Beslut vid regeringssammanträde den 16 mars 2017
En särskild utredare ska se över delar av föräldrabalkens regler om fastställande av faderskap och föräldraskap. I uppdraget ingår även att göra en översyn av de författningar som handlar om rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap.
Syftet är att - med utgångspunkt i principen om barnets bästa -
åstadkomma en mer ändamålsenlig, jämlik och modern reglering.
Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms vara nödvändiga eller lämpliga.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2018.
Synen på föräldraskap och familj har förändrats över tid, vilket kan ses som ett resultat av ny kunskap och förändringar av samhälleliga normer och värderingar. En majoritet av alla barn som föds i Sverige i dag föds av en förälder som inte är gift och drygt hälften har föräldrar som är sambor. Många barn växer också upp i andra familjekonstellationer än den traditionella kärnfamiljen.
Med den tekniska utvecklingen, främst utvecklingen av DNA-analyser, har möjligheten att bevisa ett genetiskt släktskap förändrats. I dag finns metoder som möjliggör genetiska undersökningar som inte var förutsedda när regleringen om blodundersökningar vid utredning av faderskap tillkom.
Det är viktigt att lagstiftningen utvecklas i takt med samhället i övrigt och bl.a. kan hantera olika sätt att bilda familj. Även om regleringen kring fastställande av faderskap och föräldraskap har anpassats med tiden för att möta utvecklingen på området, finns det behov av att se över reglerna i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig, jämlik och modern reglering. Behovet av ytterligare förändringar har även framhållits i olika avseenden och sammanhang.
Bland annat har frågor som rör fastställelse av faderskap och föräldraskap under flera år varit föremål för riksdagsmotioner.
Synpunkter har framförts bl.a. om att nuvarande ordning för att fastställa faderskap bör moderniseras och förenklas och att det bör införas en könsneutral föräldraskapspresumtion (se t.ex.
bet. 2011/12:CU16, bet. 2012/13:CU8 och bet. 2013/14:CU19). Att frågan om en könsneutral föräldraskapspresumtion bör utredas har även efterfrågats av bl.a. Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL).
I mars 2015 tillkännagav riksdagen för regeringen att det finns skäl för att undersöka frågeställningar i väckta motioner kring nuvarande ordning för utredningar om faderskap för ogifta.
Motionerna handlade om att utredningarna måste kunna moderniseras och förenklas och att ett faderskap borde kunna fastställas redan under graviditeten. Enligt riksdagen bör regeringen därför överväga om det finns behov av förändringar och i så fall ta nödvändiga initiativ och i lämpligt sammanhang återkomma till riksdagen och redovisa resultatet av arbetet. I sammanhanget framhålls att utgångspunkten för reglerna på området måste vara omtanken om barnets bästa och att det är av stor vikt att den ordning som finns för utredningar om faderskap för ogifta ger betryggande garantier för att det verkligen är den biologiska fadern och inte någon annan som fastställs som far. Vidare framhålls betydelsen av att faderskapsärenden handläggs på ett så enkelt sätt som möjligt med hänsyn till barnets intressen och under former som inte behöver uppfattas som integritetskränkande (bet. 2014/15:CU6, punkt 4, rskr.
2014/15:122).
Behovet av att se över regler kring faderskap och föräldraskap har även uppmärksammats av olika myndigheter verksamma på området. Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen har i skrivelser till Justitiedepartementet framfört att rättsläget behöver klargöras när det gäller möjligheterna för kommuner och domstolar att vända sig till privata laboratorier för rättsgenetiska analyser i faderskapsärenden. Socialstyrelsen har även framhållit bl.a. att det bör klargöras om det är möjligt att förordna om rättsgenetisk undersökning avseende en avliden och ifrågasatt om nuvarande rättstillämpning, som begränsar möjligheten att förordna om ny rättsgenetisk undersökning, är rimlig med hänsyn till utvecklingen på området (Ju2005/00601/L2, Ju2005/02972/L2 och Ju2015/05398/L2).
