Regeringens skrivelse 2017/18:54
| Riksrevisionens rapport om regeringens insatser | Skr. |
| för att uppfylla det bredbandspolitiska målet | 2017/18:54 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 23 november 2017
Stefan Löfven
Peter Eriksson
(Näringsdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Bredband i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13).
Regeringen har tillgodosett Riksrevisionens första rekommendation, som är att uppdra åt PTS att ta fram nya principer för kommuner som vägledning för utbyggnad och konkurrens. Vidare har regeringen gett PTS i uppdrag att se över modellen för stödgivning, vilket omhändertar Riksrevisionens andra rekommendation. När det gäller Riksrevisionens tredje rekommendation konstaterar regeringen att Konkurrensverkets befintliga uppdrag redan i dag ger en möjlighet för verket att analysera bredbandsmarknaderna inom ramen för sin tillsyn samt att föreslå nödvändiga regeländringar och andra åtgärder. Inom ramen för sin förhandsreglering analyserar PTS konkurrensen på vissa bredbandsmarknader och inhämtar då synpunkter från Konkurrensverket.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
1
Skr. 2017/18:54
Innehållsförteckning
3.4Förutsättningar för aktörerna att tillhandahålla bredband samt verktyg för att främja konkurrens i
2
Skr. 2017/18:54
1 Ärendet och dess beredning
Riksrevisionen har granskat regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Resultatet av granskningen redovisades i rapporten Bredband i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13), se bilagan.
Granskningens syfte är, enligt Riksrevisionen, att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Granskningen fokuserar på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning.
Riksrevisionen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 7 juni 2017.
2 Riksrevisionens iakttagelser
2.1 Sammanfattning av Riksrevisionens iakttagelser
| Riksrevisionen konstaterar att bredbandstäckningen är god och att | |
| utbyggnaden går framåt. Bredbandstäckningen är dock ojämnt fördelad | |
| mellan stad och landsbygd. Riksrevisionens granskning visar att | |
| regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som har varit och även | |
| fortsättningsvis kan bli viktiga för att uppnå bredbandsmålen, t.ex. | |
| bredbandsstöd vid marknadsmisslyckande, tillsättandet av bredbands- | |
| koordinatorer samt Bredbandsforum. Kommande (dvs. nu pågående) | |
| åtgärder, såsom utredning av lokaliseringsprincipen och funktionellt | |
| tillträde till internet, är enligt Riksrevisionen åtgärder som kan bidra till | |
| att uppfylla bredbandsmålen. Den utmaning Riksrevisionen ser framför | |
| sig är att uppfylla bredbandsmålsättningen att alla hushåll och företag ska | |
| ha tillgång till ett bredband i världsklass samt ha goda möjligheter att | |
| använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. | |
| Riksrevisionen anger även att det finns indikationer på bristande | |
| robusthet i accessnät. | |
| Riksrevisionen anser vidare att det finns bristande förutsättningar för | |
| marknadsaktörer att tillhandahålla bredband, beroende dels på att | |
| ansvariga myndigheter inte fullt ut förmått komma till rätta med de | |
| hinder som marknadsaktörerna upplever, dels på att marknadsaktörernas | |
| skilda intressen leder till friktion och målkonflikter. | |
| Riksrevisionen ser slutligen en risk att bredbandsstöd har gått till | |
| kommersiellt attraktiva områden. | 3 |
| Skr. 2017/18:54 | 2.2 | Riksrevisionens rekommendationer |
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:
Regeringen bör överväga att uppdra åt Post- och telestyrelsen (PTS) att samverka med Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå riksdagens och regeringens bredbandsmål.
Regeringen bör se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden.
Regeringen bör uppdra åt Konkurrensverket att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan.
Riksrevisionen lämnar även en rekommendation till PTS:
PTS bör i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018 särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt.
3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
3.1Inledning
Regeringen redogör i detta avsnitt för sin bedömning av de sammanfattande iakttagelser som Riksrevisionen gör i avsnitt
Regeringens första bredbandsstrategi (Bredbandsstrategi för Sverige, N2009/00831/ITP) innehåller bredbandsmål som siktar på år 2020. Delar av Riksrevisionens granskning har gjorts med utgångspunkt i denna bredbandsstrategi. Regeringen har efter det att Riksrevisionen inledde sin granskning antagit en ny bredbandsstrategi (Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi, N2016/08008/D) med nya bredbandsmål. Inom ramen för denna strategi har åtgärder vidtagits som syftar till att nå de nya bredbandsmålen. Regeringen redogör i avsnitt 4 för dessa åtgärder. Vissa åtgärder sammanfaller med iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort.
Bredbandsnät kan vara fasta eller trådlösa. De kan bestå av olika tekniker, som fiber, kabel, koppar, radiolänk, satellit och mobilnät. Eftersom rekommendationerna i Riksrevisionens rapport fokuserar främst på fasta bredbandsnät, gör även denna skrivelse det.
Fasta bredbandsnät kan delas upp i stomnät, mellanortsnät och accessnät. När regeringen i det följande använder termen bredband avses,
om inget annat framgår av sammanhanget, accessnätet, dvs. den del av
4
ett fast bredbandsnät som går mellan slutanvändaren och Skr. 2017/18:54 koncentrationspunkten närmast slutanvändaren.
3.2Regeringens politik och åtgärder
3.2.1Marknadens uppbyggnad
Regeringen instämmer i följande iakttagelse
Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband och statens ansvar är att se till att konkurrensen fungerar. Regeringen ger dessutom stöd till de områden där marknadens aktörer av lönsamhetsskäl inte kan antas vara intresserade av att investera i bredbandsutbyggnad.
Det är statens ansvar att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens. Regeringen utvecklar sin syn på utbyggnad i Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi.
