Regeringens skrivelse 2017/18:68

Riksrevisionens rapport om samisk utbildning Skr.

2017/18:68

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 13 december 2017

Stefan Löfven

Gustav Fridolin

(Utbildningsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Samisk utbildning – dags för en omstart (RIR 2017:15).

Riksrevisionens övergripande bedömning är att måluppfyllelsen för de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av myndigheten Sameskolstyrelsen i flera avseenden är låg. Den låga måluppfyllelsen beror enligt Riksrevisionen på brister både i myndighetens arbete och i regeringens styrning av myndigheten.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att föreslå riksdagen att föra över Sameskolstyrelsens uppgifter till Sametinget. Regeringen rekommenderas också att utreda dels Sameskolstyrelsens och Sametingets förutsättningar för att utföra de uppgifter som Sameskolstyrelsen har i dag, dels andra skolmyndigheters förutsättningar för att utföra vissa av dessa uppgifter. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen bör utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömningar och rekommendationer. Regeringen har vidtagit åtgärder som ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen har sedan tidigare bl.a. tillsatt en utredning med uppdrag att göra en översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet, däribland Sameskolstyrelsen, i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Frågan om huvudmannaskap övervägs inom ramen för utredningen, liksom Sameskolstyrelsens förutsättningar för att utföra de uppgifter som Sameskolstyrelsen har i dag samt andra skolmyndigheters förutsättningar

1

Skr. 2017/18:68 att utföra vissa av uppgifterna. I syfte att utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet har regeringen även i budgetpropositionen för 2018 aviserat att medel ska tillföras Ekonomistyrningsverket för genomförande av ett regeringsuppdrag om att analysera Sameskolstyrelsens kostnadsutveckling och ekonomistyrning.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

2

Innehållsförteckning			Skr. 2017/18:68
1	Ärendet och dess beredning .............................................................		4
2	Riksrevisionens iakttagelser.............................................................		4
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser ................		5
4	Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
	iakttagelser .......................................................................................		7
5	Tillkännagivande från riksdagen om ett nationellt digitalt
	lärarlyft	.............................................................................................	7
Bilaga 1		Riksrevisionens granskningsrapport Samisk
	................	utbildning ˗ dags för en omstart (RIR 2017:15)	9
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 december
	2017 ...............................................................................................		97

3

Skr. 2017/18:68 1

Ärendet och dess beredning

Riksdagen överlämnade den 16 juni 2017 Riksrevisionens granskningsrapport Samisk utbildning – dags för en omstart (RIR 2017:15) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan.

En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna juli och augusti. Sameskolstyrelsen har beretts tillfälle att yttra sig över granskningsrapporten men har avstått från att göra det.

I skrivelsen behandlas även ett tillkännagivande från riksdagen om ett nationellt digitalt lärarlyft, se avsnitt 5.

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har granskat statens insatser för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. I granskningen har bl.a. ingått att undersöka om Sameskolstyrelsen når de mål som myndigheten har och om regeringens styrning av Sameskolstyrelsen skapar goda förutsättningar för myndighetens arbete.

Riksrevisionen konstaterar i granskningsrapporten att antalet elever i sameskolan varit lågt under lång tid. I den minsta sameskolan fanns 2016 endast nio elever. Riksrevisionen konstaterar också att antalet elever som läser samiska i grundskolans årskurs 9 har minskat under de senaste tio åren och var endast 19 till antalet läsåret 2015/16.

Riksrevisionens iakttagelser och övergripande slutsatser

Riksrevisionens övergripande slutsats är att måluppfyllelsen för de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av myndigheten Sameskolstyrelsen i flera avseenden är låg. Det innebär att insatserna inte får avsedd effekt på riksdagens övergripande mål för samisk utbildning och kultur. Det betyder också att elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål och att samiska elever utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag.

Granskningen visar enligt Riksrevisionen att Sameskolstyrelsen har svårt att uppfylla de grundläggande krav som ställs på en statlig myndighet. Enligt Riksrevisionen beror Sameskolstyrelsens låga måluppfyllelse på brister både i myndighetens arbete och i regeringens styrning av myndigheten. Riksrevisionen bedömer att det finns en otydlighet i den övergripande styrningen av Sameskolstyrelsen samt i huvudmannaskapet för myndigheten och dess verksamheter och pekar då bl.a. på den problematik som finns med att Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet.

Riksrevisionen anser att granskningen visar att Sameskolstyrelsen under en längre period inte genomfört eller bristfälligt genomfört flera av sina

4

uppgifter. Riksrevisionen konstaterar att det finns flera brister i Same- Skr. 2017/18:68 skolstyrelsens arbete med de uppgifter som riktar sig till elever utanför

sameskolan. Exempelvis har myndighetens arbete med att utveckla och utöka den samiska undervisningen i grundskolan för elever som inte går i en sameskola, s.k. integrerad undervisning, varit begränsat. Enligt Riksrevisionen har även insatserna för att informera om sameskolan och dess verksamhet varit tämligen begränsade. Riksrevisionen bedömer också att det finns brister i Sameskolstyrelsens genomförande av uppgiften att främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att föreslå riksdagen att den verksamhet som Sameskolstyrelsen bedriver ska inrymmas i Sametinget. Riksrevisionen bedömer att en överföring av Sameskolstyrelsens uppgifter till Sametinget skulle innebära en tydligare styrkedja. Sametinget skulle ges ett tydligt ansvar för att leda arbetet med den samiska utbildningen, vilket i sin tur skulle medföra incitament och möjligheter till resultatuppföljning och ansvarsutkrävande på ett annat sätt än vad som sker i dag.

Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att, oberoende av vilken myndighet som ansvarar för att genomföra Sameskolstyrelsens uppgifter, utreda Sameskolstyrelsens och Sametingets förutsättningar för att genomföra uppgifterna. Riksrevisionen rekommenderar också att regeringen bör utreda andra skolmyndigheters förutsättningar att utföra vissa av uppgifterna, exempelvis främjandet av läromedelsproduktionen.

Slutligen rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet, i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att den nuvarande styrningen av Sameskolstyrelsens verksamhet är otydlig och inte helt ändamålsenlig. Regeringen instämmer även i Riksrevisionens uppfattning att nämndmyndighet som ledningsform inte kan anses vara anpassad för Sameskolstyrelsens verksamhet. Sameskolstyrelsens verksamhet är komplex och omfattar fler uppgifter än vad som oftast är fallet för en nämndmyndighet. Vanligtvis är det regeringen som utser ledamöter i nämndmyndigheter, men när det gäller Sameskolstyrelsen så har riksdagen beslutat att Sametinget ska tillsätta ledamöterna. Dessa tillsättningar sker på politiska grunder. I detta sammanhang kan noteras att Sameskolstyrelsen under flera år har fått kritik av Riksrevisionen för brister i bl.a. myndighetens interna styrning.

Regeringen anser mot denna bakgrund att frågan om huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter bör övervägas.

5

Skr. 2017/18:68 När det gäller Sameskolstyrelsens genomförande av sina uppgifter delar regeringen Riksrevisionens uppfattning att det finns brister.

Beträffande den integrerade undervisningen instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att det behövs ytterligare insatser. Regeringen noterar samtidigt att Sameskolstyrelsen i årsredovisningen för 2016 redovisat att tio kommuner har ansökt om medel för integrerad undervisning. Flera av dessa kommuner har dessutom ansökt om mer medel jämfört med tidigare år. Det innebär att kommunerna utökar sin integrerade undervisning och genomför fler samiska aktiviteter.

Av årsredovisningen framgår vidare att de tio berörda kommunerna har ökat tiden för den integrerade undervisningen med totalt 1 718 timmar per år. Den totala undervisningstiden per vecka för denna undervisning uppgår därmed till 252,45 timmar. I årsredovisningen för 2016 anger Sameskolstyrelsen som förbättringsområde att skolchefen bör träffa alla integreringskommuner och föra samtal kring samisk integrering samt att ansökan, utvärdering och beslut till kommunerna behöver utvecklas ytterligare. Regeringen ser också behovet av sådana insatser och stödjer Sameskolstyrelsens strävanden i dessa hänseenden.

Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det även finns brister i genomförandet av både uppgiften att bistå kommuner med uppsökande verksamhet bland samer och uppgiften att informera om sameskolan och samiska undervisningsinslag i skolväsendet.

Mot denna bakgrund instämmer regeringen i rekommendationen att regeringen bör utreda Sameskolstyrelsens förutsättningar att genomföra uppgifterna.

Regeringen instämmer också i bedömningen att det finns brister i Sameskolstyrelsens genomförande av uppgiften att främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning. Regeringen är samtidigt medveten om att processen för att utveckla och producera läromedel är komplex och att den innehåller moment som kräver en rad olika kompetenser och resurser. Av Sameskolstyrelsens regleringsbrev för 2016 (U2016/05731/S) framgår att minst 1,5 miljoner kronor ska användas för utveckling och utökning av samiska lärverktyg och läromedel. Av dessa medel använde Sameskolstyrelsen 496 000 kronor till uppgiften. Anslaget är oförändrat i regleringsbrevet för 2017 (U2017/02395/S). Sameskolstyrelsen ska enligt regleringsbrevet i årsredovisningen ange hur medlen använts. Myndigheten ska även redovisa insatserna avseende läromedel under året fördelade på nordsamiska, sydsamiska och lulesamiska samt ange för vilka av dessa språkvarieteter behovet av läromedel är störst.

Mot bl.a. denna bakgrund instämmer regeringen i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör utreda andra skolmyndigheters förutsättningar att utföra vissa av uppgifterna, exempelvis främjandet av läromedelsproduktionen.

Slutligen instämmer regeringen i Riksrevisionens rekommendation att uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet bör utvecklas i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat.

6

4	Regeringens åtgärder med anledning av	Skr. 2017/18:68
	Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen har vidtagit åtgärder som ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer till regeringen.

Regeringen tillsatte den 30 mars 2017 en särskild utredare (dir. 2017:37) för att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än i dag kan bidra till en bättre skola. I utredningens direktiv ingår att analysera och föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter, vilket innebär att även Sametinget kan övervägas som huvudman i enlighet med Riksrevisionens rekommendation. I utredningens uppdrag ingår även att, med utgångspunkt i det huvudmannaskap som föreslås, lämna förslag på åtgärder som säkerställer att verksamheten kan bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Denna del av uppdraget ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation att regeringen ska utreda dels Sameskolstyrelsens förutsättningar att genomföra sina uppgifter, dels andra skolmyndigheters förutsättningar att utföra vissa av uppgifterna. En viktig utgångspunkt för analysen och utformningen av förslag om lämpligt huvudmannaskap är enligt direktiven att det samiska folkets särskilda ställning som urfolk och rätten till självbestämmande respekteras och säkerställs. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2018.

Regeringens uppföljning av Sameskolstyrelsens verksamhet sker i dag genom löpande dialog och myndighetens årsredovisning. De senaste åren har regeringen även genomfört en tätare uppföljning av Sameskolstyrelsens ekonomi och arbetsprocesser.

I syfte att ytterligare stärka den ekonomiska uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet har regeringen i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 91) aviserat att 1 000 000 kronor tillförs Ekonomistyrningsverket. De aviserade medlen ska användas för genomförande av ett regeringsuppdrag om att analysera Sameskolstyrelsens kostnadsutveckling och ekonomistyrning. Regeringen utvecklar med detta uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet i enlighet med Riksrevisionens rekommendation.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

5 Tillkännagivande från riksdagen om ett nationellt digitalt lärarlyft

Regeringen vill i denna skrivelse informera riksdagen om regeringens arbete med anledning av riksdagens tillkännagivande om ett nationellt digitalt lärarlyft. Riksdagen tillkännagav den 12 maj 2016 att regeringen ska utreda frågan om att införa ett nationellt digitalt lärarlyft i enlighet med

7

Skr. 2017/18:68 vad utbildningsutskottet anfört i sitt betänkande (bet. 2015/16:UbU14, punkt 14, rskr. 2015/16:228).

Den 9 juli 2015 gav regeringen Statens skolverk i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram som riktar sig till huvudmän och skolor. Insatserna ska bestå av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor, bl.a. när det gäller it som såväl pedagogiskt som administrativt verktyg. Uppdraget innefattar att ta fram förslag till nödvändiga kompetensutvecklingsinsatser som avser digitala lärarresurser och verktyg för att stärka den digitala kompetensen i undervisningssituationen samt för en effektivare administration. Dessa insatser ska enligt uppdraget ingå i skolutvecklingsprogrammen från 2016. När det gäller kompetensutvecklingsinsatserna för digitala verktyg och lärarresurser ska dessa enligt uppdraget vara långsiktiga och ta tillvara de möjligheter till pedagogisk utveckling och administrativa vinster som utvecklingen på området medför.

I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1) gör regeringen bedömningen att det finns ett behov av ett förstärkt stöd för lärares deltagande i kompetensutvecklingsinsatser för att underlätta och säkerställa införandet av programmering i undervisningen och bedömer därför att medel bör tillföras för detta ändamål.

Regeringen har den 19 oktober 2017 fattat beslut om en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet (U2017/04119/S). Ett av de delmål som bl.a. fastslås i strategin är att förskolechefer, rektorer och huvudmän ska ha förmåga att strategiskt leda digitalt utvecklingsarbete i verksamheterna. Ett annat delmål är att personal som arbetar med barn och elever ska ha kompetens att välja och använda ändamålsenliga digitala verktyg i utbildningen. Förskolechefer, rektorer och huvudmän behöver enligt strategin skapa förutsättningar för personalens kompetensutveckling så att eleverna ges möjligheter att stärka dessa kompetenser. I syfte att genomföra de övergripande målen i strategin och i förlängningen regeringens vision för skolväsendet kommer regeringen att – tillsammans med SKL – bryta ned strategins delmål till initiativ och aktiviteter.

Regeringen bedömer att de ovan redovisade åtgärderna är de mest ändamålsenliga med anledning av riksdagens tillkännagivande. Tillkännagivandet får därmed anses slutbehandlat.

8

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Samisk utbildning

– dags för en omstart

rir 2017:15

9

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-444-5 rir 2017:15

omslagets originalfoto: jörgen wiklund

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017

10

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
T I L L R I K S D A G E N	D A T U M : 2 0 1 7 - 0 6 - 0 7
	D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 8 9 3
	R I R 2 0 1 7 : 1 5

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:

Samisk utbildning

– dags för en omstart

Riksrevisionen har granskat statens insatser för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Utbildningsdepartementet, Kulturdepartementet, Sameskolstyrelsen och Sametinget.

Företrädare för Utbildningsdepartementet, Kulturdepartementet, Sameskolstyrelsen och Sametinget har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisionen vill tacka referenspersonerna Lina Nyberg och Charlotta Svonni för synpunkter.

Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsledare Jens

Pettersson har varit föredragande. Revisor Gunhild Graseman och enhetschef

Camilo von Greiff har medverkat i den slutliga handläggningen.

Helena Lindberg

Jens Pettersson

För kännedom:

Regeringen, Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet

Sameskolstyrelsen och Sametinget

R I K S R E V I S I O N E N

11

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B IL D N IN G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

R IK S R E V I S I O N E N

12

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer		5
1	Inledning	11
1.1	Bakgrund	11
1.2	Motiv till granskning	12
1.3	Syfte och frågeställningar	13
1.4	Avgränsningar	13
1.5	Bedömningsgrunder	14
1.6	Genomförande och metod	17
1.7	Översiktlig historik för svensk utbildning av samer	18
2	Mål, uppgifter och resurser	21
2.1	Sameskolstyrelsens mål och uppgifter	21
2.2	Sameskolstyrelsens ledning och verksamhet	22
2.3	Sameskolstyrelsens kostnader, mål och prioriteringar	25
3	Sameskolstyrelsens huvudmannaskap för sameskolan	30
3.1	Grundskolans allmänna kunskapsuppdrag	30
3.2	Tala, läsa och skriva samiska och vara funktionellt tvåspråkig	32
3.3	Samisk kultur	35
3.4	Förutsättningar för sameskolans verksamhet	36
4	Sameskolstyrelsens övriga uppgifter	41
4.1	Uppsökande verksamhet bland samer	41
4.2	Information om sameskolan och samiska undervisningsinslag	42
4.3	Integrerad samisk undervisning	42
4.4	Främjande av läromedelsproduktion	45
5	Regeringens styrning	50
5.1	Sameskolstyrelsens ledningsform	50
5.2	Styrning genom instruktion, regleringsbrev och andra författningar	53
5.3	Finansiell styrning	55
5.4	Skolinspektionens och Skolverkets uppföljning och tillsyn	58
5.5	Lärarförsörjningen	59
Referenslista		62
Bilaga 1. Metodbilaga		66
Bilaga 2. Rapportens sammanfattning på lulesamiska		68
Bilaga 3. Rapportens sammanfattning på nordsamiska		74
Bilaga 4. Rapportens sammanfattning på sydsamiska		80

R I K S R E V I S I O N E N

13

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B IL D N IN G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

R IK S R E V I S I O N E N

14

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. I granskningen har bland annat ingått att undersöka om Sameskolstyrelsen når de mål som myndigheten har och om regeringens styrning av Sameskolstyrelsen skapar goda förutsättningar för myndighetens arbete.

Bakgrund och motiv

Sameskolstyrelsen ska främja att alla barn till samer får tillgång till en likvärdig utbildning med samiska undervisningsinslag. För att nå målen har Sameskolstyrelsen i uppgift att fullgöra statens huvudmannaskap för sameskolan (förskoleklass– årskurs 6) och genomföra andra utbildningsinsatser gentemot samiska elever som av olika anledningar inte går i en sameskola. Enligt regeringen ska sameskolan bidra till att bevara och utveckla det samiska språket och den samiska kulturen.

Inför granskningen har Riksrevisionen tagit del av rapporter från bland annat Riksrevisionens årliga revisorer, Ekonomistyrningsverket och Skolinspektionen som visade på brister i Sameskolstyrelsens arbete. Riksrevisionen observerade också att antalet elever i sameskolan varit lågt under lång tid, i den minsta sameskolan fanns det till exempel 9 elever 2016. Riksrevisionen noterade också att antalet elever som läser samiska i grundskolans årskurs 9 har minskat under de senaste tio åren och var 19 till antalet läsåret 2015/16.

Granskningens resultat

Måluppfyllelsen för de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av myndigheten Sameskolstyrelsen är i flera avseenden är låg. Det innebär att insatserna inte får avsedd effekt på riksdagens övergripande mål för samisk utbildning och kultur. Det betyder också att samiska elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål och att samiska elever utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. Riksrevisionen bedömer att Sameskolstyrelsens låga måluppfyllelse beror på brister både i myndighetens arbete och i regeringens styrning av myndigheten.

Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser.

Flera brister i Sameskolstyrelsens arbete

Granskningen visar att Sameskolstyrelsen under en längre period inte genomfört eller bristfälligt genomfört flera av sina uppgifter och dessutom har myndigheten har svårt att uppfylla de grundläggande krav som ställs på en statlig myndighet. Riksrevisionen menar att den otillräckliga måluppfyllelsen delvis beror på att Sameskolstyrelsens ledning inte arbetat tillräckligt långsiktigt och skapat strukturer för

R I K S R E V I S I O N E N

5

15

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

myndighetens verksamhet. Trots att Sameskolstyrelsen är en myndighet som har funnits en längre tid saknas tydlig planering, uppföljning och utveckling inom flera av myndighetens verksamhetsområden. Det innebär bland annat att tidigare erfarenheter och kunskaper om utvecklingsinsatser inte har kunnat omhändertas i myndighetens utvecklingsarbete.

Avsaknaden av strukturer gör att det har ankommit på skolchef och kansli att ta ansvar för såväl de mer övergripande och strategiska uppgifterna som uppgifter av mer operativ art. Den stora arbetsbelastning som detta inneburit är en förklaring till bristerna i myndighetens måluppfyllelse och är enligt Riksrevisionen också en anledning till att myndighetens arbete har en tydlig reaktiv karaktär. De senaste årens återkommande ekonomiska trångmål har ytterligare förstärkt dessa tendenser.

Bristerna i måluppfyllelse och förutsättningar är inte nya

Sameskolstyrelsen skapar inte tillräckligt goda förutsättningar för verksamheten i myndighetens sameskolor. Brister i det systematiska kvalitetsarbetet och i samordningen mellan de olika sameskolorna som uppmärksammades redan 2003 av Skolverket och återigen 2013 av Skolinspektionen, föreligger alltjämt. Indikationer på att eleverna inte når tillräckliga kunskaper i ämnet samiska är inte heller en ny observation, utan observerades 2003 av Skolverket.

Samisk integrerad undervisning är en viktig utbildningsform för elever som inte går i en sameskola. Elevantalet har varierat mellan cirka 150 och 200 under det senaste decenniet, men verksamheten är fortfarande såväl till innehåll som utbredning underutvecklad. Flera utvecklingsområden som Skolverket identifierade 1994 och 2003 består fortfarande.

Tillgång till samiska läromedel och lärare i samiska är en grundläggande förutsättning för att Sameskolstyrelsen ska kunna nå sina mål. Redan 1977 konstaterade regeringen att bristen på lärare i samiska i stor utsträckning hindrade förverkligandet av en samisk utbildningsväg och att behovet av läromedel för den samiska undervisningen var utomordentligt stort. Dessa brister består alltjämt. Lärarutbildningen för samiska ämneslärare har funnits sedan 2015 men har inga registrerade studenter. Sedan 2005 har Sameskolstyrelsen varit inblandad i färdigställandet av 12 samiska läromedel. Som en jämförelse kan nämnas att norska Sametinget under 2009 till 2013 färdigställde 252 samiska läromedelsprojekt.

Begränsade insatser till samiska elever som inte går i sameskolan

Sameskolstyrelsens mål är att främja att alla samiska barn får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet med samiska undervisningsinslag. Utöver de runt 180 eleverna i sameskolorna finns minst 500 elever i kommunala och fristående skolor, vars skolgång skulle kunna beröras av Sameskolstyrelsens arbete, till exempel genom samisk integrerad undervisning. Flera stora brister finns dock i Sameskolstyrelsens arbete med de uppgifter som riktar sig till elever utanför sameskolan.

6	R I K S R E V I S I O N E N

16

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Exempelvis har myndighetens arbete med att utveckla och utöka den integrerade undervisningen och insatserna för att informera om sameskolan och den verksamhet som erbjuds varit mycket begränsade. Omkring 95 procent av myndighetens anslag går till sameskolan, vilket är en anledning till att flera andra uppgifter närmast är åsidosatta. Samtidigt är Sameskolstyrelsens prioritering av huvudmannaskapet för sameskolan naturlig, då det är den uppgift som är tydligast styrd av bland annat skollag, tillsyn och myndighetens regleringsbrev.

Regeringens styrning är otillräcklig

Trots att Sameskolstyrelsens svårigheter att nå sina mål och genomföra sina uppgifter har varit kända under en längre tid, i många fall decennier, har regeringen inte lyckats omsätta dessa kunskaper i en ändamålsenlig styrning av myndigheten. Regeringen har varken lyckats bedriva en effektiv styrning inom ramarna för nuvarande struktur eller föreslå en ny.

Nuvarande styrkedja är otydlig och inte ändamålsenlig. Regeringen kan varken påverka sammansättningen av nämnden som styr myndigheten eller avsätta densamma (eller skolchefen). Denna möjlighet har i stället Sametinget, men eftersom Sametinget inte följer upp Sameskolstyrelsens verksamhet och Sameskolstyrelsen inte heller lyder under Sametinget, blir det oklart vem som tar det övergripande ansvaret för Sameskolstyrelsens verksamhet.

Sameskolstyrelsen är inrättad som en nämndmyndighet, en ledningsform som inte är anpassad för myndighetens verksamhet och som försämrar förutsättningarna för en effektiv intern styrning. Dessutom tar inte Sametingets tillsättning av Sameskolstyrelsens ledning hänsyn till myndighetens uppdrag. En grundläggande tanke är att ledningen i en nämndmyndighet ska väljas mot bakgrund av de krav och förväntningar som ställs på myndigheten ifråga. Sametinget utser istället Sameskolstyrelsens ledamöter på politiska grunder.

Skolorna är den del av verksamheten som fungerar bäst

Trots de brister som framkommit bedömer Riksrevisionen att verksamheten i sameskolorna i stort fungerar väl, när det gäller de delar som Riksrevisionen granskat. Elever som gått i en sameskola når minst lika goda kunskapsresultat som andra elever i samma kommuner. Det gäller såväl elever i årskurs 6 som i årskurs 9. Personalen i förskola och skola är djupt engagerad i såväl elevernas skolgång som i sitt eget arbete, inte minst när det gäller att genomföra uppdraget att förmedla samisk kultur och historia till eleverna. Kostnaderna för sameskolan är dock höga. År 2015 var kostnaden per elev cirka fyra gånger så hög som för grundskolan i övrigt. Samtidigt går det inte med säkerhet att säga hur stora skillnaderna är eller vad dessa skillnader beror på, eftersom Sameskolstyrelsens rapportering och analys av kostnaderna är alltför bristfällig.

R I K S R E V I S I O N E N

7

17

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Det finns också indikationer på att eleverna inte ges tillräckliga förutsättningar för att nå målen i samiska, vilket är ett av de uppdrag som särskiljer sameskolan från andra skolformer. Riksrevisionen anser att sameskolan behöver utveckla bättre strategier för att eleverna ska kunna nå målen. För Sameskolstyrelsens ledning och regeringen återstår att skapa förutsättningar som motsvarar det engagemang och den motivation som visas av personal i sameskolorna.

Införliva Sameskolstyrelsen i Sametinget

Riksrevisionen bedömer att en överföring av Sameskolstyrelsens uppgifter till Sametinget skulle kunna innebära flera positiva effekter och förbättra förutsättningarna för att riksdagens mål om samisk utbildning i högre grad uppfylls. Den kanske mest betydelsefulla fördelen skulle vara en tydligare styrkedja. Incitament och möjligheter till resultatuppföljning och ansvarsutkrävande skulle förändras på ett sådant sätt att Sametinget ges ett tydligt ansvar för att leda arbetet med den samiska utbildningen. Därutöver borde en rad samordningsvinster kunna förverkligas i och med att Sametingets språkarbete och Sameskolstyrelsens utbildningsuppgifter samlas under samma tak. Även de båda myndigheternas informationsuppgifter skulle genom en sammanslagning kunna samordnas.

Ett införlivande av Sameskolstyrelsens uppgifter i Sametinget är också i linje med regeringsformen, där det framgår att samernas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Riksdagen beslutade 1962 att barn till samer ska ha tillgång till två likvärdiga utbildningsalternativ: statlig sameskola och kommunal grundskola. Enligt beslutet skulle sameskolan bestå som särskild skolform så länge samerna själva önskade det. Det samiska inflytandet över samisk utbildning har successivt ökat, och 1994 beslutade riksdagen att Sametinget skulle utse Sameskolstyrelsens ledning med motiveringen att samerna skulle få ”ett visst” inflytande över de samiska utbildningsfrågorna. Samtidigt uttrycktes i propositionen att Sametinget som myndighet borde få en central roll i arbetet med att utforma den samiska utbildningen i framtiden, vilket riksdagen inte invände mot.