Samhällsutvecklingen och erfarenheter från tillämpningen av nuvarande reglering har alltså aktualiserat ett behov av att se över vissa delar av regleringen. En särskild utredare bör därför utses och ges följande uppdrag.
Om modern när barnet föds är gift med en man, anses mannen automatiskt som barnets far (den s.k. faderskapspresumtionen).
Presumtionen gäller även om barnet har kommit till genom assisterad befruktning. Om det inte finns en faderskapspresumtion, ska faderskapet fastställas genom bekräftelse eller dom.
Om en assisterad befruktning enligt 6 eller 7 kap. lagen
(2006:351) om genetisk integritet m.m. utförs på en kvinna som är gift eller registrerad partner med en annan kvinna, anses maken eller partnern också som förälder. Föräldraskapet förutsätter att det finns ett samtycke till den assisterade befruktningen och att det är sannolikt att barnet har kommit till genom den. Ett föräldraskap måste, till skillnad från faderskap, alltid fastställas genom en bekräftelse eller en dom.
Det finns alltså i dessa fall inte någon motsvarighet till en faderskapspresumtion. För fastställande av ett föräldraskap gäller i stort sett samma bestämmelser som för fastställande av ett faderskap.
Frågan om huruvida det bör införas en föräldraskapspresumtion motsvarande en faderskapspresumtion har tidigare övervägts i olika sammanhang.
Kommittén om barn i homosexuella familjer föreslog i betänkandet Barn i homosexuella familjer (SOU 2001:10) att samkönade par skulle ges möjlighet till assisterad befruktning inom svensk sjukvård och att samkönade och olikkönade par skulle likställas i fråga om rättsligt föräldraskap vid assisterad befruktning. Om modern var registrerad partner, skulle hennes partner automatiskt anses som förälder till barnet. Kommitténs förslag om regleringen av det rättsliga föräldraskapet fick kritik från många remissinstanser, som ansåg att förslaget innebar alltför stora begränsningar i fråga om att få faderskapet till barnet fastställt, vilket kunde få betydelse för barnets rätt till kunskap om sitt ursprung och kontakt med sin far.
I Regeringskansliet utarbetades därefter promemorian Föräldraskap vid assisterad befruktning för homosexuella (Ds 2004:19). På grundval av promemorian föreslog regeringen att samkönade kvinnliga par skulle få tillgång till assisterad befruktning inom svensk sjukvård, ett förslag som sedan antogs av riksdagen. I propositionen uttalades att regeringen avsåg att återkomma när det gäller föräldraskapet vid assisterad befruktning, bl.a. i fråga om huruvida föräldraskapet för en partner bör presumeras på liknande sätt som faderskapet för en gift man (prop. 2004/05:137 s. 45).
Hösten 2005 fick en särskild utredare i uppdrag att överväga om samtycke som grund för föräldraskap vid assisterad befruktning för samkönade par, i likhet med vad som redan då gällde för olikkönade par, även skulle omfatta assisterad befruktning som skett i utländsk sjukvård eller i egen regi. I uppdraget ingick även att utreda om föräldraskapet för en partner borde presumeras på liknande sätt som faderskapet för en gift man. I betänkandet Föräldraskap vid assisterad befruktning (SOU 2007:3)
föreslog utredningen att föräldraskapet vid assisterad befruktning skulle regleras på samma sätt för samkönade som för olikkönade par, dvs. bestämmelserna om föräldraskap för en kvinna skulle också omfatta assisterad befruktning som skett i utlandet eller i egen regi och en föräldraskapspresumtion skulle införas. Utredningens förslag fick relativt omfattande kritik från remissinstanserna. Enligt flera remissinstanser saknades ett tydligt barnperspektiv och de såg problem med förslaget om föräldraskapspresumtion, särskilt i fråga om assisterad befruktning i egen regi. När det gäller sådan assisterad befruktning framhöll remissinstanserna att frågan var komplex och behövde utredas vidare ur ett barnperspektiv. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning.