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelse
Regeringen har organiserat bredbandsområdet som en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser. Regeringen har, enligt Riksrevisionen, till följd av detta ett begränsat handlingsutrymme för genomförandet av bredbandsmålet.
Regeringen instämmer i att bredbandsutbyggnaden ska vara marknadsstyrd och att statliga stödpengar kompletterar kommersiell utbyggnad. Kommuner har ett antal viktiga roller på bredbandsmarknaden, inte minst som ägare av mark och, i förekommande fall, som ägare av bredbandsnät. Det kommunala självstyret kompletteras av befintliga lagar. Utöver det har regeringen möjlighet att tillsätta utredningar och ge uppdrag som förväntas underlätta bredbandsutbyggnad.
3.2.2Statliga marknadsaktörer och myndigheter
Regeringen instämmer i följande iakttagelse
Staten äger bredbandsinfrastruktur i olika former, men har i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) och Riksrevisionens rapport Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5) givits rekommendationer att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt.
Regeringen överlämnade till riksdagen sin skrivelse Riksrevisionens rapport om staten på telekommarknaden (skr. 2013/14:32), där regeringen redovisade sina åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport Staten på telekommarknaden. En sådan åtgärd var tillsättandet av
Utredningen om effektivare användning av statens bredbands-
5
Skr. 2017/18:54 infrastruktur (N 2014:05) med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet kunde samordnas. Utredningen lämnade betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1), med tio förslag som rör regeringens styrning av aktörerna, ett förslag som rör samverkan mellan de statliga aktörerna, tre förslag som rör förläggning av infrastruktur för framtida behov samt ett förslag som gäller nät för ökad robusthet och på platser där det inte finns någon marknadsdriven utveckling. Vissa av utredarens förslag innebär ändring av regleringsbrev eller instruktion, andra innebär beslut om regeringsuppdrag eller annan styrning av aktörerna.
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelse
Bredbandsmarknaden karaktäriseras av en hög grad av reglering och många inblandade statliga aktörer som påverkar bredbandsmarknadens utformning och funktionssätt. De statliga aktörerna har olika roller: De kan bland annat äga
Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelse. Regeringen konstaterar dock att bredbandsmarknaden egentligen innefattar ett antal olika marknader, allt från mark till tjänster. Konkurrenslagen (2008:579) gäller samtliga bredbandsmarknader, men PTS förhandsreglering i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, appliceras inte på alla marknader. Vissa aktörer kan anse att graden av reglering är hög, andra kan ha motsatt åsikt. Regeringen varken kan eller bör ha åsikter om lagtillämpning och förhandsreglering i det enskilda fallet och konstaterar att det i slutändan är domstolar som prövar huruvida konkurrensstörningar har bevisats i enlighet med konkurrenslagen och om PTS förhandsreglering är lämpligt avvägd.
3.3Tillgänglighet och robusthet
3.3.1Tillgänglighet
Regeringen instämmer i följande iakttagelser
Bredbandstillgången i Sverige är god, och 73 procent av hushållen har tillgång till bredband om lägst 100 Mbit/s. Det finns däremot skillnader i landet mellan vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet, framför allt mellan städer och landsbygd. Det är få hushåll och företag som saknar internetaccess om lägst 1 Mbit/s.
Det sker ett teknikskifte på marknaden där kopparnätet ersätts av fiber och mobila tekniker. Det är framför allt telestationer på landsbygden som läggs ner, och det trådbundna bredbandet ersätts huvudsakligen med mobila lösningar. Det gör att det finns en oro bland de boende att de mobila lösningarna inte är tillräckliga för deras behov, eller att det kan kännas riskabelt att den mobila telefonin och bredbandet inte är
6
tillräckligt driftsäkert. För vissa användare på landsbygden kan dock en Skr. 2017/18:54 mobil lösning ge mer kapacitet än via dagens kopparnät.
Få saknar tillgång till internet, men miniminivån är för låg för dagens behov.
Regeringen konstaterar, i likhet med Riksrevisionen, att Sverige är ett av de länder i världen där hushåll och företag har bäst tillgång till internetaccess via bredband, men att det finns skillnader mellan stad och landsbygd. För att underlätta utbyggnad har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att underlätta utbyggnad. Det inkluderar bredbandssatsningar i gles- och landsbygd inom ramen för både regionalfonds- och landsbygdsprogram. Regeringen konstaterar i sammanhanget att åtgärder på lokal nivå, såsom regionala och kommunala bredbandsstrategier eller digitala agendor med mål för bredbandsutbyggnad, är en positiv faktor för bredbandsutbyggnaden.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse när det gäller miniminivån för tillgång till internet (avsnitt 3.2.2 i granskningsrapporten).
3.3.2Robusthet
Regeringen instämmer i följande iakttagelse
Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns grundläggande krav på driftsäkerhet, men eftersom lagen är teknikneutral ställs det inte krav på hur operatörerna ska bygga för att uppnå driftsäkerheten.
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser
PTS har under 2016 utarbetat en branschstandard för robusta nät,
”Robust fiber”. Innan dess saknades en gemensam standard för hur fibernät bör förläggas. Det har lett till en variation kring hur nät har anlagts och vilken kvalitet de håller. Det faktum att det nu finns en branschstandard är dock ingen garanti för att det inte kommer att finnas variation i hur näten byggs även i framtiden.
