Skatt på kadmium i vissa produkter och kemiska växtskyddsmedel
Betänkande av Utredningen om skatt på tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt översyn av bekämpningsmedelsskatten
Stockholm 2017
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@wolterskluwer.se
Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017
ISBN 978-91-38-24724-2
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Regeringen beslutade den 16 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera behovet av beskattning för att minska sprid- ningen av kadmium och andra hälso- och miljöfarliga ämnen och tungmetaller i miljön i syfte att nå miljömålen (dir. 2016:53). Utre- daren ska också bedöma om beskattningen av bekämpningsmedel behöver ändras. Viktiga utgångspunkter för skatter på miljöområdet ska vara att de är kostnadseffektiva, verkningsfulla samt enkla att tillämpa och kontrollera. Den 15 augusti 2016 förordnades Åsa Johansson, jurist på Skatteverkets rättsavdelning, att vara särskild utredare.
Som experter att biträda utredaren förordnades från och med den 22 september 2016 kanslirådet Ulrika Askling, Näringsdeparte- mentet, kanslirådet Caroline Dickson, Miljö- och energideparte- mentet, utredaren Sone Ekman, Statens jordbruksverk, kanslirådet Jerker Forssell, Miljö- och energidepartementet, departementsekre- teraren Raisa Gunnarsson, Finansdepartementet, tullspecialisten Anders Lindkvist, Tullverket, departementsekreteraren Mattis Loberg, Miljö- och energidepartementet, rättsliga experten Agneta Rapp, Skatteverket och departementsekreteraren Mikaela Sonnerby, Finans- departementet. Agneta Rapp lämnade uppdraget den 23 januari 2017 och ersattes den 24 januari 2017 av rättsliga experten Hanna Bertell, Skatteverket. Caroline Dickson lämnade uppdraget den 18 september 2017.
Som sekreterare förordnades från och med den 1 oktober 2016 samhällsekonomen Mattias Carlsson Feng, Kemikalieinspektionen, från och med den 1 februari 2017 kammarrättsassessorn Ellen Regebro, Kammarrätten i Göteborg och för perioden 1 april till 31 oktober
2017 departementssekreteraren Niklas Lindeberg, Finansdeparte- mentet.
Härmed överlämnas betänkandet Skatt på kadmium i vissa pro- dukter och kemiska växtskyddsmedel (SOU 2017:102). Uppdraget är med detta avslutat.
Stockholm i december 2017
Åsa Johansson
/Mattias Carlsson Feng Niklas Lindeberg Ellen Regebro
Sammanfattning
Utredningen föreslår två nya skattelagar
–lag om skatt på kadmium i vissa produkter
–lag om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
Utredningen föreslår också att nuvarande lag (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel tas bort. De två nya skattelagarna föreslås träda i kraft 1 juli 2019, samtidigt som nuvarande bekämpningsmedels- skattelag föreslås upphöra att gälla.
Utredningen har bedömt att en skatt på kadmium kan vara lämp- lig som ett kompletterande styrmedel i syfte att minska tillförseln av kadmium till åkermark, och därmed till människokroppen via födan. De källor som bör beskattas är:
–avloppsslam som används inom jordbruket, till den del kadmium- halten överstiger den genomsnittliga kadmiumhalt som finns i klosettvatten,
–foder och komponenter i foder som har ett mineraliskt ursprung,
–kalk som används inom jordbruket och inom övrig livsmedels- produktion med undantag för sockerbrukskalk, och
–mineralgödsel som innehåller fosfor.
En positiv samhällsekonomisk effekt är beroende av att skattens styrande effekt på kadmiumtillförseln till åkermark blir tillräckligt stor, samt av att de negativa bieffekterna inte blir alltför omfattande.
Utredningens slutsats är också att det finns behov av komplette- rande styrmedel för att minska miljö- och hälsoriskerna vid använd- ningen av växtskyddsmedel. En förändrad skatt på kemiska växt- skyddsmedel kan vara lämplig som kompletterande styrmedel. Skatten
13
Sammanfattning |
SOU 2017:102 |
på kemiska växtskyddsmedel bör vara differentierad och avse tre riskbaserade produktkategorier, varav kemiska växtskyddsmedel som endast innehåller verksamma ämnen med låg risk ska vara skatte- befriade. Basen för skatteuttaget bör vara högsta tillåtna hektardos. Skatteförslaget ändrar prisrelationen mellan produktkategorierna och bör leda till minskade miljö- och hälsorisker.
För sådana biocider som omfattas av nuvarande bekämpnings- medelsskattelag föreslår utredningen att skatten tas bort och frågan om skatt bör prövas igen när det pågående genomförandet av EU:s biocidförordning kommit längre.
Summary
The Inquiry proposes two new acts on taxation:
–an act on taxation of cadmium in certain products
–an act on taxation of chemical plant protection products.
It also proposes that the Act relative to taxation on pesticides (1984:410) be repealed. It is proposed that the two new acts on taxa- tion enter into force on 1 July 2019, at the same time as the existing pesticide tax act is proposed to be repealed.
The Inquiry considers that a tax on cadmium may be appropriate as an additional control measure to reduce the input of cadmium to arable land and, accordingly, to the human body via food. Sources that should be taxed are:
–sewage sludge used in agriculture, to the extent that the cadmium concentration exceeds the average cadmium concentration in lava- tory water;
–animal feed and feed ingredients from mineral sources;
–lime used in agriculture and other food production – with the exception of sugar factory lime; and
–mineral fertilisers containing phosphorous.
The net positive socio-economic impact of the tax proposal is con- tingent upon the tax having a sufficient effect on cadmium input to arable land, and upon the negative side effects not being too sub- stantial.
The Inquiry’s conclusion is also that additional control measures are needed to reduce environmental and health risks when using plant protection products. Changes to the taxation of chemical plant
15
protection products may be appropriate as an additional control mea- sure. The tax on chemical plant protection products will be differ- entiated and include three risk-based product categories, of which chemical plant protection products containing only low-risk active substances will be tax-exempt. The tax base for levying the tax is to be the maximum allowable dose per hectare. This tax proposal will change the relative prices between product categories and should lead to reduced environmental and health risks.
The Inquiry proposes that the tax on any biocides covered by the existing pesticide tax act be abolished, and that the matter of taxa- tion be reconsidered after more progress has been made on the on- going implementation of the EU Biocidal Products Regulation.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till
lag om skatt på kadmium i vissa produkter
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt ska betalas till staten enligt denna lag för kadmiuminne- hållet i vissa produkter.
Innebörden av vissa uttryck
2 § I denna lag avses med
foder: följande produkter avsedda för djurfoder till utfodring av livsmedelsproducerande djur:
1.foderråvaror av mineraliskt ursprung,
2.fodertillsatser som hör till de funktionella grupperna före- ningar av spårelement, bindemedel och klumpförebyggande medel,
3.sådana produkter som anges i 1 och 2 om de ingår som en be- ståndsdel i en annan produkt.
yrkesmässig aktivitet: sådan aktivitet som utförs av en juridisk eller en fysisk person, och i fråga om en fysisk person om den avser produkter som inte är avsedda för dennes eller dennes familjs per- sonliga bruk.
3 § Vid mätning av kadmiumhalten i en produkt ska mängden ut- tryckas med två värdesiffror.
Kadmiuminnehållet i foder ska beräknas på 12 procents vatten- halt.
17
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
Skattepliktens omfattning och skattebelopp
4 § Skatt ska betalas för kadmiuminnehållet i följande produkter:
1.avloppsslam,
2.foder,
3.kalk, med undantag för sådan kalkbaserad restprodukt som upp- kommer vid produktion av socker, och
4.mineralgödsel som innehåller fosfor.
5 § För en skattepliktig produkt enligt 4 § 1 ska skatt betalas med 200 kronor per gram kadmium i produkten, till den del kadmium- innehållet överstiger 15 gram per ton fosfor.
6 § För en skattepliktig produkt enligt 4 § 2 och 3 ska skatt be- talas med 200 kronor per gram kadmium i produkten, till den del kadmiuminnehållet överstiger 0,1 gram.
7 § För en skattepliktig produkt enligt 4 § 4 ska skatt betalas med 200 kronor per gram kadmium i produkten, till den del kadmium- innehållet överstiger 3 gram per ton fosfor.
Skattskyldighet
8 § Skattskyldig enligt denna lag är den som
1.godkänts som lagerhållare enligt 9 §,
2.utan att vara skattskyldig enligt punkten 1, inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skattepliktig produkt till någon som inte har godkänts som lagerhållare enligt 9 §, eller
3.utan att vara skattskyldig enligt punkten 1, inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet tar en skattepliktig produkt i an- språk för annat ändamål än försäljning.
Lagerhållare
9 § Som lagerhållare får godkännas den som
1. i Sverige avser att yrkesmässigt a) tillverka skattepliktiga produkter,
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
b)från ett annat land föra in eller ta emot skattepliktiga produk- ter, eller
c)från godkänd lagerhållare köpa skattepliktiga produkter för återförsäljning till näringsidkare, och
2. med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt är lämplig som lagerhållare.
Godkännande som lagerhållare ska återkallas om förutsättningarna för godkännande inte längre finns eller om lagerhållaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
10 § Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs, övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för pro- dukter för vilka skattskyldighet enligt 11 § inträder efter konkurs- beslutet.
Skattskyldighetens inträde
11 § Skyldighet att betala skatt inträder
1. för den som är skattskyldig enligt 8 § 1, när
a)en skattepliktig produkt levereras till någon som inte är god- känd lagerhållare, eller
b)en skattepliktig produkt tas i anspråk för annat ändamål än försäljning,
2. för den som är skattskyldig enligt 8 § 2, när den skattepliktiga produkten levereras, eller
3. för den som är skattskyldig enligt 8 § 3, när den skattepliktiga produkten tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.
Undantag från skattskyldighetens inträde
12 § Skyldighet att betala skatt inträder inte för
1.avloppsslam som levereras eller tas i anspråk för annat ända- mål än jordbruksändamål,
2.kalk som levereras eller tas i anspråk för annat ändamål än för jordbruksändamål, för fiskodling eller för användning inom livs- medelsproduktion,
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
3.en skattepliktig produkt som skattskyldighet enligt denna lag tidigare har inträtt för och för vilken avdrag enligt 13 § inte har med- getts, eller
4.en skattepliktig produkt som levereras till någon i ett annat
land.
Avdrag för skatt
13 § En skattskyldig får göra avdrag för skatt på skattepliktiga pro- dukter för vilka skattskyldigheten tidigare har inträtt och som i obru- ten förpackning har tagits tillbaka i samband med återgång av köp.
Återbetalning av skatt
14 § Beskattningsmyndigheten medger efter ansökan återbetal- ning av den skatt som betalats för en skattepliktig produkt om pro- dukten utan att ha hamnat på åkermark har förstörts eller på annat sätt förverkats genom oförutsedda händelser eller force majeure.
Ansökan om återbetalning enligt första stycket ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ges in inom tre år efter kvartalets utgång. Återbetalning medges inte för skattebelopp som för kalen- derkvartal understiger 1 500 kronor. Ansökan ska vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrä- dare för sökanden. En ansökan som lämnats för en sökande som är en juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppen- bart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.
Omräkning av skattenivåer
15 § För kalenderåret 2020 och efterföljande kalenderår ska skatt tas ut med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i 5–7 §§ angivna skattebeloppen multiplicerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2018. Skattebeloppen avrundas till hela kronor.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
Regeringen fastställer före november månads utgång de omräk- nade skattebelopp som enligt denna paragraf ska tas ut för påföljande kalenderår.
Förfarande och överklagande
16 § I fråga om förfarandet vid beskattningen gäller skatteför- farandelagen (2011:1244).
17 § Beslut enligt 9 § får överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019 och tillämpas på leverans eller ianspråktagande av skattepliktig produkt efter den 30 juni 2019.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
1.2Förslag till
lag om skatt på kemiska växtskyddsmedel
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt ska betalas till staten enligt denna lag för vissa växt- skyddsmedel.
Innebörden av vissa uttryck
2 § I denna lag avses med
kemiskt växtskyddsmedel: ett kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen som inte är en vara och som är ett växtskyddsmedel enligt definitionen i artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppan- de av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG enligt den lydelse som gäller den 1 november 2017.
EU-land: områden som tillhör Europeiska unionens punktskatte- område.
tredjeland: länder och områden utanför Europeiska unionens punkt- skatteområde.
import: införsel av skattepliktig vara till Sverige från tredjeland under förutsättning att varan inte omfattas av sådant suspensivt tull- förfarande eller suspensivt tullarrangemang som avses i artikel 4.6 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG. Med import avses även att varan frisläpps från ett sådant förfarande eller arrangemang.
yrkesmässig aktivitet: sådan aktivitet som utförs av en juridisk eller en fysisk person, och i fråga om en fysisk person om den avser varor som inte är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk.
SOU 2017:102 Författningsförslag
Skattepliktens omfattning och skattebelopp
3 § Om inte annat anges i andra stycket ska skatt betalas för kemiska växtskyddsmedel.
Skatt enligt första stycket ska inte betalas för kemiskt växtskydds- medel som endast innehåller sådana verksamma ämnen som finns upptagna i bilaga 1 till denna lag.
4 § För skattepliktigt växtskyddsmedel som innehåller ett eller flera verksamma ämnen som finns upptagna i bilaga 2 till denna lag ska skatt betalas med 30 kronor per den hektardos för växtskydds- medlet som finns upptagen i bilaga 3 till denna lag.
För skattepliktiga växtskyddsmedel som avses i första stycket och som inte har en hektardos upptagen i bilaga 3 ska skatt betalas med 282 kronor per varje helt kilogram verksamt ämne.
5 |
§ För andra skattepliktiga växtskyddsmedel än de som avses i |
4 |
§ ska skatt betalas med 15 kronor per den hektardos för växt- |
skyddsmedlet som finns upptagen i bilaga 3 till denna lag.
För skattepliktiga växtskyddsmedel som avses i första stycket och som inte har en hektardos upptagen i bilaga 3 ska skatt betalas med 34 kronor per varje helt kilogram verksamt ämne.
Skattskyldighet
6 § Skattskyldig enligt denna lag är den som
1.godkänts som lagerhållare enligt 8 §
2.i annat fall än som avses i 1
a)yrkesmässigt tillverkar skattepliktiga varor, eller
b)från ett annat EU-land yrkesmässigt för in eller tar emot skattepliktiga varor.
7 § Skattskyldig för yrkesmässig import av skattepliktiga varor är
1.om en tullskuld uppkommer i Sverige till följd av importen: den som är skyldig att betala tullen,
2.om importen avser en unionsvara eller om varan ska dekla- reras för övergång till fri omsättning i Sverige men inte är belagd med tull: den som skulle ha varit skyldig att betala tullen om varan hade varit tullbelagd.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
Med tullskuld och unionsvara förstås detsamma som i artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen.
Från skattskyldighet enligt första stycket undantas varor som, vid varornas övergång till fri omsättning enligt artikel 201 i förord- ning (EU) nr 952/2013, ägs av en godkänd lagerhållare.
Lagerhållare
8 § Som lagerhållare får godkännas den som
1. i Sverige avser att yrkesmässigt
a)tillverka skattepliktiga varor,
b)från ett annat EU-land föra in eller ta emot skattepliktiga
varor,
c)importera skattepliktiga varor från tredjeland, eller
d)från godkänd lagerhållare köpa skattepliktiga varor för åter- försäljning till näringsidkare, och
2. med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt är lämplig som lagerhållare.
Godkännande som lagerhållare ska återkallas om förutsättningarna för godkännande inte längre finns eller om lagerhållaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
9 § Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs, övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för varor för vilka skattskyldighet enligt 10 § inträder efter konkursbeslutet.
Skattskyldighetens inträde
10 § Skyldighet att betala skatt inträder
1. för den som är skattskyldig enligt 6 § 1, när
a)en skattepliktig vara levereras till någon som inte är godkänd lagerhållare,
b)en skattepliktig vara tas till eget försäljningsställe för detalj- försäljning,
c)en skattepliktig vara tas i anspråk för annat ändamål än för- säljning, eller
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
d) godkännandet som lagerhållare återkallas, varvid skattskyldig- heten omfattar skattepliktiga varor som då ingår i dennes lager,
2.för den som är skattskyldig enligt 6 § 2 a, när den skatteplik- tiga varan tillverkas,
3.för den som är skattskyldig enligt 6 § 2 b, när den skatte- pliktiga varan förs in till Sverige,
4.för den som är skattskyldig enligt 7 §, när skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldig- het att betala tull föreligger.
Undantag från skattskyldighetens inträde
11 § Skyldighet att betala skatt inträder inte för en skattepliktig vara som skattskyldighet enligt denna lag tidigare har inträtt för och för vilken avdrag enligt 12 § första stycket inte har medgetts.
Avdrag för skatt
12 § En godkänd lagerhållare får göra avdrag för skatt på skatte- pliktiga varor, för vilka skattskyldighet tidigare inträtt, och som i obruten förpackning har tagits tillbaka i samband med återgång av köp.
En skattskyldig får göra avdrag för skatt på skattepliktiga varor, för vilka skattskyldighet tidigare har inträtt, och som levereras till någon i ett annat land.
Omräkning av skattenivåer
13 § För kalenderåret 2020 och efterföljande kalenderår ska skatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i 4 och 5 §§ angivna skattebeloppen multiplicerat med det jämförelse- tal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2018. Skattebeloppen avrundas till hela kronor.
Regeringen fastställer före november månads utgång de omräkna- de skattebelopp som enligt denna paragraf ska betalas för påföljande kalenderår.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
Förfarande och överklagande
14 § I fråga om förfarandet vid beskattningen gäller skatteför- farandelagen (2011:1244).
15 § Beslut enligt 8 § får överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019 och tillämpas på skatt- skyldighet som inträder efter den 30 juni 2019.
2.Genom lagen upphävs lagen (1984:410) om skatt på bekämp- ningsmedel. Den upphävda lagen tillämpas fortfarande för förhål- landen som hänför sig till tiden före den 1 juli 2019.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
Bilaga 1
I denna bilaga ska anges de kemiska verksamma ämnen som vid god- kännandet enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning klassificerats som verksamma ämnen med låg risk.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
Bilaga 2
I denna bilaga ska anges de verksamma ämnen som vid godkän- nandet enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning klassificerats som kandidatämnen för substitution.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
Bilaga 3
I denna bilaga ska anges den högsta tillåtna hektardosen, och i före- kommande fall, den beräknade högsta tillåtna hektardosen, per skatte- pliktig vara.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
1.3Förslag till
lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 12 § lagen (2001:181) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 kap.
12 §1 Uppgifter och handlingar som avser
1.revision ska gallras tio år efter utgången av det kalenderår då revisionen avslutades, och
2.fastighetstaxering ska gallras tolv år efter utgången av det taxer- ingsår som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till.
Uppgifter och handlingar om godkända upplagshavare, registrerade varumottagare, tillfälligt registrerade varumottagare, registrerade avsän- dare eller godkända skatteupplag enligt lagen (1994:1563) om tobaks- skatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt samt lagen (1994:1776) om skatt på energi ska gallras sju år efter utgången av det kalenderår då aktören avregistrerades.
Uppgifter och handlingar om godkända lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi samt lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik ska gallras sju år efter utgången av det kalenderår då godkännandet som lagerhållare blev återkallat.
Uppgifter och handlingar om godkända lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi, lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektro- nik, lagen (xxx:xx) om skatt på kadmium i vissa produkter samt lagen (xxx:xx) om skatt på kemiska växtskyddsmedel ska gallras sju år efter utgången av det kalenderår då godkännandet som lagerhållare
1 Senaste lydelse 2016:1084.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
blev återkallat.
Uppgifter och handlingar som avses i 4 a § ska gallras tio år efter utgången av det kalenderår då de meddelanden som är kopplade till den administrativa referenskoden enligt 22 b § andra stycket lagen om tobaksskatt, 21 b § andra stycket lagen om alkoholskatt eller 6 kap. 4 § andra stycket lagen om skatt på energi eller annan sammanhållande identifikationsuppgift senast ändrades.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
1.4Förslag till
lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, 26 kap. 8 §, 37 kap. 7 a och 9 a §§, 41 kap. 3 § samt 53 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 kap.
15 §1 Med punktskatt avses skatt enligt
1.lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,
2.lagen (1972:820) om skatt på spel,
3. lagen (1984:410) om skatt |
|
på bekämpningsmedel, |
|
4. 2 § första stycket 5 lagen |
3. 2 § första stycket 5 lagen |
(1990:661) om avkastningsskatt |
(1990:661) om avkastningsskatt |
på pensionsmedel, |
på pensionsmedel, |
5. lagen (1990:1427) om sär- |
4. lagen (1990:1427) om sär- |
skild premieskatt för gruppliv- |
skild premieskatt för gruppliv- |
försäkring, m.m., |
försäkring, m.m., |
6. lagen (1991:1482) om lot- |
5. lagen (1991:1482) om lot- |
teriskatt, |
teriskatt, |
7. lagen (1991:1483) om skatt |
6. lagen (1991:1483) om skatt |
på vinstsparande m.m., |
på vinstsparande m.m., |
8. lagen (1994:1563) om to- |
7. lagen (1994:1563) om to- |
baksskatt, |
baksskatt, |
9. lagen (1994:1564) om |
8. lagen (1994:1564) om |
alkoholskatt, |
alkoholskatt, |
10. lagen (1994:1776) om skatt |
9. lagen (1994:1776) om skatt |
på energi, |
på energi, |
11. lagen (1995:1667) om skatt |
10. lagen (1995:1667) om skatt |
på naturgrus, |
på naturgrus, |
|
|
1 Senaste lydelse 2017:403. |
|
SOU 2017:102 Författningsförslag
12. lagen (1999:673) om skatt |
11. lagen (1999:673) om skatt |
på avfall, |
på avfall, |
13. lagen (2007:460) om skatt |
12. lagen (2007:460) om skatt |
på trafikförsäkringspremie m.m., |
på trafikförsäkringspremie m.m., |
och |
13. lagen (2016:1067) om skatt |
14. lagen (2016:1067) om skatt |
på kemikalier i viss elektronik, |
på kemikalier i viss elektronik. |
14. lagen (xxx:xx) om skatt på |
|
kadmium i vissa produkter, och |
|
15. lagen (xxx:xx) om skatt på |
|
kemiska växtskyddsmedel. |
7 kap.
1 §2
Skatteverket ska registrera
1.den som är skyldig att göra skatteavdrag,
2.den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,
3.den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,
4.den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskatte- lagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,
5.den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskatte- lagen,
6.en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,
7.en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och om- sätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skatt- skyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,
8.den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,
2 Senaste lydelse 2017:405.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
9.den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,
10.den som är skattskyldig enligt
a)lagen (1972:820) om skatt på spel,
b)lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
c) lagen (1990:1427) om sär- |
b) lagen (1990:1427) om sär- |
skild premieskatt för gruppliv- |
skild premieskatt för gruppliv- |
försäkring, m.m., |
|
|
|
försäkring, m.m., |
|
|
|
d) lagen (1991:1482) om lot- |
c) lagen (1991:1482) om lot- |
teriskatt, |
|
|
|
|
|
teriskatt, |
|
|
|
|
e) 10 |
eller |
13 § eller |
|
16 § |
d) 10 |
eller |
13 § eller |
|
16 § |
första stycket eller 38 § 1 lagen |
första stycket eller 38 § 1 lagen |
(1994:1563) om tobaksskatt, |
(1994:1563) om tobaksskatt, |
f) 9 eller 12 § eller 15 § första |
e) 9 eller 12 § eller 15 § första |
stycket lagen |
(1994:1564) |
om |
stycket |
lagen |
(1994:1564) |
om |
alkoholskatt, |
|
|
|
|
alkoholskatt, |
|
|
|
|
g) 4 kap. 3 |
eller 6 § |
eller |
9 § |
f) 4 kap. 3 eller 6 § |
eller |
9 § |
första stycket eller 12 § första |
första stycket eller 12 § första |
stycket 1 eller 11 kap. 5 § första |
stycket 1 eller 11 kap. 5 § första |
stycket 1, |
2 |
eller |
5 |
lagen |
stycket 1, 2 |
eller |
5 |
lagen |
(1994:1776) om skatt på energi, |
(1994:1776) om skatt på energi, |
h) lagen (1995:1667) om skatt |
g) lagen (1995:1667) om skatt |
på naturgrus, |
|
|
|
|
på naturgrus, |
|
|
|
|
i) lagen (1999:673) om skatt |
h) lagen (1999:673) om skatt |
på avfall, |
|
|
|
|
|
på avfall, |
|
|
|
|
|
j) lagen (2007:460) om skatt |
i) lagen (2007:460) om skatt |
på trafikförsäkringspremie m.m., |
på trafikförsäkringspremie m.m., |
eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
k) 8 § |
första stycket 1 |
lagen |
j) 8 § |
första |
stycket 1 |
lagen |
(2016:1067) om skatt på kemi- |
(2016:1067) om skatt på kemi- |
kalier i viss elektronik, |
|
|
|
kalier i viss elektronik, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
k) 8 § 1 lagen (xxx:xx) om skatt |
|
|
|
|
|
|
på kadmium i vissa produkter, eller |
|
|
|
|
|
|
l) 6 § 1 lagen (xxx:xx) om skatt |
|
|
|
|
|
|
på kemiska växtskyddsmedel, |
|
|
11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, och
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla ut- rustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en bygg- arbetsplats.
Om den som ska registreras enligt första stycket har en före- trädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.
26 kap.
8 §3
Punktskatt ska redovisas i en särskild skattedeklaration för varje händelse som medför skattskyldighet, om den som är skyldig att lämna skattedeklaration är skattskyldig enligt
1. lagen (1994:1563) om to- |
1. lagen (1994:1563) om to- |
baksskatt, lagen (1994:1564) om |
baksskatt, lagen (1994:1564) om |
alkoholskatt, lagen (1994:1776) |
alkoholskatt, lagen (1994:1776) |
om skatt på energi eller lagen |
om skatt på energi, lagen |
(2016:1067) om skatt på kemi- |
(2016:1067) om skatt på kemi- |
kalier i viss elektronik och inte ska |
kalier i viss elektronik, lagen |
registreras till följd av 7 kap. 1 §, |
(xxx:xx) om skatt på kadmium i |
|
vissa produkter eller lagen (xxx:xx) |
|
om skatt på kemiska växtskydds- |
|
medel och inte ska registreras till |
|
följd av 7 kap. 1 §, |
2.16 § första stycket lagen om tobaksskatt, 15 § första stycket lagen om alkoholskatt eller 4 kap. 9 § första stycket lagen om skatt på energi och ska registreras enligt 7 kap. 1 § samt inte företräds av en representant som är godkänd av Skatteverket, eller
3.lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
37 kap.
7 a §4
Skatteverket får förelägga den |
Skatteverket får förelägga den |
som har beviljats återbetalning av |
som har beviljats återbetalning av |
punktskatt i de fall som avses i |
punktskatt i de fall som avses i |
53 kap. 5 § 1 b och c eller återbe- |
53 kap. 5 § 1 b–d eller återbe- |
talning av eller kompensation för |
talning av eller kompensation för |
3Senaste lydelse 2016:1076.
4Lydelse enligt riksdagens beslut den 22 november 2017 (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54).
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
punktskatt i de fall som avses i
53 kap. 5 § 2 att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera att denne har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter i en ansökan om återbetalning av eller kompensation för punkt- skatt.
punktskatt i de fall som avses i
53 kap. 5 § 2 att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera att denne har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter i en ansökan om återbetalning av eller kompensation för punkt- skatt.
9 a §5
Skatteverket får förelägga den som är eller kan antas vara bok- föringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078) eller som är en annan juridisk person än ett dödsbo, att lämna uppgift om en rätts-
handling med någon annan. |
|
|
|
Föreläggandet ska avse för- |
Föreläggandet ska avse för- |
hållanden som är av betydelse |
hållanden som är av betydelse |
för kontroll av att andra än den |
för kontroll av att andra än den |
som föreläggs har lämnat riktiga |
som föreläggs har lämnat riktiga |
och fullständiga uppgifter i en |
och fullständiga uppgifter i en |
ansökan |
om återbetalning av |
ansökan |
om |
återbetalning av |
punktskatt i de fall som avses i |
punktskatt i de fall som avses i |
53 kap. 5 § 1 b och c eller återbe- |
53 kap. |
5 § 1 |
b–d eller återbe- |
talning |
av eller kompensation |
talning |
av eller kompensation |
för punktskatt i de fall som av- |
för punktskatt i de fall som av- |
ses i 53 kap. 5 § 2. |
ses i 53 kap. 5 § 2. |
41 kap.
3 §6
Revision får göras hos
1.den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bok- föringslagen (1999:1078),
2.någon annan juridisk person än ett dödsbo,
3.den som har anmält sig för registrering,
4.den som har ansökt om eller är godkänd för F-skatt,
5Lydelse enligt riksdagens beslut den 22 november 2017 (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54).
6Senaste lydelse 2016:1076.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
5.sådant ombud för en utländsk beskattningsbar person som avses i 6 kap. 2 §,
6.sådan representant som avses i 16 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 15 a § lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller 4 kap. 9 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi,
7.den som har ansökt om godkännande som upplagshavare en- ligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,
8.den som har ansökt om registrering som varumottagare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,
9.den som har ansökt om godkännande som skattebefriad för- brukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,
10.den som har ansökt om godkännande som registrerad av- sändare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi, och
11. den som har ansökt om godkännande som lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi eller lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik.
11. den som har ansökt om godkännande som lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi, lagen (2016:1067) om skatt på kemi- kalier i viss elektronik, lagen (xxx:xx) om skatt på kadmium i vissa produkter eller lagen (xxx:xx) om skatt på kemiska växtskydd- smedel.
|
|
|
53 kap. |
|
|
|
|
|
|
5 §7 |
|
|
|
Som beslut om punktskatt anses också |
|
|
|
1. beslut om återbetalning av |
1. beslut om återbetalning av |
skatt enligt |
|
|
|
skatt enligt |
|
|
|
a) 24 |
eller |
25 § |
lagen |
a) 24 |
eller |
25 § |
lagen |
(1972:266) om skatt på annonser |
(1972:266) om skatt på annonser |
och reklam, |
|
|
|
och reklam, |
|
|
|
b) 29 |
eller |
30 § |
lagen |
b) 29 |
eller |
30 § |
lagen |
(1994:1563) om tobaksskatt, eller |
(1994:1563) om tobaksskatt, |
7 Senaste lydelse 2016:1077.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
c) 28, 29 eller 30 § lagen |
c) 28, 29 eller 30 § lagen |
(1994:1564) om alkoholskatt, och |
(1994:1564) om alkoholskatt, eller |
|
d) 13 § lagen (xxx:xx) om skatt |
|
på kadmium i vissa produkter, och |
2. beslut om återbetalning eller kompensation enligt 9 kap. 2, 3, 4, 5, 6, 8 a, 10 eller 11 § eller 11 kap. 12, 12 a, 12 b, eller 14 § lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
1.5Förslag till
förordning om skatt på kadmium i vissa produkter
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens tillämpningsområde
1 § Denna förordning gäller vid tillämpning av lagen (xxx:xx) om skatt på kadmium i vissa produkter.
Termer och uttryck
2 § Termer och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse och tillämpningsområde som i lagen om skatt på kadmium i vissa produkter.
Föreskrifter
3 § Skatteverket får meddela de föreskrifter som behövs för verk- ställigheten av lagen om skatt på kadmium i vissa produkter.
Godkännanden och anmälningar
4 § Frågor om lagerhållare prövas av Skatteverket.
Beslut om godkännande av lagerhållare meddelas efter särskild ansökan.
5 § Lagerhållare ska anmäla till Skatteverket om
1.det sker betydande ändringar av ägarförhållandena,
2.firmatecknare, revisor eller styrelse ändras, eller
3.det i övrigt sker ändringar av de uppgifter som
a)har lämnats eller skulle ha lämnats i samband med ansökan om godkännande, eller
b)efter godkännandet har anmälts till Skatteverket.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
Former för ansökan
6 § Sådan ansökan som avses i 4 § ska göras skriftligt på blankett enligt formulär som fastställs av Skatteverket.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till
förordning om skatt på kemiska växtskyddsmedel
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens tillämpningsområde
1 § Denna förordning gäller vid tillämpning av lagen (xxx:xx) om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
Termer och uttryck
2 § Termer och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse och tillämpningsområde som i lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
Föreskrifter
3 § Skatteverket får meddela de föreskrifter som behövs för verk- ställigheten av lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
Godkännanden och anmälningar
4 § Frågor om lagerhållare prövas av Skatteverket. Beslut om god- kännande av lagerhållare meddelas efter särskild ansökan.
5 § Lagerhållare ska anmäla till Skatteverket om
1.det sker betydande ändringar av ägarförhållandena,
2.firmatecknare, revisor eller styrelse ändras, eller
3.det i övrigt sker ändringar av de uppgifter som
a)har lämnats eller skulle ha lämnats i samband med ansökan om godkännande, eller
b)efter godkännandet har anmälts till Skatteverket.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
Former för ansökan
6 § Sådan ansökan som avses i 4 § ska göras skriftligt på blankett enligt formulär som fastställs av Skatteverket.
Underlag för uppdatering av bilagor
7 § Kemikalieinspektionen ska årligen överlämna underlag för upp- datering av bilagorna i lagen (xxx:xx) om skatt på kemiska växt- skyddsmedel till Finansdepartementet. Underlaget ska överlämnas senast den 1 september.
Underlaget för bilaga 1 och 2 i lagen om skatt på kemiska växt- skyddsmedel ska bestå av de verksamma ämnen som är klassificerade som lågriskämnen respektive kandidatämnen för substitution i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG den 30 juni samma år som överlämnandet sker.
Underlaget för bilaga 3 ska bestå av fastställda och beräknade högsta tillåtna hektardoser för varje skattepliktigt växtskyddsmedel. De fastställda hektardoserna ska bestå av de högsta tillåtna hektar- doser för respektive skattepliktigt växtskyddsmedel som är fast- ställda av Kemikalieinspektionen den 30 juni samma år som överläm- nandet sker. Beräknade högsta tillåtna hektardoser tas fram för varje skattepliktigt växtskyddsmedel som inte har användningsvillkor i form av hektardos. Beräknad högsta tillåtna hektardos ska tas fram av Kemikalieinspektionen och baseras på respektive skattepliktigt växt- skyddsmedels användningsvillkor den 30 juni samma år som överläm- nandet sker.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till
förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 14 § i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §1
Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3, 4, 6, 8–11, 13– 15 eller 17 kap. brottsbalken, skattebrottslagen (1971:69), tullagen (2016:253), lagen (2000:1225) om straff för smuggling, narkotika- strafflagen (1968:64), tobakslagen (1993:581), lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt, alkohollagen (2010:1622), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, lagen (1994:1776) om skatt på energi, 9 kap. 1–2 §§ vapenlagen (1996:67) eller dess motsvarighet enligt äldre lag eller lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska lämnas ut om det begärs av Skatteverket.
Uppgifterna ska lämnas ut för |
Uppgifterna ska lämnas ut för |
prövning av |
|
prövning av |
|
1. upplagshavare, skatteupplag |
1. upplagshavare, skatteupplag |
och registrerade varumottagare |
och |
registrerade varumottagare |
enligt lagen om tobaksskatt, lagen |
enligt lagen om tobaksskatt, lagen |
om alkoholskatt eller lagen om |
om alkoholskatt eller lagen om |
skatt på energi, |
|
skatt på energi, |
|
2. skattebefriade |
förbrukare |
2. skattebefriade |
förbrukare |
enligt lagen om alkoholskatt eller |
enligt lagen om alkoholskatt eller |
lagen om skatt på energi, |
lagen om skatt på energi, |
3. lagerhållare enligt lagen om |
3. lagerhållare enligt lagen om |
tobaksskatt, lagen om skatt på |
tobaksskatt, lagen om skatt på |
energi eller lagen |
(2016:1067) |
energi, lagen (2016:1067) om |
om skatt på kemikalier i viss |
skatt på kemikalier i viss elektro- |
elektronik, och |
|
nik, |
lagen (xxx:xx) |
om skatt på |
1 Senaste lydelse 2017:216.
Författningsförslag |
SOU 2017:102 |
|
kadmium i vissa produkter eller |
|
lagen (xxx:xx) om skatt på kemiska |
|
växtskyddsmedel, och |
4. frivilligt skattskyldiga en- |
4. frivilligt skattskyldiga en- |
ligt lagen om skatt på energi. |
ligt lagen om skatt på energi |
Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.
SOU 2017:102 |
Författningsförslag |
1.8Förslag till
förordning om ändring i förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter
Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7 §
Jordbruksverket får meddela föreskrifter eller i enskilda fall be- sluta om villkor för eller förbud mot införsel, utförsel, tillverkning, utsläppande på marknaden, användning och bortskaffande av samt annan befattning med foder eller ett visst parti av foder.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter om kadmiuminnehållet i foder.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Utredningens uppdrag har varit att analysera behovet av att be- skatta hälso- och miljöfarliga ämnen i syfte att minska spridningen av kadmium och andra hälso- och miljöfarliga ämnen i miljön. Vik- tiga utgångspunkter för skatter på miljöområdet ska vara att de bi- drar till att förbättra uppfyllelsen av de relevanta miljömålen samt att de är kostnadseffektiva, verkningsfulla och enkla att tillämpa och kontrollera. Uppdraget beskrivs närmare i direktivet, bilaga 1.
2.2Det genomförda arbetet
Utredningen har analyserat vilka flöden av tungmetaller och hälso- och miljöfarliga ämnen som kan vara lämpade för beskattning. Ut- redningen har också gjort en översyn av den nuvarande bekämp- ningsmedelsskatten. Effekterna för svenskt jordbruk och inhemsk produktion av livsmedel har belysts. Effekter för berörda aktörers möjligheter att utnyttja olika restprodukter och bidra till en cirkulär ekonomi har också belysts. EU:s ramdirektiv om hållbar använd- ning av bekämpningsmedel1 och pågående översyn av EU:s gödsel- medelslagstiftning2 har beaktats.
Uppdraget omfattar i teorin alla hälso- och miljöfarliga ämnen. Vi har därför löpande gjort avgränsningar. Resultatet av avgräns- ningarna är att vi har gjort en fördjupad analys av möjligheten att minska spridningen av kadmium och kemiska växtskyddsmedel. För
1Se avsnitt 6.2.1.
2Se avsnitt 5.2.1.
47
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2017:102 |
kadmium har analysen avgränsats till kadmium som tillförs åker- mark.
Vi har alltså valt att utreda om skatt skulle vara ett kostnads- effektivt och verkningsfullt styrmedel i de fall vi har bedömt att det funnits bäst förutsättningar att göra samhällsekonomiska analyser utifrån befintliga underlag. Det vi bland annat har bedömt är om det har varit möjligt att följa exponeringen för människa och miljö över tid samt att uppskatta hälso- och miljöeffekterna av exponeringen.
Utredningen har haft sju sammanträden med experterna. Ett av sammanträdena genomfördes i form av ett tvådagars internat. Be- rörda branscher, intresseorganisationer, myndigheter och universitet samt intressenter som kontaktat utredningen har getts möjlighet att lämna synpunkter löpande. De har också bjudits in till möten i olika skeden av utredningen samt haft möjlighet att lämna synpunkter på skriftligt material vid ett tillfälle. Utredningen har även haft en löp- ande värdefull dialog med flera av dessa.
Samråd har löpande skett med bland annat Havs- och vattenmyn- digheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Skatteverket och Tullverket.
3 Internationell rätt
3.1Förslagens förenlighet med EU-fördragets regler om fri rörlighet
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt innehåller bestäm- melser som tillförsäkrar fri rörlighet inom gemenskapen för arbets- kraft, varor och kapital. Dessutom finns en rätt att starta och driva företag var som helst inom EU, dvs. etableringsfrihet.
Utredningen anser att förslagen om skatt på kadmium i vissa produkter och skatt på kemiska växtskyddsmedel inte innebär något hinder för utövandet av friheterna i aktuellt fördrag.
3.2Förslagens förenlighet med punktskattedirektivet
Inom EU tillämpas harmoniserade bestämmelser om punktskatt för vissa varugrupper. För dessa varugrupper har meddelats gemensamma bestämmelser i det så kallade punktskattedirektivet.1 Av artikel 1.3 i punktskattedirektivet följer att medlemsstaterna får beskatta andra produkter än de varor som omfattas av punktskattedirektivets till- lämpning. Sådana skatter får emellertid inte leda till gränsformalite- ter i handeln mellan medlemsstater.
De skatter på kadmium i vissa produkter och på kemiska växt- skyddsmedel som nu föreslås innebär inte att några gränskontroller ska göras vid Sveriges gräns mot annan medlemsstat. De föreslagna skatterna innebär inte heller att redovisning och betalning av skatt ska ske i samband med att varor fysiskt passerar gränsen från annan medlemsstat till Sverige. Skatterna på kadmium i vissa produkter och
1 Rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG.
49
Internationell rätt |
SOU 2017:102 |
på kemiska växtskyddsmedel är därmed enligt utredningens bedöm- ning förenliga med de krav som ställs upp i punktskattedirektivet.
3.3Tekniska handelshinder inom EU
Medlemsstaternas skyldighet att till Europeiska kommissionen anmäla utkast till tekniska föreskrifter anges i artikel 8 i direk- tiv 98/34/EG24.2 I detta direktiv finns bestämmelser om ett infor- mationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.
Utredningen bedömer att den föreslagna skatten på kadmium i vissa produkter bör anmälas till Europeiska kommissionen enligt ovan nämnda förfarande eftersom bestämmelserna innebär att den som är skattskyldig behöver information om produkternas innehåll. Det kan avse information som inte är nödvändig för andra ändamål. För att kunna redovisa och betala rätt skatt kan den som är skatt- skyldig behöva efterfråga information om kadmiuminnehållet från tillverkare i andra EU-länder. Även om den föreslagna skatten inte ställer upp något krav på att produkterna ska åtföljas av viss doku- mentation eller information kommer skattens utformning att inne- bära att svenska återförsäljare kommer att efterfråga särskild doku- mentation från tillverkare i andra EU-länder.
Vad gäller den föreslagna skatten på kemiska växtskyddsmedel bedöms den inte behöva anmälas till Europeiska kommissionen i enlighet med ovan nämnda förfarande.
3.4EU:s regler om statligt stöd
I detta avsnitt redogörs för de delar av EU:s statsstödsregler som är relevanta för utredningen. Utredningen gör bedömningen att dessa regler inte lägger hinder i vägen för de förslag som presenteras.
