urf 2017/18 URF1

EU-arbetet i riksdagen

ISSN 1653-0942

ISBN 978-91-88607-19-5

Riksdagstryckeriet, Stockholm, 2017

2017/18:URF1

Till riksdagsstyrelsen

Riksdagsstyrelsen beslutade den 8 juni 2016 att sammankalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté under ledning av förste vice talmannen med upp- drag att utreda riksdagens arbete med EU-frågor, inklusive hur riksdagen bör och kan förhålla sig till en utveckling inom EU med en förstärkt roll för de nationella parlamenten. Kommittén antog namnet den parlamentariska EU- kommittén. Riksdagsstyrelsen beslutade den 3 maj 2017 om att förlänga tiden för redovisning av uppdraget från den 1 oktober 2017 till den 1 februari 2018. Riksdagsstyrelsen beslutade den 11 oktober 2017 att före detta förste vice tal- man Tobias Billström även fortsättningsvis skulle leda den parlamentariska EU-kommittén (dnr 1935-2015/16).

Ordförande för kommittén har varit Tobias Billström (M). Ledamöter har varit Marie Granlund (S), Emanuel Öz (S), ÅsaWestlund (S),AndreasNorlén

(M) t.o.m. 2017-09-10, Marta Obminska (M) fr.o.m. 2017-09-11, Ewa Thalén Finné (M), Pavel Gamov (SD) t.o.m. 2017-11-29, Patrick Reslow (–) fr.o.m. 2017-11-30, Åsa Romson (MP) t.o.m. 2017-06-19, Jonas Eriksson (MP) fr.o.m. 2017-06-20, Eskil Erlandsson (C), Jens Holm (V), Tina Acketoft (L), Désirée Pethrus (KD) t.o.m. 2017-05-02 och Tuve Skånberg (KD) fr.o.m. 2017-05-03.

I sitt arbete har kommittén biträtts av två sakkunniga, biträdande riksdags- direktör Claes Mårtensson och chefen för Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor Johan Krafft. Kommittén har också biträtts av en expertgrupp bestående av kanslicheferna Martin Brothén, Kari Hasselberg, Anna Wallin och Johanna Möllerberg Nordfors, chefen för sekretariatet EU- samordning Tuula Zetterman och utskottsrådet Hans Hegeland.

Huvudsekreterare i kommittén har varit Jenny Jonasson t.o.m. 2017-01-08 och Karin Broms fr.o.m. 2017-01-09 t.o.m. 2018-01-07. Sekreterare i kom- mittén har varit Karin Broms t.o.m. 2017-01-08 och Jakob Nyström fr.o.m. 2017-01-09.

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande EU-arbetet i riksdagen. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 24 januari 2018

Tobias Billström

Marie Granlund

Emanuel Öz

2017/18:URF1

TILL RIKSDAGSSTYRELSEN

Åsa Westlund

Marta Obminska

Ewa Thalén Finné

Patrick Reslow

Jonas Eriksson

Eskil Erlandsson

Jens Holm

Tina Acketoft

Tuve Skånberg

/Jakob Nyström

Innehållsförteckning


Sammanfattning..............................................................................................				9
Summary.......................................................................................................				17
Författningsförslag........................................................................................				26
	1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen....................................			26
	2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)..................................................................................................			29
1	Inledning...................................................................................................			30
	1.1	Uppdraget............................................................................................		30
	1.2	Kommitténs arbete ..............................................................................		30
	1.3	Betänkandets disposition.....................................................................		31
2 Allmänna utgångspunkter.........................................................................				33
	2.1	Funktionsfördelningen mellan riksdagen och regeringen....................		33
	2.1.1		Från maktdelning till funktionsfördelning......................................	33
	2.1.2 Funktionsfördelningen och EU-medlemskapet..............................			34
	2.1.3		Bedömningen av huruvida funktionsfördelningen har
	förändrats.................................................................................................			37
	2.2	Allmänna riktlinjer för riksdagens EU-arbete .....................................		37
	2.2.1		Andra utredningar och beslut om riksdagens EU-arbete................	38
	2.3	Den institutionella utvecklingen i EU-arbetet och de nationella
	parlamentens roll........................................................................................			40
	2.3.1		De nationella parlamentens roll i EU-samarbetet...........................	41
	2.3.2		Från 6 till 28 medlemsstater i rådet................................................	44
	2.3.3		En mer politisk och fokuserad kommission...................................	47
	2.3.4		Stärkt ställning för Europaparlamentet...........................................	49
	2.3.5		Reglering främst genom förordningar............................................	51
	2.4	Jämförelser mellan nationella parlament.............................................		51
	2.4.1		Parlamentens formella styrka och faktiska aktivitet.......................	53
3	Kontakter mellan riksdagen och regeringen .............................................			56
	3.1	Regeringsformens informations- och samrådsskyldighet....................		56
	3.2	EU-information till riksdagen..............................................................		57
	3.2.1		Förtydligande av informationsskyldigheten...................................	57
	3.2.2		Regeringskansliets cirkulär............................................................	58
	3.2.3		Informationsskyldighet för EU:s institutioner................................	59
	3.2.4		Mottagande av EU-dokument till riksdagen...................................	59
	3.2.5		EU-dokument från regeringen........................................................	60
	3.2.6		Dokumenten från EU:s institutioner...............................................	65
	3.2.7		Uppgifter om informationsförsörjningen i praktiken.....................	67
	3.2.8		Regeringens EU-information till utskotten ....................................	74
	3.2.9		Muntlig information till kammaren................................................	76
	3.3	Överläggningar i utskott......................................................................		77
	3.3.1		Överläggningar i praktiken ............................................................	78
	3.4	Samråd i EU-nämnden ........................................................................		90
	3.4.1		Samtidigt begränsad och utökad uppgift för EU-nämnden............	91
	3.4.2		Avgränsningen till beslut...............................................................	91
	3.4.3		Samråd inför Europeiska rådet.......................................................	91
	3.4.4 Överläggningar i EU-nämnden......................................................			92
	3.4.5 Samråd med EU-nämnden om A-punkter......................................			93

2017/18:URF1

2017/18:URF1	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	3.5 Arbetsfördelningen mellan utskotten och EU-nämnden....................		103
	3.5.1	EUMOT-utredningens uppföljning av arbetsformerna ................	103
	3.6 Konstitutionsutskottets uttalanden om kontakterna mellan
	riksdag och regering.................................................................................		104
	3.6.1	Samrådsskyldighetens omfattning och begränsning för
	regeringens agerande till förankrade ställningstaganden........................		105
	3.6.2	Verkan av samråd och överläggningar.........................................	111
	3.6.3 Samrådets genomförande.............................................................		114
	3.6.4 Samråd om A-punkter..................................................................		116
	3.6.5	Information till EU-nämnden, utskotten och riksdagen ...............	117
	3.6.6	Förhållandet mellan samråd i EU-nämnden och förankring i
	utskotten.................................................................................................		120
	3.6.7	Förhållandet till utrikesnämnden..................................................	122
	3.6.8	Särskilt om konstitutionsutskottets granskningsärenden 2016
	och 2017.................................................................................................		122
	3.7 Kommitténs överväganden................................................................		129
	3.7.1	Kontakter i en EU-frågas tidiga skede är viktigt..........................	129
	3.7.2	Överläggningar och samråd är inte helt renodlade.......................	131
	3.7.3	Regeringen förväntas lämna tidig information.............................	134
	3.7.4	Samrådet om rådets A-punkter behålls ........................................	135
	3.7.5	Synliggörande av förväntningarna på regeringens
	information.............................................................................................		137
	3.7.6	Konstitutionell praxis kring kontakterna mellan riksdagen
	och regeringen........................................................................................		140
	4 Riksdagens EU-ärenden..........................................................................		146
	4.1 Behandling av strategiska EU-dokument ..........................................		146
	4.1.1	Enklare utskottsbehandling genom granskning............................	147
	4.1.2	Obligatorisk behandling av grön- och vitböcker..........................	147
	4.1.3	Valfri behandling av andra EU-dokument ...................................	148
	4.1.4	Preliminära och konstitutionellt oförbindande synpunkter...........	151
	4.1.5	Utlåtanden läggs till handlingarna................................................	151
	4.1.6	Tidigare uppföljningar av granskningsförfarandet.......................	153
	4.1.7	Uppföljning av obligatoriska och valfria ärenden........................	155
	4.2 Subsidiaritetskontroll av utkast till lagstiftningsakter........................		157
	4.2.1	Regleringen i EU-fördragen.........................................................	157
	4.2.2	Regleringen i riksdagsordningen..................................................	159
	4.2.3	Skyldighet som ger riksdagen roll som beslutsfattare i EU..........	159
	4.2.4	Lämplighetsprövning i berört utskott...........................................	160
	4.2.5	Minoritetsskyddet.........................................................................	160
	4.2.6	Ärendenas väckande – förvaltningens handläggningsrutin..........	161
	4.2.7	Ärendenas behandling – riksdagen måste ta ställning..................	162
	4.2.8	Ärendenas avgörande – åttaveckorsfristen...................................	163
	4.2.9	Uppföljning av EU-lagstiftningen................................................	164
	4.2.10	Konstitutionsutskottet om subsidiaritetsprövningen ..................	165
	4.2.11	Praktiska erfarenheter av subsidiaritetskontrollen......................	169
	4.3 Prövning om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ ...........		178
	4.3.1	Regleringen i EU-fördragen.........................................................	178
	4.3.2	Regleringen i riksdagsordningen..................................................	179
	4.3.3	Tillämpningen i praktiken............................................................	180
	4.4 Kommitténs överväganden................................................................		181

			INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	4.4.1		Granskningsförfarandet – behandling av strategiska EU-
	dokument ...............................................................................................			181
	4.4.2		Subsidiaritetskontrollen................................................................	187
5	Interparlamentariskt samarbete inom EU ...............................................			195
	5.1 EU-talmanskonferensen och samordningen av det
	interparlamentariska EU-samarbetet........................................................			196
	5.1.1		Riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet i EU...............	196
	5.2	Institutionaliserade interparlamentariska EU-konferenser................		197
	5.2.1		Cosac – konferensen för parlamentens EU-organ........................	197
	5.2.2		GUSP/GSFP-konferensen – utrikes-, säkerhets- och
	försvarspolitik........................................................................................			200
	5.2.3		SESS-konferensen – stabilitet, ekonomisk samordning och
	styrning..................................................................................................			201
	5.2.4		Europol-JPSG – gemensam parlamentarisk kontroll över
	Europol ..................................................................................................			203
	5.3	Utskottsvisa konferenser och andra möten........................................		207
	5.4	Informationsutbyte mellan nationella parlament...............................		208
	5.4.1 IPEX.............................................................................................			208
	5.4.2		Parlamentens Brysselrepresentanter.............................................	208
	5.4.3		Europeiska centret för parlamentarisk utredning och
	dokumentation (ECPRD).......................................................................			209
	5.5	Riksdagen och det interparlamentariska samarbetet inom EU ..........		209
	5.5.1		Tidigare utredningar om riksdagens interparlamentariska
	engagemang...........................................................................................			209
	5.5.2		Riksdagsledamöternas roll och mandat........................................	211
	5.5.3		Riksdagens kontakter med Europaparlamentet............................	213
	5.5.4		Riksdagsdelegationer till mellanfolkliga organisationer..............	214
	5.5.5		Riksdagsdelegation till kontrollgruppen för Europol...................	215
	5.5.6		Uppgifter om riksdagsledamöters deltagande i EU-
	konferenser.............................................................................................			221
	5.6 Kommitténs överväganden................................................................			223
	5.6.1		Riksdagens deltagande i kontrollgruppen för Europol ska
	regleras...................................................................................................			226
6	Den politiska dialogen och gröna kort....................................................			228
	6.1	Den politiska dialogen.......................................................................		228
	6.1.1		Den politiska dialogens ursprung.................................................	229
	6.1.2		Junckerkommissionens ambition att forma ett nytt
	partnerskap.............................................................................................			230
	6.1.3		Tidigare utredningar om den politiska dialogen...........................	231
	6.1.4		Uttalanden av konstitutionsutskottet............................................	233
	6.1.5		En extern experts syn på riksdagens deltagande i en dialog
	med EU..................................................................................................			234
	6.1.6		Andra parlaments användning av den politiska dialogen.............	236
	6.2	Gröna kort som en del av den politiska dialogen...............................		236
	6.2.1		Den interparlamentariska diskussionen om ett grönt kort............	237
	6.2.2		Fem initiativ – två gröna kort.......................................................	239
	6.2.3		Hanteringen i riksdagen av initiativ till gröna kort.......................	241
	6.3 Kommitténs överväganden................................................................			242
7 Öppenhet i EU-arbetet............................................................................				244
	7.1 Kammarens behandling av EU-frågor...............................................			245
	7.1.1 Olika debattformer med EU-anknytning i kammaren..................			245

2017/18:URF1


2017/18:URF1	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
		7.1.2		Yttranderätten i kammaren ...........................................................	247
	7.2		Öppna sammanträden i utskott och EU-nämnd.................................		248
		7.2.1		Öppna utfrågningar i EU - nämnd eller utskott ..............................	248
		7.2.2		Tillämpning i praktiken ................................................................	249
	7.3		Dokumentation inför och efter utskotts- och EU-nämndmöten.........		251
	7.4		Information om riksdagens EU-arbete på ny EU-webbplats.............		251
	7.5		Kommitténs överväganden................................................................		252
	8	Riksdagsförvaltningens stöd till ledamöter i EU-arbetet ........................			255
	8.1		Utskottens och EU-nämndens kansliers stöd till sina ledamöter.......		255
	8.2		Sekretariatet EU-samordning ............................................................		256
		8.2.1		Riksdagens EU - representant ........................................................	256
	8.3		Riksdagsbiblioteket...........................................................................		257
	8.4		Riksdagens utredningstjänst..............................................................		257
	8.5		Sveriges riksdags EU-information.....................................................		257
	8.6		Introduktion, utbildning och finansiellt stöd......................................		258
		8.6.1		Stöd till partigrupperna ................................................................	258
		8.6.2		Riksdagens utbildningsutbud .......................................................	258
		8.6.3		Utskottens och EU - nämndens utrikes studieresor ........................	259
		8.6.4		Enskilda ledamöters utrikes tjänsteresor ......................................	260
	8.7		Riksdagsförvaltningens strategiska plan för 2015–2018...................		261
		8.7.1		EU - guiden för ledamöter ..............................................................	261
	8.8		Kommitténs överväganden................................................................		263
		8.8.1		Riksdagsförvaltningens utbildningsutbud ....................................	263
		8.8.2		Utskottens, EU - nämndens och ledamöternas utrikes resor ..........	264
		8.8.3		Utskottens kanslistöd utöver ärendeberedningen .........................	264
	9 Kommitténs överväganden om funktionsfördelningen...........................				266
	10 Konsekvenser av kommitténs förslag...................................................				270
	10.1		Kontakter mellan riksdagen och regeringen....................................		271
	10.2 Riksdagens EU-ärenden ..................................................................				272
	10.3		Riksdagens deltagande i det interparlamentariska samarbetet
	inom EU...................................................................................................				273
	10.4		Öppenhet i EU-arbetet.....................................................................		274
	10.5		Riksdagsförvaltningens stöd i EU-arbetet.......................................		275
	10.6		Konsekvenser i övrigt......................................................................		276
	11	Författningskommentarer......................................................................			277
	12	Reservationer och särskilda yttranden..................................................			280
	12.1 Reservation av ledamoten Jens Holm (V).......................................				280
	12.2		Reservation av ledamoten Patrick Reslow (–).................................		280
	12.3		Särskilt yttrande av sakkunnige Johan Krafft..................................		283
	Bilagor
	Kommittédirektiv........................................................................................				284
	Överläggningar per utskott, riksmöte och kategori 2006/07–2016/17........				317
	Information, samråd och återrapportering kring informella EU-
	toppmöten 2009–2017................................................................................				319
	Samråd om A-punkter – nej-röster till följd av avvikande meningar..........				322
	Granskningar av EU-dokument t.o.m. riksmötet 2016/17..........................				327
	Motiverade yttranden t.o.m. riksmötet 2016/17..........................................				342
	Motiverade yttranden och antagna lagstiftningsakter t.o.m. riksmötet
	2016/17			.......................................................................................................	350
	Deltagande ..........................i interparlamentariska EU-möten 2007–2016				361

2017/18:URF1

Sammanfattning

I betänkandet redovisar den parlamentariska EU-kommittén sitt uppdrag att se över riksdagens arbete med EU-frågor. Utredningen har omfattat arbetet i så- väl teori som praktik i syfte att bl.a. utröna om funktionsfördelningen mellan riksdagen och regeringen har förändrats. Den senaste parlamentariska utred- ningenavriksdagensarbete medEU-frågorgenomfördesförövertioårsedan. Sedan dess har EU-samarbetet utvecklats, inte minst genom Lissabonfördra- get, men också genom kontinuerliga anpassningar av samarbetsformerna. För riksdagens del är det angeläget att i ljuset av denna utveckling säkerställa att formerna för riksdagens arbete med EU-frågorna fortfarande är ändamålsen- liga. En fråga av särskilt intresse för riksdagen är de nationella parlamentens roll i EU och de initiativ som diskuterats för att förstärka denna roll.

Kommitténs bedömning är att riksdagens arbetsformer när det gäller EU- frågorna i huvudsak är adekvata i fråga om såväl hur de är reglerade som hur reglernakommitatttillämpas.Kommitténhardocksettbehovavvissaanpass- ningar, framför allt för att skapa tydlighet kring hur riksdagens EU-arbete fak- tiskt bedrivs.

Kontakterna mellan riksdag och regering i EU- frågorna

Grunden för riksdagens EU-arbete utgörs av omfattande kontakter med reger- ingen i syfte att kontrollera och påverka svenska ställningstaganden i EU- samarbetet. Kommittén konstaterar att kontakter i syfte att ge riksdagen infly- tande över svenska ställningstaganden måste koncentreras till EU-processens tidiga skeden om dessa ställningstaganden också ska få genomslag inom EU. Centralt i detta hänseende är enligt kommittén att via regeringen försöka på- verka kommissionen i dess beredning av nya initiativ. I den fortsatta besluts- processen behöver riksdagen och regeringen ha kontakt för att fastställa den svenska hållningen inför och under förhandlingarna om förslagen i rådet. Det sker genom överläggningar inför förhandlingarna i rådets förberedande organ och genom samråd inför rådsmöten.

Utskotten har ett självständigt ansvar för att följa arbetet i EU och ta ställ- ning till behovet av att begära överläggningar med regeringen. Samtidigt har regeringen en omfattande informationsskyldighet gentemot riksdagen och dessolikaorgan.Attregeringenuppfyllerdennainformationsskyldighetärav- görande för att utskotten och EU-nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter. Kommittén understryker vad konstitutionsutskottet uttalat om att utskottens möjlighet att begära överläggning med regeringen förutsätter att regeringen noga beaktar behovet av att uppmärksamma utskotten på situationer när det kan finnas behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i riksdagen. Enligt kommittén måste detta förstås som ett krav på regeringen att

2017/18:URF1 SAMMANFATTNING

uppmärksamma utskotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning.

Kommittén noterar att riksdagens ambition att renodla å ena sidan över- läggningar i utskotten om sakförhållanden under EU-beslutsprocessens tidiga skeden,ochåandrasidan samrådetiEU-nämndenomförhandlingsstrategiför att ge regeringen ett slutligt mandat inför beslut i rådet, inte i alla delar har fått genomslag i praktiken. Kommitténs uppfattning är att det enda rimliga och lämpliga är att lägga dagens tillämpning till grund för riksdagens fortsatta ar- bete. Ambitionen att se överläggningar och samråd som helt renodlade förete- elserbörsåledesöverges.Dagenstillämpningmöjliggörenbredförankringav EU-frågornagenomattbådeutskottenochEU-nämndenkanföljaochpåverka EU-frågornaövertidochpåettsättsomunderlättarvälinformeradeställnings- taganden i olika faser av en EU-frågas behandling. I anslutning till sina över- väganden i denna del föreslår kommittén två ändringar i riksdagsordningen. Den första innebär att bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket om möjlig- heten för EU-nämnden att begära överläggning med regeringen i ett utskotts ställe utgår. Den andra innebär att tilläggsbestämmelse 7.15.5 omvad somska nedtecknas i läsbar formunder EU-nämndenssammanträden ändrastill att det är vad som yttras vid regeringens samråd som ska nedtecknas, i stället för da- gens överläggningar. Detta leder även till en följdändring av 41 kap. 1 § of- fentlighets- och sekretesslagen.

När det gäller samrådet i EU-nämnden har kommittén särskilt noterat den tillämpning som innebär att samtliga beslut i rådet om s.k. A-punkter kommit attomfattasavregeringensinformations-ochsamrådsskyldighet.EftersomA- punkterna karaktäriseras av att rådets förhandlingar i praktiken är avslutade har kommittén funnit detta samråd problematiskt utifrån ambitionen att foku- sera kontakterna mellan riksdagen och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden. Kommittén har ingående övervägt olika modeller för att be- gränsa den omfattande hanteringen av A-punkterna. Kommittén har dock inte lyckats identifiera en lösning som i tillräcklig omfattning tillgodoser olika in- tressen av att förenkla och effektivisera kontakterna mellan riksdagen och re- geringen å ena sidan och att säkerställa riksdagens kontroll över regeringens agerande å andra sidan. Kommitténs slutsats är således att inte föreslå någon förändring av samrådet om rådets A-punkter. Det bör dock enligt kommittén finnas utrymme för regeringen och EU-nämnden att utveckla formerna för A- punktssamrådet.

När det gäller regeringens fortlöpande information till riksdagen om vad som sker inom EU, har kommittén inte uppfattat att riksdagen uppenbart sak- nar någon information. Kommittén pekar emellertid på att informationsför- sörjningen kan förbättras i fråga om kommissionens samråd och informella ministermöten. Regeringen bör enligt kommittén även överväga att lämna do- kument inomramen för denfleråriga och årligaprogramplaneringen enligt det nya interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning till riksdagen.

Utöver regeringens fortlöpande information till riksdagen har utskotten en obegränsad möjlighet att begära upplysningar och yttranden från regeringen

SAMMANFATTNING

om arbetet inom EU. Ett utskott har därmed möjlighet att uttrycka särskilda behov av information för utskottets arbete. Kommittén bedömer i samband med detta att det kan ge betydande fördelar om utskotten utvecklar ett mer enhetligt synsätt i fråga om regeringens informationsgivning och behovet av överläggning. Kommittén uppmuntrar därför utskotten och EU-nämnden att utforma mer enhetliga arbetsrutiner och att dokumentera dessa så att de kan göras tillgängliga i riksdagen och även för regeringen. Kommittén förordar att Riksdagsförvaltningen vidtar lämpliga åtgärder för att stödja utskotten och EU-nämnden i detta arbete.

I sin genomgång av den konstitutionella praxis som utvecklats kring kon- takterna mellan riksdagen och regeringen om EU-frågorna har kommittén sett skäl att utveckla och förtydliga synen på dessa kontakter i några avseenden. Kommittén har ingående diskuterat regeringens informations- och samråds- skyldighet i förhållande till formella och informella delar av EU-samarbetet. Kommitténkonstaterarattkonstitutionsutskottetsuttalandeninnebärattreger- ingen i informella sammanhang inte kan företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i riksdagen. Detta anser kommittén är tillräckligt, och den föreslår därför ingen ändring av dagens ordning som innebär att varken informella de- lar av rådsmöten eller informella ministermöten omfattas av regeringens skyl- dighetattsamrådamedEU-nämnden.NärdetgällerinformellaEU-toppmöten ser dock kommittén skäl för en delvis annan ordning. Informella diskussioner mellan stats- och regeringscheferna i anslutning till Europeiska rådets möten börenligtkommitténomfattasavsamrådsskyldighetenomdiskussionernakan ansesvaraformerandeförkommandegemensammaställningstaganden.Infor- mellaEU-toppmötensominteägerrumianslutningtillEuropeiskarådets mö- ten bör dock enbart föregås av ett samråd om ett gemensamt uttalande ska göras av toppmötet eller om regeringen avser att företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i riksdagen sedan tidigare.

Kommittén har vidare övervägt om toppmöten mellan EU och tredjeland bör föregås av samråd. Kommittén har dock inte funnit skäl att föreslå att så- dana internationella toppmöten ska omfattas av samrådsskyldigheten gente- mot EU-nämnden.

När det gäller regeringens underlag för samrådet med EU-nämnden, kon- staterar kommittén att det är oundvikligt att samtliga handlingar inte alltid finns på svenska. Kommitténs uppfattning är att kraven på regeringens förkla- rande och kommenterande delar av underlaget ökar när handlingar för samrå- det inte finns på svenska. Samma sak bör gälla för underlaget inför överlägg- ningar med utskotten.

Kommittén kommenterar också förekomsten av s.k. bokstavsmandat, dvs. att EU-nämnden gör mer eller mindre ordagranna tillägg i den svenska stånd- punkten med avsikt att dessa ska framföras vid rådsmöten. Kommittén fram- hållerdetolämpligaiattgesådanamandatmotregeringensuttryckligarekom- mendation, särskilt om mandatet tar upp frågor vid sidan av det som berörs i rådets behandling. Kommittén betonar i detta sammanhang att det är ett ge- mensamt ansvar för regeringen och EU-nämnden att resonera sig fram till

2017/18:URF1

2017/18:URF1 SAMMANFATTNING

mandat som är ändamålsenliga för syftet att de svenska ståndpunkterna ska få genomslag. Vidare är det kommitténs uppfattning att möjligheten för reger- ingenattsökaförnyadkontaktmedEU-nämndenunderettpågåenderådsmöte eller möte med Europeiska rådet för att få ett justerat mandat enbart bör till- gripas när väsentliga svenska intressen står på spel och där olika förhandlings- resultat inte varit möjliga att förutse vid den ursprungliga mandatgivningen.

Riksdagens EU-ärenden – granskning av strategiska dokument och subsidiaritetskontroll

När det gäller granskningsförfarandet, dvs. riksdagens behandling av strate- giska EU-dokument, bedömer kommittén att tillämpningen på det hela taget förefallervarailinjemeddetursprungliga syftetochattdettasyftefortfarande är relevant. Granskningsförfarandet har visat sig bidra till att viktiga syn- punkter förs fram för en frågas fortsatta hantering, vilket i sin tur bidrar till riksdagens beredskap inför senare skarpa förslag, men också till att synliggöra de partimässiga åsiktsskillnader som finns i riksdagen som vägledning för re- geringen och andra intresserade.

Kommittén föreslår att det inte längre ska vara obligatoriskt för riksdagen att behandla grön- och vitböcker som överlämnats till riksdagen av kommis- sionen. Kommittén menar att riksdagen bör kunna avgöra från fall till fall om en grön- eller vitbok ska granskas eller inte. Vidare föreslår kommittén att det formella tillämpningsområdet för granskningsförfarandet anpassasför att syn- liggöraattävendokumentinomramenfördetinterparlamentariskasamarbetet inom EU kan bli föremål för granskning. Kommittén betonar vikten av att ut- kast till lagstiftningsakter är undantagna från tillämpningsområdet. Kommit- ténföreslårdockattundantaget iställetbörgällaförförslagtillunionensrätts- akter, vilket är ett vidare begrepp som bättre stämmer överens med den ur- sprungliga avsikten med undantaget. Kommittén föreslår också att termen granskning återinförs i riksdagsordningen. Förslagen innebär ändringar av 9 kap. 20 § första stycket riksdagsordningen.

Kommittén föreslår ingen förändring av den praxis som innebär att Riks- dagsförvaltningen sänder granskningsutlåtanden till kommissionens general- sekretariat för att uppmärksamma på riksdagens behandling av ett kommis- sionsdokument. Enligt kommittén bör riksdagen kunna acceptera uppfatt- ningenattdeutlåtanden somkommissionenuppmärksammaspåkanbetraktas som bidrag i en dialog mellan kommissionen och riksdagen i egenskap av nat- ionellt parlament. Det innebär att riksdagen intar ett delvist nytt synsätt på sitt deltagande i en dialog med kommissionen. Kommittén har efter ingående överväganden avfärdat tankar på en formalisering av förfarandet genom att överlämna granskningsutlåtanden till kommissionen genom en riksdagsskri- velse.

Närdetgällersubsidiaritetskontrollenanserkommitténattriksdagenspröv- ning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i utkast till lagstiftningsakter är meningsfulloch genomförspåettändamålsenligtsätt.Kommitténmanardock

SAMMANFATTNING

utskotten att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen, och un- derstryker att utskotten har möjlighet att kanalisera synpunkter sominte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning genom överläggningar om EU-frågor med regeringen. Kommittén föreslår en ändring av riksdagsord- ningenstilläggsbestämmelse6.13.2förattsäkerställaattprotokollöverutskot- tens beslut i subsidiaritetsärenden alltid anmäls vid ett kammarsammanträde.

Kommittén anser att riksdagen kan förbättra informationen till de andra nationella parlamenten om riksdagens motiverade yttranden för att på så sätt förbättra möjligheten att nå tröskeln för en omprövning av ett utkast till lag- stiftningsakt. Kommittén pekar på möjligheten till informationsutbyte genom de nationella parlamentens representanter i Bryssel. Kommittén uppmuntrar även utskotten till ett kompletterande informationsutbyte på politisk nivå om vad som med någorlunda säkerhet kan förutses bli utskottets slutsats i subsi- diaritetsprövningen.

Det interparlamentariska samarbetet inom EU och den parlamentariska kontrollgruppen för Europol

KommitténanserattEU-fördragensbestämmelseromdenationellaparlamen- ten innebär att det i någon mån vilar en förväntan på riksdagen att delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet. Kommittén noterar också att riksdagens ledamöter har ett aktivt och omfattande engagemang. Med hänvisning till detta föreslår kom- mittén att deltagandet i det interparlamentariska EU-samarbetet synliggörs i riksdagsordningen genom en allmänt utformad bestämmelse i 7 kap.

När det gäller den särskilda frågan om den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbe- kämpning (Europol) bedömer kommittén att detta tillsynsorgan skiljer sig i viktiga avseenden från övriga interparlamentariska EU-organ och nätverk. Kommittén föreslår därför att riksdagens deltagande i kontrollgruppen ska re- gleras särskilt. Kommittén förordar att det införs en ny paragraf i 13 kap. riks- dagsordningen med innebörden att riksdagen ska välja fyra ledamöter i en de- legation till kontrollgruppen. För att säkerställa kontinuitet i riksdagens delta- gande bör delegationen väljas för riksdagens valperiod. Det föreslås också att delegationen årligen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksda- gen.

Den politiska dialogen och gröna kort

Kommittén betonar att kontakterna med regeringen i syfte att kontrollera och påverka svenska ställningstaganden utgör grunden för riksdagens EU-arbete och att vad riksdagen gör i övrigt bör komplettera dessa kontakter utan att för- svåra dem. Det är enligt kommittén inte aktuellt att ytterligare bygga ut riks- dagensmöjligheterattdeltaiendialogmedkommissionen,utöverdetändrade

2017/18:URF1

2017/18:URF1 SAMMANFATTNING

synsätt som kommittén förordar när det gäller att granskningsutlåtanden i praktiken bör kunna uppfattas som ett led i en dialog med kommissionen.

Ianslutningtill dettaharkommitténövervägthurriksdagenbörförhållasig till s.k. gröna-kort-initiativ, genom vilka intresserade nationella parlament går samman för att uppmana kommissionen att vidta en åtgärd. Kommittén har funnit att riksdagen inte ska använda sig av mekanismen för gröna kort ef- tersom den inte erbjuder något större mervärde för riksdagens EU-arbete eller svenska intressen i EU:s beslutsprocess. Kommitténs bedömning i denna del kan tjäna som vägledning för hur riksdagen bör förhålla sig till liknande pro- påer om ett samordnat agerande av de nationella parlamenten.

Öppenhet i riksdagens EU-arbete

Kommittén konstaterar att frågor om allmänhetens insyn och delaktighet i det svenskaEU-arbetetärmycketangelägna.Partiernasochledamöternaskontakt med väljarna är central i detta avseende, och kommittén understryker med an- ledning av det vikten av att samtliga riksdagens ledamöter är involverade i hanteringen av EU-frågorna. Riksdagen som institution skapar utrymme för öppenhet framför allt genom debatt och beslut i kammaren. Kommittén anser att riksdagen bör överväga om det finns utrymme för fler fristående kammar- debatter med EU-anknytning, utöver statsministerns information till kamma- ren efter Europeiska rådets möten. Kommittén bedömer att det kan vara vär- defullt med en årligen återkommande debatt, företrädesvis på partiledarnivå, med regeringen om EU-frågorna utifrån ett mer övergripande strategiskt per- spektiv.

Kommittén anser att utskottens och EU-nämndens långtgående möjligheter attsammanträdaoffentligtvidhanteringenavEU-frågorskafinnaskvar.Sam- tidigt pekar kommittén på risken för att en omfattande användning av möjlig- heterna kan motverka sitt syfte eftersom det då kan uppstå behov av att ut- vecklaalternativadialogformer utaninsynvidsidanavsammanträdena.Kom- mitténutesluterdockinteattdetfinnsutrymmeförutskottenochEU-nämnden att hålla fler offentliga sammanträden än vad som gjorts hittills. Kommittén anser t.ex. att utskottens informationsinhämtning i större utsträckning kan ge- nomföras inom ramen för offentliga utfrågningar.

Kommittén påminner om att den utförliga dokumentationen av överlägg- ningar och samråd ger förhållandevis goda möjligheter till insyn i efterhand även från slutna sammanträden. Enligt kommittén kan denna information, lik- som annan information om riksdagens EU-arbete, göras mer lättillgänglig.

SAMMANFATTNING

Riksdagsförvaltningens stöd till ledamöterna i EU- arbetet

Kommittén noterar att riksdagens EU-arbete innebär att ledamöter måste skaffa sig en god förståelse för hur EU-systemet fungerar och hur rollfördel- ningen mellan riksdag och regering ser ut. Kunskapsbehovet varierar mellan ledamöterna och för den enskilde ledamoten över tid. Det ställer stora krav på den utbildning som Riksdagsförvaltningen tillhandahåller ledamöterna. En viktig beståndsdel i utbildningen är utskottskansliernas och EU-nämndens kanslis ansvar för att introducera sina ledamöter i utskotts- respektive nämnd- arbetet och de olika sakfrågorna. Utöver detta har kommittén sett ett behov av att skapa utrymme för ett centralt hållet, återkommande utbildningsprogram om EU-systemet och mer generella aspekter av riksdagens EU-arbete. Kom- mitténanserdessutomattförvaltningenbörseövermöjlighetenattundervarje valperiod erbjuda en fördjupad studieresa till EU:s institutioner och Sveriges ständiga representation vid EU. Syftet skulle vara att ge ledamöter med starkt EU-anknutna uppdrag möjlighet till fördjupad kännedom om EU-systemets funktionssätt.

Funktionsfördelningen mellan riksdag och regering i EU-frågorna

Kommittén har bedömt i vilken mån det finns företeelser i riksdagens arbete med EU-frågorna i praktiken som påverkar den avsedda funktionsfördel- ningenmellanriksdagochregeringihanteringenavEU-frågorna.Iförstahand handlar det om regeringens funktion att företräda Sverige i EU och riksdagens funktion att utöva inflytande genom regeringen. Kommittén understryker att enförutsättningförattriksdagenskakunnautövasinfunktionärattregeringen lever upp till den grundlagsfästa omfattande informationsskyldigheten. I öv- rigt har kommittén i sin genomgång av teori och praktik i riksdagens EU- arbete identifierat två faktorer som kan ha betydelse för bedömningen. Den första rör utvecklingen kring omfattningen och verkan av samrådet med EU- nämnden. Sammantaget synes utvecklingen över tid ha inneburit en starkare och mer detaljerad styrning av regeringens agerande i rådet. Kommittén har tagit konsekvensen av sin bedömning i denna del genom att i sina övervägan- den om kontakterna mellan riksdagen och regeringen ange hur kommittén an- ser att riksdagen bör se på samrådsförfarandet i fråga om s.k. bokstavsmandat och telefonsammanträden i ett sent skede av förhandlingarna.

Den andra frågan rör riksdagens tidvis extensiva syn på subsidiaritetspröv- ningensomfattning.Enligtkommitténkandetifrågasättasomenalltförexten- siv syn på subsidiaritetsprövningen och vad som kan framföras i motiverade yttranden är förenlig med den tänkta funktionsfördelningen där regeringen fö- reträder Sverige och den svenska ståndpunkten i förhandlingarna inom EU. Kommitténs bedömning i detta avseende har gett den anledning att påminna om den uppsatta ramen för subsidiaritetsprövningen och om att riksdagens

2017/18:URF1

2017/18:URF1 SAMMANFATTNING

motiverade yttranden riktar sig till EU:s institutioner, och därmed inte har nå- gon direkt verkan gentemot regeringen.

Reservationer och särskilda yttranden

Ledamoten Jens Holm (V) har lämnat en reservation mot att kommittén inte föreslår att EU-nämndens sammanträden ska hållas öppna för allmänheten.

LedamotenPatrickReslow(–),somföreträderSverigedemokraternaikom- mittén, har lämnat en reservation mot kommitténs förslag att avskaffa riksda- gens obligatoriska granskning av kommissionens grön- och vitböcker. I reser- vationenanförsocksåattkommitténbordegåframmedförslag förattpåolika sätt öka öppenheten i riksdagsarbetet med EU-frågorna, och för att förtydliga att riksdagen kan göra ett proportionalitetstest vid subsidiaritetsprövningen av utkast till lagstiftningsakter. Regeringen bör enligt reservationen vara bunden avsynpunktersomframförsiriksdagensmotiveradeyttrandenisubsidiaritets- prövningen. Vidare anförs att regeringens informationsskyldighet gentemot riksdagen bör stärkas och regleras tydligare, samt att samrådsskyldigheten gentemot EU-nämnden bör omfatta informella möten i Europeiska rådet och ministerrådet utan undantag. I reservationen anförs också att riksdagens roll i den politiska dialogen bör stärkas och att kommitténs överväganden om s.k. bokstavsmandat är för långtgående.

KommitténssakkunnigeJohanKrafft(Statsrådsberedningen)harlämnatett särskilt yttrande med anledning av kommitténs överväganden om gransk- ningsförfarandet och riksdagens deltagande i en dialog med kommissionen.

2017/18:URF1

Summary

In the report, the All-party EU Committee describes its task to examine the Riksdag's work on EU matters: The inquiry included work on both theory and practice with the aimof determining whether the division of roles between the Riksdag and the Government has changed. The latest parliamentary commis- sion of inquiry on the Riksdag's work on EU matters was carried out over ten years ago. Since then, cooperation with the EU has developed, particularly as a result of the Treaty of Lisbon, but also as a result of the fact that the forms of cooperation have been continuously adapted. As far as the Riksdag is con- cerned, it is crucial in the light of these developments to ensure that the forms for the Riksdag’s work with EU matters continue to be appropriate. One ques- tion of particular interest to the Riksdag is the role of national parliaments in the EU and the initiatives that have been discussed to strengthen this role.

The Committee's assessment is that Riksdag's working procedures are mainly adequate concerning both how they are regulated and how the regula- tionshavebeenapplied.However,theCommitteehasseentheneedforcertain adjustments, above all to create clarity in connection with the way in which the Riksdag’s work on EU matters is actually carried out.

Contact between the Riksdag and the Government on EU matters

The Riksdag's work on EU matters is based on extensive contacts with the Government in order to monitor and influence the positions Sweden takes in its EU cooperation. The Committee notes that contacts with the aim of giving the Riksdag influence over Swedish positions must be concentrated to earlier stages of the EU process if these positions are also going to have an impact in the EU. In the view of the Committee, it is of central importance in this con- nectiontoattempttoinfluencetheCommissionviatheGovernmentinitsprep- arationofnewinitiatives.Asthedecision-makingprocesscontinues,theRiks- dagandtheGovernmentneedtobeincontactinordertoestablishtheSwedish positionpriorto andduringnegotiationsinthe Council.Thisisdoneby means of deliberations ahead of negotiations in the Council’s preparatory bodies and by means of consultations prior to Council meetings.

The Riksdag committees have an independent responsibility to follow EU work and to take a position on the need to request deliberations with the Gov- ernment. At the same time, the Government has a considerable obligation to provide the Riksdag and its various bodies with information. It is crucial that the Government fulfils this obligation to enable the committees and the Com- mittee on EU Affairs to perform their duties. The Committee wishes to under- line what the Committee on the Constitution has said – that the possibility for the committees to request deliberations with the Government is dependent on

2017/18:URF1 SUMMARY

the fact that the Government is thoroughly aware of the need to inform the committees of situations in which it may be necessary to obtain broad support for a new politically significant position to be taken in the Riksdag. In the Committee’s view, this must be understood as a demand vis-à-vis the Govern- ment to inform the committees of the needs that the Government sees for the committees to request deliberations.

The Committee notes that the Riksdag's ambition to refine deliberations in the Riksdag committees on circumstances during the early stages of the EU decision-making process on the one hand, and consultations in the Committee on EU Affairs on negotiating strategy to give the Government a final mandate prior todecisions in the Council on theother, has not had animpact in practice overall. The Committee's view is that the only reasonable and suitable thing to do is to take the current application of working procedures as a basis for the Riksdag's future work. The ambition to see deliberations and consultations as completely separate procedures should thus be abandoned. The way proce- dures are applied today enables broad support for EU issues to be obtained since both the committees and the Committee on EU Affairs are able to follow and influence EU issues over time and in a way that facilitates the taking of well-informed positionsin different phases of the consideration of an EU mat- ter. In connection with their deliberations in this part, the Committee proposes two amendments to the Riksdag Act. The first would mean that the provision inChapter7,Article14,secondparagraphonthepossibilityfortheCommittee on EU Affairs to request deliberation with the Government instead of a com- mittee would be deleted. The second would mean that the supplementary pro- vision 7.15.5 on which legible records shall be kept during meetings of the Committee on EU Affairs would be amended to the effect that a record would be kept of what is said at the Government’s consultations with the Committee, instead of today’s deliberations. This would also lead to an amendment to Chapter 41, Section 1 of the Public Access to Information and Secrecy Act.

In the case of consultations with the Committee on EU Affairs, the Com- mittee has noted in particular the application that states that decisions in the Council on “A items” have come to be included in the Government’s obliga- tion to inform and consult the Riksdag. Since A items are characterised by the fact that the Council’s negotiations have in practice been concluded, the Com- mittee has found this consultation to be problematic from the perspective of the ambition to focus contacts between the Riksdag and the Government on the earlier stages of the EU decision-making process. The Committee has given thorough consideration to various models to limit this extensive han- dlingofAitems.However,ithasnotsucceededinidentifyingasolutionwhich to a sufficient extent can satisfy various interestswhen it comes to simplifying and making contacts between the Riksdag and the Government more effective on the one hand and safeguarding the Riksdag's control over the Government in the other. The Committee's conclusion is thus not to propose any change to consultations on the Council’s A items. In the opinion of the Committee, there

SUMMARY

should however be scope for the Government and the Committee on EU Af- fairs to develop the forms for consultation on A items.

In the case of the Government continually keeping the Riksdag informed of what is happening in theEU, the Committee has not had the impression that the Riksdag has suffered from any appreciable lack of information. The Com- mittee has, however, indicated that the provision of information could be im- proved regarding the Commission’s consultations and informal meetings with ministers. The Government should, according to the Committee, also consider submitting documents within the framework of multiannual and annual pro- grammeplanninginaccordancewiththenewInter-institutionalAgreementon Better Law-making to the Riksdag.

In addition to the Government’s continuous supply of information to the Riksdag, the Riksdag committees have an unlimited opportunity to request in- formation and comments from the Government on the work of the EU. Each committee is thus able to express special needs as regards information for its work.Inconnectionwiththis,theCommitteeconsidersthatitcouldbeofcon- siderable advantage if the committees were to develop a more uniform view of the Government’s provision of information and the need for deliberations. The Committee therefore wishes to encourage the committees and the Com- mittee on EU Affairs to formulate more uniform working routines and to doc- ument these so that they can be made available in the Riksdag and also to the Government. The Committee recommends that the Riksdag Administration take suitable measures to support the committees and the Committee on EU Affairs in this work.

In its review of the constitutional practice that has been developed in con- nection with contacts between the Riksdag and the Government regarding EU issues, the Committee has seen reason to develop and clarify how these con- tacts are viewed in some respects. The Committee has devoted extensive dis- cussion to the Government’s obligation to inform and consult the Riksdag in connectionwith formalandinformalaspectsofEUcooperation.TheCommit- tee notes that the statements by the Committee on the Constitution indicate thattheGovernmentcannot,inaninformalcontext,representastandpointthat does not have the broad support of the Riksdag. The Committee considers this to be sufficient, and it therefore does not propose any change to current proce- dures that require that neither informal parts of Council meetings nor informal meetings of ministers should be included in the Government’s obligation to consult the Committee on EU Affairs. In the case of informal EU summits, however, the Committee sees reason to have a slightly different procedure. Informal discussions between heads of state and government in connection withmeetingsoftheEuropeanCouncilshouldintheopinionoftheCommittee be included in the Government’s obligation to consult the Committee on EU Affairs provided the discussions can be regarded as significant for the formu- lationoffuturecommonpositions.InformalEUsummitsthatdonottakeplace in conjunction with the meetings of the European Council should however only be preceded by a consultation if a joint statement is to be made by the

2017/18:URF1

2017/18:URF1 SUMMARY

summit meeting or if the Government intends to represent a standpoint that has not previously had the broad support of the Riksdag.

The Committee has further considered whether summits between the EU and third countries should be preceded by consultations. The Committee has however not found reason to propose that such international summits be in- cluded in the obligation to consult the Committee on EU Affairs.

In the case of the Government’s background materials for its consultation with the Committee on EU Affairs, the Committee notes that it is inevitable that all documentation is not always available in Swedish. The Committee’s impression is that the demand for the addition of explanations and comments on the part of the Government to the background materials increases when the materials for the consultation are not available in Swedish. The same should apply for the background materials for deliberations with the committees.

The Committee also comments on the occurrence of what are known as “literalmandates”,thatisthattheCommitteeon EUAffairssuppliesadditions to the Swedish position with the exact wording of what is to be said, the inten- tionbeingthatthesepointsshouldbeputforwardattheCouncilmeetings.The Committee stresses how unsuitable it could beto supply suchmandates if they conflictwiththeGovernment'sexpressedrecommendations,particularly ifthe mandate raises questions that are outside the scope of the matters to be con- sideredbytheCouncil.TheCommitteesemphasisesinthisconnectionthatthe Government and the Committee on EU Affairs have a joint responsibility in their deliberations to arrive at mandates that are appropriate for fulfilling their purpose, that is that the Swedish positions should have an impact. Further- more, it is the Committee’s view that the opportunity for the Government to seek renewed contact with the Committee while a Council meeting or a meet- ing of the European Council is in progress in order to obtain an adjusted man- date should only be made use of when essential Swedish interests are at stake and when it has not been possible to predict that the results of negotiations would be different to those expected when the original mandate was given.

EU matters at the Riksdag – examination of strategic documents and subsidiarity checking

As regards the procedure for the examination of documentation, that is the Riksdag's consideration of strategic EU documents, the Committee considers that the application of procedures appears to be in line with the original pur- pose and that this purpose is still relevant. The examination procedure has provedtobehelpfulwhenitcomestoputtingforwardimportantpointsofview to enable a particular issue to be further dealt with, which in turn boosts the Riksdag's readiness to deal with clear-cut proposals later, and it also helps make differences of opinion between parties in the Riksdag more visible, which can serve as guidance for the Government and other interested parties.

SUMMARY

TheCommitteeproposesthatitshouldnolongerbeobligatoryfortheRiks- dag to consider green and white papers that have been submitted to the Riks- dag by the Commission. The Committee believes that the Riksdag should be abletodetermineonacasebycasebasiswhetheragreenorwhitepapershould beexaminedornot.Furthermore,theCommitteeproposesthattheformalarea of application for the examination procedure should be adapted to highlight the fact that documents within the framework of interparliamentary coopera- tion can also be the object of examination. The Committee emphasises how important it is that draft legislative acts are exempt from the area of applica- tion. The Committee proposes, however, that this exemption should instead apply to proposals for EU legal acts, which is a broader concept that better agrees with the original intention of the exemption. The Committee also pro- posesthat the term“scrutiny” is reintroduced into the Riksdag Act. These pro- posals would mean amendments to Chapter 9, Article 20, first paragraph of the Riksdag Act.

The Committee does not propose any change to the practice that the Riks- dag Administration sends scrutiny statements to the Secretariat-General of the Commission to inform the Commission of the Riksdag's consideration of a particular document from the Commission. In the Committee’s opinion, it should be possible for the Riksdag to accept the view that the statements of which the Commission has been made aware can be regarded as contributions to a dialogue between the Commission and the Riksdag in its capacity as a national parliament. This means that the Riksdag would be assuming a partly new perspective of the way it participates in dialogues with the Commission. After thorough consideration, the Committee has dismissed any thoughts of formalising procedures by submitting scrutiny statements to the Commission by means of a written communication from the Riksdag.

As regards subsidiarity checks, the Committee considers the Riksdag's ex- amination of the application of the principle of subsidiarity in draft legislative acts to be meaningful and that it is carried out in a suitable way. However, the Committee would urge the Riksdag committees to take into account the set framework for subsidiarity checking, and wishes to underline the fact that the committees have the possibility to channel views that do not refer directly to the application of the principle of subsidiarity through deliberations about the EU with the Government. The Committee proposes an amendment to supple- mentary provision 6.13.2 in the Riksdag Act in order to ensure that records of the committees’ decisions in matters of subsidiarity are always notified to the Chamber at meetings of the Chamber,

The Committee considers that the Riksdag can improve its information to the other national parliaments regarding the Riksdag's reasoned opinions so as to improve the possibility of reaching the threshold at which a particular draft legislative act may be reviewed. The Committee points out the possibility for information exchange through the representatives of the national parliaments in Brussels. The Committee also wishes to encourage the Riksdag committees to carry out supplementary exchanges of information at the political level on

2017/18:URF1

2017/18:URF1 SUMMARY

what to a reasonable degree of certainty can be expected to be a committee's conclusion in a particular subsidiarity check.

Interparliamentary cooperation in the EU and the Joint Parliamentary Scrutiny Group for Europol

The Committee considers that provisions on national parliaments in the EU Treaties imply that a certain degree of expectation rests on the Riksdag to par- ticipate in interparliamentary cooperation between the national parliaments and the European Parliament. The Committee also notes that the members of the Riksdag are both actively and extensively involved in this. With reference to this, the Committee proposes that participation in interparliamentary EU cooperation should be made visible in the Riksdag Act by including a gener- ally formulated provision to this effect in Chapter 7.

InthecaseofthespecialquestionoftheJointParliamentaryScrutinyGroup for the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol), theCommitteeconsidersthatthissupervisorybodydiffersinseveralimportant respects fromother interparliamentary EU bodies and networks.The Commit- tee therefore proposes that the Riksdag's participation in the control group should be specially regulated. The Committee recommends that a new article be introduced into Chapter 13 of the Riksdag Act stating that the Riksdag should appoint four members to participate in a delegation to the Scrutiny Group. To ensure continuity in the Riksdag's participation, the delegation should be appointed for a full electoral period of the Riksdag. It has also been proposedthatthedelegationshouldpresentareportofitsactivitiestotheRiks- dag every year.

Political dialogue and green cards

The Committee emphasises that contacts with the Government in order to monitor and influence Sweden’s positionsconstitute the basis of the Riksdag's work on EU issues and what the Riksdag does otherwise should supplement these contacts without hindering them. In the opinion of the Committee, it is not appropriate to further extend the possibilities for the Riksdag to participate in a dialogue with the Commission, apart from the changed perspectives that the Committee recommends in connection with the fact that scrutiny state- ments should in practice be regarded as part of a dialogue with the Commis- sion.

In connection with this, the Committee has considered what stance the Riksdag should take regarding “green card initiatives”, by means of which na- tional parliaments come together to urge the Commission to undertake partic- ular measures. The Committee has found that the Riksdag should not make use of the mechanism for green cards as it does not provide any added value

SUMMARY

to speak of for the Riksdag on EU issues or Swedish interests in the EU deci- sion-making process. The Committee's assessment in this case can serve as a guiding principle for how the Riksdag should react to similar suggestions re- garding coordinated action from national parliaments.

Transparency in the Riksdag's work on EU matters

The Committee notes that questions of public insight and participation in con- nection with Sweden’s work on EU matters are of vital importance. The con- tact the political parties and the members have with their voters is of central importance in this regard, and for this reason the Committee wishes to under- line the importance that all Riksdag members are involved in dealing with EU issues. The Riksdag as an institution creates scope for openness, primarily through debates and decisions in the Chamber. The Committee believes that the Riksdag should consider whether there is scope for more independent de- bates connected to the EU, in addition to the information the Prime Minister presents to the Chamber after meetings of the European Council. The Com- mittee considers that it could be valuable to have a special debate every year, preferably at party leader level, with the Government on EU matters based on a more overall strategic perspective.

The Committee believes that the far-reaching opportunities enjoyed by the RiksdagcommitteesandtheCommitteeonEUAffairstohavepublicmeetings when dealing with EU matters should remain. At the same time, the Commit- tee wishes to point out that there is a risk that extensive utilisation of these opportunities can defeat their object, since the need to develop alternative forms of dialogue that are lacking in transparency may then arise outside the meetings themselves. However, the Committee does not exclude the fact that there is scope for the committees and the Committee on EU Affairs to hold more public meetings that has previously been the case. The Committee be- lieves, for example, that the committees can gather information to a greater extent within the framework of public hearings.

The Committee recalls that the comprehensive documentation of delibera- tionsandconsultationsprovidesrelatively favourableopportunitiesforinsight intomeetingsheldbehindcloseddoorsaftertheevent. AccordingtotheCom- mittee, this information, in common with other information about the Riks- dag's work on EU matters, can be made more accessible.

The Riksdag Administration’s support to members in their work on EU matters

The Committee notes that Riksdag's work on EU matters demands that mem- bers acquire a good understanding of how the EU system works and how the division of roles between the Riksdag and the Government works. The need for knowledge varies between members and for each individual member over

2017/18:URF1

2017/18:URF1 SUMMARY

time. This places great demands on the training courses that the Riksdag Ad- ministration provides for the members. An important constituent part of this training is the responsibility committee secretariats and the secretariat of the Committee on EU Affairs have to introduce their members to the work of the committees and to ensure that they are familiar with the various policy issues. In addition to this, the Committee has identified a need to create scope for a standardised, recurring training programme on the EU system and more gen- eralaspectsoftheRiksdag'sworkonEUmatters.TheCommitteealsobelieves that the Administration should review the possibility of offering an in-depth study visit to the EU institutionsand the Permanent Representation of Sweden to the EU during each electoral period. The purpose could be to provide mem- bers with assignments strongly linked to the EU with the opportunity to ac- quire more in-depth knowledge on the functioning of the EU system.

The division of roles between the Riksdag and the Government on EU matters

The Committee has made an assessment of the extent to which there are as- pectsintheRiksdag'sworkonEUmatterswhichinpracticeaffecttheintended division of roles between the Riksdag and the Government in the way they deal with EU matters. In the first instance, it is a question of the Government’s role – which is to represent Sweden in the EU and that of the Riksdag, which is to exercise influence through the Government. The Committee wishes to underline the fact that a precondition to enable the Riksdag to exercise its role is that the Government should live up to its extensive constitutional obligation to provide information. Otherwise, in its review of theory and practice in the Riksdag's work on EU matters, the Committee has identified two factors that may be of significance for its assessment. The first concerns developments regarding the extent and effect of consultations with the Committee on EU Affairs.Allinall,overtimethesedevelopmentshavemeantstrongerandmore detailed control of the Government's actions in the Council. As a consequence of its assessment, the Committee has in this part in its considerations of the contacts between the Riksdag and the Government stated how it believes that the Riksdag should view the consultation procedure as regards “literal man- dates” and telephone meetings occurring at a later stage of negotiations.

The second question concerns the Riksdag's at times rather extensive view of the scope of subsidiarity checking. In the Committee’s view, it is question- able whether an excessively extensive view of subsidiarity checking and what canbeexpressedinreasonedopinionsiscompatiblewiththeintendeddivision of roles employed when the Government represents Sweden and Sweden’s position in negotiations in the EU. The Committee’s assessment in this con- nection has given reason to recall the nature of the set framework for subsidi- arity checking and that the Riksdag's reasoned opinions are directed at the EU’s institutions, and thus do not have any direct impact in relation to the Government.

SUMMARY

Reservations and separate statements of opinion

Member Jens Holm (Left Party) has submitted a reservation in opposition to the fact that the Committee has not proposed that the meetings of the Commit- tee on EU Affairs should be kept open to the public.

Member Patrick Reslow (–), who represents the Sweden Democrats in the Committee, has submitted a reservation in opposition to the proposal to abol- ish the Riksdag’s obligatory scrutiny of the Commission’s green and white papers.ThereservationalsomaintainsthattheCommitteeshouldproceedwith proposals that in different ways increase the transparency of the Riksdag’s work on EU issues, and which clarify that the Riksdag is able to carry out a proportionality check of drafts of legal acts during the subsidiarity check. Ac- cording to the reservation, the Government should be bound by viewpoints contained in the Riksdag’s reasoned opinions during the subsidiarity check. Furthermore, it maintains that the Government’s duty to provide information to the Riksdag should be extended and regulated more clearly, and that the obligation to consult the Committee on European Union Affairs should in- volveinformalmeetingsattheEuropeanCouncilandtheCouncilofMinisters, without exception. The reservation also states that the Riksdag’s role in polit- ical dialogue should be reinforced and that the Committee’s deliberations re- garding the “literal mandates” are too far-reaching.

The special adviser to the Committee Johan Krafft (Prime Minister’s Of- fice) has submitted a separate statement of opinion in connection with the Committee’s deliberations on the scrutiny procedure and the Riksdag’spartic- ipation in a dialogue with the Commission.

2017/18:URF1

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 7 kap. 14 §, 9 kap. 1 och 20 §§ och tilläggsbestämmelserna 6.13.2 och 7.15.5 ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 kap. 14 a § och 13 kap. 22 a §, och närmast före 7 kap. 14 a § och 13 kap. 22 a § nya rubriker av följande lydelse,

dels att rubriken närmast efter 9 kap. 19 § ska lyda ”Ärenden som väcks genom dokument från EU och dokument inom ramen för det interparlamenta- riska samarbetet i EU”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

6.13.2

Utöver vad som framgår av 6.13.1 ska följande tas upp på föredragnings- listan:

1.val,

2.propositioner, skrivelser från regeringen, framställningar och redogörel- ser från riksdagsorgan, motioner och EU-dokument som ska hänvisas till ut- skott,

3.betänkanden och utlåtanden från utskott som ska bordläggas, debatteras eller avgöras och om ett utskott eller talmannen har föreslagit att ett ärende ska avgöras efter kortare tid än som avses i 11 kap. 2 § första stycket,

4.beslut och information om att sammansättningen av ledamöter ändras,

5.andra beslut som ska fattas av kammaren,

6. meddelande om att en särskilt	6. meddelande om att en särskilt
anordnad debatt ska äga rum, och	anordnad debatt ska äga rum,
	7. protokollsutdrag från utskott
	enligt 10 kap. 3 § tredje stycket, och
7. övriga frågor i den omfattning	8. övriga frågor i den omfattning
som talmannen bestämmer.	som talmannen bestämmer.

Vidare bör ett meddelande om att ett statsråd kommer att lämna muntlig information tas upp på föredragningslistan. Om det är möjligt ska även ett yr- kande om att ett lagförslag ska vila i tolv månader tas upp på föredragnings- listan.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

7 kap.

14 §

RegeringenskaunderrättaEU-nämndenomfrågorsomskabeslutasiEuro- peiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur för- handlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

Regeringen ska överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbe- tet i Europeiska unionen när nämn- den av särskilda skäl begär sådan överläggning.

Regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet.

Interparlamentariskt samarbete inom EU

14 a §

Riksdagen deltar genom utskot- tens och EU-nämndens ledamöter i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten i Europeiska unionens medlemsstater och med Europaparlamentet.

7.15.5

Vad som yttras vid EU-nämndens	Vad som yttras vid regeringens
överläggningar med regeringen ska	samråd med EU-nämnden ska ned-
nedtecknas i läsbar form.	tecknas i läsbar form.

9kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om

–ärenden som väcks av regeringen (2–9 §§),

–ärenden som väcks av ledamöter (10–15 §§),

–ärenden som väcks av riksdagsorgan (16–19 §§),

– ärendensomväcksgenomdoku-	– ärendensomväcksgenomdoku-
ment från EU (20 §),	ment från EU och dokument inom ra-
	men för det interparlamentariska
	samarbetet i EU (20 §),

–information om EU (21–23 §§),

–andra frågor som riksdagen har att hantera (24 och 25 §§), och

–vissa gemensamma frågor (26 och 27 §§).

2017/18:URF1

2017/18:URF1	FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
	20 §
	Grön- och vitböcker som överläm-	Talmannen får efter samråd med
	nas till riksdagen av Europeiska kom-	gruppledarnabestämmaattdokument
	missionen ska behandlas av riksda-	frånEuropeiskaunionen,medundan-
	gen. Talmannen får efter samråd med	tag för förslag till rättsakter, och do-
	gruppledarna bestämma att även	kument inom ramen för det interpar-
	andra dokument från Europeiska un-	lamentariska samarbetet i unionen
	ionen, med undantag för utkast till	ska granskas av riksdagen.
	lagstiftningsakter, ska behandlas av
	riksdagen.
	Riksdagen ska pröva om ett utkast	Riksdagen ska pröva om ett utkast
	till en lagstiftningsakt strider mot	till en av unionens lagstiftningsakter
	subsidiaritetsprincipen.	strider mot subsidiaritetsprincipen.
	Riksdagen ska godkänna eller avslå initiativ från Europeiska rådet om att

bemyndiga rådet att ändra beslutsordningen på ett visst område eller i ett visst fall från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från ett särskilt lagstift- ningsförfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Riksdagen ska ocksågodkännaelleravslåförslagfrånEuropeiskakommissionenomattange vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för lagstiftningsakter som antas med det ordinarie lagstift- ningsförfarandet.

13 kap.

Delegation till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europol

22 a §

Riksdagen väljer fyra ledamöter i en delegation till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samar- bete inom brottsbekämpning (Euro- pol). Delegationen väljs för riksda- gens valperiod.

Delegationen ska årligen lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksdagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 41 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41 kap.

1 §1

För uppgift om vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare tillämpas sekretessbestämmelserna i denna lag endast om samman-

trädet har hållits inom stängda dörrar.	För uppgift som har tagits in i
För uppgift som har tagits in i	För uppgift som har tagits in i
kammarens protokoll gäller sekretess	kammarens protokoll gäller sekretess
enligt denna lag endast i de fall som	enligt denna lag endast i de fall som
avses i 15 kap. För uppgift i annat	avses i 15 kap. För uppgift i annat
riksdagens protokoll eller beslut till-	riksdagens protokoll eller beslut till-
lämpas endast bestämmelserna i	lämpas endast bestämmelserna i
15 kap., 19 kap. 7 § och, när det gäl-	15 kap., 19 kap. 7 § och, när det gäller
ler yttranden som nedtecknats vid	yttranden som nedtecknats vid reger-
EU-nämndens överläggningar med	ingens samråd med EU-nämnden en-
regeringen enligt tilläggsbestämmel-	ligt tilläggsbestämmelsen 7.15.5 riks-
sen 7.15.5 riksdagsordningen, 16 kap.	dagsordningen, 16 kap. denna lag.
denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Senaste lydelse 2014:806.

2017/18:URF1

1 Inledning

1.1 Uppdraget

Riksdagsstyrelsen beslutade den 3 maj 2017 om att förlänga tiden för redo- visning av uppdraget från den 1 oktober 2017 till den 1 februari 2018 (riks- dagsstyrelsens protokoll 2016/17:6).

Den senaste parlamentariska utredningen med uppdrag att se över riksda- gens arbete med EU-frågor (Riksdagen i en ny tid) genomfördes för drygt tio år sedan. Utredningen resulterade i ett antal nya bestämmelser i riksdagsord- ningen om riksdagens EU-arbete som trädde i kraft i januari 2007. Efter det har riksdagsordningen ändrats för att reglera de nya uppgifter som Lissabon- fördraget medförde för de nationella parlamenten. Jämte detta har arbetsme- toderna i riksdagen utvecklats genom praxis. En utveckling har även skett av EU-samarbetet och det interparlamentariska samarbetet inom ramen för detta. Sammantaget har detta motiverat en samlad översyn av de gällande formerna för riksdagens arbete med EU-frågor.

Uppdraget att utreda riksdagens arbete med EU-frågor har inkluderat hur riksdagen bör och kan förhålla sig till en utveckling inomEU med en förstärkt roll för de nationella parlamenten. Uppdraget har omfattat arbetet i teori och praktik i syfte att bl.a. utröna huruvida funktionsfördelningen mellan riksda- gen och regeringen har förändrats.

I kommitténs uppdrag har vidare ingått att gå igenomgällande bestämmel- ser för riksdagens arbete med EU-frågor och belysa hur de tillämpas i prakti- ken, att bedöma omarbetet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt och att analysera förutsättningarna för riksdagens kontakter med EU-institutionerna och delta- gande i det interparlamentariska samarbetet inom EU. I en bilaga till utred- ningsdirektivet finns en promemoria med ett antal frågeställningar som tjänat som utgångspunkt för kommittén i dess arbete.

Kommittén har haft möjlighet att pröva andra frågor av vikt för utveck- lingen av riksdagens EU-arbete, dock inte huruvida EU-nämnden ska finnas kvar som organ i riksdagens EU-arbete.

Kommittédirektivet finns i bilaga 1 i detta betänkande.

1.2 Kommitténs arbete

Kommittén höll sitt första sammanträde den 14 september 2016 och tog sig då namnet den parlamentariska EU-kommittén. Därefter har kommittén hållit yt- terligare elva protokollförda möten, varav ett tvådagars internatsammanträde. Två av kommitténs sammanträden har haft karaktären av forskarhearings där

1INLEDNING

svenska och utländska forskare bjudits in att diskutera för kommittén aktuella frågeställningar. På sammanträdet den 19 oktober 2016 deltog Carl Fredrik Bergström, professor i Europarätt vid Uppsala universitet samt Anna Wetter Ryde, forskare i juridik vid Svenska institutet för europapolitiska studier, Sieps. På sammanträdet den 7 december 2016 deltog professor Katrin Auel från Institute for Advanced Studies i Wien och professor Christine Neuhold från Maastrichts universitet.

I februari 2017 genomförde kommittén en tvådagars utrikes studieresa till den tyska förbundsdagen.

Utredningenharsomunderlagförsittarbetelåtitgenomföraintervjuermed chefernaförutskottensochEU-nämndenskanslier.Vidvissaintervjuerdeltog förutom kanslichefen också utskottsråd, föredragande och handläggare.

För att ytterligare belysa vissa aspekter av kommitténs arbete har kommit- tén låtit utföra ett forskaruppdrag om riksdagens medverkan i den politiska dialogen. Uppdraget utfördes av docent Jörgen Hettne.

Sakkunnigaochexperterhardeltagitkontinuerligtikommitténsarbete.Ex- perterna har erbjudits möjlighet att närvara på kommitténs möten, och regel- bundna möten har hållits mellan kommitténs sekretariat, sakkunniga och ex- perter.

Fleraavkommitténsdelfrågorharvaritföremålfördiskussionellerinform- ation vid ordförandekonferensen, kanslichefsmöten och utskottsavdelningens avdelningsmöte.

1.3 Betänkandets disposition

I betänkandet redogörs inledningsvis för några allmänna utgångspunkter av betydelse för riksdagens arbete med EU-frågor och således för kommitténs arbete (avsnitt 2). Dessa rör funktionsfördelningen mellan riksdagen och re- geringen, riktlinjerna för riksdagens EU-arbete och vissa iakttagelser omEU:s institutionella utveckling och de nationella parlamentens roll.

Därefter redogörs för de olika delarna i riksdagens EU-arbete utifrån gäl- lande bestämmelser och deras praktiska tillämpning. Kommittén redovisar sina överväganden och motiven för sina lagförslag sist i varje del av genom- gången (avsnitt 3.7, 4.4, 5.6, 6.3, 7.5 och 8.8).

Inledningsvis avhandlar genomgången kontakterna mellan riksdagen och regeringen i EU-frågorna (avsnitt 3). Avstamp tasi regeringens, och även EU- institutionernas, informationsskyldighet (avsnitt 3.1–2) för att sedan fortsätta i regeringens överläggningar med utskotten (avsnitt 3.3) och samråd med EU- nämnden (avsnitt 3.4). Efter ett kort referat av avsikterna kring arbetsfördel- ningen mellan utskotten och EU-nämnden (avsnitt 3.5) redovisas de uttalan- den som konstitutionsutskottet gjort under åren med bäring på kontakterna mellan riksdagen och regeringen i hanteringen av EU-frågorna (avsnitt 3.6).

Efter kontakterna mellan riksdagen och regeringen fortsätter redogörelsen för EU-arbetet med riksdagens EU-ärenden (avsnitt 4), dvs. granskningen av

2017/18:URF1

2017/18:URF1	1INLEDNING
	strategiska dokument (avsnitt 4.1), subsidiaritetskontrollen (avsnitt 4.2) och
	prövningen om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ (avsnitt 4.3).
	Redogörelsen går därefter vidare till det interparlamentariska samarbetet
	inomEU och riksdagens deltagande i detta (avsnitt 5), följt av en belysning av
	den politiska dialogen som kommissionen initierat med medlemsstaternas na-
	tionella parlament och den utveckling av dialogen som skett genom företeel-
	sengrönakort(avsnitt6).Itvåavslutandedelarbehandlasfrågoromöppenhet
	i riksdagens EU-arbete (avsnitt 7) och stödet till ledamöterna (avsnitt 8).
	Sist i betänkandet redovisar kommittén överväganden om funktionsfördel-
	ningen mellan riksdagen och regeringen (avsnitt 9) samt en konsekvensbe-
	dömning av de förslag som kommittén lagt fram (avsnitt 10).

2017/18:URF1

2 Allmänna utgångspunkter

2.1 Funktionsfördelningen mellan riksdagen och regeringen

I kommitténs direktiv ingår att utreda riksdagens arbete med EU-frågor i såväl teorisompraktikisyfteattbl.a.utrönahuruvidafunktionsfördelningenmellan riksdagen och regeringen har förändrats. Av uppdraget framgår vidare att kommittén i detta sammanhang t.ex. kan studera regeringens och riksdagens respektive roller när det gäller mandatgivningen i EU-nämnden.

Idettaavsnittredogörsförgrundernaidenfunktionsfördelningsomåsyftas i direktiven och hur den har anpassats på området för EU-medlemskapet.

Redogörelsen leder fram till ett förhållningssätt till uppdraget enligt kom- mittédirektivet som innebär att bedömningen av eventuella förändringar i funktionsfördelningen bör baseras på företeelser i den praktiska tillämpningen av riksdagens arbete med EU-frågor som skiljer sig från hur arbetet är tänkt att bedrivas.

2.1.1 Från maktdelning till funktionsfördelning

I statsrättslig mening ska termen funktionsfördelning eller funktionsuppdel- ning förstås i förhållande till termen maktdelning. Enligt principen om makt- delninginneharochutövarolikastatsorganengivendelavdenoffentligamak- ten. I en enkel form delas den offentliga makten in i en lagstiftande, en sty- rande och en dömande makt som innehas och utövas av parlamentet, monar- kenrespektivedomstolarna.Isystemmedmaktdelningfinnseninbyggdspän- ning mellan statsorganen som innebär att de måste vara vaksamma och för- svara sin givna del av makten mot medvetna och omedvetna intrång från de andra statsorganen.

Principen om maktdelning låg till grund för 1809 års regeringsform. I och med parlamentarismens genombrott i Sverige på 1910-talet bröts i praktiken den maktdelning som grundlagen gav uttryck för. Genom 1974 års regerings- form raderades maktdelningselementen även formellt ur grundlagen. 1974 års regeringsform gav i stället uttryck för en odelad offentlig makt som utgår från folket (1 kap. 1 § RF).

Från folket utgår den offentliga makten till olika statsorgan som utövar olika uppgifter eller om man så vill funktioner i staten. Det centrala statsorga- net är riksdagen som är folkets främsta företrädare. Riksdagen har enligt grundlagen ensam uppgift att stifta lag, besluta om skatt till staten och be- stämma hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar därutöver rikets styrelse och förvaltning (1 kap. 4 § RF). I allmänna drag har det framhållits att det är riksdagens uppgift att fatta väsentliga politiska beslut om målsättningen för den samhälleliga verksamheten och den grundläggande avvägningen av olika intressen, samt att utöva kontroll av regeringens och andra myndigheters verksamhet (SOU 1963:17 s. 151).

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	Rikets styrelse är en funktion som tilldelas regeringen, som är ansvarig in-
	för riksdagen (1 kap. 6 § RF). Så länge som regeringen tolereras av riksdagen
	ska den, inom den ram som riksdagens grundläggande beslut bildar, kunna
	agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle (SOU
	1972:15 s. 76). Vad riksstyrelsefunktionen innehåller framgår på olika ställen
	i grundlagen. Någon exakt avgränsning görs dock inte. Det är iprincip en rest-
	funktion som kan omfatta allt som inte uttryckligen ingår i någon annan stats-
	funktion, i enlighet med att regeringen är det statsorgan som har huvudansva-
	ret för initiativ, planering och överblick när det gäller hela den statliga verk-
	samheten (SOU 1963:17 s. 154). Centrala inslag i riksstyrelsefunktionen är att
	lämna förslag till och verkställa riksdagens beslut samt att utfärda föreskrifter
	för rikets styrelse och förvaltning. Regeringens föreskriftsrätt utövas genom
	förordningarenligtdebegränsningarsomföljeravgrundlagens bestämningav
	vad som ska regleras i lag. Till styrelsefunktionen hör också ansvaret för utri-
	kespolitiken, att företräda Sverige i internationella sammanhang och att ingå
	internationella överenskommelser.
	Exempel på andra viktiga funktioner som grundlagen ålägger enskilda äm-
	beten och statsorgan är statschefsfunktionen, rättsskipningen och den offent-
	liga förvaltningen (1 kap. 5, 7 och 8 §§ RF).
	Uppdelningen av statsfunktionerna på olika statsorgan kännetecknas av en
	ändamålsenlig arbetsfördelning. Utgångspunkten är att statens många uppgif-
	ter är av så skiftande natur att de bör anförtros skilda organ som är samman-
	satta med hänsyn just till vad de särskilda uppgifterna kräver och som är verk-
	samma i former som anpassats efter uppgifterna. Det har också framhållits att
	en bestämd och klar funktionsuppdelning underlättar den offentliga insynen i
	statsorganens verksamhet och att den kan läggas till grund för olika slag av
	ansvarsreglering och kontroll. Huvudlinjerna för den statliga organisationen
	läggsfastgenomgrundlagsstiftningen,ochdetärgenomdennasomfunktions-
	uppdelningen kan läggas om. Grundlagsstiftningen är förbehållen riksdagen
	(SOU 1963:17 s. 151 f.).

2.1.2 Funktionsfördelningen och EU-medlemskapet

NärdetgällerfunktionsfördelningenmellanriksdagenochregeringeniettEU- perspektiv är det framför allt två funktioner som är av intresse. Det är det de- lade ansvaret för normgivningsmakten och regeringens ansvar för utrikes- makten.

Försvagning av riksdagens normgivningskompetens

EU-medlemskapet förutsätter att riksdagen överlåter beslutanderätt till EU, enligt 10 kap. 6 § RF. Överlåtelsen av beslutanderätt kommer till uttryck i 3 § anslutningslagen (1994:1500) somanger att Europeiska unionen eller Europe- iska atomenergigemenskapen får fatta beslut som gäller här i landet i den om- fattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 och 5 §§.

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

Utan överlåtelsen av beslutanderätt skulle alla EU-beslut enligt svensk grundlag betraktas som internationella överenskommelser, och riksdagen skulle behöva godkänna alla beslut med lagstiftningskonsekvenser, budget- mässiga konsekvenser eller som i övrigt är av större vikt, i enlighet med 10 kap. 3 § RF. Under sådana förutsättningar skulle Sverige inte kunna fungera sommedlemsstat.EU:sbeslutblirenligtEU:srättsordningdirektbindandeför Sverige och det finns därför inget utrymme för ett nationellt godkännandeför- farande mellan undertecknande och tillämpning av EU-besluten.

Hur EU utövar den överlåtna beslutanderätten framgår av EU:s fördrag, somlistasianslutningslagens4och5§§.Centraltisammanhangetärformerna för att fatta beslut. Något förenklat är rådet den viktigaste beslutsfattande in- stitutionen. Rådet består av en företrädare på ministernivå för varje medlems- stat med befogenhet att fatta bindande beslut för regeringen i den medlemsstat som ministern företräder. För svenskt vidkommande betyder detta att den be- slutanderätt som riksdagen överlåtit inom ramen för EU-samarbetet hamnar under regeringens ansvar att utöva i rådet tillsammans med övriga medlems- stater.

Eftersom EU-samarbetet omfattar delar av vad som tidigare ingick i riks- dagens normgivningskompetens innebar EU-medlemskapet en reell förskjut- ning i fördelningen av normgivningsmakten till regeringens fördel på riksda- gens bekostnad. Särskilt påtagligt är detta när EU-samarbetet sträcker sig in i det som i svensk statsrätt benämns det obligatoriska lagområdet, vilket utgörs av frågor som bara kan regleras i lag och som riksdagen för inhemska förhål- landen alltså inte kan bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter om, t.ex. civilrättsliga frågor och straffrättsliga påföljder utöver böter.

Förstärkning av riksdagens inflytande över regeringens utövande av utrikesmakten

Det är i ljuset av förskjutningen i normkompetensen som man ska se det sam- rådsförfarande i EU-frågor som infördes mellan regeringen och riksdagen vid SverigesinträdeiEU.Detansågsintevaratillräckligtattriksdagensinflytande endast skulle utövas genom kontroll av regeringen i efterhand, vilket vore det normala enligt parlamentarismens principer. I stället sågs det som önskvärt med en ordning där riksdagen dessutom får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de svenska ståndpunkterna. Samtidigt framhölls att samrådsförfarandet inte skulle binda regeringen till fastställda förhandlingsdirektiveftersomdetavsevärtskulleuttunnaregeringenspolitiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna (prop. 1994/95:19 s. 532 f., bet. 1994/95:KU22 s. 14 f.).

Genom samrådsförfarandet i EU-frågor infördes en viss begränsning i re- geringens utövande av utrikesmakten. Detta får anses ha inneburit ytterligare enförskjutningifunktionsuppdelningenmellanregeringochriksdag,ävenom det sedan tidigare fanns en liknande begränsning genom samrådsskyldigheten gentemot Utrikesnämnden.

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	Svenskutrikespolitik,sombedrivsavregeringenochinteriksdagen,påver-
	kasavEU-medlemskapet.Åtminstonedelaravutrikespolitikenbedrivsgenom
	EU, och i dessa delar har riksdagens ställning stärkts genom EU-
	medlemskapet och de krav på information och samråd som gäller för EU-
	frågor också när de avser traditionell utrikespolitik. Riksdagen har alltså ge-
	nom samrådsförfarandet fått ökat inflytande över den traditionella utrikespo-
	litiken när denna bedrivs inom EU:s ram.
	Riksdagens roll i EU-samarbetet har stärkts sedan 1995, både gentemot re-
	geringen och EU. Regeringen har successivt bundits starkare till resultatet av
	samråden i EU-nämnden. Detta kommer bl.a. till uttryck i den praxis där kon-
	stitutionsutskottet i särskilda och allmänna granskningar så gott som årligen
	gjort uttalanden om innebörden av regeringens informations- och samråds-
	skyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor. Inför det svenska EU-
	medlemskapet anförde konstitutionsutskottet att man bör kunna utgå från att
	regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad
	EU-nämnden har gett uttryck för i samrådet. En utveckling av denna praxis
	har sedan skett så att det nu inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något
	som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet
	med nämndens råd och ståndpunkter. Därefter framhöll utskottet i en gransk-
	ningvåren2015betydelsenavattenståndpunktsomförankratsiEU-nämnden
	fullföljs fullt ut i rådet.
	Ett ytterligare moment i förskjutningen av utrikesmakten öppnades i och
	med Lissabonfördraget och bestämmelserna om de nationella parlamentens
	roll i EU, inklusive protokollen om de nationella parlamentens roll och om
	tillämpningavsubsidiaritets-ochproportionalitetsprinciperna(FEUartikel12
	och protokoll 1 och 2). I synnerhet är det rollen att kontrollera att subsidiari-
	tetsprincipenföljssomäravbetydelseeftersomdengerriksdagenenåterkom-
	mande direkt och från regeringen självständig uppgift i EU:s lagstiftningspro-
	cess, även om det i den interna svenska ordningen för detta har framhållits att
	uppgiften bör ske i nära kontakt med regeringen (2008/09:URF2 s. 44). Jäm-
	fört med subsidiaritetskontrollen är dock riksdagens uppgift enligt Lissabon-
	fördraget att godkänna eller avslå initiativ till s.k. passarelländringar mer in-
	gripande. Ett avslag från riksdagens sida avbryter beslutsprocessen på EU-
	nivå. Riksdagen kan i dessa fall således omintetgöra ett beslut som regeringen
	i Europeiska rådet ansett bör fattas, låt vara efter samråd med riksdagens EU-
	nämnd. Vidare har EU:s institutioner direkta ålägganden gentemot de nation-
	ella parlamenten när det gäller parlamentens informationsförsörjning. De nat-
	ionella parlamenten tillskrivs också ett uttryckligt ansvar för att utöva kontroll
	över en av EU:s verksamheter (Europol).
	Riksdagen, som ett nationellt parlament, företräder inte Sverige som med-
	lemsstat i dessa sammanhang. Det svenska parlamentariska statsskicket, där
	regeringen i alla lägen åtminstone ska tolereras av riksdagen, torde dock med-
	föraattriksdagensinteragerandemedEU-institutionernaändåkaninnebäraen
	viss begränsning i regeringens utrymme att företräda Sverige i EU.

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

2.1.3 Bedömningen av huruvida funktionsfördelningen har förändrats

Sammanfattningsvis kan funktionsfördelningen mellan regering och riksdag sägas vara en delvis annan i EU-relaterade frågor än vad som gäller för internt svenska förhållanden. I 2010 års ändring av regeringsformen infördes en ny bestämmelse i det inledande kapitlet om statsskickets grunder om att Sverige är medlem i Europeiska unionen. Genomdenna upplysning ger grundlagen ett slags hänvisning till att man kan behöva gå till EU:s fördrag för att få en mer fullständig beskrivning av gällande rättsförhållanden i Sverige. De förskjut- ningar i funktionsfördelningen mellan riksdag och regering som beskrivits ovan kan således utläsas ur regeringsformen, med närmare bestämmelser i riksdagsordningen, och ur EU:s fördrag.

Bestämmelserna om riksdagens arbete med EU-frågorna ger uttryck för funktionsfördelningen i teorin. Den bedömning som kommittén enligt utred- ningsdirektivet ska göra av huruvida funktionsfördelningen har förändrats bör därför utgå från riksdagens arbete med EU-frågorna i praktiken och utröna om detta skiljer sig från teorin.

Kommittén återkommer till bedömningarna av detta i sina överväganden nedan och sammanfattande i avsnitt 9.

2.2 Allmänna riktlinjer för riksdagens EU-arbete

Den senaste uppsättningen riktlinjer för riksdagens arbete med EU-frågor be- slutadesav riksdagen den 1 juni 2006 enligt betänkandet Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21).

I inledningen till riktlinjerna slås vissa allmänna överväganden fast.För det första anges en ambition att bättre förankra EU-frågorna i samhället i stort och att de givna riktlinjerna för EU-arbetet kan ses som en del av denna strävan. Fördetandraangesattriksdagenska spelaencentralrollihanteringenavEU- frågor. För det tredje anges att EU-frågorna är en viktig del av den politiska verkligheten,vilketböravspeglasiriksdagensarbete.Slutsatsenavdettaäratt arbetet med EU-frågorna bör utgöra en integrerad del av riksdagens arbete. För det fjärde framhålls vikten av att riksdagen kommer in tidigt och att samt- liga riksdagens ledamöter involveras. För det femte anges att EU-frågorna be- höver integreras bättre i riksdagens vardagliga arbete. Det innebär att riksda- gens normala arbetsformer i så stor utsträckning som möjligt bör tillämpas också för EU-frågorna och att utskottens centrala roll i riksdagsarbetet bör av- speglas också i hanteringen av EU-frågorna med fokus på de tidiga stadierna av EU:s beslutsprocess. Slutligen framhålls att kammaren ska ha en central roll isyfte attskapa öppenhet, insyn och allmän debatt i EU-frågor. Riksdagen har som central politisk arena ett ansvar att skapa utrymme för debatt kring EU-politik, och ett viktigt skäl för att skapa möjligheter till debatter i kamma- ren är att samtliga ledamöter kan delta.

I och med dessa 2006 års riktlinjer utvecklades en tidigare uppsättning rikt- linjer som lades fast av riksdagen i juni 2001 genom beslut med anledning av

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	betänkandet Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1, bet.
	2000/01:KU23). I 2001 års riktlinjer angavs som en självklar utgångspunkt att
	riksdagen, med sincentralaroll idetsvenskastatsskicket,skaha enstarkställ-
	ning i det politiska systemet även när Sverige är medlem i EU. EU-frågornas
	karaktär och samarbetets omfattning innebär att riksdagen måste ha en aktiv
	roll och utöva stort inflytande i den nationella behandlingen av EU-frågor för
	attfullgörasinuppgiftsomfolketsfrämstaföreträdare.Enannanutgångspunkt
	angesvaraattriksdagenintebaraskareagerapåfrågorsomärunderberedning
	i EU utan också kunna ta initiativ i EU-frågor gentemot regeringen.

2.2.1 Andra utredningar och beslut om riksdagens EU-arbete

Förslagen till de två ovan angivna riksdagsbesluten bereddes av den s.k. Riks- dagskommittén som tog upp EU-frågornas hantering som en del av en omfat- tandegenomlysningavriksdagensarbetsformer.RiksdagenshanteringavEU- frågorna har dock varit föremål för utredning i flera omgångar och i olika av- seenden såväl före som efter Riksdagskommitténs arbete.

De första insatserna gjordes i förberedelserna inför Sveriges EU- medlemskap. I de statliga utredningarna EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) och Anslutning till EU – Förslag till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10) lades grunden för den informations- och samrådsskyldighet som re- geringenåladesgentemotriksdageniochmedEU-medlemskapet.Enutgångs- punkt i dessa utredningsarbeten var erfarenheterna frånkontakterna mellan re- geringen och riksdagen inom ramen för EES-avtalet.

Mot bakgrund av den s.k. Riksdagsutredningens arbete om utskottens or- ganisation och arbetssätt fattade riksdagen i juni 1994 ett första principbeslut om att inrätta en EU-nämnd för samråd med regeringen i händelse av ett svensktEU-medlemskap(1993/94:TK3,bet.1993/94:KU18).Efterytterligare utredningsarbete av Riksdagsutredningens expertgrupp beslutade riksdagen i december 1994 om att slutligt inrätta EU-nämnden och om bestämmelser för regeringens informations- och samrådsskyldighet (1994/95:TK1, prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU22).

Under 1996 genomförde konstitutionsutskottet en uppföljande översyn av EU-frågornas behandling i riksdagen. Genom konstitutionsutskottets initiativ samlades riksdagsordningens bestämmelser om EU-frågornas behandling i ett nytt kapitel. Det infördes också nya bestämmelser om regeringens informat- ionsskyldighet och om utskottens ansvar att följa EU-frågorna (bet. 1996/97:KU2).

I december 1998 tillsatte talmanskonferensen den ovan nämnda parlamen- tariska Riksdagskommittén med uppdrag att se över vissa riksdagsfrågor, bl.a. arbetet med EU-frågor. Efter att ha avlämnat sitt huvudbetänkande Riksdagen inför 2000-talet, gavs Riksdagskommittén i november 2002 i uppdrag att fort- sätta sitt arbete med att utveckla riksdagens arbetsformer. Genom ett tilläggs- direktiv i oktober 2003 gavs kommittén i uppdrag att kartlägga och analysera

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

konsekvenserna för riksdagen av det konstitutionella fördraget som framför- handlats inom EU samt utvärdera riksdagsbeslutet 2001 med anledning av kommitténstidigarebetänkandeRiksdageninför2000-talet.Riksdagskommit- tén redovisade detta 2002 års uppdrag i betänkandet Riksdagen i en ny tid.

Det konstitutionella fördraget ratificerades inte av alla EU:s medlemsstater ochträddedärmedaldrigikraft.IställetförhandladesLissabonfördragetfram. Med anledning av detta tillkallade riksdagsstyrelsen i juni 2008 en utredare med uppdrag att utarbeta ettförslag omriksdagens hantering av subsidiaritets- kontrollen och andra frågor enligt Lissabonfördraget. Riksdagsstyrelsen gjorde den s.k. Lissabonutredningens förslag till sina, och riksdagen beslutade ihuvudsakienlighetmedförslaget(2008/09:URF2,framst.2008/09:RS4,bet. 2009/10:KU2).

I april 2009 beslutade riksdagsdirektören om en utredning för att bl.a. följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna med EU-frågor (efter beslutet Riksdagen i en ny tid) med målet att klargöra arbetsfördelningen och rekom- mendera en modell för hur arbete ska bedrivas. Utöver EU-frågorna ingick även motionshanteringen i utredningens uppdrag. Den s.k. EUMOT- utredningen redovisade den del av uppdraget som gällde EU-frågorna i rap- porten 2010/11:URF2. I den följande remissrundan stod det klart att det sak- nades stöd bland partigrupperna för att gå vidare med utredningens huvudför- slag. Däremot fanns det stöd för att gå vidare med ett antal enskilda förslag. Ytterligare en utredare gavs i uppdrag att fortsätta beredningen av fyra frågor som gällde utlåtanden över förslag till rättsakter, samråd om A-punkter, sam- råd inför Europeiska rådet och ändrad sammansättning av EU-nämnden. Av dessa fyra frågor framställde utredaren förslag för fortsatt behandling av de två sista: samråd inför Europeiska rådet och sammansättningen av EU- nämnden (PM dnr 2442-2011/12).

Dessa två frågor fördes in i den översyn av riksdagsordningen som riks- dagsstyrelsen beslutade om i september 2012. Den parlamentariska kommitté som hade uppdraget att ta fram ett förslag förordade en ändring av riksdags- ordningens bestämmelse om samråd inför Europeiska rådet men konstaterade att det saknades tillräckliga skäl för att ändra EU-nämndens sammansättning. Vidare innebar förslaget att riksdagsordningens särskilda kapitel med bestäm- melser om EU-frågor utgick och att bestämmelserna arbetades in i andra kapi- tel. Riksdagen beslutade om den nya riksdagsordningen i juni 2014 (2012/13:URF3, framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46).

I juni 2013 beslutade konstitutionsutskottet om ett uppdrag att ta fram en kunskapsöversiktomsubsidiaritets-ochproportionalitetsprinciperna.Uppdra- get utfördes av Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps). Konsti- tutionsutskottethargettettreferatavrapportenisinabakgrundstextermeninte tagitställningtillrapportensbedömningaroch slutsatser(2013/14:RFR10,utl. 2013/14:KU45).

För kommitténs uppdrag att gå igenom gällande bestämmelser för riksda- gens arbete med EU-frågor och att belysa hur dessa bestämmelser tillämpas i praktiken utgör de ovan nämnda utredningsarbetena en viktig utgångspunkt.

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	Utredningarnas och riksdagsbeslutens närmare innehåll redovisas i relevanta
	delar i betänkandets olika avsnitt.

2.3 Den institutionella utvecklingen i EU-arbetet och de nationella parlamentens roll

I avsnittet uppmärksammas några tendenser inom EU vad gäller de nationella parlamentens ställning, rådsarbetet, kommissionens arbetsformer, Europapar- lamentets medlagstiftande roll och EU:s regleringsverksamhet.

Avsnittet har inte ambitionen att ge en heltäckande bild utan syftar till att lyfta fram några iakttagelser som kan vara av relevans för riksdagens arbete med EU-frågorna.2

Några sammanfattade slutsatser:

• Beslutsfattandet inom EU sker normalt med kvalificerad majoritet, vilket kräver alliansbyggande och kompromisser. Mycket av arbetet med att finna lösningar sker vid sidan av de formella rådsmötena. För att få infly- tande krävsatt man är aktiv i ett tidigt skede, vid framtagandet av kompro- misser och genom samarbete med likasinnade medlemsstater. Samma överväganden gör sig gällande även i de fall beslut fattas med enhällighet.

• Rådet och Europaparlamentet kommer ofta överens i första behandlingen av det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket ytterligare understryker vikten av att komma in tidigt.

• Kommissionen har blivit mer politisk, både när det gäller sammansättning och arbetssätt.

2 Texten är fritt utformad med stöd i ett antal källor. Beskrivningarna av rådsarbetet baseras på Wim Van Aken, Voting in the Council of the European Union (Sieps 2012:2) och rappor- ten Brexit – Konsekvenser för EU och Sverige (Sieps 2017:1op). Uppgiften om antalet råds- möten harräknats framgenområdets dagordningar.EU-nämndens sammanträdestid framgår av nämndens verksamhetsberättelser. Analysen av Europeiska rådets förändrade roll är häm- tad från Uwe Puetter, The European Council – the new center of EU politics (Sieps 2013:16epa). Uppgiften om antalet EU-toppmöten är framtagen genom regeringens skrivel- ser om verksamheten i Europeiska unionen för åren 2000–2015. Information om ”Ledarnas agenda” ges i inbjudan till Europeiska rådets möte i oktober 2017 (Europeiska rådets ordfö- rande, pressmeddelande 593/17). En beskrivning av kommissionens nya organisation och arbetsformer ges i Sophia Russack, How is Juncker’s ”last-chance Commission” faring at med-term? (Sieps 2017:4epa). Kommissionens nya partnerskap med de nationella parlamen- ten beskrivs i ett brev från förste vice ordföranden till kommissionärskollegiet. Brevet med ämnesrubrik Relations withnational Parliaments ärdaterat den18 december2014.En analys av kommissionens användning av öppna internetsamråd ges i Christine Quittkat, The Euro- pean Commission’s Online Consultations: A Success Story? (JCMS 2011 Volume 49. Num- ber3. pp.653–674). Uppgifteromtrepartsförhandlingarna är hämtadefrån Europaparlamen- tet, Verksamhetsrapport om medbeslutande och förlikning den sjunde valperioden (DV\1031024SV.doc). Den bristande insynen i trepartsförhandlingarna och hur den kan åt- gärdas beskrivs i en granskning av Europeiska ombudsmannen (ärende OI/8/2015/JAS). Uppgifterna omanvändningen av olika normgivningsinstrument på EU-nivå är hämtade från professorCarl-FredrikBergströmspågåendeforskningsprojekt”ACentralisationofRulema- king in Europe? The Legal and Political Governance of the Financial Market”, presenterade på kommitténs sammanträde den 19 oktober 2016. Vidare är ett antal uppgifter hämtade från kommissionens årsrapporter för 2016 om subsidiaritet och proportionalitet, COM (2017) 600, respektive om förbindelserna mellan europeiska kommissionen och de nationella parla- menten,COM(2017)601samtfrånårsrapporten2014–2015omförbindelsernamellanEuro- paparlamentet och de nationella parlamenten enligt Lissabonfördraget.

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

•De nationella parlamenten har fått en stärkt ställning i EU:s fördrag, och blandparlamentendiskuteraskontinuerligtnyainitiativförattpåolikasätt söka ökade möjligheter att uttrycka sina uppfattningar i EU-frågor.

2.3.1 De nationella parlamentens roll i EU-samarbetet

Frånbörjanav1990-taletharnationellaparlamentgradvisfåttentydligareroll i EU. Till Maastrichtfördraget, som trädde i kraft 1993, fogades en förklaring om de nationella parlamentens roll i EU, och i Amsterdamfördraget (i kraft 1999) fanns ett protokoll om samma fråga. Till Nicefördraget (i kraft 2003) fogades en förklaring omunionens framtid i vilken de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen lyftes fram som en fråga för fortsatt behand- ling.

I och med att Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 fick de nationella parlamenten nya och utökade rättigheter och uppgifter. I EU- fördragets avdelning II med bestämmelser om demokratiska principer anges i artikel 12 att de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union. Detta gör de nationella parlamenten genom att

•bli informerade av unionens institutioner och få utkast till unionens lag- stiftningsakter sända till sig

•se till att subsidiaritetsprincipen följs

•delta i mekanismerna för utvärdering av genomförandet av unionens poli- tik på området med frihet, säkerhet och rättvisa samt genom att delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verk- samhet

•delta i förfarandena för ändring av fördragen och genom att bli informe- rade om ansökningar om anslutning till unionen

•delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamen- ten och med Europaparlamentet.

Närmare bestämmelser om de nationella parlamentens rättigheter och uppgif- ter i dessa avseenden ges i särskilda artiklar i EU-fördraget och fördraget om EU:s funktionssätt samt i två protokoll som är fogade till fördragen, närmare bestämt protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska un- ionen och protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportiona- litetsprinciperna. När det gäller den tredje punktens uppgifter på området med frihet, säkerhet och rättvisa ges ytterligare bestämmelser i unionens rättsakter som baseras på fördragen.

I ingressen till protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll erinrar de fördragsslutande parterna inledningsvis om att det sätt på vilket de nationella parlamenten granskar sin regering i fråga on unionens verksamhet är en ange- lägenhet för varje medlemsstats särskilda konstitutionella organisation och praxis. Därefter uttrycker de fördragsslutande parterna en önskan att upp- muntra till en större delaktighet från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet och öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning om utkast

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	till unionens lagstiftningsakter och andra frågor som kan vara av särskilt in-
	tresse för dem.
	Bestämmelserna i protokollet är sedan uppdelade i två avdelningar. Den
	första gäller information till de nationella parlamenten. Förutom att ange vil-
	keninformationEU:sinstitutionerskasändadirekttilldenationellaparlamen-
	ten finns här bestämmelser om parlamentens möjlighet att lämna motiverade
	yttranden om huruvida utkast till lagstiftningsakter är förenliga med subsidia-
	ritetsprincipen och om att en viss tid normalt ska förflyta från det att de na-
	tionella parlamenten tagit emot ett utkast till lagstiftningsakt till dess att rådet
	fattar beslut om lagstiftningsakten.
	Protokollets andra avdelning gäller interparlamentariskt samarbete. Här
	anges att Europaparlamentet och de nationella parlamenten tillsammans ska
	bestämmahuretteffektivtochregelbundetinterparlamentarisktsamarbeteska
	organiserasochfrämjasinomunionen.Särskiltangesocksåolikauppgifterför
	en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor.
	I fördragens protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och propor-
	tionalitetsprincipernagesnärmarereglerförettsystemförattkontrolleradessa
	principer. Även i detta protokoll finns bestämmelser om information som EU-
	institutionerna ska sända direkt till de nationella parlamenten. I protokollet
	finns också bestämmelser omde nationella parlamentensprövningav hur sub-
	sidiaritetsprincipen tillämpas i utkast till unionens lagstiftningsakter.
	Subsidiaritetsprövning – en ny uppgift för nationella parlament
	I och med att subsidiaritetsprövningen av nya utkast till lagstiftningsakter in-
	fördes fick de nationella parlamenten en direkt och formell roll i EU:s besluts-
	process.Ometttillräckligtantalparlamentavgers.k.motiveradeyttrandenom
	att ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen måste för-
	slagsställaren, oftast kommissionen, ompröva sitt förslag.
	De 28 EU-ländernas parlament, totalt 41 kammare, deltar i subsidiaritets-
	prövningen i enlighet med sina nationella regler. Det finns därmed stora olik-
	heter mellan parlamenten i hur de valt att utföra subsidiaritetsprövningarna.
	Riksdagen prövar, till skillnad från de flesta andra parlament, samtliga utkast
	till lagstiftningsakter som översänds för kontroll. Många andra parlament gör
	etturval.Riksdagenärdetparlamentsomharavgettisärklassflestmotiverade
	yttranden. Flertalet kammare har enbart lämnat ett fåtal motiverade yttranden.
	De nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar har lett till att tröskelvär-
	det för ett s.k. gult kort, som tvingar kommissionen att ompröva sitt beslut,
	nåtts i tre fall.
	Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parla-
	menten, det s.k. Barrosoinitiativet
	I maj 2006 presenterade kommissionen sitt meddelande En agenda för EU-
	medborgarna – EU skall visa resultat (KOM(2006) 211). Kommissionens am-
	bition med meddelandet var att få till stånd en förstärkning av den politiska
42

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten och involvera parlamenten närmare i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik. Denna förstärkning kallas allmänt för Barrosoinitiativet och innebär bl.a. att kommissionen började sända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten med en inbjudan till dem att lämna synpunkter. Kommissionen åtog sig också att svara på de nationella parlamentens yttran- den. Utöver de nationella parlamentens skriftliga yttranden och kommission- ens svar på dessa omfattar den politiska dialogen bl.a. kommissionsbesök i de nationella parlamenten och kommissionens deltagande vid interparlamenta- riska möten.

I jämförelse med subsidiaritetsprövningarna deltar de nationella parlamen- ten i större omfattning i den bredare politiska dialogen. År 2016 utgjorde de motiverade yttrandena ca 10 procent av det totala antalet yttranden.

Ett mer strukturerat samarbete mellan parlamenten i EU

De interparlamentariska samarbetsformerna inom EU utvecklas kontinuerligt, med grund i fördragens allmänt hållna bestämmelser om detta. Ett drag i ut- vecklingen är att samarbetet i allt högre grad institutionaliseras genom att nät- verksbetonade utskottsvisa möten ersätts av konferenser med fastare former. Parlamentens EU-organ, i riksdagen EU-nämnden, har sedan 1989 samman- trätt regelbundet i den fasta konferensen Cosac (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires). På senare år har ytterligare tre fasta konferenser etablerats. I september 2012 ägde den första interparlamen- tariska konferensen rum för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP/GSFP- konferensen). I oktober 2013 hölls den första interparlamentariska konferen- sen om stabilitet, ekonomisk samordning och styrning i EU (SESS- konferensen, tidigare benämnd artikel 13-konferensen). Gemensamt för dessa konferenser är att båda har inrättats av EU-talmanskonferensenoch att respek- tive konferens har antagit sin arbetsordning med utgångspunkt i de riktlinjer som EU-talmännen enats om. Detta gäller även för den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen för granskning av Europols verksamhet som höll sitt första möte den 9–10 oktober 2017. Skillnaden är att kontrollgruppens verksamhet regleras i en EU-förordning.

Närmare informell samordning mellan parlamenten i EU

FråganomdenationellaparlamentensrollochformernaförhurdedeltariEU- samarbetetärettåterkommandetemapådeCosac-mötenmellanparlamentens EU-organsomhållstvågångeromåret.Ettinslagidessa diskussionerärolika metoder för de nationella parlamenten att samordna sitt agerande. Diskussion- ernaharbl.a.rörthurprocedurenförsubsidiaritetsprövningarnakanförbättras. Det har också diskuterats hur de nationella parlamenten kan samarbeta kring bevakning av gemensamt prioriterade initiativ utifrån kommissionens årliga arbetsprogram och kommunicera dessa prioriteringar till kommissionen. Ett

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	annat exempel på samordnat agerande är initiativet om ett s.k. grönt kort som
	syftar till att ge intresserade parlament möjlighet att gemensamt uppmana
	kommissionen att vidta en viss åtgärd. Särskilt aktiva i denna typ av diskus-
	sioner har Nederländernas, Danmarks och Storbritanniens parlament varit.

2.3.2 Från 6 till 28 medlemsstater i rådet

Sveriges inträde i EU är i ett perspektiv ett led i en kontinuerlig utvidgning av antalet medlemsstatersedanbörjanav1970-talet.Ettökatantal medlemsstater har inneburit nya förutsättningar för arbets- och beslutsformerna i rådet, vilket framför allt var uppenbart vid den stora utvidgningen 2004 då tio nya med- lemsstater trädde in i unionen.

I Sverige bor knappt 10 miljoner av EU:s drygt 500 miljoner invånare, dvs. 2 procent. I storleksordning är Sverige på plats 13 bland EU:s 28 medlemssta- ter.Förattfåinflytandeienunionmed28medlemsstaterkrävsettkonstruktivt alliansbyggande med andra medlemsstater.

Rådets arbetsformer

Inför utvidgningen 2004 inledde Europeiska rådet ett arbete för att effektivi- sera sina och rådets arbetsformer. Arbetet resulterade i ett antal åtgärder som sedan tagits vidare i rådets arbetsordning. Åtgärderna rörde bl.a. en minskning av antalet rådskonstellationer, förstärkningar av planeringen för rådsarbetet och ett tydligare ansvar på ordförandeskapet att se till att rådsmötena genom- förs smidigt genom t.ex. talartider och andra begränsningar för medlemssta- ternas yttranden vid rådsmötena (slutsatser från Europeiska rådet 21–22 juni 2002, rådets arbetsordning i beslut 2009/937/EU).

Det säger sig självt att de 28 ministrarna vid rådsmötena bara i undantags- fall kan ge sig in i mer omfattande och djupgående realförhandlingar. Även omtalartidenenligtarbetsordningennormaltskabegränsastilltvåminuteroch fullständiga bordsrundor i princip inte får förekomma, finns det betydande svårigheter i att hålla mötesschemat, och rådsmedlemmar som fördröjer arbe- tet på ett sätt som andra medlemmar uppfattar som onödigt kan mötas med irritation och i förlängningen även bristande förtroende. I stället har det kom- mit att vila ett allt större ansvar på rådets förberedande organ (rådsarbetsgrup- perna och de ständiga representanternas kommitté, Coreper), att identifiera de förhandlingsfrågor som bara kan lösas genom en behandling på ministernivå.

Jämte de formella rådsmötena anordnas regelbundet informella minister- möteniordförandeskapetsregi.Normaltordnar varjeordförandeskapetttiotal sådana möten. De informella ministermötena kan vara en viktig arena för att föra formerande diskussioner i tidiga skeden eller finna gemensam grund för kommande beslut.

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

Majoritetsbeslut i regel, och även i praktik

För att säkerställa effektiviteten i rådets beslutsfattande har även beslutsregeln i fördragen stegvis ändrats från krav på enhällighet bland medlemsstaterna till att en kvalificerad majoritet ska kunna fatta beslut på de allra flesta områdena.

Övergången till beslutfattande genom kvalificerad majoritet synes ha med- förtattförhandlingarnaredanfrånbörjanförsmedstormedvetenhetomvikten av att uppnå nödvändig majoritet och av att etablera en krets av ett tillräckligt antal medlemsstater som är villiga att bidra till en kompromiss i denna krets. För att påverka förhandlingen är det därför centralt att tillhöra majoriteten och försöka dra den i en viss riktning. Medlemsstater som intar positioner långt ifrån den kompromiss som majoriteten förhandlar om eller som för in för de andra medlemsstaterna irrelevanta element löper stor risk att marginaliseras i förhandlingen. Samma risk löper även medlemsstater som formerar sig i en blockerande minoritet i den händelse denna minoritet spricker, t.ex. till följd av att majoriteten i sin kompromiss lyckas fånga in någon av minoritetens medlemsstater.

Idennaförhandlingslogikliggerocksåatt medlemsstaternaiallmänhetrös- tar för det slutliga resultatet, även om man inte fått gehör för alla delar i sin ståndpunkt. En medlemsstat som deltar aktivt i förhandlingarna men som se- dan ändå regelbundet röstar nej får se ett minskat intresse från övriga med- lemsstater att lyssna på landet i förhandlingarna. Det betyder att medlemssta- ternaförbehållermarkeringar motförhandlingsresultatettilldetillfällendådet bedöms som absolut nödvändigt. Om så bedöms nödvändigt kan medlemssta- terna foga röstförklaringar i uttalanden till rådets protokoll. På det sättet ges medlemsstaterna möjlighet att uppmärksamma viktiga aspekter i en kompro- miss som sammantaget ändå kan accepteras.

Möjligheterna att få genomslag för en nationell ståndpunkt ökar ju tidigare i processen den förs fram. Ett viktigt skede är därmed det beredande stadiet inom kommissionen innan ett förslag läggs fram för Europaparlamentet och rådet. Om en medlemsstat lyckas få sina ståndpunkter beaktade redan i det förslagsomkommissionenläggerfram,ökarsannolikhetenattståndpunkterna tillgodoses i den slutliga rättsakten.

Fördjupade samarbeten när beslut blockeras varaktigt

GenomAmsterdamfördraget infördes i slutet av 1990-talet enmöjlighet för en grupp villiga medlemsstater att under vissa förutsättningar gå vidare i projekt somblockerats av någon eller några medlemsstater. Bestämmelsenomfördju- pade samarbeten användes första gången 2010 och gällde lagval vid skilsmäs- sor (de fördjupade samarbeten som fanns sedan tidigare, t.ex. EMU och Schengen, är baserade på fördragsspecifika lösningar). Därefter har bemyndi- ganden getts för ytterligare fyra fördjupade samarbeten. Dessa gäller patent- skydd, skatt på finansiella transaktioner, makars och registrerade partners för- mögenhetsförhållanden samt inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten.