Granskningen visar att det finns faktorer som kan leda till bristande robusthet, men att det är svårt att på ett tillförlitligt sätt uttala sig om de faktiska förhållandena i bredbandsnäten. Det finns en svårighet för andra aktörer än de som drabbas av bristande internetaccess eller de som tillhandahåller bredbandsinfrastruktur att veta huruvida det finns problem med robusthet. Det hela kompliceras av att bredbandsmarknaden består av ett femhundratal privata, kommunala och statliga aktörer samt ett tusental fiberföreningar.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om svårigheten att uttala sig om robustheten i näten. Det beror bl.a. på att relevanta och stabila indikatorer, som kan ligga till grund för statistiska tidsserier, ännu
inte utarbetats för området mer än på ad
7
Skr. 2017/18:54 fram indikatorer, som är mycket komplext, pågår både nationellt och internationellt. Den snabba tekniska utvecklingen påverkar också möjligheten till utveckling av bra mätserier över tid. En ökad utbyggnad av bredbandsnäten ökar generellt sett robusthet, redundans och driftsäkerhet. PTS arbetar med olika åtgärder för att öka tillförlitligheten i näten. Arbetet är långsiktigt och utgår från t.ex. standarder och PTS driftsäkerhetskrav och rekommendationer. Myndigheten utövar tillsyn över de sistnämnda. Vidare genomför PTS risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) av sektorn, vilket ger en överblick. I sin RSA redovisar PTS ett stort antal genomförda åtgärder i det långsiktiga arbetet med att höja driftsäkerhet, redundans, robusthet och förmåga till återställning. Det kan t.ex. handla om krisövningar, utbildningsinsatser avseende logiska attacker, finansiering av robust fiberförläggning, förstärkningar av reservkraft, kontinuitetsplanering och tillsyn. Regeringen bedömer i dagsläget det pågående robusthetshöjande arbetet vara tillräckligt och finner inte skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån rapportens slutsatser.
3.4 Förutsättningar för aktörerna att tillhandahålla bredband samt verktyg för att främja konkurrens i befintliga nät
3.4.1 Konkurrens
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser
Det finns konkurrensbegränsningar kopplade till bredbandsnätets vertikala värdekedja; genom svaga incitament till att konkurrera på infrastrukturnivå och genom bristande tillträde till de övre nivåerna i den vertikala värdekedjan.
De privata aktörerna upplever verktygen för att hantera konkurrensproblemen som otillräckliga. Det beror dels på att hindren som de privata aktörerna upplever på marknaden kvarstår, dels på långa processer i handläggningen av konkurrensreglerande ärenden.
Granskningen visar att PTS och Konkurrensverket med stöd av den sektorsspecifika regleringen LEK och konkurrenslagen, utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarnas starka ställning och begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan.
| Enligt den sektorsspecifika förhandsregleringen (LEK) har den relevanta | |
| marknaden hittills bedömts vara nationell, trots att de hinder mot en | |
| effektiv konkurrens som granskningen har identifierat uppstår på lokal | |
| nivå. Detta har resulterat i att PTS med stöd av LEK har bedömt att en | |
| aktör har betydande inflytande på nationell nivå. Därmed är det endast | |
| en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de | |
| 8 | konkurrensreglerande bestämmelserna i LEK. |
Det kan också noteras att Konkurrensverket inte har fått något fall materiellt prövat i domstol om tillträde till den vertikala värdekedjan eller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på bredbandsmarknaden.
Vad gäller förläggning av bredbandsnät i områden där ett annat bredbandsnät redan finns vill regeringen framföra följande. Det är inte ovanligt med mer än ett nät i närheten av större flerfamiljshus. I områden där det framför allt finns enfamiljshus är det dock mer ovanligt att en nätägare väljer att förlägga ett bredbandsnät där en konkurrerande aktör redan har ett nät.
Regeringen uppfattar att Riksrevisionen utgår ifrån att det faktum att marknadsaktörer upplever hinder för tillträde automatiskt skulle betyda att konkurrensregleringen inte är tillräcklig. Regeringen ifrågasätter inte att vissa marknadsaktörer kan uppleva hinder och att detta kan ha påverkan på utbyggnaden, i den mån marknadsaktören är nätägare. Regeringen vill emellertid i sammanhanget påminna om att målet med konkurrensreglering är att skapa fungerande marknader på ett övergripande plan. Såväl förhandsregleringen i LEK, som konkurrenslagen och lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbyggnadslagen) måste prövas mot omständigheterna i varje enskilt fall. Syftet med regleringen är inte att framtvinga ett lagreglerat tillträde till alla delar i värdekedjan i varje situation.
PTS utfärdar förhandsreglering i enlighet med LEK. Det innebär att PTS ska utfärda beslut om skyldigheter som operatörer med betydande marknadsinflytande ska följa, s.k.
Konkurrenslagen har enligt 1 kap. 1 § till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.
Både LEK och konkurrenslagen innehåller krav på konkurrensbedömningar, vilka PTS respektive Konkurrensverket och slutligen domstolarna gör. Regeringen har inte, och ska inte heller ha, synpunkter på myndigheternas förhandsreglering respektive lagtillämpning i det enskilda fallet och avser därför inte att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelse.
I fråga om tillträde vill regeringen framhålla att även utbyggnadslagen tvingar ägare av fysisk infrastruktur att lämna tillträde till denna under vissa förutsättningar. Med stöd av lagen kan aktörer även tvingas att samordna bygg- och anläggningsprojekt. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2016. PTS utövar tillsyn och hanterar tvistlösningar mellan nätinnehavare och bredbandsutbyggare. PTS har hittills avgjort ett antal tvister. Hur stor effekt lagen långsiktigt kommer att få är ännu för tidigt att avgöra.
Skr. 2017/18:54
9
Skr. 2017/18:54 I stödförordningarna finns regler om öppenhet och konkurrensneutralitet som gäller bredbandsinfrastruktur som byggs ut med hjälp av statsstöd. Reglerna anknyter till de
För fall som inte täcks av lagstiftning, förhandsreglering eller stödvillkor lyfter regeringen fram positiva konsekvenser av öppenhet och tillträde. Ett sådant exempel är att regeringen i sin bredbandsstrategi (Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi, dnr N2016/08008/D, s. 14 f.) konstaterade att öppen bredbandsinfrastruktur driver tjänstekonkurrens, tjänsteutveckling och innovation.