De grundläggande EU-rättsliga bestämmelserna om förbud mot statligt stöd finns i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget), artikel 107–109.3 För att ett statligt stöd som
2Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.
3För en konsoliderad version se OJ C 202, 7.6.2016, s. 1–388.
SOU 2017:102 |
Internationell rätt |
inte är förenligt med den inre marknaden ska anses föreligga ska fyra kriterier vara uppfyllda samtidigt. Stödet ska
–ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,
–snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att
–gynna vissa företag eller viss produktion och
–påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Uppfylls inte samtliga dessa kriterier samtidigt är åtgärden inte ett statligt stöd i unionsrättslig mening och den är därmed tillåten ur ett statsstödsperspektiv.
Grundprincipen är således att statligt stöd är förbjudet, men EUF- fördraget tillåter ett antal undantag4 och ett stöd kan efter prövning av kommissionen förklaras vara förenligt med den inre marknaden. En åtgärd kan därmed vara tillåten antingen genom att den inte uppfyller de fyra kriterierna samtidigt och inte är ett statligt stöd i EU-rättslig mening eller om den utformats så att den är förenlig med EU:s statsstödsregler.5
Utredningen föreslår en skatt på kadmiuminnehållet i vissa pro- dukttyper men inte i andra. Frågan i denna del är om det kan anses som statligt stöd att inte beskatta vissa produkter som innehåller kadmium.
Utredningen föreslår även en skatt på kemiska växtskyddsmedel som är differentierad i tre kategorier. Högst skatt ska utgå på så kallade kandidatämnen för substitution, vilket är ämnen som har bedömts som särskilt angelägna att fasa ut från användning i växt- odling. Kemiska verksamma ämnen med låg risk ska vara skatte- befriade. Det är ämnen som har identifierats utgöra en mindre risk för miljö och hälsa. Mellankategorin är ämnen som varken klassas som kandidatämnen eller lågriskämnen. Fråga är om valet att endast be- skatta kemiska växtskyddsmedel utgör ett statligt stöd, alternativt om differentieringen i sig utgör ett statligt stöd.
4Se t.ex. artikel 107 3 c) EUF-fördraget.
5För att underlätta en sådan bedömning har kommissionen utfärdat riktlinjer där villkoren anges för när stöd till energi och miljö kan anses förenliga med den inre marknaden: Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (2014/C 200/01). Riktlinjerna är omfattande. I riktlinjerna finns ett särskilt avsnitt om befrielse från eller nedsättning av miljö- skatter.
Internationell rätt |
SOU 2017:102 |
Slutligen föreslår vi att den skatt som i dag finns på biocidpro- dukter ska slopas. Frågan är om det faktum att ett verksamt ämne beskattas när det förekommer i ett kemiskt växtskyddsmedel, men inte när det finns i en annan produkt på marknaden, innebär att det uppkommer ett otillåtet statligt stöd.
Ett avdrag från skatt eller en skattenedsättning ges normalt med statliga medel, vilket innebär att det första kriteriet är uppfyllt. Det andra kriteriet avser om åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Sannolikt är det kriteriet uppfyllt i och med att en differentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel ändrar på konkur- rensförhållandena inom produktgruppen växtskyddsmedel. Även en skatt på kadmiuminnehållet kan ändra på konkurrensvillkoren i den större produktgruppen gödselmedel. När det gäller förhållandet mel- lan biocidprodukter och växtskyddsmedel gör vi dock bedömningen att avskaffandet av skatt på biocidprodukter inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Produkterna har, trots att de i vissa fall innehåller samma verksamma ämnen, olika användningsområden och får eller kan inte användas på annat sätt än det avsedda. Mot- svarande synsätt kan också anläggas på det faktum att skatt inte tas ut på utsläpp till luft som faller ned på svensk åkermark, trots att det i viss utsträckning innebär ett nytillskott av kadmium till åkermark. Det föreligger inget konkurrensförhållande mellan de företag som släpper ut kadmium i luften vid förbränning och de företag som säljer mineralgödsel, kalk eller foder. Förslagen kommer även att på- verka handeln mellan medlemsstaterna (kriterium 4).
Vid bedömningen av det tredje kriteriet, om en skatteåtgärd kan anses gynna vissa företag eller viss produktion, gäller följande. Om åtgärden bedöms vara generell, dvs. som utgångspunkt gälla för alla, utgör den inte något statligt stöd. En åtgärd betraktas som generell om den är öppen för alla företag och all produktion inom en med- lemsstat samt grundas på enhetliga och objektiva kriterier. Denna öppenhet får inte begränsas i praktiken till exempel genom att stöd- givaren har möjlighet att göra skönsmässiga bedömningar av om stöd ska utgå eller inte. En skatteåtgärd är normalt selektiv om den riktar sig till enskilda företag eller en grupp av företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med andra företag. Selektivitet kan även föreligga när en skatteåtgärd riktas mot företag inom ett visst geografiskt område. Även om åtgärden inte är generell kan den falla utanför definitionen av statligt stöd under
SOU 2017:102 |
Internationell rätt |
förutsättning att åtgärden kan motiveras med att den är en del av skattens art och funktion – dvs. är en naturlig del av skatten.
Att ta ut en hög skatt på vissa produkter och en låg skatt på andra kan sägas utgöra en fördel för de företag som tillverkar och säljer sådana varor som får en låg skatt. Vid bedömningen av om en stöd- åtgärd är selektiv ska man utgå från ett referenssystem.6 Referens- systemet består av en konsekvent uppsättning regler som – på grund- val av objektiva kriterier – gäller generellt för alla företag som omfattas av systemets tillämpningsområde, såsom detta definieras av dess syfte.7 Vad gäller skatter baseras referenssystemet på sådana faktorer som beskattningsunderlaget, de beskattningsbara personerna, den beskattningsgrundande händelsen och skattesatserna.8 Vissa särskilda avgifter (och särskilt deras beskattningsunderlag), till exempel miljö- och hälsomässiga skatter för att motverka vissa aktiviteter eller produkter som har negativa följder för miljön eller människors hälsa, har i regel en struktur som integrerar de politiska mål som efter- strävas. I dessa fall utgör en differentierad behandling för verksam- heter eller produkter vars situation skiljer sig från situationen för de verksamheter eller produkter som omfattas av skatten, när det gäller det egentliga mål som eftersträvas, inte ett undantag.9 Detta anta- gande förutsätter dock att valet av skattebas inte utesluter vissa företag eller produkter som med hänsyn till målet med skatten också borde vara föremål för densamma.10
Det innebär att en differentierad skatt på kemiska växtskydds- medel inte är selektiv och därmed inte heller något otillåtet statligt stöd enligt EU-rätten, så länge som differentieringen är utformad i syfte att stödja skattens måluppfyllelse. Så är fallet när det gäller ut- redningens förslag där skattesatsen varierar med det verksamma ämnets farlighetsgrad. Det kan inte heller anses som selektivt att en- dast beskatta kemiska växtskyddsmedel, eftersom beskattning av bio- logiska växtskyddsmedel inte kan förväntas bidra till skattens mål- uppfyllelse.
6Se Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), punkt 132.
7Aa, punkt 133.
8Aa, punkt 134.
9Aa, punkt 136.
10Jfr EU-domstolens dom avseende British Aggregates Association, C-487/06P, och Kom- missionen mot Nederländerna, C-279/08P.
Internationell rätt |
SOU 2017:102 |
En skattelagstiftning som initialt ansetts selektiv behöver dock inte vara en selektiv åtgärd om det går att motivera utifrån skattens art och funktion att vissa produkter har en lägre skatt eller inte beskattas alls. Detta innebär att inte heller förslaget om skatt på vissa produkter som innehåller kadmium är en selektiv åtgärd. Vid utformning av en skattelagstiftning som har till syfte att vid livs- medelsproduktion styra bort från användningen av produkter som innehåller farliga ämnen, och som därmed riskerar att utgöra en risk för hälsa och miljö, utgörs referenssystemet av att beskattningen ska avse de produkter som faktiskt innebär att sådana ämnen tillförs. Att utforma beskattningen så att den styr mot användning av de pro- dukter som innehåller låga halter av de farliga ämnena måste i detta fall anses motiverat utifrån skattens art och funktion. På samma sätt kan det inte anses selektivt att inte beskatta produkter som inte tillför farliga ämnen till livsmedelsproduktionskedjan, till exempel använd- ningen av kalk (som innehåller kadmium) inom industrin eller kad- miumtillförsel som inte är ny utan som i stället sker på grund av natu- rens kretslopp (till exempel kadmium i stallgödsel).11
Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att de föreslagna utformningarna av miljöskatter på växtskyddsmedel och kadmium inte utgör otillåtet statligt stöd som det definieras i EUF-fördraget, samt att det inte heller är en fråga om otillåtet statligt stöd att inte längre beskatta biocidprodukter.
Bedömningen är baserat på att förslaget får den utformning som vi har föreslagit. Flera berörda har fört fram att det inte är effektivt att beskatta avloppsslam. Utgångspunkten för utredningens bedömning är att avloppsslam får anses direkt konkurrera med mineralgödsel- medel i och med att de tillförs åkermarken med i allt väsentligt samma syfte. Som nämnts ovan blir dock skatten inte automatiskt att be- trakta som otillåtet statligt stöd även om åtgärden skulle anses som selektiv, utan det innebär att en bedömning måste göras om stödet kan anses förenligt med den inre marknaden enligt EUF-fördragets artikel 107.3 c) om tillåtna stödprogram och de av kommissionen utfärdade riktlinjerna. Utredningen ser, förutom att en sådan pro- cedur är tidskrävande, utmaningar med motiveringen av ett sådant förslag.
11 För en motsvarande bedömning se kemikalieskatteutredningens betänkande, SOU 2015:30, Kemikalieskatt – Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier, s. 240–242.
SOU 2017:102 |
Internationell rätt |
Samma direkta utbytbarhet kan inte anses föreligga mellan kalk och foder jämfört med de produkter som är gödselmedel. Kalk och foder har väsentligen andra egenskaper och annan funktion. Utred- ningens ambition har emellertid varit att utifrån ett principiellt syn- sätt beskatta alla produkter som direkt eller indirekt medför ett till- skott av kadmium till livsmedelsproduktionskedjan. Om någon av dessa produkter inte skulle beskattas bör det beaktas om den svagare miljömässiga kopplingen får någon betydelse för bedömningen av om statligt stöd förekommer.
3.5WTO-rätten
Även inom WTO-regelverket finns ett förbud i artikel III GATT 1994 (Allmänna tull- och handelsavtalet) om att belägga importerade varor med högre interna skatter eller avgifter än de som gäller för liknande inhemska produkter. Utredningen anser att de föreslagna skatterna inte strider mot detta förbud. Skatterna på kadmium i vissa produkter och på kemiska växtskyddsmedel har utformats på så sätt att inhemskt tillverkade varor och importerade varor belastas med lika hög skatt.
4 Skatt som styrmedel
Den teoretiska grunden för skatter på det miljöpolitiska området har studerats ingående i den miljöekonomiska forskningen. På senare år har i ett antal myndighetsrapporter1 beskrivits hur ekonomiska styr- medel kan komplettera den befintliga kemikaliepolitiken, som tradi- tionellt dominerats av administrativa (förbud, tekniska standarder, utsläppsbegränsningar med mera) respektive informativa styrmedel (innehållsdeklaration med mera).
Ur ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv kan en styrande skatt motiveras om: (a) det föreligger ett marknadsmisslyckande;
(b)skatt förväntas vara mer samhällsekonomiskt kostnadseffektivt än andra styrmedel; och (c) de kostnader som skatten medför under- stiger den samhällsekonomiska nyttan av att korrigera marknads- misslyckandet. Eftersom nyttan av riskminskande åtgärder inom kemikalieområdet ofta är svår att kvantifiera så är bedömningen av
(c)vanligtvis förknippad med viss osäkerhet.
4.1Behov av styrmedel motiveras av marknadsmisslyckanden
Termen marknadsmisslyckande används inom nationalekonomin för de situationer där marknaden inte på egen hand kan hushålla med samhällets resurser på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Sam-
1 Till exempel:
–Drake, L. och Hammar, H. (2007) Kan ekonomiska styrmedel bidra till en giftfri miljö? Kemikalieinspektionens rapport 7/07,
–Kemikalieinspektionen (2013) När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? Kemikalieinspektionens rapport nr 1/13,
–Söderholm, P. (2009) Economic Instruments in Chemicals Policy: Past Experiences and Prospects for Future Use, TemaNord 2009:565, samt
–Konjunkturinstitutet (2014) Miljö, ekonomi och politik 2014.
57
Skatt som styrmedel |
SOU 2017:102 |
hällets resurser ska i det här sammanhanget förstås i ett brett per- spektiv som allt det som samhällets invånare tillskriver ett värde, vilket inbegriper såväl produktionsfaktorer som till exempel arbete, kapital, energi och material som aspekter av miljökvalitet som till exempel ren luft och livsmedel fria från hälsofarliga föroreningar. En samhällelig resurs är i vissa – men långt ifrån alla – fall värderad i monetära termer. Förekomsten av marknadsmisslyckanden motiverar samhällelig styrning och – även om termen marknadsmisslyckande inte nämns explicit – så är statliga regleringar i många fall utformade för att korrigera marknadsmisslyckanden.
En typ av marknadsmisslyckande som är vanligt förekommande inom kemikalieområdet är negativa externaliteter (externa kost- nader). Dessa uppkommer när produktion och/eller konsumtion av varor och tjänster leder till okompenserade negativa effekter för individer, företag eller samhället i stort. Exempelvis kan användning av växtskyddsmedel inom jordbruket leda till negativa effekter för det lokala ekosystemet som till exempel skador på mark- och vatten- levande organismer, för boende i närområdet genom till exempel exponering för hälsofarliga ämnen via luft och dricksvatten och för livsmedelskonsumenterna genom exponering för resthalter av växt- skyddsmedel i livsmedel.
En extern kostnad kan internaliseras delvis eller fullt ut genom att de drabbade kompensenseras eller genom olika former av sam- hällelig styrning. Om befintliga styrmedel internaliserar samtliga externa kostnader kostnadseffektivt finns det inte något behov av ytterligare styrmedel. Om så inte är fallet finns det skäl att ändra befintliga styrmedel eller att föreslå nya styrmedel.
Ett exempel på befintlig internalisering är regleringar av marknaden för växtskyddsmedel som bland annat begränsar vilka växtskydds- medel som får användas, i vilka doser och med vilken utrustning de får användas, och att de som använder dem har genomgått en behörig- hetsutbildning. Det går dock att argumentera för att denna interna- lisering inte är fullständig (se avsnitt 6).
I ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv bör samhälleliga åtgärder sättas in när de samhälleliga fördelarna på marginalen är större än de samhälleliga nackdelarna.
När hälso- och miljöpåverkan av att använda ett ämne är liten samtidigt som det finns stora vinster med att använda ämnet så är det också normalt samhällsekonomiskt motiverat att använda ämnet.
SOU 2017:102 |
Skatt som styrmedel |
Motsatsen gäller när betydande hälso- och miljöpåverkan kan för- väntas, speciellt om det finns goda substitut till ämnet.
Förekomst av en kemikaliebaserad miljö- eller hälsorisk medför inte automatiskt att det är fråga om ett marknadsmisslyckande, då det sällan är samhällsekonomiskt motiverat att minska utsläpp och exponering till noll. Detta beror på såväl de kostnader som de nyttor som är förknippade med minskad användning. När utsläpp och/eller exponering är på den samhällsekonomiskt optimala nivån – när exter- naliteten är internaliserad – kan det alltså fortfarande finnas miljö- och hälsorisker.
För mycket farliga ämnen kan den samhällsekonomiskt optimala nivån för exponering av människor och miljö vara noll. I dessa fall är utmaningen i ett styrmedelssammanhang hur man åstadkommer noll exponering på bästa sätt.
4.2Skatt som styrmedel på kemikalieområdet
Kemikalieinspektionen2 bedömer att regleringar även fortsättnings- vis bör utgöra grunden för kemikaliepolitiken men att ekonomiska styrmedel kan vara värdefulla komplement. Om det i enskilda fall är lämpligt att införa ekonomiska styrmedel eller inte beror på en rad olika faktorer. Kemikalieinspektionen anser att ekonomiska styrmedel kan vara lämpliga komplement till rådande regleringar inom kemi- kalieområdet till exempel
–i de fall rådande regleringar bedöms vara otillräckliga,
–om det finns goda möjligheter att öka marknadsandelen för ur hälso- eller miljösynpunkt bättre alternativ, eller
–om styrmedlet riktar sig mot varor som huvudsakligen är av- sedda för barn, eftersom skador som drabbar barn riskerar att på- verka dem under hela deras liv vilket innebär stora kostnader för samhället under lång tid.
En skatt ger marknadsaktörerna ett ekonomiskt incitament att genomföra åtgärder som minskar miljö- och hälsoriskerna så länge
2 Kemikalieinspektionen (2013) När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? Kemikalieinspektionens rapport nr 1/13.
Skatt som styrmedel |
SOU 2017:102 |
det på marginalen är billigare än att betala skatten. De åtgärder som
– per enhet minskning av exponering/utsläpp/risk – kostar mindre än skatten genomförs, medan mer kostsamma åtgärder undviks. På så sätt sker en minskning av den miljöpåverkan som skatten riktar sig mot till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Till skillnad från en teknologisk eller kvantitativ reglering över- låter en skatt beslutet om vilka åtgärder som genomförs – och i vilken omfattning – på marknadsaktörerna. En annan skillnad jämfört med en kvantitativ reglering som till exempel ett gränsvärde är att en skatt ger incitament att minska exponering/utsläpp även under den fastställda nivån.
Fördelen med ekonomisk styrning ökar i regel ju större skillna- derna i omställningskostnader är mellan olika åtgärder och mellan olika berörda aktörer. Med omställningskostnader menas till exem- pel kostnader för rening, effektivisering, eller andra anpassningar. En skatt medger att de företag och hushåll som kan minska sin miljö- påverkan till relativt låga kostnader gör mer omfattande minskningar än de som har högre kostnader.
Prisreglerande styrmedel (till exempel skatter) är att föredra fram- för kvantitetsreglerande styrmedel (till exempel utsläppsbegränsning, gränsvärde, handel med utsläppsrätter) när marginalskadekostnaden är relativt konstant. Om marginalskadekostnaden däremot ökar kraftigt med mängden utsläpp/användning så är ofta ett kvantitetsreglerande styrmedel att föredra.
4.3Den styrande effekten av en skatt beror på aktörernas priskänslighet och befintliga styrmedel
En styrande effekt kan uppstå antingen genom att en mindre miljö- eller hälsoskadlig effekt genereras per producerad eller konsumerad enhet, eller genom att miljö- och hälsoskadliga aktiviteter minskar i omfattning.
En grundläggande förutsättning för att en styrande skatt ska vara verkningsfull är att marknadsaktörernas beteende förändras i avsedd riktning vid införandet av skatten. Graden av beteendeför- ändring beror på aktörernas priskänslighet, vilket inom national- ekonomin vanligtvis definieras i termer av elasticiteter. Priskänslig-
SOU 2017:102 |
Skatt som styrmedel |
heten beror i sin tur på användarnas nytta av produkten och möjlig- heten att gå över till andra alternativ.
Beteendeförändringar kan ske på flera olika nivåer. För till exempel kemiska växtskyddsmedel är det rimligt att tänka sig att priskäns- ligheten för hela gruppen verksamma ämnen är lägre än för ett enskilt ämne. För hela gruppen ämnen är alternativen begränsade till icke- kemiska metoder, medan ett enskilt ämne kan ha andra ämnen som substitut.
Priskänsligheten varierar också med tidshorisonten, och är van- ligtvis större på lång sikt än på kort sikt. På lång sikt ökar såväl möj- ligheterna till implementering av befintlig teknologi som utveckling av ny teknologi. På lång sikt kan även strukturella förändringar av pro- duktionen implementeras. För kemiska växtskyddsmedel är exempel på dessa anpassningar att medel som finns tillgängliga i utlandet förs in på den svenska marknaden (implementering av befintlig teknologi) och att jordbrukaren anpassar sin växtföljd (strukturell förändring av produktionen).
Den styrande effekten beror på befintliga styrmedel, som i många fall begränsar aktörernas handlingsutrymme. En skatt kan endast leda till förändrade beteenden inom detta handlingsutrymme. För kemiska växtskyddsmedel utgör användningsvillkoren i produktgodkännan- den en befintlig begränsning av användarnas handlingsutrymme och begränsar därmed också en skatts potential att leda till minskade miljö- och hälsorisker. Ju mer tillåtande användningsvillkoren är desto mer riskminskningspotential har en skatt.
4.4Samhällsekonomiska kostnader förknippade med en styrande skatt på kemikalieområdet
De samhällsekonomiska kostnader som en styrande skatt på kemi- kalieområdet ger upphov till är av två olika typer.
Den första typen är kostnader som berörda aktörer har för att genomföra anpassningsåtgärder för att minska de miljö- och hälso- risker som skatten syftar till att styra mot. För växtskyddsmedel är det till exempel de ökade driftskostnader eller de minskade intäkter som är förknippade med att byta från ett växtskyddsmedel till ett annat. För kadmium är det till exempel de ökade transportkostnader som uppkommer när en jordbrukare byter leverantör av kalknings-
Skatt som styrmedel |
SOU 2017:102 |
medel, från en relativt närliggande vars produkt har höga kadmium- halter till en leverantör som ligger längre bort men som har en pro- dukt med lägre kadmiumhalt.
Den andra typen av kostnad som uppkommer till följd av en skatt är transaktionskostnader. En del av transaktionskostnaderna är den tidsåtgång som uppkommer för de skattskyldiga för att administrera skatten. Det handlar bland annat om tid för att söka information om skattenivåer, för att lämna deklaration, för att sammanställa doku- mentation i syfte att kunna styrka ett korrekt uppgiftslämnande och för att säkerställa att rätt skatt betalas till exempel genom att bekosta mätning av kadmiuminnehållet i en produkt.
En annan del av transaktionskostnaderna avser myndigheternas kostnader. Det gäller till exempel Skatteverkets kostnader för den löpande administrationen och kontrollen av skatten, framtagande av nya blanketter och information, för att utforma interna it-funk- tioner och att införa möjlighet att deklarera elektroniskt. Skatten kan även ge upphov till kostnader för andra myndigheter än Skatte- verket. Till exempel kan domstolarna få ökade kostnader om den nya skatten kan befaras leda till en ökad mängd överklaganden till domstol eller Kemikalieinspektionen på grund av ett nytt ansvar för en lista över de skattepliktiga ämnen som ingår i växtskyddsmedel.
Det är viktigt att notera att företagens och hushållens skattein- betalning till staten inte är en samhällsekonomisk kostnad, då den endast är en transferering från en part till en annan.
4.5Ett legitimt och rättssäkert skattesystem
Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken.3 Enligt rikt- linjerna bör skattepolitiken utformas enligt ett antal vägledande prin- ciper. Dessa principer kan sammanfattas enligt följande:
–Ett legitimt och rättvist skattesystem. Medborgarna och företagen ska ha ett högt förtroende för skattesystemet. Skatter ska tas ut på ett rättssäkert sätt.
–Generella och tydliga regler. Skattereglerna ska vara generella och tydliga, utan komplicerade gränsdragningar, med breda skatte-
3 Prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254.
SOU 2017:102 |
Skatt som styrmedel |
baser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Detta bidrar till ett legitimt och rätt- vist skattesystem.
–Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället. Beskattning ska i möjligaste mån ske i nära anslutning till inkomsttillfället. En minskad förekomst av skattekrediter säkerställer svenska skatte- intäkter.
–Hållbara regler i förhållande till EU. Regelverket ska vara fören- ligt med EU-rätten, både i förhållande till specifika rättsakter och till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt om fri rörlighet samt reglerna om statligt stöd.
Med ett legitimt skattesystem avses ett system som medborgarna förstår och står bakom. Skatteverket gör återkommande kartlägg- ningar av det svenska folkets inställningar till skattesystemet. Den senaste undersökningen avrapporterades i mars 20174 och visade på att inställningen till skattesystemet har förändrats i positiv riktning sedan 2004. Förtroendet för myndigheter, såväl i allmänhet som för Skatteverket, är god. Toleransen mot skattefusk och skatteundandrag- ande är låg. Rapporten berör även rättvisebegreppet5 och det framhålls att upplevelsen av rättvisa kan påverkas både från lagstiftarens och tillämpande myndigheters sida. För lagstiftaren är det viktigt att se till att reglerna inte uppfattas som orättvisa. Om innebörden av det rättsliga regelverket är oklar försvåras strävan efter rättvisa och lik- formighet.
I 2013 års rapport från SNS konjunkturråd6 berörs också legiti- mitetsaspekter i förhållande till det svenska skattesystemet. Där anges att man i forskningslitteraturen för fram att en legitim beskatt- ning kännetecknas av följande fyra aspekter:
4Se Skatteverkets rapport 2017-03-27, Medborgarnas synpunkter på skattesystemet, skatte- fusket och Skatteverkets kontroll (Medborgarundersökningen).
5A.a., s. 43–47.
6SNS, Konjunkturrådets rapport 2013, Dags för enkla skatter!
Skatt som styrmedel |
SOU 2017:102 |
–man betraktar skatten som ett medel att nå en gemensam väl- färd,
–beskattningen upplevs som rättvis,
–skattesystemet är enkelt och begripligt, och
–man upplever att ”alla andra” gör rätt för sig.
Konjunkturrådet har studerat den tidigare medborgarundersökningen från Skatteverket som gjordes 2012. Det konstateras att legitimi- teten för det svenska skattesystemet är relativt hög. Som angivits ovan visare den senaste undersökningen från 2016 att situationen har förbättrats ytterligare.
Frågor om legitimitet och rättvisa är viktiga att beakta vid utform- ningen av skatteregler, och särskilt vid införandet av nya skatter.
För att upprätthålla förtroendet för skattesystemet bör en ny skatt utformas så att reglerna är enkla och tydliga att förstå. Skattebasen bör vara så bred som möjligt. Reglerna bör inte innehålla komplicerade gränsdragningar som medför risker för att två personer som i reali- teten har en likartad situation kommer att skattemässigt behandlas på olika sätt. Vidare bör också skatten de facto uppfylla det kommuni- cerade syftet, för att de som betalar skatten ska känna att det finns en berättigad anledning att göra så. En ny skatt måste också betalas av alla de som ska betala skatten och inte enkelt gå att undvika.7
Utredningen instämmer i Kemikalieskatteutredningens bedöm- ning8 att utmaningen för den som vill införa en kemikalieskatt är att dess avgränsning inte ska vara godtycklig utan konsistent. Skatten ska också vara möjlig att administrera. Annars kommer den att upp- levas som orättvis, riskerar att träffas av statsstödreglerna eller bli omöjlig att upprätthålla på grund av tillämpningsproblem.
7Peter Verboon och Sjoerd Goslinga, The role of fairness in tax compliance, Netherlands Journal of Psychology, 65, 136–145, och Erich Kirchler, Erik Hoelzl och Ingrid Wahl, Enforced versus voluntary tax compliance: The ’’slippery slope’’ framework, Journal of Economic
Psychology 29 (2008) 210–225.
8Kemikalieskatt – Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier (SOU 2015:30).
5Skatt på kadmium i vissa produkter
5.1Utredningens uppdrag
I direktiven anges att utredningen ska analysera behovet av beskatt- ning för att minska spridningen av kadmium och hälso- och miljöfar- liga ämnen och tungmetaller i miljön i syfte att nå miljömålen. I upp- draget ingår att analysera vilka källor till tillförsel och flöden av tungmetaller som kan vara lämpade för beskattning. Föreslagna skatter ska vara kostnadseffektiva och verkningsfulla, inte strida mot unions- rätten samt vara enkla att tillämpa och kontrollera.
I avsnittet behandlas de miljö- och hälsofarliga aspekterna av kad- mium, de principiella utgångspunkterna för avgränsningen till vissa källor och utgångspunkterna för utformningen av skatten.
5.2Regler om kadmium i produkter
Det finns flera normreglerade gränsvärden för kadmiumhalten i olika produkter. I detta avsnitt redogörs för några av dessa regleringar.
65
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
5.2.1Regler på EU-nivå och pågående arbete
Det finns EU-gemensamma gränsvärden för kadmium i livsmedel och i foder.1 Som exempel kan nämnas att för vete och ris är gräns- värdet 0,2 mg/kg, för annan spannmål än vete och ris är det 0,1 mg/ kg och för bearbetade spannmålsbaserade livsmedel och barnmat för spädbarn och småbarn är gränsvärdet 0,04 mg/kg.
Inom EU pågår arbete med att ersätta den nuvarande förord- ningen om gödselmedel med en ny förordning om CE-märkta göd- selprodukter. Förutom mineralgödsel föreslås förslaget omfatta göd- selprodukter som tillverkas från återvunna och organiska material och därmed bidra till att skapa en cirkulär ekonomi och minska be- roendet av råmaterial från tredjeland, såsom fosfor. Förslaget inne- fattar även bestämmelser för produkter som inte i sig själva är gödsel- medel men används för att förbättra växternas näringsutnyttjande. Syftet med förslaget är skapa lika villkor för gödselprodukter på EU- nivå och öka företagens möjlighet till tillträde till den inre markna- den. Syftet är också att öka skyddet för människors, djurs och växters hälsa och miljön genom att begränsa förekomsten av föroreningar i gödselprodukter och gödseltillsatser. I förslaget ingår förutom krav på innehåll av minsta halt av näringsämnen i produkterna också grän- ser för produktens innehåll av ett flertal tungmetaller, bakterier och makroskopiska orenheter. Förslaget innebär en successiv sänkning av kadmiumhalten i mineralgödsel till 46 gram kadmium per ton fosfor, vilken är lägre än den nuvarande svenska förbudsnivån på 100 gram kadmium per ton fosfor.2
1Angående livsmedel se Kommissionens förordning (EG) nr 1881/2006 av den 19 december 2006 om fastställande av gränsvärden för vissa främmande ämnen i livsmedel. Angående djurfoder se Kommissionens förordning (EU) nr 574/2011 av den 16 juni 2011 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/32/EG vad gäller gränsvärden för nitrit, mela- min, Ambrosia spp. och för korskontamination av vissa koccidiostatika eller histomonostatika samt om konsolidering av bilagorna I och II till det direktivet.
2Se Regeringskansliets Faktapromemoria 2015/16:FPM72, Förordning om CE-märkta gödsel- produkter.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
5.2.2Nationella regler
Det finns nationella gränsvärden för kadmium i mineralgödsel, av- loppsslam för jordbruksändamål samt batterier.3 Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter om användningen av avloppsslam inom jord- bruket som bland annat innehåller bestämmelser om högsta tillåtna halt av kadmium och andra metaller i åkermarken vid tillförsel av av- loppsslam.4
Kemikalieinspektionen för ett produktregister över bland annat anmälningspliktiga gödselmedel och kalkprodukter på den svenska marknaden. I produktregistret finns också uppgift om kadmiumhalten i de berörda gödselmedlen.5
Tidigare skatt på kadmiuminnehållet i gödselmedel
Sverige har tidigare haft en skatt på kadmiuminnehållet i gödsel- medel.6 Från början utgick gödselmedelsskatten enbart på kväveinne- hållet. Skatten på kadmium infördes 1994.7 Stöd för beskattning av kadmium fanns i två utredningar som föregick lagförslaget.8 Av pro- positionen framgår att kadmiumtillförseln till den svenska åkermar- ken hade minskat från 3,3 gram per hektar 1970 till cirka 0,6 gram per hektar 1991. Ändå var tillförseln ungefär tio gånger så stor som bort- föringen. 1993 infördes ett gränsvärde på kadmium i handelsgödsel på 100 gram per ton fosfor. Gränsvärdet bedömdes framför allt medföra att Sverige inte blev ett land för försäljning av gödselmedel med höga kadmiumhalter när länder i övriga Europa införde gränsvärden. Med hänsyn till storleken på tillförseln jämfört med bortföringen och med beaktande av att gränsvärdet sattes relativt högt fanns det anledning att gå vidare med ytterligare åtgärder i form av ekonomiska styrmedel för att minska kadmiumhalten i handelsgödsel. Målet med skatten var
3Se Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, 3, 11 d och 20 §§.
4Se Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket(SNFS 1994:2, senast ändrad genom NFS 2001:5).
5Se Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotek- niska organismer.
6Lag (1984:409) om skatt på gödselmedel.
7Skatten kallades då miljöavgift och administrerades av Jordbruksverket, se prop. 1993/94:3.
8Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel (SOU 1990:59) och Mindre kadmium i han- delsgödsel (SOU 1992:14).
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
att ge incitament till rening och bidra till en snabbare utveckling av renare teknik.
Skattesatsen var 30 kronor per gram kadmium i gödselmedlet. Om kadmiumhalten var fem gram per ton fosfor eller mindre utgick ingen skatt. Tröskelvärdet infördes av mättekniska skäl.
Skatten på gödselmedel avskaffades i budgetpropositionen 20109 med motiveringen att beskattningen försämrat de svenska lantbru- karnas konkurrensvillkor utan att ha någon större effekt på använ- dandet av gödselmedel. I promemorian som föregick slopandet fram- går att det fanns en tydligare effekt av skatten på kadmiuminnehållet jämfört med kvävedelen, med hänvisning till att kadmiumtillförseln via mineralgödsel sjunkit drastiskt sedan början av 1990-talet. Kad- miumtillförseln hade minskat både beroende på minskad användning av fosforgödselmedel och på de insatser som gjorts av näringen för att de mest använda produkterna ska innehålla låga halter av kadmium.10 Det poängteras dock i promemorian att det inom EU bara är Sverige som har en generell skatt både på kväve- och kadmiuminnehållet i handelsgödsel.
5.2.3Övriga insatser för minskad kadmiumhalt
För ekologisk certifiering enligt KRAV finns det särskilda gräns- värden för hur mycket tungmetaller som får tillföras åkermarken genom inköpta produktionshjälpmedel. För kadmium är gränsvär- det 0,45 gram/hektar och år.11
Gödselmedelsföretagen har arbetat aktivt för att minska halten av kadmium i mineralgödsel genom att välja råvaror med låg kad- miumhalt.
Det bör även nämnas att det finns många åtgärder inom jord- bruket som påverkar kadmiumhalten i grödan. Många jordbruks- företag arbetar aktivt och långsiktigt med dessa frågor och vidtar åtgärder för att kadmiumhalten ska hållas på så låg nivå som möj- ligt. Det gäller särskilt om den odlade spannmålen ska användas inom områden där det finns särskilda krav på kadmiuminnehåll uppställda, som till exempel för barnmatstillverkning.
9Prop. 2009/10:1, avsnitt 7.2.5.24.
10Slopad skatt på gödselmedel, 2009-09-16, dnr Fi2009/6027.
11KRAV (2017) Regler för KRAV-certifierad produktion. Avsnitt 4.4.7
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
En åtgärd är att använda grödsorter som tar upp mindre kadmium. Arbetet med växtförädling har varit framgångsrikt i Sverige och jord- bruksnäringen driver aktivt utvecklingen framåt på detta område.12
Det är också viktigt var jordbrukarna väljer att odla olika grödor för olika ändamål eftersom kadmiumhalten i åkermarken kan variera lokalt. Olika odlingsåtgärder kan påverka halten växttillgängligt kad- mium, till exempel kalkning av sura jordar och insatser som syftar till att höja mullhalten. Vilken teknik som används för att mala spannmål kan också ha effekt på kadmiumhalten i livsmedlet.
Även odling av asp, poppel eller salix kan bidra till att minska hal- ten av kadmium i marken. Till exempel tar salix upp runt 20 gånger mer kadmium per kilo biomassa än till exempel spannmål. Salix ger även mer biomassa och ökar jordarnas mullhalt, vilket är intressant både för att möjliggöra omställningen till en mer biobaserad ekonomi och för att binda kol. Odling av salix är dock beroende av odlingens lönsamhet och efterfrågan av biobränsle på en lokal marknad.13
5.3Kadmium – från tillförsel till åkermark till hälsoeffekter
Bedömning: Tillförsel av kadmium till åkermark leder – via födan
– till ökade risker för negativa hälsoeffekter.
Tillförsel av kadmium till åkermark som leder till hälsoeffekter och medföljande samhällsekonomiska kostnader som en följd av för- höjt intag av kadmium via födan beskrivs översiktligt i figur 5.1.
12Lantmännens forskningsstiftelse har för 2017 särskilt prioriterat projekt som kan utveckla växtförädling, utsädesodling och utsädesproduktion samt projekt som kan effektivisera användningen av inhemska foderråvaror och minska innehållet av kadmium och andra oönskade ämnen i spannmål.
13Det bör noteras att odling av energigrödor innebär att marken under en längre tid inte kan användas för annan odling. För att sådan odling ska vara intressant krävs därför att det går att få en rimlig avkastning av den produkt som erhålls. För en fördjupning se Jordbruks- verkets skrift, Mer än bara energi, miljö- och samhällsnyttor med energigrödor (2013).
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Kadmium tillförs åkermarken direkt via gödselmedel (avloppsslam, biogödsel, mineralgödsel och stallgödsel), via kalkningsmedel och genom atmosfärisk deposition. Dessutom finns det ett flertal in- direkta källor, till exempel foder och utsläpp till luft. Årligen tillför dessa källor uppskattningsvis drygt 1 ton kadmium till den svenska åkermarken. Det årliga utflödet från åkermarken i form av naturligt läckage och uttag genom skörd av grödor är uppskattningsvis cirka 1,5 ton.14 I bilaga 4 finns en detaljerad flödesbild över olika källor för tillskott av kadmium till åkermarken och över hur mycket kadmium respektive källa bidrar med, samt över utflödet av kadmium från åker- marken.
Mängden kadmium i åkermarkens matjordsskikt steg under större delen av 1900-talet. Andersson (1992)15 bedömde att mängden kad- mium i den svenska åkermarkens matjordsskikt år 1900 var cirka 450 gram per hektar och att den till år 1990 hade stigit till cirka 600 gram per hektar.16 I Sverige brukas cirka 2,5 miljoner hektar åker- mark vilket ger att den totala mängden kadmium i åkermarkens mat- jordsskikt är cirka 1 500 ton. Merparten av nettotillskottet under
14Läckage och skördeuttag per hektar har uppskattats till 0,40 respektive 0,22 gram per år. Givet detta och att den svenska åkermarken är cirka 2,5 miljoner hektar så är det årliga utflödet av kadmium från den svenska åkermarken omkring 1,5 ton. Se Eriksson, J. (2009) Strategi för att minska kadmiumbelastningen i kedjan mark-livsmedel-människa. Rapport MAT21 nr 1/2009.
15Andersson A (1992) Trace elements in agricultural soils – fluxes, balances and background values. Swedish Environmental Protection Agency, report 4077.
16Denna bedömning bekräftas av en markkartering som visar att halten kadmium i matjord är i genomsnitt cirka 60 procent högre än halten i alven. Alven är det jordskikt som ligger närmast under matjorden, och som bedöms vara relativt opåverkad av mänsklig aktivitet. Se Eriksson, J. (2009) Strategi för att minska kadmiumbelastningen i kedjan mark-livsmedel- människa. Rapport MAT21 nr 1/2009).
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
1900-talet beräknas ha kommit från gödselmedel och nedfall från luften.
Eftersom det årliga utflödet genom läckage och skördeuttag nu- mera sannolikt är större än det årliga inflödet så är mängden kad- mium i åkermarken sannolikt fallande. Nettot mellan utflöde och inflöde är enligt utredningens bedömning i storleksordningen 0,1– 0,2 gram per hektar och år.
Kadmiumhalten i matjorden påverkar i sin tur hur mycket kad- mium som tas upp av grödan. Upptaget beror också på andra mark- egenskaper, till exempel på jordarten (lerpartiklar binder kadmium i mindre växttillgänglig form), på mullhalten (högre mullhalt ger lägre upptag), och på jordens surhetsgrad (högre pH ger minskat upptag). Skillnader i kadmiumhalt och andra markegenskaper leder till att kadmiumhalterna i gröda varierar över landet, till exempel innehåller spannmål från Västgötaslätten generellt mindre kadmium än spann- mål från åkermarkerna i Skåne, Östergötland och Uppland (se bi- laga 3). Kadmiumupptaget varierar även mellan olika grödor och gröd- sorter. Liksom kadmiumhalten i åkermarken ökade även halterna i svenskodlade grödor under större delen av 1900-talet.17 Mätdata tyder dock på att ingen ytterligare ökning skett de senaste cirka 30 åren, vilket kan förklaras av att nettot mellan in- och utflöde av kadmium under denna period varit relativt litet.18
17Eriksson J., (2009) Strategi för att minska kadmiumbelastningen i kedjan mark-livsmedel- människa. Sveriges Lantbruksuniversitet. Rapport MAT21 nr 1/2009
18Det är dock värt att notera att kadmiumnivåerna i åkermarken är på sådana nivåer att in- taget av kadmium via den föda som odlas på marken leder till risk för negativa hälsoeffekter.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Bland icke-rökare står födan för cirka 90 procent av kadmium- intaget.19 Övrigt intag sker främst via inandningsluften. Enligt Livs- medelsverkets matkorgsundersökning var det dagliga intaget av kadmium via födan ungefär 14 mikrogram per person år 2015 (Livs- medelsverket 201720). Detta motsvarar 1,3 mikrogram per kilo kroppsvikt och vecka.21 Merparten av intaget kommer från spann- målsprodukter (41 procent), potatis (22 procent), grönsaker (14 pro- cent)22 samt socker och sötsaker (10 procent). Intaget via födan har ökat med 50 procent jämfört med motsvarande undersökning 1999 respektive 2010. Livsmedelsverkets bedömning är att det beror på såväl ändrade kostvanor – ökad konsumtion av grönsaker och full- kornsprodukter – som högre uppmätta halter kadmium. Livsmedels- verket betonar att grönsaker och fullkornsprodukter innehåller många nyttiga näringsämnen som vi behöver mer av.23 Den ökade konsumt- ionen av dessa livsmedel är därför positiv, men den medför dock att intaget av kadmium via födan – och de negativa hälsoeffekterna därav
– ökar.