Frågan om samtycke som grund för faderskap eller föräldraskap vid assisterad befruktning har därefter övervägts av Utredningen om utökade möjligheter till behandling av ofrivillig barnlöshet.
I betänkandet Olika vägar till föräldraskap (SOU 2016:11)
föreslår utredningen att samtycke inte längre ska utgöra grund för faderskap om den assisterade befruktningen sker i egen regi, bl.a. utifrån bedömningen att barnets rätt till information om sitt ursprung inte kan säkerställas i sådana fall. När det gäller assisterad befruktning inom utländsk hälso- och sjukvård föreslås att samtycke även fortsättningsvis bör utgöra grund för faderskap, förutsatt att den assisterade befruktningen har utförts vid behörig sjukvårdsinrättning och att barnet har rätt till information om donatorns identitet. Samma regler föreslås i fråga om samtycke som grund för föräldraskap. Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds i Justitiedepartementet.
Regeringens målsättning är att åstadkomma en jämlik reglering som inte utan tungt vägande skäl skiljer på personer beroende på sexuell läggning eller kön. Det är lämpligt att, med beaktande av den fortsatta beredningen av frågan om samtycke som grund för föräldraskap och utifrån barnets bästa, på nytt undersöka frågan om en föräldraskapspresumtion. Utredaren ska ta ställning till om, och i så fall under vilka förutsättningar, föräldraskapet för en make eller registrerad partner vid assisterad befruktning bör presumeras på motsvarande sätt som faderskapet i dag presumeras för en gift man. Om utredaren bedömer att en föräldraskapspresumtion bör införas, ska utredaren även ta ställning till när en sådan presumtion ska kunna hävas.
I de fall faderskapspresumtionen inte gäller, behöver ett faderskap eller ett föräldraskap fastställas genom en bekräftelse eller en dom. En sådan bekräftelse ska göras skriftligen och bevittnas av två personer. Bekräftelsen ska godkännas av socialnämnden och av modern eller en för barnet särskilt förordnad vårdnadshavare.
De flesta barn som föds i Sverige har ogifta föräldrar.
Nuvarande ordning för att bekräfta ett faderskap eller föräldraskap upplevs av många som omständlig, omodern och som ett ifrågasättande av val av civilstånd. Handläggningen av dessa bekräftelser verkar också i praktiken skilja sig åt mellan olika socialnämnder, dvs. reglerna tillämpas inte enhetligt.
I syfte att förenkla processen för bekräftelse av faderskap och föräldraskap för sambor som får barn inledde Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting 2012 ett gemensamt projekt - Jag vill ha föräldrar. Den behovsanalys som låg till grund för projektet visade att många föräldrar, liksom berörda handläggare, upplever processen som otidsenlig och ojämlik. Inom ramen för projektet och utifrån gällande regler har det bl.a.
lämnats förslag på hur kommunikationen mellan Skatteverket och socialnämnderna i ärenden om faderskap och föräldraskap skulle kunna digitaliseras för att förenkla processen och göra den mer rättssäker.
Lagändringar i syfte att modernisera förfarandet för bekräftelse av faderskap och föräldraskap för ogifta har gjorts i andra nordiska länder. Exempelvis är det i Finland och Norge numera möjligt att bekräfta ett faderskap eller ett föräldraskap redan i samband med mödravården. I Danmark har man kommit långt med att digitalisera processen för fastställande av faderskap och föräldraskap.
Mot denna bakgrund ska utredaren undersöka hur reglerna om bekräftelse av faderskap och föräldraskap för ogifta tillämpas och lämna förslag på hur regleringen kan moderniseras och förenklas. Utredaren ska i det sammanhanget beakta vikten av att fastställda faderskap blir korrekta och de möjligheter som digitaliseringen kan erbjuda för att förenkla förfarandet.