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	Möjlighetentillfördjupadesamarbeteninnebäråenasidanatten medlems-
	stat kan motsätta sig och ställa sig utanför nya steg i utvecklingen av EU:s
	regelverk utan att för den skull hindra övriga medlemsstater från att ta det ste-
	get. Å andra sidan innebär det att en medlemsstat inte kan stoppa andra med-
	lemsstater från att gå vidare och inte heller på ett avgörande sätt påverka hur
	de går vidare så länge villkoren i fördragen för fördjupade samarbeten är upp-
	fyllda.
	Osäkert om rådsmötenas omfattning har ändrats
	En genomgång av antalet rådsmöten 2000–2016 visar ett tämligen konstant
	antal. Det handlar om ett sjuttiotal rådsmöten per år med förhållandevis liten
	variation mellan åren. Man kan därtill notera att sammanträdestiden i EU-
	nämnden 2000–2010 låg relativt jämnt på runt 100 timmar per riksmöte och
	att sammanträdestiden därefter fram till 2016 sjunkit till drygt 80 timmar per
	riksmöte.Detgårdockinteattdranågrasäkraslutsatserutifråndessauppgifter
	om rådsmötenas omfattning över tid. Diskussionerna i EU-nämnden fördelar
	sig inte jämnt över punkterna på rådets dagordning, och det kan förekomma
	utdragna diskussioner i t.ex. formfrågor utan direkt koppling till rådsdagord-
	ningarna. Begränsningen av EU-nämndens uppgifter 2007 genom beslutet
	Riksdagen i en ny tid kan också ha haft viss effekt.
	Europeiska rådet
	En avslutande iakttagelse kring rådsarbetet gäller Europeiska rådets, och i en
	vidare bemärkelse stats- och regeringschefernas, roll i EU. I och med Lissa-
	bonfördraget preciserades Europeiska rådets uppgifter och dess roll som en av
	EU:s institutioner. Samtidigt fick Europeiska rådet en fast ordförande som
	väljs för en period om två och ett halvt år. I EU-fördragets artikel 15.1 anges
	att Europeiska rådet ska ge impulser och politiska riktlinjer för unionens ut-
	veckling, utan att ha någon lagstiftande funktion.
	I Europeiska rådets roll har det också alltid funnits ett inslag av att som
	högstapolitiskainstanshanterainternaochexternakriser.Ettexempelpådetta
	gesihanteringenavdenekonomiskaochfinansiellakrisenefterLehmanBrot-
	herskraschen 2008 som under några år innebar en betydligt ökad mötesfre-
	kvens med i genomsnitt sju möten per år från tidigare fyra.
	Utvecklingen under den ekonomiska och finansiella krisen ger intryck av
	att Europeiska rådet har fått en mer operativ roll i EU:s dagliga verksamhet.
	Mycket talar emellertid för att det är en utveckling som inleddes långt tidigare
	och som bara accentuerats under krisförloppet. Drivkraften för utvecklingen
	hariställetspåratstillMaastrichtfördragetibörjanav1990-taletdärmedlems-
	staterna enades om att hantera en rad nya frågor inom EU-samarbetet utan att
	i motsvarande grad överlåta nya befogenheter till EU. I stället för ett besluts-
	fattande enligt den s.k. gemenskapsmetoden infördes olika processer för sam-
	ordning, t.ex. för utrikespolitiken och den ekonomiska politiken. I denna poli-
	tiska samordning har toppmötesnivån en avgörande funktion.
46

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

Hösten 2017 introducerades en ny arbetsmetod för Europeiska rådet. Bak- grunden var Storbritanniens beslut att lämna EU och den process som övriga medlemsstater och EU:s institutioner då inledde om unionens framtid. Inrikt- ningen i denna process kan kortfattat sägas vara att EU ska uppvisa resultat som motsvarar medborgarnas behov och förväntningar, framför allt på områ- dena migration, säkerhet samt ekonomisk och social utveckling.

För att föra arbetet framåt gavs Europeiska rådets ordförande, vid en infor- mell toppmötesmiddag i Tallinn i september 2017, i uppdrag att utarbeta ett konkretarbetsprogram.Dennas.k.ledarnasagenda(Leaders’Agenda)presen- teradesförstats-ochregeringschefernaianslutningtillEuropeiskarådetsmöte i oktober 2017. Agendan har ambitionen att engagera medlemsstaternas stats- och regeringschefer i direkta politiska diskussioner i syfte att bryta dödlägen i viktiga frågor. Detta förutses innebära en ökad informell hantering och even- tuellt också fler toppmöten. Mer konkret består agendan av en kalender för tolv toppmöten fram till halvårsskiftet 2019. Tre av dessa är inte EU- toppmöten i traditionell mening. För toppmötena anges ett antal särskilt om- stridda frågor. Dessa rör bl.a. reformen av valutaunionen, migration, inre sä- kerhet, handel och EU:s framtida finansiering. För agendans genomförande i dessa omstridda frågor ska en ny arbetsmetod användas. Denna går bl.a. ut på att fokusera ledarnas diskussioner till de politiska knäckfrågorna genom en ny typ av underlag, s.k. decision notes, från ordföranden som tydligt och upprik- tigt ska redogöra för vilket problem som ska lösas och för konfliktytorna mel- lan medlemsstaterna. Arbetsmetoden betonar den informella karaktären på le- darnas diskussioner. Skriftliga slutsatser ska aktualiseras först i senare skeden när en gemensam linje har utkristalliserats.

2.3.3 En mer politisk och fokuserad kommission

2014 års kommission var den första som tillsattes enligt Lissabonfördragets nya bestämmelser som föreskriver att Europeiska rådet ska nominera en ny ordförande med hänsyn till resultatet i Europaparlamentsvalet och där den no- minerade ordföranden ska väljas av en majoritet av ledamöterna i Europapar- lamentet. Kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker kom att föreslås och väljas mot bakgrund av den kampanj med toppkandidater som parlamen- tets partigrupper drivit i de föregående valen till Europaparlamentet. I sam- band med ordförandevalet presenterade den nominerade kandidaten ett poli- tiskt tiopunktsprogram och en uttalad ambition att inrätta en mer politisk och fokuserad kommission. Detta har sedan använts av kommissionsordföranden som ett slags parlamentariskt mandat för sitt arbete.

Starkare styrning genom ny organisation

Den nya ordföranden organiserade om kommissionskollegiet för att bättre passa ett projektbaserat arbetssätt under starkare styrning av ordförandens tio- punktsprogram. Kommissionärer med angränsande ansvarsområden ska sam- arbeta under en samordnande vice ordförande, som i sin tur lyder under den

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	förste vice ordföranden och dennes övergripande ansvar för s.k. bättre lagstift-
	ning,sombl.a.innebärnoggrannaremervärdeskontroll,beredningochförank-
	ring av nya initiativ. Den nya organisationen syftar till en starkare vertikal
	styrning men också en bättre horisontell förankring inom kommissionskolle-
	giet genom att flera kommissionärer knyts till varje projekt.
	Bättre lagstiftning
	När det gäller profilfrågan om bättre lagstiftning har kommissionen, Europa-
	parlamentet och rådet ingått ett interinstitutionellt avtal (EUT 2016/L 123/1).
	I avtalet utvecklas och sammanställs olika verktyg för att förbättra lagstift-
	ningens kvalitet. Det handlar bl.a. om utvidgade konsekvensbedömningar där
	kommissionen ska beakta ett brett spektrum av aspekter och noga överväga
	subsidiaritets- och proportionalitetsfrågor redan i inledningen av arbetet med
	nya åtgärder. Ett led i detta är också att i högre grad genomföra offentliga
	samråd innan nya förslag antas. Kommissionen ska särskilt verka för att små
	ochmedelstoraföretagochandraslutanvändaredeltardirektisamråden,vilket
	omfattar offentliga samråd via internet. Resultaten av offentliga samråd och
	samråd med berörda parter ska utan dröjsmål offentliggöras och meddelas
	Europaparlamentet och rådet. Vidare sluter institutionerna upp bakom arbetet
	att systematiskt ändamålsutvärdera den befintliga lagstiftningen.
	Genom avtalet om bättre lagstiftning införs också förfaranden för att stärka
	EU:s fleråriga och årliga planering. Vid utnämningen av en ny kommission
	ska de tre institutionerna diskutera och eventuellt enas om gemensamma mål
	och prioriteringar för den kommande femårsperioden. Inom denna fleråriga
	planering ska sedan de tre institutionerna enas om årliga gemensamma priori-
	teringar i lagstiftningsarbetet utifrån kommissionens arbetsprogram, som ska
	utarbetas efter dialog med Europaparlamentet och rådet.
	I övrigt innehåller avtalet om bättre lagstiftning klausuler om principer för
	användningenavdelegeradeakterochgenomförandeakter,omöppenhetilag-
	stiftningsprocessen och om genomförandet och förenkling av EU-lagstift-
	ningen.
	Nytt partnerskap med de nationella parlamenten
	Vid tillsättningen av den nya kommissionen framhöll ordföranden ambitionen
	attförbättrasamarbetetmeddenationellaparlamenten,särskiltitillämpningen
	av subsidiaritetsprincipen, som ett sätt att föra EU närmare medborgarna.
	Kommissionens förste vice ordförande fick i uppdrag att säkerställa att varje
	förslagfrånkommissionenrespekterarsubsidiaritetsprincipenochattutveckla
	ett nytt partnerskap med de nationella parlamenten. I detta arbete har övriga
	kommissionäreruppmanatsattökasinnärvaroimedlemsstaternaochattkom-
	binera detta med besök i de nationella parlamenten för att lägga fram och dis-
	kuteraviktigareförslag.Kommissionenharocksåvidtagitåtgärderföratthöja
	kvaliteten på de svar som ges till de nationella parlamenten, inom ramen för

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

både subsidiaritetskontrollen och den politiska dialogen, och i fråga om såväl politiska överväganden som tekniska aspekter.

Iarbetetfinnsocksåenuttaladattitydförändringtilldenationellaparlamen- tens subsidiaritetskontroll. Kommissionärerna har uppmanats att inte se på motiverade yttranden som ett underkännande utan som en inbjudan till dialog och att i linje med detta engagera sig i en dialog med enskilda parlament även om inte tröskeln för att utlösa en omprövning av ett förslag har uppnåtts. En sådan attitydförändring har också noterats i förhållande till s.k. gröna-kortini- tiativfrånnationellaparlament.Fråneninitialskepsisvälkomnarnukommiss- ionen de nationella parlamentens engagemang genom tidiga inspel av goda idéer till kommissionen, så länge det inte handlar om någon formell initiativ- rätt som skulle kunna kräva en fördragsändring.

Ett nytt exempel på hur kommissionen söker involvera de nationella parla- menten i EU:s verksamhet ges i den arbetsgrupp för subsidiaritet och propor- tionalitet som kommissionen beslutade att tillsätta i november 2017 (C(2017) 7810).Avsikten ärattarbetsgruppenkritisktskaanalyseraallapolitikområden och ge kommissionen underlag för ett initiativ om stärkt subsidiaritet, propor- tionalitet och bättre lagstiftning i syfte att säkerställa att EU bara agerar där det tillför ett mervärde. I detta ingår att identifiera områden där EU:s besluts- befogenheter bör begränsas. Kommissionen har alltid haft ett omfattande sy- stem med expertgrupper och rådgivande grupper för sitt arbete. Det nya med denna grupp är att den ska bestå av bl.a. tre ledamöter från nationella parla- ment. Gruppen ska ledas av kommissionens förste vice ordförande och avge en rapport till den 15 juli 2018.

2.3.4 Stärkt ställning för Europaparlamentet

Europaparlamentets befogenheter i EU:s beslutsprocess har ökat successivt. Från att vid EU-samarbetets inledning ha varit en rådgivande församling be- stående av ledamöter från medlemsstaternas nationella parlament har Europa- parlamentet nu en ställning som direktvald församling med medlagstiftande befogenhet på det stora flertalet områden. Det s.k. medbeslutandeförfarandet, som gjorde Europaparlamentet till medlagstiftare tillsammans med rådet, in- fördesmedbegränsadtillämpningibörjanav1990-taletgenomMaastrichtför- draget. I följande fördragsändringar utökades användningen av medbeslutan- deförfarandet successivt, och i Lissabonfördraget kom det att benämnas det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Europaparlamentets stärkta ställning inne- bär att det utöver förslagsställaren kommissionen och 28 medlemsstater finns ännu en part att beakta i förhandlingsarbetet.

Europaparlamentet har också under de senaste åren visat ett ökat intresse för att fokusera mer på granskning och utvärdering av befintlig EU- lagstiftnings ändamålsenlighet och hur den tillämpas i praktiken. Europapar- lamentet har försökt involvera de nationella parlamenten närmare i detta ar- bete. Syftet är att kunna ge bättre beslutsunderlag till berörda utskott inom Europaparlamentet när befintlig lagstiftning är föremål för översyn. Dessa

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	analyser ska också göras tillgängliga för de nationella parlamenten och all-
	mänhetenpåEuropaparlamentetswebbplats.Mottagandetharänsålängevarit
	blandat hos de nationella parlamenten. Flera parlament har påpekat att en så-
	dan kontroll av genomförandet och tillämpningen av EU:s lagstiftning i första
	hand är en behörighet för medlemsstaternas regeringar och kommissionen.
	Informella trepartsförhandlingar i lagstiftningsprocessen
	Det ordinarie lagstiftningsförfarandet innebär att Europaparlamentet och rådet
	i som mest tre successiva behandlingar ska jämka samman sina ståndpunkter
	till en gemensam lagtext. Från början var det bara i den avslutande tredje be-
	handlingen som företrädare för Europaparlamentet och rådet förutsågs för-
	handla med varandra direkt.
	Sedan förfarandet infördes har olika åtgärder vidtagits för att effektivisera
	och skynda på lagstiftningsarbetet. Den mest påtagliga förändringen är att rå-
	detochEuropaparlamentetnumerainlederdirektaförhandlingarmedvarandra
	redan i lagstiftningsförfarandetsinledande skede i syfte att enas omen gemen-
	sam text redan i den första behandlingen, eller i det inledande skedet av den
	andra behandlingen.
	Utvecklingen av de s.k. förstaläsnings- och tidiga andraläsningsöverens-
	kommelsernaärtämligendramatisk.UnderEuropaparlamentetsmandatperiod
	1999–2004 avgjordes ungefär en fjärdedel av ärendena i vardera första läs-
	ningen, tidiga andra läsningen, efter en fullständig andra läsning och efter en
	tredje läsning. Under den följande mandatperioden 2004–2009 avgjordes när-
	maretrefjärdedelaravärendenaidenförstaläsningen.Undermandatperioden
	2009–2014 avgjordes 85 procent av ärendena iförsta läsningen och ytterligare
	8 procent i tidiga andraläsningar.
	Denna utveckling har inneburit att tiden förkortats något från det att kom-
	missionen föreslår en lagstiftningsakt till dess att lagstiftningsakten antas. I
	genomsnitt tog lagstiftningsförfarandet den senaste mandatperioden 19 måna-
	der, jämfört med 22 månader under mandatperioden 1999–2004.
	En större förändring är dock att lagstiftningsprocessen i allt högre grad
	kommit att präglas av informella interinstitutionella förhandlingar mellan mi-
	nisterrådet, Europaparlamentet och kommissionen, med begränsade möjlig-
	heter till insyn. De informella förhandlingarna innebär att Europaparlamentet
	och rådet i de allra flesta fall träffar en överenskommelse redan innan det or-
	dinarie lagstiftningsförfarandet når det första formella stadiet efter att ett för-
	slag har lagts fram. Den information om lagstiftningsförfarandets formella
	steg, Europaparlamentets lagstiftningsresolutioner och rådets ståndpunkter,
	som enligt Lissabonfördraget ska sändas till de nationella parlamenten blir
	därför mer en information om hur den kommande lagstiftningsakten kommer
	att se ut än om institutionernas ingångsvärden i förhandlingarna.

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

2.3.5 Reglering främst genom förordningar

Vid kommitténs sammanträde den 19 oktober 2016 redogjorde professor Carl Fredrik Bergström för utvecklingen i EU:s regleringsverksamhet. Redogörel- senbaseradespåenkartläggningavhurolikanormgivningsinstrumentanvänts av rådet och kommissionen under perioden 2011–2016.

När det gäller unionens lagstiftningsakter, dvs. förordningar, direktiv och beslut som antas genom ett lagstiftningsförfarande, kan noteras att

•antalet förordningar årligen varit ungefär dubbelt så många som antalet direktiv och att antalet beslut är litet, vilket innebär att förordningar till synes håller på att bli det normala lagstiftningsverktyget

•lagstiftningsakterna så gott som uteslutande har antagits genom det ordi- narie lagstiftningsförfarandet (medbeslutande av Europaparlamentet och rådet, med beslut i rådet genom kvalificerad majoritet), vilket ger ett mer begränsat utrymme för de nationella parlamenten jämfört med när rådet är ensam beslutsfattare och krav på enhällighet gäller.

Närdetgällerregleringsverksamhetengenomicke-lagstiftningsakter,dvs.för- ordningar,direktivochbeslutsominteantasgenomettlagstiftningsförfarande som t.ex. genomförandeakter och delegerade akter, kan noteras att

•rådet antar ett litet och minskande antal icke-lagstiftningsakter och enbart i form av förordningar

•kommissionen antar ett högt och ökande antal icke-lagstiftningsakter, oft- ast i form av förordningar

•användningen av direktiv är mycket begränsad.

2.4 Jämförelser mellan nationella parlament

Våren 2017 genomfördes inom Cosac en enkätundersökning bland medlems- staternas nationella parlament om hur de granskar enskilda förslag i EU:s be- slutsprocess och vilken position deras regering har i förhållande till dessa för- slag.3 Enkäten besvarades av samtliga parlament med undantag för det bulga- riska. De svarande parlamenten består sammanlagt av 40 olika kammare som själva reglerar hur de ska bedriva sitt arbete inom ramen för sitt lands kon- stitution. Det ger grund för en stor mängd variationer och ibland betydande olikheter.

I det stora flertalet parlament har dock ansvaret för att granska EU-förslag på något sätt delats mellan ett EU-utskott och fackutskotten. I tyska förbunds- dagen ansvarar EU-utskottet för övergripande frågor omeuropeisk integration och för frågor som spänner över flera sakområden. I den franska senaten tar EU-utskottet sig an de förslag som inte fackutskotten tagit upp till granskning efter 15 dagar från att de presenterats. I två parlament granskar EU-utskottet alla förslag utom de inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I

3 Cosac, Twenty-seventh Bi-annual Report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny.

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	nederländska förstakammaren har EU-utskottet en samordnande roll i förslag
	som berör flera fackutskott. Finska riksdagens EU-utskott (stora utskottet) ba-
	serar sina överläggningar i EU-frågor med regeringen på uttalanden från fack-
	utskotten. I den belgiska senaten och ett antal andra parlament har EU-
	utskottet en uppgift att välja ut de förslag som ska föras vidare till fackutskot-
	ten för granskning. En variant på detta utgörs av danska folketinget där EU-
	utskottet ansvarar för att granska förslag men med möjlighet att delegera till
	fackutskottatttaöverochfortsättagranskningen.Inågraparlamentgenomförs
	granskningen regelmässigt gemensamt av EU-utskottet och fackutskotten.
	Enkäten syftade inte till att kartlägga vad parlamentens granskning av EU-
	förslaginnebär.Vadsomfrågadesefterärgranskningienvidbemärkelse,inte
	bara av subsidiaritetsfrågor och oavsett vad granskningen får för resultat, om
	det så är resolutioner som sänds till EU:s institutioner, ett muntligt utbyte med
	landets regering eller något annat.
	När det gäller granskningen av regeringens position gör en majoritet av de
	svarande parlamenten någon form av urval av viktigare förslag för vilka par-
	lamenten granskar regeringens ställningstaganden fortlöpande under hela EU-
	beslutsprocessen. Bara sju parlament uppger att de inte gör något urval utan
	att de granskar regeringens ställningstaganden till alla förslag. Fyra av dessa,
	däribland riksdagen, granskar regeringens ställningstaganden fortlöpande un-
	der lagstiftningsprocessen medan tre av parlamenten begränsar sin granskning
	till regeringens position till det ursprungliga förslaget. I Danmark gör rege-
	ringenetturvalavvilkafrågorsomfolketingets EU-utskottskainformerasom
	och i vilka av dessa som utskottet bör ge regeringen ett mandat.
	I fråga om sammanträdesfrekvensen uppger det stora flertalet parlament att
	regeringens positioner normalt granskas vid åtminstone ett fack- eller EU-
	utskottssammanträdeiveckan.Baraettfåtalparlamentangerattdennagransk-
	ning motiverar sammanträden mer sällan och i inget fall mindre än ett sam-
	manträde i månaden.
	För att ringa inparlamentensställning i förhållande till sinregering ställdes
	frågor om vilken information de tar emot, i vilken form och i vilket skede av
	beslutsprocessen. Knappt hälften av parlamenten får information innan reger-
	ingen intar en position i rådet. Ett tiotal parlament får en skriftlig förklaring
	om regeringens position i samtliga ärenden medan ungefär lika många får det
	i ett urval av viktigare förslag. Bara nio parlament, däribland riksdagen, upp-
	ger att regeringen måste ha ett mandat innan den tar ställning i rådet. Fjorton
	parlament får återrapporter om den ståndpunkt som regeringen har intagit i
	rådet.
	I två tredjedelar av de svarande parlamenten finns det krav på att den an-
	svariga ministern ska närvara när regeringens ståndpunkt granskas i EU-
	utskottetellerfackutskott.Iettparfallärministernsnärvarogrundlagsfästmen
	vanligare är att det framgår av lägre rankad lag, arbetsordningar, överenskom-
	melser eller konstitutionell praxis.

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

2.4.1 Parlamentens formella styrka och faktiska aktivitet

De nationella parlamentens enkätsvar som redovisats ovan visar på den stora mångfald som råder i parlamentens arbetssätt, men också på inslag som med viss variation ändå framträder som mer utbredda än andra. Svaren ger emel- lertid inte mer än i bästa fall en vag bild av hur stark parlamentens formella ställning är i hanteringen i EU-frågorna och hur aktiva parlamenten är. Det senaste och hittills kanske mest ambitiösa bidraget för att kasta ljus över dessa frågor har gjorts i ett EU-omfattande forskningsprojekt, Observatory of Parli- aments after the Lisbon Treaty (OPAL) som sammanställt och jämfört data över parlamentens institutionella styrka och aktivitet.4

I ett index för institutionell styrka har en sammanvägning gjorts av parla- mentens tillgång till olika typer av information, organisatorisk förmåga att hantera denna information och tillgängliga verktyg för att forma och kontrol- lera regeringens förhandlingspositioner. I ett annat index för parlamentens ak- tivitet i EU-frågorna sammanvägs uppgifter om antalet utfärdade mandat till regeringen, antalet EU-utskottsmöten och deras längd med adderade poäng beroende på fackutskottens uppgift i EU-frågorna, genomförda kammardebat- ter, antalet motiverade yttranden och yttranden i den politiska dialogen samt slutligen regeringschefens närvaro vid EU-utskottets sammanträden.

Jämförelsenmellanparlamentensinstitutionellastyrkaochderasaktivitets- nivå visar ett relativt starkt positivt samband. De parlament som har bäst for- mella förutsättningar är också de som är mest aktiva och tvärtom.

Det finns dock betydande variationer i sambandet om aktivitetsindexet bryts ned i dess olika indikatorer. Parlamenten, i synnerhet de som är mest aktiva, tenderar att fokusera sin verksamhet på en typ av aktivitet. Detta har lett forskarna till att identifiera fem olika kategorier av parlament. Den första kategorin utgörs av s.k. granskare som ägnar mycket tid åt EU-frågor utan att detgesuttryckikammardebatterellerförsökattpåverkaregeringenellerkom- missionen. En andra grupp av parlament kategoriseras som debattarenor, vil- ket innebär att de ger betydligt mer utrymme för kammardebatter än andra parlament och alltså inte i samma utsträckning har delegerat hanteringen av EU-frågorna till utskotten. Något i motsats till detta finns en kategori parla- ment som benämns politikutformare som fokuserar på att påverka regeringens förhandlingspositioner och i hög grad gör detta genom mandatgivning i ut- skottens verksamhet, med mindre utrymme för kammardebatter. Den fjärde kategorin utgörs av parlament som i stället för att försöka påverka regeringen framför allt fokuserar på kommunikation med kommissionen genom motive- radeyttrandenochyttrandeninomdenpolitiskadialogen.Denfemtekategorin utgörs av ett antal eftersläntrare vars totala aktivitetsnivå inte gör att de kvalar in i någon av de andra kategorierna.

4 The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, Palgrave Mac- millan 2015; Katrin Auel, Olivier Rozenberg, Angela Tacea: Fighting Back? And, If So, How? Measuring Parliamentary Strength and Activity in EU Affairs, s. 60–93; Christine Neuhold, Julie Smith: Conclusion: From ‘Latecommers’ to ‘Policy Shapers’? – The Role of National Parliaments in the ‘Post-Lisbon’ Union, s. 668–686.

2017/18:URF1

2017/18:URF1	2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER
	Riksdagen kommer väl ut i resultaten med fjärde högsta poäng för institu-
	tionell styrka och näst högst aktivitetspoäng. Riksdagen placeras i kategorin
	politikutformare och utmärker sig som det överlägset mest aktiva mandatgi-
	vandeparlamentet.Riksdagenärdockinteentypiskpolitikutformareeftersom
	EU-frågor ändå regelbundet debatteras i kammaren. Riksdagen är också för-
	hållandevis aktiv när det gäller att kommunicera med kommissionen genom
	yttranden.
	Riksdagens relativt frekventa kommunikation med kommissionen skiljer
	riksdagenfråndeandrainstitutionelltstarkaparlamentensomärmindreaktiva
	i detta avseende. Även omriksdagen utgör ett undantag kan manalltså anta att
	institutionellt starka parlament, och i synnerhet de som karaktäriseras som po-
	litikutformare, överlag inte ser något större mervärde i en dialog med kom-
	missionen, givet deras fokus på inhemsk aktivitet gentemot regeringen. Detta
	resultat vederlägger ett antagande som gjorts i tidigare forskningsom säger att
	institutionellt starka parlament kan förväntas använda sig av yttranden till
	kommissionen för att utsträcka sin starka position på hemmaplan till EU-
	nivån. Så tycks det alltså inte vara. Resultaten ger dock inte heller stöd för ett
	motsattantagande,dvs.attsvagareparlamentkanförväntasanvändayttranden
	till kommissionen för att kompensera för sin oförmåga att påverka den egna
	regeringen. Den försiktiga slutsatsen i detta läge är att ett parlaments institu-
	tionella styrka inte ensamt kan förklara vilka uttryck parlamentets aktivitet i
	EU-frågorna tar sig.
	När det gäller inriktningen på parlamentens EU-arbete kan sägas att det
	stora flertalet har betydande inslag som handlar om att utöva efterhandskon-
	troll av den egna regeringens agerande. För ett antal parlament kan detta sägas
	vara det helt dominerande inslaget. Vanligare är dock att det kombineras med
	andra aktiviteter som t.ex. politikutformarnas strävan efter att påverka rege-
	ringensståndpunkterpåförhandellerdebattarenornasambitionattskapainsyn
	iEU-frågornashantering.Riksdagenärdetendaparlamentetiundersökningen
	som kombinerar dessa tre inriktningar. Riksdagen finns dessutom bland den
	tredjedel av parlamenten som i någon större utsträckning agerar direkt på EU-
	nivågenomt.ex.motiveradeyttranden.Ingetannatparlamentuppvisarsamma
	bredd i sin hantering av EU-frågorna.
	Avslutningsvis ska understrykas att dessa forskningsresultat enbart bidrar
	till att kasta ljus på förhållandet mellan parlamentens formella styrka och fak-
	tiska aktivitet i EU-frågorna. Resultaten säger ingenting om i vilken grad par-
	lamentens aktivitet innebär något faktiskt inflytande. Denna fråga har forsk-
	ningen än så länge inte kunnat besvara fullt ut. Generellt talar emellertid
	mycket för att de nationella parlamenten är starkare i EU-frågor än i traditio-
	nellutrikespolitikmensvagareänitraditionellinrikespolitik.Denordiskapar-
	lamenten hamnar i allmänhet högt i jämförelser som avser de nationella parla-
	mentensstyrkaiEU-frågor.Blanddessatreparlamentstickerfinskariksdagen
	ut med sitt jämförelsevis låga direkta engagemang på EU-nivå till förmån för
	en mer konsekvent hantering av EU-frågorna gentemot regeringen. Danska

2ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

2017/18:URF1

folketinget sticker å sin sida ut genom sin höga centralisering av EU- hanteringen till sitt EU-utskott.

2017/18:URF1

3 Kontakter mellan riksdagen och regeringen

Vikten av kontakter mellan riksdag och regering i EU-frågor framhölls redan iförberedelsernainförSverigesEU-medlemskap.Utgångspunktenförkontak- terna formulerades som en allmän informations- och samrådsskyldighet för regeringen gentemot riksdagen. EU-nämnden inrättades av riksdagen som or- gan för samråd med regeringen i frågor kring arbetet i rådet, dvs. den EU- institution i vilken regeringen deltar i beslutsfattande om regler som är bin- dande för Sverige. Samtidigt betonades utskottens viktiga ställning i det svenska parlamentariska systemet och att denna innebär att utskotten normalt sett bör ha befattning med EU-processerna fram till dess att de som formliga ärenden ska behandlas i ministerrådet.

Regeringensallmännaskyldighetattinformera ochsamråda medriksdagen utgörfortfarandegrundenförkontakternaiEU-frågorna.Kontaktformernahar dock utvecklats, i vissa avseenden till följd av en nationell diskussion och i andra till följd av utvecklingen av samarbetet inom EU. Omfattningen av re- geringens informationsskyldighet har förtydligats. Justeringar har gjorts av omfattningen av regeringens samrådsskyldighet och av samrådets innebörd. Utskottens ansvar och möjlighet att befatta sig med EU-frågorna har ökat. Ut- vecklingen har skett genom författningsändringar, riktlinjebeslut och fortlö- pande genom konstitutionell praxis fastlagd genom uttalanden av konstitu- tionsutskottet i granskningar av regeringsärendenas handläggning och en- skilda statsråds agerande.

3.1 Regeringsformens informations- och samrådsskyldighet

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande infor- mera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Informations- och samrådsskyldigheten motiverades inför Sveriges med- lemskap i EU av den för det svenska statsskicket grundläggande principen om folksuveränitet utövad genom den representativa demokratin i vilken riksda- gen är folkets främsta företrädare. Ett nära samspel mellan regering och riks- dag ansågs också vara viktigt för att Sverige ska kunna agera på ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU-sammanhang. Det angavs att det inte är tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och reellt infly- tande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt bör riksdagen somfolkets främsta företrädare få insyn ochges inflytande över den

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

process som leder fram till för Sverige viktiga och bindande beslut (prop. 1994/95:19 s. 533).

Konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning i detta avseende och bedömde även att riksdagen genom EU-nämnden i praktiken får ett reellt in- flytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid rådets möten eftersom man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för. Konstitutionsutskottet ansåg att bestämmelserna isin helhet borde placeras i riksdagsordningen och intedelvis i vanlig lag som regeringen föreslagit. Motivet till detta var bestämmelsernas mycket stora betydelse för riksdagens möjligheter att påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i Europeiska unionen avser, och att de där- med kommer att gälla grunderna för folkstyrelsen (bet. 1994/95:KU22 s.

14f.).

Regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen i

EU-frågor grundlagsfästes den 1 januari 2003 för att markera den starka ställ- ning som riksdagen bör ha i dessa frågor (prop. 2001/02:72 s. 37, bet. 2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15–16).

3.2 EU-information till riksdagen

Närmarebestämmelseromregeringensinformationsskyldighetgentemotriks- dagen finns huvudsakligen i 9 kap. 21–22 §§ riksdagsordningen (RO). Här föreskrivs att regeringen ska redovisa sitt agerande i EU för riksdagen och varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa verksamheten i EU. Vidare ska regeringen redovisa sin syn på de dokument som EU:s institutioner har över- lämnat till riksdagen och som regeringen bedömer som betydelsefulla.

Regeringen är därutöver enligt 10 kap. 8 § RO skyldig att lämna upplys- ningar och avge yttrande till ett utskott som begär det när det gäller frågor om arbetetinomEuropeiskaunionen.Ettutskottskaenligt10kap.9§ROinhämta upplysningar eller ett yttrande om minst fem av dess ledamöter begär det så- vida inte, om begäran framställts vid behandlingen av ett ärende, utskottet fin- ner att åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.

Dessutom gäller gentemot EU-nämnden enligt 7 kap. 14 § RO att reger- ingen ska underrätta nämnden omfrågor som ska beslutas i Europeiska union- ens råd.

I 9 kap. 23 § RO framgår att riksdagen får skriftlig information om arbetet i Europeiska unionen från unionens institutioner i enlighet med fördragen och de protokoll som hör till fördragen.

3.2.1 Förtydligande av informationsskyldigheten

IsambandmedattregeringensinformationsskyldighetlagfästesinförSveriges medlemskap i EU utgick konstitutionsutskottet från att information kommer att överlämnas från regering till riksdag i huvudsak enligt den ordning som

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	skisserats av talmanskonferensens arbetsgrupp. Därigenom skulle goda förut-
	sättningar ges för utskotten att kunna agera på ett tidigt stadium under det att
	en fråga behandlas inom EU (bet. 1994/95:KU22 s. 25 f.).
	Den skisserade ordningen innebar i korthet att regeringen skulle överlämna
	kommissionsdokument i svensk språkversion till riksdagen och att förslag till
	viktigarerättsaktersåsnartsommöjligtskulleföljasavenskriftligredogörelse
	för förslagets innebörd och förhållande till svenska bestämmelser. Genom in-
	formationen skulle utskotten få möjlighet att bedöma frågornas betydelse och
	framtill behandlingen i rådet skaffa sigytterligare inblick genombl.a. kontak-
	ter med departementen under vilka utskotten också kan lämna synpunkter.
	Därtill skulle utskottens eventuella behov av mer allmän information till-
	godosesavattdepartementenlämnadeinformationvidutskottssammanträden.
	Informationentillutskotten bordebl.a.avse kommissionensarbete medfrågor
	som senare ska föreläggas rådet. Det ansågs viktigt att riksdagen redan under
	beredningsfasenikommissionenfårtillfälleattgesinsynpåprioriteringaroch
	påhurfrågorbörlösasochdärmedkunnapåverkaregeringensstyrningavdem
	som på Sveriges vägnar deltar i förslags- och beredningsprocesser på olika
	sakområden.
	Inför sammanträden i EU-nämnden skulle regeringen i så god tid som möj-
	ligt lämna preliminära uppgifter till nämnden om de ärenden som ska tas upp
	på rådsmötet. Dessa uppgifter bör EU-nämnden vidarebefordra till berörda
	fackutskott,somdärigenomkanfåanledningattaktualiseraeventuellatidigare
	utskottssynpunkter eller har visst utrymme att engagera sig i de fall frågorna
	inte förut ägnats särskild uppmärksamhet. Närmare inpå EU-nämndens sam-
	manträde skulle sedan en slutlig rådsdagordning lämnas med en skriftlig redo-
	görelse för de förslag som ska behandlas. Eftersom dessa kunde förväntas fö-
	religga endast kort tid före samrådet ansågs det knappast som meningsfullt att
	de översändes till utskotten.

3.2.2 Regeringskansliets cirkulär

Enligt26b§förordningen(1996:1515)medinstruktionförRegeringskansliet, kan chefen för kansliet för samordning av EU-frågor ge ut handböcker, rikt- linjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom Regeringskansliet av frågor som rör Europeiska un- ionen. Med stöd i detta har riktlinjer för handläggningen av regeringens in- formation till riksdagen antagits genom Regeringskansliets cirkulär 2 (daterat den 31 oktober 2012). Riktlinjerna har utformats efter samråd med riksdagens kammarkansli och EU-nämndens kansli.

I cirkuläret anges att riksdagen på ett tidigt stadium ska ges möjlighet att identifiera och bevaka frågor som är angelägna för Sverige. Regeringen infor- meraromsinsynpåEU-dokumentsomdenbedömervarabetydelsefulla.Sve- riges EU-representation sänder en kopia av samtliga kommissionsdokument.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Departementen överlämnar kopior på andra dokument som kan vara av in- tresse för riksdagen och, för kännedom, regeringens yttranden till kommis- sionen med anledning av grön- och vitböcker eller andra samrådsdokument.

Riktlinjerna i cirkuläret uppehåller sig framför allt vid hanteringen av fak- tapromemorior ombetydelsefulla EU-dokument, underlaget för samrådet med EU-nämnden, information inför informella ministermöten och återrapporte- ringen från rådsmöten och informella ministermöten.

3.2.3 Informationsskyldighet för EU:s institutioner

Genom Lissabonfördraget infördes en skyldighet för EU:s institutioner att översända viss information till medlemsstaternas nationella parlament. En sammanställning av den information som ska lämnas till de nationella parla- menten gjordes av den s.k. Lissabonutredningen som också föreslog en ny upplysande paragraf i riksdagsordningen om att riksdagen får skriftig inform- ation om arbete i EU från EU:s institutioner i enlighet med fördragen och de protokoll somhör till fördragen (2008/09:URF2 s. 64 f., framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2).

I jämförelse med vad som ovan angetts om regeringens informationsskyl- dighet kan man konstatera att det finns överlappningar, framför allt när det gäller kommissionens dokument, men att i det i stora delar handlar om kom- pletterande information från regeringen respektive EU:s institutioner.

3.2.4 Mottagande av EU-dokument till riksdagen

Riksdagen får således skriftlig EU-information dels från regeringen, dels di- rekt från EU:s institutioner.

Att informationen ska lämnas till riksdagen innebär att den ska lämnas in till kammarkansliet, sompekats ut somcentral mottagare med ansvar att se till att informationen når ut till utskotten och EU-nämnden. Denna funktion sköts i dag av sekretariatet EU-samordning (EU-samordningen).

Varje dokument förs till ett ansvarigt utskott utifrån utskottens respektive beredningsområde.Olikadokumentisammafrågaförstillsammautskottsom därmed har ansvar inte bara för frågan utan även för alla inkomna dokument somrör denna. Dokument som i tydligt avgränsade avsnitt tar upp olika frågor under olika utskotts ansvar förs till samtliga berörda utskott. Det gäller t.ex. regeringens återrapporter från rådsmöten och rådssekretariatets redogörelser för resultaten av rådsmöten. Denna ordning för mottagande av EU-dokument till riksdagen grundar sig på deriktlinjer somriksdagen ladefast genombeslut i enlighet med betänkandet Riksdagen inför 2000-talet, i det följande 2001 års riktlinjer (framst. 2000/01:RS1 s. 129 och 144, bet. 2000/01:KU23).

De inkomna dokumenten registreras i ett särskilt EU-diarium (Lemur). Ut- över de centralt inkomna EU-dokumenten till riksdagen förekommer en mängd EU-dokument i utskottens och EU-nämndens verksamheter. Dessa do-

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	kument är inte inkluderade i sammanställningarna nedan. I avsnitt 3.2.8 redo-
	görs dock för vissa uppgifter om den information som regeringen lämnar till
	utskott vid ett utskottssammanträde.

3.2.5 EU-dokument från regeringen

Som nämnts ovan angavs riktlinjer för regeringens information till riksdagen omEU-frågor inför det svenska EU-medlemskapet i samband med att bestäm- melser infördes i riksdagsordningen om att regeringen fortlöpande ska infor- mera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (förs. 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22). Dessa 1994 års riktlinjer motiverades av att riksdagen bör ställa krav på skriftlig information från regeringen för att riksdagen ska kunna få inflytande under EU-beslutsprocessen och att riksda- gen bör klargöra vilka informationskrav som bör gälla. Under åren har riktlin- jerna anpassats, kompletterats och i vissa delar ersatts med ytterligare bestäm- melser i riksdagsordningen. Den mest fullständiga sammanställningen av vil- ken information som regeringen förväntas lämna till riksdagen ges i Reger- ingskansliets cirkulär för handläggning av EU-frågor, främst i cirkulär 2.

	Den skriftliga informationen om EU-frågor från regeringen till riksdagen
utgörs av
•	dokument från kommissionen
•	faktapromemorior
• regeringens svar på kommissionens samråd
•	återrapporter från rådsmöten
• underlag inför informella ministermöten
• svenska inlagor i överträdelseärenden och mål i EU-domstolen.

Dokument från kommissionen

I 1994 års riktlinjer ingick att regeringen skulle överlämna förslag till rättsak- ter och viktigare redogörelser från kommissionen när de översatts till svenska.

Regeringskansliets cirkulär 2 anger att riksdagen på ett tidigt stadium i be- slutsprocessen inom EU ska ges möjlighet att identifiera och bevaka frågor som är angelägna för Sverige. Som ett led i detta skickar Sveriges ständiga representation i Bryssel en kopia av samtliga kommissionsdokument till riks- dagens kammarkansli. Det gäller enligt cirkuläret bl.a. förslag till nya rättsak- ter och ändringar i gällande rättsakter, grönböcker, vitböcker och meddelan- den.

Faktapromemorior

Regeringen ska enligt 9 kap. 22 § riksdagsordningen informera riksdagen om sin syn på de dokument som EU:s institutioner har överlämnat till riksdagen och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Författningskommentaren till den ursprungliga bestämmelsen anger att informationen, när den lämnas

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

skriftligt, vanligen har formen av en faktapromemoria (bet. 1996/97:KU2 s. 39).

Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom de ändringar som den s.k. Lissabonutredningen utarbetade. Ändringen innebar att informationsskyldig- heten utvidgades från att tidigare ha gällt enbart kommissionsförslag till att gälla alla betydelsefulla EU-dokument som överlämnas till riksdagen (2008/09:URF2, framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2).

Regeringskansliets cirkulär 2 anger att faktapromemorior ska skrivas om kommissionens förslag till viktigare rättsakter, grönböcker, vitböcker och om meddelanden om viktigare förslag eller strategier. Dessutom bör faktaprome- morior skrivas även om andra EU-frågor som är viktiga för Sverige. I cirkulär 15 om handläggningen av internationella avtal inom EU-samarbetet anges att en faktapromemoria bör skrivas om avtal som är viktiga för Sverige. Fakta- promemorian kan skrivas antingen i samband med bemyndigandet att inleda förhandlingar eller inför beslutet att underteckna och ingå avtalet, beroende på vad som är lämpligt i det specifika fallet.

Enligt cirkulär 2 innehåller faktapromemorior uppgift om förslagets inne- håll och bakgrund, hur det förhåller sig till svenska regler och konsekvenser för Sverige om det genomförs. Vidare bör det framgå om förslaget har remit- terats och i så fall vilka synpunkter som remissinstanserna har framfört, när förhandlingarna i rådet inleds och om det finns andra relevanta tidpunkter för beredningen av ärendet. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna bely- ses också, och regeringens ståndpunkt alternativt preliminära ställningsta- gande redovisas.

En faktapromemoria ska enligt cirkulär 2 lämnas till riksdagen inom fem veckor från det att kommissionens förslag publicerades. Fristen för avläm- nande är utsträckt till sju veckor för dokument publicerade under perioden den 1 juni–15 augusti.

Riksdagen om femveckorsfristen

Femveckorsfristenförfaktapromemoriornasavlämnandekanknytastillreger- ingens framtagande av en svensk ståndpunkt, som ett annat tidigare cirkulär angav samma frist för (bet. 1996/97:KU2 s. 12). Riksdagen har upprepade gånger uppmärksammat att flertalet faktapromemorior lämnats efter femveck- orsfristensutgångochpåtalatviktenavattdelämnasitid.Samtidigtharfristen nyanserats på olika sätt. Det har t.ex. sagts att avvägningen mellan snabbhet och fullödighet kan utfalla olika beroende på situationen, att det är viktigt att faktapromemoriornakommeritillräckligtgodtidförattmöjliggöraenpolitisk reaktion från riksdagen och att utskotten trots förseningarna ansett att fakta- promemoriorna i princip har kommit in i tid i förhållande till de ärenden som de avser (bet. 2003/04:KU10 s. 90, bet. 2007/08:UU10 s. 60, bet. 2008/09:KU10s.125).Våren2016noteradeutrikesutskottetenbetydandeför- bättring av antalet faktapromemorior som kommit in i tid och uppmuntrade Regeringskansliet att fortsätta de ansträngningar som har visat tydliga fram- steg (bet. 2015/16:UU10 s. 17).

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	Riksdagen om urval, innehåll och hantering
	Vid regleringen av faktapromemoriorna anförde konstitutionsutskottet att de,
	förutom att redogöra för regeringens ståndpunkt, borde vara mer problemori-
	enterade än vad som var fallet då, särskilt vad gäller redogörelserna för hur
	svenska förhållanden påverkas. Konstitutionsutskottet uppfattning var att fak-
	tapromemoriorna skulle spridas till samtliga ledamöter och att regeringen
	borde se till att de blir lättillgängliga för en bred allmänhet (bet. 1996/97:KU2
	s. 12 f.).
	Ordningen att dela faktapromemoriorna till samtliga ledamöter upphörde i
	och med 2001 års riktlinjer för arbetet med EU-frågor (förs. 2000/01:RS1 s.
	128 f., bet. 2000/01:KU23). I stället skulle de tillgängliggöras på riksdagens
	intranät och publiceras i en särskild volym i riksdagstrycket. Varje faktapro-
	memoria skulle föras till ett ansvarigt utskott för att markera utskottets ansvar
	förfrågan.Utskottetförutsågssedanrapporteraeventuellaåtgärderifrågantill
	kammarkansliet somskulle föra in sådana uppgifter iEU-diarietoch göra dem
	tillgängliga på riksdagens webbplats. Riktlinjerna innebar vidare att riksdagen
	bör följa regeringens urval av vilka dokument som blir föremål för faktapro-
	memorior och kvaliteten på promemoriorna.
	Sådana uppföljningar har gjorts framför allt inom ramen för konstitutions-
	utskottets granskning av regeringsärendenas handläggning. I december 2003
	framhöllkonstitutionsutskottetbetydelsenavattdedokumentsomskaledatill
	faktapromemorior väljs med noggrannhet så att promemoriorna blir relevanta.
	Konstitutionsutskottet fick vid granskningen inte några indikationer på att nå-
	gon ytterligare faktapromemoria borde ha överlämnats (bet. 2003/04:KU10
	s. 90).
	I en andra uppföljning noterade konstitutionsutskottet att riksdagen genom
	att uttrycka sina önskemål och behov kan bidra till kvaliteten och relevansen i
	regeringens information. Allmänt ansågs faktapromemoriorna innehålla full-
	ständig och relevant information. Det fanns dock vissa brister, främst i att re-
	geringens ståndpunkter formulerades alltför allmänt eller kort. Sammanfatt-
	ningsvis ansåg emellertid konstitutionsutskottet att regeringens information
	till riksdagen i EU-frågor hade förbättrats ju längre tid som Sverige varit med-
	lem i EU. Utskottet framhöll betydelsen av att riksdagen på ett så tidigt sta-
	dium som möjligt är informerad om frågor som är aktuella i EU-arbetet mot
	bakgrund av att Sveriges inträde i Europeiska unionen framstår som den
	kanske största konstitutionella förändringen i landet sedan den nya regerings-
	formen började gälla (bet. 2008/09:KU10 s. 126 f.).
	Regeringens svar på kommissionens samråd
	I 1994 års riktlinjer angavs att regeringens information bör omfatta kommis-
	sionens arbete med frågor som senare ska föreläggas rådet. Det ansågs viktigt
	att riksdagen redan under beredningsfasen i kommissionen får tillfälle att ge
	sin syn på hur frågor bör lösas, och därmed kan påverka regeringens styrning
	av dem som på Sveriges vägnar deltar i förslags- och beredningsprocesser på

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

olika sakområden (bet. 1994/95:KU22 s. 26). 2001 års riktlinjer innebar sedan att kommissionens samrådsdokument skulle ägnas mer uppmärksamhet och att regeringen borde skicka de remissvar som regeringen avger till kommis- sionen till kammarkansliet för vidare befordran till berört utskott (förs. 2000/01:RS1 s. 125, bet. 2000/01:KU23).

Regeringskanslietscirkulär2angerattdetansvarigadepartementetförkän- nedom skickar en kopia till riksdagens kammarkansli av det svenska skriftliga yttrandet som regeringen avger till kommissionen med anledning av en grön- eller vitbok eller annat samrådsdokument.

För urvalet av vilka samråd som regeringen ska engagera sig i gäller enligt uppgift från Regeringskansliet att tidigt agerande i förhållande till institution- erna är en ledstjärna i Regeringskansliets EU-arbete, och att få gehör för vik- tigaståndpunkterredaninnankommissionenlagtframformellaförslaggagnar detfortsattaförhandlingsarbetet.Detprövasdärförfrånfalltillfallomsvenska synpunkter ska lämnas in under det skede då ett offentligt samråd pågår. Ett eventuellt svar lämnas i form av en skrivelse, som föregås av sedvanlig bered- ning inom Regeringskansliet.

Återrapporter från rådsmöten

Enligt 9 kap. 21 § riksdagsordningen ska regeringen redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för riksdagen. Bestämmelsen infördes på förslag från Riksdagskommitténsommedregleringenvillemarkeraviktenavdenredovis- ningsomredangjordes.Redovisningenkanlämnasiolikaformer.Blandannat ska skriftliga återrapporter lämnas efter samtliga ministerrådsmöten (förs. 2000/01:RS1 s. 139 f., bet. 2000/01:KU23).

I en tidigare översyn av EU-frågornas hantering i riksdagen hade konstitu- tionsutskottet uttalat att återrapporterna bör ställas både till EU-nämnden och till kammarkansliet. Återrapporteringen var enligt konstitutionsutskottet vik- tig för granskningen av regeringen, och det påpekades att även andra utskott och EU-nämnden hade ansvar för att följa upp regeringens agerande eftersom detta många gånger kräver en sakkunskap som endast utskotten och EU- nämnden har (bet. 1996/97:KU2 s. 31).

Regeringskansliets cirkulär 2 anger att samtliga rådsmöten och informella ministermöten avrapporteras till riksdagens kammarkansli med kopia till EU- nämnden inom fem arbetsdagar från det att mötet avslutats. Av rapporten bör detframgåvilkeninställningSverigeharredovisatirådetochhurdenfortsatta hanteringen av frågan väntas ske.

Underlag inför informella ministermöten

EUMOT-utredningen, som tillsattes 2009 med uppdrag att utreda riksdagens arbete med EU-frågor och motionshanteringen, uppmärksammade att diskus- sionsunderlag inför informella ministermöten inte hade någon given plats i ut- skottens beredning, trots att det vid dessa möten ofta görs politiskt intressanta ställningstaganden. Utredningen menade att utskotten i större utsträckning

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	borde nyttja de möjligheter som riksdagsordningen ger att begära information
	och överlägga med regeringen inför sådana möten (2010/11:URF2 s. 63).
	Utredningens förslag i denna del fördes vidare efter remissrundan bland
	partigrupperna, och EU-samordningen vid kammarkansliet fick i uppdrag att
	se hur det kunde tas om hand (dnr 2119-2011/12). Frågan fördes in i den då
	pågående översynen av Regeringskansliets cirkulär 2, där det numera anges
	att skriftlig information (t.ex. herdabrev) bör skickas till riksdagens kammar-
	kansli med kopia till EU-nämndens kansli före ministermötena.
	I enlighet med den ovan beskrivna rutinen för kammarkansliet förs den in-
	lämnade informationen vidare till berörda utskott och EU-nämnden.
	Svenska inlagor i överträdelseärenden och i mål vid EU-domstolen
	Riksdagskommittén ansåg att regeringens årliga skrivelse om verksamheten i
	EU borde kompletteras med uppgifter om vilka åtgärder regeringen vidtagit
	eller avser att vidta för att säkerställa att svensk lag överensstämmer med EG-
	rätten i de fall EG-domstolen kommit till slutsatsen att svensk lag står i strid
	medEG-rätten.Kommitténövervägdeävenomregeringenregelmässigtskulle
	informera riksdagen om nya överträdelseärenden. Den fann dock inte anled-
	ning att föreslå någon sådan bestämmelse utan nöjde sig med att förutsätta att
	regeringen fortsätter att lämna utförliga redovisningar i den årliga EU-
	skrivelsen (förs. 2000/01:RS1 s. 140, bet. 2000/01:KU23).
	EUMOT-utredningen konstaterade sedan att EU-domstolens domar kan få
	långtgående konsekvenser för svensk rätt och föreslog därför en ny bestäm-
	melseiriksdagsordningenförattgeutskottenenuttryckligrätttillinformation
	om mål vid EU-domstolen som regeringen bedömer som betydelsefulla
	(2010/11:URF2 s. 66).
	EUMOT-utredningens författningsförslag fördes inte vidare från remiss-
	rundan bland partigrupperna. Däremot ansågs en ökad informationsgivning
	önskvärd, och EU-samordningen fick i uppdrag att se hur det kunde tas om
	hand (dnr 2119-2011/12). Uppdraget löstes genom en informell överenskom-
	melse med Regeringskansliet (Statsrådsberedningens EU-kansli och Utrikes-
	departementets rättssekretariat). Enligt överenskommelsen sänder Utrikesde-
	partementets rättssekretariat följande handlingar till kammarkansliet efter ex-
	pediering till EU-domstolen respektive kommissionen:
	• Sveriges skriftliga yttrande i mål om förhandsavgöranden
	• Sveriges svaromål vid fördragsbrottstalan mot Sverige samt Sveriges
	stämningsansökan, överklagande eller interventionsinlaga i andra direkt-
	stämda mål
	• Sveriges svar på kommissionens motiverade yttranden i överträdelseären-
	den mot Sverige.
	Regeringskansliets cirkulär 7 om riktlinjer för beredning av överträdelseären-
	den anger att överträdelseärenden redovisas översiktligt i regeringens skri-
	velse till riksdagen med berättelse om verksamheten i EU.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Årsboken om EU

Enligt 9 kap. 21 § riksdagsordningen ska regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa verksamheten i Europeiska unionen. Den s.k.årsboken om EU är den enda återkommande EU-informationen från regeringen som regel- mässigt ger upphov till ett riksdagsärende. Kammaren hänvisar ärendet till ut- rikesutskottet för beredning och behandling i ett betänkande. Motionsrätt fö- religger, och utrikesutskottet har gett övriga utskott och EU-nämnden möjlig- het att yttra sig i beredningen.

Inför Sveriges EU-medlemskap föreslog den s.k. EG-lagsutredningen att regeringen en gång om året skulle lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen om utvecklingen inom EU. Därigenom skulle riksdagen få möjlighet att kon- trolleraattregeringenharfullgjortsinaallmännainformationsskyldigheternär det gäller EU-samarbetet. Regeringen inkluderade detta med en smärre juste- ring i sitt förslag till riksdagen. Konstitutionsutskottet biföll förslaget i sak ge- nom att föreslå en ny bestämmelse i riksdagsordningen. Skrivelsen tillsam- mans med skyldigheten för regeringen att lämna fortlöpande information in- nebar enligt konstitutionsutskottet ett värdefullt medel för riksdagens möjlig- het att medverka i EU-samarbetet (SOU 1994:10, prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU22).

I behandlingen av skrivelsen för 2015 anförde utrikesutskottet att skrivel- sen är ett värdefullt instrument för att riksdagen ska kunna följa utvecklingen inom EU och hur regeringen har agerat i det europeiska samarbetet. Enligt utrikesutskottetfyllerskrivelsen,tillsammans medskriftligaåterrapporterfrån rådsmöten och statsministerns information i riksdagens kammare efter Euro- peiska rådets möten, en viktig funktion i riksdagens kontrollmakt men har också ett stort värde för den offentliga debatten och möjligheterna att i efter- hand följa hur olika frågor har behandlats inom EU. Utskottet uppmanade re- geringen att se över skrivelsens utformning och omfattning för att säkerställa en ändamålsenlig redovisning. För egen del kunde utskottet få anledning att se över sin beredning av såväl EU-skrivelsen somdet årliga utlåtandet över kom- missionens arbetsprogram (bet. 2015/16:UU10 s. 15 f.).

3.2.6 Dokumenten från EU:s institutioner

9 kap. 23 § riksdagsordningen upplyser om att riksdagen får skriftlig infor- mation om arbetet i Europeiska unionen från EU:s institutioner i enlighet med fördragen och de till fördragen hörande protokollen. EU-institutionernas in- formationsplikt gentemot medlemsstaternas nationella parlament föreskrivs framför allt i protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och propor- tionalitetsprinciperna, menäveniolikafördragsartiklarochsekundärarättsak- ter. Lissabonutredningen som utarbetade förslaget till riksdagsordningens upplysande bestämmelse lämnade en kompletterande lista över vilken infor- mation som institutionerna ska lämna till de nationella parlamenten (2008/09:URF2 s. 64 f.).

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	Utöver informationsskyldigheten enligt fördragen sänder EU-institution-
	erna på eget initiativ vissa andra dokument till de nationella parlamenten.
	Europaparlamentets dokument
	Europaparlamentet ska enligt fördragen översända sina utkast till lagstift-
	ningsakter och antagna resolutioner i lagstiftningsärenden till de nationella
	parlamenten. Europaparlamentet översänder även ett urval av andra antagna
	texter, t.ex. resolutioner om initiativbetänkanden. Parlamentets antagna texter
	skickas till de nationella parlamenten i ett paket för respektive sammanträdes-
	period.
	Rådets dokument
	Rådetskaenligtfördragenfortlöpandeöversändainformationtilldenationella
	parlamenten i form av
	• kallelser och preliminära dagordningar för rådsmöten
	• redogörelser för resultaten av rådsmöten
	• protokoll från rådsmöten om behandlingen av lagstiftningsärenden.
	Rådet ska också översända information av mer tillfällig karaktär. Det gäller
	rådets ståndpunkt inom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, utkast till lag-
	stiftningsakterfrånengruppavmedlemsstaterochfråndomstolen,Europeiska
	centralbanken(ECB)ellerEuropeiskainvesteringsbanken(EIB),rapporterom
	arbetet i den ständiga kommittén för operativt samarbete i frågor som rör den
	inre säkerheten, utkast till fördragsändringar och ansökningar om anslutning
	till EU.
	Utöver vad som uttryckligen ska översändas enligt fördragen sänder rådet
	en mängd andra dokument. Det är framför allt yttranden från de nationella
	parlamenten om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinci-
	perna, men också vissa andra dokument som t.ex. rekommendationer inomut-
	värderingen av Schengenregelverkets tillämpning (i enlighet med förordning
	1053/2013 artikel 15 som genomför artikel 70 FEUF).
	Kommissionens dokument
	Kommissionen ska enligt fördragen till de nationella parlamenten översända
	sina samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och meddelanden), utkast till
	lagstiftningsakter och ändrade utkast, det årliga lagstiftningsprogrammet och
	alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi. I fördra-
	gen regleras också överlämnandet av kommissionens årliga rapport om till-
	lämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
	Utöver vad som regleras i fördragen har kommissionen ensidigt åtagit sig
	att översända i princip alla sina förslag till rättsakter, även andra än utkast till
	lagstiftningsakter, och rapporter som föreläggs andra institutioner. Inom ra-

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

men för samma åtagande svarar kommissionen också på riksdagens motive- rade yttranden och på utlåtanden om granskning av EU-dokument som kom- missionen uppmärksammas på.

Kommissionsdokumenten antas i huvudsak i fyra olika serier:

•COM-dokument är förslag till rättsakter, grön- och vitböcker, meddelan- den och rapporter som kommissionen riktar till rådet och de andra institu- tionerna.

•JOIN-dokument är förslag till rättsakter, meddelanden och rapporter som antagits gemensamt av kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.

•C-dokument är i huvudsak genomförandeakter och delegerade akter samt andra beslut inom kommissionens eget ansvarsområde. I serien ingår även kommissionens svar på riksdagens motiverade yttranden och utlåtanden.

•SWD-dokument är arbetsdokument från kommissionens avdelningar med t.ex. konsekvensanalyser av förslag som oftast åtföljer dokument i COM- eller C-serierna.

Utöver dokumenten i COM-, JOIN-, C- och SWD-serierna5 lämnar kommis- sionen viss annan information till de nationella parlamenten. Det handlar främst om information om att kommissionen har inlett samråd eller offentlig- gjorts.k.färdplanerförnyainitiativsamtskrivelseromattsamtligaspråkvers- ioner av utkast till lagstiftningsakter föreligger och att åttaveckorsfristen för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll därmed inleds.

Kommissionens ensidiga åtagande och informationsskyldigheten enligt fördragen å ena sidan och 1994 års riktlinjer om informationskraven på reger- ingenådenandra,innebärattriksdagenfårkommissionsdokumentbådedirekt från kommissionen och via regeringen. Informationsförsörjningen är i stort sett dubblerande i fråga om dokument i COM-, JOIN- och SWD-serierna. I fråga om C-serien kommer dokumenten framför allt via regeringen. De doku- ment i C-serien somkommissionen överlämnar direkt till riksdagen innehåller framför allt svar på riksdagens motiverade yttranden och utlåtanden. Doku- ment som lämnas in i dubbletter registreras enbart en gång i riksdagens EU- diarium och samtliga med kommissionen som avsändare, även om de lämnas in via regeringen.

3.2.7 Uppgifter om informationsförsörjningen i praktiken

UnderEU-medlemskapetstioförstaårlämnadesomkring1000EU-dokument per riksmöte till riksdagen. Variationen mellan riksmötena var begränsad (Hans Hegeland, 2006, Nationell EU-parlamentarism, Santérus förlag, s. 57).

5 Fram till februari 2012 översattes beteckningarna COM och C till svenska KOM och K. De dokument som i dag finns i SWD-serien ingick fram till dess i en annan serie benämnd SEC, eller på svenska SEK. Efter utbrytningen av SWD-dokumenten förekommer SEC-dokument bara undantagsvis bland EU-dokumenten till riksdagen.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Riksmötena 2006/07 och 2007/08 innebar en något ökad mängd EU- dokument, och riksmötet 2008/09 lämnades drygt 2 000 EU-dokument till riksdagen (EUMOT-utredningen, 2010/11:URF2 s. 11).

Som framgår av diagram 1 nedan har antalet EU-dokument som lämnats till riksdagen därefter ökat till i genomsnitt ca 2 300 EU-dokument per riksmöte.

Diagram 1 Antal EU-dokument per riksmöte
3 000	2 784	2 685	2 592
	2 598	2 685	2 592
2 500			2 430
2 500
2 000	1 931		1 785
2 000			1 785
1 500	1 329

1000

500

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Not: Dokument från Europaparlamentet diarieförs i paket efter Europaparlamentets sammanträdespe- rioder. Varje paket kan innehålla en mängd olika antagna texter. EU-diariet ger därför inte en helt rättvi- sande bild av det totala antalet dokument.

Det ökade antalet EU-dokument kan troligen kopplas till Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 och den informationsplikt för EU:s in- stitutionergentemotdenationellaparlamentensomföljdeavdetta.Isynnerhet innebar det att även rådsdokument började översändas till riksdagen.

Diagram 1 visar också att antalet dokument kan variera betydligt mellan riksmötena. Sådana variationer noterade även EUMOT-utredningen, och in- kluderar man även den utredningens undersökningsperiod framträder ett mönster av en puckel över EU-institutionernas femåriga mandatcykel (2004– 2009–2014). Färre EU-dokument lämnas till riksdagen under riksmöten då en ny kommission tillsätts och inför vilka val till Europaparlamentet hållits under sommaren. Detta är en naturlig effekt om man utgår från att tillsättningen av en ny kommission innebär att institutionens initiativtagande verksamhet till- fälligt avtar och beaktar att kommissionens dokument utgör ca 60 procent av alla EU-dokument till riksdagen och dessutom är styrande för vissa andra do- kument, t.ex. regeringens faktapromemorior. Det ska dock noteras att sådana femårspuckler inte finns i sammanställningen av inlämnade dokument under de första tio årens EU-medlemskap.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Fördelningen mellan utskotten

Alla EU-dokument till riksdagen förs vidare till utskotten utifrån deras olika beredningsområden.Hurdokumentenfördelarsig mellanutskottengerenbild av i vilken grad deras beredningsområden hanteras på EU-nivå. Diagram 2 nedan visar hur EU-dokumenten har fördelats på utskotten under de senaste åtta riksmötena.

Diagram 2 Antal EU-dokument per utskott 2009/10–2016/17

4 000

3 500	3 527
3 500	3 190
3 000	2 510
2 500			2 386
			2 386

2 000	1 478
1 500				1 161
				1 161
					1 091937 804 764
1 000						676 613 574 511
1 000

500						276
0
0		MJU FiU UU NU TU JuU SfU SoU SkU CU UbU KU AU FöU KrU
		MJU FiU UU NU TU JuU SfU SoU SkU CU UbU KU AU FöU KrU

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Not: Vissa dokument kan överlämnas till fler än ett utskott. Summan av överlämnanden blir därför större än summan av antalet inkomna dokument i diagram 1.

EU-dokumenten fördelar sig mycket ojämnt mellan utskotten. De fyra utskott som tog emot flest EU-dokument under perioden var miljö- och jordbruksut- skottet,finansutskottet,utrikesutskottetochnäringsutskottet.Avdeinlämnade EU-dokumenten överlämnades 64 procent till dessa fyra utskott. De fyra ut- skott som tog emot minst antal EU-dokument var kulturutskottet, försvarsut- skottet, arbetsmarknadsutskottet och konstitutionsutskottet.

Antalet EU-dokument som överlämnas till ett utskott kan variera stort från ett riksmöte till ett annat. Till exempel halverades antalet dokument till utbild- ningsutskottet från 105 dokument riksmötet 2013/14 till 53 dokument riksmö- tet 2014/15. Civilutskottet såg en fördubbling av antalet dokument från 67 riksmötet 2014/15 till 132 riksmötet 2015/16. Ser man till utskottens relativa andelavsamtligainlämnadeEU-dokumentärdockvariationenmerbegränsad från ett riksmöte till ett annat.

Bilden av fördelningen av EU-dokumenten mellan utskotten är tämligen stabil över tid. I en sammanställning för riksmötena 1994/95–2004/05 är det samma fyra utskott som är mest dokumenttyngda (Hans Hegeland, 2006, Nat- ionell EU-parlamentarism, Santérus förlag, s. 105). Den inbördes ordningen var lite annorlunda, spridningen mellan dem var större och marginalen till det

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	femte utskottet i ordningen (trafikutskottet) var betydligt mindre. I andra än-
	den av ordningen kan man notera att socialförsäkringsutskottet intog arbets-
	marknadsutskottets plats bland de fyra med minst antal dokument, borträknat
	dåvarande bostadsutskottet som fick minst antal EU-dokument av alla utskott.
	I sammanhanget ska påminnas om att långt ifrån alla EU-dokument moti-
	verar någon åtgärd från utskottens sida och än färre ger upphov till ett riks-
	dagsärende.
	Dokumenten från regeringen
	Regeringens skriftliga EU-information utgör omkring 10 procent av alla EU-
	dokument som överlämnas till riksdagen varje riksmöte. Faktapromemorior
	och återrapporter från rådsmöten utgör det stora flertalet av dokumenten från
	regeringen, ca 60 respektive 30 procent.
	Variationen i antalet faktapromemorior följer mönstret av en femårspuckel
	efter EU-institutionernas mandatcykel med som flest 184 stycken riksmötet
	2011/12 och som minst 48 riksmötet 2014/15. Detta är naturligt eftersom fak-
	tapromemorior med ett fåtal undantag behandlar dokument från kommis-
	sionen. Färre kommissionsdokument ger således färre faktapromemorior. An-
	talet återrapporter, somåterspeglar antalet rådsmöten och informella minister-
	möten,är merkonstant:runt 70–80styckenperriksmöte.Sammanfattningsvis
	är antalet dokument från kommissionen och antalet rådsmöten starkt styrande
	för antalet dokument från regeringen till riksdagen.
	Antalet remissvar, dvs. regeringens svar på kommissionens samråd, är iög-
	onfallande lågt. Riksmötet 2009/10 lämnades 4 remissvar, och 2010/11 läm-
	nades 13. Därefter har enbart 2 svar lämnats, ett under vartdera riksmötet
	2011/12och2013/14.EnligtuppgiftfrånRegeringskanslietharkommissionen
	angett att den varje år de senaste tre åren har genomfört ca 100 offentliga sam-
	råd, varav vissa varit riktade till särskilda målgrupper och andra varit mycket
	brett riktade. Det finns i dag ingen särskild förteckning i Regeringskansliet av
	regeringenssvarpåkommissionensoffentligasamrådmeniregeringensårliga
	skrivelse om verksamheten i EU har drygt 40 offentliga samråd nämnts sedan
	2010, och i närmare 15 fall framgår uttryckligen att regeringen har lämnat ett
	svar.Skrivelsengördockinteanspråkpåattvaraheltäckandeidettaavseende.
	Regeringskansliet påpekar att departementen i flera fall har skickat en kopia
	av svar på offentliga samråd direkt till utskott men inte till kammarkansliet,
	vilket förklarar att riksdagen i formell bemärkelse inte alltid fått ta del av re-
	geringens svar. Som komplement till uppgifterna från Regeringskansliet kan
	nämnas att det i en undersökning av de 130 offentliga samråd som kommiss-
	ionengenomförde2011framkomattregeringengenomolikadepartementdel-
	tagit i 40 stycken (Daniel Tarschys och Linda Johansson, Europa på remiss,
	Sieps 2014:3).
	Informationeninförinformellaministermötenharsjunkitförvarjeriksmöte
	från det att den började lämnas i januari 2013, från 10 dokument riksmötet
	2012/13 till 1 riksmötet 2016/17. Normalt ordnar varje ordförandeskap ett tio-

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

tal informella ministermöten. Även här ska det påminnas om att uppgifterna inte omfattar dokument som lämnas direkt till utskotten. Det är alltså möjligt att departementen i högre grad har informerat utskotten eller EU-nämnden di- rekt om kommande informella ministermöten.

Information om överträdelseärenden och om mål vid EU-domstolen bör- jade även den lämnas i januari 2013. Antalet inlagor har varit 20–45 per riksmöte under de fyra hela riksmöten för vilka uppgifter finns.

Diagram 3 EU-dokument från regeringen per riksmöte

300		248	245
250	243	248	245	235	238	224
250	210					224

200

159

150

100

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Dokumenten från EU:s institutioner

Lissabonfördragets bestämmelser om information till de nationella parlamen- ten har haft praktiska konsekvenser framför allt när det gäller informationen från rådet, eftersom kommissionen och Europaparlamentet i hög grad över- lämnade dokument direkt till riksdagen redan innan Lissabonfördraget.

Rådsdokumenten utgör omkring 20 procent av alla inlämnade EU- dokument. Kommissionsdokumenten utgör omkring 60 procent, och Europa- parlamentetsantagnatexterutgöruppskattningsvis omkring10 procentav alla inlämnade EU-dokument. Som tidigare nämnts utgörs de återstående 10 pro- centen av information från regeringen. Förhållandena mellan informations- mängderna är uppskattningar. Europaparlamentets antagna texter diarieförs i paket från parlamentets sammanträdesperioder. Varje paket kan innehålla ett flertalantagnatexter.Tillexempelöverlämnades234antagnatexteri19paket riksmötet 2015/16 och 184 antagna texter i 15 paket riksmötet 2014/15. Sök- ningar i EU-diariet ger därför en något missvisande bild av hur mängden in- formation från olika avsändare förhåller sig till varandra.

Nedan redogörs mer i detalj för dokumenten från rådet respektive kommis- sionen.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Dokument från rådet

Rådets informationsskyldighet omfattar fyra dokument i anslutning till varje rådsmöte. Det är kallelsen och den preliminära dagordningen inför mötet samt en redogörelse för resultatet och ett protokoll efter rådsmötet(protokoll enbart om rådet haft överläggningar i lagstiftningsärenden). Dessa mötesrelaterade dokument utgör omkring hälften av alla rådsdokument som överlämnas till riksdagen.

Ytterligare några procent utgörs av rådets ståndpunkt i det ordinarie lag- stiftningsförfarandet. Med tanke på mängden pågående lagstiftningsärenden kan antalet dokument med rådets ståndpunkt uppfattas som förhållandevis lågt. Det torde dock vara en effekt av att rådet och parlamentet oftast uppnår enighet i informella förhandlingar innan förfarandet når den fas då rådet ska avge en ståndpunkt och att rådet således i stället antar lagstiftningsakten ge- nom att godkänna Europaparlamentets ändringar.

Omkring hälften av alla rådsdokument som överlämnas till riksdagen utgör därmed en övrig-kategori. Som nämnts ovan rymmer denna bl.a. yttranden till rådet från nationella parlament och rekommendationer i utvärderingen av Schengenregelverket.

Diagram 4 Rådsdokument överlämnade till riksdagen per riksmöte

800	670	683
700	670	683
700	591	607
	591	607
600		565
600
500		443
400	268
300	268
300
200	144
100
0
0

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Diagram 4 ska läsas i ljuset av att rådet började överlämna information till de nationella parlamenten först i december 2009 i och med Lissabonfördragets ikraftträdande. Det tycks därefter ha funnits en viss anpassningsperiod. Till exempel diariefördes den första kallelsen till ett rådsmöte och det första pro- tokollet först i mars 2011.

Informationen som är knuten till rådets möten uppvisar bara mindre varia- tioner mellan riksmötena. Det är naturligt med tanke på att antalet rådsmöten per år är relativt konstant, runt 70–80, och att antalet rådsmöten direkt avgör antalet kallelser, dagordningar och meddelanden om resultatet av rådsmöten.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Antalet protokoll från rådsmöten är dock något lägre eftersom informations- skyldigheten gentemot de nationella parlamenten enbart gäller protokoll från lagstiftningsöverläggningar och att sådana inte hålls vid samtliga rådsmöten.

I den mån man kan skönja ett mönster av femårspucklar även i fråga om rådsdokumenten, ligger effekten sannolikt i den stora övrigt-kategorin. Det är t.ex. tänkbart att mängden yttranden till rådet från de nationella parlamenten avtar när mängden kommissionsdokument avtar eftersom det stora flertalet yttrandenavserkommissionsdokument.Överlagärdocktidsserienförkortför att medge några mer långtgående resonemang om detta.

Dokument från kommissionen

Kommissionens dokument utgör ca 60 procent av alla EU-dokument som överlämnas till riksdagen varje riksmöte. Bland dessa dokument har även in- kluderats gemensamma dokument från kommissionen och unionens höga re- presentant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.

Diagram 5 Kommissionsdokument överlämnade till riksdagen per riksmöte

2000	1 828	1 742	1 750	1 760
1800				1 556
1600	1 401			1 556
1600	1 401
1400				1 156
1200	966			1 156
1200	966
1000
800
600

400

200

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Mönstret i diagram 5 är påfallande likt det i diagram 1, med en tydlig femårs- puckel över institutionens mandatcykel (2009–2014). Det är framför allt anta- let förslag till rättsakter som varierar enligt detta mönster. Det är också den enskilt klart största kategorin av dokument från kommissionen, omkring en fjärdedel. Det är därför rimligt att anta att det framför allt är variationer i an- talet förslag till rättsakter som styr variationen i det totala antalet EU- dokument som lämnas in till riksdagen, i synnerhet om man betänker att det stora flertalet av kommissionens arbetsdokument som lämnas till riksdagen åtföljer förslag till rättsakter.

Efter förslagen till rättsakter är den näst största kategorin kommissionens delegerade akter och genomförandeakter. Dessa akter infördes i december

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	2009 i och med Lissabonfördraget och ersatte de kommissionsakter som tidi-
	gare antogs genom olika kommittéförfaranden. Anpassningen till Lissabon-
	fördraget har skett successivt. Akterna grundar sig på befogenheter somtillde-
	lats kommissionen i antagna lagstiftningsakter och andra rättsakter. De dele-
	gerade akterna och genomförandeakterna i dokumentserien C inkommer via
	regeringen som ett led i regeringens informationsskyldighet gentemot riksda-
	gen. Bara undantagsvis överlämnas de till riksdagen direkt av kommissionen.
	Två något mindre kategorier utgörs av rapporter och samrådsdokument,
	dvs. grön- och vitböcker och meddelanden. Dessa kategorier utgör vardera
	omkring 10 procent av kommissionsdokumenten med viss inbördes variation
	mellan riksmöten.
	De fyra kategorierna förslag till rättsakter, delegerade akter och genomfö-
	randeakter, rapporter samt samrådsdokument utgör tillsammans knappt två
	tredjedelar av samtliga kommissionsdokument. En femte övrigt-kategori
	skulle framför allt innehålla olika arbetsdokument som åtföljer förslag till
	rättsakter,informationomnyafärdplanerochskrivelserominledandetavåtta-
	veckorsfristen för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll.

3.2.8 Regeringens EU-information till utskotten

Regeringen är enligt 10 kap. 8 § riksdagsordningen skyldig att lämna upplys- ningar och avge yttrande till ett utskott som begär det gällande arbetet inom Europeiska unionen. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att den inte in- nebär någon reglering av i vilken form informationen lämnas. Informationen kan lämnas skriftligen eller muntligen, av ett statsråd eller av någon tjänste- man som har god insyn i den fråga som utskottets begäran gäller (bet. 1994/95:KU22 s. 27).

Riksdagensutredningstjänst har för kommitténs räkning sammanställt upp- gifter om antalet muntliga informationstillfällen i utskotten under riksmötena 2004/05–2016/17 t.o.m. den 31 december 2016 (RUT PM 2017:125). Utred- ningstjänstens sammanställning har kompletterats med uppgifter för den åter- stående perioden av riksmötet 2016/17. Sammanställningen omfattar endast protokollförda muntliga informationstillfällen. I praktiken torde dock den muntliga informationen många gånger ha lämnats i kombination med skriftlig informationsomöversäntsinförsammanträdet.Därtillkanförståsinformation ha lämnats till utskotten enbart i skriftlig form.

Sammanlagt har 1 553 informationstillfällen identifierats under perioden. Som framgår av diagram 6 har antalet tillfällen i runda tal fördubblats från de två första riksmötena till de senare.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Diagram 6 Antal tillfällen per riksmöte för information i EU-frågor från regeringen till utskotten

180

160

140

120

100

Källa: RUT PM 2017:125, utskottens protokoll.

Samtliga utskott har haft muntlig EU-information åtminstone ett par tillfällen varje riksmöte. Som framgår av diagram 7 nedan har flest informationstill- fällen ägt rum i näringsutskottet, utrikesutskottet, miljö- och jordbruksutskot- tet samt i socialförsäkringsutskottet. Dessa fyra utskott står för ca 45 procent av alla informationstillfällen. De har normalt över tio informationstillfällen varje riksmöte och vissa riksmöten över tjugo. I näringsutskottet och i miljö- och jordbruksutskottet har antalet informationstillfällen ökat markant under perioden från att enbart ha omfattat något enstaka tillfälle under de första riks- mötena. I utrikesutskottet och socialförsäkringsutskottet har antalet informa- tionstillfällen varit på en mer jämn hög nivå under hela perioden.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Diagram 7 Antal tillfällen per utskott för information i EU-frågor från rege- ringen riksmötena 2004/05–2016/17

250

200

150

100

NU UU MJU SfU FiU JuU CU TU AU SoU FöU KrU SkU KU UbU

Källa: RUT PM 2017:125, utskottens protokoll.

Not: Ett tjugotal informationstillfällen i sammansatta utskott och i bostadsutskottet redovisas inte i dia- grammet.

De fyra utskott som har haft minst antal informationstillfällen är utbildnings- utskottet, konstitutionsutskottet, skatteutskottet och kulturutskottet. I det sist- nämnda utskottet har antalet varit relativt stabilt över tid. Det betyder att kul- turutskottet under riksmötet 2004/05 fanns bland de utskott som hade flest in- formationstillfällen.

Man kan tänka sig en rad olika faktorer som påverkar skillnaderna mellan utskotten.Fördetförstaskadetpåpekasattdetärantaletinformationstillfällen som har räknats och inte antalet frågor som informationen gällt. Det är alltså tänkbart att ett utskott samlar information i ett stort antal frågor till ett tillfälle medan ett annat utskott avgränsar varje tillfälle till en fråga. För det andra bör det spela roll hur utskotten lägger upp sin bevakning. Om information regel- mässigt inhämtas inför frågornas behandling vid rådsmöten får det betydelse om den rådskonstellation som behandlar utskottets frågor sammanträder en gång i månaden eller en gång per halvår. Något utskott kan dessutom beröras av arbetet i flera rådskonstellationer. För det tredje kan ett utskott i högre grad än ett annat välja att inhämta information i samband med överläggningar med regeringen. Den främsta anledningen till skillnader torde dock vara i vilken gradettutskottsfrågorhanteras påEU-nivå.Utvecklingenöver tidtyderpåatt utskottens samlade engagemang för att ta sig an EU-frågorna har ökat.

3.2.9 Muntlig information till kammaren

Regeringen får enligt 6 kap. 18 § riksdagsordningen lämna information till riksdagen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren.

Statsministerns återrapportering från EU-toppmöten är den enda regel- bundna informationen om EU-frågor som regeringen lämnar till riksdagen vid

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

ett kammarsammanträde. Återrapporteringen är inte reglerad. Riksdagen rik- tade dock 2001 ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att stats- ministern alltid bör lämna information i kammaren i nära anslutning till möten iEuropeiskarådet(förs.2000/01:RS1s.138,bet.2000/01:KU23).Ibetänkan- det Riksdagen i en ny tid framhöll också 2002 års riksdagskommitté vikten av att statsministerns återrapportering från Europeiska rådets möten sker i kam- maren och i nära anslutning till mötet. Undantagsvisansåg kommittén att åter- rapportering kan ske i öppet sammanträde med EU-nämnden. Riksdagskom- mittén menade att man vid planeringen av kammarens arbete i möjligaste mån bör se till att tid i kammaren finns för återrapportering från Europeiska rådets möten, både de av formell och informell karaktär. Riksdagen godkände detta som en del av riktlinjerna för förändringar av arbetet i riksdagens kammare (framst. 2005/06:RS3 s. 138 f.,bet. 2005/06:KU21). Ienlighetmed detta finns en riktlinje i Regeringskansliets cirkulär 2 om att återrapporteringen till riks- dagen från Europeiska rådets möten görs av statsministern i kammaren eller, när det inte är möjligt, i EU-nämnden.

Under perioden 2010–2017 har återrapporteringen gjorts i kammaren vid 37 tillfällen och i EU-nämnden vid 17 tillfällen. Återrapporteringen i EU- nämnden har företrädesvis gällt Europeiska rådets möten i slutet av juni. När återrapporteringen sker i EU-nämnden görs det normalt vid ett offentligt sam- manträde.

3.3 Överläggningar i utskott

Enligt 7 kap. 12 § riksdagsordningen (RO) ska regeringen överlägga med ut- skotten i de frågor om arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer. Ett utskott ska besluta att överlägga med regeringen om minst fem av dess ledamöter begär det såvida inte en överläggning skulle fördröja frågans be- handling så att avsevärt men skulle uppkomma.

Bestämmelsen om regeringens överläggningar med utskotten om EU- frågor infördes enligt riksdagsstyrelsens förslag som utarbetats av 2002 års riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3 s. 47 f., bet. 2005/06:KU21, bet. 2006/07:KU3, rskr. 2006/07:2526). Syftet var att stärka utskottens roll i riks- dagens arbete med EU-frågor genom ett s.k. saksamråd på politisk nivå i ut- skotten under vilket utskottets ledamöter ges möjlighet att framföra sina syn- punkter. Riksdagsstyrelsen ansåg med beaktande av beslutsprocessen på EU- nivå att riksdagen även måste bevaka skedena före rådsmötena och att det bör ske i utskotten t.ex. genom överläggningar. Överläggningarna behöver tids- mässigt inte ske just inför rådsmötena utan snarare innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. Det ansågs också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i EU- nämnden. Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och Coreper (de ständiga representanternas kommitté) bör utskotten således ha överlagt med regeringen.

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	Riksdagsstyrelsens uppfattning var att det formella samrådet om regering-
	ens position inför beslut i rådet och givandet av det slutliga förhandlingsman-
	datet även i fortsättningen bör ske i EU-nämnden. Den förutsåg dock att frå-
	gorna inför samrådet i EU-nämnden bör vara förankrade i utskotten och att
	samrådet därmed kan fokusera på eventuella förhandlingsstrategiska övervä-
	ganden medan sakaspekterna har behandlats i utskotten. Jämfört med i dag
	kommer därmed sammanträdestiden i EU-nämnden att minska betydligt, för-
	utspådde riksdagsstyrelsen.
	I författningskommentaren framfördes vidare att termen överlägga för ut-
	skotten anger en annan uppgift än EU-nämndens samråd. Som ett skäl till att
	detbörvarautskottensansvarattbestämmavilkafrågorsomöverläggningarna
	medregeringenskagällaangavsattutskottenbättreänregeringenkanbedöma
	till vilket utskott en fråga hör. Kommentaren klargör också att uttrycket ”frå-
	gor rörande arbetet i Europeiska unionen” syftar till att inte begränsa hante-
	ringentillrådetochattmarkeraattutskottenintebörutgåfrånrådsarbetet(och
	t.ex. dagordningarna för rådets möten). Därmed kan regeringens kontakter
	med kommissionen vid sidan av rådsarbetet och arbetet i rådets olika förbere-
	dande organ inbegripas (framst. 2005/06:RS3 s. 165 f.).
	Konstitutionsutskottet, som delade uppfattningen att ytterligare åtgärder
	måste vidtas för att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor,
	fannförslagetvaravälavvägtidedelarsomavsågbehandlingenavEU-frågor
	i utskotten (bet. 2005/06:KU21 s. 30).
	Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom 2014 års översyn av riks-
	dagsordningen.Genomenspråkligändringersattesordet”rörande”med”om”
	(2012/13:URF3, framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46).

3.3.1 Överläggningar i praktiken

Några bärande tankar vid införandet av överläggningsinstitutet var att utskot- ten skulle begagna sig av överläggningar i ett tidigt skede av en frågas hanter- ing. Överläggningarna skulle fokusera på frågans sakinnehåll och med fördel hållas inför och under behandlingen i rådets förberedande organ, innan frågan sätts på rådets dagordning för beslut (framst. 2005/06:RS3 s. 45–48).

Överläggningsinstitutet var ett led i att stärka utskottens roll i riksdagens EU-arbete. Detta skulle få konsekvenser för EU-nämnden, vars uppgift be- gränsades till att ge regeringen ett slutligt mandat inför det tillfälle då frågorna ska beslutas i rådet. EU-nämnden skulle fokusera på förhandlingsstrategiska överväganden, givet att sakaspekterna hade behandlats i utskotten.

Tidigare uppföljning

EUMOT-utredningen, som 2010 utredde riksdagens EU-arbete och motions- hanteringen, konstaterade att de nya arbetsformerna med överläggningar hade letttilleniblandoklararbetsfördelningmellanEU-nämndenochutskottenoch till ett inte obetydligt dubbelarbete, både inom riksdagen och för regeringsfö- reträdarna. Reformen hade ökat engagemanget för EU-frågor i utskotten, som

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

visade större intresse för EU-frågorna också inför rådsmötena. Samtidigt hade det visat sig vara svårt att begränsa EU-nämndens roll till att enbart ge mandat inför kommande beslut i rådet eftersom en fråga kan figurera på rådets dag- ordning och påkalla viktiga politiska ställningstaganden även före det faktiska beslutstillfället (2010/11:URF2 s. 54).

EUMOT-utredningen redovisade uppgifter om överläggningstillfällen i ut- skotten under riksmötena 2006/07–2009/10. Sammanlagt hade 140 överlägg- ningstillfällen ägt rum, ibland för överläggningar om flera olika EU-frågor. Miljö- och jordbruksutskottet hade tillsammans med socialförsäkringsutskot- tet haft flest överläggningar, 29 respektive 26 tillfällen. Därefter kom finans- utskottet,civilutskottetochnäringsutskottetmedvardera14överläggningstill- fällen. Tre av dessa utskott (MJU, NU och FiU) fanns bland de som tog emot flest EU-dokument. För de andra två (SfU och CU) saknades en sådan tydlig koppling till mottagandet av EU-dokument. Minst antal överläggningar hade hållits i kulturutskottet (0), försvarsutskottet (1), socialutskottet (2) och trafik- utskottet (2) (2010/11:URF2 s. 14 f.).

Ökat antal överläggningar över tid

Idetföljanderedogörsföruppgifteromöverläggningsinstitutetspraktiskatill- lämpning från institutetsinförande den 1januari 2007 tillutgången av riksmö- tet 2016/17, dvs. t.o.m. den 11 september 2017. Genomgången baseras på an- taletEU-frågorsomvaritföremålföröverläggning,tillskillnadfrånEUMOT- utredningens uppföljning som baserades på antalet överläggningstillfällen. Överläggningsfrågorna har delats in i tre kategorier. Den första är förslag till rättsakter. Den andra är utkast till rådsslutsatser och andra typer av rådsutta- landen som t.ex. resolutioner. Den tredje är en övrigt-kategori med andra EU- frågor som t.ex. innehåller överläggningar med anledning av kommissionens samrådsdokument. Överläggningsfrågorna fram t.o.m. den 31 december 2016 har kartlagts av utredningstjänsten (RUT PM 2017:125). Med utgångspunkt i utredningstjänstens kartläggning har kompletterande uppgifter tagits fram för den återstående perioden av riksmötet 2016/17 och i fråga om bl.a. hur över- läggningarna förhåller sig till samrådet i EU-nämnden.

Det har visat sig vara svårt att i efterhand precist identifiera och kategori- sera överläggningsfrågorna. Svårigheten ligger främst i att överläggningarna tillämpas på ”frågor”. Dessa frågor kan oftast knytas till ett eller flera doku- ment men de kan vara både vidare eller mer begränsade än dokumenten. Detta öppnarförtolkningaravvadsomutgörenöverläggningsfrågaochhurenöver- läggningsfråga förhåller sig till ett visst dokument eller ett samråd i EU- nämnden. Uppgifterna nedan ska därför snarare ses som rimliga uppskatt- ningar än som exakta tal.

En översiktstabell för överläggningar per utskott, riksmöte och kategori finns i bilaga 2.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Överläggningsfrågor

Under riksmötena 2006/07–2016/17 har 1 185 överläggningsfrågor identifie- rats. Jämfört med EUMOT-utredningens uppföljning kan man notera att anta- let överläggningsfrågor är betydligt större än antalet överläggningstillfällen, ca 80 procent (riksmötena 2006/07–2009/10). Som framgår av diagram 8 ne- dan var antalet överläggningsfrågor de fyra första riksmötena relativt jämnt. Från riksmötet 2010/11 ökade antalet överläggningsfrågor markant och med större variation mellan riksmötena.

Diagram 8 Antal överläggningsfrågor per riksmöte

200

180

160

140

120

100

Källa: RUT PM 2017:125, utskottens protokoll.

Man kan tänka sig flera förklaringar till ökningen från 2010/11. En är att det kan ha tagit viss tid för utskotten att anpassa sig till det nya arbetssättet. En annankanvara attriksdagens subsidiaritetskontrollioch medLissabonfördra- gets ikraftträdande i december 2009 innebar att EU-frågor kom under utskot- tens behandling på ett mer systematiskt sätt. Lissabonfördraget innebar också att mängden EU-dokument som lämnas till riksdagen ökade (jämför diagram 1, avsnitt 3.2.7). En ytterligare tänkbar förklaring är att valet 2010 gav en mi- noritetsregering och att det därmed kan ha uppstått ett behov av intensivare kontakter mellan utskotten och regeringen kring EU-frågorna.

Av överläggningsfrågorna utgör omkring 60 procent förslag till rättsakter. I detta inkluderas utkast till lagstiftningsakter och förslag till andra rättsakter, t.ex. till beslut om internationella överenskommelser och till rekommenda- tioner eller yttranden. I kategorin ingår även förslag till EU:s årsbudget.

Omkring 15 procent av överläggningsfrågorna utgör utkast till rådsslutsat- ser och andra typer av rådsuttalanden. Resterande 25 procent utgörs av andra EU-frågor som inte kan hänföras till någon av de två föregående kategorierna. Det handlar t.ex. om frågor knutna till kommissionens samrådsdokument, så- vida det inte rör sig om rådsslutsatser med anledning av samrådsdokumenten.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Den inbördes fördelningen mellan de tre kategorierna överläggningsfrågor har varierat mellan riksmötena. Fördelningen för den sammantagna perioden (60, 15 respektive 25 procent) motsvaras närmast av riksmötena 2013/14 och 2014/15.

Utvecklingen över tid visar att andelen överläggningar om förslag till rätts- akter ökade kontinuerligt under de tre följande riksmötena efter 2006/07, sam- tidigt som andelen överläggningar om andra EU-frågor minskade. Andelen överläggningar om utkast till rådsslutsatser var jämförelsevis liten och jämn under de fyra första riksmötena fram till 2010/11. Därefter har överläggning- arna om utkast till rådsslutsatser ökat som antal och andel. En möjlig förkla- ring till detta är att riksdagen i och med Lissabonfördragets ikraftträdande i december2009börjadefåinformationområdetsdagordningarfrånrådetssek- retariatochattdennainformationkomutskottentilldelpåettmersystematiskt sätt än vad som varit fallet tidigare då informationen om rådsdagordningarna enbart ingick i regeringens informationsskyldighet gentemot EU-nämnden.

Ser man till fördelningen mellan de tre kategorierna i absoluta tal kan man förutom det ökade antalet överläggningar om rådsslutsatser notera en påtaglig ökning av antalet överläggningar om förslag till rättsakter fr.o.m. riksmötet 2011/12. Som tidigare nämnts kan denna ökning vara en effekt av den syste- matiska subsidiaritetskontrollen av utkast till lagstiftningsakter som infördes i och med Lissabonfördragets ikraftträdande i december 2009. Den effekten har i så fall ungefär ett års fördröjning. Det ska också påminnas om att utkasten till lagstiftningsakter inom subsidiaritetskontrollen bara utgör en delmängd i kategorinförslagtillrättsakter.Detkannoteras attantaletförslagtillrättsakter från kommissionen ökade från riksmötet 2010/11 i enlighet med mönstret för antalet kommissionsdokument som lämnas till riksdagen (jämför diagram 5, avsnitt 3.2.7).

Överläggningar i utskotten

Utskotten använder sig av överläggningsinstitutet i varierande grad. Miljö- och jordbruksutskottet har överlagt om klart flest frågor. Därefter kommer so- cialförsäkringsutskottet och utbildningsutskottet på en i princip delad andra- plats,följdaavfinansutskottet.Iandraändenharförsvarsutskottetöverlagtom klart minst antal frågor.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Diagram 9 Överläggningar per utskott riksmötena 2006/07–2016/17

300

250

200

150

100

MJU SfU UbU FiU AU JuU NU SkU CU KU SoU KrU TU UU FöU

Källa: RUT PM 2017:125, utskottens protokoll.

Not: Riksmötet 2006/07 höll det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet överläggningar i två frågor som inte redovisas i diagrammet.

Jämfört med EUMOT-utredningens uppföljning av de fyra första riksmötena, somutgickfrånantaletöverläggningstillfällen,ärdetistortsettsammautskott som återfinns i början och slutet av skalan. En skillnad är dock att näringsut- skottet och civilutskottet nu återfinns i mittfältet. I stället har utbildningsut- skottetklättratistatistiken.Utbildningsutskottethadeunderdefyraförstariks- mötena bara sparsamt med överläggningar för att därefter börja överlägga om ett stort antal frågor jämfört med de flesta andra utskott. En liknande utveckl- ing antyds hos kulturutskottet som fram till riksmötet 2014/15 enbart hade en överläggning. I övrigt är det svårt att urskilja något mönster i antalet överlägg- ningsfrågor i olika utskott över tid. Uppgifterna bekräftar dock EUMOT- utredningens notering av att det bara finns ett begränsat samband mellan anta- let EU-dokument som ett utskott tar emot och antalet överläggningar som ut- skottet begär (jämför diagram 2, avsnitt 3.2.7). Sannolikt är antalet EU- dokument bara en faktor av flera som avgör i vilken utsträckning ett utskott begär överläggningar.

Sett till kategorierna överläggningsfrågor varierar fokus mellan utskotten. Den inbördes fördelningen mellan de tre kategorierna för hela perioden och alla utskott (rättsakter 60 procent, slutsatser 15 procent och andra EU-frågor 25 procent) motsvaras närmast av socialförsäkringsutskottet och miljö- och jordbruksutskottet.Ettantalutskott,därcivilutskottetstickerut,överläggertill övervägande del om förslag till rättsakter. I kontrast till detta har utrikesut- skottetochkulturutskottetbaraenlitendelöverläggningaromförslagtillrätts- akter. I kulturutskottet ligger fokus på utkast till rådsslutsatser medan utri- kesutskottet till övervägande del överlägger om andra EU-frågor.

Skillnaderna mellan utskotten i antalet överläggningsfrågor och deras kate- gorisammansättning bekräftar den bild av stora variationer i utskottens till-

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

lämpning av överläggningsinstitutet som tecknats i de intervjuer med utskot- tens kanslichefer som genomförts på kommitténs uppdrag. Av intervjuerna framgårattvissautskottmeränandraväljeröverläggningsfrågormedutgångs- punkt i rådsdagordningarna och att det bland dessa utskott läggs olika vikt vid förslag till rättsakter och rådsslutsatser liksom vid områdsbehandlingen syftar till beslut eller diskussion.

Skillnaderna kan ha olika förklaringar. Vissa skillnader följer naturligt av vilka befogenheter EU har på utskottens beredningsområden och hur EU be- gagnar sig av befogenheterna. Andra skillnader förefaller bero på olika upp- fattningariutskottenomöverläggningsinstitutetsändamålsenlighetiolikafrå- gor och i förhållande till möjligheten att begära information från regeringen. Man kan t.ex. notera att näringsutskottet och utrikesutskottet inhämtar infor- mationfrånregeringenibetydligthögreutsträckningändebegäröverläggning (jämför diagram 7, avsnitt 3.2.8).

Förläggning till tidiga skedet

En ursprunglig tanke var att överläggningar med fördel skulle hållas i ett tidigt skede av en frågas behandling. Det finns inget givet svar på vad som är ett tidigt skede. Det kan vara innan förslag har lagts fram men det kan också vara i inledningen av förhandlingen om framlagda förslag. För att göra frågan mät- bar har den här avgränsats till framlagda förslag till rättsakter, dvs. den första kategorin överläggningsfrågor, och överläggningar som har ägt rum inom åtta veckor från det att förslaget lades fram. Måttet är grovt. Det finns inget som säger att inte nio eller tio veckor fortfarande kan vara ett tidigt skede. Måttet tar inte heller hänsyn till att ett förslag till rättsakt kan vara föremål för över- läggningar flera gånger av vilka åtminstone de senare i så fall inte kommer att äga rum inom åttaveckorsperioden. Med dessa och andra brister ger måttet ändå en uppfattning om ambitionen och förmågan att organisera överlägg- ningar i inledningen av rådsbehandlingen.

Genomgången visar att överläggningar om förslag till rättsakter i omkring 25 procent av fallen ägt ruminomåtta veckor från det attförslagen lades fram. Andelen varierar från ca 15 till 40 procent mellan olika riksmöten.

I intervjuerna med utskottens kanslichefer framgick att flera utskott strävar efter att hålla överläggningar i ett tidigt skede medan andra utskott undviker överläggningar i alltför tidiga skeden med hänvisning till att diskussionen då riskerar att bli för oprecis. Statistiken visar inte något påtagligt mönster i antal och andel tidiga överläggningar mellan utskotten. På ett allmänt plan kan man dock säga att de utskott som överlagt om minst antal förslag till rättsakter också är de som i lägst utsträckning genomfört överläggningarna inom åtta- veckorsperioden. Det är dock inte lika entydigt att de utskott som överlagt om flest antal förslag till rättsakter i motsvarande högre utsträckning förlägger överläggningarna till åttaveckorsperioden efter att förslagen lagts fram.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Förläggning i förhållande till samråd i EU-nämnden

När det slutligen gäller hur överläggningarna förlagts i förhållande till samråd i EU-nämnden visar genomgången att omkring en tredjedel av alla överlägg- ningar ägt rum tidigare samma vecka som samma fråga varit föremål för be- handling i EU-nämnden. Av dessa närliggande behandlingar har drygt hälften rört förslag till rättsakter och den andra hälften fördelat sig någorlunda jämnt mellan kategorierna utkast till rådsslutsatser och andra EU-frågor.

Utvecklingen över tid visar att antalet närliggande behandlingar steg konti- nuerligt i början av undersökningsperioden och nådde en topp riksmötet 2011/12. De två följande riksmötena sjönk antalet för att sedan åter stiga och nå en ny topp riksmötet 2015/16. Utvecklingen följer ganska väl den för anta- let överläggningar, som visas i diagram 8.

Diagram 10 Närliggande överläggningar och samråd per riksmöte

Källa: RUT PM 2017:125, utskottens och EU-nämndens protokoll.

I jämförelse med antalet är andelen överläggningar som genomförs nära inpå samråd merjämnövertid.Dethandlarom20–40procentavöverläggningarna varje riksmöte.

Sett till hur EU-nämnden behandlat frågorna som varit föremål för över- läggning samma vecka kan sammantaget noteras att EU-nämnden i knappt 60 procent av fallen behandlat frågan som en beslutspunkt, dvs. sammanfattat stödetiEU-nämndenförregeringensståndpunkt.Iknappt30procentavfallen har frågan behandlats som en diskussionspunkt, dvs. att EU-nämnden sam- manfattade stödet för regeringens föreslagna inriktning i de fortsatta förhand- lingarna. I de resterande fallen föredrogs frågan i EU-nämnden som informat- ion,dvs.attingensammanfattninggjordesochattnågotegentligtsamrådalltså inte ägde rum.

I de fall de närliggande behandlingarna gällt förslag till rättsakter är fördel- ningen nära 60 procent beslutspunkter och omkring 20 procent vardera dis-

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

2017/18:URF1

kussionspunkter och information. Detta kan jämföras med de fall där behand- lingarna gällt utkast till rådsslutsatser. Där har EU-nämnden bara med något enstaka undantag behandlat frågorna som beslutspunkter och aldrig enbart för information.Sannoliktberordettapåattrådsslutsatser,tillskillnadfrånförslag till rättsakter, vanligen sätts på rådets dagordning först vid deras antagande. I kategorin övriga EU-frågor är motsvarande fördelning att EU-nämnden i knappt 30 procent av fallen behandlat frågorna som beslutspunkter, i drygt 60 procent som diskussionspunkter och i ca 10 procent sominformationspunkter.

Enligt intervjuerna med utskottens kanslichefer är det några utskott som regelmässigt begär överläggningar samma vecka som frågorna behandlas i EU-nämnden.Någraandrautskottsträvarefterattbegäraöverläggningveckan förefrågornasbehandlingiEU-nämnden.Ytterligarenågrautskotthålleröver- läggningar tidigare för att de bedömer att det då finns större utrymme för på- verkanochförattgeregeringenenuppfattningomdepartimässigaåsiktsskill- naderna i riksdagen. Det förekommer också att utskott planerat en överlägg- ningietttidigareskedemenattomständigheternagörattöverläggningenkom- mer att genomföras först samma vecka som frågan behandlas i EU-nämnden, t.ex. omett förslag har presenterats med kort varsel och nära inpå ett rådsmöte där det ska presenteras och diskuteras.

Diagram 11 nedan visar att överläggningarna just inför samråden i EU- nämnden i knappt 75 procent av fallen har ägt rum i antingen miljö- och jord- bruksutskottet, socialförsäkringsutskottet eller utbildningsutskottet. Man kan notera att det är samma utskott som har haft flest överläggningar. Ser man till andelen av respektive utskotts totala överläggningar har dessa tre utskott och ävenkulturutskottetförlagtomkringhälftenav sinaöverläggningartillsamma vecka som frågan varit föremål för behandling i EU-nämnden.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Diagram 11 Utskottens överläggningar tidigare samma vecka som behand- ling i EU-nämnden riksmötena 2006/07–2016/17

120

100

MJU SfU UbUSkU NU FiU KrU CU TU AU KU JuU UU FöU SoU

Källa: RUT PM 2017:125, utskottens och EU-nämndens protokoll.

Uppgifterna om närliggande överläggningar och samråd illustrerar det som EUMOT-utredningen beskrev som ett inte obetydligt dubbelarbete (2010/11:URF2 s. 54). Uppgifterna ger visst fog för denna slutsats. De säger dock egentligen inte något om huruvida det är ett dubblerande arbete eller om det är ett kompletterande arbete, med andra ord i vilken utsträckning de när- liggande behandlingarna är ett problem eller inte. Som en nyans kan nämnas att Folkpartiet (Liberalerna) i sitt remissvar över EUMOT-utredningen me- nade att utskotten borde göras skyldiga att ha mandatförberedande överlägg- ningarsammaveckasomsamrådetiEU-nämnden(dnr1280-2010/11).Värdet av den typen av överläggningar har också framhållits av EU-nämnden vid olika tillfällen (se t.ex. EU-nämndens uppteckningar 2010/11:2 anf. 82).

I perspektivet av överläggningar och samråd i tidiga och sena skeden anty- der den omständighet att EU-nämnden har behandlat närmare 60 procent av frågorna som beslutspunkter att det oftare handlar om att överläggningen sker sentänomattEU-nämndengenomförtsamrådi etttidigtskede omfrågorsom inte är uppsatta för beslut. Uppgifterna ger intryck av att åtminstone några ut- skott tar dagordningarna för rådets möten som en viktig utgångspunkt för sina kontakter med regeringen. Däremot kan man inte se tecken på att det överlag skulle finnas en medveten strävan från utskottens sida att förlägga sina över- läggningar i nära anslutning till ett samråd.

Överläggningar om betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter

I kommitténs arbete har det varit aktuellt att mer ingående gå igenom utskot- tens överläggningar om vad som kan beskrivas som betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter. Avsikten har bl.a. varit att ge en bild av hur överläggnings- institutet förhåller sig till subsidiaritetskontrollen. I förhållande till den före-

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

gåenderedovisningenutgörutkasten tilllagstiftningsakterendelmängd avka- tegorin förslag till rättsakter. Denna delmängd begränsas ytterligare av krite- riet att de ska vara betydelsefulla. Vad det i praktiken handlar om är de utkast till lagstiftningsakter som regeringen behandlar i faktapromemorior till riks- dagen, i enlighet med 9 kap. 22 § riksdagsordningen som säger att regeringen ska informera riksdagen om sin syn på de dokument som EU:s institutioner haröverlämnattillriksdagenochsomregeringenbedömersombetydelsefulla.

Genomgången gäller de fem senaste riksmötena, 2012/13–2016/17. Det är alltså en mer begränsad tidperiod än för den föregående redovisningen. Det har också varit nödvändigt att använda ett delvist annat källmaterial. I stället för att utgå från utskottens protokoll har här de sammanställningar av genom- förda överläggningar som EU-samordningen vid kammarkansliet underhåller använts. Dessa har sedan stämts av mot de identifierade betydelsefulla utkas- ten till lagstiftningsakter, som alltså har behandlats i en faktapromemoria.

Betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter

Under riksmötena 2012/13–2016/17 har sammanlagt 345 utkast till lagstift- ningsakter behandlats i faktapromemorior. Som framgår av diagram 12 nedan är det mycket stor variation mellan olika riksmöten. Riksmötet 2012/13 be- handlades 105 utkast till lagstiftningsakter i faktapromemorior medan det riksmötet 2014/15 bara var 13 stycken. Variationen överensstämmer väl med variationen i antalet utkast till lagstiftningsakter som lagts fram av kommis- sionen.

Diagram 12 Utkast till lagstiftningsakter som behandlats i faktapromemo- rior per riksmöte

120

100

2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17

Not: Indelningen på riksmöten är baserad på numreringen av de faktapromemorior i vilka utkasten till lagstiftningsakter behandlas. I antalet för 2012/13 kan det t.ex. förekomma utkast till lagstiftningsakter som lagts fram under riksmötet 2011/12 men som behandlats i en faktapromemoria först riksmötet 2012/13.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Avde345betydelsefullautkastentilllagstiftningsakterhar317stycken(drygt 90 procent) varit föremål för subsidiaritetskontroll i riksdagen. Övriga 28 ut- görsavutkasttilllagstiftningsakterinomunionensexklusivabefogenheter.De gäller t.ex. åtgärder inom fiskeripolitiken och handelspolitiken. Under peri- oden har sammanlagt 415 subsidiaritetsärenden avgjorts. Det betyder att om- kring 75 procent av subsidiaritetsärendena gällt betydelsefulla utkast till lag- stiftningsakter.

I fördelningen av de betydelsefulla utkasten till lagstiftningsakter mellan utskotten framträder stora variationer, som framgår av diagram 13 nedan. Va- riationen följer som förväntat i stort variationen i fördelningen av subsidiari- tetsärenden mellan utskotten (jämför diagram 20, avsnitt 4.2.11).

Diagram 13 Utkast till lagstiftningsakter som behandlats i faktapromemo- rior per utskott riksmötena 2012/13–2016/17

FiU MJU TU NU JuU SkU SfU CU SoU AU KU UbU UU KrU FöU

Vad som inte framgår av diagram 13 men som bör framhållas är att belast- ningen på ett utskott kan variera stort från ett riksmöte till ett annat utan att det kan kopplas samman med variationen av det totala antalet betydelsefulla ut- kasttilllagstiftningsakter.Socialförsäkringsutskottetansvaradet.ex.för16be- tydelsefullautkasttilllagstiftningsakterriksmötet2015/16 men baranågoten- staka övriga riksmöten. Även för näringsutskottet och miljö- och jordbruksut- skottet finns påtagliga variationer i belastningen mellan riksmöten. Variation- erna i belastningen kan gissningsvis härledas till att olika frågeområden aktu- aliseras vid olika tidpunkter i EU-arbetet, på grund av yttre omständigheter eller till följd av ett internt cykliskt översynsarbete.