Kadmium har harmoniserade klassificeringar enligt CLP-förord- ningen24 som cancerogent (kategori 1B), mutagent (kategori 2) och reproduktionstoxiskt (kategori 2). Kadmium är också klassificerat som skadligt för vissa organ vid upprepad exponering (STOT RE 1), främst avseende njurar och benskörhet.25
Det är sedan länge känt att kadmium ansamlas i framför allt nju- rarna. Vid hög kadmiumbelastning kan njurens förmåga att rena blodet från nedbrytningsprodukter försämras. Kadmium i njurarna
19EFSA (2009) Scientific opinion, Cadmium in food. Adopted on 30 January 2009. The EFSA Journal (2009) 980, 1–139.
20Livsmedelsverket (2017). Swedish Market Basket Survey 2015 – per capita-based analysis of nutrients and toxic compounds in market baskets and assessment of benefit or risk. Livs- medelsverkets rapportserie nr 26/2017.
21Kompletterande kommentar från Livsmedelsverket ur rapporten ovan: This result is quite similar to that obtained in a more detailed assessment of the cadmium exposure in the adult Swedish population where the median intake was estimated to 1 μg/kg. b.w./week (Sand and Becker, 2012). The present results are also roughly similar to those obtained in previous assess- ments based on market basket analyses in 1987 (12 μg/person/day) (Becker and Kumpulainen, 1991) and in 1999 (10 μg/person/day) (Becker et al., 2011).
22Inklusive övriga rotfrukter.
23Inlaga från Livsmedelsverket till utredningen 2017-03-28.
24Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006.
25Utöver dessa hälsobaserade klassificeringar så bedöms kadmium även ge såväl akuta som kroniska skador på vattenlevande organismer.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
utsöndras långsamt, med en halveringstid som är upp till flera decen- nier lång.26 Kadmiummängden i njurarna ökar därför under en stor del av livet. Blodkadmiumhalter från svenska studier ligger i spannet 0,25–0,85 mikrogram per liter (medel och median), medan median- värdet för kadmiumhalterna i urin från tre relativt omfattande svenska studier under 2000-talet ligger i spannet 0,12–0,67 mikrogram per gram kreatinin27.
EU:s myndighet för livsmedelssäkerhet, EFSA, bedömde i en om- fattande kartläggning år 200928 att njureffekter uppstår vid kadmium- halter i urin över 1 mikrogram per gram kreatinin. Utifrån detta bedömdes det tolerabla intaget för kadmium, dvs. den nivå där all- varliga effekter inte förväntas uppstå, vara på 2,5 mikrogram per kilo kroppsvikt och vecka.29 EFSA:s slutsats var att delar av befolkningen utsätts för exponering för kadmium i sådan omfattning att skadliga effekter på njurarna inte kan uteslutas och att exponeringen för kad- mium bör minska.
EFSA tog i sin bedömning främst hänsyn till potentiellt skadliga effekter på njurarna. Under senare år har det dock tillkommit forsk- ning om kadmium och benskörhet. Två studier av Engström et al.30,31 visar på signifikant högre risk för frakturer hos kvinnor över 60 år vid ett dagligt kadmiumintag över 13 mikrogram eller urinkadmium över 0,5 mikrogram per gram kreatinin. Thomas et al.32 visar på signi- fikant högre risk för frakturer hos män över 70 år vid ett dagligt in- tag över 20 mikrogram. Dessa studier indikerar att förhöjd risk för
26I ett förslag på restriktioner mot användandet av kadmium i konstnärsfärger som lämnades in av Kemikalieinspektionen till EU:s kemikaliemyndighet (ECHA) 2013 anges tre estimat på halveringstiden: 10–30 år, 7–16, respektive 18–44 år. https://echa.europa.eu/documents/ 10162/04846943-29dc-40c0-9bc5-0116d3757e83 (2017-11-09)
27Kemikalieinspektionen (2011) Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En risk- bedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus. Rapport från ett regeringsuppdrag. Kemikalieinspektionens rapport nr 1/11.
28EFSA (2009).
29EFSA beräknade medelintaget inom EU till 2.3 μg kadmium/kg kroppsvikt och vecka. Högre intag kan förekomma hos vegetarianer eller personer som bor i kraftigt kontamine- rade områden.
30Engström, A., Michaëlsson, K., Suwazono, Y., Wolk, A., Vahter, M., Åkesson, A. (2011). Long-term cadmium exposure and the association with bone mineral density and fractures in a population-based study among women. J Bone Miner Res. 26:486-95.
31Engström, A., Michaëlsson, K., Vahter, M., Julin, B., Wolk, A., Åkesson, A. (2012). Associa- tions between dietary cadmium exposure and bone mineral density and risk of osteoporosis and fractures among women. Bone. 50:1372-8.
32Thomas, L., Michaëlsson, K., Julin, B., Wolk, A., Åkesson, A. (2011). Dietary Cadmium Exposure and Fracture Incidence Among Men: A Population-Based Prospective Cohort Study. Journal of Bone and Mineral Research, Vol 26, No 7, July 2011, pp 1 601–1 608.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
frakturer uppstår vid nivåer på kadmiumexponering via födan som stora delar av befolkningen utsätts för.
Det finns också anledning att misstänka att nuvarande nivåer för kadmiumexponering kan påverka risken för hjärt- och kärlsjuk- domar33 och vissa former av cancer.34 Slutligen finns stöd för att för- höjd kadmiumhalt i urin kan leda till ökad dödlighet.35
I bilaga 2 görs en approximativ kvantifiering av hela effektkedjan i figur 5.1. Denna utgör underlag till såväl valet av skattesats som kvantifiering av hälsoeffekterna i konsekvensanalysen.
5.4Är skatt på kadmium ett effektivt styrmedel – principiella utgångspunkter
Bedömning: En skatt på kadmium kan vara lämplig som ett kom- pletterande styrmedel i syfte att minska tillförseln av kadmium till åkermark, och vidare till människokroppen via födan.
5.4.1Skatt på kadmium – ett kompletterande styrmedel
I dag finns gränsvärden för kadmium i en mängd livsmedel och andra produkter. Aktörerna inom jordbruk och livsmedelsproduktion arbetar aktivt med att sänka kadmiumhalten i det som produceras. Det saknas dock offentlig styrning för att sänka halterna under de uppställda maxgränserna. Exponering för kadmium medför doku- menterade hälsorisker för människor. Enligt utredningens mening finns det därför anledning att försöka minska denna exponering. Tillförsel av kadmium till åkermark genom ett antal olika produkter drabbar en tredje part, i form av livsmedelskonsumenter som expo- neras för kadmium via födan och därigenom löper högre risk att
33 Se t.ex. Barregard, L., Sallsten, G., Fagerberg, B., Borné, Y., Persson, M., Hedblad, B. (2016). Blood Cadmium Levels and Incident Cardiovascular Events during Follow-up in a Population-Based Cohort of Swedish Adults: The Malmö Diet and Cancer Study. Environ- mental Health Perspectives 124(5):594–600.
34Se t.ex. Julin, B (2012) Dietary Cadmium Exposure and the Risk of Hormone-Related Cancers, Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet.
35Larsson SC, Wolk A. (2016) Urinary cadmium and mortality from all causes, cancer and cardiovascular disease in the general population: systematic review and meta-analysis of cohort studies. Int J Epidemiol. 45(3):782–91, 2016.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
drabbas av negativa hälsoeffekter. En skatt kan dels internalisera den externa effekten, dels stimulera en övergång från produkter med rela- tivt högt kadmiuminnehåll till produkter med lägre kadmiuminnehåll.
Utredningen har beräknat en samhällsekonomisk kostnad för kadmiumtillförsel till åkermark. När samhällets kostnad för externa effekter kan uppskattas bör dessa i princip betalas av dem som orsakar effekten. Detta följer av principen om att förorenaren ska betala (polluter pays principle), vilken gäller oavsett om målet med mins- kad tillförsel av kadmium till åkermark uppnås eller inte.
Ekonomiska styrmedel kan antas vara mer samhällsekonomiskt effektiva än mer ingripande och definitiva åtgärder som förbud eller väldigt restriktiva gränsvärden. Detta då de ger en möjlighet till viss flexibilitet bland de berörda aktörerna.
Utredningens bedömning är att ett införande av skatt också stöds av att kostnaderna för att åstadkomma minskningar av tillförseln av kadmium till åkermark varierar mellan produkter och berörda aktö- rer samt att aktörerna har bättre information om dessa kostnader än vad staten har.
En skatt kan antas leda till måluppfyllelse i form av mindre till- försel av kadmium till åkermark, men storleken av denna effekt är osäker. Resultatet beror till stor del på de berörda aktörernas pris- känslighet. Förutsättningarna för vilken styrning som kan uppkomma är olika för de olika produktgrupperna. I konsekvensanalysen (av- snitt 8.6) görs uppskattningar av effekterna av skatten på kadmium- tillförseln till åkermark.
Kriterierna om transaktionskostnader samt skattens legitimitet och rättssäkerhet tar utredningen hänsyn till vid utformningen av skatten.
5.4.2Principiella utgångspunkter för avgränsning till endast vissa källor
Bedömning: Skatten bör begränsas till källor som innebär ett nytillskott av kadmium som huvudsakligen hamnar på åkermark och via födan i människokroppen. Utredningens bedömning är därmed att det bara är nytillskott av kadmium till livsmedelspro- duktionskedjan som bör beskattas.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Kadmium som inte hamnar i människokroppen via födan eller som cirkulerar inom livsmedelsproduktionskedjan bör där- för inte beskattas.
Kadmiums farliga egenskaper handlar främst om de hälsorisker som uppstår när kadmium via till exempel födan kommer in i och lagras i människokroppen. Med hänsyn till hälsoriskerna anser utred- ningen att en grundläggande begränsning av vilket kadmium som bör beskattas utgörs av det kadmium som riskerar att hamna i människo- kroppen. Det kadmium som bör beskattas är det som riskerar att via födan hamna i människokroppen. Det innebär att som princip bör beskattning inte ske av sådana aktiviteter där det saknas risk för att kadmium hamnar i livsmedel.
Utredningen anser att det även finns fog för en övergripande principiell begränsning av skatteplikten genom att undanta källor som inte står för något nytillskott av kadmium till livsmedelspro- duktionen. Kadmium som cirkulerar i systemet bör således som huvudregel inte beskattas, utan skatt bör bara övervägas för de käl- lor som innebär ett nytillskott av kadmium till kedjan. Skälen för en sådan begränsning är först och främst att det skulle bli en åter- kommande skatt på kadmium som cirkulerar. Skatt skulle tas ut flera gånger på samma fraktion, trots att kadmiumet i sig inte blir mer hälsofarligt genom cirkulationen.
Det finns flera källor till tillskott av kadmium till människo- kroppen som inte uppfyller samtliga principiella utgångspunkter för beskattning. Dessa kommer att behandlas i det följande.
Tobak
En del av det kadmium som hamnar i människokroppen kommer från tobakskonsumtion. Förutom att hälsoriskerna med tobak får anses internaliserade genom tobaksskatten sker inte tillförseln via födan.
Livsmedel
En inte oväsentlig del av nytillskottet av kadmium till kretsloppet kommer från importerat livsmedel. Att bara lägga en punktskatt på kadmiuminnehållet i importerat livsmedel är dock inte möjligt ur
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
ett EU-rättsligt perspektiv. Det skulle innebära en diskriminering av livsmedel som har producerats i andra medlemsstater och strider därför mot fördragets grundläggande regler om fri rörlighet för varor. Alternativet är att skatten utformas generellt på livsmedelsnivå, dvs. på kadmiuminnehållet i allt livsmedel. Detta skulle innebära beskattning även av cirkulerande kadmium i kretsloppet. Detta skulle dessutom inte vara praktiskt möjligt med hänsyn till mängden skattepliktiga varor och omotiverat höga administrativa kostnader för till exem- pel mätning av kadmiumhalten i allt livsmedel.
Stallgödsel och biogödsel
I Sverige finns det cirka 20 000 gårdar som producerar stallgödsel. Av den totala åkerarealen stallgödslas cirka 37 procent. 2013 tillfördes åkermarken cirka 15 800 ton fosfor genom stallgödsel.36 Enligt Euro- stat kom merparten av den stallgödsel som användes på jordbruks- mark från nöt och svin.37 Kadmiumhalten varierar mellan gödsel från olika djurslag.38 De högsta halterna kadmium per enhet fosfor finns i gödsel från nötdjur, medan halterna i fjäderfägödsel är väsentligt lägre. Givet andelarna gödsel från olika djur och kadmiumhalten i de olika gödselslagen kan ett vägt genomsnitt av kadmiumhalten i all stall- gödsel beräknas till 15 gram per ton fosfor. Detta innebär att det år- liga tillskottet av kadmium till åkermarken från stallgödsel är ungefär 240 kilo.
Biogödsel är en restprodukt vid produktion av biogas, då orga- niskt avfall rötas. Kadmiumhalten i rötresterna beror helt på halten i det ingående avfallet. 2015 stod biogödseln för ett fosfortillskott till åkermarken om 530 ton med ett kadmiuminnehåll på 12 kilo.
Det finns risk för att kadmium i stallgödsel och biogödsel ham- nar i människokroppen via grödan och livsmedel.
Kadmium i stallgödsel består dock till klart övervägande del av cirkulation mellan mark och djur. Åkrarna där foder odlas gödslas
36SCB (2015) Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark och jordbrukssektor 2013. Sveriges officiella statistik MI 40 SM 1501.
37Eurostat, Gross Nutrient Balance, http://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-data sets/-/AEI_PR_GNB
38WSP Environmental (2013) Förekomst av föroreningar i olika avlopp- och avfallsfraktio- ner som är relevanta för fosforåterföring, Rapport på uppdrag av Naturvårdsverket, upp- dragsnummer 10170845.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
med stallgödsel, fodret ges till djurbesättningen som sedan produ- cerar mer gödsel som i sin tur hamnar på åkern etc. Merparten av det kadmium som finns i stallgödsel är således inte något nytillskott till livsmedelsproduktionskedjan. Den nytillförsel av kadmium till åker- mark som sker genom stallgödsel kommer från vissa kategorier av foder, vilket utredningen behandlar i avsnitt 5.5.3. Detsamma gäller för kadmiuminnehållet i biogödsel som i sin helhet kommer från det ingående organiska restmaterialet. Kadmiuminnehållet i stall- och biogödsel bör således inte beskattas eftersom användningen av dessa produkter inte innebär något nytillskott av kadmium till livsmedels- produktionskedjan.
Atmosfäriskt nedfall av kadmium (från luftutsläpp)
Årliga utsläpp av kadmium till luft i Sverige är cirka 550 kilo.39 Ut- släppen minskade under första halvan av 1990-talet från drygt 2 000 kilo per år till dagens nivåer. Utsläppsnivån är i stort sett oförändrad sedan mitten av 1990-talet.
Totalt atmosfäriskt nedfall av kadmium i Sverige har uppskattats till 3,79 ton kadmium per år.40 Av detta uppskattas cirka 0,22 ton (5,8 procent) komma från utsläpp av kadmium till luft som skett i Sverige.
Endast en begränsad del av nedfallet sker på åkermark. En upp- skattning baserad på uppgifter från EMEP/MSC-Es nationella rap- port för Sverige41 är att nedfallet över svensk åkermark är 0,2–0,3 gram per hektar och år. Givet cirka 2,5 miljoner hektar åkermark i Sverige är det årliga nedfallet av kadmium på svensk åkermark uppskattnings- vis 500–750 kg. Om vi antar att nedfallet av kadmium från svenska källor fördelas på samma sätt som det som kommer från utländska källor så leder utsläpp av kadmium till luft i Sverige till att 29–44 kg kadmium årligen tillförs åkermarken.
39Naturvårdsverket (2017), Utsläpp av kadmium till luft, www.naturvardsverket.se/Sa-mar- miljon/Statistik-A-O/Kadmium-utslapp-till-luft/. Hämtad 2017-11-09.
40Meteorological Synthesizing Centre-East (2017), HM emissions and pollution levels in 1990 and 2012, /www.msceast.org/tables/SE_table.pdf. Hämtad 2017-11-17.
41Co-operative Programme for Monitoring and Evaluation of Long-Range Transmission of Air Pollutants in Europe/ Meteorological Synthesizing Centre-East (2012), Transboundary Pollution of Sweden by Heavy Metals and Persistent Organic Pollutants in 2010, EMEP/ MSC-E Technical Report 5/2012.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Det kadmium som faller ned är ett nytillskott till livsmedelspro- duktionskedjan och det finns risk att den del som faller ned på åker- mark via födan hamnar i människokroppen.
Merparten av det kadmium som tillförs den svenska åkermarken genom atmosfäriskt nedfall härstammar emellertid från utsläpp i ut- landet och det är inte möjligt att beskatta utländska utsläpp i Sverige. Dessutom tillkommer svårigheten att avgöra hur stor del av det kadmium som släpps ut i luften som faktiskt faller ned på svensk åkermark och därmed riskerar att hamna i livsmedel. En källa som endast till en begränsad del innebär ett tillskott av kadmium till åker- mark bör inte beskattas.
5.5Källor för tillskott av kadmium till födan
5.5.1Källor som tillförs livsmedelsproduktionskedjan via åkermark
Bedömning: Med beaktande av de principiella utgångspunkterna för utformningen av en skatt på kadmium bör följande källor beskattas:
–avloppsslam som används inom jordbruket, till den del kad- miumhalten överstiger den genomsnittliga kadmiumhalt som finns i klosettvatten,
–foder och komponenter i foder som har ett mineraliskt ur- sprung,
–kalk som används inom jordbruket och inom övrig livsmedels- produktion – med undantag för sockerbrukskalk, och
–mineralgödsel som innehåller fosfor.
Dessa källor uppfyller de principiella kriterierna för utformningen av en skatt på kadmium. De innebär nytillskott av kadmium som huvudsakligen tillförs livsmedelsproduktionskedjan via åkermark.
Utredningen bedömer att en skatt på kadmium som tas ut på kad- miuminnehållet i samtliga dessa källor är förenlig med EU:s regler om statligt stöd. Om någon av dessa produkter inte skulle beskattas bör det beaktas om den svagare miljömässiga kopplingen får någon be-
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
tydelse för bedömningen av om statligt stöd förekommer. I detta avsnitt går vi igenom de källor som vi har identifierat som tillskott av kadmium till åkermark.
5.5.2Avloppsslam
Slam är en biprodukt från avloppsreningsverkens reningsprocess som är rikt på viktiga näringsämnen och mullbildande ämnen. Slam som avskiljs vid avloppsvattenreningen (råslammet) innehåller in- nan avvattning 98–99 procent vatten och 1–2 procent fast material (torrsubstans, TS). Efter avvattning, som normalt alltid sker, inne- håller slammet ungefär 75 procent vatten och 25 procent fast torrsub- stans. Slammets torrsubstans innehåller cirka 3 procent fosfor och 3,5 procent kväve. Det innebär att omkring 6 000–7 000 ton fosfor och 8 000–9 000 ton kväve skulle kunna återföras till åkermarken via slam varje år. Slammet består också av mullbildande ämnen. Slammet innehåller dessutom ett flertal makro- och mikronäringsämnen så- som koppar, zink, magnesium, mangan, selen, svavel och kobolt.
Kadmiumhalten i slam var år 2014 0,9 gram per ton TS och 34 gram per ton fosfor.42 Klosettvatten innehåller omkring 15 gram kadmium per ton fosfor.43 Övrigt kadmiuminnehåll i slam kommer från andra källor, till exempel konstnärsfärger, kondensvatten från biobränsle- eldade värmekraftverk, dagvatten och flygplatser.
De svenska reningsverken producerar cirka 200 000 ton TS avlopps- slam per år. Ungefär en fjärdedel av produktionen, cirka 50 000 ton, läggs på åkermark. Resterande del används bland annat till deponitäck- ning och som anläggningsjord.
Merparten av det avloppsslam som tillförs åkermark kommer från Revaq-certifierade reningsverk.44 År 2015 innehöll detta avloppsslam cirka 1 300 ton fosfor. Kadmiumhalten uppgick i genomsnitt till
42SCB (2015) Utsläpp till vatten och slamproduktion 2014 Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1502.
43Följande rapport anger 11–19 gram per ton fosfor. Svensson och Englund (2015) Klosett- vattenkvalitet – spårelement i relation till fosfor, LTV-fakultetens faktablad 2015:19, SLU Alnarp.
44Revaq är ett certifieringssystem för hållbar återföring av växtnäring, minskat flöde av far- liga ämnen till reningsverk och hantering av risker på vägen dit. Certifieringen innebär att ett reningsverk bedriver ett aktivt uppströmsarbete, arbetar med ständiga förbättringar av av- loppsreningsverket och är öppen med all information. För vidare information se Svenskt Vattens hemsida www.svensktvatten.se/vattentjanster/avlopp-och-miljo/kretslopp-och-upp stromsarbete/revaq-certifiering/
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
25 gram per ton fosfor, vilket innebär en kadmiumtillförsel om drygt 30 kilo per år.
Även slam från andra reningsverk tillförs åkermark. En uppskatt- ning från Svenskt Vatten är att 10–15 procent av det slam som tillförs åkermark kommer från anläggningar som inte är Revaq-certifierade. Givet att kadmiumhalten i detta slam är som genomsnittet i allt slam (0,9 gram per ton TS) är den årliga tillförseln av kadmium till åker- marken genom detta slam 5–7 kilo45.
Det slam som ska spridas på åkermark ska åtföljas av en innehålls- deklaration där det ingår uppgifter om slammets kadmiuminnehåll.46
Sammantaget är tillförseln av kadmium till åkermarken via av- loppsslam omkring 40 kilo per år. Av detta kadmium kommer cirka 20 kilo från klosettvatten, medan resterande kadmiuminnehåll är nytillskott till jordbrukssystemet.
Bedömning
Kadmiumtillförsel från avloppsslam uppfyller de grundläggande vill- koren för en skatt som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Det kad- mium som finns i avloppsslam och som inte kommer från klosett- vatten är ett nytillskott till livsmedelsproduktionskedjan och det finns risk att den del som tillförs åkermark hamnar i människokroppen via födan.
Beskattning av kadmium i avloppsslam bör därför begränsas till det slam som sprids på åkermark. Skatt bör i syfte att undanta kad- mium i klosettvatten inte utgå för det kadmiuminnehåll som under- stiger ett tröskelvärde.
Ett argument mot att beskatta avloppsslam är att skatten i sin helhet sannolikt kommer att belasta reningsverk som processar slam som används för jordbruksändamål. Eftersom slammet i dag är en restprodukt som inte har något självständigt ekonomiskt värde och som skänks till jordbruksändamål är det svårt att se att producenterna kan kompensera sig för skattekostnaden genom ett ökat pris. Skatten skulle i stället helt styra mot ytterligare arbete hos reningsverken för
4510–15 procent av 50000 ton TS är 5 000–7 500 ton TS. 0,9 gram kadmium per ton TS ger
4500–6 750 gram kadmium.
4612 § Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket(SNFS 1994:2, senast ändrad genom NFS 2001:5).
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
att få ned kadmiumhalten i det slam som levereras till jordbruket eller att helt enkelt leverera mindre mängd till jordbruket. Det är svårt för reningsverken att på kort sikt påverka kadmiumhalten. Sådana åt- gärder kräver att det finns tekniska förutsättningar samt att beslut fattas om långsiktiga investeringar. Effekten – i vart fall på kort sikt – kan således bli att mängden slam som används för annat än jord- bruksändamål ökar och den del som går till jordbruket minskar. Det kan påverka ambitionerna om en cirkulär ekonomi och styra mot en minskad användning av restprodukter. Å andra sidan minskar mäng- den kadmium i det slam som faktiskt återanvänds totalt sett, vilket är i linje med regeringens etappmål om giftfria och resurseffektiva krets- lopp.
Flera av de berörda som utredningen samrått med har uttryckt tveksamhet om en skatt på kadmium i avloppsslam. Havs- och vatten- myndigheten anser att en bättre åtgärd är att genom lagstiftning direkt begränsa kadmiumhalten i det slam som får spridas på åker- mark. Econova anser att återanvändning av material bör underlät- tas, i stället för att införa nya hinder i form av styrmedel. Svenskt Vatten menar också att andra incitament är bättre för att driva på den tekniska utvecklingen när det gäller fosforutvinning från slam. Som exempel nämner Svenskt Vatten ett förbud mot användning av slam på åkermark kopplat till ett strängt lagkrav på återföring av fosfor till åkermark.
Utredningen konstaterar att det finns argument mot en skatt på kadmium i avloppsslam, men anser att avloppsslam som används för jordbruksändamål inte kan undantas från en beskattning. Slam kan anses vara substituerbart med till exempel mineralgödselmedel, vilket leder till slutsatsen att antingen ska båda dessa källor beskattas eller ingen. Om bara en av källorna skattebeläggs kan konkurrensen påverkas mellan de som producerar avloppsslam och de som pro- ducerar mineralgödsel, vilket i förlängningen kan innebära att ute- bliven beskattning av den ena källan betraktas som otillåtet statligt stöd enligt EU-rätten.
För att skatten i så liten utsträckning som möjligt inte ska träffa det kadmium som cirkulerar införs ett tröskelvärde som motsvarar den genomsnittliga kadmiumhalt som finns i klosettvatten.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
5.5.3Foder
Foder är inte en homogen produkt. Det finns foder för en mängd olika djur, från nötkreatur och grisar till katter och hundar. Fodret kan också vara komponerat på olika sätt.
Foderproduktion regleras i olika EU-rättsliga regleringar i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa.47 I de EU- gemensamma reglerna finns det gränsvärden för kadmiumhalten i olika foderslag.48 Högsta tillåtna kadmiuminnehåll för helfoder är 0,5 gram per ton, utom vad gäller foder till vuxna nötkreatur, får och getter där den högsta halten får vara 1 gram per ton. För olika be- ståndsdelar i foder är gränsvärdena högre.
Foder delas in i följande tre grupper:
–foderblandningar (kompletteringsfoder och helfoder),
–foderråvaror, samt
–fodertillsatser och förblandningar.
En foderblandning består alltid av minst två foderråvaror och delas in i två huvudgrupper: helfoder eller kompletteringsfoder, vilket ska framgå av märkningen av ett foder. Ett helfoder ska täcka dju- rens hela näringsbehov, till exempel foder till hundar och katter. Gris- och fjäderfäfoder kan förekomma i båda formerna beroende på lantbrukarens möjligheter att själv blanda foder på gården. Kom- mersiella foderblandningar till idisslare är alltid kompletteringsfoder då dessa djur även behöver ett komplement med grovfoder (hö en- silage, etc.).
Som foderråvaror klassas bland annat spannmål, sojakakor och grovfoder i form av till exempel hö och ensilage. Även mer komplexa produkter kan klassas som råvaror, till exempel biprodukter från livs- medelsindustrin (vassle, bröd, etc.). Även inom kategorin animaliska biprodukter och därav framställda produkter finns många produkter som klassas som foderråvaror. Några exempel är slaktbiprodukter, kött- eller benmjöl, före detta livsmedel, tuggben med mera.
47En sammanställning av de viktigaste rättsakterna finns på Jordbruksverkets hemsida. www.jordbruksverket.se/amnesomraden/djur/foder/eusfoderbestammelser.4.7caa00cc12673 8ac4e880004153.html
48Se Bilaga I till Kommissionens förordning (EU) nr 574/2011 av den 16 juni 2011, avsnitt 1, andra punkten.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Typiska fodertillsatser är färg- och smakämnen, vitaminer, mikro- mineraler (koppar, selen med mera) och aminosyror. En fodertillsats måste vara godkänd för att få användas. Samtliga godkända foder- tillsatser listas i kommissionens tillsatsregister.49
Koncentrerade blandningar av fodertillsatser benämns som för- blandningar och används i huvudsak inom foderindustrin. Dessa blandningar består av minst två tillsatser och eventuellt en bärsubstans, till exempel en foderråvara. Förblandningar ska alltid vara märkta med benämningen ”Förblandning”. För tillverkning på gårdsnivå används huvudsakligen lägre koncentrationer av tillsatser jämfört med en för- blandning och dessa foder klassas då som kompletteringsfoder. Inom näringen används ofta begreppet premixer för dessa blandningar.
Alla som på något sätt hanterar foder till livsmedelsproduceran- de djur, inklusive hästar, anses som foderföretagare och ska anmäla sitt företag till Jordbruksverket för registrering.50 En foderleveran- tör (det foderföretag som släpper ut foder på marknaden) ska lämna en produktbeskrivning till Jordbruksverket av foder som släpps ut på marknaden.51 Det finns således register över alla företag som befattar sig med foder i Sverige och över de foderprodukter som saluförs på den svenska marknaden.
Jordbruksverkets foderkontroll gör stickprovsundersökningar av bland annat förekomsten av kadmium i foder. Antalet prover som tas för kontroll av tungmetallinnehåll är relativt litet. Exempelvis var an- talet prover åren 2011–2015 i kategorin 726 Tillsatser (där bland annat olika mineraler ingår) 53 stycken. Av dessa visade 13 prover på kadmiumhalter över 1 gram per ton tillsats, främst i olika typer av koppar-, mangan- och zinktillsatser.52 Kadmium förekommer således i mineralbaserat foder. Utredningen har dock inte gjort ytterligare be- dömningar av omfattningen av denna förekomst.
49European Union Register of Feed Additives pursuant to Regulation (EC No 1831/2003, Annex I List of additives, edition 257 (8/2017) och Annex II: List of additives subject to the provisions of Art. 10 § 2 of Reg. (EC) No 1831/2003 for which no application for reevalua- tion was submitted before the deadline of 8 November 2010. 2017-10-11.
502 kap. 1–1 d §§ Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2006:81) om foder, omtryckt genom SJVFS 2011:40.
512 kap. 2 § nämnda föreskrift.
52Madeleine Johansson, Jordbruksverket, e-post 2017-03-30 samt Pernilla Hultman, Jord- bruksverket, e-post 2017-04-27.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Bedömning
Kadmiumtillförsel från foder uppfyller i princip de grundläggande villkoren för en skatt som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Det kad- mium som finns i mineralbaserat foder som används i djurhållning för livsmedelsproduktion är ett nytillskott till livsmedelsproduktions- kedjan och det finns risk att den del som – via djur och gödsel – tillförs åkermark hamnar i människokroppen via födan. Det finns även en liten risk för att kadmium som stannar i djuret direkt ham- nar i livsmedel, till exempel via inälvsmat.
Kadmium i foder som används i djurhållning för livsmedelspro- duktion tillförs åkermarken genom stallgödsel och stallgödsel får anses vara substituerbart med mineralgödselprodukter och avlopps- slam. I enlighet med vad utredningen ovan kommit fram till gällande avloppsslam bör således samtliga dessa källor beskattas, eller ingen. I avsnitt 5.4.2 har utredningen gjort bedömningen att stallgödsel inte bör beskattas eftersom det huvudsakligen innehåller cirkulerande kadmium. Det kadmium i stallgödsel som kommer från mineral- baserat foder utgör dock ett nytillskott av kadmium till livsmedels- produktionskedjan. Genom att lägga skatt på kadmiuminnehållet i vissa kategorier av foder beskattas således nytillskottet av kadmium till livsmedelsproduktionskedjan via stallgödsel. Om kadmiuminne- hållet i dessa foder inte beskattas finns en risk att utebliven beskatt- ning av kadmiuminnehållet i stallgödsel skulle kunna innebära stat- ligt stöd enligt EU-rätten.
Den principiella avgränsningen innebär att beskattning bör ske av foder som ges till djur för kött- eller mjölkproduktion samt till djur vars gödsel sprids på åkermark. En sådan avgränsning baserad på användningen av djurens gödsel är dock inte praktiskt hanterbar. Det krävs en förenkling och utredningen har stannat för en av- gränsning utifrån de foderkategorier som finns i EU-lagstiftningen för gränsvärden för kadmium i foder.
I Bilaga I till den tidigare nämnda förordningen finns gränsvärden för främmande ämnen i foder.53 Andra punkten avser kadmium. Där anges de olika former av foder som har särskilda gränsvärden för kad- miuminnehållet. Utredningen finner det lämpligt att en beskattning av kadmium i foder utgår från de foderformer som EU har ansett
53 Se Bilaga I till Kommissionens förordning (EU) nr 574/2011 av den 16 juni 2011.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
behöva förses med gränsvärde för kadmium. I och med att de olika foderkategorier som ska beskattas redan finns i foderlagstiftningen förutsätter vi att aktörerna på marknaden är bekanta med de gräns- dragningar som måste göras och därmed kan definiera de skatte- pliktiga produkterna.
Kadmium i foder bör således beskattas i den utsträckning fodret faller in under vissa särskilt utpekade kategorier som förekommer i den EU-rättsliga regleringen av gränsvärden. Skatt bör dock inte tas ut på kadmium som cirkulerar i livsmedelsproduktionskedjan. Av detta skäl undantas organiska (vegetabiliska och animaliska) foder- råvaror från beskattning. För närmare resonemang om definitionen av det foder som bör beskattas se avsnitt 5.6.1.
5.5.4Kalk
Kalkprodukter används inom flera sektorer. I Sverige står lantbruket för cirka 10 procent av den totala användningen54, medan samma andel i hela EU är cirka 3 procent55. Den största användningen sker i industriella processer (främst inom järn- och stålindustrin, tillverk- ning av papper och pappersmassa, kemiindustrin) och inom bygg- och anläggningsbranschen.
Kalk används inom jordbruket dels genom spridning på åker- mark och dels som ett mineraliskt fodertillskott. Spridning på åker- mark görs för att höja markens pH-värde, förbättra markens struktur, underlätta brukning och grödans rottillväxt och öka fosforns växt- tillgänglighet. En väl kalkad åkermark medför även minskat läckage av näringsämnen samt att grödan tar upp en mindre andel av det kad- mium som finns tillgängligt i marken.
Den totala mängden kalkningsmedel som tillfördes svensk åker- mark 2014 uppgick till 136 000 ton (räknat i mängd kalciumoxid, CaO) som spreds ut över 70 000 hektar åkermark.56 Under 1970- och 1980-talen var kalkningen av jordbruksmark väsentligt större, som mest drygt 350 000 ton CaO per år.57 Därefter har kalkningen minskat
54Svenska kalkföreningen, https://kalkforeningen.se/anvandning/. Hämtad 2017-04-05.
55European Lime Association (2016) 2015–2016 Activity Report.
56SCB (2015) Odlingsåtgärder i jordbruket 2014. Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1502.
57SCB, Statistiskdatabasen, ”Kalciumoxid i kalkprodukter försålda till jord- och trädgårds- bruket efter region. År 1952–1993” samt ” Kalkförsäljning till jord- och trädgårdsbruk i riket efter produkt. År 1986– 2012”, www.statistikdatabasen.scb.se/. Hämtad 2017-06-28.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
och den har sedan år 2001 uppgått till 100 000–150 000 ton CaO per år. Enligt Svenska Kalkföreningen uppgår den nuvarande kalk- ningen i Sverige till ungefär en tredjedel av det egentliga behovet.
SCB hade fram till 2012 årliga data över försålda mängder kalk till jord- och trädgårdsbruk per kalkprodukt.58 Enligt 2012 års data domineras användningen av sockerbrukskalk, krossad eller mald kalk- sten (i övrigt obehandlad) och magnesiumkalk (tabell 5.1). Viss an- vändning sker även av dolomit som är ett kalkinnehållande mineral som även innehåller relativt hög halt magnesium. Magnesiumkalk är en blandning av dolomit och kalksten.
59
Kalkmarknad och priser
De större aktörerna på den svenska marknaden – Nordkalk och SMA Mineral – bryter och behandlar kalksten själva och sköter pro- duktion och distribution. Försäljningen sker dock ofta via andra aktörer (exempelvis Lantmännen). Kunden kan välja leverans- och spridningssätt.
Vid kalkning för endast pH-justerande ändamål är kostnaden för lantbrukaren ungefär 350–600 kronor per ton kalk inklusive leverans och spridning på fält (tabell 5.2). För strukturkalk är kost- naden ungefär 600 kronor per ton.
58SCB (2013) Försäljning av kalk för jord- och trädgårdsbruk, sjöar, vattendrag och skog 2012. Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1303.
59Övriga kalkprodukter avser släckt, osläckt och teknisk kalk, samt mesakalk (restprodukt från massaindustrin) och osorterad kalk.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
En stor del av den totala kostnaden vid kalkning utgörs av transport- och spridningskostnader. Transportkostnaden per ton är uppskatt- ningsvis 24 kronor plus 0,9 kronor per kilometer. Den rena varu- kostnaden exklusive leverans och spridning är kring 150–350 kronor per ton.
Vid kalkning för endast pH-justering används 3–5 ton kalk per hektar ungefär vart femte år.
Strukturkalk
Vid strukturkalkning behövs ett medel med hög andel aktiv kal- ciumoxid. Därför tillsätts 15–20 procent bränd eller släckt kalk till obehandlad kalksten vid strukturkalkning.
Vid strukturkalkning används 6–10 ton produkt per hektar. Struk- turkalkning behöver upprepas med ungefär 30 års mellanrum för att upprätthålla sin funktion.
Strukturkalk stod år 2014 för ungefär en tiondel av mängden kalk som sprids på åkermark. Användningen av strukturkalk för- väntas öka då det lyfts fram inom Vattenmyndigheternas åtgärds- program för perioden 2016–2021. Bland annat ska Jordbruksverket inom ramen för Landsbygdsprogrammet särskilt uppmärksamma strukturkalkning. Det finns också ett särskilt bidrag till lokala vatten- vårdsprojekt (LOVA) som kan ges för strukturkalkning. Det befint- liga LOVA-stödet uppgår vanligtvis till 50 procent av kostnaden för kalk, transport och vissa kringtjänster. Inom Landsbygdsprogrammet är stöd till strukturkalkning möjligt med upp till 40 procent av kost- naderna.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Sockerbrukskalk
Vid kalkning av åkermark kan man även använda återvunnen kalk som uppkommer som en restprodukt i industriella processer. Ett exempel på återvunnen kalk är den kalkprodukt som fås vid socker- tillverkning, så kallad sockerbrukskalk. Sockerbrukskalk är en rest- produkt efter urlakning av sockerbetor som till sin sammansättning kan sägas vara ett mellanting mellan kalk och gödselmedel. Socker- brukskalk innehåller kalciumkarbonat och ämnen av vegetabiliskt ursprung från sockerbetan. Till skillnad från vanlig kalksten inne- håller sockerbrukskalk kväve, fosfor och andra näringsämnen som härstammar från sockerbetorna.
Det socker som produceras och används som livsmedel är en i det närmaste kemiskt ren produkt som innehåller försumbara mängder kadmium. Det kadmium som går in i produktionsprocessen – kad- miuminnehållet i sockerbetorna och de kalkprodukter som tillförs processen – hamnar slutligen i sockerbrukskalken.
I Sverige finns ett sockerbruk som ligger i Örtofta i Skåne. All sockerbrukskalk som uppstår vid tillverkningen går tillbaka till bet- odlarna.60 Odlingen sker främst i produktionsområdet Götalands södra slättbygder, men till viss del även i Götalands mellanbygder (se bilaga 3). Sockerbetor odlas vanligtvis i en växtföljd där betodling återkommer ungefär vart femte år.
Sockerbruket i Örtofta använder årligen ungefär 45 000 ton kalk i produktionsprocessen. Denna kalk har en kadmiumhalt som är lägre än 0,2 gram per ton, vilket innebär ett totalt kadmiuminnehåll på mindre än 10 kilo per år61. Årligen levereras ungefär 75 000 ton sockerbrukskalk – med ett kadmiumhalt kring 0,5 gram per ton – till lantbrukare, vilket ger en årlig mängd kadmium kring 40 kilo62.
Annan återvunnen kalk
Annan återvunnen kalk (till exempel från pappersbruken) kan för- utom på jordbruksmark även användas till bland annat jordtillverk- ning, vägbyggen och – vanligen i sista hand – till deponitäckning.
60Anders Rydén, Nordzucker, e-post 2017-09-01.
6145 000 ton * 0,2 gram per ton = 9 kg.
6275 000 ton * 0,5 gram per ton = 37,5 kg.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Återvunnen kalk kan dock oftast inte användas i industriella tillämp- ningar då materialet inte uppnår de krav som ställs på till exempel renhet.
Enligt uppgifter från tre pappersbruk används mellan 17 500 och 70 000 ton återvunnen kalk på åkermark per år. Mängden återvun- nen kalk på åkermark varierar således åtskilligt mellan åren. Även kadmiumhalten i den återvunna kalken varierar. Ett pappersbruk har vid 30 stickprovskontroller uppmätt halter i intervallet 0,03 till 0,7 gram per ton torrsubstans. Halten är dock alltid över 3 gram per ton fosfor.63
Kadmium i kalkprodukter
Kadmium förekommer som en naturlig förorening i kalksten. Hal- ten kadmium varierar dock, dels mellan olika kalkstensgruvor och dels mellan olika produkter. Kadmiumhalten i kalkprodukter anges generellt i produktblad. I produktinformationer som utredningen tagit del av varierar kadmiumhalten i olika kalkprodukter för spridning på åkermark från olika produktionsanläggningar mellan <0,1 och 1,8 gram per ton.64 Enligt uppgifter från representanter för branschen tas kontinuerliga prover av kadmiuminnehållet i produkterna.
Innehållet av kadmium i de kalkningsmedel som användes i jord- bruket 2014 var uppskattningsvis 110 kilo.65 Uppskattningen bygger på ett begränsat dataunderlag och är därför osäker66. Motsvarande mängder kadmium i kalkningsmedel som användes i jordbruket år 2010 och 2012 var omkring 100 kilo respektive 130 kilo. Av detta kadmium kommer ungefär 40 kilo per år från sockerbrukskalk (se ovan). Givet detta var nytillskottet av kadmium från kalkprodukter till jordbrukssystemet år 2014 ungefär 80 kilo (figur 5.2). Av detta kom ungefär 70 kilo direkt från kalkbrott eller från återvunnen kalk som inte är sockerbrukskalk medan ungefär 10 kilo ingick i den kalk som användes i sockerbruk som sedan i sin tur sprids på åkermark.
63Christina Wiklund, Skogsindustrierna, e-post 2017-06-05, 2017-07-06 och 2017-09-14.
64En översikt av produktionsanläggningar och var de är belägna finns i bilaga 3.
65SCB (2015) Odlingsåtgärder i jordbruket 2014. Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1502.
66SCB anger ett 95-procentigt konfidensintervall på 90–130 kg.