Svårförenliga mål

Riksrevisionen har i rekommendationen om ett införlivande av Sameskolstyrelsen i Sametinget utgått från riksdagens mål och intentioner kring samiskt inflytande samt regeringens förutsättningar att ta ansvar för statens verksamhet – två ambitioner som i viss mån utgör en målkonflikt. Riksdagen har inte uttryckt hur dessa mål ska förhålla sig till varandra, och Riksrevisionen har inte heller gjort någon inbördes värdering mellan dem.

Riksrevisionen menar att en överföring av Sameskolstyrelsens uppgifter till Sametinget skulle kunna förbättra förutsättningarna för högre måluppfyllelse. Regeringens förutsättningar att styra verksamheten skulle dock inte förändras. Regeringen kommer att sakna utnämningsmakten även för en förändrad organisation. Eftersom

8	R I K S R E V I S I O N E N

18

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sametinget, likt Sameskolstyrelsen, är en myndighet under regeringen kvarstår emellertid statens huvudmannaskap och ansvar för verksamheten.

Att lösa den grundläggande målkonflikten kring ett statligt ansvar och huvudmannaskap som samtidigt ska främja samiskt självbestämmande ligger utanför denna granskning.

Utred förutsättningarna för att genomföra Sameskolstyrelsens uppgifter

En ändamålsenlig ledningsform, en tydlig ansvarskedja, en med uppdraget förtrogen myndighetsledning och en varaktig lösning på skolchefspositionen är viktiga förutsättningar för att den verksamhet som Sameskolstyrelsen bedriver ska vara effektiv och ändamålsenlig.

Riksrevisionen vill samtidigt understryka att Sameskolstyrelsens långvariga svårigheter att genomföra sina uppgifter och svara mot de generella krav som ställs på en statlig myndighet även tyder på en mer grundläggande problematik, som bara delvis avhjälps av att verksamheten inryms i Sametinget. Myndighetens instruktion och finansiering behöver sannolikt förändras för att myndigheten ska ha rimliga möjligheter att klara sina uppgifter. Även om bristerna i Sameskolstyrelsens uppföljning och resultatredovisning försvårar mer kvalificerade analyser av hur effektiv verksamheten är, är bristerna i måluppfyllelsen så pass många och långvariga att mycket talar för att myndigheten inte har tillräckliga förutsättningar för att genomföra sina uppgifter.

Riksrevisionens rekommendationer

Regeringen bör:

• överväga att föreslå riksdagen att den verksamhet som Sameskolstyrelsen bedriver inryms i Sametinget.

Regeringen bör, oberoende av vilken myndighet som ansvarar för att genomföra Sameskolstyrelsens uppgifter:

• utreda Sameskolstyrelsens/Sametingets förutsättningar för att genomföra uppgifterna,

• utreda andra skolmyndigheters förutsättningar för att utföra vissa av uppgifterna, exempelvis främjandet av läromedelsproduktionen, och

• utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat.

Sameskolstyrelsen bör:

• skapa en ändamålsenlig och effektiv verksamhetsstyrning,

• utveckla resultatuppföljningen,

R I K S R E V I S I O N E N

9

19

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

• skapa rutiner som möjliggör ett långsiktigt och uthålligt kvalitetsarbete i sameskolan, och

• skapa ett långsiktigt och målinriktat arbete kring undervisningen i samiska.

10 R I K S R E V I S I O N E N

20

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning

Kapitel 1 behandlar bakgrunden och motivet till granskningen, frågeställningar och avgränsningar. Kapitlet innehåller även en beskrivning av bedömningsgrunder, en kortare genomgång av hur granskningen genomförts och en översikt av utbildning för samer i Sverige.

1.1 Bakgrund

Riksdagen uttalade 1977 att samerna, som en av Sveriges nationella minoriteter och Sveriges enda urfolk, intar en särskild ställning både gentemot majoritetsbefolkningen och andra minoriteter. Sedan 1962 gäller att samerna ska ha tillgång till två likvärdiga alternativ inom utbildningsväsendet: statlig sameskola och kommunal grundskola (numera även fristående), så länge samerna själva önskar det.1 I och med riksdagens beslut att Sverige skulle ansluta sig till Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk erkändes samiska som nationellt minoritetsspråk och en särskild minoritetspolitik infördes.2 Målet var bland annat att skydda och främja de nationella minoriteterna och deras språk och kultur. Sedan 2011 framgår i regeringsformen (1974:152) att det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.3

Sameskolstyrelsen ansvarar sedan 1981 för sameskolorna, som i dag är fem till antalet och totalt har cirka 180 elever.4 Sameskolstyrelsen är en förvaltningsmyndighet som leds av en nämnd som i sin tur svarar inför regeringen. De fem nämndledamöter som leder myndigheten utses av Sametinget.

I förarbetena till skollagen (2010:800) framgår att sameskolorna ska bidra till att bevara och utveckla det samiska språket och den samiska kulturen.5 Samtidigt ska sameskolan i likhet med grundskolan i övrigt ge elever de kunskaper och värden som behövs för att de ska kunna gå vidare till fortsatt utbildning. Sameskolstyrelsen har också ett antal uppgifter som förväntas bidra till att samiska elever som av olika anledningar inte går i en sameskola, ändå kan tillgodogöra sig samiska och samisk

1 Prop. 1962:51. Om nomadskolans organisation och omfattning, SU 1962:141, rskr. 1962:319 och Prop. 1976/77:80. Om insatser för samerna, bet. 1976/77:KrU43, rskr. 1976/77:289.

2 Prop. 1998/99:143. Nationella minoriteter i Sverige, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69. Sveriges internationella överenskommelser: (SÖ 2000:2). Ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och (SÖ 2000:3) Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk. SFS 1999:1175-76.

3 Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304.

4 Prop. 1979/80:82. Om ledning och administration av sameskolorna m.m., bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285.

5 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen, för kunskap, valfrihet och trygghet, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370.

R I K S R E V I S I O N E N

11

21

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

kultur. Därutöver har myndigheten också en rad uppdrag som mer indirekt berör samisk utbildning, såsom läromedelsproduktion och olika former av samverkansuppdrag.6

1.2 Motiv till granskning

Alla elever i Sverige har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet.7 Som huvudman för sameskolan ansvarar Sameskolstyrelsen för att varje elev i sameskolan ges möjlighet att efter sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt. Sameskolstyrelsen är också en central myndighet i arbetet med att bevara och utveckla det samiska språket och den samiska kulturen.8 Om kvaliteten i utbildningen brister, riskerar de samiska elever som berörs av verksamheten att få sämre förutsättningar att tillgodogöra sig framtida utbildning. Om arbetet med det samiska språket och den samiska kulturen brister kan det försvåra identitetsutvecklingen hos samiska barn. Det kan också försämra förutsättningarna för att bevara och utveckla det samiska språket och den samiska kulturen.9

Det har gjorts många utredningar som berör samiska utbildnings-, kultur- och språkfrågor genom åren, inte minst av svenska myndigheter.10 Sedan Sverige ratificerade de europeiska konventionerna om nationella minoriteter och minoritetsspråk har även Europarådet regelbundet granskat Sveriges efterlevnad av åtagandena. Riksrevisionens samlade bild från dessa utredningar är att flera av de problem och utmaningar som tidigare har identifierats fortfarande består. Bristen på utbildade lärare och läromedel i och på samiska som har varit känt i decennier, utgör fortfarande ett problem11. Det finns således indikationer på att de insatser som genomförts för att avhjälpa problemen inte fått de effekter som eftersträvats.

Den allmänna bilden av återkommande utmaningar och svårigheter återspeglas också i Sameskolstyrelsens egna redogörelser för sitt arbete.12 Bland annat uppger myndigheten att den har svårt att genomföra vissa av sina uppgifter och att nå verksamhetens mål. Bilden bekräftas också i de intervjuer som Riksrevisionen genomfört med tjänstemän på Regeringskansliet och med Sameskolstyrelsen. Sameskolstyrelsen har också under flera år haft brister och problem med sin interna styrning och kontroll. År 2015 överskred till exempel Sameskolstyrelsen sin anslagskredit

6 I kapitel 2 redovisas Sameskolstyrelsens samtliga uppdrag och mål.

7 Skollag (2010:800).

8 Intervju vid Kulturdepartementet, 2017-04-20.

9 Prop. 2008/09:158. Från erkännande till egenmakt, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272.

10 Se t.ex. Skolverket (1994 och 2003), Skolinspektionen (2013), Högskoleverket (2011), Att återta mitt språk – åtgärder för att stärka det samiska språket (SOU 2006:19).

11 Prop. 1976/77:80. Om insatser för samerna, bet. 1976/77:KrU43, rskr. 1976/77:289.

12 Sameskolstyrelsens årsredovisningar 2012, 2013, 2014, 2015 och 2016.

12 R I K S R E V I S I O N E N

22

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

och Riksrevisionen gjorde bedömningen att resultatredovisningen inte gav en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Därtill har kostsamma personalärenden inneburit påfrestningar på myndighetens årliga anslag på cirka 40 miljoner kronor.

När det gäller sameskolorna har Skolverket och Skolinspektionen uppmärksammat brister i såväl enskilda sameskolor som i Sameskolstyrelsens huvudmannaskap.13 Flera brister som framkom i de två första granskningarna 1994 och 2003 återkommer i Skolinspektionens tillsyn 2013. När det gäller elevernas kunskapsresultat har dock varken Skolverket eller Skolinspektionen på ett tydligt sätt värderat sameskolornas måluppfyllelse. För att bidra med ny kunskap inom detta område har Riksrevisionen dels undersökt elevernas kunskapsresultat, dels undersökt hur kunskapsresultaten hos sameskolornas elever utvecklas efter att de lämnat sameskolan.

1.3 Syfte och frågeställningar

Syftet med granskningen är att undersöka de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. I granskningen har bland annat ingått att undersöka om Sameskolstyrelsen når de mål som myndigheten har och om regeringens styrning av Sameskolstyrelsen skapar goda förutsättningar för myndigheten att nå sina mål. Granskningen omfattar regeringen, Sameskolstyrelsen och Sametinget. Riksrevisionen har i granskningen utgått från följande frågeställningar:

1. Når Sameskolstyrelsen som skolhuvudman de mål som berör sameskolan?14

2. Genomför Sameskolstyrelsen sina andra uppgifter som de är formulerade i myndighetens instruktion och andra författningar?

3. Skapar Sameskolstyrelsens eget arbete förutsättningar för måluppfyllelse?

4. Har Sameskolstyrelsen rimliga förutsättningar att nå sina mål och genomföra sina uppgifter?

Vissa av frågeställningarna har underfrågor, som redovisas i avsnitt 1.4.

1.4 Avgränsningar

Granskningen omfattar inte Sameskolstyrelsens arbete med fjärrundervisning då myndigheten bara haft uppgiften under en kort period.15

13 Skolverket (1994). Samebarnens skolsituation, Sameskolor, Skolor med integrerad samisk undervisning,

Skolverket (2003). Utbildningsinspektion av Sameskolan, Skolverket; Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport.

14 Målen för sameskolans verksamhet finns i skollagen, skolförordningen och läroplanen, se vidare avsnitt 1.5. Med mål avses här en beskrivning av ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt. Målet är avskilt från en uppgift eller ett uppdrag, som beskriver vad en myndighet ska göra, se Ekonomistyrningsverket 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen.

15 Fjärrundervisning regleras i skollagen från och med den 1 juli 2015.

R I K S R E V I S I O N E N

13

23

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

I granskningen studerar Riksrevisionen sameskolornas måluppfyllelse och vilka förutsättningar det finns för att bedriva en god utbildning på skolenheterna. Riksrevisionen bedömer dock inte kvaliteten på undervisningen. Förskolans och fritidshemmets måluppfyllelse ingår inte i granskningen.

Tillgång till lärare som kan undervisa i och på samiska är ett statligt åtagande och en viktig förutsättning för stora delar av Sameskolstyrelsens verksamhet. Riksrevisionen har dock inte granskat effektiviteten i statens insatser för att tillförsäkra tillgången på lärare. Däremot har Riksrevisionen gjort en genomgång av insatserna på området, som redovisas i kapitel 5.

Skolinspektionen och Skolverket är inte granskningsobjekt. Under granskningen har dock Riksrevisionen gjort en rad iakttagelser rörande den tillsyn som myndigheterna genomfört av Sameskolstyrelsen. Dessa iakttagelser redovisas i kapitel 5.

1.5 Bedömningsgrunder

För att kunna värdera den empiri som samlas in ställer Riksrevisionen upp en rad bedömningsgrunder som materialet i granskningen bedöms emot. Nedan beskrivs vad Riksrevisionens bedömningsgrunder tar sin utgångspunkt i. Operationaliseringar av bedömningsgrunderna görs i anslutning till respektive fråga i kapitel 3–5.

Övergripande bedömningsgrunder (fråga 1–4)

Enligt språklagen (2009:600) och lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724) har det allmänna ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken samt att främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. I propositionen bakom skollagen som antogs av riksdagen framgår att sameskolans verksamhet ska bidra till dessa mål när det gäller det samiska språket och den samiska kulturen.16

Enligt Sameskolstyrelsens instruktion (2011:131) ska myndigheten främja att alla barn till samer får tillgång till en likvärdig utbildning med samiska undervisningsinslag av god kvalitet i en trygg miljö.

Bedömningsgrunder för sameskolan (fråga 1)

Förbereder utbildningen eleverna för aktiva livsval och ligger den till grund för fortsatt utbildning?

16 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen, för kunskap, valfrihet och trygghet, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370.

14 R I K S R E V I S I O N E N

24

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Enligt skollagen är staten huvudman för sameskolan och förskoleklass samt fritidshem vid en skolenhet med sameskola. Sameskolstyrelsen fullgör statens huvudmannaskap genom att myndigheten ansvarar för utbildning i sameskolan.17

Det övergripande målet för sameskolan är enligt skollagen att den ska ge barn till samer en likvärdig utbildning med samisk inriktning i årskurserna 1 till 6. Förutom de samiska inslagen har således sameskolan samma syfte som grundskolan, som enligt skollagen är att utbildningen ska utformas så att den bidrar till personlig utveckling och förbereder eleverna för aktiva livsval samt ligger till grund för fortsatt utbildning.18

Kan eleverna tala, läsa och skriva samiska samt är de funktionellt tvåspråkiga när de slutar sameskolan? Har eleverna kunskaper om urfolket samernas kultur, språk, religion och historia när de slutar sameskolan?

I förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplanen för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall formuleras de samiska inslagen i kursplanen för samiska. I kursplanen framgår bland annat de krav som ställs på kunskaper i samiska och kunskaper om samisk kultur, språk, religion och historia.

Har myndigheten som huvudman skapat goda förutsättningar för verksamheten i sameskolorna?

När det gäller förutsättningarna för sameskolorna, utgår Riksrevisionen från en rad faktorer som forskningen visar har betydelse för att en skolverksamhet ska kunna uppnå goda resultat.19 Sådana förutsättningar är bland annat att såväl skolor som huvudmannen har ett systematiskt kvalitetsarbete, att det finns utbildade lärare och att kompetensutvecklingen genomförs så att lärarna professionellt kan genomföra sina arbetsuppgifter. Sameskolornas storlek och geografiska spridning förutsätter också en fungerande samverkan, såväl mellan sameskolorna som mellan sameskolorna och andra näraliggande skolor.

Bedömningsgrunder för Sameskolstyrelsens övriga uppgifter (fråga 2)

Samiska elever som inte går i en sameskola eller har slutfört sin utbildning i sameskolan kan få integrerad samisk undervisning, i grundskolans samtliga ämnen. Av skolförordningen (2011:185) framgår att en huvudman får anordna samisk undervisning för samiska elever i sin grundskola om huvudmannen och Sameskolstyrelsen ingår avtal om det. I och med prop. 2008/09:158 inleddes en satsning för att stärka

17 Skollag (2010:800).

18 Det innebär att eleverna ska ges kunskaper och värden som de behöver för att kunna fortsätta utvecklas. Utbildningen i grundskolan ska även ligga till grund för fortsatt utbildning i ett mer långsiktigt perspektiv, inte bara för den gymnasieutbildning som vanligtvis följer efter avslutad grundskoleutbildning. Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370.

19 Skolinspektionen (2016). Framgång i undervisningen.

R I K S R E V I S I O N E N

15

25

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

tillgången på integrerad samisk undervisning. Regeringens bedömning, som delades av riksdagen, var att den samiska integrerade undervisningen borde utökas för att stärka det samiska språkets fortlevnad.

Sameskolstyrelsen ska enligt myndighetens instruktion bistå kommuner när det gäller uppsökande verksamhet bland samer och informera om sameskolan och om samiska undervisningsinslag. För dessa uppgifter finns inte några fastställda krav på innehåll eller omfattning. Riksrevisionen anser därför att det är rimligt att bedöma verksamheten efter de interna mål som Sameskolstyrelsen själva har satt upp.

Sameskolstyrelsen ska också främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning. I prop. 2008/09:158 uppger regeringen att det saknas läromedel på samiska för att kunna bedriva en bra undervisning i och på samiska. Regeringen menar också att marknaden är liten och det leder till att intresset att producera läromedel är lågt och att statliga medel därför behöver avsättas till framtagandet av läromedel.

Bedömningsgrunder för Sameskolstyrelsens eget arbete (fråga 3)

Som bedömningsgrund för om Sameskolstyrelsens har en ändamålsenlig styrning har Riksrevisionen valt att delvis utgå från Statskontorets modell för myndighetsanalyser (Statskontoret 2008:17). Modellen består av olika moment, som bland annat inkluderar en deskriptiv analys av myndighetens uppgifter, resurser och mål. Ett annat moment berör vilka resultat myndigheten skapar. Kring verksamhetsplanering, samt styrkedjan och dess innehåll gör Riksrevisionen operationaliseringar som hämtas från Ekonomistyrningsverkets rapporter (exempelvis ESV 2007:23) kring styrning.

Riksrevisionen kommer också att bedöma Sameskolstyrelsens verksamhet efter budgetlagens (2011:203) och myndighetsförordningens (2007:515) krav på att statlig verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Bedömningsgrunder för regeringens styrning (fråga 4)

Riksrevisionen kommer att bedöma vilka förutsättningar regeringen ger Sameskolstyrelsen att kunna genomföra sin verksamhet. Utgångspunkten är en rad faktorer som Statskontoret använder sig av när de analyserar regeringens styrning av myndigheter. Det är till exempel regeringens finansiella styrning och val av myndighetens verksamhetsform. I bedömningen kommer Riksrevisionen också att utgå från riksdagens beslut av prop. 2009/10:175, som behandlar regeringens styrning av myndigheter. I propositionen anges att styrningen av en myndighet bör vara strategisk, och att mål och uppgifter till myndigheter ska formuleras så att respektive

16 R I K S R E V I S I O N E N

26

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. 20

Tillsyn har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Riksrevisionen granskar därför om de eventuella fel som upptäckts i sameskolan i samband med Skolinspektionens (tidigare Skolverket) tillsyn har rättats till.

En förutsättning för att Sameskolstyrelsen ska kunna nå sina mål är att det finns utbildade lärare som kan undervisa såväl i och på samiska som i grundskolans övriga ämnen. En god lärarförsörjning är ett statligt åtagande och är därmed en viktig del i regeringens styrning av Sameskolstyrelsen.

1.6 Genomförande och metod

När det gäller utbildningen i sameskolorna undersöker Riksrevisionen elevernas kunskapsresultat i form av betyg och resultat på nationella prov. För att undersöka hur väl sameskolorna förbereder sina elever för framtida studier jämför Riksrevisionen kunskapsresultat i årskurserna 6 och 9, mellan elever som haft sin skolgång i sameskola, och elever som haft sin skolgång i samma kommun, men i kommunal eller fristående skola. Sameskolan sträcker sig fram till årskurs 6. Därefter går eleverna vidare till en kommunal eller fristående skola. Det finns flera saker som kan påverka elevers kunskapsresultat, och Riksrevisionen kommer därför inte kunna uttala sig om ”effekten” av att gå på sameskola på elevernas kunskapsresultat. Däremot har Riksrevisionen tagit hänsyn till sådant som enligt forskningen i hög grad påverkar elevers kunskapsresultat, såsom föräldrars utbildnings- och migrationsbakgrund, vilket innebär att eventuella skillnader inte kan sägas bero på sådana faktorer. För att kunna uttala sig om måluppfyllelsen i samiska och den samiska kulturen har Riksrevisionen studerat de betyg som eleverna har fått i ämnet samiska. Riksrevisionen har också genomfört ett stort antal intervjuer på samtliga fem sameskolor med rektorer, lärare, elever och föräldrar.

I frågeställningarna som berör Sameskolstyrelsens genomförande av uppdrag och förutsättningarna för verksamheten grundar sig empirin på intervjuer med Sameskolstyrelsens ledning, kansli, Sametinget och Regeringskansliet. Intervjuer har också gjorts med rektorer, lärare, elever och föräldrar. Projektgruppen har också varit i kontakt med andra myndigheter som har eller har haft uppdrag som berör Sameskolstyrelsens verksamhet, exempelvis Skolverket, Skolinspektionen och Universitetskanslersämbetet. Därutöver har Riksrevisionen besökt Utdanningsdirek-

20 Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

R I K S R E V I S I O N E N

17

27

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

toratet (norska Skolverket), norska Sametinget och den samiska högskolan i Kautokeino i Norge. Projektgruppen har också fortlöpande haft kontakt med revisorer inom Riksrevisionens årliga revision under granskningens gång.

Granskningen har analyserat en rad styrdokument såsom lagar, förordningar, regleringsbrev och regeringsuppdrag som berör samisk utbildning och de myndigheter som varit föremål för granskning.

Riksrevisionen har också gått igenom ett stort antal utredningar, forskningsrapporter och annan litteratur på området. När det gäller Sameskolstyrelsen har Riksrevisionen studerat ett flertal årsredovisningar, budgetunderlag, verksamhetsplaner och för verksamheten andra centrala dokument.

Riksrevisionen har vidare, i enlighet med lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk haft samrådsträffar med olika samiska organisationer, såväl i en inledningsfas som i granskningens slutskede.

De metoder som används i granskningen beskrivs närmare i bilaga 1.

1.7 Översiktlig historik för svensk utbildning av samer21

Statens första systematiska insatser för att kristna och undervisa samerna genomfördes på 1600-talet då kyrkans missionsintresse samverkade med svensk strävan att införliva samerna och delar av Sápmi22 i den svenska staten. Vid denna tid byggdes en rad kyrkor i samiska områden till vilka samerna ålades att komma, för att undervisas och förhöras i den kristna läran. År 1632 inrättades Skytteanska skolan, vars syfte var att utbilda samer till präster. Under de efterföljande århundrandena kom och gick olika typer av system för att utbilda samer; fasta så kallade lappskolor infördes på 1700-talet men bedömdes på 1800-talet vara ineffektiva, och i stället satsades på ambulerande kateketer (missionslärare).

I början av 1900-talet fanns lappfolkskolor, kateketskolor, vinterkurser, allmänna folkskolor och missionsskolor. År 1913 reformerades den samiska utbildningen och de så kallade nomadskolorna, som var såväl vandrande som fasta skolor, infördes. Nomadskolorna var främst avsedda för renskötarnas barn, det vill säga de samer som i det officiella Sverige vid tidpunkten ansågs vara de ”riktiga” samerna. Under denna tid var synen på samer i Sverige präglad av socialdarwinistiska och rasbiologiska idéer. Dessa tankar präglade utredningen som föregick reformerna, i vilken det bland annat framgick att staten inte borde ge de samiska barnen smak för livet

21 Den historiska genomgången baseras på uppgifter från: SOU 1975:99. Samerna i Sverige. Stöd åt språk och kultur. Betänkande av sameutredningen; Umeå universitet (1992) Scriptum nr 36, Samernas skolgång: 1957 års nomadskoleutredning; Umeå universitet (1992) Scriptum nr 35, Samernas skolgång till 1956.

22 Samerna bor i fyra länder, Ryssland, Finland, Norge och Sverige. Detta landområde kallas Sápmi. Sápmi webbplats, hämtad 2017-06-08, http://www.samer.se/1002.

18 R I K S R E V I S I O N E N

28

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

utanför nomadlivet. Samerna antogs vara mest lämpade för en tillvaro som nomader och skulle inte konfronteras med det moderna samhället. Av den anledningen fann man det rimligt att begränsa samernas utbildning, som inte skulle vara likvärdig med den som andra elever i Sverige fick. Detta syntes bland annat i den tidens läromedel. Hjalmar Lundbohm, ledamot i vissa utredningar som berörde samerna, menade att nomadskolans läsebok främst borde behandla samernas egna förhållanden, och endast innehålla få utblickar till den övriga världen: ”Lyckligast bliva de om de kunna just så mycket som fodras för att de skola kunna utnyttja de livets förhållanden under vilka de leva och då bliva de också till den största nytta för andra.”23

Kritiken mot nomadskolan växte dock alltmer, inte minst bland samerna själva. På det samiska landsmötet 1918 kritiserades bland annat den bristande kvaliteten på lärare som arbetade i nomadskolorna och att nomadskolan hade en kortare omfattning jämfört med den svenska småskolan.

Riksdagen beslutade 1962 att samerna skulle ha tillgång till två likvärdiga skolalternativ, nomadskolan (som 1977 bytte namn till sameskolan) och grundskolan, så länge samerna själva önskade det. Skolplikten utökades till nio år även för elever vid sameskolan, och barn till de renskötande samerna som levde i fjällområden, som tidigare varit tvungna att gå i nomadskolan, fick nu rätt att gå i kommunal grundskola.

Efter riksdagens beslut 1980 instiftades Sameskolstyrelsen 1981. Sedan dess har Sameskolstyrelsens uppgifter blivit fler, myndigheten ska bland annat arbeta med att främja framtagandet av samiska läromedel och undervisning med samiska inslag hos andra huvudmän. Sedan 2015 ska myndigheten också bedriva fjärrundervisning i samiska.

I skolmyndighetsutredningen från 2007 föreslogs att Sameskolstyrelsen skulle läggas ner och uppgå i Sametinget, bland annat för att öka sameskolans effektivitet och kvalitet.24 Förslaget fanns dock inte med i propositionen som följde på utredningen. I kontakterna som Riksrevisionen har haft med Utbildningsdepartementet framgår att dåvarande Jordbruksdepartementet inledde en utredning om att överföra Sameskolstyrelsens uppgifter till Sametinget under 2010. Enligt Utbildningsdepartementet mynnade utredningen dock inte ut i något slutdokument.25 Sametingets plenum har i ett utbildningspolitiskt handlingsprogram tagit ställning för att Sametinget ska överta Sameskolstyrelsens verksamhet.26

23 SOU 1960:41. Samernas skolgång. Betänkande angivet av 1957 års nomadskoleutredning.

24 SOU 2007:79. Tre nya skolmyndigheter. Utredningen konstaterade att ansvarsuppdelningen på två myndigheter var onödig. Utredningen menade att samernas utbildningsfrågor naturligt kunde inordnas med kultur- och språkfrågorna inom Sametingets ansvarsområde.

25E-post från Utbildningsdepartementet, 2016-09-12.