Genomförda överläggningar om betydelsefulla utkast till lagstiftnings- akter

Av de 345 betydelsefulla utkasten till lagstiftningsakter under perioden 2012/13–2016/17 har 154 (45 procent) varit föremål för överläggning. Denna

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

uppgift kommer sannolikt att justeras uppåt eftersom ett antal av de betydel- sefulla utkasten till lagstiftningsakter under 2016/17 kan förutses bli föremål för överläggning under det kommande riksmötet. Räknar man enbart riksmö- tena2012/13–2015/16finnsdet252betydelsefullautkasttilllagstiftningsakter varav 135 (54 procent) varit föremål för överläggning.

Överläggningarna om betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter utgör ca 60 procent av alla EU-frågor som varit föremål för överläggningar under peri- oden. I den föregående redovisningen av överläggningar sedan januari 2007 konstaterades att kategorin förslag till rättsakter utgjorde omkring 60 procent av alla överläggningar. Det finns således skäl att anta att det bara är få andra förslag till rättsakter än utkasten till lagstiftningsakter som blir föremål för överläggning och att överläggningarna i huvudsak gäller de betydelsefulla ut- kasten till lagstiftningsakter. Det ska dock påminnas om att den föregående redovisningen avser en dubbelt så lång tidsperiod.

Sett till fördelningen per riksmöte finns betydande variationer i antalet överläggningarombetydelsefullautkasttilllagstiftningsakter.6 Drygt45över- läggningar har genomförts om lagstiftningsutkasten från vartdera riksmötet 2012/13 och 2015/16. Riksmötet 2013/14 var motsvarande antal drygt 30. Färre än 10 överläggningar har genomförts om de betydelsefullalagstiftnings- utkasten från riksmötet 2014/15.

Ser man i stället till andelen betydelsefulla lagstiftningsutkast som varit fö- remål för överläggningar är variationen liten. Andelen överläggningar stiger dock något när antalet betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter sjunker. Vid fåbetydelsefullautkasttilllagstiftningsaktertycksalltsåsannolikhetenökaför att fler av dem blir föremål för överläggning.

I diagram 14 visas hur de genomförda överläggningarna om betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter fördelas mellan utskotten. Det kan noteras i jäm- förelse med diagram 13 att framför allt näringsutskottet och trafikutskottet, men även finansutskottet, har ett lågt antal genomförda överläggningar i rela- tion till deras antal betydelsefulla utkast till lagstiftningsakter. Framför allt ar- betsmarknadsutskottet och socialutskottet, men även skatteutskottet och soci- alförsäkringsutskottet, täcker de betydelsefulla utkasten till lagstiftningsakter relativt väl i sina överläggningar. De fyra utskott som har överlagt om minst antal utkast till lagstiftningsakter är också de utskott som ansvarar för minst antal.

6 Indelningenperriksmöteärbaserad påfaktapromemoriornasnumrering.I antaletöverlägg- ningar 2012/13 ingår t.ex. överläggningar om de utkast till lagstiftningsakter som behandla- des i faktapromemorior under riksmötet, oavsett om överläggningarna ägde rum samma riksmöte eller senare. Uppgifterna omfattar enbart den första överläggningen i det ansvariga utskottet. Utskottets upprepade överläggningar om samma utkast till lagstiftningsakt eller andrautskottsöverläggningaromutkasttilllagstiftningsakterunderannatutskottsansvarhar inte räknats.

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Diagram 14 Överläggningar per utskott om utkast till lagstiftningsakter som behandlats i faktapromemorior riksmötena 2012/13–2016/17

MJU SkU JuU SfU FiU CU AU SoU TU KU NU UU KrU UbUFöU

Uppskattningsvis har det stora flertalet av överläggningarna ägt rum inom sex månader från det att utkastet till lagstiftningsakt lades fram. Det finns flera exempel på överläggningar inom tre månader men också enstaka exempel på att avsevärt längre tid än sex månader har förflutit. Inte sällan kan man miss- tänka att sommaruppehållet har bidragit till att tiden till dess att en överlägg- ning genomförs dragits ut.

3.4 Samråd i EU-nämnden

I 7 kap. 3 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs att riksdagen för varje valpe- riod inom sig ska välja en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden) för samråd enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF). Vidare anges i 7 kap. 4 § RO att varje partigrupp vid EU-nämndens sammanträden har rätt att ersätta en ledamot med en ledamot av berört utskott. Denna rätt har dock inte en par- tigrupp som redan har en ledamot eller suppleant i nämnden som samtidigt är ledamot av det berörda utskottet.

I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också råd- göra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Vidare ska regeringen överlägga med EU-nämnden i andra frågor om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Reger- ingen ska också rådgöra med nämnden inför möten och beslut i Europeiska rådet.

I tilläggsbestämmelse 7.15.5 anges att vad som yttras vid EU-nämndens överläggningar med regeringen ska nedtecknas i läsbar form.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

3.4.1 Samtidigt begränsad och utökad uppgift för EU-nämnden

Ursprungligen reglerades EU-nämndens uppgift enligt följande (8 kap. 15 § lagen [1994:1651] om ändring i riksdagsordningen):

RegeringenskallunderrättaEU-nämndenomfrågorsomavsesblibehand- lade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som rege- ringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden be- stämmer.

BegärminstfemavledamöternaiEU-nämndenattregeringenskallråd- göra med nämnden enligt första stycket skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men.

Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse huvudsakligen genom de ändringar som riksdagsstyrelsen föreslog på grundval av 2002 års riksdagskommitté, dvs.samtidigtsomöverläggningsinstitutetinfördes(framst.2005/06:RS3,bet. 2005/06:KU21, bet.2006/07:KU3,rskr.2006/07:2526).Enligtriksdagsstyrel- sen borde samrådet i EU-nämnden fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut ska fattas, i syfte att skapa utrymme för utskotten. Förslaget innebar därför att den första meningen ändrades så att orden ”som avses bli behand- lade” ersattes av ”som ska beslutas”. I den andra meningen utgick dessutom formuleringen”somregeringenbedömersombetydelsefullaochiandrafrågor som nämnden bestämmer”. Att denna begränsning utgick innebar att samtliga beslut i rådet skulle bli föremål för samråd. Därmed ansågs möjligheten för en minoritet att begära samråd vara överflödig.

3.4.2 Avgränsningen till beslut

De beslut i rådet som samrådet skulle fokusera på exemplifierades av Riks- dagskommittén som beslut om en politisk överenskommelse eller antagandet avenrapportelleravriktlinjer(framst.2005/06:RS3s.50).Iförfattningskom- mentaren anges vidare att besluten som nämns tar sikte på unionens rättsakter men även inbegriper andra typer av beslut som ministerrådet fattar (framst. 2005/06:RS3 s. 167).

3.4.3 Samråd inför Europeiska rådet

Vid inrättandet av EU-nämnden fick det enligt konstitutionsutskottet förutsät- tas att frågor som ska tas upp i Europeiska rådet oftast kommer att behandlas i utrikesnämnden, och att de därutöver kan behandlas i EU-nämnden (bet. 1994/95:KU22 s. 19). I en granskning 2005 konstaterade konstitutionsutskot- tetattenpraxismedsamrådsförfarandeinförmöteniEuropeiskarådetutveck- lats trots att det inte fanns någon reglerad skyldighet om detta (bet. 2004/05:KU20 s. 168). En sådan reglering av samrådsskyldigheten inför mö- ten i Europeiska rådet infördes 2007 genom de ändringar som föreslogs av 2002 års riksdagskommitté. Riksdagskommittén ansåg att riksdagens hant- ering inför möten i Europeiska rådet behöver den överblick som EU-nämnden

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	utvecklatochattregeringensskyldighetattinformeraochsamrådainförmöten
	i Europeiska rådet bör regleras i riksdagsordningen. Detta innebar en bekräf-
	telse av rådande praxis (framst. 2005/06:RS3 s. 54, bet. 2005/06:KU21).
	I och med Lissabonfördraget blev Europeiska rådet en EU-institution med
	befogenhetattfattavissabeslut.EUMOT-utredningen,som2010utredderiks-
	dagens EU-arbete och motionshanteringen, fann med anledning av detta att
	lagtextenborde gesetttillägg så attsamrådet skullegällaintebarainför möten
	utan även beslut i Europeiska rådet (2010/11:URF2 s. 68).
	Förslaget till ändrad reglering fördes in i 2014 års översyn av riksdagsord-
	ningen. Kommittén som beredde förslaget konstaterade att ingen förändring i
	sak avsågs. Med hänvisning till EUMOT-utredningens uttalanden i frågan
	konstaterade kommittén att formuleringen innebar att också stats- och reger-
	ingschefernas möten inbegrips och att den också garanterar att de överlägg-
	ningar som inte syftar till beslut i Europeiska rådet blir föremål för samråd
	med EU-nämnden. Därmed skulle även informella möten i Europeiska rådet
	omfattas, vilket också överensstämde med gällande praxis. Riksdagsstyrelsen
	delade kommitténs bedömningar, och riksdagen beslutade i enlighet med sty-
	relsens förslag (2012/13:URF3 s. 214, framst. 2013/14:RS3, bet.
	2013/14:KU46).
	Under perioden 2009–2017 har 27 informella EU-toppmöten och andra ak-
	tiviteter på stats- och regeringschefsnivå identifierats. Av dessa hanterades 20
	stycken i samråd med EU-nämnden, varav i sex fall i samband med samråd
	inför ett närliggande möte i Europeiska rådet. I de fall ingetsamrådgenomför-
	des lämnade regeringen med två undantag information till EU-nämnden. Se
	bilaga 3 för detaljer.

3.4.4 Överläggningar i EU-nämnden

Bestämmelsen om att regeringen ska överlägga med EU-nämnden i andra frå- gor om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning infördes på förslag av konstitutionsutskottet i samband med behandlingen av riksdagsstyrelsens förslag (bet. 2005/06:KU21 s. 30 f.).

AvsiktenvarattmöjlighetenförEU-nämndenattpåkallaöverläggningmed regeringen i ett utskotts ställe skulle förebygga tänkbara svårigheter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerrådets dagordningar och utskottens beredningsområden. Möjligheten skulle också göra det möjligt för EU-nämnden att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll. Konstitutions- utskottet konstaterade att det således inte rör sig om någon oinskränkt möjlig- het för EU-nämnden att träda in i ett utskotts ställe vid överläggningar och att detiförhållandetmellanutskottochEU-nämndskarådaensamsynkringvilka förutsättningar som gäller för EU-nämndens utövande av dessa befogenheter.

Parentetiskt kan tilläggas att innebörden av termen överlägga i detta sam- manhang inte är liktydig med innebörden av termen överläggningar i tilläggs-

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

bestämmelsen 7.15.5 om nedtecknande av yttranden i EU-nämnden. Tilläggs- bestämmelsen tillämpas på överläggningar med regeringen i samrådssitua- tionen. Om den också skulle tillämpas på överläggningar med regeringen då EU-nämnden träder in i ett utskotts ställe är oklart, eftersom EU-nämnden ännu inte har begagnat sig av denna möjlighet.

3.4.5 Samråd med EU-nämnden om A-punkter

Rådets dagordning delas in i två delar: en del för lagstiftningsöverläggningar och en del för icke lagstiftande verksamhet. Rådsmötena är offentliga i delar som gäller lagstiftningsöverläggningar. Behandlingen av dagordningspunkter inom den icke lagstiftande verksamheten är bara offentlig om rådet beslutat om det (FEU artikel 16.8, rådets arbetsordning beslut 2009/937/EU artikel 3.6 och artikel 8).

Punkterna i varje del på dagordningen delas i sin tur in i A- och B-punkter. B-punkterkrävermerellermindreomfattandeöverläggningarirådet.A-punk- terna däremot fattar rådet beslut om utan överläggning. Kriteriet för en A- punkt är med andra ord att man konstaterat att ett tillräckligt antal medlems- stater står bakom beslutet och att inget ytterligare behöver sägas i frågan. För- handlingarna har således avslutats och en överenskommelse nåtts i rådets för- beredande organ, dvs. arbetsgrupper och Coreper. En A-punkt kan innan för- handlingarna avslutadesha funnits somen B-punkt på rådets dagordning, men så måste inte vara fallet.

A-punkterna antas vanligen vid inledningen av respektive del av rådsdag- ordningen. Det sker som regel utan diskussion, men vid godkännandet av A- punkterna kan en rådsmedlem eller kommissionen uttrycka sin mening och låta uttalanden tas till protokollet. Om ställningstagandet till en A-punkt kan leda till ytterligare överläggningar eller om en rådsmedlem eller kommis- sionen begär det ska den punkten avföras från dagordningen såvida inte rådet beslutarnågotannat.Iprocedurfrågorsomdennabeslutarrådetmedenkelma- joritet, dvs. med en majoritet av sina medlemmar (rådets arbetsordning beslut 2009/937/EU artikel 3.8, FEUF artikel 238.1 och 240.3).

Ärenden som medlemsstaterna i Coreper godkänner för antagande som A- punkter förs fortlöpande upp på en lista. Dessa A-punktslistor innehåller van- ligenfrågoravvittskildartinomenradolikasakområden.BeslutomA-punk- terna fattas normalt vid det närmast följande rådsmötet, oavsett vilken råds- konstellation det är som sammanträder.

På den preliminära dagordningen för ett rådsmöte anges dokumentreferen- sen till den aktuella A-punktslistan. Den preliminära dagordningen sänds till riksdagen direkt från rådet någon dag innan rådsmötet. A-punktslistan blir dock allmänt tillgänglig på rådets webbplats först efter att rådet beslutat om A-punkterna på listan. Omedelbart efter rådsmötet publicerar rådets general- sekretariat också information om resultaten från rådsmötet. I informationen ges kortare beskrivningar av de antagna A-punkterna. Informationen om re- sultaten från rådsmötet är i detta skede preliminär och finns bara tillgänglig på

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	rådets webbplats. Efter att informationen har justerats, någon eller några
	veckor senare, sänds den till riksdagen direkt från rådet.
	Information och samråd om A-punkter
	NärregeringenssamrådsskyldighetregleradesinförSverigesEU-medlemskap
	gjordesingenformellavgränsning.Iprincipomfattadesallabeslutirådetoav-
	sett deras karaktär. I förarbetena uppgavs emellertid att det allmänt sett vore
	angeläget att riksdagen fick möjlighet att påverka förhandlingsupplägget i
	mera betydelsefulla frågor medan detaljer och teknikaliteter med fördel kunde
	hanteras av regeringen på egen hand. Regeringen skulle ta initiativ till samråd
	i frågor som den ansåg var betydelsefulla. Därutöver skulle EU-nämnden
	kunna begära samråd i andra frågor. Riksdagen skulle på det sättet få det slut-
	liga ställningstagandet till vad som är en betydelsefull fråga. Man såg framför
	sig att regering och riksdag skulle söka sig fram på en väg somi bästa fall dels
	på ett naturligt och ändamålsenligt sätt koncentrerar samrådet på de viktigare
	frågorna, dels låter samrådets omfattning bli ett resultat av en levande dialog
	(prop. 1994/95:19 s. 536 f., bet. 1994/95:KU22).
	Inför EU-medlemskapet fördes inget resonemang om samrådet utifrån in-
	delningen av rådsbesluten i A- och B-punkter. Redan tidigt uppstod dock ett
	behov från riksdagens sida att förtydliga att rådets A-punkter omfattades av
	EU-nämndens verksamhet. I ett tillkännagivande till regeringen i december
	1996 underströks önskemålet att regeringens skriftliga information till EU-
	nämnden skulle tillföras uppgifter om viktiga ärenden som kan bedömas bli
	behandlade som A-punkter. Även om det ansågs troligt att många av dessa
	ärenden tidigare hade varit av kontroversiellt slag och då varit föremål för be-
	handling i EU-nämnden, uteslöt man inte att det kunde vara viktigt att EU-
	nämnden inför det slutliga avgörandet i rådet fick besked om vilken stånd-
	punkt som det tidigare rådsarbetet lett fram till. Vidare anfördes att det också
	torde förekomma att viktiga frågor i realiteten avgörs i Coreper eller i andra
	kommittéer utan diskussioner i rådet och att även dessa A-punkter bör redovi-
	sas för EU-nämnden (bet. 1996/97:KU2 s. 27, skr. 1996/97:74–76).
	Fokus i tillkännagivandet ligger på att tillgodose ett informationsbehov.
	Detta kan förstås mot bakgrund av att samrådsskyldigheten vid tiden gällde
	inför beslut i rådet somregeringen bedömde sombetydelsefullaoch andra frå-
	gor som EU-nämnden bestämde. Detta ändrades 2007 till dagens reglering.
	Ändringen innebar att samrådsskyldigheten inte längre begränsades till de be-
	slutsomregeringenbedömersombetydelsefulla.Samtidigtströksmöjligheten
	förEU-nämndenattbegärasamrådiandrafrågor.Samrådsskyldighetenskulle
	därmed bli heltäckande för de frågor på rådets dagordning där beslut ska fattas
	(framst. 2005/06:RS3 s. 50 och 167).
	I förarbetena finns inga överväganden om vad den ändrade omfattningen
	av samrådsskyldigheten skulle innebära för rådets beslut om A-punkter. Utta-
	landetomenheltäckandesamrådsskyldighetförrådsbeslutenskullekunnatala
	förattA-punkterskulleomfattas.Ettannatuttalandeomattfokusförsamrådet

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

bör ligga på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden (framst. 2005/06:RS3 s. 49) talar för att man inte primärt såg A-punkter framför sig, eftersom förhandlingarna om A-punkter i praktiken är avslutade.

I tillämpningen av 2007 års bestämmelse har dock samtliga A-punktsbeslut kommit att göras till föremål för samråd. Det har inte varit möjligt att spåra hurdettautveckladesmeniEU-nämndensverksamhetsberättelseförriksmötet 2008/09 anges att regeringens samråd med EU-nämnden, vad gäller troliga A- punkter inför kommande ministerråd, fr.o.m. den 1 januari 2009 genomförs genom skriftligt samråd. Det ska för tydlighets skull framhållas att skriftliga samråd genomförs även inför vissa andra rådsbeslut som av olika skäl inte är möjliga att behandla vid ett sammanträde med EU-nämnden.

Regeringskansliets riktlinjer för handläggningen

Regeringskansliets riktlinjer för handläggningen av I- och A-punkter7 finns i cirkulär 4. Där anges att samrådet omA-punkter enligt överenskommelse görs genomskriftligt förfarande. Underlaget för samrådet är en lista över troliga A- punkter som sammanställs av Statsrådsberedningen med annoteringar som skrivsavsakdepartementen.Annoteringskravetinnebärattunderlagetbl.a.ska redogöra för ärendet, regeringens ståndpunkt och tidigare behandling i EU- nämnden och utskott.

I cirkuläret anges tretton typer av A-punktsbeslut som är undantagna från kravet på annotering. Undantaget innebär att samrådet med EU-nämnden om A-punkten enbart genomförs på grundval av en rubrik och dokumentreferens, med angivande av vilket statsråd som ansvarar för frågan. Det framgår inte på vilken grund undantagen har definierats.

Undantaget från annoteringskravet gäller A-punkter om

•Europaparlamentets resolutioner, beslut och yttranden

•rådets svar på frågor från Europaparlamentet

•anmälan av dagordning för kommande session i Europaparlamentet

•beslut om frivillig konsultation av Europaparlamentet

•beslut om samråd med Regionkommittén

•rådsprotokoll eller utkast till protokoll från samtliga rådsmöten

•beslut om allmänhetens tillgång till rådets handlingar

•utnämningar av andra medlemsstaters representanter

•rapporter till rådet från EU-myndigheter

•beslutinomramenfördetföreskrivandekommittéförfarandetmedkontroll (s.k. PRAC-förfarande) att inte motsätta sig aktens antagande8

7 I-punkter är frågorpå Corepersdagordning dären överenskommelsenåtts i rådsarbetsgrup- pen och som därmed inte motiverar någon diskussion i Coreper, och som efter godkännande av Coreper går upp som en A-punkt på rådets dagordning.

8 Det föreskrivande förfarandet med kontroll håller i och med Lissabonfördraget på att fasas ut för att i de flesta fall ersättas av befogenheter för kommissionen att anta delegerade akter i enlighet med FEUF artikel 290. Även vid delegeringen av sådana befogenheter är det ett vanligtvillkorattdendelegeradeaktenfårträdaikraftendastområdetochEuropaparlamen- tet inte reser invändningar inom en tidsfrist. Ikraftträdandet kan skyndas på genom att rådet

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

•beslut där endast de medlemsstater som deltar i EMU-samarbetet har röst- rätt

•beslut om att anta eller ändra i andra språkversioner av en akt än den svenska

•I-punkter där Coreper får fatta beslut i procedurfrågor i enlighet med arti- kel 19.7 i rådets arbetsordning, t.ex. beslut om att acceptera skriftligt för- farande.

Handläggningen avslutas genom att Statsrådsberedningens EU-kansli regel- bundetinformerarövrigaRegeringskanslietochävenEU-nämndenskansliom de listor över antagna A-punkter som rådets generalsekretariat sammanställer efter varje rådsmöte.

Den praktiska hanteringen i Regeringskansliet och riksdagen

Våren 2013 granskade konstitutionsutskottet regeringens samråd med EU- nämnden i ett sent skede, inklusive hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. I granskningen redovisades följande uppgifter från Regeringskansliet (bet. 2013/14:KU10 s. 148):

Preliminära A-punktslistor presenteras i regel inom angivna tidsfrister. Däremot kommer de slutliga A-punktslistorna sent, ofta under helgen före ett rådsmöte som äger rum på måndagen och ibland till och med under mötesdagen. Det försvårar samrådet med EU-nämnden som ibland måste äga rum med mycket kort varsel. Sverige har påtalat vilka problem det innebär för Sverige att frågor tillförs dagordningen i ett sent skede och ar- betar aktivt för att göra det känt i rådskretsen att Sverige har ett nationellt system med en omfattande parlamentarisk samrådsskyldighet.

– – –

Vidrådsmötetdärfråganskabeslutasfinnsiprincipinteutrymmeattlägga fram reservationer. Om det formella samrådet med EU-nämnden inte av- slutas vid rådsmötets början verkar regeringen för att dagordningspunkten skjuts upp till dess att samrådet har avslutats, vilket är en kraftfullare åt- gärd än en reservation, för att riksdagens ståndpunkt ska kunna beaktas. Den yttersta konsekvensen, om regeringen inte har fått mandat i tid, är att regeringen tvingas avstå från att delta i beslutet.

Från EU-nämndens kansli inhämtades följande uppgifter (bet. 2013/14:KU10 s. 150–151):

InförettskriftligtsamrådskickarRegeringskanslietenannoteringförsam- råd till EU-nämnden. Samrådet skickas ut per e-post för eventuella syn- punkter (avvikande meningar) senast vid en viss angiven tid. Tidsfristen anges till minst cirka två timmar. En notis om samrådet skickas också per sms. Det förekommer att samrådet inte hinner avslutas innan frågan tas upp på rådsmötet. Regeringen får i så fall lägga fram en parlamentarisk reservation i avvaktan på mandatet från nämnden.

Samråd kan också bli aktuellt utan samband med nämndens planerade sammanträden; det rör framför allt s.k. A-punkter. Statsrådsberedningen sänder via e-post s.k. troliga A-punktslistor till nämndens kansli, som skickardemviae-posttillledamöternaförskriftligtsamråd.Dessutomkan

och Europaparlamentet meddelar sin avsikt att inte invända mot akten innan tidsfristen löper ut.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

det hända att samråd behöver ske om sent tillkomna A-punkter som ska beslutas på ett närliggande rådsmöte. Därutöver kan det vara fråga om be- slut som tas genom en skriftlig procedur i rådet. Vissa beslut i rådet måste också enligt svenskt regelverk föregås av regeringsbeslut. Sådana skrift- liga samråd förläggs alltid i tiden före regeringssammanträdet.

– – –

I situationer där det under en förhandling är ytterst kort om tid för samråd har det hänt att kanslichefen nödsakats ringa presidiet och gruppledarna för att kunna ge snabbt besked till berört departement.

Nämndens kansli har kontinuerlig beredskap via mobil och dator inför annoteringar från Regeringskansliet. Skriftligt samråd kan bliaktuellt med kort varsel, i synnerhet helgen innan rådet (utrikes frågor), som vanligen äger rum på en måndag, men även inför möten i andra rådskonstellationer och inför Europeiska rådet.

Det förefaller enligt EU-nämndens kanslis mening som om skriftliga samråd över helgen inför rådet (utrikes frågor) förekommer allt oftare. Vi- dare kommer troliga A-punktsannoteringar inte längre samlade för samråd vid ett tillfälle utan upprepade gånger under veckan och med kortare led- tider.

Dessa beskrivningar av den praktiska hanteringen är fortfarande adekvata.

Kompletterande upplysningar från Regeringskansliet

Enligt uppgift från Statsrådsberedningens EU-kansli (SB EU-kansliet) kräver Regeringskansliets hantering av A-punkter beredskap, inklusive jourverksam- het, i Regeringskansliet och Sveriges EU-representation i Bryssel. Hante- ringen förutsätter motsvarande beredskap i riksdagen hos EU-nämndens kansli. Varje handläggare på det sakansvariga departementet ansvarar för sin EU-frågamedanSBEU-kansliethardenövergripandekontrollenöverattEU- nämnden hålls informerad ombeslut somtassomA-punkter. SB EU-kansliets åtgärder innebär kontroll, beställning och sammanställning av underlag under vardagar och kvällar samt på helger då rådsmöten ligger på måndagar.

På SB EU-kansliet kontrolleras rådssekretariatets A-punktslistor mot un- derlag som tidigare översänts för skriftligt samråd med EU-nämnden. Vid be- hov beställs annoteringar från departementen för komplettering av det skrift- liga samrådet. I förekommande fall kontaktas EU-nämndens kansli för att avi- sera behov av extra samråd. När samrådet är avslutat informeras EU- representationen om att A-punktslistorna är klara att antas.

DepartementensEU-samordningarhållerberedskapinförrespektivedepar- tements rådsmöten. De ansvarar för att annoteringar tas fram under vardagar och vid behov kvällar och helger. Departementen ansvarar också för hanter- ingen gentemot EU-nämnden när samrådet sker utanför kontorstid.

I en kommentar till uppgifterna anför SB EU-kansliet att riksdagens leda- möteroftakrävertilläggsinformationoch möjlighetattgranskadokument,vil- ket innebär att både Regeringskansliet och riksdagen ägnar mycket tid åt A- punkterna i ett skede när det i praktiken inte finns något utrymme för att på- verka beslutens utformning. Även om en majoritet i riksdagen lämnar en av-

2017/18:URF1

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	vikande mening på en A-punkt, och därmed påverkar hur Sverige röstar, me-
	nar SB EU-kansliet att möjligheterna att påverka rådets beslut i ett sådant
	skede förmodligen är mycket små eller obefintliga.
	Vidare kommenteras den möjlighet som konstitutionsutskottet framhållit
	för regeringen att begära att listan med A-punkter ska antas vid ett senare till-
	fälle för att ge EU-nämnden mer tid att överväga de skriftliga annoteringarna.
	Denna möjlighet finns, bekräftar SB EU-kansliet, men den kan inte med be-
	hållenrespektförgemensammaochnödvändigaarbetsmetoderutnyttjasannat
	än undantagsvis i mycket speciella och sällsynta fall. För att skjuta upp hante-
	ringen av en A-punkt krävs stöd från en enkel majoritet av rådets medlemmar.
	Dessutomsesett uppskjutande av beslutsfattandet i ettsent skede när förhand-
	lingen är avslutad inte med blida ögon av ordförandeskapet och övriga med-
	lemsstater.Ettsådantagerande,avslutarSBEU-kansliet,ärsjälvfalletnegativt
	för den svenska förhandlingsförmågan.
	Tidigare förslag om avskaffat A-punktssamråd
	Den s.k. EUMOT-utredningen genomförde 2010 en utvärdering av de arbets-
	former för riksdagens arbete med EU-frågor som infördes 2007. Utredningen
	noterade att arbetsformerna inneburit ett obligatoriskt samråd om samtliga A-
	punkter. Utredningen ansåg att det kunde ifrågasättas om det verkligen var
	motiverateftersomlångtifrånallaA-punkterkanansesvaraavstörrevikteller
	av politiskt intresse. Tidigare var regeringen skyldig att samråda om betydel-
	sefulla frågor, och regeringen anmäldes som regel till konstitutionsutskottet
	om regeringen underlät att fullfölja ett samråd i en sådan fråga. I dagsläget,
	konstaterade utredningen, kan i stället ett samråd som förbisetts eller genom-
	förts med alltför kort varsel leda till en anmälan oavsett om frågan i sig är av
	en sådan dignitet att det egentligen kan anses vara befogat (2010/11:URF2
	s. 67).
	Utredningen ifrågasatte också om det skriftliga samrådet om A-punkterna
	viasmsoche-postärförenligtmedbestämmelseni4kap.1§regeringsformen
	om att riksmötet hålls i Stockholm, vilket innebär att utskottens och EU-
	nämndens sammanträdesort normalt ska vara Stockholm. Med tanke på den
	mycket korta tidsrymd som står till förfogande för skriftliga samråd bedömde
	dock utredningen att sedvanliga krav på sammanträdesformer inte är möjliga
	att upprätthålla. Utredningen ansåg avslutningsvis att den eventuella ökning
	av riksdagens inflytande som det obligatoriska samrådet om A-punkter med-
	fört i varje fall inte står i rimlig proportion till den ökade arbetsbördan.
	Slutsatsenförutredningenblevattföreslåattdetobligatoriskasamrådetom
	A-punkter skulle avskaffas. Förslaget innebar ett återinförande av begräns-
	ningen av samrådet till beslut som regeringen anser som betydelsefulla och av
	möjligheten för riksdagens samrådsorgan att påkalla samråd i andra frågor.

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Fortsatt beredning av EUMOT-utredningens förslag

Förslaget från EUMOT-utredningen fördes efter remissrundan bland parti- grupperna vidare för ytterligare beredning. Uppdraget gavs till en särskild ut- redare vars sammanvägda bedömning var att någon ändring av gällande be- stämmelser inte borde göras (PM 2012-06-05 Uppföljning EUMOT – vissa EU-frågor, dnr 2442-2011/12).

Utredaren konstaterade att varje begränsning av samrådsskyldigheten skulle medföra gränsdragningsproblem och att det finns principiella skäl för att partierna i EU-nämnden själva ska avgöra i vilka frågor de vill uttrycka sin ståndpunkt. Vidare hade det under utredningsarbetet framkommitatt det fanns invändningar mot en ändring av den gällande ordningen.

Omfattningen av det skriftliga samrådet om A-punkter

I den fortsatta beredningen av EUMOT-utredningens förslag om slopat A- punktssamråd noterade utredaren att det under 2011 genomfördes skriftliga samråd om sammanlagt 1 395 A-punkter. En liknande genomgång som kom- mitténgjortför2016visarattdetdågenomfördessamrådom1 280A-punkter. Antalet A-punkter som hanteras i samråd förefaller alltså vara tämligen kon- stant.

Denna uppfattning stärks av uppgifter i EU-nämndens verksamhetsberät- telser om antalet samråd som genomförts på grundval av Statsrådsberedning- ens listor över troliga A-punkter inför kommande rådsmöten. Sedan dagens förfarande för A-punktssamrådet infördes den 1 januari 2009 har omkring 65 samrådgenomförtsvarjeriksmöte.Somjämförelsekanenbetydandevariation noteras i antalet andra frågor som görs till föremål för skriftligt samråd, som lägst24frågorriksmötet2008/09ochsomhögst130frågorriksmötet2011/12.

Avvikande meningar i A-punktssamrådet

I den fortsatta beredningen av EUMOT-utredningens förslag fann utredaren att de fyra oppositionspartierna lämnade totalt 299 avvikande meningar i sam- rådet om de 1 395 A-punkterna 2011. Det betyder dock inte att det fanns av- vikande meningar i 299 av A-punkterna eftersom flera partier kan ha haft av- vikande mening om samma A-punkt. S lämnade en avvikande mening i 1 pro- centavA-punkterna(16stycken),MPi5procent(66stycken),SDi10procent (140 stycken) och V i 6 procent (77 stycken).

Utredaren noterade att det var vanligare att partierna anmälde avvikande meningar om rådsdagordningarnas B-punkter som är föremål för muntligt samråd på EU-nämndens sammanträden, och att dessa därmed kan anses vara mer kontroversiella än A-punkterna. Samtidigt, konstaterade utredaren, kan inte A-punkterna anses bara vara okontroversiella eftersom ett parti ändå läm- nat en avvikande mening i 10 procent av dem (PM 2012-06-05 Uppföljning EUMOT – vissa EU-frågor, dnr 2442-2011/12).

2017/18:URF1

2017/18:URF1 3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Tabell 1 Avvikande meningar i samråd om A-punkter 2011

A-punkter	Avvikande meningar
	Totalt	S	MP	SD	V
1 395	299	16 (1 %)	66 (5 %)	140 (10 %)	77 (6 %)

Källa: PM 2012-06-05 Uppföljning EUMOT – vissa EU-frågor, dnr 2442-2011/12.

Genomgången av A-punktssamråden 2016 visar att totalt 289 avvikande me- ningar lämnades i samrådet om de 1 280 A-punkterna. M lämnade en avvi- kande mening i 0,5 procent av A-punkterna (6 stycken), SD i 18 procent (238 stycken) och V i 3 procent (39 stycken). C, L och KD lämnade 2 avvikande meningar vardera, vilket motsvarar mindre än 0,2 procent av A-punkterna.

Tabell 2 Avvikande meningar i samråd om A-punkter 2016

A-punkter	Avvikande meningar
	Totalt	M	SD	C	V	L	KD
1 280	289	6 (0,5 %)	238 (18 %) 2 (0,2 %) 39 (3 %)			2 (0,2 %)	2 (0,2 %)

Källa: www.riksdagen.se – EU-nämndens skriftliga samråd.

Jämför man uppgifterna i tabell 1 och 2 ovan kan man notera att det totala antalet avvikande meningar är likvärdigt i förhållande till antalet A-punkter menattfördelningenmellanpartiernaärmerojämn2016.Flestavvikandeme- ningarharanmältsavSDochV samtav MPundertideniopposition.SD,som avgett allra flest avvikande meningar, stod 2011 för 47 procent av det totala antalet och 2016 för hela 82 procent.

För tydlighets skull ska nämnas att regeringspartierna 2011 (M, C, L, KD) respektive 2016 (S, MP) inte lämnade avvikande meningar.

Resultat av avvikande meningar

Om en majoritet i EU-nämnden lämnar likalydande avvikande meningar för- väntas regeringen agera i enlighet med vad majoriteten gett uttryck för såvida det inte finns mycket goda skäl att avvika från det.

Det är svårt att spåra förekomsten av sådana fall i efterhand. I regeringens årliga skrivelse om verksamheten i Europeiska unionen redovisas sedan verk- samhetsåret 2005 i en särskild bilaga de beslut i rådet som Sverige inte har stött.IengenomgångavskrivelsernahartiofallidentifieratsdärSverigeröstat nejmedhänvisningtillattenmajoritetiriksdagenmotsattesigbeslutet.Denna formulering talar för att oppositionen i EU-nämnden bildat majoritet för en annan ståndpunkt än den som regeringen sökt mandat för i samrådet och att regeringen har agerat i enlighet med majoritetsuppfattningen.

Förutom dessa tio fall finns det ytterligare en redovisad svensk nejröst som av allt att döma är resultatet av att oppositionen bildade majoritet i EU- nämnden.

100

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Så långt beslutsprocessen i rådet har kunnat spåras har Sverige i alla dessa elva fall varit ensam medlemsstat att rösta nej. I samtliga fall har rådet fattat besluten trots att Sverige röstade nej.

Gemensamt för de elva fallen är att de på olika sätt rör EU:s fiskeavtal med tredjeländer och att de alla är från 2011 och 2012 (skr. 2011/12:105 s. 357 f., skr. 2012/13:80 s. 333 f.). De har också det gemensamt att de inte hade varit föremålförförhandlingarvidrådsmöteninnandesattesuppförbeslutavrådet som A-punkter. Det var alltså först i samband med samrådet om A-punkterna som EU-nämnden kom i kontakt med frågorna. Det betyder dock inte att de var helt okända för riksdagen. I alla utom tre fall hade kommissionens förslag lämnats till riksdagen och förts vidare till utskott och EU-nämnden. Inget av de elva förslagen valdes ut för en faktapromemoria från regeringen. Det kan tolkas som att regeringen inte bedömde förslagen som betydelsefulla.

I två fall hade frågan för A-punktsbeslutet tidigare behandlats i en över- läggning med regeringen i miljö- och jordbruksutskottet. I ytterligare två fall där A-punktsbeslutet gällde ingående av avtal hade överläggning tidigare hål- lits om frågan att ge kommissionen mandat att inleda förhandlingar om de ak- tuella avtalen. I överläggningarna anmälde S, MP och V avvikande meningar i alla fyra fallen, och i tre av dem hade partierna en gemensam avvikande me- ning. SD anmälde en avvikande mening i tre fall. I alla överläggningar kan alltså regeringen med fog ha uppfattat att den ståndpunkt som regeringen av- såg att föra fram i rådet hade tillräckligt stöd i riksdagen. De två överlägg- ningar somgällde samma frågor där regeringen idet senare A-punktssamrådet inte fick stöd för sin ståndpunkt genomfördes fyra respektive sju veckor tidi- gare än samrådet med EU-nämnden om A-punkterna.

I samråden finns exempel på vad som framstår som inte helt konsekventa besked från EU-nämnden. Oppositionen bildade t.ex. i november 2011 majo- ritet mot att Sverige skulle ställa sig bakom en anslagsöverföring för att till- gängliggöra medel i EU:s budget för tillämpningen av ett fiskeavtal med Gui- nea-Bissau. Så sent som två veckor tidigare hade regeringen fått stöd i samrå- det med EU-nämnden för att rösta ja i tre beslut om att underteckna avtalet, om att begära Europaparlamentets godkännande av det och om att anta en för- ordning om fördelning av fiskemöjligheter enligt avtalet. I ytterligare tre fall har EU-nämndens majoritet motsatt sig att Sverige röstar ja till beslut om in- gående av avtal som regeringen i samråd några månader tidigare fått stöd för att godkänna andra nödvändiga beslut för, dvs. beslut om undertecknande, in- hämtandet av Europaparlamentets godkännande och fördelning av fiskemöj- ligheter.

Se bilaga 4 för detaljer.

Exempel på frågor i listorna över troliga A-punkter

Kommittén har gått igenom de 427 A-punkter som var föremål för samråd under de 15 första veckorna 2017 i syfte att kategorisera A-punktsbesluten.

2017/18:URF1

101

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	Urvalet medger inte några generaliseringar. Resultatet gäller enbart den ge-
	nomgångna perioden men det tjänar ändå som en exemplifiering.
	I den föregående redogörelsen för resultatet av A-punktssamrådet har alla
	exempel gällt internationella avtal på fiskeområdet. Vidgar man detta till en
	kategori om EU:s internationella förbindelser, som även omfattar frågor om
	internationella avtal på andra områden och även inkluderar EU-positioner vid
	möten mellan avtalsparter och i utvidgningsförhandlingarna, utgör kategorin
	omkring en sjättedel (77 stycken) av A-punkterna. För att ge en uppfattning
	om beslutens olika karaktär kan nämnas att det förutom beslut om förhand-
	lingsmandat, godkännande av avtal och liknande även finns beslut om att lätta
	på sekretessen kring förhandlingarna.
	Den enskilt största kategorin A-punkter under perioden, en knapp tredjedel
	(125 stycken), utgörs av delegerade akter och genomförandeakter. Förutom
	kommissionens akter, där rådets beslut i huvudsak innebär att rådet inte reser
	invändningar,harävenrådetsegnagenomförandeakterinkluderats.Dessagäl-
	ler t.ex. tillämpningen av Schengenregelverket och enskilda undantag på
	momsområdet.
	Lagstiftningsakter berördes av 33 A-punkter. Besluten har bl.a. avsett ett
	slutligt antagande av lagstiftningsakten, antagandet av rådets ståndpunkt eller
	av en allmän inriktning. Slutsatser, i huvudsak om olika rapporter från revi-
	sionsrätten, var föremålet för 22 A-punktsbeslut. Ungefär lika många A-punk-
	ter handlade om information till rådet i olika domstolsärenden respektive om
	rådets svar på skriftliga frågor från Europaparlamentariker och anmälningar
	av Europaparlamentets antagna texter. 52 A-punkter gällde olika utnämningar
	och 7 gällde godkännandet av nationella sidor på euromynt.
	Iensistaövrigt-kategorifinnsettsextiotalbeslutsomgälldesanktioneroch
	andra frågor inom den gemensamma utrikes- och försvarspolitiken, beslut om
	stöd från solidaritets- och globaliseringsfonderna, beslut om ansvarsfrihet och
	andra budgetfrågor, beslut om allmänhetens tillgång till rådets handlingar,
	godkännandet av olika rapporter och beslut i procedurfrågor.
	I annoteringen för 33 A-punkter anges att frågan varit föremål för tidigare
	behandling i EU-nämnden eller utskott. Det finns därutöver ett antal annote-
	ringarsominteangernågontidigarebehandlingmensomredogörförförhand-
	lingar vid tidigare rådsmöten, som rimligen bör ha föregåtts av samråd med
	EU-nämnden. Detta talar för att annoteringarna inte alltid är korrekta när det
	gällerdennainformationochattdetsannoliktärflerän33A-punktersomvarit
	föremål för någon tidigare hantering i riksdagen.
	AvslutningsviskannoterasattendrygfemtedelavA-punkterna(90av427)
	under den genomgångna perioden har omfattats av det tidigare beskrivna un-
	dantaget från kravet på annotering för samrådet med EU-nämnden.

102

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

3.5 Arbetsfördelningen mellan utskotten och EU- nämnden

I beredningen av riksdagsstyrelsens förslag om införandet av överläggningar i utskottochomenanpassningavsamrådetiEU-nämndentilldetta,framfördes synpunkter på den tänkta arbetsfördelningen mellan utskotten och EU- nämnden. Bland annat framhölls att det inte låter sig göra att stycka upp mi- nisterrådets dagordningar för att skapa skarpa gränser mellan utskottens och EU-nämndens befogenheter och därigenom inskränka EU-nämndens uppgif- ter. Det befarades också finnas stor risk för att vissa frågor hamnar mellan olika stolar och att överblicken går förlorad, och att det därmed finns stor risk för att riksdagens inflytande i EU-frågor kommer att minska (yttr. 2005/06:EUN1y s. 9 f.).

Konstitutionsutskottet såg inte att dessa svårigheter var oöverstigliga utan förutsatte att det skulle utvecklas en praxis och även rutiner som underlättar uppdelningen av rådsdagordningarna mellan utskotten och EU-nämnden be- roende på om det är fråga om beslutspunkter eller inte. Utskottet kunde inte heller se några tungt vägande skäl mot att olika aspekter av samma frågor i vissa fall skulle kunna bli föremål för såväl överläggning med utskott som samråd med EU-nämnden. Konstitutionsutskottet bedömde att riksdagens in- flytande i EU-frågor borde kunna öka ju fler ledamöter som är involverade i bedömningarna och menade att risken för förlorad överblick inte bör betonas eftersom det kan antas att ett ökat engagemang i utskotten leder till ett ökat engagemang i EU-frågor även på andra områden än utskottets (bet. 2005/06:KU21 s. 30).

3.5.1 EUMOT-utredningens uppföljning av arbetsformerna

EUMOT-utredningen hade under 2010 i uppdrag att följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna med EU-frågor med målet att klargöra arbetsfördel- ningen. Utredningen konstaterade att den reform som genomfördes 2007 hade resulterat i ett ökat engagemang för EU-frågor i utskotten och att detta tagit sig uttryck i att utskotten begär överläggningar i allt större utsträckning och efterfrågar alltmer information. Det innebär i sin tur också att utskotten kom- mit att visa ett allt större intresse för EU-frågorna inför ministerrådsmötena. Vidare, konstaterade utredningen, har det visat sig svårt att begränsa EU- nämndens roll till att enbart ge mandat inför kommande beslut i ministerrådet. En politisk fråga återfinns oftapå ministerrådetsdagordning vid fleratillfällen i olika skeden av beslutsprocessen, och även om ett formellt beslut inte alltid tas vid dessa tillfällen kan viktiga politiska ställningstaganden ändå göras. Ut- redningens slutsats var att situationen har lett till en ibland oklar arbetsfördel- ning mellan nämnden och utskotten och till ett inte obetydligt dubbelarbete, både inom riksdagen och för regeringsföreträdarna (2010/11:URF2 s. 54).

EUMOT-utredningen noterade också att den arbetsfördelning som slogs fast i 2007 års reform genom beslutet Riksdagen i en ny tid främst är avsedd

2017/18:URF1

103

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	för traditionella lagstiftningsärenden. Den fungerar därför mindre väl för den
	typ av ärenden som kan benämnas händelserelaterade och som aktualiserats i
	t.ex. utrikesutskottet och finansutskottet i samband med den nyss genomlidna
	finanskrisen. När det gäller utrikesfrågorna har dessa därutöver ofta karaktär
	av fortlöpande processer som skiljer sig från vanliga ärenden, bl.a. genom att
	de saknar en väl urskiljbar början och ett distinkt slut.

3.6 Konstitutionsutskottets uttalanden om kontakterna mellan riksdag och regering

Sedan Sveriges EU-inträde 1995 har konstitutionsutskottet i särskilda och all- männa granskningar så gott som årligen gjort uttalanden om innebörden av regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU- frågor.Idesärskildagranskningarnaliggertyngdpunktenpåinformationentill och samrådet med EU-nämnden, men i några fall har även regeringens kon- takter med utskotten och förhållandet mellan utskotten och EU-nämnden ak- tualiserats.

Konstitutionsutskottets uttalanden ligger till grund för en konstitutionell praxis på området. Parallellt med utvecklingen av denna praxis har riksdagen i ett par omgångar fattat beslut om nya bestämmelser och riktlinjer för riksda- gens arbete med EU-frågorna. Dessa beslut innebär att konstitutionsutskottets måttstock för granskningen av statsrådens tjänsteutövning delvis har ändrats. Det betyder dock inte att tidigare uttalanden automatiskt tappat i relevans.

I det följande redogörs kortfattat för konstitutionsutskottets uttalanden. Re- dogörelsen görs tematiskt och inom varje tema kronologiskt. Den tematiska framställningen innebär att uttalanden i en och samma granskning i olika delar kan förekomma under flera teman. I förekommande fall redogörs också för ändringar av måttstocken, dvs. riksdagens beslut om nya bestämmelser och riktlinjer. I en förenklande rubrik till varje stycke ges en översiktlig antydan om innebörden av respektive uttalande.

Uttalandena grupperas under följande teman:

• Samrådsskyldighetens omfattning och begränsning för regeringens age- rande till förankrade ställningstaganden

• Verkan av samråd och överläggningar

• Samrådets genomförande

• Samråd om A-punkter

• Information till EU-nämnden, utskotten och riksdagen

• Förhållandet mellan samråd i EU-nämnden och förankring i utskotten

• Förhållandet till utrikesnämnden.

Ett antal granskningar från 2016 och 2017 har konstitutionsutskottet hänvisat till den parlamentariska EU-kommittén för beaktande. Dessa granskningar re- dovisas i sammanställningen. En något utförligare redogörelse för dem görs i avsnitt 3.6.8.

104

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

3.6.1 Samrådsskyldighetens omfattning och begränsning för regeringens agerande till förankrade ställningstaganden

Utgångspunkten för vad informations- och samrådsskyldigheten gentemot EU-nämnden omfattar ges i lagtexten. Fram till 2007 hette det att regeringen skulle underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europe- iska unionens råd och rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.

Sedan 2007 gäller att EU-nämnden ska underrättas om frågor som ska be- slutas i rådet. När det gäller samrådet ströks begränsningen till betydelsefulla beslutilagtexten,ochensamrådsskyldighetinförmötenmedEuropeiskarådet infördes.AvsiktenmedändringarnavarattsamrådetiEU-nämndeninförråds- mötena skulle gälla beslutsfrågor i rådet och fokusera på förhandlingsstrate- giska överväganden. Samtidigt infördes en möjlighet för utskotten att begära överläggningar med regeringen i frågor om arbetet i EU. Meningen var att utskotten skulle fokusera på tidiga skeden i en frågas behandling och på frå- gans sakinnehåll.

De mellanstatliga pelarna i EU-samarbetet omfattas

Fram till Lissabonfördraget delades EU-samarbete in i tre pelare. I den första pelaren ingick den inre marknaden och andra gemenskapsfrågor där medlems- staterna överlåtit befogenheter till EU att fatta överstatliga beslut. Den andra och tredje pelaren bestod av utrikespolitik respektive straffrättsligt och poli- siärt samarbete. På dessa områden var samarbetet mellanstatligt. Befogenhet- erna låg kvar hos medlemsstaterna, och EU:s institutioner hade bara begrän- sade uppgifter.

Synen på andra- och tredjepelarfrågorna aktualiserades i en granskning vå- ren 1997. Konstitutionsutskottet noterade då de grundläggande skillnader som finns mellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidan samarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa skillnader borde dock enligt utskottets mening inte hindra att informationen till och samrådet med riksdagen i så stor utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former på hela unionsområdet (bet. 1996/97:KU25 s. 129–136).

Samråd före regeringsbeslut på mellanstatliga områden

I en granskning våren 2002 erinrade konstitutionsutskottet om att regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden inför ministerrådsmöten omfattar frågor i alla tre pelarna. Vid några få tillfällen hade det dock från regeringens sida setts som nödvändigt för det mellanstatliga samarbetet att regeringen fat- tade beslut inför ministerrådsmöten innan det slutliga samrådet med EU- nämnden ägt rum. Detta är, anförde konstitutionsutskottet, givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringen teoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmötet om utgången av samrådet med EU-nämnden skulle ge an- ledning till det. Även om förfarandet är sällsynt underströk det enligt utskottet

2017/18:URF1

105

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	betydelsen av att beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de
	nationella parlamenten ges nödvändigt rådrum i aktuella ärenden. Förfarandet
	underströk också enligt utskottet betydelsen av att regeringen på ett tidigt sta-
	dium uppmärksammar vilka ärenden som planeras att bli behandlade vid de
	olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut. Utskottet menade
	att regeringen bör kunna planera arbetet på ett sådant sätt att nödvändigt sam-
	råd med EU-nämnden faktiskt kan äga rum innan regeringen fattar beslut om
	att binda Sverige vid en internationell överenskommelse inom ramen för sam-
	arbetet i EU, även om det kan komma att behöva ske på ett tidigare stadium
	än normalt (bet. 2001/02:KU20 s. 58–65).
	Regeringsföreträdare kan inte framföra personliga uppfattningar i
	EU-kretsen
	I en granskning våren 2003 av regeringens framläggande av ett s.k. non-paper
	i EU-kretsen konstaterade konstitutionsutskottet att det inte föreligger någon
	skyldighet för regeringen att samråda med EU-nämnden inför Corepermöten.
	Konstitutionsutskottet anförde att statsråd i likhet med andra medborgare har
	rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan
	behöva tas. Det aktuella dokumentet ansågs dock inte vara ett allmänt inlägg i
	den offentliga debatten eftersom det var riktat till de övriga medlemsstaternas
	regeringar inför diskussionen om en specifik fråga. Konstitutionsutskottet un-
	derströk att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner
	som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bris-
	tande förankring och stöd i riksdagen med att det är personliga uppfattningar
	som företrädarna för fram. Man måste kunna förutsätta både från riksdagens
	och från mottagarkretsens sida, fortsatte konstitutionsutskottet, att de uppfatt-
	ningar som den svenska regeringens företrädare för fram i diskussioner med
	de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar
	utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som Sverige som medlemsstat intar
	(bet. 2002/03:KU30 s. 29–36).
	Samma krav på förankring för muntliga och skriftliga inspel
	I den allmänna granskningen hösten 2003 återkom konstitutionsutskottet till
	frågan om hanteringen av non-papers. Utskottet anförde då att beteckningen
	non-paperharbetydelseendastiförhållandetilldemsomhandlingenriktarsig
	till. När det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer menade utskot-
	tetattiprincipsammakravpåförankringiriksdagenmåsteansesgällaoavsett
	om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga hand-
	lingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning (bet.
	2003/04:KU10 s. 90–93).

106

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Behov av revidering av tidigare ståndpunkter inför inspel till EU

Våren 2004 genomfördes en serie granskningar som berörde samrådsskyldig- hetens omfattning. I en första granskning ansåg konstitutionsutskottet att utri- kesministern tydligare borde ha upplyst EU-nämnden om hela innehållet i ett brev som ministern tillsammans med ett antal utrikesministerkollegor från andra medlemsstater skrev till den övriga EU-kretsen så att nämnden hade kunnat ge synpunkter på brevets innehåll (bet. 2003/04:KU20 s. 54–74).

I en andra granskning fann konstitutionsutskottet att anordnandet av semi- narier inte var ett ämne för obligatoriskt samråd. Vidare framhöll utskottet att den princip som regeringen hänvisat till, om att non-papers tas upp i EU- nämnden om de innehåller nya ståndpunkter men däremot inte om de bara in- nefattartidigarediskuteradeståndpunkter,intealltidkanansessjälvklar.Ivik- tiga och centrala frågor, menade utskottet, kan tidigare ståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuellt revideras innan de levereras in i EU- samarbetet. Utskottet utgick från att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och handlar därefter (bet. 2003/04:KU20 s. 54–74).

En tredje granskning gällde ett uteblivet samråd om vad som till slut kom att bli ett inspel från ett informellt möte med Ekofinministrarna till den på- gående regeringskonferensen om EU:s nya fördrag. Konstitutionsutskottet be- dömde att inspelet inte hade haft någon formell betydelse men att händelsen aktualiserade behovet av förutseende från regeringens sida om vad som kan komma ut av ett rådsmöte och av att EU-nämnden ges information om detta (bet. 2003/04:KU20 s. 54–74).

Nationella formkrav ska respekteras eller ändras

I enallmän granskning hösten 2004 anförde konstitutionsutskottet att dethöga tempot i EU:s beslutsfattande på det utrikespolitiska området inte gör det ac- ceptabelt att de inhemska bestämmelserna som reglerar formerna för sådana beslut inte iakttas. Utskottet anförde att regeringen får föreslå ändrade regler fördennationellahanteringenomregeringenfinnerbehovavsådanaändringar (bet. 2004/05:KU10 s. 89–94).

Inget samråd om nationella beslut men enligt praxis inför Europeiska rådet

Våren 2005 handlade två granskningar om tillsättningen av den nya kommis- sionen. Det första ärendet gällde nomineringen av en svensk EU- kommissionär, som konstitutionsutskottet konstaterade är ett nationellt beslut sominteomfattasavbestämmelsernaominformationochsamrådiEU-frågor. Utskottet noterade att beslutet föregicks av samråd med ledande företrädare för riksdagspartierna och hade inte något att invända mot denna ordning (bet. 2004/05:KU20 s. 155–163).

Det andra ärendet gällde tidpunkten för samrådet om Europeiska rådets be- slut att utnämna kommissionens ordförande. Konstitutionsutskottet noterade

2017/18:URF1

107

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	att det inte fanns någon reglerad skyldighet att samråda med EU-nämnden in-
	för möten med Europeiska rådet (vilket det numera finns) eller under reger-
	ingskonferenser men att det har utvecklats en praxis med samrådsförfarande
	ävenidessafall.Konstitutionsutskottetsmajoritetkundeintefastslåattettme-
	ningsfullt samråd skulle ha kunnat äga rumtidigare än inför Europeiska rådets
	möte då frågan skulle avgöras. Kammaren biföll emellertid en reservation (M,
	FP,KD,CochMP)ivilkendetanfördesattdetförallaberördaparterärviktigt
	att regeringen i ett så tidigt skede som möjligt samråder med EU-nämnden i
	fråga om vilka kriterier som bör tillämpas vid rådets beslut om nominering av
	ny kommissionsordförande och att regeringen borde ha hörsammat de önske-
	målsomframställtsiEU-nämndenometttidigaresamråd(bet.2004/05:KU20
	s. 163–168).
	Samråd gäller enbart för frågor på rådsdagordningen
	I en granskning våren 2007 konstaterade konstitutionsutskottet att det inte
	fanns krav på samråd om EU:s mål för koldioxidutsläpp eftersom den frågan
	inte fanns på dagordningen för ett rådsmöte, även omdet fannsen närliggande
	dagordningspunkt om uppföljning av en internationell klimatkonferens. För
	konstitutionsutskottet framstod det dock som sannolikt att miljöministern vid
	EU-nämndens sammanträde hade en uppfattning om vilken ståndpunkt Sve-
	rige skulle inta i frågan, eftersom ståndpunkten framgick av en debattartikel
	som publicerades några dagar senare, och att ministern hade varit oförhindrad
	att informera EU-nämnden om denna uppfattning redan då (bet.
	2006/07:KU20 s. 116–121).
	Formen på svenska diskussionsbidrag behöver inte förankras
	Våren 2008 granskade konstitutionsutskottet framläggandet av ett non-paper
	om en Kosovostrategi. Utskottet konstaterade att elementen i strategin och de
	slutsatsersomsenareantogs,vidolikatillfällenhadeförankratsgenomsamråd
	i EU-nämnden. Reglerna om regeringens samråd med riksdagen innebär inte
	nödvändigtvisattformernaförpresentationavettbidragtillpågåendediskuss-
	ioner inom EU behöver förankras inom riksdagen, enligt konstitutionsutskot-
	tets uppfattning. Utskottet noterade dock att utrikesministern hade varit oför-
	hindrad att informera riksdagens organ om avsikten att lägga fram det tanke-
	papper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att
	också presentera papperet (bet. 2007/08:KU20 s. 13–30).
	Revidering av ståndpunkter med ny förankring i överläggningar och
	samråd
	I den allmänna granskningen våren 2008 vidhöll konstitutionsutskottet upp-
	fattningen (med viss anpassning till de nya reglerna om samråd och överlägg-
	ningar) att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan
	behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med ut-
	skotten och vid samråd med EU-nämnden. Konstitutionsutskottet utgick från
108

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsatte att så- dana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen (bet. 2008/09:KU10 s. 89– 128).

Information och samråd inför eurotoppmöten

I beredningen av riksdagens godkännande av Sveriges ingående av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära un- ionen (SSS-fördraget) noterade konstitutionsutskottet att Sverige genom re- geringen därigenom skulle komma att delta vid vissa eurotoppmöten. Konsti- tutionsutskottet bedömde att SSS-fördraget inte omfattades av gällande be- stämmelser om regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen omvad som sker inom ramen för unionssamarbetet, eftersom denna ram definieras av EU-fördragen. Samtidigt bedömde konstitutionsutskottet att SSS-fördraget kännetecknas av en påfallande såväl institutionell som rättslig närhettillEU-samarbetetochunionsrätten.Motdennabakgrundochmedhän- syn till betydelsen av de frågor som regleras i SSS-fördraget och som kommer att prägla eurotoppmötenas diskussioner vore det enligt konstitutionsutskottet naturligtattordningenförinformationochsamrådiEU-frågorocksåtillämpas i frågor inför eurotoppmöten (yttr. 2012/13:KU4y s. 9).

Inspel som inte är samrådspliktiga bör ändå överensstämma med för- ankrade ståndpunkter

Ännu ett non-paper granskades våren 2015. Det gällde då kommissionens pri- oriteringar för mandatperioden. Konstitutionsutskottet noterade att frågan inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller Europeiska rådet och att det därför inte förelegat någon skyldighet för regeringen att initi- era ett samråd med EU-nämnden i frågan. Samtidigt noterade utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt om kommissionens pri- oriteringar hade varit föremål för samråd i EU-nämnden vid andra tillfällen. UtskottetframhöllattståndpunktersomförsframavregeringeninomEU,t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samråds- skyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU- nämnden. Det är i detta fall regeringens uppgift att under konstitutionellt an- svar bedöma behovet av ny förankring med riksdagen, t.ex. för att kunna be- döma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem (bet. 2014/15:KU20 s. 13–28).

Svensk information till rådet är inte samrådspliktig

Våren 2015 granskades även utrikesministerns information vid en lunch i an- slutning till ett rådsmöte om regeringens avsikter att erkänna Staten Palestina. I granskningen anförde konstitutionsutskottet att det faktum att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att be- stämmelser som syftar till att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. Konstitutionsutskottet konstaterade dock att den informa-

2017/18:URF1

109

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	tion som lämnades inte omfattades av samrådsskyldigheten och att detta inte
	påverkadesav att utrikesministern ändå valde att redovisa förEU-nämnden att
	hon avsåg att lämna informationen till sina utrikesministerkollegor (bet.
	2014/15:KU20 s. 28–41).
	Samma krav på förankring oavsett om diskussionsbidrag förs fram
	under eller vid sidan av formella möten
	I två granskningar våren 2016 underströk konstitutionsutskottet att i princip
	samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen
	måste gälla oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten (bet.
	2015/16:KU20 s. 120–138).
	Fråga som inte beslutas av rådet är inte samrådspliktig
	I ytterligare en granskning våren 2016 fann konstitutionsutskottet att ett öns-
	kemål från Frankrike ombilateralt militärt stöd som stod på rådets dagordning
	inte var en fråga som skulle beslutas av Europeiska unionens råd, och att frå-
	gan inte omfattades av informations- och samrådsskyldigheten gentemot EU-
	nämnden. Frågan sattes på dagordningen först vid inledningen av rådsmötet.
	Konstitutionsutskottet noterade detta och anförde att det inte hade funnits nå-
	got hinder för regeringen att ändå informera nämnden om frågan hade funnits
	på agendan i ett tidigare skede än vad som var fallet (bet. 2015/16:KU20 s.
	138–144).
	Internationella toppmöten är inte samrådspliktiga
	Konstitutionsutskottet granskade 2016 även samrådsskyldigheten kring ett in-
	ternationellttoppmöteföreuropeiskaochafrikanskastats-ochregeringschefer
	samt företrädare för ett antal internationella organisationer. Regeringen hade
	inte tagit initiativ till samråd eftersom det inte var fråga om ett möte i Europe-
	iska rådet. Konstitutionsutskottet konstaterade att toppmötet mellan EU och
	Afrika inte var ett möte av det slag som omfattas av regeringens informations-
	och samrådsskyldighet gentemot EU-nämnden (bet. 2015/16:KU20 s. 144–
	155).
	Informella ministermöten och delar av rådsmöten är inte samråds-
	pliktiga men framförda ståndpunkter ska överensstämma med vad
	som tidigare är förankrat
	I en granskning våren 2017 konstaterade konstitutionsutskottet att informella
	möten, t.ex. lunchdiskussioner med endast ministrarna närvarande, i samband
	med ett formellt rådsmöte inte omfattas av regeringens skyldighet att samråda
	med EU-nämnden enligt riksdagsordningen. Konstitutionsutskottet påminde
	dock om att det faktumatt ståndpunkter förs fram vid sidan av formella möten
	inte innebär att bestämmelser som syftar till att riksdagen ska få ett aktivt och
	reellt inflytande saknar tillämpning. Det påmindes även om att ståndpunkter

110

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

som förs fram av regeringen inom EU och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare förankrats i EU-nämnden. Detta, anförde konstitutionsutskottet, gäller även de informella ministermötensområdsordförandeskapetbrukaranordnaisittlandutandirekt samband med formella rådsmöten (bet 2016/17:KU20 s. 30–53).

3.6.2 Verkan av samråd och överläggningar

Vid EU-nämndens inrättande klargjorde konstitutionsutskottet att det formellt är regeringen som företräder Sverige och att regeringen agerar med fullt poli- tiskt ansvar vid rådets möten, även om regeringen skaffat sig en accept från t.ex. riksdagsorgan som har inrättats för samrådsförfarandet. Ett riksdagsor- gans uttalanden kan inte bli bindande för hela riksdagen och saknar formell konstitutionell betydelse. Samtidigt anförde konstitutionsutskottet att man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden har gett uttryck för i samrådet. Konstitu- tionsutskottet noterade att det sagda har betydelse för det politiska ansvaret. Om riksdagen redan från början skulle binda regeringen med fastställda för- handlingsdirektiv skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU- förhandlingarna uttunnas avsevärt (bet. 1994/95:KU22 s. 15).

Ett slags mandat som regeringen har ansvar att följa och bara avvika från vid mycket goda skäl

I en granskning våren 1998 anförde konstitutionsutskottet att EU-nämndens uttalanden inte är mandat i strikt mening men att det, trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, ändå är möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat som regeringen har ett ansvar att följa. Konstitutionsut- skottet menade att mandatet teoretiskt sett kan innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissut- rymme regeringen har. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som Sverige kan eller bör bilda allianser med. Vidare kunde enligt konstitutionsutskottet karaktären på mandaten vari- era. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. Här anförde utskottet att en viss flexibilitet är en förutsättning för att Sverige ska kunna hävda sina in- tressen under rådets förhandlingar och att det också är en förutsättning för ett effektivt beslutsfattande i rådet att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament. Utskottet vidhöll inställningen att det inte är lämpligt att riksdagen binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I ärendet erinrade konstitutionsutskottet även om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som ståristrid med vadnämndenhargettuttryckförisamrådet.Samtidigt menade utskottet att situationer kan uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att Sveriges intressen bäst företräds

2017/18:URF1

111

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Reger-
	ingen måstehaettvissthandlingsutrymmevidrådssammanträdena.Konstitut-
	ionsutskottets bedömning var emellertid att det måste föreligga mycket goda
	skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse (bet. 1997/98:KU25 s. 33–40).
	Regeringen ska agera i enlighet med EU-nämndens råd
	Riksdagskommitténkonstaterade2001attpraxishadeutvecklatssåattdetinte
	anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-
	nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och
	ståndpunkter. Kommittén anförde vidare att en fråga kan utvecklas på ett sätt
	som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är
	nödvändig. Kommittén erinrade i det sammanhanget om möjligheten för re-
	geringenattsökaförnyadkontaktmednämndenochanfördeattomregeringen
	ändå inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska regeringen
	tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapporten. Det måste
	föreligga mycket goda skäl för att regeringen inte ska företräda nämndens
	ståndpunkt. Avslutningsvispåpekadesatt det står riksdagen fritt att utnyttja de
	parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för
	sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de
	skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga (förs. 2000/01:RS1
	s. 138, bet. 2000/01:KU23 s. 32 f., rskr. 2000/01:273–276).
	Regeringen kan inte företräda motsatta ståndpunkter än de som riks-
	dagen uttryckt
	I en granskning våren 2004 av regeringens hantering av och statsministerns
	agerande i frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet framhöll konsti-
	tutionsutskottet att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i
	mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som
	riksdagen ger uttryck för. Konstitutionsutskottet ansåg att statsministern själv
	hadeförsattsigiensådansituationatthanfåttsvårigheterattmedtrovärdighet
	driva riksdagsmajoritetens ståndpunkt. Av den tillgängliga utredningen kunde
	man enligt utskottet utläsa att statsministern i EU-kretsen inte med kraft drivit
	den linje som varit riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken på en
	vald ordförande för Europeiska rådet blivit känd. Snarare hade han drivit den
	motsatta. Det faktum att regeringen enligt statsministern räknat med att riks-
	dagsmajoriteten inte skulle gå emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl
	gjorde inte underlåtenheten att driva frågan mindre allvarlig (bet.
	2003/04:KU20 s. 41–53).
	Hur aktivt ska regeringen verka för EU-nämndens linje?
	Året därefter fann konstitutionsutskottet i en granskning av regeringens age-
	rande i frågan om EU:s vapenembargo mot Kina att regeringen fullgjort sin
	skyldighet att samråda med EU-nämnden. Riksdagen biföll emellertid en re-
	servation (M, FP, KD,Coch MP) ivilken detanfördesatt regeringen inte med
112

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

krafthadedrivitdeniEU-nämndenfastlagdasvenskalinjeniförhandlingarna. Snarare hade regeringen låtit andra EU-länder styra processen, och regeringen förtjänade därför kritik för sin passivitet i detta sammanhang (bet. 2004/05:KU20 s. 168–187, 264–265).

Ingen statsrättslig bindning, men politisk

IenbakgrundtilltvågranskningaravregeringenssamrådmedriksdageniEU- frågor våren 2007 anförde konstitutionsutskottet att regeringen inte är stats- rättsligt bunden av EU-nämndens ståndpunkter men att det anses föreligga en politisk skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande (bet. 2006/07:KU20, s. 106).

Regeringen värderar yttranden i EU-nämnd och utskott under parla- mentariskt ansvar

I beredningen av 2006 års ändringar av riksdagsordningen om samrådet i EU- nämnden och överläggningar i utskott, anförde konstitutionsutskottet att en- dast riksdagens kammare kan uttala sig på riksdagens vägnar. Uttalanden av utskott eller EU-nämnd eller deras ledamöter är således inte bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock vara uttryck för rådande åsikts- förhållanden i riksdagen. Saksamråd med utskott innebär därmed en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen. I den bemärkelsen kan således även dessa meningsyttringar få betydelse i den på parlamentariska principer grun- dade relationen mellan regering och riksdag. Givetvis, fortsatte konstitutions- utskottet, är EU-nämnden oförhindrad att vid senare överläggningar med fö- reträdare för regeringen ge uttryck för att åsiktsförhållandena inom riksdagen har förändrats, exempelvis då regeringen söker samråd för att förankra kom- promisser inför beslut i rådet. Konstitutionsutskottet påminde dock om att det ytterst ankommer på regeringen att under parlamentariskt ansvar inför riksda- gen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid sam- råd medutskott ochEU-nämnd speglarrådande åsiktsförhållandeniriksdagen (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.).

Bara riksdagsbeslut resulterar i riksdagens ställningstagande

Våren 2008 granskade konstitutionsutskottet huruvida jordbruksministern hade underlåtit att handla enligt riksdagens ställningstaganden om inrikt- ningen för det svenska agerandet i förhandlingar om fiskerätter i EU. Konsti- tutionsutskottet konstaterade att regeringen funnit stöd för sin förhandlings- linje såväl i miljö- och jordbruksutskottet som i EU-nämnden och därvidlag handlat i enlighet med vad som kan förväntas enligt regeringsformen och riks- dagsordningen. Vidare konstaterade konstitutionsutskottet att det uttalande i budgetpropositionen i vilket regeringens politiska inriktning beskrivs inte var anknutet till en förslagspunkt och därmed inte varit föremål för ett riksdagsbe- slut (bet. 2007/08:KU20 s. 87–93).

2017/18:URF1

113

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Regeringen ska agera med eftertryck i enlighet med riksdagsorganens råd och synpunkter

Våren 2012 konstaterade konstitutionsutskottet i en granskning att statsrådet och regeringen inte agerat med tillräckligt eftertryck i enlighet med de råd och synpunkter som riksdagens organ (i det aktuella fallet EU-nämnden och ar- betsmarknadsutskottet) lämnade till regeringen. Regeringen borde enligt kon- stitutionsutskottet i rådets förberedande organ tydligare ha markerat att råds- slutsatser som saknade vissa skrivningar skulle gå emot svenska intressen. Detta skulle i ett tidigare skede ha markerat Sveriges avsikt att inte acceptera rådsslutsatser utan dessa skrivningar och därmed att rösta mot slutsatserna.

I granskningen sammanfattade konstitutionsutskottet praxis så att utskot- tens synpunkter beaktas i EU-nämndens samråd med regeringen och att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU- nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter (bet. 2011/12:KU20 s. 11–22).

Förankrade ståndpunkter ska fullföljas fullt ut

I en granskning våren 2015 betonade konstitutionsutskottet vikten av att rap- porter över rådsmöten på ett korrekt sätt speglar vad som förevarit. Utskottet framhöll också betydelsen av att en ståndpunkt som förankrats i EU-nämnden fullföljs fullt ut i rådet (bet. 2014/15:KU20 s. 48–56).

I två granskningar våren 2016 upprepade konstitutionsutskottet vikten av attenståndpunktsomförankratsiEU-nämndenfullföljsfulltutirådet.Vidare påmindeutskottetommöjlighetenförregeringenattsökaförnyadkontaktmed nämnden om den bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nöd- vändig. Avslutningsvis underströk konstitutionsutskottet att om regeringen av något skäl inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska skälen för avvikelsen tydligt redovisas i den skriftliga återrapporten (bet. 2015/16:KU20 s. 106–120).

3.6.3 Samrådets genomförande

I 1996 års riktlinjer för riksdagens arbete med EU-frågor instämde konstitu- tionsutskottet i vad EU-nämnden framfört om att diskussioner om Sveriges förhandlingspositionerärmeningsfullaendastomdeförs meddensombärdet faktiska ansvaret för positionerna. Det ansågs därför angeläget att statsråden närvarar vid nämndens sammanträden och att undantag endast bör ske om statsrådetpågrundavstarkaskälblirtvungenattutebli.Omenstatssekreterare skaföreträdaregeringenvidrådsmötetkandetvaralämpligtattocksåhoneller han är närvarande vid nämndens sammanträde (bet. 1996/97:KU2 s. 27).

Statsministern ansvarar för hur regeringen företräds

I granskningar av två statsråds närvaro i ministerrådet och EU-nämnden kon- staterade konstitutionsutskottet att det inte finns några närmare bestämmelser

114

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

om vem som ska företräda regeringen vid samråd med EU-nämnden men att statsministern också i dessa fall konstitutionellt sett får anses bära ansvaret för att regeringen i behörig ordning är företrädd vid samrådet med EU-nämnden. Konstitutionsutskottet påminde om att riksdagen tidigare framhållit att det är angeläget att statsråden är närvarande vid nämndens sammanträden och att undantagendastbörförekommaidefallstatsrådetavstarkaskältvingasutebli (bet. 2005/06:KU20 s. 86–93).

Ansvarigt statsråd ansvarar för att samråd genomförs

I en granskning våren 2010 anförde konstitutionsutskottet att uppgiften att sä- kerställa att samråd med EU-nämnden inför ett visst rådsmöte har skett vilar på det statsråd inom vars ansvarsområde rådsmötet äger rum i det aktuella fal- let (bet. 2009/10:KU20 s. 25–39).

Telefonsammanträde under möten i Europeiska rådet och ministerrå- det

Våren 2013 granskade konstitutionsutskottet regeringens samråd med EU- nämndenomEU:slångtidsbudget2014–2020.Konstitutionsutskottetnoterade att det både inför det avslutande mötet i Europeiska rådet om den föregående långtidsbudgeten och inför motsvarande möte om långtidsbudgeten 2014– 2020 hölls sammanträden i EU-nämnden där företrädare för regeringen deltog viatelefonunderdepågående mötenaiEuropeiskarådet.Konstitutionsutskot- tet ansåg att detta kan vara en bra form för att säkerställa att EU-nämnden blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående för- handlingar i Europeiska rådet (bet. 2012/13:KU20 s. 41–73).

Dettaupprepadesidenallmännagranskningenhösten2013omregeringens samråd med EU-nämnden i ett sent skede. Konstitutionsutskottet lade då till att vad som sagts om telefonsammanträden under möten i Europeiska rådet också kan gälla i samband med möten i ministerrådet (bet. 2013/14:KU10 s. 136–152).

Statsråd ska närvara vid samråd, och vid överläggning om utskottet önskar

Hösten 2013 granskade konstitutionsutskottet även vem som företräder reger- ingen vid information till och överläggningar med utskotten i EU-frågor samt vid samråd i EU-nämnden. Konstitutionsutskottet konstaterade att det varierar mellan utskotten huruvida det är statsråd eller statssekreterare som företräder regeringen vid överläggningar. Konstitutionsutskottet förutsatte att önskemål frånettutskottomattregeringenskaföreträdasavettstatsrådhörsammasäven fortsättningsvis. När det gäller vikten av statsråds närvaro vid samråd i EU- nämnden vidhöll konstitutionsutskottet sina tidigare ställningstaganden. Granskningen visade att statsrådens närvaro är hög, och det förutsattes att statsråden också i fortsättningen uteblir endast på grund av starka skäl (bet. 2013/14:KU10 s. 153–172).

2017/18:URF1

115

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Klarhet i samrådet är ett gemensamt intresse

I en granskning våren 2016 anförde konstitutionsutskottet att riksdag och re- geringhargemensamtintressei attsamrådetinför ministerrådsmötenfungerar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlingslinje och för riksdagen att påverka regeringens agerande. Att eventuella oklarheter underettsamrådklarasutärenangelägenhetförbådeEU-nämndenochreger- ingen (bet. 2015/16:KU20 s. 96–105).

Konstitutionsutskottet upprepade detta i en granskning våren 2017 och framhöll då även vikten av att informationen och diskussionen under ett sam- råd bidrar till att klargöra relevanta sakförhållanden i syfte att skapa tydlighet kring innehållet i EU-nämndens mandat (bet. 2016/17:KU20 s. 92–108).

3.6.4 Samråd om A-punkter

I december 1996 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att regeringens skriftliga information till EU-nämnden bör tillföras uppgifter om viktiga ärenden som kan bedömas bli behandlade som A-punkter. Informat- ionen skulle avse både frågor som tidigare varit föremål för behandling i EU- nämnden och frågor som avgjorts i Coreper eller i andra kommittéer utan dis- kussioner i rådet (bet. 1996/97:KU2 s. 27, skr. 1996/97:74–76).

Bristande rutiner ursäktar inte okunskap

I en granskning våren 2002 om hävandet av ett vapenembargo anförde konsti- tutionsutskottet att det inte är godtagbart att en minister inte hade kännedom om A-punktslistan inför EU-nämndens sammanträde på grund av bristande rutiner inom Regeringskansliet (bet. 2001/02:KU20 s. 88–91).

Kritik för utebliven information om regeringsbeslut och underlåtenhet att informera och samråda om rådsbeslut

I en granskning av regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport ansåg konstitutionsutskottet att regeringen borde ha informe- rat EU-nämnden om sitt beslut om hur Sverige skulle komma att rösta i mi- nisterrådet och om utvecklingen i frågan. Granskningen visade bl.a. dels att regeringen, inför ministerrådets beslut i den aktuella frågan, varken informe- rade riksdagen om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av riksdagen om det stundande beslutet, dels att beslutet i den aktuella fråganintenämndesiregeringensåterrapporttillEU-nämndenomdetaktuella rådsmötet (bet. 2008/09:KU20 s. 16–25).

Regeringen ska ge tillräcklig tid för samråd, eventuellt genom att bromsa EU-beslut

I en granskning våren 2010 noterade konstitutionsutskottet att förteckningar över beslutsärenden inför rådsmöten, s.k. A-punktslistor, tillhandahålls av

116

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

rådssekretariatet mycket sent inpå rådsmötena och att detta stundtals skapar stor tidspress inte minst vad gäller regeringens uppfyllande av sina grundlags- stadgade informations- och samrådsskyldigheter. Även om samråd med EU- nämnden ägde rumi de aktuella fallen ansåg utskottet att det saknades godtag- bara skäl för de knappa tidsrymder som stod till förfogande (en och en halv timme). Det gjordes från regeringens sida inte tillräckligt för att säkerställa riksdagens aktiva och reella inflytande i processen. I sammanhanget förutsatte konstitutionsutskottet att regeringen i liknande situationer noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunkter tas bort från A-punkts- listor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd (bet. 2009/10:KU20 s. 25–39).

Regeringen bör arbeta för tidsmarginaler i EU:s beslutsprocess

Hösten 2013 granskade konstitutionsutskottet regeringens samråd med EU- nämnden om A-punkter. Konstitutionsutskottet upprepade att riksdagens mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är genom samråd med regeringen inför beslut i EU:s ministerråd. Att tidsmarginalerna kan vara knappa konstaterade konstitutionsutskottet beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte en- sam styra EU:s beslutstempo. Konstitutionsutskottet förutsatte dock att reger- ingen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att under- lätta för riksdagen och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna (bet. 2013/14:KU10 s. 136–152).

Minst två timmar för samråd, som vägledning

I en granskning våren 2016 påminde konstitutionsutskottet om att det sedan fleraårärpraxisatttidsfristenförskriftligasamrådangestillminsttvåtimmar. Den tidsramen är inte absolut men bör vara vägledande och iakttas så långt som möjligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 77–91).

3.6.5 Information till EU-nämnden, utskotten och riksdagen

Så fullständigt skriftligt underlag som möjligt

I en granskning av informationen och samrådet med EU-nämnden på tredje- pelarens område (dvs. det straffrättsliga och polisiära samarbetet före Lissa- bonfördraget) anförde konstitutionsutskottet att EU-nämndens ledamöter bör förses med ett så fullständigt skriftligt underlag som möjligt inför sammanträ- dena. Detta ansåg konstitutionsutskottet var en självklar förutsättning för att EU-nämndens ledamöter ska kunna tillägna sig insikter inom EU:s alla sam- arbetsområden och diskutera också komplicerade sakfrågor. Framför allt bör underlaget ge förutsättningar för en diskussion om den ståndpunkt regeringen ska inta vid det kommande ministerrådssammanträdet (bet. 1996/97:KU25 s. 129–136).

2017/18:URF1

117

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Regeringen kan inte vägra ett utskott information

I en granskning våren 1998 konstaterade konstitutionsutskottet att regeringen enligt riksdagsordningen är skyldig att lämna information i EU-frågor till ett utskott som begär det och att det därvid räcker med att fem ledamöter står bakom en sådan begäran. Någon möjlighet för regeringen att vägra lämna den begärda informationen av sekretess- eller lämplighetsskäl finns inte, och det finns inte några särskilda formella krav på hur en framställning om informa- tion ska vara utformad. För det fall en begäran om viss information inte inne- håller begränsningar får detta enligt konstitutionsutskottets mening uppfattas så att regeringens företrädare ska lämna all tillgänglig information som begärs underenutfrågningsålängedethållersiginomramenförutskottetsframställ- ning (bet. 1997/98:KU25 s. 40–48).

Information i lagärenden om genomförda samråd

I den allmänna granskningen 1999 av lagstiftningsärendenas beredning an- förde konstitutionsutskottet att det i skilda hänseenden är av värde om det på ett lättillgängligt sätt görs klart hur regeringens propositioner har beretts. Det äravvärdeävenfrånkontrollsynpunkt,menadekonstitutionsutskottetsoman- såg det vara på sin plats att propositioner innehåller redogörelser för hur in- formations- och samrådsskyldigheterna gentemot riksdagen i EU-frågor har uppfyllts i de fall då sådan skyldighet finns (bet. 1999/2000:KU10 s. 38–39).

Fullgott underlag till EU-nämnden så fort som möjligt

I beslutet ombetänkandet Riksdagen inför 2000-talet riktade riksdagen ett till- kännagivande till regeringen om att det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för EU-nämnden att samrådet blir meningsfulltoch att reger- ingen förutsätts överlämna det material som ska gå ut till nämnden så fort som det är praktiskt möjligt. Det påpekades också att det är angeläget att det finns utrymme för partierna att internt diskutera och förankra frågorna (förs. 2000/01:RS1 s. 134, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276).

Korrekt och tydlig återrapportering

Våren2004granskadesregeringensinformationtillEU-nämndenomSveriges agerande i fråga om ett initiativ om skyddszoner för asylsökande. I centrum för granskningen stod vad som tilldragit sig vid ett informellt ministermöte. Konstitutionsutskottet ansåg att rapporteringen från mötet kunde ge anledning till tveksamhet om den svenska inställningen. Utskottet betonade vikten av att återrapporteringen från rådsmöten är korrekt och tydlig (bet. 2003/04:KU20 s. 80–87).

118

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Tidig och utförlig information om regeringens ståndpunkt

Ienallmängranskninghösten2008avregeringensinformationtillochsamråd med riksdagen i EU-frågor betonade konstitutionsutskottet att den grundlags- stadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU- frågor till riksdagen. Konstitutionsutskottet uppmärksammade att regeringens ståndpunkter i faktapromemorior formuleras alltför allmänt eller alltför kort och att dessa brister i vissa fall har minskat möjligheterna att ha en detaljerad diskussion kring regeringens ståndpunkt (bet. 2008/09:KU10 s. 89–128).

Information om hur rådet ska behandla en fråga och tillgång till samtliga handlingar

I ett granskningsärende våren 2010 ansåg konstitutionsutskottet att det före- kommit brister i regeringensinformation till EU-nämnden om huruvida de ak- tuella ärendena förväntades utgöra beslutspunkter vid kommande rådsmöten ochdärmedomdeomfattadesavdengrundlagsstadgadesamrådsskyldigheten. IdetenafalletfickEU-nämndenintetillgångtillettdokumentsomvaraktuellt för behandling i rådet förrän efter rådets beslut. Utskottet ansåg att riksdagens tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyldigheten utgör en förutsättning för att samråd ska kunna genomföras (bet. 2009/10:KU20 s. 25–39).

Informationen om svensk ståndpunkt inte fullständig

I en allmän granskning 2010 av regeringens framtagande av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU konstaterade konstitutionsutskottet, med hän- visning till den allmänna granskningen 2008/09 (se ovan), att både en stånd- punkts- och faktapromemoria upprättats i nästan två tredjedelar av de grans- kade fallen. I hälften av dessa fall hade faktapromemorian överlämnats till riksdagen efter att ståndpunktspromemorian upprättats, och i samtliga fall var ståndpunktspromemoriornas svenska ståndpunkt i genomsnitt betydligt mer omfattande än de ståndpunkter som återfanns i faktapromemoriorna för mot- svarande ärenden. Utskottet anförde också att det endast undantagsvis bör fö- rekomma att instruktioner inte upprättas i frågor som är föremål för förhand- ling i EU och att det är ett minimikrav att den svenska ståndpunkten alltid dokumenteras skriftligen i någon form (bet. 2010/11:KU10 s. 76–98).

EU-nämndens beredningsgrupp ersätter inte EU-nämnden

I en granskning hösten 2013 av hur förhandlingarna om EU:s långtidsbudget hanterats noterade konstitutionsutskottet att informella möten ägt rum med EU-nämndens s.k. beredningsgrupp under förhandlingarna. Konstitutionsut- skottet ansåg att beredningsgruppen kan fylla en funktion för kunskapsöver- föring och vara ett komplement till informationen och samrådet i EU-

2017/18:URF1

119

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	nämnden. Samtidigt underströk konstitutionsutskottet att möten i berednings-
	gruppen aldrig kan ersätta information till och samråd med EU-nämnden (bet.
	2012/13:KU20 s. 41–73).
	Underlag för samråd på franska uppfyller krav på snabbhet, men un-
	derlag bör också möjliggöra meningsfullt samråd
	Iengranskning2016avunderlagetförsamrådetiEU-nämndenförutsattekon-
	stitutionsutskottetattregeringenöverlämnardetmaterialsomskagåtillnämn-
	den så fort som möjligt. Konstitutionsutskottet ansåg att detta krav tillgodoses
	genom att den första officiella versionen av Coreperdagordningarna, som kan
	vara på franska, översänds till nämnden. Samtidigt anförde konstitutionsut-
	skottet att regeringen bör presentera ett sådant underlag för nämnden att sam-
	rådet blir meningsfullt (bet. 2015/16:KU20 s. 92–96).
	3.6.6 Förhållandet mellan samråd i EU-nämnden och förankring
	i utskotten
	Information och diskussion med utskott ersätter inte skyldigheter
	gentemot EU-nämnden
	I en granskning våren 1997 av informationen till och samrådet med EU-
	nämnden i samarbetet på tredjepelarens område (dvs. det straffrättsliga och
	polisiära samarbetet före Lissabonfördraget) anförde konstitutionsutskottet att
	det inte varit riksdagens avsikt att regeringens information till och informella
	samråd med utskotten på något sätt skulle ersätta regeringens lagstadgade
	skyldighetattinformeraochibetydelsefullafrågorsamrådamedEU-nämnden
	införfrågornasbehandlingi ministerrådet.Desynpunktersomutskottenfram-
	för till regeringen under ett tidigare skede i beslutsprocessenborde enligt kon-
	stitutionsutskottet naturligtvis vara ett stöd vid utarbetandet av regeringens
	förslag till förhandlingspositioner. Konstitutionsutskottet ansåg också att det
	är rimligt att utskottens synpunkter från sådana informella samråd redovisas i
	det skriftliga underlaget till EU-nämnden (1996/97:KU25 s. 129–136).
	Vikten av att agera tidigt och regeringens ansvar för tidig informa-
	tion till riksdagen och utskotten
	I en allmän granskning våren 1999 av beredningen av frågor om EG-direktiv
	konstaterade konstitutionsutskottet att i de fall där Sverige varit framgångsrikt
	i förhandlingarna om EG-direktiv har svenska företrädare varit aktiva tidigt i
	processen, innan kommissionen har lagt fram sina förslag. Sverige har också
	tidigt haft en tydligt utmejslad position. Iakttagelserna underströk enligt kon-
	stitutionsutskottet vikten av att vara ute i god tid och ha en tydlig och genom-
	arbetad ståndpunkt för att kunna påverka den slutliga utformningen av EG-
	direktiv. Konstitutionsutskottet såg också att granskningen för riksdagens del
	visade att det är viktigt att frågorna följs från ett tidigt skede för att riksdagen

120

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

ska kunna utöva inflytande på ett meningsfullt sätt. Konstitutionsutskottet an- fördeattutskottenbörkommainiprocessenredaninnankommissionenlägger de formella förslagen till normgivning för att det ska vara meningsfullt för utskotten att följa arbetet inom EU. Det underströks också att regeringen har ett ansvar för att riksdagen och utskotten informeras tidigt (bet. 1999/2000:KU10 s. 49–58).

Överläggningar i utskott ändrar inte den grundlagsfästa informa- tions- och samrådsskyldigheten

Våren 2008 noterade konstitutionsutskottet att de ändringar som gjordes av riksdagsordningen 2006 som gällde samrådet i EU-nämnden och överlägg- ningar i utskott inte förändrade regeringens i regeringsformen fastslagna skyl- dighet att informera riksdagen och samråda med organ somutsesav riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen (bet. 2007/08:KU20 s. 13–30).

Förankring av ändrade ståndpunkter i både överläggningar och sam- råd

I en granskning våren 2009 erinrade konstitutionsutskottet om att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgick ifrån att regeringen beaktar att sådana si- tuationer kan uppstå och förutsatte att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen (bet. 2008/09:KU20 s. 16–25).

Kommissionens genomförandebefogenheter ett ämne för överlägg- ningar och regeringen ansvarar för att uppmärksamma på behov

I en granskning våren 2015 om den nytillträdda regeringens agerande i kom- missionens genomförandekommittéer konstaterade konstitutionsutskottet att inte enbart arbetet i rådet utan även verksamheten i kommissionens genomfö- randekommittéer omfattas av regeringens informations- och samrådsskyldig- het. Konstitutionsutskottet framhöll att inte varje beslut av dessa kommittéer äravsådannaturattdetfinnsskälförriksdagensutskottattbegärainformation elleröverläggning.Änmindrevanligttordedetvaraattdetfinnssärskildaskäl för EU-nämnden att begära överläggning med regeringen om dessa frågor. Dock omfattar de rättsakter som en kommitté ska genomföra i vissa fall även frågor som kan bedömas vara politiskt viktiga. Konstitutionsutskottet anförde att en förutsättning för utskottens och EU-nämndens möjligheter att begära överläggningar är att regeringen noga beaktar behovet av att uppmärksamma utskotten och EU-nämnden på situationer när det kan finnas behov av att för- ankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i riksdagen. Att en nytillträdd regering kan ha behov av att ompröva föregående regerings politik ändrar inte på detta förhållande (bet. 2014/15:KU20 s. 87–98).

2017/18:URF1

121

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

3.6.7 Förhållandet till utrikesnämnden

EU-nämnden ersätter inte utrikesnämnden

Inför EU-inträdet påminde konstitutionsutskottet om att Utrikesnämndens ställning och uppgifter är reglerade i regeringsformen och inte berörs av att en EU-nämndinrättas.Viktigarefrågorpådetutrikes-ochsäkerhetspolitiskaom- rådet kommer under alla förhållanden att behandlas i Utrikesnämnden. Det fick enligt konstitutionsutskottet därmed förutsättas att frågor som ska tas upp i Europeiska rådet oftast kommer att behandlas i Utrikesnämnden, och att de därutöver kan behandlas i EU-nämnden (bet. 1994/95:KU22 s. 19).

Problem med skyndsam och informell beredning av samordnade utri- kespolitiska ställningstaganden

Våren 2000 granskade konstitutionsutskottet regeringens agerande i samband med att 14 av EU:s medlemsstater utanför rådsarbetet vidtog samordnade åt- gärder mot Österrike. Konstitutionsutskottet ansåg att det fanns fog för reger- ingens bedömning att tiden inte medgav överläggning med Utrikesnämnden. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställ- ningstaganden innebär, särskilt med avseende på samarbetet inom Europeiska unionen (bet. 1999/2000:KU20 s. 6–18).

Utrikesnämnden oförändrad ställning men färre sammanträden

Hösten 2015 noterade konstitutionsutskottet i en allmän granskning att antalet sammanträden i Utrikesnämnden minskat de senaste 20 åren. En bidragande faktor till detta kunde enligt konstitutionsutskottet vara Sveriges medlemskap i EU och det regelbundna samrådet mellan regeringen och EU-nämnden. Vi- dare noterades att företrädare för regeringen regelbundet lämnar information i utrikesutskottet inför möten i rådet för utrikes frågor. Konstitutionsutskottet såg det som följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och bl.a. det regel- bundna samrådet i riksdagens EU-nämnd kan ha påverkat antalet sammanträ- den i Utrikesnämnden, utan att detta kan anses innebära att Utrikesnämndens ställning och uppgifter har förändrats (bet. 2015/16:KU10 s. 126–147).

3.6.8 Särskilt om konstitutionsutskottets granskningsärenden 2016 och 2017

Våren 2016 granskade konstitutionsutskottet nio ärenden om statsråds hanter- ing av EU-frågor (bet. 2015/16:KU20 s. 77–155). I samtliga ärenden påminde konstitutionsutskottet om riksdagens tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda riksdagens arbete med EU-frågor. Utskottet förutsatte att man i det utredningsarbetet be- aktar redovisningen och iakttagelserna i granskningarna, bl.a. den i en av granskningarna aktualiserade frågan om kraven på de underlag som används

122

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

för samråd med EU-nämnden och överläggningar med utskotten, inklusive frågan om språk i underlagen.

Våren 2017 granskade konstitutionsutskottet ytterligare ett antal ärenden om statsråds hantering av EU-frågor. I två av dessa ärenden gjordes liknande hänvisningar till den parlamentariska EU-kommitténs utredningsarbete (bet. 2016/17:KU20 s. 30–63).

Nedanföljerensammanställningavgranskningarna.Deharrubriksattsoch grupperats utifrån de övergripande frågor som de berör. I övrigt följer sam- manställningen granskningsbetänkandenas disposition.

Granskningarna gäller

•skriftligt samråd med EU-nämnden om A-punkter, närmare bestämt tids- fristen och underlaget för det skriftliga samrådet

•underlaget för muntliga samråd

•fullföljandet av EU-nämndens mandat

•underlåtenhet att samråda om ändrad ståndpunkt framförd vid informella ministermöten

•omfattningen av regeringens samrådsskyldighet, där de specifika frågorna gällt bilateralt stöd och bistånd vid väpnat angrepp, toppmöten mellan EU och andra länder samt informella möten och diskussioner.

Skriftliga samråd med EU-nämnden om A-punkter

I två anmälningar begärdes granskning av omstatsråd brustit iuppfyllandet av de grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheterna gentemot riksdagen.

Det första fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 77–91) handlade om tidsfristen för det skriftliga samrådet där EU-nämnden fått mindre än två timmar på sig att lämna synpunkter på en A-punkt om upprättandet av EU:s militära operation i Medelhavet. Enligt anmälaren kan det inte anses vara en rimlig tidsfrist för ledamöterna att ta ställning i frågan.

I sitt ställningstagande anförde konstitutionsutskottet att det är av största vikt att samrådet med och informationen till EU-nämnden fungerar på ett bra sätt eftersom bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen om vad som sker inom EU syftar till att riksdagen ska få ett aktivtochreelltinflytandesomgördetmöjligtattpåförhandpåverkadestånd- punkter somSverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inomEU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut.

Utskottet påminde vidare om att det sedan flera år är praxis att tidsfristen för skriftliga samråd anges till minst två timmar. Den tidsramen är inte absolut men bör vara vägledande och iakttas så långt som möjligt med hänsyn till om- ständigheternaidetenskildafallet.Utskottetpåmindeocksåomattdettidigare förutsatts att regeringen noggrant överväger behovet av att företrädesvis be- gäraattbeslutspunktertasbortfrånA-punktslistorinförrådsmötendärsamråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd.

2017/18:URF1

123

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	Avslutningsvis konstaterade utskottet att tidsfristen för det skriftliga sam-
	rådet i det aktuella fallet var cirka två timmar och att omständigheterna visar
	att regeringen agerat inom ramen för gällande ordning.
	Det andra fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 92–96) handlade om att underlaget
	förettskriftligtsamrådmedEU-nämndenomkommandeA-punkterdelvisvar
	på franska, utan svensk översättning och utan kommentar från regeringen. En-
	ligt anmälaren måste underlaget anses undermåligt eftersom det inte gett EU-
	nämndens ledamöter förutsättningar att ta ställning till de aktuella punkterna.
	I sitt ställningstagande upprepade konstitutionsutskottet att det är av största
	vikt att samrådet med och informationen till EU-nämnden fungerar på ett bra
	sätt. Utskottet noterade att utredningen i det aktuella fallet visat att regeringen
	enligt gängse rutiner översände de första officiella versionerna av dagordning-
	arna för Coreper till EU-nämnden, vilka i detta fall var på franska.
	Konstitutionsutskottet konstaterade att vissa beslutspunkter som omfatta-
	des av samrådet endast redovisades på franska i underlaget till EU-nämnden,
	som bestod av annoterade A-punktslistor utifrån Coreperdagordningarna. Vi-
	dare noterade utskottet att de svenska annoteringarna i ett par fall var mindre
	utförliga än de gällande riktlinjerna kräver samt att det för en beslutspunkt
	saknades annotering där en sådan borde ha tagits fram.
	Konstitutionsutskottet förutsatte att regeringen skulle överlämna det
	material som ska gå till nämnden så fort som möjligt eftersom hanteringen av
	A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande och tidsmargi-
	nalernakanvaraknappa.AttdenförstaofficiellaversionenavCoreperdagord-
	ningarna översänds till nämnden tillgodoser detta. Samtidigt, fortsatte utskot-
	tet,börregeringenpresenteraettsådantunderlagförnämndenattsamrådetblir
	meningsfullt. Utöver det anförda gav inte granskningen anledning till något
	uttalande av utskottet.
	Underlaget för muntliga samråd
	I en anmälan begärdes granskning av statsministerns agerande i samband med
	samrådet med EU-nämnden inför ett extrainsatt möte i Europeiska rådet om
	migrationen över Medelhavet (bet. 2015/16:KU20 s. 96–105). Underlaget till
	EU-nämnden utgjordes av ett pressmeddelande från kommissionen med ett
	tio-punktsförslag.Någonformellsvenskskriftligståndpunktfannsintevidtid-
	punkten. Under samrådet framkom att statsministern hade ett delvis annat un-
	derlag. Enligt anmälaren måste EU-nämnden tillhandahållas tillräckligt un-
	derlag, som åtminstone motsvarar det som ministern utgår från, för att det ska
	vara möjligt för riksdagen att granska och samråda med regeringen inför EU-
	mötena.
	I konstitutionsutskottets utredning i ärendet framgår av ett svar från Rege-
	ringskansliet att statsministern vid samrådet utgått från ett inofficiellt doku-
	ment innehållande tio punkter som den ansvarige kommissionären presenterat
	muntligt vid ett möte med utrikes- och migrationsministrarna två dagar innan
	samrådet med EU-nämnden, och som utgjorde en senare version av de tio

124

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

punkterna än den som fanns i det pressmeddelande som tillhandahållits EU- nämnden.

Eftersom det var ett inofficiellt dokument, som inte utgjorde ett utkast till ett gemensamt uttalande från stats- och regeringscheferna, var det enligt rege- ringen inte aktuellt att samråda om det, och det överlämnades inte heller till EU-nämnden. Det inofficiella dokumentet delgavs senare nämnden, och ett skriftligt samråd genomfördes om utkastet till ett gemensamt uttalande när detta inkommit till Regeringskansliet.

I sitt ställningstagande konstaterade konstitutionsutskottet att riksdag och regeringhargemensamtintresseiattsamrådet inför ministerrådsmötenfunge- rar väl och ger goda möjligheter för regeringen att förankra sin förhandlings- linje och för riksdagen att påverka regeringens agerande. Att eventuella oklar- heter under ett samråd klaras ut är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen. Utskottet fann mot bakgrund av de omständigheter som rådde inte något skäl att rikta någon anmärkning mot regeringen för det tillämpade för- faringssättet.

Fullföljandet av EU-nämndens mandat

I två anmälningar begärdes granskning av om statsråd agerat i strid med det mandat som EU-nämnden lämnat (bet. 2015/16:KU20 s. 106–120). I båda fal- len handlade det enligt anmälningarna om att en majoritet i EU-nämnden upp- manat statsråden att vid ett rådsmöte, i anslutning till antagandet av rådsslut- satser, framföra följande ståndpunkt:

Vi anser att [kultur- respektive idrotts-] frågor ligger inom och i fortsätt- ningen ska ligga inom den nationella kompetensen. Vi vill se ett smalt och vasst EU som gör rätt saker. Det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå, så nära medborgarna som möjligt. Vidare är det viktigt att EU inte pådrar sig ytterligare uppgifter som är budgetpåverkande.

Enligt anmälaren innebar inte ståndpunkten något hinder för regeringen att ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatserna, men att statsråden borde ha framfört EU-nämndens och därmed Sveriges ståndpunkt.

Av konstitutionsutskottets utredning i ärendena framgår att de berörda statsråden inte framförde några invändningar vid samråden om utkasten till rådsslutsatser. Av ett svar från Regeringskansliet framgår vidare att Sverige ställde sig bakomde föreslagna rådsslutsatserna vid rådsmötet men att det inte framfördes något i samband med det. I den skriftliga återrapporten från rådsmötet saknas anteckning om att tillägget om den nationella kompetensen inte hade framförts.

Isittställningstaganderedogjordekonstitutionsutskottetförsinuppfattning att nämndens ståndpunkt har innefattat dels inställningen att regeringen skulle ställa sig bakom antagandet av de föreslagna rådsslutsatserna, dels tillägget omdennationellakompetensen.Utskottetframhöllviktenavattenståndpunkt som förankrats i EU-nämnden fullföljs fullt ut i rådet. Vidare påminde utskot- tet om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden om

2017/18:URF1

125

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	denbedömerattenavvikelsefrånnämndensståndpunktärnödvändig.Avslut-
	ningsvis underströk konstitutionsutskottet att skälen för avvikelsen tydligt ska
	redovisasidenskriftligaåterrapportenomregeringenavnågotskälinteagerar
	i enlighet med nämndens ställningstaganden.
	Våren 2017 granskade konstitutionsutskottet ett liknande fall som även det
	rördeettavstatsrådenfrån2016årsgranskning(bet.2016/17:KU20s.53–63).
	I anmälan anfördes att statsrådet i strid med mandatet från EU-nämnden inte
	betonade den nationella kompetensen över kulturpolitiken i samband med att
	rådetantogslutsatser.Avvikelsenfrånmandatetframgickinteavdenskriftliga
	återrapporten efter rådsmötet.
	Konstitutionsutskottet fann det utom tvivel att framhållandet av den natio-
	nellakompetenseningickidenståndpunktsomfickstödiEU-nämnden,jämte
	att Sverige skulle ställa sig bakom rådsslutsatserna. Efter en upprepning av
	2016 års ställningstagande refererade konstitutionsutskottet förarbeten till
	riksdagsordningensomsägerattregeringensredovisningavsittagerande,t.ex.
	idenskriftligaåterrapporten,skainbegripahuragerandetförhållersigtillriks-
	dagens ställningstaganden genom beslut om betänkanden och också relateras
	till vad somframkommit i EU-nämnden. Konstitutionsutskottet ansåg att åter-
	rapporteringen i det granskade fallet var ofullständig. Avslutningsvis konsta-
	teras att en liknande brist i åliggandena gentemot EU-nämnden och riksdagen
	från statsrådets sida framkom vid 2016 års granskning men att den nu grans-
	kade situationen inträffat förejusteringen av 2016 års granskningsbetänkande.
	Underlåtenhet att samråda om ändrad ståndpunkt framförd vid infor-
	mella ministermöten
	I två anmälningar begärdes granskning av om statsråd respektive statsmi-
	nistern underlåtit att samråda med EU-nämnden om en ändrad svensk stånd-
	punkt (bet. 2015/16:KU20 s. 120–138). I båda fallen handlade det om att re-
	geringsföreträdare vid informella ministermöten och i intervjuer med svenska
	medier i anslutning till dessa möten gett uttryck för en ändrad ståndpunkt som
	enligt anmälningarna inte var förankrad i EU-nämnden.
	I utredningen i de båda ärendena redovisar konstitutionsutskottet vissa ut-
	talanden i tidigare granskningar. I dessa har det bl.a. framhållits att regerings-
	medlemmar och regeringsföreträdare inte i mellanstatliga sammanhang kan
	företräda ståndpunkter motsatta dem som riksdagen gett uttryck för. Det har
	också framhållits att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala
	frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar
	med utskott och vid samråd med EU-nämnden. Konstitutionsutskottet har ut-
	gått från att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsatt
	att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.
	Vidare har konstitutionsutskottet framhållit att ståndpunkter som inom EU
	förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för
	sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som

126

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

tidigare har förankrats i EU-nämnden. Det är i det här fallet regeringens upp- gift att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med riksdagen, t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. I sammanhanget påminde konsti- tutionsutskottet om att i princip samma krav på förankring måste gälla när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer, oavsett om tankarna eller idéernaläggsframmuntligtelleriformav skriftligahandlingar,ochförskrift- liga handlingar oavsett deras beteckning.

Isinaställningstagandenidebådaärendenaunderströkkonstitutionsutskot- tet som utgångspunkt att i princip samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen måste gälla oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten.

I det ena ärendet (bet. 2015/16:KU20 s. 120–130) ansågs statsrådet genom sina uttalanden i samband med det informella mötet ha gett uttryck för en ståndpunktsomintevarilinjemedvad somförankratsiEU-nämnden,ochför detta inte kunna undgå kritik.

Idetandraärendet(bet.2015/16:KU20s.130–138)gavvadsomframkom- mitigranskningeninteutskottetgrundförnågonannanslutsatsänattdestånd- punkter som statsministern framförde vid det informella mötet mellan stats- och regeringscheferna var desamma som hade förankrats i EU-nämnden.

Omfattningen av regeringens samrådsskyldighet

Itreanmälningarbegärdesgranskningavomstatsrådrespektivestatsministern underlåtit att samråda med EU-nämnden och därmed brustit i uppfyllandet av de grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheterna gentemot riksdagen.

Det första fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 138–144) handlade om ett vid ett rådsmöte framfört löfteomattSverige skulle bistå Frankrike med militärt stöd i kampen mot Daesh efter terrorattentaten i Paris, ett besked som enligt anmä- laren inte varit föremål för samråd med EU-nämnden.

Av konstitutionsutskottets utredning i ärendet framgår att samrådet med EU-nämnden inför rådsmötet skedde innan terrordåden ägde rum. Av ett svar från Regeringskansliet framgår vidare att det var först efter att rådsmötet in- letts som man informerades om att agendan för mötet hade justerats och kom- pletterats med en ny agendapunkt. Eftersom agendapunkten rörde önskemål från Frankrike om bilateralt stöd var det inte en fråga som skulle beslutas av Europeiska unionens råd, vilket framhölls av rådets ordförande vid mötet.

I sitt ställningstagande konstaterade konstitutionsutskottet att frågan inte omfattadesavregeringensinformations-ochsamrådsskyldighetgentemotEU- nämnden. Det hade inte funnits något hinder för regeringen att ändå informera nämnden om frågan hade funnits på agendan i ett tidigare skede. Utskottet hade inte något att anföra mot regeringens agerande.