Vad gäller LEK vill regeringen framhålla att
I fråga om de uttalanden från privata aktörer som rör den tid som går åt till handläggningen av konkurrensreglerande ärenden konstaterar regeringen att förhandsreglering med stöd av LEK och tillämpningen av konkurrenslagen är komplicerade och kräver gedigen utredning, vilket tar tid. När det gäller konkurrenslagstillämpningen bör det också understrykas att tidsåtgången till stor del kan hänföras till själva domstolsprocessen då Konkurrensverket måste stämma i domstol för att en överträdelse ska fastställas och konkurrensskadeavgift ska kunna utkrävas. Frågan om möjligheterna för Konkurrensverket att självt kunna fatta beslut som annars fattas av domstol bereds för närvarande i Regeringskansliet. En utökad beslutanderätt för myndigheten förväntas bl.a. leda till förkortning av den tid som löper från anmälan av konkurrensproblem till ett beslut som fått laga kraft. I tillägg pågår förhandlingar på
3.4.2Kommuners agerande på bredbandsområdet
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser
Kommunerna är nyckelaktörer på marknaden, men de kritiseras av de privata aktörerna för att begränsa konkurrensen eller att hindra en effektiv bredbandsutbyggnad.
De hinder som de privata aktörerna upplever handlar om svårigheter att etablera sig inom kommungränser, tillträde till kommunägda stadsnäts befintliga bredbandsinfrastruktur och de kommunägda stadsnätens konkurrensfördelar.
10
Det pågår en diskussion om de kommunägda bredbandsnätens Skr. 2017/18:54 uppdrag på marknaden, det vill säga om kommunägda stadsnät
inkluderas i begreppet ”marknadsaktör” och därmed bör tillhandahålla bredband till så många som möjligt, eller endast träda in där marknaden saknar kommersiella förutsättningar att bygga bredband. Regeringens formuleringar i bredbandsstrategin har delvis satt agendan för diskussionen om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden, formuleringar som har tydliggjort konfliktytorna mellan kommunala och privata aktörer. Konfliktytorna beror delvis på att de olika aktörerna styrs av olika incitament: kommunerna har samhällsintresset att beakta, kommunala stadsnät styrs ofta både av avkastningskrav och samhällsintresset, medan de privata aktörerna huvudsakligen styrs av avkastningskrav.
Regeringen instämmer i att kommuner är nyckelaktörer på marknaden och känner till att privata aktörer har framfört synpunkter om konkurrens och utbyggnad. Regeringen tar dock inte ställning till dessa uttalanden i sak.
3.5Bredbandsstöd
3.5.1Bredbandsstöd för 14 miljarder kronor sedan 2001
Regeringen instämmer i följande iakttagelser
Regeringen har sedan tidigt
Stödet i Europeiska regionala utvecklingsfornden (ERUF) går till ortsammanbindande nät i de nordligaste regionerna. Stödet har resulterat i gemensamma projekt för bredbandsutbyggnad inom länen och mellan kommuner.
Stödet i landsbygdsprogrammet går till accessnät på landsbygd. Stödet i landsbygdsprogrammet är populärt och efterfrågan är högre än vad som kan tillgodoses med tillgängliga medel.
Enligt regeringen är utgångspunkten för bredbandsutbyggnaden en marknadsdriven utbyggnad som sker i samklang med det ansvar som det offentliga har för bl.a. tillgänglighet till samhällsservice och för att tillväxt och företagande är långsiktigt hållbara. I delar av Sveriges lands- och glesbygder saknas i dag grund för kommersiell utbyggnad. Regeringen har därför avsatt stöd till bredbandsutbyggnad i dessa områden. De nu existerande statliga bredbandsstöden är stöd inom ramen för regionalfondsprogrammen till ortsammanbindande nät i de nordligaste regionerna samt stöd genom landsbygdsprogrammet till accessnät på landsbygden. Efterfrågan på båda dessa stöd har varit
11
Skr. 2017/18:54 mycket hög. Enligt regeringen har den nuvarande stödmodellen genererat mycket god utbyggnad.
3.5.2Stöd i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar
Regeringen instämmer i följande iakttagelse
Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till privata företag och kommuner. Det beror dels på nya urvalskriterier för beviljande av stöd, dels på ett ökat marknadsintresse för att bygga på landsbygden. Denna förändring har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett
”gräsrotsstöd”, även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer.
Regeringen är medveten om den frustration hos vissa fiberföreningar som Riksrevisionen beskriver. Men som Riksrevisionen också anger i sin rapport är det inte regeringens syfte att med stödet gynna någon särskild aktör. De nationella urvalskriterierna möjliggör för alla typer av aktörer att få stöd. Det som är prioriterat för regeringen är att så många som möjligt ska få tillgång till bredband med hjälp av stöd i områden där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad inom tre år, i enlighet med statsstödsregelverket.
3.5.3 Risk att bredbandsstöd snedvrider konkurrensen
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser
Det finns en risk att landsbygdsprogrammets bredbandsstöd snedvrider konkurrensen. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, stöd beviljas privata aktörer och kommunala bolag samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns.