26 Sametinget (2012). Samisk utbildningspolitik – Handlingsprogram.

R I K S R E V I S I O N E N

19

29

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Frågan om Sameskolstyrelsens övergripande styrning har återigen aktualiserats i och med kommittédirektivet ”Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet”. En särskild utredare ska bland annat analysera och föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter.27

27	Dir. 2017:37. Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.
20	R I K S R E V I S I O N E N

30

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Mål, uppgifter och resurser

Kapitel 2 behandlar Sameskolstyrelsens uppgifter och mål. Kapitlet innehåller också en beskrivning av Sameskolstyrelsens verksamhet, hur resurser fördelas på olika uppgifter och myndighetens prioriteringar.

2.1 Sameskolstyrelsens mål och uppgifter

Sameskolstyrelsen bildades 1981 med uppdraget att fullgöra statens huvudmannaskap för sameskolan. Sameskolstyrelsen berörs numera av övergripande mål på flera politikområden: utbildningspolitiken, politiken för de nationella minoriteterna och samepolitiken. Sameskolstyrelsen har också mål som gäller för myndighetens egen verksamhet.

Mål för utbildningspolitiken, nationella minoriteter och samepolitiken28

Förskolans och grundskolans övergripande mål är att utbildningen ska vara av hög och likvärdig kvalitet. Alla elever ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt oberoende av kön. Till dessa mål finns en rad resultatindikatorer, bland annat andelen elever som når kunskapskraven i samtliga ämnen och genomsnittligt meritvärde.

Målet för politiken avseende nationella minoriteter är att ge skydd åt dessa, stärka deras möjligheter till inflytande och stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Målet följs upp genom delområdena diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet.

Det övergripande målet för samepolitiken är att verka för en levande samisk kultur byggd på en ekologisk hållbar rennäring och andra samiska näringar. Sameskolstyrelsens verksamhet berör främst den del av målet som rör samisk kultur. Regeringen använder som resultatindikatorer utvecklingen av samiskt inflytande och delaktighet, utvecklingen av det samiska språkets användning och ställning samt utvecklingen av ett starkt och mångfaldigt samiskt kulturliv.

Mål för Sameskolstyrelsens verksamhet enligt instruktion, skollag och andra förordningar

I Sameskolstyrelsens instruktion finns en skrivning som går att tolka som ett mål, nämligen att myndigheten genom sin verksamhet ska främja att alla barn till samer

28 Prop. 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:105 och bet. 2016/17:KU1, rskr 2016/17:77.

R I K S R E V I S I O N E N

21

31

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

får tillgång till en likvärdig utbildning med samiska undervisningsinslag av god kvalitet i en god miljö. I skollagen och läroplanen för sameskolan29 finns följande mål utskrivna:

• Utbildningen som Sameskolstyrelsen bedriver ska förbereda eleverna för aktiva livsval och ligga till grund för fortsatt utbildning.

• Eleverna ska kunna tala, läsa och skriva samiska samt vara funktionellt tvåspråkiga när de slutar sameskolan.

• Eleverna ska ha kunskaper om urfolket samernas kultur, språk, religion och historia när de slutar sameskolan.

Sameskolstyrelsens uppgifter enligt instruktion, skollag och andra förordningar

Sameskolstyrelsen ska bedriva utbildning i sameskolans årskurser 1–6, samt i tillhörande förskoleklass och fritidshem.30 Undervisningen i sameskolan följer läroplanen för sameskolan, men den stora majoriteten samiska barn går i kommunala och fristående skolor vars undervisning utgår från läroplanen för grundskolan.31 Eftersom Sameskolstyrelsens mål är att främja utbildning för barn till alla samer har myndigheten en rad utåtriktade uppgifter som framgår av instruktionen och skolförordningen; myndigheten ska bistå kommuner när det gäller uppsökande verksamhet bland samer, informera om sameskolan och om samiska undervisningsinslag i skolväsendet, bedriva fjärrundervisning och ingå avtal med andra skolhuvudmän som vill bedriva undervisning i grundskolan med samiska inslag (integrerad undervisning).32 Sameskolstyrelsen kan också ingå avtal med kommuner om att anordna förskola som huvudsakligen bedrivs på samiska. Sameskolstyrelsen ska utöver detta även främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning.

2.2 Sameskolstyrelsens ledning och verksamhet

Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet vilket innebär att nämnden kollektivt utgör myndighetens ledning och ansvarar för verksamheten inför regeringen.33 Sameskolstyrelsen har därmed ingen myndighetschef, och därför har nämnden både de uppgifter som åligger en myndighetschef och en styrelse i en styrelsemyndighet. Sameskolstyrelsens nämnd består av fem personer, inklusive ordföranden.

29 Skolverket (2016). Läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad 2016).

30 Förordning (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen och Förordning (2010:251) om läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

31 Förordning (2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

32 Förordning (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen.

33 I myndighetsförordningen (2007:515) anges tre ledningsformer. En myndighet leds antingen av en myndighetschef (enrådsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet).

22 R I K S R E V I S I O N E N

32

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Nämnden har ett kansli som leds av en skolchef, som ska biträda nämnden i dess verksamhet och särskilt verka för att utbildningen utvecklas.34 Enligt myndighetsförordningen utser regeringen ledamöter i nämndmyndigheter. Som ett led i att öka det samiska inflytandet i utbildningsfrågor är det sedan 1993 Sametinget som utser ledamöterna i Sameskolstyrelsen.35 Utnämningen sträcker sig över en mandatperiod (fyra år). Fram till 2017 anställde Sametinget också skolchefen, men denne anställs nu av Sameskolstyrelsen, sedan myndighetens instruktion ändrats.

Under nuvarande mandatperiod (2014 till 2017) har Sametinget vid plenum avsatt Sameskolstyrelsens ordförande, för att vid efterkommande plenum åter utse samma person till ordförande. Flera ledamöter i Sameskolstyrelsen har under perioden avsagt sig sina uppdrag och ersatts med nya ledamöter. Ingen av de fem ledamöterna ingår i Sametingets plenum men representerar partier i Sametinget. Nämnden sammanträder fyra gånger per år.

Sameskolstyrelsens kansli leds sedan mars 2015 av en tillförordnad skolchef. På kansliet arbetar en assistent, två ekonomihandläggare, och två personalhandläggare på 50 procent. De fem sameskolorna leds av fem rektorer (för tillfället leds sameskolorna i Gällivare och Jokkmokk av samma rektor). På en av skolorna uppgår rektorstjänsten till 50 procent av en heltid.

År 2016 gick cirka 180 elever i sameskolan, fördelade på fem skolor i Norrbottens och Västerbottens län. Den största skolan finns i Kiruna och hade vid tidpunkten för granskningen 66 elever, medan den minsta i Tärnaby hade 9 elever. Under 2016 omfattade den integrerade undervisningen drygt 168 elever i tio kommuner. Förskoleverksamheten finns i de fem skolor där myndighetens sameskolor är belägna. År 2016 deltog sammanlagt cirka 130 barn.

34 Förordning (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen.

35 Prop. 1992/93:32. Om samerna och samisk kultur m.m., bet. 1992/93:KU17, rskr. 1992/93:114.

R I K S R E V I S I O N E N

23

33

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Diagram 1 Antal barn och elever i sameskolan.

Antal barn/elever 250

200

150

100

50

0

2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
	Sameskola inklusive förskoleklass						Samisk förskola

Källa: Sameskolstyrelsen årsredovisningar 2007–2016.

Det finns ingen statistik över antalet samiska elever i grundskolan. Statistiken över modersmålsberättigade elever ger dock en viss uppfattning om elevantalet. Av diagram 1 och 2 framgår att majoriteten av de samiska eleverna befinner sig i andra skolformer än sameskolan. Av de 700 elever som är berättigade till modersmålsundervisning i samiska går 180 i sameskola. Statistiken bygger på huvudmännens inrapportering till Skolverket. Om en huvudman av någon anledning inte har uppmärksammat att en elev är berättigad till modersmålsundervisning finns den således inte med i statistiken.

24 R I K S R E V I S I O N E N

34

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 2 Antal elever i grundskolan som är berättigade till, respektive deltar i, modersmålsundervisning i samiska. Sameskolans elever inkluderade.

Antal elever 800

600

400

200

0

Berättigade till modersmål Deltagare i modersmål

Källa: Skolverket.

2.3 Sameskolstyrelsens kostnader, mål och prioriteringar

Kostnader för sameskolan

Riksrevisionen redovisar sameskolans kostnader från Skolverkets statistik över grundskolans kostnader per elev.36 Eftersom de redovisade kostnaderna varierar väldigt mycket över tid bör dessa dock tolkas med försiktighet. Som framgår av diagram 3 och tabell 1 varierar såväl den totala kostnaden som de enskilda posterna; bland annat fördubblades kostnaderna mellan år 2014 och 2015 för att sedan sjunka betydligt igen.

36 Sameskolstyrelsen redovisar kostnader för sina skolverksamheter i sin årsredovisning, men dessa inkluderar även förskoleklass och fritidshem, vilket omöjliggör jämförelser med andra skolverksamheter.

R I K S R E V I S I O N E N

25

35

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Diagram 3 Kostnad per elev.

Kronor

400 000

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0

2011		2012		2013	2014	2015
	Sameskolstyrelsen		Andra skolhuvudmän

Källa: Skolverket.

Sameskolans kostnad per elev är, som framgår av diagram 3, hög jämfört med andra skolhuvudmän, och skillnaderna har ökat de senaste åren. I intervjuer uttrycker ledning och skolchef för Sameskolstyrelsen att skillnaderna beror på sameskolornas höga lärartäthet, som bland annat är en konsekvens av de små skolorna och det faktum att flera skolor behöver lärare i flera samiska varieteter.37 Sameskolstyrelsen uppger att en annan anledning till skillnaderna är sameskolornas höga lokalkostnader. Skolverkets redovisningar av kostnader bekräftar bilden av sameskolans relativt höga lokalkostnader, men det är först från och med 2015 som sameskolans kostnader för undervisning (där lärarlöner ingår) ligger över genomsnittet för riket. Den absolut största kostnaden som vissa år skiljer sameskolan från andra skolhuvudmän ligger i posten ”Övrigt”, se tabell 1 och 2.

37 Undervisning i samiska kan ske på lulesamiska, nordsamiska eller sydsamiska. Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18, 2017-03-24 och myndighetsledning, 2017-03-30.

26 R I K S R E V I S I O N E N

36

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 1 Kostnader per elev i sameskolan.

År		Total		Under-		Lokaler	Skolmat	Lärome-	Elevvård	Övrigt
				visning				del
2011	118 900		34 900		31 800		9 900	5 100	370	47 800
2012	124 000		37 200		35 400		10 000	6 500	350	44 900
2013	181 200		48 200		33 300		9 100	2 000	350	88 400
2014	181 100		48 100		33 300		9 100	2 000	350	88 300
2015	364 100		83 200		50 200		16 500	7 500	6 470	201 200
2016	229 099		113 179		55 616		14 543	3 086	4 788	16 914
Källa: Skolverket (2011–2015) och Sameskolstyrelsen (2016).
Tabell 2 Kostnader per elev andra skolhuvudmän.
År		Total		Under-		Lokaler	Skolmat	Lärome-	Elevvård	Övrigt
				visning				del
2011		87 500		45 400		17 700	5 600	3 600	2 290	13 000
2012		90 000		46 700		17 900	5 800	3 800	2 410	13 400
2013		91 900		48 000		17 900	5 900	4 000	2 490	13 700
2014		94 600		49 600		18 000	6 100	4 200	2 640	14 000
2015		97 800		52 200		18 000	6 100	4 400	2 750	14 300

Källa: Skolverket.

Sameskolstyrelsen redovisning av kostnader är bristfällig

Sameskolstyrelsen kan inte ge en helt säker eller heltäckande förklaring till kostnadsutvecklingen, men har i samband med faktagranskningen av rapporten angett potentiella förklaringar till några av kostnaderna. Sameskolstyrelsen menar att en möjlig förklaring till variationerna är att myndigheten har ändrat sitt sätt att redovisa kostnader mellan åren, vilket bland annat kan bero på att det går att tolka Skolverkets inrapporteringsformulär på olika sätt. Myndigheten uppger också att de relativt höga övrigt-kostnaderna skulle kunna förklaras med att Sameskolstyrelsen som statlig myndighet har utgifter som inte andra huvudmän har, eller att kommuner fördelar kostnader på ett annat sätt än Sameskolstyrelsen. En mer rättvisande jämförelse mellan sameskolan och andra huvudmän, menar Sameskolstyrelsen, är att göra jämförelser mellan kostnaderna utan att inkludera sameskolans övrigt-kostnader. Vidare menar myndigheten att den under 2015 hade kostnader för personalärenden som tog stora resurser i anspråk (se vidare avsnitt 5.3).

R I K S R E V I S I O N E N

27

37

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Fördelning av kostnader mellan olika verksamheter

Sameskolstyrelsen redovisar i årsredovisningarna kostnader fördelade på några av sina uppgifter. Den första delen består av samisk förskola, förskoleklass, sameskola och fritidshem, den andra av läromedel och den tredje av integrerad undervisning och fjärrundervisning. Åren dessförinnan redovisas kostnaderna på ett annat sätt och därför är det svårt att göra jämförelser. Uppskattningsvis har cirka 95 procent av myndighetens kostnader funnits inom förskola, sameskola, förskoleklass och fritidshem de senaste åren. Uppgifter som myndigheten gör för elever utanför sameskolorna har således stått för cirka 5 procent av myndighetens kostnader.

Sameskolstyrelsens prioriteringar

Enligt myndighetsledningen är regleringsbrevet Sameskolstyrelsens centrala styrdokument. Sameskolstyrelsens myndighetsledning och skolchef uppger att myndigheten prioriterar verksamheten i sameskolorna och förskolorna.38 Fjärrundervisning (som är ett relativt nytt uppdrag för Sameskolstyrelsen), integrerad undervisning och främjandet av läromedelsproduktionen, är andra uppdrag som i intervjuerna uttrycks vara viktiga. Myndighetsledningen menar dock att Sameskolstyrelsen främst ser sig som en skolhuvudman.39

Sameskolstyrelsens planering, styrning, uppföljning och utveckling

De interna målen för verksamheten finns i myndighetens utbildningspolitiska strategi, och i verksamhetsplanen för åren 2015/2016. Riksrevisionen har efterfrågat en aktuell verksamhetsplan men någon sådan är, i maj 2017, enligt Sameskolstyrelsen ännu inte upprättad.

Den utbildningspolitiska strategin slår fast att ”Sameskolstyrelsens uppdrag är att bedriva sameskolor” och den innehåller endast mål som relateras till myndighetens skolor.40 I strategin beskrivs Sameskolstyrelsens ”ansvar” i fyra punkter, vilket bland annat är att ansvara för uppföljningen och utvärderingen utifrån myndighetens regleringsbrev. Målen är främst en sammanställning av mål som finns uttryckta i skollagen och andra författningar på skolområdet, till exempel att eleverna ska vara funktionellt tvåspråkiga när de lämnar sameskolan. Det finns inga aktiviteter eller nyckeltal kopplade till målen, varken för de enskilda skolorna eller huvudmannen, och dokumentet ger liten konkret vägledning till hur arbetet på myndigheten ska ske.

Verksamhetsplanen för 2015/2016 innehåller också ”mål” som dock snarast är att betrakta som aktiviteter, för de delar av Sameskolstyrelsens verksamhet som tas upp i myndighetens regleringsbrev: förskolan och sameskolan, läromedelsproduktionen,

38 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef 2017-03-24 och myndighetsledning 2017-03-30.

39 Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning 2017-03-30.

40 Sameskolstyrelsen (2016). Utbildningspolitisk strategi för Sameskolstyrelsen. Antagen av nämnd 2016-03-22.

28 R I K S R E V I S I O N E N

38

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

samisk integrering och fjärrundervisningen. I verksamhetsplanen finns även aktiviteter för hur ledningen för myndigheten, lärare, rektorer och skolchefen ska arbeta.41 Uppgifterna är tidsatta, men det framgår inte tydligt hur de ska följas upp. Det är inte heller tydligt hur årsredovisningen, verksamhetsplan och den utbildningspolitiska strategin hänger samman.

41 Sameskolstyrelsen (2015). Verksamhetsplan för Sameskolstyrelsen 2015/2016.

R I K S R E V I S I O N E N

29

39

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

3 Sameskolstyrelsens huvudmannaskap för sameskolan

Detta kapitel behandlar Sameskolstyrelsen skolhuvudmannaskap för sameskolorna. Riksrevisionen har undersökt elevernas generella kunskapsresultat men även fokuserat på de uppdrag som är specifika för sameskolan, nämligen att eleverna ska lära sig tala, läsa och skriva samiska samt få kunskaper om samernas kultur och historia. Kapitlet avslutas med en genomgång av om Sameskolstyrelsen skapar goda förutsättningar för sameskolornas verksamhet.

3.1 Grundskolans allmänna kunskapsuppdrag

Bedömningsgrunder

Grundskolan ska förbereda eleverna för att göra aktiva livsval och ligga till grund för fortsatt utbildning. För att nå grundskolans mål anser Riksrevisionen att de elever som har gått i en sameskola (beaktat faktorer som generellt antas påverka skolresultat) ska nå minst lika goda kunskapsresultat i årskurs 6 och 9 som andra elever i de kommuner som sameskolorna finns.

Elever i sameskolan får bättre eller jämförbara kunskapsresultat

Genom datainsamling på Sameskolstyrelsen och bearbetning av registerdata hos Statistiska centralbyrån (SCB) har Riksrevisionen gjort en jämförelse mellan kunskapsresultaten för elever som gått på sameskolor och elever som inte haft sin skolgång i sameskola. Jämförelsegruppen består av elever i samma kommuner som sameskolorna finns i, det vill säga Kiruna, Gällivare, Jokkmokk och Storuman, men som inte har gått i sameskola. Riksrevisionen efterfrågade elevuppgifter från och med läsåret 2000/2001 men Sameskolstyrelsen kunde, med några undantag, inte få fram uppgifter äldre än för läsåret 2004/2005.42

På grund av det låga antalet elever (antalet elever per årskull som gått i sameskola varierar mellan 19 och 31) är de resultatmått som redovisas i tabell 3 och 4 genomsnittliga värden för respektive elevgrupp över den studerade perioden. Alla tolkningar av skillnader mellan de olika elevgrupperna ska göras med försiktighet, då inga av de skillnader som redovisas är statistiskt säkerställda.

42E-post från skolchef, 2016-12-06. Från läsåren 00/01 och 01/02 saknas klasslistor från alla sameskolor utom en. Från läsåren 02/03 och 03/04 finns uppgifter för en skola och enstaka årskurser vid vissa skolor. Det kan även noteras att Riksarkivet 2016 förelade Sameskolstyrelsen att åtgärda en rad brister i myndighetens arkivvård.

30 R I K S R E V I S I O N E N

40

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tabell 3 Kunskapsresultat och resultat från nationella prov, årskurs 9. Elever som avslutat årskurs 9 åren 2006–2016.

	Elever som gått i	Elever i Kiruna, Gällivare,
	sameskola	Jokkmokk och Storuman
		som inte gått i sameskola
Andel elever som uppnått kunskaps-	84
		80
krav i alla ämnen (%)
Andel elever behöriga till gymnasie-	90	88
skolan (%)
Genomsnittligt meritvärde	217	210
(16 ämnen)
Genomsnittlig betygspoäng nationellt	13,3	13,6
ämnesprov engelska
Genomsnittlig betygspoäng nationellt	9,4	10,5
ämnesprov matematik
Genomsnittlig betygspoäng nationellt	12,3	12,6
ämnesprov svenska

Anm. Gruppen elever som gått i sameskola utgör som mest 270, jämförelsegruppen 6 740.

Källa: Riksrevisionens bearbetningar av data från Sameskolstyrelsen och SCB.

Skillnaderna mellan elevgrupperna i årkurs 9 pekar på att barn som gått på sameskolorna i genomsnitt har något högre kunskapsresultat än jämförelsegruppen (som består av de elever som gått ut årskurs 9 i någon av kommunerna men som inte i grundskolans tidigare år gått i sameskola). De något högre resultaten avser såväl andelen elever med godkänt i samtliga ämnen som genomsnittligt meritvärde och behörighet till gymnasieskolan.

Riksrevisionen har även kontrollerat för olika bakgrundsvariabler som enligt forskningen har betydelse för elevers resultat, såsom föräldrarnas utbildningsbakgrund. Resultatbilden påverkas inte av att dessa faktorer inkluderas i analysen.

Samtidigt visar resultat från de nationella proven i årskurs 9 på en motsatt bild. Jämförelsegruppens elever har något högre resultat på de nationella ämnesproven i engelska, matematik och svenska än eleverna som har gått i sameskola. Skillnaderna är dock små och inte heller statistiskt signifikanta.

I årskurs 6 har de elever som gått i sameskola ett något högre resultat på de nationella proven i matematik och svenska, medan resultatet på det nationella provet i engelska är på samma nivå som för jämförelsegruppen.

R I K S R E V I S I O N E N

31

41

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

På grund av att eleverna läser olika ämnen och får betyg i olika antal ämnen i årskurs 6 är kunskapsresultat inte direkt jämförbara mellan elevgrupper. Av den anledningen har Riksrevisionen tagit fram ett medelbetyg i ämnena engelska, matematik och svenska. Som framgår av tabell 4 är detta något högre för eleverna i sameskolan.

Tabell 4 Kunskapsresultat och resultat från nationella prov, årskurs 6. Elever som avslutat årskurs 6 åren 2013–2016 (betyg) och 2012–2016 (prov).

	Elever som gått i	Elever i Kiruna, Gällivare,
	sameskola	Jokkmokk och Storuman
		som inte gått sameskola
Andel elever som uppnått kunskaps-		79
	90
kraven i alla ämnen (%)
Medelbetyg eng, ma och sv	13,86	13,14
Genomsnittlig betygspoäng nationellt	13,9	14,0
ämnesprov engelska
Genomsnittlig betygspoäng nationellt	12,9	12,2
ämnesprov matematik
Genomsnittlig betygspoäng nationellt	14,3	13,0
ämnesprov svenska

Anm. Gruppen elever som gått i sameskola utgör som mest 110, jämförelsegruppen 1 880.

Källa: Riksrevisionens bearbetningar av data från Sameskolstyrelsen och SCB.

En översiktlig jämförelse för gymnasial utbildning har också genomförts. Andelen unga utan gymnasieexamen, tre år efter avslutad grundskola, är 36 procent i gruppen elever som tidigare gått i sameskola jämfört med 32 procent bland elever som inte gått i sameskola.43 Antalet elever i respektive grupp är här 170 respektive 4 730.

3.2 Tala, läsa och skriva samiska och vara funktionellt tvåspråkig44

Bedömningsgrunder

För att bedöma om eleverna getts tillräckliga kunskaper i samiska har Riksrevisionen utgått från de kunskapskrav som finns i kursplanen för samiska och Skolverkets

43 Elever som gått ut årskurs 9 åren 2006–2012, gått igenom gymnasieskolan på tre år med examen eller motsvarande från högskoleförberedande eller yrkesförberedande gymnasieprogram, International Baccalureate eller Waldorf.

44 En observation som ligger utanför Riksrevisionens granskning men som är intressant att rapportera är att det i Riksrevisionens datamaterial framkommer att 75 procent av eleverna som haft sin skolgång i en sameskola inte deltar i modersmålsundervisning i samiska i årskurs 9.

32 R I K S R E V I S I O N E N

42

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

kommentarmaterial till kursplanen i samiska. Tvåspråkighet innebär enligt Skolverket att elever ska kunna använda antingen samiska eller svenska, när de kommunicerar med andra, beroende på vilken situation de befinner sig i.45 Enligt kursplanen i samiska ska elever med samiska som förstaspråk för betyget E (lägsta godkända betyg) kunna samtala om och diskutera bekanta ämnen genom att ställa frågor och framföra åsikter på ett sätt som till viss del upprätthåller samtalet eller diskussionen. Elever som läser samiska som andraspråk har andra, för deras nivå anpassade, kunskapskrav.

De flesta elever får ett godkänt betyg

Sameskolstyrelsens årsredovisningar ger inte en helt tydlig bild av elevernas resultat i ämnet samiska. I årsredovisningen för 2016 framgår till exempel inte om samtliga elever i sameskolorna når kunskapskraven i samiska eller samiska som andraspråk. Sameskolstyrelsens tidigare årsredovisningar visar dock att det endast är ett ytterst litet antal elever som inte har nått minst ett godkänt betyg i samiska under de senaste fem åren. Kvaliteten på elevernas kunskaper över tid, det vill säga fördelningen på olika kunskapskrav, framgår dock inte.

Av betygsuppgifter inrapporterade till SCB som Riksrevisionen tagit del av framgår att endast ett fåtal elever har fått ett icke godkänt betyg i samiska sedan ämnesbetygen i årskurs 6 infördes vårterminen 2013. Eftersom det finns en koppling mellan kunskapskraven och funktionell tvåspråkighet, går det därmed att konstatera att nästan alla elever bedöms vara funktionellt tvåspråkiga.46

Intervjuerna ger en annan bild av måluppfyllelsen

Intervjuerna vid Sameskolstyrelsen ger dock en annan bild av hur väl myndigheten lyckas med uppdraget än vad som framgår av betygsättningen. Sameskolstyrelsens ledning menar att myndigheten inte lyckas göra eleverna funktionellt tvåspråkiga (skolchefen menar dock att myndigheten lyckas med uppdraget).47 I flertalet intervjugrupper med såväl lärare som föräldrar framkommer åsikten att målet är väldigt svårt att uppnå, kanske framför allt för elever med samiska som andraspråk.48 Lä- rare i några intervjugrupper går så långt att de menar att det under rådande omständigheter inte går att nå målen. Dessa omständigheter, som beskrivs i flera intervjuer med lärare och rektorer, är i princip samma utmaningar som uppmärksammats i

45 Skolverket (2011). Kommentarmaterial till kursplanen i samiska.

46 Betyget E i samiska innebär att eleven har en funktionell tvåspråkighet (på E-nivå). Av de drygt 60 elever som fått betyg i samiska sedan 2013 fick 2 procent betyget A, 21 procent B, 38 procent C, 18 procent D, 18 procent E och 3 procent F.

47 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18, 2017-03-24 och myndighetsledning, 2017-03-30.

48 Intervjuer med lärare och föräldrar vid de fem sameskolorna, 2016-11-28-29, 2016-12-06-07 och 2017-02-15.

R I K S R E V I S I O N E N

33

43

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

de två senaste tillsynerna av Sameskolstyrelsen 2003 och 201349; dels varierar kunskapsnivån bland eleverna (främst mellan elever som har samiska som förstarespek- tive andraspråk), vilket gör det svårt att anpassa undervisningen i den utsträckning som behövs, dels är det svårt att hitta utbildade lärare med tillräckliga kunskaper i samiska. Ytterligare en faktor som berörs är bristen på läromedel i samiska. Några av sameskolorna möts också av utmaningen att de behöva bedriva undervisning på upp till tre olika samiska varieteter.