Det andra fallet (bet. 2015/16:KU20 s. 144–155) handlade ometttoppmöte mellan EU och Afrika om migration. Anmälaren menade att genomförandet

2017/18:URF1

127

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	av de åtaganden som gjordes vid toppmötet behövde behandling av minister-
	rådet och att man därmed kan hävda att regeringen hade en skyldighet att sam-
	råda med EU-nämnden inför toppmötet, vilket inte hade skett trots att det ef-
	terfrågats av en partigrupp i nämnden och också utlovats av regeringsföreträ-
	dare.
	Av konstitutionsutskottets utredning i ärendet framgår att regleringen av
	regeringens samrådsskyldighet gentemot EU-nämnden inför möten och beslut
	i Europeiska rådet ansetts inbegripa stats- och regeringschefernas möten och
	informella möten i Europeiska rådet.
	EU-nämnden informerades om toppmötet EU–Afrika och förberedelserna
	av detta vid tre tillfällen. Det skedde sista gången dagen före toppmötet i sam-
	band med statsministerns samråd med nämnden inför ett informellt möte mel-
	lan EU:s stats- och regeringschefer som skulle äga rum i anslutning till topp-
	mötet EU–Afrika.
	Ytterligare ett möte mellan EU:s stats- och regeringschefer och Turkiet
	hölls senare samma år. Inte heller inför detta hölls något samråd.
	Av ett svar från Regeringskansliet framgår att det var fråga om ett interna-
	tionellt toppmöte för europeiska och afrikanska stats- och regeringschefer
	samt företrädare för ett antal internationella organisationer. Från EU:s institut-
	ioner deltog bl.a. ordförandena för Europeiska rådet, kommissionen och Euro-
	paparlamentet. Toppmötet hade inte någon formell koppling till Europeiska
	rådetsominstitutionellerEuropeiskarådetsmöten.Eftersomdetintevarfråga
	om ett möte i Europeiska rådet togs inte något initiativ till samråd med EU-
	nämnden.Vidareframgårattdedokumentsomantagitsvidtoppmötetvaricke
	bindande politiska dokument.
	I ställningstagandet konstaterade konstitutionsutskottet att toppmötet mel-
	lan EU och Afrika inte var ett möte av det slag som omfattas av regeringens
	informations- och samrådsskyldighet gentemot EU-nämnden. Utskottet hade
	inget att invända mot regeringens agerande i granskningsärendet.
	Det tredje fallet (bet. 2016/17:KU20 s. 30–53) handlade om ett statsråds
	samråd med EU-nämnden om ett meddelande från kommissionen. I anmälan
	framhölls att regeringen vid en lunchdiskussion under ett rådsmöte framfört
	svenska ståndpunkter om något som regeringen till EU-nämnden påstått inte
	skullevarauppefördiskussionvidrådsmötetochsomdärförinteblevföremål
	för samråd. I anmälan ifrågasattes också regeringens tolkning att den inte
	skriftligt behöver redovisa vad Sverige uttryckt vid ett informellt lunchmöte.
	Av konstitutionsutskottets utredning i ärendet framgår att det, till skillnad
	från vid rådsmötenas formella punkter, bara är ministrarna och tolkar somdel-
	tar i de informella sammanhangen och att det då inte förs protokoll. Det finns
	inga tjänsteanteckningar, och det görs inte heller någon skriftlig återrapporter-
	ing. En skriftig återrapportering görs däremot från de informella ministermö-
	tensområdsordförandeskapetanordnarochsomägerrumutandirektsamband
	med de formella rådsmötena.
	I sitt ställningstagande konstaterade konstitutionsutskottet att regeringen är
	skyldig att samråda med EU-nämnden inför rådsmöten där beslut ska fattas
128

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

men inte inför informella möten och diskussioner i samband med formella rådsmöten, t.ex. lunchdiskussioner med endast ministrarna närvarande. Det finns inte heller något krav i riksdagsordningen på samråd inför de informella ministermöten som äger rum utan direkt samband med formella rådsmöten. I sammanhanget erinrar dock konstitutionsutskottet om två av sina tidigare ut- talanden. Det första innebär att det faktum att ståndpunkter i aktuella EU- frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att bestämmelser som syftar till att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar till- lämpning.DetandrainnebärattståndpunktersominomEUförsframavreger- ingen och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldigheten ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden. Konstitu- tionsutskottet ansåg att de ståndpunkter som statsrådet förde fram var inom ramen för vad som hade förankrats i EU-nämnden.

3.7 Kommitténs överväganden

3.7.1 Kontakter i en EU-frågas tidiga skede är viktigt

Kommitténs bedömning: Kontakter med regeringen i syfte att ge riksda- gen inflytande över svenska ståndpunkter måste fokusera på EU- beslutsprocessens tidiga skeden. Regeringens information till riksdagen är avgörande för att utskotten och EU-nämnden ska kunna fullgöra sina upp- gifter.

Kommittén vill inledningsvis understryka att de förutsättningar och resone- mang som låg till grund för besluten inför EU-medlemskapet om kontakterna mellan riksdagen och regeringen i EU-frågorna fortfarande är relevanta. Re- geringen, som företräder Sverige i EU, är förstås alltid ansvarig inför riksda- gen men det är nu som då inte tillräckligt att riksdagen endast kontrollerar regeringen i efterhand. Det grundläggande skälet är EU-samarbetets omfatt- ning och den direkta bundenhet som det medför för Sverige i de fall riksdagen överlåtit beslutanderätt till EU. Samtidigt får riksdagens inflytande över svenska ställningstaganden och hur regeringen ska företräda dem inte bli så dominerande att regeringens ansvar urholkas.

Enligt kommitténs mening är det en utgångspunkt för det svenska EU- arbetet att både regeringen och riksdagen har ett ansvar för att förvalta det svenska EU-medlemskapet. Regeringen företräder Sverige men de svenska positioner som företräds ska vara förankrade i riksdagen, som därmed sätter ramar för regeringens uppgift. Ett övergripande intresse som ska tillgodoses är att Sverige ska kunna agera i EU på ett sådant sätt att svenska ställningsta- ganden får största möjliga genomslag på såväl kort som lång sikt. Det är dock inte det enda intresset. Riksdagen ska också ha inflytande över de ställnings- taganden som Sverige gör i EU. Riksdagen ska dessutom kunna kontrollera

2017/18:URF1

129

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	regeringens agerande, och alla riksdagens ledamöter ska kunna vara involve-
	rade i hanteringen av EU-frågorna. Därtill kommer intresset av att riksdagens
	partier ska kunna bedriva en aktiv oppositionspolitik även på området för EU-
	medlemskapet.
	Formernaförkontakternamellanriksdagenochregeringenmåstebalansera
	dessa legitima, oftast sammanfallande men ibland motstridiga intressen. For-
	merna måste också beakta riksdagens och regeringens olika konstitutionella
	roller och EU-frågornas särskilda beskaffenhet till följd av att riksdagen över-
	låtit beslutanderätt.
	Huvudansvaret för att etablera dessa kontaktformer ligger hos riksdagen,
	menriksdagenkaninteidettasammanhangagerautifrånettensidigtriksdags-
	perspektiv. Hänsyn måste även tas till EU:s beslutsprocess, till förutsättning-
	arna för regeringsarbetet och i förlängningen även till hur riksdagens olika or-
	gan ska förhålla sig till varandra i kontakterna med regeringen.
	Kommittén konstaterar att kontakter i syfte attge riksdagen inflytande över
	svenska ställningstaganden måste koncentreras till EU-processens tidiga ske-
	den om dessa ställningstaganden också ska få genomslag inom EU. Det kan
	avsesåvälkommissionensberedningavnyainitiativsomtidigaskedenirådets
	behandling av framlagda initiativ. Centralt i detta avseende är att via reger-
	ingen försöka påverka kommissionen i dess beredning av nya initiativ. Om
	svenska intressen tillmötesgås redan vid utformandet av de förslag som sedan
	utgör grunden för rådsförhandlingarna torde mycket vara vunnet. Kontakter
	behöver dock tas även därefter för att fastställa svenska hållningar inför och
	under förhandlingarna om förslagen i rådet, genom överläggningar inför för-
	handlingarna i rådets förberedande organ och samråd inför rådsmöten. Princi-
	pen om tidiga kontakter gäller förstås även de frågor i rådet som inte initieras
	av kommissionen.
	Utgångspunkten för kontakterna mellan riksdagen och regeringen är reger-
	ingens omfattande informationsskyldighet gentemot riksdagen och dess olika
	organ.Attregeringenuppfyllerdennainformationsskyldighetäravgörandeför
	attutskottenochEU-nämnden skakunnafullgörasinauppgifter.Entidigkon-
	taktverksamhet förutsätter dessutom dels att regeringen har beredskap att en-
	gagera sig gentemot riksdagen även innan regeringens beredningsprocess är
	slutförd, dvs. innan det finns ett fastställt förslag till svensk ståndpunkt, dels
	att riksdagen ger regeringen vägledning på ett sätt som erbjuder utrymme att
	agera konstruktivt i EU. Det säger sig självt att den svenska inriktning som
	riksdagenochregeringendiskuterarmedvarandraietttidigtskedekanbehöva
	vara preliminär och allmänt hållen för att sedan utvecklas och preciseras allt-
	eftersom arbetet fortskrider. Det får förutsättas att ett utskotts begäran om
	överläggning tillmötesgås skyndsamt och att regeringen förser utskotten med
	det underlag som behövs för att göra en överläggning meningsfull.
	Enligt kommittén måste man för att processen ska fungera etablera ett mått
	av ömsesidigt förtroende där riksdagen kan lita på att regeringen agerar i en-
	lighet med vad som är överenskommet och redovisar detta på ett generöst sätt,

130

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

samtidigt som regeringen kan lita på att riksdagen agerar tydligt och konse- kvent på ett sätt som gynnar ett svenskt inflytande i EU. Vad kommittén efter- lyser är alltså en gemensam uppslutning bakom ett slags redlighet i hanter- ingen. Det kommer alltid att behöva finnas utrymme för riksdagens partier att ompröva tidigare ställningstaganden, men det torde ligga i allas intresse att detta görs på ett sätt som ger regeringen en rimlig möjlighet att något förutse skiftningar i åsiktsförhållandena så att regeringen kan beakta dessa i det svenska arbetet inom EU. På motsvarande sätt kommer det alltid att behöva finnas ett utrymme för regeringen att anpassa de svenska ståndpunkterna och hur de läggs fram. Det torde ligga i allas intresse att även det i så fall görs på ett någorlunda förutsebart sätt.

3.7.2 Överläggningar och samråd är inte helt renodlade

Kommitténs förslag: EU-nämndenskaintelängrekunnabegäraöverlägg- ning med regeringen i ett utskotts ställe. Under EU-nämndens sammanträ- den ska vad som yttras vid regeringens samråd, i stället för överläggningar, med EU-nämnden nedtecknas i läsbar form.

Kommitténs bedömning: Den arbetsfördelning som har utvecklats mellan utskotten och EU-nämnden bör bestå. Därmed överges synen på överläggningar och samråd som helt renodlade företeelser. Utskottens och EU-nämndens verksamheter gentemot regeringen bör dock samordnas och komplettera varandra bättre, vilket alla inblandade har ett ansvar för.

Det ligger utanför kommitténs uppdrag att pröva huruvida EU-nämnden ska finnaskvar somorganiriksdagensEU-arbete. Kommitténhar dockinteansett sig vara förhindrad att i begränsad utsträckning se över hur EU-nämndens och utskottensuppgifterförhållersigtillvarandra.Bakgrundenärattdenrenodling av uppgifterna som 2007 års ändringar av riksdagsordningen syftade till inte har genomförts konsekvent. Avsikten var att överläggningar i utskott om sak skullehållasigodtidförebeslutstillfälletirådetochattsamrådiEU-nämnden skulle hållas i fråga om förhandlingsstrategi vid beslutstillfället för att ge re- geringen ett slutligt mandat. Kommitténs genomgång visar att denna intention inte alltid har fått genomslag i den praktiska tillämpningen.

I sitt arbete har kommittén övervägt möjligheten att genomdriva intent- ionen med 2007 års reform eller att återställa EU-arbetet till situationen före 2007 då utskotten saknade möjlighet till formella överläggningar med rege- ringen i EU-frågor. Kommittén har av olika skäl förkastat dessa alternativ. Kommitténs uppfattning är att den rådande tillämpningen av bestämmelserna om överläggningar och samråd ger uttryck för riksdagens partiers och organs politiskavilja.Detendarimligaochlämpligaärdärförattläggadennatillämp- ning till grund för riksdagens fortsatta arbete. Dagens tillämpning möjliggör enbredförankringavEU-frågornagenomattbådeutskottenochEU-nämnden kan följa och påverka EU-frågorna över tid och på ett sätt som underlättar välinformerade ställningstaganden i olika faser av en EU-frågas behandling.

2017/18:URF1

131

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	Iblandgertillämpningenupphovtillvisstdubbelarbete,mendetärenligtkom-
	mitténs bedömning mer i undantagsfall och på grund av tidsbrist. Intresset av
	att engagera både utskotten och EU-nämnden i EU-arbetet får i detta fall väga
	tyngre än strävan efter renodling och konsekvens i alla delar.
	Regeringens samråd med EU-nämnden enligt 7 kap. 14 § riksdagsord-
	ningen har tillämpats så att alla svenska ståndpunkter som ska framföras vid
	rådsmöten omfattas, oavsett om rådets behandling av en fråga vid det aktuella
	mötet avser ett beslut eller förhandlingarna inför beslutet. I förhållande till
	överläggningarna i utskott ger detta enligt kommittén ett mervärde eftersom
	EU-nämndenharöverblicköversamtligafrågorsombehandlasvidrådsmöten
	och därför kan beakta de kopplingar som kan finnas mellan olika frågor. Sam-
	rådetsäkerställerocksåattvarjeståndpunktsomSverigeintarvidettrådsmöte
	harvaritföremålförsamrådochattregeringenharettmandatförsittagerande.
	På så sätt underlättas även efterhandskontrollen av regeringens agerande ef-
	tersom mandaten framgår av de ordagranna nedteckningarna från samrådet.
	Genom dessa nedteckningar ges också ytterligare möjligheter till insyn i riks-
	dagens hantering av EU-frågorna, jämfört med hanteringen genom informat-
	ionochöverläggningariutskotten.DetkanvidareframhållasattEU-nämnden
	generellt ges bättre förutsättningar för de avvägningar som ska göras vid sam-
	rådet inför beslutstillfället om nämnden har följt frågans hantering vid råds-
	möten från början.
	Vad gäller överläggningarna om EU-frågor i utskotten enligt 7 kap. 12 §
	riksdagsordningen kan det framhållas att de involverar fler av riksdagens le-
	damöter i EU-arbetet och att de erbjuder utskotten ett verktyg för att följa EU-
	frågorna på sina områden. Överläggningarna har också den stora fördelen att
	de inte är bundna till rådets möten. De kan användas för kontakter med reger-
	ingen när det gäller formuleringen av svenska ställningstaganden redan i en
	EU-frågas inledande fas, i god tid innan frågan är mogen att tas upp vid ett
	rådsmöte,ellernärdetgällerdeförhandlingarsomförsmellanbehandlingarna
	vid rådsmöten, inklusive utvecklingen i trepartsförhandlingar mellan rådet,
	Europaparlamentet och kommissionen. En annan fördel är att överläggning-
	arna inte heller är bundna till rådsarbetet utan även kan avse andra frågor som
	t.ex.Sverigesagerandegentemotkommissionenunderberedningenavnyaini-
	tiativ. Överläggningar avser dessutom frågor och är därmed inte bundna till
	dokument,vilketbetyderattdekanavseenEU-frågashanteringinnanden har
	kommit till uttryck i ett dokument. Överläggningarna kan också avse övergri-
	pandestrategiskasvenskahållningarpåolikaområdensomkanliggatillgrund
	för senare ståndpunkter i olika sakfrågor allteftersom de aktualiseras. När
	överläggningarienfrågaavpraktiskaskälintevaritmöjligaietttidigareskede
	utan förläggs nära inpå frågans behandling vid ett samråd i EU-nämnden kan
	de ändå ha ett möjligt mervärde som en förberedande diskussion som ger en
	fingervisning omvad regeringen kan förvänta sig av det slutliga mandatet från
	samrådet.Detmåstedockenligtkommitténansesolämpligtattettutskottinför
	ett rådsmöte genomför en överläggning om en fråga under perioden efter det
	att samma fråga varit föremål för samråd i EU-nämnden inför rådsmötet.
132

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

2017/18:URF1

Kommittén anser alltså att ambitionen bakom 2007 års ändringar av riks- dagsordningen att se överläggningar och samråd som helt renodlade företeel- ser bör överges. Enligt kommitténs mening är de, som bestämmelserna har tillämpats, helt renodlade företeelser enbart i den meningen att det ena är för- lagt till utskotten och det andra till EU-nämnden. Det är dock fortfarande an- geläget att utskottens och EU-nämndens verksamheter gentemot regeringen i högre grad samordnas och kompletterar varandra, enligt vad kommittén skiss- sat ovan. Detta är förstås i första hand ett ansvar för utskotten och EU- nämnden. Det är dock även av stor betydelse att regeringen hanterar överlägg- ningar respektive samråd på ett sätt som innebär att de får ett kompletterande mervärde. Det är rimligt att regeringen ser på överläggningar i ett utskott som en möjlighet att i förtrolighet dryfta detaljer och komplexa avvägningar med det riksdagsorgan som har den sakpolitiska expertkunskapen som är nödvän- digfördetta.RegeringenssamrådmedEU-nämndenbörjämförtmeddettases som ett tillfälle för regeringen att säkerställa att den avsedda handlingslinjen inför varje givet rådsmöte har riksdagsmajoritetens stöd. När det gäller den tidsmässigasamordningenav överläggningarochsamråd måsteutskottensan- svarochregeringenshörsamhet förenbegäranomöverläggning understrykas. EU-nämndenssammanträdenstyrsavrådetsmöteskalendersomgörstillgäng- lig med relativt god framförhållning.

Med anledning av kommitténs överväganden om utskotten och EU- nämnden föreslås två mindre anpassningar av riksdagsordningen. Det handlar för det första om att ta bort bestämmelsen om att regeringen ska överlägga medEU-nämndenivissafrågoromarbetetiEUnärnämndenavsärskildaskäl begär en sådan överläggning. Denna bestämmelse har aldrig tillämpats, och det skulle bara vara aktuellt att tillämpa den i en situation där överläggningar och samråd är helt renodlade företeelser enligt vad som eftersträvades vid 2007 års reform. Att ta bort bestämmelsen innebär att utskotten inte kan över- låta uppgiften att överlägga med regeringen till EU-nämnden. Därmed under- stryks att utskotten har ett ansvar för att vara aktiva i ett tidigt skede, i enlighet med vad kommittén anför.

För det andra föreslås en språklig anpassning av tilläggsbestämmelsen om vad som ska nedtecknas i läsbar form under EU-nämndens sammanträden. Hittills har gällt att vad som yttras vid EU-nämndens överläggningar med re- geringen ska nedtecknas i läsbar form. Strävan efter ett konsekvent språkbruk motiverar att detta ändras till vad som yttras vid regeringens samråd med EU- nämnden.

133

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

3.7.3 Regeringen förväntas lämna tidig information

Kommitténs bedömning: UtskottenharettansvarförattföljaarbetetiEU och begära information av och överläggning med regeringen, men även re- geringen bör känna ett stort ansvar för att skapa förutsättningar för att riks- dagen involveras i EU-arbetet i ett tidigt stadium. Regeringen förväntas uppmärksamma utskotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning.

Kommitténs ambition är att fokusera kontakterna mellan riksdagen och reger- ingen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden där riksdagens inflytande över svenska ställningstaganden har bättre förutsättningar att få genomslag i för- handlingarna i EU. Därmed kan riksdagens reella inflytande förväntas öka.

Detta är i grunden inte något nytt. Vikten av en tidig riksdagsförankring och av att utskotten intar en central plats även i EU-arbetet betonades redan i förberedelserna inför EU-medlemskapet. Att denna betoning, trots att den har blivit starkare med åren, ändå inte har fått ett riktigt genomslag kan ha flera orsaker. En viktig anledning är antagligen att det är betydligt svårare att be- vaka och få till stånd en kontakt med regeringen i beslutsprocessens tidiga skeden, särskilt innan konkreta förslag har lagts fram, jämfört med vad det är i anslutning till rådets möten, för vilka det finns en relativt långsiktig plan. En annan anledning kan vara att det systematiska samrådet i EU-nämnden inför rådsmötena, inklusive om A-punktsbesluten, kan ha gett grund för en uppfatt- ning att frågor i någon mån kan lämnas därhän eftersom de kommer att fångas upp senare.

Kommittén betonar att utskotten har ett ansvar för att följa arbetet i EU och att begära information av och överläggning med regeringen. Samtidigt anser kommittén att regeringen bör känna ett stort ansvar för att skapa förutsätt- ningar för att riksdagen involveras i EU-arbetet i ett tidigt stadium genom in- formation och överläggningar. Regeringen har ett avsevärt informationsöver- tag i förhållande till riksdagen när det gäller det löpande EU-arbetet och sär- skilt i EU-beslutsprocessens tidiga skeden. Enligt 10 kap. 10 § regeringsfor- men ska regeringen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om denna informations- skyldighet meddelas i riksdagsordningen. I riksdagsordningen anges några centrala aspekter av informationsskyldigheten, bl.a. att regeringen ska infor- meraomsinsynpådokumentsomEU:sinstitutioneröverlämnattillriksdagen och som regeringen bedömer som betydelsefulla, vilket vanligen görs genom faktapromemorior. Det finns dock ingen avsikt att reglera informationsskyl- digheten i detalj. I stora delar måste informationsskyldigheten bygga på en ömsesidig uppfattning omvilken information somriksdagen måste ha tillgång till för att, som det har uttryckts, kunna utöva ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. I sammanhanget vill

134

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

kommittén uppmärksamma att det för utskotten inte bara är förslag till bin- dande rättsakter som kan vara intressanta utan även t.ex. tidiga utkast till råds- slutsatser, frågor som rör kommissionens beredning av nya initiativ och andra frågor som ännu inte finns uttryckta i officiella dokument.

Kommittén vill i detta sammanhang påminna om och understryka konsti- tutionsutskottets uttalande om att det är en förutsättning för att utskotten ska kunna begära överläggning med regeringen att regeringen noga beaktar beho- vet av att uppmärksamma utskotten på situationer när det kan finnas behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i riksdagen. Enligt kom- mittén måste detta förstås som ett krav på regeringen att uppmärksamma ut- skotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning. Det säger sig självt att regeringen också måste vara beredd att överlägga med utskotten när utskotten så bestämmer. Även om kommittén betonar besluts- processens tidiga skeden förtar detta inte kravet på regeringen att även upp- märksamma utskotten på överläggningsbehov i senare skeden av beslutspro- cessen, t.ex. om nya ställningstaganden till följd av utvecklingen i rådsför- handlingarna eller i trepartsförhandlingar mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det måste enligt kommittén anses ligga i regeringens eget intresse att alltid upp- märksamma utskotten på behov av överläggningar i så god tid att det fortfa- rande finns utrymme för regeringen att agera så att ståndpunkter baserade på de ställningstaganden som görs av utskotten kan få genomslag i rådsförhand- lingarna.

Vad kommittén erfarit är det redan i dag vanligt förekommande att depar- tementen har kontakter med utskotten och deras kanslier om förutsedda behov av information och överläggning i enskilda frågor. Kommittén vill inskärpa vikten av sådana kontakter och av att de är kontinuerliga och omfattande, ef- tersom den information som regeringen lämnar är en förutsättning för att ut- skotten ska kunna ta välgrundade beslut om behovet av överläggningar.

Samtidigt som kommittén betonar att regeringen bör vara generös med att lämna information måste utskotten fortsätta att självständigt följa arbetet i EU inomsinaämnesområdenochtatillsigtillgängliginformationomplaneringen av arbetet i EU i form av t.ex. arbetsprogram, möteskalendarier och dagord- ningar. Oavsett den information regeringen lämnar är det alltid utskottens an- svar att ta ställning till behovet av överläggningar.

3.7.4 Samrådet om rådets A-punkter behålls

Kommitténs bedömning: Informations- och samrådsskyldigheten i fråga om rådets beslut i A-punkter består, men regeringen och EU-nämnden bör utveckla formerna för informationen och samrådet.

NärdetgällerEU-nämndensverksamhetharkommitténsärskilt uppmärksam- mat den ordning som gäller för regeringens skriftliga samråd med EU-

2017/18:URF1

135

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	nämnden om rådets beslut i A-punkter. Kommittén har funnit detta samråd
	problematiskt utifrån kommitténs ambition att fokusera kontakterna mellan
	riksdagen och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden. A-punk-
	terna karaktäriseras av att förhandlingarna i praktiken har avslutats. Samrådet
	om alla dessa frågor innebär därmed att riksdagen lägger stort fokus på en fas
	i beslutsprocessen där möjligheten till påverkan är mycket liten och på detalj-
	frågor som det aldrig varit avsikten att riksdagen ska behöva ta ställning till.
	A-punktssamrådet innebär också formella och praktiska påfrestningar. Samrå-
	det är omfattande och genomförs inom snäva tidsramar, vilket innebär att det
	måste genomföras via e-post vid sidan av EU-nämndens sammanträden och
	att hanteringen förutsätter jourtjänstgöring i Regeringskansliet.
	Samtidigt har det heltäckande samrådet om rådets A-punkter den stora för-
	delen att regeringen inte kan delta i ett beslut i rådet utan att riksdagen känner
	tilldetochgerettmandatfördet.GenomdetavslutandesamrådetomA-punk-
	terna ges också riksdagens partier möjlighet att markera sina eventuella avvi-
	kande meningar till regeringens föreslagna ståndpunkt, vilket bidrar till öp-
	penhet kring de politiska åsiktsskillnaderna mellan partierna.
	Kommittén har ingående övervägt olika modeller för att begränsa den om-
	fattande hanteringen av A-punkterna. Kommittén har diskuterat att helt un-
	dantaA-punkternafråninformations-ochsamrådsskyldighetengenomettnytt
	andra stycke i 7 kap. 14 §, med innebörden att frågor som föreläggs rådet vid
	ett möte för beslut utan vidare överväganden inte skulle omfattas av informa-
	tions- och samrådsskyldigheten i första stycket. Ett andra alternativ som över-
	vägtsärattundantadeA-punktersomvaritföremålförnågonformavtidigare
	behandling i riksdagen från informations- och samrådsskyldigheten. Andra
	stycketi7kap.14§skulledåhalydelsen:Förstastycketgällerintefrågorsom
	föreläggs rådet vid ett möte för beslut utan vidare överväganden om frågan
	tidigareharvaritföremålförinformationelleröverläggningiutskottellersam-
	råd med EU-nämnden. En annan tänkbar ordning vore att behålla en heltäck-
	ande informationsskyldighet men begränsa samrådsskyldigheten till de beslut
	som regeringen bedömer som betydelsefulla och till andra beslut som EU-
	nämndenbestämmer,medmöjlighetförenminoritetinämndenattväckafråga
	om att begära samråd. Regleringen skulle då överensstämma med den som
	gällde före 2007 men avgränsat till rådets beslut.
	Kommittén anser dock att dessa alternativ inte i tillräcklig omfattning till-
	godoser olika intressen av att förenkla och effektivisera kontakterna mellan
	riksdagen och regeringen å ena sidan och att säkerställa riksdagens kontroll
	över regeringens agerande å andra sidan.
	Kommitténs slutsats är således att den tillämpning bör bestå som innebär
	att samtliga beslut i rådet, inklusive de som fattas som A-punkter, omfattas av
	informations- och samrådsskyldigheten gentemot EU-nämnden. Det bör dock
	enligtkommitténfinnasutrymmeförregeringenochEU-nämndenattutveckla
	formerna för A-punktssamrådet. Kommittén noterar t.ex. att det redan i dag
	varit möjligt för EU-nämnden och regeringen att enas om lägre ställda krav på
	regeringens information till EU-nämnden för vissa kategorier av beslut. Detta
136

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

kan enligt kommittén vara ett spår att arbeta vidare på. En annan tanke kan vara att på sikt skapa system som möjliggör för EU-nämndens ledamöter att löpande ta del av information om kommande A-punktsbeslut och att rege- ringen ges tyst accept för föreslagna ståndpunkter såvida EU-nämnden inte anmäler något annat.

Iförhållandetillkommitténsambitionattfokuserakontakternamellanriks- dagen och regeringen till EU-beslutsprocessens tidiga skeden är detta förstås ett avsteg. Kommittén vill dock uppmärksamma att Sverige, som redovisats i kommitténsgenomgång,videttantalbelagdatillfällenröstatnejirådetibeslut omA-punkter till följd av att regeringen i samrådet med EU-nämnden inte fått accept för att rösta ja. Detta kan knappast anses vara en lyckosam hantering ur något perspektiv. Att frånträda ett förhandlingsresultat i beslutsögonblicket riskerar att avsevärt skada förtroendet för Sverige som förhandlingspart och därmed försämra utsikterna att nå ett för Sverige gynnsamt förhandlingsresul- tat i andra frågor. Även om det är fråga om enstaka undantag talar detta enligt kommittén för att regeringen i ökad utsträckning ska söka förankring i riksda- gen i tidigare skeden för att minimera risken att hamna i liknande situationer. För att det i alla delar ska bli meningsfullt behöver riksdagen samtidigt sträva efter ett konsekvent agerande i utskotten och EU-nämnden.

3.7.5 Synliggörande av förväntningarna på regeringens information

Kommitténs bedömning: Regeringens information till riksdagen somhel- het är ändamålsenlig. Informationen kan förbättras i fråga om informella ministermöten och regeringens svar på kommissionens samråd samt kom- pletteras med dokument inom EU:s fleråriga och årliga programplanering.

UtskottenochEU-nämndenbörutformaochdokumenteramerenhetliga arbetsrutiner. Riksdagsförvaltningen bör ge stöd i detta arbete.

Regeringens fortlöpande informations- och samrådsskyldighet gentemot riks- dagen är allmänt formulerad i regeringsformen. De närmare bestämmelserna i riksdagsordningen förtydligar innebörden av informationsskyldigheten i vissa centrala avseenden. Det finns dock inte några detaljerade bestämmelser om vilken information som ska lämnas, eller när och i vilken form.

Kommittén har i sitt arbete särskilt studerat hur den tyska förbundsdagen organiserat sitt EU-arbete och konstaterar att det där finns en betydligt mer utförlig reglering av förbundsregeringens skyldigheter, framför allt i fråga om informationsgivningen.Kommitténärdockinte övertygadomattensådande- taljreglering vore rätt väg att gå för att säkerställa att riksdagen får den infor- mation som den behöver för att följa arbetet i EU och bedöma behovet av yt- terligare kontakter med regeringen om Sveriges hantering av en EU-fråga.

2017/18:URF1

137

2017/18:URF1

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Samtidigtharkommitténsettettbehovavattlyftaframriksdagensförvänt- ningar på regeringen. Som kommittén redovisat har det alltsedan förberedel- serna inför EU-medlemskapet funnits en ambition hos riksdagen att förtydliga sina förväntningar på regeringen. Förväntningarna har allt somoftast uttryckts i beslut om riktlinjer för riksdagens EU-arbete. Kommittén anser att denna metod är lämpligare än att försöka reglera i lag vad som gäller. En möjlig nackdel med metoden är dock svårigheten att överblicka de samlade förvänt- ningarna som har uttryckts på detta sätt genom åren eftersom de har formule- rats i olika dokument. I den praktiska tillämpningen har över tid också vissa delar lagts till medan andra tappat i relevans. Kommittén har i sin genomgång av fattade riktlinjebeslut, Regeringskansliets riktlinjer för handläggningen av EU-frågor och den praktiska tillämpningen sett ett behov av att sammanfatta och synliggöra förväntningarna. Kommittén bedömer att de uttryckta förvänt- ningarnaliggerpåenrimlignivåochharinteuppfattatattriksdagenuppenbart saknarnågoninformation.Informationsgivingenbördockkunnaförbättrasnär det gäller regeringens svar på kommissionens samråd och informationen inför informella ministermöten. Regeringen bör enligt kommittén också överväga att inte bara lämna viktigare planeringsdokument för rådets arbete till riksda- gen utan även dokument inom ramen för den fleråriga och årliga programpla- neringen enligt det nya interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. Sam- manfattningsvis förväntar sig riksdagen att regeringen även fortsättningsvis förser riksdagen med åtminstone följande information.

•Dokument från kommissionen.

•Faktapromemorior i vilka regeringen redogör för sin syn på EU-dokument som regeringen bedömer som betydelsefulla. Denna information är av så- dan vikt att behovet av den har kommit till uttryck i riksdagsordningen. Faktapromemorior bör lämnas till riksdagen inom fem veckor från det att dokumenten presenteras. För dokument presenterade under perioden den 1 juni–15 augusti bör i stället sju veckor vara en vägledande frist för läm- nande till riksdagen.

•Skriftliga rapporter från rådsmöten och informella ministermöten i råds- ordförandeskapets sexmånaderskalender för verksamheten i rådet. Rap- porterna är centrala för regeringens redovisning av sitt agerande i EU. Denna information är av sådan vikt att behovet av den har kommit till ut- tryckiriksdagsordningen.Rapporternabörlämnastillriksdageninomfem arbetsdagar efter det att mötena avslutats. Kompletterande muntliga rap- porter bör vid behov lämnas till utskotten och EU-nämnden.

•Regeringens och i förekommande fall departementens svar på kommis- sionens samråd. Samrådssvaren bör lämnas till riksdagen i nära anslutning till att de sänds till kommissionen.

•Underlag inför informella ministermöten i rådsordförandeskapets sexmå- naderskalender för verksamheten i rådet. Underlag i form av t.ex. inbjud- ningar och diskussionspapper som redogör för de ämnen som ska avhand- las vid mötena bör lämnas till riksdagen så snart som möjligt.

138

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

•Svenska inlagor i mål vid EU-domstolen i form av Sveriges skriftliga ytt- randen i mål om förhandsavgöranden, svaromål i mål om fördragsbrotts- talan mot Sverige och Sveriges stämningsansökan, överklagande eller in- terventionsinlaga i andra direktstämda mål. Informationen bör även om- fattasvartillkommissionenpåmotiveradeyttrandeniöverträdelseärenden som gäller Sverige. Informationen bör lämnas till riksdagen i nära anslut- ningtillattinlagorochsvarsändstilldomstolenrespektivekommissionen.

•Centrala planeringsdokument för EU-arbetet. Detta bör åtminstone om- fatta rådsordförandeskapens halvårsvisa kalendarium för verksamheten i rådet, artonmånadersprogram och det samlade dokument med halvårsvisa preliminära dagordningar som ska fastställas enligt rådets arbetsordning. Därutöver anser kommittén att det skulle vara av värde om regeringen framöver förser riksdagen med dokument som rör den fleråriga och årliga programplaneringen inom ramen för 2016 års interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning. Informationen bör lämnas till riksdagen så snart som möjligt.

Vadkommitténhärharangettavserregeringensfortlöpandeinformationsskyl- dighet gentemot riksdagen som helhet, och inte specifikt gentemot utskotten och EU-nämnden. Kommittén ser även i fortsättningen stora fördelar med da- gens ordning, där informationsflödet administreras av kammarkansliet och att den där inrättade EU-samordningen ansvarar för att ta emot skriftlig informat- ion och föra den vidare till utskotten och EU-nämnden. På så sätt finns det en central instans med överblick över vilken information som har lämnats till riksdagenochvilketutskott somansvararförinformationen.Detpåverkarinte att det formellt är utskottens och EU-nämndens dokument.

Kommitténvillunderstrykaattbeskrivningarnaovanavförväntningarnapå regeringens informationsgivning inte är uttömmande. I tidigare avsnitt har kommittén framhållit regeringens ansvar för att tidigt informera utskotten och uppmärksamma dempåbehovavöverläggningar.Utskottenharocksåenobe- gränsad möjlighet enligt riksdagsordningen att begära upplysningar och ytt- randen från regeringen om arbetet inom EU. Ett utskott har därmed möjlighet attuttryckasärskildabehovavinformationförutskottetsarbete.Dessutomhar regeringenenligtriksdagsordningenensärskild informationsskyldighetgente- mot EU-nämnden.

Enannanaspektavförväntningarnapåregeringenhandlaromhurutskotten arbetar med EU-frågorna. Kommitténs genomgång visar på skillnader mellan utskotten i fråga om hur man t.ex. ser på förhållandet mellan informationsgiv- ning och överläggning samt hur sammanträden i dessa delar genomförs. I nå- gon mån kan skillnader vara motiverade av att utskottens frågor regleras olika iEU-fördragenochattdedärförhanterasolikapåEU-nivå.Enligtkommitténs meningskulleemellertidettmerenhetligtsynsättblandutskottennärdetgäller regeringens informationsgivning och behovet av överläggning kunna ge bety- dandefördelar.Förutomattunderlättaförledamöterattrörasig mellanutskot-

2017/18:URF1

139

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	ten skulle en högre grad av enhetlighet innebära ökad tydlighet och förutsäg-
	barhet för regeringen. Kommittén vill därför uppmuntra utskotten och EU-
	nämndentillettfortlöpandearbetemedattutformamerenhetligaarbetsrutiner
	ochattdokumenteradessasåattdekangörastillgängligairiksdagenochäven
	för regeringen. Kommittén förordar att Riksdagsförvaltningen vidtar lämpliga
	åtgärder för att stödja utskotten och EU-nämnden i detta arbete. Den redogö-
	relse av utskottens arbete som kommittén lämnar i betänkandet kan tjäna som
	källa för att dokumentera arbetssätt och peka på goda exempel.

3.7.6 Konstitutionell praxis kring kontakterna mellan riksdagen och regeringen

Kommitténs bedömning: Regeringen bör samråda med EU-nämnden om samtliga punkter på Europeiska rådets dagordning och om diskussioner mellan Europeiska rådets medlemmar utanför dagordningen om diskus- sionerna är formerande för kommande gemensamma ställningstaganden. Samråd bör genomföras inför informella EU-toppmöten om ett gemensamt uttalandeskagöraselleromregeringenavserattframföraståndpunktersom inte tidigare är förankrade i riksdagen. I övrigt har kommittén inga syn- punkter på befintlig praxis när det gäller samrådsskyldighetens omfattning. Utskotten kan begära överläggning i alla frågor om arbete i EU.

Kraven på regeringens förklarande och kommenterande underlag inför samråd och överläggningar ökar när relevanta EU-handlingar inte finns på svenska.

EU-nämnden bör vara tydlig med vilket mandat regeringen har att för- hålla sig till. EU-nämnden bör dock inte ge mandat som innebär att reger- ingenskagöraordagrannainläggvidrådsmöten.Kravpåattregeringenska söka ett nytt samråd under pågående möte i EU bör bara ställas när väsent- ligasvenskaintressenstårpåspelocholikaförhandlingsresultatintekunnat förutses. Regeringen bör redovisa sitt agerande på ett sätt som underlättar riksdagens kontroll.

Kommittén har i sitt arbete gått igenom uttalanden av konstitutionsutskottet i allmännaochsärskildagranskningarsomväglettutvecklingenochgettuttryck för den praxis som under åren växt fram när det gäller riksdagens och reger- ingens kontakter i EU-frågorna. Konstitutionsutskottet har också uttryckt att kommittén i sitt arbete särskilt bör beakta ett antal av utskottets granskningar som genomförts de senaste två åren.

Konstitutionsutskottetsgranskningsverksamhet utgördetviktigasteverkty- get för att kontinuerligt utveckla och precisera formerna och innebörden av kontakterna mellan riksdagen och regeringen. Kommittén har därför sett ett värde i att samla och synliggöra de uttalanden som utskottet gjort under åren.

140

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

I anslutning till genomgången har kommittén även sett skäl att ytterligare ut- veckla och förtydliga synen på kontakterna mellan riksdag och regering i fyra avseenden.

Samrådsskyldigheten och informella EU-möten

Den första fråga som kommittén sett skäl att kommentera rör skillnader i re- geringens samrådsskyldighet gentemot riksdagen inför formella och infor- mellaEU-möten.Införformellaministerrådsmötensamråderregeringenenligt praxis med EU-nämnden om de dagordningspunkter som innebär ett svenskt ställningstagande, oavsett om ministerrådet ska fatta ett beslut eller om det rör hur förhandlingarna ska föras inför beslut. Informella diskussioner mellan mi- nistrarnaianslutningtillformellarådsmötenomfattasdockinteavregeringens samrådsskyldighet. Inte heller informella ministermöten som ordnas av rådets ordförandeskap utan samband med formella rådsmöten omfattas av samråds- skyldigheten.

Kommittén har inte sett skäl att ändra omfattningen av regeringens sam- rådsskyldighet för att inkludera informella delar av rådsmöten och informella ministermöten. Den praxis som följer av konstitutionsutskottets uttalanden är enligt kommittén tillräcklig för att säkerställa riksdagens inflytande. Denna praxissägerattdetfaktumattståndpunkterförsframiinformellasammanhang inte innebär att bestämmelser som syftar till att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning, och att det i princip ställs samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. Konstitutionsutskottet har också uttalat att ståndpunkter som regeringen för fram i informella sammanhang bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden, liksom att ståndpunkter kan behöva diskuteras och revideras innan de förs fram i EU- samarbetet, både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU- nämnden.

Enligt kommittén betyder detta att regeringen i informella sammanhang inte kan företräda en ståndpunkt som inte är förankrad i riksdagen. En stånd- punkt får anses vara förankrad om den har fått stöd vid ett samråd med EU- nämndenellerenöverläggningmedettutskott.Stårtvåförankradeståndpunk- terikonfliktmedvarandra,ärdetiprincipdensenastförankradeståndpunkten som gäller. Kommittén uppmärksammar dock konstitutionsutskottets utta- lande om att det är regeringens uppgift att under konstitutionellt ansvar be- döma behovet av ny förankring med riksdagen för att t.ex. avgöra hur olika ståndpunkterförhållersigtillvarandraochförattprioriteramellandem.Kom- mittén vill också påpeka att en mycket allmänt hållen ståndpunkt som förank- rats i ett tidigare skede inte automatiskt kan anses ge utrymme för uppfatt- ningen att olika preciseringar av ståndpunkten därmed också är förankrade. Regeringen kan enligt kommittén inte heller utgå från att en ståndpunkt i en fråga är förankrad enbart genomatt regeringen har lämnat information omfrå- gan till ett utskott eller till EU-nämnden. En ståndpunkt är givetvis förankrad

2017/18:URF1

141

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	om den kommer till uttryck i ett beslut av riksdagen. Kommittén påminner
	dock om att riksdagens beslut om granskningsutlåtanden är att betrakta som
	preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär. Även om
	det har framhållits att granskningsutlåtanden kan ses som uttryck för rådande
	åsiktsförhållanden iriksdagen somger regeringen möjlighet attstämma avom
	de ståndpunkter den avser att inta är förankrade i riksdagen, kan utlåtandenas
	preliminära art ge anledning till att åter stämma av ståndpunkterna med riks-
	dagen.
	Jämfört med vad som gäller för ministerrådsmöten noterar kommittén att
	regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden inför möten och beslut
	i Europeiska rådet är annorlunda utformad. Förarbetena till 2014 års riksdags-
	ordning anger att regleringen är avsedd att omfatta även överläggningar som
	inte syftar till beslut i Europeiska rådet, och därmed även informella möten i
	Europeiska rådet. Kommittén har ingående övervägt om detta betyder att re-
	geringen utan undantag ska samråda med EU-nämnden inför informella EU-
	toppmötenelleromovanangivenpraxisomattregeringenkanagerapågrund-
	val av tidigare förankrade ståndpunkter är tillämplig även på informella topp-
	mötessituationer. I anslutning till detta har kommittén beaktat det nya arbets-
	sätt som Europeiska rådets ordförande lanserat och som synes innebära en
	ökad informell hantering och att tillfällen ibland tas till informella sittningar
	när medlemsstaternas stats- och regeringschefer är samlade av andra anled-
	ningar.
	Inledningsvisharkommitténkommittillslutsatsenattsamrådsskyldigheten
	inför Europeiska rådets möten även omfattar diskussioner som inte syftar till
	beslut. Som kommittén noterat ovan gäller samrådet inför ministerrådsmöten
	även dagordningspunkter som är uppsatta för diskussion utan beslut vid det
	aktuella rådsmötet. Det är rimligt att detta även gäller för samrådet inför Euro-
	peiskarådet.Kommitténanserdessutomattsamrådetböromfattadiskussioner
	mellanEuropeiskarådetsmedlemmarsomavordförandenförlagtsutanförden
	formella dagordningen, om diskussionerna kan anses vara formerande för
	kommande gemensamma ställningstaganden. Detta innebär en skillnad i för-
	hållande till samrådet inför ministerrådsmöten, där motsvarande informella
	diskussioner i anslutning till rådsmöten inte omfattas av samrådsskyldigheten.
	Skillnaden anser kommittén är motiverad av Europeiska rådets särskilda ka-
	raktär av icke-lagstiftande institution med uppgift att på högsta politiska nivå
	ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess
	allmänna politiska prioriteringar. Kontakterna mellan riksdagen och rege-
	ringen inför Europeiska rådet har dessutom utvecklats under lång tid utan nå-
	gon skarp åtskillnad mellan vad som är att betrakta som formellt och infor-
	mellt. Det är också helt i enlighet med den vikt som kommittén lägger vid
	tidiga kontakter mellan riksdagen och regeringen i arbetet med EU-frågorna. I
	anslutningtilldettapåminnerkommitténomattordningenförinformationoch
	samråd i EU-frågor ansetts tillämplig även i frågor inför eurotoppmöten som
	Sverige deltar i.

142

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

Som kommittén bekräftat ovan omfattas inte informella ministermöten av regeringens samrådsskyldighet. Skillnaden mellan Europeiska rådet och mi- nisterrådet motiverar enligt kommittén emellertid att inte heller detta översätts rakt av till informella EU-toppmöten. De informella EU-toppmöten som kom- mitténhäravserkanavgränsastilldesomEuropeiskarådetsordförandebjuder in till och leder, och som inte äger rum i anslutning till Europeiska rådets mö- ten. Kommitténs uppfattning är att sådana informella EU-toppmöten förvisso kan göras till föremål för samråd med EU-nämnden men att det inte handlar om en undantagslös samrådsskyldighet för regeringen. För att avgöra om ett samråd är motiverat måste man se till toppmötets syfte. Om ett gemensamt uttalandeskagörasvidEU-toppmötetanserkommitténattutgångspunktenbör vara att samråd ska genomföras. I andra fall bör enligt kommittén den praxis som angetts ovan kunna tillämpas på de informella EU-toppmötena, vilket be- tyder att regeringen kan delta idiskussioner vid sådana mötenutan föregående samråd så länge regeringen agerar i enlighet med tidigare förankrade stånd- punkter. Behovet av samråd får i dessa fall således avgöras av om regeringen uteslutande avser att basera sitt agerande på tidigare förankrade ståndpunkter eller om regeringen avser att framföra ståndpunkter som inte är förankrade sedan tidigare.

Med detta sagt konstaterar kommittén att regeringen lämnar information om informella EU-toppmöten muntligt vid ett sammanträde med EU- nämnden. Om regeringen avser att basera sitt agerande på tidigare förankrade ståndpunkter framstår det för kommittén som mindre komplicerat för reger- ingen att, även om det inte är nödvändigt, genom ett samråd stämma av att ståndpunkternafaktisktärförankrade.Kommitténnoterarocksåkonstitutions- utskottetsställningstagandeomdetangelägnaiattdetansvarigastatsrådetnär- vararvidsamrådet medEU-nämnden,ochbarautebliromdetfinnsstarkaskäl för det. Enligt kommittén bör tröskeln för vad som är att betrakta som starka skäl kunna vara lägre när det gäller statsministerns närvaro i EU-nämnden in- för informella EU-toppmöten. Information och samråd inför dessa möten bör i vissa fall således kunna genomföras på statssekreterarnivå.

Avslutningsvis vill kommittén påminna om att utskotten har möjlighet att begära överläggning med regeringen i alla frågor om arbetet i EU.

Samrådsskyldigheten och internationella toppmöten mellan EU och tredjeland

Den andra fråga som kommittén uppmärksammat gäller informations- och samrådsskyldighetens tillämpning på internationella toppmöten mellan EU, medlemsstaternas stats- och regeringschefer och företrädare för ett eller flera tredjeländer.Dessamötenomfattasinteavregeringensinformations-ochsam- rådsskyldighet gentemot EU-nämnden.

Kommittén har inte funnit anledning att ändra på detta. Kommittén vill dock uppmärksamma att regeringen ska samråda med EU-nämnden inför det

2017/18:URF1

143

2017/18:URF1	3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN
	aktuella rådsmötet om eventuella EU-gemensamma handlingslinjer vid inter-
	nationella toppmöten ska fastställas av rådet. I andra fall, där medlemsstaterna
	uppträder var för sig utan en EU-gemensam handlingslinje, får Sveriges del-
	tagande anses vara likställt med sådana utrikespolitiska förhållanden som en-
	bart omfattas av regeringens skyldigheter gentemot Utrikesnämnden, och
	alltså inte av skyldigheten att underrätta och samråda med EU-nämnden. Där-
	emot kan ett utskott som bedömer att ett internationellt toppmöte aktualiserar
	frågor som rör arbetet inom EU begära information och överläggning med re-
	geringen i dessa frågor.
	Kommittén vill också framhålla att regeringens möjlighet att ge en återrap-
	port från ett möte till riksdagen genom muntlig information vid ett kammar-
	sammanträdeinteärförbehållenEU-toppmöten.Möjlighetenskullekunnaan-
	vändas även för att återrapportera från möten mellan EU:s medlemsstater och
	ett eller flera tredjeländer. Det får förutsättas att regeringen har beredskap att
	följa önskemål från riksdagens sida om en sådan återrapportering även när det
	gäller andra möten än de EU-toppmöten som i dag regelmässigt återrapporte-
	ras på det sättet, liksom att regeringen själv överväger behovet av en sådan
	återrapportering och i förekommande fall tar initiativ till att lämna informa-
	tionen.
	Kraven på regeringens underlag till EU-nämnden
	Dentredjefrågankommitténhartittatnärmarepågällerkravenpåregeringens
	underlag till EU-nämnden. Enligt praxis ska regeringen dels överlämna
	material till EU-nämnden så fort som möjligt, dels presentera ett så fullgott
	underlagförEU-nämndenattsamrådetblirmeningsfullt.Detharocksåanförts
	att riksdagens tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyl-
	digheten är en förutsättning för att samrådet ska kunna genomföras.
	Ianslutningtilldettavillkommitténframhållaattsvenskaärettavunionens
	officiella språk. Det betyder dock inte att samtliga handlingar ska finnas på
	svenskaiallalägen.Ävenomdetäreftersträvansvärtattsamtligaförsamrådet
	relevanta handlingar finns på svenska är det oundvikligt att så inte alltid är
	fallet. Riksdagen måste därför acceptera att ibland arbeta med underlag på
	främmande språk. Enligt kommittén är det centrala kravet på regeringen att
	presentera ett underlag som gör samrådet meningsfullt. Detta torde betyda att
	kraven på regeringens förklarande och kommenterande delar av underlaget
	ökar när handlingar för samrådet inte finns på svenska och att kraven blir av-
	sevärt högre när handlingarna inte heller finns på engelska. Något krav på att
	regeringen ska låta översätta sådana handlingar kan dock inte ställas. Ökade
	krav på regeringens förklarande och kommenterande delar av underlaget på-
	verkar inte kravet på att materialet ska överlämnas så fort som möjligt. Vad
	som här har sagts om underlag för samråd torde ha bäring även på underlag
	för överläggningar.

144

3KONTAKTER MELLAN RIKSDAGEN OCH REGERINGEN

2017/18:URF1

Bokstavsmandat och samråd under pågående EU-möten

Den fjärde och sista fråga som kommittén har valt att kommentera gäller vad som kan kallas för bokstavsmandat, dvs. när EU-nämnden gör mer eller mindre ordagranna tillägg i den svenska ståndpunkten med avsikt att Sveriges företrädare vid rådsmöten ska begära ordet för att framföra dessa. Utgångs- punkten här är att det måste finnas en medvetenhet från riksdagens sida om att det är olämpligt att på förhand binda regeringen med fastställda förhandlings- direktiv och om att regeringen måste ha ett förhandlingsutrymme på rådsmö- tena.Enligtpraxisförväntasregeringenageraienlighetmedgivnamandatoch fullfölja dem fullt ut. Samtidigt kan regeringen avvika från ett givet mandat, men bara om det finns mycket goda skäl för en bedömning att det är vad som krävs för att bäst tillgodose svenska intressen. Det har framhållits att rege- ringen vid en sådan bedömning har möjlighet att söka förnyad kontakt med EU-nämnden för att få mandatet justerat. Om regeringen avviker från ett givet mandatskadentydligtredovisaskälenfördetmendetärförbehålletriksdagen att avgöra om skälen varit mycket goda.

I anslutning till detta vill kommittén framhålla att det inte är lämpligt att EU-nämnden ger ett s.k. bokstavsmandat mot regeringens uttryckliga rekom- mendation, särskilt om mandatet tar upp frågor vid sidan av det som berörs i rådetsbehandling.Enligtkommitténbördetiettsådantfallkunnaansesfinnas mycketgodaskälförenbedömningattsvenska intressenbästföreträdsgenom att regeringen avviker från mandatet, i synnerhet om Sverige annars som enda part skulle begära ordet vid frågans behandling vid rådsmötet. Kommittén vill i detta sammanhang betona att det är ett gemensamt ansvar för regeringen och EU-nämndenattresonerasigframtillmandatsomärändamålsenligaförsyftet att de svenska ståndpunkterna ska få genomslag.

Det är en annan sak att EU-nämndens ordförande bör sammanfatta resulta- tet av samrådet på ett sådant sätt att det är tydligt vilket mandat regeringen har fått. Detta är enligt kommittén angeläget inte bara för att regeringen ska veta vaddenharattförhållasigtillutanävenförattriksdagenskakunnakontrollera regeringens agerande i efterhand.

Vidare är det kommitténs uppfattning att möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med EU-nämnden under ett pågående rådsmöte eller möte med Europeiska rådet för att få ett justerat mandat enbart bör tillgripas när väsentliga svenska intressen står på spel och där olika förhandlingsresultat inte varit möjliga att förutse vid den ursprungliga mandatgivningen. Samtidigt ska understrykas att regeringen agerar under konstitutionellt ansvar och att graden av frihet för regeringens agerande måste motsvaras av krav på reger- ingen att redovisa sitt agerande på ett sätt som underlättar riksdagens kontroll.

145

2017/18:URF1

4 Riksdagens EU-ärenden

Det finns tre typer av riksdagsärenden som baseras på dokument från EU. Dessa s.k. EU-ärenden är

•behandling av strategiska EU-dokument

•subsidiaritetskontroll av utkast till lagstiftningsakter

•prövning om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ.

I det följande redogörs för gällande bestämmelser för dessa EU-ärenden och för hur bestämmelserna har tillämpats i praktiken.

4.1 Behandling av strategiska EU-dokument

Riksdagen ska enligt 9 kap. 20 § första stycket riksdagsordningen (RO) be- handla grön- och vitböcker somöverlämnas tillriksdagen av Europeiska kom- missionen. Talmannen får efter samråd med gruppledarna bestämma att även andradokumentfrånEuropeiskaunionen,medundantagförutkasttilllagstift- ningsakter, ska behandlas av riksdagen.

Enligt 10 kap. 2 § RO ska EU-dokument som avses i 9 kap. 20 § RO hän- visas av kammaren till ett utskott för beredning. För behandlingen av ärendet gäller enligt 10 kap. 3 § andra stycket RO att utskotten ska avge utlåtanden till kammarenöverdeEU-dokumentsomhänvisatstilldemelleröverlämnatsfrån ett annat utskott. Utskotten ska enligt 10 kap. 10 § inhämta behövliga upplys- ningar från regeringen vid beredningen av ett utlåtande.

Bestämmelsen om behandlingen av strategiska EU-dokument infördes en- ligt riksdagsstyrelsens förslag som utarbetats av 2002 års riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3 s. 41 f., bet. 2005/06:KU21, bet. 2006/07:KU3, rskr. 2006/07:2526). Behandlingen tar sikte på kommissionens samrådsdokument (grönböcker,vitböckerochmeddelanden)ocholikaövergripandeprogramför- klaringar från EU:s institutioner. I förarbetena anges syftet vara att bättre och tidigare förankra EU-frågorna både i riksdagen och i samhället i stort. Det framhölls att genomförandet av EU-beslut, t.ex. lagstiftning med anledning av ettbeslutatdirektiv,underlättasomfrågornahardiskuteratsietttidigareskede av riksdagen.

Vidareangavssyftetvaraattskapadebattietttidigtskedeinnanförslagom förordningar och direktiv har lagts fram av kommissionen. Därmed uteslöts förslag till rättsakter från den föreslagna hanteringen. I ytterligare en syftes- förklaring anges att behandlingen ska ge möjlighet till redovisning av olika synpunkter som kan vara av värde i den fortsatta hanteringen av frågan, men attutskottetocksåheltkortfattatkananföraattgranskningeninteharmotiverat någon särskild hantering eller särskilda iakttagelser. Riksdagsstyrelsen såg framför sig att det normalt inte torde förekomma några reservationer i utlåtan-

146

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

det, men att det kan uppstå situationer där man inte kan komma överens i ut- skottetochattreservationerellersärskildayttrandenisådanafallkanfogastill utlåtandet. Vidare framhölls att behandlingen inte ska leda till att riksdagen i ett tidigt stadium binder regeringen vid en viss ståndpunkt, utan att avsikten är att skapa utrymme för en debatt som visar på olika synsätt på de aktuella frå- gorna.

Riksdagsstyrelsen ansåg att hanteringen i kammaren bör avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna men att det måste vara möjligt för kammaren att avgöra med vilka synpunkter som utlåtandet läggs till hand- lingarna och att alternativa skrivningar i utlåtanden därför kan bli föremål för votering.

Ett utlåtande leder inte till någon riksdagsskrivelse. Riksdagsstyrelsen kon- staterade dock att utlåtandet är offentligt och förutsatte att berörda parter in- formeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen. Det ligger självfallet i regeringens eget intresse att informera sig, men även EU:s institutioner kan förväntas ha intresse av att ta del av utlåtandena, reso- nerade riksdagsstyrelsen.

4.1.1 Enklare utskottsbehandling genom granskning

Riksdagsstyrelsen anförde att utskotten bestämmer hur noggrann behand- lingen ska vara. I den ursprungliga lagtexten användes termen granskning om hanteringen.Iförfattningskommentarenförklaradesattanledningentillattinte ange att dokumenten hänvisas till utskott för beredning var attuttrycket bered- ning kunde leda tanken till en mer detaljerad utskottsbehandling än vad som var avsikten (framst. 2005/06:RS3 s. 44 och 166).

I 2014 års översyn av riksdagsordningen ändrades lagtexten så att termen granskning ströks och att även dessa ärenden kom att hänvisas till utskott för beredning. Ändringen var enligt författningskommentaren endast språklig (framst. 2013/14:RS3 s. 236 f.).

Alltjämt används uttryck som granskningsförfarandet, granskning av EU- dokument och granskningsutlåtanden för att i dagligt tal omnämna ärendety- pen.

4.1.2 Obligatorisk behandling av grön- och vitböcker

Bestämmelsen i riksdagsordningen innebär att samtliga kommissionens grön- och vitböcker ska behandlas av riksdagen. Grön- och vitböcker är skriftliga underlag i kommissionens beredningsprocess. De nämns jämte meddelanden som kommissionens samrådsdokument i artikel 1 i EU-fördragens protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen.

Vikten av grön- och vitböcker började framhållas uttryckligen i den första översynenavEU-frågornasbehandlingiriksdagen(bet.1996/97:KU2).Bland annat framhöll finansutskottet i sitt yttrande i ärendet att grön- och vitböcker

2017/18:URF1

147

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	är viktiga informationskällor för riksdagen (yttr. 1995/96:FiU4y s. 2). Lagut-
	skottet anförde att det när det gäller grön- och vitböckerna ofta torde finnas
	värdefull information att hämta i anslutning till regeringens arbete med ut-
	formningen av den svenska hållningen till kommissionens förslag (yttr.
	1995/96:LU3y s. 4).
	RedaniförberedelsernainförEU-medlemskapethadedockkommissionens
	beredning av nya initiativ uppmärksammats. I de riktlinjer som då angavs för
	regeringens information till riksdagen förutsågs det att regeringen skulle in-
	formera riksdagen om kommissionens arbete med frågor som senare ska före-
	läggas ministerrådet. Det ansågs viktigt att riksdagen redan under berednings-
	fasen i kommissionen får tillfälle att ge sin syn på prioriteringar och på hur
	frågor bör lösas. Riksdagen, ansågs det, kan därmed påverka regeringens styr-
	ningavdemsompåSverigesvägnardeltariförslags-ochberedningsprocesser
	på olika sakområden (bet. 1994/95:KU22 s. 26).
	Riksdagskommittén fann inomramen för sitt första uppdrag 2001att kom-
	missionens samrådsdokument, framför allt grön- och vitböcker, är värda sär-
	skild uppmärksamhet. Kommittén ansåg att samtliga grön- och vitböcker bör
	bli föremål för faktapromemorior från regeringen och att utskotten kan ha an-
	ledning att på egen hand inhämta information om grön- och vitbokens hante-
	ring i t.ex. Europaparlamentet. Utskotten uppmanades också att överväga om
	enoffentligutfrågningskaanordnasifrågan.Somettannatalternativnämndes
	att företrädare för regeringen också kan föredra frågan vid ett slutet utskotts-
	sammanträde. Kommittén ansåg avslutningsvis att regeringen bör skicka de
	remissvar som regeringen avger till kommissionen till kammarkansliet för vi-
	dare befordran till berört utskott. Riksdagen biföll konstitutionsutskottets för-
	slag om dessa och andra riktlinjer för riksdagens arbete med EU-frågor (förs.
	2000/01:RS1 s. 126, bet. 2000/01:KU23).
	I redovisningen av sitt andra uppdrag 2006 föreslog sedan Riksdagskom-
	mittén ett nytt förfarande för granskning av grön- och vitböcker och andra
	strategiskaEU-dokument.Detvarkommitténsuppfattningattdessadokument
	i ökad utsträckning bör bli föremål för debatt och behandling i utskott och
	kammare (2005/06:RS3 s. 42 f.).

4.1.3 Valfri behandling av andra EU-dokument

Utöverdenobligatoriskabehandlingenavkommissionensgrön-ochvitböcker finns utrymme att välja ut andra EU-dokument för behandling. För att ett do- kumentskakunnabliföremålförbehandlingförutsättsenligtriksdagsordning- ens lydelse dels att det är ett dokument från Europeiska unionen, dels att det inte är ett utkast till lagstiftningsakt.

Dokument från Europeiska unionen

I praktiken har dokumenten från Europeiska unionen till övervägande del kommit att utgöras av meddelanden och rapporter från kommissionen. Det har ocksåförekommitattgemensammasamrådsdokumentfrånkommissionenoch

148

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik har gjorts till föremål för behandling. Därutöver har fyra andra dokument behandlats. Det är

•en rådsrapport om arbetet i ständiga kommittén för operativt samarbete i frågor som rör den inre säkerheten (utl. 2014/15:JuU19)

•en rapport från fem institutionsordförande om färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union (utl. 2015/16:FiU13)

•två förslag från EU-talmanskonferensens arbetsgrupp om den gemen- samma parlamentariska kontrollgruppen för Europol (utl. 2016/17:JuU23 och 2016/17:JuU30).

Undantaget för utkast till lagstiftningsakter

Undantaget för utkast till lagstiftningsakter formulerades i och med de änd- ringar av riksdagsordningen som utarbetades av den s.k. Lissabonutredningen (2008/09:URF2 s. 54). Ursprungligen gällde undantaget förslag från Europe- iska gemenskapernas kommission.

Den ändrade lydelsen kan läsas så att undantaget snävades av eftersom ly- delsen inte omfattar förslag till rättsakter som inte utgör utkast till lagstift- ningsakter i fördragens mening. Det gäller t.ex. förslag till förordningar om restriktiva åtgärder enligt artikel 215 FEUF, förslag till beslut om underteck- nande och ingående av internationella avtal enligt artikel 218 FEUF och för- slag till icke bindande rekommendationer och yttranden. Inget tyder dock på att Lissabonutredningen avsåg att snäva av undantaget på detta sätt eftersom utredningen enbart anförde att ändringarna var av formellt slag. Undantaget kan således alltjämt anses omfatta alla förslag till bindande och icke bindande rättsakter i enlighet med vad konstitutionsutskottet uttalade när ärendetypen infördes (bet. 2005/06:KU21 s. 28).

I sammanhanget anförde konstitutionsutskottet även att det exakta tillämp- ningsområdet för förfarandet får utvecklas i praxis. Det praktiska arbetet tycks inte ha inneburit någon egentlig praxisutveckling i detta avseende. Det kan docknoterasattövergripandemeddelandenfrånkommissionensomlagtsfram inom ramen för paket som också omfattar förslag till rättsakter har hänvisats för behandling (se t.ex. utl. 2011/12:FiU14, utl. 2015/16:MJU13, utl. 2016/17:NU22).

Urvalet av EU-dokument för behandling

I författningskommentaren till den nya bestämmelsen angavs för urvalet av EU-dokumenten, utöver de obligatoriska grön- och vitböckerna, att kammar- kansliet förutsätts ha kontakter med partikanslierna och utskottskanslierna i syfte att finna en samsyn om ett visst dokument ska bli föremål för den före- slagna hanteringen eller ej (framst. 2005/06:RS3 s. 166).

I praktiken gör sekretariatet EU-samordning (EU-samordningen) i kam- markansliet en första gallring av alla EU-dokument somlämnas till riksdagen.

2017/18:URF1

149

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	EU-samordningen inleder ett samråd med det berörda utskottskansliet om de
	EU-dokument sominte är förslag till rättsakter och som EU-samordningen ut-
	ifrån en sakinnehållslig läsning bedömer skulle kunna vara relevanta för be-
	handling. Om utskottskansliet efter att ha tagit upp frågan med sitt presidium
	och i förekommande fall med utskottet som helhet instämmer i bedömningen
	att EU-dokumentet är relevant för behandling och också anser att en behand-
	lingärlämplig,föredrasfråganförtalmannensomtarställning tillomettsam-
	råd med gruppledarna ska genomföras. Om inga invändningar framförs från
	gruppledarna inom en angiven tid hänvisas dokumentet av kammaren till ut-
	skottet för beredning utan vidare aktiv åtgärd från talmannen.
	Tillämpningen har aldrig inbegripit kontakter mellan kammarkansliet och
	partikanslierna. Samtliga EU-dokument somhar föredragits för talmannen har
	hittills tagits vidare till samråd om hänvisning med gruppledarna. Hittills har
	samtliga samråd mellan talmannen och gruppledarna resulterat i att EU-
	dokumentet har hänvisats. I praktiken är alltså utskottets, eller dess presidi-
	ums, besked som förmedlas av utskottskansliet i samrådet med EU-
	samordningen avgörande för om ett EU-dokument kommer att hänvisas för
	beredning eller inte.
	Det saknas uppgift om hur många EU-dokument som väljs bort i det förbe-
	redande samrådet mellan EU-samordningen och utskottskanslierna. I ett fall
	har ett utskott tagit initiativ till att få ett EU-dokument hänvisat till sig som
	inte passerat EU-samordningens första gallring (utl. 2012/13:NU23 om
	granskningen av kommissionens meddelande Smart lagstiftning – tillgodose
	de små och medelstora företagens behov, COM(2013) 122).
	Tiden för urvalet från att dokumenten lämnats in till riksdagen till dess att
	dehänvisastillutskottförberedningärigenomsnittknapptsjuveckor,baserat
	på hänvisade dokument som lämnats in till riksdagen från januari 2010 till
	april 2017. Urvalstiden varierar kraftigt från som kortast två dagar till som
	längst140dagar.Attettdokumentkanhänvisasnågondagefterattdetlämnats
	in till riksdagen visar att urvalet i angelägna fall kan förberedas och genomfö-
	ras skyndsamt. En förklaring till mer utdragna urvalsförfaranden är att ställ-
	ningstagandet till om ett dokument bör granskas i vissa fall görs i ljuset av
	utgången av andra pågående ärenden. Ett sådant exempel är att konstitutions-
	utskottetsårliga uppföljning av riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprinci-
	pen varit vägledande för om utskottet ser anledning att granska kommission-
	ens årliga rapport om subsidiaritet och proportionalitet. Under sommaren kan
	det också förflyta lång tid från det att talmannen bestämt att ett dokument ska
	hänvisas till dess att kammaren sammanträder och kan hänvisa dokumentet
	formellt. Bortser man t.ex. från de dokument som lämnats in till riksdagen
	under juni och juli minskar den genomsnittliga urvalstiden till knappt fem
	veckor.

150

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

4.1.4 Preliminära och konstitutionellt oförbindande synpunkter

I behandlingen av riksdagsstyrelsens förslag om den nya ärendetypen fann konstitutionsutskottet anledning att klargöra vilken verkan behandlingen kunde anses få (bet. 2005/06:KU21 s.29).

Konstitutionsutskottet underströk att ett kammarbeslut i anslutning till be- handlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller riksdagen eller något av riksdagens organ. Således överträder inte regeringen någon bestämmelse i grundlag eller allmän lag om den t.ex. vid ett rådsmöte skulle företräda en ståndpunkt som står i strid med vad kam- maren har uttalat vid behandlingen av en grönbok. Inte heller utskotten eller EU-nämndengörsigskyldigatillnågonsådanöverträdelsegenomattvidsam- råd med regeringen medge en avvikelse från den av riksdagen uttalade stånd- punkten.

Konstitutionsutskottet konstaterade att riksdagens beslut i dessa frågor där- med kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbin- dande karaktär, men att sådana meningsyttringar kan ses som uttryck för rå- dande åsiktsförhållanden i riksdagen. Utlåtanden och kammarbeslut kan där- med erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen. I den bemärkelsen, noterade konstitutionsutskottet, kan riksdagsbesluten således få betydelseidenpåparlamentariskaprincipergrundaderelationenmellanreger- ing och riksdag.

Våren 2013 granskade konstitutionsutskottet hur finansministern förhållit sig till riksdagens uttalande om moms på e-böcker i ett utlåtande om gransk- ningen av en grönbok om mervärdesskattens framtid. I utlåtandet framfördes synpunkten att momsen på e-böcker skulle sänkas till 6 procent för att bli lika sommomsenpåtrycktaböcker.Ifinansministernssvartillkommissionenmed anledning av grönboken, som avfattades efter riksdagens behandling av utlå- tandet, nämndes inte frågan om sänkt moms på e-böcker. Detta visade enligt granskningsanmälan på bristande respekt förriksdagens beslut. Konstitutions- utskottetfann,motbakgrundavvadsomiförarbetenasagtsomverkanavEU- dokumentens behandling, inte anledning till något uttalande i ärendet (bet. 2012/13:KU20 s. 74–80).

4.1.5 Utlåtanden läggs till handlingarna

Kammarens beslut om utskottens utlåtanden är alltid att lägga utlåtandet till handlingarna, och beslutet leder inte till någon riksdagsskrivelse. Däremot har alltsedan det första ärendet (utl. 2006/07:UU11) en administrativ skrivelse skickats från Riksdagsförvaltningen till kommissionens generalsekretariat för att uppmärksamma riksdagens behandling. Detta har gjorts mot bakgrund av förarbetsuttalandet om att det förutsätts att berörda parter informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen (framst. 2005/06:RS3 s. 43).

2017/18:URF1

151

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	Den administrativa skrivelsen är standardiserad och förankrad i riksdags-
	styrelsen. Kortfattat informeras det omatt dokumentet hänvisats till ett utskott
	för granskning och att utskottet redovisat sin granskning för kammaren i det
	aktuellautlåtandetsamtattbeslutomutlåtandetfattatsmedbifallförutskottets
	förslag, alternativt för reservation. Skrivelsen undertecknas numera av biträ-
	dande riksdagsdirektören. Den skickas via e-post med bifogat utlåtande.
	I de fall som det granskade dokumentet utgör underlag för ett av kommis-
	sionens offentliga samråd och det finns en särskild e-postadress för svar på
	samrådet skickas sedan juni 2015 skrivelsen och utlåtandet förutom till kom-
	missionens generalsekretariat även till denna särskilda e-postadress. I de fall
	det granskade dokumentet härrör från någon annan instans än kommissionen
	skickas utlåtandet i stället till denna instans. Efter att e-posten med skrivelsen
	och utlåtandet har skickats till adressaten vidarebefordras den till Statsrådsbe-
	redningens EU-kansli.
	Kommissionen svarar
	Kommissionen sjösatte en ny politisk dialog med medlemsstaternas nationella
	parlament i september 2006. Ett centralt inslag i denna dialog är att kommis-
	sionenåtogsigattdelsöverlämnasinalagförslagochsamrådsdokumentdirekt
	till de nationella parlamenten, dels svara på parlamentens bidrag till följd av
	dessa dokument.
	Kommissionen uppfattar de utlåtanden från riksdagen som den uppmärk-
	sammas på som sådana bidrag i den politiska dialogen. I enlighet med sitt åta-
	gande svarar kommissionen på utlåtandena. (Den politiska dialogen mellan
	kommissionen och de nationella parlamenten behandlas vidare i avsnitt 6.)
	Konstitutionsutskottet erkänner ingen dialog
	I granskningen av en rapport från kommissionen om dess förbindelser med de
	nationella parlamenten under 2007 konstaterade konstitutionsutskottet att re-
	geringen, med utgångspunkt i de konstitutionella förhållanden som gäller i
	Sverige, har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt och att reger-
	ingsformen saknar uttrycklig reglering när det gäller riksdagens möjligheter
	att kommunicera direkt med mellanfolkliga organisationer. Utskottet under-
	strök att riksdagens behandling av ett utskotts utlåtande avslutas med att kam-
	maren lägger utlåtandet till handlingarna och noterade att Riksdagsförvalt-
	ningensänderutlåtandenaförkännedomtillkommissionensgeneralsekretariat
	(utl. 2008/09:KU3 s. 11).
	I sin granskning av motsvarande kommissionsrapport för 2011 påminde
	konstitutionsutskottetomattdetärregeringensomharhuvudansvaretförupp-
	giftenattföreträdariketutåtochattdetunderrådandesvenskakonstitutionella
	förhållanden således gäller att den politiska dialogen mellan kommissionen
	och Sverige sker genom regeringen som är ansvarig inför riksdagen. Att Riks-
	dagsförvaltningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens gene-
	ralsekretariat utgör inte, under gällande svenska konstitutionella förhållanden,
152

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

någondialogifolk-ellerstatsrättsligmening.Detär,fortsatteutskottet,endast inomramenförsubsidiaritetskontrollmekanismensomriksdagen,medstödav befogenhetersomfördragentilldelarnationellaparlament,gesmöjlighetattpå det sätt som anges i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kom- missionen(utl.2012/13:KU15s.20).Dettaupprepadesavkonstitutionsutskot- tet senast i januari 2017 (yttr. 2016/17:KU3y s. 5).

4.1.6 Tidigare uppföljningar av granskningsförfarandet

Riksdagens behandling av strategiska EU-dokument har följts upp vid två till- fällen. Det gjordes först av Lissabonutredningen och därefter av EUMOT- utredningen.

Lissabonutredningen – flera dokument som kan granskas

Lissabonutredningens uppföljning omfattade de 33 utlåtanden som avgetts t.o.m.december2008(2008/09:URF2s.66–72).Uppföljningenfokuseradepå i vilken grad det förekommit reservationer i utlåtandena, omfattningen av kammarbehandlingen och i vilken utsträckning en subsidiaritetsgranskning gjorts i behandlingen.

Uppföljningen visade att 9 utlåtanden innehöll reservationer eller särskilda yttranden, att 18 utlåtanden varit föremål för debatt i kammaren och att det med något undantag enbart var utskottets ledamöter som deltog i kammarde- batten, som var mer omfattande i de 7 fall det fanns reservationer att votera om. Något slags subsidiaritetsgranskning hade genomförts i 17 utlåtanden.

Lissabonutredningen drog inte några egentliga slutsatser av uppföljningen. Den konstaterade emellertid att de ytterligare dokument som EU- institutionerna enligt Lissabonfördraget ska sända till riksdagen kan bli före- mål för behandling efter talmannens bestämmande. Utredningen föreställde sig också att en riksdagsbehandling är önskvärd av vissa av de nya dokumen- ten, t.ex. utkast till fördragsändringar, medlemskapsansökningar och infor- mationen om det operativa samarbetet som rör den inre säkerheten. Detta an- sågs dock inte motivera någon ändring av bestämmelsen i riksdagsordningen (2008/09:URF2 s. 48 f.).

EUMOT-utredningen – slopat obligatorium och utlåtanden om för- slag

EUMOT-utredningens uppföljning omfattade de 62 utlåtanden som avgetts fram till den 1 juli 2010 (2010/11:URF2 s. 18 f.). Fokus låg på om utskotten inhämtat kompletterande information i beredningen, om processen i övriga medlemsländer och i EU:s institutioner återgetts i utlåtandet samt om yttran- den från andra utskott inhämtats.

Uppföljningen visade att 49 av de behandlade dokumenten hade redogjorts förifaktapromemoriorfrånregeringen.Iminst38fallinnefattadeberedningen

2017/18:URF1

153

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	muntlig information från regeringen, och i några fall hade interna eller offent-
	liga utfrågningar genomförts. I 7 utlåtanden fanns information om andra län-
	ders beredning, och i 16 utlåtanden fanns information om EU-institutionernas
	inställning till eller beredning av dokumentet. Vidare innehöll 21 utlåtanden
	reservationer, 34 stycken blev föremål för debatt i kammaren och 17 ledde till
	votering. Yttranden från andra utskott inhämtades i 8 fall.
	EUMOT-utredningen gick också igenom samtliga svar från kommissionen
	påriksdagensutlåtanden.Utredningennoteradeattjuflerkonkretaförslagoch
	idéerettutlåtandeinnehåller,destostörremödaförefallerkommissionenlägga
	ned på sitt svar. Den pågående dialogen mellan riksdagen och kommissionen,
	som utredningen uttryckte det, skulle därför troligen vinna på om fler utskott
	lade ned mer möda på att formulera konkreta tankar och förslag i sina utlåtan-
	den. Utskotten skulle också vara betjänta av att se svaren som en del i en fort-
	löpande dialog och följa upp de åtgärder som kommissionen aviserar i sina
	svar (2010/11:URF2 s. 19 f.).
	EUMOT-utredningens bedömning av uppföljningen var att bestämmelsen
	tycktes ha fått avsedd effekt i fråga om tidig förankring och debatt och att det
	vartroligtattledamöternaharblivitbättreinsattabådeisakfrågornaochiEU:s
	beslutsprocess genom beredningen av utskottens utlåtanden. Mot bakgrund av
	att utredningens huvudförslag skulle innebära en ökad arbetsbörda för utskot-
	ten föreslog den emellertid att det obligatoriska kravet på utskotten att skriva
	utlåtanden över grön- och vitböcker skulle avskaffas (2010/11:URF2 s. 63 f.).
	I författningskommentaren angavs att förslaget att avskaffa obligatoriet var
	motiverat av att vissa grön- och vitböcker var så detaljerade och innehåller
	sådana frågeställningar att de lämpligen bör granskas och besvaras enbart på
	myndighetsnivå och inte av ett riksdagsutskott, och än mindre kunna bli före-
	mål för behandling i kammaren (2010/11:URF2 s. 143). Förslaget överlevde
	inte remissrundan bland partigrupperna.
	Samtidigt föreslog EUMOT-utredningen att riksdagen skulle kunna lämna
	utlåtanden även över utkast till lagstiftningsakter. Detta skulle behöva göras
	innanförhandlingarirådsarbetsgruppenpåbörjats,vilketutredningenslogfast
	till inom åtta veckor från det att utkastet presenterats. Avsikten med detta var
	att undvika att riksdagen och regeringen intog olika ståndpunkter i samma
	fråga. Urvalet av de utkast till lagstiftningsakter som skulle bli föremål för
	behandling ansåg utredningen borde göras på samma sätt som urvalet av de
	strategiska EU-dokumenten (2010/11:URF2 s. 65).
	Partigrupperna beslutade att utreda denna fråga vidare. Uppdraget gavs till
	en särskild utredare som fann att övervägande skäl talade mot att genomföra
	förslaget vid tillfället. Utredaren hänvisade till att ordningen med överlägg-
	ningar i huvudsak fungerar väl och att det finns skäl att avvakta ytterligare
	erfarenheter av arbetet med subsidiaritetsprincipen, vilket också skulle medge
	ett beaktande av hanteringen inom EU och den svenska regeringens erfaren-
	heter av riksdagens motiverade yttranden (PM 2012-06-05 Uppföljning
	EUMOT – vissa EU-frågor, dnr 2442-2011/12).

154

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

2017/18:URF1

4.1.7 Uppföljning av obligatoriska och valfria ärenden

Ingen av de två tidigare uppföljningarna som redovisats ovan har jämfört be- handlingen av de obligatoriska grön- och vitböckerna och behandlingen av de valfriadokumenten.Förattbelysasådanaeventuellaskillnaderharkommittén gått igenom samtliga utlåtanden som justerats från den 1 januari 2007, då granskningsförfarandet infördes, till utgången av riksmötet 2016/17. Genom- gången har fokuserat på ställningstagandets längd, förekomsten av reserva- tioner eller särskilda yttranden samt om utlåtandena blivit föremål för debatt och votering i kammaren.

Av de sammanlagt 168 behandlade EU-dokumenten var 84 grön- och vit- böcker för obligatorisk behandling (71 grönböcker och 13 vitböcker) och 84 valfria EU-dokument.

Det samlade antalet ärenden, obligatoriska och valfria, varierar från riksmöte till riksmöte, som framgår av diagram 15 nedan. Variationen är dock mindre jämfört med den för subsidiaritetsärenden (se diagram 19, avsnitt 4.2.11).

Diagram 15 visar också att antalet grön- och vitböcker (obligatoriska) de senaste riksmötena har sjunkit både i antal och som andel. Sammanlagt utgör dock de obligatoriska ärendena fortfarande hälften av ärendena.

Diagram 15 Obligatoriska och valfria behandlingar av EU-dokument per riksmöte

30					Obligatoriska				Valfria



25
20						12	11
15		7	5				11
15		7	5	9				7
10				9

						14					6	12
5	10	11	13	9		14	12	8		5	6	12	10
0										1	4	1	1
										1		1	1

Källa: Kammarkansliet, sekretariatet EU-samordning.

Att de obligatoriska ärendena sjunkit är en följd av att kommissionen presen- terar färre grön- och vitböcker nu än tidigare. Samtidigt ska påpekas att en sådan utveckling även noterades av Riksdagskommittén, vars referensgrupp gick igenom antalet grön- och vitböcker fram till 2000 (framst. 2000/01:RS1 bilaga 6 s. 313 f., framst. 2005/06:RS3 s. 42). Efter Riksdagskommitténs ar- bete ökade uppenbarligen antalet grön- och vitböcker för att sedan åter sjunka.

155

2017/18:URF1

4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Man bör därför vara försiktig med att dra slutsatser om den långsiktiga ut- vecklingen när det gäller kommissionens användning av grön- och vitböcker.

I diagram 16 nedan visas antalet obligatoriska och valfria ärenden per ut- skott. Sammanfattningsvis kan sägas att samtliga utskott haft obligatoriska ärenden. Tre utskott (SkU, CU, SfU) har ännu inte haft valfria ärenden. De fyra utskott (FiU, CU, MJU, NU) som har haft flest obligatoriska ärenden har haft 50 procent av ärendena. De fyra utskott (KU, FiU, JuU, UU) som haft flest valfria ärenden har haft 70 procent av ärendena. Finansutskottet är det enda utskott som finns med i båda grupperna.

Diagram 16 Obligatoriska och valfria behandlingar av EU-dokument per utskott t.o.m. riksmöte 2016/17

30					Obligatoriska			Valfria



25
20
15	18	10	8
15	18		8
10			16	15	3
		12			5		2		2
5	6	12	11		10	9	2		2	2	2
	6		3	3	6	9	5		5	2	2	4	1	2
0			3	3						3	3	4	2	2
0	UU	FiU JuU NU		KU MJU TU		CU SoUUbUFöU KrU SfU							AU SkU
	UU	FiU JuU NU		KU MJU TU		CU SoUUbUFöU KrU SfU							AU SkU

Källa: Kammarkansliet, sekretariatet EU-samordning.

De mer kvalitativa aspekterna som genomgången fokuserat på redovisas sam- lat för de obligatoriska och valfria ärendena i tabell 3 nedan. Det gäller det genomsnittliga antalet rader i utlåtandenas ställningstagande9, antalet behand- lingar som inkluderat reservationer eller särskilda yttranden (Res./SY) samt antalet behandlingar som lett till debatt och votering i kammaren (med andel inom parentes10).

9 Som ställningstaganden har rader räknats i vilket utskottet ”talar i första person” till kam- maren, oavsett under vilken rubrik detta görs (utlåtandena innehåller en rad varianter i detta avseende). Eventuella underrubriker i ställningstagandet har inte räknats med. Eventuella ci- tat har räknats med. I ett fall redovisade utskottet granskningen av en grönbok och ett med- delande i samma utlåtande (utl. 2012/13:NU20). I detta fall har hela ställningstagandet och samtligareservationerräknatsutanförsökattgöraenuppdelningutifrånvadsomkanhagällt grönboken respektive meddelandet.

10 Genomsnitt och andel för de valfria dokumenten är något missvisande eftersom två doku- ment i fem fall har behandlats i ett och samma utlåtande. Ställningstagandets radantal, före- komsten av reservationer eller särskilda yttranden och av debatt och votering har i dessa fall enbart räknats en gång. Summan har dock dividerats med det totala antalet behandlade do- kument.

156

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Tabell 3 Kvalitativa aspekter på behandlingen av EU-dokument

EU-dokument	Ställningst.	Res./SY	Debatt	Votering
Obligatoriska	78	28 (33 %)	35 (42 %)	14 (17 %)
(84)
Valfria	123	54 (64 %)	63 (75 %)	37 (44 %)
(84)
Sammanlagt	100	82 (49 %)	98 (58 %)	51 (30 %)
(168)

Skillnadernamellandebådakategoriernaärpåtagligochentydig.Jämförtmed de obligatoriska ärendena leder de valfria ärendena överlag till längre ställ- ningstaganden och i högre utsträckning till reservationer och särskilda yttran- den i utskottsbehandlingen, liksom debatt och votering i kammarbehand- lingen. Skillnaderna är förväntade eftersom de valfria ärendena avser doku- ment som valts ut för att de ansetts vara relevanta för behandling. En förteck- ning över utlåtandena med uppgifter från genomgången finns i bilaga 5.

Jämfört med Lissabonutredningens och EUMOT-utredningens uppfölj- ningarharutlåtandenaihögregradkommitatt innehållareservationerochsär- skilda yttranden, 49 procent jämfört med 27 respektive 34 procent i tidigare uppföljningar.11 Detta tycks dock inte ha påverkat debatt- och voteringsfre- kvenserna nämnvärt. Dessa är i princip konstanta. Debatt har hållits i 58 pro- cent av ärendena jämfört med 54 respektive 55 procent i tidigare uppfölj- ningar. Andelen utlåtanden som blivit föremål för votering är 30 procent jäm- fört med 21 procent i Lissabonutredningens uppföljning och 27 procent i EUMOT-utredningens.

4.2 Subsidiaritetskontroll av utkast till lagstiftningsakter

Riksdagens kontroll av subsidiaritetsprincipens tillämpning i utkast till lag- stiftningsakter baseras på bestämmelser i EU-fördragen, till skillnad från be- handlingen av strategiska EU-dokument. Bestämmelser för riksdagens till- lämpning av subsidiaritetskontrollen finns i riksdagsordningen.

4.2.1 Regleringen i EU-fördragen

Subsidiaritetsprincipen gäller enligt artikel 5.3 Fördraget om Europeiska un- ionen (FEU) på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet. Principen innebär att EU ska vidta en åtgärd endast omoch i den mån sommålen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemssta- terna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på

11 EUMOT-utredningen redovisade enbart utlåtanden med reservationer utan hänsyn till eventuella särskilda yttranden. Jämförelsen med denna är därför inte helt rättvisande.

2017/18:URF1

157

2017/18:URF1

4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan upp- nås på unionsnivå. Medlemsstaternas nationella parlament ska se till att subsi- diaritetsprincipen följs i utkast till lagstiftningsakter.

Iartikel3.1FördragetomEuropeiskaunionensfunktionssätt(FEUF)anges att unionen ska ha exklusiv befogenhet på områdena

•tullunionen

•konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion

•den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta

•bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemen- samma fiskeripolitiken

•den gemensamma handelspolitiken.

Närmare bestämmelser för de nationella parlamentens kontroll av subsidiari- tetsprincipens tillämpning finns i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidi- aritets- och proportionalitetsprinciperna, som är fogat till FEU och FEUF. I protokollets artikel 3 anges att termen utkast till lagstiftningsakt avser sådana förslag och initiativ från EU:s institutioner som syftar till antagandet av en lagstiftningsakt. Av artikel 289 FEUF framgår att lagstiftningsakter är förord- ningar,direktivochbeslutsomantasienlighetmedettlagstiftningsförfarande. Den fördragsartikel som ligger till grund för en specifik unionsåtgärd anger om åtgärden ska antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, och bara då kan den klassificeras som en lagstiftningsakt (EU-domstolens dom i de före- nade målen C‑643/15 och C‑647/15).

Enligt protokollets artikel 6 får varje nationellt parlament inom åtta veckor fråndendagdåettutkasttilllagstiftningsaktpåunionensofficiellaspråköver- sänds till demlämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med skälen till att man anser att detaktuella utkas- tet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 7 ska varje na- tionelltparlamenthatvåröster,ochettutkasttilllagstiftningsaktskaomprövas om minst en tredjedel av det totala antalet röster står bakom motiverade ytt- randen om att utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen (s.k. gult kort). För utkast som gäller det straffrättsliga och polisiära samarbetet är trös- keln för omprövning en fjärdedel av rösterna. Efter omprövningen kan för- slagsställaren besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det.

Dessutom ska, inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ett förslag till lagstiftningsakt omprövas om minst en enkel majoritet av rösterna står bakom motiverade yttranden (s.k. orange kort). Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget ska den ange skälen för detta till Europaparlamentet och rådet som före den första behandlingens slut ska ta ställning till huruvida lag- stiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Om Europaparla- mentet eller rådet anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidi- aritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare.

Iprotokolletsartikel8angesatt EU-domstolen ärbehörigattprövaentalan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen genom en lagstiftningsakt och att

158

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

en sådan talan kan väckas genom att en medlemsstat i enlighet med dess rätts- ordning överlämnar talan till domstolen på dess nationella parlaments vägnar.

4.2.2 Regleringen i riksdagsordningen

I november 2009 infördes bestämmelser i riksdagsordningen för riksdagens hantering av subsidiaritetskontrollen. Bestämmelserna tillämpas sedan den 1 december 2009 då Lissabonfördraget trädde i kraft.

Riksdagen ska enligt 9 kap. 20 § andra stycket RO pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt 10 kap. 2 § RO ska EU-dokument som avses i 9 kap. 20 § RO hänvisas av kammaren till ett utskott för beredning.

För behandlingen av ärendet gäller enligt 10 kap. 3 § tredje stycket RO att ett utskott, om det finner att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen, ska avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att riksdagen ska avge ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordfö- rande. Utskottet ska också avge ett utlåtande till kammaren, om minst fem le- damöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom ett protokolls- utdrag till kammaren meddela att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprinci- pen.

Regeringen ska enligt 10 kap. 10 § andra stycket RO inom två veckor från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet till lagstiftningsakt.

Ett beslut om ett motiverat yttrande som gäller subsidiaritetsprincipen ska enligt11kap.21§andrastycketROmeddelasEuropaparlamentets,rådetsoch kommissionens ordförande genom en skrivelse (bet. 2009/10:KU39).

Konstitutionsutskottet ska enligt 7 kap. 8 § andra stycket RO följa tillämp- ningen i riksdagen av subsidiaritetsprincipen och en gång om året meddela kammaren sina iakttagelser.

4.2.3 Skyldighet som ger riksdagen roll som beslutsfattare i EU

Bestämmelserna om subsidiaritetskontroll infördes i riksdagsordningen enligt riksdagsstyrelsensförslagbaseratpådens.k.Lissabonutredningen.Utredning- ens uppfattning var att det handlade om en fördragsenlig skyldighet för de na- tionellaparlamentenattbevakaattsubsidiaritetsprincipenefterlevsochattför- dragen således kräver de nationella parlamentens medverkan.

Utredningen konstaterade att de nationella parlamenten genom Lissabon- fördraget tilldelas en formell roll som beslutsfattare i vissa frågor i och med att de självständigt och somföreträdare för sitt land sommedlemsstat i EU ska kunna motsätta sig en lagstiftningsakt av subsidiaritetsskäl. Detta, noterade utredningen, är inte bara en nyhet inom EU utan också i de flesta staters kon- stitutionella liv, eftersom det stora flertalet medlemsstater har ett parlamenta- riskt styrelseskick med regeringen i den ledande rollen i frågor som rör rela-

2017/18:URF1

159

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	tionerna till andra länder och mellanstatliga organisationer (2008/09:URF2
	s. 30 och 36 f.).

4.2.4 Lämplighetsprövning i berört utskott

När det gäller själva subsidiaritetskontrollen ansåg Lissabonutredningen att denna inte är att beteckna somen laglighetsprövning utan en lämplighetspröv- ning (2008/09:URF2 s. 43). Utredningen ansåg emellertid att en laglighets- prövning självfallet måste göras när det gäller den rättsliga grunden för försla- get eftersom en subsidiaritetsprövning endast ska ske på områden där lagstift- ningsmakten är delad mellan EU och medlemsstaterna.

Även omdet med nödvändighet blir lämplighetssynpunkter somdominerar i subsidiaritetsprövningen framhöll utredningen att prövningen inte bör inne- hålla ett ställningstagande till omden föreslagna åtgärden skaföretas eller inte utan endast om den bör ske på unionsnivå eller på någon nationell nivå. Ef- tersom subsidiaritetstestet huvudsakligen är en lämplighetsfråga drog utred- ningen slutsatsen att det utskott som besitter den sakliga kompetensen på det område som förslaget gäller är bäst skickat att också göra subsidiaritetspröv- ningen.

4.2.5 Minoritetsskyddet

I fall där utskottets prövning resulterar i bedömningen att utkastet till lagstift- ningsaktärförenligtmedsubsidiaritetsprincipenavgörutskottetsjälvtärendet. Lissabonutredningen ansåg emellertid att en minoritet bör ha rätt att få till stånd ytterligare en prövning av subsidiaritetsfrågan, utöver utskottets. Detta tillgodoses genom en kammarbehandling. Utredningen ansåg att det skulle räcka med en minoritet av fem ledamöter i utskottet för att föra upp beslutet till kammaren (2008/09:URF2 s. 45).

Konstitutionsutskottet delade utredningensbedömning men föreslog en nå- got ändrad bestämmelse om minoritetsskyddet. Enligt konstitutionsutskottets förslag skulle ett utskott, om minst fem av dess ledamöter begär det, enbart vara skyldigt att avge ett utlåtande till kammaren, inte att dessutom inkludera ett förslag till motiverat yttrande. Ett sådant förslag får minoriteten framföra i en reservation (bet. 2009/10:KU2 s. 14).

Minoritetsskyddet har aktiverats fyra gånger. I samtliga fall har kammaren bifallit utskottets förslag att inte avge ett motiverat yttrande och lägga utlåtan- det till handlingarna. Dessa fall är värda att notera eftersom utskotten här mo- tiverar varför förslagen anses vara förenliga med subsidiaritetsprincipen, till skillnad mot vad som är fallet när dessa beslut fattas i utskottet.

De tre första fallen är likartade. I utlåtandena ges argument för att de prö- vade förslagen bidrar till funktionen på den inre marknaden och att det därför finns ett EU-mervärde. Därefter uppmärksammas de problem med förslagen som utskottsminoriteten ansett bör leda till ett motiverat yttrande, men med hänvisning till att dessa problem får beaktas i det fortsatta förhandlingsarbetet

160

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

som utskottet har för avsikt att följa noga. I det första fallet gällde problemet förslagetsproportionalitetochbristandekonsumentskydd(utl.2011/12:CU11, res. S, SD, V). I det andra gällde det konsekvenser för den nationella självbe- stämmanderätten vid tillståndsprocesser för ny energiinfrastruktur (utl. 2011/12:NU15,res.S,SD,V).Idettredjefalletgälldedetbetänkligheterkring förenligheten med grundlagsskyddade rättigheter (utl. 2013/14:NU28, res. S, MP, V).

Det fjärde och senaste fallet skiljer sig något från de föregående. De skilda uppfattningarna i frågan om en EU-reglering vore lämplig eller inte förefaller där ha bottnat i olika grundsyn när det gäller att reglera på de områden som förslaget gällde, dvs. arbetsliv, familjeliv och jämställdhet. Utskottsmajorite- tens motivförbedömningenatt förslagetinte stred motsubsidiaritetsprincipen utgår från att åtgärderna skulle bidra till ökad sysselsättningsgrad för kvinnor i alla medlemsstater, vilket i sin tur skulle främja EU:s konkurrenskraft och tillväxt, vilket skulle påverka förutsättningarna för hela EU-samarbetet, sam- tidigt som den sociala dimensionen är av väsentlig betydelse för den fria rör- ligheten (utl. 2016/17:AU17, res. 1 M, C, KD, res. 2 SD).

4.2.6 Ärendenas väckande – förvaltningens handläggningsrutin

Efter att bestämmelserna om subsidiaritetskontroll införts i riksdagsordningen tillsattesenarbetsgruppinomRiksdagsförvaltningenförattutarbetahandlägg- ningsrutiner för det nya förfarandet (PM 2010-03-23 Genomförandet av Lis- sabonfördraget i riksdagen). När det gäller väckandet av ärenden innebar handläggningsrutinen att EU-samordningen vid kammarkansliet ska göra en preliminär bedömning av om nya förslag kan komma att bli föremål för en subsidiaritetsprövning. Den preliminära bedömningen görs utifrån de två kri- terierna i EU-fördragen för subsidiaritetskontrollens tillämpningsområde, dvs. attdetärettutkasttilllagstiftningsaktochattdetgällerettområdedärunionen inte har exklusiv befogenhet. Enligt handläggningsrutinen skulle emellertid utkastet till lagstiftningsakt hänvisas till ett utskott för beredning först när för- slagsställaren, i de allra flesta fall kommissionen, bekräftat att förslaget om- fattasavfördragets subsidiaritetskontrollmekanismgenomen skrivelseomin- ledandet av åttaveckorsfristen för att lämna ett motiverat yttrande. En sådan skrivelse hade kommissionen åtagit sig att sända som ett led i de praktiska arrangemangenförkontrollmekanismen(brevfrånkommissionensordförande till riksdagens talman, dnr. 846-2009/10). Även rådet och Europaparlamentet hade gjort liknande åtaganden (dnr 2701-2009/10).

Konsekvensen av förvaltningens handläggningsrutin i detta avseende blev att förslagsställaren gavs ett tolkningsföreträde i frågan om kontrollmeka- nismens tillämpningsområde. Kom det inte någon skrivelse från förslagsställ- aren om inledandet av åttaveckorsfristen så hänvisades inte förslaget för sub- sidiaritetsprövning, oavsett EU-samordningens bedömning i frågan. Under subsidiaritetskontrollensförstaåruppdagadespådettasättettflertaloklarheter kring kontrollens tillämpningsområde som kunde redas ut gentemot kommis-

2017/18:URF1

161

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	sionen. Det gällde t.ex. tillämpningen i fråga om förslag till kodifiering eller
	omarbetning av befintliga lagstiftningsakter och förslag om ändring av redan
	framlagda förslag.
	Tolkningsutrymmet har dock framför allt visat sig handla om avgräns-
	ningen till EU:s exklusiva befogenhet. Riksdagen har gett uttryck för tolk-
	ningen att de områden som nämns i artikel 3 FEUF är uttömmande (utl.
	2013/14:KU45 s. 28). Kommissionen, Europaparlamentet och rådetanser där-
	emot att det dessutomfinns ett antal frågor kopplade till EU:sinstitutioner och
	budget som till sin natur faller inom unionens exklusiva befogenhet (se t.ex.
	K(2011) 7693 med kommissionens svar på utlåtande 2010/11:KU26).
	De olika tolkningarna i detta avseende ledde till att EU-institutionernas
	tolkningsföreträde kring subsidiaritetskontrollens tillämpningsområde bröts.
	Det skedde i januari 2016 genom hänvisningen av ett förslag från Europapar-
	lamentet om ändring av den s.k. valakten om allmänna val till Europaparla-
	mentet.Europaparlamentethadeinteföljtuppöverlämnandetavförslagetmed
	en skrivelse om inledandet av åttaveckorsfristen. I riksdagen gjordes emeller-
	tid bedömningen att förslaget omfattades av subsidiaritetskontrollen, och för-
	slaget hänvisades till konstitutionsutskottet trots avsaknaden av en skrivelse
	(SUB-23-2015/16).
	Till följd av detta ändrades handläggningsrutinen så att EU-samordningen
	fick i uppgift att särskilt uppmärksamma det berörda utskottets kansli på för-
	slag som bedöms uppfylla kriterierna för subsidiaritetskontroll men där den
	förslagsställande institutionen sannolikt gör en annan bedömning. Något yt-
	terligare sådant förslag har ännu inte hänvisats för subsidiaritetskontroll.

4.2.7 Ärendenas behandling – riksdagen måste ta ställning

Ändringen av handläggningsrutinen som beskrivits ovan avsåg enbart situa- tioner där en skrivelse om inledandet av åttaveckorsfristen från den förslag- ställande EU-institutionen uteblir. Även fortsättningsvis gäller att utkast till lagstiftningsakter som följs av en skrivelse automatiskt hänvisas till ett utskott för beredning, oavsett om EU-samordningen preliminärt bedömt att subsidia- ritetskontrollen inte är tillämplig.

I oktober 2016 hänvisades ett förslag inom unionens exklusiva befogenhet för handelspolitiken till näringsutskottet för subsidiaritetsprövning. Hänvis- ningengjordes efterattkommissionengenomettadministrativtmisstagskick- ade en skrivelse till riksdagen om inledandet av åttaveckorsfristen för en sub- sidiaritetskontroll.Misstagetkorrigeradesnågraveckorsenaregenomattkom- missionen i ytterligare en skrivelse till de nationella parlamenten underströk att förslaget faller inom unionens exklusiva befogenhet (SUB-9-2016/17).

Riksdagsordningengerintemöjlighettillavskrivningavsubsidiaritetsären- den (9 kap. 26 § med tilläggsbestämmelse 9.26.1). Genom hänvisningen av ärendet för beredning inträder därför ett absolut behandlingstvång enligt 10 kap. 3 § riksdagsordningen. Behandlingen av subsidiaritetsärenden innebär att utskottet måste ta ställning till om utkastet till lagstiftningsakt strider eller inte

162

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

strider mot subsidiaritetsprincipen. Några andra alternativ gesinte för behand- lingen.

I det aktuella fallet med förslaget inom handelspolitiken löste näringsut- skottet situationen genom att konstatera att subsidiaritetsprincipen inte är till- lämpligpåhandelsområdet,vilketdetaktuellaförslagetrörde,ochattförslaget således inte kan strida mot subsidiaritetsprincipen (NU prot. 2016/17:10).

4.2.8 Ärendenas avgörande – åttaveckorsfristen

Åttaveckorsfristen för subsidiaritetskontrollen är uttryckt i artikel 6 i proto- koll 2 till EU-fördragen. Fristen gäller för när de nationella parlamenten får lämna ett motiverat yttrande. Fristen börjar löpa i och med en skrivelse från kommissionen till de nationella parlamenten om att samtliga språkversioner av ett utkast till lagstiftningsakt har översänts och att åttaveckorsfristen för prövningen därmed inleds. Kommissionen har förklarat att augusti månad inte ska räknas med vid tillämpningen av åttaveckorsfristen (dnr 846-2009/10). Som nämnts ovan tillämpar rådet och Europaparlamentet liknande rutiner.

I riksdagsordningen saknas hänvisning till åttaveckorsfristen. I princip gäl- ler således den generella regeln att ärenden ska avgöras under den valperiod då de har väckts (11 kap. 15 §). Det finns emellertid allmänna hänvisningar till åttaveckorsfristen i riksdagsordningens förarbeten (2008/09:URF2 s. 44, bet. 2009/10:KU2 s. 25). Det kan därför hävdas att det, trots att det inte är uttryckt, ändå ligger i riksdagsordningens intention att subsidiaritetsärenden ska avgöras inom åttaveckorsfristen.

Det finns ett fall där riksdagen avgett ett motiverat yttrande efter att åtta- veckorsfristen löpt ut (utl. 2010/11:MJU21). Utlåtandet med förslag till moti- verat yttrande sattes upp så långt ned på föredragningslistan att ärendet inte var slutdebatterat vid voteringen. Beslut fattades därför vid nästföljande ar- betsplenum, som ägde rum efter åttaveckorsfristens utgång. Följden blev att det strängt taget inte var ett motiverat yttrande i fördragens mening, eftersom ett sådant enbart får lämnas inom åttaveckorsfristen. Trots detta bokfördes det som ett motiverat yttrande av kommissionen (COM(2012) 373 s. 11).

Vid två identifierade tillfällen har utskott behandlat subsidiaritetsärenden efter utgången av åttaveckorsfristen. I det första fallet noteras detta inte i pro- tokollet (TU prot. 2011/12:4 § 5). Utskottet har vid ett senare tillfälle emeller- tid anfört att frågan ur ett subsidiaritetsperspektiv var okomplicerad utan risk för brott mot subsidiaritetsprincipen och att det därför inte ansågs finnas skäl att kalla till sammanträde enbart för behandling av ärendet, som var rent for- mellt till sin natur (2012/13:TU1y). I det andra fallet framgår av protokollet att ärendet bereddes via e-post under sommaruppehållet och att samtliga ut- skottets ledamöter inom åttaveckorsfristen hade meddelat att de inte ansåg att ärendet stred mot subsidiaritetsprincipen (UU prot. 2012/13:1 § 1).

Förvalårfinnsenbestämmelseombehandlingenavuppskjutnaochvilande ärenden i 10 kap. 6 § riksdagsordningen. Bestämmelsen innebär att betänkan-

2017/18:URF1

163

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	den i ärenden som har skjutits upp till nästa valperiod enligt tillämpliga be-
	stämmelser ska avges av de utskott som har valts av den nyvalda riksdagen.
	Bestämmelsen gällerinteförriksdagensEU-ärenden,sombehandlasiutlåtan-
	den och inte i betänkanden.
	Kommitténföröversynavriksdagsordningenangaviförfattningskommen-
	taren till bestämmelsen att tidsfristen är endast åtta veckor när det gäller riks-
	dagens prövning av subsidiaritetsprincipen gentemot EU-rättsakter, vilket kan
	innebära att ett utlåtande med ett motiverat yttrande kan behöva behandlas in-
	nan de nya utskotten har hunnit väljas. Kommittén ansåg dock att det är önsk-
	värt att utlåtanden i ärenden som har skjutits upp till nästa valperiod avges av
	det utskott somvalts av den nyvalda riksdagen. Kommentaren hänvisar till två
	utlåtandenfrånriksmötet2009/10somblevföremålförkammarbehandlingav
	den nyvalda riksdagen vid det första arbetsplenumet riksmötet 2010/11
	(2012/13:URF3 s. 304).
	I riksdagsstyrelsens remissrunda av kommitténs förslag anfördes i ett re-
	missvar att det inte bara är önskvärt att utlåtanden i uppskjutna ärenden avges
	av den nyvalda riksdagens utskott utan att både principiella och praktiska syn-
	punkter talar för att det borde vara så. I svaret anfördes att dessa synpunkter
	bör ta över alla hänsyn till tidsgränser inom EU. Riksdagsstyrelsen konstate-
	rade att det inte ingick i kommitténs uppdrag att utreda denna fråga och fann
	inga skäl att vid tillfället föreslå någon ändrad reglering (framst. 2013/14:RS3
	s. 119).
	En sista iakttagelse är utskottens bruk av vad som kallas för villkorade be-
	slut i subsidiaritetsärenden. Det innebär att ett utskott har fattat ett beslut om
	att meddela att ett förslag inte strider mot subsidiaritetsprincipen under förut-
	sättning att förslaget senare kommer att hänvisas till utskottet för subsidiari-
	tetsprövning. Det förefaller inte vara någon utbredd företeelse. Sammanlagt
	har åtta fall identifierats från fyra utskott. Med undantag från ett fall 2016 är
	samtliga från subsidiaritetskontrollens två första år (KU prot. 2015/16:58, NU
	prot.2010/11:40,TUprot.2010/11:18,SfUprot.2009/10:32och2009/10:31).
	I fyrafall har villkorade beslut fattats omförslag somsenare inte har hänvisats
	för subsidiaritetsprövning (TU prot. 2010/11:18 och SfU prot. 2009/10:32).
	Ett utskott har hänvisat till tidsskäl för att fatta ett villkorat beslut (yttr.
	2010/11:SfU2y s. 4). Det ligger nära till hands att tro att det även kan vara
	skälet för övriga beslut. Företeelsen kan då ses som ett sätt för utskotten att ha
	framförhållning i sitt arbete eller att ”städa bordet” inför längre sammaträdes-
	fria perioder.

4.2.9 Uppföljning av EU-lagstiftningen

Lissabonutredningen framhöll vikten av att riksdagen genom det berörda ut- skottetföljersubsidiaritetsprincipenshanteringidenfortsattalagstiftningspro- cessen, särskilt i frågor där riksdagen avgett ett motiverat yttrande. Om den föreslagna lagstiftningsakten antas utan att riksdagens synpunkter i subsidia- ritetsfråganbeaktasavEU:sinstitutionerkandetfinnasanledningattöverväga

164

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

om ytterligare åtgärder bör vidtas, ansåg utredningen med hänvisning till för- dragsbestämmelsen om att de nationella parlamenten via sina regeringar har möjlighet att väcka en ogiltighetstalan i EU-domstolen. Enligt utredningen ändrade inte den bestämmelsen nämnvärt på riksdagens faktiska möjligheter att få till stånd en sådan prövning eftersom riksdagen redan kan uppmana re- geringen att väcka ett ärende i EU-domstolen genom ett tillkännagivande. Ini- tiativ till ett sådant tillkännagivande får tas enligt vanliga regler, genom en motion eller ett utskottsinitiativ, menade utredningen som konstaterade att det vorefrämmandeförsvenskriksdagsrättattfattaettsådantbeslutinågonannan form än ett tillkännagivande (2008/09:URF2 s. 46).