SOU 2017:102
Jordbrukssystemet
|
4 |
|
|
0 |
kg |
|
|
|
|
Sockerbruk |
Övriga grödor |
Sockerbetor |
Skatt på kadmium i vissa produkter
Kalk från nyprodyktion och övrig återvunnen kalk
kg 10
Bedömning
Kadmiumtillförsel till livsmedelsproduktionskedjan från kalk upp- fyller i princip de grundläggande villkoren för en skatt som utred- ningen anger i avsnitt 5.4.2. Det kadmium som finns i kalk är ett ny- tillskott till livsmedelsproduktionskedjan och det finns risk att den del som tillförs åkermark hamnar i människokroppen via födan.
Kalk har emellertid en mängd andra användningsområden som inte medför en risk för att det kadmium som finns i kalken ska hamna i människokroppen. Utifrån utredningens principiella grund saknas det anledning att överväga beskattning av kalk för annan användning än den som sker inom jordbruket eller inom livsmedelsproduktion i övrigt.
Det finns även en del av kalktillförseln inom jordbruket som inte uppfyller de principiella grunderna för beskattning som utredningen har slagit fast. Det gäller den så kallade sockerbrukskalken. Socker- brukskalk är en restprodukt från sockertillverkning som innehåller kalk och organiska rester från sockerbetor. Den största delen av det kadmium som finns i sockerbrukskalken kommer från sockerbetorna och är således cirkulerande. Med hänsyn till de kriterier vi ställt upp för beskattning av olika källor bör dock den kalkråvara som används i sockerframställning beskattas. Annars kommer det kadmium som
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
finns i kalkstenen inte att beskattas, trots att det i form av restpro- dukten, sockerbrukskalken, används inom jordbruket. Det kadmium som finns i kalkkomponenten som används för rening på sockerbru- ket kommer därmed att beskattas tidigare i kedjan, hos leverantören.
Återvunnen kalk från andra industriella processer är visserligen också en cirkulär produkt i den meningen att det är en restprodukt som har ett användningsområde. Kadmium i övriga restprodukter cirkulerar dock inte inom livsmedelsproduktionen. När det gäller till exempel pappersbrukens överskottskalk kommer kadmiumhalten dels från kalkstenen, dels från träråvaran. Kadmium i dessa återvunna kalkprodukter bör därför beskattas när de används på åkermark.
En avgränsning utifrån de principiella riktlinjerna för skatten innebär således att kadmium i kalk som används inom jordbruket och inom övrig livsmedelsproduktion – med undantag för socker- brukskalk – bör beskattas.
Det har av flera aktörer som utredningen samrått med framförts att det kalkas för litet i det svenska jordbruket. En väl kalkad mark ger i regel ett bättre företagsekonomiskt utfall i form av högre skördar och lägre driftskostnader. Detta tar det enskilda jordbruks- företaget hänsyn till vid valet av i vilken omfattning kalkning av åkermarken ska utföras. Effekten av en skatt på kadmium är att före- taget i sin ekonomiska avvägning internaliserar den externa kostna- den av att tillföra kadmium till åkermark.67 Mer problematiskt i det här sammanhanget är att det också finns positiva externa effekter av att kalka åkermark. Dels leder kalkning till minskat läckage av när- ingsämnen, dels påverkar kalkning även den andel av det kadmium som finns i åkermarken som tas upp av grödan och hamnar i livs- medlet. En skatt på kadmium i kalk kan leda till minskad kalkning av åkermark. Det innebär att en större andel av det kadmium som finns i åkermarken tas upp av grödan och, via livsmedel, i människokrop- pen. I så fall motverkas den positiva hälsomässiga effekten av att kad- miumtillförseln till åkermarken minskar.
Varje produktionsanläggning för kalk har olika egenskaper på kalkstenen och kadmiumhalten i stenen varierar mellan brott i olika delar av landet. Kalkföretagen kan inte påverka kalkhalten i råmate- rialet, men de kan i viss utsträckning välja att sälja fraktioner med relativt lägre kadmiumhalt till jordbruksändamål. Utredningens be-
67 Kostnaderna för denna typ av anpassning fångas in av den stiliserade analysen i avsnitt 8.8.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
dömning är att minskade kadmiumhalter i den kalk som används för jordbruksändamål framför allt kommer att ske genom att jord- bruksföretag byter leverantör som en följd av att kalk från pro- duktionsplatser med låg kadmiumhalt blir billigare relativt dem med hög halt. Byte av leverantör motverkas dock av att transportkost- naderna i många fall är en relativt stor del av totalkostnaden, vilket kan medföra att skattens styrande effekt är begränsad och att skatten främst leder till att kalkning av åkermark fördyras. Detta talar – i kom- bination med att kalkning av åkermark har positiva externa effekter (se ovan) – emot en skatt på kadmiuminnehållet i kalk. Ett sätt att undvika dessa negativa bieffekter av en skatt är införa kompletteran- de styrmedel som underlättar kalkning av åkermark.68
Det finns en del statliga stöd att söka för strukturkalkning. En skatt på kadmium i kalk som fördyrar kalk för jordbrukssektorn motverkar i viss mån syftet med dessa stöd.
Ytterligare en omständighet som talar mot beskattning är att det skattepliktiga området riskerar att bli svårt att definiera om skatten ska utformas i enlighet med utredningens egna principiella riktlinjer. Om kalk bara ska beskattas när det används för jordbruksändamål måste säljaren av kalk ha en uppfattning om vad köparen ska använda pro- dukten till. Men i och med att kalk är så skrymmande tillhandahåller säljaren också vanligtvis transport samt i vissa fall även spridnings- tjänst. Det bör därmed vara möjligt för säljaren att avgöra om kalk säljs för jordbruksändamål eller inte. Eftersom branschen har infor- mation om hur mycket kalk som säljs till jordbruksföretag förutsätter utredningen att någon form av uppgiftshantering i denna fråga finns redan i dag.
Sammanfattningsvis finns det således flera argument mot att in- föra en beskattning av kadmium i kalk som används inom jord- bruket. Utredningen anser att dock att kalk inte bör undantas från beskattning. Om kadmiuminnehållet i kalk som används inom jord- bruket inte skulle beskattas skulle den principiella utformningen av skattesystemet brytas. I ett sådant läge bör särskilt övervägas om den svagare miljömässiga kopplingen får någon betydelse för om statligt stöd uppkommer.
68 Utredningen har dock inte utformat något sådant förslag.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
5.5.5Mineralgödsel som innehåller fosfor
Med mineralgödsel avses mineraliska gödselmedel som innehåller fos- for. Mineralgödsel tillförde drygt 13 000 ton fosfor till den svenska åkermarken 2016 och cirka 80 kilo kadmium.69 På lång sikt har tillför- seln av kadmium via mineralgödsel minskat kraftigt (figur 5.3). Den lägsta noteringen (47 kilo) nåddes odlingsåret 2008/2009, därefter har tillförseln ökat.
Källa: Statistiska centralbyrån (2017) Försäljning av mineralgödsel för jord - och trädgårdsbruk under 2015/2016, Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1701.
Den genomsnittliga halten kadmium har under perioden 2003/2004–2015/2016 varit kring 5 gram per ton fosfor. Den lägsta noteringen nåddes 2012/13 (4,4 gram per ton fosfor) och 2015/2016 var halten 6,1 gram per ton fosfor (figur 5.4).
69 SCB (2017) Försäljning av mineralgödsel för jord- och trädgårdsbruk under 2015/2016. Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1701. Årtalen avser jordbrukets odlingssäsong 1 juli–30 juni.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
|
70 |
|
18 |
|
|
|
|
|
120 |
|
16 |
|
|
|
|
|
100 |
|
14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12 |
|
|
|
|
|
80 |
|
10 |
|
|
|
|
|
60 |
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
40 |
|
4 |
6,3 |
5,9 |
5,4 4,9 |
5,8 5,6 5,7 |
6,6 |
6,1 |
|
5,1 |
5,0 |
20 |
|
2 |
|
4,8 4,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
0 |
Mängd mineralgödsel, 1000 ton fosfor
Kadmiumhalt, gram kadmium per ton fosfor
Mängd kadmium i mineralgödsel, kg (höger axel)
Kadmiumhalten i mineralgödsel beror till stor del på vilken råvara som används vid tillverkningen. Apatit är ett vulkaniskt fosforrikt mineral som innehåller låga halter kadmium (2–3 gram per ton fos- for). Den bryts företrädelsevis i Finland och Ryssland. Apatiten står för ungefär 10–20 procent av världens totala fosforreserver. Den andra råvaran, som är den klart vanligast förekommande, är sedimentär råfosfat som finns främst i Nordafrika och Nordamerika. Den inne- håller högre halter kadmium, vanligtvis mellan 40 och 400 gram per ton fosfor, där genomsnittet ligger någonstans kring 100 gram per ton fosfor.
Kadmiumhalterna i de mineralgödselmedel som säljs i Sverige är låga i ett internationellt perspektiv. I en undersökning av 196 mineral- gödselprodukter i 12 EU-länder (varav 10 produkter från den svenska marknaden) var medelhalten 83 gram kadmium per ton fosfor.71 Den tionde percentilen, medianen och den nittionde percentilen var 6,5, 87 respektive 168 gram kadmium per ton fosfor.
70Ibid.
71Nziguheba & Smolders (2008) Inputs of trace elements in agricultural soils via phosphate fertilizers in European countries, Science of the Total Environment, vol. 390, s. 53–57.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Orsaken till ökningen av kadmiumhalten sedan den lägsta no- teringen år 2012/2013 är sannolikt en ökning av andelen P72/PK73- produkter på bekostnad av NP74/NPK75-produkter.76 De P- och PK-produkter som finns på den svenska marknaden har enligt branschrepresentanter en kadmiumkoncentration på cirka 30 gram kadmium per ton fosfor, medan NP- och NPK-produkterna har en kadmiumkoncentration kring 3 gram per ton fosfor.77
Vid 2015/2016 års andelar för P/PK- respektive NP/NPK-gödsel och antagna kadmiumhalter på 3 gram per ton fosfor i NP/NPK-gödsel respektive 30 gram per ton fosfor i P/PK-gödsel så står P/PK-pro- dukter för cirka 60 procent av det totala kadmiuminnehållet.
Det kan finnas flera anledningar till att andelen P- och PK-pro- dukter har ökat.
–En möjlig förklaring kan vara de förändrade ekonomiska förut- sättningar som borttagandet av skatten på kadmiuminnehåll i mineralgödsel ledde till efter 2010.
72Gödselmedel som innehåller fosfor.
73Gödselmedel som innehåller fosfor och kalium.
74Gödselmedel som innehåller kväve och fosfor.
75Gödselmedel som innehåller kväve, fosfor och kalium.
76Effekten av de olika gödselmedlen skiljer sig åt beroende på vilken gröda som odlas. Det finns således vanligen odlingstekniska skäl till vilken kategori gödselmedel som väljs.
77Inlaga från Yara till utredningen 2017-06-22.
78SCB (2017) Försäljning av mineralgödsel för jord- och trädgårdsbruk under 2015/2016 Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1701.
79Beräknat från uppgifter om årliga mängder gödselmedel i Tabell 8.6 i Jordbruksstatistisk sammanställning 2017 (SCB, Sveriges officiella statistik) och antagande om fosforhalter i P- (20 procent) respektive PK-gödsel (11 procent).
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
–En annan tänkbar förklaring är att det är en effekt av rådgivning. Greppa Näringens råd om att inte kvävegödsla höstgrödor på hösten samt att tillämpa precisionsgödsling efter markkarta leder till att P- och PK-produkter används i stället för NPK-produkter. Dessa råd har dock funnits under många år och kan endast förklara de senaste årens trend med ökad andel P- och PK-produkter om de först på senare år har börjat implementeras av lantbrukarna i större omfattning.
–En tredje delförklaring är att de odlade arealerna höstgrödor – främst höstvete och höstraps – har ökat.
–En fjärde förklaring kan vara ett generellt behov av ökad fosfor- gödsling på vissa jordar där fosforklasserna tidigare varit låga.
Bedömning
Kadmiumtillförsel från mineralgödsel uppfyller de grundläggande villkoren för en skatt som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Det kad- mium som finns i mineralgödsel är ett nytillskott till livsmedels- produktionskedjan och det finns risk att den del som tillförs åker- mark hamnar i människokroppen via födan.
Det finns även skäl som talar mot en beskattning av mineralgöd- sel. Ett sådant är att det för närvarande pågår ett arbete på EU-nivå med ett regelverk för CE-märkta gödselprodukter. Inom ramen för det arbetet finns även förslag på gränsvärden för kadmium i göd- selmedel och skulle kunna innebära att det finns anledning att vänta med en skatt på kadmium i mineralgödsel till dess det finns en överenskommelse inom EU att förhålla sig till.
Gemensamma gränsvärden skulle dock kunna öka efterfrågan på gödselmedel med låga kadmiumhalter och minska efterfrågan på produkter med höga värden. Produkter med låga kadmiumhalter kommer sannolikt att bli dyrare relativt produkter med höga halter, och förstärka den prisskillnad som redan finns i dag. Genom att en skatt införs minskar risken för att de svenska lantbrukarna på grund av ökade prisskillnader väljer gödselprodukter med en högre halt kadmium.
Ett annat skäl som talar mot en beskattning är att det enligt branschen finns mycket små möjligheter att sänka kadmiumhalten i
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
merparten av de gödselprodukter som erbjuds på den svenska mark- naden i dag.
Styreffekten av en eventuell skatt är enligt utredningens be- dömning dels att stimulera en övergång från P-/PK-produkter till NP-/NPK-produkter och dels att motverka att gödselmedel med högre halter kadmium börjar säljas i Sverige.
Utredningen anser således att det är motiverat med en skatt på kadmiuminnehållet i mineralgödsel som innehåller fosfor.
5.6Skatt på kadmium i vissa produkter
Förslag: Det införs en skatt på kadmiuminnehållet i vissa pro- dukter som används i den svenska livsmedelsproduktionen. Be- stämmelserna tas in i en ny lag.
Utredningen anser att det finns skäl för en skatt på kadmiuminne- hållet i vissa produkter. Kadmium som hamnar i människokroppen är förenat med väl dokumenterade hälsorisker, se avsnitt 5.3. Det är därför rimligt att de samhällskostnader som är förknippade med kad- mium internaliseras genom att den som avyttrar sådana produkter i Sverige kompenserar samhället för dessa kostnader.
Dessutom ligger de gränsvärden som finns för kadmium i pro- dukter på den svenska marknaden högt över de faktiska halter som finns i de produkter som erbjuds. Det finns därför, precis som vid införandet av den tidigare gällande skatten på kadmium i handels- gödsel, skäl att med ekonomiska styrmedel försöka styra mot kad- miuminnehåll under gränsvärdena. Utredningen gör bedömningen att genom att införa ekonomiska styrmedel kan kadmiumtillförseln till åkermark och vidare till livsmedel sänkas, vilket är önskvärt ur ett hälsomässigt perspektiv. En skatt bör kunna öka incitamenten till inköp av produkter med lägre kadmiumhalt inom vissa av de pro- duktgrupper som omfattas.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
5.6.1Definitioner
Förslag: Foder definieras som vissa foderprodukter i olika stadier, avsedda för djurfoder till livsmedelsproducerande djur. Följande produktgrupper omfattas:
1.foderråvaror av mineraliskt ursprung,
2.fodertillsatser som hör till de funktionella grupperna före- ningar av spårelement, bindemedel och klumpförebyggande medel,
3.sådana produkter som anges i 1 och 2 som ingår som en be- ståndsdel i en annan produkt.
Yrkesmässig aktivitet definieras som en sådan aktivitet som ut- förs av en juridisk eller en fysisk person, och vad gäller en fysisk person avser produkter som inte är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk.
Utredningen föreslår att två begrepp ska förtydligas i lagtexten. Det är foder och yrkesmässig aktivitet. Ett alternativ hade varit att definiera alla de begrepp och uttryck som förekommer i lagen. Vi har dock valt att i stället utveckla innebörden av de som behöver utvecklas i detta kapitel samt i författningskommentaren (se av- snitt 10.1). Vi bedömer att lagens innebörd blir tydligare när viktiga begrepp och uttryck förklaras utförligare och mer fritt än i lagtext. Många begrepp och uttryck har dessutom samma innebörd som i EU-rätten och genom att inte definiera dessa i lag behöver varje ändring i EU-rättsakterna inte leda till lagändring.
Foder
Som anges i avsnitt 5.5.3 har utredningen bedömt att det foder som bör beskattas är det som är EU-rättsligt reglerat i fråga om gränsvärde för kadmiuminnehåll. De foderprodukter som ska vara skattepliktiga definieras i lagen i form av särskilt utpekade former av foderproduk- ter. Det som avses omfattas av definitionen är de olika foderpro- dukter som har särskilda EU-rättsliga gränsvärden för kadmium.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Följande foderprodukter är skattepliktiga:
1.foderråvaror av mineraliskt ursprung,
2.fodertillsatser som hör till de funktionella grupperna föreningar av spårelement, bindemedel och klumpförebyggande medel,
3.sådana produkter som anges i 1 och 2 som ingår som en be- ståndsdel i en annan produkt.
Det är lämpligt att det skattepliktiga området för foder i huvudsak överensstämmer med de foderprodukter som har ett särskilt gräns- värde för kadmium i EU-lagstiftningen. Några undantag görs emeller- tid från listan över gränsvärden.
Gränsvärden för kadmiuminnehållet finns även för foderråvaror med vegetabiliskt eller animaliskt ursprung. Dessa foderprodukter in- går dock inte i det skattepliktiga området. Anledningen till detta undantag är att kadmium i sådana foderråvaror, som kommer från växt- eller djurriket, i allt väsentligt är cirkulerande i livsmedelspro- duktionskedjan. Sådant kadmium bör inte beskattas enligt de princi- piella riktlinjer som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Denna begräns- ning införs i lagstiftningen genom att inte definiera mer övergripande foderkategorier, till exempel hel- och kompletteringsfoder, som foder i lagens mening. I stället tar vi fasta på de grundläggande komponen- ter av mineraliskt ursprung i foder som enligt vår uppfattning bör beskattas. Om dessa grupper ingår som en beståndsdel i en annan produkt ska kadmiuminnehållet i den särskilda delen beskattas. Detta gäller under förutsättning att den inte beskattats i ett tidigare led (det undantaget återfinns i paragrafen om undantag från skattskyldighe- tens inträde, se avsnitt 5.6.7). Övrigt innehåll i ett hel- eller kom- pletteringsfoder eller i en förblandning ska således inte beskattas.
En generell begränsning av det skattepliktiga området är att med foder i den föreslagna lagens mening avses bara foder till livsmedels- producerande djur. Med livsmedelsproducerande djur avses enligt EU:s foderlagstiftning djur som utfodras, föds upp eller hålls för att användas som livsmedel samt djur som inte används som livsmedel men hör till en ras som normalt används som livsmedel inom gemen- skapen.80
80 Se Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 767/2009 av den 13 juli 2009 om utsläppande på marknaden och användning av foder, Artikel 3, 2.c).
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Skatt ska således bara betalas för foder till livsmedelsproducerande djur. Det är i princip bara kadmium i foder till sådana djur som riske- rar att via livsmedel hamna i människokroppen. Det finns visserligen en teoretisk möjlighet att gödsel från andra djur än livsmedelspro- ducerande djur hamnar på åkermark, och att kadmium från fodret den vägen hamnar i grödan och sen i människokroppen. Enligt utred- ningens mening är det dock en rimlig förenkling av regelverket att begränsa skatteplikten till foder för livsmedelsproducerande djur, sär- skilt med beaktande av att befintliga EU-rättsliga definitioner kan användas till ledning för tolkningen.
Enligt den EU-gemensamma definitionen avses sådana djur som normalt används till livsmedel inom gemenskapen, oavsett vilket syfte just den aktuella djurbesättningen har. Exempel på sådana djur är nöt- kreatur, grisar, får och getter. Även foder till häst och kanin ska märkas som foder till livsmedelsproducerande djur.81
I det EU-rättsliga regelverket definieras även icke livsmedels- producerande djur. Därmed avses djur som inte används till livs- medel, vilket exemplifieras med pälsdjur (djur för pälsproduktion som inte används till livsmedel), sällskapsdjur, laboratoriedjur, zoodjur och cirkusdjur. Foder till sådana djur ska inte beskattas.
Som nämns i avsnitt 5.5.3 ska den som släpper ut en foderpro- dukt på den svenska marknaden lämna en produktbeskrivning till Jordbruksverket.82 I denna beskrivning ska det anges vilken foder- typ produkten tillhör, foderråvaror, tillsatser och förblandningar eller foderblandning. För tillsatser ska det preciseras vilken funktio- nell grupp produkten tillhör.83 I produktbeskrivningen ska informa- tion också lämnas om fodrets användningsområde vad gäller djur och produktionsslag. Dessa uppgifter bör kunna användas som stöd för om ett enskilt foder är en skattepliktig produkt.
Enligt vad utredningen funnit finns det i dag inte något krav på att i produktbeskrivningen lämna uppgift om kadmiuminnehållet i den
81En översikt av hur foder ska märkas finns på Jordbruksverkets hemsida: www.jordbruksverket.se/amnesomraden/djur/foder/markningavfoder/obligatoriskamarknin gsuppgifter.4.32b12c7f12940112a7c800019883.html
822 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2006:81) om foder, omtryckt genom SJVFS 2011:40. Länk till blanketten: www2.jordbruksverket.se/download/18.29d7ece3112034569ed8000388/1415345758280/D119.pdf
83Se Jordbruksverkets sammanställning av de funktionella grupperna: www.jordbruks verket.se/amnesomraden/djur/foder/tillsatserifoder/godkandatillsatser.4.207049b811dd8a51 3dc80004095.html
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
aktuella foderprodukten. En sådan uppgift är nödvändig för att den föreslagna skatten ska kunna tillämpas. Vi föreslår därför att Jord- bruksverket ges ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om upp- giftsskyldighet om kadmiuminnehållet i foder. Bemyndigandet ges i 7 § förordningen (2006:184) om foder och animaliska biprodukter.
Yrkesmässig aktivitet
Den definition av yrkesmässig aktivitet som föreslås är utformad med ledning av de definitioner av enskilda personers förvärv och innehav i kommersiellt syfte som finns i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upp- hävande av direktiv 92/12/EEG och hur dessa har införlivats i svensk rätt.
Definitionen får betydelse dels vid tillämpningen av bestämmel- sen om skattskyldighet, dels vid en ansökan om att godkännas som lagerhållare. Vi föreslår att en yrkesmässigt bedriven verksamhet eller en yrkesmässig aktivitet är en sådan som utförs av en juridisk person, eller utförs av en fysisk person och avser produkter som inte är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Den före- slagna definitionen bedöms göra det tydligare både för de skattskyl- diga och för beskattningsmyndigheten vilka aktiviteter som omfattas av skatterna.84
Lagförslaget
Förslaget återfinns i 2 § i den nya lagen.
84 För ytterligare resonemang angående den använda definitionen av yrkesmässig aktivitet se prop. 2016/17:1, del 1, s. 347–348.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
5.6.2Skattepliktiga produkter
Förslag: Skatt ska betalas för kadmiuminnehållet i
–avloppsslam,
–foder,
–kalk, med undantag för sådan kalkbaserad restprodukt som uppkommer vid produktion av socker, och
–mineralgödsel som innehåller fosfor.
Utredningen har i avsnitt 5.4.2 och 5.5 gått igenom de olika källorna av kadmium till livsmedelsproduktionskedjan och bedömt dessa dels utifrån de principiella utgångspunkterna, dels utifrån om källorna i övrigt är lämpliga att ligga till grund för en skatt. Följande källor för kadmiumtillförsel identifieras som lämpliga att beskatta:
–avloppsslam,
–foder,
–kalk, med undantag för sådan kalkbaserad restprodukt som upp- kommer vid produktion av socker, och
–mineralgödsel som innehåller fosfor.
De uppräknade produktgrupperna utgör skattepliktiga produkter i förslaget till skatt på kadmium. När det gäller kalk tas det direkt i bestämmelsen in en begränsning av vad som utgör skattepliktig pro- dukt. Skatt ska inte tas ut på sådana kalkbaserade restprodukter som uppkommer vid tillverkning av socker. Anledningen till det är att det kadmium som finns i sockerbrukskalken i allt väsentligt kommer från sockerbetorna och således är cirkulerande inom systemet. Kad- mium som kommer från den kalkråvara som används vid sockertill- verkning beskattas i ett tidigare led. För ett mer utförligt resonemang se avsnitt 5.5.4.
För beskrivning av produktgrupperna i övrigt och motivering till varför de ska vara skattepliktiga hänvisas till avsnitt 5.5.
Förslaget tas in i 4 § i den nya lagen.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
5.6.3Skattesats
Förslag: Skatt ska betalas med 200 kronor per gram kadmium i den aktuella produkten.
För avloppsslam ska skatt betalas bara till den del kadmium- innehållet överstiger 15 gram per ton fosfor.
För foder och kalk ska skatt betalas bara till den del kad- miumhalten överstiger 0,1 gram. Kadmiumhalten för foder ska beräknas på 12 procents vattenhalt.
För mineralgödsel ska skatt betalas bara till den del kad- miumhalten överstiger 3 gram per ton fosfor.
Kadmiuminnehållet i gram per ton produkt eller per ton fos- for ska mätas med två värdesiffrors noggrannhet och skatten ska tas ut därefter.
Syftet med den föreslagna skatten är att minska tillförseln av kad- mium till åkermark för att på sätt minska de hälsorisker som är för- enade med kadmiumintag via födan.
Skattens huvudsakliga funktion är att internalisera de samhälls- kostnader som uppkommer på grund av att kadmium hamnar i män- niskokroppen. Den övergripande principen för skatteuttaget är så- ledes att förorenaren ska betala för sin påverkan på människors hälsa (i enlighet med polluter pays principle).
I bilaga 2 konstateras att de samhällsekonomiska kostnaderna av att tillföra kadmium till åkermark är i storleksordningen 70–680 kro- nor per gram kadmium, och att de övre delarna (280–680) av detta spann enligt utredningens bedömning är mer välgrundade än de lägre.
Denna värdering inkluderar dock inte eventuella negativa bieffek- ter av en skatt på kadmium som tillförs åkermark. Främst gäller det eventuell påverkan på kalkning av åkermarken. Såväl strukturkalk- ning som övrig kalkning (för justering av åkermarkens pH) har posi- tiva externa effekter i form av bland annat minskat näringsläckage och att en mindre andel av markens kadmiuminnehåll tas upp av grödan (se avsnitt 5.5.4).
Samtidigt är det av vikt att de externa kostnader som kadmium- tillförseln medför internaliseras samt att skatten ger tillräckliga eko- nomiska incitament för att minska tillförseln.
Utredningens sammanvägda bedömning är att en skattenivå på 200 kronor per gram kadmium är rimlig. Utredningen anser att denna
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
nivå bör ses över i en framtida utvärdering där hänsyn tas till i vilken mån skatten har lett till minskad tillförsel av kadmium till åker- marken och i vilken mån skatten har gett oönskade negativa bi- effekter på till exempel kalkning av åkermark.
Den föreslagna skatten är inte uttalat differentierad. Det finns inte några olika skatteklasser eller någon möjlighet till avdrag för varor med lägre kadmiuminnehåll.85 Genom att skatt ska betalas med utgångspunkt i mängden kadmium i vissa utpekade varor, och således inte per vara, kan skatten emellertid sägas vara indirekt dif- ferentierad. Varor med ett lägre kadmiuminnehåll kommer att få lägre skatt jämfört med samma mängd av en vara som innehåller en högre halt kadmium.
Kadmiuminnehållet i gram per ton produkt eller per ton fosfor ska mätas med två värdesiffrors noggrannhet.86 Det överensstäm- mer med hur företagen ska rapportera kadmiuminnehållet i mine- ralgödsel till Kemikalieinspektionen.87
För samtliga skattepliktiga produkter föreslås tröskelvärden där skatt bara utgår på den del av kadmiuminnehållet som överstiger detta värde. Det innebär att för en produkt som har en kadmium- halt som överstiger tröskelvärdet ska skatt bara betalas för den del som de facto överstiger. I det följande motiveras de olika tröskel- värdena.
Tröskelvärde av mättekniska skäl
I den tidigare gödselmedelsskatten fanns ett tröskelvärde för skatte- uttaget som motiverades av mättekniska skäl, se avsnitt 0. Tröskel- värdet var då på 5 gram kadmium per ton fosfor i den skattepliktiga produkten.
Tillgängliga mättekniker är nu mer noggranna. Enligt vad utred- ningen tagit del av går det att mäta kadmiumkoncentrationer ner till 0,1 gram per ton med 20 procents mätosäkerhet. Även om det fort-
85Såsom gäller för den nyligen införda skatten på elektronik, se lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik.
86Den som vill säkerställa kvaliteten på mätningarna kan med fördel använda sig av ackredi- terade laboratorium.
87Se www.kemi.se/global/lagar-och-regler/kifs/kifs-20082/pm/pm-k13-4.pdf
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
farande finns skäl för ett mättekniskt tröskelvärde bör det enligt vår mening sättas betydligt lägre än i den tidigare gödselmedelsskatten.
Tröskelvärdet för mineralgödsel bör även fortsättningsvis ut- tryckas i gram kadmium per ton fosfor i gödselmedlet. En gräns per ton produkt innebär stora skillnader i skatteuttag per ton fos- for. Det skulle också kunna leda till en lägre skatt för gödselmedel som, utöver fosfor, även innehåller kväve eller kalium, vilket inte är avsikten.
Ett tröskelvärde kan inte sättas med något större anspråk på exakthet utan blir till sin natur något schabloniserat. Vi föreslår emellertid även mättekniska tröskelvärden för de andra skatteplik- tiga produkterna som uttrycks i gram kadmium per ton produkt. För att det ska föreligga en viss mån av likformighet mellan dessa tröskelvärden har vi försökt att beräkna ett rimligt tröskelvärde per ton fosfor. Baserat på försäljningsstatistik för mineralgödsel med fosfor för åren 2008–2016 kan den genomsnittliga fosforhalten beräknas till 4,3 procent. Med utgångspunkt i att tröskelvärdet per ton fosfor ska motsvara ett tröskelvärde om 0,1 gram per ton produkt, blir tröskel- värdet 2,3 gram kadmium per ton fosfor (0,1/0,043). Tröskelhalten bör avrundas uppåt så att det motsvarar kadmiumhalten i mineral- gödsel med lägsta halter och bestämmas till 3 gram per ton fosfor.
Även vad gäller foder och kalk bör det enligt utredningens me- ning införas ett tröskelvärde av mättekniska skäl. För dessa pro- dukter kan värdet dock inte uttryckas i gram per ton fosfor efter- som de inte innehåller fosfor. Värdet måste i stället uttryckas som gram kadmium per ton produkt.
Med hänsyn till vad som anges ovan om mättekniska förutsätt- ningar anser vi att 0,1 gram kadmium per ton produkt är det trös- kelvärde som kan motiveras av mättekniska skäl. Det motsvarar den gräns som kan mätas med godtagbar felmarginal. Ett högre tröskel- värde skulle kunna införas i syfte att förenkla tillämpningen och sänka företagens administrativa kostnader. Vid en höjning av tröskelvär- det bör beaktas att utredningen har kalibrerat tröskelvärdet för mineralgödsel, som uttrycks i gram per ton fosfor i produkten, med detta tröskelvärde. Ett tröskelvärde på till exempel 0,5 gram per ton produkt skulle motsvara ett tröskelvärde för mineralgödsel per ton fosfor som vida överstiger det tröskelvärde som fanns i den tidigare gödselmedelsskatten. Vi har därför vid en samlad bedömning stannat
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
för att föreslå ett tröskelvärde för foder och kalk endast med beak- tande av mättekniska förutsättningar – dvs. 0,1 gram per ton produkt.
För att uppnå överensstämmande tillämpning med de gränsvär- den för kadmium som finns på fodersidan anges i lagen att kad- miumhalten avseende foder ska beräknas på 12 procents vattenhalt.
Utredningen föreslår således att skatt på kadmium i mineralgöd- sel å ena sidan och foder och kalk å andra sidan bara utgår på en kad- miumhalt som uppgår till eller överstiger 3 gram per ton fosfor re- spektive 0,1 gram per ton produkt.
Avloppsslam
I avsnitt 5.5.2 konstaterar utredningen att det är rimligt att det införs ett tröskelvärde för kadmium i avloppsslam som innebär att hänsyn tas till att en stor del av det kadmium som finns i slammet är cirkulerande inom livsmedelsproduktionen. Det kadmium som kommer från klosettvatten är utgångspunkten för tröskelvärdet.
Kadmiumhalten i klosettvatten ligger enligt representanter för branschen i intervallet 14–17 gram per ton fosfor. Vi har även fått siffror från 2015 som säger 11–19 gram per ton fosfor.88 Vi utgår där- för från en genomsnittlig kadmiumhalt i klosettvatten på 15 gram per ton fosfor. Skatt på kadmium i avloppsslam ska därför bara utgå på den del kadmium som överstiger detta värde.
Lagförslaget
Förslaget tas in 3 och 5–7 §§ i den nya lagen.
88 Se Svensson och Englund (2015) Klosettvattenkvalitet – spårelement i relation till fosfor, LTV-fakultetens faktablad 2015:19, SLU Alnarp.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
5.6.4Skattskyldighet
Förslag: Godkänd lagerhållare är skattskyldig. Skattskyldig är också den som inom ramen för en yrkesmässig verksamhet, utan att vara godkänd lagerhållare, levererar en skattepliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare eller som tar en skatte- pliktig produkt i anspråk för annat ändamål än försäljning.
Svenska punktskatter tas normalt ut så tidigt som möjligt bland de aktörer som befattar sig med skattepliktiga produkter. Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punktskatterna. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller den nu aktuella skatten på kadmium i vissa produkter. Som utgångspunkt bör därför skattskyldigheten placeras hos den som först befattar sig med de skattepliktiga varorna i Sverige. Ett tillkommande problem i detta fall, som normalt inte förekommer avseende punktskatter i allmänhet, är att vissa produkter (kalk och avloppsslam) bara ska beskattas när de är avsedda att användas för ett särskilt ändamål. För att underlätta bedömningen av dessa ändamål har skattskyldighetens inträde (se avsnitt 5.6.6) flyttats från tidpunk- ten för tillverkning eller införsel (som är det normala för punkt- skatter) till leveranstidpunkten.
Om skattskyldig skulle ha definierats som den som tillverkar eller för in produkten (som är det normala) kunde det uppstå ett legali- tetsproblem. Det finns risk för ett cirkelresonemang om aktörerna ska definieras som skattskyldiga för skattepliktiga produkter, när det i många fall vid den relevanta tidpunkten inte är känt om produkten är en skattepliktig produkt. Vid tidpunkten för tillverkningen eller införseln saknas den information om framtida användning som ska avgöra skatteplikten.
Det sagda innebär att skattskyldig är den som är godkänd lager- hållare och den som, utan att vara godkänd lagerhållare, inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skattepliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare eller som tar en skattepliktig produkt i anspråk för annat ändamål än försäljning.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Godkända lagerhållare
Att skattskyldighet för punktskatt inträder så tidigt som möjligt kan leda till oönskade likvida påfrestningar för distributörer som kommer in senare i leveranskedjan. För att komma till rätta med sådana problem tillämpas i punktskattesammanhang ett system med godkända lagerhållare. Konstruktionen innebär att skattskyldighetens inträde skjuts upp då varor levereras från en tillverkare eller importör till en godkänd lagerhållare eller från en godkänd lagerhållare till en annan godkänd lagerhållare. Skattskyldighet inträder först då varorna levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare eller då varorna tas i anspråk för annat ändamål, exempelvis egen användning. Detta innebär att godkända lagerhållare kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat.
Utredningen föreslår att ett motsvarande system med godkända lagerhållare ska införas avseende skatten på kadmium i vissa pro- dukter. Ett sådant system fanns även i den tidigare skatten på han- delsgödsel. Med hänsyn till att skattskyldighetens inträde skjuts upp till leveranstidpunkten kommer ett system med godkända lagerhållare inte att få samma betydelse här. I de andra punktskattelagarna finns det skäl även för tillverkare och importörer att ansöka om att bli god- kända lagerhållare eftersom deras eget lager då kan hållas obeskattat. Om de bara säljer till andra företag som också är godkända lager- hållare behöver de inte hantera skatt. Dessa skäl saknas i detta fall eftersom samma effekt följer direkt av reglerna om skattskyldighe- tens inträde. Vi har trots den minskade betydelsen ansett att möjlig- heten att bli godkänd lagerhållare bör finnas. Det underlättar för företag som bara är distributörer av produkter som är eller blir skatte- pliktiga.
Det bör också observeras att det bara är godkända lagerhållare som får redovisa skatten i månadsvisa skattedeklarationer. Övriga skattskyldiga ska inom 5 dagar redovisa skatt för varje händelse som utlöser skattskyldighet. Detta förhållande bör medföra att företag som regelbundet hanterar skattepliktiga produkter också kommer att ansöka om godkännande som lagerhållare.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Den som i övrigt levererar en skattepliktig produkt
Skattskyldig är även den som – utan att vara godkänd lagerhållare – inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skattepliktig produkt.
Alla som yrkesmässigt levererar avloppsslam, foder, kalk eller mineralgödsel blir skattskyldiga. Vad som avses med yrkesmässig aktivitet framgår av avsnitt 5.6.1. Det är relativt många företag och näringsidkare som kommer att klassificeras som skattskyldiga. En- ligt vår bedömning kommer dock antalet företag som påverkas rent faktiskt av att klassificeras som skattskyldig att vara färre, på grund av de relativt omfattande undantagen från skattskyldighetens inträde som anges i 12 §, se avsnitt 5.6.7.
Lagförslaget
De nya bestämmelserna om skattskyldighet återfinns i 8 §.
5.6.5Godkännande som lagerhållare
Förslag: Ett godkännande som lagerhållare får ges till den som i Sverige avser att yrkesmässigt
a)tillverka skattepliktiga produkter,
b)från ett annat land föra in eller ta emot skattepliktiga pro- dukter, eller
c)från godkänd lagerhållare köpa skattepliktiga produkter för återförsäljning till näringsidkare.
Som förutsättning för ett godkännande gäller vidare att sökanden med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt ska anses lämplig som lagerhållare.
Ett godkännande som lagerhållare ska återkallas om förutsätt- ningarna för godkännande inte längre finns eller om lagerhållaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs, övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för pro- dukter för vilka skattskyldighet inträder efter konkursbeslutet.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Den som avser att tillverka, föra in eller ta emot skattepliktiga pro- dukter bör kunna godkännas som lagerhållare utan annat särskilt krav på omfattningen än att aktiviteterna är avsedda att ske yrkes- mässigt. Vad som avses med yrkesmässigt anges i avsnitt 5.6.1.
För att skatten inte ska medföra alltför stora likvida påfrestningar för svenska grossistföretag som köper in skattepliktiga produkter från svenska leverantörer bör också den som avser att yrkesmässigt återförsälja sådana produkter kunna godkännas som lagerhållare.
I likhet med vad som gäller för lagerhållare enligt annan lagstift- ning bör godkännande ges endast till den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som lagerhållare. Detta innebär att Skatteverket ska avslå en ansökan om godkännande som lagerhållare om sökanden är olämplig att an- förtros sådan ställning. Vid Skatteverkets lämplighetsprövning menas med ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter sådana förhållanden och omständigheter som kan påverka risken för skatte- undandragande.
Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs, övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för pro- dukter för vilka skattskyldighet inträder efter konkursbeslutet.
Utredningen lämnar även ett förslag till förordning där det finns förfarandebestämmelser om godkännandeprocessen samt vilka änd- rade uppgifter som lagerhållaren ska anmäla till Skatteverket.
Förslaget tas in i 9 och 10 §§ i den nya lagen samt i den nya för- ordningen om skatt på kadmium i vissa produkter.
5.6.6Skattskyldighetens inträde
Förslag: Skattskyldigheten för en godkänd lagerhållare inträder antingen när en skattepliktig produkt levereras till någon som inte är godkänd lagerhållare, eller när en skattepliktig produkt tas i an- språk för annat ändamål än försäljning.
För den som inte är godkänd lagerhållare och som inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skatte- pliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare, inträ- der skattskyldigheten när produkten levereras.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
För den som inte är godkänd lagerhållare och som inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet tar en skattepliktig produkt i anspråk för annat ändamål än försäljning, inträder skatt- skyldigheten när produkten tas i anspråk.
Skattskyldighet inträder vid olika tidpunkter beroende på vilken skattskyldig som avses. Att skattskyldighet inträder innebär att den skattskyldige ska redovisa och betala skatt för de produkter för vilka skattskyldighet inträtt. Detta innebär dock inte att redovisning och betalning måste ske omedelbart. Tidpunkterna för detta följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244), se avsnitt 5.6.10.
Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central betydelse för tillämpningen i flera delar. Det är vid detta tillfälle då skatteplik- ten för en enskild produkt ska bedömas. Det kadmiuminnehåll som produkten har när skattskyldighet inträder är det som ligger till grund för beräkning av skattebeloppet. Skattskyldighetens inträde är också till exempel avgörande för vilken skattesats som ska tillämpas. Exem- pelvis ska, om riksdagen beslutar om höjd skatt från och med ett års- skifte, den lägre skattesatsen som gällde före årsskiftet tillämpas på de produkter för vilka skattskyldighet inträtt före årsskiftet, även om det av skatteförfarandelagens bestämmelser skulle följa att skatten ska redovisas och betalas först efter årsskiftet.
Observera att det finns omfattande undantag från skattskyldig- hetens inträde som behandlas i avsnitt 5.6.7.
För en skattskyldig som är godkänd lagerhållare kan skattskyl- dighet inträda vid två olika tidpunkter.
–När en skattepliktig produkt levereras till någon som inte är god- känd lagerhållare.
–När en skattepliktig produkt tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.
Den första tidpunkten är självförklarande, den inträder vid leverans av en produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare. Skatt- skyldigheten inträder såväl när produkten levereras till köparen som när köparen själv ombesörjer transporten. Det gäller även när köparen anskaffar produkten vid ett försäljningsställe för detaljförsäljning som
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
innehas av den godkända lagerhållaren.89 En produkt ska anses vara levererad till köparen även i de fall den enligt köparens anvisning ska avlämnas hos någon annan än köparen. Även i fall då en pro- dukt enligt köparens anvisning fortsatt förvaras hos lagerhållaren efter att äganderätten har övergått ska den anses levererad till köpa- ren enligt bestämmelsen.