Rektorer och lärare i flera intervjugrupper menar att det är viktigt att så mycket som möjligt av undervisningen i alla ämnen är på samiska för att eleverna ska kunna ges förutsättningar att bli funktionellt tvåspråkiga. Lärare i några intervjugrupper uppger att man skulle vilja bedriva undervisningen på samiska i fler ämnen, men att elevernas kunskaper ibland är för låga för att det ska vara möjligt. I såväl Skolinspektionens tillsyn som i Riksrevisionens granskning, framgår att föräldrar oroar sig för att elever som har samiska som förstaspråk inte får de utmaningar som de behöver för att utvecklas i språket eftersom undervisningen måste anpassas till elever med sämre förkunskaper.

Att tala samiska kan vara en utmaning

Rektorer och lärare i flera intervjugrupper uppger att det finns en utmaning i de delar av kunskapskraven som handlar om att samtala.50 De flesta elever förstår och kan skriva, däremot är det en utmaning för vissa elever att tala samiska. I flera intervjuer förklaras detta med att samiskan är starkt kopplad till den samiska identiteten och därför kan vara mycket känslomässig. Därför är det viktigt att ”det blir rätt”, som en rektor uttrycker det, när man talar språket. Lärare i flera intervjugrupper bedömer också att elever som har samiska som andraspråk är mindre benägna att tala samiska när andra elever som har samiska som förstaspråk ingår i samma undervisningsgrupp.

Skolornas förutsättningar varierar och har stor betydelse

En annan ofta framförd åsikt bland lärare och rektorer i flera intervjugrupper är också att elevernas förutsättningar skiljer sig åt mellan skolor. I en av skolorna har huvuddelen av eleverna och lärarna samiska som förstaspråk, och i intervjuerna uttrycks att det i denna skola inte råder någon tvekan om att eleverna når målen i samiska. I samma skola uttrycker såväl lärare som elever att undervisningen i de flesta ämnen ofta sker på samiska, vilket skiljer ut skolan från de andra sameskolorna,

49 Skolverket (2003). Utbildningsinspektion av Sameskolan, och Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport.

50 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

34 R I K S R E V I S I O N E N

44

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

där flera intervjuade elever och lärare menar att samiskan främst förekommer på lektionerna i samiska och mer undantagsvis i andra ämnen.

I några av förskolorna har man valt att dela in i grupper utifrån om eleverna har samiska som förstaspråk eller inte, för att på så sätt kunna möta samtliga elevers behov. I en av sameskolorna har lärarna önskemål om att göra detsamma med grundskoleeleverna, men detta har inte gjorts på grund av att organisatoriska förutsättningar saknas. Riksrevisionens bild är att skolorna ofta är styrda av de omständigheter som för tillfället råder: Vilka lärarresurser i samiska finns det här läsåret eller den här terminen? Hur många olika varieteter finns i klassen?

Likvärdig bedömning

Ytterligare en aspekt som komplicerarar bilden av huruvida eleverna får tillräckliga kunskaper i samiska, är att lärare i flera intervjugrupper uppger att bedömningen av elevernas kunskaper är en stor utmaning.51 Sameskolstyrelsen initierade ett skolövergripande arbete med kursplanen i samiska under 2016, något som de lärare som deltagit upplever var positivt. Lärare i några intervjugrupper uttrycker dock att de inte varit engagerade i arbetet och endast deltagit sporadiskt. Det finns också en uppfattning bland lärare att det traditionellt inom myndigheten startats en rad ”projekt” kring samiskan (och andra ämnen) som inte slutförts och som därmed inte fått de genomslag som önskats. Sameskolstyrelsen skriver i sin årsredovisning för 2016 att ”/…/ eleverna kan inte bedömas likvärdigt då det inte finns ett bedömningsstöd i samiska /…/”.

3.3 Samisk kultur

Bedömningsgrund

För att bedöma om eleverna getts tillräckliga kunskaper i samisk kultur har Riksrevisionen utgått från de kunskapskrav som finns i kursplanen för samiska och Skolverkets kommentarmaterial till kursplanen i samiska. Att få kunskap om urfolket samernas kultur, språk, religion och historia innebär att eleverna ska utveckla kunskaper om, och en förståelse för, det nutida samiska samhället i ett historiskt perspektiv. I kunskapskraven för E i samiska som förstaspråk (och andraspråk) står att eleven visar grundläggande kunskaper om samisk kultur genom att ge enkla beskrivningar av betydelsefulla traditioner, kulturella uttryck och språkområden knutna till Sápmi.

51 Intervjuer med lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-06–07 och 2017-02-15.

R I K S R E V I S I O N E N

35

45

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Konsensus kring god måluppfyllelse

Som framgår av föregående avsnitt får i princip samtliga elever ett minst godkänt betyg (E) i samiska, samtidigt som flertalet intervjuer indikerar bristande måluppfyllelse i att tala samiska. När det gäller elevernas kunskaper i samisk kultur råder däremot större samstämmighet mellan intervjuer och betygsättning. Såväl lärare som föräldrar i flera intervjugrupper beskriver att sameskolan lyckas väl med att ge eleverna kunskaper om samisk historia och kultur. I intervjuerna beskrivs att uppdraget är större än att endast förmedla ”kunskaper” om det samiska. En vanlig beskrivning är att sameskolorna ska erbjuda en trygg och identitetsskapande miljö, där de samiska barnen är i majoritet och där samiska erfarenheter utgör normen.52 Flera betonar även betydelsen av att barnen inte behöver stå till svars gentemot majoritetssamhällets föreställningar och eventuella fördomar. Intervjuer visar att de flesta rektorer och lärare upplever att de lyckas väl både med arbetet att förmedla kunskaper om kultur och i arbetet att ge eleverna en trygg identitet. Riksrevisionen får av såväl lärare som elever och föräldrar i flera intervjugrupper flera exempel på hur de olika skolorna arbetar för att nå målen.53 Lärare i samtliga intervjugrupper beskriver att den samiska kontexten genomsyrar samtliga ämnen, och inte bara ämnet samiska.

3.4 Förutsättningar för sameskolans verksamhet

Förutsättningar för god undervisning

Bedömningsgrunderna tar sin utgångpunkt i några av de delar som på organisationsnivå utgör förutsättningar för att en skola ska kunna bedriva en framgångsrik undervisning. Det innebär att det ska finnas utbildade lärare, att lärarna har tillgång till kompetensutveckling, att det finns en fungerande samverkan mellan lärare och att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete för att goda förutsättningar för undervisningen ska råda.

Systematiskt kvalitetsarbete

Bedömningsgrunder

Riksrevisionen anser att Sameskolstyrelsen systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningen.54 Syftet med kvalitetsarbetet är att det ska leda till förbättringar och att målen för utbildningen i högre grad nås. Sameskolstyrelsen behöver bedriva ett strukturerat och uthålligt arbete, med fokus på

52 Intervjuer med lärare och föräldrar vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-06–07 och 2017-02-15.

53 Intervjuer med rektorer, lärare, elever och föräldrar vid de fem sameskolorna, 2016-11-28-29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

54 Skollag (2010:800).

36 R I K S R E V I S I O N E N

46

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

långsiktig utveckling. Både huvudman och enskilda skolor behöver dokumentera sitt kvalitetsarbete.

Sameskolans kvalitetsarbete är delvis dokumenterat

Sameskolstyrelsens dokumenterade kvalitetsarbete utgörs främst av den årsredovisning som myndigheten lämnar till regeringen, och därför är dokumentet en central del i Riksrevisionens analys. I årsredovisningen redovisar myndigheten kunskapsresultat, analyser och planering av det framtida arbetet. Av intervjuerna med skolchefen framgår att de olika skolorna rapporterar in kunskapsresultat i myndighetens läroplattform, men att det utöver det inte finns något dokumenterat kvalitetsarbete på skolenhetsnivå.55

En iakttagelse är att redovisningen av måluppfyllelsen har förändrats markant under de granskade åren.56 Gemensamt för de flesta år är att fokus har varit på resultaten i årskurs 6. Till exempel finns det inte några redovisningar av hur väl eleverna i årskurs 3 når kunskapskraven i svenska, matematik, NO eller SO i de tre senaste årsredovisningarna. Likaså saknas till stor del dokumenterade analyser och förbättringsåtgärder som kan kopplas till undervisningen i årskurserna 1 till 3. När det gäller det för myndigheten centrala ämnet samiska återfinns 2016 inte någon fördelning av betygen för elever i årskurs 6, varken för samiska som förstaspråk eller samiska som andraspråk, vilket redovisades i årsredovisningarna för såväl 2014 som 2015. Noterbart är att flera av de utmaningar kring ämnet samiska som beskrivs av lärare och rektorer i intervjuerna med Riksrevisionen inte tas upp i redovisningen.57

Analysen är bristfällig

Myndigheten gör i sina årsredovisningar flertalet observationer som är relevanta och viktiga för att skolorna ska kunna utvecklas. Flera av dessa observationer analyseras dock inte särskilt grundligt och analyserna är ibland motstridiga. Exempelvis observerar myndigheten i de tre senaste årsredovisningarna att några av skolorna sätter högre betyg än andra. I 2014 års analys uppger myndigheten att det högre resultatet beror på att undervisningen är bättre i vissa skolor, och att det behövs mer spridning av ”best practice”, det vill säga att de skolor som har goda resultat bör dela med sig av erfarenheter och arbetssätt till andra skolor. Åren efter frågar sig myndigheten i stället om skillnaderna mellan skolor beror på att lärarna inte sätter likvärdiga betyg, och åtgärderna som föreslås är mer samverkan kring bedömning mellan lärarna.

Ett annat exempel är att Sameskolstyrelsen i några årsredovisningar observerar att lärarna verkar sätta högre betyg på vårterminen än höstterminen. År 2014 frågar sig myndigheten om skillnader mellan terminerna är rimliga eller om skillnaderna beror på att lärarna bedömer eleverna på olika sätt beroende på vilken termin det

55 Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef 2016-08-18.

56 Riksrevisionen har granskat de fem senaste årsredovisningarna, åren 2011 till 2016.

57 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

R I K S R E V I S I O N E N

37

47

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

är. I årsredovisningen för 2016 konstaterar myndigheten i stället, utan något synbart underlag för påståendet, att skillnaderna beror på att eleverna får mycket stöd på vårterminen och därför också får högre betyg.

Låg takt i förbättringsarbetet

Flera av de utvecklingsåtgärder som tas upp i Sameskolstyrelsens årsredovisning för 2016 har förekommit i tidigare årsredovisningar, och bygger på brister eller utvecklingsåtgärder som påpekats i tidigare tillsynsrapporter, från såväl 2003 som 2013.58 Till exempel skriver Sameskolstyrelsen att de behöver ”möjliggöra för lärarna att träffas regelbundet och ha samtal kring bedömning, styrdokument, elevuppgifter /…/, för att öka en mer likvärdig och rättvis bedömning”. Myndighetens mål att ”/…/ tydliggöra det samiska och skapa en profil för att tydliggöra varför vi är en sameskola /…/”, lyfts även det i de båda tillsynerna. En annan utvecklingsåtgärd är att ”Elevhälsan behöver utvecklas och att samtliga kompetenser finns att tillgå på varje skola”. Elevernas bristande tillgång till elevhälsa var något som identifierades i tillsynen 2013, men är således fortfarande ett krav som myndigheten har svårt att leva upp till. Noterbart är att Sameskolstyrelsen i 2014 års redovisning skriver att bristerna gällande elevhälsan varit känd för myndigheten i flertalet år innan Skolinspektionen påpekade det i sin tillsyn. Sameskolstyrelsen skriver också att om det inte hade varit för statsbidraget i förstärkt elevhälsa skulle eleverna inte kunna erbjudas någon elevhälsa alls.

Sameskolstyrelsen, främst skolchef och kansli, har intensifierat arbetet och vidtagit åtgärder för att utveckla sameskolans systematiska kvalitetsarbete. Ett långsiktigt och uthålligt kvalitetsarbete förutsätter dock att nämnden fullgör sitt huvudmannaansvar, inte minst i syfte att minska riskerna med det personberoende som alltid finns närvarande i små verksamheter.

Kompetensutveckling och samverkan

Bedömningsgrunder

Riksrevisionen utgår från att Sameskolstyrelsen som huvudman har ansvar för att personal i förskolorna och skolorna ska ges möjlighet till kompetensutveckling.59 Riksrevisionen anser att kompetensutvecklingsinsatserna bör utgå från de prioriterade utvecklingsområden som identifierats i kvalitetsarbetet. Det ankommer på huvudmannen att skapa strukturer för samverkan mellan huvudmannens skolor men också för samverkan med andra skolor.

58 Skolverket (2003). Utbildningsinspektion av Sameskolan, och Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport.

59 Skollag (2010:800).

38 R I K S R E V I S I O N E N

48

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Låg andel legitimerade lärare

Sameskolstyrelsen har en dubbel utmaning när det gäller att rekrytera lärare. Bristen på behöriga och legitimerade förskollärare och lärare drabbar Sameskolstyrelsen på samma sätt som det övriga skolväsendet, men lärarna som arbetar i sameskolan bör också vara samiskspråkiga, vilket gäller både lärare som undervisar i samiska och i övriga ämnen.

I myndighetens årsredovisning för 2016 uppger Sameskolstyrelsen att den saknar legitimerade lärare i flera ämnen i alla sameskolor, till exempel i ämnen som hem- och konsumentkunskap, bild samt i olika varieteter i samiska. Av 44 anställda i förskoleklass och grundskola är 23 legitimerade lärare. Det framgår dock inte om dessa lärare endast undervisar i ämnen som de är behöriga i. Av de 44 anställda är 15 personer helt obehöriga. I förskolan är drygt en tredjedel av den undervisande personalen legitimerade förskollärare.

Huvudmannens åtgärder för kompetensutveckling

En av de åtgärder som Sameskolstyrelsen har genomfört är att låta flera i den undervisande personalen på förskolan läsa en förskollärarutbildning vid den samiska högskolan i Kautokeino i Norge. På skolnivå beskriver vissa rektorer att de genomför de kompetensutvecklingsinsatser som de anser att deras verksamhet har behov av.

Granskningen visar att det förekommer att undervisning, i ämnen som inte är samiska, bedrivs på svenska på grund av att lärarens kunskaper i samiska inte räcker till. I flera intervjugrupper uttrycker lärare att så mycket av undervisningen som möjligt behöver vara på samiska för att ge eleverna förutsättningar att utvecklas i språket.60 Det är något som huvudmannen själv har uppmärksammat och har därför under 2016 kartlagt organisationens behov av kompetensutveckling i samiska.61 Som en del i att uppmuntra utveckling av samiskan har Sameskolstyrelsen även infört samiska som en del av lönekriterierna.

Lärare i några av intervjugrupperna menar att det finns en efterfrågan på kompetensutveckling i samiska, en bedömning som delas av några av rektorerna.62 En rektor menar att det flera gånger har varit kompetensutvecklingsinsatser på gång, men att dessa har fått ställas in på grund av resursbrist.63 Enligt myndighetens ledning är kompetensutveckling det första som dras in vid besparingsbehov.64

60 Intervjuer med lärare vid de fem sameskolorna 2016-11-28–29, 2016-12-06–07 och 2017-02-15.

61 Årsredovisning för Sameskolstyrelsen 2016.

62 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

63 Intervju vid Sameskolstyrelsen, rektor vid sameskola 2016-11-29.

64 Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning 2017-03-30.

R I K S R E V I S I O N E N

39

49

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Samverkan är begränsad

I flera intervjuer beskriver lärare och rektorer vid de olika sameskolorna att samverkan mellan de olika sameskolorna är ytterst begränsad.65 Samverkan med kommunala skolor sker endast på enskilda lärares egna initiativ. Samverkan mellan lärare på olika sameskolor, men också samverkan med lärare på andra skolor, var något som Skolinspektionen i sin tillsyn uttryckte var en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas i enlighet med de nationella målen.66 Skolinspektionen menade att sameskolornas litenhet, kombinerat med sameskolans komplexa uppdrag, ökade behovet av lärarsamverkan om frågor kring exempelvis didaktik, läromedel och bedömning.

65 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

66 Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport.

40 R I K S R E V I S I O N E N

50

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Sameskolstyrelsens övriga uppgifter

Kapitel 4 behandlar om Sameskolstyrelsen genomför sina uppgifter och om myndigheten bedriver en verksamhet som ger förutsättningar för en god måluppfyllelse. Kapitlet inleds med tre avsnitt om Sameskolstyrelsens arbete med de uppgifter som riktar sig mot samiska elever som inte går i en sameskola och avslutas med ett avsnitt om Sameskolstyrelsens arbete med läromedelsproduktion.

Måluppfyllelse och förutsättningar

Riksrevisionen granskar om Sameskolstyrelsen genomför sina uppgifter, genom att ställa dessa i relation till mål på området. Mål beskrivs i varje enskilt avsnitt. Riksrevisionen granskar också om Sameskolstyrelsen skapar goda interna förutsättningar för att myndigheten ska kunna genomföra sina uppdrag. Riksrevisionen anser att goda förutsättningar föreligger om det finns en tydlig planering, styrning, uppföljning och utveckling för uppgiften i fråga. I en sådan bör det, inom respektive verksamhetsområde, vara tydligt hur uppgift, mål, finansiering och verksamhet samt resultat hänger samman.

4.1 Uppsökande verksamhet bland samer

Bedömningsgrunder

Det finns inte några uttryckta krav, varken på innehåll eller omfattning, när det gäller arbetet med uppsökande verksamhet bland samer. Riksrevisionen utgår därför från Sameskolstyrelsens egna mål för verksamheten.

Myndigheten har inte arbetat med uppgiften

Av intervjuerna vid Sameskolstyrelsen framgår att myndigheten saknar mål för arbetet med den uppsökande verksamheten bland samer, och inte heller i övrigt har redovisat något systematiskt arbete kring uppgiften.67 I 2011, 2012, 2015 och 2016 års redovisningar saknas information om hur myndigheten har arbetat med uppgiften. Åren 2013 och 2014 skriver myndigheten att den inte har bedrivit någon uppsökande verksamhet. Sameskolstyrelsen skriver också att den behöver ett förtydligande kring vad som menas med uppgiften. I intervju med Sameskolstyrelsens skolchef bekräftas bilden av att myndigheten inte har arbetat med någon uppsökande verksamhet.68 Vidare anges att regeringen inte har efterfrågat någon information om hur arbetet gått. Tjänstemän på regeringskansliet menar dock att myndigheten inte har återkommit med någon information om uppgiften trots upprepade efterfrågningar, och

67 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18 och 2017-03-24.

68 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18 och 2017-03-24.

R I K S R E V I S I O N E N

41

51

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

att Sameskolstyrelsen under de senaste åren inte har arbetat med uppdraget.69 Sameskolstyrelsens ledning menar att myndigheten har tolkat uppgiften som att det är kommunerna som ska kontakta Sameskolstyrelsen, varefter Sameskolstyrelsen kan bistå kommunerna.70

4.2 Information om sameskolan och samiska undervisningsinslag

Bedömningsgrunder

Det finns inte några uttryckta krav, varken på innehåll eller omfattning, när det gäller arbetet med uppsökande verksamhet bland samer. Riksrevisionen utgår därför från Sameskolstyrelsens egna mål för verksamheten.

Informationsuppdraget är åsidosatt

Av intervjuerna på Sameskolstyrelsen framgår att myndigheten saknar mål för arbetet kring att informera om sameskolan och samiska undervisningsinslag, och att den inte heller i övrigt har bedrivit något systematiskt arbete kring uppgiften.71 Av årsredovisningar och intervjuer framgår att den dåvarande tillförordnade skolchefen under 2011 och 2012 besökte samtliga kommuner som arbetade med integrerad undervisning. Åren 2013 och 2014 uppger myndigheten att uppgiften är väldigt viktig men att den inte arbetade med den, och att det saknades resurser för det. Åren 2015 och 2016 finns ingen information i årsredovisningarna om uppdraget. Skolchefen uppger i intervju att myndigheten har svarat på remisser men att den inte konkret har arbetat med någon utåtriktad information.72 Några rektorer uppger för Riksrevisionen att man genom mer informella kanaler försöker sprida information och få föräldrar att välja sameskolorna.

Tjänstemän vid Regeringskansliet menar att Sameskolstyrelsen under de senaste åren inte har arbetat med uppdraget.73

4.3 Integrerad samisk undervisning

Bedömningsgrunder

Sedan 2011 har regeringen avsatt extra resurser för att utöka den befintliga integrerade undervisningen, och för att sprida den integrerade undervisningen till fler orter.74

69 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-04-18.

70 Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning, 2017-03-30.

71 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18 och 2017-03-24.

72 Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18.

73 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-04-18.

74 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Sameskolstyrelsen.

42 R I K S R E V I S I O N E N

52

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I Sameskolstyrelsens regleringsbrev anges också att myndigheten ska redovisa hur myndigheten har arbetat för att utveckla den integrerade undervisningen. Riksrevisionen anser därför att Sameskolstyrelsen ska utökat och utvecklat den integrerade undervisningen för att måluppfyllelsen ska vara tillräcklig.

Samisk utbildning utanför sameskolorna

För samiska elever som inte går i en sameskola innebär integrerad undervisning en möjlighet att få samisk inriktning i sin utbildning. Elever har inte någon rätt till integrerad undervisning, som till exempel är fallet med modersmålsundervisning. Genomförandet av integrerad undervisning är således inte enbart upp till Sameskolstyrelsen, utan beror också på en annan huvudmans vilja att genomföra undervisningen. För att integrerad undervisning ska kunna ordnas behöver en huvudman (vanligen en kommun) ansöka om medel hos Sameskolstyrelsen. Om Sameskolstyrelsen beviljar medel upprättas ett avtal mellan myndigheten och huvudmannen.

Såväl Sameskolstyrelsen som Sametinget och flera intervjuade lärare, rektorer och föräldrar uppger att kvaliteten på den integrerade undervisningen dels beror på om en skola har en engagerad rektor, dels på om det finns någon lärare som har kompetens att undervisa med samiska inslag.75

Vad samiska inslag i undervisningen innebär är inte reglerat i författningarna, men en huvudman ska enligt skolförordningen inte använda bidraget till att finansiera ordinarie undervisning i samiska som eleven har rätt till, oavsett om huvudmannen bedriver integrerad undervisning eller inte. Skolverket skriver att en rimlig tolkning är att samiska elever ska ges möjlighet att få undervisning som förmedlar aspekter av den samiska identiteten. Förutom undervisning i och på det samiska språket kan ett samiskt perspektiv läggas på undervisningen i alla skolämnen.76 Eftersom integrerad undervisning omfattar grundskolans samtliga årskurser kan den också bli ett komplement till sameskolan.

Undervisningens omfattning har varierat

Av diagram 4 framgår att antalet elever som deltar i samisk integrerad utbildning har varierat mellan cirka 150 och 200 sedan 2005. Antalet kommuner som anordnar utbildningen har varierat mellan 7 och 12 sedan 2011 och är för tillfället 10.

Det saknas integrerad undervisning i flera kommuner där det potentiellt borde finnas möjlighet att bedriva sådan. Till exempel bedrivs det endast integrerad samisk undervisning i tre av de tio kommunerna med störst antal röstberättigade

75 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2017-03-24; Sametinget, politiker, 2017-03-22; rektorer, lärare och föräldrar vid de fem sameskolorna, 2016-11-28-29, 2016-12-05-07 och 2017-02-15-16.

76 Skolverket (2014). Diskutera – Samiska perspektiv, Diskussionsunderlag för grundskolan.

R I K S R E V I S I O N E N

43

53

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

till Sametingsvalet.77 Det bedrivs inte heller integrerad undervisning i alla kommuner som har sameskolor. I Kiruna kommun, där det finns två sameskolor, är det relativt få elever som deltar i den integrerade undervisningen.

Diagram 4 Antal elever med samisk integrerad undervisning (förskoleklass–årskurs 9).

Antal elever 250

200

150

100

50

0

2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
	Integrerad undervisning (förskoleklass – åk 9)

Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisningar från åren 2007–2016.

Begränsad uppföljning och oklart innehåll i undervisningen

Det är svårt att få en bild av hur innehållet i den samiska integrerade undervisningen har utvecklats sedan Sameskolstyrelsen fick i uppdrag att utveckla och utöka undervisningen, bland annat på grund av att Sameskolstyrelsens uppföljning av verksamheten har varit begränsad. Mycket tyder dock på att utvecklingen gått långsamt framåt. Skolverket skriver till exempel 1994: ”Det är på många skolor oklart vad den samiska integreringen är tänkt att vara. Det är dessutom inte klart för många inblandade vad integreringen också i verkligheten är.”78 I årsredovisningen för 2015 skriver Sameskolstyrelsen: ”212 barn och elever får integrerad undervisning i samiska. Eller är den integrerad? Vad kommunerna visar i sin utvärdering är att undervisningen har ett stort fokus på språket men att ett fåtal kommuner väver in andra ämnen i integreringen.” Nuvarande skolchef bedömer att majoriteten av kommunerna som får bidrag för att bedriva integrerad undervisning, inte bedriver

77 Dessa tre kommuner är Kiruna, Jokkmokk och Gällivare, som också har sameskolor. Sameradion & SVT Sápmi, hämtad 2017-06-08, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=2327&artikel=6668174.

78 Skolverket (1994). Samebarnens skolsituation, Sameskolor, Skolor med integrerad samisk undervisning.

44 R I K S R E V I S I O N E N

54

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

sådan undervisning som kan sägas vara i linje med lagstiftarens intentioner.79 I årsredovisningen för 2016 beskriver Sameskolstyrelsen till exempel att någon kommun använder bidraget för integrerad undervisning till att köpa fjärrundervisning. Sameskolstyrelsens ledning menar att Sameskolstyrelsen inte har tillräckliga resurser för att följa upp den integrerade undervisningen.

Sameskolstyrelsen har inte arbetat målinriktat med uppgiften

Sameskolstyrelsen har inte haft något långsiktigt framåtriktat arbete med den integrerade undervisningen. Myndighetens redovisningar av uppgiften har förändrats mellan åren, och analysen av verksamhetens åtgärdsbehov likaså. År 2014 uppgav Sameskolstyrelsen att utökningen av undervisningen har lett till att kvaliteten har blivit lägre, och att myndigheten var i stort behov av ett utökat anslag. Detta kommenteras inte i de två efterföljande årsredovisningarna.

Som framgått av de två tidigare avsnitten har Sameskolstyrelsen i väldigt liten eller ingen utsträckning arbetat med uppgiften att informera om samiska utbildningsinslag i skolväsendet eller uppgiften att bedriva uppsökande verksamhet bland samer, verksamheter som väl utförda torde öka efterfrågan på den integrerade undervisningen. I årsredovisningen för 2016 skriver myndigheten att skolchefen ”bör träffa alla integreringskommuner och föra samtal kring samisk integrering”.

De avtal som Sameskolstyrelsen sluter med kommuner kring integrerad undervisning skulle potentiellt kunna styra inriktningen på den samiska integreringen. Riksrevisionen har efterfrågat avtalen men endast fått ta del av ett av dessa. Sameskolstyrelsens skolchef har också inkommit med ett reglemente kring den integrerade undervisningen som enligt dokumentet började gälla i april 2017.