Behovet av att följa upp hur subsidiaritetsprincipen tillämpas i antagna lag- stiftningsakter har senare tagits upp av konstitutionsutskottet inom ramen för uppföljningenavriksdagenstillämpningavsubsidiaritetsprincipen(senedan). Till följd av konstitutionsutskottet uttalande i anslutning till detta har EU- samordningen vid kammarkansliet tagit på sig uppgiften att bistå utskotts- kanslierna i bevakningen av antagna lagstiftningsakter och av kommissionens tillbakadraganden av framlagda utkast till lagstiftningsakter.

4.2.10 Konstitutionsutskottet om subsidiaritetsprövningen

Konstitutionsutskottet har i uppgift att följa tillämpningen i riksdagen av sub- sidiaritetsprincipen och en gång om året meddela kammaren sina iakttagelser (7 kap. 8 § RO). Konstitutionsutskottet har uttalat att denna uppföljning kom- mer att kunna ge utskotten vägledning i subsidiaritetskontrollen och också på- mint om att utskotten vid behov kan inhämta konstitutionsutskottets syn- punkter i fråga om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen genom möjlig- heten för det beredande utskottet att inhämta yttranden från andra utskott i ärendet (bet. 2009/10:KU2 s. 14).

I det följande beskrivs den vägledning som konstitutionsutskottet gett öv- riga utskott genomuttalanden i anslutning till ändringen av riksdagsordningen och de hittills sju uppföljningsärenden som genomförts. I uppföljningsären- dena har konstitutionsutskottet återkommande även haft synpunkter på kont- rollmekanismens hantering på EU-nivå, t.ex. i fråga om bristande moti- veringar och att EU-beslutsprocessen inte inväntar utfallet av de nationella parlamentens prövningar. Dessa synpunkter redogörs inte närmare för här.

Tvåstegsmetoden

Isambandmedinförandetavsubsidiaritetsprövningeniriksdagsordningenan- förde konstitutionsutskottet att utskotten i prövningen bör hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i EU-fördraget varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Dessa riktlinjer beskriver vad konstitutionsutskottet senare kommit att kalla för tvåstegsme- toden (bet, 2009/10:KU2 s. 13, bet. 2010/11:KU18 s. 22).

Tvåstegsmetoden innebär att man först ställer frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell,

2017/18:URF1

165

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unions-
	nivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan upp-
	nåsbättregenomattdenföretaspåunionsnivå.Förattbesvaradennafrågabör
	ettantalytterligarefrågorställas,bl.a.omdetfinnsviktigagränsöverskridande
	aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan
	regleras genom åtgärder av medlemsstaterna.
	Subsidiaritetsprövningen och proportionalitetsprincipen
	Idenförstauppföljningenavriksdagenstillämpningavsubsidiaritetsprincipen
	gavs konstitutionsutskottet anledning att överväga vilken betydelse propor-
	tionalitetsprincipen kan ha vid subsidiaritetsprövningen. Konstitutionsutskot-
	tet fann att utskotten var oförhindrade att göra en form av proportionalitetstest
	inom ramen för subsidiaritetsprövningen men underströk samtidigt att subsi-
	diaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på med-
	lemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den
	föreslagna åtgärden (bet. 2010/11:KU18 s. 22).
	Konstitutionsutskottet nådde sin slutsats efter att ha noterat att det av för-
	dragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de na-
	tionella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning, men att
	det inte motsatsvis betyder att de nationella parlamenten inte får eller bör göra
	en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Konstitutionsut-
	skottet menade tvärtom att det finns visst stöd i litteraturen och i EU-
	domstolens praxis för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan an-
	ses ligga inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Slutligen fick det enligt
	utskottet anses framgå av orden ”endast om och i den mån” i subsidiaritets-
	principen att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium
	och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som
	är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen.
	I ett senare sammanhang förtydligade konstitutionsutskottet att det inte är
	fråga om renodlade proportionalitetsbedömningar utan om ett proportion-
	alitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen (bet. 2014/15:KU5 s. 39).
	Delar av förslag och av paket
	Idetandrauppföljningsärendetframhöllkonstitutionsutskottetatttvåstegsme-
	toden inte är begränsad till att bara tillämpas på ett lagstiftningsutkast i sin
	helhet, utan att den kan användas för att pröva om olika delar av ett lagstift-
	ningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen (bet. 2011/12:KU4 s. 23). Kon-
	stitutionsutskottet förtydligade innebörden av detta i ett senare sammanhang
	genom att konstatera att ett utskott således kan pröva olika delar av ett förslag
	och komma fram till att vissa delar av förslaget inte är förenliga med subsidi-
	aritetsprincipen medan andra delar är förenliga med subsidiaritetsprincipen
	(KU prot. 2011/12:27).
	I uppföljningsärendet konstaterade konstitutionsutskottet också att det föl-
	jer av det faktum att uttrycket ”paket” inte används i fördragsprotokollet att
166

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

varje utkast till lagstiftningsakt subsidiaritetsprövas för sig, oberoende av om kommissionen valt att lägga fram det i ett paket med flera anslutande utkast eller inte (bet. 2011/12:KU4 s. 35).

Urval, prioritering och förenklad behandling

I det tredje uppföljningsärendet anförde flera utskott i sina yttranden att riks- dagen, i likhet med vissa andra länders parlament, borde införa någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som ska prövas. Konstitutionsut- skottet ansåg att övervägande skäl talade för att behålla den rådande ord- ningen. Samtidigt framhöll konstitutionsutskottet att det, även om riksdags- ordningen ställer krav på att samtliga utkast till lagstiftningsakter ska prövas av utskotten, inte finns något hinder mot att någon form av förenklad behand- ling används. Det finns inga formella krav på att alla ärenden ska beredas på ett visst sätt eller vid ett visst antal sammanträden. Den s.k. tvåstegsmetoden som förordats, förtydligade konstitutionsutskottet, är endast en metod för att nå fram till om ett förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen eller inte (bet. 2012/13:KU8 s. 29 f.).

Som exempel på en form av förenklad behandling hänvisades till det förfa- ringssätt som trafikutskottet tidigare tillämpat och beskrivit i sitt yttrande i det föregående uppföljningsärendet. Förfaringssättet tillämpades på ärenden som bedömdes vara så okontroversiella att någon djupare analys inte kunde anses varamotiverad.Detvart.ex.förslagomkodifieringavbefintligalagstiftnings- akter och andra enklare ärenden som tekniska föreskrifter för vissa typer av transportfordon. För dessa ärenden gjordes en sammanställning av berörda EU-dokument med sammanfattning och särskilda kommentarer med anled- ning av subsidiaritetsprövningen (yttr. 2011/12:TU2y s. 3 f.).

I ställningstagandet anförde konstitutionsutskottet även att förslag till EU- lagstiftning som inte gäller Sverige bör subsidiaritetsprövas i sedvanlig ord- ning; det kan t.ex. handla om fördjupade samarbeten där Sverige inte deltar eller om den ekonomiska politiken i euroområdet, detta eftersom det inte kan uteslutas att sådana förslag ändå kan få betydelse för Sverige.

Uppföljning av motiverade yttranden

I det fjärde uppföljningsärendet konstaterade konstitutionsutskottet att flera utskott anser att det bör införas rutiner för att följa upp hur riksdagens invänd- ningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen och att Riksdagsförvaltningen skulle kunna ge utskotten stöd i detta genom att bevaka antagandet av lagstiftningsakter och även tillbakadra- ganden av förslag. Konstitutionsutskottet menade att utskotten bör stå för den analys som behöver utföras och att det kan finnas anledning att överväga om ytterligareåtgärderbörvidtasominteriksdagensinvändningar harbeaktatsav EU:s institutioner (bet. 2013/14:KU5 s. 39).

2017/18:URF1

167

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	Efter konstitutionsutskottets uttalande har EU-samordningen tagit på sig
	uppgiften att bevaka och uppmärksamma utskotten genom deras kanslier på
	antagandet av lagstiftningsakter och tillbakadragandet av liggande förslag.
	Vikten av tydlighet och prövning av översända befintliga förslag
	I det femte uppföljningsärendet påminde konstitutionsutskottet om vikten av
	att ett motiverat yttrande innehåller ett tydligt formulerat ställningstagande till
	att ett förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Tydlighet ansågs viktig ef-
	tersom det kan få betydelse vid sammanräkningen av de avgivna motiverade
	yttrandena och därmed för om ett gult kort utfärdas eller inte (bet.
	2014/15:KU5 s. 39).
	Påminnelsen syftade på tidigare uttalanden i dels en granskning av kom-
	missionens årsrapport om förbindelserna med de nationella parlamenten, dels
	ett yttrande till justitieutskottet inom ramen för ett subsidiaritetsärende (utl.
	2011/12:KU5, KU prot. 2011/12:27 § 1). Yttrandet till justitieutskottet är det
	enda exemplet på att ett utskott bett om konstitutionsutskottets vägledning i
	prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning inom ett ärende. Mot bak-
	grund av de frågor somjustitieutskottet ställde får det förstås att konstitutions-
	utskottet, genom beskedet att det i ett motiverat yttrande tydligt bör framgå att
	utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen, inte såg någon möjlighet att avge
	ett motiverat yttrande med innebörden att ett förslag varit så oklart att en sub-
	sidiaritetsprövning inte kunnat genomföras. Konstitutionsutskottet gjorde
	också tolkningen att motiverade yttranden endast kan lämnas över översända
	befintliga utkast till lagstiftningsakter och att det därmed inte torde finnas nå-
	gon möjlighet att ange att förslaget i en senare utformning kan komma att
	strida mot subsidiaritetsprincipen.
	Fungerande system
	I det sjätte uppföljningsärendet konstaterade konstitutionsutskottet att riksda-
	gen har ett väl fungerande system för subsidiaritetsprövningar. Alla utskott
	deltar inom sina respektive beredningsområden, vilket innebär att arbetsbör-
	dan fördelas någorlunda väl mellan utskotten. Konstitutionsutskottet under-
	strök även vikten av attutskotten fortsätter attta subsidiaritetsprövningarna på
	lika stort allvar som hittills (bet. 2015/16:KU5 s. 27).
	Samarbete med andra nationella parlament
	Detsjundeuppföljningsärendetgavinteupphovtillnågranyaiakttagelser.Det
	kan dock tjäna som referens till en samlad redogörelse för vad konstitutions-
	utskottet i tidigare uppföljningsärenden anfört ominhämtandet av information
	om andra nationella parlaments subsidiaritetsprövningar (bet. 2016/17:KU5 s.
	15 f.).
	Konstitutionsutskottet har vid upprepade tillfällen betonat värdet av in-
	formationsutbyte mellan de nationella parlamenten, om möjligt på politisk

168

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

nivå, bl.a. i syfte att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befo- genheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidi- aritetsprincipen.Konstitutionsutskottetharävenanförtattettsyftekanvaraatt rent allmänt skaffa information om vilka synpunkter som kan anläggas i fråga om ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen, men också att göra andra länder uppmärksamma på synpunkter som ett utskott i riksdagen har eller att samla många länder för att uppnå de i protokollet angivna tröskelvär- dena för att få ett förslag omprövat. Om sådana kontakter företas på tjänste- mannanivå bör de dock först vara förankrade i utskottet.

Dessutom har konstitutionsutskottet uttalat att det krävs ett ökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att i de fall det finns invändningar mot ettförslagsförenlighetmedsubsidiaritetsprincipenkunnasamlasåmångalän- der som möjligt för att uppnå trösklarna för att få ett förslag omprövat. I sam- manhanget framhölls att flera utskott har goda erfarenheter av kontakter med riksdagensrepresentantiBryssel.Konstitutionsutskottetharsenareävenpekat på möjligheter till informationsutbyte exempelvis inom ramen för Cosac och andra interparlamentariska möten, men att det förutsätter att dessa möten in- faller inom åttaveckorsfristen, vilket sällan torde vara fallet. Konstitutionsut- skottet såg ingen möjlighet att inom det då aktuella uppföljningsärendet be- svara frågan om hur ett närmare samarbete mellan de nationella parlamenten ska kunna komma till stånd men ansåg att frågan måste börja diskuteras och att det möjligen kan finnas skäl för självrannsakan när det gäller hur samar- betethittillsharfungerat.Vidareharkonstitutionsutskottetansettattriksdagen bör verka för attIPEX(Interparliamentary EUInformation Exchange) utveck- las till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nation- ella parlamenten. Eftersom tidsfristen börjar löpa samtidigt i alla medlemssta- ter har utskotten som regel begränsad nytta av IPEX under själva beredningen av ett ärende men det finns enligt konstitutionsutskottet en förbättringspot- ential i fråga om i vilken omfattning information läggs in i IPEX och att den läggs in på ett språk som är tillgängligt för andra parlament (s. 55).

4.2.11 Praktiska erfarenheter av subsidiaritetskontrollen

Ärenden, årsrytm och fördelning per utskott

Lissabonutredningen bedömde att subsidiaritetskontrollen av utkast till lag- stiftningsakter skulle medföra en ökning av arbetsbördan för utskotten. För några utskott skulle ökningen knappast bli märkbar men för andra, t.ex. miljö- och jordbruksutskottet och trafikutskottet, skulle den bli påtaglig. Eftersom EU:sdåvarande tredje pelare(straffrättsligt ochpolisiärt samarbete) i och med Lissabonfördraget läggs under det ordinarie lagstiftningsförfarandet förvän- tade sig utredningen en viss förskjutning i riktning mot justitie-, civil- och so- cialförsäkringsutskottens områden. Årsrytmen i EU:s lagstiftningsaktivitet förväntades sammanfalla med riksdagens årsrytm med undantag för att riks- dagenintesammanträderijulimånaddåmångalagstiftningsförslagläggsfram av kommissionen (2008/09:URF2 s. 52).

2017/18:URF1

169

2017/18:URF1

4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

I en arbetspromemoria till utredningen uppskattades antalet subsidiaritets- prövningar till i genomsnitt ungefär sex per månad. Vidare noterades att anta- let utkast till lagstiftningsakter stiger under perioderna juni–juli och oktober– december medan antalet minskar under augusti. Slutsatserna baserades på kommissionens förslag till förordningar och direktiv 2006–2008 (2008/09:URF s. 107 f.).

Med facit i hand var detta en förhållandevis god prognos. Det genomsnitt- liga antalet ärenden för den samlade perioden 2010–2016 har visat sig något högre, knappt åtta per månad. En bidragande orsak till detta kan vara att inte bara förslag till förordningar och direktiv, utan även förslag till beslut kan bli föremål för subsidiaritetsprövning. När det gäller årsrytmen bekräftas mönst- ret med toppar i juni–juli och oktober–december samt ett lägre antal förslag i augusti, som framgår av diagram 17 nedan. En kompletterande anmärkning är attflestförslagharpresenteratsunderdecemberochattdetocksåfinnsentopp under våren i mars. Det ska påpekas att enskilda år uppvisar avvikelser från mönstret.

Diagram 17 Inlämnade utkast till lagstiftningsakter för subsidiaritetspröv- ning per månad 2010–2016

120

100

Jan. Feb. Mars April Maj Juni Juli Aug. Sept. Okt. Nov. Dec.

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Not: Uppgiften avser datum för när ett utkast till lagstiftningsakt som senare hänvisats för subsidiaritets- prövning har lämnats in till riksdagen.

Det kan med tanke på riksdagsarbetets årsrytm vara mer relevant att utgå från när åttaveckorsfristen för subsidiaritetsprövningen inleds än när utkasten till lagstiftningsakter lämnats in. I enstaka fall kan det förflyta betydande tid från det att utkastet lämnas in till dess att åttaveckorsfristen för prövningen inleds. Som framgår av diagram 18 nedan innebär det dock inte någon påtaglig för- skjutning i mönstret. Det blir en viss utjämning från december till januari och även från juli till augusti. Till detta kommer också en total överföring, som inte framgår av diagrammet, från augusti till september i och med att augusti

170

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

månad inte räknas med i åttaveckorsfristen. Frister som inleds i augusti börjar alltså i praktiken löpa först från den 1 september.

Diagram 18 Inledda åttaveckorsfrister för subsidiaritetsprövningar per månad 2010–2016

100

Jan. Feb. Mars April Maj Juni Juli Aug. Sept. Okt. Nov. Dec.

Källa: Riksdagens EU-diarium, arkiverade skrivelser om inledande av åttaveckorsfristen.

Not: Uppgiften avser datum för skrivelsens inlämnande. Det är alltid samma datum som för skrivelsens upprättande, vilket utgör startpunkt för åttaveckorsfristen. Åttaveckorsfristen kan inledas i augusti må- nad men beräknas då i praktiken från den 1 september.

En annan aspekt är de ärenden som har en åttaveckorsfrist som löper ut så att behandlingen påverkas av riksdagens planlagda sammanträdesfria period un- der sommaren. Tabell 4 ger en uppfattning av antalet sådana ärenden. Sam- manställningen redovisar ärenden med en åttaveckorsfrist som löper ut under perioden 15 juli–15 oktober. Perioden beaktar att utskotten får anses ha rimlig möjlighet att behandla ärenden inom ordinarie sammanträdesplan om åtta- veckorsfristen löper ut före den 15 juli. Ärendena har då väckts den 20 maj, vilket ger cirka fyra veckor till kammarens avslutning. Ärenden med en åtta- veckorsfrist som löper ut efter den 15 oktober ger på motsvarande sätt utskot- ten cirka fyra veckor för behandlingen efter att kammaren återsamlats i mitten av september.

Tabell 4 Subsidiaritetsärenden med åttaveckorsfrist som löper ut under perioden den 15 juli–15 oktober

År	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Ärenden	15	14	13	30	7	1	19

Källa: Riksdagens EU-diarium.

Det är sammanlagt 99 ärenden som har haft en åttaveckorsfrist som löpt ut under perioden den 15 juli–15 oktober. Det utgör ca 15 procent av det totala antalet ärenden (623 stycken). I inget fall har ett utskott behövt sammanträda

2017/18:URF1

171

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	i juli för att fatta beslut. Enstaka ärenden har beslutats i maj respektive i okto-
	ber. I övrigt fördelar sig besluten tämligen jämnt över juni, augusti och sep-
	tember månad. Valåren 2010 och 2014 avgjordes nio respektive fem ärenden
	under augusti och ett ärende vartdera i september.
	I sex sommarärenden har prövningarna resulterat i motiverade yttranden. I
	tre fall har behandlingen krävt extra arbetsplenum.12
	Antalet ärenden och motiverade yttranden per riksmöte och utskott
	Diagram 19 nedan visar antalet subsidiaritetsärenden per riksmöte och hur
	många av dessa som avslutats med att ett motiverat yttrande avgetts. Uppgif-
	terna omfattar perioden från den 1 december 2009, då subsidiaritetskontrollen
	började tillämpas, till utgången av riksmötet 2016/17. Sammanlagt genom-
	förde riksdagen 691 subsidiaritetsprövningar under perioden. Av dessa ledde
	66 till motiverade yttranden.
	Diagram 19 Antal subsidiaritetsärenden och motiverade yttranden per
	riksmöte
	180		158
	160
	140			121				112
	120				97			112
	120
	100		83
	100		83
	80						63
	60	34	21	19	23
	40		21	19	23		6	9
	20	0	5		5	1	6	9
	0
	0

	Total		Motiverade yttranden

Källa: Kammarkansliet, sekretariatet EU-samordning.

Not: Uppgifterna avser datum för subsidiaritetsärendets avgörande.

Antalet ärenden varierar stort mellan olika riksmöten. Antalet subsidiaritetsä- renden tycks samvariera över tid med kommissionens femåriga mandatcykel och följer således det mönster som tidigare noterats om antalet EU-dokument som lämnas till riksdagen (avsnitt 3.2.7). Detta är en naturlig effekt om man utgår från att tillsättningen av en ny kommission innebär att institutionens ini- tiativtagande verksamhet tillfälligt avtar. På ett allmänt plan tycks det också som att antalet motiverade yttranden ökar ju fler subsidiaritetsärendena är.

12 Utl. 2009/10:FiU42 och utl. 2009/10:FiU43 behandlades den 6 oktober 2010, kammarens protokoll2010/11:3.Utl.2012/13:TU21behandladesden26juni2013,kammarensprotokoll 2012/13:129.

172

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

2017/18:URF1

Överlag är dock tidsserien för kort för att medge några säkra slutsatser kring detta.

Diagram 20 visar antalet subsidiaritetsärenden och motiverade yttranden per utskott för perioden den 1 december 2009, då subsidiaritetskontrollen bör- jade tillämpas, till utgången av riksmötet 2016/17.

Diagram 20 Antal subsidiaritetsärenden och motiverade yttranden per utskott t.o.m. riksmötet 2016/17

140													131
120		99
100		99										90
100												90
80				67										67
60			44		37
			44					34
40						26		34	21						25
40	14	15	12			26					18				25
20							10			80		11
				6	5	0	10	0	3			11	5	3	3
	2			6	5	0	1	0	3		0		5	3	3
0
0	KU	FiU SkU JuU CU				UU FöU SfU SoU KrU UbU TU MJU NU									AU
	KU	FiU SkU JuU CU				UU FöU SfU SoU KrU UbU TU MJU NU									AU
			Subsidiaritetsärenden						Motiverade yttranden

Källa: Kammarkansliet, sekretariatet EU-samordning.

Not: Uppgifterna avser datum för subsidiaritetsärendets avgörande.

Subsidiaritetsärendena fördelar sig ojämnt mellan utskotten, som Lissabonut- redningen förutsåg. Överlägset flest har fördelats på miljö- och jordbruksut- skottet följt av finansutskottet och trafikutskottet. Tillsammans har dessa tre utskott behandlat nästan hälften av ärendena. Lägger man till justitieutskottet och näringsutskottet har dessa fem utskott behandlat nära två tredjedelar av ärendena. Minst antal ärenden har behandlats av kulturutskottet, försvarsut- skottet och konstitutionsutskottet som tillsammans stått för knappt 5 procent av ärendena.

När det gäller de ärenden som resulterat i motiverade yttranden har finans- utskottet, skatteutskottet och trafikutskottet stått för behandlingen i över hälf- ten av fallen. Fyra utskott (UU, SfU, KrU, UbU) har ännu inte lämnat förslag till kammaren om att avge motiverade yttranden.

Sammantaget har ungefär vart tionde subsidiaritetsärende resulterat i ett motiverat yttrande. Hos skatteutskottet har en dryg fjärdedel av ärendena re- sulterat i motiverade yttranden. Hos miljö- och jordbruksutskottet är det en knapptjugondel.Detpositivasambandet mellan antalärendenoch motiverade yttranden som antyds i diagram 19 finns inte lika tydligt på utskottsnivå.

173

2017/18:URF1

4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Kvalitativa aspekter på motiverade yttranden

Kommittén har gått igenom samtliga riksdagens motiverade yttranden t.o.m. riksmötet 2016/17 i syfte att belysa vilka skäl utskotten anfört för subsidiari- tetsinvändningarochhurvanligtdetärattmotiveradeyttrandenocksåanvänds för att framföra andra synpunkter utöver de som ger skäl för subsidiaritetsin- vändningen. Vidare har det noterats om motiverade yttranden hänvisar till ti- digare granskningar av EU-dokument, om yttranden har inhämtats från andra utskott och om det funnits reservationer. Se bilaga 6 för en sammanställning.

De olika skäl som kontrollerats är

•rättslig grund, vilket avser motiverade yttranden där det finns ifrågasättan- den av riktigheten i den föreslagna rättsliga grunden13

•grundlagen, vilket avser motiverade yttranden som hänvisar till att försla- get står eller kan stå i konflikt med Sveriges grundlagar eller mer allmänt Sveriges konstitutionella ordning

•proportionalitet, vilket avser motiverade yttranden som uttryckligen hän- visar till proportionalitetsprincipen, proportionalitetskriteriet i subsidiari- tetsprincipen eller att åtgärden är oproportionerlig15

•icke-reglering, vilket avser motiverade yttranden som ifrågasätter att en fråga i förslaget över huvud taget ska regleras.

Rättslig grund

Nio motiverade yttranden anför skäl som rör den rättsliga grunden. Tre av dessa gäller förslag om livsmedelsbistånd till de sämst ställda inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Riksdagen ansåg i dessa ärenden att åt- gärden inte rymdes i den rättsliga grunden för jordbrukspolitiken och såg inte heller någon annan uppenbar rättslig grund för åtgärden.

13I detta ingår både invändningar som antyder att det saknas rättslig grund för åtgärden (och attprincipenomtilldeladebefogenhetersåledesåsidosätts)ochinvändningarsomantyderatt EU förvisso kan ha befogenhet för åtgärden men att den tilldelas i en annan fördragsartikel.

14Det avser inte motiverade yttranden som anför att en EU-reglering minskar utrymmet för nationella lösningar i olämpligt hög utsträckning.

15Utöver de motiverade yttranden som omfattas av detta finns det ytterligare ett antal som utan att hänvisa till proportionalitetskriteriet i lite olika ordalag ändå anger att åtgärden går längre än vad som är nödvändigt för att nå de eftersträvade målen (2015/16:SkU28, 2015/16:JuU26, 2014/15:SkU26, 2013/14:SkU23, 2012/13:SkU33, 2011/12:CU21) eller som förordar en reglering i direktiv framför förordning (2012/13:TU21, 2012/13:TU20, 2012/13:TU3, 2011/12:CU21).

16Det avser inte motiverade yttranden somanger att förslagets motivering är så bristfällig att bedömningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning försvårats.

174

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Tre fall rör skatteområdet där två förslag ansågs gå utöver vad den rättsliga grunden medger och ett förslag ansågs vara baserat på fel rättslig grund. Två förslag gällde straffrättsliga bestämmelser som riksdagen ansåg vilade på fel- aktig rättslig grund.

Detsistafalletärdets.k.MontiII-förslagetomrättentillkollektivaåtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Det motiverade yttrandet får förstås som att riksdagen inte såg att det fanns någon rättslig grund för åtgärden.

Nationell kompetens

I 17 motiverade yttranden finns det hänvisningar till den nationella kompeten- sen. I elva av dessa handlar invändningarna om att åtgärden gör intrång på den nationella beskattningsrätten eller parlamentens rätt att bestämma över an- vändningen av budgetmedel.

Två fall rör medlemsstaternas rätt att själva bestämma sin myndighetsorga- nisation. De övriga fyra rör medlemsstaternas ansvar för kontrollen av sina gränser, för tillträdet till genetiska resurser och till radiospektrumsamt för frå- gor om fysisk planering.

Grundlagen

I fyra motiverade yttranden framförs betänkligheter kring förenligheten med svensk grundlag. I samtliga fall rör det hänvisningar till tryck- och yttrande- friheten. I ett fall hänvisas dessutom till myndigheternas enligt grundlagen självständiga ställning.

Proportionalitet

Proportionalitetsaspekter berörs i 18 motiverade yttranden. Det enda mönster som kan urskiljas är att de proportionalitetsrelaterade invändningarna infaller fr.o.m. mars 2012, efter att konstitutionsutskottet först anförde en sådan in- vändning i ett yttrande till socialutskottet (yttr. 2011/12:KU5y, utl. 2011/12:SoU18).

Bevisbörda

I sex motiverade yttranden anförs att kommissionen inte övertygande visat att EU-åtgärden är nödvändig. Av dessa sticker det första fallet ut (utl. 2011/12:JuU29). I ärendet bad justitieutskottet om ett yttrande från konstitu- tionsutskottet om vilket slags invändning som krävs för att föreslå ett motive- rat yttrande. Kammaren fick ta ställning till två alternativ till motiverade ytt- randen där det ena gav uttryck för att bristerna i motiveringen ledde till att förslaget som helhet bröt mot subsidiaritetsprincipen medan det andra gav ut- tryck för att riksdagen måste peka på åtminstone en specifik del av förslaget som de facto strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren biföll det senare förslaget.

2017/18:URF1

175

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	I praktiken förefaller dock inte kammarens beslut ha uppfattats som vägle-
	dande för de fem senare exemplen, varav ett är från justitieutskottet självt.
	Dessa konstaterar mer allmänt att kommissionen inte tillräckligt motiverat
	EU-mervärdet.
	Icke-reglering
	I två motiverade yttranden framförs betänkligheter kring att en fråga över hu-
	vud taget blir föremål för reglering. I det första fallet handlar det om principer
	för hamninfrastrukturavgifter och klassificeringar av fartygoch bränslen. I det
	andra fallet gäller det de politiska partiernas inre liv.
	Ombud för andra synpunkter
	Genomgången har identifierat nio motiverade yttranden där riksdagen inte
	bara angett skäl för att ett förslag strider mot subsidiaritetsprincipen, utan
	också tagit tillfället i akt att framföra andra synpunkter.17
	I fem fall har dessa synpunkter handlat om förslagens sakinnehåll. I fyra
	fall har synpunkterna handlat om vad som kan kallas process- och formalia-
	relaterade invändningar. Det handlar om bristande information vid överläm-
	nandet av förslaget till riksdagen, om brott mot formföreskrift genom avsak-
	naden av en motivering och om att beslutsprocessen på EU-nivå löpt på och
	till och med i praktiken avslutats under åttaveckorsperioden för subsidiaritet-
	skontrollen.
	Tidigare granskningar samt yttranden och reservationer
	I tre fall hänvisar motiverade yttranden till tidigare granskningar av förbere-
	dande strategiska EU-dokument. I två fall görs det för att understödja en sub-
	sidiaritetsinvändning. I det tredje fallet görs det för att upprepa ett par syn-
	punkter i sak som inte i sig används som skäl till någon subsidiaritetsinvänd-
	ning (ingår även bland ombud för andra synpunkter ovan).
	I beredningen av fem utlåtanden som resulterat i motiverade yttranden har
	det beredande utskottet gett ett annat utskott möjlighet att yttra sig. I ett av
	fallen har yttrandet gällt subsidiaritetsprövningen som sådan och inte subsidi-
	aritetsprincipenstillämpningidetaktuellaförslaget.Somjämförelsekannäm-
	nas att det i två kända fall förekommit yttranden mellan utskott i subsidiari-
	tetsprövningarsominteresulteratimotiveradeyttranden.Ibådafallenberedde
	justitieutskottet ärendet (JuU prot. 2009/10:28 § 5, 2009/10:32 § 6). Någon
	fullständig genomgång av detta har emellertid inte gjorts.
	Slutligen kan noteras att 17 utlåtanden innehåller reservationer. Reserva-
	tionerna har gällt såväl alternativa lydelser för ett motiverat yttrande som att
	ett motiverat yttrande inte ska avges.

	17 Ikategorinharinte medräknats motiveradeyttrandensomhänvisartillattförslagetärbrist-
	fälligt motiverat och oklart eller som tar upp sakfrågor i förslaget för vilka en EU-reglering
	välkomnas.
176

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Motiverade yttranden jämförda med antagna lagstiftningsakter

Riksdagen har t.o.m. riksmötet 2016/17 avgett 60 motiverade yttranden som rör 66 utkast till lagstiftningsakter i 65 lagstiftningsärenden18. Till den 11 sep- tember 2017 hade 50 av de 65 lagstiftningsärendena avslutats. I 44 fall har en lagstiftningsakt antagits, och i 6 fall har kommissionen dragit tillbaka sitt för- slag.

Det är mycket svårt att säga i vilken grad riksdagens invändningar i moti- verade yttranden mot utkast till lagstiftningsakter påverkar EU:s lagstiftnings- process. Genom att jämföra invändningarna mot förslagen med de antagna lagstiftningsakterna kan man emellertid göra en uppskattning av om riksda- gens invändningar fortfarande är aktuella eller om grunden för dem helt eller delvis har eliminerats under lagstiftningsprocessen. Om grunden för invänd- ningarna har påverkats indikerar det att lagstiftaren på EU-nivå, dvs. rådet och i förekommande fall Europaparlamentet, åtminstone i viss utsträckning haft liknande betänkligheter mot kommissionens förslag som riksdagen haft.

En ytlig analys av lagstiftningsprocessens utfall ger vid handen att riksda- gens invändningar i tretton fall inte längre är aktuella. I ytterligare tjugofem fall är invändningarna åtminstone delvis inte längre aktuella. I femfall är riks- dagens invändningar fortfarande aktuella.

I sju fall har invändningarna inte varit tillräckligt specifika för att det ska vara möjligt att avgöra om de är fortsatt aktuella eller inte. Det handlar i hu- vudsak om invändningar mot en för hög grad av detaljreglering eller otillräck- lig motivering av förslaget.

Se bilaga 7 för en förteckning över förslag, motiverade yttranden och an- tagna lagstiftningsakter.

Subsidiaritetskontroll i andra nationella parlament

Medlemsstaternas nationella parlament utgör totalt 41 olika kammare. Dessa deltar i subsidiaritetskontrollen i enlighet med nationella regler. Det finns där- med stora olikheter mellan parlamenten och deras kammare i hur de utför sub- sidiaritetsprövningen. De flesta parlamenten gör till skillnad från riksdagen ett urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som ska prövas. Vissa gör ett urval på ett tidigt stadium utifrån kommissionens årliga arbetsprogram. Andra gör ett mer fortlöpande urval från fall till fall. De som gör prioriteringar gör det bl.a. med hänvisning till begränsade resurser (rapport från utredningstjänsten: Subsidiaritetsprövningen i andra nationella parlament, dnr 2014:1545).

Under perioden 2010–2015 lämnade flertalet kammare enbart ett fåtal mo- tiverade yttranden. Riksdagen lämnade 46 motiverade yttranden under peri- oden. Det är omkring tre gånger fler än de kammare somdärjämtelämnat flest motiverade yttranden.

18 Riksdagens motiverade yttranden enligt utlåtandena 2010/11:MJU7 och 2011/12:MJU8 gällde ett ursprungligt respektive ett ändrat förslag i ett och samma lagstiftningsärende.

2017/18:URF1

177

2017/18:URF1

4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Resultat av subsidiaritetsprövningar

I tre fall har tillräckligt många nationella parlament lämnat motiverade yttran- den för att nå tröskeln för ett s.k. gult kort, som tvingar kommissionen att om- pröva sitt förslag. Det hände första gången 2012 och gällde då förslaget till den s.k. Monti II-förordningen om rätten att vidta kollektiva åtgärder i sam- band med den fria etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (COM(2012) 130). Året därefter hände det för andra gången i prövningen av kommissionens förslag om inrättandet av Europiska åklagarmyndigheten (COM(2013) 534). Tredje gången inträffade 2016 och gällde ett förslag om ändring av det s.k. utstationeringsdirektivet (COM(2016) 128).

I omprövningen av Monti II-förslaget drog kommissionen slutsatsen att subsidiaritetsprincipen förvisso inte hade åsidosatts. Den valde emellertid ändå att dra tillbaka förslaget med hänvisning till att det sannolikt inte skulle få det politiska stöd som krävdes för antagande i Europaparlamentet och rådet (meddelande om tillbakadragande av förslag, Ares(2012) 1058907).

Även i omprövningen av förslaget om inrättandet av Europeiska åklagar- myndigheten fann kommissionen att förslaget uppfyller subsidiaritetsprinci- pen. Till skillnad från Monti II-fallet beslutade kommissionen dock att vid- hålla förslaget (COM(2013) 851). Enhällighet kunde inte nås i rådet. I stället harEuropeiskaåklagarmyndigheteninrättatssomettfördjupatsamarbetemel- lan 20 medlemsstater (förordning (EU) 2017/1939). Sverige deltar inte i det fördjupade samarbetet.

Kommissionen vidhöll även förslaget i det senaste fallet om revidering av utstationeringsdirektivetmedhänvisningtillattdenbedömdeattförslagettrots allt var förenligt med subsidiaritetsprincipen (COM(2016) 505). I oktober 2017 uppnåddes tillräcklig majoritet i rådet för en s.k. allmän riktlinje om för- slaget i avvaktan på Europaparlamentets första behandling (doc. 13612/17).

4.3 Prövning om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ

Riksdagens prövning om godkännande eller avslag av vissa EU-initiativ bas- erasilikhetmedsubsidiaritetskontrollenpåbestämmelseriEU-fördragen.Be- stämmelserna ger varje nationellt parlament veto över s.k. passarelländringar, dvs.förslagomattändraEU:sbeslutsreglerutanenordinariefördragsändring. Bestämmelser om riksdagens prövning av sådana förslag finns i riksdagsord- ningen. Ännu har inte något förslag om passarelländring framställts.

4.3.1 Regleringen i EU-fördragen

Artikel 48.7 FEU ger Europeiska rådet rätt att anta ett beslut om bemyndi- gande för rådet att besluta med kvalificerad majoritet på ett område eller i ett visst fall där fördragen föreskriver att rådet ska besluta med enhällighet. När

178

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) föreskriver att lag- stiftningsakter ska antas av rådet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfa- rande får Europeiska rådet också anta ett beslut om bemyndigande att sådana akter får antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Varje initiativ från Europeiska rådet om sådana beslut om bemyndiganden ska översändas till de nationella parlamenten. Om en invändning från ett nationellt parlament har meddelatsinomsexmånaderfråndettaöversändande,skabeslutetombemyn- digande inte antas.

Enligt artikel 81.3 FEUF ska åtgärder som rör familjerätten som har gräns- överskridande följder föreskrivas av rådet i enlighet med ett särskilt lagstift- ningsförfarande där rådet beslutar med enhällighet efter att hahört Europapar- lamentet. Rådet får emellertid på förslag av kommissionen anta ett beslut där det anges vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för akter som antas i enlighet med det ordinarie lag- stiftningsförfarandet. Kommissionens förslag ska översändas till de nationella parlamenten. Om en invändning från ett nationellt parlament har meddelats inom sex månader från detta översändande, ska beslutet inte antas.

4.3.2 Regleringen i riksdagsordningen

I november 2009 infördes bestämmelser i riksdagsordningen för riksdagens hantering av dessa s.k. passarelländringar med vetomöjlighet. Bestämmel- serna tillämpas sedan den 1 december 2009 då Lissabonfördraget trädde i kraft.

Enligt 9 kap. 20 § tredje stycket RO ska riksdagen godkänna eller avslå initiativ från Europeiska rådet om att bemyndiga rådet att ändra beslutsord- ningen på ett visst område eller i ett visst fall från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från ett särskilt lagstiftningsförfarande tilldet ordinarie lagstift- ningsförfarandet. Riksdagen ska också godkänna eller avslå förslag från Euro- peiska kommissionen om att ange vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för lagstiftningsakter som antas med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

Enligt 10 kap. 2 § RO ska EU-dokument som avses i 9 kap. 20 § RO hän- visas av kammaren till ett utskott för beredning. För behandlingen av ärendet gäller enligt 10 kap. 3 § andra stycket RO att utskotten ska avge utlåtanden till kammarenöverdeEU-dokumentsomhänvisatstilldemelleröverlämnatsfrån ett annat utskott. Utskotten ska enligt 10 kap. 10 § vid beredningen av ett ut- låtande inhämta behövliga upplysningar från regeringen.

Ett beslut om avslag på ett initiativ eller ett förslag ska enligt 11 kap. 21 § tredjestycketRO meddelasEuropeiskarådets,rådetsochkommissionensord- förande genom en skrivelse (bet. 2009/10:KU39).

Bestämmelsernainfördesiriksdagsordningenenligtriksdagsstyrelsensför- slag baserat på Lissabonutredningen (2008/09:URF2, framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2, rskr 2009/10:40–41). Utredningen konstaterade att ett par-

2017/18:URF1

179

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	laments beslut att utnyttja sin vetomöjlighet är ett rent politiskt beslut och be-
	dömdeattbeslutetspolitiskakaraktärochingripandeeffektertalarförattvarje
	sådant initiativ bör prövas av riksdagen i sin helhet. Utredningen påminde
	också om att frågan ska ha tagits upp tidigare med riksdagen. Samråd ska ha
	skett i utskottet och EU-nämnden innan regeringen biträtt ett initiativ i Euro-
	peiska rådet om att utnyttja passarellen (2008/09:URF2 s. 47 f.).
	Konstitutionsutskottetställdesigbakomdeförslagsomutredningenlämnat
	och förtydligade att saksamråd mellan utskotten och regeringen i riksdagsord-
	ningen benämns överläggningar (bet. 2009/10:KU2 s. 18 f.).

4.3.3 Tillämpningen i praktiken

Ännu har inga initiativ eller förslag till passarelländringar framförts. Bestäm- melsen i riksdagsordningen om riksdagens godkännande eller avslag av så- dana initiativ är därför oprövad.

Kommissionen har aviserat att den under det tredje kvartalet 2018 kommer att presentera ett meddelande om eventuellt ökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet och det ordinarie lagstiftningsförfarandet i frågor somrördeninre marknaden(COM(2017)650).Ianslutningtilldettaharkom- missionensordförandeuttalatsigvarastarktförattgåövertillomröstningmed kvalificeradmajoritetibeslutomdengemensammakonsolideradebolagsskat- tebasen, om moms, om rättvisa skatter i den digitala sektorn och om skatt på finansiella transaktioner (SPEECH/17/3165, tal om tillståndet i unionen 2017).

180

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

4.4 Kommitténs överväganden

4.4.1 Granskningsförfarandet – behandling av strategiska EU- dokument

Kommitténs förslag: Riksdagen ska inte längre vara tvungen att granska alla kommissionens grön- och vitböcker. Det ska framgå att riksdagen kan granska dokument inom det interparlamentariska samarbetet i EU. Förslag till unionens rättsakter, inte bara utkast till lagstiftningsakter, ska vara un- dantagna från granskningsförfarandet. Termen granskning återinförs i lag- stiftningen.

Kommitténs bedömning: Granskningsförfarandet tillämpas som tänkt och är fortfarande relevant. Riksdagen bör kunna granska EU-dokument som inte överlämnats till riksdagen och även dokument som upprättats på uppdragavenEU-institution.Dokumentsomintefinnsienofficiellsvensk språkversionbörgörastillgängligapåsvenskaåtminstoneiväsentligadelar förattkunnagranskas.Förfarandetförattväljautdokumentsomskagrans- kas är ändamålsenligt.

Kommissionen bör även fortsättningsvis uppmärksammas på gransk- ningsutlåtanden, och riksdagen bör acceptera att utlåtandena kan uppfattas som bidrag i en dialog mellan kommissionen och riksdagen som ett natio- nellt parlament.

Granskningsförfarandet fungerar väl

Granskningsförfarandet, dvs. riksdagens behandling av strategiska EU- dokument, innebar när det infördes en innovation i riksdagsarbetet. Syftet var att riksdagen i ökad utsträckning skulle behandla EU-frågor och på så sätt bi- dra till förankring och debatt i frågornas tidiga skede. Kommittén bedömer på grundval av sin redovisade genomgång av riksdagens samtliga ärenden om granskning av EU-dokument att tillämpningen av granskningsförfarandet på det hela taget förefaller vara i linje med det ursprungliga syftet och att detta syfte fortfarande är relevant. Granskningsförfarandet har visat sig bidra till att synpunkter som är viktiga för en frågas fortsatta hantering förs fram, vilket i sin tur bidrar till riksdagens beredskap när det senare lämnas skarpa förslag, men också till att synliggöra de partimässiga åsiktsskillnader som finns i riks- dagen som vägledning för regeringen och andra intresserade.

Riksdagen ska inte vara tvungen att behandla grön- och vitböcker

Granskningsförfarandet får nu anses vara väl etablerat i riksdagen. Den obli- gatoriska behandlingen av kommissionens grön- och vitböcker har sannolikt varit en starkt bidragande orsak till detta. Den vikt som fästs vid grön- och vitböcker synes dock ha minskat. Efter de dryga tio år som har gått sedan granskningen av det första EU-dokumentet får riksdagens arbete med EU- frågorna också anses ha nått en sådan mognadsgrad att det enligt kommitténs

2017/18:URF1

181

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	mening inte längre är motiverat med en obligatorisk behandling av grön- och
	vitböckerna.De valfriabehandlingarsomhargenomförtstyderpåattdetfinns
	ett ansvarskännande och en kapacitet i riksdagen att välja ut lämpliga doku-
	ment för behandling. Riksdagen bör därför kunna avgöra från fall till fall om
	en grön- eller vitbok ska granskas eller inte.
	Kommittén föreslår alltså att det inte längre ska vara obligatoriskt för riks-
	dagen att behandla grön- och vitböcker som har överlämnats till riksdagen av
	kommissionen. Riksdagen kan dock granska dokumenten om deras innehåll
	motiverar det och det i övrigt anses lämpligt. Kommittén noterar att grön- och
	vitböcker per definition, om än inte alltid i praktiken, är sådana centrala stra-
	tegiska dokument som granskningsförfarandet tar sikte på och att de är förhål-
	landevis få till antalet. Kommittén anser därför att samtliga grön- och vit-
	böcker bör lämnas över till utskotten med en fråga omhuruvidaen granskning
	vore lämplig, utan någon föregående tjänstemannabedömning av om det kan
	vara relevant att granska dokumentet utifrån dess innehåll.
	Regleringen av tillämpningsområdet anpassas till praxis
	Dagens reglering av granskningsförfarandet i riksdagsordningen (9 kap. 20 §)
	innehåller vissa begränsningar. Det gäller bl.a. formuleringar om att grön- och
	vitböckerskavaraöverlämnadetillriksdagenochattdethandlaromdokument
	frånEU.Dessabegränsningarharipraktikenintevisatsighindraattävenvissa
	andra EU-relaterade dokument granskas. Kommittén anser dock att det är
	önskvärt att anpassa lagtexten så att den bättre avspeglar den praxis som har
	utvecklats när det gäller vilka dokument som riksdagen kan ta upp till gransk-
	ning.
	Genom förslaget att avskaffa obligatoriet att granska grön- och vitböcker
	utgår den formulering som kan uppfattas som att dokument ska vara överläm-
	nade till riksdagen. Det betyder att riksdagen på egen hand kan hämta hem ett
	dokument som den inte fått sig tillsänt i syfte att underställa dokumentet en
	granskning,såsomocksåhargjortsipraktiken.Kvarblirkriterietattdethand-
	lar om dokument från Europeiska unionen. Enligt kommitténs uppfattning av-
	serdettaihuvudsakdokument frånEU:sinstitutioner.Formuleringenfårdock
	enligtkommitténansesrymma ävenvissaandradokumentsomistrikt mening
	inte är dokument från någon EU-institution men som upprättats på uppdrag av
	en eller flera av institutionerna. Riksdagen har t.ex. granskat de fem ordföran-
	denas rapport om utvecklingen av den ekonomiska och monetära unionen. Ett
	annat tänkbart exempel är rapporten från den högnivågrupp som inrättades
	2014 för att se över olika modeller för unionens finansiering.
	Kommittén föreslår utöver detta ett tillägg som innebär att riksdagen även
	kan ta upp dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet
	inom EU till granskning. Så har också skett vid ett par tillfällen. Kommittén
	bedömer dock att det bör framgå av lagtexten för att tydliggöra denna möjlig-
	het men också för att undvika en utveckling mot alltför vida tolkningar av vad

182

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

formuleringen dokument från Europeiska unionen kan rymma. Med det inter- parlamentariska samarbetet inom EU avses samarbetet mellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet enligt EU-fördragets artikel 12 f, med hänvisning till fördragets protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. De granskningar som har genomförts av dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet inom EU har gällt frågor om stadgarna för den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europe- iska unionens byråför samarbete inombrottsbekämpning (Europol). Kommit- tén ser framför sig att det är den typen av strategiska dokument som kan bli aktuella att ta upp till granskning. Samma urvalsförfarande gäller för dessa dokument som för dokumenten från EU. Därmed säkerställs att det råder en samsyn om vilka dokument som riksdagen ska granska.

I anslutning till den föreslagna anpassningen av hur granskningsförfaran- dets tillämpningsområde regleras vill kommittén betona vikten av undantaget för utkast till lagstiftningsakter. Sådana utkast har uttryckligen undantagits från riksdagens granskning. Det bör dock preciseras i lagtexten att undantaget avser förslag till unionens rättsakter för att mer korrekt återge undantagets av- sedda omfattning, vilken i enlighet med vad konstitutionsutskottet anförde vid granskningsförfarandets etableringärvidareän barautkasttilllagstiftningsak- ter. Genom att undantaget framgår av lagtexten klargörs att det under alla om- ständigheter ärolämpligt att riksdagen tar upp förslag till rättsakter till gransk- ning parallellt med att Sverige genom regeringen är engagerad i förhandlingar med andra medlemsstater om förslagen. Undantaget för förslag till rättsakter syftar till att begränsa granskningsförfarandet till dess allmänna syfte, dvs. att riksdagen ska granska frågor under deras tidiga hantering inom EU. I detta sammanhang måste det tidiga skedet anses vara passerat i det ögonblick ett formellt förslag lämnas.

En annan begränsning som kommittén vill uppmärksamma är att de doku- ment som tas upp till granskning måste vara på svenska. Denna begränsning är enligt kommittén självklar och behöver inte särskilt anges i riksdagsord- ningen.Begränsningenbördockändåuppmärksammaseftersomdedokument som riksdagen kan ta upp till granskning inte behöver vara officiella EU- dokument,somenligtEU:sreglerskafinnasiensvenskspråkversion.Detkan således inte alltid förutsättas att det dokument som ska granskas finns i en of- ficiell svensk språkversion. I så fall bör enligt kommittén som minimikrav gälla att åtminstone väsentliga delar av dokumentet finns på svenska i en ar- betsöversättning. Även detta förhållningssätt vinner stöd av den praktiska till- lämpningen av granskningsförfarandet.

Termen granskning återinförs i lagtexten

I riksdagsordningen anges att talmannen får bestämma att dokument från EU ska behandlas av riksdagen. Kommittén noterar att den mindre detaljerade ut- skottsbehandling som avsågs vid granskningsförfarandets etablering och som då kom till uttryck i valet av termen granskning, i stället för beredning, inte

2017/18:URF1

183

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	alltid har realiserats. Även om det finns exempel på mer översiktliga behand-
	lingar kan man inte säga att förfarandet i allmänhet karaktäriseras av översikt-
	lighet. Kommittén ser inte något problem i detta men anser att det i den aktu-
	ella bestämmelsen i riksdagsordningen bör talas om riksdagens granskning i
	stället för riksdagens behandling som karaktärisering av ärendetypen, dels för
	att påminna utskotten om de lägre krav som formellt ställs på dem i bered-
	ningen av dessa ärenden, dels för att ordet granskning speglar det gängse
	språkbruket.
	Kommittén vill i detta sammanhang påpeka att bestämmelsen i riksdags-
	ordningen om att utskotten vid sin granskning av EU-dokument ska inhämta
	behövliga upplysningar från regeringen kvarstår (10 kap. 10 §). Därmed sä-
	kerställs att regeringens perspektiv beaktas i riksdagens granskning.
	Urvalsförfarandet behålls
	När det gäller förfarandet för att välja ut de EU-dokument som ska granskas
	anser kommittén att detta bör behållas intakt. Det har visat sig väl lämpat för
	attfångauppderelevantadokumentenutanattalltförmycketbelastautskotten
	och i förekommande fall deras presidier med frågor om urvalet. Förfarandet
	ger utskotten en stark och i praktiken avgörande röst när det gäller om ett do-
	kument ska granskas eller inte. Detta är naturligt eftersom bara det ansvariga
	utskottet torde känna till alla de faktorer som ska vägas in i bedömningen av
	om det är lämpligt att granska ett dokument eller inte. Samtidigt säkerställer
	talmannens samråd med gruppledarna en bredare förankring i riksdagens par-
	tier som borgar för att en samsyn råder om vilka dokument som ska granskas.
	Talmannens slutliga beslut har i sig inte inneburit någon överprövning av ut-
	skottets eller utskottspresidiets besked i urvalet men är viktigt för att tydligt
	ange hur ett ärende om granskning av EU-dokument väcks. Kommittén har
	intefunnitstödförattdeolikastegeniurvalsförfarandetinneburitnågon men-
	lig fördröjning i ärendenas väckande. Tvärtom har det visat sig att urvalet vid
	behov kan genomföras mycket snabbt.
	Samtidigt som dagens urvalsförfarande behålls vill kommittén understryka
	att utskotten är helt oförhindrade att själva överväga behovet av en granskning
	i samband med att EU-dokument inkommer. Vad kommittén har framfört i
	detta sammanhang betyder inte att Riksdagsförvaltningens första gallring i sig
	begränsar vilka dokument som riksdagen kan granska. Det är dock alltid tal-
	mannen som efter samråd med gruppledarna slutligt bestämmer vad som ska
	granskas eller inte.
	Granskningsutlåtanden bör ses som led i en dialog med kommis-
	sionen
	En viktig aspekt i tillämpningen av granskningsförfarandet är vad som händer
	granskningsutlåtandena efter att kammaren har lagt demtill handlingarna. Det
	har alltsedan förfarandet infördes förutsatts att regeringen och EU:s institu-

184

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

tioner informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehand- lingen, trots att utlåtandena läggs till handlingarna och att det inte översänds någonriksdagsskrivelse.Alltsedandetförstautlåtandetbehandladesikamma- ren har Riksdagsförvaltningen skickat en administrativ skrivelse till kommis- sionensgeneralsekretariatförattuppmärksammakommissionenpåriksdagens behandling.

Vadsomintevarkäntdåförfarandetinfördesärattkommissionenintebara tar del av utlåtandena utan dessutom besvarar dem inom ramen för vad som allmäntkommit attkallasfördenpolitiskadialogen mellankommissionenoch medlemsstaternas nationella parlament. Konstitutionsutskottet har upprepade gånger tydligt markerat mot att utlåtandena skulle betraktas som bidrag i en dialog, med hänvisning till att regeringen har huvudansvaret för att företräda Sverige som medlemsstat. Kommittén noterar att kommissionen trots marke- ringarna alltjämt tycks uppfatta utlåtandena från riksdagen som bidrag i en dialog.

Kommittén anser att det skapas en otydlighet när det hävdas att riksdagen inte deltar i en dialog med kommissionen samtidigt som kommissionen upp- märksammas på behandlade utlåtanden. Denna otydlighet leder kontinuerligt till missuppfattningar kring riksdagens arbetsformer i detta avseende.

Ett sätt att undvika detta vore att sluta uppmärksamma kommissionen på utlåtanden som rör dokument från kommissionen. Kommittén befarar dock att intresset bland riksdagens ledamöter att engagera sig i granskningen av EU- dokumenten överlag skulle påverkas mycket negativt om det stod klart att re- sultatet av granskningen i faktisk bemärkelse enbart skulle läggas till hand- lingarna utan någon åtgärd för att uppmärksamma kommissionen på behand- ladeutlåtanden.Granskningsförfarandetsallaförtjänsterskulledärmedriskera att gå förlorade.

Kommittén kan inte heller se att hanteringen de senaste dryga tio åren har äventyrat relationen mellan riksdagen och regeringen eller regeringens för- måga att företräda Sverige som medlemsstat på ett sådant oförutsett och upp- enbart sätt att det av den anledningen skulle vara motiverat att sluta uppmärk- samma kommissionen på utlåtandena.

Kommittén föreslår därför att riksdagen delvis ändrar synsätt när det gäller sitt deltagande i en dialog med kommissionen. Riksdagen bör enligt kommit- tén kunna acceptera uppfattningen att de utlåtanden som kommissionen upp- märksammas på kan betraktas som bidrag i en dialog där riksdagen företräder sig själv och inte Sverige som medlemsstat. För riksdagens del innebär detta i praktiken inget annat än vad som redan görs i dag.

Kommittén har ingående övervägt om detta ändrade synsätt, som innebär att riksdagen i viss mån faktiskt deltar i en dialog med kommissionen som sträckersigbortomsubsidiaritetskontrollen,börmarkerasgenomattriksdagen överlämnar utlåtanden till kommissionen genom en riksdagsskrivelse. Kom- mittén har resonerat om en skrivelse alltid skulle sändas eller bara i de fall riksdagen skulle besluta omdet och i såfall vilka förutsättningarna skulle vara

2017/18:URF1

185

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	för ett sådant beslut. Olika förslag till ett nytt stycke i 11 kap. 21 § riksdags-
	ordningen har diskuterats under arbetet, bl.a. att ett beslut om ett utlåtande om
	granskning enligt 9 kap. 20 § första stycket av ett dokument som härrör från
	Europeiska kommissionen ska, alternativt får, meddelas kommissionens ord-
	förande genom en skrivelse. I anslutning till detta har kommittén även disku-
	terat ett tillägg i paragrafen om att riksdagens beslut om en skrivelse skulle
	kräva att minst två tredjedelar av de röstande röstar för beslutet.
	I slutändan har det för kommittén handlat omatt väga olika argument kring
	huruvida det är lämpligt att formalisera dialogen genom en riksdagsskrivelse.
	Kopplat till detta har också resonemang förts om möjligheten att i olika grad
	utvidgabestämmelsenomvilkadokumentsomkanbliföremålförgranskning.
	Ihuvudsakhardiskussionenrörtönskemålomattskapatydlighetkringdagens
	praktiska hantering. I denna avvägning har kommittén valt att stanna vid att
	bekräfta en praxis och hur den allmänt uppfattas men utan att ge den något
	formellt uttryck i form av en riksdagsskrivelse.
	Därmed står det enligt kommittén klart att bevekelsegrunderna för urvalet
	av vilka dokument från kommissionen som ska tas upp till granskning inte
	påverkas. Det står också klart att verkan av riksdagens beslut om gransknings-
	utlåtanden inte påverkas. De synpunkter som kommer till uttryck i utlåtanden
	är alltjämt att betrakta som preliminära och av konstitutionellt oförbindande
	karaktär. Kammarens beslut binder inte i rättslig mening regeringen, som där-
	med inte kan anses göra sig skyldig till överträdelse av någon bestämmelse i
	grundlag eller allmän lag om den företräder en ståndpunkt som står i strid med
	kammarens beslut.
	Kommitténs mening är således att kommissionen även fortsättningsvis bör
	uppmärksammas på utlåtanden i vilka granskningen av dokument från kom-
	missionenredovisas,ochattriksdagenerkännerattkommissionenkansedetta
	somett deltagande i en dialog mellan kommissionen och riksdagen i egenskap
	av nationellt parlament. Utlåtanden redovisar enbart en riksdagsbehandling.
	De är dokument från riksdagen och inte från Sverige som medlemsstat. EU:s
	fördrag kan enligt kommittén anses erkänna att de nationella parlamenten har
	en roll skild från den roll som medlemsstaterna som sådana har. Kommittén
	utgår därmed från att kommissionen uppfattar att riksdagen i sammanhanget
	företräder sig själv som ett nationellt parlament och inte Sverige som med-
	lemsstat. Kommittén har i sin genomgång av den praktiska hanteringen inte
	sett något som ger anledning att tro att kommissionen inte delar denna syn.
	Det har under kommitténs arbete hänvisats till att konstitutionsutskottets
	uttalanden i denna fråga skulle hindra den slutsats som kommittén nått fram
	till.Kommitténdelarintedenuppfattningen.Somframgåttovangörriksdagen
	inte anspråk på att företräda Sverige som medlemsstat. Det kan därmed inte
	vara tal om en dialog i folk- eller statsrättslig mening. Kommittén vill också
	framhålla att riksdagen i dag deltar i en formaliserad dialog med EU:s institut-
	ioner i de två andra typerna av EU-ärenden, subsidiaritetskontrollen och pröv-
	ningen om godkännande eller avslag av vissa initiativ. Kommittén konstaterar

186

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

att man vid införandet av dessa ärendetyper inte såg behov av en bred kon- stitutionell analys. Jämfört med de konsekvenser för EU:s beslutsprocess som riksdagens beslut inom ramen för den befintliga formella dialogen kan ha, framstår kommitténs överväganden om granskningsförfarandet som ett blyg- samt steg.

Kommittén hänvisar vidare till sina överväganden nedan om den politiska dialogen och gröna kort (avsnitt 6.3).

4.4.2 Subsidiaritetskontrollen

Kommitténs förslag: Protokollsutdrag från utskottens beslut att ett utkast till lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska alltid anmä- las vid ett sammanträde med kammaren.

Kommitténs bedömning: Riksdagens subsidiaritetskontroll är me- ningsfull, och formen för den är ändamålsenlig. Utskotten har goda och tillräckliga möjligheter att fokusera sina ansträngningar på de mer kompli- cerade ärendena.

Subsidiaritetsärenden bör behandlas inom åttaveckorsfristen, och detta medges under rådande förutsättningar för riksdagsarbetet. Ändrade majori- tetsförhållanden efter riksdagsval kan få genomslag genom att ett utlåtande i ett subsidiaritetsärende återförvisas till ett av den nyvalda riksdagens ut- skott för ytterligare beredning.

Resultatet av riksdagens subsidiaritetsprövning påverkar regeringens handlingsutrymmeenbartomdetvävsiniresultatenavöverläggningaroch samråd. Utskotten bör beakta ramarna för subsidiaritetsprövningen och ka- nalisera synpunkter som inte rör subsidiaritetsprincipens tillämpning ge- nom överläggningar med regeringen.

UtskottenböranvändariksdagensrepresentantvidEU:sinstitutionerför att sprida information till de andra nationella parlamenten. Utskotten bör också utforma rutiner för ett kompletterande informationsutbyte på politisk nivå.

Riksdagens subsidiaritetskontroll är meningsfull och ändamålsenlig

Riksdagens subsidiaritetskontroll av utkast till EU:s lagstiftningsakter baseras direkt på bestämmelser i EU:s fördrag. Dessa bestämmelser tillmäter inte ett enskiltnationelltparlamentsprövningnågonbetydelseutöverattdenförslags- ställandeinstitutionenuppmanasattbeaktadeeventuellainvändningarsomett parlament lämnar i ett motiverat yttrande. Det är först om ett tillräckligt antal parlament kommer till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidi- aritetsprincipen som det får konkreta konsekvenser för EU:s beslutsprocess. Detta har hänt vid tre tillfällen under åtta år och nära 700 prövade lagstift- ningsutkast. I de två första fallen lämnade riksdagen motiverade yttranden. I det första drogs lagstiftningsutkastet tillbaka med hänvisning till blockeringar i rådet. I det andra behölls utkastet, men en blockering i rådet ledde till att

2017/18:URF1

187

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	fråganhänskötstillettnärmaresamarbete mellanengruppmedlemsstatersom
	Sverige inte ingår i. I det tredje fallet lämnade riksdagen inget motiverat ytt-
	rande. Även i det fallet behölls lagstiftningsutkastet, och en tillräcklig majori-
	tet för förslaget har kunnat samlas i rådet. Ser man till de övriga motiverade
	yttranden som riksdagen lämnat har den senare antagna lagstiftningen i de
	flestafalldragitsidenriktningsomriksdagenförordatgenominvändningarna.
	För kommittén, som haft till uppgift att bedöma ändamålsenligheten i riks-
	dagens EU-arbete, är denna korta resultatredovisning viktig eftersom det är
	fullt möjligt att uppfatta situationen så att EU:s beslutsprocess, från kommis-
	sionens beredning av förslag till Europaparlamentets och rådets förhandlingar
	och beslutsfattande, i sig innehåller tillräckliga kontrollstationer för att und-
	vika allvarligare och upprepade åsidosättanden av subsidiaritetsprincipen.
	Mankandåifrågasättaattriksdagenägnarsåmycketavsintidåtattytterligare
	kontrollera detta. Kommittén menar dock att en sådan slutsats är felaktig. De
	nationellaparlamentenskontrollavsubsidiaritetsprincipenstillämpningbidrar
	sannolikt, i synnerhet när kontrollen liksom i riksdagen är systematisk, till att
	subsidiaritetsprincipen hålls aktuell i alla EU-institutioners verksamhet. Kon-
	trollen torde också bidra till att ge EU-lagstiftningen demokratisk legitimitet
	genom den signal som skickas till medborgarna att det nationella parlamentet
	tar ansvar för att bevaka att EU använder sig av sina tilldelade befogenheter i
	enlighet med subsidiaritetsprincipen och att EU-institutionerna uppmärksam-
	mas på alla betänkligheter parlamentet har i detta avseende, även om antalet
	motiverade yttranden kanske inte är tillräckligt för ett s.k. gult kort som inne-
	bär att förslagsställaren måste ompröva sitt förslag.
	Kommitténs uppfattning är således att riksdagens subsidiaritetskontroll
	som den bedrivs är meningsfull. Genomgången av erfarenheterna talar också
	för att den modell som har valts för kontrollen är ändamålsenlig. Som antytts
	ovan finns det ett värde i den systematiska ansatsen där samtliga lagstiftnings-
	utkast kontrolleras. För att arbetsbördan då ska bli hanterbar måste kontrollen
	fördelas mellan fackutskotten i stället för att läggas på ett huvudansvarigt eller
	samordnande organ. Decentraliseringen av kontrollansvaret betyder att kon-
	trollen genomförs av sakpolitiskt specialiserade ledamöter, med den effektivi-
	tet och noggrannhet som det innebär.
	Den systematiska kontrollen av samtliga lagstiftningsutkast innebär inte att
	alla ärenden måste ägnas samma omsorg och beredas på samma sätt. Tvärtom
	är det intryck som kommittén har fått av sin genomgång att dagens reglering
	gerutskottengodaochtillräckligamöjligheterattfokuserasinaansträngningar
	till de ärenden som kräver mer ingående analys och att de mer okomplicerade
	ärendena inte tillåts ta för stora utskottsresurser i anspråk. Kommittén har där-
	förintesettanledningattföreslånågoncentralfunktionförattväljautärenden
	som ska prioriteras för behandling, på det sätt somsker i flera andra nationella
	parlament. Behovet av att prioritera tillgodoses av utskotten själva. Det bör
	också varaupptillutskotten att utforskavilkauttryckprioriteringenkantasig,
	utan att ge avkall på de formella krav som ställs på ärendenas beredning och
	behandling.
188

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Beslut i subsidiaritetsärenden bör fattas inom åtta veckor

Riksdagsordningen anger inte någon särskild tidsfrist för subsidiaritetsärende- nas avgörande. Med ledning av EU:s fördrag är det dock kommitténs uppfatt- ning att det får anses ligga i riksdagsordningens intention att subsidiaritets- ärendena ska avgöras inom åtta veckor från det att ett utkast till en lagstift- ningsaktföreliggerpåunionensofficiellaspråk.Kommitténsgenomgångvisar att denna uppfattning är väl förankrad bland utskotten. Bara i något enstaka fall har ett ärende avgjorts efter att åttaveckorsfristen har löpt ut. Kommittén drar därför slutsatsen att det inte behövs några nya eller ändrade förfaranden för att underlätta för utskotten att behandla subsidiaritetsärendena inom åtta- veckorsfristen.

Det torde i huvudsak vara de längre sammanträdesfria perioderna under sommaren och runt jul som kan vara ett problem i detta avseende. Kommittén erinrar om att utskotten enligt riksdagsordningen ska sammanträda när arbetet kräver det (7 kap. 15 §), vilket betyder att ett utskottssammanträde kan hållas när som helst under året. För beslutsförhet krävs det dessutom bara en närva- rande ledamot i utskottet. Sammantaget innebär detta att det utom i mycket speciella situationer bör vara möjligt för utskotten att behandla subsidiaritets- ärendeninomåttaveckorsfristen,ävenunderperioderutanplanlagdasamman- träden.Isammanhangetnoterarkommitténettfalldärettutskottienbrevledes beredning av ett subsidiaritetsärende enades om att låta det formella beslutet anstå till det närmaste ordinarie utskottsmötet även om det innebar att beslutet skullefattasförstefterutgångenavåttaveckorsfristen.Enligtkommitténärdet ett förfarande somkan vara motiverat av t.ex. god hushållning med riksdagens resurser. Det bör dock vara förbehållet okomplicerade ärenden, där utkastet till lagstiftningsakt inte bedöms strida mot subsidiaritetsprincipen, och somen sista utväg i undantagsfall.

Utmaningen att respektera åttaveckorsfristen innebär även att kammaren kan behöva sammanträda i extra arbetsplenum för att fatta beslut i subsidiari- tetsärenden.Särskildakravpåkammarensberedskapfördetta ställsi samband med val till riksdagen. Riksdagens subsidiaritetsärenden omfattas inte av riks- dagsordningens bestämmelser om att ärenden som väckts under den samman- trädesfria perioden före val ska behandlas av den nyvalda riksdagens utskott (10 kap. 6 §). Denna bestämmelse gäller enbart ärenden som behandlas i be- tänkanden. Det finns därmed en risk för att den nyvalda riksdagen kan ställas inför att fatta beslut om ett utlåtande från den föregående riksdagens utskott. Det har inträffat vid två tillfällen. Kommittén vill framhålla att sådana situat- ioner är olyckliga och att utskotten och kammaren har ett gemensamt ansvar för att så långt som möjligt undvika att de uppstår.

Samtidigt är förhållandena när det gäller riksdagsvalen sådana att det inte kan uteslutas att liknande situationer uppstår även i framtiden. Vid bered- ningen av förslaget till 2014 års riksdagsordning anfördes i ett remissvar att den nya riksdagen bara borde besluta i ärenden som behandlats av den nya riksdagens utskott, även omdet innebär att åttaveckorsfristenöverskrids då ett

2017/18:URF1

189

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	ärende som har behandlats av den gamla riksdagens utskott måste bli föremål
	för förnyad utskottsbehandling.
	Kommittén har viss förståelse för detta synsätt men är inte beredd att låta
	det i alla lägen vara överordnat respekten för åttaveckorsfristen. Ramarna för
	riksdagens EU-arbete ges av EU:s beslutsprocess. Denna råder inte riksdagen
	över på egen hand. Det är således en yttre omständighet som riksdagen måste
	förhålla sig till. Kommittén ser inte att det skulle vara ett gångbart alternativ
	att riksdagen i praktiken sätter subsidiaritetskontrollen på undantag under en
	längre period vart fjärde år. I stället vill kommittén peka på möjligheten för en
	minoritet av riksdagens ledamöter att få till stånd en återförvisning av ärendet
	för ytterligare beredning i utskott (11 kap. 5 § riksdagsordningen). Därigenom
	kan eventuellt ändrade majoritetsförhållanden i riksdagen efter ett val få ett
	rimligt genomslag utan ett generellt krav på att beslut i subsidiaritetsärenden
	ska fattas på grundval av utlåtanden från den nya riksdagens utskott. Någon
	ändring av riksdagsordningens bestämmelser om behandling av uppskjutna
	ärenden är därför inte motiverad. Respekten för åttaveckorsfristen bör enligt
	kommittén således upprätthållas, och en nyvald riksdag bör också sträva efter
	att hålla fristen även om den nya riksdagen beslutar om återförvisning till ut-
	skott.
	Utskottens beslut ska anmälas i kammaren
	Hanteringen av subsidiaritetskontrollen har motiverat ett antal anpassningar
	av riksdagens beslutsprocess. Några följdmotioner får t.ex. inte lämnas med
	anledningavsubsidiaritetsärenden(9kap.12§riksdagsordningen).Vidarehar
	utskotten bemyndigats att fatta beslut i ärendena om utskottet finner att ett
	lagstiftningsutkast inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett sådant beslut
	behöver inte motiveras. Det krävs beslut i kammaren endast om utskottet eller
	minst fem av utskottets ledamöter anser att utkastet strider mot subsidiaritets-
	principen och att riksdagen därför bör avge ett motiverat yttrande (10 kap. 3 §
	riksdagsordningen).
	Kommittén har i sin genomgång inte iakttagit något som tyder på annat än
	att dessa anpassningar är resultatet av en rimlig avvägning mellan kraven på
	effektivitet och demokratiska garantier, där skyddet av riksdagsminoritetens
	rättigheter betonas. Kommittén har dock uppmärksammat en principiell svag-
	het i riksdagsordningen i fråga om anmälan i kammaren av utskottens proto-
	koll när det gäller deras beslut i subsidiaritetsärendena. En sådan anmälan är
	inte bara en formalitet för att underrätta kammaren omatt utskottet har avgjort
	ett ärende som kammaren hänvisat till utskottet. Anmälan fyller också en de-
	mokratisk kontrollfunktion eftersom varje enskild riksdagsledamot, dvs. även
	andra ledamöter än de som har deltagit i utskottets behandling av ärendet, har
	möjlighet att begära ordet i kammaren i anslutning till anmälan. Denna kon-
	trollfunktion är särskilt viktig eftersom kammaren inte fattar något beslut i
	dessa ärenden.

190

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

2017/18:URF1

För att funktionen ska vara reell förutsätts att anmälan förs upp på kamma- rens föredragningslista. Så görs i dag trots att det inte krävs enligt riksdags- ordningen. Utskottens protokoll nämns inte i riksdagsordningens tilläggsbe- stämmelse 6.13.2, där det anges vad som ska tas upp på kammarens föredrag- ningslista. Därmed finns det ett utrymme för talmannen att bestämma att pro- tokollen ska anmälas på ett annat sätt än vid ett kammarsammanträde. Kom- mittén föreslår att denna brist åtgärdas genom att det i tilläggsbestämmelsen anges att protokollsutdrag från utskott om att ett utkast till en lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska tas upp på föredragningslistan. Ändringen syftar till att slå vakt om den demokratiska kontrollfunktion som anmälningarna av de aktuella protokollen är avsedda att fylla. Ändringen in- nebär också att öppenheten när det gäller riksdagens hantering säkras.

Beslut i subsidiaritetsprövningen binder inte regeringen

En särskild fråga som har intresserat kommittén är vilka implikationer riksda- gens subsidiaritetskontroll har i förhållande till regeringen. Vid subsidiaritets- kontrollen sätter sig utskotten på ett tidigt stadium in i lagstiftningsutkastens sakinnehållsliga aspekter, som subsidiaritetsbedömningen av naturliga skäl måste ta sin utgångspunkt i. Det ger en god grund för riksdagens kontakter med regeringen om de svenska ståndpunkterna i den fortsatta beslutsproces- sen. Genom utskottens möjlighet att begära information om regeringens be- dömning i subsidiaritetsfrågan (10 kap. 10 § riksdagsordningen) säkerställs också att riksdagens subsidiaritetsprövning vid behov innefattar regeringens syn på subsidiaritetsfrågan.

Kommittén vill dock understryka att riksdagen i subsidiaritetsprövningen agerar i förhållande till EU:s institutioner, närmare bestämt Europaparlamen- tet, Europeiska unionens råd och kommissionen. Därav följer att riksdagens eventuella motiverade yttrande med anledning av en subsidiaritetsprövning inte kan anses binda regeringen till någon ståndpunkt i subsidiaritetsfrågan. Regeringen kan emellertid ha ett egenintresse av att informera sig om resulta- tet av en subsidiaritetsprövning, eftersom detta visar rådande åsiktsförhållan- den i riksdagen och därmed är en gångbar ståndpunkt för regeringen i subsidi- aritetsavseende att föra fram i EU-samarbetet.

Det ska dock understrykas att resultatet av subsidiaritetsprövningen bara har betydelse för regeringens handlingsutrymme i EU-förhandlingarna om re- sultatet vävs in i meningsyttringar från utskotten och EU-nämnden i överlägg- ningar respektive samråd, där svenska ståndpunkter till förslagen i sak över- vägs. I slutändan är det alltid upp till regeringen att under konstitutionellt an- svar bedöma om de ståndpunkter den för fram i EU har tillräckligt stöd i riks- dagen.

191

2017/18:URF1

4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

Prövningen är begränsad till subsidiaritetsprincipens tillämpning

Riksdagens subsidiaritetsprövning har i sin tillämpning ibland fått en vidare omfattning än vad som först förutsågs. Vid införandet av subsidiaritetspröv- ningenmarkeradesattdetärenbegränsadprövningsomskagöras.Prövningen skulle handla om att avgöra på vilken nivå den föreslagna åtgärden ska vidtas och inte om åtgärden ska vidtas över huvud taget. Det framhölls att subsidia- ritetsprövningen förutsätter en laglighetsprövning av att EU har tilldelats be- fogenhet att vidta den föreslagna åtgärden och att befogenheten inte är exklu- siv. Senare har prövningens omfattning utvidgats genom konstitutionsutskot- tets uttalande om att prövningen kan avse subsidiaritetsprincipens proportion- alitetskriterium, dvs. att unionen ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga för att uppnå det eftersträvade målet. Det har dock understrukits att det inte är fråga om renodlade proport- ionalitetsbedömningar utan om ett proportionalitetstest inom ramen för subsi- diaritetsprövningen och att denna prövning inte handlar om att framföra syn- punkter i sak på den föreslagna åtgärden.

Kommittén vill betona dessa anvisningar för subsidiaritetsprövningens be- gränsade omfattning och i sammanhanget särskilt framhålla vad den i det fö- regående anfört om vikten av att förslag till unionens rättsakter är undantagna från riksdagens förfarande för granskning av EU-dokument.

Samtidigtkandetuppståenönskaniutskottenattkommenteraförhållanden somrör sakinnehållet i de prövade lagstiftningsutkasten även om sådana kom- mentarer bara mer långsökt kan kopplas till subsidiaritetsprincipen. En anled- ning kan vara att det annars kan riskera att uppfattas som att riksdagen inte uppmärksammat dessa förhållanden eller att riksdagen skulle anse att de kan lämnas utan invändning. I anslutning till detta vill kommittén uppmärksamma att den redovisade jämförelsen mellan riksdagens motiverade yttranden omatt ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen och de lag- stiftningsakter som sedan antagits inte tyder på att de invändningar som riks- dagen har rest överlag skulle kunna sägas ha varit orimliga. I de flesta fall har EU-lagstiftarenåtminstoneinågongraddelatinvändningarnaochändratkom- missionens förslag så att lagstiftningsakten blivit mindre ingripande. Vad det här handlar om är snarare rimligheten i att invändningarna framställs i termer av brott mot subsidiaritetsprincipen.

Även om kommittén kan se att det något ligger i sakens natur att den poli- tiska subsidiaritetsprövningen inte enkelt låter sig begränsas vill kommittén manautskottentillattbeaktadeangivnaramarnaförsubsidiaritetsprövningen. Kommittén vill här understryka att utskotten har möjlighet att kanalisera syn- punkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning ge- nomöverläggningarmedregeringenomEU-frågorenligt7kap.12§riksdags- ordningen.

Vidare erinrar kommittén om att riksdagsordningen lägger ansvaret på tal- mannen att vägra ställa proposition till beslut om yrkanden som strider mot grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 7 §). Talmannens beslut att inte ställa proposition kan överprövas av konstitutionsutskottet. Detta förfarande

192

4 RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN

kan sägas innebära en absolut spärr för vad ett utskott kan ta upp i ett förslag till riksdagen om att avge ett motiverat yttrande.

Avslutningsvis noterar kommittén att riksdagen numera gör en egen aktiv bedömning av vilka utkast till lagstiftningsakter som omfattas av subsidiari- tetskontrollmekanismen och att den förslagsställande institutionens bedöm- ning i detta avseende således inte automatiskt blir gällande. Kommittén anser att det är ett naturligt steg att riksdagen följer sin tolkning av kontrollmekan- ismens tillämpningsområde när det klarlagts att de förslagsställande institut- ionerna gör en delvis annan tolkning. Kommittén anser att den rutin som eta- blerats i riksdagen för dessa bedömningar, som innebär att Riksdagsförvalt- ningenuppmärksammarutskottenpåfalldärdekanbehövata ställningtillom ett utkast till en lagstiftningsakt ska bli föremål för en subsidiaritetsprövning, är ändamålsenlig.

Riksdagen bör samarbeta mer med andra nationella parlament

Som påtalades inledningsvis är det bara när ett tillräckligt antal parlament kommer till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprin- cipen som prövningen får konkreta konsekvenser för EU:s beslutsprocess. Riksdagen kan enligt kommittén behöva öka sitt engagemang för att förbättra möjligheterna att nå tröskeln för en omprövning av ett lagstiftningsutkast i de fall riksdagen har avgett ett motiverat yttrande om att utkastet strider mot sub- sidiaritetsprincipen.

Detta är ingen lätt uppgift eftersom den förutsätter ett mått av samverkan med övriga nationella parlament i ett skede där det fortfarande finns tid för dessa att agera inom åttaveckorsfristen. Det informationsutbyte som i dag finnsgenomIPEXlämparsigmindrevälfördettaändamåleftersomdet måste baseras på officiella ställningstaganden och därför i allmänhet sker i ett alltför sent skede.

Bättre förutsättningar finns i de möjligheter till utbyte av underhandsin- formation som erbjuds genom parlamentens representanter i Bryssel. I detta nätverk är pågående subsidiaritetsprövningar en stående punkt på dagord- ningen, och kommittén anser att utskotten bör utnyttja denna resurs i högre utsträckning än i dag.

Kommitténvillocksåuppmuntratillettkompletterandeinformationsutbyte med andra nationella parlament på politisk nivå baserat på vad som med nå- gorlunda rimlighet kan förutses bli utskottets slutsats i subsidiaritetspröv- ningen.Förutomdentidsmässigafördelenavattinteavvaktaettfaktisktbeslut skulle ett sådant informationsutbyte ha den ytterligare fördelen att det sker di- rekt mellan beslutsfattarna. Kommittén har fått uppgift om att en utskottsord- förande har låtit upprätta en sändlista till sin motsvarighet i andra nationella parlament för att kunna sprida information. Detta är ett exempel på hur ett informationsutbyte på politisk nivå kan ske. Det bör dock överlåtas åt utskot- tenellerderaspresidierattutformarutinerförattspridainformationpåpolitisk nivå till andra nationella parlament.

2017/18:URF1

193

2017/18:URF1	4RIKSDAGENS EU-ÄRENDEN
	Kommitténerfaratttalmannenhartagitinitiativtillattuppmärksammasina
	talmanskollegor i andra parlament på riksdagens antagna motiverade yttran-
	den.Dettainitiativkanförstärkadetkompletterandeinformationsutbytepåpo-
	litisk nivå i ett tidigare skede som kommittén uppmuntrar till.

194

2017/18:URF1

5 Interparlamentariskt samarbete inom EU

Det förekommer olika former av interparlamentariskt samarbete inom EU, vissa reglerade och regelbundna och andra mer oreglerade och av tillfällig ka- raktär, ofta anordnade med anledning av en aktuell händelse. De mellanparla- mentariska samarbetsformerna utvecklas kontinuerligt.

Ett institutionaliserat interparlamentariskt samarbete har utgjort en central del av EU-samarbetet från början. Kol- och stålfördragets och senare EG- fördragetsparlamentariskaförsamling,somsedermeratogsignamnetEuropa- parlamentet, bestod av representanter som de nationella parlamenten utsåg inom sig. Europaparlamentet upphörde emellertid att vara en interparlamenta- risk församling 1979 i och med de första direkta valen till Europaparlamentet. Sedan 2004 är det inte heller tillåtet att samtidigt vara ledamot av Europapar- lamentet och ett nationellt parlament (rådets beslut 2002/772/EG, Euratom, prop. 2002/03:97, bet. 2003/04:KU2).

EnligtEU-fördragetsartikel12fbidrardenationellaparlamententillenväl fungerandeuniongenomattdeltaidetinterparlamentariskasamarbetetmellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet i enlighet med proto- kollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Artikel 9 i dettaprotokollangerattEuropaparlamentetochdenationellaparlamententill- sammans ska bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen. I artikel 10 heter det att en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor får överlämna alla bidrag som den finner lämpliga till Europaparlamentet, rådet och kommiss- ionen. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet, och även mellan deras fackutskott. Den kan också anordna interparlamentariska konfe- renser om särskilda teman, särskilt för att diskutera frågor om den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Konferensens bidrag ska inte vara bindande för de na- tionella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter.

Den konferens som avses i protokollet är Cosac (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), dvs. konferensen för möten mellan de särskilda EU-organen i medlemsstaternas nationella parlament och Europaparlamentet.Cosacärdetäldstaavde merinstitutionaliseradeinterpar- lamentariska samarbetsorganen inom EU. En utförligare redogörelse för Co- sac och andra institutionaliserade samarbeten ges nedan. Först ska dock något sägas om EU-talmanskonferensen.

195

2017/18:URF1

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

5.1 EU-talmanskonferensen och samordningen av det interparlamentariska EU-samarbetet

Ettförsta möte mellantalmänneni medlemsstaternasnationellaparlament och i Europaparlamentet hölls i Rom 1963. Bakgrunden var svårigheter i samord- ningen mellan de olika parlamentens verksamheter. Från 1973 har med något undantag ett talmansmöte hållits per år. Inledningsvis deltog även talmän från EuroparådetsparlamentariskaförsamlingochnationellaparlamentiEuroparå- dets medlemsstater.

Vid ett möte i Lissabon 1999 formerade sig EU-talmanskonferensen som ett organ självständigt från de talmansmöten som hållits i det större formatet med deltagande från Europarådets medlemsparlament. Samtidigt tog sig EU- talmanskonferensen an uppgiften att samordna de interparlamentariska aktivi- teterna i EU. Året efter antog EU-talmanskonferensen sin arbetsordning, som sedan reviderades vid EU-talmanskonferensens möte i Stockholm 2010. Av arbetsordningen framgår att EU-talmanskonferensen som en av sina uppgifter har att överblicka och samordna interparlamentariska EU-aktiviteter.19

EU-talmanskonferensen sammanträder en gång per år. Konferensens sam- manträden förbereds vid ett möte mellan parlamentens generalsekreterare. Riksdagens representant vid EU:s institutioner upprättar minnesanteckningar från EU-talmanskonferensen och generalsekreterarmötena för riksdagens räk- ning.

5.1.1 Riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet i EU

EU-talmanskonferensen i Haag 2004 antog riktlinjer för det interparlamenta- riska samarbetet i EU. Dessa riktlinjer fick sin nuvarande form vid EU- talmanskonferensen i Lissabon 2008.20

I inledningen till riktlinjerna beaktas att de nationella parlamenten bidrar till Europeiska unionens goda funktion och demokratiska legitimitet samt att de nationella parlamenten och Europaparlamentet står på jämbördig fot och har komplementära roller i EU-strukturen. De huvudsakliga målen för det in- terparlamentariska samarbetet är enligt riktlinjerna att

•främja informations- och erfarenhetsutbyte i syfte att stärka parlamentens kontroll och inflytande på alla nivåer

•säkerställa ett effektivt utövande av parlamentens befogenheter i EU- frågorna, i synnerhet kontrollen av subsidiaritets- och proportionalitets- principerna

•främja samarbetet med parlament i tredjeländer.

Vidare anger riktlinjerna olika former för samarbetet, bl.a. talmanskonferen- sen, Cosac och utskottsvisa möten. Som verktyg för samarbetet nämns IPEX

19Dokumentation för talmanskonferensen och en historik över konferensen finns på www.ipex.eu.

20Guidelines for Interparliamentary Cooperation in the European Union, tillgängliga på www.ipex.eu.

196

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

och utbytet av information, forskning och dokumentation genom Cosac, ECPRD (se avsnitt 5.4.3 nedan) och andra lämpliga sätt.

5.2 Institutionaliserade interparlamentariska EU-konferenser

EU-ordförandelandets nationella parlament har förväntningar på sig att ordna ett antal interparlamentariska möten inom ramen för vad som ofta kallas den parlamentariska dimensionen av landets EU-ordförandeskap. Förutom några utskottsvisa möten som ordförandeparlamentet självt anger teman och format för, ska fyra permanenta konferenser ordnas. Det är

•Cosac

•GUSP/GSFP-konferensen

•SESS-konferensen

•Europol-JPSG (Joint Parliamentary Scutiny Group).

Gemensamt för dessa konferenser är att de har etablerats genom överenskom- melser i EU-talmanskonferensen med viss förankring i internationella över- enskommelser. Vidare är konferensernas format och uppgifter reglerade i ar- betsordningarbaseradepådeallmännaramarsomEU-talmanskonferensenan- gett i fråga om omfattning, mötesfrekvens, mötesplats och ordförandeskap.

5.2.1 Cosac – konferensen för parlamentens EU-organ

För att stärka de nationella parlamentens kontakt med EU efter införandet av direkta val till Europaparlamentet beslutade EU-talmanskonferensen 1989 att inrätta en interparlamentarisk konferens för parlamentens EU-organ. Denna konferens, som i sin arbetsordning tog namnet Cosac, höll sitt första möte se- nare samma år och har därefter sammankallats två gånger per år, med ett extra möte 2003. Den franska akronymen Cosac utläses på svenska Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament.21

Till Amsterdamfördraget (i kraft maj 1999) fogades ett protokoll om de nationellaparlamentensrolliEU.Iprotokolletgavs Cosacettfördragsmässigt erkännande med rätt att överlämna bidrag till EU:s institutioner om allt som konferensen ansåg att institutionerna bör uppmärksamma. I motsvarande pro- tokoll i Lissabonfördraget (protokoll nr 1, i kraft december 2009) ersattes det explicita omnämnandet av Cosac av det mer anonyma ”en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor”. Det är dock vedertaget att det är Cosac som avses. Förutom befogenheten att till EU-institutionerna överlämna alla bidrag som den finner lämpliga anger protokollet att konferensen ska främja utbyte av information och bästa praxis mellan parlamenten och även mellan

21 Dokumentation från Cosac och en historik över Cosac finns på www.cosac.eu.

2017/18:URF1

197

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	deras fackutskott. Den kan också anordna tematiska interparlamentariska mö-
	ten, särskilt för att diskutera frågor om den gemensamma utrikes- och säker-
	hetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken.
	Konferensens bidrag ska uttryckligen inte vara bindande för de nationella par-
	lamenten eller föregripa deras ståndpunkter.
	Omnämnandet i EU-fördragen ger Cosac en särställning i det interparla-
	mentariska EU-samarbetet. Denna särställning förstärks genom vissa arbets-
	former som konferensen har utvecklat och befäst i sin arbetsordning. Framträ-
	dande är möjligheten för konferensen att anta sina bidrag med en kvalificerad
	majoritet bestående av tre fjärdedelar av de avgivna rösterna och minst hälften
	av samtliga röster, där varje delegation förfogar över två röster. Vidare har
	Cosac som enda samarbetsorgan en permanent medlem i sitt sekretariat, som
	i övrigt består av personal från den s.k. ordförandetrojkan, dvs. från det inne-
	varande, föregående och nästkommande ordförandeparlamentet och från
	Europaparlamentet. Cosacs plenarsammanträden simultantolkas till alla EU:s
	officiella språk. Dessutom offentliggörs konferensens arbetsordning och bi-
	drag till EU-institutionerna i Europeiska unionens officiella tidning.22 Cosacs
	särställning i dessa avseenden utmanas av den gemensamma parlamentariska
	kontrollgruppen för Europol som kan sägas ha en än starkare EU-rättslig för-
	ankring och mer konkreta uppgifter. Det är dock ännu oklart om kontrollgrup-
	pens arbetsformer kommer att matcha Cosacs t.ex. i fråga om majoritetsbeslut
	och sekretariatsstöd.
	Utöver bidrag till EU:s institutioner kan Cosac anta slutsatser och kommu-
	nikéer. Dessa rör till skillnad från bidragen i huvudsak konferensens egen
	verksamhet.
	Cosac ska sammanträda i plenum en gång varje halvår. I plenum represen-
	terasvarjenationelltparlamentavhögstsexledamöterfråndessorganförEU-
	frågorochEuropaparlamentetavsexledamöter.Varjeparlamentfastställersin
	egen delegations sammansättning. Varje plenarsammanträde förbereds av ett
	möte mellan ordförandena för parlamentets EU-organ. Vid ordförandemötet
	består varje delegation av två ledamöter. Ordinarie sammanträden hålls i den
	medlemsstat som innehar ordförandeskapet i EU:s råd.
	Inför varje sammanträde i plenum framställer ordförandeparlamentet med
	stöd av sekretariatet en rapport baserad på enkätsvar från de deltagande orga-
	nen. Dessa halvårsrapporter har framställts sedan 2004. De syftar till att lyfta
	fram och ge jämförande underlag för aktuella förfarandemässiga och sakpoli-
	tiska frågor.
	Cosacs sekretariat framställer utförliga referat från plenarsammanträdena.
	Minnesanteckningarfrånettriksdagsperspektiv upprättasavriksdagensrepre-
	sentant vid EU:s institutioner.

22 Gällande arbetsordning är publicerad i EUT 2011/C 229/01.

198

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Riksdagen om Cosac

Riksdagen deltar i Cosac genom EU-nämnden. Delegationens sex platser för- delas mellan partierna enligt en överenskommelse i nämnden. Partigrupperna i EU-nämnden utser sina ledamöter till delegationen inför varje plenarsam- manträde. Riksdagsförvaltningen har bidragit till kostnaderna för utstationer- ingen av den permanenta medlemmen av Cosacs sekretariat i enlighet med tvååriga åtaganden (senast för perioden 2016–2017, dnr 709-2015/16).

Inför det svenska EU-medlemskapet och inrättandet av EU-nämnden kon- staterade Talmanskonferensen att det torde vara naturligt att EU-nämnden blir det organ som får representera riksdagen i Cosac (förs. 1994/95:TK1 s. 22). Talmanskonferensen noterade att de parlamentsorgan som deltar brukar uttala sig i eget namn om de olika frågorna och att EU-nämnden därför behöver en möjlighet att framföra åsikter vid Cosacmötena. Samtidigt stod det klart att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att uttalanden från riksdagens sida förutsätter beslut i kammaren. Talmanskonferensen fann en lösning på dettaiettsynsättsominnebärattdetfåransesvarapartiföreträdarnainämnden som står bakom eventuella åsiktsyttringar och inte nämnden som riksdagsor- gan.

I samband med riksdagens godkännande av Amsterdamfördraget konstate- rade regeringen att Cosac genom protokollet till fördraget får en fördragsfäst rådgivande roll. Detta hade Sverige och flera medlemsstater principiella in- vändningar mot eftersom de nationella parlamenten inte kan låta sig represen- teras av Cosac. I regeringskonferensen hade dock protokollet kunnat accepte- rassedan en uttrycklig bestämmelse införtsom att Cosacsbidrag inte på något sätt är bindande för de nationella parlamenten eller föregriper deras stånd- punkt. I riksdagsbehandlingen gjordes inget särskilt uttalande om detta (prop. 1997/98:58 s. 151 f., bet. 1997/98:UU13).

Lissabonutredningen ansåg att Cosac är ett värdefullt organ för diskussion och utbyte av erfarenheter, vilket även inkluderar subsidiaritetsfrågor och andra frågor om parlamentensdeltagande i EU-lagstiftningen enligt Lissabon- fördraget (2008/09:URF2 s. 50). Eftersom ledamöter från EU-nämnden deltar i Cosac var det utredningens mening att kontakterna mellan utskotten och EU- nämnden bör vara omfattande, naturligen i första hand via partigrupperna. Ut- redningennoteradeocksåattEU-nämndensbredasammansättningavledamö- ter och suppleanter ger goda möjligheter för att samma ledamöter som repre- senterarpartietiettfackutskottdeltarinämndensbehandlingavfackutskottets frågor, och att detta också innebär goda möjligheter att anpassa Cosacdelega- tionens sammansättning till de frågor som ska behandlas på ett Cosacmöte. Vidare konstaterade utredningen att ståndpunkter som intas av enskilda eller grupper av riksdagsledamöter i olika interparlamentariska EU-organ inte bin- der riksdagen, men att det inte desto mindre är viktigt att synpunkter och åsik- ter som framförs är så väl förankrade som möjligt i riksdagens organ och par- tier, och att detta krav ökar med den mer framträdande roll som de nationella parlamenten får i Lissabonfördraget.

2017/18:URF1

199

2017/18:URF1

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

5.2.2 GUSP/GSFP-konferensen – utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik

Västeuropeiska unionen (VEU) och dess parlamentariska församling avveck- lades 2010 till följd av de försvarsuppgifter som EU gavs genom Lissabonför- draget. Vid avvecklingen uppmanade VEU-staterna till ett fortsatt interparla- mentariskt samarbete på området och hänvisade till att Lissabonfördragets protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i EU kunde utgöra grund för ett sådant samarbete.23 Mot denna bakgrund inledde EU:s parlament en dis- kussion om att etablera en ny konferens för parlamentarisk kontroll av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik.

Vid sina möten 2011 och 2012 inrättade EU-talmanskonferensen en ny in- terparlamentarisk konferens för den gemensamma utrikes- och säkerhetspoli- tiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP och GSFP). Vid inrättandet angavs några allmänna ramar som den nya konferen- sen förutsågs basera sin arbetsordning på.

Enligt arbetsordningen ska GUSP/GSFP-konferensen ge en ram för utbyte av information och erfarenheter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken så att de deltagande parlamenten är fullt informerade när de fullgör sina respek- tive roller på området. Konferensen ersätter de tidigare konferenserna mellan ordförandenaförparlamentensutrikesutskottochförparlamentensförsvarsut- skott. Konferensen kan anta slutsatser om GUSP och GSFP. Slutsatserna bin- derinteparlamentenellerföregriperderasståndpunkter.Slutsatsernasändstill EU:s institutioner för kännedom.24

Konferensen sammanträder en gång i halvåret i rådsordförandeskapslandet eller i Europaparlamentets lokaler i Bryssel. Konferensens ordförandeskap ut- övas av parlamentet i rådsordförandeskapslandet i nära samarbete med Euro- paparlamentet.De nationella parlamenten deltar med sex ledamöter var. Euro- paparlamentet deltar med sexton ledamöter. Konferensen arbetar på engelska och franska med simultantolkning till och från dessa språk samt ordförande- landets språk. Tolkning till andra språk kan tillhandahållas om det är tekniskt möjligt och på bekostnad av den delegation som efterfrågar det. Sekretariats- funktioner ska tillhandahållas av ordförandeparlamentet i samarbete med Europaparlamentet och det föregående och nästkommande ordförandeparla- mentet (ordförandetrojkan).

Riksdagen om GUSP/GSFP-konferensen

Riksdagen deltar i GUSP/GSFP-konferensen genom ledamöter från utrikesut- skottet och försvarsutskottet som utses inför varje konferens. Oftast har det varit fyra ledamöter från utrikesutskottet och två från försvarsutskottet. Den

23Statement of the Presidency of the Permanent Council of the WEU on behalf of the High Contracting Parties to the Modified Brussels Treaty, Brussels, 31 March 2010.

24Dokumentation från GUSP/GSFP-konferensen finns på www.ipex.eu.

200

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

partimässiga fördelningen av delegationens sex platser har för den inneva- rande valperioden beslutats av talmannen efter samråd med gruppledarna (dnr 318-2014/15). För föregående valperiod fattades motsvarande beslut av riks- dagsstyrelsen medtilläggetattutrikesutskottetochförsvarsutskottetskulle an- svara för nomineringen av ledamöterna till delegationen (prot. 2012/13:1, dnr 2818-2011/12).

Utrikesutskottet uttalade sig 2011 om den pågående diskussionen om den parlamentariska kontrollen av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspo- litik (utl. 2010/11:UU11 s. 20). Utrikesutskottet såg ett värde i att ha en ge- mensaminterparlamentariskplattformförinformations-ocherfarenhetsutbyte vad gäller kontrollen av GSFP under ledning av nationella parlament, vilka utskottet noterade har huvudansvaret för den parlamentariska kontrollen på området i och med Lissabonfördraget. Utskottet menade att befintliga struk- turer för interparlamentariskt samarbete mellan berörda fackutskott, där även Europaparlamentet deltar, kunde ligga till grund för och vid behov utvecklas för samarbetet. Några nya institutioner såg utskottet inget behov av.

Utrikesutskottets ställningstagande delgavs EU-talmanskonferensen av riksdagens dåvarande talman som en utgångspunkt i diskussionen om att eta- blera konferensen (dnr 2296-2009/10). En något reviderad position från riks- dagens talman sändes i samband med att EU-talmanskonferensen utformade en kompromiss (dnr 741-2011/12). Delegationen från utrikesutskottet och för- svarsutskottet till den nya konferensen följde sedan upp argumentationen med en skriftlig inlaga i samband med att konferensen fastställde sin arbetsordning (brev den 17 februari 2014 undertecknat delegationsledaren tillika utrikesut- skottets ordförande).

5.2.3 SESS-konferensen – stabilitet, ekonomisk samordning och styrning

Under den ekonomiska och finansiella krisen slöt 25 av EU:s medlemsstater, bland dem Sverige, fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (SSS-fördraget). I fördragets artikel 13 angavs att en interparlamentarisk konferens skulle inrättas för diskussion om de frågor som hanterades i fördraget. På grundval av detta inleddes en diskus- sion mellan EU:s parlament om att inrätta en ny konferens.

En sådan ny konferens etablerades av EU-talmanskonferensen vid mötet 2013. Den nya konferensen höll ett första konstituerande sammanträde senare samma år. Den kunde dock inte då, och inte heller vid de följande mötena, enas om en arbetsordning. EU-talmanskonferensen återkom därför till frågan vid sitt möte 2015 då den lade fast ett antal principer för den nya konferensen, som på grundval av det kunde anta sin arbetsordning i slutet av året.25

25 Dokumentation från SESS-konferensen finns på www.ipex.eu.

2017/18:URF1

201

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	Den interparlamentariska konferensen om stabilitet, ekonomisk samord-
	ning och styrning i Europeiska unionen (SESS-konferensen) ska enligt sin ar-
	betsordning vara ett forum för debatt, utbyte av information och erfarenheter i
	genomförandet av fördragets bestämmelser och bidra till demokratiskt an-
	svarsutkrävande på området för ekonomisk styrning och budgetpolitik. Kon-
	ferensen ersätter de tidigare möten som hållits mellan ordförandena för parla-
	mentens relevanta utskott.
	SESS-konferensen sammanträder minst en gång i halvåret i anslutning till
	den årliga tillväxtöversikten och de nationella reformprogrammen i den euro-
	peiska planeringsterminen. På våren hålls mötet i Europaparlamentets lokaler
	i Bryssel och på hösten i ordförandeskapslandet. Även för denna konferens
	finns en ordförandetrojka som samarbetar i planeringen av konferensens mö-
	ten. Då konferensen sammanträder i Bryssel är ordförandeskapet delat mellan
	Europaparlamentet och parlamentet i rådsordförandeskapslandet.Ordförande-
	parlamentet tillhandahåller sekretariatstöd tillsammans med Europaparlamen-
	tet vid mötena i Bryssel.
	Konferensen utgörs av ledamöter från parlamentens relevanta utskott. De-
	legationernas sammansättning och storlek bestäms av varje parlament. Språk-
	regimen liknar den som gäller för GUSP/GSFP-konferensen. Konferensens
	ordförandeparlament får presentera icke bindande slutsatser om resultatet av
	sammanträdena.
	Riksdagen om SESS-konferensen
	Riksdagen har deltagit vid SESS-konferensens möten med 1–5 ledamöter från
	finansutskottet och skatteutskottet.
	I behandlingen av riksdagens godkännande av SSS-fördraget uttalade sig
	finansutskottet särskilt om den konferens som förutsågs i fördragets artikel 13
	(bet. 2012/13:FiU28 s. 15 f.). Finansutskottet förordade att parlamenten i
	första hand skulle bygga vidare på det befintliga samarbetet på utskottsnivå.
	Det kunde enligt finansutskottet finnas behov av att utveckla och effektivisera
	befintliga möten mellan utskottsordförandena så att de bättre svarar mot den
	roll som anges i fördraget men att det borde vara de berörda mötesdeltagarnas
	uppgift att utvärdera samarbetet dem emellan och anpassa det på ett sätt som
	de anser är lämpligt. Utskottet såg inga skäl att etablera en ny interparlamen-
	tarisk institution med anledning av fördraget.
	Avslutningsvis ansåg finansutskottet att de nationella parlamenten har hu-
	vudansvaret för den parlamentariska förankringen och kontrollen av samord-
	ningen inom EU av medlemsstaternas ekonomiska politik och att riksdagen
	fullföljer detta mest effektivt genom att verka genom regeringen. Inte desto
	mindre ansåg utskottet att utbytet med andra parlament kan ge värdefulla per-
	spektiv som kan berika det dagliga riksdagsarbetet, och att detta utbyte bör
	ledas av de nationella parlamenten utifrån deras behov.

202

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Finansutskottets uttalande följde upp de preliminära synpunkter som riks- dagens talman hade delgett EU-talmanskonferensen genom ett svar på ett för- slag om en ny konferens från den franska nationalförsamlingen (dnr 904- 2012/13). Ett uppföljande inlägg gjordes av finansutskottets ordförande i dis- kussionen om konferensens arbetsordning (brev den 28 mars 2014 underteck- nat finansutskottets ordförande).

5.2.4 Europol-JPSG – gemensam parlamentarisk kontroll över Europol

Genom Lissabonfördraget infördes bestämmelser i EU-fördragen om att de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union dels genom attinomramenförområdetförfrihet,säkerhetochrättvisadeltaidenpolitiska övervakningen av Europol, dels genom att delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet (FEU artikel 12 c och f).

De nationella parlamentens deltagande i den politiska övervakningen av Europol ska ske i enlighet med artikel 88 FEUF. Där anges att närmare be- stämmelser för den kontroll av Europols verksamhet som Europaparlamentet utför under medverkan av de nationella parlamenten ska fastställas i de för- ordningar som reglerar Europols struktur, arbetssätt, verksamhetsområde och uppgifter.

På grundval av artikel 88 FEUF har den s.k. Europolförordningen (EU) 2016/794 antagits. Förordningen tillämpas från den 1 maj 2017.

Europolförordningens artikel 51 anger att kontrollen av Europols verksam- het, som utförs av Europaparlamentet under medverkan av de nationella par- lamenten, ska utgöra en specialinriktad gemensam parlamentarisk kontroll- grupp inrättad gemensamt av de nationella parlamenten och Europaparlamen- tets ansvariga utskott. Kontrollgruppens organisation och arbetsordning ska fastställas av Europaparlamentet och de nationella parlamenten tillsammans i enlighet med artikel 9 i protokoll 1, i vilken det anges att Europaparlamentet och de nationella parlamenten tillsammans ska bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen.

Europolförordningens artikel 51 anger vidare att den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen ska utöva politisk övervakning av hur Europol i sin verksamhet fullgör sitt uppdrag, vilket omfattar konsekvenserna av denna verksamhet för fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter. För detta ges kontrollgruppen befogenhet att höra ledande befattningshavare i Europol och Europeiska datatillsynsmannen. Kontrollgruppen ska rådfrågas om Euro- pols fleråriga programplanering, som ingår i ett dokument tillsammans med ett årligt arbetsprogram och som ska antas av Europols styrelse senast i no- vember varje år på förslag av den verkställande direktören.

Kontrollgruppen ska vidare få sig tillsänd vissa handlingar från Europol för kännedom. Det gäller

2017/18:URF1

203

2017/18:URF1

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

•hotbildsbedömningar, strategiska analyser och lägesrapporter som rör Europols mål samt resultaten från undersökningar och utvärderingar som beställts av Europol

•administrativa överenskommelser för att genomföra beslut och avtal om överföring av personuppgifter till tredjeland

•Europolsflerårigaprogramplanering(somalltsåantagitseftersamråd med kontrollgruppen) och årliga arbetsprogram

•årliga verksamhetsrapporter och kommissionens utvärderingsrapporter.

Kontrollgruppen får begära andra relevanta handlingar som krävs för fullgö- randet av gruppens uppgifter om den politiska övervakningen av Europols verksamhet,medförbehållförbegränsningarsomföljeravdens.k.öppenhets- förordningen (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till EU- institutionernas handlingar och utan att det påverkar tillämpningen av Europa- parlamentets tillgång till känsliga och säkerhetsskyddsklassificerade EU- uppgifter.

Slutligen anges att kontrollgruppen får sammanställa sammanfattande slut- satser om den politiska övervakningen av Europols verksamhet och sända dessa till Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Europaparlamen- tet ska översända de sammanfattande slutsatserna för kännedom till rådet, kommissionen och Europol. Enligt Europolförordningens artikel 14 får Euro- pols styrelse bjuda in en företrädare för kontrollgruppen att delta vid styrelse- möten som observatör utan rösträtt.

Europolförordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i med- lemsstaterna.

EU-talmanskonferensen etablerar kontrollgruppen

I april 2017 etablerade EU-talmanskonferensen den gemensamma parlamen- tariska kontrollgruppen för Europol, med hänvisning till Europolförordning- ens artikel 51.1 och artikel 9 i protokoll 1.

EU-talmanskonferensen förutsåg att kontrollgruppen själv närmare skulle definiera sin verksamhet, inklusive sin rätt till information från Europol. EU- talmanskonferensen uttalade att kontrollgruppen är avsedd att utgöra ett till- synsorgan, i motsats till en interparlamentarisk konferens, och att den måste kunna utöva sina tillsynsrättigheter effektivt i enlighet med Europolförord- ningens artikel 51, där kontrollgruppens uppgifter och ansvar anges.

EU-talmanskonferensen enades om att kontrollgruppens medlemmar ska utses (be selected) individuellt av varje parlament med rekommendation att medlemmar utses från ansvarigt utskott och om möjligt för en hel valperiod, med beaktande av behoven av att säkerställa sakkunskap och kontinuitet. Varje nationellt parlament ska ha rätt att nominera upp till fyra medlemmar. Europaparlamentet ska delta med upp till sexton ledamöter. Suppleanter för ordinarie medlemmar får nomineras. En olika stor representation ska inte på- verka jämlikheten mellan parlamenten.

204

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

När det gäller kontrollgruppens arbetsformer angav EU-talmanskon- ferensen att den i princip ska arbeta på basis av konsensus. Ordförandeskapet för kontrollgruppen ska delas mellan parlamentet i rådsordförandeskapslandet och Europaparlamentet. Gruppen ska sammanträda en gång i halvåret, växel- vis i rådsordförandeskapslandets parlament och i Europaparlamentet. Extra sammanträdenkanhållasföratthanterabrådskandefrågorochfrågorsominte rimligen kan hanteras vid ordinarie möten. Slutligen rekommenderade EU- talmanskonferensen att kontrollgruppen skyndsamt håller ett konstituerande sammanträde för att anta sin arbetsordning så att gruppen kan börja arbeta un- der andra halvåret 2017.