Skattskyldighet inträder också då en skattepliktig produkt tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Därmed avses att den skattskyldige avhänder sig produkten till någon annan på annat sätt än genom försäljning, exempelvis genom gåva. Det gäller även i de fall den skattskyldige tar i anspråk produkten i den egna verksam- heten. När det gäller avloppsslam och kalk är dock produkten skatte- pliktig bara om den används för livsmedelsproduktion. Det innebär att om lagerhållaren själv tar en sådan produkt i anspråk för annat ändamål inträder inte någon skattskyldighet.
För den som – utan att vara godkänd lagerhållare – inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skattepliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare, inträder skatt- skyldigheten när produkten levereras. Leverans har här samma in- nebörd som i den första punkten avseende de preciserade skatt- skyldiga. Det finns inte heller här något krav på försäljning, vilket innebär att skatt också ska betalas om någon ger bort en skatteplik- tig produkt. Bestämmelsen kan även bli tillämplig i de fall en god- känd lagerhållare får sitt godkännande återkallat. Om den tidigare godkända lagerhållaren efter återkallandet säljer sitt obeskattade lager innebär leverans av skattepliktig produkt att skattskyldig- heten inträder.90
För den som inte är godkänd lagerhållare och som inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet tar en skattepliktig pro- dukt i anspråk för annat ändamål än försäljning, inträder skattskyl-
89I till exempel lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik är tidpunkten då en godkänd lagerhållare för över en vara till ett eget försäljningsställe för detaljförsäljning en särskild tid- punkt för skattskyldighetens inträde. Anledningen till att den tidpunkten har utgått här och att själva detaljförsäljningen i stället utlöser skattskyldigheten är det förhållande att det av- seende kalk bara är användning i livsmedelsproduktion som är skattepliktigt.
90I de andra punktskattelagarna med godkända lagerhållare innebär själva återkallandet att skattskyldighet inträder för hela lagret. Med hänsyn till att skattskyldigheten inte inträder för vissa produkter vid viss användning enligt den nu föreslagna lagen är omedelbar avskatt- ning av lagret olämpligt i detta fall.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
digheten när produkten tas i anspråk. Härmed avses samma hän- delse och tillfälle som för godkända lagerhållare.
Bestämmelserna om skattskyldighetens inträde finns i 11 § i den nya lagen.
5.6.7Undantag från skattskyldighetens inträde
Förslag: Skyldighet att betala skatt inträder inte för avloppsslam som levereras eller tas i anspråk för annat ändamål än jordbruks- ändamål eller för kalk som levereras eller tas i anspråk för annat ändamål än för jordbruksändamål, fiskodling eller annan livs- medelsproduktion.
Vidare inträder inte skattskyldighet för en skattepliktig pro- dukt som tidigare har beskattats. Det gäller dock inte om den skattskyldige fått avdrag för skatt på grund av återgång av köp. Skattskyldighet inträder inte heller om produkten levereras till en köpare i ett annat land.
Utredningen gör bedömningen att avloppsslam (avsnitt 5.5.2) och kalk (avsnitt 5.5.4) bara bör beskattas när produkterna är avsedda att användas för jordbruksändamål med mera. Lagtekniskt regleras detta genom att leverans eller ianspråktagande för ett visst ändamål undantas från skattskyldighetens inträde. Om undantaget gäller kom- mer de rättsföljder som är förknippade med skattskyldighetens in- träde inte att inträffa, dvs. det uppstår inte någon skyldighet att redo- visa eller betala skatt.
Leverans eller ianspråktagande av avloppsslam för annat ändamål än jordbruksändamål ska inte beskattas. Det innebär att skatt inte ska tas ut för någon annan användning än inom jordbruket, dvs. sprid- ning av avloppsslam på åkermark.
När det gäller kalk ska leverans eller ianspråktagande för annan användning än för livsmedelsproduktion inte utlösa beskattning. Jord- bruksändamål och fiskodling anges särskilt i lagtexten som sådana ändamål för vilken skatt för produkten ska tas ut. Även kalk som an- vänds vid sockerproduktion ska beskattas varför också annan livs- medelsproduktion är ett sådant ändamål som inte omfattas av undan- taget.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Det ovan sagda innebär att den skattskyldige, vid leverans av av- loppsslam och kalk, är beroende av uppgifter från köparen om pro- duktens användning för att kunna avgöra om skattskyldighet inträder. Eftersom det finns uppgifter att tillgå om hur stor mängd produkter som dessa branscher levererar till jordbrukssektorn finns det sannolikt redan i dag finns en dokumenterad kunskap om detta hos företagen.
Utredningen föreslår också två ytterligare undantag från när skatt- skyldigheten ska inträda som inte avser ändamålet med den skatte- pliktiga produkten. För det första inträder inte skattskyldighet för en skattepliktig produkt som redan har beskattats enligt lagen. Har skatt tagits ut i ett tidigare led ska den således inte betalas igen, även om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Det innebär till exempel att ett lantbruksföretag som säljer överbliven kalk vidare till ett annat lant- bruksföretag i närområdet inte blir skattskyldig för överlåtelsen. Säljaren klassificeras i och för sig som skattskyldig, genom att leve- rans sker av en skattepliktig produkt, men skattskyldigheten inträder aldrig eftersom kalkprodukten beskattades när den köptes in första gången.
När det gäller foder innebär undantaget också att de foderråvaror och fodertillsatser som anges i definitionen av foder inte ska beskattas om de beskattats i ett tidigare led. Det gäller såväl när de säljs vidare separat som när de ingår som en beståndsdel i en annan foderpro- dukt. Ett exempel kan vara en mineralisk foderråvara som säljs av till- verkaren till ett fodertillverkande företag som inte är godkänd lager- hållare. Skatt ska då tas ut vid den leveransen. Om foderföretaget blandar den mineraliska råvaran med andra tillskott och råvaror, så att de blir ett helfoder, ska den mineraliska råvaran inte beskattas igen vid en kommande försäljning av helfodret. Försäljningen av helfoder ska bara beskattas i den mån fodret innehåller sådana komponenter som definieras som foder och som inte tidigare har beskattats. Ett exempel kan vara att företaget importerat en fodertillsats som tillhör den funktionella gruppen bindemedel och tillsätter den till helfodret. Då ska kadmium i tillsatsen beskattas när helfodret levereras.
Undantaget för tidigare beskattade produkter gäller dock inte för sådana produkter som tagits tillbaka genom återgång av köp och där säljaren fått avdrag för den tidigare debiterade skatten. Om en sådan återtagen produkt säljs igen ska skatt tas ut en gång till eftersom det första skatteuttaget har neutraliserats genom avdraget.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Skattskyldighet ska heller inte inträda om produkten levereras till en köpare i ett annat land. Det är dock enbart händelsen som innebär att produkten levereras till en köpare i annat land som undantas och inte produkten som sådan. Om samma produkt senare skulle åter- införas till Sverige kan den bli föremål för beskattning. Undantaget från skattskyldighet gäller bara när själva leveransen sker till utlandet och är oberoende av köparens nationalitet. Om en utländsk närings- idkare kommer till Sverige och köper en skattepliktig produkt från ett försäljningsställe i Sverige inträder skattskyldighet.
De nya bestämmelserna om undantag från skattskyldigheten finns i 12 §.
5.6.8Avdrag för skatt
Förslag: En skattskyldig får göra avdrag för skatt på skatteplik- tiga produkter, för vilka skattskyldigheten tidigare har inträtt, som har tagits tillbaka i samband med återgång av köp.
En skattskyldig ska få göra avdrag för skatt som har tagits ut vid försäljning av en skattepliktig produkt. Som förutsättning för avdrag gäller att skattskyldigheten tidigare har inträtt. Det ska således ha uppkommit en skyldighet att redovisa och betala skatt, men någon faktisk redovisning eller betalning behöver inte ännu ha skett.
Avdrag får göras för skatt på skattepliktiga produkter som i obruten förpackning har tagits tillbaka i samband med återgång av köp. Att avdrag får göras vid returer är rimligt med hänsyn till att skattskyldigheten vanligen inträder vid leverans till köparen och att lagret således ska vara obeskattat. Om avdrag inte medges skulle de återtagna produkterna vara beskattade i lagret vilket kan få påverkan på lagerhållarens likviditet. Någon risk för dubbelbeskattning finns inte oavsett om avdrag medges eller inte, eftersom skattskyldigheten inte inträder för en skattepliktig produkt som tidigare har beskattats (se avsnitt 5.6.7).
Bestämmelserna om avdrag för skatt återfinns i 13 § i den nya lagen.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
5.6.9Återbetalning av skatt
Förslag: Skatteverket ska efter ansökan medge återbetalning av skatt som betalats för en skattepliktig produkt om produkten – utan att ha hamnat på åkermark – har förstörts eller på annat sätt förverkats genom oförutsedda händelser eller force majeure.
Ansökan om återbetalning ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ges in inom tre år efter kvartalets utgång. Återbetalning medges inte för skattebelopp som för ett kalender- kvartal understiger 1 500 kronor. Ansökan ska vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig före- trädare för sökanden. En ansökan som lämnats för en sökande som är en juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörig- het att företräda sökanden.
I den tidigare lagen om skatt på gödselmedel fanns en möjlighet för den som inte var skattskyldig att få återbetalning av skatten under vissa förutsättningar. En sådan möjlighet bör enligt utredningens mening införas även vad gäller den nu föreslagna skatten på kadmium i vissa produkter.
Återbetalning av skatt kan erhållas om den skattepliktiga pro- dukten har förstörts eller på annat sätt förverkats genom oförut- sedda händelser eller force majeure. För att återbetalning ska komma i fråga ska produkten inte ha spridits på åkermark. Det innebär till exempel att om ett traktorsläp med kalk välter på en åker är det inte en sådan oförutsedd händelse som berättigar till återbetalning. Kalken har ju även i detta fall spridits på åkermark, även om det inte skett på det sätt som lantbrukaren avsåg.
En ansökan om återbetalning ska avse det som ska betalas tillbaka under ett kalenderkvartal och ska ha inkommit till Skatteverket senast tre år efter kvartalets utgång. Återbetalning medges inte om skattebeloppet som ska betalas tillbaka understiger 1 500 kronor. An- sökan ska vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden. En ansökan som läm- nats för en sökande som är en juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnat begäran sak- nade behörighet att företräda sökanden.
Förslaget finns i 14 § i den nya lagen.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
5.6.10Förfarande och överklagande
Förslag: I fråga om förfarandet vid beskattningen gäller skatte- förfarandelagen (2011:1244).
Beslut om godkännande som lagerhållare eller återkallelse av sådant beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, finns bestämmelser om förfarandet vid beskattning. Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som särskilt undantas.
Utredningen föreslår att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för den nu föreslagna skatten på kadmium i vissa produkter. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bland annat registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, försenings- avgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekon- troll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket blir beskattningsmyndighet.
Med hänsyn till att antalet skattskyldiga kan bli relativt stort an- ser vi att det inte är lämpligt med registrering av alla skattskyldiga enligt 7 kap. 1 § SFL. De som ska registreras är de som är skattskyl- diga på grund av att de är godkända som lagerhållare. Övriga skatt- skyldiga ska inte registreras.
Registreringen får återverkan när det gäller redovisningen. Den som är registrerad, dvs. godkänd lagerhållare, ska lämna en punkt- skattedeklaration för varje redovisningsperiod, 26 kap. 6 § SFL. För vissa särskilt utpekade punktskatter och skattskyldiga ska dock punktskatt redovisas vid varje händelse som medför skattskyldighet, 26 kap. 8 § SFL. Vi föreslår att de skattskyldiga som inte är godkända lagerhållare ska redovisa skatten vid varje händelse. Det innebär att skattedeklaration ska lämnas till Skatteverket senast fem dagar efter den händelse som medför skattskyldighet, 26 kap. 35 § SFL. Den som vill ha de fördelar som följer med månatlig redovisning är hänvisad till att ansöka om att bli godkänd som lagerhållare. Det är enligt vår mening rimligt att anta att de som i någon omfattning kommer att hantera skattepliktiga produkter också kommer att välja att bli god- kända lagerhållare.
SOU 2017:102 |
Skatt på kadmium i vissa produkter |
Redovisningsperioden är huvudregeln en kalendermånad, 26 kap. 10 § SFL. Om det beräknade skattebeloppet är lågt kan den skatt- skyldige ansöka om att redovisningsperioden ska vara ett beskatt- ningsår, 26 kap. 17 § SFL.
Ett beslut om återbetalning enligt den nya lagen ska ses som ett beslut om punktskatt enligt skatteförfarandelagen. Sådana beslut över- klagas således i den ordning som anges i skatteförfarandelagen. Åter- betalningar ska kunna kontrolleras genom föreläggande eller revision.
Ett beslut om godkännande som lagerhållare eller återkallelse av sådant beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
De föreslagna bestämmelserna finns i 16 och 17 §§ i den nya la- gen. Förslaget innebär även ändringar i 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, 26 kap. 8 §, 37 kap. 7 a och 9 a §§, 41 kap. 3 § och 53 kap. 5 § SFL.
5.6.11Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Lagen (20xx:xx) om skatt på kadmium i vissa produkter föreslås träda i kraft den 1 juli 2019. Lagen tillämpas på leverans eller ianspråktagande av enskattepliktig produkt efter den 30 juni 2019.
En utgångspunkt är att den nya lagen om skatt på kadmium i vissa produkter bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som behövs för remissförfarande och beredningsarbete inom Regeringskansliet, för riksdagsbehandlingen och för anpassning av Skatteverkets system för administrationen av skatten bedömer ut- redningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den 1 juli 2019. Det ger även de skattskyldiga tid att anpassa sina rutiner. Lagen ska tillämpas på leverans eller ianspråktagande av en skatte- pliktig produkt som sker efter den 30 juni 2019.
Lagen ändrar inte någon nu gällande lagstiftning och ersätter inte heller någon nu gällande lagstiftning. Det saknas därför behov av över- gångsbestämmelser.
Skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
5.6.12Indexering
Förslag: Det ska göras en årlig omräkning av skattesatsen för kalenderåret 2020 och varje efterföljande kalenderår. Omräkningen ska grunda sig på förändringen i konsumentprisindex mellan juni 2018 och juni månad året närmast före det år beräkningen avser. Beloppet ska avrundas till hela kronor. Före november månads ut- gång varje år ska regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska tas ut för påföljande kalenderår.
Den föreslagna skattenivån har bestämts med utgångspunkt från beräkningen av de samhällsekonomiska kostnaderna för kadmium- exponering, se bilaga 2. Inom punktskatteområdet är det i dag bruk- ligt att skattenivån indexeras med hänsyn till förändringar av kon- sumentprisindex (KPI) genom en årlig omräkning av skattebeloppen. En sådan omräkning görs av energi- och koldioxidskattesatserna enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi och av tobaksskatten en- ligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt. Indexering föreslås i budget- propositionen 2018 även införas i ett antal andra punktskattelagar. Det handlar om den nya lagen om flygskatt samt i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, lagen (1999:673) om skatt på avfall och lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier.91
Utredningen anser att – för att uppnå värdesäkring av de för- slagna skattenivåerna och upprätthålla miljöstyrningen – en årlig indexering ska införas så att också skattesatsen för kadmium i vissa produkter följer den allmänna prisnivån. Förslaget är att lagen om skatt på kadmium i vissa produkter ska träda i kraft den 1 juli 2019. Den första omräkningen av skattesatserna kommer således att göras under hösten 2019 för skatteuttag som ska gälla under 2020. Om- räkningen föreslås grunda sig på faktiska förändringar i KPI mellan juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2018. De framräknade beloppen föreslås med hänsyn till storleksordningen av de aktuella skattesatserna lämpligen avrundas till närmaste hela kronor enligt sedvanliga avrundningsregler.
De föreslagna bestämmelserna återfinns i 14 § i den nya lagen.
91 Se prop. 2017/18:1, budgetpropositionen för 2018, s. 424–431 och s. 524–525.
6Skatt på kemiska växtskyddsmedel
6.1Utredningens uppdrag
En del av utredningens uppdrag är att se över den nuvarande lagen om skatt på bekämpningsmedel1 och analysera om lagen är i behov av att ändras med hänsyn till förändringar som skett på EU-området samt med hänsyn till utvecklingen av bekämpningsmedel och han- teringen av dessa sedan skatten infördes. I uppdraget ingår också att analysera skattens effektivitet och om skattens styrande effekt av- seende hälsa och miljö kan öka. En skatt ska vara verkningsfull och kostnadseffektiv och reglerna ska vara enkla att tillämpa och kon- trollera. Erfarenheter från Norge och Danmark ska tas till vara, och ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel2 ska be- aktas.
I denna del av betänkandet behandlas de bekämpningsmedel som är växtskyddsmedel.
1Lag (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprätt- ande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämp- ningsmedel (ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel).
121
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
6.2Regler om användning av växtskyddsmedel
6.2.1Regler på EU-nivå
EU:s växtskyddsmedelsförordning
Det finns omfattande reglering av växtskyddsmedel på EU-nivå. EU:s växtskyddsmedelsförordning3 utgör det grundläggande regelverket. Förordningen bygger på försiktighetsprincipen och syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön, samtidigt som konkurrenskraften för jordbruket i gemenska- pen skyddas.
Genom EU:s växtskyddsmedelsförordning regleras bland annat godkännandeprövningen av verksamma ämnen i växtskyddsmedel. De verksamma ämnen som till exempel innebär oacceptabla risker för miljön eller skadliga effekter för människors hälsa ska inte god- kännas.4 Beslutet att godkänna ett verksamt ämne för användning i växtskyddsmedel fattas av kommissionen och gäller för hela EU- marknaden.
Ett växtskyddsmedel får som huvudregel inte släppas ut på mark- naden eller användas innan det har produktgodkänts i den berörda medlemsstaten.5 Genom godkännandet regleras bland annat på vilka växter eller växtprodukter växtskyddsmedlet får användas, och i vill- koren för användning ska – i tillämpliga fall – anges den maximala dosen som får användas per hektar vid varje applicering och det maxi- mala antalet appliceringar per år.6
Vid tillämpningen av EU:s växtskyddsmedelsförordning är EU indelat i tre zoner. Sverige ingår tillsammans med Danmark, Estland, Lettland, Litauen och Finland i den norra zonen.7 Även Norge och Island ingår genom EES-avtalet i den norra zonen.8 Ett växtskydds-
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direk- tiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EU:s växtskyddsmedelsförordning).
4Se artikel 4 EU:s växtskyddsmedelsförordning och bilaga II till EU:s växtskyddsmedelsförord- ning för närmare beskrivning av vilka krav som ställs för att ett verksamt ämne ska godkännas.
5Se artikel 28 och 29 EU:s växtskyddsmedelsförordning för kraven för att ett växtskydds- medel ska godkännas.
6Se artikel 31 EU:s växtskyddsmedelsförordning.
7Se artikel 3.17 EU:s växtskyddsmedelsförordning och bilaga I till förordningen.
8Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetet. Se bilaga II (Gemensamma EES-kommit- téns beslut nr 203/2014 av den 30 september 2014 om ändring av bilaga II (Tekniska före- skrifter, standarder, provning och certifiering) till EES-avtalet[2015/1271]).
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
medel produktgodkänns på medlemsstatsnivå, men principen om ömsesidigt erkännande gäller. Ett växtskyddsmedel som godkänts i någon av de andra länderna i den norra zonen ska efter ansökan i prin- cip godkännas i Sverige.9
Utöver produktgodkännande ger EU:s växtskyddsmedelsförord- ning möjlighet att ansöka om dispens för att få använda ett växt- skyddsmedel som inte är produktgodkänt i medlemsstaten under en begränsad tid och för begränsad och kontrollerad användning, om användningen är nödvändig på grund av en fara som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt.10 Det finns också möjlighet att ansöka om parallellhandelstillstånd, varigenom man får tillstånd att släppa ut ett växtskyddsmedel på marknaden och använda detsamma, trots att det inte är produktgodkänt i medlemsstaten.11 En förutsättning för att ett sådant tillstånd ska beviljas är att växtskyddsmedlet för vilket parallell- tillstånd söks är identiskt med ett växtskyddsmedel som redan är godkänt för användning i medlemsstaten.
Ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel
Ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel syftar till att minska de risker och konsekvenser som användningen av be- kämpningsmedel medför för människors hälsa och för miljön. Ram- direktivet tillämpas för närvarande enbart på bekämpningsmedel som är växtskyddsmedel. I ingressen till ramdirektivet framhålls att eko- nomiska instrument kan spela en avgörande roll för att nå målen för hållbar användning av växtskyddsmedel.12
Medlemsstaterna ska enligt ramdirektivet vidta alla nödvändiga åtgärder för att främja ett växtskydd med låg insats av bekämpnings- medel och så långt som möjligt ge företräde till icke-kemiska meto- der, så att yrkesmässiga användare byter till de metoder eller produk- ter som är minst skadliga för människors hälsa och miljön bland de produkter som finns tillgängliga för samma växtskyddsproblem. Ett växtskydd med låg insats av bekämpningsmedel inkluderar integrerat
9Se artikel 40 och 41 EU:s växtskyddsmedelsförordning.
10Se artikel 53 EU:s växtskyddsmedelsförordning.
11Se artikel 52 i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
12Se punkterna 2 och 4 i ingressen till ramdirektivet för hållbar användning av bekämpnings- medel och artikel 1 ramdirektivet.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
växtskydd samt ekologiskt jordbruk. Integrerat växtskydd handlar om att skapa hållbara växtskyddsstrategier, till exempel genom att förebygga, bevaka, behovsanpassa och följa upp moment som utförs i odlingen.13
Andra EU-rättsakter
De ovan nämnda rättsakterna kompletteras på EU-nivå med en stor mängd andra relevanta direktiv och förordningar, som till exempel rör märkning av växtskyddsmedel14, gränsvärden för rester av växtskydds- medel i livsmedel och foder15 samt enhetliga principer för utvärder- ing och godkännande av växtskyddsmedel16.
6.2.2Nationella regler
I Sverige är Kemikalieinspektionen ansvarig myndighet för godkän- nandeprövningen enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning. Kemi- kalieinspektionen beslutar därmed bland annat om produktgodkän- nanden, dispenser och om de villkor för användning som styr hur växtskyddsmedlet får användas. Det finns regler om avgifter för Kemikalieinspektionens prövning, samt om en årlig avgift baserad på försäljningsvärdet under föregående år.17 Syftet med de avgifter som betalas till Kemikalieinspektionen är att de ska bidra till kostnads- täckning av myndighetens kostnader för prövningen av ansökningar.18
I Sverige finns dessutom flera nationella regler om hur växtskydds- medel får spridas och användas. I 14 kap. miljöbalken regleras bland annat att den som sprider ett växtskyddsmedel ska göra det på ett sådant sätt att människors hälsa inte skadas och så att miljöpåverkan
13Se artikel 14 ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel. De allmänna prin- ciperna för integrerat växtskydd finns i bilaga III till ramdirektivet.
14Kommissionens förordning (EU) nr 547/2011 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller märkningskrav för växtskyddsmedel.
15Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 3 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG.
16Kommissionens förordning (EU) nr 545/2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller enhetliga principer för utvärdering och godkännande av växtskyddsmedel.
17Se förordningen (2013:63) om bekämpningsmedelsavgifter.
18Se t.ex. avgiftsförordningen (1992:91) och Kemikalieinspektionen (2013) Avgifter för bekämp- ningsmedel – Redovisning av ett regeringsuppdrag. Kemikalieinspektionens rapport nr 5/13.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
blir så liten som möjligt, samt att åtgärder ska vidtas för att motverka att medlet sprids utanför det avsedda spridningsområdet. Även i be- kämpningsmedelsförordningen19 finns regler som knyter an till de regler om integrerat växtskydd som finns i ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel, som att företräde ska ges till de växtskyddsmedel som är minst skadliga för människors hälsa och miljön så långt som möjligt. I Naturvårdsverkets föreskrifter om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel20, finns bland annat regler om skyddsavstånd vid växtskyddsmedelsspridning och tillståndskrav för användande av växtskyddsmedel i vattenskydds- områden.
I bekämpningsmedelsförordningen finns också regler om bland annat krav på utbildning och spridningsutrustning, som syftar till att minimera riskerna med spridning av växtskyddsmedel, samt krav på användningstillstånd för växtskyddsmedel som endast får användas yrkesmässigt (dvs. växtskyddsmedel som är placerade i klass 1 och 2). Sedan den 26 november 2016 finns också ett krav på att den sprid- ningsutrustning som används för yrkesmässig spridning av växt- skyddsmedel ska ha genomgått ett funktionstest och godkänts av Jordbruksverket.
Kemikalieinspektionen ansvarar för operativ tillsyn av primär- leverantörer av växtskyddsmedel, och för tillsynsvägledning mot lan- dets kommuner när det gäller distributörer av växtskyddsmedel. Jord- bruksverket ansvarar för tillsynsvägledning för användning av växt- skyddsmedel inom jordbruks- och trädgårdsnäringen. Naturvårds- verket har tillsynsvägledningsansvar för all annan användning av växtskyddsmedel än den inom jordbruket, trädgårdsområdet och skogsbruket. I de flesta fall är det kommunen som ansvarar för den operativa tillsynen.
Ett led i det svenska arbetet med att minska riskerna med och konsekvenserna av användningen av växtskyddsmedel är den natio- nella handlingsplanen för hållbar användning av växtskyddsmedel. Nationella handlingsplaner ska antas av medlemsstaterna i enlighet med reglerna i ramdirektivet för att fastställa kvantitativa mål, rikt- märken, åtgärder och tidtabeller för att minska riskerna med och
19Förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel.
20Naturvårdsverkets föreskrifter om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel, NFS 2015:2 (senast ändrad genom NFS 2016:5).
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
konsekvenserna av användningen av växtskyddsmedel för människors hälsa och miljön.21
Det övergripande målet för den svenska nationella handlingspla- nen för perioden 2013–2017 är att åstadkomma en minskande risk- trend. Handlingsplanens inriktning syftar till att ytterligare förbättra ett hållbart växtskydd genom utveckling och införlivande av integ- rerat växtskydd och av olika odlingssystem såsom ekologisk produk- tion. En ny nationell handlingsplan för perioden 2018–2022 är under framtagande.
6.2.3Rådgivning och andra frivilliga initiativ
Det finns ett flertal rådgivnings- och informationsinsatser och andra initiativ som syftar till att begränsa riskerna förenade med använd- ningen av växtskyddsmedel. Jordbruksverket ger stöd i arbetet med integrerat växtskydd i syfte att nå en hållbar användning av växt- skyddsmedel. Jordbruksverkets växtskyddscentraler arbetar med att ge råd i växtskyddsfrågor om bland annat ogräsbekämpning, skade- görare i lantbruksgrödor och skadegörare i frilandsodling, frukt och bär samt växthus. Växtskyddscentralerna arbetar även med att under- lätta bedömningen av behovet av att bekämpa skadegörare, till exem- pel genom att inventera skadegörare på obehandlade rutor i fält liksom med utveckling av resistensstrategier för att säkerställa ett hållbart växtskydd. En annan del av Jordbruksverkets arbete med integrerat växtskydd är de odlingsvägledningar som har utformats för tio lant- bruksgrödor och trädgårdskulturer. Genom rådgivningsverksamheten Greppa Näringen, som är ett samarbete mellan Jordbruksverket, Lant- brukarnas riksförbund och länsstyrelserna, får lantbrukare tillgång till bland annat rådgivning om integrerat växtskydd och säker hantering och spridning av växtskyddsmedel för att undvika påverkan på om- givande miljö.
Utöver Jordbruksverkets arbete med rådgivning om integrerat växtskydd finns ett stort ansvarstagande på frivillig nivå i branschen. Lantbrukarnas riksförbund driver i samarbete med Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Lantmännen och Svenskt
21 I artikel 4 i ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel finns ytterligare in- formation om vad de nationella handlingsplanerna ska innehålla.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
Växtskydd utbildningskampanjen Säkert växtskydd, som syftar till att nå minsta möjliga miljöpåverkan av växtskyddsmedel från svenskt jordbruk.
Branschorganisationen Svenskt Växtskydd driver informations- projektet Blågult Växtskydd, som riktar in sig på återförsäljare och rådgivare som budbärare till lantbrukarna. Syftet med projektet är att undvika de problem som felaktig användning av växtskyddsmedel kan skapa med bland annat höga halter av växtskyddsmedel i vatten.
Det finns också andra kampanjer och projekt som syftar till att arbeta med integrerat växtskydd och ge stöd för minskade risker med hanteringen av växtskydd, samt flera forskningsprojekt med an- knytning till integrerat växtskydd.
6.3Växtskyddsmedels påverkan på miljö och hälsa
6.3.1Inledning
Det övergripande målet för svensk miljöpolitik är att till nästa gene- ration lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. För att nå detta mål har riksdagen bland annat beslutat miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö.
I den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 2017 konstaterades att målet inte var uppnått och att det inte skulle kunna nås till 2020 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Det gick inte heller att se någon tydlig riktning för utvecklingen i miljön.22 Två av indikatorerna för att följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är Växtskyddsmedel och Växtskyddsmedel i ytvatten. Indikatorn Växtskyddsmedel är även viktig för uppföljning av miljö- kvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Ett rikt odlingslandskap.
Växtskyddsmedel är produkter som är avsedda att skydda växter eller växtprodukter mot skadegörare och förhindra angrepp av så- dana. Ett konkurrenskraftigt jordbruk förutsätter användning av växtskyddsmedel, enligt nu gällande marknadsregler och under över- skådlig tid. Användningen av växtskyddsmedel innebär en risk för skada på andra organismer än den tänkta målorganismen, och också
22 Naturvårdsverket (2017). Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2017. Naturvårdsverkets rapport 6749.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
en risk för att medlen sprids utanför det avsedda spridningsområdet, till exempel till vattendrag. Det är därför nödvändigt att reglera an- vändningen av växtskyddsmedel så att den gör så liten skada på om- givningen som möjligt samtidigt som användningen fortfarande är effektiv för bekämpning av angrepp.
I följande avsnitt beskrivs översiktligt vissa av de uppföljnings- mått som kan användas för att mäta växtskyddsmedels påverkan på miljö och hälsa samt hur en skatt kan vara ett bidrag till att minska miljö- och hälsoriskerna.
6.3.2Miljö- och hälsoriskindex och sålda hektardoser
Trender i miljö- och hälsorisker vid användning av växtskyddsmedel följs genom miljö- och hälsoriskindex. Indexen används bland annat som uppföljningsmått inom det nationella miljömålssystemet, till exempel för att följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, och sam- manställs av Kemikalieinspektionen.
Indikatorerna bygger på en enkel poängberäkningsprincip. Poängen för varje verksamt ämnes inneboende egenskaper och ett antal expo- neringsfaktorer hos ett för användningen representativt växtskydds- medel räknas samman. Poängsumman multipliceras sedan med antal behandlingar per år för varje ämne som beräknas utifrån ämnets för- sålda mängd per år och dess rekommenderade dos per hektar.
Avsikten är att visa på trender i potentiella risker på en aggregerad nivå över tiden, inte att kvantifiera riskerna. Indexen bygger således inte på mätningar i miljön som visar en faktisk påverkan. Detta be- tyder också att riskminskningsåtgärder som görs på gårdsnivå, till exempel minskad och anpassad dos till grödans faktiska behov, åtgär- der för säker hantering av växtskyddsmedel, användning av skydds- zoner mot vattendrag, avdriftsreducerande åtgärder vid spridning eller användande av skyddsutrustning inte återspeglas genom indexen.
Statistiska centralbyrån (SCB) sammanställer statistik över an- vändningen av växtskyddsmedel inom jordbruket, baserat på den teo- retiska areal som mängden växtskyddsmedel räcker till om den rekommenderade dosen medel används.23
23 SCB (2017) Växtskyddsmedel i jordbruket 2016, Sveriges officiella statistik, MI 31 SM 1701.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hektardoser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Miljörisker |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hälsorisker |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2012 |
|
|
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2002 |
2004 |
2006 |
2008 |
2010 |
2014 |
2016 |
Källa: Kemikalieinspektionen (2017). Dataserierna är indexerade med 1988 som basår |
(index 1988 = 100) för att betona den relativa förändringen över tiden. |
Det syns i indexen stora variationer mellan enskilda år, som till exempel kan förklaras genom grödval, priser och väderförhållanden, vilket påverkar dels behovet av bekämpning, dels hur lönsamt det är att bekämpa. Den försålda mängden växtskyddsmedel kan också förskjutas mellan enskilda år på grund av hamstringsaktiviteter, till exempel på grund av aviserade skattehöjningar för växtskyddsmedel. De svängningar som kan ses 1994/1995, 1999/2000, 2003/2004 och 2014/2015 är exempel på tillfällen där försäljningen inte speglar den faktiska användningen under samma år.
Sett i ett längre perspektiv har hälso- och miljöriskerna i indexen minskat. Jämfört med basåret 1988 är minskningen 72 respektive 52 procent för hälso- respektive miljöriskindex. Den huvudsakliga minskningen i riskindex ligger i början av tidsperioden. Man kan inte se någon egentlig minskande trend i vare sig riskindex för hälsa eller miljö över de senaste 20 åren.
Vad gäller antalet sålda hektardoser sågs en ökning under åren före 2015. Antalet sålda hektardoser har dock minskat sedan 2015 och ligger 2016 på genomsnittet för perioden 2011–2015. Enligt ut- redningens bedömning går det inte att säga om detta är ett bestående
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
trendbrott. Det är viktigt att bedömningar av trender för användning av växtskyddsmedel sker över längre tid.
6.3.3Växtskyddsmedel i ytvatten – toxicitetsindex
Växtskyddsmedel som når ytvatten riskerar att ha påverkan på vatten- levande organismer. Toxicitetsindex används för att följa trenden i ut- vecklingen. Indexet används också för att följa upp miljökvalitets- målet Giftfri miljö.
Toxicitetsindex baseras på data från miljöövervakning av växt- skyddsmedelsrester som bedrivs inom den nationella miljöövervak- ningen. Övervakningen har bedrivits sedan år 2002 i fyra små avrin- ningsområden, så kallade typområden, i Västra Götaland, Östergöt- land, Halland och Skåne. Områdena tjänar som exempel på hur det kan se ut i intensiva jordbruksregioner i Sverige.24
Toxicitetsindex visar trenden för den sammanlagda förekomsten av växtskyddsmedelrester i ytvatten i förhållande till de verksamma ämnenas riktvärden. Ett ämnes riktvärde utgör den högsta halt då det inte förväntas några negativa effekter av substansen i ytvatten. Indikatorn visar alltså hur den potentiella risken för skador på vatten- levande organismer förändras över tid. Centrum för kemisk bekämp- ning vid Sveriges lantbruksuniversitet framhåller att officiella rikt- värden saknas för många substanser, både nyligen godkända och äldre, och att detsamma gäller för deras relevanta metaboliter. Dess- utom är många av de fastställda riktvärdena relativt gamla och kan behöva revideras utifrån ny kunskap. Centrum för kemisk bekämp- ning menar att en översyn av officiella riktvärden för växtskydds- medel är angelägen så att miljöövervakningsresultat kan utvärderas utifrån tillförlitliga bedömningsgrunder.25
24Miljömålsportalen www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/ Fordjupning/?iid=140&pl=2&t=Lan&l=12 (2017-10-10).
25Boström, G., Gönczi M., Kreuger J. (2017) Växtskyddsmedel som regelbundet överskrider riktvärden för ytvatten – en undersökning av bakomliggande orsaker, Sveriges Lantbruks- universitet, Centrum för kemisk bekämpning, CKB Rapport 2017:2.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
350
300
250
200
150
100
50
0
2002 |
2004 |
2006 |
2008 |
2010 |
2012 |
2014 |
Källa: Sveriges lantbruksuniversitet (2016). Dataserien är indexerad med mars 2002 som basår (index 2002 = 100) för att betona den relativa förändringen över tiden.
Toxicitetsindex visar ingen minskning under perioden vad gäller risken för att växtskyddsmedel från jordbruket kan påverka vatten- levande organismer. Snarare ses en svagt ökande trend under de år som mätningarna pågått.26 För enskilda år har höga eller låga före- komster av enskilda substanser orsakat trendavvikelser. Svängningar i indexet mellan enskilda år kan ha flera orsaker. Vädret kan till exem- pel ha en direkt påverkan på hur ett verksamt ämne transporteras och bryts ner. Det är viktigt att följa trenden i indexet över en längre tid, för att spegla långsiktiga förändringar i regelverk, användning och hantering av växtskyddsmedel och den generella utvecklingen i jordbruket.
Andelen prov som överskrider riktvärdet till skydd för vatten- levande organismer har i den nationella miljöövervakningen, som sker i jordbruksintensiva regioner, legat runt 41 procent under perioden 2002–2014, och summahalten har legat runt 1 mikrogram/liter. Gene- rellt är halterna av växtskyddsmedel i ytvatten högre i den nationella miljöövervakningen än i regional provtagning. Detta kan till exempel
26 Miljömålsportalen, www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/ Indikatorsida/?iid= 140&pl=1 (2017-10-10).
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
förklaras med att detektionsgränsen generellt är lägre i den nationella miljöövervakningen och av att den nationella provtagningen sker i områden med hög jordbruksintensitet.27
En säker bedömning av växtskyddsmedels påverkan på vatten- levande organismer i miljön kan inte göras. Generellt finns också lite kunskap om kombinationseffekter av flera ämnen. Naturvårdsverket har bedömt att det är oroande att 45 procent av proverna i den natio- nella miljöövervakningen överskridit riktvärden till skydd för vatten- levande organismer under perioden 2002–2012.28
6.3.4Växtskyddsmedel i livsmedel
Växtskyddsmedel i rå- och dricksvatten
Gränsvärdet för växtskyddsmedel i livsmedlet dricksvatten är en halt på 0,1 mikrogram/liter för enskilda ämnen och en summahalt av 0,5 mikrogram/liter. Alla verksamma ämnen har samma gränsvärde, utom de mycket toxiska och långlivade ämnena aldrin, dieldrin, hepta- klor och heptaklorepoxid, vilka har ett gränsvärde om 0,03 mikro- gram/liter.29 Gränsvärdet för växtskyddsmedel i dricksvatten är inte baserat på någon bedömning av ämnenas giftighet för människor. Livsmedelsverket bedömer att det vid 0,1 mikrogram/liter finns en god säkerhetsmarginal till halter där risk för akuta eller kroniska effekter kan uppkomma.30
Det förekommer i ytvatten resthalter av växtskyddsmedel över 0,1 mikrogram/liter. Det förekommer även resthalter av växtskydds- medel i grundvatten. I grundvatten hittas dock främst verksamma ämnen som i dag är förbjudna. Det är svårt att säga om halterna som hittas i grundvatten i dag beror på tidigare användning, dagens an- vändning eller en kombination.31
27Naturvårdsverket (2016). Högfluorerade ämnen (PFAS) och bekämpningsmedel. Redo- visning av ett regeringsuppdrag. En sammantagen bild av förekomsten i miljön. Natur- vårdsverkets rapport 6 709 s. 123.
28Naturvårdsverket(2016) s. 123.
29Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, bilaga 1 och Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten (omtryckt genom LIVFS 2017:2).
30Livsmedelsverket (2014)Vägledning dricksvatten.
31Naturvårdsverket (2016) s. 106.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
Två av de verksamma ämnen som mest frekvent hittas i ytvatten är bentazon och glyfosat.32 Livsmedelsverket ser inte några hälsorisker med de nivåer av bentazon och glyfosat som uppmätts i dricksvatten. Om halterna av bentazon och glyfosat ökar i råvattnet kommer dock kostnaderna för att minska halterna i dricksvattnet i slutändan att belasta konsumenterna. Allmänna vattenverk har möjlighet att rena råvatten från växtskyddsmedel innan vattnet används som dricksvat- ten. Det är enligt Svenskt vatten vanligast att sådan rening sker med hjälp av aktivt kol.33
Det finns mindre data kring hur situationen ser ut för enskilda brunnar. Generellt hittas växtskyddsmedel oftare i enskilda brunnar än i råvatten från allmänna vattentäkter. I en screening av resthalter av växtskyddsmedel 2015 konstaterades att inga av de funna halterna av växtskyddsmedel i enskilda brunnar bedömdes utgöra någon risk för hälsan varken akut eller på lång sikt.34 Bristen på kunskap och upp- följning gör enligt Livsmedelsverket att det kan finnas en risk för att enskilda brunnar, framför allt sådana som är grävda och inte så djupa, är förorenade med rester av växtskyddsmedel på samma sätt som vissa ytvatten är.35
Livsmedelsverket ser sammantaget inte några hälsorisker för kon- sumenter förknippade med resthalter av växtskyddsmedel i dricks- vatten.36
Växtskyddsmedel i övriga livsmedel
Livsmedelsverket bedriver tillsyn över resthalter av växtskyddsmedel i livsmedel, och tar kontinuerligt stickprov på inhemskt odlade och importerade vegetabilier. Under de senaste 10 åren har 0–1 procent av proverna tagna på svenskodlade vegetabilier visat att gränsvärdet37 för resthalter av växtskyddsmedel överskridits. I en betydande andel av
32Boström G., Lindström B., Gönczi M., och Kreuger J. (2016) Nationell screening av be- kämpningsmedel i yt- och grundvatten 2015. Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för vatten och miljö. Rapport 2016:1.
33Gisela Holm, Svenskt vatten, e-post 2017-08-15.
34Naturvårdsverket (2016).
35Inlaga från Livsmedelsverket till utredningen 2017-03-29 och 2017-09-12.
36Inlaga från Livsmedelsverket till utredningen 2017-03-29.
37Det finns EU-gemensamma gränsvärden för resthalter av växtskyddsmedel i livsmedel i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 3 februari 2005 om gräns- värden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och ani- maliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
proverna kan resthalter av växtskyddsmedel detekteras, även om de ligger under gällande gränsvärden. Det totala intaget av växtskydds- medel via konsumtion av svenskodlade vegetabilier är lågt. Gräns- värdena för växtskyddsmedel i livsmedel är satta för varje verksamt ämne för sig. Samma gröda kan behandlas med flera olika växtskydds- medel och därmed också med flera olika verksamma ämnen. Kun- skapen om kumulativa effekter av olika verksamma ämnen är dock begränsad. Det finns enligt Livsmedelsverket ingen etablerad metod inom EU för att beräkna kumulativa effekter av växtskyddsmedel. Ingen av Livsmedelsverkets beräkningar av kumulativa effekter, gjorda enligt metoden Hazard Index, tyder på att resthalter av växtskydds- medel i kosten skulle utgöra någon hälsorisk för konsumenter. Sam- mantaget ser Livsmedelsverket inte några hälsorisker för konsumenter förknippade med resthalter av växtskyddsmedel i inhemskt odlade vegetabilier.38
6.3.5Miljö- och hälsorisker kopplade
till växtskyddsmedelsanvändning minskar inte
Bedömning: Miljö- och hälsorisker förenade med växtskydds- medelsanvändning minskar inte enligt miljö- och hälsoriskindex. Målsättningen är att riskerna ska minska.