Granskningen har visat att verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till bredbandsutbyggnad i kommersiellt attraktiva områden har haft svårt att uppfylla sitt syfte. Det innebär att det finns risk för att stöd har beviljats till kommersiellt attraktiva områden. Vid intervjuer har flera personer Riksrevisionen talat med uppgett att stöd faktiskt har beviljats till områden där marknadsaktörerna skulle ha byggt utan stöd.
| För regeringen är det viktigt att offentliga medel till bredbandsutbyggnad | |
| används på ett effektivt sätt och går till områden där kommersiell | |
| utbyggnad inte kommer till stånd. För detta ändamål, och i enlighet med | |
| de regelverk som styr det statliga bredbandsstöden, finns de två | |
| verktygen marknadsanalys och offentligt samråd på plats. Marknads- | |
| analysen visar i vilka områden stöd kan sökas, dvs. i vilka områden det | |
| 12 | bedöms att kommersiell utbyggnad inte kommer att ske inom tre år. |
Regeringen anser liksom Riksrevisionen att den snabba utbyggnadstakten Skr. 2017/18:54 har medfört att det blivit mer utmanande att avgöra var gränserna finns
för kommersiellt attraktiva områden. För att säkerställa att marknadsanalysen justeras i enlighet med förändrade förutsättningar har regeringen i förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder föreskrivit att Statens jordbruksverk ska säkerställa att den marknadsanalys som genomförs ska beakta regionala skillnader och uppdateras minst en gång om året. Som en del i att säkerställa att marknadsanalysen beaktar regionala skillnader har Statens jordbruksverk i den senaste analysen (dnr
För att fånga upp eventuell kommersiell utbyggnad, som trots marknadsanalysen planeras i de aktuella områdena, genomför länsstyrelserna även offentliga samråd i enlighet med statsstödsregelverket. Samråden innebär att kommersiella aktörer kan ta del av information om planerad stödfinansierad utbyggnad och därigenom identifiera om dessa planer krockar med existerande infrastruktur av samma karaktär eller planerad kommersiell utbyggnad. Att länsstyrelserna genomför det offentliga samrådet möjliggör för lokalt förankrade analyser. Då det finns flera kommersiella aktörer som deltar i bredbandsutbyggnaden i Sverige ser regeringen att det, vid det offentliga samrådet, finns goda förutsättningar för invändningar mot stödfinansierad utbyggnad, om området är kommersiellt intressant.
Sammanfattningsvis ser regeringen att det är viktigt att statligt stöd till bredbandsutbyggnad går till områden där kommersiell utbyggnad inte finns eller planeras och att utbyggnad som sker med hjälp av statligt stöd görs i enlighet med statsstödsregelverket. Därför finns verktyg på plats för att säkerställa detta, och det är enligt regeringen viktigt att ansvariga myndigheter kontinuerligt håller dessa aktuella och säkerställer att regelverket följs. Den risk som enligt Riksrevisionen finns att bredbandsstöd kan snedvrida konkurrensen, anser regeringen vara omhändertagen.
3.5.4Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik
Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser
Det har funnits krav på att samordna de två bredbandsstöden men samordningen har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen.
Statens jordbruksverk har fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av
13
Skr. 2017/18:54 Regeringen känner till att samordningsproblem har funnits, men vidtog åtgärder enligt nedan redan innan Riksrevisionens granskning inleddes, vilket är skälet till att åtgärderna beskrivs under denna rubrik.
Det är av vikt att det sker samverkan mellan berörda myndigheter för genomförandet av bredbandsstöden i landsbygds- och regionalfondsprogrammen. Därför har regeringen angett i partnerskapsöverenskommelsen med Europeiska kommissionen att förvaltande myndigheter för respektive stödprogram, alltså Statens jordbruksverk och Tillväxtverket, ska samordna genomförandet av fonderna. Dessa två myndigheter har dessutom fått i uppdrag att samverka specifikt kring bredbandssatsningar i fonderna. Regeringen har knutit bredbandssatsningarna i de båda fonderna till samma gruppundantagsförordning inom statsstödsregelverket (kommissionens förordning [EU] nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget). PTS har sedan 2015 i uppdrag i regleringsbrevet att som expertmyndighet bistå de förvaltande myndigheterna i deras arbete och att driva en samverkansgrupp på handläggarnivå för de berörda myndigheternas arbete inom bredbandsstödsområdet. Då regionalfondsprogrammen blev godkända och klara före landsbygdsprogrammet, uppstod fördröjningar kring möjlig samverkan i början av perioden. Regeringen ser dock att förutsättningar för god samverkan mellan fonderna nu finns på plats genom dessa åtgärder och att sådan samverkan också sker.
När det gäller den kritik som enligt Riksrevisionen har riktats mot Statens jordbruksverk är regeringen medveten om att myndigheten haft utmaningar att få system som hanterar stödet på plats. Regeringen har fört dialog med myndigheten och framfört vikten av att funktionella itsystem finns på plats. För att tydliggöra vikten av ett fungerande samarbete mellan Statens jordbruksverk som förvaltande myndighet och länsstyrelserna som handläggande myndigheter för bredbandsstöden i landsbygdsprogrammet har regeringen gett uppdrag i respektive myndighets regleringsbrev. Statens jordbruksverk har i uppdrag att tillhandahålla riktlinjer och rutinbeskrivningar för stöd till bredband i enlighet med gällande regelverk för landsbygdsprogrammet och länsstyrelserna har i sin tur i uppdrag att beakta dessa.
Regeringen avser inte att vidta ytterligare åtgärder och anser frågan slutbehandlad.
4Regeringens initiativ som sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer
Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som överensstämmer med Riksrevisionens rekommendationer till regeringen eller svarar mot dess
14
iakttagelser. Nedan redogörs för dessa samt för den rekommendation Skr. 2017/18:54 som regeringen anser omhändertagen på annat sätt.