Kontrollgruppens konstituerande sammanträde

Kontrollgruppen höll ett första möte den 9–10 oktober 2017. Huvudfrågan vid mötet var kontrollgruppens antagande av sin arbetsordning. För detta kunde dock inte konsensus uppnås, och frågan hänsköts därför till kontrollgruppens nästa möte den 18–19 mars 2018.

I det utkast till arbetsordning som diskuterades kan man notera att doku- ment från Europol som är av relevans för eller som begärs av kontrollgruppen ska sändas till Europaparlamentet och de nationella parlamenten, som in sin tur ansvarar för att de förs vidare till de utsedda medlemmarna i kontrollgrup- pen. Kontrollgruppens ordförandeskap ges befogenhet att begära handlingar. Varje delegation har möjlighet att föreslå handlingar som ska begäras. Vidare diskuteras möjligheten för varje medlem i kontrollgruppen att ställa muntliga och skriftliga frågor till Europol. Utkastet till arbetsordning förutser även att kontrollgruppen ska utse en medlem som på inbjudan ska delta vid möten i Europols styrelse och att denna medlem ska rapportera från mötena skriftligen till kontrollgruppen.

I övrigt innehåller inte utkastet till arbetsordning inslag som sticker ut i en jämförelse med arbetsordningarna för de interparlamentariska EU- konferenserna Cosac, GUSP/GSFP och SESS.

Riksdagen om Europol-JPSG

Inför den gemensamma parlamentariska kontrollgruppens första möte fattade talmannen, efter samråd med gruppledarna, beslut om den partimässiga för- delningen av riksdagens fyra platser under den innevarande valperioden (dnr 2128-2016/17). Justitieutskottet beslutade om fyra deltagande ledamöter i en- lighet med den ram som gavs av talmannens beslut (prot. 2017/18:1).

I början av 2011 granskade justitieutskottet ett meddelande från kommis- sionen om kontrollen av Europols verksamhet (utl. 2010/11:JuU21). I ärendet uttalade justitieutskottet att den parlamentariska kontrollen bör vara enkel, snabb och konkret och att det inte bör inrättas några nya myndigheter. Kon- trollen bör i huvudsak vara inriktad på att följa upp resultat och strategier, sna- rare än att vara inriktad på kontroll av enskilda beslut, ansåg justitieutskottet

2017/18:URF1

205

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	som stödde kommissionens förslag att inrätta ett gemensamt interparlamenta-
	riskt forum för ändamålet. Utskottet ansåg också att det var viktigt att vart och
	ett av de nationella parlamenten och Europaparlamentet deltar på lika villkor
	och att organet är just gemensamt. Utlåtandet uppmärksammades i vanlig ord-
	ning för kommissionens generalsekretariat. I det fortsatta framförde även le-
	damöter från justitieutskottet synpunkterna muntligt vid olika tillfällen till fö-
	reträdare för kommissionen och för Europaparlamentets ansvariga utskott. På
	motsvarande sätt framförde talmannen synpunkterna upprepade gånger i EU-
	talmanskonferensen.
	I mars 2013 presenterade kommissionen förslaget till ny förordning om
	Europol. Bestämmelsen om den parlamentariska kontrollen hanterades av ju-
	stitieutskottet vid två överläggningar med regeringen (JuU prot. 2013/14:22
	och 2015/16:6). Vid det andra tillfället i november 2015 ställde sig utskotts-
	majoriteten bakom ståndpunkten att det i första hand bör vara en fråga för
	Europaparlamentet och de nationella parlamenten att bedöma vilken som är
	den mest effektiva modellen för deras kontrollfunktion och att Europaparla-
	mentets förslag (som medlagstiftare) riskerar att minska Europols effektivitet
	ochmedlemsstaternasviljaattsamarbetamedEuropol.InförEuropaparlamen-
	tets antagande av sitt förslag hade justitieutskottets ordförande även i ett brev
	tillrapportörenförförslagetframförtjustitieutskottetssynpunkterfrångransk-
	ningen av kommissionens meddelande (brev i augusti 2013 undertecknat ju-
	stitieutskottets ordförande). I november 2015 nådde Europaparlamentet och
	rådet en kompromiss om den nya Europolförordningen där bestämmelsen om
	den parlamentariska kontrollen i allt väsentligt fick sin slutliga utformning.
	Justitieutskottet noterade kompromissen i ett yttrande till utrikesutskottet och
	upprepadesinkritikmotutformningenavdenparlamentariskakontrollenäven
	som den utformats i kompromissen (2015/16:JuU5y).
	Efter antagandet av Europolförordningen inledde EU-talmanskonferensen
	processen för inrättandet av den gemensamma parlamentariska kontrollgrup-
	pen. Ett förslag till EU-talmanskonferensen om kontrollgruppens format hän-
	visadestilljustitieutskottetförgranskningijanuari2017(utl.2016/17:JuU23).
	Justitieutskottet kunde med viss tvekan acceptera förslaget som ansågs i hu-
	vudsak förenligt med det tidigare uttalandet om att kontrollen bör vara enkel,
	snabb och konkret liksom att inga nya institutioner bör inrättas för ändamålet.
	Utskottet ansåg att förslaget att varje nationellt parlament ska ha rätt att nomi-
	nera två medlemmar till kontrollgruppen var väl avvägt för att uppnå effekti-
	vitet och samtidigt spegla parlamentens sammansättning och dess politiska
	mångfald på ett rättvist sätt. Utskottet motsatte sig ett högreantal medlemmar.
	Det ansågs naturligt att de nationella parlamenten representeras av företrädare
	för det sakutskott som har ansvar för polisiära frågor. Vidare accepterade ut-
	skottetmotvilligtdenföreslagnaökningenavEuropaparlamentetsmedlemmar
	i kontrollgruppen från sex till tio, men ansåg att det var viktigt att antalet inte
	ökar ytterligare eftersom det skulle kunna ha en negativ inverkan på effektivi-
	teten i arbetet. När det gällde mötesfrekvensen accepterade utskottet förslaget
	med två ordinarie möten per år, även om det föredrog den tidigare föreslagna
206

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

ordningen med ett möte och möjliga extra möten vid behov. Förutsatt att kon- trollgruppen möts två gånger per år hade utskottet inga invändningar mot ett delat ordförandeskap mellan ett nationellt parlament och Europaparlamentet med alternerande mötesplats. Utskottet betonade dock att Europols uppgift är att stödja medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. Avslutningsvis tydliggjordeutskottetattdetstarkt motsattesig attdetinrättasenny institution eller ett nytt sekretariat för ändamålet att granska Europols verksamhet. Utlå- tandet delgavs efter kammarbehandlingen den arbetsgrupp som utarbetat för- slaget.

InförEU-talmanskonferensensmöteden23–24april2017presenteradesett omarbetat förslag om kontrollgruppens format. Det omarbetade förslaget in- nebar ett ökat antal medlemmar både från de nationella parlamenten och från Europaparlamentet. Det omarbetade förslaget stod därmed i konflikt med vad justitieutskottet uttalat i granskningen av det ursprungliga förslaget. Det om- arbetade förslaget hänvisades till justitieutskottet för granskning i april 2017 (utl. 2016/17:JuU30). I granskningen vidhöll justitieutskottet den allmänna uppfattning som uttrycktes första gången i granskningen av kommissionens meddelande 2011. Utskottet ville dock inte helt motsätta sig det omarbetade förslaget, även om det gick i fel riktning, men ansåg det viktigt att man i så stor utsträckning som möjligt strävar efter att hålla nere dettotala antalet med- lemmar. Vikten av kontinuitet betonades, och utskottet ställde sig bakom för- slaget att kontrollgruppens medlemmar om möjligt nomineras för hela sin parlamentariska mandatperiod. Utskottet noterade att inte heller det ändrade förslaget innebar att en ny institution eller ett sekretariat inrättas. Slutligen ut- tryckte utskottet förståelse för att man i de fortsatta förhandlingarna kan komma fram till olika lösningar som inte i alla detaljer överensstämmer med de synpunkter som utskottet framfört, men att det är viktigt att man hela tiden strävar mot att den parlamentariska kontrollen i så stor utsträckning som möj- ligt ska uppfylla de krav som utskottet har ställt upp.

5.3 Utskottsvisa konferenser och andra möten

EU-ordförandelandets nationella parlament anordnar som regel ett antal inter- parlamentariska utskottsvisa konferenser om aktuella frågor. Till skillnad från de institutionaliserade konferenserna som beskrivits ovan är mötenas antal, form och teman helt upp till ordförandelandets parlament att avgöra.

Utöver dessa möten ordnar Europaparlamentetsutskott återkommande mö- ten till vilka de nationella parlamentens ledamöter bjuds in. Det förekommer även gemensamma utskotts- och parlamentsmöten där värdskapet delas mel- lan ordförandelandets parlament och Europaparlamentet. Som benämningen antyder ordnas dessa möten antingen på utskotts- eller parlamentsnivå. Det senare har dock blivit ovanligt på senare år.

Utanför ordförandeskapsparlamentets och Europaparlamentets interparla- mentariska möteskalendrar ordnas även andra möten av EU:s och medlems-

2017/18:URF1

207

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	staternas myndigheter, parlament och organisationer. Som exempel kan näm-
	nas den interinstitutionella konferensen om EU:s framtida finansiering som
	anordnades gemensamt av Europaparlamentet, rådet och kommissionen i sep-
	tember 2016 och de subsidiaritetskonferenser som EU:s regionkommitté an-
	ordnar med jämna mellanrum.

5.4 Informationsutbyte mellan nationella parlament

Vid sidan av det politiska interparlamentariska samarbetet inom EU finns ett antal kontaktytor för de nationella parlamentens och Europaparlamentets för- valtningar.Dessasamarbetensyftarihuvudsaktillinformationsutbytetillstöd för de politiska processerna i respektive parlament.

5.4.1 IPEX

IPEX (Interparliamentary EU Information Exchange) är en webbaserad platt- form för utbyte av information om behandlingen av EU-frågor mellan med- lemsstaternas nationella parlament och med Europaparlamentet.

På IPEX-webben kan de nationella parlamenten sprida allmän information om hur de arbetar med EU-frågor. En central del av webbplatsen utgörs av en databas med alla nya initiativ från kommissionen. Till varje kommissionsdo- kumentfinnsutrymme fördenationellaparlamentenattregistrerainformation omdokumentetsbehandlingsamtladdauppmotiveradeyttrandeninomramen för subsidiaritetskontrollen och andra typer av uttalanden. På webbplatsen finns också ett samlat kalendarium för de interparlamentariska EU-mötena. I anslutning till kalendariet finns inbjudningar, dokument och annan informa- tion för mötena. På IPEX-webben samlas också dokumentation från de in- stitutionaliseradeEU-konferenserna,medundantagförCosacsomharenegen webbplats.

Varje parlament eller kammare har en IPEX-korrespondent som fungerar som central kontaktperson. Genom nätverket av kontaktpersoner företas kom- pletterande informationsutbyten och diskussioner om utvecklingen av IPEX- tjänsterna. I riksdagen finns korrespondentfunktionen på EU-samordningen i kammarkansliet.

5.4.2 Parlamentens Brysselrepresentanter

Riksdagen har liksom övriga medlemsstaters nationella parlament en tjänste- man stationerad vid EU:s institutioner i Bryssel. Riksdagen inrättade tjänsten permanent i december 2004 efter ett par tillfälliga stationeringar under det svenska ordförandeskapet 2001 och Europeiska konventets arbete 2003 (Ut- redning av funktionen Riksdagens representant vid EU:s institutioner, dnr 3082-2014/15).

208

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Nätverket av de nationella parlamentens Brysselrepresentanter erbjuder ett fortlöpande muntligt och skriftligt informationsutbyte mellan parlamenten i EU och EU:s institutioner.

5.4.3 Europeiska centret för parlamentarisk utredning och dokumentation (ECPRD)

I sammanhanget kan också Europeiska centret för parlamentarisk utredning och dokumentation (ECPRD) nämnas. Syftet med ECPRD är att främja utbyte av information, utredningar och dokumentation samt att stärka samarbetet mellan parlamentens förvaltningar på alla nivåer. Varje parlament eller kam- mare har en ECPRD-korrespondent. I riksdagen ligger funktionen vid utred- ningstjänsten (RUT). I ECPRD deltar parlament i Europarådets medlemslän- der, och samarbetet är därmed inte direkt kopplat till EU.

5.5 Riksdagen och det interparlamentariska samarbetet inom EU

5.5.1 Tidigare utredningar om riksdagens interparlamentariska engagemang

Frågor om riksdagens deltagande i interparlamentariskt samarbete och i syn- nerhet verksamheten i de delegationer somriksdagen väljer tillinterparlamen- tariska församlingar har berörts i flera utredningar. Det interparlamentariska samarbetet inom EU har funnits med i dessa sammanhang men har i huvudsak hänskjutits till separata överväganden kring riksdagens arbete med EU-frågor.

Utredningen om riksdagens internationella delegationer

Riksdagsstyrelsen gav 2001 riksdagsdirektören i uppdrag att utreda de inter- nationella delegationernas verksamhet i olika avseenden. Riksdagsdirektören tillsatteenarbetsgruppföruppdragetsomredovisadesirapporten2002/03:De- lUt. När det gäller mötesverksamheten på Europanivå konstaterade arbets- gruppen att denna var omfattande och kunde förväntas öka. Arbetsgruppen noteradeocksåentendensattparlamentariskanätverkförolikasakfrågor,t.ex. för det polisiära samarbetet, bildas på Europanivå och att krafter inom sådana nätverk strävar efter att institutionalisera dessa och att ett återkommande del- tagande av riksdagsledamöter förr eller senare kan leda till krav på att riksda- gen vid något tillfälle ska svara för värdskap och liknande.

Fokus för arbetsgruppen var deltagandet i interparlamentarisk verksamhet genomdelegationer men den anförde att det generellt sett är angeläget att riks- dagens organ, främst utskotten, deltar i EU-relaterad mötesverksamhet. Detta ansåg arbetsgruppen bör göras utifrån arbetet med EU-frågor i övrigt, men även med beaktande av arbetsgruppens förespråkade synsätt på det interparla-

2017/18:URF1

209

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	mentariska arbetet. Enligt detta synsätt är det en grundläggande demokrati-
	frågaattparlamentarikerhar möjlighetattdeltaiinternationellaprocessersom
	en balanserande kraft gentemot intressen med lägre representativitet och legi-
	timitet. Arbetsgruppen menade att riksdagsledamöter genom sitt deltagande
	dels kan skapa opinion för svenska synsätt, dels kan återföra internationella
	impulser till det nationella beslutsfattandet.
	För den EU-relaterade mötesverksamheten i övrigt hänvisade arbetsgrup-
	pen till en parallellt arbetande arbetsgrupp om utskottens utrikes resor som
	hade att ge underlag för medelsbehov m.m. vid internationella kontakter på
	utskottsnivå vid sidan av de traditionella studieresorna. Denna arbetsgrupp re-
	dovisade sina slutsatser i rapporten 2002/03:ResUt. Någon utförligare genom-
	gång av mötesverksamheten inom EU gav inte arbetsgruppen, men den kon-
	staterade att det fanns stora variationer över tid i vilka utskott som har störst
	behov och intresse av att delta i mötesverksamheten och att bl.a. detta motive-
	rade ett särskilt anslag för att undvika att utskotten tvingas utnyttja sina anslag
	för studieresor.
	Riksdagen i en ny tid
	I betänkandet Riksdagen i en ny tid (2005/06:RS3 s. 84 ff.) konstaterade Riks-
	dagskommittén att ökningen av det interparlamentariska samarbetet ställer
	krav på riksdagen att samordna sin verksamhet dels i syfte att undvika dupli-
	cering av arbete, dels för att säkerställa att representationen i internationella
	sammanhang medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i riks-
	dagen. I normalfallet innebär det enligt kommittén att representationen främst
	hämtas från det utskott som har beredningsansvaret för frågan och att utskot-
	tens roll bör lyftas fram i det interparlamentariska samarbetet, vilket i förläng-
	ningenunderlättaråterkopplingentillverksamheteniriksdagenochpartigrup-
	perna. Vidare påpekade Riksdagskommittén att internationaliseringen påver-
	kar praktiskt taget samtliga politikområden och att det därför är angeläget för
	riksdagen att hantera de internationella aspekterna av olika sakfrågor inom ra-
	men för den normala ärendehanteringen och att kompetensen i olika sakfrågor
	inom partigrupper och utskott kommer till uttryck. Utrymme borde enligt
	kommittén därför också skapas för ett fördjupat samarbete mellan de nation-
	ella parlamentens fackutskott, t.ex. inom närområdet och inom EU.
	Riksdagen godkände kommitténs föreslagna riktlinjer för riksdagens inter-
	parlamentariska samarbete (bet. 2005/06:KU21).
	Utredningen om riksdagens internationella verksamhet
	Riksdagsdirektören gav 2010 en särskild utredare i uppdrag att göra en över-
	syn av vissa internationella frågor i riksdagsarbetet. Uppdraget redovisades i
	rapportenRiksdagensinternationellaverksamhet(RivUt,2010/11:URF1)som
	i mångt och mycket bekräftade giltigheten i resonemangen från utredningen
	om riksdagens internationella delegationer (se ovan 2002/03:DelUt).

210

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Utredaren kommenterade bara EU-samarbetet översiktligt med hänvisning till att detta behandlades i andra källor, bl.a. den parallelltarbetande EUMOT- utredningen, som hade i uppgift att se över arbetet med EU-frågor och mot- ionshanteringen. Utredaren konstaterade dock att det parlamentariska samar- betet i EU-kretsen är omfattande och att det finns en ökad tendens till utbyte av synpunkter mellan utskotten. Utredaren noterade också att Europaparla- mentet löpande bjuder in nationella parlament till konferenser. Detta kunde enligt utredaren ses som en del av Europaparlamentets informationsinhämt- ning inför ärendeberedning och således som en del av EU:s beslutsprocess. Ledamöters erfarenhet från deltagandet i dessa konferenser var inte alltid ode- lat positiv, bl.a. för att tidsåtgången varit oproportionerligt stor i förhållande till den tid som den enskilda ledamoten fått tala på mötet.

2014 års översyn av riksdagsordningen

Kommittén för översyn av riksdagsordningen föreslog en ny ordning för att utse delegationer till Interparlamentariska unionen och den parlamentariska församlingen för Unionen för Medelhavet. Kommittén ansåg att delegation- ernabordeutsesavtalmanneneftersamrådmedgruppledarnapånomineringar av partigrupperna, i stället för som tidigare av riksdagsstyrelsen. Kommittén anförde att det är önskvärt att det inte är riksdagsstyrelsen som utser delega- tionerna eftersom en sådan uppgift inte ligger i linje med den roll riksdagssty- relsen bör ha som förvaltningsmyndighetsstyrelse (2012/13:URF3 s. 239).

I samma anda föreslog kommittén också att man skulle stryka den uppgift som riksdagsordningen gav riksdagsstyrelsen att besluta i ärenden av större vikt som gäller riksdagens internationella kontaktverksamhet. I författnings- kommentaren angavs attfrågorominternationellkontaktverksamhetharblivit en integrerad del av riksdagens arbete, i likhet med vad som gäller för EU- frågor. Sådana frågor är dessutom ofta närmare knutna till den politiska verk- samheten än till förvaltningsfrågor (2012/13:URF3 s. 260). I enlighet med dettaföreslogkommitténävenenändringavlagen(2011:745)medinstruktion för Riksdagsförvaltningen som innebar att förvaltningens uppgift att hand- lägga ärenden om riksdagens internationella kontakter skulle utgå (2012/13:URF3 s. 350).

Riksdagsstyrelsen inkluderade kommitténs förslag i sin framställning till riksdagen, som beslutade i enlighet med denna (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352).

5.5.2 Riksdagsledamöternas roll och mandat

En särskild fråga somberörts i de olika utredningsarbeten som nämnts ovan är i vilka roller riksdagsledamöter uppträder i internationella sammanhang och vilket mandat som gäller vid deltagande i interparlamentariskt samarbete.

I ett avsnitt om mandat och instruktioner redogjorde utredningen om riks- dagens internationella delegationer (2002/03:DelUt) för en promemoria som den dåvarande talmanskonferensen ställt sig bakom. I promemorian anges att

2017/18:URF1

211

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	det endast är riksdagen i plenum som har rätt att fatta för riksdagen bindande
	beslut och som kan uttala sig i riksdagensnamn. Det betyder att medverkan av
	delegationer eller enskilda riksdagsledamöter i internationella sammanhang
	alltid måste ske på ett sådant sätt att det inte kan uppfattas som att riksdagen
	binds till något beslut eller någon politisk ståndpunkt. I promemorian anges
	också att enskilda ledamöter som deltar i interparlamentariskt samarbete for-
	mellt endast representerar sina delegationer, sina partier eller sig själva.
	Detta kan jämföras med vad talmanskonferensen anförde i anslutning till
	EU-nämndens inrättande och nämndens deltagande i Cosac. Talmanskonfe-
	rensen konstaterade då att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att
	uttalanden från riksdagens sida förutsätter beslut i kammaren och att det får
	anses vara partiföreträdarna i nämnden som står bakom eventuella åsiktsytt-
	ringar och inte nämnden som riksdagsorgan (1994/95:TK1 s. 22).
	I Riksdagskommitténs betänkande Riksdagen inför 2000-talet diskuterades
	utskottens möjligheter att föra fram synpunkter till andra än regeringen. Som
	utgångspunkt angavs att det är regeringen som utskotten och riksdagen vänder
	sig till och att det är regeringen som företräder Sverige i internationella sam-
	manhang. Kommittén ansåg dock att utskotten i kontakter med företrädare för
	andra länder eller för EU:s institutioner kan stödja svenska positioner i frågor
	där det finns en tydlig svensk uppfattning. Som exempel på sådana frågor
	angavs krav på ökad öppenhet och kampen mot barnpornografi och narkotika.
	I andra fall där det inte lika tydligt finns någon svensk linje bör utskotten i
	sådanakontakterinteageraförnågonvissståndpunkt.Formelltkanaldrigsyn-
	punkterna på detta sätt framföras på riksdagens vägnar, konstaterade Riks-
	dagskommittén som ansåg att det synsätt som talmanskonferensen anfört i
	samband med EU-nämndens inrättande bör kunna vara tillämpligt på utskot-
	tens aktiviteter i detta avseende (förs. 2000/01:RS1 s. 132).
	I anslutning till detta kan också det sammansatta konstitutions- och utri-
	kesutskottetsuttalandeisittbetänkandeomEU:sframtidsfrågoruppmärksam-
	mas. Det sammansatta utskottet ansåg att det kan diskuteras om det i EU-
	sammanhang finns utrymme för en samverkan mellan regering och riksdag i
	det internationella agerandet för att söka åstadkomma genomslag för svenska
	synpunkter i frågor där brett inrikespolitiskt stöd funnits för den förda politi-
	ken. Utskottet anförde också att parlamentarisk påverkan på och kontroll ge-
	nomettinterparlamentarisktorgan(pådetutrikespolitiskaområdet)försvensk
	del skulle vara en direkt nackdel med tanke på att den svenska delegationen
	enligt rådande ordning inte skulle kunna framföra åsikter eller göra ställnings-
	taganden på riksdagens vägnar (bet. 2000/01:KUU1 s. 59 f.).
	Såväl utredningen om riksdagens internationella delegationer som den se-
	nare utredningen om riksdagens internationella verksamhet noterade att riks-
	dagsledamöter i interparlamentariska församlingar i princip inte har något for-
	mellt mandat att företräda riksdagen när det gäller verksamhetens innehåll el-
	ler andra ställningstaganden av politisk natur. Inte ens om delegationer eller
	enskilda ledamöter uttalar exakt det som riksdagen explicit fattat beslut om i
	kammaren kan man säga att det finns ett mandat givet från riksdagen. Båda
212

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

utredningarna noterade dock ett tydligt undantag i praxis från huvudregeln att delegationerellerenskildaledamötersaknar mandatattbindariksdagen.Detta undantag rör formella frågor. Dessa exemplifieras med att på riksdagens väg- nar bjudain tillen konferens, men också med finansiella åtaganden, medlems- avgifter och stadgeändringar m.m. Utredningarnas mening var att det i sådana fall bör finnas mandat som är baserade på beslut av kammaren, av riksdags- styrelsen eller av någon som till följd av delegation är behörig att fatta beslut påriksdagsstyrelsensvägnar.Dettahindradesinteavdenbefintligapraxissom säger att riksdagen inte kan utfärda instruktioner för utgående delegationer (2002/03:DelUt s. 199, 2010/11:URF1 s. 46).

Även Lissabonutredningen konstaterade att ståndpunkter som intas av en- skilda eller grupper av riksdagsledamöter i olika interparlamentariska EU- organ inte binder riksdagen. Utredningens uppfattning var dock att det inte desto mindre är viktigt att de synpunkter och åsikter som framförs av svenska företrädare vid möten i dessa organ är så väl förankrade som möjligt i riksda- gens organ och partier. Dettakrav ansåg utredningen ökadei och med den mer framträdande roll som de nationella parlamenten får i Lissabonfördraget (2008/09:URF2 s. 50).

5.5.3 Riksdagens kontakter med Europaparlamentet

Riksdagskommittén påminde i betänkandet Riksdagen inför 2000-talet om att Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament vars ledamöter är valda på olika mandat och att deras olika mandat och arenor inte ska samman- blandas, även om det är värdefullt med goda kontakter mellan riksdagsleda- möterochsvenskaEuropaparlamentariker.Dessakontakterskulleenligtkom- mittén inte formaliseras utan främst gå genom partierna, även om kontakterna mellan andra delar av riksdagen och Europaparlamentarikerna kunde utveck- las. Till exempel kunde utskotten och EU-nämnden utnyttja de svenska Euro- paparlamentarikerna i sitt informationsinhämtande genomatt bjuda in demtill utfrågningar. Vidare anfördes att inget hindrar att också andraländers Europa- parlamentariker bjudsin.Detkant.ex.ivissafrågorvaravärdefulltatthakon- taktmedrapportöreniberörtutskottiEuropaparlamentet.Riksdagskommittén ansåg att Europaparlamentarikerna inte heller fortsättningsvis skulle ha någon rätt att framträda i kammaren (förs. 2000/01:RS1 s. 142, bet. 2000/01:KU23).

I en behandling av EU:s framtidsfrågor med anledning av den debatt om dessa som inleddes i och med Nicefördraget intog det sammansatta konstitu- tions- och utrikesutskottet (KUU) en mer avvaktande hållning. Det samman- satta utskottet noterade att Europaparlamentet och de nationella parlamenten har viss intressegemenskap med insyn och öppen debatt som viktiga inslag. Samtidigt betonade KUU att Europaparlamentets och de nationella parlamen- tens inflytande står i visst motsatsförhållande till varandra i och med att ett ökatinflytandeförEuropaparlamentetledertillettminskatinflytandeförrådet och därmed indirekt till ett reducerat inflytande för de nationella parlamenten.

2017/18:URF1

213

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	KUU ansåg att det var värdefullt att de nationella parlamenten utnyttjar in-
	formationskällor utöver de egna regeringarna och att informationsutbyte mel-
	landenationellaparlamentendärförböruppmuntras.IenkommentartillRiks-
	dagskommitténsförslagomkontakternamedEuropaparlamentetpåpekadedet
	sammansatta utskottet att informationsutbyte utgör ett första steg i en ömsesi-
	dig påverkansprocess och att man genom att utpeka vissa informationskällor
	ocksåinågonmeningtarställningifråganomvilkenpåverkanmanvillutsätta
	sig för. I det sammanhanget underströk KUU det angelägna i en fortsatt dis-
	kussion om informationsutbyte också mellan de nationella parlamenten inbör-
	des samt med andra EU-organ än Europaparlamentet (bet. 2000/01:KUU1 s.
	57 f.).
	Idetsammansattakonstitutions-ochutrikesutskottetsandrabetänkandeom
	EU:s framtidsfrågor framhölls att partisamarbetet på Europanivå är den lämp-
	ligaste vägen för att bygga upp och behålla goda kontakter mellan riksdagen
	och Europaparlamentet (bet. 2001/02:KUU2 s. 49).
	I betänkandet Riksdagen i en ny tid återkom Riksdagskommittén till kon-
	takterna med Europaparlamentarikerna, som den då ansåg att det fanns skäl
	för utskotten att ytterligare utveckla. Kommittén anförde att dess förslag (om
	överläggningar och utlåtanden) innebär att utskotten ska ägna EU-frågorna
	större uppmärksamhet och att Europaparlamentarikerna i det arbetet kan bidra
	med information om en frågas hantering inom EU. Det kan också finnas in-
	tresse för utskottens ledamöter att förmedla sina synpunkter till Europaparla-
	mentarikerna, förutsåg kommittén som avslutningsvis upprepade att den inte
	såg skäl för att Europaparlamentariker ska kunna delta i debatter i kammaren
	(framst. 2005/06:RS3 s. 56 f, bet. 2005/06:KU21).

5.5.4 Riksdagsdelegationer till mellanfolkliga organisationer

Riksdagsordningens bestämmelser om delegationer till mellanfolkliga organi- sationer ger två alternativ för hur dessa ska utses. Det ena är genom val av kammaren (13 kap. 18 §). Det andra är att delegationer utses av talmannen på nomineringar av partigrupperna och efter samråd med gruppledarna (13 kap. 19 §).

Val av kammaren tillämpas i fall där det har träffats en internationell över- enskommelse att riksdagen bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en de- legation till en mellanfolklig organisation. Vilka fall detta avser anges i till- läggsbestämmelser.DetgälleridagdelegationertillNordiskarådet,Europarå- dets parlamentariska församling och den parlamentariska församlingen vid Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

Bestämmelsenomdelegationersomutsesavtalmannenangerattpartigrup- perna nominerar ledamöter till delegationerna till Interparlamentariska un- ionenochdenparlamentariskaförsamlingenförUnionenförMedelhavet.Tal- mannen beslutar sedan efter samråd med gruppledarna om sammansättningen av delegationerna för den tid som talmannen bestämmer.

214

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Vidsidanavriksdagsordningensbestämmelserfinnsenväletableradpraxis som innebär att berörda utskott själva utser delegater till interparlamentariska samarbeten som är inriktade på ett begränsat sakområde och i synnerhet om samarbeten genom stadgar eller inbjudningar till enskilda konferenser riktar sig till ett specifikt utskott. Detta är den normala ordningen för delegationerna till de interparlamentariska konferenserna och mötena inom EU. Som tidigare nämnts har en kombination av talmansbeslut och utskottsbeslut tillämpats för att utse ledamöter till GUSP/GSFP-konferensen och den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen för Europol. I dessa fall har talmannen efter sam- råd med gruppledarna bestämt delegationens storlek och partisammansättning för valperioden. Därefter utser utrikesutskottet och försvarsutskottet respek- tive justitieutskottet deltagande ledamöter inför varje konferens.

Deltagande i konvent för fördragsändring

I EU-fördragets artikel 48 föreskrivs det ordinarie förfarandet för att ändra EU:s fördrag. I detta förfarande ingår att Europeiska rådets ordförande ska sammankallaettkonventsombeståravföreträdarefördenationellaparlamen- ten, medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, Europaparlamentet och kommissionen. Konventet ska behandla förslagen till fördragsändringar och med konsensus anta en rekommendation till den regeringskonferens som i samförstånd ska komma överens om de ändringar som ska göras i fördragen. Europeiska rådet får efter Europaparlamentets godkännande besluta att inte sammankalla ett konvent om ändringarnas omfattning inte motiverar det.

Ett konvent för fördragsändringar är inte ett interparlamentariskt samar- betsorgan. Redogörelsen här syftar enbart till att upplysa om den specifika be- stämmelsen i riksdagsordningen för valet av konventsledamöter.

Denna bestämmelse finns i 13 kap. 22 § riksdagsordningen. Bestämmelsen innebärattriksdageninomsigväljerledamöter ochsuppleanterikonvent.Om ett riksdagsval äger rum under tiden som ett konvent arbetar, ska riksdagen efter riksdagsvalet genomföra ett nytt val av ledamöter och suppleanter i kon- ventet. Konventsledamöter ska lämna information om konventets arbete vid sammanträde i kammaren.

Någon ordinarie fördragsändring med konvent har inte genomförts sedan bestämmelsen infördes i EU-fördraget. Riksdagsordningens bestämmelse har därför aldrig tillämpats. Deltagande ledamöter till de två tidigare konventen, omstadganförgrundlägganderättigheterochomEU:sframtid,utsågsavriks- dagsstyrelsen (framst. 2005/06:RS3 s. 65 f.).

5.5.5 Riksdagsdelegation till kontrollgruppen för Europol

Iavsnitt5.2.4redogörsfördengemensammaparlamentariskakontrollgruppen för Europol och de uttalanden som gjorts av EU-talmanskonferensen och av riksdagen med anledning av denna. I avsnittet anges att beslut om deltagande

2017/18:URF1

215

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	riksdagsledamöter vid kontrollgruppens möte fattats av justitieutskottet i en-
	lighet med ett beslut av talmannen efter samråd med gruppledarna om dele-
	gationens storlek och partimässiga sammansättning.
	Dettaförfaringssättkaninteanseshaprejudicerandeverkanutanfårsnarare
	uppfattas som en interimistisk åtgärd i avvaktan på ett mer underbyggt ställ-
	ningstagande till hur en permanent ordning för att utse de ledamöter som ska
	deltaikontrollgruppenbörutformas.Idettaavsnittgesenytterligarebakgrund
	till denna specifika fråga.
	Interparlamentarisk kontrollgrupp en tvetydig konstruktion
	Varken EU:s fördrag eller Europolförordningen anger att riksdagen ska utse
	deltagare i kontrollgruppen. Det framgår först av EU-talmanskonferensens
	överenskommelse och det är då uttryckt som en rättighet, och inte en skyldig-
	het, för riksdagen att nominera fyra medlemmar till gruppen. Det kan dock
	hävdas att det är underförstått i fördragen och Europolförordningen att riks-
	dagsledamöter ska delta. De fördragsslutande parterna har ansett att de natio-
	nella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union bl.a. genom att
	delta i den politiska övervakningen av Europol. EU-lagstiftaren har sedan an-
	visat denna verksamhet till en gemensam parlamentarisk kontrollgrupp.
	EU-lagstiftaren överlåter dock till parlamenten att själva inrätta kontroll-
	gruppen och fastställa dess organisation och arbetsordning. Även om detta får
	anses vara ett utslag av EU-lagstiftarens respekt för parlamentens autonomi,
	infinner sig i och med detta en viss tvetydighet kring kontrollgruppens karak-
	tär. Genom hänvisningen till artikel 9 i protokoll 1 kan EU-lagstiftaren upp-
	fattas se kontrollgruppen som ett interparlamentariskt samarbetsforum. Sam-
	tidigt har EU-talmanskonferensen uttalat att kontrollgruppen är ett tillsynsor-
	gan, inte en interparlamentarisk konferens. Det behöver kanske inte ligga ett
	motsatsförhållande i detta. Kontrollgruppen kan vara ett tillsynsorgan sam-
	mansatt som en interparlamentarisk konferens. Tvetydigheten består i att till-
	synsuppgiften bara svårligen kan förenas med principerna för det interparla-
	mentariska samarbetet som syftar till informations- och erfarenhetsutbyte för
	ett effektivt utövande av parlamentariska befogenheter i EU-frågor.
	Parlamentens autonomi är inte utan inskränkningar. Det får anses vara ett
	rättsligt krav på Europaparlamentet och de nationella parlamenten att inrätta
	kontrollgruppen och bestämma dess organisation och arbetsordning. EU-
	lagstiftarens avsikt är enligt Europolförordningens skälsats 58 att ta vederbör-
	lig hänsyn till behovet av att se till att Europaparlamentet och de nationella
	parlamenten kan delta på lika villkor samt behovet av konfidentialitet för ope-
	rativa uppgifter. I detta ligger sannolikt en intressekonflikt eftersom Europa-
	parlamentetsomEU-institutionkangöraanspråkpåenvidaretillgångtillkon-
	fidentiella EU-uppgifter än nationella parlament och att deltagandet därför
	knappastkanskepåheltlikavillkor(senedanomförordningensbestämmelser
	om tillgång till handlingar).

216

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

I förordningens artikeltext klargörs sedan att kontrollgruppenska utöva po- litisk övervakning. Därutöver ställs strängt taget bara tre krav på verksam- heten. Dessa krav utgår från skyldigheter för andra gentemot kontrollgruppen. Det är

•skyldigheten för Europeiska datatillsynsmannen att inställa sig inför kon- trollgruppen minst en gång per år

•skyldigheten för Europols styrelse, eller möjligen den verkställande di- rektören, att rådfråga kontrollgruppen när det gäller den fleråriga pro- gramplaneringen

•skyldigheten för Europol att för kännedom sända vissa handlingar till kontrollgruppen.

För kontrollgruppens organisation torde detta innebära att den ska samman- trädaminstengångperår,kunnagerådochkunnataemothandlingar.Iövrigt anger förordningen enbart fakultativa uppgifter för kontrollgruppen. Givet detta får det ändå konstateras att parlamenten har betydande frihet i hur kon- trollgruppenorganiseras.DenpolitiskaövervakningenavEuropolgenomkon- trollgruppen blir därmed i stort sett vad Europaparlamentet och de nationella parlamenten vill, eller kan enas om, att den ska bli. Det kan i sammanhanget t.ex. noteras att utkastet till arbetsordning, som redogjorts för ovan, kan upp- fattassåattkontrollgruppeninteförutseshaenegenkapacitetatttaemothand- lingar utan att respektive parlament ska stå för den funktionen.

Detta inslag i utkastet till arbetsordningen bidrar också till tvetydigheten i kontrollgruppens karaktär, och detta förstärks ytterligare i ljuset av Europol- förordningensbestämmelseromtillgångtillhandlingar.EnligtEuropolförord- ningen ska vissa av de dokument som ska sändas till kontrollgruppen även sändas till Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Det gäller den konsoliderade årliga verksamhetsrapporten enligt artikel 11.1c och kommiss- ionensutvärderingsrapportenligtartikel68.1.Vissinformationskaenbartsän- das till Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Så är fallet med den årsrapport som avses i artikel 7.11 om den information som tillhandahålls av varje medlemsstat som är nödvändig för att Europol ska kunna uppfylla sina mål. Kontrollgruppen kan begära andra handlingar på samma villkor som vil- ken medlem av allmänheten som helst och därmed i princip som ett enskilt nationellt parlament. Europaparlamentet har däremot, till skillnad från kon- trollgruppen och de nationella parlamenten, enligt artikel 52 möjlighet att för den politiska övervakningen av Europol begära åtkomst till känsliga icke-sä- kerhetsskyddsklassificerade och säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter. Det är dock inte klart uttryckt hur de uppgifter som Europaparlamentet begär åtkomst till förhåller sig till kontrollgruppens verksamhet. Sammantaget kan detta förstås som att Europolförordningen förutser även annan politisk över- vakning av Europol än den som kontrollgruppen ska utöva.

2017/18:URF1

217

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	När det gäller kontrollgruppens rätt att höra vissa befattningshavare kan
	noteras att dessa befattningshavare ska inställa sig på kontrollgruppens begä-
	ran för att diskutera olika frågor. Ordet diskutera antyder att denna befogenhet
	kan ha ett vidare syfte än att bara tillgodose kontrollgruppens informationsbe-
	hov.
	När det gäller befogenheten att sammanställa sammanfattande slutsatser
	kan noteras att kontrollgruppen rapporterar till Europaparlamentet och de na-
	tionella parlamenten. Det är en uppgift för Europaparlamentet att därefter för
	kännedom översända kontrollgruppens sammanfattande slutsatser till rådet,
	kommissionen och Europol. Det förefaller alltså vara meningen att kontroll-
	gruppens verksamhet i detta avseende ska redovisas för medlemmarnas re-
	spektive parlament. Hur dessa väljer att hantera denna redovisning är helt öp-
	pet. Tänkbart är att Europaparlamentet i samband med överlämnandet till rå-
	det, kommissionen och Europol gör ett eget uttalande eller uppmanar institu-
	tionerna att yttra sig med anledning av slutsatserna. I riksdagen skulle ett ut-
	skott möjligen kunna ta kontrollgruppens sammanfattande slutsatser som ut-
	gångspunkt för en överläggning med regeringen som ansvarar för hur Sverige
	företräds i Europols styrelse. Det är förstås också tänkbart att parlamenten en-
	bart lägger eventuella slutsatser till handlingarna.
	Sammanfattningsvis måste det rättsliga förhållandet mellan den gemen-
	samma parlamentariska kontrollgruppen och Europol anses vara ett annat än
	detmellandenationellaparlamentenochEuropol.Kontrollgruppensverksam-
	het kan anses innehålla vissa rättsligt bindande både rättigheter och skyldig-
	heter men i huvudsak är det upp till Europaparlamentet och de nationella par-
	lamenten att inom Europolförordningens ram fylla verksamheten med inne-
	håll.Deuttalandensomkontrollgruppenförutseskunnaanta,rådfördenflerå-
	riga programplaneringen och sammanfattande slutsatser om övervakningen,
	får ingen bindande verkan. De kan dock ges olika valör beroende på hur kon-
	trollgruppen väljer att hantera dessa uppgifter. Rådgivning genom skriftliga
	rekommendationer beslutade av kontrollgruppen torde t.ex. kunna tillmätas
	större tyngd än rådgivning framförd genom muntliga synpunkter från enskilda
	medlemmar under plenum.
	Kontrollgruppen i förhållande till riksdagsordningens bestämmelser
	om delegationer
	Iavsnitt5.5.4redovisasriksdagsordningensbestämmelseromdelegationertill
	mellanfolkliga organisationer.
	Delegationer som väljs av kammaren
	Bestämmelsen om val av kammaren (13 kap. 18 §) ställer upp tre rekvisit. Det
	ska för det första finnas en internationell överenskommelse. Denna ska för det
	andra ange att riksdagen bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en dele-
	gation till, för det tredje, en mellanfolklig organisation. Det första och tredje
	rekvisitet är i viss mån sammanhängande eftersom mellanfolklig organisation

218

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

avser organisationer som är att betrakta som rättssubjekt enligt folkrätten, vil- ket huvudsakligen är fallet med organisationer som utgör sammanslutningar av stater, vilka som regel har sin grund i internationella överenskommelser (2012/13:URF3 s. 237).

Några motiv för de angivna rekvisiten redovisas inte i förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen. De förefaller vara konstruerade utifrån de tre för- samlingar som kammarens val avser, i huvudsakligt syfte att formulera en hu- vudbestämmelse till vilken tilläggsbestämmelserna om valen till respektive församling kunde fogas (förs. 2002/03:RS1 s. 30, bet. 2002/03:KU15).

Applicerar man de tre rekvisiten på kontrollgruppen för Europol måste den internationella överenskommelsen vara EU-fördraget och EUF-fördraget, ily- delseenligtLissabonfördraget.DessafördragförutserEuropolsomettunions- organochenkontrollavEuropolsomutförsavEuropaparlamentetundermed- verkan av de nationella parlamenten. För Europols inrättande och kontrollen av Europol förutsätts emellertid en sekundär unionsåtgärd, dvs. Europolför- ordningen. Denna kan i sig inte anses vara en internationell överenskommelse men den kan härledas till en sådan. Kontrollgruppen får anses utgöra en inno- vation av EU-lagstiftaren. En rad andra varianter för kontrollens utförande kunde vara möjliga.

Varken i fördragen eller i Europolförordningen anges att riksdagen bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en delegation. Att ett antal riksdagsleda- möter har rätt att delta framgår först av EU-talmanskonferensens uttalande. Detta uttalande saknar i sig rättslig verkan men kan via Europolförordningen härledas till förpliktelser i fördragen. Det torde dock ha varit möjligt för EU- talmanskonferensen att enas om en annan modell där t.ex. de nationella parla- menten som kollektiv lät sig representeras i kontrollgruppen av något eller några parlament. Frågan om de nationella parlamenten ska ses som kollektiv eller var för sig i förhållande till Europaparlamentet i det interparlamentariska EU-samarbetet är återkommande. Justitieutskottet kan t.ex. anses ha gett ut- tryck för en kollektivistisk syn genom sitt uttalande om att det är rimligt att medlemsstaterna har en större representation än Europaparlamentet i kontroll- gruppen, under det att den modell som då föreslogs innebar två medlemmar från vardera nationellt parlament och tio från Europaparlamentet (utl. 2016/17:JuU23). Hur det än är med den saken anger inte heller EU- talmanskonferensens uttalande att riksdagen inom sig ska välja deltagande le- damöter.

Det tredje rekvisitet, att delegationen ska avse en mellanfolklig organisa- tion, är somsagt relaterat till det första rekvisitet. Detta skulle leda framtill att Europeiska unionen skulle vara den mellanfolkliga organisationen i samman- hanget. Europol är ett unionsorgan, så i någon mening kan ett sådant synsätt vara gångbart men det förefaller ändå vara en väl långtgående slutsats. Möjli- genkanEuropolisammanhangetbetraktassomenmellanfolkligorganisation. Europol är en juridisk person med egen rättskapacitet som får ingå internat- ionellaavtalinomramenförsinbehörighetochsinauppgifter(Europolförord- ningen artikel 62, prop. 2009/10:13, s. 8). Därmed kan Europol uppfattas vara

2017/18:URF1

219

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	ett rättssubjekt enligt folkrätten. Det får dock ändå anses vara tveksamt om
	Europolärensådanmellanfolkligorganisationsomavsesiriksdagsordningen.
	I detta ligger något av en paradox. Riksdagsordningens bestämmelse synes
	tasiktepådemellanfolkligaorganisationersomharhögstutveckladparlamen-
	tariskdimension.IEUhardockdenparlamentariskadimensionennåttenännu
	högre utvecklingsnivå i och med inrättandet av det direktvalda Europaparla-
	mentet, fristående från medlemsstaternas nationella parlament. Det interparla-
	mentariska samarbetet som ändå pågår inom EU kan därmed aldrig, hur ut-
	vecklat det än blir, på ett enkelt sätt passa in i riksdagsordningens beskrivning
	med mindre än att en parallell parlamentarisk församling skrivs in i EU:s för-
	drag.
	Videnjämförelsemeddetredelegationertillmellanfolkligaorganisationer
	som i dag väljs av kammaren kan det noteras att det för Nordiska rådet och
	Europarådets parlamentariska församling finns klausuler i 1962 års Helsing-
	forsavtal och i Europarådets stadgar omatt riksdagen inomsig ska väljarepre-
	sentanter.FördenparlamentariskaförsamlingenvidOrganisationenförsäker-
	het och samarbete i Europa (OSSE) är det dock inte lika tydligt uttryckt. Den
	stadga som parterna till slutakten från 1975 års Helsingforskonferens antog i
	Paris1990uppmanarenbarttillattetableraenparlamentariskförsamling,med
	uppdrag till parlamenten i de deltagande staterna att utarbeta formerna för
	denna församling. Det gjorde parlamenten i Madrid följande år då försam-
	lingen höll sitt första möte. Församlingen har sedan preciserat formerna i sin
	arbetsordning. Någon tydlig bestämmelse om att församlingens medlemmar
	ska utses genom val inom de deltagande parlamenten har inte kunnat identi-
	fieras. Detta exempel synes tyda på att det finns visst svängrum i de rekvisit
	som ställs upp i riksdagsordningen för val av delegationer till mellanfolkliga
	organisationer.
	Delegationer som utses av talmannen
	Jämfört med bestämmelsen om delegationer som väljs av kammaren är be-
	stämmelsen om delegationer som utses av talmannen (13 kap. 19 §) an-
	norlunda utformad. Här anges såväl procedur som tillämpningsområde i hu-
	vudbestämmelsen. Paragrafens utformning antyder att man inte sett framför
	sig att ytterligare tillämpningar ska läggas till.
	Bestämmelsen tycks framför allt vara motiverad av att vissa delegationer
	tidigareutsågsavriksdagsstyrelsenochattdenordningeninteansågsönskvärd
	eftersom den inte låg i linje med den roll riksdagsstyrelsen bör ha som förvalt-
	ningsmyndighetsstyrelse (2012/13:URF3 s. 239). I stället lades beslutet hos
	talmannen på nominering av partigrupperna och efter samråd med grupple-
	darna.
	Helt konsekvent är dock inte detta resonemang eftersom även delegationen
	till Natos parlamentariska församling, enligt nämnda förarbeten, tidigare ut-
	sågs av riksdagsstyrelsen och denna delegation inte omnämns i den nya be-
	stämmelsen om delegationer som utses av talmannen.

220

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Riksdagen avgör hur delegationen ska utses

Det finns ingen uttrycklig internationell eller annan förpliktelse för riksdagen att delta i den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen förEuropol. Det kan dock hävdas att det finns underförstått. Det kan däremot inte hävdas att det finns något krav på att deltagande riksdagsledamöter ska utses på ett visst sätt. Det är en fråga helt upp till riksdagen att avgöra.

Rättsliga bestämmelser och övriga uttalanden talar inte entydigt för en viss metodförhurriksdagenskautseledamötertillkontrollgruppen.Iprincipfinns tre alternativ. Deltagande ledamöter kan utses av kammaren genom val inom riksdagen,avtalmanneneftersamrådmedgruppledarnaelleravberörtutskott. De två första alternativen innebär en reglering av förfarandet.

Det skulle antagligen vara möjligt att foga en reglering av kontrollgruppen till befintliga bestämmelser i riksdagsordningen om delegationer till mellan- folkligaorganisationer.Detkandockifrågasättasomdetvorelämpligtattgöra detutanenmeromfattandeöversynavdessabestämmelserdärdedelegationer som i dag regleras, och kanske även några ytterligare som inte regleras, tas i beaktande. En eventuell reglering bör därför göras i en separat paragraf.

Att i en ny parallell bestämmelse föreskriva ytterligare delegationer som utses av talmannen torde enbart komma i fråga om en något annan procedur för detta angavs jämfört med den som finns i dagens reglering. Det är svårt att se framför sig vilken denna andra procedur skulle vara och hur den skulle mo- tiveras.

I praktiken handlar frågan således om huruvida deltagande ledamöter ska utses genom val av kammaren eller av det närmast berörda utskottet. Det sak- nas skäl som entydigt talar för det ena eller det andra alternativet. Svaret blir därför en bedömning av vad som anses mest lämpligt utifrån hur man ser på kontrollgruppenskaraktär och på riksdagens deltagande i dess verksamhet. En möjlighet är också att för stunden avstå från en reglering av delegationen i avvaktanpåslutförandetavkontrollgruppensetableringsprocessmenhålladet öppet för att i framtiden införa en sådan reglering.

5.5.6 Uppgifter om riksdagsledamöters deltagande i EU- konferenser

Inbjudningar till interparlamentariska EU-möten inkommer normalt brevledes till talmannen och via riksdagens representant vid EU:s institutioner. Sekreta- riatet EU-samordning vid kammarkansliet handlägger inledningsvis mötena, med undantag för Cosac som handläggs av EU-nämndens kansli. Inbjudning- arna överlämnas till berört eller berörda utskott som inom sig utser deltagande ledamöter. För GUSP/GSFP-konferensen har talmannen beslutat om delega- tionens numerär och partimässiga sammansättning. Ledamöters deltagande belastar respektive utskotts budget. För GUSP/GSFP-konferensen finns dock en särskild budgetpost.

2017/18:URF1

221

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	Under 2007–2016 bjöds riksdagsledamöter in att delta i 329 interparlamen-
	tariska möten inom ramen för EU-samarbetet.26 Riksdagsledamöter deltog vid
	260 (80 procent) av dessa möten. Fördelningen över år är förhållandevis jämn.
	Det handlar om ett trettiotal möten per år och ett tjugotal med deltagande av
	riksdagsledamöter.
	Vid de 260 interparlamentariska EU-mötena har sammanlagt 242 olika
	riksdagsledamöter fyllt 577 platser. 7 ledamöter har deltagit i 10–18 möten
	var. 23 ledamöter har deltagit i 5–9 möten var. 81 ledamöter har deltagit i 2–4
	möten och 131 ledamöter har deltagit i bara ett möte. De 577 platserna har till
	55 procent fyllts av manliga ledamöter och till 45 procent av kvinnliga.
	När det gäller den partimässiga fördelningen har S och M deltagit lika
	många gånger (212 respektive 211) och tillsammans upptagit nära tre fjärde-
	delar av riksdagsledamöternas platser. Vidare har MP, C och L deltagit i lika
	omfattning (33, 33 respektive 35 gånger). KD har deltagit 23 gånger, SD 18
	och V 12. Ser man till perioden från 2011, under vilken SD haft riksdagsman-
	dat, är mönstret likartat även om platserna fördelar sig mer spritt.
	EU-nämndens ledamöter har varje år stått för det största deltagandet, sam-
	mantaget ca 25 procent under perioden. Därefter kommer ledamöter från fi-
	nansutskottet och utrikesutskottet med vardera drygt 10 procent. Det kan på-
	minnas om att EU-nämnden och dessa två utskott är de som huvudsakligen
	berörs av de institutionaliserade interparlamentariska EU-konferenserna Co-
	sac, SESS och GUSP/GSFP. Lägst deltagande har ledamöter från utbildnings-
	utskottet, kulturutskottet och socialutskottet (3, 5 respektive 7 gånger). Sju ut-
	skott har deltagande ledamöter i princip varje år (FiU, JuU, UU, FöU, MJU,
	NU och AU) medan kulturutskottets och utbildningsutskottets ledamöter bara
	något enstaka år berörts av ett interparlamentariskt EU-möte.
	När det gäller Cosacs plenarsammanträden har med något undantag 5–6
	ledamöter från EU-nämnden deltagit. Under valperioderna 2010–2014 och
	2014–2018 t.o.m. december 2016 har sammanlagt 30 olika ledamöter deltagit
	på68platservid13plenarsammanträden.Fyraledamöterhartillsammansstått
	för drygt 40 procent av deltagandet. Enbart en av dessa ledamöter har under
	en del av perioden ingått i EU-nämndens presidium. 18 ledamöter har deltagit
	bara en gång. Vid samtliga 13 plenarsammanträden har det funnits en eller
	flera deltagande ledamöter som samtidigt varit ledamot eller suppleant i fi-
	nansutskottet.Ledamötermedanknytningtillkonstitutionsutskottet,utrikesut-
	skottet, försvarsutskottet, miljö- och jordbruksutskottet eller näringsutskottet
	har deltagit 6–7 gånger. Ingen gång har en ledamot som samtidigt varit leda-
	mot eller suppleant i socialförsäkringsutskottet eller utbildningsutskottet del-
	tagit. Många gånger har de deltagande ledamöternas anknytning till fackut-
	skottstämtöverensmeddesakfrågorsomavhandlatsvidplenarsammanträdet.

	26 Sammanställningen baseras på EU-samordningens förteckningar över utskottens utgående
	resor.Underdet svenska EU-ordförandeskapet hösten2009 ordnade riksdagen sex möten för
	vilka det saknas uppgift om deltagande. Dessa inkluderas i det sammanlagda antalet möten
	och möten med deltagande av riksdagsledamöter. De inkluderas dock inte i uppgifterna om
	antalet deltagande ledamöter eller den partimässiga och utskottsmässiga fördelningen. EU-
	talmanskonferensens möten är inte inkluderade i uppgifterna.
222

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Se bilaga 8 för sammanfattande tabeller över deltagandet.

Kostnaderna för riksdagsledamöters deltagande i interparlamentariska EU- möten har de senaste två åren varit omkring 650 000 kronor per år. Som jäm- förelse kostar deltagandet i de interparlamentariska församlingarna, inklusive bidragen till dessa, omkring 20 miljoner kronor per år (redog. 2016/17:RS1 s. 18 och 22).

5.6 Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksdagsordningenskaupplysaomattriksdagenge- nom utskottens och EU-nämndens ledamöter deltar i det interparlamenta- riska samarbetet inom EU.

Kommitténs bedömning: Utskotten och EU-nämnden bör själva be- stämma vilka ledamöter som ska delta i interparlamentariska möten. Om utskottenserbehovavdetkantalmannenbeslutaomramarfördeltagandet.

LedamötersomdeltariinterparlamentariskaEU-mötengördetsompar- tiföreträdare och inte som företrädare för utskotten eller EU-nämnden. Riksdagenkaninteutfärda mandattilldeltagandeledamöter,ochdessaför- väntas agera så att det inte kan uppfattas som att riksdagen binds vid ett ställningstagande. Ett undantag utgörs av ställningstaganden i formella frå- gor såsomstadgeändringar och finansiella åtaganden somi någongrad bin- der riksdagen och som kräver viss förankring.

Deltagande ledamöter bör vid behov få ett underlag i förväg. De bör återkoppla till sitt utskott eller till EU-nämnden från mötet samt upprätta enkla noteringar från mötet för arkivering.

Utskottens kanslier bör ge stöd till deltagande ledamöter i praktiska frå- gor och med sakupplysningar.

Riksdagen har sedan länge ett omfattande och aktivt interparlamentariskt en- gagemang. En betydande del av detta engagemang utgörs av det interparla- mentariska samarbetet inom ramen för Sveriges medlemskap i EU. Denna del är i huvudsak väl urskiljbar från riksdagens övriga interparlamentariska sam- arbete. Det betyder dock inte att det interparlamentariska samarbetet inom EU skiljer sig så från det övriga interparlamentariska samarbetet att det är motive- rat med en fundamentalt annan syn på eller hantering av detta samarbete jäm- fört med övrigt interparlamentariskt samarbete. Kommitténs uppdrag är be- gränsat till det interparlamentariska samarbetet inom EU men överväganden i denna del kan inte göras helt isolerat från det interparlamentariska samarbetet i övrigt.

Enligt EU-fördraget bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fun- gerande union genom att bl.a. delta i det interparlamentariska samarbetet mel- lan medlemsstaternas nationella parlament och med Europaparlamentet. I en särskild bestämmelse kopplad till fördraget anges att Europaparlamentet och

2017/18:URF1

223

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	de nationella parlamenten tillsammans ska bestämma hur ett effektivt och re-
	gelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas (artikel
	9 i protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen). I
	ytterligare en bestämmelse anges möjliga uppgifter för en specifik interparla-
	mentarisk EU-konferens, Cosac (artikel 10 i protokollet om de nationella par-
	lamentens roll i Europeiska unionen). En liknande bestämmelse för den s.k.
	SESS-konferensen finns i det till EU-fördragen anslutande fördraget om sta-
	bilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen.
	Enligt kommittén kan dessa fördragsbestämmelser uppfattas som att det i
	någon mån vilar en förväntan på riksdagen, som nationellt parlament, att delta
	i samarbetet mellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet.
	Kommitténs redovisade genomgång av riksdagens deltagande i det interparla-
	mentariskaEU-samarbetetvisarpåettaktivtochomfattandeengagemangsom
	rimligen måste förstås som att riksdagen med marginal lever upp till en sådan
	förväntan. Det är dock inte bara en kvantitativ fråga. Kommitténs uppfattning
	är att deltagandet i det interparlamentariska samarbetet inom EU kan ha ett
	värde för utskotten och EU-nämnden i fråga om informationsinhämtning, nät-
	verksarbete och erfarenhetsutbyte med övriga deltagare.
	Det interparlamentariska samarbetet inom EU har under Sveriges tid som
	medlemsstat utvecklats i en riktning mot ökad institutionalisering genom fler
	permanenta konferenser med fastare uppgifter och arbetsformer. Dessa in-
	stitutionaliserade konferenser har delvis, men långt ifrån helt, ersatt ett mer
	lösligt och nätverksbetonat samarbete på utskottsnivå. Det finns därmed delar
	av det interparlamentariska samarbetet inom EU som till sin form påminner
	om riksdagens parlamentariska samarbete i övrigt.
	Mot bakgrund av den förväntan på riksdagen som fördragen kan sägas ge
	uttryck för och utskottens och EU-nämndens ledamöters aktiva engagemang,
	anser kommittén att det är en brist att riksdagens deltagande i det interparla-
	mentariska samarbetet inom EU inte på något sätt kommer till uttryck i riks-
	dagsordningen.
	För att åtgärda denna brist föreslår kommittén att deltagandet synliggörs
	genom en allmänt utformad bestämmelse i 7 kap. riksdagsordningen, där ut-
	skottensochEU-nämndensarbetemedEU-frågorhuvudsakligenregleras.Ge-
	nom att bestämmelsen formuleras mer allmänt kan den omfatta samtliga for-
	meravinterparlamentarisktsamarbeteinomEUutanatt någonsamarbetsform
	pekas ut som viktigare än någon annan.
	Det bör anges i bestämmelsen att riksdagen deltar genom utskottens och
	EU-nämndens ledamöter i det interparlamentariska samarbetet mellan de na-
	tionella parlamenten i EU:s medlemsstater och med Europaparlamentet. På så
	sätt markeras att delegationer till olika interparlamentariska EU-möten utses
	avutskottenochEU-nämnden, somdärmedocksåfårettavgörandeinflytande
	över nivån på riksdagens engagemang. Det bör vara fullt möjligt för utskotten
	och EU-nämnden att utse ett färre antal deltagare än vad riksdagen enligt en
	konferens stadgar eller en inbjudan har rätt till.

224

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

Kommittén noterar att talmannen efter samråd med gruppledarna har fattat beslut om antalet deltagande riksdagsledamöter och den partimässiga fördel- ningen mellan dessa för två av de institutionaliserade EU-konferenserna men inte för de andra två. Besluten har inte motiverats närmare. Enligt kommittén bör utskotten kunna ansesbäst skickade att fastställa den mest ändamålsenliga sammansättningen av sina delegationer. Talmannen och gruppledarna bör följaktligen enbart involveras om utskotten upplever att uppgiften är proble- matisk.

Kommittén bekräftar giltigheten i det synsätt som etablerades inför EU- medlemskapet om att det är partiföreträdarna i utskotten och EU-nämnden, ochinteutskottenochEU-nämndensomriksdagsorgan,somstårbakomeven- tuella åsiktsyttringar som framförs i interparlamentariska sammanhang. Utta- landen från riksdagens sida förutsätter alltjämt beslut av kammaren. De riks- dagsledamöter somdeltar i dessa sammanhang kan i sitt handlande inte bindas tillettställningstagandefrånriksdagenellernågotriksdagsorgan,menärsjälv- klartoförhindradeattbaserasittagerandepåsådanaställningstaganden.Enligt kommittén kan det finnas fördelar med att en riksdagsledamot i sådana fall klargör att åsiktsyttringen baseras på ett ställningstagande av riksdagen eller något riksdagsorgan. Samtidigt får det förutsättas att deltagande ledamöter agerar i det interparlamentariska EU-samarbetet på ett sådant sätt att det inte kanuppfattassomattriksdagenpånågotsättbindstillettbeslutellerenstånd- punkt.

Ställningstaganden i formella frågor såsom inbjudningar till möten på riks- dagens vägnar, stadgeändringar och finansiella åtaganden har tidigare kunnat hanteras, vilket framgår av kommitténs genomgång. Ställningstaganden i så- dana formella frågor som innebär att riksdagen i någon grad binds kräver viss förankring. I genomgången beskrivs hur riksdagens agerande vid etableringen avGUSP/GSFP-konferensen,SESS-konferensenochdengemensammaparla- mentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för brottsbekämp- ning(Europol)harförankrats.Dethardåhandlatomattiförhandlingsliknande situationer försöka påverka utvecklingen av det interparlamentariska EU- samarbetetienriktningsomriksdagenönskar.Kommitténkonstaterarattriks- dagen har kunnat hantera dessa situationer genom att talmannen och utskotts- ordföranden har framfört gemensamt diskuterade synpunkter i sina respektive interparlamentariska samarbetsorgan, och i något fall har synpunkterna t.o.m. baserats på vad som framförts i ett av kammaren behandlat betänkande eller utlåtande. Ett sådant förfaringssätt får enligt kommittén ansesutgöra etablerad praxis och kan stå som modell för liknande situationer i framtiden.

Samtidigt som kommittén bekräftar synsättet att riksdagsledamöter som deltar i interparlamentariska sammanhang normalt sett deltar som partiernas företrädare i utskotten och EU-nämnden vill kommittén påtala vikten av att deltagande ledamöter vid behov ges ett underlag i förväg, och att återkoppling görs till det utskott som beslutat om deltagandet eller till EU-nämnden om nämnden beslutat omdeltagande. Även annan informationsspridning kan vara aktuell, särskilt i de fall frågorna berör flera utskott eller EU-nämnden. Enligt

2017/18:URF1

225

2017/18:URF1	5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU
	kommittén bör enkla noteringar från deltagande ledamöter om vad som före-
	varit vid mötet arkiveras i anslutning till det skriftliga underlaget för mötet.
	Det är av stor vikt att deltagande ledamöter får stöd, både i praktiska frågor
	och genom sakupplysningar som motiveras av mötesprogrammet. Detta stöd
	bör huvudsakligen tillhandahållas av utskottens och EU-nämndens kanslier.
	Riksdagens representant vid EU:s institutioner kan i mån av tid ge ett kom-
	pletterande praktiskt stöd på plats vid möten i Bryssel.
	Avslutningsvis vill kommittén särskilt framhålla betydelsen av det ömsesi-
	diga informationsutbyte som sker i kontakten mellan riksdagsledamöter och
	svenskaEuropaparlamentariker.Detärnaturligtattdessakontakterihuvudsak
	tas via partigrupperna. Även utskotten kan ha intresse av att för sin informa-
	tionsinhämtning om viktigare förslag och deras behandling i EU ha kontakt
	meddeEuropaparlamentarikersomansvararförförslagensbehandlingiEuro-
	paparlamentet.

5.6.1 Riksdagens deltagande i kontrollgruppen för Europol ska regleras

Kommitténs förslag: Riksdagen ska för varje valperiod välja fyra ledamö- ter i en delegation till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen förEuropeiskaunionensbyråförsamarbeteinombrottsbekämpning(Euro- pol). Delegationen ska lämna en årlig redogörelse till riksdagen.

Kommitténs bedömning: EU-samordningen vid kammarkansliet bör ansvara för sekretariatsstödet till delegationen till den gemensamma parla- mentariska kontrollgruppen för Europol.

I det föregående har kommittén behandlat riksdagens övergripande engage- mang i det interparlamentariska samarbetet inomEU. I detta avsnitt behandlas den särskilda frågan om den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Euro- pol).Kommitténbedömerattdettatillsynsorganskiljersigiviktigaavseenden från övriga interparlamentariska EU-organ och nätverk. För det första innebär förankringen i den bindande och direkt tillämpliga Europolförordningen att mankantalaomettåtminstoneunderförståttEU-rättsligtkravpåriksdagenatt delta i kontrollgruppens verksamhet. För det andra utgör kontrollgruppen ett tillsynsorgan med uppgifter som sträcker sig bortom det otvungna informa- tions- och erfarenhetsutbyte som präglar det interparlamentariska EU- samarbetet i övrigt. Enligt kommittén talar detta för att riksdagens deltagande i kontrollgruppen bör regleras särskilt.

Kommittén har övervägt möjligheten att komplettera bestämmelserna om delegationer till mellanfolkliga organisationer i 13 kap. riksdagsordningen med bestämmelser om riksdagens deltagande i kontrollgruppen. Kommittén har inte uteslutit att det skulle vara möjligt men bedömer att de nuvarande be- stämmelserna i så fall måste bli föremål för en bredare översyn, vilket ligger

226

5INTERPARLAMENTARISKT SAMARBETE INOM EU

2017/18:URF1

utanför kommitténs uppdrag. I stället förordar kommittén att det införs en ny paragraf om en delegation till kontrollgruppen i samma kapitel men under den befintliga rubriken Andra uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen.

Det bör i paragrafen anges att riksdagen ska välja fyra ledamöter i en dele- gation till kontrollgruppen. För att säkerställa kontinuitet i riksdagens delta- gande bör delegationen väljas för riksdagens valperiod. Det föreslås också att delegationen årligen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksda- gen. Rapporteringsskyldigheten till riksdagen är en naturlig följd av att dele- gationen väljs av riksdagen. För valet bör enligt kommittén de allmänna be- stämmelserna om val inom riksdagen i 12 kap. riksdagsordningen tillämpas. Det betyder bl.a. att valet ska beredas av valberedningen och normalt ske med gemensam lista. Suppleanter ska väljas till samma antal som de ordinarie de- legationsledamöterna, och delegationen väljer inom sig en ordförande och en eller flera vice ordförande. I tidigare riksdagsbehandlingar när det gäller kon- trollgruppens sammansättning har det anförts att EU-talmanskonferensens ut- talandeomattvarjenationelltparlamentskakunnanomineraupptillfyramed- lemmar innebär att ett parlament kan avstå från att nominera fler än två med- lemmar och att det därmed finns en möjlighet att hålla nere kontrollgruppens storlek,vilketansettsvaraviktigtfördessfunktion.Medhänsyntilldettaanser kommittén att delegationen ska ha möjlighet att från fall till fall komma över- ens om att anpassa delegationens storlek så att enbart två eller tre ledamöter deltar vid ett möte i kontrollgruppen.

Genom regleringen av kammarens val av delegationen och kravet på en årlig redogörelse till riksdagen skapas enligt kommittén en önskvärd tydlighet och öppenhet när det gäller riksdagens deltagande i kontrollgruppen. Den år- liga redogörelsen, som omfattas av motionsrätten, säkerställer också att dele- gationens och kontrollgruppens verksamhet regelbundet behandlas av riksda- gen. Genom kammarens val markeras att delegationens medlemmar har hela riksdagens förtroende att agera som de finner lämpligt inom ramen för kon- trollgruppens uppdrag. Kommittén bedömer att det kan vara väsentligt för de- legationens medlemmar att känna detta förtroende i det löpande arbetet.

Delegationen bör beredas tillgång till särskilt sekretariatsstöd. Med hänsyn till att delegationen väljs av kammaren anser kommittén att det vore lämpligt attEU-samordningenvidRiksdagsförvaltningenskammarkanslifåransvarför att ge delegationen sekretariatsstöd, med bistånd av de utskottskanslier som närmast berörs av verksamheten. Vid EU-samordningen finns nödvändig bak- grundskunskap om kontrollgruppen. Där finns även funktionen riksdagens re- presentant vid EU:s institutioner, somkan vara viktig när det gäller att ta emot och förmedla information om kontrollgruppens verksamhet.

227

2017/18:URF1

6 Den politiska dialogen och gröna kort

6.1 Den politiska dialogen

Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, eller Barrosoinitiativet som den ibland kallas, initierades i maj 2006 då kom- missionen presenterade sitt meddelande En agenda för EU-medborgarna (KOM(2006) 211). Ambitionen var att närmare involvera de nationella parla- menten i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik. Initiativet inne- bar att kommissionen åtog sig att sända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten för att på så sätt ge parlamenten större möjligheter att yttra sig och förbättra kommissionens arbete med att utforma politiken. Kommissionen åtog sig också att svara på de nationella parlamen- tens bidrag (brev från kommissionens ordförande till riksdagens talman, dnr 4151-2005/06).

Kommissionens initiativ välkomnades av Europeiska rådet som i slutsat- serna från mötet den 15–16 juni 2006 angav följande under rubriken Förbättra unionens funktionssätt (doc. 10633/1/06 punkt 37):

Europeiska rådet konstaterar att EU:s lagstiftningsprocess och de natio- nella lagstiftningsprocesserna är ömsesidigt beroende av varandra. Det välkomnar därför kommissionens åtagande att göra alla nya lagförslag och samrådsdokument direkt tillgängliga för de nationella parlamenten och uppmanar dem att yttra sig för att förbättra arbetet med att utforma politi- ken. Kommissionen uppmanas att vederbörligen överväga de nationella parlamentens synpunkter – särskilt när det gäller subsidiaritets- och pro- portionalitetsprinciperna.

Beslutomattinledadendirektaöverföringenavkommissionensdokumenttill de nationella parlamenten fattades i september 2006 (kommissionens press- meddelande IP/06/1172). Den politiska dialogen tar sig dock även andra ut- tryck än det skriftliga utbytet kring kommissionens dokument. Kommissionen beskrev dialogens olika beståndsdelar i sin årsrapport 2011 om förbindelserna med de nationella parlamenten (COM(2012) 375):

Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamen- ten är en fortlöpande diskussion om kommissionens arbetsprogram och EU:s politiska prioriteringar; ett skriftligt utbyte av synpunkter om speci- fika kommissionsdokument (lagstiftningsdokument eller andra) och dis- kussioner om en rad olika policyfrågor i Cosac, gemensamma parlamenta- riska möten, interparlamentariska utskottsmöten och gemensamma ut- skottssammanträden. Dialogen omfattar också allt fler bilaterala kontakter på administrativ eller politisk nivå; bland annat har kommissionärer vid flera tillfällen besökt de nationella parlamenten. Det faktum att nästan alla nationellaparlamentfrånochmed2011harständigarepresentanteriBrys- selharbidragittillattförstärkajustdenaspektenavdenpolitiskadialogen.

Genom Lissabonfördraget infördes en skyldighet för kommissionen att över- sända sina samrådsdokument, det årliga lagstiftningsprogrammet och utkast till lagstiftningsakter direkt till de nationella parlamenten. I övrigt är den poli-

228

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

tiska dialogen en informell process baserad på kommissionens ensidiga åta- gande och utan rättsliga förpliktelser. Dialogen kan dock sägas följa ambi- tionen i fördragets protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i EU. I protokollets ingress uttrycker de fördragsslutande parterna en önskan att upp- muntra till större delaktighet från de nationella parlamentens sida i EU:s verk- samhet och öka deras möjlighet att uttrycka sin uppfattning om utkast till un- ionens lagstiftningsakter och andra frågor som kan vara av särskilt intresse för dem.

Genom subsidiaritetskontrollen som infördes med Lissabonfördraget upp- stod frågan hur denna process förhåller sig till den politiska dialogen. Kom- missionen förklarade tidigt att den ser subsidiaritetskontrollen som ett led i ett mer omfattande politiskt samarbete med de nationella parlamenten som bör bedrivas parallellt med den löpande politiska dialogen. Ett praktiskt uttryck för detta är att motiverade yttranden från nationella parlament som lämnas ef- ter utgången av åttaveckorsfristen för subsidiaritetskontrollen, eller i fall där tröskeln för en omprövning inte nås, besvaras av kommissionen inom den po- litiska dialogen (brev från kommissionens ordförande till riksdagens talman, dnr 846-2009/10).

Kommissionen har därefter förklarat att den ser subsidiaritetskontrollen som en del av dess allmänna politiska förbindelser med de nationella parla- menten och att subsidiaritetskontrollen och den politiska dialogen alltså är två sidor av samma mynt. Samtidigt som kommissionen prioriterar ett effektivt genomförande av Lissabonfördragets bestämmelser om subsidiaritetskontrol- len har den ansett att det är av central betydelse att konsolidera partnerskapet med de nationella parlamenten genom att främja och förstärka den politiska dialogen och på så sätt ge båda sidor möjlighet att bedriva ett mer omfattande ochmerpolitisktpräglatmeningsutbytesominteärbegränsattilllagstiftnings- förslag och som går långt utöver subsidiaritetsaspekten. Genom det politiska partnerskapet med de nationella parlamenten syftar kommissionen till att för- bättra politikens utformning, att involvera de nationella parlamenten mer i EU:s angelägenheter och att öka kommissionens förståelse för den nationella dynamiken och de nationella processerna (Kommissionens årsrapport 2009 om förbindelserna med de nationella parlamenten, KOM(2010) 291).

I ett svar på riksdagens utlåtande om granskningen av den rapport som ovanstående stycke redogör för förtydligade kommissionen att termen politisk dialog enligt kommissionens egen definition härrör från det s.k. Barroso- initiativet och avser förhållandet mellan kommissionen och de nationella par- lamenten.Dettaförhållandeserkommissionensomkompletterande,menändå skilt från sina förbindelser med medlemsstaternas regeringar (C(2011) 860).

6.1.1 Den politiska dialogens ursprung

Den politiska dialogen kan ses som ett steg i en längre utveckling inom EU att involvera de nationella parlamenten mer aktivt och självständigt. Utveck- lingen kan spåras till 1990-talet och den diskussion om demokratifrågor som

2017/18:URF1

229

2017/18:URF1	6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT
	väcktes i anslutning till Maastrichtfördraget. Till fördraget fogades en förkla-
	ringomdenationellaparlamentensrollisyfteattfrämjaettstörreengagemang
	från deras sida i EU:s verksamhet.
	I samband med Amsterdamfördraget 1997 antogs ett protokoll om de na-
	tionella parlamentens roll i syfte att uppmuntra till en större delaktighet i EU:s
	verksamhet och att öka de nationella parlamentens möjligheter att uttrycka sin
	uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem. Till Nicefördra-
	get 2001 fogades en förklaring om unionens framtid där en process stakades
	ut för en bredare och djupare diskussion om EU:s framtida utveckling. De na-
	tionella parlamentens roll i den europeiska strukturen var en fråga som skulle
	behandlas i denna process.
	Sin närmare utformning fick diskussionen om unionens framtid genomden
	s.k. Laekenförklaringen där det framhölls att de nationella parlamentens roll
	hänger samman med den demokratiska legitimiteten. Genom Laekenförkla-
	ringen sammankallades ett konvent med bl.a. ledamöter för de nationella par-
	lamenten för att ta fram ett underlag för en ny regeringskonferens om en lång
	rad framtidsfrågor, bl.a. vilken roll de nationella parlamenten bör ha. Konven-
	tetsarbeteochdenefterkommanderegeringskonferensen mynnadeutidets.k.
	konstitutionella fördraget.
	I februari 2005 presenterade kommissionen ett program för att stärka sina
	förbindelser med de nationella parlamenten. Ett av målen i programmet hand-
	lade om att försöka fastställa de nationella parlamentens behov av olika typer
	av information och samarbetsformer (pressmeddelande IP/05/198). När ratifi-
	ceringen av det konstitutionella fördraget avbröts några månader senare för-
	klarade kommissionen i ett meddelande om en plan D sin avsikt att ytterligare
	höja ambitionen i detta arbete inomden period av eftertanke som medlemssta-
	ternas stats- och regeringschefer utlyst (KOM(2005) 494). Detta ledde senare
	fram till den ovan nämnda medborgaragendan och Barrosoinitiativet.

6.1.2 Junckerkommissionens ambition att forma ett nytt partnerskap

Den kommission som tillträdde 2014 angav ökad demokrati som en av tio pri- oriterade frågor. Inom detta ryms en ambition från kommissionens sida att stärka relationen till de nationella parlamenten och undersöka nya sätt att för- bättra samarbetet med dem, som ett sätt att föra unionen närmare medbor- garna. Kommissionens förste vice ordförande gavs i uppdrag att stärka och samordna kommissionärernas interagerande med de nationella parlamenten. I detta syfte cirkulerades i december 2014 ett brev inom kommissionskollegiet omett förnyat partnerskap med de nationella parlamenten (Relations with nat- ional Parliaments, brev daterat 2014-12-18 från förste vice ordföranden till kollegiets övriga medlemmar).

I brevet anges inledningsvis att de nationella parlamenten spelar en alltmer betydelsefull roll i att föra unionen närmare medborgarna och att de hjälper

230

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

kommissionen att fokusera sina insatser till områden där gemensamma åtgär- der är nödvändiga för att möta gemensamma utmaningar. Det förnyade part- nerskapet som kommissionen strävar efter ska baseras på den befintliga poli- tiska dialogen men det understryks i brevet att det skriftliga utbytet inom dia- logen inte kan ersätta direkta kontakter och att kommissionärerna därför bör avsätta tid för att besöka nationella parlament så ofta som möjligt. Att träffa det nationella parlamentet bör vara en integrerad del i kommissionärernas be- sök i medlemsstaterna. Som exempel nämns att kommissionen bör presentera större lagstiftningsprojekt, sitt arbetsprogram och avgörande steg i den euro- peiska planeringsterminen om ekonomisk styrning i de nationella parlamen- ten. Om inte fysiska besök är möjliga i alla parlament bör videokonferenser övervägas för att hålla kommunikationskanalen öppen. Vidare uppmanas kommissionärernaattprioriterainbjudningarattdeltavidinterparlamentariska konferenser.

Närdetgällerdenskriftligadelenavdenpolitiskadialogenuppmanaskom- missionärerna att engagera sig personligen i de svar som kommissionen läm- nar på motiverade yttranden och andra bidrag från de nationella parlamenten. Kommissionärernas personliga engagemang ska säkerställa att svaren är poli- tiskt adekvata och att de bemöter de argument som de nationella parlamenten för fram. Kommissionärerna uppmanas att hålla den självpåtagna tidsfristen att svara inom tre månader, med förhoppningen om att svar i de flesta fall ska kunna lämnas snabbare.

Motiverade yttranden inom ramen för subsidiaritetskontrollen bör enligt brevet ägnas särskild uppmärksamhet. Dessa ska inte ses som en tillrättavis- ning utan en inbjudan till dialog om behovet och relevansen i det aktuella lag- stiftningsutkastet. Om tröskeln för en omprövning nås ska kommissionen ha en direkt dialog med de nationella parlamenten innan den avger sitt svar i om- prövningen. Även i de fall tröskeln för en omprövning inte nås men där ett betydande antal nationella parlament har rest invändningar bör kommissionen engagera sig i en nära dialog med de aktuella nationella parlamenten.

6.1.3 Tidigare utredningar om den politiska dialogen

Riksdagen övervägde de nationella parlamentens roll i EU:s beslutsfattande redan i förberedelserna för det konvent som skulle behandla EU:s framtidsfrå- gor inför den regeringskonferens som mynnade ut i det konstitutionella för- draget. Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet hade då uppfatt- ningen att möjligheten till påverkan genom den egna regeringen är det avgjort mest fördelaktiga både konstitutionellt, politiskt och strategiskt sett. Konstitu- tionellt konstaterades det att det är en påverkansmetod som inte innefattar nå- got eget agerande på den europeiska arenan för ett nationellt parlament eller ett kollektiv av sådana parlament – vilket hade varit artfrämmande. Politiskt ansågsdetvaraenkanalsomärvälupparbetad.Slutligenanfördesattmetoden

2017/18:URF1

231

2017/18:URF1	6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT
	var strategiskt riktig eftersom riksdagens erfarenhet visat att den är mer effek-
	tiv än vad något av alternativen kunde föreställas vara (bet. 2001/02:KUU2 s.
	49).
	Kommissionens medborgaragenda med Barrosoinitiativet omden politiska
	dialogen presenterades den 10 maj 2006. Det innebar att det tidsmässigt inte
	fanns möjlighet att beakta Barrosoinitiativet i arbetet med utredningen och be-
	redningen av beslutet Riksdagen i en ny tid, som riksdagen slutligt fattade den
	1 juni 2006. I Riksdagskommitténs betänkande noteras dock kommissionens
	meddelande om en plan D och att kommitténs arbete om EU-frågornas hante-
	ring i riksdagen låg i linje med meddelandets allmänna strävan att bättre för-
	ankra EU-frågorna i samhället i stort (framst. 2005/06:RS3 s. 38 f.).
	Efter beslutet med anledning av betänkandet Riksdagen i en ny tid gavs en
	genomförandegrupp i uppdrag att utarbeta rutiner och rekommendationer för
	att underlätta genomförandet av riktlinjerna för riksdagens arbete med EU-
	frågor. Genomförandegruppen förde diskussioner mot bakgrund av Barroso-
	initiativet och fann att frågan om utskottens eller riksdagens möjligheter att
	lämna synpunkter direkt till kommissionen väcker en rad frågor kring grund-
	lagsreglering och konstitutionell praxis. Genomförandegruppen ansåg det inte
	möjligt att överblicka vilka konsekvenser en sådan möjlighet skulle medföra
	och menade att frågan borde beredas i ett mer övergripande sammanhang med
	utrymme att göra sådana överväganden (2006/07:URF2, s. 20 f.).
	Lissabonutredningen redogjorde för Barrosoinitiativet och de första årens
	erfarenheter av detta men utan att dra några egentliga slutsatser för sitt eget
	uppdrag som handlade om riksdagens hantering av subsidiaritetskontrollen
	och andra frågor enligt Lissabonfördraget (2008/09:URF2, s. 18 f.).
	EUMOT-utredningen, som 2010 hade att se över arbetet med EU-frågor
	ochmotionshanteringen,gjordeenmerutförliggenomgångavkommissionens
	svar på granskningsutlåtanden från riksdagen och kommissionens ambitioner
	att fördjupa samarbetet med de nationella parlamenten. Utredningen såg sva-
	ren som tecken på en faktisk dialog mellan riksdagen och kommissionen.
	Denna dialog ansåg utredningen troligen skulle vinna på om fler utskott lade
	ned möda på att formulera konkreta tankar och förslag i sina utlåtanden samt
	följde upp de åtgärder kommissionen aviserade i sina svar. EUMOT-
	utredningen ansåg att utvecklingen talade för att riksdagen bör förbereda sig
	påattkommissionenkommeratttainitiativtillytterligarefördjupatsamarbete.
	Med hänvisning till Barrosoinitiativet och det faktumatt fleraandra nationella
	parlament lämnar kommentarer om sakfrågor i lagförslag, ansåg utredningen
	att riksdagen borde ges möjlighet att granska även förslag till rättsakter i utlå-
	tanden (2010/11:URF2, s. 20, 52 f. och 64 f).
	EUMOT-utredningensförslagomutlåtandenöverförslagtillrättsaktertogs
	vidareförytterligareberedning avensärskildutredare.Utredarensslutsatsvar
	att det inte finns några konstitutionella hinder för att möjliggöra utlåtanden
	över förslag till rättsakter men att en sådan möjlighet inte borde införas för
	stunden.Ordningen medöverläggningar,därregeringenhar möjlighetattfort-

232

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

löpande stämma av förhandlingsläget med berört utskott, ansågs fungera i hu- vudsakvälochdetfannsocksåskälattavvaktaytterligareerfarenheteravriks- dagens arbete med subsidiaritetsprincipen (PM Uppföljning EUMOT – vissa EU-frågor, dnr 2442-2011/12).

6.1.4 Uttalanden av konstitutionsutskottet

Iettutlåtandeomgranskningen avkommissionensårsrapport2007omförbin- delserna med de nationella parlamenten redogjorde konstitutionsutskottet för ordningen för riksdagens behandling av EU-dokument och genomförandet av detta beslut. Bland annat noterades att Riksdagsförvaltningens strävanden att utforma administrativa rutiner för handläggningen och beredningen av EU- frågor hade fortsatt efter genomförandegruppens arbete (se tidigare utred- ningar ovan) och att detta innefattat ämnet om spridning av riksdagens utlå- tanden. Det konstaterades att kammarkansliet bl.a. sänder utlåtandena i riks- dagsdirektörens namn direkt till kommissionens generalsekretariat för känne- dom och att utformningen av meddelandet från riksdagsdirektören föredragits för riksdagsstyrelsen, som inte hade några invändningar. I sitt ställningsta- gandekonstateradekonstitutionsutskottetattregeringenharhuvudansvaretför uppgiften att företräda riket utåt och att regeringsformen saknar uttrycklig re- glering när detgäller riksdagens möjligheter att kommunicera direkt med mel- lanfolkliga organisationer. Utskottet underströk att riksdagens behandling av ett utskotts utlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till hand- lingarna. Efter att ha påmint om vad som gäller för verkningen av kammarens behandling av utlåtanden noterade konstitutionsutskottet att Riksdagsförvalt- ningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekreta- riat.Avslutningsvis konstateradekonstitutionsutskottetatt kommissionensbe- slutattöversändanyalagförslagochsamrådsdokumentdirekttilldenationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna (utl. 2008/09:KU3).

I en granskning av kommissionens årsrapport 2009 om förbindelserna med de nationella parlamenten markerade konstitutionsutskottet skillnaden mellan utlåtanden om granskning av EU-dokument och utlåtanden inom ramen för riksdagens subsidiaritetskontroll. Konstitutionsutskottet noterade att kom- missionen enligt den granskade rapporten ser subsidiaritetskontrollmeka- nismen och den politiska dialogen som två sidor av samma mynt där den förra ingår i de allmänna politiska förbindelserna mellan kommissionen och de na- tionella parlamenten. Med utgångspunkt i de rådande svenska konstitutionella förhållandena förtydligade konstitutionsutskottet att den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige sker genom regeringen som är ansvarig in- för riksdagen och att detta gäller substansen i såväl kommissionens utkast till lagstiftningsakter som andra dokument. Vad gäller subsidiaritetskontrollme- kanismenkonstateradeutskottetattgällandefördragtilldelardenationellapar- lamenten särskilda befogenheter och att det är inom ramen för dessa befogen-

2017/18:URF1

233

2017/18:URF1	6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT
	heter som riksdagen ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsord-
	ningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller subsidiaritets-
	principen (utl. 2010/11:KU12).
	I granskningen av årsrapporten 2011 kompletterade konstitutionsutskottet
	tidigare uttalanden med konstaterandet att det faktum att Riksdagsförvalt-
	ningen sänder utlåtanden för kännedomtill kommissionensgeneralsekretariat,
	under gällande konstitutionella förhållanden, inte utgör en dialog i folk- och
	statsrättslig mening. Med anledning av att kommissionen i den granskade rap-
	porten förde fram en ambition att stärka den politiska dialogen i fråga om den
	ekonomiska styrningen på EU-nivå framhöll konstitutionsutskottet att det är
	upp till riksdagen att själv välja om och hur den beaktar rekommendationer
	frånEUinomramenfördennationellabudgetprocessen.Omriksdagenönskar
	fördjupadialogenomrekommendationernaansågkonstitutionsutskottetattdet
	bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genomatt det nationella parlamen-
	tet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen (utl.
	2012/13:KU15).
	I granskningen av årsrapporten 2014 påminde konstitutionsutskottet om att
	den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige sker genom rege-
	ringen som är ansvarig inför riksdagen och att det endast är inom ramen för
	subsidiaritetskontrollmekanismen som riksdagen med stöd av fördragen kan
	kommunicera direkt med kommissionen. Uttalandet gjordes mot bakgrund av
	förslag till ökat inflytande genom s.k. gröna kort (se nedan) och kommission-
	ens uttalade ambitioner att vara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella
	parlamenten. Konstitutionsutskottet underströk att det är angeläget att de na-
	tionella parlament som av konstitutionella skäl inte har möjlighet att delta i
	den politiska dialogen inte missgynnas (utl. 2015/16:KU11).

6.1.5 En extern experts syn på riksdagens deltagande i en dialog med EU

Somunderlagförkommitténsarbeteomdenpolitiskadialogengavkommittén ett uppdrag till Jörgen Hettne, docent i EU-rätt vid institutionen för handels- rätt, Ekonomihögskolan vid Lunds universitet, samt forskare vid Svenska in- stitutetföreuropapolitiskastudier(Sieps),attanalyseradekonstitutionellaför- utsättningarna för riksdagens eventuella deltagande i en dialog med EU. Upp- draget redovisades för kommittén i en promemoria daterad 2017-03-08.

För sin analys utgår författaren från den i regeringsformen angivna funk- tionsfördelningen mellan riksdagen och regeringen som anger att det är reger- ingens uppgift att företräda Sverige internationellt. Detta kommer till uttryck genom regeringens befogenhet att ingå folkrättsliga överenskommelser och andra internationella förpliktelser. Men den s.k. utrikesmakten är bredare än så eftersom utrikespolitiken många gånger formas på andra sätt än genom in- ternationella avtal. Regeringsformen ger inte riksdagen möjlighet att genom egna initiativ ta över denna funktion från regeringen. Författaren menar dock att det i synnerhet genom EU-medlemskapet är svårt att dra en skarp gräns

234

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

mellan utrikes- och inrikespolitik, och att det därför är logiskt och rimligt att riksdagen har möjlighet att bevaka utrikespolitiska aspekter inom sakpolitiska områden där riksdagen har omfattande inrikespolitiska befogenheter. Ef- tersom en kommunikation mellan riksdagen och EU:s institutioner inte inne- bärattdetingåsnågrafolkrättsligaellerEU-rättsligaförpliktelserochintehel- ler några andra former av bindande eller förpliktigande åtaganden för Sverige som stat, anser författaren att riksdagen enligt regeringsformen bör vara rätts- ligt oförhindrad att utnyttja sådana kommunikationskanaler.

Författaren menar att riksdagens kommunikation med EU:s institutioner inomramen för subsidiaritetskontrollen inte skiljer sig i ettsvenskt grundlags- perspektiv från annan medverkan från riksdagens sida i EU-samarbetet. Sub- sidiaritetskontrollen är förvisso den uppgift som i formell och rättslig mening tydligastanförtrosdenationellaparlamenteniEU:sfördrag.Detärdockenligt författaren tveksamt om det förhållandet kan användas som stöd för ett mot- satsslut som innebär att andra möjligheter som EU-samarbetet erbjuder riks- dagen skulle vara svårare att utnyttja på grund av grundlagen. Tvärtom torde det enligt författaren vara så att om den svenska grundlagen tolererar subsidi- aritetsprövningar och de internationella kontakter detta innebär, tolererar den iännuhögregraddemerinformellakommunikationskanalersomerbjudsriks- dagen. I sammanhanget uppmärksammar författaren att det sedan 2011 anges i regeringsformen att Sverige är medlem i EU och att detta bekräftar att Sveri- ges medlemskap i EU numera har sådan betydelse att det hör till statsskickets grunder.

Författarensslutsatsärsåledesattriksdagenenligtregeringsformenärrätts- ligtoförhindradattutnyttjademöjlighetertillinformationochkommunikation som för närvarande erbjuds inom ramen för EU-samarbetet, och att det därför snarare är en politisk lämplighetsfråga än en rättslig fråga om riksdagen bör utnyttja dessa kanaler. Regeringsformen måste enligt författaren tolkas i ljuset avrådandeförhållanden,ochmankandåintebortsefrånattSverigeärmedlem i EU. Författaren framhåller att det inom ramen för EU-medlemskapet finns tydliga förväntningar på en ökad, omän försiktig, involvering av de nationella parlamenten men att det därmed inte är sagt att det finns en sådan skyldighet. Det är upp till riksdagen att i samråd med regeringen avgöra när ett agerande är gynnsamt för att ta till vara svenska intressen i EU. Författaren anser dock inte att EU-rätten som sådan ger riksdagen befogenhet att delta i EU- samarbetet på de villkor som utvecklas där. Ur ett EU-rättsligt perspektiv skulle Sverige i teorin kunna göra sig skyldig till ett fördragsbrott om svensk lagstiftning förhindrar riksdagen att delta i EU-samarbetet på avsett sätt. Även omSverigeiensådansituationskullebliskyldigatträttatillsituationenskulle riksdagens befogenheter i ett svenskt konstitutionellt perspektiv fortfarande följa enbart av grundlag och annan lag. Mot den bakgrunden anser författaren att riksdagsordningen bör justeras så att den inte uppfattas som ett formellt hinder mot att riksdagen deltar på ett konstruktivt sätt i EU-samarbetet.

2017/18:URF1

235

2017/18:URF1

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

6.1.6 Andra parlaments användning av den politiska dialogen

Antalet yttranden från de nationella parlamenten inom den politiska dialogen överstiger vida antalet motiverade yttranden inom subsidiaritetskontrollen. Under 2015 inkom 350 yttranden till kommissionen, varav endast 8 var moti- verade yttranden om överträdelser av subsidiaritetsprincipen. Under 2016 var motsvarande antal 620 yttranden, varav 65 var motiverade yttranden. Aktivi- teten är ojämnt fördelad mellan parlamenten. De 10 mest aktiva står för ca 70 procentavallayttranden.Kommissionenkonstaterade2015etttrendbrottidet att allt fler parlament i kontrast till tidigare år väljer att lämna yttranden som avser dokument i den förberedande lagstiftningsfasen, såsom förslag till med- delanden och grönböcker (COM(2016) 471 och COM(2017) 601).

Andra parlament använder ibland subsidiaritetsprövningen och den poli- tiska dialogen komplementärt för synpunkter på ett och samma lagstiftnings- förslag. I t.ex. det brittiska underhuset kan den politiska dialogen med kom- missionen användas för att framföra synpunkter som gäller subsidiaritets- aspekten av ett förslag för vilket åttaveckorsfristen för att lämna ett motiverat yttrande inom subsidiaritetskontrollen löpt ut. På liknande sätt använde det nederländska representanthuset och det brittiska underhuset den politiska dia- logen för att fortsätta kommunikationen med kommissionen kring förslaget omattinrättaeneuropeiskåklagarmyndighet,efterattkommissionenvaldeatt vidhålla sitt förslag i omprövningen av det till följd av det gula kort somutfär- dades under subsidiaritetskontrollen.

Ett relativt nyttsätt att använda den politiska dialogen är att flera parlament lämnar ett gemensamt yttrande till kommissionen om kommissionens arbetsprogram. Det gjordes t.ex. för 2016 års arbetsprogram, där 14 parlament uttryckte sina respektive prioriteringar utifrån arbetsprogrammet i ett gemensamt yttrande.

Även deltagandet i de s.k. gröna korten har skett inom ramen för den poli- tiska dialogen.

6.2 Gröna kort som en del av den politiska dialogen

På initiativ av bl.a. det brittiska överhuset har en procedur för ett s.k. grönt kort initierats. Proceduren innebär att de nationella parlament som så vill går samman och efterfrågar nya initiativ från kommissionens sida. Det kan handla omförslag till ny eller ändrad lagstiftning eller andra åtgärder. Genom möjlig- heten att ge kommissionen uppslag till åtgärder som parlamenten anser vara särskilt angelägna är avsikten att de nationella parlamenten ska ges en möjlig- het att vara mer proaktiva, i jämförelse med deras roll inom ramen för subsi- diaritetskontrollen. Tanken är att

•inga fördragsändringar ska krävas

•proceduren ska bygga på den existerande politiska dialogen mellan kom- missionen och de nationella parlamenten

236

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

•kommissionens initiativrätt eller Europaparlamentets roll inte ska under- mineras

•initiativen inte ska binda något parlament eller regering.

Feminitiativtillgrönakortharhittillspresenterats:fråndanskafolketingetom ett företagsråd, från det brittiska överhuset om minskat matsvinn, från den franskanationalförsamlingenomföretagenssocialaansvar(CSR),fråndetlet- tiska parlamentet om direktivet om audiovisuella medietjänster utan gränser och från det portugisiska parlamentet om skattemässig och finansiell transpa- rens. De initiativtagande parlamenten har cirkulerat sina initiativ bland övriga nationella parlament för att sondera intresset för att ansluta sig till ett grönt kort om initiativet. Initiativen har lett till att två gröna kort har sänts till kom- missionen

6.2.1 Den interparlamentariska diskussionen om ett grönt kort

Tanken på ett grönt kort fördes upp på den interparlamentariska dagordningen vid årsskiftet 2013–2014 som ett inslag i en vidare diskussion om förstärk- ningar av de nationella parlamentens roll i EU. Diskussionen har framför allt förts inom Cosac, samarbetsorganet för EU-organen i EU:s parlament. Dri- vande för frågan om ett grönt kort var ordförandena för EU-utskotten i det danska parlamentet, brittiska överhuset och nederländska andrakammaren. Syftet med ett grönt kort skulle vara att stärka de nationella parlamentens in- flytande över politikens utformning på EU-nivå genom att kollektivt ge pro- aktiva sakpolitiska bidrag, som komplement till den reaktiva och begränsade subsidiaritetskontrollen. Genom ett grönt kort skulle kommissionen kunna uppmanas att utveckla ny politik på EU-nivå, bl.a. genom att lägga fram för- slag till nya regleringar, alternativt till ändringar eller tillbakadraganden av befintliga regleringar.27

I januari 2015 inleddes mer konkreta diskussioner om etableringen och ut- formningen av en grönt-kort-mekanism vid ett interparlamentariskt möte i Bryssel. Diskussionen fördes sedan vidare i Cosac. I en första summering av diskussionen i juni 2015 betonade Cosac att ett grönt kort skulle förstärka den befintliga politiska dialogen och uppmuntra de parlament som är intresserade avattengagerasigproaktivtattgekonstruktivaickebindandeförslagtillkom- missionen, utan att underminera kommissionens initiativrätt. Cosac noterade att en stor majoritet av de parlament som svarat på en föregående enkät uttalat sittstödförattetableraettgröntkort,samtidigtsomnågraparlamentintekom-

27 Rapporterna Twenty-three recommendations to strengthen the role of national parliaments in a changing European governance från danska Folketinget i januari 2014, The Role of Na- tional Parliaments in the European Union från brittiska House of Lords i mars 2014 och AheadinEurope–ontheroleoftheTweedeKamerandnationalparliamentsintheEuropean UnionfrånnederländskaTweedeKameri maj2014.Fråndanskthållanvändesinledningsvis termen grönt kort för ett annat förfarande där nationella parlament som komplement till sub- sidiaritetskontrollen även skulle ges möjlighet att kommentera lagstiftningsförslagens inne- håll.

2017/18:URF1

237

2017/18:URF1	6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT
	mer att kunna använda det gröna kortet på grund av konstitutionella begräns-
	ningar av deras befogenheter i EU-frågor eller andra skäl. För att ta diskus-
	sionen vidare till nästa möte tillsatte Cosac en arbetsgrupp (Contribution LIII
	Cosac, EUT 2015/C 342/01).
	I december 2015 noterade Cosac ett brett stöd för ett grönt kortsomenicke
	bindande form av förstärkt och samordnad politisk dialog. Brett stöd fanns
	ävenförattfortsättadiskussionenommekanismensutformningpåettflexibelt
	sätt inom ramen för den politiska dialogen, men utan att underminera kom-
	missionens initiativrätt och med full respekt för den institutionella balans som
	fördragen ger uttryck för. Vidare noterades stöd för att ett grönt kort kan an-
	vändas antingen för att föreslå ny lagstiftning eller för att föreslå ändringar
	eller upphävande av befintlig lagstiftning (Contribution LIV Cosac, EUT
	2016/C 29/01).
	När det gäller mekanismens utformning stödde Cosac tanken om att be-
	stämma ett fast antal parlament som måste anslutna sig till ett initiativ för att
	det ska få benämnas ett grönt kort och för att sätta upp vissa tidsramar för
	mekanismen. Om inte antalet anslutande parlament skulle räcka för ett grönt
	kort skulle de anslutande parlamenten ändå kunna sända sitt bidrag till kom-
	missionen, men utan att lägga framdet somett grönt kort. Cosac uppmuntrade
	också parlamenten att samarbeta kring gröna kort för att sätta politiskt tryck
	bakom dem så att genomslaget blir starkare än för vanliga bidrag i den poli-
	tiska dialogen från bara ett parlament eller en kammare. Avslutningsvis me-
	nade Cosac att det är möjligt för de anslutande parlamenten att göra ändringar
	iutkastettillgröntkortförattenasomen slutligtextochattdetocksåbörvara
	möjligtattanslutasigtillellerdratillbakasittstödförettgröntkortiefterhand.
	Vid det följande Cosacmötet i juni 2016 noterades kortfattat att parlamen-
	ten ser olika på frågorna om mekanismens utformning, både när det gäller det
	lägsta antalet anslutande parlament och när det gäller tidsramarna. I den halv-
	årsrapportsomgavunderlagförmötetframgickocksåattfleraparlamenthade
	frågetecken kring hur förfarandet praktiskt skulle genomföras i det egna par-
	lamentet. Vid mötet i november 2016 ansåg Cosac att grönt-kort-mekanismen
	ärviktigförattförbättradenationellaparlamentensroll,ochparlamentenupp-
	manades därför att fortsätta utforska mekanismen (Contribution LV, EUT
	2016/C 426/01 och LVI Cosac, EUT 2016/C 486/01). Dessa två korta uttalan-
	den av Cosac är tecken på att luften något gått ur diskussionen om en mekan-
	ism med fastare former. Man kan dock inte utesluta att ny energi kan komma
	att tillföras diskussionen.
	Kommissionens bemötande
	Kommissionen, som är adressaten för gröna kort, angav i juni 2015 att den
	välkomnar att de nationella parlamenten agerar proaktivt i EU-frågor och att
	den är beredd att förstärka den befintliga politiska dialogen med parlamenten
	förattdiskutera områdendäråtgärderpåEU-nivåbehövs.Kommissionen me-
	nade dock att man bör ha ett pragmatiskt angreppssätt för detta snarare än att

238

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

söka nya procedurer eller interinstitutionella arrangemang som inte förutses i fördragen (svar på skriftlig fråga E-002896/15). Vid Cosacs ordförandemöte månaden därpå angav kommissionens företrädare att kommissionens avsikt var att se konstruktivt på alla initiativ som erhåller ett brett stöd bland de na- tionella parlamenten (Minutes of the meeting of the chairpersons of Cosac, 13 July2015).Ibemötandetavdetförstagrönakortetinovember2015förklarade kommissionen att den såg bidraget som ett tydligt uttryck för parlamentens beredvillighet att bidra proaktivt och konstruktivt till policydiskussionen på EU-nivå (C(2015) 7982). Kommissionen har därefter fortsatt uttala sitt stöd företableringenavettgröntkortinomdenpolitiskadialogen,senastvidCosac i maj 2017 (Minutes LVII Cosac).

6.2.2 Fem initiativ – två gröna kort

Mellanjanuariochnovember2015togsfyrainitiativtillgrönakort.28 Ettfemte initiativ till grönt kort togs i december 2016. Det hade då gått ett drygt år från det närmast föregående initiativet.

Även om de fem initiativen delvis har karaktären av försöksverksamhet för att utforska olika förfaringssätt, kan deras genomförande och kommissionens bemötande av dem uppfattas som att en mekanism för gröna kort har etable- rats, även om mekanismen inte har den fasta form som vissa nationella parla- mentursprungligeneftersträvade.Detskaunderstrykasattmekanismenverkar helt informellt på grundval av kommissionens ensidiga åtagande om den poli- tiska dialogen och den allmänna andemeningen i fördragen om att öka de na- tionella parlamentens engagemang i EU-frågorna.

Företagarforum

I februari 2015 lät ordföranden i det danska parlamentets EU-utskott cirkulera ett initiativ till grönt kort omatt inrätta ett europeiskt företagarforumför bättre lagstiftning (dnr 2116-2014/15). Tanken var att uppmana kommissionen att föreslå inrättandet av ett rådgivande forum med befogenhet att bistå kommis- sionen med förslag till regelförenklingar som gynnar företagande.

Gensvaret tycks inte ha varit tillräckligt omfattande för att ta initiativet vi- dare.

Matavfall

I maj 2015 tog ordföranden för det brittiska överhusets EU-utskott ett initiativ till grönt kort om att minska matsvinnet (dnr 3205-2014/15). Avsikten var att

28 Parentetiskt kan nämnas att 29 EU-utskottsordförande i 22 nationella parlament redan i juni 2014 skickade ett brev till den då nominerade men ännu inte utsedda nya kommissions- ordföranden. I brevet uppmanades den nya kommissionen att etablera en arbetsgrupp med representanter från institutionerna och nationella parlament för att utarbeta en handlingsplan för att stärka de nationella parlamentens roll. Brevet har likheter med ett grönt kort men det presenterades inte som ett sådant och det finns inga referenser till brevet i diskussionen om gröna-kort-mekanismen. Bland undertecknarna fanns dåvarande ordföranden för riksdagens EU-nämnd.

2017/18:URF1

239

2017/18:URF1	6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT
	influera kommissionens arbete med nya förslag om cirkulär ekonomi. Initiati-
	vet uppmanade kommissionen att bl.a. inkludera riktlinjer för matdonationer
	och ett systematiskt erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna om hur man
	förebygger matsvinn.
	Ett grönt kort sändes till kommissionen i juli 2015 undertecknat av ordfö-
	randenaförEU-utskotteni16kammarefrån15medlemsstatersnationellapar-
	lament. Senare anslöt sig ytterligare två parlament och en kammare från ett av
	de 15 ursprungliga nationella parlamenten (COM(2016) 471). Texten i det
	gröna kortet motsvarade med två mindre ändringar den text som cirkulerades
	i initiativet.
	Kommissionen svarade i november 2015 genomatt tacka för initiativet och
	hänvisa till att frågan om matsvinn beaktas i det pågående arbetet med paketet
	om cirkulär ekonomi, utan att göra några utfästelser om de slutliga förslagens
	innehåll (C(2015) 7982).
	Företagens sociala ansvar
	I oktober 2015 väckte ordföranden i den franska nationalförsamlingens EU-
	utskott ett tredje initiativ till grönt kort, denna gång om företagens sociala an-
	svar, CSR (dnr 3205-2014/15). Initiativet syftade till att uppmana kommis-
	sionen att lägga fram ett lagstiftningsförslag som genomför CSR-principerna
	påEU-nivå.Iinitiativetgesspecifikaanvisningarförförslagetifrågaomvilka
	företag som ska omfattas, om företagens relation till sina underleverantörer
	och om sanktioner.
	Ett grönt kort motsvarande den text som först cirkulerades och med åtta
	anslutande parlament sändes till kommissionen. Ett nionde parlament anslöt
	sig i efterhand (COM(2017) 601).
	Idecember2016svaradekommissionenmedetterkännandeavfrågansvikt
	och en ambitiös uppräkning av hur den tagits om hand i olika EU-åtgärder
	samt att kommissionen med hänvisning till dessa åtgärder inte har planer på
	att initiera ytterligare lagstiftning (C(2016) 8597).
	Audiovisuella medietjänster
	I november 2015 inledde ordföranden för det lettiska parlamentets EU-utskott
	ett initiativ till grönt kort om en revidering av 2010 års direktiv om audiovisu-
	ellamedietjänster(dnr3205-2014/15).Avsiktenvarattinfluerakommissionen
	att i sitt pågående arbete med ändringsförslag inkludera ett starkare skydd mot
	hatpropaganda, framför allt genom medietjänster med ursprung utanför EU.
	Initiativet tycks inte ha rönt tillräckligt intresse för att tas vidare.
	Skattemässig och finansiell transparens
	I december 2016 tog ordföranden i det portugisiska parlamentets EU-utskott
	initiativ till ett grönt kort om skattetransparens och finansiell insyn. Avsikten
	var att uppmana kommissionen att vidta en rad åtgärder för att bl.a. främja

240

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

antagande, införlivande och tillämpning av EU-lagstiftning om skatteadmi- nistrativt samarbete och mot penningtvätt (dnr 1210-2016/17).