I avsnitten ovan har beskrivits olika sätt att bedöma hur växtskydds- medelsanvändningen kan innebära risk för påverkan på miljö och hälsa. I den nationella handlingsplanen för hållbar användning av växt- skyddsmedel för perioden 2013–2017 används flera olika indikatorer och uppföljningsmått för att följa trender i riskerna med använd- ningen av växtskyddsmedel. Miljö- och hälsoriskindex och toxicitets- index är två av dessa.39 De används också i det nationella miljömåls-
38Inlaga från Livsmedelsverket till utredningen 2017-03-29.
39I uppföljningen av målet att miljö- och hälsoriskerna ska minska används i den nationella handlingsplanen följande kompletterande uppföljningsmått. Utvecklingen av ekologiskt odlad jordbruksmark, antalet företag med skyddszoner och skyddszonernas sammanlagda areal, andelen barrträdsplantor som skyddas med icke-kemiska metoder, andelen icke-kemiskt betat utsäde, användningen av tillväxtreglerande medel i andra grödor än råg och användningen av växtskyddsmedel för nedvissning eller ogräsbekämpning senare än en månad före skörd i odlingar av stråsäd. I ett förslag till ny nationell handlingsplan för perioden 2018–2022 som läm- nats till regeringskansliet under hösten 2017 finns ytterligare kompletterande uppföljningsmått.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
systemet. Dessa index är därför en utgångspunkt även för utred- ningens bedömning av riskerna med användningen av växtskydds- medel. Vad gäller toxicitetsindex är det svårt att dra slutsatser om hur växtskyddsmedels påverkan på vattenlevande organismer har ut- vecklats över tid. Centrum för kemisk bekämpning har uttryckt att en översyn av officiella riktvärden för växtskyddsmedel är angelägen så att miljöövervakningsresultat kan utvärderas utifrån tillförlitliga bedömningsgrunder.40
Vår bedömning är att den trend som finns i miljö- och hälsorisk- index inte bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Antalet sålda hektardoser har också ökat över tid. Det gör att det är viktigt att de växtskyddsmedel som används inom lantbruket har en så skon- sam miljö- och hälsoprofil som möjligt.
I ramdirektivet för hållbar användning av bekämpningsmedel an- ges målsättningen att riskerna förknippade med användningen av växtskyddsmedel ska minska. Även i den nationella handlingsplanen för hållbar användning av växtskyddsmedel för perioden 2013–201741 är ett av målen att riskerna för hälsa och miljö förknippade med växt- skyddsmedelsanvändningen ska minska.
Sammanfattningsvis bedömer vi att målsättningen är att miljö- och hälsoriskerna kopplade till växtskyddsmedelsanvändningen ska minska, vilket de inte synes göra enligt miljö- och hälsoriskindex. I avsnitt 6.4.2 kommer vi att bedöma om en skatt kan vara ett effek- tivt styrmedel för att åstadkomma en sådan riskminskning.
6.4Är skatt på växtskyddsmedel ett effektivt styrmedel?
6.4.1Nuvarande skatt på växtskyddsmedel är inte effektiv
Växtskyddsmedel beskattas i dag genom lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel. I lagen definieras bekämpningsmedel som ämnen eller beredningar som är avsedda att användas till skydd mot egendomsskada eller olägenhet för människors hälsa, förorsakad av
40Boström, G., Gönczi M., Kreuger J. (2017) Växtskyddsmedel som regelbundet överskrider riktvärden för ytvatten – en undersökning av bakomliggande orsaker. Sveriges Lantbruks- universitet, Centrum för kemisk bekämpning. CKB Rapport 2017:2.
41Detta är även ett av målen i förslaget till ny handlingsplan för hållbar användning av växt- skyddsmedel för perioden 2018–2022.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
växter, djur, bakterier eller virus. Från det skattepliktiga området undantas varor är som avsedda att användas vid beredning av livs- medel, läkemedel eller annan jämförbar vara, och färger, fernissor, tjäror och andra varor som huvudsakligen begagnas för ett annat ända- mål, om inte varorna genom en särskild benämning eller på något annat sätt anges vara avsedda som bekämpningsmedel. Dessutom undantas träskyddsmedel och ättika. Biologiska växtskyddsmedel omfattas i dagsläget inte heller av det skattepliktiga området. Skatt tas ut med 34 kronor för varje helt kilo verksamt ämne.
Dagens beskattning av växtskyddsmedel synes syfta till att minska den totala användningen av växtskyddsmedel. I HOBS-utredningen42 gjordes bedömningen att skatten på bekämpningsmedel hade haft en begränsad effekt på användningen av sådana medel. HOBS-utred- ningen kom fram till att skatten på bekämpningsmedel har en viss direkt effekt genom att dämpa användningen men denna effekt be- döms vara förhållandevis begränsad. Man framhöll också en indirekt effekt genom de rådgivnings- och informationsinsatser som finan- sierades genom avgifterna.
Att skatten har liten betydelse för hur mycket växtskyddsmedel som används stöds av statistiken över såld mängd verksamt ämne. Från mitten av 1990-talet har mängden såld verksamt ämne legat på en relativt stabil nivå. Däremot kan, som framgår av avsnitt 6.3.2, en viss ökning ses av antalet sålda hektardoser.
Eftersom skatt tas ut baserat på mängd verksamt ämne missgyn- nas sådana växtskyddsmedel som används i höga doser i förhållande till sådana växtskyddsmedel som används i lägre doser. Flera växt- skyddsmedel som anses innebära låg risk för hälsa och miljö används i mycket höga doser. För dessa medel kan skatten utgöra en bety- dande del av produktpriset. Skatten innebär sannolikt för dessa pro- dukter en mer omfattande minskning av använd mängd verksamt ämne i jämförelse med om en skatt på växtskyddsmedel inte hade funnits eller varit annorlunda utformad. Enligt bransch- och myndig- hetsrepresentanter har skattens effekt på så kallade högdosprodukter sannolikt påverkat vilka växtskyddsmedel som sätts på marknaden i Sverige.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen således att dagens skatt på växtskyddsmedel inte är ett effektivt styrmedel.
42 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9).
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
6.4.2Förändrad skatt på växtskyddsmedel
– ett kompletterande styrmedel
Bedömning: Det finns behov av kompletterande styrmedel för att minska miljö- och hälsoriskerna vid användningen av växt- skyddsmedel, samt för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
En förändrad skatt på växtskyddsmedel kan vara ett sådant lämpligt kompletterande styrmedel.
Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.3.5 är målsättningen att ris- kerna med användningen av växtskyddsmedel ska minska, vilket ut- redningen bedömer att de inte gör. Det finns omfattande styrmedel som reglerar användningen av växtskyddsmedel, till exempel i form av godkännandekrav, spridnings- och hanteringsföreskrifter, krav på utbildning och funktionstester av utrustning, samt rådgivning och andra frivilliga initiativ. Dessa styrmedel samverkar och kompletterar varandra.
Utredningen bedömer att en skatt på växtskyddsmedel som är utformad på ett sätt som inte gynnar lågdosprodukter i förhållande till högdosprodukter och som är differentierad utifrån risk kan vara ytterligare ett bidrag till att nå relevanta miljökvalitetsmål, såsom Giftfri miljö.
En sådan skatt ger ekonomiska incitament att minska miljö- och hälsoriskerna relaterade till användning av växtskyddsmedel. Det finns ett antal tänkbara anpassningsåtgärder (som leder till minskade miljö- och hälsorisker) som marknadsaktörerna kan förväntas vidta som en följd av de nya ekonomiska förutsättningar som en förändrad skatt medför. Utredningens bedömning är att dessa åtgärder stimu- leras i större utsträckning – och mer samhällsekonomiskt kostnads- effektivt – av ett ekonomiskt styrmedel än av andra befintliga styr- medel.
På kort sikt (inom en odlingssäsong) kan anpassning ske till exem- pel genom att den enskilde lantbrukaren
–väljer att inte bekämpa ett visst ogräs-, insekts- eller svampangrepp,
–väljer en lägre dos kemiskt växtskyddsmedel, eller
–väljer ett (av de på marknaden för närvarande tillgängliga) växt- skyddsmedel förknippat med lägre risk.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
På längre sikt uppstår fler anpassningsmöjligheter, till exempel genom att
–antalet tillgängliga växtskyddsmedel förknippade med relativt låga risker kan öka genom att produkter som redan är utvecklade och godkända i andra EU-länder också görs tillgängliga på den svenska marknaden,
–den enskilde lantbrukaren väljer ett alternativ till kemisk bekämp- ning (till exempel mekanisk bekämpning av ogräs), och
–den enskilde lantbrukaren anpassar växtföljd, gröd- och sortval till alternativ som är mindre beroende av växtskyddsmedel förknip- pade med höga miljö- och hälsorisker.
Vid utformningen av skatten tar utredningen hänsyn till transak- tionskostnader samt skattens legitimitet och rättssäkerhet.
Utredningens bedömning är att det finns skäl att utforma en för- ändrad skatt på växtskyddsmedel. En sådan skatt, för att vara ett verkningsfullt styrmedel, bör vara differentierad utifrån risk och ha en annan bas för skatteuttaget än nuvarande skatt. Dessutom ger principen om förorenaren betalar (polluter pays principle) stöd för att växtskyddsmedel som har en sämre riskprofil får en högre skatte- sats än växtskyddsmedel vars användning endast innebär mycket små risker.
För att se de konkreta styreffekterna av en förändrad växtskydds- medelsbeskattning är det av vikt att skatten utvärderas och följs upp. Detta utvecklas vidare i avsnitt 9.10.
6.5Skatt på kemiska växtskyddsmedel
6.5.1Förändrad skatt på växtskyddsmedel
Förslag: Lagen om skatt (1984:410) på bekämpningsmedel ska upphävas, och en ny lag om skatt på växtskyddsmedel införas.
Utredningen har i avsnittet ovan bedömt att det finns anledning att föreslå en förändrad beskattning av växtskyddsmedel. I dag beskattas växtskyddsmedel och biocider genom lagen om skatt på bekämp- ningsmedel. Denna lag träffar både biocider och växtskyddsmedel.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
Utredningen föreslår i avsnitt 7.1.4 att skatten på biocider bör tas bort. Vad gäller beskattning av växtskyddsmedel behöver omfat- tande förändringar göras dels vad avser definitionen av det skatte- pliktiga området, vilken i dag inte överensstämmer med definitionen i övrig miljölagstiftning eller i EU:s växtskyddsmedelsförordning, dels vad avser sättet att ta ut skatten. En riskdifferentierad beskatt- ning bör också införas. En förändrad växtskyddsmedelsbeskattning kräver så pass omfattande ändringar i nuvarande lagstiftning att den nuvarande lagen om skatt på bekämpningsmedel bör upphävas och en ny lag om skatt på växtskyddsmedel införas.
6.5.2Skattepliktiga varor
Förslag: Skatt ska betalas på kemiska växtskyddsmedel. Ättika ska inte längre vara undantaget från det skattepliktiga området.
Med kemiskt växtskyddsmedel avses ett kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen som inte är en vara och som är ett växtskyddsmedel enligt definitionen i artikel 2.1 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på mark- naden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG enligt lydelsen den 1 november 2017.
Vilka växtskyddsmedel ska beskattas?
Utredningen har i avsnittet ovan gjort bedömningen att det finns skäl att föreslå en förändrad skatt på växtskyddsmedel. I det följande avsnittet bedöms vilka växtskyddsmedel som ska beskattas.
Växtskyddsmedel kan delas upp i kemiska och biologiska växt- skyddsmedel. Förenklat kan sägas att biologiska växtskyddsmedel är växtskyddsmedel där det verksamma ämnet utgörs av en levande orga- nism.43 Växtskyddsmedel som är framställda av andra ämnen med naturligt ursprung, som till exempel feromoner, är således inte att anse som biologiska växtskyddsmedel. Det finns också bland annat
43 Se t.ex. definitionen av biologiska växtskyddsmedel i 1 kap. 2 förordningen om bekämpnings- medelsavgifter.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
makroorganismer som kan användas i bekämpningssyfte och så kallade allmänkemikalier som kan vara till nytta för växtskyddet.
Användningen av kemiska växtskyddsmedel bidrar till spridningen av naturfrämmande ämnen i miljön. Utredningens bedömning är att beskattning av kemiska växtskyddsmedel kan vara ett bidrag till att nå miljömålet Giftfri miljö. Kemiska växtskyddsmedel ska därför be- skattas. Skatteplikten är inte beroende av om ett växtskyddsmedel används för privat användning eller i yrkesmässig användning.
Ett särskilt kemiskt växtskyddsmedel är ättika, som är undantaget från det skattepliktiga området sedan den 1 januari 1999. Ättika kan användas både som växtskyddsmedel och livsmedel, och är lättare tillgängligt för allmänheten än andra substanser som förekommer i växtskyddsmedel. Vid införandet av undantaget bedömdes att be- skattning av ättika som växtskyddsmedel skulle ge ett starkt incita- ment att införskaffa ättikan i en livsmedelsaffär, där ättikan säljs utan märkning och information om risker och lämpliga skyddsåtgärder. Livsmedlet ättika kan förekomma i spädningar som är olämpliga då ättikan ska spridas över vegetation. Regeringens samlade bedömning var att det kunde finnas vissa risker för hälsa och miljö när livsmedlet ättika användes för bekämpningsändamål och att beskattning av ättika skulle motverka sitt syfte.44
Såvitt utredningen kunnat bedöma är det inte tillåtet att använda livsmedlet ättika som växtskyddsmedel i yrkesmässig odling. Vad gäller den icke yrkesmässiga användningen torde det redan i dag finnas en risk att livsmedlet ättika används som växtskyddsmedel. Beskatt- ning av ättika som växtskyddsmedel kan således i dag inte förväntas leda till sådana negativa konsekvenser som vid tiden för införandet. Ättika, i form av kemiskt växtskyddsmedel, ska därför inte längre vara undantaget från det skattepliktiga området.
Mikrobiologiska växtskyddsmedel är mikroorganismer som bak- terier, svampar och virus som används som växtskyddsmedel. De miljöproblem som finns för många kemiska växtskyddsmedel, som exempelvis persistens och bioackumulerande egenskaper, är inte aktuella för mikroorganismer. Vid godkännandeprövningen av ett mikrobiologiskt verksamt ämne är det däremot viktigt att utvärdera om mikroorganismerna har infektionsförmåga, om det föreligger risk för antibiotikaresistens och om patogena kontaminanter före-
44 Prop. 1998/99:18, bet. 1998/99:SkU6, rskr. 1998/99:68.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
kommer i produkten. Det saknas i flera fall kunskap om vilka meta- boliter som mikroorganismer producerar i jorden eller på grödan under olika förhållanden, men enligt Kemikalieinspektionen bildas troligtvis metaboliter i mycket små mängder.45
Kemikalieinspektionens inställning är att användningen av mikro- biella växtskyddsmedel, så länge det inte finns indikationer på att toxiska metaboliter bildas, inte bör anses leda till några negativa miljö- och hälsoeffekter från metaboliter.46 Användningen av mikrobiolo- giska växtskyddsmedel bidrar inte till spridning av naturfrämmande ämnen i miljön. Beskattning av mikrobiologiska växtskyddsmedel kan mot denna bakgrund inte förväntas bidra till att miljökvalitets- målet Giftfri miljö nås. Vi bedömer därför att mikrobiologiska växt- skyddsmedel inte ska beskattas.
Varken makroorganismer som används i bekämpningssyfte47 eller så kallade allmänkemikalier48 är växtskyddsmedel i den mening som av- ses i EU:s växtskyddsmedelsförordning. De kan dock användas i växtskyddssyfte. Användningen av makroorganismer och allmän- kemikalier i växtskyddssyfte bedöms inte påverka uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. De ska därför inte omfattas av det skattepliktiga området.
Hur ska det skattepliktiga området definieras?
Definitionen av växtskyddsmedel i artikel 2.1 i EU:s växtskydds- medelsförordning är grundläggande för all lagstiftning som berör växtskyddsmedel i Sverige. Växtskyddsmedel definieras som produkter som består av eller innehåller verksamma ämnen, skyddsämnen eller synergister och som är avsedda för någon av följande användningar:
45Peter Bergkvist, Kemikalieinspektionen, e-post 2017-04-26.
46Peter Bergkvist, Kemikalieinspektionen, e-post 2017-04-26.
47Makroorganismer som används i bekämpningssyfte är insekter, nematoder och spindeldjur. Ansökningar om godkännande av ett makrobiologiskt bekämpningsmedel prövas av Natur- vårdsverket enligt förordningen (2016:402) om nematoder, insekter och spindeldjur som be- kämpningsmedel.
48Allmänkemikalier är enligt artikel 23 i EU:s växtskyddsmedelsförordning verksamma ämnen som inte har farliga egenskaper, som bl.a. inte släpps ut på marknaden som växtskyddsmedel och som inte huvudsakligen används för växtskyddsändamål, men som ändå är till nytta för växtskyddet.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
a)Att skydda växter eller växtprodukter mot alla skadegörare och förhindra angrepp av sådana, såvida inte huvudsyftet med dessa produkter anses ha att göra med hygien snarare än skydd av växter och växtprodukter.
b)Att påverka växternas livsprocesser, till exempel ämnen som på- verkar deras växande på ett annat sätt än som näringsämne.
c)Att bevara växtprodukters hållbarhet, om dessa ämnen och pro- dukter inte omfattas av särskilda gemenskapsbestämmelser om konserveringsämnen.
d)Att förstöra oönskade växter eller växtdelar, utom alger såvida inte produkterna används i jord eller i vatten för att skydda växter.
e)Att hålla tillbaka eller förhindra oönskad tillväxt av växter, utom alger såvida inte produkterna används i jord eller i vatten för att skydda växter.
Det finns stora fördelar med att basera definitionen av växtskydds- medel i den föreslagna lagen på definitionen av växtskyddsmedel i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Det gör till exempel att definitio- nen av det skattepliktiga området överensstämmer med de definitioner som i övrigt används inom svensk lagstiftning som berör växtskydds- medel.
Definitionen av växtskyddsmedel i EU:s växtskyddsmedelsför- ordning omfattar såväl kemiska som mikrobiologiska växtskydds- medel. Avsikten är att endast kemiska växtskyddsmedel ska beskattas genom den förändrade skatten. I svenska författningar på området, såsom förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel och förord- ningen (2013:63) om bekämpningsmedelsavgifter definieras kemiska växtskyddsmedel som en kemisk produkt som är ett växtskydds- medel i enlighet med EU:s växtskyddsmedelsförordning. Med be- greppet kemisk produkt avses samma begrepp som i miljöbalken, dvs. ett kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen som inte är en vara.49 Vi föreslår att definitionen av kemiska växtskyddsmedel i den aktuella skattelagen ska överensstämma med den definition som i övrigt används i svenska författningar. För det fall definitionen av växtskyddsmedel ändras antingen på EU-nivå eller i svenska författ-
49 14 kap. 2 § miljöbalken.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
ningar, kan definitionen i den föreslagna lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel behöva ses över.
Växtskyddsmedel som omfattas av det skattepliktiga området kräver någon form av tillstånd för att få användas i Sverige. I de allra flesta fall rör det sig om växtskyddsmedel som är produktgodkända i Sverige. Det finns också växtskyddsmedel som får föras in och an- vändas i Sverige med stöd av ett parallellhandelstillstånd och växt- skyddsmedel som beviljats dispens från kravet på produktgodkän- nande med anledning av en nödsituation på växtskyddsområdet. Skatt ska betalas för produkter som fått något av dessa tillstånd. För frå- gan om ett växtskyddsmedel är skattepliktigt eller inte är det dock inte av avgörande betydelse att ett sådant tillstånd beviljats. Det be- tyder till exempel att skatt också ska betalas för sådana växtskydds- medel som omfattas av definitionen i paragrafen och som används i Sverige utan att tillstånd finns. Även sådana kemiska växtskyddsmedel som vid tillståndsprövningen i Sverige placeras i klass 3,50 och som således får användas utan krav på utbildningsbevis är skattepliktiga.
Det har tidigare varit oklart om till exempel fungicider, dvs. växt- skyddsmedel som används för att bekämpa skadegörare i form av svampar, omfattats av skatteplikt.51 Vi har inte kunnat finna någon anledning till att fungicider inte ska omfattas av skatteplikt. Genom att i den föreslagna lagen använda en definition av växtskyddsmedel som bygger på definitionen i EU:s växtskyddsmedelsförordning klar- läggs att även fungicider omfattas av lagens tillämpningsområde.
6.5.3Riskdifferentierad skatt
Förslag: Skatten på kemiska växtskyddsmedel ska vara differen- tierad. Det ska finnas tre grupper av kemiska växtskyddsmedel med skilda skattenivåer.
Kemiska växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen som klassificerats som kandidatämnen för substitution i enlighet med EU:s växtskyddsmedelsförordning ska beskattas med den högsta skattesatsen. Kemiska växtskyddsmedel som endast inne- håller verksamma ämnen som klassificerats som verksamma äm-
502 kap. 8 § bekämpningsmedelsförordningen.
51Prop. 1997/98:90, bet. 1997/98:JoU25, rskr. 1997/98:279.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel SOU 2017:102
nen med låg risk i enlighet med EU:s växtskyddsmedelsförordning ska vara skattebefriade. Övriga växtskyddsmedel ska beskattas med en lägre skattesats.
Verksamma ämnen som är klassificerade som verksamma äm- nen med låg risk respektive kandidatämnen för substitution den 30 juni året före beskattningsåret ska tas in i bilagor till lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel. Bilagorna ska uppdateras år- ligen.
Kemikalieinspektionen ska tillhandahålla underlag för upp- dateringen.
Utgångspunkter för utformning av en riskdifferentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel
Utredningen har ovan gjort bedömningen att en skatt på växt- skyddsmedel bör vara differentierad utifrån risk för att vara ett effek- tivt styrmedel. Förutsättningarna för att införa ett riskdifferentierat skattesystem i Sverige påverkas av att tillgången till växtskyddsmedel är begränsad på den svenska marknaden. För att ett riskdifferentierat skatteuttag ska leda till en riskminskning krävs att det finns möjlig- het att substituera växtskyddsmedel med hög risk mot växtskydds- medel med lägre risker. Detta påverkar också den styreffekt som en riskdifferentierad skatt kan ha. Styreffekter av olika skatteutform- ningar utvecklas närmare i avsnitt 9.6.
För att förebygga uppkomsten av resistenta skadegörare och angrepp är det bra om det finns växtskyddsmedel med tre till fyra olika verkningsmekanismer som kan användas. För flera angrepp och grödor saknas dock detta. Därför är det viktigt att ett differentierat skattesystem inte styr alltför hårt mot ensidig användning av växt- skyddsmedel med samma verkningsmekanismer. Utredningen har tagit hänsyn till dessa omständigheter vid utformningen av ett diffe- rentierat skattesystem och i valet av skattesats. Genom att välja ett differentierat skattesystem med endast tre skattenivåer, samt med förhållandevis liten skillnad i skatt mellan de olika nivåerna, bedömer utredningen att risken för att skattesystemet styr alltför hårt mot ensidig användning begränsas. Utredningens modell för riskdifferen- tieringen är avhängigt den föreslagna skattenivån. Vid denna skatte- nivå menar utredningen att ökade risker för resistens som en följd av
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
utformningen är begränsade. Frågan om risker för resistensutveck- ling måste dock följas.
En riskdifferentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel med utgångspunkt i EU:s växtskyddsmedelsförordning
Vid godkännandeprövningen av verksamma ämnen enligt EU:s växt- skyddsmedelsförordning definieras vissa verksamma ämnen som kandidatämnen för substitution och vissa som ämnen med låg risk. Där emellan finns verksamma ämnen som varken klassificeras som kandidatämnen eller lågriskämnen. Utredningen använder fortsätt- ningsvis uttrycket övrigtämnen för dessa verksamma ämnen.
Kandidatämnen för substitution52 är verksamma ämnen som upp- fyller kriterierna för att godkännas som verksamma ämnen enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning, men som har vissa egenskaper som gör att det finns en särskild risk förknippad med användningen. Kandidatämnen för substitution kan till exempel ha ett betydligt lägre rekommenderat dagligt intag än övriga verksamma ämnen, klassi- ficeras som cancerogena eller reproduktionstoxiska i enlighet med bestämmelserna i CLP-förordningen53 eller uppfylla två av kriterierna för att betraktas som ett PBT-ämne (dvs. ett persistent, bioackumu- lerande och toxiskt ämne).54 Kandidatämnen för substitution god- känns för en kortare tidsperiod än övriga verksamma ämnen enligt förordningen – sju år att jämföra med tio år för övriga ämnen.
Innan ett växtskyddsmedel som innehåller ett eller flera kandidat- ämnen för substitution produktgodkänns ska en jämförande bedöm- ning55 göras. Medlet ska inte godkännas, alternativt ska användningen begränsas, om den jämförande bedömningen visar att det finns ett godkänt växtskyddsmedel, en icke-kemisk bekämpningsmetod eller förebyggande metod som är väsentligt säkrare för människors och djurs hälsa eller för miljön. Denna ersättningsmetod ska inte med- föra några betydande ekonomiska eller praktiska nackdelar. Vid pröv-
52Se artikel 24 i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
53Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006.
54För samtliga kriterier som gör att ett verksamt ämne kan betraktas som ett kandidatämne
– se bilaga II punkt 4 till EU:s växtskyddsmedelsförordning.
55Se artikel 50 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Villkor för hur den jämförande bedöm- ningen ska göras finns i bilaga IV till EU:s växtskyddsmedelsförordning.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
ningen tas också hänsyn till att de verksamma ämnenas kemiska olikhet, praxis inom odling och förebyggandet av skadedjur och ogräs är tillräckliga för att förekomsten av resistens ska begränsas till ett minimum. Dessutom beaktas konsekvenserna för mindre använd- ningsområden. Så vitt är känt har inget land i EU ännu nekat ett godkännande på grund av en jämförande bedömning vilket förmod- ligen beror på att rekvisiten ställer upp relativt långtgående krav som kan vara svåra att uppfylla.56
Den 24 mars 2017 fanns 16 kandidatämnen godkända för använd- ning i Sverige. Kandidatämnen för substitution utgjorde 2015 cirka 10 procent av den totala mängden sålda verksamma ämnen. Sam- tidigt utgjorde de 22 procent av miljöriskindikatorn och 25 procent av hälsoriskindikatorn i miljö- och hälsoriskindex.
Verksamma ämnen med låg risk är ämnen vars användning kan förväntas medföra endast en låg risk för människors och djurs hälsa och för miljön. Lågriskämnen godkänns för högst 15 år.57 Kommis- sionen beslutade den 7 augusti 201758 att uppdatera kriterierna för godkännande av lågriskämnen i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Ett verksamt ämne ska inte betraktas som ett ämne med låg risk om det har kategoriserats som cancerogent, mutagent eller reproduk- tionstoxiskt, farligt för vattenmiljön eller persistent.59
Endast ett fåtal verksamma ämnen har godkänts som lågriskämnen under den period som EU:s växtskyddsmedelsförordning har till- lämpats. Kommissionen arbetar därför med att ta fram en icke-bin- dande lista över verksamma ämnen som anses vara lågriskämnen utifrån de uppdaterade kriterierna för lågriskämnen. Listan förväntas leda till att fler verksamma ämnen i framtiden godkänns som lågrisk- ämnen.
Den stora gruppen verksamma ämnen klassificeras varken som kandidatämnen för substitution eller lågriskämnen utan utgörs av så kallade övrigtämnen. För att ett sådant verksamt ämne ska god- kännas krävs till exempel att dess resthalter inte har skadliga hälso- effekter på människor eller på djur, eller oacceptabla effekter för
56Inlaga från Kemikalieinspektionen till utredningen 2016-10-25.
57Se artikel 22 i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
58Kommissionens förordning (EU) 2017/1432 av den 7 augusti 2017 om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden vad gäller kriterierna för godkännande av verksamma ämnen med låg risk.
59För samtliga kriterier se punkt 5 i bilaga II till EU:s växtskyddsmedelsförordning.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
miljön.60 Det första godkännandet av ett övrigtämne gäller under tio år. Ett förnyat godkännande gäller därefter i högst 15 år.61
En differentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel som utgår från klassificeringar i EU:s växtskyddsmedelsförordning bygger på en grundläggande prövning av vilka verksamma ämnen som innebär särskilda risker för miljön (kandidatämnen för substitution) respek- tive bedöms endast innebära mycket små risker (lågriskämnen). Klassificeringen görs på övergripande EU-nivå och innebär således inte gränsdragningsproblem för svenska myndigheter. Den som sätter ett växtskyddsmedel på den svenska marknaden har god kännedom om vilka verksamma ämnen som ingår i växtskyddsmedlet, vilket gör att det blir förutsebart i vilken skatteklass växtskyddsmedlet kommer att placeras. Den goda tillgången på information om vilka verksamma ämnen ett växtskyddsmedel innehåller förenklar också tillämpningen av en sådan riskdifferentierad skattelag.
En skatt med tre skilda grupper av kemiska växtskyddsmedel med olika skattesats – växtskyddsmedel som innehåller kandidatämnen för substitution, växtskyddsmedel som endast innehåller lågriskämnen och övriga växtskyddsmedel – ger i teorin ett incitament till utbyte av produkter från kandidatkategorin till övrigtkategorin och från övrigtkategorin till lågriskkategorin. Den möjliga styreffekten be- gränsas emellertid av att det i flera fall saknas substitutionsmöjligheter från ett växtskyddsmedel i kandidatkategorin till ett i övrigtkategorin. Lantbrukarnas riksförbund har till exempel framfört att en högre skatt på kandidatämnen för substitution inte kommer att ha en styrande effekt, och att vissa typer av odling kommer att drabbas hårt av detta. Vilka styreffekter som kan förväntas genom en skatt som är utformad på det sätt som utredningen föreslår utvecklas i avsnitt 9.6.
Att det i dagsläget endast finns ett fåtal kemiska lågriskämnen godkända gör att det också finns begränsade substitutionsmöjlig- heter till ett lågriskmedel. Antalet godkända lågriskämnen förväntas öka efter att kommissionen publicerat sin icke bindande lista över potentiella lågriskämnen. Ett sätt att öka den miljöstyrande verkan av skatten i avvaktan på denna utveckling vore att behandla de potentiella lågriskämnena på kommissionens lista på samma sätt som
60För övriga kriterier för godkännande av ett verksamt ämne se artikel 4 i EU:s växtskydds- medelsförordning och punkterna 2 och 3 i bilaga II till förordningen.
61Artikel 5 och 14 i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
de verksamma ämnen som klassificerats som lågriskämnen i den nu föreslagna lagen. Lämpligheten i detta får dock avgöras efter att kommissionen publicerat listan över potentiella lågriskämnen.
Kriterierna för att ett verksamt ämne ska klassificeras som ett kandidatämne för substitution fångar inte upp samtliga problema- tiska egenskaper hos ett verksamt ämne. Livsmedelsverket har fram- hållit att en brist med att enbart högbeskatta de substanser som är kandidatämnen för substitution är att kriterierna inte fångar upp ämnen som läcker genom markprofilen och som därmed riskerar att hamna i dricksvatten. Naturvårdsverket har framfört att inte heller ämnen som är klassificerade som farliga för vattenmiljön enligt CLP- förordningen fångas upp, och att ett sätt att ytterligare stärka incita- menten för användaren att välja mindre farliga växtskyddsmedel kan vara att differentiera skatten även med avseende på en sådan klassifi- cering. Detta innebär dock ett avsteg från systematiken i klassifi- ceringarna i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Att införa ytter- ligare differentieringar innebär avvägningar av vilka klassificeringar som bör leda till högre skattesatser och av hur olika klassificeringar bör viktas mot varandra. Detta är ett arbete som snarare knyter an till utarbetandet av ett steglöst differentierat system, vilket berörs vidare i följande avsnitt.
Vår bedömning är att fördelarna med en skatteutformning som har sin utgångspunkt i EU:s växtskyddsmedelsförordning, framför allt i form av enkelhet vid tillämpningen och förutsebarhet vid placer- ingen av ett växtskyddsmedel i en viss skattegrupp, överväger nack- delarna. Vi föreslår därför att en riskdifferentierad beskattning av växt- skyddsmedel med tre olika grupper av kemiska växtskyddsmedel med olika skattenivå ska införas.
Lagteknisk utformning av en riskdifferentierad beskattning
Verksamma ämnen som finns upptagna i Bilaga I till EU:s tidigare växtskyddsmedelsdirektiv62 samt sådana som godkänts enligt över- gångsbestämmelserna i artikel 80.1 i EU:s växtskyddsmedelsförord- ning, och som uppfyller kriterierna för att klassificeras som kandidat-
62 Rådets direktiv av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (91/414/EEG).
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
ämnen för substitution, finns listade i bilagan till EU-kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/408.63 Verksamma ämnen som klassificerats som lågriskämnen respektive kandidatämnen för sub- stitution i enlighet med reglerna i EU:s växtskyddsmedelsförordning anges i del D respektive E i bilagan till EU-kommissionens genom- förandeförordning (EU) nr 540/2011.64 Denna bilaga uppdateras löp- ande i samband med att godkännandet för befintliga verksamma äm- nen omprövas och nya verksamma ämnen godkänns.
För att förenkla tillämpningen av den nu aktuella lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel och för att det ska vara tydligt och förutsebart vilka ämnen som omfattas av respektive kategori vid en viss tidpunkt föreslår utredningen att de ämnen som klassificerats som kandidatämnen för substitution respektive lågriskämnen ska tas in i bilagor till den föreslagna lagen.
I bilagorna ska de verksamma ämnen som är klassificerade som kandidatämnen för substitution respektive lågriskämnen den 30 juni kalenderåret före beskattningsåret anges. Det är de ämnen som finns upptagna i bilagorna som ligger till grund för beskattningen under beskattningsåret. Riksdagen behöver årligen besluta om uppdateringar av bilagorna. Utredningen föreslår att Kemikalieinspektionen ska till- handahålla underlag för uppdateringen. Detta tas in i förordningen om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
Andra möjliga utformningar av en differentierad skatt
på växtskyddsmedel som utredningen övervägt men inte föreslår
Steglöst differentierad beskattning kopplad till ett riskindex
I Danmark infördes 2013 en steglöst differentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel. Beskattningen är kopplad till ett pesticidbelast- ningsindex, liknande det svenska miljö- och hälsoriskindexet, men mer förfinat.
63Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/408 av den 11 mars 2015 om genom- förande av artikel 80.7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upprättande av en förteckning över kandidatämnen för substitution.
64Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 om tillämpning av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller förteckningen över god- kända verksamma ämnen.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
Den danska beskattningen av växtskyddsmedel möjliggör en steg- lös differentiering baserad på varje medels hälso- och miljörisker. Det innebär att skatten ger incitament till riskminskning inte bara mellan olika grupper av växtskyddsmedel utan även mellan växt- skyddsmedel som ligger nära varandra i risk. Skatten består av tre olika avgiftsdelar som beaktar ett växtskyddsmedels påverkan på an- vändarens hälsa, vilka miljöeffekter det har för de organismer det inte är avsett att användas på och de verksamma ämnenas spridning och fördelning i miljön. Därutöver finns också en basavgift, som medför att det inte finns några skattebefriade växtskyddsmedel.
Växtskyddsmedels påverkan på hälsa och miljö mäts i Danmark genom pesticidbelastningsindex. Baserat på de växtskyddsmedel som sålts under 2015 ses en minskning om 40 procent av pesticidbelast- ningsindexet. Dock ses fortfarande vissa hamstringseffekter. Om man i stället tittar på de växtskyddsmedel som enligt inrapportering använts under odlingssäsongen 2014/2015 ses en minskning av pesti- cidbelastningsindex med 30 procent. Enligt danska myndigheter har administrationskostnaderna varit låga när skattesystemet väl im- plementerats och några stora kontroll- och tillämpningsproblem har ännu inte kunnat identifieras.65 Detta gör en steglöst differentierad beskattning av växtskyddsmedel liknande den danska intressant.66
I olika sammanhang har lyfts farhågor att den danska beskatt- ningen styr alltför starkt mot ensidig användning av preparat med liknande verkningsmekanismer, vilket ökar risken för att resistenta skadegörare uppkommer. Det har även framförts att skatten påver- kar jordbrukets konkurrenskraft vid odling av vissa grödor, som till exempel potatis. Någon större utvärdering av den danska skatten, där även faktorer som dessa belyses, har ännu inte gjorts. Inom ramen för en kommande utvärdering av skatten i Danmark ska man också titta på om systemet behöver förändras för att få bättre styrande verkan. Innan en sådan utvärdering genomförts anser vi inte att man bör införa en beskattning i Sverige som helt eller delvis byg- ger på det danska skattesystemet och pesticidbelastningsindikatorn.
De svenska miljö- och hälsoriskindexen är uppbyggda kring egen- skaper och användning av verksamma ämnen, inte växtskyddsmedel,
65Miljøstyrelsen och Skatteministeriet, möte 2017-06-21.
66Nivån på skatten i Danmark ligger dock betydligt högre än dagens skatt på bekämpnings- medel i Sverige. Detta kan vara en delförklaring till minskningen av pesticidbelastningsindex, i kombination med den steglösa differentieringen.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
och det görs generella antaganden kring ämnenas exponeringsfaktorer. Att koppla beskattning direkt till miljö- och hälsoriskindex bedöms av Kemikalieinspektionen inte vara lämpligt så som det är utformat i nuläget. Miljö- och hälsoriskindex är avsett att användas för att följa trender i riskerna med användning av verksamma ämnen på aggregerad nivå. Det är inte avsett att användas som grund för beskattning, eller utformat på ett sätt som möjliggör beskattning på produktnivå. Ut- redningen delar Kemikalieinspektionens bedömning.
Att bedöma behov av, för- och nackdelar med samt utarbeta för- slag till en svensk riskindikator som beskattning kan kopplas till är en utredning som inte kan genomföras inom ramen för en skatte- utredning. Vi anser således sammanfattningsvis att det saknas förut- sättningar för att inom ramen för den nu aktuella utredningen kunna föreslå en steglöst differentierad beskattning av växtskyddsmedel.
Om en steglöst differentierad skatt bör införas i Sverige bör expertmyndigheter, så som Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Jordbruksverket, ges i uppdrag att ta fram det underlag som be- hövs för att en sådan indikatorbaserad skatt ska kunna införas.
Differentiering på gruppnivå baserad på miljö- och hälsorisk
I Norge beskattas kemiska växtskyddsmedel sedan 1999 genom ett differentierat skattesystem som är uppbyggt av sju skattegrupper, i vilka ett växtskyddsmedel placeras in beroende på medlets miljö- och hälsorisk. För varje skattegrupp finns en fastställd faktor som för växtskyddsmedel som endast får användas yrkesmässigt varierar mellan 0,5 och 9. Faktorn multipliceras med en basavgift. Skatten tas ut baserat på en normerad arealdos. Förenklat kan sägas att den normerade arealdosen är den högsta dos av ett medel som är tillåten för medlets övervägande användning.67 Den norska beskattningen av växtskyddsmedel ger incitament till substitution mellan växtskydds- medel som ingår i olika grupper.
67 I den norska lagen definieras normerad arealdos som den högsta tillåtna dosen i den eller de arealmässigt största kulturen eller kulturerna som var för sig, eller tillsammans, utgör minst 50 procent av den totala areal som växtskyddsmedlet används på.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
Den norska beskattningen av växtskyddsmedel har enligt en utvärdering 2013 lett till något minskade miljö- och hälsorisker.68 Pla- ceringen av växtskyddsmedel i olika grupper baserat på en nationell bedömning av deras miljö- och hälsorisker kan dock leda till gräns- dragningsproblem beträffande vilken avgiftsgrupp ett medel ska pla- ceras i och tröskeleffekter, där medel som ligger relativt nära varandra i risk kan få stor skillnad i beskattning. Det finns också svårigheter med att fastställa en normerad arealdos för medel. Det finns också risk att det inte är förutsebart för tillverkare vilken avgiftsklass deras produkter ska placeras i. Placeringen i avgiftsklass och fastställandet av normerade arealdoser innebär också ökad administration för be- rörda myndigheter.
Sammantaget bedömer vi således att nackdelarna med en differen- tierad beskattning som ser ut som den norska överväger fördelarna, varför vi inte föreslår att en sådan beskattning av växtskyddsmedel införs i Sverige.
6.5.4Bas för skatteuttaget
Förslag: Skatteuttaget ska baseras på den för växtskyddsmedlet högsta tillåtna hektardos som framgår av bilaga till lagen. Bilagan ska uppdateras årligen.
Kemikalieinspektionen ska tillhandahålla underlag för uppdater- ingen, samt ta fram hektardoser för de växtskyddsmedel som inte har användningsvillkor uttryckta i hektardoser.
För de skattepliktiga växtskyddsmedel som inte har en hektar- dos angiven i bilagan ska skatteuttaget baseras på varje helt kilo- gram verksamt ämne.
Hektardos som bas för skatteuttaget
En dosbaserad beskattning bygger på att en viss dosstorlek fastställs för varje växtskyddsmedel. Detta görs av Kemikalieinspektionen i samband med godkännandeprövningen. Det vanligaste är att ett växt-
68 Ström Prestvik A., Netland J., Hovland I. (2013) Evaluering av avgiftssystemet for plant- evernmidler i Norge, NILF-notat 2013-15.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
skyddsmedels dos uttrycks i dos per hektar, eller hektardos. Ett växtskyddsmedels hektardos bestäms med hänsyn till hur mycket av preparatet som får användas per arealenhet (hektar). Redan 1992 för- ordades i en utredning från Jordbruksverket att den dåvarande miljö- avgiften på bekämpningsmedel, som baserades på kilo verksamt ämne, skulle övergå till en dosbaserad avgift69. Även i HOBS-utredningens betänkande70 diskuterades möjligheterna att övergå till ett hektar- dosbaserat skatteuttag.