4.1Ytterligare utbyggnad
Riksrevisionen gör iakttagelsen att Sverige är ett av de länder i världen där hushåll och företag har högst tillgång till internetaccess via bredband, men att det finns skillnader mellan stad och landsbygd.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse. Regeringen har vidtagit åtgärder för att underlätta utbyggnad. Många åtgärder är till sin natur sådana att de ger effekt på sikt. Det kan därför antas att vissa åtgärder som vidtagits innan Riksrevisionen inledde sin granskning ännu inte har gett full effekt. I denna skrivelse redogör regeringen dock endast för åtgärder som vidtagits efter det att Riksrevisionen inlett sin granskning:
Regeringen satsar ytterligare 1 miljard kronor till bredband inom landsbygdsprogrammet, vilket innebär att regeringen totalt satsat 4,25 miljarder kronor till bredband inom landsbygdsprogrammet 2014– 2020.
Bredbandsforums mandat har förlängts till 2020. I augusti 2017 startade Landsbygdsgruppen, Bredbandsforums arbetsgrupp som verkar för ett helt uppkopplat Sverige – oavsett var man bor eller verkar. Syftet är att underlätta utbyggnad överallt i Sverige. Gruppen ska slutredovisa sitt arbete i februari 2018. I oktober 2017 startade Kommungruppen, Bredbandsforums arbetsgrupp som ska arbeta för att främja bättre samverkan och effektivare bredbandsutbyggnad på kommunal nivå. Gruppen ska slutredovisa sitt arbete senast i juni 2018.
Uppdrag till PTS att ta fram informationsmaterial som beskriver nyttan med användningen av bredbandstjänster ur ett konsumentperspektiv. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2018.
Uppdrag till PTS att ta fram en modell för beräkning av nyttan av att använda bredbandstjänster i offentlig verksamhet. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2019.
Uppdrag till PTS att kartlägga hinder för utbyggnad av fast och mobilt bredband och identifiera hur processer kan effektiviseras. Uppdraget ska slutredovisas senast den 15 juni 2018.
Uppdrag till PTS att utreda kommuners roller på bredbandsmarknaden och undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2018.
Regeringen avser att avvakta resultaten av uppdragen för att sedan utvärdera behovet av ytterligare åtgärder. Regeringen har därför i nuläget inte för avsikt att vidta ytterligare åtgärder med anledning av iakttagelsen.
15
Skr. 2017/18:54
16
4.2Nivå för funktionellt tillträde till internet
Riksrevisionen gör iakttagelsen att få saknar tillgång till internet, men att miniminivån är för låg för dagens behov.
Regeringen anser också att miniminivån är för låg för dagens behov och har därför vidtagit åtgärder. Regeringen har i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utgiftsområde 22) föreslagit en ökning av nivån från 1/s Mbit till 10 Mbit/s och finansiering för att genomföra detta. Om riksdagen beslutar i enlighet med förslaget avser regeringen att fatta beslut om ökningen under 2018.
4.3Statliga fibernät
Riksrevisionen gör iakttagelsen att regeringen i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) givits rekommendationer att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt.
Regeringen har i regleringsbrev för 2017 gett Trafikverket ett uppdrag som avser att myndigheten ska korta handläggningstiderna för ledningsrättsärenden. Utredningens övriga förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen behandlar förslagen senast i samband med budgetprocessen för 2019.
4.4PTS bedömning av marknadsavgränsning
Riksrevisionen rekommenderar PTS att i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018 särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt.
Regeringen behandlar i denna skrivelse endast de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till regeringen. Iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter tas upp i myndighetsdialog för att säkerställa att myndigheterna vid behov vidtar lämpliga åtgärder. Riksrevisionens rekommendation till PTS och iakttagelser i fråga om PTS föranleder därför inte någon åtgärd eller något uttalande från regeringens sida. Riksrevisionens rekommendation kommer dock att tas upp i myndighetsdialog med PTS.
4.5Uppdrag till Konkurrensverket
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ska uppdra åt Konkurrensverket att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan.
Regeringen konstaterar att Konkurrensverket är förvaltningsmyndighet Skr. 2017/18:54 för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upp-
handlingen enligt 1 § förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. Konkurrensverket tillämpar konkurrenslagen i de fall tillräckliga konkurrensstörningar framkommer och dessa prioriteras av verket. Detta gäller samtliga marknader, inklusive bredbandsmarknaderna. Konkurrensverket väljer självt vilka ärenden som prioriteras och har utformat en prioriteringspolicy som stöd för sitt urval. Konkurrensverket ska även i enlighet med 4 § 1 i instruktionen uppmärksamma hinder mot effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och lämna förslag till regelreformering. I enlighet med regleringsbrevet för 2017 ska Konkurrensverket redovisa förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja hinder för marknadstillträde för företag. Konkurrensverket har därutöver full frihet att initiera egna analyser inom ramen för sin rapportverksamhet där man bedömer att det finns skäl för det.
Regeringen konstaterar att PTS, inom ramen för den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018, ska göra en bedömning av om det finns konkurrensproblem på de avgränsade marknaderna. PTS ska i enlighet med 23 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation inhämta skriftligt yttrande från Konkurrensverket i samband med sin förhandsreglering.
Mot bakgrund av att Konkurrensverket, i enlighet med det uppdrag myndigheten har, kan utöva tillsyn över eventuella konkurrensproblem på bredbandsmarknaderna samt föreslå regeländringar och andra åtgärder och att PTS ska göra en bedömning av konkurrensproblem inom ramen för sin pågående marknadsanalys, finner regeringen inte skäl att lämna ett särskilt uppdrag till Konkurrensverket på det sätt som Riksrevisionen föreslår. Regeringen anser frågan vara slutbehandlad.
4.6Kommuners agerande på bredbandsområdet
Riksrevisionen gör iakttagelsen att kommuners agerande, i olika stor utsträckning, av privata aktörer uppfattas som hinder mot bredbandsutbyggnad.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att uppdra åt PTS att samverka med Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå riksdagens och regeringens bredbandsmål.