Avsiktsförklaringar om anslutning till initiativet skulle meddelas till maj 2017 med ambitionen att sända ett grönt kort till kommissionen i juli. Det är oklart vilket gensvar initiativet rönt och om ett grönt kort kommer att sändas till kommissionen.

6.2.3 Hanteringen i riksdagen av initiativ till gröna kort

I ett utlåtande från april 2016 diskuterade konstitutionsutskottet frågor med anledning av de olika förslag till ökat inflytande genom gröna kort som skilda nationellaparlamentlagtframochkommissionensuttaladeambitionerattvara mer aktiv i sina förbindelser med de nationella parlamenten. I utlåtandet på- minns om att den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige sker genom regeringen som är ansvarig inför riksdagen. Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som riksdagen med stöd av fördragen kan kommunicera direkt med kommissionen. Avslutningsvis underströk kon- stitutionsutskottet det angelägna i att de nationella parlamentsom av konstitu- tionella skäl inte har möjlighet att delta i den politiska dialogen inte missgyn- nas (utl. 2015/16:KU11 s. 21).

Ur ett praktiskt perspektiv kan konstateras att idén om ett grönt kort har framförts och utvecklats inom ramen för Cosac bland de nationella parlamen- tens EU-utskott. De är också inom Cosac-kretsen som de fem initiativen till grönakorthardrivits.Dettabetyderförriksdagensdelattinitiativenfrånandra nationella parlament har ställts till EU-nämndens ordförande. I samtliga fall har information om initiativen dessutom förmedlats mellan de nationella par- lamentens representanter i Bryssel. Initiativen har på det sättet även lämnats in via riksdagens representant vid EU:s institutioner. Information om initiati- ven till gröna kort har spridits till de av sakfrågorna berörda utskottens kan- slier. Informationen har också spridits till konstitutionsutskottets kansli ef- tersom principfrågan om det gröna kortet är av konstitutionell art och därför sorterar under konstitutionsutskottet.

Det finns ingen dokumenterad diskussion om något av initiativen i EU- nämnden eller i något utskott. Det finns inte heller någon dokumenterad dis- kussion på förvaltningsnivå, t.ex. om riksdagens handlingsutrymme och en eventuell hantering av gröna-kort-initiativen.

De svar på initiativen som utgått från EU-nämndens ordförande och kansli antyder ändå att informella sådana diskussioner har ägt rum. Med undantag av det första initiativet omett europeiskt företagarforumhar samtliga initiativ be- svarats. De tre första svaren utgick från EU-nämndens ordförande (dnr 3205- 2014/15). Svaret på det senaste initiativet utgick från EU-nämndens kansli (dnr 1210-2016/17). De fyra svaren, som beretts gemensamt av utskottsavdel- ningenochkammarkansliet,ärialltväsentligtlikalydande.Förstangesattdis- kussioner har hållits i EU-nämnden och i utskott. Efter att ha påpekat den ak-

2017/18:URF1

241

2017/18:URF1	6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT
	tuella frågans vikt klargörs att riksdagen inte ansluter sig till initiativet, fram-
	för allt på formella grunder, men att de regelmässiga och konstitutionella för-
	utsättningarna i förhållande till gröna-kort-mekanismen ska analyseras vidare,
	samt att den fortsatta utvecklingen följs med stort intresse.
	Det framgår inte vilka de formella grunderna är som anges i svaren som
	skäl för att inte ansluta sig till initiativen. Sannolikt handlar det om utrymmet
	för riksdagen att föra en dialog direkt med EU:s institutioner, som konstitu-
	tionsutskottet förklarat är begränsad till subsidiaritetskontrollen. Vid sidan av
	denna principfråga skulle det också kunna handla om mer jordnära frågor om
	vad som krävs för att riksdagen ska kunna stå bakom ett initiativ och hur ett
	sådantställningstagandekangöras,hurkontaktermeddetinitiativtagandepar-
	lamentetskahanterasochvemsomtillsistundertecknarettgröntkortförriks-
	dagens räkning.

6.3 Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Riksdagen bör inte bygga ut möjligheten till di- alog med kommissionen utöver att acceptera att riksdagens granskningsut- låtanden över kommissionsdokument kan uppfattas som ett led i en sådan dialog. Riksdagen bör således inte använda sig av mekanismen för gröna kort. Detta kan vara vägledande för inställningen till andra liknande ini- tiativ. Utskotten och EU-nämnden kan med fördel ha ett muntligt utbyte med företrädare för kommissionen och andra EU-institutioner.

Kommittén har i sina överväganden kring förfarandet för granskning av EU- dokument argumenterat för att riksdagen bör anlägga en delvis annan syn på sitt deltagande i en dialog med kommissionen. Kommittén vill återigen betona att kontakter med regeringen i syfte att kontrollera och påverka svenska ställ- ningstaganden utgör grunden för riksdagens EU-arbete. Vad som i övrigt görs bör komplettera dessa kontakter utan att försvåra dem. Kommittén noterar att den externa expert som rådfrågats om de konstitutionella förutsättningarna för riksdagens deltagande i en dialog med EU, anser att riksdagsordningen bör justeras så att den inte uppfattas som ett formellt hinder mot att riksdagen del- tar på ett konstruktivt sätt i EU-samarbetet. Som framgått av tidigare övervä- ganden är kommittén inte beredd att gå så långt. Det erkännande av att riksda- gen i praktiken deltar i en dialog med kommissionen även i fråga om gransk- ningsutlåtanden som kommittén förordar är inte mer än en anpassning till fak- tiska förhållanden. Att ta ytterligare steg för att formalisera eller bygga ut dia- logmöjligheterna är enligt kommittén däremot inte aktuellt.

Det är således kommitténs uppfattning att riksdagen inte ska använda sig av den mekanism för gröna kort som etablerats mellan medlemsstaternas na- tionella parlament och kommissionen. Kommittén kan inte se att denna mek- anism i praktiken skulle kunna tillföra något större mervärde för riksdagens

242

6DEN POLITISKA DIALOGEN OCH GRÖNA KORT

EU-arbete eller svenska intressen i EU:s beslutsprocess. Tvärtom kan det fin- nas risk att ett riksdagsdeltagande när det gäller gröna kort skulle kunna vara kontraproduktivt i förhållande till ett påverkansarbete via regeringen eftersom gröna kort skulle kunna blottlägga meningsskiljaktigheter både mellan riksda- gens partier och mellan de nationella parlamenten. Mekanismen är dessutom, även i sin nuvarande förenklade form, så komplicerad att det ärsvårt att se hur den skulle kunna hanteras på ett effektivt sätt inom riksdagen.

Kommittén bedömer att de verktyg som finns till hands i dag ger riksdagen och dess ledamöter tillräckliga möjligheter att förmå regeringen att agera för att föra upp en fråga på EU:s dagordning. Förutom genom informationstill- fällen, överläggningar och samråd kan det t.ex. göras genom ett tillkännagi- vande till regeringen till följd av en motion eller ett utskottsinitiativ. Ledamö- ter har som alternativ till att verka genom regeringen även en kanal genom partikollegor i Europaparlamentet, somdär kan driva initiativomatt uppmana kommissionen att lämna lämpliga förslag.

Kommitténsslutsats i denna del innebär dock inte att riksdagen bör försöka hindra eventuella fortsatta diskussioner i de nationella parlamentens samar- betsorgan om att utveckla mekanismen för gröna kort.

Kommittén noterar att svar på initiativ till gröna kort har utgått från riksda- gen på olika sätt. Kommittén ser inte att initiativen nödvändigtvis fordrar svar men att det av hövlighet och i god samarbetsanda ändå kan anses lämpligt att svara avböjande på initiativen. Ett svar bör enligt kommittén i så fall kunna lämnas av den som står som mottagare av initiativet. De initiativ som hittills harframförtsharvaritriktadetillEU-nämndens ordförande.Initiativtillgröna kort bör självklart föras vidare till det för sakfrågan ansvariga utskottet, som ett led i utskottets uppgift att följa arbetet i EU.

Kommitténs bedömning i denna del avser mekanismen för gröna kort och riksdagens behov av att förhålla sig till sådana initiativ. Bedömningen bör dock kunna tjäna som vägledning för hur riksdagen bör förhålla sig till even- tuella framtida liknande propåer om ett samordnat agerande av de nationella parlamenten, även om sådana propåer skulle sakna en uttrycklig hänvisning till gröna-kort-mekanismen.

Avslutningsvis vill kommittén förtydliga att den begränsade möjlighet till dialog med kommissionen som kommittén förordar inte innebär någon be- gränsning i utskottens och EU-nämndens möjlighet att bjuda in företrädare för kommissionen och även andra EU-institutioner till offentliga och slutna ut- frågningar. Inte heller begränsar det utskottens och EU-nämndens möjlighet att besöka EU:s institutioner. De betänkligheter som kan finnas när det gäller ett skriftligt utbyte på institutionell nivå torde inte göra sig gällande i fråga om ett muntligt utbyte mellan utskottens och EU-nämndens ledamöter och olika institutionsföreträdare. Kommittén ser tvärtom att sådana muntliga kontakter kan vara av stort värde i riksdagens EU-arbete. Liksom i fråga om interparla- mentariska möten anser kommittén att det även i dessa situationer kan finnas en fördel med att ledamöter som framför åsiktsyttringar klargör om åsikterna baseras på ett riksdagsbeslut eller om det är ledamotens egna.

2017/18:URF1

243

2017/18:URF1

7 Öppenhet i EU-arbetet

Frågan om öppenhet och insyn i riksdagens EU-arbete kan ses mot bakgrund av en bredare diskussion om vikten av att medborgarna har möjlighet att både känna sig delaktiga i och granska det politiska beslutsfattandet. 2014 års de- mokratiutredning diskuterade frågan om stärkt insyn i riksdagens arbete i sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5). Utredningen fann då att riksdagen bör verka för att allmänheten har god insyn i riksdagens arbete. Ut- redningen ansåg också att det är viktigt att utskotten verkar för att hålla ut- skottssammanträden offentliga eftersom det ger allmänheten möjlighet till in- syn i riksdagens arbete och kan vitalisera de debatter som förs i riksdagen. Utredningen noterade också den positiva utveckling som sker genom att riks- dagenswebb-tv-sändningarunderlättarallmänhetens möjlighet attföljadebat- ter i riksdagen och öppna utskottssammanträden.

Den statliga utredningen EU på hemmaplan (SOU 2016:10) diskuterade bl.a. hur bättre insyn, delaktighet och inflytande i EU-relaterade frågor kan nås. Utredningens bedömning var i det hänseendet att riksdagen bör vara en central arena för offentlig EU-debatt i Sverige genom att arrangera fler offent- liga evenemang med inbjudna företrädare för intresseorganisationer och andra aktörer i ett tidigt skede av en EU-frågas hantering. Utredningen exemplifie- rade med att inbjudningar till företrädare för EU-kommissionen, rådet eller Europaparlamentet till offentliga evenemang och debatter kan bidra till att riksdagens arbete får en europeisk dimension. Utredningen pekade också på att regeringens övergripande prioriteringar för EU-arbetet eller rådsordföran- deskapens program skulle kunna utgöra grund för offentliga arrangemang vid sidan av kommissionens arbetsprogram.

Vid sitt sammanträde den 7 december 2016 genomförde kommittén en he- aring med utländska forskare om nationella parlaments inflytande i EU- politiken. Under hearingen diskuterades också möjligheten för medborgarna att få insyn i parlamentens engagemang i olika EU-frågor. Forskarna framhöll bl.a. att

•de funnit i sina studier att debatter somhålls i kammaren är särskilt viktiga eftersomdetärdesomprimärtgeravtryckimediernaochdärmedkommer till medborgarnas kännedom

•direkt, muntlig interaktion med kommissionen genom kammardebatter el- ler utskottshearings bedöms som ett viktigt komplement till de skriftliga procedurerna, t.ex. i formav debatter med kommissionärer eller genomatt bjuda in tjänstemän från kommissionen till utskotten för att redogöra för viktigare lagstiftningsförslag

•det är viktigt attett parlamentswebbplats ger en bra samlad överblick över parlamentets hela EU-arbete och att informationen är riktad till allmän- heten, inte till redan insatta experter

244

7ÖPPENHET I EU-ARBETET

•det är viktigt att kommunikationen i EU-frågor talar till medborgarna och t.ex. beskriver varför ett motiverat yttrande är viktigt för riksdagen.

7.1 Kammarens behandling av EU-frågor

Både i Riksdagskommitténs huvudbetänkande Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och 2002 års riksdagskommittés betänkande Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) betonas kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring hur EU-frågorna ska utvecklas vidare och att det finns ett stort värde med debatter om EU-frågor i kammaren, både om arbetsprogram och andra frågor. Ett viktigt skäl för att skapa möjligheter till debatter i kammaren angavs vara att samtliga ledamöter kan delta. Strävan att skapa ett brett engagemang och öppenhet ledde till slutsatsen att kammaren bör ha en central roll. Riksdagen har ett ansvar att som central politisk arena också skapa utrymme för debatt kring EU-politik, menade man vidare. Riks- dagskommittén såg framför sig att information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete och före- slog en särskild årlig EU-debatt där en företrädare för regeringen deltar.

7.1.1 Olika debattformer med EU-anknytning i kammaren

För kammararbetet finns olika debattformer för specifika ändamål. Exempel på debattformer är ärendedebatt inför avgörande av riksdagsärende och inter- pellationsdebatt för kontroll av statsrådens agerande. Dessa debattyper kan röra frågor med anknytning till EU men är avhängiga väckta ärenden och in- lämnadeinterpellationer.Förutomdettahartalmannenmöjlighetatteftersam- råd med gruppledarna besluta om särskilda debatter utan samband med annan handläggning. Förslag om sådana debatter kan väckas av partigrupperna. Vi- dare får regeringen genom ett statsråd lämna muntlig information till riksda- gen vid ett sammanträde i kammaren.

Ärendedebatter

Riksdagsärendenväcksihuvudsakgenommotionersamtgenompropositioner och skrivelser från regeringen. Propositioner kan ofta ha EU-anknytning ge- nom att de avser införlivande av EU-lagstiftning i svensk rätt. Motioner kan röra hur regeringen bör agera i en viss EU-fråga. Dessutom kan riksdagsären- den väckas genom dokument från EU (EU-ärenden). Subsidiaritetsprövningar är den vanligaste typen av riksdagens EU-ärenden. Ärendetypen är unik i det avseendetattdenmedgerattutskotten,ochintekammarensomannarsärregel, avgör ärendet i de fall utskottet finner att ett förslag inte strider mot subsidia- ritetsprincipen. I praktiken avgörs det stora flertalet, ca 90 procent, av subsi- diaritetsärendena av utskotten.

2017/18:URF1

245

2017/18:URF1	7ÖPPENHET I EU-ARBETET
	Ett antal ärendedebatter med anknytning till EU är årligen återkommande.
	Kammarbehandlingen av utrikesutskottets betänkande om regeringens skri-
	velse om verksamheten i EU det gångna året (årsboken om EU) är en sådan
	ärendedebatt. Debatten har karaktären av en allmän EU-politisk debatt, som
	en följd av årsbokens omfattning och bredden på följdmotionerna. Debatten
	avslutas med beslut om betänkandet. I viss mån kan karakteristiken även gälla
	för debatten om utrikesutskottets utlåtande om granskningen av kommission-
	ens arbetsprogram, även om det där inte finns några motioner att behandla.
	Konstitutionsutskottets betänkande om uppföljningen av riksdagens tillämp-
	ning av subsidiaritetsprincipen är ett tredje årligen återkommande ärende med
	anknytning tillEU. Konstitutionsutskottet har också ett flertal gånger granskat
	kommissionens årliga rapporter om förbindelserna med nationella parlament
	och om subsidiaritet och proportionalitet i utlåtanden.
	Särskilda debatter
	Om ärendedebatterna styrs av ämnet för riksdagsärendet har riksdagen i de
	särskilt anordnade debatterna frihet att ange ett allmänt EU-tema. Det gjordes
	riksmötena 2005/06–2008/09 då det varje riksmöte hölls en särskilt debatt om
	aktuellafrågoriEU-samarbetet,iblandomnämndsomEU-debatt(kammarens
	protokoll 2005/06:37, 2006/07:70, 2007/08:74 och 2008/09:83). Riksmötet
	2004/05 hölls dels en särskild debatt om kommissionens arbetsprogram för
	2005 och dess strategiska prioriteringar för perioden 2005–2009, dels en par-
	tiledardebatt om EU:s framtid (prot. 2004/05:93 och 2004/05:115).
	På senare år har den typen av särskilda debatter på breda EU-teman inte
	hållits, men väl ärendedebatter om årsboken och kommissionens arbetspro-
	gram. Däremot har s.k. aktuella debatter om mer avgränsade aktuella EU-
	frågor hållits. Debatterna har bl.a. gällt kommissionensförslag omenergi- och
	klimatpolitiken (prot. 2007/08:60), fiskeripolitiken (prot. 2007/08:64) och den
	ekonomiska situationen i euroområdet och i övriga Europa (prot. 2011/12:22).
	EU-relaterade frågor behandlas även i den årliga utrikespolitiska debatten.
	Information från regeringen
	Statsministerns återrapportering från EU-toppmöten är den enda regelbundna
	informationenomEU-frågorsomregeringenlämnartillriksdagenvidettkam-
	marsammanträde. Återrapporteringen är inte uttryckligen reglerad. Riksdags-
	kommittén framhöll dock i sitt huvudbetänkande Riksdagen i en ny tid vikten
	av att statsministerns återrapportering från Europeiska rådets möten sker i
	kammaren och i nära anslutning till mötet. Undantagsvis kan återrapporte-
	ringen ske i öppet sammanträde med EU-nämnden. Kommittén ansåg att man
	vidplaneringenavkammarensarbeteomdetär möjligtbörsetillatttidikam-
	maren finns för återrapportering från Europeiska rådets möten, både de av for-
	mell och de av informell karaktär (framst. 2005/07:RS3 s. 138 f.). Detta åter-

246

7ÖPPENHET I EU-ARBETET

speglas i Regeringskansliets cirkulär 2 som innehåller en riktlinje om att åter- rapporteringen till riksdagen görs i kammaren eller, när det inte är möjligt, i EU-nämnden.

Sedan 2010 och fram till december 2017 har återrapporteringen gjorts i kammaren vid 37 tillfällen och i EU-nämnden vid 17 tillfällen, det senare ofta efter Europeiska rådets möten i slutet av juni. När återrapporteringen sker i EU-nämnden görs det normalt vid ett offentligt sammanträde.

Bordläggning och hänvisning av EU-dokument

Av alla dokument från EU:s institutioner som lämnas till riksdagen är det bara de dokument som väcker ett riksdagsärende som bordläggs i kammaren och hänvisas till ett utskott.

Regeringskansliets faktapromemorior anmäls i kammaren. De görs även tillgängliga på riksdagens webbplats och publiceras i en särskild volym i riks- dagstrycket.

7.1.2 Yttranderätten i kammaren

Yttranderätt i kammaren ges enligt grundlagen varje riksdagsledamot och statsråd vid ett ärendes avgörande (4 kap. 6 § RF). Närmare bestämmelser för yttranderätten ges i riksdagsordningen. Där anges att varje ledamot och stats- råd fritt får yttra sig i alla frågor som är under behandling och om lagligheten av allt som sker vid sammanträdet. Inskränkningar i den fria yttranderätten anges i riksdagsordningen (6 kap. 15 § RO).

Av förarbetet till riksdagsordningens bestämmelse framgår att denna inne- bär att andra än riksdagsledamöter och ministrar är uteslutna att delta i kam- marens förhandlingar (SOU 1972:15 s. 258). Undantag gäller för statschefen som i två särskilda fall får ta till orda i kammaren. Det är dels vid riksmötets öppnande enligt 3 kap. 6 §, dels vid avgivande av ämbetsförklaring enligt 6 kap. 17 §.

Därutöver har ett undantag från den personkrets som riksdagsordningen medgeryttranderättikammarengjortsförFN:sgeneralsekreteraresomden26 maj 1999 inbjöds att hålla ett anförande till riksdagen i plenum (prot. 1998/99:100,anf.1–3).Talmannenangaviöppningsanförandetatttronpåoch stödet för Förenta nationerna är en av grundpelarna för svensk utrikespolitik och att FN:s generalsekreterare därför är den ende utanför riksdagen och den svenska regeringen som kan bjudas in att tala till kammaren. Anförandena 1– 3 vid sammanträdet hölls på engelska. FN:s generalsekreterare höll även ett anförande i plenisalen den 12 december 2001, men då under ett kortare uppe- håll i kammarsammanträdet (prot. 2001/02:46, ajournering efter anf. 52).

Dessutom har det vid det särskilda sammanträdet för riksmötets öppnande förekommit att någon prominent person från akademin bjudits in att hålla ett föredrag för kammaren. Senast det hände var vid öppnandet av riksmötet 1998/99 då professor emeritus Stig Strömholm höll ett föredrag med rubriken Från Pnyx till Helgeandsholmen – demokratins smala väg (prot. 1998/99:2

2017/18:URF1

247

2017/18:URF1	7ÖPPENHET I EU-ARBETET
	2 §).Etttidigareexempelvarvidöppnandetavriksmötet1994/95dåprofessor
	Lars-Göran Stenelo höll ett föredrag om parlamentet och den internationa-
	liserade demokratin (prot. 1994/95:2 2 §). Denna utsträckning av yttranderät-
	ten i kammaren förefaller ha gjorts av talmannen efter samråd med grupple-
	darna.

7.2 Öppna sammanträden i utskott och EU-nämnd

Enligt riksdagsordningen ska utskotten och EU-nämnden sammanträda när riksdagsarbetet kräver det. Ordföranden kallar till sammanträde, som av hävd ska äga rum i Stockholm med minst en ledamot fysiskt närvarande.

Utskotten och EU-nämnden ska sammanträda inom stängda dörrar (7 kap. 16 § RO). Ett utskott får dock besluta att ett sammanträde ska vara offentligt i den del det avser inhämtande av upplysningar eller överläggning i EU-frågor (7 kap. 17 § RO). Offentliga sammanträden får inte hållas samtidigt som ar- betsplenum eller val i kammaren (tilläggsbestämmelse 7.15.3 RO).

EU-nämnden får besluta att ett sammanträde, eller del av ett sammanträde, ska vara offentligt (7 kap. 17 § RO). För EU-nämnden är således möjligheten att hålla öppna sammanträden obegränsad.

Ett offentligt sammanträde för inhämtande av upplysningar kallas vanligen för offentlig eller öppen utfrågning, men benämningarna hearing, öppet semi- narium eller öppet sammanträde förekommer också. Valet av benämning kan möjligen ge en signal om olika karaktär på sammanträdena men valet synes vara skönsmässigt. Det förekommer att utskotten ordnar utåtriktade aktiviteter utanför sammanträdesformen. Det kan t.ex. vara aktuellt om utskottet enligt riksdagsordningen är förhindrat att sammanträda offentligt på grund av att ar- betsplenumpågårikammaren.Idessafallanvändsföreträdesvisbenämningen seminarium, möjligen för att markera att det inte är fråga om ett utskottssam- manträde i formell mening.

Offentliga sammanträden ställer en del praktiska krav på arrangemanget. Särskilda platser för åhörare ska finnas, ljud- eller bildupptagning får göras om inte utskottet eller nämnden beslutat annat och särskilda utrymmen ska finnas för förvaring av åhörares tillhörigheter (7 kap. 17–18 §§ RO med till- äggsbestämmelser). Dessutom gäller sedvanliga regler om säkerhetskontroll.

Utskottens och EU-nämndens öppna evenemang sänds på riksdagen.se och ofta även av Sveriges Television (SVT).

7.2.1 Öppna utfrågningar i EU-nämnd eller utskott

Riksdagskommittén uttalade i sitt betänkande Riksdagen inför 2000-talet att det för den offentliga debattens skull är önskvärt att utskotten i särskilt viktiga frågor anordnar öppna utfrågningar. Riksdagskommittén redogjorde också för sin syn på utskottens och EU-nämndens möjlighet att anordna offentliga ut- frågningar. Kommittén refererade till den utvärdering av riksdagens arbete

248

7ÖPPENHET I EU-ARBETET

med EU-frågorna som gjordes av konstitutionsutskottet 1996. Konstitutions- utskottet anförde då att offentliga utfrågningar i frågor som är under behand- lingiEU:sinstitutioneriförstahandärenuppgiftförutskotten.Konstitutions- utskottet angav emellertid 1996–1997 års regeringskonferens som exempel på en fråga som på grund av sin övergripande karaktär saknar naturlig hemvist i något enskilt utskott och som därför skulle kunna motivera att EU-nämnden anordnade en offentlig utfrågning (förs. 2000/01:RS1 s. 135 f).

Samtidigt föreslog Riksdagskommittén att det då gällande kravet i riks- dagsordningen på ”synnerliga skäl” för att EU-nämnden skulle få hålla en of- fentlig utfrågning skulle utgå. Ett skäl för förslaget var att utvecklingen har visat att de övergripande frågorna i EU som berör flera utskott blir allt fler, och att det förekommer en del frågor sominte är direkt övergripande men som ändå kan beröra flera utskott. Kommittén uttalade vidare att när EU-nämnden överväger att arrangera en offentlig utfrågning ska nämnden i första hand ef- tersträva att hålla utfrågningen tillsammans med berört utskott. Om ett utskott och nämnden gemensamt anordnar en offentlig utfrågning kan den informat- ion som framkommer komma till nytta i både utskottets och nämndens verk- samhet.Vidövervägandenomhurutfrågningarskahanterasbörengrundvara EU-nämndens och utskottens roller i de olika faserna.

När 2002 års riksdagskommitté lade framsitt förslag omatt både överlägg- ningarna i utskotten och samrådet i EU-nämnden skulle kunna ske offentligt underströk kommittén att förslaget kan bidra till att öppenheten och insynen i verksamheten ökar. Samtidigt påpekades att möjligheterna att få relevant och förtrolig information dock kan vara större om överläggningarna och samrådet skerinomstängdadörrarochattbedömningenavomettsammanträdebörvara offentligt får göras av berört utskott respektive EU-nämnden i varje aktuellt fall (framst. 2005/06:RS3 s. 52). Konstitutionsutskottet ansåg att förslaget var väl avvägt och tillstyrkte det (bet. 2005/06:KU21 s. 32)

Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande 2012/13:KU17 en motion som föreslog en ändring i riksdagsordningen så att huvudregeln blir att sam- manträden i utskotten och EU-nämnden är öppna, med möjlighet att besluta attettsammanträdeskavarastängtförallmänhetenomdetfinnssärskildaskäl. Konstitutionsutskottet hänvisade i sin prövning till sitt tidigare ställningsta- gande om öppna sammanträden och avstyrkte motionen.

7.2.2 Tillämpning i praktiken

EU-nämnden håller sedan juni 2003 regelmässigt öppna sammanträden i an- slutning till EU-toppmöten. Nämnden anordnade den 28 april 2005 en offent- lig utfrågning om förslaget om upprättande av en konstitution för Europa, och den 7 juni 2006 anordnade EU-nämnden ett öppet seminarium om EU:s re- flektionsperiod, i samarbete med Kommittén för EU-debatt. Efter det har EU- nämnden inte utnyttjat möjligheten att hålla öppna utfrågningar. Utskotten har ännu inte utnyttjat möjligheten att hålla ett offentligt sammanträde i den del det avser överläggning i EU-frågor.

2017/18:URF1

249

2017/18:URF1

7ÖPPENHET I EU-ARBETET

I samband med arbetet med Utredningen om delaktighet i EU (SOU 2016:10)bistodriksdagensEU-samordningutredningenmeduppgifteroman- talet offentliga evenemang i utskotten. Den undersökta perioden är avgränsad till perioden januari 2010–juni 2015 och till evenemang som varit öppna för allmänheten. Evenemang enbart för särskilt inbjudna har således inte räknats in. Vidare har inte konstitutionsutskottets öppna utfrågningar i granskningsä- renden eller EU-nämndens öppna sammanträden i anslutning till EU- toppmöteninkluderats.Förattkompletterabildenkanemellertidsägasattkon- stitutionsutskottet varje år håller ett tiotal öppna utfrågningar i gransknings- ärenden. Dessa avser granskning av statsrådens ämbetsutövning eller hand- läggningen av regeringsärenden, även om granskningen kan vara aktualiserad av en fråga med anknytning till EU. EU-nämnden har regelmässigt offentliga sammanträden i anslutning till samtliga EU-toppmöten. Ett sista påpekande är att några evenemang har varit samarrangerade av två eller flera utskott. Man kan således inte sätta likhetstecken mellan antalet evenemang och antalet ar- rangerande utskott.

Sammanställningen visar att utskotten under perioden har ordnat 121 of- fentligaevenemang.Avdessaharuppskattningsvis10styckenägnatsåtfrågor med direkt anknytning till EU.

Tabell 5 Offentliga utfrågningar om EU-frågor

Datum	Utskott	Tema
23 april 2015	UU, NU	Frihandelsavtal mellan EU och USA,
		TTIP
24 juni 2014	JuU	EU-domstolens dom om ogiltigförklaring
		av datalagringsdirektivet
23 januari 2013	NU	EU:s inre marknad
18 oktober 2012	UU	Säkerhetspolitiska implika-tioner för EU i
		ljuset av den ekonomiska krisen
17 september 2012	FiU	Ekonomisk politik i Sverige och EU –
		den europeiska terminen
31 maj 2012	AU	EU:s utstationeringspaket
21 februari 2012	MJU	EU:s gemensamma jordbrukspolitik
13 oktober 2011	FiU	EU, euron och krisen
14 april 2011	FiU	Ramverket för hantering av banker i kris
31 mars 2011	SkU	Mervärdesskattens framtid

Källa: Kammarkansliet, sekretariatet EU-samordning.

250

7ÖPPENHET I EU-ARBETET

7.3 Dokumentation inför och efter utskotts- och EU- nämndmöten

Kallelser och föredragningslistor till utskottens och EU-nämndens samman- träden, liksom protokoll från sammanträdena, publiceras på riksdagens webb- plats.

För EU-nämndens del publiceras dessutom de grundläggande dokumenten inför EU-nämndens sammanträden på riksdagens webbplats. Det gäller råds- dagordningar och regeringens kommenterade dagordning med eventuella rådspromemorior. En utskrift av uppteckningarna från samrådet i EU- nämnden publiceras på webbplatsen och i en volym av det bundna riksdags- trycket. Vissa smärre avsnitt publiceras dock inte eftersom de kan omfattas av sekretess. I praxis justeras uppteckningarna cirka två veckor efter det aktuella sammanträdet. Även resultat av avslutade skriftliga samråd publiceras på riks- dagens webbplats.

Att det som yttrats vid samråden i EU-nämnden ska nedtecknas i läsbar form följer av tilläggsbestämmelse 7.15.5 i riksdagsordningen. När bestäm- melsen först infördes anförde konstitutionsutskottet att det inte var tillräckligt med samma regler för protokollföring för EU-nämnden som för utskotten. Som motiv angavs att det i EU-nämnden inte kommer att finnas något betän- kande att justera och att det för den konstitutionella granskningen är nödvän- digt att kunna konstatera vad som förevarit vid överläggningarna med reger- ingen. Ett ytterligare skäl var möjligheten till insyn för allmänheten och för forskningen (bet. 1994/95:KU22 s. 36).

Information om riksdagens EU-ärenden, behandlingen av EU-dokument och subsidiaritetsprövningar tillgängliggörs även publikt på webbplatsen IPEX, det interparlamentariska forumet för elektroniskt utbyte av information mellan medlemsstaternas nationella parlament.

7.4 Information om riksdagens EU-arbete på ny EU- webbplats

Riksdagsdirektören fattade i februari 2015 beslut om en ny inriktning för riks- dagens EU-information till allmänheten. Uppdraget var att ge en översiktlig bild av EU med fokus på EU:s kärna. Sveriges riksdags EU-information ska fokusera på att beskriva EU:s institutioner, beslutsprocessen inom EU, grund- läggande EU-rätt och EU:s budget. Den ska i högre grad knyta an till den po- litiska beslutsprocessen i Sverige.

Som en del i uppdraget har en ny EU-webbplats lanserats under hösten 2017. Den nya webbplatsen, eu.riksdagen.se, vänder sig i första hand till all- mänheten och ska på ett begripligt sätt förklara hur EU fungerar. Målet är att alla ska kunna förstå, trots att ämnet är svårt. Webbplatsen ska vara guidande till sin karaktär. Det finns hänvisningar till svenska myndigheter och EU:s in- stitutioner som i sin tur kan erbjuda fördjupad information inom sina sakom- råden.

2017/18:URF1

251

2017/18:URF1	7ÖPPENHET I EU-ARBETET
	En av ingångarna på webbplatsen informerar om riksdagens EU-arbete,
	främst med inriktning på vilken roll och vilka uppgifter som riksdagen har i
	EU-arbetet. Från dessa sidor finns länkar till riksdagen.se, exempelvis till EU-
	nämndens uppteckningar, årsboken om EU och andra dokument som kan vara
	svåra för användarna att hitta till.

7.5 Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Att alla ledamöter är involverade i riksdagens hantering av EU-frågor är viktigt för förankringen av EU-frågorna i sam- hället.

Statsministerns information till kammaren efter formella och informella EU-toppmötenärvärdefull.Sådaninformation börövervägasävenefterin- ternationella toppmöten mellan EU och tredjeländer.

Riksdagen bör överväga att hålla fler fristående debatter med EU- anknytning, däribland en årlig övergripande och strategisk EU-debatt på partiledarnivå.

UtskottensochEU-nämndensmöjligheteratthållaöppnasammanträden i hanteringen av EU-frågor bör bestå oförändrade. Utskotten bör överväga att genomföra fler öppna utfrågningar. Information om riksdagens EU- arbete kan göras mer lättillgänglig via riksdagens webbplats.

Frågor om allmänhetens insyn och delaktighet i det svenska EU-arbetet är en- ligt kommittén mycket angelägna, och riksdagens EU-arbete syftar bl.a. till en bättre direkt förankring av EU-frågorna i samhället. Den viktigaste delen av denna förankring är den kontinuerliga kontakt som partierna och ledamöterna har med väljarna. Det är bl.a. denna kontakt som gör att det är så viktigt att alla riksdagens ledamöter är involverade i riksdagens hantering av EU- frågorna.

Riksdagensominstitutionskaparutrymmeföröppenhetframföralltgenom debatt och beslut i kammaren. De EU-ärenden som riksdagen har inrättat, främst granskningen av EU-dokument och subsidiaritetsprövningen av lag- stiftningsutkast, säkerställer en återkommande behandling i kammaren av di- rekt EU-anknutna frågor. I kammaren behandlas också alla lagändringar som görs nödvändiga av regleringar och rättstillämpning på EU-nivå. Däremot er- bjuds få tillfällen till strategiska och mer övergripande EU-debatter.

Kommittén vill framhålla statsministerns information till kammaren efter Europeiska rådets möten som ett exempel på en fristående kammardebatt som visat sig vara värdefull både för att skapa öppenhet och för att ge samtliga ledamöter tillfälle att debattera EU-frågornas hantering. När det gäller denna återrapportering vill kommittén framhålla att regeringens skyldighet att infor- mera riksdagen om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet är betydligt mer omfattande än samrådsskyldigheten gentemot EU-nämnden. Skyldig- heten att informera riksdagen omfattar bl.a. en skyldighet för regeringen att

252

7ÖPPENHET I EU-ARBETET

redogöra för sitt agerande i EU. Den fortlöpande redogörelsen för regeringens agerande på stats- och regeringschefsnivå görs primärt genom statsministerns information till kammaren efter Europeiska rådets möten. Kommittén vill på- minna om att riksdagen ansett att statsministerns återrapportering bör ske från både formella och informella möten i Europeiska rådet. Kommittén har i tidi- gareövervägandenredogjortförsinuppfattningattregeringenbörkunnadelta i diskussioner vid informella EU-toppmöten utan föregående samråd så länge regeringenagerarienlighet medtidigareförankradeståndpunkter.Medanled- ning av detta vill kommittén framhålla att statsministerns återrapportering i kammaren även har stor betydelse för riksdagens möjligheter att kontrollera regeringens agerande i efterhand. Kommittén har i tidigare överväganden också framhållit att möjligheten att ge en återrapport i kammaren även bör kunna övervägas efter internationella toppmöten mellan EU, medlemsstater- nas stats- och regeringschefer och företrädare för tredjeland.

Med hänvisning till de goda erfarenheterna från statsministerns återrappor- tering anser kommittén att riksdagen bör överväga om det finns utrymme för fler fristående kammardebatter med EU-anknytning. Det kan handla om in- formation från regeringen om centrala EU-frågor eller aktuella debatter med anledning av viktigare EU-initiativ. Ett sådant aktuellt exempel kan vara Stor- britanniens utträde ur EU och diskussionen om unionens allmänna utveckling. Kommittén noterar att riksdagsordningen ger talmannen efter samråd med gruppledarna möjlighet att besluta om fristående kammardebatter.

Kommittén bedömer att det därutöver kan vara värdefullt med en årligen återkommandedebatt,företrädesvispåpartiledarnivå,medregeringenomEU- frågorna utifrån ett mer övergripande strategiskt perspektiv. Kommittén har bl.a. diskuterat möjligheten att basera en sådan debatt på information från re- geringen omregeringensprioriteringar när det gäller EU-arbetet. En sådan de- batt skulle enligt kommittén ha störst värde om den kopplades till offentliggö- randet av kommissionens arbetsprogram på EU-nivå. Kommittén förordar att förutsättningarna för en sådan debatt analyseras vidare, bl.a. med beaktande av hur den kan förhålla sig till riksdagsbehandlingen av regeringens årliga skrivelse om verksamheten i EU det gångna året och av hur riksdagen bör en- gagera sig i den årliga programplaneringen inom EU kring kommissionens ar- betsprogram.

Utöver den öppenhet somges genomkammararbetet har utskotten och EU- nämnden långtgående möjligheter att sammanträda offentligt vid hanteringen av EU-frågor. Kommittén anser att dessa möjligheter ska kvarstå. Kommittén vill dock framhålla att strävan efter öppenhet alltid måste vägas mot den för- trolighet som krävs för en effektiv, generös och uppriktig dialog mellan reger- ingenochriksdagen.Detfinnsenbetydanderiskattenomfattandeanvändning av möjligheternatilloffentliga sammanträden skullekunna motverkasitt syfte eftersomdet då kan uppstå behov av att utveckla alternativa dialogformer utan insyn vid sidan av sammanträdena. Utskotten och EU-nämnden bör därför överväga möjligheten att hålla offentliga sammanträden med viss försiktighet.

2017/18:URF1

253

2017/18:URF1	7ÖPPENHET I EU-ARBETET
	Med det sagt noterar kommittén att offentliga sammanträden vid hanter-
	ingen av EU-frågor – med undantag för offentliga utfrågningar som ibland
	berör EU-frågor – i dag bara används av EU-nämnden och bara för samrådet
	inför Europeiska rådets möten och informella toppmöten samt i de fall åter-
	rapporteringen från dessa möten görs i nämnden. Återrapporteringen sker i
	nämnden när det av praktiska skäl inte är möjligt att förlägga den till kamma-
	ren. Bland utskotten har ingen överläggning genomförtsvid ett offentligt sam-
	manträde.Denpraktiskaerfarenhetenärsåledestämligenbegränsad.Kommit-
	tén utesluter inte att den försiktighet som kommittén uppmanat till ändå kan
	tillåta att erfarenheten berikas med ytterligare exempel.
	Närmast till hands i detta avseende ligger utskottens informationsinhämt-
	ning som enligt kommitténs mening i större utsträckning bör kunna genomfö-
	ras inom ramen för offentliga utfrågningar. Utskotten har också, i de fall en
	offentlig utfrågning inte bedöms lämplig, möjlighet att bjuda in externa delta-
	gare till slutna utfrågningar.
	Avslutningsvis vill kommittén påminna om den utförliga dokumentationen
	av utskottens överläggningar och den ännu utförligare dokumentationen av
	samrådet i EU-nämnden. Utskottens och EU-nämndens protokoll samt de or-
	dagranna nedteckningarna från samrådet i EU-nämnden tillgängliggörs efter
	justering på riksdagens webbplats. Protokollen och nedteckningarna ger där-
	medförhållandevisgodamöjlighetertillinsyniefterhandihanteringenavEU-
	frågorna även vid slutna sammanträden. Enligt kommittén finns det utrymme
	att ytterligare förbättra dessa möjligheter genom att underlätta allmänhetens
	tillgång till informationen om utskottens och EU-nämndens hantering och an-
	nan information om riksdagens EU-arbete, t.ex. via riksdagens webbplats.

254

2017/18:URF1

8 Riksdagsförvaltningens stöd till ledamöter i EU-arbetet

Av riksdagsordningens 14 kap. 2 § framgår att Riksdagsförvaltningen ska ge stöd till arbetet i kammaren, utskotten och EU-nämnden samt bistå riksdagens ledamöter och organ med sakuppgifter för riksdagsarbetet. Utskotten och EU- nämnden biträds av kanslier som ingår i Riksdagsförvaltningen (tilläggsbe- stämmelse 14.2.1). Närmare bestämmelser finns i lagen (2011:745) med in- struktion för Riksdagsförvaltningen och riksdagsstyrelsens föreskrift (2011:10) om arbetsordning för Riksdagsförvaltningen.

Anslagsramarna för riksdagen läggs fast årligen i budgetpropositionen, ut- giftsområde1,Riketsstyrelse.Förslagtillanslagsamtunderlagtillbudgetpro- positionen beslutas av riksdagsstyrelsen. Anslaget fördelas på fyra poster: 2:1 Riksdagens ledamöter och partier m.m., 2:2 Riksdagens förvaltningsanslag, 2:3 Riksdagens fastighetsanslag och 2:4 Riksdagens ombudsmän (JO).

8.1 Utskottens och EU-nämndens kansliers stöd till sina ledamöter

Utskottskanslierna har valt delvis olika förhållningssätt tillhandläggningen av EU-relaterade frågor i kanslierna. I de flesta kanslier inkluderar de föredrag- andes ansvar för ett visst sakområde även EU-frågorna. Exempel finns också på ett kansli som roterar ansvaret för det löpande arbetet med inkommande EU-dokument mellan de föredragande. Majoriteten av utskottskanslierna har utskottshandläggare som i varierande grad arbetar med EU-frågor. Många ut- skottskanslier fördelar EU-arbetet mellan handläggaren och de föredragande. Några utskott har valt att inte ha någon utskottshandläggare med ansvar för EU-frågor. Några utskott har kanslichefer som valt att själva vara engagerade i det löpande EU-arbetet.

VidEU-nämndenskansliarbetarsamtligaföredragandeochenhandläggare med EU-frågor. De föredragande har ansvaret fördelat mellan sig utifrån de olika ministerrådskonstellationerna.

Vid de intervjuer med utskottens kanslichefer somgenomförts för kommit- téns räkning kom det fram att flera kanslier har en självständig bevakning av aktuella EU-frågor. Andra kanslier förlitar sig i hög grad på flödet av inkom- mande dokument från regeringen och EU:s institutioner. Några kanslichefer framhöll sekretariatet EU-samordning som ett viktigt stöd för utskottskansli- erna, som i sin tur bistår ledamöterna vad gäller EU-kompetens.

Utskottskanslierna och EU-nämndens kansli arbetar med olika typer av verktygförattgekvalitativt skriftligtstödtillledamöternaiEU-frågor.Exem- pel som framkom vid intervjuerna:

255

2017/18:URF1	8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET
	• kanslikommentarer om en frågas tidigare hantering i utskottet och i EU-
	nämnden m.m. som kompletterande underlag för utskottet inför överlägg-
	ningar
	• kanslikommentarer inför samråd i EU-nämnden med en kort sammanfatt-
	ning av frågan, regeringens förslag till ståndpunkt samt frågans tidigare
	hantering i utskotten och EU-nämnden, som kompletterande underlag för
	nämndens ledamöter inför samråd
	• kanslipromemorioromaktuellaEU-frågorsomregelbundetföredraspåett
	utskottssammanträde, ibland i kombination med en löpande förteckning
	över inkomna EU-dokument, vilket ger ledamöterna en grund för att be-
	dömabehovetavattbegäraöverläggningellerinformationfrånregeringen
	• regelbundna”EU-nyhetsbrev”tillutskottetdärkanslietsamlarinformation
	om nya frågor och om utvecklingen av tidigare väckta frågor, t.ex. ställ-
	ningstaganden från Europaparlamentet, relevanta rapporter eller domar
	från EU-domstolen.

8.2 Sekretariatet EU-samordning

Sekretariatet EU-samordning samordnar EU-frågor inom Riksdagsförvalt- ningen, biträder talmanspresidiet och riksdagsdirektören i EU-relaterade ären- den, svarar för funktionen riksdagens representant vid EU:s institutioner och registrerar EU-dokument (Riksdagsdirektörens föreskrift RFS 2012:2).

EU-samordningenärcentralmottagareavEU-dokumentsominkommertill riksdagen. I uppgiften ingår förutom registrering av dokumenten även ett an- svar för att grundläggande skriftlig information om EU-frågor når ut till fack- utskotten och EU-nämnden. Alla EU-dokument finns i fulltext i riksdagens EU-diarium (Lemur). EU-samordningen har också funktioner i administra- tionen kring riksdagens EU-ärenden, bl.a. i expedieringen av motiverade ytt- randen till EU:s institutioner och i urvalet av vilka andra EU-dokument än grön- och vitböcker som kan vara aktuella för riksdagen att granska. I sekre- tariatets uppgifter ingår också att bistå utskottskanslierna ibevakningen av an- tagna lagstiftningsakter och vid behov med råd i framför allt processrelaterade frågor. EU-samordningen bidrar även till kompetensutvecklingen i förvalt- ningen genom att bl.a. ordna seminarier om aktuella EU-frågor.

Organisatoriskt är EU-samordningen en del av kammarkansliet. Riksdags- direktören beslutade i november 2017 om en uppföljning av beslutet 2012 om inrättandet av sekretariatet EU-samordning. Uppföljningen ska särskilt belysa frågan om EU-samordningens organisatoriska placering. Uppdraget ska redo- visas senast den 1 mars 2018 (dnr 498-2017/18).

8.2.1 Riksdagens EU-representant

Riksdagens representant vid EU:s institutioner är organisatoriskt knuten till sekretariatet EU-samordning. Representanten är stationerad i Bryssel och har som uppdrag att följa aktuell EU-politik och hålla riksdagen informerad om

256

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

händelseutvecklingen inom olika politikområden. I bevakningen av EU- institutionernas verksamhet skriver EU-representanten fördjupande rapporter omaktuellafrågor.Rapporternatillgängliggörsförledamöterochanställdavia riksdagens intranät.

RiksdagensEU-representantärenlänktillEuropaparlamentetochtillandra nationella parlament med representation vid EU:s institutioner för att lämna uppgifteromriksdagensEU-arbeteochinhämtamotsvarandeinformationfrån dem.

Representanten utgör även ett stöd för riksdagens ledamöter och anställda inför och under besök vid EU:s institutioner samt på olika sätt vid deltagandet i det interparlamentariska samarbetet inomEU. Den är också Riksdagsförvalt- ningens kontaktpunkt för Cosacsekretariatet och Sveriges ständiga represen- tation vid EU samt för svenska Europaparlamentariker.

För att hålla kontakt med utskotten och andra riksdagsorgan är tjänstgör- ingen återkommande förlagd till Stockholm, i riksdagen.

8.3 Riksdagsbiblioteket

Riksdagsbiblioteket bevakar EU-frågor och är s.k. depåbibliotek för EU. Det innebär att biblioteket i sina samlingar har de viktigaste officiella publikation- erna som t.ex. EUT (Europeiska unionens officiella tidning), kommissionsdo- kument, betänkanden från Europaparlamentet och EU-domstolens rättsfalls- samling.

Tjänster som erbjuds är

•tillgång till EU-relaterade dokument, publikationer, tidskrifter och littera- tur

•sökningar efter EU-information och dokument

•anskaffning av EU-publikationer

•introduktion till sökning av EU-dokument på internet.

8.4 Riksdagens utredningstjänst

Utredningstjänsten (RUT) är riksdagens interna utredningsenhet. Enheten gör utredningar, analyser och beräkningar, tar fram bakgrundsmaterial och sam- manställer fakta inom samtliga politikområden. EU-aspekten är en integrerad del av detta arbete. EU-frågor med institutionell inriktning besvaras av utred- ningstjänstens statsvetare och jurister. Uppdragsgivare är förutom ledamöter och partikanslier även utskottskanslier och övrig riksdagsförvaltning.

8.5 Sveriges riksdags EU-information

EU-upplysningen har haft i uppdrag att ge opartisk och allsidig information om EU, det svenska medlemskapet och EU-arbetet i riksdagen. Från och med hösten 2017 har eu-upplysningen.se ersatts av den nya webbplatsen Sveriges

2017/18:URF1

257

2017/18:URF1	8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET
	riksdags EU-information, eu.riksdagen.se. Webbplatsen ska ge en översiktlig
	bild av EU med fokus på EU:s kärna, vägleda till fördjupad information om
	EU samt informera om EU-arbetet i riksdagen. Riksdagsinformationen svarar
	också på faktafrågor via telefon, e-post och brev. Sveriges riksdags EU-
	informationvändersigfrämsttillenbredexternmålgrupp,menävenriksdags-
	ledamöterochanställdaiförvaltningenkanfåhjälpviawebbochsvarsservice.

8.6 Introduktion, utbildning och finansiellt stöd

Efter ett val erbjuder Riksdagsförvaltningen nya riksdagsledamöter introduk- tion om kammarens arbete, den interna servicen, de ekonomiska villkoren och den tekniska utrustningen. Under mandatperioden erbjuds ledamöter språkut- bildning i form av intensivkurser i engelska och franska. Även annan vidare- utbildning kan förekomma.

Av 7 kap. 7 § lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter framgår att Riksdagsförvaltningen får tillhandahålla ledamöterna en introduk- tion till uppdraget som ledamot av riksdagen samt att introduktionen ska vara inriktad på arbetsformer i riksdagen. Riksdagsförvaltningen får även erbjuda ledamöterna språkutbildning och annan vidareutbildning inom ramen för upp- draget som ledamot i riksdagen.

Av förarbetena till lagen framgår att introduktionen bör ha fokus på arbets- formerna i riksdagsuppdraget, regleringen av villkoren för uppdraget och vad somgälleriolikafrågor,exempelvisomjävochandraintressekonflikter.Kur- ser i ledarskapsutbildning nämns somexempel på annan vidareutbildning som kan erbjudas (framst. 2015/16:RS7).

8.6.1 Stöd till partigrupperna

I lagen (2016:1109) om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas ar- bete i riksdagen finns föreskrifter om basstöd till partigrupperna, stöd till par- tigrupperna för politiska sekreterare och stöd till partikanslier. Stödet för poli- tiska sekreterare motsvarar kostnaden för en sekreterare per ledamot. I lagen föreskrivsocksåomstödtillkostnaderförledamötersutrikes resorpåuppdrag av partigruppen och stöd till språkutbildning. Varje parti beslutar själva hur stödet ska användas.

Av riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2016:6) om tillämpning av lagen framgår att stödet till kostnader för politiska sekreterare är avsett att bekosta handläggarhjälp åt riksdagens ledamöter. När stödets storlek bestäms ska ett belopp om 61 900 kronor per politisk sekreterare och månad ligga till grund för beräkningen.

8.6.2 Riksdagens utbildningsutbud

Riksdagens utbud av utbildningar riktade till ledamöter, partikanslianställda ellertjänstemäninnehålleridagingaseparatakursermedinriktningpåhanter-

258

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

2017/18:URF1

ingen av EU-frågor i riksdagen eller EU:s beslutsprocesser. Huvuddelen av introduktionen till EU-frågorna för ledamöterna sker i utskotten eller EU- nämnden genom kansliernas försorg. EU-samordningen arrangerar därutöver olika seminarier om aktuella EU-frågor på uppdrag av utskottsavdelningen, riktade i första hand till anställda inom förvaltningen.

Den senaste arrangerade introduktionsutbildningen för anställda på parti- kanslierna innehöll två mycket översiktliga block om riksdagens respektive utskottens EU-arbete.

8.6.3 Utskottens och EU-nämndens utrikes studieresor

Utskotten och EU-nämnden anordnar regelbundet utskottsresor med koppling

ivarierande grad till aktuella EU-frågor. EU-nämnden besöker varje nytt ord- förandeskapsland, och under innevarande mandatperiod har både EU- nämnden och många utskott gjort studie- eller arbetsresor till Bryssel för att orientera sig om aktuella EU-frågor.

De ekonomiska ramarna för utskottens och EU-nämndens utrikes resor fastställs för varje valperiod. Inom dessa ramar beslutar utskotten och EU- nämnden själva för sina resor. För närvarande är summan 1 220 000 kronor per utskott, förutom för utrikesutskottet som får 2 170 000 kronor. Utskotten och EU-nämnden får även anslag per valperiod för utgående besök (internat- ionellakonferenser,regeringsdelegationerm.m.).Dessasummorvarierarmel- lan utskotten, från för närvarande 100 000 kronor upp till 850 000 kronor per utskott. Medföljande tjänstemän belastar en egen budgetpost för tjänstemän- nens utrikes resor.

För valperioden 2010–2014 angavs att varje utskott disponerar 200 000 kronor för resor till EU:s institutioner. I riksdagsstyrelsens beslut för inneva- rande valperiod görs inte någon sådan öronmärkning av medel för resor till EU:s institutioner. Skälet för detta redovisas inte i den promemoria som bifo- gas beslutet. Tillgänglig statistik möjliggör därmed inte en sortering av vilka resor som kan anses avse EU-frågor, med mindre än att varje enskild resa granskas utifrån programinnehållet. Om man utgår från att de studieresor som utskotten genomfört till Bryssel avser EU-frågor visar tillgänglig statistik att åtminstoneåtta utskott samtEU-nämndengenomförtsådana studieresorunder innevarande valperiod (till den 9 oktober 2017). Till detta kommer studieresor till andra städer inom Europa som mycket väl kan ha EU-relaterat innehåll, men som kommittén inte har haft möjlighet att studera i detalj.

Sammantaget för alla resor visar statistiken att 67 procent av den totala budgetenförinnevarandevalperiodförutskottensutrikesstudieresorhartagits

ianspråk (13 786 421 kronor av totalt 20 470 000 kronor, till den 4 oktober 2017).

259

2017/18:URF1

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

8.6.4 Enskilda ledamöters utrikes tjänsteresor

Enligt 4 kap. 4 § lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter (ersättningslagen) fastställer riksdagsstyrelsen för varje valperiod ett belopp som en ledamot får använda för enskilda utrikes tjänsteresor. Av samma be- stämmelse framgår att medel som inte har använts till sådana tjänsteresor ska föras tillbaka till Riksdagsförvaltningen.

Sedan den 1 januari 2017, då 2016 års ersättningslag trädde i kraft, beslutar enledamotsjälvomenskildautrikestjänsteresortillländerinomEES-området samt till kandidatländer och s.k. potentiella kandidatländer. I fråga om övriga länder krävs tillstånd till resan av en vice talman. Detta framgår av 4 kap. 5 § ersättningslagen. Tidigare krävdes tillstånd av en vice talman för alla enskilda utrikes tjänsteresor.

Riksdagsstyrelsen har för innevarande valperiod bestämt beloppet för en- skilda utrikes tjänsteresor till 50 000 kronor (tillämpningsföreskrift RFS 2016:5).Beloppetgällerper mandatochinteperperson.Enersättarefårunder vissa förutsättningar använda medlen för enskilda utrikes tjänsteresor. Ersät- taren får inte ”egna” 50 000 kronor att förbruka, utan den ordinarie ledamoten ochersättarendelarpåmedlen.Ersättarenskadocksamrådameddenordinarie ledamoten inför en resa.

Närmare bestämmelser om enskilda utrikes tjänsteresor finns i tillämp- ningsföreskriften (RFS 2016:5) till 2016 års ersättningslag. Där framgår att en enskild utrikes tjänsteresa får göras i grupp. Där framgår även att en skriftlig redogörelse ska göras i efterhand för resor som ledamoten själv beslutar om. Framhållas bör att det inte sker någon prövning i efterhand av resan, vilket har att göra med att ledamoten själv beslutar om resan och således har fullt ansvar för sitt beslut.

Totalt uppgår beloppet för hela mandatperioden till 17 450 000 kronor. Med beaktande av de resmönster som normalt präglar riksdagsarbetet under en valperiod har ett lägre belopp om 2 617 500 kronor avsatts för år 1 och 4, dvs. 2015 och 2018, medan ett högre belopp om 6 107 000 kronor avsatts för år 2 och 3, dvs. 2016 och 2017.

Utfallet under valperioden hittills framgår av tabellen nedan.

Tabell 6 Utfall för ledamöters enskilda utrikes resor valperioden 2014–2018

År	Budget	Utfall
2015	2 617 500	1 230 000
2016	6 107 000	2 600 000
2017	6 107 000	1 511 000 (t.o.m. sep. 2017)
2018	2 617 500 (förslag)	–

Källa: Riksdagsförvaltningen.

I mitten av september 2017 hade 15 ledamöter inga pengar kvar att resa för. Tre ledamöter hade några hundralappar kvar. 22 ledamöter hade mellan 1 000 och 10 000 kronor kvar att resa för. 176 ledamöter hade mer än 10 000 kronor kvar att resa för, och 133 ledamöter hade inte förbrukat något alls.

260

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

Det bör noteras att ledamöters utrikes resor även kan finanserias med stöd enligt lagen (2016:1109) om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas arbete i riksdagen, se ovan.

8.7 Riksdagsförvaltningens strategiska plan för 2015–2018

Riksdagsförvaltningens strategiska plan för 2015–2018 delas upp utifrån fem uppdragsområden.UnderuppdragsområdeASvaraförettvälfungerande stöd till kammare och utskott m.m. framgår att förvaltningen ska stärka kunskap- erna om aktuella sakpolitiska frågor och författningsarbete samt fortsätta ut- vecklaEU-arbetet.UnderuppdragsområdeBSvaraförettvälfungerande stöd och service till ledamöter och partikanslier framgår att förvaltningen har som ett delmål att samordna kunskapsstödet till ledamöter och partikanslier.

I förvaltningens verksamhetsplan för 2017 ligger tre åtgärder för att bidra till EU-arbetets delmål. Det handlar om att

•ge stöd till riksdagens utveckling av arbetet med EU-frågor

•genomföra utbildning och seminarieverksamhet om EU-arbetet

•ta fram en digital EU-handledning för ledamöterna.

Ansvariga avdelningar är kammarkansliet och utskottsavdelningen.

8.7.1 EU-guiden för ledamöter

Arbetet med att ta fram en digital EU-guide för ledamöter har pågått sedan 2016. Arbetet utförs i projektform med representanter från sekretariatet EU- samordning, utskottsavdelningen, kommunikationsavdelningen och it-avdel- ningen. EU-guiden ska utgå från ledamöternas behov och tillhandahålla ett samordnat kunskapsstöd som underlättar ledamotens löpande arbete med EU- frågor. Initiativet togs efter det att ledamöter i ordförandekonferensen ut- trycktebehovavettanvändbartochpraktisktstödiriksdagensarbetemedEU- frågor, bl.a. mot bakgrund av att utskotten arbetar i olika hög grad med EU- frågor.

Via EU-guiden ska ledamöter snabbt kunna få fram information om EU, t.ex. vilka steg ärenden går igenom i beslutsprocessen, både på EU-nivå och i riksdagen, och var de kan söka för att få fram mer information om ett ärende. Manskaockså kunnasökapåEU-material,fåvetavilkaverktygriksdagenhar i sitt EU-arbete, få en checklista inför möten eller fördjupa sig i EU:s besluts- process.

EU-guiden lanserades i november 2017. Den är tillgänglig via Intranätet, och kan även nås via mobil och surfplatta.

2017/18:URF1

261

2017/18:URF1

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

Förstudierapporten ”Digital EU-handledning för ledamöter” pekar på utbildningsbehov

I den förstudie som togs fram inom projektet under 2016 intervjuades åtta le- damöter från arbetsmarknadsutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, utbild- ningsutskottet,näringsutskottetochEU-nämnden.Samtligariksdagspartierre- presenterades i intervjuerna. Förutom det behov av ökat och förbättrat stöd i EU-arbetet, som den digitala handledningen (EU-guiden) syftar till, framför- des behov av utbildning och återkommande introduktionstillfällen om EU- frågornas beredning i riksdagen. Dessa förslag låg utanför uppdraget för för- studien men förstudiegruppen valde ändå att redogöra för förslagen så att de skulle kunna omhändertas av andra enheter.

Avförstudierapportenframgårattsamtligaintervjuadeledamöterefterlyste återkommande introduktionstillfällen, inte bara de första veckorna av en val- period, eftersom många av frågorna om EU uppstår först senare. Flera av le- damöterna påpekade att det behövs introduktion om EU:s beslutsprocesser menocksåomandraprocessfrågor,bl.a.EU-frågornasbehandlingiriksdagen, utskottens respektive EU-nämndens roller och hur regeringskansliet arbetar med EU-frågor i relation till riksdagen. Några ledamöter efterlyste också mer beskrivningaravarbetsformernaiutskotten(t.ex.skillnadpåöverläggningoch information) och EU-nämnden (t.ex. användningen av avvikande meningar). Det framfördes också behov av en anvisning till de dokument som ska läsas. Flera ledamöter önskade att förvaltningen är tydlig med vart en ledamot kan vända sig med frågor på olika områden. Några ledamöter framhöll också nyt- tan av studiebesök till Bryssel.

Påfråganomhurledamöternavidbehovsökerkompletterande information i EU-frågor uppgav samtliga att de själva ofta söker information via Google. Som exempel på sidor som används uppgav ledamöter EU-upplysningen, myndigheters webbplatser och olika nyhetsportaler. Samtliga intervjuade le- damöteruppgavocksåattpartietsEuropaparlamentarikerellerdesspartikansli i Europaparlamentet är en viktig källa till information i EU-frågor. Sju av le- damöterna uppgav att de egna partikanslierna är en viktig resurs. Endast några av ledamöterna uppgav att de använder utskottskansliet som kompletterande informationskälla. Några ledamöter uppgav att de ringer direkt till ansvarig myndighet för att få svar på frågor inom myndighetens ansvarsområde.

262

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

8.8Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Riksdagsförvaltningen bör tillhandahålla en återkommande utbildning om EU-systemet och generella aspekter av riks- dagens EU-arbete. Förvaltningen bör också se över möjligheten att varje valperiod erbjuda en fördjupad studieresa till EU:s institutioner och Sveri- ges ständiga representation vid EU.

De ekonomiska ramarna och övriga förutsättningar för utskottens och EU-nämndens utrikes resor liksom för ledamöternas EU-anknutna resor är adekvata. Utskotten och EU-nämnden bör även fortsättningsvis prioritera EU-relaterade resor och besök vid EU:s institutioner.

Riksdagsförvaltningen bör fortsätta arbetet med att utveckla riksdagens EU-arbete och personalens EU-kompetens. Utskottens och EU-nämndens kansliers eventuella behov av ökade resurser bör följas upp kontinuerligt.

Riksdagens EU-arbete skiljer sig i några viktiga avseenden från riksdagsar- betet i övrigt. En viktig skillnad är det ytterligare lager av komplexitet som följer av att det inrikespolitiska systemet ska förhålla sig till det större EU- systemet, som i sig är en svårgenomtränglig process präglad av en mångfald av parallella flerpartsförhandlingar. En fundamental skillnad jämfört med na- tionell lagstiftning och svenska budgetbeslut är också att riksdagens, utskot- tens och EU-nämndens ställningstaganden i EU-frågor inte nödvändigtvis överensstämmermeddetslutligautfalletsomavgörsiförhandlingarinomEU.

8.8.1 Riksdagsförvaltningens utbildningsutbud

En följd av det ovan sagda är att den enskilda ledamoten måste skaffa sig en god förståelse för hur EU-systemet fungerar och hur rollfördelningen mellan riksdagochregeringserut.Kunskapsbehovetvarieraravnaturligaskälmellan ledamöterna och för den enskilda ledamoten över tid. Detta ställer stora krav på den utbildning som Riksdagsförvaltningen tillhandahåller ledamöterna. En viktig beståndsdel i detta är utskottskansliernas och EU-nämndens kanslis an- svar för att introducera sina ledamöter i utskotts- respektive nämndarbetet och de olika sakfrågorna. Utöver detta har kommittén sett ett behov av att skapa utrymme för en centralt hållen utbildning om EU-systemet och mer generella aspekter av riksdagens EU-arbete. Kommittén noterar att förvaltningen i no- vember 2017 tillgängliggjorde en EU-guide för ledamotsuppdraget. EU- guiden fyller sannolikt delar av utbildningsbehovet. Kommittén anser dock att det kan behövas ett kompletterande stående utbildningsprogram t.ex. med en introduktion och en påbyggnadsdel som erbjuds en eller två gånger per riksmöte.

Kommittén anser också att Riksdagsförvaltningen bör se över möjligheten att under varje valperiod erbjuda en fördjupad studieresa tillEU:s institutioner ochSverigesständigarepresentationvidEU.Ensådanstudieresaskullekunna

2017/18:URF1

263

2017/18:URF1	8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET
	hämta inspiration från de resor som erbjuds en mindre grupp ledamöter i an-
	slutning till FN:s generalförsamling. Syftet skulle vara att ge ledamöter med
	starkt EU-anknutna uppdrag möjlighet till fördjupad kännedom om EU-
	systemets funktionssätt. Den närmare utformningen av ett sådant program får
	lämnas till Riksdagsförvaltningen att föreslå i dialog med företrädare för Re-
	geringskansliet och EU:s institutioner. Finansieringen av ett sådant program
	beror på programmets omfattning men det bör inte vara uteslutet att en bud-
	getpost under ledamotsanslaget kan komma i fråga, i likhet med vad som är
	fallet för FN-programmet.

8.8.2 Utskottens, EU-nämndens och ledamöternas utrikes resor

Det är viktigt för riksdagens EU-arbete att riksdagens ledamöter skapar och underhåller kontakter med olika aktörer på EU-nivå. Det gäller såväl inom ra- men för utskottens och EU-nämndens verksamheter som för den enskilda le- damoten.KommitténförutsätterattutskottenochEU-nämndenävenifortsätt- ningen prioriterar EU-relaterade besök och särskilt besök vid EU:s institu- tioner.

Därutöver måste ledamöterna ges goda möjligheter att företa utrikes resor med anknytning till EU-samarbetet. Kommittén noterar att bestämmelserna om ledamöters enskilda utrikes tjänsteresor och stödet för resor på uppdrag av partigrupperna nyligen har setts över. Ett led i översynen har varit att förenkla för ledamöterna att företa EU-anknutna utrikes resor. Genom dessa förenk- lingar ges goda förutsättningar för varje ledamot att utforma en egen EU- anknuten besöksverksamhet. Det är därför inte aktuellt att föreslå ändringar för att ytterligare underlätta detta. Kommittén har inte heller sett något som tyder på att de ekonomiska ramarna för utskottens och EU-nämndens utrikes resor respektive ledamöternas EU-anknutna resor överlag skulle vara för snäva. Tvärtom visar tillgänglig statistik att nyttjandegraden på en övergri- pande nivå är låg när det gäller ledamöternas enskilda utrikes resor. Budgeten förutskottensutrikesstudieresorutnyttjasihögregrad,menmedgodmarginal till ramarna. Detta är dock något som närmare får utvärderas i den ordinarie uppföljningen av reseverksamheten.

8.8.3 Utskottens kanslistöd utöver ärendeberedningen

När det gäller utskottsarbetet sträcker sig hanteringen av EU-frågorna delvis bortom den traditionella ärendeberedningen. Hanteringen innefattar ett för ut- skottsarbetet delvis nytt angreppssätt med t.ex. en självständig bevakning och analys av utvecklingen inom EU. Detta förutsätter ett omfattande och kvalifi- cerat kanslistöd. Kommittén noterar att Riksdagsförvaltningen har identifierat EU-arbetetsutvecklingsomettstrategisktmålochattdenharvidtagitåtgärder för att utveckla personalens EU-kompetens. Detta arbete bör enligt kommittén fortsätta.

264

8RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS STÖD TILL LEDAMÖTER I EU-ARBETET

Kapaciteten för ärendeberedning måste självklart prioriteras när det gäller Riksdagsförvaltningens stöd till utskottsarbetet. Det är dock kommitténs upp- fattning att det inte får innebära att stödet för att följa utvecklingen inom EU och att delta i det interparlamentariska samarbetet inom EU eftersätts. EU- nämndens verksamhet är till skillnad från utskottens inte uppdelad på olika uppgifter. Situationen för EU-nämndens kansli skiljer sig därför från utskotts- kansliernas i den meningen att kansliets resurser inte på samma sätt behöver delas mellan olika uppgifter.

Även om det finns uppgifter i kommitténs arbete som tyder på att resurs- tillgången för EU-frågorna i vissa utskottskanslier är ansträngd så har det inte framkommit uppgifter som entydigt visar att förstärkningar av utskottens och EU-nämndens kanslier är nödvändiga i detta skede. Kommittén förutsätter emellertidatteventuellabehovavökaderesurserföljsuppkontinuerligt.Kom- mittén återkommer i avsnitt 10 till de sammantagna konsekvenserna av de för- slag som kommittén lämnar.

2017/18:URF1

265

2017/18:URF1

9 Kommitténs överväganden om funktionsfördelningen

Kommitténs bedömning: Att regeringen informerar riksdagen är en förut- sättning för att riksdagen ska kunna fullgöra sin funktion att utöva infly- tandegenomregeringen.Regeringensinformationkanförbättrasivissade- lar, även om den i huvudsak motsvarar förväntningarna. Regeringen har ett ansvar för att tidigt informera utskotten och uppmärksamma dem på behov som regeringen ser av att förankra politiskt viktiga nya ställningstaganden.

Samrådet med EU-nämnden har utvecklats mot en starkare och mer de- taljerad bindning av regeringen. Det kan påverka regeringens funktion att företrädaSverigeiEU.Problemenärdockbegränsade,ochdetärintefråga om en absolut bindning från riksdagens sida.

Riksdagens tidvis extensiva syn på subsidiaritetsprövningens omfatt- ning kan påverka regeringens funktion som företrädare för Sverige och den svenska ståndpunkten i EU. Utskotten bör hålla sig inom subsidiaritets- prövningens ram och i övrigt begränsa sitt engagemang under EU- beslutsprocessens förhandlingsfas till kontakterna med regeringen.

I kommitténs direktiv ingår att utreda riksdagens arbete med EU-frågor i såväl teorisompraktikisyfteattbl.a.utrönahuruvidafunktionsfördelningenmellan riksdagen och regeringen har förändrats. Av uppdraget framgår vidare att t.ex. regeringens och riksdagens respektive roller när det gäller mandatgivningen i EU-nämnden kan studeras i detta sammanhang.

Kommittén har i betänkandet redovisat sin genomgång av riksdagens EU- arbete i teori och praktik. Kommittén har uppfattat denna genomgång som en viktig del av uppdraget och låtit den ta väsentlig tid i anspråk. Genomgången harvaritnödvändigförkommitténsbedömningariuppdragetsandradelarmen den har också ett stort värde i sig som beskrivning av hur riksdagens arbete med EU-frågorna faktiskt har bedrivits. Kommittén har fokuserat sina diskus- sioner till de frågor som den ansett mest angelägna och har inte haft möjlighet att i detalj analysera alla delar av materialet. Det är dock kommitténs förhopp- ning att redovisningen ska kunna inspirera till ytterligare analys och att nya frågor om riksdagens EU-arbete väcks och finner svar.

I det följande kommenterar kommittén den särskilda frågan om huruvida riksdagens arbete med EU-frågor har inneburit att funktionsfördelningen mel- lan riksdagen och regeringen har förändrats. Grunderna för funktionsfördel- ningen och hurden anpassats på området för EU-medlemskapet har redovisats i betänkandets inledning om de allmänna utgångspunkterna, avsnitt 2.1. Som en utgångspunkt för funktionsfördelningen på EU-medlemskapets område uppmärksammasdärattriksdagenharöverlåtitbeslutanderätttillEU,därSve- rige medverkar i beslutsprocessen genom regeringen. För att kompensera för

266

9KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN OM FUNKTIONSFÖRDELNINGEN

denna förändring i fördelningen av normgivningsmakten inrättades regering- ens informations- och samrådsskyldighet genom vilken riksdagen skulle få ett aktivt och reellt inflytande över de svenska ståndpunkter som ska intas i EU. Formerna för kontakterna mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor har utvecklats med utgångspunkt i att de ska tillgodose svenska intressen på bästa sätt. Genom ändringar i EU:s fördrag har riksdagen fått vissa direkta uppgifter i EU:s beslutsprocess, företrädesvis genomatt kontrollera subsidiaritetsprinci- pens tillämpning i utkast till lagstiftningsakter.

Enligt kommittén handlar den bedömning som ska göras om förändringar i funktionsfördelningen i allt väsentligt om i vilken mån det finns företeelser i riksdagens arbete med EU-frågorna i praktiken som påverkar den avsedda funktionsfördelningen,iförstahandregeringensfunktionattföreträdaSverige iEUochriksdagensfunktionattutövainflytandegenomregeringen.Kommit- tén vill inledningsvis understryka att en förutsättning för att riksdagen ska kunna utöva sin funktion är att regeringen lever upp till den grundlagsfästa omfattandeinformationsskyldigheten.Iövrigtharkommitténisingenomgång av teori och praktik i riksdagens EU-arbete identifierat två faktorer som kan ha betydelse för bedömningen. Den första rör praxisutvecklingen kring om- fattningen och verkan av samrådet med EU-nämnden. Den andra rör riksda- gens tidvis extensiva syn på subsidiaritetsprövningens omfattning.

När det gäller regeringens skriftliga informationsgivning till riksdagen vi- sarkommitténsgenomgångattdenihuvudsakmotsvarardeförväntningarsom vilar på regeringen. På några områden bör informationsgivningen förbättras. Det gäller framför allt i fråga om regeringens svar på kommissionens samråd och informationen inför informella ministermöten. I fråga om informations- givningen direkt till utskotten och EU-nämnden medger inte kommitténs un- derlag några egentliga slutsatser. Antalet tillfällen där information lämnats vid utskottssammanträden har ökat påtagligt men robusta uppgifter om kvaliteten på informationen saknas. I kommitténs intervjuer med utskottens och EU- nämndens kanslier finns utsagor i olika riktningar, både de som tyder på att det finns brister i informationen, främst i det tidiga skedet av en EU-frågas behandling, och de som tyder på att informationen är tillräcklig. Kommittén har i sina överväganden om kontakterna mellan riksdagen och regeringen på- talat regeringens ansvar för att tidigt informera utskotten och att även upp- märksamma utskotten på behov som regeringen ser av att förankra politiskt viktiga nya ställningstaganden.

När det gäller frågan om samrådet i EU-nämnden konstaterar kommittén attEU-nämndenförutombeslutspunkternapårådetsdagordningävenhanterar diskussionspunkter som samrådspliktiga. Vidare har samtliga beslut av rådet i A-punkter, även de av rutinartad och teknisk karaktär, kommit att omfattas av samrådsskyldigheten. Därtill kommer att olika uttalanden av konstitutionsut- skottetinneburitensuccessivförstärkningavsamrådetsverkandärregeringen numera bl.a. förväntas agera aktivt i enlighet med vad EU-nämnden uttryckt och fullfölja mandaten fullt ut. Sammantaget synes detta över tid ha inneburit

2017/18:URF1

267

2017/18:URF1	9KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN OM FUNKTIONSFÖRDELNINGEN
	en utveckling mot en starkare och mer detaljerad styrning av regeringens age-
	randeirådet.Detharinågraenstakafalltagitsiguttryckimandatsominnebär
	mer eller mindre ordagranna tillägg i den svenska ståndpunkten med avsikt att
	dessa ska framföras vid rådsmöten och krav på regeringen att under pågående
	förhandlingar stämma av ett givet mandats giltighet.
	Enligt kommittén kan det ifrågasättas om detta är förenligt med den tänkta
	funktionsfördelningen där det bl.a. framhållits att samrådet med EU-nämnden
	allmäntsettskakoncentrerastillviktigarefrågorochattregeringensparlamen-
	tariska ansvar uttunnas avsevärt om riksdagen redan från början skulle binda
	regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv.
	Kommitténuppfattarinteattdetärfrågaomnågotomfattandeproblemmen
	har ändå tagit konsekvensen av sin bedömning i denna del genom att i sina
	övervägandenomkontakternamellanriksdagenochregeringenangehurkom-
	mittén anser att riksdagen bör se på samrådsförfarandet i fråga om s.k. bok-
	stavsmandat och telefonsammanträden i ett sent skede av förhandlingarna.
	Kommitténharlandatiattinteföreslånågonförändringavsamrådetområdets
	beslut i A-punkter. Det innebär förvisso att regeringen även i fortsättningen
	måste söka mandat för en mängd beslut i vad som i efterhand kan karaktärise-
	ras som detaljer och teknikaliteter. Som kommittén redogjort för har den dock
	inte kunnat hitta ett sätt att på förhand undanta sådana frågor och samtidigt på
	ett tillfredsställande sätt säkerställa riksdagens möjligheter att kontrollera re-
	geringens agerande.
	När det gäller verkan av samrådet konstaterar kommittén att regeringen
	alltjämt har utrymme att avvika från en förankrad svensk ståndpunkt om det
	finns mycket goda skäl för det. Man kan därför inte tala om en absolut bind-
	ning från riksdagens sida. Vad det handlar om är snarare en fråga om vad som
	utgör mycket goda skäl. I denna fråga har och bör riksdagen ha sista ordet
	inom ramen för efterhandskontrollen av regeringens agerande.
	Kommittén ser inte något problem i att EU-nämnden omfattar rådets dis-
	kussionspunkter i samrådet. Så har gjorts sedan EU-nämnden inrättades, och
	kommittén har i sina överväganden gett uttryck för att denna praxis bör bestå.
	När det gäller frågan om riksdagens tidvis extensiva syn på subsidiaritets-
	prövningens omfattning konstaterar kommittén att det finns exempel där riks-
	dagen har vägt in rena proportionalitetsaspekter och även i andra avseenden
	gått utanför subsidiaritetsfrågan i en snäv mening. Det finns också exempel
	där subsidiaritetsinvändningar har broderats ut med andra synpunkter på lag-
	stiftningsutkasten.
	Enligt kommittén kan det ifrågasättas om en alltför extensiv syn på subsi-
	diaritetsprövningen och vad som kan framföras i motiverade yttranden är för-
	enlig med den tänkta funktionsfördelningen där regeringen företräder Sverige
	och den svenska ståndpunkten i förhandlingarna inom EU. Kommittén kon-
	staterar dock att möjligheten att i viss mån beakta proportionalitetsaspekter i
	subsidiaritetsprövningen baseras på en välgrundad tolkning av konstitutions-
	utskottet som bl.a. hämtar stöd i EU-domstolens praxis. Eventuella problem i

268

9KOMMITTÉNS ÖVERVÄGANDEN OM FUNKTIONSFÖRDELNINGEN

2017/18:URF1

detta avseende i förhållande till funktionsfördelningen uppstår enligt kommit- tén därmed först om utskotten rör sig mot renodlade proportionalitetsbedöm- ningar. Kommitténs uppfattning är förvisso att riksdagen i subsidiaritetspröv- ningen inte företräder Sverige som medlemsstat utan enbart sig själv som det nationella parlamentet i medlemsstaten Sverige. Det oaktat kan det inte ute- slutasattmotiveradeyttrandenfrånriksdagensomtaruppomständighetersom är ovidkommande för tillämpningen av subsidiaritetsprincipen riskerar att otillbörligt ingripa i de förhandlingar som regeringen för på Sveriges vägnar i EU.

Kommitténsbedömningidettaavseendehargettdenanledningtillattisina övervägandenomsubsidiaritetskontrollenpåminnaomdenuppsattaramenför subsidiaritetsprövningen och mana utskotten till att hålla sig inom denna. Kommittén har också redogjort för sin uppfattning att riksdagens motiverade yttranden i sig inte har någon verkan gentemot regeringen utan i det hänseen- det enbart fungerar som en fingervisning om vad som i riksdagen kan vara en gångbar svensk ståndpunkt i subsidiaritetsfrågan. I sina överväganden om granskningsförfarandetharkommitténframhållitviktenavundantagetförför- slag till unionens rättsakter. Även detta ställningstagande är baserat på upp- fattningen att riksdagens engagemang under den fas i beslutsprocessen då för- handlingar förs, utöver kontrollen av subsidiaritetsprincipens tillämpning, bör avgränsas till kontakterna med regeringen genom utskotten och EU-nämnden.

Avslutningsvis vill kommittén förtydliga att den enbart har bedömt i vilken utsträckning riksdagens arbete med EU-frågorna i tillämpningen påverkat funktionsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Bedömningen omfat- tar alltså inte andra omständigheter som kan påverka funktionsfördelningen, t.ex. utvecklingen av regeringens direkta medverkan i EU-samarbetet. Kom- mittén vill också uppmärksamma att det finns inslag i riksdagens praktiska EU-arbete som kan ha bidragit till att stärka riksdagen i förhållande till reger- ingen. Det handlar t.ex. om den direkta informationsförsörjningen från EU:s institutioner som i någon mån minskat regeringens informationsövertag. Det handlarocksåomdetallmäntsettbreddadeochökadeengagemangetfrånriks- dagens sida och den djupare förståelse för EU-frågorna som kan ha följt av granskningen av strategiska EU-dokument och det incitament som ges genom subsidiaritetsprövningen att tidigt göra en självständig och detaljerad analys av utkast till lagstiftningsakter. Detta handlar dock i kommitténs mening inte omattfunktionsfördelningenharpåverkatsutansnarareomattriksdagensför- måga att utöva sina funktioner har förbättrats. I detta sammanhang kan också uppmärksammas att det relativa styrkeförhållandet mellan regeringsunderlag och opposition i riksdagen självklart har betydelse för förhållandet mellan re- geringen och riksdagen men att även detta handlar om något annat än om en påverkan på funktionsfördelningen mellan statsorganen.

269

2017/18:URF1

10 Konsekvenser av kommitténs förslag

Kommitténs bedömning: En ambitionshöjning med ökat fokus på EU- beslutsprocessens tidiga skeden kan leda till ökade kontakter mellan riks- dagen och regeringen. Några utskottskanslier bedömer att de behöver mer resurseromutskottetskaökasittengagemangpåEU-området.Detkandär- för behövas viss förstärkning av utskottsorganisationen om ambitionerna ska nås. Riksdagsförvaltningen får identifiera behoven i genomförandear- betet.

När det gäller riksdagens EU-ärenden skapas ökad tydlighet i fråga om riksdagens deltagande i en dialog med kommissionen och i initiativ till gröna kort. Tydligheten kan bidra till effektiviseringar i hanteringen. Upp- maningentillutskottenatthållasiginomsubsidiaritetsprövningensramkan leda till färre utlåtanden och fler överläggningar, med motsvarande mins- kad respektive ökad arbetsbörda.

När det gäller riksdagens deltagande i det interparlamentariska samar- betet inom EU påverkar de tillkommande uppgifterna inte dagens arbets- börda nämnvärt. Behovet av resurser för sekretariatsstöd till delegationen till kontrollgruppen för Europol kan behöva bedömas på nytt när innebör- den av kontrollgruppens verksamhet har klarnat.

När det gäller öppenheten i riksdagens EU-arbete skulle en årlig EU- debattinnebäraennyuppgiftförriksdagenochregeringen.Ensådandebatt kan innebära att andra debatter prioriteras bort. Det löpande arbetet med riksdagens webbplats bör kunna rymma förbättringar för att underlätta till- gången till information om riksdagens EU-arbete.

När det gäller förvaltningens stöd till ledamöter i EU-arbetet kommer det att krävas extra resurser för uppgifterna att utveckla och tillhandahålla en återkommande utbildning om EU-systemet och en fördjupad studieresa till EU:s institutioner. En studieresa innebär sannolikt ökade kostnader för ledamöternas resor.

Kommitténs förslag berör i första hand riksdagen, riksdagens ledamöter, ut- skottenochEU-nämndensamtRiksdagsförvaltningen.Inomförvaltningenbe- rörs primärt utskottskanslierna och EU-nämndens kansli samt sekretariatet EU-samordning. Även regeringen och Regeringskansliet berörs direkt av kommitténs förslag. Indirekt berör förslagen i någon mån även EU:s institu- tioner, främst Europeiska kommissionen och Europaparlamentet, och andra nationella parlament inom EU.

Förslagengällerframföralltarbetssättinomriksdagenochregeringen.För- slagen bedöms därmed i första hand påverka arbetsbördan för riksdagens le- damöter och regeringen samt behovet av personella resurser inom Riksdags-

270

10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG

förvaltningen och Regeringskansliet som är kopplat till detta. Ett förverkli- gande av kommitténs önskemål om en fördjupande studieresa för riksdagsle- damöter till EU:s institutioner innebär sannolikt ökade kostnader för ledamö- ters resor.

10.1 Kontakter mellan riksdagen och regeringen

Utredningens betoning av kontakter mellan riksdagen och regeringen med ökat fokus på EU-processens tidiga skeden ställer krav på utskotten att hålla en självständig bevakning av utvecklingen inom utskottens beredningsområ- den, som komplement till det löpande inflödet av EU-dokument. En naturlig deliensådanbevakningtordevaraatthållaenaktivochframåtsyftandedialog med statsråden och andra företrädare för departementen. De kontakter mellan utskotten och departementen som kommittén ser framför sig i beslutsproces- sens tidiga skeden utesluter inte behov av kontakter även i senare skeden, t.ex. för att i uppföljande överläggningar precisera tidigare avstämda ställningsta- ganden. Totalt sett kan det alltså handla om en ökad kontaktverksamhet med fler informationstillfällen och överläggningar i utskotten. Utskotten kan också behövaägna meruppmärksamhetåtattgeinformationstillfällenochöverlägg- ningar en ändamålsenlig utformning med hänsyn till en frågas beredningsläge inom EU.

Ökade ambitioner från utskottens sida skulle få konsekvenser för reger- ingen i motsvarande grad. För regeringen innebär kommitténs överväganden därutöver förväntningar på en generös informationsförsörjning gentemot riks- dagen och utskotten även i EU-beslutsprocessens tidiga skede. I detta ligger, med hänvisning till vad konstitutionsutskottet uttalat, även att regeringen för- väntas uppmärksamma utskotten på behov som regeringen ser av att begära överläggningar. De förväntningar som kommittén ger uttryck för ryms inom regeringens befintliga informationsskyldighet enligt regeringsformen och riksdagsordningen. Det betyder dock inte att den befintliga nivån på regering- ens informationsgivning i alla lägen är tillfredsställande. Vad kommittén erfar finns det utskottskanslier som bedömer att det även i dag finns utrymme till förbättringar, främst vad gäller informationen från regeringen om det tidiga skedet i rådsarbetet om en fråga.

Kommittén har inga förslag som påtagligt påverkar formerna för samrådet i EU-nämnden. Jämfört med i dag förutses inga konsekvenser av betydelse, varken för riksdagens eller regeringens del. Eftersom kommittén funnit att samrådet om alla rådets beslut i A-punkter bör bestå kommer även den arbets- börda som är förknippad med detta att bestå. En viss lättad arbetsbelastning kan följa av kommitténs överväganden om att möjligheten till förnyade sam- rådunderpågåendemötenirådetochEuropeiskarådetböranvändasmedåter- hållsamhet. Samtidigt kan detta förutsätta mer komplexa bedömningar i de fö- regående samråden för att förutse och beakta olika möjliga förhandlingsresul- tat. Kommitténs förslag om att upphäva bestämmelsen som möjliggör över-

2017/18:URF1

271

2017/18:URF1	10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG
	läggningar i EU-nämnden bedöms inte få några konsekvenser eftersom be-
	stämmelsenaldrighartillämpats.Denföreslagnaändringenavtilläggsbestäm-
	melsen om vad som ska nedtecknas i läsbar form är enbart en språklig anpass-
	ning och medför därför inte några konsekvenser.
	Kommittén har inte heller några förslag som i praktiken påverkar rollför-
	delningen mellan utskotten och EU-nämnden i EU-arbetet. Det kandärför för-
	utses att det även framöver kommer att finnas inslag som kan uppfattas som
	ett dubbelarbete. Kommitténs betoning av riksdagens kontakter med reger-
	ingen i EU-beslutsprocessens tidiga skeden kan emellertid leda till att före-
	komsten av sådana inslag minskar. En ökad enhetlighet och tydlighet i utskot-
	tensochEU-nämndensarbetsrutinerbedömskunnainnebäraeffektiviseringar.
	Iriksdagenskulledetunderlättaförledamöterattrörasigmellanutskottenoch
	ge möjlighet till mer ändamålsenlig fördelning av resurser i Riksdagsförvalt-
	ningen. För regeringen skulle det innebära ökad förutsebarhet.
	Sammanfattningsvis ser kommittén framför sig att strävan efter ett ökat fo-
	kus på EU-beslutsprocessens tidiga skeden kan leda till ökade kontakter mel-
	lan riksdagen och regeringen. Detta kan förutses ha störst påverkan på utskot-
	tensochutskottskansliernasarbetsbörda.Hurstordennapåverkanblirvarierar
	mellan utskotten eftersom de har olika utgångslägen i fråga om aktivitetsnivå
	och övrig arbetsbelastning. Därtill kommer att utskottens frågor behandlas
	olika på EU-nivå och att arbetsbelastningen tycks variera över tid till följd av
	EU-institutionernas femåriga mandatcykel. Kommittén bedömer med beak-
	tande av detta att det inte är nödvändigt att generellt förstärka utskottens kans-
	lier utifrån dagens läge. Samtidigt har det framkommit att några utskotts-
	kanslier bedömer att de behöver mer resurser om utskottet ska öka sitt enga-
	gemang på EU-området i enlighet med den ambition som kommittén gett ut-
	tryck för. Kommittén ser därför framför sig att viss förstärkning av utskottsor-
	ganisationen kan behövas om ambitionerna ska kunna nås. Det bör vara Riks-
	dagsförvaltningens uppgift att närmare identifiera dessa behov i genomföran-
	dearbetet.

10.2 Riksdagens EU-ärenden

Kommitténs förslag om riksdagens granskning av strategiska EU-dokument förutses inte påverka arbetsbelastningen nämnvärt. Grön- och vitböckerna är få. Att ta bort den obligatoriska granskningen av dessa innebär framför allt att utskotten i högre grad än i dag kan välja vilka EU-dokument de vill prioritera att granska. Anpassningen av granskningsförfarandets formella tillämpnings- område är inte avsedd att förändra befintlig praxis. Kommitténsöverväganden om att riksdagen bör acceptera att granskningsutlåtanden kan uppfattas som led i en dialog mellan riksdagen och kommissionen innebär ett mått av ökad tydlighet i riksdagens hantering. Denna tydlighet bör vara till gagn såväl för riksdagen och dess förvaltning somför kommissionen och övriga intressenter. Utöver detta bedöms konsekvenserna vara begränsade. Riksdagens utlåtanden

272

10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG

har översänts till kommissionens generalsekretariat alltsedan granskningsför- farandet infördes. Kommissionen uppfattar redan i dag riksdagens gransk- ningsutlåtandensombidraginomdenpolitiskadialogenmellankommissionen och de nationella parlamenten, oaktat konstitutionsutskottets uttalanden om detta. Kommittén har inte funnit några tecken på att hanteringen gett upphov till osäkerhet kring giltigheten i den svenska konstitutionella ordningen som innebär att regeringen företräder Sverige som medlemsstat i EU.

I anslutning till sina överväganden omden politiska dialogen framför kom- mittén uppfattningen att riksdagen inte bör använda sig av mekanismen för s.k.grönakort,ochattdettabörvaravägledandeförhurriksdagenbörförhålla sig till andra liknande initiativ om ett samordnat agerande av de nationella parlamenten. Genom detta skapas viss tydlighet kring vilka verktyg som riks- dagen bedömer som ändamålsenliga i EU-arbetet. Tydligheten bör effektivi- sera hanteringen av inkommande initiativ i riksdagen. Tydligheten förenklar också kontakterna med andra nationella parlament och kommissionen ef- tersom riksdagens ledamöter och personal kan förklara varför riksdagen har valt att inte använda sig av gröna-kort-mekanismen.

För subsidiaritetskontrollen föreslås inga förändringar med uppenbar på- verkanpåutskottensarbetsbörda.Kommitténs uppmaningtillutskottenattbe- akta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen och kanalisera syn- punkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning ge- nom överläggningar med regeringen, kan leda till viss minskad arbetsbörda kopplad till framtagandet av utlåtanden till kammaren. Det kan samtidigt leda till en viss ökad arbetsbörda i de fall utskotten i ökad utsträckning begär över- läggning. Riksdagens representant vid EU:s institutioner framhålls som en in- formationskanal som kan användas i högre utsträckning i subsidiaritetsären- den. Representanten används redan i dag på detta sätt av flera utskott, men om informationsutbytet intensifieras kan det ha viss påverkan på arbetsbördan.

10.3 Riksdagens deltagande i det interparlamentariska samarbetet inom EU

Kommitténs förslag till ny bestämmelse om riksdagens deltagande i det inter- parlamentariska samarbetet inom EU innebär ingen förändring i sak jämfört meddagensarbetssätt.Övervägandenomattutskottenbörkunnafastställaden mest ändamålsenliga sammansättningen av sina delegationer innebär att tal- mannens beslut om den partimässiga sammansättningen av delegationen till GUSP/GSFP-konferensen inte bör förnyas för kommande valperioder, med mindre än att de berörda utskotten så önskar. De resursmässiga konsekven- serna bedöms som försumbara.

Kommitténs överväganden om underlag till ledamöter som deltar i inter- parlamentariska EU-konferenser får konsekvenser för de utskottskanslier som i dag inte regelmässigt tar fram sådana underlag. Flertalet utskott och EU-

2017/18:URF1

273

2017/18:URF1	10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG
	nämnden tillämpar dock redan ett sådant arbetssätt, och eftersom de interpar-
	lamentariskakonferensernaperutskottochriksmöteärfåbedömsdentillkom-
	mande arbetsbördan som liten.
	Kommitténs uppfattning att enkla noteringar om vad som har förevarit vid
	ett interparlamentariskt EU-möte bör arkiveras tillsammans med det skriftliga
	underlaget för mötet innebär en ny uppgift för de ledamöter som deltar i inter-
	parlamentariska EU-konferenser. Noteringarna ska inte vara omfattande, och
	det bör vara tillräckligt att en av ledamöterna i delegationen gör noteringarna.
	Arbetsinsatsen bedöms vara liten och får anses rymmas inom ledamöternas
	befintliga uppdrag. För ett antal utskott och även för EU-nämndens del finns
	redan etablerade ordningar för rapportskrivande.
	Kommitténs förslag om val i kammaren av ledamöter i en delegation till
	den parlamentariska kontrollgruppen för Europol bedöms inte ha några kost-
	nadsmässiga konsekvenser. Förslaget innebär att uppgiften att tillhandahålla
	sekretariatsstöd till delegationen flyttas från utskottsavdelningen till kammar-
	kansliet och att uppgiften att bistå i framtagandet av delegationens årliga re-
	dogörelse tillkommer. Detta bedöms i nuläget kunna rymmas inom ramarna
	för förvaltningens sedvanliga stöd till ledamöter som deltar i interparlamenta-
	riska EU-konferenser. Denna bedömning kan dock behöva revideras när kon-
	trollgruppen är etablerad fullt ut och innebörden av dess verksamhet har klar-
	nat.

10.4 Öppenhet i EU-arbetet

Kommittén anser att det kan finnas ett mervärde i en årligen återkommande debatt om EU-frågor utifrån ett mer övergripande strategiskt perspektiv. Ytt- erst är det talmannen som efter samråd med gruppledarna beslutar om vilka särskilda debatter som ska hållas. Under förutsättning att talmannen beslutar om en särskild EU-debatt skulle det innebära en tillkommande uppgift för så- väl riksdag som regering. Det är tänkbart att en årlig EU-politisk debatt skulle innebära att andra debatter prioriteras bort.

Kommittén anför att det finns utrymme att förbättra tillgången till infor- mation om riksdagens EU-arbete via t.ex. riksdagens webbplats. Informat- ionen finns till stor del redan att tillgå, men är utspridd och svår att hitta. Det handlar t.ex. om nedteckningar från samråd i EU-nämnden, protokoll från ut- skottens överläggningar med regeringen och information om riksdagens EU- ärenden. Förbättringar för att underlätta ingången till den EU-relaterade in- formationen bör kunna ske inom ramen för det löpande arbetet med webbplat- sen.

Kommittén uppmuntrar till mer kontakt mellan utskotten och Europaparla- mentariker samt fler offentliga utfrågningar eller slutna utfrågningar med ex- terna deltagare. Detta skulle kunna leda till viss utökad aktivitet i utskotten. Samtidigtfinnsdessamöjligheterredanidag,ochdetfårförutsättasattutskot- ten överväger dem och gör sedvanliga avvägningar av vilka behov utskotten har av informationsinhämtning och hur det sker på mest ändamålsenliga sätt.

274

10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG

10.5 Riksdagsförvaltningens stöd i EU-arbetet

Kommittén anför att Riksdagsförvaltningen bör tillhandahålla ett stående ut- bildningsprogram för ledamöter om EU-systemet och generella aspekter av riksdagens EU-arbete. Detta skulle innebära en ny arbetsuppgift. Det ligger nära till hands att ansvaret för en sådan utbildning läggs på sekretariatet EU- samordning, eftersom sekretariatet ansvarat för att utveckla EU-guiden för le- damöter och redan i dag har i uppdrag att ordna viss EU-anknuten kompetens- utveckling. Även andra delar av förvaltningen, t.ex. utskottens och EU- nämndens kanslier, skulle kunna bidra till delar av utbildningen. Det kan inte uteslutas att externa aktörer också skulle kunna användas i delar av utbild- ningen.

Kommittén anser vidare att Riksdagsförvaltningen bör se över möjligheten att under varje valperiod erbjuda en fördjupad studieresa tillEU:s institutioner och Sveriges ständiga representation vid EU för ledamöter med starkt EU- anknutna uppdrag. Den närmare utformningen av ett sådant program måste lämnas till förvaltningen att föreslå i dialog med företrädare för Regerings- kansliet och EU:s institutioner. Programmets inriktning och längd, antalet del- tagande ledamöter och olika aktörers bidrag till programmet är frågor som be- höver analyseras ingående, och som i sin tur påverkar kostnaderna för en stu- dieresa. Kommittén är av uppfattningen att det inte bör vara uteslutet att en budgetpost under ledamotsanslaget kan komma i fråga, men även möjligheter till viss extern finansiering bör kunna undersökas. Det FN-program som kom- mittén refererar till har en budget om ca 100 000 kronor per deltagande leda- mot. Det ger en indikation på storleken av de kostnader som kan bli aktuella, även om det torde vara högt räknat eftersom budgeten för FN-programmet omfattar resa till USA, boende, traktamente m.m. under drygt två veckor. Till dedirektakostnadernakommerkostnaderförRiksdagsförvaltningeniformav arbetstid för att ta fram ett ändamålsenligt program och förbereda resorna. Även för detta ligger det nära till hands att sekretariatet EU-samordning skulle kunna ha en samordnande roll.

Attutvecklaochtillhandahålladenutbildningochdenstudieresasomkom- mittén tänker sig skulle innebära nya arbetsuppgifter för Riksdagsförvalt- ningen. Varken utvecklingsfasen eller det löpande arbetet, som är återkom- mande, kan anses rymmas inom befintliga resurser. Skulle dessa uppgifter komma att läggas på sekretariatet EU-samordning bör behovet av att tillföra extra resurser även ta hänsyn till att kommitténs förslag i andra delar innebär vissa direkta och indirekta uppgifter för sekretariatet. Dessa uppgifter bedöms var för sig rymmas inom befintlig ram. Sammantaget kan de dock påverka resursbehovet. Förutom den tillkommande uppgiften att tillhandahålla sekre- tariatsstöd till delegationen tillkontrollgruppen för Europol ärdet t.ex. möjligt att en ambitionshöjning i utskottens EU-arbete kommer att innebära högre kravpåEU-samordningen,inklusiveriksdagensrepresentantvidEU:sinstitut- ioner, som centralt stöd i utskottens bevakning av EU-frågorna. Det är också möjligt att ett ökat informationsutbyte med andra nationella parlament inom

2017/18:URF1

275

2017/18:URF1	10KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG
	ramen för subsidiaritetskontrollen kan innebära en viss ökad belastning på re-
	presentantfunktionen.

10.6 Konsekvenser i övrigt

Kommitténs förslag bedöms inte ha några konsekvenser för de förhållanden som nämns i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Förslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

276

2017/18:URF1

11 Författningskommentarer

Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

6 kap. 6.13.2

I paragrafen finns bestämmelser om vad som ska tas upp på föredragningslis- tan till ett sammanträde i kammaren.

Ändringen i första stycket innebär att en ny sjunde punkt om protokollsut- drag från utskott införs. Ändringen säkerställer att anmälan genom ett proto- kollsutdrag från ett utskott enligt 10 kap. 3 § tredje stycketomatt ett utkast till en lagstiftningsakt inte strider mot subsidiaritetsprincipen alltid ska tas upp på kammarens föredragningslista. Någon ändring är inte avsedd jämfört med da- gens arbetssätt. Anmälan förs redan i dag upp på kammarens föredragnings- lista, men utan uttryckligt stöd i lag.

Tilläggsbestämmelsen behandlas i avsnitt 4.4.2.

7 kap.

14 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om regeringens samråd med EU- nämnden.

Paragrafen ändras på så sätt att den hittillsvarande bestämmelsen i andra stycket om att regeringen ska överlägga med EU-nämnden i vissa frågor om arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning tas bort. Bestämmelsen har aldrig tillämpats.

Paragrafen behandlas i avsnitt 3.7.2.

14 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysning om att riksdagen genom ut- skottens och EU-nämndens ledamöter deltar i det interparlamentariska samar- betet mellan de nationella parlamenten i EU:s medlemsstater och med Euro- paparlamentet.

Bestämmelsen markerar betydelsen av att riksdagen deltar i det interparla- mentariska samarbetet inom EU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Paragrafen behandlas i avsnitt 5.6.

7.15.5

Tilläggsbestämmelsen innehåller en regel om nedteckning av yttranden i EU- nämnden.

277

2017/18:URF1	11FÖRFATTNINGSKOMMENTARER
	I tilläggsbestämmelsen har hittills angetts att vad som yttras vid EU-
	nämndens överläggningar med regeringen ska nedtecknas i läsbar form. Änd-
	ringen innebär att det i stället för nämndens överläggningar med regeringen
	talas om regeringens samråd med nämnden, vilket är samma språkbruk som i
	10 kap. 10 § regeringsformen och i 3 § och rubriken närmast före 14 §. Ingen
	ändring i sak är avsedd.
	Tilläggsbestämmelsen behandlas i avsnitt 3.7.2.

9 kap.

1 §

I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet.

Ändringen innebär att hänvisningen till 20 § anpassas till den ändrade ly- delsen av den paragrafen.

20 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om riksdagens behandling av EU- ärenden.

Ändringen i första stycket innebär att det inte längre är obligatoriskt för riksdagen att behandla kommissionens grön- och vitböcker. I stället får tal- mannen, efter samråd med gruppledarna, bestämma att ett dokument från EU ska granskas av riksdagen. Formuleringen rymmer förutom grön- och vit- böcker även vissa andra dokument som inte i strikt mening är dokument från någon EU-institution men som upprättats på uppdrag av en eller flera EU- institutioner. Behovet av att granska en grön- eller vitbok från EU får avgöras från fall till fall.

I övrigt ändras lagtexten så att den bättre motsvarar bestämmelsens prak- tiska tillämpning i fråga om vilka dokument som riksdagen väljer att granska. Det anges alltså i lagtexten att talmannen efter samråd med gruppledarna även får bestämma att ett dokument inom ramen för det interparlamentariska sam- arbetet i EU ska granskas av riksdagen. Riksdagen har t.ex. tidigare med stöd av paragrafen granskat stadgarna för den gemensamma parlamentariska kon- trollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämp- ning (Europol). Det kan alltså vara fråga om den typen av strategiska doku- ment.

Liksom hittills undantas utkast till lagstiftningsakter från riksdagens granskning. I stället för utkast till lagstiftningsakter talas det dock om förslag till unionens rättsakter. Förslag till unionens rättsakter inbegriper utkast till lagstiftningsakter, men förslag till unionens rättsakter kan även avse rättsakter som inte antas genom ett lagstiftningsförfarande. Det gäller t.ex. förslag till beslut om att underteckna och ingå internationella avtal enligt artikel 218 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Ändringen innebär också att det i paragrafen anges att ett dokument ska granskasiställetförbehandlasavriksdagen.Ändringenåterspeglardetgängse

278

11FÖRFATTNINGSKOMMENTARER

språkbruket. Den understryker vidare att de krav som ställs på utskottshanter- ingen i dessa ärenden är lägre än när det gäller andra riksdagsärenden. Utskot- ten avgör själva hur noggrann beredningen ska vara. Utskotten ska dock alltjämt inhämta behövliga upplysningar från regeringen enligt 10 kap. 10 §. EU-dokumenten ska även i fortsättningen hänvisas till utskott för beredning och behandlas i utlåtanden enligt 10 kap. 2 och 3 §§.

Talmannens samråd med gruppledarna sker i enlighet med den rutin som utvecklats för detta och som syftar till att finna en samsyn om ett visst doku- ment ska bli föremål för granskning eller ej.

Bestämmelsen i andra stycket om att riksdagen ska pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen förtydligaspå så sätt att det anges att det ska vara fråga om ett utkast till en av EU:s lagstiftningsakter.

Paragrafen behandlas i avsnitt 4.4.1.

13 kap.

22 a §

Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om val av riksdagsledamöter som ska ingå i en delegation till den gemensamma parlamentariska kontroll- gruppen för Europol.

I första stycket anges att riksdagen ska välja fyra ledamöter i en delegation till kontrollgruppen och att delegationen väljs för riksdagens valperiod.

Enligt andra stycket ska delegationen årligen lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksdagen. Sådana bestämmelser finns i dag närdet gäller Nor- diska rådets svenska delegation, de svenska delegationerna till Europarådets parlamentariska församling och den parlamentariska församlingen vid Orga- nisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) samt Stiftelsen Riks- bankens Jubileumsfond (tilläggsbestämmelserna 13.18.1–13.18.3 och 13.23.1).

Paragrafen behandlas i avsnitt 5.6.1.

Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

41 kap.

1 §

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess vid sammanträde med riksda- gens kammare och för riksdagens beslut och protokoll.

Hänvisningen i andra stycket till yttranden som nedtecknats vid EU- nämndens överläggningar med regeringen ändras till en hänvisning till yttran- den som nedtecknats vid regeringens samråd med EU-nämnden, i enlighet med ändringen i tilläggsbestämmelsen 7.15.5 i riksdagsordningen.

2017/18:URF1

279

2017/18:URF1

12 Reservationer och särskilda yttranden

12.1 Reservation av ledamoten Jens Holm (V)

Vänsterpartiet reserverar sig mot att EU-kommittén inte föreslår att EU- nämndens sammanträden per definition ska vara öppna för allmänheten (i be- märkelsenattdeskasändasviatvochriksdagenswebbplatssamtattallmänhet och journalister ska kunna följa sammanträdet på plats).

EU lider av ett grundläggande demokratiskt problem där allt fler beslut har flyttatsfråndennationella ochlokalanivåntill EU.Många avbesluten tasinte heller på ett sätt som kan betraktas som fullt ut demokratiskt. En allmän in- vändning mot EU är att människor inte är medvetna om de beslut som fattas och på vilket sätt beslutsfattandet sker.

Genom att ha öppna sammanträden i EU-nämnden tror vi att intresset för EU-frågor skulle kunna öka i Sverige. Det skulle bli lättare för medborgarna attföljavadsomsägsiriksdagenochomdebeslutensedanföljsuppiBryssel.

Vi vill peka på att det danska folketingets EU-nämnd, Europaudvalget, har öppna sammanträden och att dessa enligt uppgift fungerar mycket bra. Vi vill påminna om att riksdagens EU-nämnd inrättades just med Europaudvalget som förebild. Vidare vill vi påminna om att riksdagens EU-nämnd har öppna sammanträden med statsministern inför EU:s toppmöten. Vår bedömning är att dessa möten fungerar väl och att intresset för dem från allmänheten och journalister är stort.

Därför är det beklagligt att EU-kommittén inte ens har bemödat sig om att utreda erfarenheterna av folketingets öppna sammanträden och inte heller på ett noggrannare sätt valt att förhålla sig till frågan.

Vi vill påminna om att öppna sammanträden inte utesluter att det skulle gå att ha slutna sammanträden i de fall det skulle krävas, exempelvis då sekre- tessbelagda frågor avhandlas.

Vi reserverar oss därför mot att EU-kommittén inte föreslår att EU- nämndens sammanträden ska hållas öppna för allmänheten.