4.4 Främjande av läromedelsproduktion

Bedömningsgrunder

Den historiskt stora bristen på läromedel och läromedlets stora betydelse för undervisningen gör att det ställs höga krav på verksamhetens omfattning och genomförande. Ett indirekt mått på regeringens förväntningar är att det i 2016 och 2017 års regleringsbrev angetts att minst 1,5 miljoner kronor av myndighetens anslag ska gå till att främja utveckling av läromedel.80 Riksrevisionen har inte definierat något kvantitativt mått i form av hur mycket resurser eller antal framtagna läromedel som kan anses vara tillräckligt. I stället bedömer Riksrevisionen området utifrån arbetets genomförande och vilka mål andra länder med liknande verksamhet har ställt upp.

79 Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2017-03-24.

80 Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Sameskolstyrelsen.

R I K S R E V I S I O N E N

45

55

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Ett omfattande och komplext uppdrag

Det är viktigt att nämna att det inom Sameskolstyrelsens uppdrag ligger att främja utveckling och produktion av läromedel på tre samiska varieteter: lule-, nord-, och sydsamiska. Exempelvis skulle en översättning av böcker i de tre NO-ämnena biologi, fysik och kemi därmed innebära att det behöver produceras nio böcker. Till detta går att lägga dimensionen första- och andraspråkstalande. Ett läromedel kan tas fram som en översättning till samiska av ett befintligt (svenskt) läromedel, eller som ett helt nytt läromedel, vilket är mer resurskrävande men har fördelen att kunna ha en samisk kontext.81

Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och norska Sametinget har i likhet med Sameskolstyrelsen båda i uppgift att främja läromedelsproduktion. Såväl SPSM som norska Sametinget och de förlag som Riksrevisionen varit i kontakt med under granskningen uppger att processen för att ta utveckla eller producera läromedel är komplex och innehåller flertalet moment som kräver en rad olika kompetenser och resurser. I grunden ligger ett främjande arbete där goda och regelbundna kontakter med förlag är centralt. För att översätta ett läromedel till samiska behövs bland annat projektledare, översättare och språkgranskare, men processen omfattar också formgivning, tryckning och marknadsföring. För att ta fram ett läromedel från grunden behövs därutöver kompetens inom samiska och aktuellt ämne men också förtrogenhet med de författningar som styr grundskolan.

Begränsade resurser och låg produktion

Sameskolstyrelsen har sedan 2010 i genomsnitt använt 0,5 miljoner kronor per år för läromedelsproduktion. Trots 2016 års anslagsvillkor om att 1,5 miljoner kronor skulle användas till läromedelsproduktion använde Sameskolstyrelsen samma år mindre än en halv miljon kronor till uppgiften. Som framgår av diagram 5 har Finland och Norge gjort en annan bedömning av hur mycket medel som bör avsättas till läromedelsproduktion. Vid Riksrevisionens intervjuer uttryckte norska Sametinget att tilldelningen av resurser till läromedel ändå är alltför liten för att täcka de behov som finns.82 Av uppgifter från Sameskolstyrelsen framgår att myndigheten mellan åren 2007 och 2016 slutförde totalt tolv läromedel för samisk undervisning.83 Av dessa var åtta översättningar av befintliga läroböcker på svenska, resterande fyra var nyproduktion av befintliga böcker. Som jämförelse kan nämnas att norska Sametinget under perioden 2009–2013 färdigställde drygt 250 läromedel.84 Tjänstemän på Regeringskansliet menar att myndigheten, med de medel som används, gör ett

81 Såväl lärare som rektorer påpekar att så gott som alla svenska läroböcker saknar samiskt innehåll.

82 Intervju vid norska Sametinget, 2016-12-14.

83E-post från Sameskolstyrelsen, 2017-03-20.

84 Norska sametinget (2014). Sametingets handlingsplan for utvikling av læremidler 2015–2018.

46 R I K S R E V I S I O N E N

56

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bra arbete. Däremot bedömer tjänstemännen att myndighetens arbete inte täcker de behov som finns i skolorna.

Diagram 5 Utgifter för samiska läromedel i Sverige, Finland och Norge.

Miljoner kronor (SEK)

25

20

15

10

5

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Sameskolstyrelsen Finska Sametinget Norska Sametinget

Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisningar 2010–2016, e-post från finska Sametinget 2017-04-04, e-post från norska Sametinget 2017-03-30-31. Uppgifterna för Finland och Norge är omräknade till svenska kronor från euro respektive norska kronor.

Hög efterfrågan på läromedel

Riksrevisionen konstaterar att det finns höga förväntningar på vad Sameskolstyrelsen ska åstadkomma inom området, bland lärare men också i myndighetens ledning och bland tjänstemän och politiker i Sametinget. Såväl lärarna som rektorerna uppger att det råder stor generell brist på läromedel i och på samiska, även om de behov som beskrivs varierar.85 Flera lärare anger att de använder norska (samiska) läromedel. Samtidigt ger flera uttryck för att de hellre använder läromedel på svenska, eftersom de norska läromedlen inte är anpassade efter svenska kursplaner eller den svenska läroplanen. Någon rektor lyfter dock att läraruppdraget inbegriper att ständigt reflektera över hur undervisningen ska bedrivas så att den motsvarar de krav som finns, och att en erfaren och engagerad lärare därmed borde kunna göra de överväganden som behövs vid användandet av olika läromedel. Rektorn menar också att även om det råder brist på samiska läromedel så behöver en samisktalande och erfaren lärare inte alltid samiska läromedel, om läraren förklarar och pratar på samiska med eleverna. Viktigast menar rektorn, är inte att översätta böcker, utan att

85 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

R I K S R E V I S I O N E N

47

57

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

ta fram samiska läromedel med samiskt tema och innehåll.86 Gemensamt för lärare i flera intervjugrupper är att de uttrycker att det finns behov av läromedel för läsinlärning i de lägre åldrarna och att det borde finnas läromedel med samisk kontext.87 Genomgående är också att lärarna vid samtliga skolor uppger att bristen på läromedel tvingar dem att använda delar av sin planeringstid till att tillverka eget material.

Sameskolstyrelsen saknar strukturer för läromedelsuppgiften

Lärare och rektorer känner inte till om det finns någon plan för framtagande av läromedel på Sameskolstyrelsen.88 Flera lärare menar att Sameskolstyrelsens arbete med att ta fram läromedel varken är systematiskt eller långsiktigt. Några lärare i flera intervjugrupper menar till exempel att de utan förvarning har fått förfrågningar med kort svarstid om vilka läromedel som det finns behov av. Lärare som deltar i ämnesgruppen för samiska uppger att de har blivit tillfrågade att titta på ansökningar om att producera eller utveckla läromedel som kommit in till myndigheten.

Sameskolstyrelsen har inte någon tydlig organisation eller systematisk plan för behov och utveckling av läromedel. Skolchefen uppger dock att en processbeskrivning för verksamhetsområdet är under utveckling.89 Det finns mål för området i såväl den inaktuella verksamhetsplanen som i den senaste årsredovisningen, men ett par av dessa är utformade som visioner och har lite att göra med det arbete som faktiskt bedrivs på myndigheten. Avsaknaden av strukturer och dokumentation i arbetet innebär att skolchefen inte kan redogöra för hur arbetet med uppdraget såg ut före hennes tillträde 2015. Myndighetens ledning menar att uppdraget inte borde ligga på Sameskolstyrelsen eftersom den saknar såväl resurser som kompetens för att kunna bedriva ett fullgott arbete.90

Skolchefen är kritisk till hur Sameskolstyrelsen arbetar med läromedelsuppdraget, men menar att det är en naturlig följd av att myndigheten har prioriterat andra delar av verksamheten. Enligt myndighetsledningen är de resurser som myndigheten lägger på läromedelsuppdraget alltför små och motsvarar inte det behov som finns. Enligt skolchefen har ansvaret för läromedelsproduktionen legat på en personalhandläggare, som behövts i andra delar av verksamheten. Skolchefen lyfter också fram att Sameskolstyrelsen inte har varit tillräckligt bra på att marknadsföra de läromedel som myndigheten varit delaktiga i att ta fram.

86 Intervju med rektor vid sameskola, 2016-12-07.

87 Intervjuer med lärare vid de fem sameskolorna 2016-11-28–29, 2016-12-06–07 och 2017-02-15.

88 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

89 Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2017-03-24.

90 Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning, 2017-03-30.

48 R I K S R E V I S I O N E N

58

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sedan 2015 har Sameskolstyrelsen som mål att lärarna ska dela med sig av sitt egenproducerade material mellan skolor, men Riksrevisionens intervjuer med rektorer och lärare visar att det arbetet fortfarande är i sin linda.91

91 Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, 2016-11-28–29, 2016-12-05–07 och 2017-02-15–16.

R I K S R E V I S I O N E N

49

59

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

5 Regeringens styrning

Kapitel 5 berör hur regeringens styrning av Sameskolstyrelsen fungerar och vilka förutsättningar den skapar för att myndigheten ska kunna nå sina mål. Kapitlet inleds med en genomgång av ändamålsenligheten i Sameskolstyrelsens ledningsform och regeringens målstyrning. Därefter berörs regeringens finansiella styrning, vilken tillsyn som gjorts av Sameskolstyrelsens skolverksamhet och slutligen lärarförsörjningen.

5.1 Sameskolstyrelsens ledningsform

Bedömningsgrunder

Regeringen ska välja den ledningsform som bäst passar för verksamheten, och enligt myndighetsförordningen (2007:515) kan en förvaltningsmyndighet antingen ledas av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt från 2009 framgår att en förutsättning för att instifta en nämndmyndighet är att ett kollektivt beslutsfattande bör vara nödvändigt.92 En annan förutsättning är att myndighetens uppgifter är väl avgränsande. I följande avsnitt bedömer Riksrevisionen om det faktum att Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet (se faktaruta för en beskrivning av denna myndighetsform) är en ändamålsenlig ledningsform för den verksamhet som myndigheten bedriver.

Nämndmyndighet

År 2015 fanns det enligt Statskontoret 54 nämndmyndigheter (av totalt 348 myndigheter). Nämndmyndigheterna är ingen enhetlig kategori myndigheter, men enligt Statskontoret finns det några gemensamma nämnare. Regeringen inrättar ofta en nämndmyndighet för att signalera att den vill styra mindre och ge myndigheten en mer självständig ställning. Flera nämndmyndigheter har en domstolsliknande karaktär, där verksamheten ofta är lagstyrd. I denna typ av myndigheter finns ett behov av ett gemensamt beslutsfattande, där nämndledamöternas expertis inom området är central snarare än kompetens att leda en myndighet.93 Ofta är tillsättningen av ledamöter därför styrd på olika sätt. Ett exempel på en nämndmyndighet inom skolområdet är Skolväsendets överklagandenämnd som prövar överklagande av beslut som fattats av huvudmän och rektorer. Det kan till exempel vara beslut om mottagande i grundsärskola och åtgärdsprogram. Ledamöterna i Skolväsendets överklagandenämnd utses av regeringen, och de kompetenser ledamöterna ska ha regleras i skollagen. Ordföranden och ersättaren för ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare, och de övriga ledamöterna ska ha särskild sakkunskap vad gäller barns och elevers förhållande och behov samt vad gäller skolverksamhet i övrigt. Gällande administrativa och handläggande uppgifter så utför Skolinspektionen sådana sysslor till nämnden. Skolinspektionen upplåter även lokaler till myndigheten.

92 Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

93 Statskontoret (2014). Myndigheternas ledningsformer–-en kartläggning och analys.

50 R I K S R E V I S I O N E N

60

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sameskolstyrelsens ledningsform är inte anpassad till myndighetens uppgifter

Sameskolstyrelsens verksamhet skiljer sig från ”typexemplet” på en nämndmyndighet ur flera aspekter, och egentligen är det bara regeringens markering att avsäga sig eget inflytande som kan sägas svara mot förutsättningarna som bör gälla för att inrätta en nämndmyndighet.

Sameskolstyrelsens verksamhet är komplex och omfattar fler uppgifter än vad som oftast är fallet för en nämndmyndighet och dessutom behöver nämnden ha förtrogenhet med arbetet att styra och leda en statlig myndighet. En annan skillnad är att det vanligtvis är regeringen som utser ledamöterna i nämndmyndigheter, men när det gäller Sameskolstyrelsen så har riksdagen beslutat att det i stället är Sametinget som ska göra det. Regeringen saknar således utnämningsmakt och kan därmed varken utse eller avsätta ledamöterna i Sameskolstyrelsens nämnd. Detsamma gäller för skolchefen.

Sametingets styrning av Sameskolstyrelsen

Sammansättningen av en nämnd ska utgöras av olika kompetenser och expertis som kompletterar varandra och kollektivt fattar välgrundade beslut. Till skillnad från flera andra nämndmyndigheter (till exempel Skolväsendets överklagandenämnd) regleras inte nämndens sammansättning i Sameskolstyrelsens instruktion eller i någon annan författning. Regeringskansliet har även interna riktlinjer för hur rekryteringen av ledamöter till nämndmyndigheter bör gå till.94 I dessa riktlinjer framgår att en viktig utgångspunkt är att hänsyn bör tas till vilken inriktning och vilka kompetensbehov myndigheten har. Några exempel på vilka frågor man enligt riktlinjen kan ställa sig är:

• Hur fungerar verksamheten/myndigheten i dag och hur har den förändrats de senaste åren?

• Hur kan nämndens sammansättning bidra till att förändra verksamheten/ myndigheten i önskad riktning?

• Vad krävs för att nämnden ska kunna arbeta effektivt och ta sitt ledningsansvar?

Sametinget utgår inte från ovanstående riktlinjer. I stället har den valt att proportionerligt utse ledamöterna på politiska grunder. Sametingets valberedning får i uppdrag att ta fram tänkbara kandidater och kan prioritera vissa saker, exempelvis att det ska vara en jämn könsfördelning. På förslag av partierna fattar slutligen plenum det formella beslutet om vilka ledamöter som ska ingå. Sametinget får givetvis besluta om hur de vill rekrytera ledamöter till Sameskolstyrelsens ledning,

94 Regeringskansliet (2014). Handledning om förordnande av ledamöter i myndighetsstyrelser, nämnder och insynsråd.

R I K S R E V I S I O N E N

51

61

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

men nuvarande tillvägagångssätt är, enligt Riksrevisionen, inte ändamålsenligt och utgår inte från myndighetens behov och utmaningar.

Strukturen skapar en oklar styrkedja

Den tudelade styrningen mellan regeringen och Sametinget har skapat en otydlig styrkedja som reser frågetecken inför vem som tar det övergripande ansvaret för Sameskolstyrelsens verksamhet. Sameskolstyrelsens nämnd utses ungefär som vilken annan nämnd som helst i Sametinget, vilket i sin tur liknar ett kommunalt förfarande,sefigur1.EnligtintervjuermedpolitikerochtjänstemänpåSametinget, samt ledning och skolchef på Sameskolstyrelsen, är skillnaden mot Sametingets andra nämnder (och de kommunala) att Sametinget inte följer upp verksamheten i Sameskolstyrelsen.95 I intervjuerna framgår att Sametinget inte håller sig förtroget med Sameskolstyrelsens verksamhet och att frågor om Sameskolstyrelsens verksamhet inte tas upp i Sametingets plenum. Enligt politiker och tjänstemän på Sametinget anser man sig inte ha mandat att försöka styra eller ha synpunkter på en annan myndighets verksamhet. De formella kontakterna mellan myndigheterna i denna (och andra frågor) är därför begränsade. Som framgår av figur 2 är det i stället regeringen som följer upp Sameskolstyrelsens verksamhet.

Figur 1 Styrning vid kommunal organisation.

kommunfullmäktige

		Utser		Återrapporterar
	Följer upp
	utbildningsnämnd
skola 1			skola 2		skola 3

Källa: Riksrevisionens bearbetning.

95 Intervjuer vid Sametinget, politiker, 2017-03-22, tjänsteman, 2016-11-08, och vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2017-03-24 och myndighetsledning, 2017-03-30.

52 R I K S R E V I S I O N E N

62

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Figur 2 Styrkedjan vid Sameskolstyrelsen och Sametinget.

		riksdag
		regering
Följer upp	Återrapporterar		Följer upp				Återrapporterar
sameskolstyrelsen						sametinget
		Utser
					Utser			Återrapporterar
				Följer upp

rennäringsnämnd

(exempel)

Källa: Riksrevisionens bearbetning.

Sametinget bedömer att ledamotsplatserna i nämnden för Sameskolstyrelsen historiskt sett inte varit särskilt attraktiva bland samiska politiker, vilket de menar påverkat nämndens arbete negativt.96 Tjänstemän på Regeringskansliet uppger att nämnden utses politiskt och inte mot bakgrund av vilken kompetens som behövs för att leda en myndighet.97

5.2 Styrning genom instruktion, regleringsbrev och andra författningar

Bedömningsgrunder

Riksrevisionen utgår från propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, där det anges att styrningen av en myndighet bör vara strategisk, och att mål och uppgifter till myndigheter ska formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning.98

Regleringsbrevet är det centrala styrdokumentet

Samtliga uppgifter utom två i Sameskolstyrelsens instruktion omfattas av återrapporteringskrav i myndighetens regleringsbrev. De delar av instruktionen som inte omfattas av återrapporteringskrav är uppgiften att bistå kommuner med uppsökande verksamhet bland samer och uppgiften att informera om sameskolan och samiska

96 Intervju vid Sametinget, politiker, 2017-03-22.

97 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-04-18.

98 Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

R I K S R E V I S I O N E N

53

63

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

undervisningsinslag. Som framgått av kapitel 4 är det två uppgifter som Sameskolstyrelsen inte alls har arbetat med de senaste åren.

Regleringsbrevet innehåller också återrapporteringskrav om fjärrundervisning och integrerad undervisning, som inte finns med i Sameskolstyrelsens instruktion men regleras i skollagen och i skolförordningen.

Verksamheten i förskolan och sameskolan har relativt många och detaljerade återrapporteringskrav, där regeringen inte bara anger vad som ska analyseras utan även hur analysen ska gå till. Enligt regleringsbrevet ska Sameskolstyrelsen bland annat redovisa:

• resultaten på de nationella proven i årskurs 3 och årskurs 6, och göra en jämförelse med de senaste två åren samt analysera utvecklingen

• andelen elever som inte uppnår betyget E i alla ämnen i årskurs 6

• en analys av orsaker samt en bedömning av åtgärder som behövs för att öka andelen elever som uppnår minst betyget E i alla ämnen i årskurs 6

• andelen elever som inte uppnår betyget E i samiska i årskurs 9

• en analys av orsaker och förslag till åtgärder som behövs för att öka andelen elever som uppnår minst betyget E i samiska i årskurs 9.

En jämförelse kan göras med regleringsbrevet för Specialpedagogiska skolmyndigheten som i likhet med Sameskolstyrelsen fullgör huvudmannaskapet för statliga (special)skolor, och har ett uppdrag kring läromedelsproduktion (samt ett flertal andra uppdrag). Här anger regeringen bara tre övergripande återrapporteringskrav för myndighetens hela verksamhet.

Styrningen lyfter inte myndighetens verksamhet

Tjänstemän på Regeringskansliet uppger att såväl instruktion som regleringsbrev är viktiga delar i styrningen av Sameskolstyrelsen men att det är svårt att få en tillräckligt bra bild av myndighetens verksamhet i årsredovisningen. De intervjuade tjänstemännen menar att regeringen behöver ha detaljerade återrapporteringskrav för att få in den information som behövs.99

Det förefaller som om regeringen, då den inte fått det resultat eller den återrapportering som den önskat, svarat med att försöka styra Sameskolstyrelsen med fler och mer detaljerade återrapporteringskrav. Trots det har myndigheten, som Riksrevisionens granskning visat, under en längre tid fortsatt att underprestera gentemot sina uppgifter. Det går således att ifrågasätta effektiviteten i regeringens styrning. Dessutom går den detaljerade styrningen genom regleringsbrevet i en annan riktning än riksdagens ambition att Sameskolstyrelsen ska vara en relativt självständig myndighet.

99	Intervjuer vid Utbildningsdepartementet, 2016-08-15 och 2017-04-18.
54	R I K S R E V I S I O N E N

64

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Oklarheter kring vem som utser skolchef

Skolchefen har en central roll i Sameskolstyrelsens verksamhet. I Skolinspektionens tillsynsrapport från 2013 konstaterar myndigheten att ”/…/ svårigheten att hitta en varaktig lösning i skolchefsfrågan negativt påverkat förutsättningarna för att långsiktigt planera och utveckla utbildningen”.

När det gäller Sameskolstyrelsens instruktion har Sametinget och Sameskolstyrelsen menat att formuleringarna kring anställande av skolchef är otydliga.100 Enligt instruktionen ska Sametinget anställa Sameskolstyrelsens skolchef, efter förslag från Sameskolstyrelsen. Vad som inbegrips i begreppet anställa upplevs dock som oklart av båda myndigheterna. Traditionellt har beslut om att anställa skolchef fattats av Sametinget, men skolchefen har varit anställd av Sameskolstyrelsen. Sedan 2015 leds Sameskolstyrelsen av en tillförordnad skolchef. Av intervjuerna med Sametinget och Sameskolstyrelsen framgår att processen att tillsätta en ordinarie skolchef avstannat, då myndigheterna inte kommer överens om anställningsförfarandet. Vidare framgår av intervjuer och dokumentstudier att Sametinget aldrig har varit delaktiga när Sameskolstyrelsen anställt tillförordnade skolchefer. Enligt Sametinget har Sameskolstyrelsen inte ansett att Sametinget ska medverka vid sådana anställningar. Sedan 2010 har Sameskolstyrelsen i närmare fem år letts av tillförordnade skolchefer, vars anställningar Sametinget således inte har varit inblandat i.

Sedan april 2017 har regeringen förändrat i Sameskolstyrelsens instruktion vilket innebär att Sameskolstyrelsen själva anställer skolchefen, utan inblandning av Sametinget. Därmed menar Riksrevisionen att en otydlighet i styrkedjan är avhjälpt.

5.3 Finansiell styrning

Bedömningsgrunder

I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt anges att mål och uppgifter till myndigheter ska formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.101 Samtidigt ska, enligt budgetlagen (2011:203), god hushållning iakttas i statlig verksamhet. God hushållning innebär bland annat att onödiga utgifter ska undvikas och att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet.102

100 Intervjuer vid Sametinget, politiker 2017-03-22, och vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning 2017-03-30.

101 Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

102 Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27.

R I K S R E V I S I O N E N

55

65

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Relativt stora friheter inom ramen för anslag

Finansieringen av Sameskolstyrelsens verksamhet sker främst genom förvaltningsanslag (cirka 41 miljoner kronor) och avgifter (cirka 37 miljoner kronor).103 Enligt anslagsvillkoret ska minst 1,5 miljoner kronor användas för utveckling och utökning av samiska läroverktyg och läromedel. Inkomsterna från avgifter för samisk förskola, fritidshem och skolverksamhet ska användas för att delvis täcka kostnaderna för dessa verksamheter. Därutöver har Sameskolstyrelsen ett sakanslag om 1 miljon kronor som ska användas till integrerad samisk undervisning. Sameskolstyrelsen har således en relativt stor frihet att självständigt bestämma över hur myndighetens förvaltningsanslag ska fördelas över verksamheterna.

Finansieringen en stor fråga

Sameskolstyrelsens ledning och skolchef samt politiker och några av de tjänstemän vid Sametinget som Riksrevisionen intervjuat gör alla bedömningen att Sameskolstyrelsen är underfinansierad.104 För att genomföra det som uppdras åt Sameskolstyrelsen behövs det enligt de intervjuade mer resurser, såväl i form av kompetens som ekonomiska. Efterfrågan på mer resurser har under de senaste åren också synts i Sameskolstyrelsens årsredovisningar och budgetunderlag. I budgetunderlaget för åren 2016 till 2018 skriver till exempel Sameskolstyrelsen: ”/…/ SamS vill återigen uppmärksamma regeringen att ta sitt ansvar när det gäller de samiska barnens rätt till utbildning. För att SamS ska kunna göra verklighet av konventionernas intentioner och för att kunna utveckla verksamheten måste anslag öka”.105 Sameskolstyrelsen skriver vidare att den ”/…/ anser att de samiska barnen diskrimineras då de inte kan erbjudas omsorg och undervisning på lika villkor som övriga barn och elever i Sverige. Detta gäller främst tillgången på samiska läromedel och utbildning av legitimerade samiska lärare /…/”. Den senaste årsredovisningen och det senaste budgetunderlaget innehåller mindre skarpa formuleringar, men såväl skolchefen som nämndens ordförande uttrycker i intervjuerna att myndigheten inte har mäktat med att på ett effektivt sätt genomföra alla de uppdrag som myndigheten har.106

Tjänstemännen på Regeringskansliet menar dock att Sameskolstyrelsen behöver bli tydligare på att beskriva vilka behov som finns, men också att myndigheten ibland har visat bristande kunskaper i den statliga budgetprocessen, som har gjort det svårt för regeringen att tillmötesgå myndighetens behov.107 Sameskolstyrelsens skolchef

103 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Sameskolstyrelsen.

104 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2016-08-18 och 2017-03-24, myndighetsledning, 2017-03-30, och vid Sametinget, 2017-03-22.

105 Sameskolstyrelsen (2015). Budgetunderlag för 2016–2018.

106 Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2017-03-24 och myndighetsledning, 2017-03-30.

107 Intervju vid Utbildningsdepartementet, 2017-04-18.

56 R I K S R E V I S I O N E N

66

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

bekräftar till viss del bilden att myndigheten inte har varit tillräckligt bra på att uttrycka sina behov till regeringen.108

Återkommande tillförsel av extra medel

Sedan 2009 har regeringen totalt tillfört Sameskolstyrelsen omkring 50 miljoner kronor utöver myndighetens ordinarie anslag. Det motsvarar utbildning för omkring 220 elever i sameskolan under ett år.109 En annan jämförelse kan göras med Sameskolstyrelsens årliga anslag om 1 miljon kronor som används till den integrerade undervisningen. Resurserna har dock nästan uteslutande lagts på kostnader för hyreskontrakt och personalärenden. Enligt Sameskolstyrelsens ledning har bristande kompetens på myndigheten och uteblivet stöd från regeringen lett till att Sameskolstyrelsen ingått för verksamheten ekonomiskt betungande hyreskontrakt.110

”För att undvika negativa konsekvenser för elever och barn i verksamheten ”/…/ ” tillförde regeringen 6 miljoner kronor till Sameskolstyrelsen år 2016. Dessa kostnader föranleddes av personalärenden, men också av att myndighetens intäkter var mindre än förväntat.111 Ett personalärende där arbetsdomstolen dömt mot Sameskolstyrelsens yrkande, har kostat myndigheten cirka 2,5 miljoner kronor under 2015 och 2016.112

År 2009 tillförde regeringen Sameskolstyrelsen 8 miljoner kronor för att myndigheten skulle kunna lösa ut kontraktet på en av sina skolfastigheter.113 År 2013 utökades Sameskolstyrelsens anslag med 30 miljoner kronor för att betala av en skuld som ackumulerats till skolfastigheternas dåvarande ägare, det statliga bolaget Specialfastigheter.