För att utreda ett faderskap behöver det ibland göras en rättsgenetisk undersökning. En sådan undersökning kan aktualiseras både inom ramen för socialnämndens utredningar om faderskap och i faderskapsmål vid domstol. En rättsgenetisk utredning i ett faderskapsärende kan endast framtvingas av domstol. Särskilda regler om detta finns i lagen (1958:642) om blodundersökning m.m. vid utredning av faderskap
(blodundersökningslagen) och förordningen (1969:624) om blodundersökning m.m. vid utredning av faderskap
(blodundersökningsförordningen).
Den nuvarande regleringen på området tillkom i en tid när blodundersökning var den mest använda typen av rättsgenetisk undersökning vid fastställande av faderskap. Sedan 1994 är faderskapsundersökningar helt baserade på DNA-analyser.
DNA-analyser kan göras på allt slags vävnad, t.ex. blod eller munskrap, som sker genom s.k. topsning. Analyserna har mycket hög tillförlitlighet. I de allra flesta fall går det att med säkerhet utesluta en felaktigt utpekad man i ett faderskapsärende och det är även möjligt att med en mycket hög grad av sannolikhet utpeka en viss man som far.
Enligt blodundersökningsförordningen ska sådana blodprov som avses i blodundersökningslagen undersökas genom Rättsmedicinalverkets försorg. Varje år utreds faderskapet för cirka 2 000 barn vid verket, vilket motsvarar cirka två procent av alla levande födda barn under ett år. Det finns dock privata laboratorier, både i Sverige och utomlands, som erbjuder rättsgenetiska undersökningar i faderskapsärenden, ofta till en lägre kostnad än om undersökningen utförs av Rättsmedicinalverket.
Även om regleringen i viss mån har anpassats till utvecklingen på området, är det fråga om en reglering som är uppbyggd efter en teknik som inte längre används och som behöver moderniseras.
Även berörda myndigheter har pekat på behovet av att se över regleringen i olika avseenden. Som nämnts har Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen framhållit bl.a. att rättsläget behöver klargöras när det gäller möjligheterna för kommuner och domstolar att vända sig till privata laboratorier för rättsgenetiska analyser i faderskapsärenden. Utredaren ska mot denna bakgrund se över blodundersökningslagen och blodundersökningsförordningen och särskilt överväga följande frågor.
Enligt blodundersökningslagen kan domstolen förordna om en rättsgenetisk undersökning beträffande modern, barnet, den man som är utpekad som far eller, i ett mål om hävande av faderskapspresumtion, den äkta mannen.
Dagens DNA-teknik gör det möjligt att få klarhet i en faderskapsfråga på sätt som inte var möjliga när blodundersökningslagen kom till. Genom DNA-teknik är det i dag möjligt att analysera humanbiologiskt material, s.k. vävnad eller vävnadsprov, från avlidna personer.
Europadomstolen har i fallet Jäggi mot Schweiz (dom den 13 juli 2006) ansett att ett barns intresse av att få faderskapsfrågan utredd var så starkt, att barnet kunde grunda ett anspråk på att det skulle tas ett DNA-prov på en avliden och begraven mans kvarlevor på artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen (jfr Haas mot Nederländerna, dom den 13 januari 2004).
När det gäller möjligheterna att använda sig av vävnadsprov från avlidna har Socialstyrelsen framhållit att rättsläget behöver klargöras. I de fall en man före dödsfallet har samtyckt till att vävnadsprov lämnas ut för att utreda faderskapet, kan provet lämnas ut från hälso- och sjukvården för analys. Om ett sådant samtycke saknas, är det oklart om blodundersökningslagen kan anses tillämplig. Enligt Socialstyrelsen tolkas regleringen olika av domstolar, vilket har lett till att vissa domstolar har förordnat om prov på en avliden medan andra har ansett att det inte är möjligt utan uttryckligt stöd i lag (Ju2005/02972/L2, jfr även NJA 1997 C 36).