12.2 Reservation av ledamoten Patrick Reslow (–)

DenparlamentariskaEU-kommitténharhaftsomuppgiftattutredariksdagens arbete med EU-frågor i syfte att analysera förändringar i funktionsfördel- ningen mellan riksdagen och regeringen. I huvudsak har kommittén landat i slutsatser som inte nämnvärt förändrar den relation som i dag råder mellan regering och riksdag, och som fastslagits i konstitutionsutskottets praxis. Vi29 menar att kommittén borde valt en annan väg i några avseenden.

För det första reserverar sig Sverigedemokraterna mot kommitténs förslag att avskaffa den obligatoriska granskningen av grön- och vitböcker för atti

29 Ledamoten Patrick Reslow (–) företräder Sverigedemokraterna i kommittén.

280

12RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

stället låta varje utskott göra en bedömning av huruvida ett dokument bör granskas. Även om utskotten i de flesta fall sannolikt kommer att granska grön- och vitböckerna, menar vi att ett obligatorium trots allt bidrar till ökad insyn och informationsspridning. Vi vill därför behålla obligatoriet.

För det andra reserverar vi oss till förmån för en mer öppen process, inte minst i EU-nämnden, vars sammanträden vi anser ska vara öppna för allmän- heten. Vi är starkt kritiska till den utveckling som just nu pågår i EU, där fe- deralistiska ambitioner i allt högre utsträckning minimerar nationalstaternas rättmätiga självbestämmande på ett flertal områden. Denna utveckling får ocksåstortgenomslagiriksdagenslagstiftningsarbete,därettomfattandeantal rättsakter behandlas och där överläggningarna med regeringen i EU-frågor ökar i antal. Mer öppenhet innebär mer insyn för den enskilde medborgaren.

Vi vill dessutom att handlingarna i varje utskott i högre utsträckning ska vara offentliga och att ett protokoll i form av ordagranna nedteckningar till- gängliggörs tillsammans med handlingarna efter utskottssammanträdet. Detta skulle inte bara bidra till ökad öppenhet, utan även underlätta överlämningen av en frågas hantering mellan ett utskott och EU-nämnden.

Kommittén föreslår ett återinförande av en årlig EU-politisk debatt. Vi tycker att det är ett bra förslag, men skulle med tanke på EU:s stora inflytande över svensk inrikespolitik gärna sett att kommittén utryckte önskemål om än fler debatter och tv-sända EU-nämndssammanträden.

Vi delar inte heller kommitténs uppfattning att riksdagen inte mer än vad som är fallet i dag ska vara involverad i den politiska dialogen mellan kom- missionenochdenationellaparlamenten.Enstärktrollförriksdagengentemot andra nationella parlament och EU:s institutioner skulle ytterligare stärka öp- penheten och insynen.

För det tredje reserverar vi oss till förmån för en starkare och tydigare re- glerad informationsskyldighet för regeringen gentemot riksdagen. Vi anser t.ex.attdetärviktigtattregeringenhållerriksdagenuppdateradundertreparts- förhandlingar (triloger) inom EU:s ordinarie lagstiftningsförfarande. Vi vill också se en diskussion kring en eventuell samrådsskyldighet vad gäller s.k. I-punkter på Coreperdagordningen, dvs. de dagordningspunkter som de stän- digarepresentanternaskommittékangodkännautandiskussionochsomsedan kan beslutas av rådet som A-punkter.

Kommitténs majoritet lyfter i förbifarten fram språkfrågan, vilken vi anser vara central för att riksdagen ska kunna göra välgrundade ställningstaganden. Svenska är ett av många officiella språk i EU, och endast i undantagsfall ska information på annat språk kunna användas. Vi vill därför antingen att det ställs krav på regeringen att i varje ärende driva på för att få fram en svensk översättning, eller att Regeringskansliet åläggs att ta fram beslutsunderlag på svenska. Likaså bör utgångspunkten för regeringen vara att i så stor utsträck- ning som möjligt begränsa en omotiverad användning av såväl förordningar somdelegeradeakterochgenomförandeakter.Dettabordehaproblematiserats i kommitténs förslag.

2017/18:URF1

281

2017/18:URF1	12RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN
	Vidare menar vi att kommittén borde ställa större krav på regeringen när
	det gäller informationen i faktapromemoriorna. Bland annat menar vi att ut-
	skottensrättattfåskriftligafaktapromemoriormedtydligaståndpunktermåste
	regleras tydligare. Regeringens bedömningar av i vilken utsträckning utkasten
	till lagstiftningsakter kan anses förenliga med subsidiaritets- och proportio-
	nalitetsprinciperna bör vara utförliga och strukturerade.
	För det fjärde reserverar vi oss mot kommitténs resonemang kring propor-
	tionalitetsbedömningar inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Vi är posi-
	tiva till ett ökat inslag av proportionalitetsbedömningar i samband med subsi-
	diaritetsprövningar. Vi menar att det är viktigt att de nationella parlamenten
	får möjlighet att fullt ut uttrycka sina åsikter om en föreslagen åtgärd. Enligt
	den praxis som fastslagits av konstitutionsutskottet kan utskotten inom ramen
	för subsidiaritetsprövningen även göra ett proportionalitetstest, dvs. pröva
	huruvida förslagen inskränker det nationella lagstiftningsutrymmet i alltför
	stor utsträckning. Vi vill slå vakt om denna praxis och menar att den borde
	förtydligas i bestämmelsen om riksdagens subsidiaritetsprövning. Vi vill vi-
	dare se en utveckling av denna praxis, så att proportionalitetsbedömningar
	konsekvent görs i samband med subsidiaritetsprövningarna.
	Vi anser vidare att kommittén borde ha lagt förslag om antingen att rege-
	ringen ska vara bunden av de synpunkter som riksdagen för fram i sina moti-
	verade yttranden i subsidiaritetsprövningarna, eller att det införs ett dubbelt
	beslutsfattande för detta ändamål i anslutning till överläggningar och samråd.
	För det femte reserverar vi oss till förmån för ett stärkt regelverk vad gäller
	samråden mellan regering och riksdag i enlighet med den praxis som utveck-
	lats i konstitutionsutskottet. Detta gäller främst frågan om samrådsskyldig-
	heten vid s.k. informella möten i Europeiska rådet och ministerrådet. Det fak-
	tum att en del av ett möte i Europeiska rådet eller i ministerrådet förläggs till
	en informell lunch eller liknande ska inte innebära att samrådsskyldigheten
	upphör att gälla. Det är av yttersta vikt att regleringen av samrådsskyldigheten
	vid informella rådsmöten är skarp, inte minst mot bakgrund av att det finns en
	tendens till att viktiga diskussioner sker just vid dessa informella tillfällen. I
	detfallregelverketärotydligtfinnsdelsenuppenbarriskförenoönskadmakt-
	förskjutningfrånriksdagentillregeringen,delsettdemokratisktdilemmaioch
	med att insynen i beslutsfattandet minskar. Kommittén har i detta avseende
	varittvetydigisittresonemang.Våruppfattningärattsamrådsskyldighetalltid
	ska råda i dessa sammanhang.
	För det sjätte reserverar vi oss mot att kommittén avfärdar möjligheten för
	EU-nämnden att ge s.k. bokstavsmandat. Vi delar inte denna uppfattning.
	Tvärtom anser vi att det ibland kan finnas anledning för Sverige att markera
	en tydlig uppfattning i en fråga. I dessa fall blir ett bokstavsmandat nödvän-
	digt. Dessutom menar vi att tillkännagivanden i kammaren ska tillmätas
	samma vikt som ett bokstavsmandat.

282

12RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

12.3 Särskilt yttrande av sakkunnige Johan Krafft

När det gäller granskningsutlåtanden och dialog med EU-kommissionen kan konstateras att konstitutionsutskottet tydligt och upprepade gånger har uttalat att sådana utlåtanden inte ska betraktas som bidrag i en dialog, eftersom det är regeringen som har huvudansvaret för att företräda Sverige som medlemsstat.

Det synsätt som kommer till uttryck i avsnitt 4.4.1. om deltagande i den politiska dialogen, där det sägs att förslaget enbart skulle innebära en anpass- ning till vad som redan sker, kan ifrågasättas. Enligt min uppfattning kan det inte utan vidare sägas finnas någon de facto-dialog i dag. En dialog mellan riksdagen och EU:s institutioner riskerar dessutom att skapa en otydlighet om vad som är Sveriges officiella uppfattning i olika frågor. Jag kan därför inte ställa mig bakom detta förslag (4.4.1 Granskningsförfarandet – behandling av strategiska EU-dokument) utan att det föregåtts av en bredare konstitutionell analys.

2017/18:URF1

283

2017/18:URF1

BILAGA 1

Kommittédirektiv

284

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

285

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

286

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

287

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

288

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

289

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

290

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

291

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

292

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

293

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

294

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

295

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

296

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

297

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

298

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

299

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

300

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

301

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

302

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

303

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

304

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

305

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

306

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

307

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

308

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

309

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

310

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

311

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

312

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

313

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

314

KOMMITÉDIREKTIV BILAGA 1

2017/18:URF1

315

2017/18:URF1

BILAGA 1 KOMMITTÉDIREKTIV

316

2017/18:URF1

BILAGA2

Överläggningar per utskott, riksmöte och kategori 2006/07–2016/17

Förklaring: a=överläggning om förslag till rättsakt, b=överläggning om utkast till rådsslutsatser eller annat rådsuttalande, c=överläggning om annan EU-fråga.

	2006/07			2007/08			2008/09			2009/10			2010/11			2011/12			2012/13			2013/14			2014/15			2015/16			2016/17			Summa
	a b c a b c a b c a b c a b c a b c a b c a b c a b c a b c a b c
KU	1					1	1			1		2	1		1				6		1	1		1	3			5		1	8	1		35
FiU	3		1	4		1	4		3	6			14		2	23		2	8		1	4			9		4	7		2	16		1	115
SkU			5	1		1	1			7		1			1	5			9			6			4			6	2	3	11	2	1	66
JuU	2					9	2			7		1	8		1	6		2	6	1		7			3			13		1	9			78
CU	1		1	4	1		5			7			4			6			5			6			4			1			4			49
UU						3						1					1	7	1		1			1			1			3				19
FöU	1		1																					1								1		4
SfU	4	2	7	15	2	2	11	3	3	13	3	5	6	4	5	8	4	7	4	2	1		2	6		3	1	14	2	6	20	2	5	172
SoU							3								2	5			7									3	4		2	3		29
KrU														1												6	1		10		2	8		28
UbU					1		1		2			1	3	11	4	24	13		9	9	5	21	8	8	8		5		10	4	7	8	8	170
TU						2							1			1			6		1	2			2		2	2		1				20
MJU	6		4	12		5	9		7	4		2	17	5	9	30	6	7	24	1	4	16		3	18	5	10	15	3	7	12	1	4	246
NU			2	2	1	3	4		3	2					9	6		2	5		3			1				2	2	10	10		1	68
AU				2			6		1	3				6	3	6	7	2	10	2	1	4	4	1	2	5	1	4	4	1	3	6		84
Summa	18	2	21	40	5	27	47	3	19	50	3	13	54	27	37	120	31	29	100	15	18	67	14	22	53	19	25	72	37	39	104	32	20	1 183

Not: Tabellen inkluderar inte två överläggningar (i kategori c) i sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet riksmötet 2006/07.

317

2017/18:URF1

BILAGA 2 ÖVERLÄGGNINGAR PER UTSKOTT,RIKSMÖTE OCH KATEGORI 2007–2016

Behandling i EU-nämnden av frågor som varit föremål för överläggning tidigare samma vecka 2006/07–2016/17

	Beslutspunkt	Diskussionspunkt	Informationspunkt	Summa
Förslag till rättsakt	115	44	41	200
Utkast till rådsslutsats	79	4	0	83
Annan EU-fråga	23	56	10	89
Summa	217	104	51	372

318

2017/18:URF1

BILAGA3

Information, samråd och återrapportering kring informella EU-toppmöten 2009–2017

Möte

EU-nämnden

Återrapport

2017-11-17: Informellt möte med stats- och regeringscheferna (ar- betslunch i anslutning till Gothen- burg Social Summit)

Information 2017-11-15 (i	Kammaren 2017-11-23
samband med information	(i samband med återrap-
om Göteborgsmötet)	port från Göteborgsmö-
	tet)

2017-09-28: Informell middag med	Information 2017-09-28	EU-nämnden 2017-10-
stats- och regeringscheferna (i anslut-		06
ning till Tallinn Digital Summit)
2017-06-22: De 27 stats- och reger-	Samråd 2017-06-21 (i	EU-nämnden 2017-06-
ingscheferna godkände förfarandet	samband med samråd in-	29 (i samband med åter-
som ligger till grund för ett beslut om	för Europeiska rådet)	rapport från Europeiska
omlokalisering av EMA och EBA (i		rådet)
anslutning till Europeiska rådet (arti-
kel 50))
2017-03-25: Möte mellan stats- och	Skriftilgt samråd genom	–
regeringscheferna i 27 medlemsstater	skrivelse till riksdagen
i Rom för högtidlighållande av Rom-	2017-03-16. Svar från
fördragen 60 år	riksdagen 2017-03-17
2017-03-09: Informellt möte mellan	Samråd 2017-03-08 (i	Kammaren 2017-03-14
de 27 stats- och regeringscheferna (i	samband med samråd in-	(i samband med återrap-
anslutning till Europeiska rådet)	för Europeiska rådet)	port från Europeiska rå-
		det)
2017-02-03: Informellt möte mellan	Samråd 2017-02-01	Kammaren 2017-02-14
EU:s stats- och regeringschefer
(Malta)
2016-12-15: Informellt möte mellan	Samråd 2016-12-14 (i	Kammaren 2016-12-20
de 27 stats- och regeringscheferna (i	samband med samråd in-
anslutning till Europeiska rådet)	för Europeiska rådet)
2016-09-16: Informellt möte mellan	Information 2016-09-15	Kammaren 2016-09-22
stats- och regeringscheferna i 27
medlemsstater (Bratislava)
2016-06-29: Informellt möte mellan	Samråd 2016-06-28 (i	EU-nämnden 2016-06-
de 27 stats- och regeringscheferna (i	samband med samråd in-	30 (i samband med åter-
anslutning till Europeiska rådets	för Europeiska rådet)	rapport från Europeiska
möte)		rådet)

319

2017/18:URF1	BILAGA 3INFORMATION,SAMRÅD OCH ÅTERRAPPORTERING KRING INFORMELLA EU-TOPPMÖTEN
	2009-2017

	Möte	EU-nämnden	Återrapport

2016-03-22: Uttalande av stats- och regeringscheferna med anledning av terroristattacker i Bryssel

–	–
(Statsministern informe-
rade om terroristattackerna
i kammaren 2016-03-22 i
samband med återrapport
från Europeiska rådet)

2016-03-18: Möte mellan Europeiska rådets medlemmar och Turkiet (i an- slutning till Europeiska rådets möte)

2016-03-07: Informellt möte mellan EU:s stats- och regeringschefer, med deltagande av Turkiets premiärmi- nister

Samråd 2016-03-17 (i samband med samråd in- för Europeiska rådet) Information 2016-03-18 (två gånger via telefon)

Samråd 2016-03-04

2016-02-19: Beslut av stats- och re-	Samråd 2016-02-17 (i
geringscheferna församlade i Euro-	samband med samråd in-
peiska rådet om en ny överenskom-	för Europeiska rådet)
melse för Förenade kungariket inom
Europeiska unionen (i anslutning till
Europeiska rådet)
2015-11-29: Extrainsatt informellt	Information 2015-11-27
möte mellan EU:s stats- och reger-
ingschefer och Turkiet
2015-11-12: Extrainsatt informellt	Samråd 2015-11-10
möte mellan EU:s stats- och reger-
ingschefer (Valetta i anslutning till
toppmöte EU–Afrika)
2015-09-23: Extra informellt möte	Samråd 2015-09-23
mellan EU:s stats- och regeringsche-
fer
2015-02-12: Informellt möte mellan	Samråd 2015-02-11
EU:s stats- och regeringschefer, med
deltagande av Ukrainas president
2014-05-27: Informellt möte mellan	Samråd 2014-05-27 (via
EU:s stats- och regeringschefer	telefon)
2014-03-06: Extra möte mellan stats-	Samråd 2014-03-05
och regeringscheferna (och Ukrainas
premiärminister)
2012-05-23: Informell middag med	Information 2012-05-23
Europeiska rådets medlemmar
2012-01-30: Extra informellt möte i	Samråd 2012-01-27
Europeiska rådet

Kammaren 2016-03-22 (i samband med återrap- port från Europeiska rå- det)

Kammaren 2016-03-08

Kammaren 2016-02-23 (i samband med återrap- port från Europeiska rå- det)

–

Kammaren 2015-11-17

Kammaren 2015-09-24

Kammaren 2015-02-17

–

EU-nämnden 2014-03-

06 (via telefon)

Kammaren 2012-05-25

Kammaren 2012-02-01

320

INFORMATION,SAMRÅD OCH ÅTERRAPPORTERING KRING INFORMELLA EU-TOPPMÖTEN 2009-2017			2017/18:URF1
		BILAGA 3

Möte	EU-nämnden	Återrapport
2011-10-26: Informellt möte i Euro-	Samråd 2011-10-25	Kammaren 2011-10-28
peiska rådet
2010-02-11: Informellt möte i Euro-	Samråd 2010-02-09	Kammaren 2010-02-16
peiska rådet
2009-12-18: Informellt möte mellan	Information 2009-12-18	–
stats- och regeringscheferna under	(via telefon)
klimatkonferensen i Köpenhamn
2009-11-19: Informellt möte i Euro-	Samråd 2009-11-17	EU-nämnden 2009-11-
peiska rådet	Samråd 2009-11-19 (via	24
	telefon)
2009-09-17: Informellt möte i Euro-	Samråd 2009-09-16	EU-nämnden 2009-09-
peiska rådet		18
2009-03-01: Informellt möte mellan	Samråd 2009-02-27	EU-nämnden 2009-03-
stats- och regeringscheferna		04

Källa: EU-nämndens kansli, sekretariatet EU-samordning, EU-nämndens verksamhetsberättelser.

321

2017/18:URF1

BILAGA 4

Samråd om A-punkter – nej-röster till följd av avvikande meningar

Beslut om A-punkter i rådet där Sverige röstat nej efter att oppositionen bildat majoritet mot regeringens ståndpunkt i samrådet med EU-nämnden.

Fiskeavtal med Seychellerna och São Tomé och Príncipe

Vid rådets 3 105:e möte (Ekofin) den 12 juli 2011 röstade Sverige nej till två A-punkter om att ingå

•protokollet om fastställande av de fiskemöjligheter och den ekonomiska ersättning som föreskrivs i partnerskapsavtalet om fiske mellan Europe- iska gemenskapen och Republiken Seychellerna

•protokollet om fastställande av de fiskemöjligheter och den ekonomiska ersättning som föreskrivs i partnerskapsavtalet om fiske mellan Europe- iska unionen och Demokratiska republiken São Tomé och Príncipe.

Beslut fattades som A-punkter utan föregående rådsbehandling (A-punktsnot 12040/1/11 respektive 12062/1/11).

Förslagen, KOM(2010) 690 och KOM(2010) 735, inkomtill riksdagen den 25 november 2010 respektive den 13 december 2010, ansvarigt utskott UU.

Samråd med EU-nämnden genomfördes genom listan v. 26 år 2011 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 15 och 16). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Anmärkning 1: Vid rådets 3 061:a möte (Miljö) den 20 december 2010 fatta- des beslut om A-punkter som gällde undertecknande av avtalet med Seychel- lerna, begäran om Europaparlamentets godkännande för ingåendet och en för- ordning om fördelning av fiskemöjligheter enligt avtalet. Samråd med EU- nämndenomdessabeslutgenomfördesgenomlistanv.50år2010övertroliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 9, 24 och 25). Samrådet avsluta- des med stöd för regeringens ståndpunkt.

Anmärkning 2: Vid rådets 3 071:a möte (Rättsliga och inrikes frågor) den 24 februari 2011 fattades beslut om A-punkter som gällde undertecknande av av- talet med São Tomé och Príncipe, begäran om Europaparlamentets godkän- nande för ingåendet och en förordning om fördelning av fiskemöjligheter en- ligt avtalet. Samråd med EU-nämnden om dessa beslut genomfördes genom listan v. 6 år 2011 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 3 och5)samtgenomettseparatskriftligtsamrådsomavslutadesden24februari 2011. Regeringen fick stöd för sin ståndpunkt.

322

SAMRÅD OM A-PUNKTER –NEJ-RÖSTER TILL FÖLJD AV AVVIKANDE MENINGAR BILAGA 4

Fiskeavtal med Kap Verde

Vid rådets 3 118:e möte (Miljö) den 10 oktober 2011 röstade Sverige nej till en A-punkt om att ingå protokollet mellan Europeiska unionen och Republi- ken Kap Verde om fastställande av de fiskemöjligheter och den ekonomiska ersättning som föreskrivs i det gällande partnerskapsavtalet om fiske mellan de två parterna.

Beslut fattades som A-punkt utan föregående rådsbehandling (A-punktsnot 14821/1/11).

Förslaget, KOM(2011) 228, inkom till riksdagen den 27 april 2011, ansva- rigt utskott MJU.

Samråd med EU-nämnden genomfördes genom listan v. 40 år 2011 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 20). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Anmärkning: Vid rådets 3 096:e möte (Rättsliga och inrikes frågor) den 9 juni 2011 fattades beslut om A-punkter som gällde undertecknande av avtalet, begäranomEuropaparlamentetsgodkännandeföringåendetochenförordning om fördelning av fiskemöjligheter enligt avtalet. Samråd med EU-nämnden om dessa beslut genomfördes genom listan v. 23 år 2011 över troliga A-punk- ter vid kommande rådsmöten (punkt 29, 30 och 31). Regeringen fick stöd för sin ståndpunkt.

Anslagsöverföring till följd av fiskeavtal med Marocko

Vid rådets 3 120:e möte (Jordbruk och fiske) den 21 oktober 2011 röstade SverigenejtillenA-punktomanslagsöverföringnrDEC36/2011inomavsnitt III – kommissionen – i den allmänna budgeten för 2011, för att tillgängliggöra budgetmedelförtillämpningenavprotokolletomfastställandeavdefiskemöj- ligheter och den ekonomiska ersättning som föreskrivs i avtalet om fiskepart- nerskap med Marocko.

Beslut fattades som A-punkt utan föregående rådsbehandling (A-punktsnot 14787/11).

Förslaget, DEC36/2011, är ej inkommet till riksdagen.

SamrådiEU-nämndengenomfördesgenomlistanv.40år2011övertroliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 31). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Anmärkning: Nej-rösten redovisas i regeringens skrivelse 2011/12:105 s. 359,medhänvisningtillattfiskeavtaletinteansågsförenligtmedfolkrätten. I underlaget för samrådet med EU-nämnden antyds att regeringensståndpunkt är att lägga ned den svenska rösten. Samrådet resulterade i att regeringen inte fick stöd för sin ståndpunkt. Sannolikt innebar oppositionens majoritet i EU- nämndenattSverigeskulleröstanej.IettaddendumtillA-punktsnotendaterat

2017/18:URF1

323

2017/18:URF1	BILAGA 4 SAMRÅD OM A-PUNKTER –NEJ-RÖSTER TILL FÖLJD AV AVVIKANDE MENINGAR
	efter samrådets avslut gör Sverige ett uttalande i vilket det erinras om att Sve-
	rige motsatte sig ett tidigare beslut om avtalet och därför även motsätter sig
	den aktuella överföringen av anslag.

Anslagsöverföring till följd av fiskeavtal med Guinea- Bissau

Vid rådets 3 127:e möte (Transport, telekommunikation och energi) den 24 november 2011 röstade Sverige nej till en A-punkt om anslagsöverföring nr DEC46/2011 inom avsnitt III – kommissionen – i den allmänna budgeten för 2011, för att tillgängliggöra budgetmedel för tillämpningen av protokollet om fastställande av de fiskemöjligheter och den ekonomiska ersättning som före- skrivs i avtalet om fiskepartnerskap med Guinea-Bissau.

Beslut fattades som A-punkt utan föregående rådsbehandling (A-punktsnot 16330/11).

Förslaget, DEC46/2011, är ej inkommet till riksdagen.

SamrådiEU-nämndengenomfördesgenomlistanv.46år2011övertroliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 2). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Anmärkning: Vid rådets 3 123:e möte (Jordbruk och fiske) den 14 november 2011 fattades beslut om A-punkter som gällde undertecknande av avtalet, be- gäran om Europaparlamentets godkännande för ingåendet och en förordning om fördelning av fiskemöjligheter enligt avtalet. Samråd med EU-nämnden om dessa beslut genomfördes genom listan v. 44 år 2011 över troliga A-punk- ter vid kommande rådsmöten (punkt 4, 7 och 8). Regeringen fick stöd för sin ståndpunkt.

Fiskeavtal med Guinea-Bissau

Vid rådets 3 150:e möte (Allmänna frågor) den 28 februari 2012 röstade Sve- rige nej tillen A-punkt omatt ingå protokollet mellan Europeiska unionen och Republiken Guinea-Bissau om fastställande av de fiskemöjligheter och den ekonomiska ersättning som föreskrivs i det gällande partnerskapsavtalet om fiske mellan de två parterna.

Beslut fattades som en A-punkt utan föregående rådsbehandling (A- punktsnot 6503/1/12).

Samråd med EU-nämnden genomfördesgenomlistan v. 8 år2012 över tro- liga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 8). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Förslaget, KOM(2011) 603, inkom till riksdagen den 5 oktober 2011, an- svarigt utskott MJU.

Anmärkning 1: Vid rådets 3 123:e möte (Jordbruk och fiske) den 14 novem- ber 2011 fattades beslut om A-punkter som gällde undertecknande av avtalet, begäran av EP:s godkännande för ingåendet och en förordning om fördelning

324

SAMRÅD OM A-PUNKTER –NEJ-RÖSTER TILL FÖLJD AV AVVIKANDE MENINGAR BILAGA 4

av fiskemöjligheter enligt avtalet. Samråd med EU-nämnden om dessa beslut ägde rum genom listan v. 44 år 2011 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 4, 7 och 8). Samrådet avslutades den 7 november 2011 med stöd för regeringens ståndpunkt.

Anmärkning 2: MJU höll överläggning den 22 september 2011 (prot. 2011/12:1) om EU-förslag om mandat för att inleda förhandlingar om ett nytt protokoll inom ramen för fiskepartnerskapsavtalet med Guinea Bissau. Avvi- kande mening S, MP, V. Mandatet gällde förhandlingar om ett nytt protokoll avsett att ersätta det som den aktuella A-punkten rörde.

Fiskeavtal med Kiribati

Vidrådets3155:emöte(Jordbrukochfiske)den19mars2012röstadeSverige nej till en A-punkt om bemyndigande för kommissionen att inleda förhand- lingar på Europeiska unionens vägnar om ett nytt protokoll till partnerskaps- avtalet om fiske med Republiken Kiribati.

Beslut fattades som en A-punkt utan föregående rådsbehandling (A- punktsnot 7346/12).

Samråd med EU-nämnden genomfördes genom listan v. 11 år 2012 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 10). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Kommissionens rekommendation, SEC(2012) 89, har inte inkommit till riksdagen.

Anmärkning: MJU höll överläggning den 16 februari 2012 (prot. 2011/12:17)omEU-förslagommandatförattinledaförhandlingaromettnytt protokoll inom ramen för fiskepartnerskapsavtal med Republiken Kiribati. Avvikande meningar 1 (S, MP, V), 2 (SD).

Fiskeavtal med Madagaskar

Vid rådets 3 160:e möte (Allmänna frågor) den 24 april 2012 röstade Sverige nej till en A-punkt om bemyndigande för kommissionen att inleda förhand- lingar på Europeiska unionens vägnar för att förnya protokollet till partner- skapsavtalet om fiske med Madagaskar.

Beslut fattades som en A-punkt utan föregående rådsbehandling (A- punktsnot 8238/12).

Kommissionens rekommendation, SEK(2010) 1588, inkom till riksdagen den 20 december 2010, ansvarigt utskott MJU.

Samråd med EU-nämnden genomfördes genom listan v. 14 år 2012 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 11). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Anmärkning: MJU höll överläggning den 16 februari 2012 (prot. 2011/12:17)omEU-förslagommandatförattinledaförhandlingaromettnytt

2017/18:URF1

325

2017/18:URF1	BILAGA 4 SAMRÅD OM A-PUNKTER –NEJ-RÖSTER TILL FÖLJD AV AVVIKANDE MENINGAR
	protokoll inom ramen för fiskepartnerskapsavtal med Republiken Madagas-
	kar. Avvikande meningar 1 (S, MP, V), 2 (SD).

Fiskeavtal med Mauritius

Vid rådets 3 189:e möte (Ekofin) den 9 oktober 2012 röstade Sverige nej till tre A-punkter som gällde

• undertecknande påEuropeiska unionensvägnaravpartnerskapsavtaletom fiske mellan Europeiska unionen och Republiken Mauritius

• begäran om Europaparlamentets godkännande för att ingå ett nytt partner- skapsavtal om fiske och ett nytt protokoll omfastställande av de fiskemöj- ligheter och den ekonomiska ersättning som föreskrivs i partnerskapsavta- let om fiske mellan Europeiska unionen och Republiken Mauritius

• en förordning omtilldelning av fiskemöjligheter inomramen förprotokol- let till partnerskapsavtalet om fiske mellan Europeiska unionen och Repu- bliken Mauritius.

Beslut fattades som A-punkter utan föregående rådsbehandling (A-punktsnot 13421/1/12).

Förslagen, COM(2012) 441, COM(2012) 442 och COM(2012) 437, inkom till riksdagen den 10 augusti 2012, den 3 augusti 2012 respektive den 10 au- gusti 2012, ansvarigt utskott MJU.

Samråd med EU-nämnden genomfördes genom listan v. 40 år 2012 över troliga A-punkter vid kommande rådsmöten (punkt 9, 12 och 13). Regeringen fick inte stöd för sin ståndpunkt.

Anmärkning: MJU höll överläggning den 10 november 2011 (prot. 2011/12:6) om EU-förslag om mandat för att inleda förhandlingar om ett nytt protokoll inom ramen för fiskepartnerskapsavtalet med Mauritius. Avvikande meningar 1 (S, MP), 2 (SD), 3 (V). Överläggningen avsåg mandatet för de förhandlingar som resulterade i det avtal som de aktuella A-punkterna rörde.

326

2017/18:URF1

BILAGA 5

Granskningar av EU-dokument t.o.m. riksmötet 2016/17

Obligatoriska behandlingar av grön- och vitböcker

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal ra-		yttrande
			der

2006/07:UU11	Utlåtande om diplomatiskt och konsulärt skydd av	KOM(2006) 712	27	Nej	Nej	Nej	Nej
	unionsmedborgarna i tredjeland
2006/07:TU14	En framtida havspolitik för EU	KOM(2006) 275	388	Nej	Nej	Ja	Nej
2006/07:NU8	Utlåtande om grönbok rörande EU:s handelspoli-	KOM(2006) 763	53	Nej	Nej	Nej	Nej
	tiska skyddsinstrument
2006/07:AU12	Utlåtande om grönboken En modern arbetsrätt för	KOM(2006) 708	82	1 (S) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
	att möta 2000-talets utmaningar			3 (MP)
2006/07:SoU16	Utlåtande om grönboken Mot ett rökfritt Europa:	KOM(2007) 27	59	Nej	Nej	Ja	Nej
	policyalternativ på EU-nivå
2006/07:CU30	Grönboken om översynen av konsumentregelverket	KOM(2006) 744	59	1 (S, MP) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
2006/07:FiU28	Utlåtande om grönbok om finansiella tjänster till	KOM(2007) 226	106	Nej	Nej	Nej	Nej
	privatpersoner och mindre företag på den inre
	marknaden
2006/07:SkU21	Grönbok om marknadsbaserade styrmedel för mil-	KOM(2007) 140	116	Nej	1 (S) 2 (V)	Ja	Nej
	jöpolitiken och näraliggande politikområden
2006/07:KU23	Utlåtande angående en grönbok om allmänhetens	KOM(2007) 185	68	Nej	Nej	Ja	Nej
	tillgång till EU-dokument

327

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal ra-		yttrande
			der

2006/07:SfU13	Grönbok om det framtida gemensamma europeiska	KOM(2007) 301	96	1 (S) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
	asylsystemet			3 (MP)
2007/08:MJU3	Grönbok om bättre nedmontering av fartyg	KOM(2007) 269	40	Nej	Nej	Nej	Nej
2007/08:FöU2	Utlåtande om grönbok om bioberedskap	KOM(2007) 399	45	Nej	Nej	Ja	Nej
2007/08:KrU2	Vitbok om idrott	KOM(2007) 391	54	Nej	Nej	Nej	Nej
2007/08:SoU3	Utlåtande om vitboken En EU-strategi för hälsofrå-	KOM(2007) 279	43	Nej	Nej	Ja	Nej
	gor som rör kost, övervikt och fetma
2007/08:UbU3	Europeiska området för forskningsverksamhet: Nya	KOM(2007) 161	83	Nej	Nej	Nej	Nej
	utsikter
2007/08:MJU4	Utlåtande om grönbok om anpassning till klimatför- KOM(2007) 354		162	Nej	Nej	Nej	Nej
	ändringar i Europa – tänkbara EU-åtgärder
2007/08:SoU10	Hälsostrategi för EU 2008–2013	KOM(2007) 630	25	Nej	Nej	Ja	Nej
2007/08:TU5	Kommissionens grönbok Mot en ny kultur för rör-	KOM(2007) 551	215	Nej	Nej	Nej	Nej
	lighet i städer
2007/08:FiU27	Vitbok om hypotekslån	KOM(2007) 807	79	Nej	Nej	Nej	Nej
2007/08:CU24	Grönbok om insyn i gäldenärers tillgångar	KOM(2008 128	6	Nej	Nej	Nej	Nej
2007/08:NU17	Talan om skadestånd på grund av brott mot konkur-	KOM(2008) 165	10	Nej	Nej	Nej	Nej
	rensreglerna
2008/09:UU7	Grönbok om EU och de utomeuropeiska länderna	KOM(2008) 383	14	Nej	Nej	Nej	Nej
	och territorierna
2008/09:NU9	Upphovsrätten i kunskapsekonomin	KOM(2008) 466	60	Nej	Nej	Nej	Nej

328

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal ra-		yttrande
			der

2008/09:MJU8	Grönbok om jordbruksprodukters kvalitet	KOM(2008) 641	68	1 (S, V, MP)	Nej	Ja	Ja
2008/09:UbU3	Migration och rörlighet: utmaningar och möjlig-	KOM(2008) 423	72	Nej	Nej	Nej	Nej
	heter för EU:s utbildningssystem
2008/09:NU14	Territoriell sammanhållning	KOM(2008) 616	20	Nej	Nej	Nej	Nej
2008/09:CU22	Grönboken om kollektiva prövningsmöjligheter för	KOM(2008) 794	50	Nej	Nej	Nej	Nej
	konsumenter
2008/09:NU17	Europeiska energinät	KOM(2008) 782	28	1 (S, V) 2 (MP)	Nej	Ja	Ja
2008/09:MJU17	Grönbok om hanteringen av bioavfall i Europeiska	KOM(2008) 811	62	1 (MP)	Nej	Nej	Nej
	unionen
2008/09:SoU18	Grönbok: Den europeiska arbetskraften inom vår-	KOM(2008) 725	33	1 (S, V, MP)	Nej	Ja	Ja
	den
2008/09:TU10	Översyn av politiken för transeuropeiska transport-	KOM(2009) 44	154	Nej	Nej	Nej	Nej
	nät (TEN-T)
2008/09:MJU30	Vitbok om klimatanpassning	KOM(2009) 147	59	Nej	Nej	Ja	Nej
2008/09:CU35	Grönboken om översyn av Bryssel I-förordningen	KOM(2009) 175	9	Nej	Nej	Nej	Nej
2008/09:JuU28	Yrkesmässiga gränsöverskridande vägtransporter	KOM(2009) 214	16	Nej	Nej	Nej	Nej
	av eurokontanter mellan medlemsstaterna i euroom-
	rådet
2009/10:TU2	Moderniserad IKT-standardisering i EU – Vägen	KOM(2009) 324	64	Nej	1 (S)	Nej	Nej
	framåt
2009/10:MJU4	Grönbok Reform av den gemensamma fiskeripoliti-	KOM(2009) 163	106	Nej	1 (MP)	Ja	Nej
	ken

329

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt		Debatt	Votering
			gande antal ra-		yttrande
			der

2009/10:UbU4	Att främja ungdomars rörlighet i utbildningssyfte	KOM(2009) 329	59	Nej	Nej		Nej	Nej
2009/10:JuU16	Inhämtande av bevis som ska användas i straffrätts-	KOM(2009) 624	45	Nej	Nej		Nej	Nej
	liga förfaranden
2009/10:KU32	Ett europeiskt medborgarinitiativ	KOM(2009) 622	70	Nej	Nej		Nej	Nej
2009/10:CU11	Sammankoppling av företagsregister	KOM(2009) 614	8	Nej	Nej		Nej	Nej
2009/10:KrU14	Grönbok om att ta tillvara potentialen i den kultu-	KOM(2010) 183	207	Nej	1	(S, V, MP)Nej		Nej
	rella och den kreativa sektorn
2009/10:MJU27	Skogsskydd och skoglig information i EU	KOM(2010) 66	144	Nej	Nej		Nej	Nej
2009/10:FiU41	Utlåtande om grönbok om företagsstyrning i finan-	KOM(2010) 284	85	Nej	1	(V)	Ja	Nej
	siella institut och om ersättningspolicy
2010/11:SfU5	Grönbok med sikte på tillräckliga, långsiktigt bär-	KOM(2010) 365	77	Nej	1	(V)	Ja	Nej
	kraftiga och trygga pensionssystem i EU
2010/11:FiU14	Utlåtande över Vitbok om försäkringsgarantisystem	KOM(2010) 370	46	1 (S, V)	Nej		Ja	Ja
2010/11:CU11	Revisionspolitik	KOM(2010) 561	8	Nej	Nej		Nej	Nej
2010/11:CU6	Politiska alternativ för främjande av en europeisk	KOM(2010) 348	9	Nej	Nej		Nej	Nej
	avtalsrätt
2010/11:UU4	EU:s budgetstöd till tredjeland i framtiden	KOM(2010) 586	207	Nej	Nej		Ja	Nej
2010/11:UU9	EU:s utvecklingspolitik	KOM(2010) 629	255	Nej	1	(MP, V)	Ja	Nej
2010/11:FiU19	Utlåtande över grönbok om e-upphandling	KOM(2010) 571	100	Nej	Nej		Ja	Nej
2010/11:FiU44	Grönbok om offentlig upphandling	KOM(2011) 15	146	1 (M, FP, C, KD)	1	(S, MP)	Ja	Nej

330

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument		Ställningsta-	Reservation		Särskilt	Debatt	Votering
				gande antal ra-			yttrande
				der

2010/11:CU21	Fri rörlighet för dokument	KOM(2010)	747	6	Nej		Nej	Nej	Nej
2010/11:SkU25	Grönbok om mervärdesskattens framtid	KOM(2010)	695	155	Nej		Nej	Ja	Nej
2010/11:UbU15	Grönbok om ett gemensamt strategiskt ramverk för	KOM(2011)	48	108	Nej		Nej	Ja	Nej
	EU:s finansiering av forskning och innovation
2010/11:TU22	Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportom- KOM(2011)		144	324	1	(S) 2 (MP, V)	Nej	Ja	Ja
	råde				3	(SD)
2010/11:CU27	En EU-ram för bolagsstyrning	KOM(2011)	164	42	1	(S) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
2010/11:KrU11	Grönbok om onlinespel på den inre marknaden	KOM(2011)	128	32	Nej		Nej	Nej	Nej
2011/12:MJU6	Säljfrämjande åtgärder m.m. för jordbruksprodukter	KOM(2011)	436	24	Nej		Nej	Nej	Nej
2011/12:UbU3	Grönbok om modernisering av direktivet om erkän-	KOM(2011)	367	54	Nej		1 (SD)	Nej	Nej
	nande av yrkeskvalifikationer
2011/12:JuU2	Tillämpningen av EU:s straffrättsliga lagstiftning	KOM(2011)	327	23	1	(SD)	Nej	Nej	Nej
	på frågor som rör frihetsberövande
2011/12:UU6	Grönbok om system för exportkontroll för produk-	KOM(2011)	393	48	Nej		1 (S) 2 (MP, Ja		Nej
	ter med dubbla användningsområden						V) 3 (SD)
2011/12:NU7	Grönbok om distribution av audiovisuella verk i	KOM(2011)	427	31	Nej		Nej	Nej	Nej
	Europeiska unionen
2011/12:FiU19	Utlåtande över grönbok om möjligheterna att införa	KOM(2011)	818	17	1	(S), 2 (SD),	Nej	Ja	Ja
	stabilitetsobligationer				3	(V)
2011/12:NU16	Grönbok om framtidens belysning	KOM(2011)	889	21	Nej		Nej	Nej	Nej
2011/12:SfU8	Rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedbor-	KOM(2011)	735	38	Nej		Nej	Ja	Nej
	gare bosatta i EU

331

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument		Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
				gande antal ra-		yttrande
				der

2011/12:AU10	Grönbok om omstruktureringar och planering för	KOM(2012) 7		12	Nej	Nej	Nej	Nej
	förändringar
2011/12:FiU37	Utlåtande över grönboken om en integrerad europe-	KOM(2011) 941		65	Nej	Nej	Nej	Nej
	isk marknad för kort-, internet- och mobilbetal-
	ningar
2011/12:FiU48	Grönbok om skuggbanksektorn	COM(2012)	102	70	1 (V)	Nej	Ja	Ja
2011/12:SfU15	Vitbok om pensioner	COM(2012)	55	109	Nej	1 (SD)	Ja	Nej
2012/13:MJU7	Kunskap i havsfrågor 2020	COM(2012)	473	36	Nej	Nej	Nej	Nej
2012/13:TU8	Granskning av grönbok om en integrerad paket-	COM(2012)	698	35	Nej	Nej	Nej	Nej
	marknad
2012/13:NU20	Granskning av handlingsplan för detaljhandeln och	COM(2013)	37	31	1 (S) 2 (MP, V)	Nej	Ja	Ja
	grönbok om otillbörliga affärsmetoder				3 (SD)
2012/13:MJU18	En europeisk strategi för plastavfall	COM(2013)	123	399	Nej	Nej	Nej	Nej
2012/13:FiU40	Granskning av grönbok om den långsiktiga finan-	COM(2013)	150	205	Nej	1 (SD)	Nej	Nej
	sieringen av den europeiska ekonomin					2 (V)
2012/13:NU24	Granskning av grönbok om klimat- och energipoli-	COM(2013)	169	49	1 (S, MP, V)	Nej	Ja	Ja
	tiken till 2030				2 (SD)
2012/13:FöU12	Granskning av grönbok om försäkring mot katastro- COM(2013)		213	115	Nej	Nej	Nej	Nej
	fer
2012/13:KU26	Granskning av grönbok om förberedelse för en helt	COM(2013)	231	36	Nej	Nej	Ja	Nej
	konvergerad audiovisuell värld
2013/14:SoU29	Granskning av grönbok om mobil hälsa	COM(2014)	219	13	Nej	Nej	Nej	Nej

332

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument		Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
				gande antal ra-		yttrande
				der

2014/15:NU5	Granskning av vitbok om effektivare kontroll av fö- COM(2014)		449	12	Nej	Nej	Nej	Nej
	retagskoncentrationer i EU
2014/15:NU6	Granskning av grönbok om en utvidgning av EU:s	COM(2014)	469	19	Nej	Nej	Nej	Nej
	skydd av geografiska ursprungsbeteckningar
2014/15:FöU2	Grönbok om säkerhet i logitjänster för turister	COM(2014)	464	33	Nej	Nej	Nej	Nej
2014/15:FiU29	Grönbok om kapitalmarknadsunionen	COM(2015)	63	76	Nej	Nej	Nej	Nej
2015/16:FiU19	Grönbok om finansiella tjänster till privatpersoner	COM(2015)	630	80	Nej	Nej	Nej	Nej
	och mindre företag
2016/17:UU18	Vitbok om EU:s framtid	COM(2017)	2025	110	1 (SD)	1 (V)	Ja	Ja

333

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Valfria behandlingar av strategiska EU-dokument

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument		Ställningsta-	Reservation		Särskilt	Debatt	Votering
				gande antal			yttrande
				rader

2007/08:KrU3	Utlåtande om att främja unga människors	KOM(2007)	498	57	Nej		1 (S, V, MP)	Ja	Nej
	fulla deltagande i utbildning, arbetsliv och						2 (V)
	samhälle
2007/08:MJU10	Utlåtande – Hälsokontrollen av reformen av KOM(2007)		722	144	Nej		Nej	Nej	Nej
	den gemensamma jordbrukspolitiken
2007/08:FiU14	Översyn av EU:s budget	SEK(2007) 1188		350	1	(V) 2 (MP)	Nej	Ja	Ja
2007/08:KU23	Utlåtande om mobil-tv	KOM(2007) 409		32	Nej		Nej	Ja	Nej
2007/08:UU11	Kommissionens årliga politiska strategi för	KOM(2008)	72	251	1	(V, MP)	1 (S)	Ja	Ja
	år 2009
2007/08:JuU32	Upptrappning av kampen mot terrorism och	KOM(2007)	649	30	1	(V, MP)	Nej	Ja	Nej
	bättre sprängämnessäkerhet	KOM(2007)	651
2008/09:KU3	Förbindelserna mellan Europeiska kom-	KOM(2008)	237	35	Nej		Nej	Ja	Nej
	missionen och de nationella parlamenten
2008/09:FöU3	Strategi för en konkurrenskraftig europeisk	KOM(2007)	764	135	1	(S) 2 (V, MP)	Nej	Ja	Ja
	försvarsindustri
2008/09:UU17	Kommissionens årliga politiska strategi för	KOM(2009)	73	389	1	(S) 2 (V) 3 (MP)	Nej	Ja	Ja
	år 2010
2008/09:FiU42	Finansiell tillsyn	KOM(2009) 252		228	1	(S) 2 (V)	Nej	Ja	Nej
2008/09:JuU31	Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa	KOM(2009)	262	280	1	(S) 2 (V) 3 (MP)	Nej	Ja	Ja
	i allmänhetens tjänst

334

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation		Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal			yttrande
			rader

2009/10:TU4	Hållbara framtida transporter – Ett integre-	KOM(2009) 279	350	1	(S, V, MP)	Nej	Ja	Ja
	rat, teknikstyrt och användarvänligt trans-
	portsystem
2009/10:UU4	Meddelande om EU och Arktis	KOM(2008) 763	110	1	(V, MP)	Nej	Ja	Ja
2009/10:UU5	EU:s strategi för Östersjöområdet	KOM(2009) 248	94	1	(S, V, MP)	Nej	Ja	Ja
2009/10:FiU29	Utlåtande över EU:s framtidsstrategi 2020	KOM(2009) 647	204	1	(S, V, MP) 2 (V)	Nej	Nej	Nej
		KOM(2009) 2020		3	(V) 4 (MP)
2009/10:UU17	Kommissionens arbetsprogram 2010	KOM(2010) 135	242	1	(S) 2 (V, MP)	Nej	Ja	Ja
2009/10:TU26	Framtidens strategi för de transeuropeiska	KOM(2010) 212	144	Nej		Nej	Nej	Nej
	transportnäten
2009/10:JuU31	Handlingsplan för att genomföra Stock-	KOM(2010) 171	94	1	(S) 2 (V) 3 (MP)	Nej	Nej	Nej
	holmsprogrammet
2009/10:FiU40	Utlåtande om förstärkt samordning av den	KOM(2010) 250	164	1	(V)	Nej	Ja	Ja
	ekonomiska politiken
2010/11:KU12	Förbindelserna mellan Europeiska kom-	KOM(2010) 291	50	Nej		Nej	Ja	Nej
	missionen och de nationella parlamenten
2010/11:TU2	En digital agenda för Europa	KOM(2010) 245	108	Nej		Nej	Nej	Nej
2010/11:JuU4	Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s	KOM(2010) 311	72	1	(MP, V)	Nej	Ja	Ja
	flygplatser
2010/11:TU10	Mot ett europeiskt område för trafiksäker-	KOM(2010) 389	93	Nej		Nej	Nej	Nej
	het: politiska riktlinjer för trafiksäkerhet
	2011–2020

335

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation		Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal			yttrande
			rader

2010/11:JuU6	Strategi för överföring av PNR-uppgifter	KOM(2010) 492	38	1	(MP, V)	Nej	Ja	Ja
	till tredjeländer
2010/11:NU10	På väg mot en inre marknadsakt	KOM(2010) 608	99	1	(S, MP, V)	Nej	Ja	Ja
2010/11:UU11	Kommissionens arbetsprogram för 2011	KOM(2010) 623	465	1	(S) 2 (MP) 3 (SD)	Nej	Ja	Ja
				4	(V)
2010/11:JuU21	Kontroll av Europols verksamhet	KOM(2010) 776	47	1	(SD)	Nej	Nej	Nej
2010/11:SoU13	EU:s handikappstrategi 2010–2020: Nya åt-	KOM(2010) 636	28	Nej		Nej	Ja	Nej
	gärder för ett hinderfritt samhälle i EU
2010/11:KU26	Rapport från kommissionen om subsidiari-	KOM(2010) 547	70	Nej		Nej	Nej	Nej
	tet och proportionalitet
2010/11:SoU17	En EU-agenda för barns rättigheter	KOM(2011) 60	65	Nej		Nej	Ja	Nej
2010/11:FiU27	Europeiskt ramverk för hantering av banker	KOM(2010) 579	154	1	(SD)	Nej	Ja	Ja
	i kris
2011/12:JuU4	Lagring av trafikuppgifter för brottsbekäm-	KOM(2011) 225	89	1	(M, V) 2 (SD)	Nej	Ja	Ja
	pande ändamål – Kommissionens utvärde-
	ringsrapport om direktiv 2006/24/EG
2011/12:JuU6	Ett EU-system för att spåra finansiering av	KOM(2011) 429	28	1	(S, SD) 2 (MP, V)	Nej	Ja	Ja
	terrorism
2011/12:UU5	Översyn av den europeiska grannskapspoli-	KOM(2011) 303	596	1	(S, MP) 2 (SD)	1 (S) 2 (MP)	Ja	Ja
	tiken			3	(V)

336

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation		Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal			yttrande
			rader

2011/12:MJU7	Utlåtande med anledning av kommissionens KOM(2011) 424		99	Nej		1 (V) 2 (SD)	Nej	Nej
	meddelande om den gemensamma fiskeri-
	politikens internationella dimension,
	KOM(2011) 424
2011/12:JuU10	Straffrätt i EU: garantier för ett effektivt ge- KOM(2011) 573		43	1	(SD) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
	nomförande av EU:s politik genom straff-
	rättsliga åtgärder
2011/12:FiU14	Utlåtande om EU:s långtidsbudget 2014–	KOM(2011) 500	278	Nej		1 (S, MP, V)	Ja	Nej
	2020					2 (SD)
2011/12:KU5	Förbindelserna mellan Europeiska kom-	KOM(2011) 345	93	Nej		Nej	Ja	Nej
	missionen och de nationella parlamenten
2011/12:UU4	Kommissionens arbetsprogram för 2012	KOM(2011) 777	261	1	(S) 2 (MP) 3 (SD)	Nej	Ja	Ja
				4	(V)
2011/12:JuU17	Smart gränsförvaltning – valmöjligheter	KOM(2011) 680	29	1	(MP) 2 (SD) 3 (V)	Nej	Ja	Ja
	och framtida handlingsalternativ
2011/12:AU7	En europeisk agenda för integration av tred- KOM(2011) 455		148	1	(SD) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
	jelandsmedborgare
2011/12:NU20	Energifärdplan för 2050	KOM(2011) 885	75	1	(S, MP, V) 2 (SD)	Nej	Ja	Ja
2012/13:UU4	Kommissionens arbetsprogram för 2013	COM(2012) 629	218	1	(MP) 2 (SD) 3 (V)	Nej	Ja	Ja
2012/13:KU14	Subsidiaritet och proportionalitet	COM(2012) 373	115	Nej		Nej	Ja	Nej
2012/13:KU15	Förbindelserna mellan Europeiska kom-	COM(2012) 375	64	Nej		Nej	Ja	Nej
	missionen och de nationella parlamenten

337

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation		Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal			yttrande
			rader

2012/13:FiU29	Granskning av EU-kommissionens med-	COM(2012) 777	80	1	(MP, V)	1 (SD)	Ja	Ja
	delande om en plan för en djupgående och
	verklig ekonomisk och monetär union
2012/13:NU20	Granskning av handlingsplan för detaljhan-	COM(2013) 36	31	1	(S) 2 (MP, V) 3 (SD)	Nej	Ja	Ja
	deln och grönbok om otillbörliga affärsme-
	toder
2012/13:UU18	Granskning av kommissionens meddelande	COM(2013) 92	195	Nej		1 (SD)	Ja	Nej
	om ett ramverk för global utveckling efter
	2015
2012/13:NU23	Granskning av meddelande om smart lag-	COM(2013) 122	62	Nej		Nej	Nej	Nej
	stiftning
2013/14:UU4	Kommissionens arbetsprogram för 2013	COM(2013) 739	226	1	(MP) 2 (SD) 3 (V)	Nej	Ja	Ja
2013/14:NU29	Granskning av meddelande om en klimat-	COM(2014) 15	102	1	(S) 2 (MP) 3 (SD)	Nej	Ja	Ja
	och energipolitisk ram 2020–2030			4	(V)
2013/14:KU45	Granskning av kommissionsrapporter om	COM(2013) 565	131	Nej		Nej	Nej	Nej
	subsidiaritet och proportionalitet m.m.	COM(2013) 566
2013/14:JuU41	EU:s agenda för rättsliga frågor till 2020 –	COM(2014) 144	82	1	(SD)	Nej	Ja	Nej
	Att stärka förtroendet, rörligheten och till-
	växten inom EU
2014/15:UU4	Kommissionens arbetsprogram 2014	COM(2014) 910	357	1	(SD) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
2014/15:FiU16	En investeringsplan för Europa	COM(2014) 903	97	Nej		Nej	Ja	Nej
2014/15:KU9	Granskning av kommissionsrapporter om	COM(2014) 506	94	Nej		Nej	Ja	Nej
	subsidiaritet och proportionalitet m.m.	COM(2014) 507

338

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal		yttrande
			rader

2014/15:JuU19	Arbetet i ständiga kommittén för operativt	14440/14	44	Nej	Nej	Nej	Nej
	samarbete i frågor som rör den inre säker-
	heten
2014/15:UU18	Mot en ny europeisk grannskapspolitik	JOIN(2015) 6	136	1 (SD) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
2015/16:FiU13	Färdigställandet av EU s ekonomiska och	De fem ordförande-	45	Nej	1 (SD) 2 (V)	Ja	Nej
	monetära union	nas rapport Färdig-
		ställandet av EU:s
		ekonomiska och mo-
		netära union
2015/16:UU6	På väg mot ett nytt partnerskap mellan	JOIN(2015) 33	31	Nej	1 (SD)	Ja	Nej
	Europeiska unionen och länderna i Afrika,
	Västindien och Stillahavsområdet efter
	2020
2015/16:KU3	Bättre lagstiftning för bättre resultat – en	COM(2015) 215	23	Nej	1 (SD)	Ja	Nej
	EU-agenda
2015/16:UU5	Översyn av den europeiska grannskapspoli-	JOIN(2015) 50	70	1 (SD) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
	tiken
2015/16:NU8	Granskning av meddelande om handel för	COM(2015) 497	41	1 (SD) 2 (V) 3 (M)	Nej	Ja	Ja
	alla			4 (SD) 5 (V) 6 (M, C, L,
				KD) 7 (SD) 8 (V)
2015/16:UU4	Kommissionens arbetsprogram 2016	COM(2015) 610	356	1 (SD) 2 (V)	1 (M, C, L, KD)	Ja	Ja
					2 (S, MP) 3 (L)
2015/16:MJU13	Cirkulär ekonomi	COM(2015) 614	79	Nej	Nej	Nej	Nej

339

2017/18:URF1

BILAGA 5 GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt	Debatt	Votering
			gande antal		yttrande
			rader

2015/16:KU11	Granskning av kommissionsrapporter om	COM(2015) 315	88	Nej	Nej	Ja	Nej
	subsidiaritet och proportionalitet m.m.	COM(2015) 316
2015/16:NU16	Granskning av meddelande om att förbättra	COM(2015) 550	48	1 (SD) 2 (V) 3 (M, C, L, Nej		Nej	Nej
	den inre marknaden			KD) 4 (SD) 5 (V)
2015/16:JuU32	Åtgärdsplan för förstärkning av kampen	COM(2016) 50	60	Nej	Nej	Ja	Nej
	mot finansiering av terrorism
2015/16:TU20	En luftfartsstrategi för Europa	COM(2015) 598	308	1 (S, MP) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
2016/17:UbU7	Ny kompetensagenda för Europa	COM(2016) 381	58	Nej	Nej	Ja	Nej
2016/17:UU6	En integrerad EU-politik för Arktis	JOIN(2016) 21	85	Nej	1 (SD) 2 (C)	Ja	Nej
					3 (V)
2016/17:FöU2	Gemensam ram för att motverka hybridhot	JOIN(2016) 18	50	1 (SD) 2 (V)	Nej	Ja	Ja
2016/17:JuU23	Den parlamentariska kontrollen av Europol	Gemensam parla-	81	Nej	Nej	Nej	Nej
		mentarisk kontroll-
		grupp för Europol
		Utkast till text från
		trojkans arbetsgrupp
		inför EU-
		talmanskonferensen
		den 23–25 april 2017
2016/17:NU22	Granskning av meddelande om ren energi	COM(2016) 860	69	1 (SD)	Nej	Ja	Ja
	för alla i EU
2016/17:UbU13	En rymdstrategi för Europa	COM(2016) 705	110	Nej	Nej	Ja	Nej

340

GRANSKNINGAR AV EU-DOKUMENT T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 5

2017/18:URF1

Utlåtande	Rubrik	EU-dokument	Ställningsta-	Reservation	Särskilt		Debatt	Votering
			gande antal		yttrande
			rader

2016/17:UU4	Kommissionens arbetsprogram 2017	COM(2016) 710	114	1 (SD) 2 (V)	1	(M, C, L, KD)	Ja	Ja
					2	(M, L, KD)
2016/17:JuU30	Den parlamentariska kontrollen av Europol	Ordförandeskapets	58	Nej	Nej		Nej	Nej
	– reviderat förslag	kompromissförslag
		om formerna för den
		gemensamma parla-
		mentariska kontroll-
		gruppen för Europol
2016/17:KrU11	Mot en EU-strategi för internationella kul-	JOIN(2016) 29	42	Nej	1	(SD)	Nej	Nej
	turella förbindelser
2016/17:KU12	Granskning av meddelande om EU:s stöd	COM(2016) 379	107	Nej	1	(SD)	Ja	Nej
	till förebyggande arbete mot våldsbeja-
	kande extremism

341

2017/18:URF1

BILAGA 6

Motiverade yttranden t.o.m. riksmötet 2016/17

I tabellen nedan redovisas samtliga 60 motiverade yttranden som riksdagen avgett t.o.m. riksmötet 2016/17. De motiverade yttrandena omfattar 66 utkast till lagstiftningsakter. Två motiverade yttranden avser vardera två utkast till lagstiftningsakter. Ett motiverat yttrande avser fem utkast till lagstiftningsak- ter.

Genomgången syftar till att dels belysa vilka typer av skäl utskotten anfört för subsidiaritetsinvändningar, dels utröna i vilken utsträckning motiverade yttranden också använts som ombud för att framföra andra synpunkter utöver de som ger skäl för subsidiaritetsinvändningen. Vidare har det noterats i vilka fall motiverade yttranden hänvisar till tidigare granskningar av EU-dokument, i vilka fall det beredande utskottet inhämtat ett yttrande från ett annat utskott och i vilka fall det funnits reservationer.

De olika skälen för subsidiaritetsinvändningen som har kontrollerats är

•rättslig grund, vilket avser motiverade yttranden där det finns ifrågasättan- den av riktigheten i den föreslagna rättsliga grunden. I detta ingår både invändningar som antyder att det saknas rättslig grund för åtgärden (och att principen om tilldelade befogenheter således åsidosätts) och invänd- ningar somantyder att EUförvisso kan ha befogenhet för åtgärden men att den tilldelas i en annan fördragsartikel.

•nationell kompetens, vilket avser motiverade yttranden där det anförs att frågan lyder under nationell kompetens eller att frågans reglering på EU- nivå komprometterar den nationella kompetensen på området eller på an- slutande områden. Det avser inte motiverade yttranden som anför att en EU-reglering minskar utrymmet för nationella lösningar i olämpligt hög utsträckning.

•grundlagen, vilket avser motiverade yttranden som hänvisar till att försla- get står eller kan stå i konflikt med Sveriges grundlagar eller mer allmänt Sveriges konstitutionella ordning.

•proportionalitet, vilket avser motiverade yttranden som uttryckligen hän- visar till proportionalitetsprincipen, det proportionalitetskriterium som subsidiaritetsprincipen innefattar eller att åtgärden är oproportionerlig. Ut- över de motiverade yttranden som omfattas av detta finns det ytterligare ett antal som utan att hänvisa till proportionalitetskriteriet i lite olika orda- lag ändå anger att åtgärden går längre än vad som är nödvändigt för att nå deeftersträvade målen(2015/16:SkU28,2015/16:JuU26,2014/15:SkU26, 2013/14:SkU23,2012/13:SkU33,2011/12:CU21)ellersomförordarenre- glering i direktiv framför förordning (2012/13:TU21, 2012/13:TU20, 2012/13:TU3, 2011/12:CU21).

342

MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 6

•bevisbörda, vilket avser motiverade yttranden som hänvisar till att kom- missionen inte övertygande har visat att de eftersträvade målen inte i till- räcklig utsträckning kan nås genom åtgärder på nationell nivå eller att åt- gärderpåEU-nivåärnödvändiga.Detavserintemotiveradeyttrandensom anger att förslagets motivering är så bristfällig att bedömningen av subsi- diaritetsprincipens tillämpning försvårats.

•icke-reglering, vilket avser motiverade yttranden som ifrågasätter att en fråga i förslaget över huvud taget ska regleras.

I ett och samma motiverade yttrande kan flera av dessa skäl anföras. Det kan också ha anförts andra skäl. I ett antal motiverade yttranden anförs inget av de här kontrollerade skälen för subsidiaritetsinvändningen. I dessa fall kan det t.ex. handla om att riksdagen mer allmänt gjort en annan bedömning än kom- missionen när det gäller behovet eller lämpligheten av en reglering på EU- nivå.

2017/18:URF1

343

2017/18:URF1

BILAGA 6 MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Motiverade yttranden, olika grunder för invändningar och förekomst av reservationer och yttranden från andra utskott

Förklaring: Rg=Rättslig grund, Nk=Nationell kompetens, Gl=Grundlag, Pr=Proportionalitet, Bb=Bevisbörda, Ir=Icke-reglering, Ob=Ombud, Gr=Tidigare granskning, R=Reservationer, Y=Yttrande från annat utskott

Motiverat yttrande	Rubrik	Förslag	Rg Nk Gl Pr Bb Ir Ob Gr R Y
2009/10:FiU42	Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om insättningsga-	KOM(2010) 368
	rantisystem

2009/10:FiU43	Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om system för	KOM(2010) 371
	ersättning till investerare
2010/11:MJU7	Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen	KOM(2010) 486
2010/11:MJU21	Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen m.m. –	KOM(2010) 799
	en samlad marknadsordning
2010/11:SkU37	Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om en gemensam	KOM(2011) 121
	konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB)

•

2011/12:NU8	Subsidiaritetsprövning av EU-kommissionens förslag till	KOM(2011) 370
	direktiv om energieffektivitet

2011/12:FiU17	Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om kreditinsti-	KOM(2011) 453
	tut och värdepappersföretag
2011/12:JuU13	Subsidiaritetsprövning av förslag till gemensamma regler för	KOM(2011) 560
	tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre grän-
	serna
2011/12:MJU8	Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen	KOM(2011) 634
2011/12:SkU12	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om skatt på	KOM(2011) 594
	finansiella transaktioner
2011/12:AU3	Subsidiaritetsprövning av förslaget till förordning om Euro-	KOM(2011) 608
	peiska fonden för justering för globaliseringseffekter (2014–
	2020)

	•	•
•		•
•	•	•
		•

344

MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 6

2017/18:URF1

Motiverat yttrande	Rubrik	Förslag	Rg Nk Gl Pr Bb	Ir Ob Gr	R	Y
2011/12:AU4	Subsidiaritetsprövning av förslaget till förordning om Euro-	KOM(2011) 609			•
	peiska unionens program för social förändring och social
	innovation
2011/12:FiU29	Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om tillsyns-	KOM(2011) 452
	krav för kreditinstitut och värdepappersföretag
2011/12:FiU34	Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om ändring	KOM(2011) 747
	av förordning om kreditvärderingsinstitut
2011/12:FiU33	Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om gemen-	KOM(2011) 821	•		•
	samma bestämmelser för övervakning och bedömning av

utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet

2011/12:CU21	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om reviso-
	rer och revision
2011/12:NU17	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förord-
	ning om program för företagens konkurrenskraft och små och
	medelstora företag

KOM(2011) 778 • KOM(2011) 779

KOM(2011) 834

2011/12:FiU36	Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om ändring av	KOM(2011) 877	•
	direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information
	från den offentliga sektorn
2011/12:FiU45	Subsidiaritetsprövning av förslag till Europaparlamentets och	KOM(2011) 895	•		•
	rådets direktiv om offentlig upphandling av vatten m.m.
2011/12:FIU50	Subsidiaritetsprövning av förslag till Europaparlamentets och	KOM(2011) 896	•		•
	rådets direktiv om offentlig upphandling
2011/12:JuU29	Subsidiaritetsprövning av förslaget om inrättande av ett euro-	KOM(2011) 873	•	•	•	•
	peiskt gränsövervakningssystem (Eurosur)
2011/12:JuU31	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv	COM(2012) 10				•
	om skydd av personuppgifter på det brottsbekämpande områ-
	det

345

2017/18:URF1

BILAGA 6 MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Motiverat yttrande	Rubrik	Förslag	Rg Nk	Gl	Pr Bb	Ir Ob	Gr	R	Y
2011/12:SoU18	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om ändring	COM(2012) 49		•	•				•
	av förordning vad gäller information till allmänheten om
	receptbelagda humanläkemedel
2011/12:KU25	EU-förslag om allmän uppgiftsskyddsförordning	COM(2012) 11			•				•
2011/12:AU14	Subsidiaritetsprövning av förslag till Monti II-förordning	COM(2012) 130	•		•
2011/12:FiU12	Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om krishanterings-	COM(2012) 280	•		•	•	•	•
	ramverk (KOM(2012) 280)
2012/13:JUU8	Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om skydd av	COM(2012) 363	•		•		•	•
	EU:s finansiella intressen genom straffrättsliga bestämmelser
2012/13:TU3	Subsidiaritetsprövning av EU-kommissionens förslag till	COM(2012) 380					•
	förordning om provning av motorfordon m.m.
2012/13:NU5	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv	COM(2012) 372
	om kollektiv rättighetsförvaltning
2012/13:FiU18	Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om Europe-	COM(2012) 511			•	•		•
	iska centralbankens tillsyn över kreditinstitut (KOM(2012)
	511 slutlig)
2012/13:SoU8	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om fonden	COM(2012) 617
	för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt
2012/13:MJU6	Tillträde till genetiska resurser m.m.	COM(2012) 576	•		•
2012/13:CU14	Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om en jämnare	COM(2012) 614						•
	könsfördelning bland icke verkställande styrelseledamöter i
	börsnoterade företag
2012/13:SoU17	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till revide-	COM(2012) 788
	rat tobaksproduktdirektiv

346

MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 6

2017/18:URF1

Motiverat yttrande Rubrik

Förslag Rg Nk Gl Pr Bb Ir Ob Gr R Y

2012/13:TU13	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag i fjärde
	järnvägspaketet

2012/13:FöU11	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om gemen-
	sam nät- och informationssäkerhet i unionen

COM(2013) 27 • • COM(2013) 28

COM(2013) 29

COM(2013) 30

COM(2013) 31

COM(2013) 48

2012/13:SkU33	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om ett för-	COM(2013) 71			•
	djupat samarbete på området för skatt på finansiella transak-
	tioner (FTT)
2012/13:MJU20	En ram för havsplanering och integrerad kustförvaltning	COM(2013) 133	•
2012/13:TU20	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förord-	COM(2013) 147		•
	ning om åtgärder för att minska kostnaderna vid utbyggnad
	av höghastighetsnät
2012/13:TU21	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förord-	COM(2013) 296			•
	ning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för
	hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar
2013/14:FiU13	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förord-	COM(2013) 520	•	•	•
	ning om en gemensam rekonstruktionsmekanism och rekon-
	struktionsfond (KOM(2013) 520)
2013/14:JuU13	Subsidiaritetsprövning av förslag om inrättande av Europe-	COM(2013) 534		•	•
	iska åklagarmyndigheten
2013/14:TU5	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förord-	COM(2013) 627	•	•
	ning om åtgärder för att fullborda den europeiska inre mark-
	naden för elektronisk kommunikation

347

2017/18:URF1

BILAGA 6 MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

Motiverat yttrande Rubrik

Förslag Rg Nk Gl Pr Bb Ir Ob Gr R Y

2013/14:SkU23	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om ändring	COM(2013) 814
	av direktiv 2011/96/EU om ett gemensamt beskattningssy-
	stem för moderbolag och dotterbolag hemmahörande i olika
	medlemsstater
2013/14:SkU35	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en	COM(2013) 884
	unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sankt-
	ioner
2014/15:SkU26	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om automa-	COM(2015) 135
	tiskt utbyte av upplysningar om förhandsbesked
2015/16:JuU26	Subsidiaritetsprövning av förslag till ändring av EU:s vapen-	COM(2015) 750
	direktiv
2015/16:KU27	Subsidiaritetsprövning av Europaparlamentets förslag till	P8_TA(2015)0395
	ändringar i EU:s valrättsakt
2015/16:SkU27	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om änd-	COM(2016) 25
	ringar i direktivet om administrativt samarbete på skatteområ-
	det – land-för-land-rapportering (DAC 4)
2015/16:SkU28	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets	COM(2016) 26
	direktiv om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder
	som direkt påverkar den inre marknadens funktion
2015/16:CU25	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag omoffent-	COM(2016) 198
	liggörande av inkomstskatteuppgifter för vissa företag och
	filialer
2015/16:CU26	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till ny för-	COM(2016) 283
	ordning om konsumentskyddssamarbete
2016/17:FiU18	EU-förslag om europeisk statistik om personer och hushåll	COM(2016) 551
2016/17:TU7	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag omfräm-	COM(2016) 589
	jande av internetkonnektivitet i lokala samhällen

•

			•
•	•	•	•
	•		•
•		•
•	•		•	•
•	•
	•
	•

348

MOTIVERADE YTTRANDE T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17 BILAGA 6

2017/18:URF1

Motiverat yttrande	Rubrik	Förslag	Rg Nk	Gl Pr Bb	Ir Ob Gr	R	Y
2016/17:SkU16	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets	COM(2016) 685	•
	direktiv om en gemensam bolagsskattebas
2016/17:SkU17	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets	COM(2016) 683	•
	direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas
2016/17:SkU18	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets	COM(2016) 686	•	•
	direktiv om tvistlösningsmekanismer vid dubbelbeskattning i
	Europeiska unionen
2016/17:SkU19	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till rådets	COM(2016) 687	•		•
	direktiv om ändring av direktiv (EU) 2016/1164 vad gäller
	hybrida missmatchningar med tredjeländer
2016/17:TU8	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag ominrät-	COM(2016) 590	•
	tande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation

2016/17:FiU38	Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till änd-
	ringar i tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet
SUMMA: 60

COM(2016) 850				•
COM(2016) 854
66	9	17	4	18	6	2	9	3	17	5

349

2017/18:URF1

BILAGA 7

Motiverade yttranden och antagna lagstiftningsakter t.o.m. riksmötet 2016/17

Riksdagen har lämnat 60 motiverade yttranden som rör 66 utkast till lagstift- ningsakter i 65 lagstiftningsärenden. Av de 65 lagstiftningsärendena har 50 avslutats. I 44 fall har en lagstiftningsakt antagits, och i 6 fall har kommis- sionen dragit tillbaka sitt förslag.30

Syftet med genomgången nedan är att jämföra invändningarna mot försla- gen i de motiverade yttrandena med de antagna lagstiftningsakterna. Därmed kan man göra en uppskattning av om riksdagens invändningar fortfarande är aktuella eller om grunden för dem helt eller delvis eliminerats under lagstift- ningsprocessen. Om grunden för invändningarna har påverkats indikerar det att EU-lagstiftaren åtminstone i viss utsträckning haft liknande betänkligheter mot kommissionens förslag.

I sju fall har invändningarna inte varit tillräckligt specifika för att göra det möjligt att utan en politisk bedömning avgöra om de fortfarande är aktuella eller inte. Det handlar i huvudsak om invändningar mot en för hög grad av detaljreglering eller otillräcklig motivering av förslaget.

Genomgången redovisas i fyra tabeller. Den första tar upp fall där invänd- ningarna inte längre är aktuella. Den andra tar upp fall där invändningarna är åtminstone delvis inte längre aktuella. Den tredje tar upp fall där invändning- arna fortfarande är aktuella. Den fjärde tar upp fall där invändningarnas aktu- alitet inte har kunnat bedömas.

30 Promemorian upprättades först av EU-samordningen vid kammarkansliet på uppdrag av talmannen som ett underlag för ordförandekonferensens diskussioner den 26 mars 2015 om riksdagens subsidiaritetsprövning. Promemorian gällde då situationen den 10 mars 2015. Promemorian har uppdaterats till situationen t.o.m. riksmötet 2016/17.

350

MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

BILAGA 7

Invändningarna är inte längre aktuella

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
KOM(2010) 368	Utl. 2009/10:FiU42	Direktiv 2014/49/EU innebär
Förslag till direktiv om insätt-	Förslaget innefattar en obli-	att lånemekanismen är frivil-
ningsgarantisystem	gatorisk lånemekanism mel-	lig.
	lan medlemsstaternas insätt-
	ningsgarantisystem.
KOM(2010) 371	Utl. 2009/10:FiU43	Kommissionen har dragit till-
Förslag till direktiv om änd-	Förslaget omfattar en obliga-	baka förslaget (EUT C/2015
ring av direktiv 97/9/EG om	torisk kreditmekanism. För	80/08).
system för ersättning till inve-	att motverka moralisk risk
sterare	och ge incitament att bygga
	upp adekvat finansierade er-
	sättningssystem bör varje
	medlemsland ha det fulla an-
	svaret för finansieringen.

KOM(2010) 799	Utl. 2010/11:MJU21
Förslag till förordning om	Kampen mot fattigdom och
upprättande av en gemensam	utslagning är främst med-
organisation av jordbruks-	lemsstaternas ansvar, och må-
marknaderna och om särskilda	let för åtgärden kan inte upp-
bestämmelser för vissa jord-	nås bättre på unionsnivå.
bruksprodukter (”förordningen
om en samlad marknadsord-
ning”)
KOM(2011) 121	Utl. 2010/11:SkU37
Förslag till direktiv om en ge-	Medlemsstaterna är bättre
mensam konsoliderad bolags-	lämpade än EU att utforma
skattebas	företagsbeskattningen för att
	nå politiska och ekonomiska
	mål. Förslaget går utöver vad
	den rättsliga grunden medger.

Kommissionen har dragit till- baka förslaget (EUT C/2015 80/08).

Kommissionen har dragit till- baka förslaget (EUT C/2017 64/05).

KOM(2011) 560	Utl. 2011/12:JuU13	Förordning (EU) nr
Förslag till förordning om att	Beslutsbefogenheten att åter-	1051/2013 innebär att med-
införa gemensamma regler för	införa kontroller vid de inre	lemsstaterna fattar beslut om
tillfälligt återinförande av	gränserna bör ligga på natio-	återinförande av kontroller
gränskontroller vid de inre	nell nivå och inte på unions-	vid de inre gränserna.
gränserna vid exceptionella	nivå.
omständigheter
KOM(2011) 594	Utl. 2011/12:SkU12	Kommissionen har dragit till-
Förslag till rådets direktiv om	Förslaget går längre än vad	baka förslaget (EUT C/2016
ett gemensamt system för en	den rättsliga grunden medger	155/04).
skatt på finansiella transak-	eftersom ett syfte är att skapa
tioner och om ändring av di-	en ny skattebaserad inkomst-
rektiv 2008/7/EG	källa till EU-budgeten.
COM(2012) 49	Utl. 2011/12:SoU18	Kommissionen har dragit till-
Ändrat förslag till förordning	Förslaget strider i flera delar	baka förslaget (EUT C/2014
om information till allmän-	mot TF och YGL.	153/03).
heten om receptbelagda
humanläkemedel

2017/18:URF1

351

2017/18:URF1	BILAGA 7	MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET
	2016/17

	Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen

COM(2012) 130	Utl. 2011/12:AU14
Förslag till förordning om ut-	Förslaget bidrar inte till klar-
övandet av rätten att vidta kol-	het eller rättssäkerhet. Med-
lektiva åtgärder i samband	lemsstaternas system för
med etableringsfriheten och	tvistlösning och varning bör
friheten att tillhandahålla	inte regleras på EU-nivå
tjänster (Monti II)
COM(2012) 280	Utl. 2011/12:FiU12
Förslag till direktiv om inrät-	Förslaget innefattar en obli-
tande av en ram för återhämt-	gatorisk lånemekanism mel-
ning och rekonstruktion av	lan medlemsstaterna.
kreditinstitut och värdepap-
persföretag

Kommissionen har dragit till- baka förslaget (EUT C/2013 109/04) i samband med om- prövningen till följd av att tröskeln för ett gult kort nåd- des i de nationella parlamen- tens subsidiaritetsprövning.

Direktiv 2014/59/EU innebär att medlemsstaternas s.k. finansieringsarrangemang ska ha befogenhet att låna ut, men inte att de är skyldiga att göra det.

COM(2012) 380

Förslag till förordning om pe- riodisk provning av motorfor- dons och tillhörande släpvag- nars trafiksäkerhet

COM(2012) 576

Förslag till förordning om till- träde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördel- ning av den nytta som uppstår vid deras användning i un- ionen

Utl. 2012/13:TU3	Direktiv 2014/45/EU antogs
Förslaget omfattar provning	som ett direktiv, och mopeder
även av mopeder och på årlig	är undantaget tillämpnings-
basis av motorcyklar. Be-	området. Medlemsstaterna
stämmelserna bör ges i ett di-	tillåts själva bestämma ett
rektiv och inte i en förord-	lämpligt intervall för prov-
ning.	ning av motorcyklar.
Utl. 2012/13:MJU6	Förordning (EU) nr 511/2014
Förslaget riskerar att inkräkta	påverkar uttryckligen inte
på medlemsstaternas befo-	medlemsstaternas nationella
genhet att besluta om till-	bestämmelser om tillträde till
träde.	genetiska resurser över vilka
	de utövar suveräna rättig-
	heter. Den del av kommis-
	sionens förslag som handlade
	om att inrätta en unionsplatt-
	form för att strama upp och
	diskutera medlemsstaternas
	tillträdeslagstiftning har stru-
	kits.

COM(2013) 296	Utl. 2012/13:TU21	Förordning (EU) 2017/352
Förslag till förordning om in-	Gemensamma avgiftsprinci-	innehåller ingen delegering
rättande av en ram för tillträde	per för hamninfrastrukturav-	till kommissionen att anta ge-
till marknaden för hamntjäns-	gifter och gemensamma klas-	mensamma avgiftsprinciper
ter och för finansiell insyn i	sificeringar av fartyg, bräns-	eller klassificeringar.
hamnar	len och liknande (enligt vilka
	infrastrukturavgifterna kan
	variera) bör inte införas, och
	om det införs bör det göras i
	direktivform.

352

MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17

BILAGA 7

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
COM(2013) 814	Utl. 2013/14:SkU23	Direktiv (EU) 2015/121 inför
Förslag till ändring av direktiv	Förslaget om en obligatorisk	en uttrycklig minimibestäm-
2011/96/EU om ett gemen-	skatteflyktsregel går längre	melse mot missbruk, utöver
samt beskattningssystem för	än vad som är förenligt med	vilken medlemsstaterna kan
moderbolag och dotterbolag	subsidiaritetsprincipen. För-	anpassa sina bestämmelser
hemmahörande i olika med-	slaget medför inte någon	till nationella förhållanden
lemsstater	ökad klarhet eller effektivitet	(jämför SkU prot. 2014/15:2,
	jämfört med den svenska	där det bedöms att resultatet
	skatteflyktslagen.	till skillnad från förslaget inte
		strider mot subsidiaritetsprin-
		cipen). Åtgärder enligt kom-
		missionens förslag för att
		undvika dubbel icke-beskatt-
		ning antogs genom direktiv
		2014/86/EU.

Invändningarna är åtminstone delvis inte längre aktuella

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
KOM(2011) 370	Utl. 2011/12:NU8	Direktiv 2012/27/EU begrän-
Förslag till direktiv om energi-	Förslaget går för långt i detal-	sar renoveringskravet till
effektivitet	jerad administrativ styrning,	byggnader ägda av statliga
	t.ex. i fråga om harmonise-	myndigheter, och kopplingen
	rade krav på renovering av	till fysisk planering har mju-
	offentligt ägda byggnader och	kats upp så att värme- och
	att s.k. värme- och kylplaner	kylplaner kan ingå i miljöbe-
	ska sätta ramar för den fy-	dömningen enligt det s.k.
	siska planeringen.	SMB-direktivet om strategisk
		miljöbedömning av vissa
		planer och program.
KOM(2011) 452	2011/12:FiU29	Förordning (EU) 575/2013
Förslag till förordning om till-	Förordningen bör inte inne-	innebär att medlemsstaterna
synskrav för kreditinstitut och	hålla regler om absoluta kapi-	ges vissa möjligheter att
värdepappersföretag	talkrav på kreditinstituten.	ålägga instituten högre kapi-
		talkrav efter nationella om-
		ständigheter (läst jämte direk-
		tiv 2013/36/EU).
KOM(2011) 453	2011/12:FiU17	Direktiv 2013/36/EU innebär
Förslag till direktiv om behö-	Direktivet bör inte innehålla	att medlemsstaterna ges vissa
righet att utöva verksamhet i	regler om absoluta kapital-	möjligheter att ålägga institu-
kreditinstitut och om tillsyn av	krav på kreditinstituten.	ten högre kapitalkrav efter
kreditinstitut och värdepap-		nationella omständigheter.
persföretag
KOM(2011) 747	Utl. 2011/12:FiU34	Förordning (EU) nr 462/2013
Förslag till förordning om	Förslaget strider mot subsidi-	reglerar förvisso institutens
kreditvärderingsinstitut	aritetsprincipen i den del som	civilrättsliga skadeståndsan-
	rör ett harmoniserat civilrätts-	svar men med viss möjlighet
	ligt ansvar för kreditvärder-	att avtala om annat och med
	ingsinstitut.	flera anpassningar till natio-
		nell rätt i medlemsstaterna.

2017/18:URF1

353

2017/18:URF1	BILAGA 7 MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET
	2016/17

	Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
	KOM(2011) 821	Utl. 2011/12:FiU33	Förordning (EU) nr 473/2013
	Förslag till förordning om ge-	Förslaget ger inte tillräckliga	inför visserligen en förhands-
	mensamma bestämmelser för	garantier för den nationella	granskning av budgetpla-
	övervakning och bedömning	kompetensen för finanspoliti-	nerna men kommissionens
	av utkast till budgetplaner och	ken.	möjlighet att begära en revi-
	säkerställande av korrigering		dering av planer begränsas på
	av alltför stora underskott i		så sätt att begäran ska fram-
	medlemsstater i euroområdet		ställas i ett icke bindande
			yttrande.
	KOM(2011) 834	Utl. 2011/12:NU17	Förordning (EU) nr
	Förslag till förordning om in-	Programmet bör inte omfatta	1287/2013 omfattar åtgärder
	rättande av ett program för fö-	handelsfrämjande insatser.	för marknadstillträde men
	retagens konkurrenskraft och		med flera begränsningar.
	små och medelstora företag		Bland annat anges att union-
	(2014–2020)		ens åtgärder för tillträde till
			marknader utanför unionen
			ska komplettera och inte

överlappa medlemsstaternas viktigaste handelsfrämjande åtgärder.

KOM(2011) 877

Förslag till direktiv om vida- reutnyttjande av information från den offentliga sektorn

Utl. 2011/12:FiU36 Förslaget ställer krav på in- rättande av en oberoende myndighet för överprövning och för godkännande av un- dantag från avgiftsreglerna.

Direktiv 2013/37/EU anger att mekanismen för överpröv- ning ska innefatta granskning av opartisk tillsynsmyndig- het, men med öppenhet för medlemsstaterna att ange vil- ken, t.ex. konkurrensmyndig- heten eller domstol. Undan- tag från de angivna avgifts- principerna ska regleras i lag eller medges enligt nationell administrativ praxis.

KOM(2011) 895

Förslag till direktiv om upp- handling av enheter som är verksamma på områdena vat- ten, energi, transporter och posttjänster

Utl. 2011/12:FiU45	Direktiv 2014/25/EU inklu-
Delar om tillsyn, utbildning,	derar regler om tillsyn och
vägledning och stöd för upp-	vägledning men är i den de-

handlande enheter bör inte re- len avsevärt mindre detaljerat gleras på EU-nivå. än förslaget.

KOM(2011) 896	Utl. 2011/12:FiU50	Direktiv 2014/24/EU inklu-
Förslag till direktiv om offent-	Delar om tillsyn, utbildning,	derar regler om tillsyn och
lig upphandling	vägledning och stöd för upp-	vägledning men är i den de-
	handlande enheter bör inte re- len avsevärt mindre detaljerat
	gleras på EU-nivå.	än förslaget.

354

MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17			2017/18:URF1
		BILAGA 7

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen

COM(2012) 11

Förslag till förordning om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän uppgiftsskyddsförord- ning)

COM(2012) 363

Förslag till direktiv om be- kämpning genom straffrätts- liga bestämmelser av bedräge- rier som riktar sig mot union- ens ekonomiska intressen

COM(2012) 511

Förslag till förordning om till- delning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut

Utl. 2011/12:KU25 Regleringen bör göras i di- rektivform. Bestämmelser om nationella tillsynsmyndig- heter och administrativa sanktionsavgifter är onödigt detaljerade. Delegeringen av befogenheter till kommis- sionen är för vidlyftig.

Utl. 2012/13:JuU8 Rättsliga grunden bör vara ar- tikel 83.2 FEUF i stället för den föreslagna artikel 325.4 FEUF. Förslaget går i flera fall utöver vad som är nöd- vändigt. Framför allt är för- slagen om straffnivåer knutna till vissa beloppsgränser och om preskriptionsavbrott och

påföljdspreskription för detal- jerade och långtgående.

Utl. 2012/13:FiU18 Kapitalkraven på kreditinsti- tuten bör vara minimikrav med möjlighet för medlems- staterna att ställa högre krav. Medlemsstater som inte infört euron men som väljer att delta i tillsynsmekanismen måste ges inflytande över be- slut som de då måste följa.

COM(2012) 788	Utl. 2012/13:SoU17
Förslag till direktiv om till-	Eftersom förbudet mot salu-
närmning av medlemsstaternas	föring av snus på den inre
lagar och andra författningar	marknaden kvarstår bör snus
om tillverkning, presentation	inte omfattas.
och försäljning av tobaksvaror
och liknande produkter

Förordning (EU) 2016/679 är betydligt mindre omfattande i sin delegering av befogen- heter till kommissionen. Det är dock en förordning, och bestämmelser om tillsyns- myndigheter och sanktions- avgifter är inte påtagligt för- ändrade.

Direktiv (EU) 2017/1371 har artikel 83.2 FEUF som rätts- lig grund. Bestämmelser om straffnivå knutet till belopps- gräns och om preskription finns kvar men i delvis mindre långtgående form än i förslaget.

Förordning (EU) nr 1024/2013 ger medlemssta- ternas myndigheter rätt att ställa högre kapitalkrav på kreditinstituten efter att ECB yttrat sig i frågan.

Direktiv 2014/40/EU omfat- tar visserligen snus, men snus är undantaget från reglerna om ingredienser.

355

2017/18:URF1	BILAGA 7 MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET
	2016/17

	Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
	Fjärde järnvägspaketet:	Utl. 2012/13:TU13	Förordning (EU) 2016/796,
	COM(2013) 27	Järnvägsfordon bör även i	direktiv (EU) 2016/797 och
	COM(2013) 30	fortsättningen godkännas av	direktiv (EU) 2016/798 ger
	COM(2013) 31	de nationella tillsynsmyndig-	ERA uppgift att utfärda god-
	– – –	heterna och inte av den euro-	kännanden för utsläppande på
	COM(2013) 28	peiska myndigheten, eftersom	marknaden av järnvägsfor-
	COM(2013) 29	merparten av fordonen enbart	don, men i samarbete med
		används inom en eller ett få-	nationella säkerhetsmyndig-
		tal medlemsstater.	heter och med befogenhet för
		– – –	nationella myndigheter att ut-
		Det är för långtgående att ge	färda godkännanden om for-
		tillgång till järnvägsinfra-	donet enbart ska användas
		struktur i alla medlemsstater	inom en medlemsstat.
		för att utföra persontranspor-	– – –
		ter och att tilldelningen av	Förordning (EU) 2016/2338
		järnvägsavtal ska ske genom	och direktiv (EU) 2016/2370
		upphandling i stället för di-	öppnar marknaden för per-
		rekttilldelning. Medlemssta-	sontrafik men ger större möj-
		terna är bättre rustade att fatta	ligheter att direkttilldela av-
		sådana beslut.	tal.
	COM(2013) 48	Utl. 2012/13:FöU11	Direktiv (EU) 2016/1148 är
	Förslag till direktiv om åtgär-	Genomförandet av åtgärderna	tvingande men tonar ned den
	der för att säkerställa en hög	bör inte vara tvingande. Åt-	överstatliga karaktären, bl.a.
	gemensam nivå av nät- och in- gärder av det slag som före-		genom att begränsa kommis-
	formationssäkerhet i hela un-	slås bör vara varje medlems-	sionens roll till att bara vara
	ionen	stats eget ansvar.	observatör i nätverket för
			operativt samarbete mellan
			nationella CSIRT-enheter.
	COM(2013) 133	Utl. 2012/13:MJU20	Direktiv 2014/89/EU har ett
	Förslag till direktiv om upp-	Föreslagna regler kan komma	begränsat tillämpningsom-
	rättandet av en ram för fysisk	att styra den kommunala	råde så att det inte påverkar
	planering i kust- och havsom-	självständiga planeringen på	den nationella behörigheten
	råden och integrerad förvalt-	ett sätt som inte är nödvän-	för fysisk planering, inklusive
	ning av kustområden	digt eller lämpligt. Att ut-	system för stads- och bebyg-
		forma krav på den kommu-	gelseplanering som används
		nala planeringen är en natio-	för att planera hur mark och
		nell angelägenhet.	kustzoner eller kustvatten bör
			användas.
	COM(2013) 147	Utl. 2012/13:TU20	Direktiv 2014/61/EU antogs i
	Förslag till förordning om åt-	Regleringar i direktivform	form av ett direktiv. Det är
	gärder för att minska kostna-	vore mer lämpliga eftersom	svårt att avgöra om invänd-
	derna för utbyggnad av hög-	de föreslagna bestämmel-	ningarna i övrigt fortfarande
	hastighetsnät för elektronisk	serna är komplexa och berör	är aktuella.
	kommunikation	ett flertal författningar. Vissa
		mer omfattande och ingri-

pande delar, främst när det gäller markägares rättigheter och skyddet av äganderätten, anses oproportionerliga.

356

MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17			2017/18:URF1
		BILAGA 7

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
COM(2013) 520	Utl. 2013/14:FiU13	Förordning (EU) nr 806/2014
Förslag till förordning om	Tveksamt om förslaget inne-	reglerar inte överföring och
fastställande av enhetliga reg-	håller ett tillräckligt starkt	sammanslagning av medel till
ler och ett enhetligt förfarande	skydd mot att nationella bud-	den gemensamma fonden.
för rekonstruktion av kreditin-	getmedel kan användas för att	Det görs i stället i ett separat
stitut och vissa värdepappers-	finansiera den gemensamma	mellanstatligt avtal. Uppgifts-
företag inom ramen för en ge-	avvecklingsfonden. Makten	fördelningen mellan resolu-
mensam rekonstruktionsme-	och inflytandet blir oproport-	tionsnämnden och nationella
kanism och gemensam bank-	ionerligt stort för EU-	resolutionsmyndigheter för-
rekonstruktionsfond	organen, i synnerhet för kom-	tydligas men det är svårbe-
	missionen som får ansvar för	dömt om det påverkar in-
	olika beslut som riskerar att	vändningen om EU-organens
	innebära en sammanbland-	makt.
	ning av roller.
COM(2013) 627	Utl. 2013/14:TU5	Förordning (EU) 2015/2120
Förslag till förordning om åt-	Bättre tillsyn och striktare	består av 10 artiklar mot före-
gärder för att fullborda den	tillämpning av befintligt re-	slagna 40 och innehåller en-
europeiska inre marknaden för	gelverk som i huvudsak har	bart bestämmelser om öppen
elektronisk kommunikation	formen av direktiv bör räcka.	internetanslutning och änd-
och upprätta en uppkopplad	Det finns alltför många kom-	ringar av förordning (EU)
kontinent, och om ändring av	ponenter i kommissionens åt-	531/2012. Direktiven lämnas
direktiven 2002/20/EG,	gärdspaket som befaras strida	orörda, med undantag för en
2002/21/EG och 2002/22/EG	mot proportionalitetskravet i	justering av direktiv
samt förordningarna (EG) nr	subsidiaritetsprincipen.	2002/22/EG.
1211/2009 och (EU) nr
531/2012
COM(2015) 135	Utl. 2014/15:SkU26	Direktiv (EU) 2015/2376 har
Förslag till direktiv om änd-	Uppgiftsskyldigheten är för	vid uppgiftsskyldighet men
ring av direktiv 2011/16/EU	vid, och det ifrågasätts om	med viss begränsning i fråga
vad gäller obligatoriskt auto-	den behöver omfatta bilate-	om bilaterala eller multilate-
matiskt utbyte av upplysningar	rala och multilaterala prissätt-	rala förhandsbesked enligt
i fråga om beskattning	ningsbesked som lämnas	skatteavtal. Retroaktiviteten
	inom ramen för skatteavtal.	är halverad till fem år med
	Retroaktiviteten på tio år bör	vissa ytterligare begräns-
	begränsas.	ningar.

357

2017/18:URF1	BILAGA 7 MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET
	2016/17

	Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
	COM(2015) 750	Utl. 2015/16:JuU26	Direktiv (EU) 2017/853 inne-
	Förslag till direktiv om änd-	Förslaget strider i flera delar	håller krav på omprövning
	ring av rådets direktiv	mot subsidiaritetsprincipen; i	minst vart femte år av till-
	91/477/EEG om kontroll av	första hand gäller det bestäm-	stånd för innehav, men före-
	förvärv och innehav av vapen	melser om tidsbegränsade	skriver ingen uttrycklig tids-
		tillstånd och obligatoriska lä-	begränsning. Direktivet sak-
		karundersökningar i samband	nar bestämmelser om läkar-
		med tillståndsprövning. Ef-	undersökningar för utfär-
		fektiviteten i att omfatta mu-	dande eller förnyande av till-
		seers vapen ifrågasätts, och	stånd. Det ställs krav på över-
		begränsningen av handeln av	vakning av att villkor för till-
		vapen mellan privatpersoner	stånd enligt nationell rätt
		uppfattas som alltför ingri-	uppfylls även i fortsättningen
		pande.	och att det görs bedömningar
			av bl.a. relevant medicinsk
			och psykologisk information.
			I en skälsats anges att med-

lemsstaterna bör besluta om bedömning ska inbegripa lä- karundersökningar på för- hand.

Invändningarna är fortfarande aktuella

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
KOM(2010) 486	Utl. 2010/11:MJU7	Förordning (EU) nr 121/2012
Ändrat förslag till förordning	Kampen mot fattigdom och	inrättar åtgärden.
om utdelning av livsmedel till	utslagning är främst med-
de sämst ställda i unionen	lemsstaternas ansvar, och må-
(och i samma lagstiftningsä-	let för åtgärden kan inte upp-
rende)	nås bättre på unionsnivå.
KOM(2011) 634	Utl. 2011/12:MJU8
Ändrat förslag till förordning	Likalydande invändning som
om utdelning av livsmedel till	i 2010/11:MJU7
de sämst ställda i unionen
KOM(2011) 608	Utl. 2011/12:AU3	Förordning (EU) nr
Förslag till förordning om	Målen för fonden kan i till-	1309/2013 inrättar fonden.
Europeiska fonden för juster-	räcklig utsträckning nås av
ing för globaliseringseffekter	medlemsstaterna själva.
(2014–2020)
KOM(2011) 609	Utl. 2011/12:AU4	Förordning (EU) nr
Förslag till förordning om	Målen för programmet i den	1296/2013 inrättar program-
Europeiska unionens program	del som avser mikrolån och	met som omfattar åtgärder för
för social förändring och	socialt företagande kan i till-	att främja mikrolån och soci-
social innovation	räcklig utsträckning nås av	alt företagande.
	medlemsstaterna själva.

358

MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET 2016/17			2017/18:URF1
		BILAGA 7

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen

COM(2012) 10

Förslag till direktiv om skydd för enskilda personer med av- seende på behöriga myndig- heters behandling av person- uppgifter för att förebygga, ut- reda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter

COM(2012) 617

Förslag till förordning om fon- den för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt

Utl. 2011/12:JuU31 Direktivet bör inte reglera renodlat nationell behandling av personuppgifter.

Utl. 2012/13:SoU8 Fattigdom och social utslag- ning motverkas bäst genom att främja arbete. Direkta so- ciala stödinsatser är med- lemsstaternas ansvar, och stö- det är mest effektivt om det utformas på nationell nivå.

Direktiv (EU) 2016/680 till- lämpas på behandling som ut- förs av behöriga myndig- heter, utan begränsning till gränsöverskridande samman- hang.

Förordning (EU) nr 223/2014 inrättar fonden.

Invändningarnas aktualitet har inte kunnat bedömas

Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen
KOM(2011) 778	Utl. 2011/12:CU21	Direktiv 2014/56
Förslag till direktiv om	Det är inte visat att en harmo-	– – –
lagstadgad revision av årsbok-	nisering är nödvändig. För-	Förordning (EU) nr 537/2014
slut och sammanställd redo-	slagen innebär en för hög
visning	grad av detaljreglering och är
– – –	i vissa delar för långtgående i
KOM(2011) 779	förhållande till syftena.
Förslag till förordning om sär-
skilda krav avseende lagstad-
gad revision av företag av all-
mänt intresse
KOM(2011) 873	Utl. 2011/12:JuU29	Förordning (EU) nr
Förslag till förordning om	Regleringen av de åtgärder	1052/2013
inrättande av ett europeiskt	som medlemsstaterna ska
gränsövervakningssystem	vidta vid olika effektnivåer är
(Eurosur)	alltför detaljerad (artikel 15).
	Förslaget är i flera andra de-
	lar så oklart att en bedömning
	av förenligheten med subsidi-
	aritetsprincipen inte kan gö-
	ras.

359

2017/18:URF1	BILAGA 7	MOTIVERADE YTTRANDEN OCH ANTAGNA LAGSTIFTNINGSAKTER T.O.M.RIKSMÖTET
	2016/17

	Förslag	Riksdagens invändning	Utfall av lagstiftningen

COM(2012) 372

Förslag till direktiv om kollek- tiv förvaltning av upphovsrätt och närstående rättigheter och gränsöverskridande licensie- ring av rättigheter till musika- liska verk för användning på nätet på den inre marknaden

Utl. 2012/13:NU5	Direktiv 2014/26/EU
Bestämmelserna om insyn
och styrning i fråga om kol-
lektiv förvaltning är alltför
detaljerade.

COM(2015) 25

Förslag till direktiv om änd- ring av direktiv 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt auto- matiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning

COM(2016) 26

Förslag till direktiv om fast- ställande av regler mot skatte- flyktsmetoder som direkt på- verkar den inre marknadens funktion

COM(2016) 687 Förslag till direktiv om ändring av direktiv (EU)

2016/1164 vad gäller hybrida missmatchningar med tredje- länder

Utl. 2015/16:SkU27	Direktiv (EU) 2016/881
Förslaget är för olikt OECD:s
förslag för att inte behöva en
konsekvensanalys, och avsak-
naden av en sådan analys gör
förslagets effekter så svårbe-
dömda att förslaget inte kan
anses förenligt med propor-
tionalitetsprincipen.
Utl. 2015/16:SkU28	Direktiv (EU) 2016/1164
Förslaget är mycket långtgå-
ende och behäftat med många
oklarheter, och kommis-
sionen har inte tillräckligt
motiverat att det inte går
utöver vad som är nödvändigt
för att uppnå de angivna
målen.
Utl. 2016/17:SkU19	Direktiv (EU) 2017/952
Underlaget för förslaget upp-
fyller inte kraven, och kom-
missionens bedömning i sub-
sidiaritetsfrågan delas inte
mot den bakgrunden.

360

2017/18:URF1

BILAGA 8

Deltagande i interparlamentariska EU-möten 2007–2016

Antal möten, möten med deltagande ledamöter och deltagande ledamöter per parti

Exempel: 2007 upptog 46 olika riksdagsledamöter sammanlagt 58 platser vid 28 av sammanlagt 33 interparlamentariska EU-möten.

År	Möten	Möten med	Deltagande	Olika	S	M	L/FP	MP	C	KD	SD	V
		deltagande	ledamöter	ledamöter
2007	33	28	58	46	16	21	7		5	6		3
2008	37	30	63	48	19	28	6	2	3	4		1
2009	22	20	33	28	10	14	3	2	1	3
2010	38	27	48	43	16	24	2	1	1	2		2
2011	36	29	63	47	26	24	3	2	5	1		2
2012	33	27	59	45	23	20	5	4	1	4	1	1
2013	43	32	69	48	27	26	7	4	3	1	1
2014	21	16	46	37	18	15	2	5	2	2	2
2015	36	28	71	49	31	18		8	8		6
2016	30	23	67	48	26	21		5	4		8	3
SUMMA	329	260	577	242	212	211	35	33	33	23	18	12

Källa: Kammarkansliet.

Not 1: 2009 hölls sex möten under det svenska EU-ordförandeskapet för vilka uppgift om deltagare saknas.

Not 2: Summan i kolumnen Olika ledamöter avser den sammanlagda perioden 2007–2016. Under perioden har 242 olika ledamöter upptagit 577 platser vid 260 av de 329 mötena.

361

2017/18:URF1

BILAGA 8 DELTAGANDE I INTERPARLAMENTARISKA EU-MÖTEN 2007–2016

Deltagande ledamöter per utskott

År	EUN	FiU	UU	MJU	NU	AU	JuU	FöU	SkU	SfU	CU	KU	TU	SoU	KrU	UbU	KUU	1vtm
2007	16	8	6	9		3	3	1		1		1	2	1	2	1	3	1
2008	16	5	4	6	7	4	6	2	2	6	1		3		1
2009	7	6	2	1	4	1	5		2	1	2	2
2010	13	5	5	3	5	3	2	2	2		5		1	2
2011	14	8	5	10	11	1	6	1	1	2	3			1
2012	15	9	5	12	4	5	1	2	1		2	1	1	1
2013	16	9	12	4	5	5	1	4		1	8	4
2014	16	5	10	1	1	2	3	4		2		1		1
2015	13	7	9	1	1	3	1	6	7	7		8	5	1		2
2016	12	6	10	1	1	8	2	8	11	3		3			2
SUMMA	138	68	68	48	39	35	30	30	26	23	21	20	12	7	5	3	3	1

Källa: Kammarkansliet.

Not: Förste vice talman (1vtm) deltog tillsammans med en ledamot från EU-nämnden vid ett möte 2007 med anledning av EU:s 50-årsjubileum.

362

DELTAGANDE I INTERPARLAMENTARISKA EU-MÖTEN 2007–2016 BILAGA 8

2017/18:URF1

Teman för Cosacs plenarsammanträden, deltagande ledamöter och deras anknytning till fackutskott (valperioderna 2010–2014 och 2014–2018 t.o.m. 2016)

Cosac	Teman	Deltagande ledamöter	Utskottstillhörighet
November 2016 (LVI) Slovakien	EU-ordförandeskapets arbete
	Nationella parlamentens roll i EU
	TTIP
	Energiunionen
	Yttre gränserna och irreguljär migration	5	FiU, MJU, NU
Juni 2016 (LV) Nederländerna	Parlamentarisk granskning
	Enhetliga europiska luftrummet (SES)
	Delningsekonomin
	Skyddet av rättsstaten
	Parlamentarisk diplomati
	Revisionsrätten	3	FiU, KrU
	Migration	3	FiU, KrU
November 2015 (LIV) Luxemburg	Migrationsagendan
	Yttre gränserna och irreguljär migration
	Digitala inre marknadsstrategin
	Utvidgningspolitiken	5	FiU, SkU, FöU
Juni 2015 (LIII) Lettland	EU-ordförandeskapets arbete
	Energipolitiken
	Säkerheten i Mellanöstern och Nordafrika
	Handelspolitiken
	Passagerarregistrering (PNR)
	Parlamentarisk granskning	5	FiU, SkU, MJU

363

2017/18:URF1

BILAGA 8 DELTAGANDE I INTERPARLAMENTARISKA EU-MÖTEN 2007–2016

Cosac	Teman	Deltagande ledamöter	Utskottstillhörighet
November 2014 (LII) Italien	EU-ordförandeskapets arbete
	Överstatlig demokrati efter Lissabonfördraget
	Europa 2020-strategin
	EU:s globala roll
	Demokratisk kontroll av EU-byråer	6	FiU, SkU, UU, MJU
Juni 2014 (LI) Grekland	EU-ordförandeskapets arbete
	Vision för EU 2025
	Ukrainakrisen
	Legitimitet och ledarskap efter Europaparlamentsvalet
	Sysselsättningsstrategin
	Ungdomsgarantin och andra ungdomsfrågor	6	KU, FiU, UU, TU, MJU, NU
Oktober 2013 (L) Litauen	EU-ordförandeskapets arbete
	Interparlamentariskt samarbete inom EU
	Europaparlamentsvalet
	Parlamentarisk diplomati (EP–Ukraina)
	Nationella parlamentens roll
	Europa 2020-strategin
	Demokratisk legitimitet i EU
	Digitala agendan	5	KU, FiU, CU, UU, FöU, NU, AU
Juni 2013 (XLIX) Irland	Dagsläget och blicken mot framtiden
	Den europeiska integrationens framtid
	Parlamentarisk granskning
	Utvecklingsfrågor
	Europas unga medborgare
	Utvidgning och grannskapspolitik	6	KU, FiU, UU, MJU

364

DELTAGANDE I INTERPARLAMENTARISKA EU-MÖTEN 2007–2016 BILAGA 8

2017/18:URF1

Cosac	Teman	Deltagande ledamöter	Utskottstillhörighet
Oktober 2012 (XLVIII) Cypern	EU-ordförandeskapets arbete
	Realiseringen av mer Europa
	Tryggad energiförsörjning
	Europa 2020-strategin
	Styrning av den inre marknaden	5	KU, FiU, CU, FöU, SoU, NU
April 2012 (XLVII) Danmark	Inre marknaden 20 år
	Hållbar och inkluderande tillväxt
	Inre marknaden för tjänster
	Resurseffektivitet
	Digitala inre marknaden	6	KU, FiU, JuU, CU, UU, FöU, SoU, NU
Oktober 2011 (XLVI) Polen	Fleråriga budgetramen 2014–2020 ur budget- och
	sammanhållningsperspektiv
	EU-ordförandeskapets arbete
	Två år efter Lissabonfördraget	4	FiU, CU, UU, FöU, NU
Maj 2011 (XLV) Ungern	EU-ordförandeskapets arbete
	Ekonomisk styrning, Europa 2020-strategin och
	planeringsterminen
	Läget i unionen	6	KU, FiU, FöU, SoU, TU, MJU, NU, AU
Oktober 2010 (XLIV) Belgien	Hållbar utveckling och Europa 2020
	Cosac efter Lissabonfördraget
	EU-ordförandeskapets arbete
	Parlamentarisk kontroll av säkerhets- och	6	KU, FiU, UU, FöU, SoU, TU
	försvarspolitiken	6	KU, FiU, UU, FöU, SoU, TU

Källa: www.cosac.eu, POPS – Personer och organisationer i det parlamentariska systemet.

Not: Uppgiften om ledamöters utskottstillhörighet gör ingen skillnad mellan ordinarie ledamot och suppleant. En ledamot kan tillhöra fler än ett utskott.

365

800	670	683
700	670	683
700	591	607
	591	607
600		565
600
500		443
400	268
300	268
300
200	144
100
0
0

800	670	683
700	670	683
700	591	607
	591	607
600		565
600
500		443
400	268
300	268
300
200	144
100
0
0

800	670	683
700	670	683
700	591	607
	591	607
600		565
600
500		443
400	268
300	268
300
200	144
100
0
0