Sameskolstyrelsens anslag utökades 2017 med 4,8 miljoner, och beräknas utökas med 3 miljoner 2018. Ökningen ska enligt regeringen användas till den pågående utvecklingen av fjärrundervisningen och för att myndigheten ska kunna stärka sin ekonomiadministrativa kompetens. Den ska också användas för att i övrigt säkerställa en väl fungerande verksamhet.114 I intervjuer uppger dock tjänstemän på Sameskolstyrelsen att tillskotten främst kommer att användas för att få myndighetens ekonomi i balans samt som ett tillfälligt tillskott till den förstärkning av den ekonomiadministrativa kompetens som myndigheten gjort.115

108 Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, 2017-03-24.

109 Räknat på en kostnad per elev på cirka 229 000 kronor (2016).

110 Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning, 2017-03-30.

111 Prop. 2015/16:99. Vårändringsbudget för 2016, bet. 2015/16:FiU21, rskr. 2015/16:310.

112 Riksrevisionens årliga revision.

113 Prop. 2009/10:2. Hösttilläggsbudget för 2009, bet. 2015/16:FiU21, rskr. 2015/16:310.

114 Prop. 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:105.

115 Telefonintervju med tjänstemän vid Sameskolstyrelsen, 2017-05-12.

R I K S R E V I S I O N E N

57

67

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

5.4 Skolinspektionens och Skolverkets uppföljning och tillsyn

Bedömningsgrunder

Mot bakgrund av de långvariga bristerna i sameskolans förutsättningar anser Riksrevisionen att tillsynen är ett centralt verktyg för att tillförsäkra sameskolans elever en likvärdig utbildning. Tillsyn har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta de fel som upptäcks.116

Trots tillsyn kvarstår eller återkommer brister

När det gäller tillsynen av Sameskolstyrelsens skolverksamhet noterar Riksrevisionen att de resultat som framkommit i kapitel 3 och 4 i flera fall stämmer överens med vad Skolverket (1994 och 2003) och Skolinspektionen (2013) redovisade i sina granskningar av myndigheten. Riksrevisionens granskning visar att Sameskolstyrelsen fortfarande arbetar för att avhjälpa brister i verksamheten som uppmärksammades såväl 2003 som 2013, brister som både Skolverket och Skolinspektionen bedömt som åtgärdade. Skolinspektionen bedömde att Sameskolstyrelsens reella förutsättningar för att klara sitt uppdrag som skolhuvudman respektive myndighet borde undersökas. Trots bristerna valde Skolinspektionen att göra en enkel form av uppföljning av tillsynen, en så kallad skrivbordsuppföljning, som inte inbegriper återbesök hos huvudmannen.

I tillsynen av sameskolan som gjordes 2003 förefaller Skolverket haft större överseende med hur väl sameskolan uppfyllde skollagens krav, jämfört med andra skolverksamheter. Trots att Skolverket konstaterade att måluppfyllelsen i samiska inte var fullständig för samtliga elever menade myndigheten i sin bedömning: ”Utifrån de förutsättningar som finns i form av elever med olika språkvarieteter, olika förkunskaper och tillgången på lärare med kunskaper i de olika språkvarieteterna finner Skolverket att Sameskolstyrelsen /…/vad avser de specifika samiska utbildningskraven uppfyller författningarnas krav.”117

Den integrerade undervisningen har inte varit föremål för tillsyn

Den integrerade samiska undervisningen som kommuner bedriver har, vad Riksrevisionen erfarit, inte varit föremål för tillsyn sedan den granskades 2003, då Skolverket kritiserade Sameskolstyrelsen för bristande uppföljning av verksamheten. I Skolinspektionens övergripande tillsynsrapport från 2013 uppger myndigheten att den integrerade undervisningen ska följas upp i särskild ordning.118 I kontakter som

116 Skollag (2010:800).

117 Skolverket (2003). Utbildningsinspektion av Sameskolan.

118 Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport.

58 R I K S R E V I S I O N E N

68

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen haft med Skolinspektionen framgår att myndigheten inte ännu genomfört någon sådan tillsyn.

5.5 Lärarförsörjningen

Bedömningsgrunder

Sverige ratificerade Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk år 2000. I och med det påtog sig Sverige ansvaret att anordna lärarutbildning för undervisning i och på de nationella minoritetsspråken. Riksrevisionen anser att eftersom riksdagen har slagit fast att samiskan ska främjas och att elever med samiska som modersmål ska erbjudas undervisning i ämnet så behöver det finnas lärare med kompetens för att utföra arbetet.119 Detta förutsätter att det finns adekvata lärarutbildningar, att studenter deltar i dessa och att utbildade lärare arbetar med undervisning i och på samiska.

Kritik från Europarådet

Europarådet har i sin uppföljning av Sveriges arbete på området rekommenderat regeringen att bland annat prioritera uppbyggnaden av fungerande lärarutbildning och lärarfortbildning, förbättra modersmålsundervisningen och öka tillgången på tvåspråkig undervisning. I uppföljningen från 2012 beskrivs lärarbristen som ett påtagligt hinder för att få undervisning i och på minoritetsspråk, och att behovet av riktade insatser för att avhjälpa detta är akut.120

Lärarutbildning i samiska

Umeå universitet har sedan 2012 ett särskilt ansvar för utbildning av ämneslärare i samiska för årskurs 7–9 och gymnasiet. Utbildningen har erbjudits sedan 2015 men har inga registrerade studenter.

Enligt examensordningen är det i dag inte möjligt att utbilda sig till grundlärare i samiska för de lägre årskurserna.121 Samtidigt framgår av skollagen att barn i grundskola ska erbjudas undervisning i sitt minoritetsspråk. Högskoleverket föreslog 2011 en förändring av examensordningen.122 Förslaget innebar att nationellt minoritetsspråk skulle vara ett valbart område för grundlärarexamen med inriktning mot arbete i årskurs 4–6. Ett liknande förslag om att förändra högskoleförordningen (1993:100) i syfte att möjliggöra utbildning och behörighet för lärare i minoritetsspråk i grundskolans lägre årskurser lämnades 2016 till Utbildningsdepartementet

119 Språklag (2009:600) och Skollag (2010:800).

120 Rådgivande kommittén för ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (2012), Tredje yttrandet om Sverige antaget den 23 maj 2012.

121 Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2.

122 Högskoleverket (2011). Lärarförsörjningen för de nationella minoriteterna – hur kan den tryggas?

R I K S R E V I S I O N E N

59

69

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

av företrädare för Stockholms universitet, Södertörns högskola samt Umeå universitet.123 Sedan dess har regeringen tillsatt en utredning med uppdrag att bland annat se över möjligheten att läsa modersmål inom ramen för fler examina. Utredningen ska även se över och vid behov lämna förslag på justeringar av legitimations- och behörighetsregler avseende modersmålslärare. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2017.124

Kompletterande utbildning för modersmålslärare

År 2013 gav regeringen Skolverket i uppdrag att genomföra en utbildningssatsning för att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk.125 Syftet var att på kort sikt främja tillgången på modersmålslärare, och Umeå universitet har sedan hösten 2014 anordnat uppdragsutbildningar för lärare i samiska. Sedan starten har sammanlagt 27 deltagare i samiska registrerats och vid vårterminen 2016 deltog 20 personer. Utbildningen utgår från individuella studieplaner, bedrivs på deltid och främst genom distansundervisning. Uppdraget utökades med tilläggsuppdrag 2014 och 2015; det senare syftar till att ge deltagare bättre ekonomiska förutsättningar. Skolverket administrerar statsbidraget som för läsåret 2015/16 gav huvudmannen Sameskolstyrelsen 7 500 kronor per deltagare och termin i ämnet samiska. Trots tilläggsuppdraget gör Skolverket bedömningen att de ekonomiska villkor och förutsättningar som erbjuds studenterna fortfarande påverkar satsningen negativt avseende såväl nyrekrytering som möjligheten att genomföra utbildningen. Några deltagare har även haft svårt att hinna med studierna.126 En slutredovisning ska lämnas till regeringen senast den 30 mars 2018.

Båda dessa utbildningar, ämneslärarutbildningen med samiska och uppdragsutbildningen om modersmål på samiska, har haft brist på såväl sökande som antagna.127 Enligt Universitets- och högskolerådet är frågan om det låga söktrycket central mot bakgrund av att ämneslärare i samiska är avgörande för att skapa en hel utbildningskedja för samer.

Utöver nämnda utbildningar erbjuds även utbildning i samiska språk och samisk kultur i form av kurser på distans vid universiteten i Umeå och Uppsala.

123 Stockholms universitet, Södertörns högskola och Umeå universitet (2016). Förslag om förändring i Högskoleförordningen (1993:100) Bilaga 2 Examinationsordningen så att lärare i minoritetsspråk kan utbildas för grundskolan.

124 Dir. 2016:76. Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.

125 Regeringsbeslut 2013, Uppdrag till Statens skolverk att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk, A2013/2958/Disk.

126 Skolverket (2016). Redovisning av regeringsuppdragen Att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk.

127 Universitets- och högskolerådet (2017). Nationella minoritetsutbildningar 2014–2016.

60 R I K S R E V I S I O N E N

70

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Lärare är en förutsättning för Sameskolstyrelsens verksamhet

Bristen på lärare och pedagoger som kan samiska har påtalats vid näst intill varje intervju som genomförts i Riksrevisionens granskning. En del lärare som undervisar i samiska vid sameskolorna saknar legitimation, och i sin årsredovisning för 2016 beskriver Sameskolstyrelsen ett stort behov av att rekrytera legitimerade lärare i samiska.

Riksrevisionen anser att kunskapen om den långvariga och svårlösta bristen på lärare i samiska är mycket god hos regeringen. Högskoleverket konstaterade till exempel 2011 att det finns en gedigen kunskapsbas som ger en samstämmig bild av att skolundervisningen i samiska (liksom för övriga minoritetsspråk) fungerar bristfälligt och att detta varit känt under en längre tid. Regeringen ger myndigheter uppdrag och myndigheter bedriver verksamhet men i avsaknad av helhetsgrepp riskerar de enskilda åtgärder som sätts in, enligt Högskoleverket, att få alltför liten effekt.128 Riksrevisionen konstaterar att insatser på området både har gjorts och pågår samt att nya är under utredning, men har inte närmare granskat dess effektivitet och ändamålsenlighet. Däremot bedömer Riksrevisionen att de insatser som har gjorts inte på långt när resulterat i en tillräcklig tillgång på utbildade och behöriga lärare i samiska.

128 Högskoleverket (2011). Lärarförsörjningen för de nationella minoriteterna – hur kan den tryggas?

R I K S R E V I S I O N E N

61

71

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Referenslista

Budgetlag (2011:203).

Dir. 2016:76. Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.

Dir. 2017:37. Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.

Ekonomistyrningsverket (2007). Resultat och styrning i statsförvaltningen. 2007:23.

Förordning (2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Förordning (2010:251) om läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

Förordning (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen.

Henrysson S och Flodin J, Umeå universitet (1992). Samernas skolgång till 1956, Scriptum nr 35, red. Johansson E.

Henrysson S och Flodin J, Umeå universitet (1992). Samernas skolgång: 1957 års nomadskoleutredning, Scriptum nr 36, red. Johansson E.

Huuva K och Blind E (2016). När jag var åtta år lämnade jag mitt hem och jag har ännu inte kommit tillbaka. Svenska kyrkan, Stockholm.

Högskoleverket (2011). Lärarförsörjning för de nationella minoriteterna – hur kan den tryggas? Redovisning av ett regeringsuppdrag. Rapport 2011:14 R.

Lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Lawrence R och Mörkenstam U (2012). Självbestämmande genom myndighetsutövning,

Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 114, 2012/2.

Myndighetsförordning (2007:515).

Mörkenstam U (2007). Indigenous Peoples and the Right to Self-Determination: The Case of the Swedish Sami People. Canadian Journal of Native Studies, vol. 25, nr 2.

Norska sametinget (2014). Sametingets handlingsplan for utvikling av læremidler 2015–2018.

Prop. 1962:51. Om nomadskolans organisation och omfattning, SU 1962:141, rskr. 1962:319.

Prop. 1976/77:80. Om insatser för samerna, bet. 1976/77:KrU43, rskr. 1976/77:289.

Prop. 1979/80:82. Om ledning och administration av sameskolorna m.m., bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285.

Prop. 1992/93:32. Om samerna och samisk kultur m.m., bet. 1992/93:KU17, rskr. 1992/93:114.

62 R I K S R E V I S I O N E N

72

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27.

Prop. 1998/99:143. Nationella minoriteter i Sverige, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69.

Prop. 2008/09:158. Från erkännande till egenmakt, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272.

Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370.

Prop. 2009/10:2. Hösttilläggsbudget för 2009, bet. 2015/16:FiU21, rskr. 2015/16:310.

Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304.

Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

Prop. 2015/16:1. Budgetproposition för 2016, utg.omr. 1, bet. 2015/16:KU1, rskr. 2015/16:59.

Prop. 2015/16:99. Vårändringsbudget för 2016, bet. 2015/16:FiU21, rskr. 2015/16:310.

Prop. 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:105 och bet. 2016/17:KU1, rskr 2016/17:77.

Regeringsbeslut (2013). Uppdrag till Statens skolverk att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk, A2013/2958/Disk.

Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Sameskolstyrelsen.

Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Sameskolstyrelsen.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Sameskolstyrelsen.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Riksarkivet (2016). Beslut efter inspektion av arkivvården vid Sameskolstyrelsen.

Rådgivande kommittén för ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (2012). Tredje yttrandet om Sverige antaget den 23 maj 2012.

Sameskolstyrelsen (2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 och 2016).

Årsredovisning 2007, Årsredovisning 2008, Årsredovisning 2009, Årsredovisning 2010, Årsredovisning 2011, Årsredovisning 2012, Årsredovisning 2013, Årsredovisning 2014, Årsredovisning 2015, Årsredovisning 2016.

Sameskolstyrelsen (2015). Budgetunderlag 2016 till 2018.

Sameskolstyrelsen (2015). Verksamhetsplan för Sameskolstyrelsen 2015/2016.

R I K S R E V I S I O N E N

63

73

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Sameskolstyrelsen (2016). Utbildningspolitisk strategi för Sameskolstyrelsen. Antagen av nämnd 2016-03-22.

Sametinget (2012). Samisk utbildningspolitik – Handlingsprogram.

Skolförordning (2011:185).

Skollag (2010:800).

Skolinspektionen (2013). Sameskolan. Riktad tillsyn huvudrapport.

Skolinspektionen (2016). Framgång i undervisningen.

Skolverket (1994). Samebarnens skolsituation, Sameskolor, Skolor med integrerad samisk undervisning. Rapport nr 55.

Skolverket (2003). Utbildningsinspektion av Sameskolan.

Skolverket (2005). De nationella minoriteternas utbildningssituation. Rapport 272.

Skolverket (2011). Kommentatorsmaterial till kursplanen i samiska.

Skolverket (2014). Diskutera – Samiska perspektiv, Diskussionsunderlag för grundskolan.

Skolverket (2016). Läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad 2016).

Skolverket (2016). Redovisning av regeringsuppdragen Att förstärka tillgången på lärare i nationella minoritetsspråk.

Stockholms universitet, Södertörns högskola och Umeå universitet (2016). Förslag om förändring i Högskoleförordningen (1993:100) Bilaga 2 Examinationsordningen så att lärare i minoritetsspråk kan utbildas för grundskolan.

SOU 1960:41. Samernas skolgång. Betänkande avgivet av 1957 års nomadskolutredning.

SOU 1975:99. Samerna i Sverige. Stöd åt språk och kultur. Betänkande av sameutredningen.

SOU 2007:79. Tre nya skolmyndigheter. Betänkande av Skolmyndighetsutredningen.

Språklag (2009:600).

Statskontoret (2010). Myndighetsanalys av Sametinget.

Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 2000:2). Ramkonvention om skydd för nationella monoriteter. SFS 1999:1175–76.

Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 2000:3). Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk. SFS 1999:1175-76.

Svonni C (2015). At the Margin of Educational Policy: Sámi/Indigenous People in the Swedish National Curriculum 2011. Creative Education, 6(9): 898–906.

64 R I K S R E V I S I O N E N

74

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Svonni M (2007). Det tveeggade skolsystemet, Westergren E (red.), Mer än ett språk – En antologi om flerspråkigheten i norra Sverige, Norstedts Akademiska Förlag, Stockholm.

Universitets- och högskolerådet (2017). Nationella minoritetsutbildningar 2014–2016.

R I K S R E V I S I O N E N

65

75

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Bilaga 1. Metodbilaga

Riksrevisionen har gjort en datainsamling av elevers skolresultat, sammanställt och analyserat relevant statistik, samt genomfört ett stort antal intervjuer och dokumentstudier. Metoderna beskrivs närmare nedan.

Datainsamling av elevers skolresultat

Elevers skolresultat i form av betyg och resultat på nationella prov har samlats in och analyserats. Kunskapsresultat från elever som går eller har gått på sameskola har även jämförts med en kontrollgrupp bestående av övriga elever i de fyra kommuner där sameskolor finns (Kiruna, Gällivare, Jokkmokk och Storuman).

Att nationellt och på individnivå samla in och sammanställa kunskapsresultat från grundskolans tidigare år är en relativt ny företeelse i skolstatistiken. Skolverket och SCB har samlat in resultat från de nationella proven i årskurs 3 sedan 2010 och i åk 6 sedan 2012. Betyg från vårterminen i åk 6 har samlats in sedan 2013. Sameskolorna omfattas av dessa insamlingar men resultaten redovisas inte alltid i Skolverkets offentliga tabeller och databaser på grund av sekretesskäl i de fall elevgrupperna är alltför små.

Riksrevisionen har sammanställt resultat från de nationella proven i årskurs 3 och 6 samt betyg i åk 6 för alla år som uppgifter finns. Resultat från elever i sameskolorna jämförs med resultat från en kontrollgrupp bestående av övriga elever i de fyra aktuella kommunerna, som inte gått i en sameskola. För att ytterligare kunna bedöma sameskolans förmåga att förbereda sina elever inför framtida studier har granskningen även omfattat de elever som lämnat sameskolan under 2000-talet. Där det varit möjligt har dessa elevers betyg och gymnasiebehörighet i årskurs 9 samt gymnasieexamen följts upp och jämförts med motsvarande resultat för övriga elever i de fyra kommunerna.

SCB har på uppdrag av Riksrevisionen tagit fram sammanställningar av kunskapsresultaten. Resultaten kompletterades med bakgrundsvariabler som föräldrarnas utbildningsnivå. Sameskolan omfattas inte av Skolverkets/SCB:s individbaserade elevinsamlingar (nationella prov och betyg undantagna), varför uppgifter om vilka elever som har gått i sameskolan samlades in via klasslistor på Sameskolstyrelsens kansli i Jokkmokk. Riksrevisionen sammanställde materialet via kansliets datorer och förde det via en datorsticka till SCB. Efter avslutad databehandling och innan leverans till Riksrevisionen avidentifierades individuppgifterna. Datorstickan förstördes.

Intervjuer

Riksrevisionen har genomfört drygt 40 intervjuer, merparten under vintern 2016– 2017. De semistrukturerade intervjuerna har behandlat frågor om Sameskolstyrelsens

66 R I K S R E V I S I O N E N

76

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

uppgifter, verksamhet och förutsättningar, om verksamheten vid de fem sameskolorna samt om styrningen från Sametinget och Regeringskansliet. Intervjupersonerna har i förväg fått en rad frågor för att erbjudas möjligheter att tänka efter och reflektera.

Intervjuer har genomförts vid samtliga fem sameskolor i Karesuando, Kiruna, Gällivare, Jokkmokk och Tärnaby. Gruppintervjuer genomfördes med lärare, elever respektive föräldrar vid varje skola. Rektorer intervjuades enskilt.

Riksrevisionen har genomfört två intervjuer med den tillförordnade skolchefen vid Sameskolstyrelsen samt en med personal vid Sameskolstyrelsens kansli i Jokkmokk. Även ordföranden i nämnden för Sameskolstyrelsen har intervjuats.

Representanter för Sametingets politiska del (styrelsens ordförande och vice ordförande) samt tjänstemän på Sametinget med insikt i Sameskolstyrelsens arbete och Sametingets språkliga uppdrag har intervjuats. Riksrevisionen har också genomfört intervjuer med företrädare för Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet.

Intervjuer av informationskaraktär har genomförts med Skolverket, Skolinspektionen, Universitetskanslersämbetet, minoritetsspråkshandläggare i Jokkmokks och Gällivare kommuner och Specialpedagogiska skolmyndigheten.

I Norge finns en större population samer än i Sverige och landet har valt att organisera barns utbildning i och på samiska på ett annat sätt än i Sverige. I syfte att inhämta information om hur Norge har valt att styra och organisera sin samiska utbildning samt arbeta med andra uppdrag såsom läromedelsproduktion genomfördes intervjuer vid Utdanningsdirektoratet (motsvarande Skolverket), norska Sametinget och den samiska högskolan i Kautokeino.

Dokumentstudier och genomgång av statistik

För att belysa och analysera Sameskolstyrelsens verksamhet samt regeringens styrning av myndigheten har Riksrevisionen gått igenom styrdokument på området, till exempel Sameskolstyrelsens regleringsbrev, instruktion och de delar av skolförfattningarna som berör myndigheten.

De delar av frågeställningen som har ett beskrivande syfte grundas även på underlag som propositioner, statliga utredningar samt myndighets- och forskarrapporter. I referenslistan finns de titlar som studerats närmare.

Även interna dokument vid Sameskolstyrelsen, såsom verksamhetsplaner, lönepolicy och rutinbeskrivningar har ingått i dokumentstudien.

Grundläggande statistik om kostnader för skolverksamhet samt berättigade och deltagande i modersmålsundervisning har inhämtats från Skolverket. Uppgifter om barn- och elevantal för de olika verksamheterna har hämtats från Sameskolstyrelsens årsredovisningar. Ur denna statistik har Riksrevisionen tagit fram sammanställningar och genomfört analyser.

R I K S R E V I S I O N E N

67

77

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Bilaga 2. Rapportens sammanfattning på lulesamiska

Sáme åhpadus - ájgge l ådåsis álgget

Tjoahkkájgäsos ja gåhttjoma

Rijkkarevisjåvnnå l gähttjam stáhta dagojt sámeåhpadussaj mij Sámeskåvllåstivras tjadáduvvá. Åtsådimen la iehtjádij siegen gávnnum árvustallat jus Sámeskåvllåstivrra fábmudahkan ulmij måhkkåj jåvsåt ja jus ráddidusá stivrrim Sámeskåvllåstivras dahká buorre åvddålbiejadusájt fábmudagá bargguj.

Duohke ja oarre

Sámeskåvllåstivrra galggá åvdedit gájkka máná sámijda máhttelisvuodav vatteduvvi avtaárvulasj åhpadussaj sáme åhpadimåsij. Jåvsådittjat ulmij måhkkåj Sámeskåvllåstivran la dahkamus ållidit stáhta dahkamusvaddevuodav sámeskåvllåj (åvddåskåvllåklássa, 6 jahkekurssa) ja tjadádit ietjá åhpadusdagojt sáme oahppijda gudi umasslágásj årijs e sámeskåvlån váttse. Ráddidusá milta sámeskåvllå galggá åvddånahttet sámegielav ja sámekultuvrav bisodit ja åvdedit.

Rijkkarevisjåvnnå l åtsådime åvddån låhkåm diedádusájt iehtjádij siegen Rijkkarevisjåvnå jahkásasj dárkestiddjijs, Ekonomiddjastivrrimdåjamdagás ja Skåvllåinspeksjåvnås ma vuosedin vánesvuodajt Sámeskåvllåstivra bargon. Rijkkarevisjåvnnå gávnaj aj oahppij låhko sámeskåvlån lij årrum vuollegasj mälggat ájgev ja unnemus sámeskåvlån lidjin buojkulvissan 9 oahppe 2016. Rijkkarevisjåvnnå gávnaj aj oahppe gudi sámegielav låhki vuodoskåvlå 9 jahkekursan la binnum maŋemus lågen jagen ja lidjin 19 oahppe åhpadusjagen 2015/2016.

Åtsådime boados

Ulmmedievddem stáhta dagojda sáme åhpadussaj mij tjadáduvvá fábmudagás Sámeskåvllåstivvra l moatteláhkáj vuollegasj. Merkaj dago e oattjo ájgodum båhtusav rijkkabiejve gájbadjásasj ulmmáj sáme åhpadussaj ja kultuvraj. Merkaj aj sáme oahppijn sámeskåvlån la máhttelisvuohta nievres åvddålbiejadusájt oadtju åhpadusá ulmijda jåvsådit ja sáme oahppe sámeskåvlå ålggolin e oattjo máhttelisvuodav åhpadussaj sáme åhpadimåsij. Rijkkarevisjåvnnå árvustallá Sámeskåvlå vuollegis ulmmedievddem vuododuvvá vánesvuodajda fábmudagá bargon ja ráddisusá stivrrimin fábmudagás.

Åtsådibme l båhtusav vaddám tjuovvo ájttsagijn ja maŋijbåhtusijn.

68 R I K S R E V I S I O N E N

78

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Moadda vánesvuoda Sámeskåvllåstivra bargon

Åtsådibme vuoset Sámeskåvllåstivrra mälggat ájge ij la tjadádam jali nievret dåjmadam ietjas dahkamusájs måttijt, ja duodden dasi fábmudagán la vájvv dievddet vuodo rávkalvisájt ma biejaduvvi stáhta fábmudahkaj. Rijkkarevisjåvnnå miejnni nievres ulmmedievddem muhtem märráj vuododuvvá Sámeskåvllåstivra stivrra ij la barggam nuoges guhkesájggásattjat ja struktuvrajt dahkam fábmudagá doajmmaj. Vájku Sámeskåvllåstivrra l fábmudahka mij la gávnnum moadda jage de tjielgga plánim, dåbelijtjuovvom ja åvddånibme fábmudagá moatten doajmmaguovlon vádnu. Merkaj iehtjádij siegen åvdep dåbdijdusá ja máhttudagá åvddånimdagojn älla ájmmuj váldeduvvam fábmudagá åvddånimbargon.

Struktuvraj vádne dahká skåvllåoajvváj la årrum välggogisvuohta åvdåsvásstádusáv válldet goappátjagá gájkbadjásasj ja strategalasj bargojs nåv gåk dahkamusá dåjmalattjap tjerdas. Stuorra barggodäddo majt dát la buktám la tjielggidus vánesvuodajda fábmudagá ulmmedievddemin ja l Rijkkarevisjåvnå milta aj oarre fábmudagá bargon la dåbddomärkka dåmadit dade milta. Mangemus jagij gärddádim ekonomalasj gártjesvuoda li vil nannim dájt åvdedimijt.

Vánesvuoda ulmmdievddemin ja åvddålbiejadusájn älla ådåsa

Sámeskåvllåstivrra ij dagá nuoges buorre åvddålbiejadusájt doajmmaj fábmudagá sámeskåvlåjn. Vánesvuoda plána milta kvalitähttabargon ja aktijdimen umasslágásj sámeskåvlåj gaskan mij ájtsaduváj juo 2003 Skåvllådåjmas ja vaden 2013 Skåvllåinspeksjåvnås, vilá gávnnuji. Merka at oahppe e åleda nuoges máhttudagájda sámegiella ábnnasin ij ga ådå ájtsa, ájnat ielveduváj 2003 Skåvllådåjmas.