Även när det gäller hälso- och sjukvårdens och andra myndigheters hantering av vävnadsprov, bl.a. möjligheten att lämna ut vävnadsprov, har det ansetts finnas ett behov av en tydligare reglering. För närvarande pågår en översyn av den lagstiftning som reglerar hanteringen av vävnadsprover och information om proverna i biobanker (dir. 2016:41). Den särskilda utredaren ska enligt direktiven bl.a. analysera och vid behov lämna förslag om huruvida det i undantagsfall och i enlighet med den nya dataskyddsförordningen ska vara möjligt att lämna ut vävnadsprover och personuppgifter från biobanker för utredning av föräldraskap. Uppdraget ska i denna del redovisas senast den 1 maj 2017. Det pågår även en utredning om stärkt integritet i Rättsmedicinalverkets verksamhet, som bl.a. ska analysera hur regleringen av verkets hantering av humanbiologiskt material bör se ut och som ska redovisas senast den 31 oktober 2017 (dir. 2016:75).
Utredaren ska därför överväga om det bör införas regler om att en domstol ska kunna förordna om en rättsgenetisk undersökning av vävnadsprover från en avliden man och i så fall under vilka förutsättningar. Utredaren ska samråda med Utredningen om regleringen av biobanker (S 2016:04) och även hålla sig informerad om och beakta det arbete som sker i Utredningen om dataskydd vid Rättsmedicinalverkets verksamhet (Ju 2016:18).
Bör möjligheten att förordna om ny rättsgenetisk undersökning utökas?
Blodundersökningslagen tillkom mot bakgrund av förbättrade möjligheter att efter genomförd blodundersökning utesluta felaktigt utpekade män. Förordnande om blodundersökning eller annan rättsgenetisk undersökning kan därför ske i mål om hävande av en faderskapspresumtion och i mål om fastställande av faderskap. Lagen syftar däremot inte till att det ska finnas en obegränsad möjlighet att genom en rättsgenetisk undersökning få ett redan fastställt faderskap kontrollerat. Möjligheterna till en undersökning är i dessa fall begränsade, vilket har motiverats med att relationerna mellan ett barn och den som anses vara far inte ska störas i onödan (prop. 1982/83:8 s. 7).
Om faderskapet har fastställts genom en bekräftelse eller genom en dom som har fått laga kraft, får domstolen förordna om en rättsgenetisk undersökning endast om det efter bekräftelsen eller domen har framkommit omständigheter som ger anledning till antagande att någon annan man än den som har fastställts som far har haft samlag med modern under konceptionstiden. Det krävs alltså att den som åberopar de nya omständigheterna inte har känt till dessa tidigare. I förarbetena till regleringen sägs att den vetenskapliga utvecklingen beträffande blodundersökningar i sig inte bör utgöra ett tillräckligt skäl för ett förordnande om ny undersökning. Vidare uttalas att det inte bör införas en möjlighet att utföra ny blodundersökning på de män utöver fadern som tidigare blivit blodundersökta och uteslutna, med hänsyn bl.a. till den rättsosäkerhet som detta skulle medföra (prop. 1982/83:8 s. 7 och 13).
Enligt Socialstyrelsen har detta fått till följd att det inte anses möjligt att förordna om rättsgenetisk undersökning beträffande en man som tidigare har undersökts och uteslutits, även om den tidigare undersökningen inte har gjorts med DNA-analys. Mot bakgrund av den vetenskapliga utvecklingen i fråga om att klarlägga faderskap anser Socialstyrelsen att denna begränsning inte längre är rimlig utifrån barnets rätt till vetskap om sitt ursprung.
Högsta domstolen har nyligen prövat frågan om huruvida rätten till respekt för privat- och familjelivet i artikel 8.1 i Europakonventionen kan läggas till grund för ett förordnande om DNA-undersökning avseende en man som tidigare har genomgått en blodundersökning och mot vilken faderskapstalan har ogillats.
Frågan besvarades nekande. Högsta domstolen konstaterade att ett förordnande om DNA-undersökning skulle gå utöver regleringen i blodundersökningslagen och därmed inte uppfylla de krav på förutsebarhet som gäller enligt artikel 8.2 i konventionen och strida mot grundlagsskyddet för den fysiska integriteten.