Regeringen har uppdragit åt PTS att, om behov finns, ta fram en vägledning för kommuner utifrån deras olika roller och uppgifter på bredbandsområdet i syfte att stödja kommuner i frågor som påverkar utbyggnad och konkurrens på bredbandsområdet (dnr N2017/04037/D). Inom ramen för uppdraget ska PTS samråda med Konkurrensverket och även ha en dialog med Sveriges Kommuner och Landsting och Svenska Stadsnätsföreningen. I uppdraget ingår även att beskriva och analysera vissa frågor som rör vilka roller kommunerna har när det gäller
17
Skr. 2017/18:54 tillhandahållande och utbyggnad av bredbandsinfrastruktur och styrning av stadsnät. PTS ska även analysera dessa frågor utifrån olika konkurrensaspekter.
Med anledning av det lämnade uppdraget anser regeringen att Riksrevisionens rekommendation är omhändertagen och att frågan är slutbehandlad.
4.7Bredbandsstöd
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden.
Regeringen vill med anledning av rekommendationen anföra följande. I enlighet med den avisering som gjordes i bredbandsstrategin beslutade regeringen den 8 juni 2017 att uppdra åt PTS att analysera och föreslå hur framtida insatser för bredbandsutbyggnad med statliga medel kan utformas samt att undersöka olika alternativ för vilken statlig aktör som kan administrera sådana insatser (dnr N2017/04104/D). Utmaningarna med bredbandsutbyggnaden ökar i takt med att den når allt längre, i och med att de områden som framöver kommer att sakna tillgång till snabbt bredband är allt mer glest befolkade och spridda. Uppdraget gavs för att säkerställa att statliga medel även framöver används på ett så effektivt sätt som möjligt utifrån mål och prioriteringar för digitaliseringspolitiken. PTS redovisade uppdraget till Regeringskansliet den 14 november 2017 och det är nu under beredning.
Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att Riksrevisionens rekommendation är omhändertagen och att frågan är slutbehandlad.
4.8Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad
Med anledning av vad regeringen anfört ovan anser regeringen att
Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad.
18
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Bredband i världsklass?
– Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet
rir 2017:13
19
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.
Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.
riksrevisionen
isbn
omslagets originalfoto: thomas adolfsén
tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2017
20
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
| G R A N S K N I N G S R A P P O R T | ||
| T I L L R I K S D A G E N | D A T U M : 2 0 1 7 - 0 5 - 1 9 | |
| D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 8 1 | ||
| R I R 2 0 1 7 : 1 3 |
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:
Bredband i världsklass?
– Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet
Riksrevisionen har granskat regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Post- och telestyrelsen, Statens jordbruksverk och Konkurrensverket.
Företrädare för Näringsdepartementet, Post- och telestyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Tillväxtverket, Statens jordbruksverk och Konkurrensverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten.
Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Revisor Linda Talme har varit föredragande. Revisionsdirektör Philippe Jolly och enhetschef Robin Travis har medverkat i den slutliga handläggningen.
Ingvar Mattson
Linda Talme
För kännedom:
Regeringen, Näringsdepartementet
Post- och telestyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Tillväxtverket,
Statens jordbruksverk, Konkurrensverket
R I K S R E V I S I O N E N
21
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Innehåll
| 1 | Inledning | 13 |
| 1.1 | Syfte och avgränsningar | 13 |
| 1.2 | Bedömningsgrunder | 15 |
| 1.3 | Metod och tillvägagångssätt | 17 |
| 1.4 | Rapportens disposition | 18 |
| 2 | Regeringens politik och åtgärder | 19 |
| 2.1 | Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband | 19 |
| 2.2 | Regeringens mål för bredbandstäckningen | 19 |
| 2.3 | Många statliga aktörer för att uppfylla regeringens bredbandspolitik | 20 |
| 2.4 | Regelverk som styr bredbandsmarknaden | 24 |
2.5Regeringen har begränsat handlingsutrymme för genomförandet av
| bredbandsmålet | 25 |
| 2.6 Sammanfattande iakttagelser | 25 |
| 3 | Tillgänglighet och robusthet | 26 |
| 3.1 | En heterogen marknad med många aktörer | 26 |
| 3.2 | Bredbandstillgången i Sverige är god men det finns skillnader inom landet | 28 |
| 3.3 | PTS beräknar att regeringens mål till 2020 inte uppfylls | 33 |
| 3.4 | Huvudregeln är att operatörerna är ansvariga för bredbandsnäten | 34 |
| 3.5 | Svårt att bedöma robustheten | 36 |
| 3.6 | Sammanfattande iakttagelser | 39 |
| 4 | Förutsättningar för marknaden att tillhandahålla bredband | 41 |
| 4.1 | Konkurrensbegränsningar i bredbandsnätets värdekedja | 41 |
| 4.2 | Kommunerna kritiseras för att begränsa konkurrensen | 44 |
| 4.3 | Diskussion om de offentligägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden | 47 |
| 4.4 | Verktygen för att hantera konkurrensproblem upplevs inte som tillräckliga | 48 |
| 4.5 | Sammanfattande iakttagelser | 53 |
| 5 | Bredbandsstöden | 55 |
| 5.1 | Bredbandsstöd för fjorton miljarder sedan 2001 | 55 |
| 5.2 | Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar | 57 |
| 5.3 | Risk att bredbandsstödet snedvrider konkurrensen | 62 |
| 5.4 | Bredbandsstödet har varit svårt att samordna och staten har fått kritik | 65 |
| 5.5 | Sammanfattande iakttagelser | 68 |
| Referenslista | 69 | |
| Bilaga 1. Sammanställning av bredbandsstöd |
72 | |
| Bilaga 2. Intervjuförteckning | 75 | |
R I K S R E V I S I O N E N
23
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Sammanfattning och slutsatser
Bakgrund
Regeringen anser att digitaliseringen är den enskilt största förändringsfaktorn i vår tid och har som övergripande mål att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Det utvecklas kontinuerligt nya digitala lösningar inom till exempel hälso- och sjukvård, handel och offentlig förvaltning. Relationen mellan stat och medborgare utvecklas till följd av detta mot att bli alltmer digital. För att alla ska kunna delta i samhället på lika villkor är därmed tillgängliga och tillförlitliga elektroniska kommunikationer en förutsättning.