Sáme integreridum åhpadibme l ájnas åhpadushábme oahppijda gudi e váttse sámeskåvlån. Oahppijlåhko l målsudam bájkoj 150 ja 200 gaskan maŋemus jahkelågen valla doajmma l vilá goappátjagá sisadnuj ja vijdedibmáj maŋas biejadum. Moadda åvddånimguovlo majt Skåvllådoajmma tjuoldij 1994 ja 2003 gávnnuji vilá.

Máhttelisvuohta ávkkit sáme åhpadimnävojt ja åhpadiddjijt sámegielan la vuodo åvddålbiejadus vaj Sámeskåvllåstivrra galggá máhttet ietjas ulmij måhkkåj jåvsådit. Ráddidus gávnaj juo 1977 at åhpadiddjij vanesvuohta sámegielan stuorrát duostoj sáme åhpadusgäjno ållidimev ja åhpadimnävoj dárbbo sáme åhpadussaj lij sagga stuorre. Dá vánesvuoda vilá gávnnuji. Åhpadiddjeåhpadus sáme ábnasåhpadiddjijda la gávnnum 2015 rájes valla danna älla registardum studenta. Sámeskåvllåstivrra le 2005 rájes oassálasstám 12 sáme åhpadimnävoj gárvedimen. Buohtastahttemin bäggaluvvá vuona Sámedigge 2009 gitta 2013 gárvedij 252 sáme åhpadimnävvoprosjevta.

R I K S R E V I S I O N E N

69

79

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Ráddjidum dago sáme oahppijda gudi e sámeskåvlån váttse

Sámeskåvllåstivra ulmme l åvddånahttet gájkka sáme máná máhttelisvuodav vatteduvvi avtaárvulasj åhpadusáv buorre kvalitehtas sáme åhpadimåsij. Ietján gå bájkoj 180 oahppe sámeskåvlåjn gávnnuji binnemusát 500 oahppe kommuvna ja aktijmahtes skåvlåjn, gej skåvllåvádtsem luluj guoskadallat Sámeskåvllåstira bargos, buojkulvisssan sáme integreridum åhpadusájn. Moadda stuorra vánesvuoda gávnnuji gåjt Sámeskåvllåstivra bargon dahkamusáj ma åledi oahppijda sámeskåvlå ålggolin. Buojkulvissan la fábmudagá bargon åvdedit ja lasedit integreridum åhpadusáv ja dagojt diededittjat sámeskåvlå birra ja dåjmav mij vatteduvvá l årrum sieldes ráddjidum. Bájkoj 95 prosännta fábmudagá biednikluohkos manná sámeskåvllåj, mij la oarre moatte ietjá dáhkamussaj li nuppus biejadum. Sämmibále l Sámeskåvllåstivra dahkamusvaddevuoda åvdåjdibme sámeskåvllåj luondulasj, gå l dahkamus mij la tjielggasabmusát stivrridum ietjádij siegen skåvllålágas, gähtjos ja njuolgadusbrevas.

Ráddidusá stivrrim ij la nuoges

Vájku Sámeskåvllåstivra vájve mierredum ulmij måhkkåj jåvsådit ja tjadádit dahkamusájt li årrum diehtusa guhkep ájgev, moatten aktijvuodájn jahkelågijt, de ráddidus ij la máhttám dájt diedojt ållidit fábmudagá vuogas stivrrimin. Ráddidus ij la ga máhttám dåjmadit nuoges buorre stivrrimav dálásj struktuvra rájáj gaskan jali oajvvadit ådåsav.

Dálásj stivrrimgievlle ij la tjielgas ja ij la vuogas. Ráddidus ij máhte bájnatjit siebrreráde tjoahkkájbiedjamav mij fábmudagáv stivrri ij ge rádjat dav (jali skåvllåoajvev). Sámedikken la dan sadjáj dát máhttelisvuohta, valla danen gå Sámedigge ij dåbelijtjuovo Sámeskåvllåstivra dåjmav ja Sámeskåvllåstivvra ij la ga Sámedikke vuollásasj de ij sjatta tjielgas mij gájkbadjásasj åvdåsvásstádusáv Sámeskåvllåstivra dåjmas válldá.

Sámeskåvllåstivrra l vuododum siebrrerádefábmudahkan, stivrrimvuohke mij ij la hiebadum fábmudagá doajmmaj ja nievret åvddålbiejadusájt buorre sisŋásj stivrrimij. Duodden dasi Sámedikke nammadibme Sámeskåvllåstivra stivrras ij vieleda fábmudagá dahkamussaj. Vuodo ulmme l stivrra siebrrerádefábmudagán galggá válljiduvvat rávkalvisáj ja vuorddemusáj gáktuj mij ájgoduvvá fábmudahkaj masi ássje gullu. Sámedikke ienni nammat Sámeskåvllåstivra stivrraj ij ájrrasijt politijkalattjat.

Skåvlå li oasse dåjmas ma buoremusát doajmmi

Vájku vánesvuoda ma li vuojnnusij boahtám de Rijkkarevisjåvnnå árvustallá at doajmma sámeskåvlåjn gájkkásattjat buoragit doajmmá, åsij hárráj majt Rijkkarevisjåvnnå l åtsådam. Oahppe gudi li vádtsám sámeskåvlån ålli gåjt sämmi buorre máhttudakbåhtusijda nåv gåk ietjá oahppe sämmi kommuvnajn. Guosská goappátjagá oahppijda 6 jahkekursan ja 9 jahkekursan. Bargge åvddåskåvlån ja

70 R I K S R E V I S I O N E N

80

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

skåvlån hármmadit oassálassti goappátjagá oahppij skåvllåvádtsemin ja ietjasa bargon, sierraláhkáj gå guosská dahkamusá tjádadibmáj gaskostit sáme kultuvrav ja histårjåv oahppijda. Gålo sámeskåvllåj li allaga. Gålo 2015 jagen oahppáj lij buojkulvissan nielje gierde alep gå vuodoskåvlån. Ij la máhttelis vissesvuodajn javllat man stuorra sieradusá li jali masi sieradusá vuododuvvi danen gå Sámeskåvllåstivra diedádus ja guoradallam gålojs la ilá nievrre.

Merka aj gávnnuji oahppe e vatteduvá nuoges åvddålbiejadusájt ulmij måhkkåj jåvsådit sámegielan, mij la dahkamusájs akta mij sierat sámeskåvlåv ietjá skåvllåhámijs. Rijkkarevisjåvnå vuojno milta sámeskåvllå viertti buorep strategidjajt åvdedit vaj oahppe máhtti ulmij måhkkåj jåvsådit. Sámeskåvlå stivrraj ja ráddidussaj la åvddålbiejadusájt dahkat ma vuosstájvásstedi oassálasstemav ja arvusmahttemav mij barggijs sámeskåvlån vuoseduvvá.

Integrerit Sámeskåvllåstivrav Sámedikken

Rijkkarevisjåvnnå árvustallá at Sámeskåvllåstivra dahkamusáj sirddem Sámediggáj luluj mierkkit moadda buorre båhtusa ja buoredit åvddålbiejadusájt vaj rijkkabiejve ulmme sáme åhpadusá birra buorebut ålliduvvá. Ájnnasamos ávkke luluj årrot tjielggasap stivrrimgievlle. Arvusmahttem ja máhttelisvuoda boadosdåbelijtjuovvomij ja åvdåsvásstádusrávkkamij lulun rievddaduvvat dan láhkáj at Sámediggáj vatteduvvá tjielgga åvdåsvásstádusáv lájdditjit bargov sáme åhpadusájn. Duodden dasi moadda aktijdimbåhtusa lulun ålliduvvat gå Sámedikke giellabarggo ja Sámeskåvllåstivra åhpadusdahkamua tjoahkkiduvvi sämmi sajen. Goappásj fábmudagáj diededimdahkamusá lulun aj aktidimijn máhttet aktijduvvat.

Sámeskåvllåstivra dahkamusáj integrerim Sámedikken la aj ráddimlága milta, gånnå vuojnnu at sámij máhttelisvuoda bisodit ja åvdedit ietjas kultuvrraja sebrudakviessomav galggá åvddånahteduvvat. Rijkkabiejvve mierredij 1962 at sámij mánájn galggi máhttelisvuohta guovte avtaárvulasj åhpadusalternatijvvaj: stáhta sámeskåvllå ja kommuvna vuodoskåvllå. Märrádusá milta sámeskåvllå luluj bissot sierralágásj skåvllåhábmen nåv guhkev gå sáme ietja dav sihti. Sáme bájnatjibme sáme åhpadussaj la suojmma lassánam, ja 1994 rijkkabiejvve mierredij Sámedigge luluj nammadit Sámeskåvllåstivra stivrav årijn sáme lulun

”muhtem märráj” bájnatjimev sáme åhpadusássjijda oadtjot. Proposisjåvnån javladuváj sämmibále at Sámedigge fábmudahkan luluj oadtjot guovddelis dåjmav bargon hábbmit sáme åhpadusáv boahtteájgen, masi rijkkabiejvve ittjij vuosstálaste.

Ulme ma li vájve aktijdit

Rijkkarevisjåvnnå l gåhttjomin Sámeskåvllåstivra sajájdahttema birra Sámedikken vuolggám rijkkabiejve ulmes ja ájggomusájs sáme bájnatjime birra ja ráddidusá åvddålbiejadusájs åvdåsvásstádusáv válldet Stáhta dåjmas, guokta rahtjalisvuoda

R I K S R E V I S I O N E N

71

81

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

ma muhtem märráj båhtusav ulmmerijdduj vaddi. Rijkkabiejvve ij la javllam gåktu dá ulme galggi nubbe nubbáj årrot, ja Rijkkarevisjåvnnå ij la ga gasskasasj árvustallamav daj gaskan dahkam.

Rijkkarevisjåvnå vuojno milta Sámeskåvllåstivra dahkamusáj sirddem Sámediggáj luluj buoredit åvddålbiejadusájt alep ulmmedievddemij. Ráddidusá åvddålbiejadusá dåjmav stivrrit huoman ij buoreduvá. Ráddidus la nammadimfámo dagi aj rievddadum organisasjåvnnåj. Gå Sámedigge, nåv gåk Sámeskåvllåstivrra, le fábmudahka ráddidusá vuollásasj de huoman stáhta dahkamusvaddevuohta ja åvdåsvásstádus dåjmas bissu.

Tjoavddet vuodo ulmmerijdov stáhta åvdåsvásstádusá ja dahkamusvaddevuoda birra mij sämmibále galggá åvdedit sáme iesjmierredimev la dán åtsådime ålggolin.

Åtsådit åvddålbiejadusájt tjadádittjat Sámeskåvlå dahkamusájt

Vuogasj stivrrimhábme, tjielgga åvdåsvásstádusgievlle, dahkamusájn oahpes fábmudakstivrrim ja stuoves tjoavdos skåvllåoajvvevirgijn li ájnas åvddålbiejadusá vaj sámeskåvllåstivra doajmma galggá dárkkelis ja vuogas årrot.

Rijkkarevisjåvnnå sihtá sämmibále dieddelit at Sámeskåvllåstivra guhkesájggásasj tjuolma tjadádit ietjas dahkamusájt ja vuosstájvásstedit gájkkásasj rávkalvisájt ma biejaduvvi stáhta fábmudahkaj aj vuoset ienep vuodotjuolmmaj, mij val muhtem märráj divuduvvá gå doajmma Sámedikken tjuottjoduvvá. Fábmudagá bagádis ja biednigahttem dárbaj jáhkedahtte rievddaduvvat vaj fábmudagán galggi mutták máhttelisvuoda ietjas dahkamusáj nagádit. Vájku vánesvuoda Sámeskåvllåstivra dåbelijtjuovvomin ja boadostjielggidimen låsedi tjiegŋalap guoradallamijt dåjma dárkkelisvuodas, de vánesvuoda li nåv ednaga ja guhkesájggásattja at enas vuoset fábmudagán älla nuoges åvddålbiejadusá tjadádittjat ietjas dahkamusájt.

Rijkkarevisjåvnå gåhttjoma

Ráddidus viertti:

• árvváladdat rijkkabejvev oajvvadit Sámeskåvllåstivra dåjmav Sámedikken sajájduhttet.

Ráddidus vierrti, juska makkir fábmudahka mij åvdåsvásstádusáv adná

Sámeskåvllåstivra dahkusij tjadádimes:

• åtsådit Sámeskåvllåtivra/Sámedikke åvddålbiejadusájt tjadádittjat dahkamusájt.

• åtsådit ietjá skåvllåfábmudagáj åvddålbiejadusájt tjadádittjat vissa dahkamusájt, buojkulvissan åhpadimnävvobuvtadime åvddånahttemav.

72 R I K S R E V I S I O N E N

82

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• åvdedit Sámeskåvllåstivra dåjma dåbelijtjuovvomav ulmujn dahkat vuogas árvustallamijt fábmudagá båhtusijs.

Sámeskåvllåstivrra viertti:

• dahkat vuogas ja dåjmalasj doajmmastivrrimav.

• åvdedit boadosdåbelijtjuovvomav.

• dahkat barggovuogijt ma máhttelissan dahki guhkesájggásasj ja nanos kvalitähttabargov sámeskåvlån.

• dahkat guhkesájggásasj ja ulmmedåjmalasj bargov åhpadusá birra sámegielan.

R I K S R E V I S I O N E N

73

83

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Bilaga 3. Rapportens sammanfattning på nordsamiska

Sámi oahpahus – áigi ođđa álggahussii

Čoahkkáigeassu ja ávžžuhusat

čRiikarevišuvdnađ lea dárkkistan stáhtalaš doaibmabijuid sámi oahpahusas mii lea a ahuvvon Sámeskuvlastivrras. Dárkkistussii lea earret iežá gullon guorađđ hallat jus Sámeskuvlastivra olaha daid ulbmiliid maid eiseválddis lea ja jus rá ehusa

stivren Sámeskuvlastivrras ráhkada buori eavttuid eiseválddi barggus.

Duogáš ja motiiva

Sámeskuvlastivra galgá ovddiduvvot nu ahte visot mánát sámiide ožžot sullasaš oahpu sámi oahpahusosiiguin. Olahit ulbmiliid Sámeskuvlastivra bargu lea dievasmahttit stáhta doaibmaváldebarggu sámeskuvlii (ovdaskuvlaluohkás gitta 6:t

luohkkái) ja		a ahit iežá oahpahusbijuid sámi ohppiide geat sierra sivaid dihte eai
vázze	sámeskuvllas. Rá				ehusa jelgii sámeskuvla galgá veahkehit seailluhit ja
		č đ	sámi kultuvrra.
ovddidit sámi giela ja				đđ

Ovdal dárkkistusa Riikarevišuvdna lea váldán oasi raporttain earret iežá Riikarevišuvnna jahkásaš ruhtadárkkisteddjiin, Ekonomiijastivrendoaimmahagas

đ

ja Skuvladárkkistusas mat vuosehedje váilevašvuo aid Sámeskuvlastivrra barggus. meskuvllain lea leamaš vuollegis

Riikarevišuvdna oinnii maid ahte ohppidlohku sá

guhkes áiggi, unnimus sámeskuvllas ledje ovdamearkka dihte 9 oahppi 2016:s.
Riikarevišuvdna álestii maid ahte ohppiidlohku mat lohket sámigiela
vuo oskuvlla 9 čluohkás lea njeaidán daid ma	ŋ	emus logi jagiid ja ledje 19:s
lohkanjagi 2015/16.
đđ

Dárkkistusa boađus

Ulbmil eavžin daid stáhtalaš doaibmabijuide sámi oahpahussii mat

a ahuvvojit

eiseválddisč

Sámeskuvlastivrras lea má

ggaid dáfus vuollegis. Dat

mearkkaša ahte

č đ

doaibmabijut eai oa

u oaivvilduvvonŋváikkuhusa riikabeaivvi oppalaš ulbmiliidda

kultuvrii. Dat mearkkaša ahte lea várra ahte sámi oahppit

sámi oahpahussii jačč

sámeskuvllain eai oa

u doarvái buori eavttuid olahit oahpahusa ulbmiliid ja sámi

olggobealde eai oa

ut vejolašvuo a oahpahussii sámi

oahppit sámeskuvllačč

árvvoštallá ahte sivva Sámeskuvlastivrra

oahpahusosiiguin. Riikarevišuvdna

čč

đ

đ

đđ

a eiseválddi barggus ja

vuollegis ulbmilceavzimii lea go leat váilevašvuo

rá

ehusa stivremis eiseválddis.

74

R I K S R E V I S I O N E N

84

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Dárkkistusa boađus lea čuovvovaš dárkumat ja loahppajurdagat.

Máŋga váilevašvuođat Sámeskuvlastivrra barggus
váttis čč	č	đ		ŋ		čč		a		ahan dehe
Dárkkistus vuoseha ahte Sámeskuvlastivra guhkes áiggi ii leat
váileva	at	a ahan má			ga sin bargogoh osiin ja dasa lassinč			eiseválddis lea
								đ
ceavzit daid vu olaš gáibádusaid mat bidjot stáhtalaš eiseválddiide.
Riikarevišuvdna oaivđvilda ahte sivva váilevaš ulbmilceavzimii oassái lea go
Sámeskuvlastivrra jo				iheapmi ii leat bargan doarvái guhkesáigása						at ja ráhkadan
struktuvrraid		eiseválddi doibmii. Váikko Sámeskuvlastivra lea eiseváldi mii lea
			đ						čč
gávdnon guhkes áiggi de					ielga plánen, uovvuleapmi ja ovdáneapmi má ga
eiseválddi doaibmaguovlluinč						váilo. Dat mearkkašač	earret iežá ahte eai leatŋmáhttán
váldit vuhtii ovddibut vásáhusaid ja máhtuid ovdánahttinbijuin eiseválddi
ovdánahttinbarggus.

Váilevašvuohta struktuvrras dagaha ahte lea šaddan skuvlahoavdda ja hálddahusa

ovddasvástádus		a ahit sihke eanet oppalaš ja strategalaš bargogoh			umiid dego
barggut eanet operatiivvalaš soarttain. Dat stuorra bargonoa i maid dát lea
mearkkašan lea	č	đ		čč
		ilgehus váilevašvuo aide eiseválddi ulbmilceavzimis ja lea
			đđ
Riikarevišuvnnačjelgii maid sivva dasađahte eiseválddi barggus lea				ielga reaktiiva
karakteara. Daid ma emus jagiid geardduheaddji ekonomalaš váttisvuoč						đ	at lea vel
eanet nannen daid tendeanssaid.
		ŋ

Váilevašvuođat ulbmilceavzimis ja eavttut eai leat ođđasat

Sámeskuvlastivrra ii ráhkat doarvái buori eavttuid doibmii eiseválddi
sámeskuvllaide. Váilevašvuo			at dan systemáhtalaš kvalitehtabarggus ja
ovttastahttin daid sierra	sámeskuvllaid gaskkas mii fuomášuvvui juo 2003:s
		đ
Skuvladoaimmahagas ja fas 2013:s Skuvladárkkistusas, lea ain seamma.
Indikašuvnnat ahte oahppit eai olat doarvái máhtuid fáttas sámigielas ii lea ge
ođđa fuomášupmi, ja fuomášuvvui 2003:s Skuvladoaimmahagas.
Sámi integrerejuvvon oahpahus lea dehálaš oahpahushápmi ohppiide geat eai
vázze sámeskuvllas. Ohppiidlohku rievdá gaskkal sullii 150 ja 200 daid ma					ŋ	emus
jahkelogu, muhto doaibma lea ain sisdoalu ja leavvama ektui ila unnán
ovddiduvvon. Má ga ovdánahttinguovllut maid Skuvladoaimmahat identifierii
áin áimmus.
1994 ja 2003 leat ŋ
Vejolašvuohta sámi oahpponeavvuide ja oahpaheddjiide sámigielas lea vu					olaš
č čč				đ ehus
eaktu vai Sámeskuvlastivra galgá máhttit olahit sin ulbmiliid. Juo 1977 rá
				duohtan
uo uhii ahte váilevašvuohta sámi oahpaheaddjin stuorra muddui esttiiđđ
dahkama sámi oahpahusgeainnus ja ahte dárbu oahpponeavvuide sámi

oahpahussii lea issoras stuora. Dát váilevašvuo at leat ain. Oahpaheaddjioahpahus
sámi ávnnasoahpaheddjiide lea gávdnon 2015:iđrájis muhto das eai leat álihuvvon
studeanttat. 2005 rájis Sámeskuvlastivra lea leamaš mielde earret iežá válbč	meme
R I K S R E V I S I O N E N	75

85

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

12 sámi oahpponeavvuid. Dego buohtastahttin sáhttá namuhit ahte norgga Sámediggi lea 2009:s gitta 2013:i válbmen 252 sámi oahppaneavvoprošeavttaid.

Ráddjehuvvon bijut sámi ohppiide geat eai vázze sámeskuvllas

vejolašvuođa dehe sullasaš oahpahusa buori kvalitehtain sámi oahpahusosiiguin.

Sámeskuvlastivrra ulbmil lea ovdánit nu ahte visot sámi mánát ožžot doarvái

Daid lagabut 180 ohppiid lassin sámeskuvllain gávdnojit unnimus 500 oahppi gielddalaš ja friddja skuvllain, geain skuvlavázzin sáhtálii váikkuhuvvot Sámeskuvlastivrra barggus, ovdamearkka dihte sámi integrerejuvvon oahpahusa

bokte. Má

ga stuorra váilevašvuo

at gávdnojit goitge Sámeskuvlastivrra barggus

dain

bargogoh osiin mat leat oaivvilduvvon ohppiide sámeskuvlla olggobealde.

ŋ

đ

Ovdamearkka dihte eiseválddi bargu ovddidit ja lasihit dan integrerejuvvon

čč

oahpahusa ja bijuide die

ihit sámeskuvlla ja dan doaimma birra mii fállojuvvo lea

leamaš oalle uhca. Sullii

đ95 proseantta eiseválddi juolludeamis manná

sámeskuvllaide, mii lea okta sivva ahte má ga iežá bargogoh

osat leat meastá

vajálduvvon. Seammás Sámeskuvlastivrra vuoruhus váldodoaimmas lea

ŋ

čč

lunddolaš, dalle go lea bargogoh

us mii lea ielgaseamos stivrejuvvon earret iežá

skuvlalágas, bearráigeah

č

us ja eiseválddi reglerenreivves.

čč

č

Ráđđehusa stivren lea váilevaš

Váikko Sámeskuvlastivrra váttisvuohta olahit iežas ulbmiliid ja

a ahit iežas

bargogoh

osiid lea leamaš dovddus guhkit áiggi, má

gii jahkelogiid, de

rá

č đ

ehus ii leat lihkustuvvan jo ihit beaktilis stivrema rámmaid siskkobealde dálá

čč

a.

ŋ

struktuvrras dehe evttohit o

đđ

đ

ehus ii sáhte váikkuhit

Dálá stivrenráidu lea eahpe

ielggas ja ii ulbmillaš. Rá

đđ

oahkkádusa lávdegottis mii stivre eiseválddi dehe bidjat eret dan seamma (dehe
č	đđ
čskuvlahoavdda). Dán vejolašvuohta Sámedikkis lea dan sajis, muhto go Sámediggi

ii uovvul Sámeskuvlastivrra doaimma ja Sámeskuvlastivra ii ge lea Sámedikki
vuolde,č	de šaddá eahpe ielggas gii váldá dan oppalaš ovddasvástádusa
Sámeskuvlastivrra doaimmas.č
Sámeskuvlastivra lea ásahuvvon dego lávdegoddeeiseváldi, jo ihanhápmi mii ii
leat heivehuvvon eiseválddi doibmii ja hedjona eavttuid beaktilis siskkáldas
		đ

stivremis. Dasa lassin Sámedikki nammadeapmi Sámeskuvlastivrra jo iheapmái

ii váldde vuhtii eiseválddi goh osa. Okta vu		olaš jurdda lea ahte jo		iheapmi
				đ		ul
lávdegoddeeiseválddis galgá válljejuvvot daid gáibádusaid ja vuordámušaid vuo
čč	đ		đ		đ
mat bidjot eiseváldái man birra lea sáhka. Sámediggi nammada dan sajis
Sámeskuvlastivrra lahtuid politihkalaš vuođuid mielde.

Skuvllat lea okta oassi doaimmas mii doaibma buoremusat

Váikko váilevašvuo				at leat boahtán ovdan de Riikarevišuvdna árvvoštallá ahte
doaibma		sámeskuvllain doaibma bures, mii guoská daid osiid maid
			đ
76	R I K S R E V I S I O N E N

86

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riikarevišuvdna lea dárkkistan. Oahppit geat leat vázzán Sámeskuvllas olahit unnimus seamma buorre máhttobohtosiid dego iežá oahppit seamma gielddas.

Dat guoská sihke ohppiide 6 luohkás ja 9 luohkás. Bargit ovdaskuvllas ja skuvllas
Golut		č đ	čč
beroštit sakka sihke ohppiid skuvlavázzimis ja sin iežas barggus, ja vel mii guoská
barggu		a ahit bargogoh		osa gaskkustit sámi kultuvrra ja historjjá ohppiide.
	sámeskuvllaide leat goitge stuorrát. Jagi 2015 golut juohke ohppii lea sullii
njealje gearddi alibut go vuo oskuvllain mu							ui. Seammás ii sáhte sihkkarit
				dehe manne leat dakkár earuhusat, danne go
dadjat man stuorra earut leatđđ						đ
Sámeskuvlastivrra rapporteren ja analysa goluin lea ila váilevaš.
Gávdnojit maid indikatuvrrat ahte oahppit eai oa u doarvái buori eavttuid olahit
ulbmiliid sámegielas, mii lea okta dain bargogohčč osiin mii earuha
sámeskuvllaid iežá skuvlahámiin.					Riikarevišuvdna oaivvilda ahte sámeskuvla
							čč
dárbbaha ovddidit buoret strategiijaid vai ráhkada eavttuid mat vástidit daid
beroštumi ja movttiidahttima man bargit vuosehit sámeskuvllain.