Det finns flera fördelar med att basera ett skatteuttag på hektar- dos. Hektardos används vid riskbedömningen av ett växtskydds- medel, vilket innebär att det finns en koppling mellan den hektardos som fastställs och risken vid användningen av växtskyddsmedel. En skatt som tas ut med hektardos som bas är konkurrensneutral på så vis att den inte gynnar medel som används i låg dos i förhållande till medel som används i högre doser.
Det finns också nackdelar med ett system där hektardos används som bas för skatteuttaget.
Hektardoser uppdateras frekvent. Det innebär att ett hektardos- baserat skatteuttag leder till ökad administration. För att en ändring av den skattemässiga hektardosen ska kunna ske krävs dessutom riks- dagsbeslut.
En annan nackdel med att använda hektardos som bas för ett skatteuttag är att inte alla växtskyddsmedel har användningsvillkor som uttrycks som hektardos. Betningsmedels användningsvillkor an- ges till exempel i kilo eller liter produkt per ton utsäde. Växtskydds- medel som används i växthus eller i vissa fruktodlingar har inte heller användningsvillkor i form av hektardoser. Det finns dock möjlighet att räkna om flertalet av sådana användningsvillkor till hektardoser. I Norge har Mattilsynet riktlinjer för hur sådana omräkningar ska ske. Detta gör att omräkningen av en dos uttryckt i kilo eller liter produkt/ton utsäde till en hektardos blir förutsebar. Det finns också växtskyddsmedel som har användningsvillkor som är uttryckta på ett sådant sätt att det finns svårigheter att räkna om dem till hektardos. Detta bedöms röra sig om ett fåtal preparat. Hur många preparat det rör sig om är svårt att avgöra innan en lista över hektardoser tagits fram. Avsikten är att lika medel ska behandlas på ett likartat sätt. Ut-
69Jordbruksverket (1992) Miljöavgifter. SJV 1992:41.
70Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9).
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
redningens utgångspunkt är att även dessa växtskyddsmedel ska be- skattas med hektardos som grund, till exempel genom att en jäm- förelse görs med likvärdiga preparat.
En skatt som baseras på hektardos har en betydligt bättre kopp- ling till risk än dagens skatteuttag som är baserat på mängd verksamt ämne. Eftersom avsikten med den förändrade växtskyddsmedelsbe- skattningen är att den riskminskande styrningen ska öka väger denna omständighet enligt vår mening tungt. Ett hektardosbaserat skatte- uttag är vidare konkurrensneutralt på så sätt att varje behandling blir skattemässigt likabehandlad. Vi bedömer att dessa fördelar överväger de administrativa nackdelar som ett hektardosbaserat skatteuttag medför. Vi föreslår därför att hektardos ska användas som bas för skatteuttaget i den nya lagen.
Högsta tillåtna hektardos som bas för skatteuttaget
Att välja hektardos som bas för skatteuttaget kompliceras av att det finns flera möjliga hektardoser som kan väljas som bas för ett skatte- uttag. I följande avsnitt bedöms vilken hektardos som ska väljas som bas för skatteuttaget.
När SCB sammanställer statistik över beräknat antal sålda hektar- doser i jordbruket görs det utifrån en rekommenderad dos för prepa- ratet. Den rekommenderade dosen hämtas från Jordbruksverkets be- kämpningsrekommendationer eller från leverantörernas produktblad för preparatet. I de fall preparatet är godkänt för flera användningar görs en bedömning av vilken rekommenderad dos som ska använ- das.71 Det kan således bli en bedömningsfråga av vilken rekommen- derad dos som ska användas. Det framstår som olämpligt att basera ett skatteuttag på en hektardos som i vissa fall utgår enbart från leverantörernas uppgifter. Utredningen anser därför inte att den hektardos som används i SCB:s statistik är lämplig att använda som bas för skatteuttaget.
I Norge används en normerad arealdos som bas för skatteuttaget, dvs. en dos som baseras på den övervägande användningen av växt- skyddsmedlet. En dos som bestäms på detta sätt innebär ett mått av bedömning av i vilka grödor och med vilken dos medlet används.
71 SCB (2017) Växtskyddsmedel i jordbruket 2016, Sveriges officiella statistik MI 31 SM 1701.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
Det finns svårigheter i att bestämma vilken användning som kommer att vara den övervägande användningen för ett helt nytt växtskydds- medel. Den beräknade normerade hektardosen kan därmed bli miss- visande. Detta är också en helt ny hektardosbestämning som i sig bidrar till ökad administration. Utredningen anser därför inte att nor- merad hektardos ska användas som bas för skatteuttaget.
När ett växtskyddsmedel godkänns för utsläppande på mark- naden i Sverige fastställer Kemikalieinspektionen högsta tillåten dos för medlets användning för olika typer av grödor, efter förslag från tillståndssökanden. I de flesta fall rör det sig om en hektardos. I god- kännandeprövningen görs en riskbedömning av växtskyddsmedlet utifrån den föreslagna dosen. Klaras inte riskbedömningen godkänns inte dosen. Även om sökanden således har visst inflytande över vilken dos som fastställs är det Kemikalieinspektionen som gör bedöm- ningen av vilken hektardos som är godtagbar ur risksynpunkt. En skatt som baseras på högsta tillåtna hektardos bör inte leda till att leverantören undviker att söka godkännande för användningsom- råden där det krävs en hög hektardos eftersom en hög hektardos leder till en lägre skattekostnad per kilo eller liter växtskyddsmedel. Vid en skattesats om 10 kronor per högsta tillåtna hektardos får ett växt- skyddsmedel med högsta tillåtna dos om 2 liter per hektar en skatte- kostnad om 5 kronor per liter växtskyddsmedel. Ett växtskyddsmedel med högsta tillåtna dos om 200 ml per hektar får vid samma skattesats en skattekostnad om 50 kronor per liter växtskyddsmedel.
En skatt som baseras på högsta tillåtna hektardos kan leda till att tillståndssökanden väljer att söka om tillstånd för användningsom- råden där en hög dos kan tillåtas. Kemikalieinspektionens prövning av vilken dos som är tillåten ur risksynpunkt innebär dock att en alltför hög dos inte godtas.
Naturskyddsföreningen har framfört att ett skatteuttag som grun- dar sig på högsta tillåtna hektardos introducerar nya omotiverade skillnader mellan växtskyddsmedel. Om hänsyn inte tas till om den högsta tillåtna dosen är representativ för normalanvändningen får många medel i praktiken en betydligt lägre skatt än den nominella. Ovan har utredningen övervägt att införa ett skatteuttag grundat på en normerad, eller representativ hektardos, men funnit att det är förenat med svårigheter att fastställa en representativ användning, samt att detta innebär att en helt ny hektardos måste fastställas.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
För de flesta växtskyddsmedel fastställs en högsta hektardos i samband med tillståndsprövningen, vilket gör att de ökade admini- strationskostnaderna för staten begränsas. Riskbedömningen av växt- skyddsmedlet baseras också på denna dos. Vi bedömer mot denna bakgrund att högsta tillåtna hektardos ska användas som bas för skatteuttaget. För de växtskyddsmedel som är godkända för använd- ning för flera olika grödor, där den högsta tillåtna dosen varierar beroende på vilken gröda medlet används för, bedömer vi att den högsta av de doser som fastställts för växtskyddsmedlet ska användas som bas för skatteuttaget.
Lagteknisk utformning av ett skatteuttag baserat på högsta tillåtna hektardos
I HOBS-utredningens betänkande72 gjordes bedömningen att ett hektardosbaserat skatteuttag kräver riksdagsbeslut vid ändrade hek- tardoser. Vi gör samma bedömning. Det går därför inte att koppla skatteuttaget direkt till de hektardoser som fastställs av Kemikalie- inspektionen. De hektardoser som ska ligga till grund för skatte- uttaget ska därmed tas in i en bilaga till lagen. De skattemässiga hek- tardoserna i bilagan ska baseras på de hektardoser som är fastställda av Kemikalieinspektionen den 30 juni året före beskattningsåret. Bilagan ska även innehålla beräknade hektardoser för de skattepliktiga växt- skyddsmedel som inte har användningsvillkor som uttrycks i hektar- dos. Beräkningen av dessa villkor ska utgå från växtskyddsmedlets användningsvillkor den 30 juni året före beskattningsåret. Bilagan ska uppdateras årligen av riksdagen.
Kemikalieinspektionen har framfört att det finns tveksamheter i att Kemikalieinspektionen som förvaltningsmyndighet ska fastställa vilken skattesats som ska betalas för ett visst växtskyddsmedel. Efter- som Kemikalieinspektionen är den myndighet som godkänner växt- skyddsmedel och därmed har tillgång till uppgifter om högsta tillåtna hektardoser för olika växtskyddsmedel anser vi att det är mest natur- ligt att Kemikalieinspektionen är den myndighet som bistår reger- ingen med att årligen sammanställa underlag för uppdateringen. Underlaget ska även innehålla bedömningar av relevanta hektardoser
72 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9).
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
för de växtskyddsmedel där hektardoser inte omfattas av godkännan- det. Kemikalieinspektionen ska också fastställa riktlinjer beräkningen av hektardoser, till exempel i form av ett allmänt råd. Kemikaliein- spektionens uppgift regleras i förordningen om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
De växtskyddsmedel som godkänns för första gången under inne- varande beskattningsår kommer inte att ha någon hektardos intagen i bilagan till lagen. För att möjliggöra beskattning av dessa växt- skyddsmedel under det första beskattningsåret ska skatteuttaget för dessa medel ska baseras på varje helt kilo verksamt ämne. För efter- följande beskattningsår, när en hektardos för medlet tagits in i bilagan, ska dock skatteuttaget baseras på hektardosen i bilagan. Detta gäller även för eventuella övriga växtskyddsmedel som inte har någon fast- ställd hektardos i bilagan.
Andra möjliga baser för skatteuttaget som utredningen övervägt men inte föreslår
Ett skatteuttag baserat på mängden verksamt ämne
I dag tas skatten på växtskyddsmedel ut baserat på mängd verksamt ämne i medlet, uttryckt i kilo verksamt ämne. Även i Danmark används mängd verksamt ämne som bas för skatteuttaget. Att välja att ta ut skatten med mängd verksamt ämne som bas har flera för- delar. Eftersom det är klart hur mycket verksamt ämne ett visst växtskyddsmedel innehåller är denna bas för skatteuttaget enkel att administrera och skatten kan beräknas på ett enkelt sätt. En skatt som baseras på mängd verksamt ämne kan också ha effekten att den har en styrande effekt avseende hur mycket verksamt ämne som används.
Mängden verksamt ämne har dock liten koppling till risk. Även växtskyddsmedel som används i mycket låga doser kan innebära risker för hälsa och miljö. En skatt som tas ut baserat på mängd verksamt ämne missgynnar växtskyddsmedel som används i hög dos i för- hållande till sådana som används i låg dos per hektar, vilket leder till oönskade styreffekter.
Vår bedömning är att nackdelarna med mängd verksamt ämne som bas för skatteuttaget överväger fördelarna.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
Ett skatteuttag baserat på produktpriset
Ett skatteuttag som baseras på en viss procentsats av ett växtskydds- medels pris är i likhet med en skatt som baseras på mängd verksamt ämne relativt enkel att administrera. En sådan skatt gynnar inte heller lågdosmedel relativt växtskyddsmedel som används i högre doser.
En skatt som baseras på ett växtskyddsmedels pris har, åtmin- stone i teorin, liten relation till risken med användningen av ett växt- skyddsmedel. Det finns också farhågor om att en skatt som baseras på ett växtskyddsmedels pris riskerar att missgynna nyare produkter, som har ett högre pris än sådana produkter som är etablerade på marknaden.73
Kemikalieinspektionen har framfört att en skatt baserad på pro- duktpriset har en betydligt bättre koppling till risk än ett skatteuttag baserat på mängden verksamt ämne. Med undantag för några special- produkter så ligger priset per hektar för liknande bekämpningsåt- gärder och grödor inom samma spann. Kemikalieinspektionen fram- för också att en skatt baserad på produktpriset blir mer transparent och förutsebart än ett hektardosbaserat skatteuttag, samt enklare att administrera.74
En skatt som baseras på produktpriset kräver en annan typ av ad- ministration än ett hektardosbaserat skatteuttag. Det måste fastställas vilket pris som ska ligga till grund för beskattningen om produkten omsätts i flera led. I avsnitt 9.6 finns en beräkning av vilka styreffek- ter som kan uppnås vid en skatt som baseras på ett växtskyddsmedels pris.
Vår bedömning är att ett hektardosbaserat skatteuttag är bättre för att uppnå ett riskminskande syfte än ett skatteuttag baserat på produktpris, men att ett skatteuttag baserat på produktpris kan vara ett alternativ till hektardosbaserad beskattning om detta upplevs alltför komplicerat.
73Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9). Jordbruksverket och Kemi- kalieinspektionen (2002) Förslag till handlingsprogram för användningen av bekämpnings- medel i jordbruket och trädgårdsnäringen till år 2006. Jordbruksverkets rapport 2002:7.
74Kemikalieinspektionen, inlaga till utredningen, 2017-09-06.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
6.5.5Skattesats
Förslag: Kemiska växtskyddsmedel som endast innehåller lågrisk- ämnen som verksamma ämnen ska vara skattebefriade.
Skattepliktiga växtskyddsmedel som innehåller ett eller flera kandidatämnen för substitution som verksamt ämne ska beskat- tas med 30 kronor per högsta tillåtna hektardos.
Övriga skattepliktiga växtskyddsmedel ska beskattas med 15 kronor per högsta tillåtna hektardos.
Skattepliktiga växtskyddsmedel som innehåller kandidatämnen för substitution och som inte har någon hektardos angiven i bilagan till lagen ska beskattas med 282 kronor per varje helt kilo- gram verksamt ämne.
Skattepliktiga växtskyddsmedel som inte innehåller kandidat- ämnen för substitution och som inte har någon hektardos an- given i bilagan till lagen ska beskattas med 34 kronor per varje helt kilogram verksamt ämne.
I föregående avsnitt har vi bedömt att nuvarande system med skatt per kilo verksamt ämne bör ersättas med en skatt per högsta tillåtna hektardos. Vidare har vi bedömt att skatten bör vara differentierad utifrån risk med utgångspunkt i klassificeringar i EU:s växtskydds- medelsförordning.
Det huvudsakliga syftet med skatteförslaget är att skatten ska få en närmare anknytning till de risker som användningen av växt- skyddsmedel medför, så att samma risknivå i större utsträckning än i nuläget innebär samma skatt oavsett om det är ett hög- eller ett låg- dosmedel som används.
I linje med ekonomisk teori vore det önskvärt att sätta skattesatser för de tre skattegrupperna som speglar de marginella samhällseko- nomiska kostnader som respektive användning av växtskyddsmedel ger upphov till. HOBS-utredningen75 konstaterade emellertid att det av olika skäl är svårt, om inte omöjligt, att värdera de negativa effek- terna som bruket av bekämpningsmedel medför. Vi delar i stort denna bedömning.
75 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9).
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
För produkter som endast innehåller lågriskämnen som verk- samma ämnen, och vars användning således medför endast mycket små hälso- och miljörisker bedömer vi att skattebefrielse speglar de samhällsekonomiska kostnader som användningen medför.
För växtskyddsmedel som inte blir skattebefriade enligt ovan, och som inte heller innehåller kandidatämnen för substitution, föreslår vi att skatten sätts på en nivå som innebär att de i genomsnitt belastas med ungefär lika hög skatt som i dagsläget. Detta innebär uppskatt- ningsvis en skattesats på 15 kronor per högsta tillåtna hektardos.
Kandidatämnen för substitution har identifierats som ämnen som medför särskilt höga risker för miljön och människors hälsa. Detta motiverar ett förstärkt ekonomiskt incitament att minska använd- ningen av produkter som innehåller dessa ämnen. Samtidigt är det av vikt att värna jordbrukssektorns konkurrenskraft, att undvika att styra mot alltför ensidig användning av växtskyddsmedel med lik- nande verkningsmekanismer vilket kan leda till uppkomst av resistenta skadegörare, och att skatteförändringar genomförs stegvis och utvär- deras efter hand. Vi föreslår därför en skatt som medför en genom- snittlig höjning av produktpriset med cirka 10 procent. Detta inne- bär en skattesats på 30 kronor per högsta tillåtna hektardos för växtskyddsmedel som innehåller kandidatämnen för substitution.
För växtskyddsmedel som inte har någon hektardos angiven i bilagan till lagen ska skatteuttaget även fortsättningsvis baseras på varje helt kilo verksamt ämne, under en övergångsperiod.
Sådana skattepliktiga växtskyddsmedel som innehåller ett eller flera kandidatämnen för substitution, ska beskattas med 282 kronor per varje helt kilo verksamt ämne. Detta motsvarar en genomsnittlig höjning av produktpriset med 10 procent för dessa växtskyddsmedel.
Skattepliktiga växtskyddsmedel som saknar en hektardos i bilagan till lagen och som inte innehåller något kandidatämne för substi- tution ska även fortsättningsvis beskattas med 34 kronor per kilo verksamt ämne.
De skattesatser vi föreslår bör följas upp genom en utvärdering av skattens effekter efter införandet. Om det behövs för att uppnå den önskade styreffekten, eller på annat sätt hantera oönskade effekter, kan skattesatserna då revideras inom ramen för samma skattesystem eller – om förutsättningarna för det finns på plats – kan en övergång ske till ett steglöst differentierat system liknande det danska. Vid en eventuell justering av skattesatserna (utöver indexering) bör konse-
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
kvenser för livsmedelsstrategin och riskerna för ökad resistensut- veckling särskilt analyseras.
6.5.6Skattskyldighet
Förslag: Godkänd lagerhållare är skattskyldig. Skattskyldig är också den som, utan att vara godkänd lagerhållare, yrkesmässigt tillverkar skattepliktiga varor, yrkesmässigt för in eller tar emot skattepliktiga varor från annat EU-land eller yrkesmässigt impor- terar skattepliktiga varor.
Svenska punktskatter tas normalt ut så tidigt som möjligt bland de aktörer som hanterar skattepliktiga varor. Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punkt- skatterna. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller den nu aktuella skatten på kemiska växtskyddsmedel. Som ut- gångspunkt bör därför skattskyldigheten placeras hos den som först hanterar de skattepliktiga varorna i Sverige. Det innebär att skatt- skyldig är den som är godkänd lagerhållare, samt den som, utan att vara godkänd lagerhållare, yrkesmässigt tillverkar skattepliktiga varor i Sverige, yrkesmässigt för in eller tar emot skattepliktiga varor från annat EU-land eller yrkesmässigt importerar skattepliktiga varor.
Den definition av yrkesmässig aktivitet som föreslås är utformad med ledning av de definitioner av enskilda personers förvärv och innehav i kommersiellt syfte som finns i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG och hur dessa har införlivats i svensk rätt. Vi föreslår att tillverkning, införsel, mottagande eller im- port ska anses yrkesmässiga om de antingen utförs av en juridisk person, eller utförs av en fysisk person och avser varor som inte är av- sedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Den föreslagna definitionen bedöms göra det tydligare både för de skattskyldiga och för beskattningsmyndigheten vilka aktiviteter som omfattas av skatterna.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
Godkända lagerhållare
Att skattskyldighet inträder för tillverkare och för den som för in tar emot eller importerar varor kan leda till oönskade likvida påfrest- ningar för distributörer som kommer in senare i leveranskedjan. För att komma till rätta med sådana problem tillämpas i punktskattesam- manhang ett system med godkända lagerhållare. Konstruktionen innebär att skattskyldighetens inträde skjuts upp då varor levereras från en godkänd lagerhållare till en annan godkänd lagerhållare. Skatt- skyldighet inträder först då varorna levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare eller då varorna tas i anspråk för annat ända- mål, exempelvis egen användning. Detta innebär att godkända lager- hållare kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat.
Utredningen föreslår att ett motsvarande system med godkända lagerhållare ska införas avseende skatten på kemiska växtskyddsmedel. Ett system med godkända lagerhållare finns inte i den nu gällande lagen om skatt på bekämpningsmedel. Däremot har skattskyldigheten, för den som tillverkar skattepliktiga varor, inträtt först vid leverans till en köpare, vilket minskat den likvida påfrestningen för tillverkaren.
Det bör observeras att det bara är godkända lagerhållare som får redovisa skatten i månadsvisa skattedeklarationer. Övriga skattskyl- diga ska inom 5 dagar redovisa skatt för varje händelse som utlöser skattskyldighet. Detta förhållande bör medföra att företag som regel- bundet hanterar skattepliktiga varor också kommer att ansöka om godkännande som lagerhållare.
Tillverkning, införsel, mottagande eller import av skattepliktig vara
Skattskyldig är även den som – utan att vara godkänd lagerhållare – i Sverige yrkesmässigt tillverkar varor som är skattepliktiga eller som yrkesmässigt importerar, låter föra in eller tar emot varor som är skattepliktiga från ett annat land. Status som skattskyldig gäller från och med tidpunkten för tillverkning, import, införsel eller mottagande av varan.
Att den som yrkesmässigt för in eller tar emot eller importerar varor är skattskyldig innebär, med den definition av yrkesmässig aktivitet som används i lagen, att även den som för in varor för egen
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
yrkesmässig användning blir skattskyldig. Detta betyder till exempel att en lantbrukare som för in skattepliktiga varor med stöd av ett parallellhandelstillstånd är att anse som skattskyldig.
Lagförslaget
De nya bestämmelserna om skattskyldighet finns i 6 och 7 §§ i den nya lagen.
6.5.7Godkännande som lagerhållare
Förslag: Ett godkännande som lagerhållare får ges till den som i Sverige avser att yrkesmässigt
a)tillverka skattepliktiga varor,
b)från ett annat land EU-land föra in eller ta emot skatte- pliktiga varor,
c)importera skattepliktiga varor från tredjeland, eller
d)från godkänd lagerhållare köpa skattepliktiga varor för åter- försäljning till näringsidkare.
Som förutsättning för ett godkännande gäller vidare att sökan- den med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omstän- digheterna i övrigt ska anses lämplig som lagerhållare.
Ett godkännande som lagerhållare ska återkallas om förutsätt- ningarna för godkännande inte längre finns eller om lagerhållaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för varor för vilka skattskyldighet inträder efter konkursbeslutet.
Den som avser att tillverka, föra in, ta emot eller importera skatte- pliktiga varor bör kunna godkännas som lagerhållare utan annat sär- skilt krav på omfattningen än att aktiviteterna är avsedda att ske yrkesmässigt.
För att skatten inte ska medföra alltför stora likvida påfrestningar för svenska grossistföretag som köper in skattepliktiga varor från
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
svenska leverantörer bör också den som avser att yrkesmässigt åter- försälja sådana varor kunna godkännas som lagerhållare.
I likhet med vad som gäller för lagerhållare enligt annan lagstift- ning bör godkännande ges endast till den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som lagerhållare. Detta innebär att Skatteverket ska avslå en ansökan om godkännande som lagerhållare om sökanden är olämplig att an- förtros sådan ställning. Vid Skatteverkets lämplighetsprövning menas med ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter sådana för- hållanden och omständigheter som kan påverka risken för skatte- undandragande. Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs över- går godkännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för varor för vilka skattskyldighet inträder efter konkursbeslutet.
Utredningen lämnar även ett förslag till förordning där det finns förfarandebestämmelser om godkännandeprocessen samt vilka änd- rade uppgifter som lagerhållaren ska anmäla till Skatteverket.
Förslaget tas in i 8 och 9 §§ i den nya lagen samt i den nya förord- ningen om skatt på kemiska växtskyddsmedel.
6.5.8Skattskyldighetens inträde
Förslag: Skattskyldigheten för en godkänd lagerhållare inträder när en skattepliktig vara levereras till en köpare som inte är god- känd lagerhållare, en skattepliktig vara tas till eget försäljnings- ställe för detaljförsäljning, en skattepliktig vara tas i anspråk för annat ändamål än försäljning eller godkännandet som lagerhållare återkallas, varvid skattskyldigheten omfattar skattepliktiga varor som då ingår i dennes lager.
För skattskyldig som inte är godkänd lagerhållare inträder skattskyldigheten vid tidpunkten för tillverkning, införsel, mot- tagande respektive import.
Att skattskyldighet inträder innebär att den skattskyldige ska redo- visa och betala skatt för de varor för vilka skattskyldighet inträtt. Detta innebär dock inte att redovisning och betalning måste ske omedelbart. Tidpunkterna för när redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244), se av- snitt 6.5.12.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central betydelse för tillämpningen i flera delar. Det är vid denna tidpunkt som skatte- plikten för en enskild vara ska bedömas. Skattskyldighetens inträde är också till exempel avgörande för vilken skattesats som ska till- lämpas.
För en godkänd lagerhållare inträder skattskyldigheten då en vara levereras till någon som inte är en godkänd lagerhållare, då en skatte- pliktig vara tas till ett eget försäljningsställe för detaljförsäljning, en skattepliktig vara tas i anspråk för annat ändamål än försäljning eller godkännandet som lagerhållare återkallas.
För den som inte är godkänd som lagerhållare inträder skattskyl- digheten vid tidpunkten för tillverkning, införsel, mottagande re- spektive import.
Bestämmelserna om skattskyldighetens inträde finns i 10 § i den nya lagen.
6.5.9Undantag från skattskyldighetens inträde
Förslag: Skattskyldighet inträder inte för en skattepliktig vara som tidigare har beskattats. Det gäller dock inte om den skatt- skyldige fått avdrag för skatt på grund av återgång av köp.
Utredningen föreslår ett undantag från skattskyldighetens inträde. Skattskyldighet inträder inte för en skattepliktig vara som redan har beskattats enligt lagen. Har skatt tagits ut i ett tidigare led ska skatt således inte betalas igen, även om förutsättningarna i övrigt är upp- fyllda. Undantaget för tidigare beskattade varor gäller dock inte för sådana varor som tagits tillbaka genom återgång av köp och där säljaren fått avdrag för den tidigare debiterade skatten. Om en sådan återtagen vara säljs igen ska skatt tas ut en gång till eftersom det första skatteuttaget har neutraliserats genom avdraget.
Bestämmelsen om undantag för skattskyldighetens inträde finns i 11 § i den nya lagen.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
6.5.10Avdrag för skatt
Förslag: En godkänd lagerhållare får göra avdrag för skatt på skattepliktiga varor, för vilka skattskyldigheten tidigare har in- trätt och som har tagits tillbaka i samband med återgång av köp.
En skattskyldig får göra avdrag för skatt på skattepliktiga varor för vilka skattskyldigheten tidigare har inträtt, och som levere- ras till någon i ett annat land.
En skattskyldig ska i vissa fall kunna göra avdrag för skatt som har tagits ut vid försäljning av en skattepliktig vara. Som förutsättning för avdrag gäller att skattskyldigheten tidigare har inträtt. Det ska således ha uppkommit en skyldighet att redovisa och betala skatt, men någon faktisk redovisning eller betalning behöver inte ännu ha skett.
Godkända lagerhållare får göra avdrag för skatt på skattepliktiga varor som i obruten förpackning har tagits tillbaka i samband med återgång av köp. Att avdrag får göras vid returer är rimligt med hän- syn till att godkända lagerhållares lager ska vara obeskattat. Om av- drag inte skulle medges skulle de återtagna varorna vara beskattade i lagret vilket kan få påverkan på lagerhållarens likviditet. Någon risk för dubbelbeskattning finns inte oavsett om avdrag medges eller inte, eftersom skattskyldigheten inte inträder för en skattepliktig vara som tidigare har beskattats (se avsnitt 6.5.8).
Skattskyldiga får göra avdrag för skatt om varan levereras till någon i ett annat land. Det är dock enbart händelsen som innebär att varan levereras till någon i annat land som undantas och inte varan som sådan. Om samma vara senare skulle återinföras till Sverige kan den bli föremål för beskattning. Möjligheten att göra avdrag gäller bara när själva leveransen sker till utlandet. Det har inget att göra med nationaliteten på köparen. Om en utländsk näringsidkare kom- mer till Sverige och köper en skattepliktig vara från ett försäljnings- ställe får avdrag således inte göras.
Bestämmelserna om avdrag för skatt återfinns i 12 § i den nya lagen.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
6.5.11Förfarande och överklagande
Förslag: I fråga om förfarandet vid beskattningen gäller skatteför- farandelagen (2011:1244).
Beslut om godkännande som lagerhållare eller återkallelse av sådant beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, finns bestämmel- ser om förfarandet vid beskattning. Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som särskilt undantas. Av de i dag förekom- mande punktskatterna är det endast trängselskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen som undantagits från skatteförfarandelagen.
Utredningen föreslår att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för den nu föreslagna skatten på kemiska växt- skyddsmedel. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bland annat registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tid- punkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket beskattningsmyndighet.
Utredningen föreslår inte någon automatisk registrering av alla skattskyldiga enligt 7 kap. 1 § SFL. De som ska registreras är de som är skattskyldiga på grund av att de är godkända som lagerhållare. Övriga skattskyldiga ska inte registreras.
Den som är registrerad, dvs. godkänd lagerhållare, ska lämna en punktskattedeklaration för varje redovisningsperiod, 26 kap. 6 § SFL. När det gäller redovisningsperiod är huvudregeln att punktskatte- deklaration ska lämnas för varje kalendermånad, 26 kap. 10 § SFL. Om det beräknade skattebeloppet är lågt kan den skattskyldige an- söka om att redovisningsperioden ska vara ett beskattningsår, 26 kap. 17 § SFL.
För de skattskyldiga som inte är godkända lagerhållare ska punkt- skatt redovisas vid varje händelse som medför skattskyldighet, 26 kap. 8 § SFL. Det innebär att skattedeklaration ska ha inkommit till Skatte- verket senast fem dagar efter den händelse som medför skattskyldig- het, 26 kap. 35 § SFL. Den som vill ha fördelarna med månatlig redo- visning är således hänvisad till att ansöka om att bli godkänd som lagerhållare.
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
SOU 2017:102 |
Ett beslut om godkännande som lagerhållare eller återkallelse av sådant beslut och beslut om återbetalning av skatt får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
De föreslagna bestämmelserna finns i 14 och 15 §§ i den nya la- gen. Förslaget innebär även ändringar i 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, 26 kap. 8 § och 41 kap. 3 § SFL.
6.5.12Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Förslag: Lagen (20xx:xx) om skatt på kemiska växtskyddsmedel föreslås träda i kraft den 1 juli 2019. Lagen tillämpas på skatt- skyldighet som inträder efter den 30 juni 2019.
Genom lagen upphävs lagen (1984:410) om skatt på bekämp- ningsmedel. Den upphävda lagen ska dock fortfarande tillämpas för förhållanden som avser tiden före den 1 juli 2019.
En utgångspunkt är att den nya lagen om skatt på kemiska växt- skyddsmedel bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som behövs för remissförfarande och beredningsarbete inom Regeringskansliet, för riksdagsbehandlingen och för anpassning av Skatteverkets system för administrationen av skatten bedömer ut- redningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den 1 juli 2019. Det ger även de skattskyldiga tid att anpassa sina rutiner.
Den föreslagna lagen ersätter den tidigare lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel. Det finns därför behov av övergångs- bestämmelser. Den tidigare lagen om skatt på bekämpningsmedel ska fortsatt tillämpas för förhållanden som avser tiden före ikraft- trädandet. Det betyder att den tidigare lagen tillämpas om skatt- skyldighet inträder innan ikraftträdandet, medan den nya lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel ska tillämpas om skattskyldighet inträder efter ikraftträdandet.
SOU 2017:102 |
Skatt på kemiska växtskyddsmedel |
6.5.13Indexering
Förslag: Det ska göras en årlig omräkning av skattesatsen för kalenderåret 2020 och varje efterföljande kalenderår. Omräk- ningen ska grunda sig på förändringen i konsumentprisindex mellan juni 2018 och juni månad året närmast före det år beräk- ningen avser. Beloppet ska avrundas till hela kronor. Före novem- ber månads utgång varje år ska regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska tas ut för på- följande kalenderår.
Inom punktskatteområdet är det i dag brukligt att skattenivån in- dexeras med hänsyn till förändringar av konsumentprisindex (KPI) genom en årlig omräkning av skattebeloppen. En sådan omräkning görs av energi- och koldioxidskattesatserna enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi och av tobaksskatten enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt. Indexering föreslås i budgetpropositionen 2018 även in- föras i ett antal andra punktskattelagar. Det handlar om den nya lagen om flygskatt samt i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, lagen (1999:673) om skatt på avfall och lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier.76
Utredningen anser att – för att uppnå värdesäkring av de för- slagna skattenivåerna och upprätthålla styrande effekter – en årlig in- dexering ska införas så att skattesatserna för skattepliktiga växt- skyddsmedel följer den allmänna prisnivån. Förslaget är att lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel ska träda i kraft den 1 juli 2019 och den första omräkningen av skattesatserna kommer således att göras under hösten 2019 för skatteuttag som ska gälla under 2020. Omräkningen föreslås grunda sig på faktiska förändringar i KPI mellan juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2018. De framräknade beloppen föreslås med hänsyn till stor- leksordningen av de aktuella skattesatserna lämpligen avrundas till närmaste hela kronor enligt sedvanliga avrundningsregler.
Bestämmelsen om indexering av skattesatsen finns i 13 § i den nya lagen.
76 Se prop. 2017/18:1, budgetpropositionen för 2018, s. 424–431 och s. 524–525.
7Biocider samt övriga ämnen och produkter
7.1Biocider
7.1.1Utredningens uppdrag
Vissa biocider ingår i tillämpningsområdet för den nuvarande lagen om skatt på bekämpningsmedel1. En del av utredningens uppdrag är att se över denna lag. Utredningen ska analysera om lagen är i behov av att ändras både med hänsyn till de förändringar som skett inom EU:s regelverk och med hänsyn till utvecklingen inom området sedan skatten infördes. Utredningen ska också analysera skattens effek- tivitet och om skattens styrande effekt avseende hälsa och miljö kan öka. En skatt ska vara verkningsfull och kostnadseffektiv och reg- lerna ska vara enkla att tillämpa och kontrollera. Erfarenheter från Norge och Danmark ska tas till vara, och ramdirektivet för hållbar an- vändning av bekämpningsmedel2 ska beaktas.
I denna del av betänkandet behandlas de bekämpningsmedel som inte är växtskyddsmedel, dvs. biocider.
7.1.2Regler om användning av biocider
Biocider är produkter och preparat innehållande ett eller flera verk- samma ämnen som är avsedda att förstöra, hindra, oskadliggöra verk- ningarna av eller på något annat sätt bekämpa skadliga organismer.
1Lag 1984:410 om skatt på bekämpningsmedel.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämp- ningsmedel.
171
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
SOU 2017:102 |
Exempel på biocider är medel för desinfektion, konservering, be- kämpning av skadedjur och antifoulingpreparat.
Regler på EU-nivå och pågående arbete
Tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter regleras i EU:s biocidförordning3 och under en övergångsperiod även i nationell rätt (se nedan under Nationell reglering). EU:s biocid- förordning ersätter ett tidigare direktiv4. Syftet med EU:s biocidför- ordning är att harmonisera reglerna för att förbättra den fria rörlig- heten för biocidprodukter5 inom unionen och samtidigt säkerställa en hög skyddsnivå både för människors och djurs hälsa och för miljön. Det pågående arbetet har sin grund i att biocidprodukters inneboende egenskaper och deras användningsmönster kan medföra risker för människor, djur och miljö. Samtidigt finns behov av att bekämpa både organismer som är skadliga för människors eller djurs hälsa och orga- nismer som orsakar skada på naturmaterial eller tillverkade material.
3Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om till- handahållande på marknaden och användning av biocidprodukter.
4Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG av den 16 februari 1998 om utsläppande av biocidprodukter på marknaden.
5I EU:s biocidförordning finns 22 produkttyper.
1.Desinfektionsmedel för mänsklig hygien.
2.Desinfektionsmedel och algicider som inte är avsedda att användas direkt på människor eller djur.
3.Desinfektionsmedel för veterinärhygien.
4.Desinfektionsmedel för ytor som kommer i kontakt med livsmedel och djurfoder.
5.Desinfektionsmedel för dricksvatten.
6.Konserveringsmedel för produkter under lagring.
7.Konserveringsmedel för ytbeläggningar.
8.Träskyddsmedel.
9.Konserveringsmedel för fibrer, läder, gummi och polymeriserade material.
10.Konserveringsmedel för byggnadsmaterial.
11.Skyddsmedel för kylvattens- och processystem.
12.Slembekämpningsmedel.
13.Konserveringsmedel för vätskor som används vid bearbetning eller skärning.
14.Medel främst för bekämpning av råttor och möss, men även för vissa andra gnagare.
15.Fågelbekämpningsmedel.
16.Medel mot mollusker, maskar och andra ryggradslösa djur.
17.Fiskbekämpningsmedel.
18.Medel mot insekter, spindeldjur och andra leddjur.
19.Avskräckande och tilldragande medel.
20.Medel mot övriga skadedjur.
21.Antifoulingprodukter.
22.Balsamerings- och konserveringsvätskor.
SOU 2017:102 |
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
Huvudregeln är att biocidprodukter ska vara godkända för att få tillhandahållas på marknaden och användas. Inom EU har man ännu inte hunnit utvärdera och besluta om godkännande eller förbud för alla verksamma ämnen. Så länge ett verksamt ämne utvärderas gäller övergångsbestämmelser för de biocidprodukter som innehåller äm- net. Enligt övergångsbestämmelserna får medlemsländerna fortsätta att tillämpa sina nationella regler för de produkter som innehåller verksamma ämnen under utvärdering. Utvärderingen av godkända verksamma ämnen beräknas vara genomförd 2024.
EU:s biocidförordning påminner mycket om EU:s växtskydds- medelsförordning6, vilket är naturligt eftersom båda reglerar bekämp- ningsmedel. Parallellt med växtskyddsmedelsförordningen antogs inom EU också ett ramdirektiv om hållbar användning av bekämp- ningsmedel7. Enligt skäl nr 2 till direktivet ”… bör detta direktiv till- lämpas på bekämpningsmedel som är växtskyddsmedel. I framtiden för- utses dock en utvidgning av detta direktivs tillämpningsområde till att omfatta även biocidprodukter.” Hittills har direktivet utvidgats till att omfatta biocidprodukter. Skrivningarna i skälet visar dock att lagstif- taren bedömde att en prövning av godkännande för verksamma ämnen och produkter inte skulle vara tillräckligt för att användningen av biocidprodukter skulle vara hållbar.
Biocider förekommer också i kosmetiska produkter och regleras då genom EU:s kosmetikaförordning8. Även andra EU-regler är tilllämp- liga på biocider och biocidprodukter, såsom till exempel Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Övriga regler som finns på området är till exempel EU:s regler om klassificering, märkning och förpackning (CLP-förordningen)9.
6 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direk- tiv 79/117/EEG och 91/414/EEG.
7Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämp- ningsmedel.
8Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter. Förordningen trädde i kraft den 11 juli 2013.
9Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006.
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
SOU 2017:102 |
Nationella regler
Parallellt med EU-regler gäller nationella regler. Innan ett verksamt ämne utvärderats på EU-nivå gäller nationella regler om krav på god- kännande. Nationellt finns krav på godkännande för biocider i vissa produkttyper. Produkter i produkttyperna 1, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 13 och 22 får släppas ut på marknaden och användas i Sverige utan godkän- nande så länge de verksamma ämnena utvärderas i EU:s gransknings- program. För produkttyperna 2, 9 och 12 gäller dock godkännande- kravet för vissa typer av produkter.
Det nationella regelverket består av flera olika rättsakter, bland andra miljöbalken, förordning (2014:425) om bekämpningsmedel, för- ordning (2016:402) om nematoder, insekter eller spindeldjur som be- kämpningsmedel, Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer, Kemikalieinspek- tionens föreskrifter (KIFS 2008:3) om bekämpningsmedel, Kemika- lieinspektionens föreskrifter (KIFS 2005:7) om klassificering och märkning av kemiska produkter och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:3) om spridning av vissa biocidprodukter.
7.1.3Bibehållen eller förändrad skatt som kompletterande styrmedel?
Nuvarande skatt är inte effektiv och bör tas bort
Nuvarande skattelagstiftning
I lagen om skatt på bekämpningsmedel avses med bekämpningsmedel ämnen eller beredningar som är avsedda att användas till skydd mot egendomsskada eller olägenhet för människors hälsa, förorsakad av växter, djur, bakterier eller virus. Från det skattepliktiga området undantas varor som avsedd att användas vid beredning av livsmedel, läkemedel eller annan jämförbar vara, och färger, fernissor, tjäror och andra varor som huvudsakligen begagnas för ett annat ändamål, om inte varorna genom en särskild benämning eller på något annat sätt anges vara avsedda som bekämpningsmedel. Dessutom undantas trä- skyddsmedel10 och ättika.
10 Medel som används för impregnering av trävaror är en biocidprodukt som i sig omfattas av definitionen av bekämpningsmedel i lag om skatt på bekämpningsmedel. Under beredningen
SOU 2017:102 |
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
Det är endast vissa biocider som beskattas enligt bekämpnings- medelsskattelagen. Utredningens genomgång har visat att lagstift- ningens tillämpningsområde är oklart. Skatteverket har bland annat bedömt att godkännandet av ett ämne eller en beredning bör sakna betydelse för om det är skattepliktigt.11 Av de ärenden som överläm- nats till utredningen12 kan det också konstateras att det varit oklart om desinfektions- och konserveringsmedel samt antifoulingproduk- ter omfattats av skatteplikten.
Av förarbetsuttalanden framgår att vissa av de produkttyper som regleras av nu gällande biocidförordning av bekämpningsmedelsskatte- lagen omfattas, andra inte.13 I förarbetena berörs definitionen av bekämpningsmedel mycket kortfattat. Det anges att definitionen överensstämmer med definitionen av bekämpningsmedel i 22 § kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor med den av- vikelsen att träskyddsmedel inte ska omfattas av lagen. Definitionen i kungörelsen bygger på reglerna i den dåvarande bekämpningsmedels- förordningen (1962:703).
Begreppet bekämpningsmedel berörs i Miljökontrollutredningens betänkande Lag om hälso- och miljöfarliga varor (SOU 1972:31). I betänkandet anges att i bekämpningsmedelsförordningen är en rad olika från varandra ej helt avgränsade varugrupper bekämpningsmedel. Det gäller varugrupper såsom medel mot ogräs, buskar och dylikt, medel mot insekter och andra skadedjur inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsodling, medel mot ohyra, diverse insektsmedel i hem- men mot flugor, mal, myror och mygg, råttbekämpningsmedel, medel mot svampsjukdomar i odlingar – till exempel betningsmedel för ut- säde – impregneringsmedel för trä och textilier med mera Till be- kämpningsmedlen hör även till exempel medel för malsäkring av tyger och bedövningsmedel som används för att fånga in måsar och duvor, samt avskräckningsmedel mot till exempel älg i den mån effekten
av lagförslaget framfördes krav att sådana medel inte borde omfattas av avgiftsskyldigheten. Skälet för detta var att det fanns farhågor om att avgiften skulle få svåra konsekvenser för den svenska träimpregneringsindustrin, både på hemmamarknaden och på exportmarknaden. (Prop. 1983/84:176, s. 7.)