Blodundersökningslagen innefattar en avvägning mellan de motstående intressen som har betydelse enligt artikel 8, låt vara att avvägningen inte fullt ut återspeglar den möjlighet som numera genom DNA-tekniken finns att få klarhet i faderskapsfrågan genom ett enkelt salivprov. Enligt Högsta domstolen kan artikel 8 därför inte som svensk lag leda till en längre gående skyldighet att medverka vid en undersökning
(Högsta domstolens beslut den 22 december 2016, mål nr Ö 4333-15).
Utredaren ska mot denna bakgrund överväga om nuvarande ordning i fråga om möjligheten att förordna om ny rättsgenetisk undersökning fortfarande är ändamålsenlig eller om det finns skäl för en utökad möjlighet.
Vem bör kunna göra rättsgenetiska faderskapsundersökningar?
Enligt blodundersökningsförordningen ska sådana blodprov som avses i blodundersökningslagen undersökas genom Rättsmedicinalverkets försorg. Andra undersökningar som gäller ärftliga egenskaper än blodundersökning ska utföras av en sakkunnig som har godkänts av Rättsmedicinalverket. Det finns dock ett antal privata laboratorier, både i Sverige och utomlands, som erbjuder rättsgenetiska undersökningar i faderskapsärenden, ofta till ett lägre pris. Fråga har uppkommit om rättsgenetiska faderskapsundersökningar som har förordnats av domstol eller anmodats av socialnämnd kan utföras av privata laboratorier. Frågan är omdiskuterad i kommunerna och Socialstyrelsen anser att det bör klargöras vem eller vilka som är behöriga att analysera sådana undersökningar. Även Rättsmedicinalverket har begärt ett klargörande i frågan, bl.a.
med hänvisning till att allt fler kommuner upphandlar privata laboratorier för faderskapsundersökningar.
Utredaren ska undersöka om det är lämpligt och ändamålsenligt att även andra aktörer än Rättsmedicinalverket ska kunna utföra rättsgenetiska undersökningar i faderskapsärenden. Om utredaren föreslår att även andra aktörer ska kunna utföra sådana undersökningar, ska utredaren överväga vilka krav som bör ställas på dessa aktörer för att säkerställa rättssäkerheten i verksamheten, bl.a. om det finns behov av åtgärder för att garantera analyssvar med mycket hög tillförlitlighet. En viktig fråga att uppmärksamma är också att det skapas förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan de aktörer som ska bedriva verksamhet. Även frågan om hur verksamheten påverkas av att regler i fråga om offentlig upphandling skulle bli tillämpliga bör analyseras i sammanhanget.
Utredaren ska utifrån de ställningstaganden som görs föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga eller lämpliga. Utredaren ska i de förslag som lämnas eftersträva en könsneutral lösning.
Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas får för barn. Utredaren ska vidare redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män.
Utredaren ska bedöma förslagens ekonomiska konsekvenser och konsekvenser i övrigt för enskilda, företag och det allmänna. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas.
Utredarens arbete ska ske med utgångspunkt i att barnets bästa ska placeras i främsta rummet. Utredaren ska även i övrigt beakta de rättigheter som barn tillerkänns i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), däribland rätten till att få kunskap om sitt ursprung.
Utredaren ska även beakta grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen och Europakonventionen.
Utredaren ska i sitt arbete beakta den grundläggande målsättningen att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, kön eller könsidentitet. Utredaren ska i sina förslag beakta konsekvensen av att steriliseringskravet och förbudet mot bibehållen fortplantningsförmåga vid ändrad könstillhörighet har avskaffats.
Utredaren ska utöver vad som redan särskilt angetts hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet.
Synpunkter ska inhämtas från Rättsmedicinalverket, Socialstyrelsen, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska i övrigt inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt.
Utredaren ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i andra nordiska länder och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. Utredaren ska uppmärksamma och beakta Sveriges internationella åtaganden på området.
Utredaren får ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2018.
(Justitiedepartementet)