Siskkil Sámeskuvlastivrra Sámediggái

Riikarevišuvdna árvvoštallá ahte sirdin Sámeskuvlastivrra bargogoh osiin
Sámediggái liv ii buktán má ga positiivvalaš bohtosiid ja buoridit eavttuid nu
								čč
	riikabeaivvi ulbmilat sámi oahpahusa ektui stuorit muddui olahuvvojit. Dat
ahte	čč		ŋ
soaitá stuorimus ovdamunni liv ii leamaš ielgaseappot stivrenráidu.
Insitameanttat ja vejolašvuo			at boa			us uovvuleapmái ja ovddasvástádusgáibádus
liv				čč			č
	ii rievdaduvvot dakkár vuogi mielde ahte Sámediggái addu ielga
		đ			đ	č

ovddasvástádus jo ihit barggu sámi oahpahusain. Dasa lassin galggalii moanat

čč

đ

č

ovttastahttinvuoittut šaddat vejola

at duohtan dahkat ja Sámedikki

giellabargguin ja

Sámeskuvlastivrra oahpahusbargogoh

osat

ohkkehuvvot

čč

diehtojuohkindie

ut liv

ii

seamma dáhki vuollái. Maid goappaš eiseválddi

čč

č

đ

čč

ovttastahttima bokte ovttastuvvot.

ja

đđ

osiid Sámediggái lea maid

Siskkildit Sámeskuvlastivrra bargogoh

rá

ehushámi linnjá mielde, gos

boahtá ovdan ahte sámiid vejolašvuohta doalahit

čč

ovddidit iežas kulturja servodateallima galgá ovddiduvvot. Riikabeaivi

mearridii 1962 ahte mánát sámiide galge leat guokte sullasaš

oahpahusmolssaeavttu: stáhtalaš sámeskuvla ja gielddalaš vuo

oskuvla.

Mearrádusa jelgii sámeskuvla galggai bissut erenoamáš

skuvlahápmin nu guhká

đđ

go sámit iežat háliidedje dan. Sámi váikkuhanvejolašvuohta sámi oahpahusa

badjel lea da

i mielde lassánan, ja 1994 riikabeaivi mearridii ahte Sámediggi

galggai

nammadit Sámeskuvlastivrra jo

iheami ákkastallamiin ahte sámit galge

đ

đa sámi oahpahusáššiin. Seammás

oažžut ”muhtin” váikkuhanvejolašvuo

proposišuvnnas celkojuvvui ahte

Sámediggi eiseváldin galggalii oažžut guovddáš

đ

rolla barggus hábmet sámi oahpahusa boahtteáiggis, man vuostá riikabeaivi ii

moaitán.

R I K S R E V I S I O N E N

77

87

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Váttis ovttastahttit ulbmiliid

Riikarevišuvdna lea ávžžuhusas siskkildit Sámeskuvlastivrra Sámediggáiđ vuolgán das ahte riikabeaivviđđ ulbmilat ja áigumušat sámi váikkuhanvejolašvuo aid ektui ja vel ahte rá ehusa eavttut váldit ovddasvástádusa stáhta doaimmas – guokte ambišuvnnat mat muhtin muddui dagahit ulbmilriiddu. Riikabeaivi ii leat cealkán makkár gaskavuohta dain ulbmiliid galge leat guhte guoibmái, ja Riikarevisudna ii leat ge dahkan soames siskkildas árvvoštallama daid gaskkas. čč

Riikarevišuvdna oaivvilda ahte sirdin Sámeskuvlastivrra bargogohđđumiin Sámediggái sáhtálii buoridit eavttuidččbuoret ulbmilceavzimiidđđ . Rá ehusas eavttut stivret doaimma ii goitge liv ii rievdat. Rá ehus boahtá váillahit nammadanfámu maid rievdaduvvonđđ organisašuvdnii. Danne go Sámediggi, dego

Sámeskuvlastivra, lea eiseváldi rá ehusa vuolde de goitge stáhta doaibmaváldi ja ovddasvástádus doaimmas bistá.

Guorahalađeavttuid čačđahit Sámeskuvlastivrra bargogohččosiidčč

Ulbmilaš jo ihanhápmi,đ ielga ovddasvástádusráidu,č muhto bargogoh us dovddus eiseváldejo ihemiin ja bistevaš oavddus skuvlahoavdasajádahkiiđ lea dehálaš eavttut vai doaimma man Sámeskuvlastivra jo iha galgá leat beaktil ja ulbmilaš.

Riikarevišuvdnađ č đháliida seammás deattuhit ahte Sámeskuvlastivrra guhkes áiggi váttisvuo at a ahit iežas doaimma ja vástidit daidđ oppalaš gáibádusaideđ mat bidjot stáhtalašč eiseváldái maid vuoseha eanet vu olaš váttisvuo a, mii dušše oassái ovdojuvvo das ahte doaibma siskkilduvvo Sámedikkis. Eiseválddi bagadeapmi ja ruhtadeapmiđdárbbaha jáhkehahtti rievdaduvvotčč vai eiseválddis galgá leat duohtađ vejolašvuo a birgetč iežas bargogoh osiidđ č. Váikko váilevašvuo at Sámeskuvlastivrra uovvuleapmái ja boa us ilgehussii dahká

váddásit eanet kvalifiserejuvvonđ analysaid man beaktil doaibma lea, leat nu ollu ja guhkesáigásaš váilevašvuoč đ at ulbmilceavzimisččahte ollu muitala ahte eiseválddis eai leat doarvái eavttut a ahit iežas bargogoh osiid.

Riikarevišuvnnađđ ávžžuhusat

Rá ehus galggalii:

• veardiditđ eavttuhit riikabeaivái ahte dat doaimma man Sámeskuvlastivra đđjo iha siskkilduvvo Sámediggái. č đ

Rá ehus galggalii, beroškeahttá makkár eiseválddis lea ovddasvástádus a ahit Sámeskuvlastivrra doaimmaid: č đ čč

• guorahallat Sámeskuvlastivrra/Sámedikki eavttuidč đ a ahit bargogoh ččosiid,

• guorahallat iežá skuvlaeiseválddiid eavttuid a ahit muhtin bargogoh osiid, ovdamearkka dihte ovddideapmi oahpponeavvobuvttadeamis, ja

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

78 R I K S R E V I S I O N E N

88

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

• ovddidit čuovvuleami Sámeskuvlastivrra doaimmas áigumušain sáhttit dahkat ulbmilaš árvvoštallama eiseválddi bohtosiin.

Sámeskuvlastivra galggalii:

• ráhkadit ulbmilašđ č ja beaktilis doaibmastivrema,

• ovddidit boa us uovvuleami,

• ráhkadit vieruid mii dahká vejolažžan guhkesáigásaš ja nanu kvalitehtabarggu sámeskuvllas, ja

• ráhkadit guhkesáigásaš ja ulbmilaš barggu sámigiela oahpahusa ektui.

R I K S R E V I S I O N E N

79

89

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

Bilaga 4. Rapportens sammanfattning på sydsamiska

Saemien ööhpehtimmie – tïjje daam orrestidh

Iktedimmie jïh raeriestimmieh

Rïjhkerevisjovne lea staaten barkoeh saemien ööhpehtimmesne goerehtamme mejtie Saemieskuvleståvroe tjïrrehte. Goerehtimmesne gaskem jeatjebh goerehti jis Saemieskuvleståvroe dejtie ulmide jaksa mah åejvieladtje åtna jïh jis reerenassen stuvreme Saemieskuvleståvroste buerie tsiehkieh skaepede åejvieladtjen barkose.

Våarome jïh motijve

Saemieskuvleståvroe edtja evtiedidh gaajhkh saemiej maanah åadtjoeh seammavyörtegs ööhpehtimmiem saemien ööhpehtimmiesisveginie. Guktie daejtie ulmide jaksedh, Saemieskuvleståvroe laavenjassem åtna, staaten åejviemaennievoetem saemieskuvline illedh (aarehskuvleklaasse – jaepiekuvsje 6) jïh jeatjah ööhpehtimmieinstansine tjïrrehtidh learohkigujmie mah ovmessie sjïeki gaavhtan eah saemieskuvlesne vaedtsieh. Reerenassen mietie saemieskuvle edtja dåarjoehtidh saemien gïelem jïh saemien kultuvrem gorredidh jïh evtiedidh.

Goerehtimmien åvtelen Rïjhkerevisjovne lea reektehtsh lohkeme gaskem jeatjebh Rïjhkerevisjovne fïerhten jaepien revisovrijste, Ekonomijestuvremevïerhkeste jïh Skuvleinspeksjovneste mah vuesiehtin mah liejmieh Saemieskuvleståvroen bieleste barkosne. Rïjhkerevisjovne aaj vuartasji learohkelåhkoe saemieskuvline guhkiem onne orreme, unnemes saemieskuvlesne vuesiehtimmien gaavhtan jaepien 2016 9 learohkh. Rïjhkerevisjovne aaj tjaeliesti låhkoe learoehkijstie mah saemiengïelem luhkieh maadthskuvlen jaepiekuvsje 9 lea ånnanamme dej minngemes luhkie jaepiej mietie. Jïh dah lin 19 lohkemejaepien 2015/16.

Goerehtimmien illedahke

Staaten barkoej ulmiejakseminie saemien ööhpehtimmide mah åejvieladtje Saemieskuvleståvroe tjïrrehte leah gellie vuekine vuelehts. Daate sæjhta jiehtedh barkoeh eah åadtjoeh ussjedamme effekth rïjhkebiejjien bijjemes ulmide saemien ööhpehtimmesne jïh kultuvresne. Daate aaj sæjhta jiehtedh saemien learohkh saemieskuvline kaanne vaahrese båetieh eah nuekies buerie tsiehkieh åadtjoeh ööhpehtimmien ulmide jaksedh jïh saemien learohkh saemieskuvlen ålkoelisnie eah åadtjoeh ööhpehtimmiem saemien lïerehtimmiebiehkine. Rïjhkerevisjovne

80 R I K S R E V I S I O N E N

90

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

vuarjesje Saemieskuvleståvroen vuelehts ulmiejakseme sjædta destie liejmieh åejvieladtjen barkoste jïh guktie reerenasse åejvieladtjem stuvreme.

Goerehtimmien leah dah vuartasjimmieh jïh illedahkh vadteme.

Gellie liejmieh saemieskuvleståvroen barkoste

Goerehtimmie vuesehte Saemieskuvleståvroe guhkies boelhken mietie ij leah gellie sov laavenjassijste dorjeme jallh daejtie båajhtode vuekine dorjeme jïh aaj åejvieladtje idtji maehtieh dah våaromen krïevemh darjodh mah staaten åejvieladtjeste krïevesåvva. Rïjhkerevisjovne meala daate båajhtode ulmiejakseme sjïdteme dan gaavhtan Saemiskuvleståvroe idtji leah guhkies barkeme jïh idtji leah eensi struktuvrh skaepiedamme åejvieladtjen barkojne. Jïlhts Saemieskuvleståvroe lea åejvieladtje mij lea guhkiem orreme, ij tjïelke soejkesjimmieh, dåarjomh jïh evtiedimmieh gååvnesh gellie åejvieladtjen barkoesuerkine. Daate sæjhta jiehtedh gaskem jeatjebh aarebi dååjresh jïh maahtoeh evtiedimmiebarkoej bïjre mah leah gååvnesamme ij leah maahteme åejvieladtjen evtiedimmiebarkosne gïetedamme.

Juktie idtji naan struktuvrh gååvnesh dellie skuvleåvtehke jïh kanslije tjoerin dïedtem vaeltedh dovne dejtie bijjemes jïh strategijen laavenjasside jïh aaj operatijven laavenjasside. Daate löövles barkoe mij destie båateme bïhkede dah liejmieh åejvieladtjen ulmiejaksemistie jïh dïhte lea Rïjhkerevisjovnen mietie aaj akte sjïeke man gaavhtan åejvieladtjen barkoe lea dan reaktijve. Dej minngemes jaepiej jaabnan gaertjies ekonomije lea aaj daejtie tendenside veaksahkåbpoe dorje.

Dah liejmieh ulmieilledahkeste jïh tsiehkijste eah leah orre

Saemieskuvleståvroe ij nuekies buerie tsiehkide skaepedh barkose åejvieladtjen saemieskuvline. Dah liejmieh öörnedihks kvaliteetebarkoste jïh aktanimmesne dej ovmessie saemieskuvli gaskem, mejtie joe 2003 Skuvlevïerhke jïh viht 2013 Skuvleinspeksjovne vueptiestamme annje gååvnesieh. Indikasjovnh vuesiehtieh learohkh eah nuekies daajroem åadtjoeh saemiengïelefaagesne, daate ij leah orre vueptiestimmie, joe 2003 Skuvlevïerhke daam vueptiesti.

Saemien integreereme lïerehtimmie lea vihkeles ööhpehtimmiehammoe learoehkidie mah eah saemieskuvlesne. Learohkelåhkoe lea gaskem medtie 150 jïh 200 minngemes decennien mietie jeerehtamme, men læjhkan barkoen sisvegem jïh vijriedimmiem ij leah ennje evtiedamme. Gellie evtiedimmiesuerkieh mah Skuvlevïerhke lea 1994 jïh 2003 vueptiestamme ennje gååvnesieh.

Dïhte lea våaromen tsiehkie saemien learoevierhtieh jïh lohkehtæjjah saemiengïelesne gååvnesieh guktie Saemieskuvleståvroe edtja dejtie sov ulmide jaksedh. Joe 1977 reerenasse vihtiesti vaenie lohkehtæjjah saemiengïelesne heerredi saemien ööhpehtimmiegeajnoem evtiedidh jïh daerpies saemien

R I K S R E V I S I O N E N

81

91

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

ööhpehtimmien learoevierhtieh nænnoestehti. Daah ennje faatoes. Lohkehtæjjaööhpehtimmie saemien faagelohkehtæjjide lea 2015 raejeste gååvnesamme men ij naan tjaalasovveme studeenth utnieh. Jaepien 2005 raejeste lea Saemieskuvleståvroe meatan orreme 12 saemien learoevierhtieh gaervies darjodh. Jis nöörjen Saemiedigkine viertiestidh jaepien 2009 raejeste 2013 raajan dïhte 252 learoevierhtieh gaervies darjoeji.

Gaertjiedamme barkoeh saemien learoehkidie mah eah leah saemieskuvlesne

Saemieskuvleståvroen ulmie lea evtiedidh gaajhkh saemien maanah åadtjoeh seammavyörtegs ööhpehtimmiem buerie kvaliteetine saemien lïerehtimmiebiehkine. Lissine dejtie medtie 180 maanah saemieskuvline unnemes 500 learohkh gååvnesieh tjïelti jïh frijjeskuvline, giej skuvlevaedtsemem maahta Saemieskuvleståvroen barkoste tsevtsedh, vuesiehtimmien gaavhtan saemien integreereme lïerehtimmien tjïrrh. Gellie stoerre liejmieh gååvnesieh Saemieskuvleståvroen barkoste dej laavenjassigujmie mah learoehkidie saemieskuvlen ålkoelisnie vadteme. Vuesiehtimmien gaavhtan åejvieladtjen barkojne integreereme lïerehtimmiem evtiedidh jïh vijriedidh jïh barkojne saemieskuvlide bïevnedh jïh barkojne maam faalehte lea dan gaertjiedamme. Medtie 95 proseenth åejvieladtjen dåarjoste saemieskuvlide vadta jïh dan gaavhtan ij leah dejtie jeatjah laavenjasside dorjeme. Seamma aejkien lea Saemieskuvleståvroen prioriteradamme åejviemaennievoeteste saemieskuvlide iemie, juktie dïhte lea dan tjïelkemes stuvreme laavenjasse gaskem jeatjebh skuvlelaakeste, vuartasjimmeste jïh åejvieladtjen regleeremeprievine.

Reerenassen ståvrome ij leah nuekies

Læjhkan Saemieskuvleståvroen dåeriesmoerh dejtie sov ulmide jaksedh jïh dan sov laavenjassh tjïrrehtidh guhkiem lij daajroes, gellie aamhtesinie decennierinie, idtji reerenasse buektehth daajroste sjïehteles vuekiem evtiedidh åejvieladtjem stuvredh. Idtji Reerenasse leah effektijveles stuvremem tjïrrehtamme dej mieriej sisnie daaletjen struktuvresne jallh orre struktuvrem raeriestamme.

Daaletjen vuekie stuvredh ij leah tjïelkes jïh ij ulmide jaksh. Ij Reerenasse maehtieh tsevtsedh guktie moenehtsem nommehtehtedh mij åejvieladtjem stuvrie jallh daam orrije (jallh skuvleåvtehke). Saemiedigkie daam nuepiem åtna, men juktie Saemiedigkie ij Saemieskuvlen barkoem dåarjoehtidh jïh Saemieskuvleståvroe ij leah Saemiedigkien nuelesne, dellie sjædta dan ovtjïelkes mij dam bijjemes dïedtem åtna Saemieskuvleståvroen barkoen åvteste.

Saemieskuvleståvroe lea tseegkeme goh moenehtseåejvieladtje, stuvremehammoe mij ij leah sjïehteles åejvieladtjen barkose jïh mij tsiehkieh nåakebe darjodh guktie effektijveles sisnjelde stuvremem sjædta. Lissine ij Saemiedigkien nammoehtahteme Saemieskuvleståvroen åvtehkidie krööhkesth åejvieladtjen barkose. Våaromen åssjaldahke lea åvtehkh moenehtseåejvieladtjesne edtjieh

82 R I K S R E V I S I O N E N

92

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

veeljedh våaroemisnie dej krïevemh jïh vuartoeh mah leah åejvieladtjen barkosne. Saemiedigkie Saemieskuvleståvroen lïhtsegidie politihken våaroemisnie nammoehtahta.

Dah skuvlh leah bielie barkoste mij bööremes juhtieh

Jïlhts dah liejmieh barkoste mah vuesiehtamme, Rïjhkerevisjovne vuarjesje barkoe Saemieskuvline hijvenlaakan jåhta, dah bielieh mah Rïjhkerevisjovne vuarjasji. Learohkh mah saemieskuvlesne vaadtseme unnemes seamma hijven maahtoeilledahkh åadtjoeh goh jeatjah learohkh seamma tjïeltine. Daate dovne learohkh jaepiekuvsjesne 6 jïh jaepiekuvsjesne 9. Barkijh aarhskuvline jïh skuvline leah eadtjohke dovne learohki skuvlevaedtsiemisnie jïh dej jïjtse barkojne, sjïere gosse laavenjassine berkieh saemien kultuvrem jïh histovrijem learoehkidie lïerehtieh. Saemieskuvlen åasa lea jolle. Jaepien 2015 lij fïerhten learohken åasa njieljiengïerts jollebe maadthskuvleste. Seamma aejkien ij gåaredh vihtieslaakan jiehtedh man stoerre dah joekehtsh leah jallh mestie dah joekehtsh båetieh, liejmie daehtie bieleste guktie Saemieskuvleståvroen reekti jïh åasah analyseradi.

Aaj indikasjovnh gååvnesieh ij learoehkidie sjïehteles tsiehkieh vedtieh dejtie ulmide saemiengïelesne jaksedh, mij lea akte dejstie laavenjassijste mij lea sjïere jïh saemieskuvle jeatjah skuvlijste juaka. Rïjhkerevisjovne meala saemieskuvle tjuara buerebe strategijh evtiedidh guktie learohkh ulmide jeksieh. Saemienskuvleståvroen åvtehkh jïh reerenasse tjuerieh tsiehkieh tseegkedh mah sjïehtedieh saemieskuvli barkijh eadtjohke vuekiem barkedh.

Saemieskuvleståvroe Saemiedægkan juhtedh

Rïjhkerevisjovne vuarjesje Saemieskuvleståvroen laavenjasside Saemiedægkan juhtedh edtja maehtedh gellie positijven effekth sjïdtedh jïh tsiehkide bueriedidh rïjhkebiejjien ulmieh saemien ööhpehtimmien bïjre jaksedh buerebelaakan. Kaanne dïhte vihkielommes aevhkie edtja tjïelkebe stuvremeöörnege årrodh. Incitamenth jïh nuepieh illedahkide dïedtekrïevemidie vuarjasjidh edtja jeatjahtehtedh vuekine Saemiedigkie tjïelkebe dïedtem åådtje barkoem saemien ööhpehtimmine stuvredh. Daan lissine byöroe gellie ektiedimmievïtnemh sjidtieh dan tjïrrh Saemiedigkien gïelebarkoe jïh Saemieskuvleståvroen ööhpehtimmielaavenjassh seamma gåetesne tjåanghkenieh. Aaj gåabpatjahki åejvieladtji bïevneselaavenjasside edtjieh maehtedh aktanidh jis dah tjåanghkenieh.

Saemieskuvleståvroen laavenjassh Saemiedigkesne aaj reerenassehammoen mietie, gusnie tjåådtje saemiej nuepieh dej jïjtse kultuvrejïh siebriedahkejieledem gorredidh jïh evtiedidh edtja freemmedh. Rïjhkebiejjie jaepien 1962 moeni saemiej maanah edtjieh göökte seammavyörtegs ööhpehtimmiealternatijvh utnedh: staaten saemieskuvle jïh tjïelten maadthskuvle. Moenemen mietie edtja saemieskuvle årrodh sjïere skuvlehammojne dan

R I K S R E V I S I O N E N

83

93

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T

guhkiem saemieh jïjtse daam sijhtieh. Saemiej stuvremh saemien ööhpehtimmien bïjre lea jeananamme, jïh 1994 rïjhkebiejjie moeni Saemiedigkie edtja Saemieskuvleståvroen åvtehkh nammoehtidh dan motiveeremen mietie saemieh edtjieh ”bieliem” saemien ööhpehtimmiegyhtjelassijste moenedh.

Seamma aejkien proposisjovnesne tjåadtjoeji Saemiedigkie åejvieladtjine byöroe jarnges råållam utnedh barkosne saemien ööhpehtimmiem båetije biejjide hammoedidh, idtji rïjhkebiejjie daam gïrrh.

Gïerve dah ulmieh aktanieh

Rïjhkerevisjovne lea raeriestimmesne Saemieskuvleståvroem Saemiedægkan juhtedh aalkeme rïjhkebiejjien ulmijste jïh intensjovnijste barkedh saemien moenemem jïh reerenassen tsiehkide dïedtem vaeltedh staaten barkosne – göökte ambisjovnh mestie ulmieovvaantoe maahta båetedh. Ij Rïjhkebiejjie leah jeahteme guktie dah ulmieh edtjieh sinsitniem årrodh, jïh Rïjhkerevisjovne ij leah naan sisnjelde vierhtiedimmiem dorjeme dej gaskem.

Rïjhkerevisjovne meala Saemieskuvleståvroen laavenjasside Saemiedægkan juhtedh maahta tsiehkide bueriedidh jollebe ulmieilledahkese. Reerenassen tsiehkien barkoem stuvredh ij jeatjahtovvh. Reerenasse nommehtehtemefaamoem faatoes aaj jeatjahtehteme organisasjovnesne. Dannasinie Saemiedigkie, seamma goh Saemieskuvleståvroe, lea åejvieladtje reerenassen nuelesne lea staaten åejviemaennievoetem jïh dïedtem barkose aajmene.

Våaromen ulmieovvaantoem loevenidh staaten dïedten jïh åejviemaennievoeten bïjre jïh seamma aejkien edtja saemien jïjtjeraarehkem dåarjoehtidh lea daan goerehtimmien ålkoelisnie.

Tsiehkieh goerehtieh guktie Saemieskuvleståvroen barkoem tjïrrehtidh

Sjïehteles stuvremehammoe, tjïelke dïedteöörnege, akte åejvieladtjestuvreme mij barkoem damta jïh staeries öörnege skuvleåvtehkeposisjovne leah vihkeles tsiehkieh barkose mejnie Saemieskuvleståvroe barka edtja effektijveles jïh maereles årrodh.

Rïjhkerevisjovne sæjhta seamma aejkien jiehtedh Saemieskuvleståvroen guhkies dåeriesmoerh dejtie sov barkojde tjïrrehtidh jïh sïejhme krïevemh vaestiedidh mah staaten åejvieladtjen utnedh aaj vuesehte jienebh dåeriesmoerh våaroemisnie, man ajve bielieh buaranieh jis barkoem Saemiedægkan juhtieh. Åejvieladtjen instruksjovne jïh finansereereme daarpesjieh gujht orrestehtedh jis åejvieladtje edtja nuepieh åadtjoeh dan barkojde buektiehtidh darjodh. Jïlhts liejmieh Saemieskuvleståvroen dåarjoemisnie jïh illedahkevuesiehtimmesne gïervebe darjodh jienebe kvalifiseradamme analysh darjodh man effektijveles barkoem dorje, lea dah liejmieh ulmiejaksemisnie dan gellie jïh guhkies guktie destie jeahta åejvieladtje ij nuekies tsiehkieh utnieh dan barkoem tjïrrehtidh.

84 R I K S R E V I S I O N E N

94

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Rïjhkerevisjovnen raeriestimmieh

Reerenasse byöroe:

• ussjedidh rïjhkebeajjan raeriestidh barkoem mejnie Saemieskuvleståvroe barka Saemiedægkan juhtedh.

Reerenasse byöroe, saaht mij åejvieladtjide man dïedte Saemieskuvleståvroen barkoem tjïrrehtidh:

• Saemieskuvleståvroen/Saemiedigkien tsiehkide goerehtidh barkoem tjïrrehtidh,

• jeatjah skuvleåejvieladtji tsiehkieh goerehtidh naakenh dejstie laavenjassijste darjodh, vuesiehtimmien learoevierhtiedarjomem

• goerehtimmiem evtiedidh Saemieskuvleståvroen barkoste dan mïelen mietie maereles vuarjasjimmieh darjodh åejvieladtjen illedahkijste.

Saemieskuvleståvroe byöroe:

• sjïehteles jïh effektijveles dorjesestuvremh skaepiedidh

• illeldahkegoerehtimmiem evtiedidh

• rutijnh skaepiedidh mestie nuepieh vedtedh guhkies jïh ïedtjeles kvaliteetebarkoem saemieskuvlesne, jïh

• guhkies jïh ulmiejakseme barkoem skaepiedidh lïerehtimmien bïjre saemiengïelesne

R I K S R E V I S I O N E N

85

95

Skr. 2017/18:68

Bilaga 1

SAMISK UTBILDNING – DAGS FÖR EN OMSTART

Sameskolstyrelsen ska arbeta för att alla samers barn får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet med samiska undervisningsinslag. Myndigheten ska bland annat fullgöra statens huvudmannaskap för sameskolan, främja samisk läromedelsproduktion och samverka med andra skolhuvudmän så att samiska elever som inte går i en sameskola kan få undervisning med samiska inslag.

Riksrevisionen har granskat statens insatser inom samisk utbildning med Sameskolstyrelsen som ansvarig myndighet. Granskningen visar bland annat att flera mål med verksamheten inte nås, till exempel när det gäller läromedelsproduktionen. Dessutom genomför Sameskolstyrelsen några av sina uppgifter bristfälligt. Bristerna innebär att samiska elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål och att samiska elever utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. Samtidigt är arbetet i sameskolan det som fungerar bäst av myndighetens uppgifter. Eleverna som gått i en sameskola når minst lika goda resultat som elever som gått i andra skolor.

Enligt Riksrevisionen är både regeringens styrning och myndighetens eget arbete orsaker till Sameskolstyrelsens låga måluppfyllelse. De långvariga och omfattande bristerna i myndighetens verksamhet tyder också på att Sameskolstyrelsen inte har tillräckliga förutsättningar för att genomföra sina uppgifter. Riksrevisionen rekommenderar därför att Sameskolstyrelsens verksamhet inryms i Sametinget och att regeringen utreder vilka förutsättningar som krävs för att Sametinget ska kunna genomföra uppgifterna.

ISSN 1652-6597

ISBN 978-91-7086-444-5

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

96

Utbildningsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 2017

Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth

Föredragande: statsrådet Fridolin

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om samisk utbildning

Skr. 2017/18:68

97