11Skatteverkets rättsliga ställningstagande Skatt på bekämpningsmedel ska erläggas obero- ende av om Kemikalieinspektionen godkänt ett ämne eller en beredning som bekämpnings- medel, Dnr 131 118398-07/111.
12Ärende nr Komm2017/0394 (Fi 2004/03121/S2), Komm2017/00378 (Fi 2006/07334/S2) och Komm2017/00377 (Fi 2013/0329/S2).
13Prop. 1983/84:176, s. 10.
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
SOU 2017:102 |
grundar sig på kemisk verkan. Varor som är en kombination av målar- färger eller dylikt och mera specifika impregneringsmedel med be- kämpningsverkan kan falla under förordningens bestämmelser. Vidare ska varor av typen giftimpregnerade remsor falla under definitionen.14
Beträffande båtbottenfärger framgår av författningskommentaren i Miljökontrollutredningens betänkande att Giftnämndens uppfattning är att sådana färger ligger under bekämpningsmedelsförordningen om färgen skulle anges förhindra direkta angrepp på båtskrovet av vatten- organismer. Om färgen enbart motverkar att organismer sätter sig fast anser Giftnämnden inte att färgen ger skydd mot egendomsskada.
Utredningen konstaterar att det råder osäkerhet kring det skatte- pliktiga området för biocider och att i praktiken har sannolikt endast en mycket begränsad del av biociderna beskattats. Detta stöds av den statistik vi fått från Skatteverket och Kemikalieinspektionen15 samt de ärenden som överlämnats till utredningen.
Miljöscreening
I Naturvårdsverkets rapport om biociders spridning i miljön pekas ett antal biocider ut för fortsatt övervakning.16 Vid screening- genomgången av biocider sett till fyndfrekvens dominerade silver (76 procent) följt av triklosan (59 procent), formaldehyd (56 procent), metylparaben (45 procent), Irgarol (43 procent), pentakloranisol (42 procent), didecyldimetylammoniumklorid (DDAC) (42 procent) och merkaptobensotiazol (MBT) (40 procent).
Även Kemikalieinspektionen har pekat ut triklosan som ett av de ämnen som behöver övervakas.17 Ämnet är sedan 2016 inte godkänt som biocid i produkttyp 1 på grund av att säker användning inte kan
14Lag om hälso- och miljöfarliga varor (SOU 1972:31 s. 41 f).
15Uppgifterna om beskattning av biocider särredovisas inte i deklarationen. Utredningen har utifrån uppgifter från deklaration och uppgifter om försäljning (Kemikalieinspektionen, Försåld mängd verksamt ämne 2015) gjort beräkningen att under 2015 beskattades drygt
2240 ton bekämpningsmedel. Andelen växtskyddsmedel som beskattades kan beräknas till minst
2021 ton (totalt 2 327 ton som såldes till jordbruk, frukt- och trädgårdsodling, skogsbruk och för hushållskonsumtion, varav 306 ton ättiksyra). Resterande försäljning – 220 ton – kan avse biocider.
16Naturvårdsverket (2014) Biociders spridning i miljön och deras hälso- och miljörisker, Screening år 2000–2013, En kunskapsöversikt Naturvårdsverkets rapport 6 634 (figur 3:1 och tabell 3:2) och rapport från Länsstyrelsen i Stockholm (2015), Miljögifter i sediment i Stockholms skärgård och östra Mälaren 2013 Länsstyrelsen i Stockholms rapport 2015:3.
17Kemikalieinspektionen (2017) Triklosan och andra konserveringsmedel i kosmetiska pro- dukter, Rapport från ett regeringsuppdrag, nr 3/17.
SOU 2017:102 |
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
garanteras samt bristande effektivitet mot mikroorganismer. Ämnet är inte heller godkänt för produkttyperna 2, 7 och 9. Det får dock fortfarande användas i till exempel kosmetiska produkter.
För rodenticider (produkttyp 14) har ämnen inte identifierats i mark, sediment, avloppsslam eller vatten men sprids i näringskedjan (warfarin, difenacoum, coumatetralyl, bromadiolone, flocoumafen och brodifacoum).18
Naturvårdsverket har i sin screening av biocider pekat på att an- vändningen av båtbottenfärger innebär miljörisker.19 För ämnen i anti- foulingprodukter (produkttyp 21), till exempel tributyltenn, Irgarol och koppar, är det förstnämnda förbjudet. För Irgarol gäller att äm- net är förbjudet som biocidtillsats i båtbottenfärger för fritidsbåtar eller fartyg under 12 m som huvudsakligen används i Östersjön. År 2012 fanns cirka 700 kg produkter med Irgarol registrerade i Sverige enligt Kemikalieinspektionens produktregister, huvudsak- ligen som färg för exteriört bruk och 2014 finns en produkt med ämnet registrerad i Kemikalieinspektionens ämnesregister.
Av en rapport från Sveriges lantbruksuniversitet som behandlar screening i åar i jordbruksområden framkommer bland annat att imidakloprid påträffades i halter lika med eller över sitt riktvärde.20 Samtidigt kan utläsas av Naturvårdsverkets screening av biociders förekomst i miljön att det ämnet är ett av ämnena med lägst fynd- frekvens.21
Miljöriskerna med ämnet kreosot i träskyddsmedel bedömer Naturvårdsverket främst som lokala, i direkt anslutning till en stolpe eller en sliper.22 Ur miljö- och även hälsosynpunkt finns utmaningar i fråga om kasserat virke.23 För andra ämnen som ingår i träskydds- medel (produkttyp 8) är till exempel pentaklorfenol förbjudet och DDAC används i liten omfattning.
18Naturvårdsverkets rapport 6 634 (2014) och IVL Swedish Environmental Institute (2013) Screening 2012, Rodenticides, IVL B2103.
19Naturvårdsverkets rapport 6 634 (2014).
20Lindström, B., Boström, G., Gönczi, M., Kreuger, J. (2017) Nationell screening av be- kämpningsmedel i åar i jordbruksområden 2016. Uppföljning av 2015 års undersökning. Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för vatten och miljö, Rapport 2017:5.
21Naturvårdsverket (2014) Biociders spridning i miljön och deras hälso- och miljörisker, Screening år 2000–2013, En kunskapsöversikt Naturvårdsverkets rapport 6 634 (figur 3:1 och tabell 3:2) och rapport från Länsstyrelsen i Stockholm (2015), Miljögifter i sediment i Stockholms skärgård och östra Mälaren 2013 Länsstyrelsen i Stockholms rapport 2015:3.
22Naturvårdsverkets rapport 6634 (2014).
23Krook et al., ”Preservative-treated sawn timber in Sweden: waste beyond control”, DOI: 10.1504/PIE.2006.012272.
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
SOU 2017:102 |
Bedömning
Dagens beskattning av vissa bekämpningsmedel synes syfta till att minska den totala användningen av bekämpningsmedel. I HOBS- utredningen24, som omfattade både växtskyddsmedel och biocider, gjordes bedömningen att skatten på bekämpningsmedel hade haft en begränsad effekt på användningen av sådana medel. HOBS-utred- ningen kom fram till att skatten på bekämpningsmedel har en viss direkt effekt genom att dämpa användningen men denna effekt be- döms vara förhållandevis begränsad. Man framhöll också en indirekt effekt genom de rådgivnings- och informationsinsatser som finan- sierades genom avgifterna. Biocider nämns dock inte specifikt utan uttalandena rör hela gruppen bekämpningsmedel. I de underlag om försäljning25 och fynd vid screening som vi tagit del av finns inget som tyder på att det finns anledning att revidera denna bedömning. Vi har också kunnat konstatera att den nuvarande skattens tillämp- ningsområde är oklart.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att skatten på biocider i sin nuvarande form inte är ett effektivt styrmedel och bör tas bort.
Utredningen föreslår ingen förändrad skatt på biocider
Bedömning: En skatt på vissa biocider skulle kunna vara ett kom- pletterande styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Med hänsyn till det pågående genomförandet av EU:s biocid- förordning finns enligt utredningens bedömning för närvarande inte rätt förutsättningar för att utveckla ett sådant förslag. Vi föreslår därmed inte någon förändrad skatt på biocider.
En skatt på vissa biocider skulle kunna vara ett effektivt styrmedel för att bidra till att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Det arbete som pågår inom EU och nationellt för att pröva god- kännande av verksamma ämnen och biocidprodukter är ett resultat av att det är fråga om ämnen som är farliga både för hälsa och för miljö. EU-förordningen syftar till att höja skyddsnivån både för
24Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9).
25Kemikalieinspektionens publikation Försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2016.
SOU 2017:102 |
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
människors och djurs hälsa och för miljön. Det är således ostridigt att användningen av biocider medför utmaningar i skyddet av hälsa och miljö.
Genomförandet av EU:s biocidförordning pågår. Utredningen har inte ansett det möjligt att under tiden den pågår göra en analys av i vilken utsträckning en beskattning skulle kunna vara ett verknings- fullt och kostnadseffektivt styrmedel för att öka skyddsnivån både för människors och djurs hälsa och för miljön.
Ytterligare en dimension är att de miljö- och hälsomässiga utma- ningarna, användningsmönster med mera skiljer sig betydligt mellan till exempel de 22 olika produkttyperna i biocidförordningen. En skatt borde för effektivitetens skull därför utformas specifikt för i vissa fall varje produkttyp, i vissa fall inom produkttypen. I en sådan analys behöver de samhällsekonomiska konsekvenserna för de olika biociderna belysas. En sådan analys bör även inkludera andra pro- dukter som innehåller biocider och de samhällsekonomiska konse- kvenserna för dessa produkter.
Utredningen noterar i sammanhanget att i Danmark beskattas vissa biocider. Den danska beskattningen är begränsad till vissa pro- dukttyper.26 Enligt danska SKAT är syftet med lagen att minska an- vändandet av biocider för att sänka det generella kemikalietrycket.27
Bedömning
En skatt på biocider skulle kunna vara ett lämpligt styrmedel i den utsträckning andra åtgärder inte är tillräckliga eller om det bedöms att
26Bestämmelser om beskattning av biocider finns i Lov om afgift af bekæmpelsesmidler (Lovbekendtgörelse nr 232 af 26/02/2015). Följande biocidtyper omfattas av det skatte- pliktiga området:
– Kemiska biocidmedel avsedda för bekämpning av insekter, kvalster, ohyra, sniglar, dagg- maskar och liknande lägre stående djur, bortsett från medel avsedda för bekämpning av skadedjur i trä från och på sågverk eller träprodukter.
– Kemiska biocidmedel avsedda för avskräckning av insekter etc. och vilda däggdjur och fåglar.
– Kemiska biocidmedel avsedda för bekämpning av träförstörande svamp och skadedjur i trä.
– Kemiska biocidmedel avsedda för bekämpning av algväxter.
– Kemiska biocidmedel avsedda för bekämpning av slembildande organismer i pappersmassa.
– Kemiska biocidmedel avsedda för bekämpning av råttor, möss, vattensorkar, mullvadar och kaniner.
– Mikrobiologiska bekämpningsmedel. Biocider som visserligen omfattas av biocidförord- ningen och som är godkända av Miljøstyrelsen beskattas inte om de inte är uppräknade i bekämpningsmedelsavgiftslagen.
27Se SKAT:s rättsliga vägledning http://skat.dk/skat.aspx?oID=1946626&chk=214580 2017-11-19
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
SOU 2017:102 |
skatt är det effektivaste styrmedlet. För att underlätta en bedömning vore det värdefullt att i ökad utsträckning kunna följa exponeringen för människa och miljö över tid och ha tillgång till en bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna. Där så är möjligt vore det också värdefullt med uppskattningar av miljö- och hälsoeffekter av exponering över tid och i möjlig mån av samhällsekonomiska kost- nader för biocidanvändningen, både generellt och för specifika bio- cider. Effekterna av det pågående arbetet med att genomföra EU:s biocidförordning bör analyseras. Vidare bör erfarenheter från den danska beskattningen av biocider tas till vara.
Med hänsyn till det pågående genomförandet av EU:s biocidför- ordning finns inte rätt förutsättningar för att utveckla ett förslag till ändrad skatt på biocider. Vi föreslår därmed inte någon förändrad skatt på biocider.
7.1.4Skatt på bekämpningsmedel
som inte är växtskyddsmedel tas bort
Förslag: Skatt på bekämpningsmedel som inte är växtskydds- medel tas bort.
Utredningen har konstaterat att nuvarande skatteregler har ett oklart tillämpningsområde som har skapat osäkerhet om vad som ska be- skattas eller inte beskattas. Det är också oklart i vilken utsträckning beskattning skett. En otydligt utformad skattelagstiftning med otyd- lig effekt riskerar att inte vara verkningsfull och därmed inte heller uppfattas som legitim. Vår bedömning är att nuvarande beskattning av bekämpningsmedel som inte är växtskyddsmedel bör tas bort.
Som vi konstaterar i föregående avsnitt skulle en skatt på bioci- der kunna ha en styrande effekt avseende hälsa och miljö i den ut- sträckning andra åtgärder inte är tillräckliga. I nuläget pågår dock ett omfattande arbete på EU- och nationell nivå med att genomföra EU:s biocidförordning. Det finns därför anledning att vänta ytter- ligare några år, utvärdera dessa åtgärders verkan och därefter ta ställ- ning till om beskattning är ett verkningsfullt ytterligare styrmedel. Innan en sådan analys görs vore det värdefullt att i ökad utsträckning kunna följa exponeringen för människa och miljö över tid samt upp-
SOU 2017:102 |
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
skatta miljö- och hälsoeffekter av exponeringen och i möjlig mån samhällsekonomiska kostnader.
7.2Övriga ämnen och produkter
7.2.1Utredningens uppdrag
I direktiven anges att utredningen ska analysera behovet av be- skattning för att minska spridningen av hälso- och miljöfarliga äm- nen och tungmetaller i miljön i syfte att nå miljömålen. I uppdraget ingår att analysera vilka källor till tillförsel och flöden av tungme- taller som kan vara lämpade för beskattning. Föreslagna skatter ska vara kostnadseffektiva och verkningsfulla, inte strida mot unions- rätten samt vara enkla att tillämpa och kontrollera.
7.2.2Ämnen respektive produkter som inte har utretts
Beskattning kan vara både ett lämpligt och verkningsfullt styrmedel i den utsträckning andra åtgärder inte är tillräckliga eller det be- döms att skatt skulle vara ett effektivt styrmedel.
Alla de användningar av ämnen eller produkter som medför nega- tiva konsekvenser för miljön eller för människors hälsa faller i teorin inom ramen för utredningsdirektiven. Utredningen har därför ställt samman en bruttolista över användningar av ämnen eller produkter som identifierats genom:
–en enkät till myndigheter samt bransch- och intresseorganisatio- ner under oktober–november 2016,
–en inventering av rapporter från Kemikalieinspektionen där eko- nomiska styrmedel har analyserats,
–de översiktliga analyser av beskattning av kemikalier i olika varu- grupper som gjordes i Kemikalieskatteutredningen (SOU 2015:30), samt
–förslag från intressenter.
Vi har valt att göra en skatteutredning i de fall där vi bedömt att befintliga underlag gett bäst förutsättningar att göra samhällseko-
Biocider samt övriga ämnen och produkter |
SOU 2017:102 |
nomiska analyser av ett införande av en skatt som ett komplette- rande styrmedel. Det vi särskilt har bedömt är i vilken utsträckning vi kunnat följa exponeringen för människa och miljö över tid samt uppskatta hälso- och miljöeffekterna av exponering. Enligt utred- ningens direktiv har avsikten inte varit att införa den skatt på göd- selmedel som avskaffades den 1 januari 2010. Utredningen har därför inte utrett en skatt på kvävedelen i mineralgödsel. Underlag som utredningen har tagit del av finns förtecknade i bilaga 7.
De ämnen respektive produkter som inte har utretts vidare är:
–benseninnehåll i bensin och diesel,
–bisfenoler,
–bly i ammunition,
–byggvaror samt andra varugrupper som togs upp av Kemikalie- skatteutredningen28,
–CMR-ämnen i förpackningar,
–högfluorerade ämnen (PFAS),
–kläder/textilier,
–konsumentvaror som innehåller SVHC-ämnen29,
–kosmetika,
–kvicksilver i ljuskällor,
–kväve- och fosforgödsel,
–mikroplaster,
–substanser på begränsningslistan (bilaga XIV i REACH-förord- ningen)30, och
–tvåtaktsolja.
28Regeringen har i budgetpropositionen 2017 (prop. 2016/17:1, avsnitt 6.16.4) aviserat att det i nuläget inte är lämpligt att införa en skatt på golvbeläggningsmaterial, väggbeklädnad och takbeklädnad av polymerer av vinylklorid (PVC). Avsikten är att invänta beredningen av en rapport från Kemikalieinspektionen för att få en helhetsbild av vilka åtgärder som krävs avseende hälsofarliga kemikalier i byggprodukter.
29Ämnen som inger särskilt stora betänkligheter (Substances of Very High Concern, SVHC) definieras i REACH-förordningen.
30Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH).
8Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter
8.1Sammanfattande bedömning
Utredningens förslag på skatt på kadmiuminnehållet i vissa produkter syftar till att minska tillförseln av kadmium till åkermark för att där- igenom minska befolkningens intag av kadmium via födan och där- med förknippade risker för negativa hälsoeffekter.
Sammantaget är utredningens bedömning att skatteförslaget är samhällsekonomiskt motiverat (avsnitt 8.14). Bedömningen är dock beroende av att skattens styrande effekt på kadmiumtillförseln till åkermark blir tillräckligt stor (>10 kilo per år), samt att de nega- tiva bieffekter som kan uppkomma till följd av minskad kalkning inte blir alltför omfattande.
Utredningen bedömer att skatteförslaget leder till en minskning av tillförseln av kadmium till åkermark med i storleksordningen 10–30 kilo per år (avsnitt 8.6). Denna uppskattning är dock osäker.
Förslaget leder till kostnader för de berörda företagen om upp- skattningsvis 23,4–25,4 miljoner kronor per år (avsnitt 8.10).
Skatteintäkterna uppskattas bli 21,6 miljoner kronor per år (av- snitt 8.12).
183
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
8.2Syftet med förslaget
Syftet med förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter är att minska tillförseln av kadmium till åkermark för att därigenom minska befolkningens intag av kadmium via födan och de därmed förknip- pade riskerna för negativa hälsoeffekter.
8.3Styrmedel i olika delar av kedjan
Det övergripande syftet med åtgärderna är att få positiva hälsoeffek- ter, och därmed reducerade samhällsekonomiska kostnader, genom att minska tillförseln av kadmium till människokroppen. Målsätt- ningen kan uppnås på olika sätt. Olika styrmedel är lämpliga bero- ende på vilken del i flödeskedjan man vill påverka, se figur 8.1 nedan.
Vi redogör i det följande för några alternativa styrmedel som också skulle kunna leda till att syftet uppnås. Det är viktigt att notera att merparten av de angivna styrmedlen kan vara kompletterande alter- nativ till en skatt. De måste således inte ersätta en skatt på kad- mium utan kan genomföras vid sidan av ett skatteuttag för att för- bättra måluppfyllelsen. Att man till exempel genomför en åtgärd
SOU 2017:102 |
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
som syftar till att sänka kadmiumhalten i livsmedel utesluter inte att man också genomför andra åtgärder.
Åtgärder och styrmedel för minskad tillförsel till åkermark
Syftet med den skatt på kadmium i vissa produkter som utredningen föreslår är att minska tillförseln av kadmium till åkermark genom att produkter som direkt eller indirekt sprids på åkermark och som innehåller mycket kadmium blir dyrare än motsvarande produkter som innehåller mindre kadmium.
Andra styrmedel som kan vidtas för att minska tillförseln av kad- mium till åkermark kan till exempel vara att införa eller skärpa de befintliga gränsvärden som finns för kadmium i sådana produkter. När det gäller till exempel avloppsslam finns det gränsvärden för hur mycket kadmium det får finnas i slam som läggs på åkermark. Om gränsvärdet sänks skärps kraven på rening av slam till åkermark eller så kommer det slam som innehåller mer kadmium än gränsvärdet att användas för andra ändamål.
Villkor om kadmium kan också kopplas till befintliga stöd till miljövårdande åtgärder inom jordbruket. Till exempel kan stöden till strukturkalkning via LOVA1 och Landsbygdsprogrammet villkoras av en högsta tillåtna kadmiumhalt i det kalk som används.
Ett annat alternativ för att minska tillförseln av kadmium till åkermark är att såväl globalt som lokalt arbeta för minskade utsläpp av kadmium till luft. Luftburet nedfall står för en majoritet av den totala årliga tillförseln av kadmium till svensk åkermark (se bilaga 4). En omständighet som måste beaktas när det gäller tillförseln av kad- mium till svensk åkermark är att en stor del (sannolikt mer än 90 pro- cent) av det kadmium som faller ned i Sverige kommer från utsläpp i andra länder (se avsnitt 5.4.2). För att få till stånd en minskning av dessa utsläpp krävs ett långsiktigt arbete med dessa frågor på internationell nivå. Vi har gjort bedömningen att den nu föreslagna skatten inte ska omfatta utsläpp till luft.
Ett ytterligare alternativ är fortsatt och utvecklad rådgivning om frågor om gödsling och vilken mängd gödselmedel som används.
1 Stöd som ges till lokala vattenvårdsprojekt, se avsnitt 5.5.4, rubrik Strukturkalk.
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Att anpassa gödslingen efter det verkliga behovet minskat kostna- derna för lantbruket och är mer skonsamt för miljön.
Det kan också noteras att det för frivilliga certifieringar, som till exempel KRAV och IP Sigill, finns särskilda gränsvärden för hur mycket tungmetaller som får tillföras åkermarken. Ett sätt att minska tillförseln av kadmium till åkermark kan således vara att uppmuntra certifiering enligt sådana regelverk.
Åtgärder och styrmedel för att minska den befintliga stocken av kadmium i åkermark
Utredningen har konstaterat att nettot mellan tillförsel och utför- sel av kadmium i den svenska åkermarken i dag är litet i relation till det förråd av kadmium som finns i marken. Målsättningen med posi- tiva hälsoeffekter och lägre samhällsekonomiska kostnader kan även uppnås genom att öka bortföringen av kadmium från åkermark.
Ett sätt att rena åkermark från kadmium är att odla snabbväxande skogsgrödor som salix, poppel eller asp på åkermarken. Sådana grö- dor tar upp mer kadmium än många andra grödor. De innebär att kadmium förs bort från åkermarken vid skörd och endast i mycket begränsad omfattning återförs till åkermarken vid förbränning. För att stimulera till ökad odling av grödor som transporterar bort mer kadmium kan man tänka sig en direkt subventionering av planter- ing eller initiativ för förbättrad avsättning och avkastning på skogs- grödan när den avverkas.
Åtgärder och styrmedel för att minska kadmiumupptaget i grödor
Kadmium i åkermarken hamnar i människan via livsmedel. Ett sätt att minska kadmiumintaget är därför att minska den mängd kad- mium som hamnar i den gröda som används för att tillverka livs- medel. För att åstadkomma detta finns flera tänkbara alternativ.
Åkermark som är väl kalkad och håller god näringsmässig kvali- tet med hög mullhalt producerar grödor som tar upp en mindre andel av det kadmium som finns i åkermarken. Ett sätt att minska kadmiumhalten i grödan är därför att aktivt stimulera kalkning och annan markvård. Den nu föreslagna skatten kan befaras ha en mot-
SOU 2017:102 |
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
verkande effekt eftersom kalk blir dyrare. Förhoppningen är dock att skatten ska medföra att kalkning sker med kalkprodukter med så låg kadmiumhalt som möjligt.
Ett annat sätt att minska mängden kadmium som tas upp i grö- dan att arbeta aktivt med sortval, vilket såvitt utredningen förstår också görs inom jordbruket i dag. En åtgärd kan vara att stimulera framtagandet och användningen av grödsorter som tar upp mindre kadmium.
Åtgärder och styrmedel som minskar konsumtionen av livsmedel med höga halter av kadmium
Slutligen berörs möjliga åtgärder för att minska konsumtionen av livsmedel med höga kadmiumhalter.
En åtgärd som till viss del redan är i bruk är att sortera spannmål efter kadmiumhalt (eller efter kadmiumhalten i den åkermark där spannmålen odlats), och att använda spannmål med lägst halter till föda medan spannmål med högre halter används till foder eller till exempel etanolproduktion.
Vilken teknik som används för att mala spannmålen kan ha effekt på kadmiumhalten i livsmedlet. Ett sätt att minska mängden kadmium i livsmedel kan därför vara att stimulera utvecklingen av tekniker för malning som bidrar till måluppfyllelse.
Berörda myndigheter, i första hand Livsmedelsverket, kan öka informationen om livsmedel med höga kadmiumhalter. Informatio- nen kan också gälla kadmiumhalter i livsmedel som importeras till Sverige.
Om det konstateras att det finns alarmerande halter av kadmium i vissa livsmedelsprodukter skulle man kunna överväga att införa sär- skilda gränsvärden. Sådana gränsvärden finns till exempel vad gäller spannmål som ska användas till barnmat.
8.4Alternativa utformningar av skatteförslaget
Utredningen lämnar i avsnitt 5.6 ett förslag på skatt på kadmium i vissa produkter. Där diskuteras alternativa utformningar av detaljer i skattereglerna när det bedöms vara relevant. I detta avsnitt resonerar
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
vi något om alternativa utformningar av skatten på ett mer övergri- pande plan.
Skatten enligt förslaget är utformad som en skatt per gram kad- mium i de skattepliktiga produkterna. De produkter som ska beskat- tas har avgränsats utifrån övergripande principer om att det ska vara kadmium som riskerar att via födan hamna i människokroppen samt vara ett nytillskott till livsmedelsproduktionskedjan.
En alternativ utformning av skatten kan vara att inte ha en så tydlig gränsdragning mellan vad som riskerar att hamna på åkermark eller ej. Skatt skulle kunna tas ut på all försäljning av avloppsslam, foder, kalk och mineralgödsel. Skatten skulle då bli enklare att till- lämpa och administrera, men få sämre koppling till kadmiumhalten i åkermark.
Ett annat alternativ, som vi inte anser vara möjlig, är att ha en skatt på allt livsmedel som säljs i Sverige. Styrningen skulle bli tydli- gare eftersom den då blir direkt kopplad till det kadmium som faktiskt tillförs människokroppen. Det skulle dock innebära en mycket stor mängd skattskyldiga företag och omotiverat höga administrativa kostnaderna för mätning av kadmiumhalten och hantering av skatten.
8.5Effekter av att ingen skatt införs
Utredningens bedömning är att om ingen skatt införs på kadmium- innehållet i vissa produkter så kommer kadmiumtillförseln från de berörda produkterna kvarstå på ungefär nuvarande nivå.
I den vidare analysen utgår vi från denna bedömning men note- rar också att följande tänkbara skeenden kan leda till en förändring av kadmiumtillförseln även om ingen skatt införs:
–Inom EU pågår ett arbete med att ersätta den nuvarande förord- ningen om gödselmedel med en ny förordning om CE-märkta gödselprodukter (se avsnitt 5.2.1). Kommissionens förslag inne- bär en successiv sänkning av den högsta tillåtna kadmiumhalten i CE-märkt mineralgödsel till 46 gram kadmium per ton fosfor. Om förslaget genomförs kan det leda till ökad konkurrens om mineralgödselråvaror med relativt låga kadmiumhalter. En följd av detta kan bli att kadmiumhalterna i den mineralgödsel som används i Sverige stiger.
SOU 2017:102 |
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
–Strukturkalkning lyfts fram i Vattenmyndigheternas åtgärdspro- gram för perioden 2016–2021. Bland annat ska Jordbruksverket inom ramen för Landsbygdsprogrammet särskilt uppmärksamma strukturkalkning. Detta kan medföra att den årliga mängden struk- turkalk som tillförs åkermark ökar, vilket i sin tur medför såväl ökad kadmiumtillförsel till åkermarken som att grödor tar upp en mindre andel av det kadmium som finns i marken.
–Inom Revaq-certifieringen för avloppsslam som tillförs åker- mark finns ett mål om att kadmiuminnehållet ska minska från cirka 25 till 17 gram kadmium per ton fosfor år 2025. Om målet nås minskar den årliga kadmiumtillförseln till åkermark från Revaq-ceritifierat slam – vid nuvarande nivå på användning – med ungefär 10 kilo.2
8.6Konsekvenser för kadmiumtillförseln till åkermark
Bedömning: En grov uppskattning baserat på analyserna för respektive produkttyp nedan är att utredningens skatteförslag leder till en minskning av tillförseln av kadmium till åkermark med 10–30 kilogram per år. Om skattesatsen sätts till 100 kronor per gram kadmium förväntas en mindre effekt på tillförseln, upp- skattningsvis 5–20 kilogram per år.
Avloppsslam
Skatten leder förmodligen inte till några substantiella effekter på halten kadmium i slam. Den kan däremot leda till att mängden slam som läggs på åkermark minskar. Om fosforinnehållet i det slam som i nuläget läggs på åkermark i stället tillförs genom mineralgödsel med nuvarande genomsnittliga kadmiumhalt mins- kar den årliga kadmiumtillförseln till åkermarken med ungefär 30 kilogram per år.
2 Fosforinnehållet i Revaq-ceritfierat slam som tillfördes åkermark år 2015 var 1 300 ton (se avsnitt 5.5.2). En minskning av kadmiumhalten med 8 gram per ton leder till en minskning av den årliga kadmiumtillförseln med 1 300*8 gram = 10 kg.
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Foder
Utredningen har ingen bedömning av påverkan på tillförseln av kadmium från foder.
Kalk
Vid oförändrad mängd kalkanvändning och en skattesats på 100 (200) kronor per gram kadmium minskar tillförseln av kadmium till åkermark med uppskattningsvis 3–8 (6–11) kilogram per år. Vid en något högre skattesats (uppskattningsvis 240 kronor per gram kadmium) bedöms minskningen av kadmiumtillförseln från kalk bli väsentligt större, omkring 17–22 kilogram per år.
Mineralgödsel
Andelen av det totala fosforinnehållet i mineralgödselmedel som utgörs av produkter med relativt höga kadmiumhalter (P och PK) minskar, men i oklar omfattning. Vid samma mängd fosfor i mineralgödsel som odlingsåret 2015/2016 och en återgång till den andel som gällde vid den tidigare skattens borttagande (8 pro- cent) minskar kadmiumtillförseln med 18 kilogram per år. Vid en skatt på 100 (200) kronor per gram kadmium uppskattas använd- ningen av fosforinnehållande mineralgödsel minska med 0,2 pro- cent (0,5 procent), vilket medför minskad kadmiumtillförsel med 0,2 (0,4) kilogram per år.
I detta avsnitt analyseras hur skatteförslaget påverkar tillförseln av kadmium till åkermark från respektive skattepliktig produkt. Ut- över utredningens föreslagna skattesats på 200 kronor per gram kadmium redovisas också det bedömda utfallet av en skatt på 100 kronor per gram kadmium. Det bedömda utfallet vid båda dessa skattesatser redovisas i flera delar av konsekvensanalysen.
8.6.1Avloppsslam
Utredningens förslag innebär att en skatt införs per gram kadmium i slam som sprids på jordbruksmark. Kadmiuminnehåll upp till 15 gram per ton fosfor är undantaget från beskattning.
Kadmiuminnehållet i det slam som sprids på åkermark är unge- fär 40 kilo per år, varav ungefär 20 kilo kommer att beskattas.
SOU 2017:102 |
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
Om Revaq-certifieringens mål om att kadmiuminnehållet ska minska från cirka 25 till 17 gram kadmium per ton fosfor år 2025 uppnås minskar såväl det totala kadmiuminnehållet som den skatte- pliktiga mängden med uppskattningsvis 10 kilo per år.
Minskning av kadmiumtillförseln via slam till åkermark kan ske antingen genom att mängden slam som läggs på åkermark årligen minskar eller genom att kadmiumhalten i slammet minskar.
Det finns två huvudsakliga metoder att minska kadmiumhalten per enhet fosfor i slam:
–Att reningsverken tillsammans med förorenare fasar ut kadmium i inkommande avlopp till reningsverk. Detta gäller till exempel kad- mium från bland annat konstnärsfärger, kondensvatten från bio- bränsleeldade värmekraftverk, dagvatten och flygplatser.
–Förbränning av slam följt av utvinning av fosfor ur askan. Denna teknik är ännu inte kommersiellt tillgänglig.
En minskning av kadmiumhalten med dessa metoder kostar väsent- ligt mer per gram kadmium än de skattesatser som diskuteras här. Den föreslagna skatten kommer förmodligen ha en marginell effekt på om dessa typer av åtgärder vidtas eller ej.
Skatten kan dock påverka mängden slam som läggs på åkermark. Utredningen har inte kunnat bedöma hur omfattande denna påver- kan är. Om fosforinnehållet i det slam som nu läggs på åkermark i stället tillförs genom mineralgödsel med nuvarande genomsnitt- liga kadmiumhalt så minskar den årliga kadmiumtillförseln till åker- marken med ungefär 30 kilo per år.3
Om den nuvarande nivån på användningen av slam på åkermark, och kadmiumhalten i detta slam, är oförändrad innebär en skatt på
3 Slam från Revaq-ceritiferade anläggningar innehåller cirka 1 300 ton fosfor, med en genom- snittlig kadmiumhalt på cirka 25 gram per ton fosfor. Från övriga anläggningar tillförs upp- skattningsvis 5 000–7 500 ton torrsubstans (TS) slam åkermarken årligen. Per ton TS slam var fosforinnehållet 2014 i genomsnitt drygt 26 kg och kadmiuminnehållet i genomsnitt 0,9 gram. Fosforinnehållet i slam från övriga anläggningar är därmed uppskattningsvis 130–200 ton, med en kadmiumhalt på 34 gram per ton fosfor. Totalt tillförs alltså årligen slam till åkermarken med ett fosforinnehåll på ungefär 1 400–1 500 ton och en kadmiumhalt kring 26 gram per ton fosfor. Det genomsnittliga kadmiuminnehållet i mineralgödsel har de senaste åren varit kring 6 gram per ton fosfor. Skillnaden i kadmiumhalt mellan slam och mineralgödsel är där- med cirka 20 gram per ton fosfor, vilket multiplicerat med fosforinnehållet i slam ger unge- fär 30 kg kadmium per år. För kompletterade referenser se kapitel 5.5.4.
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
100 (200) kronor per gram kadmium en ökad kostnad för de svenska reningsverken på 2 (4) miljoner kronor per år.
8.6.2Foder
Utredningens förslag innebär att en skatt införs per gram kadmium i foder avsett för utfodring av livsmedelsproducerande djur. Kadmium- innehåll som understiger 0,1 gram per ton produkt är undantaget från beskattning. Kadmiumhalten ska beräknas på 12 procents vattenhalt.
Utredningen har på grund av bristande tillgång till data gällande kadmiuminnehållet i foderprodukter inte gjort en kvantifierad be- dömning av skattens effekt på kadmiumtillförseln till åkermark från foder. Liksom för de andra skattepliktiga produkterna gäller dock den generella bedömningen att en skatt ger ekonomiska incitament till att minska kadmiuminnehållet i de foderprodukter som omfattas av utredningens förslag.
8.6.3Kalk
Utredningens förslag innebär att en skatt införs per gram kadmium i kalkprodukter. Kadmiuminnehåll upp till 0,1 gram per ton kalkpro- dukt är undantaget från beskattning.
Även sockerbrukskalk är undantaget från beskattning, däremot omfattas kadmiuminnehållet över 0,1 gram per ton i de kalkprodukter som sockerbruk använder som insatsvara i sin produktionsprocess.
Skattens effekt på kadmiumtillförsel till åkermark
Skatt på kadmiuminnehållet i kalk förväntas sänka den genomsnittliga kadmiumhalten i det kalk som används på åkermark i Sverige. Här görs en uppskattning av hur stor en minskning av kadmiumtillförseln till åkermark via kalkprodukter kan bli givet oförändrade kalknings- mängder. Därefter förs ett kvalitativt resonemang om skattens even- tuella påverkan på mängden kalk som årligen tillförs åkermark.
Påverkan på kadmiuminnehållet i de kalkprodukter som socker- bruk använder som insatsvara i sin produktionsprocess har inte analyserats av utredningen.
SOU 2017:102 |
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
Uppskattningen görs i tre olika delanalyser:
1.Strukturkalk tillverkas vid två anläggningar i Sverige. På grund av väsentliga skillnader i kadmiumhalt kommer en skatt på kad- miuminnehållet att förändra de relativa priserna mellan de två an- läggningarna så att en överflyttning av köpare sker från den an- läggning som har relativt hög halt (Köping) till den med lägre halt (Falköping).
2.En liknande analys som i punkt 1 om överflyttning mellan de
två sydligaste produktionsplatserna (sockerbruk exkluderat) i Hässleholm (Ignaberga) respektive Falköping (Berga och Uddagården).
3.En översiktlig beräkning av hur skatten kan minska kadmium- tillförseln till åkermark från övrig kalk i resten av landet.
Beräkningarna utgår från SCB:s uppgifter om mängden kalknings- medel som tillfördes svensk åkermark år 20144, men beräkningarna kompletteras vid behov av andra referenser och vissa antaganden. Den totala mängden kalk som tillfördes svensk åkermark var år 2014 uppskattningsvis 331 700 ton (tabell 8.1) varav ungefär 34 000 ton strukturkalk. Enligt uppgift från Nordzucker5 genereras årligen cirka 75 000 ton sockerbrukskalk. Vi antar här att dessa kvantiteter är representativa för en framtida användning i ett referensscenario, det vill säga om skatt inte införs.
6
4SCB (2015) Odlingsåtgärder i jordbruket 2014. Sveriges officiella statistik MI 30 SM 1502.
5Katarina Elfström, Nordzucker, e-post 2017-06-09.
6Har räknats fram som en residual av ovanstående poster.
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Kalkanvändningen är störst i produktionsområde (PO) 1, där 28 pro- cent av användningen skedde 2014 (tabell 8.2). En tiondel av använd- ningen skedde i PO 6–8, medan övrig användning är relativt jämnt fördelad över PO 2–5.7
8
I tabell 8.3 görs en uppskattning av användningen av respektive kalk- produkt per produktionsområde. SCB har inga uppgifter om hur an- vändningen av strukturkalk fördelas över landet. Vi har antagit att den är fördelad mellan produktionsområdena enligt samma proportioner som kalkanvändningen totalt. Enligt Nordzucker sker all användning av sockerbrukskalk hos sockerbetsodlare i produktionsområde 1 och 2.9 Produktionsområde 1 och 2 slås i de följande beräkningarna ihop då de bedöms beröras likvärdigt av en skatt på kadmiuminnehållet i kalkprodukter. Mängderna av övrig kalk per produktionsområde be- räknas som skillnaden mellan total användning per produktionsom- råde och de beräknade mängderna av de andra kalkprodukterna.
7För karta över produktionsområden, se bilaga 3.
8Har räknats fram som en residual av total användning i riket och användningen i de övriga produktionsområdena.
9Anders Rydén, Nordzucker, e-post 2017-09-01.
SOU 2017:102 |
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
Delanalys 1; Strukturkalk
Strukturkalk levereras från två anläggningar, i Köping och Falköping.12 Kadmiumhalten i kalk varierar beroende på ursprungsmineralens egen- skaper. Strukturkalken från Köping har en väsentligt högre kad- miumhalt (1,8 gram per ton) än den från Falköping (0,2 gram per ton).
En skatt på kadmiuminnehållet förväntas leda till en överflyttning av köpare från Köping till Falköping. Hur stor denna överflyttning blir bedöms främst bero på skattesatsen, graden av subvention för strukturkalkning samt transportkostnader.
En skatt på 100 (200) kronor per gram kadmium medför att struk- turkalken från Köping fördyras med 160 (320) kronor per ton relativt den från Falköping.
Det befintliga LOVA-stödet13 för strukturkalkning uppgår van- ligtvis till 50 procent av kostnaden för kalk, transport och vissa kring- tjänster.14 Under förutsättning att 50 procent av kostnaden subven- tioneras slår endast halva fördyringen igenom hos slutanvändarna. En skatt på 100 (200) kronor per gram kadmium gör att den relativa för- dyringen av strukturkalken från Köping blir 80 (160) kronor per ton.
10Strukturkalkens fördelning mellan produktionsområden har här antagits vara den samma som för all kalk.
11Beräknad som skillnaden mellan total användning per produktionsområde i tabell 8.2 sub- traherat med de beräknade mängderna struktur- och sockerbrukskalk.
12Se karta och tabell i bilaga 3.
13Läs mer om LOVA-stödet på Havs- och vattenmyndighetens hemsida. www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/anslag-och-bidrag/havs--och- vattenmiljoanslaget/lova.html
14Även inom Landsbygdsprogrammet är stöd till strukturkalkning möjligt med upp till 40 pro- cent av kostnaderna.
Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter |
SOU 2017:102 |
Transportkostnaden i kronor per ton produkt är enligt uppgift från Svenska Kalkföreningen 24 + 0,9 * transportavståndet i kilometer.15 Den relativa fördyringen av strukturkalken från Köping motsvarar ett transportavstånd om 89 (178) kilometer16. Avståndet mellan Köping och Falköping är cirka 240 kilometer. Den relativa fördyringen mot- svarar 37 procent (74 procent) av transportavståndet17.
Om fördyringen av strukturkalken från Köping relativt den från Falköping blir mer än 192 kronor per ton18 kommer det att bli billigare för alla användare att köpa strukturkalk från Falköping.19 Denna relativa fördyring uppkommer vid en skattesats på 240 kro- nor per gram kadmium20.
Den nuvarande användningen av strukturkalk delas i den här analysen upp i tre geografiska delar.
–(A) De delar av landet som ligger närmare Falköping än Köping och som därför antas köpa strukturkalk från Falköping. Detta område motsvarar ungefär produktionsområde 1, 2, 3 och 5.
–