Regeringen och riksdagen har fastställt ett bredbandspolitiskt mål för Sverige. Målet är att Sverige ska ha ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målet ska i första hand uppnås genom väl fungerande marknader. Regeringens roll är därför att se till att marknaden fungerar effektivt, och att ge bredbandsstöd till de områden där det bedöms att marknaden, av lönsamhetsskäl, inte kommer att bygga bredband.
Det står klart att internetaccess via bredband har en viktig roll för samhällets tillväxt, utveckling och digital delaktighet. Därför har Riksrevisionen valt att granska regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet.
Syfte och metod
Granskningens syfte är att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband.
Granskningen fokuserar på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning.
Granskningens revisionsfrågor är följande:
•Hur ser bredbandsutbyggnaden ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet?
•Finns det ändamålsenliga förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband?
•Har bredbandsstöden utformats så att de möjliggör bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte tillhandahåller bredband?
| R I K S R E V I S I O N E N | 5 |
25
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Det empiriska underlaget för granskningen utgörs av ett femtiotal intervjuer samt analys av relevanta rapporter, statistik, dokument och andra skrivelser.
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser
God bredbandstäckning men ojämn tillgång mellan stad och landsbygd
Sverige är ett av de länder i världen där hushåll och företag har högst tillgång till internetaccess via bredband. Undersökningar från Post- och telestyrelsen (PTS) visar att cirka 73 procent av de svenska hushållen har tillgång till bredband om lägst 100 Mbit/s. Sverige har framför allt en god utbyggnad av bredband med snabb överföringshastighet i tätorter. Enligt PTS prognos kommer utbyggnaden av bredband med snabb överföringshastighet nå
Granskningen visar att regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som har varit och även fortsättningsvis kan bli viktiga för att uppnå bredbandsmålen. Det gäller exempelvis stödet till bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte betraktar det som lönsamt att bygga, tillsättandet av regionala bredbandskoordinatorer samt Bredbandsforum för samverkan mellan marknadens aktörer. Därtill har regeringen aviserat ett antal åtgärder i sin bredbandsstrategi som kan bidra till att uppfylla bredbandsmålet, till exempel att utreda lokaliseringsprincipen och se över nivån för funktionellt tillträde till internet (det vill säga miniminivån för hushållens och företagens tillgång till internet).
Riksrevisionens granskning visar dock att regeringen står inför utmaningar för att nå målsättningen om att alla hushåll och företag ska ha tillgång till ett bredband i världsklass samt ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Utmaningen består främst i att överbrygga skillnaderna mellan stad och landsbygd i fråga om tillgången till bredband med snabb överföringshastighet och robusta nät.
Skillnader mellan stad och landsbygd i tillgång till snabbt bredband
Det finns stora skillnader inom Sverige med avseende på vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (om lägst 100 Mbit/s). Skillnaderna gäller främst mellan tätort och områden utanför tätort. På nationell nivå var tillgången till bredband med snabb överföringshastighet i tätort i genomsnitt 78 procent, medan tillgången i områden utanför tätort var 22 procent under 2016. Det är dock få hushåll och arbetsställen som helt saknar tillgång till den i dagsläget reglerade miniminivån för tillgång till internet med en hastighet om lägst 1 Mbit/s.
Dessutom pågår ett teknikskifte där det kopparbaserade nätet är på väg att ersättas av optisk fiber eller mobil teknik. Bredband via kopparnätet är den teknik som ger flest hushåll och arbetsställen tillgång till bredband, både i tätort och på landsbygd.
| 6 | R I K S R E V I S I O N E N |
26
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
På landsbygd ersätts kopparnätet huvudsakligen med mobila tekniker, vilket påverkar tillgången till fast bredband.
Risk för ojämn fördelning av robusta fibernät
Riksrevisionens granskning visar att det finns risk för ojämn fördelning av robusta fibernät. Granskningen har visat att det huvudsakligen finns indikationer på bristande robusthet i accessnät, till exempel nät som ägs av ideella föreningar som bygger bredbandsinfrastruktur på landsbygd (så kallade fiberföreningar) och stadsnät. De faktorer granskningen identifierat som bristfälliga omfattar därmed en mindre andel av befolkningen, men får ändå en påverkan för de hushåll och företag som drabbas. I takt med att relationen mellan medborgare och stat blir alltmer digital, är en likvärdig tillgång till snabb och robust internetaccess en förutsättning för att alla hushåll och företag ska kunna använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband.
Det är dock svårt att få en helhetsbild av fibernätens robusthet, bland annat eftersom bredbandsmarknaden består av runt 500 aktörer och ett tusental fiberföreningar. Det är svårt för andra än de som drabbas av bristande internetaccess eller de som tillhandahåller infrastrukturen att veta om det finns problem med robusthet, och var i fiberinfrastrukturen problemen i så fall förekommer.
Statliga fibernät kan användas mer effektivt för att uppfylla bredbandsmålen
Flera utredningar har visat att den statligt ägda bredbandsinfrastrukturen inte används på ett effektivt sätt. Regeringen rekommenderas därför i dessa utredningar att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt. Utöver minskade kostnader samt ökad säkerhet och robusthet i näten, skulle en samverkan också kunna leda till att bredbandsutbyggnaden underlättas. Sådana rekommendationer framförs till exempel i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) och Riksrevisionens rapport Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5).
Bristande förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband
Målbilden för en effektiv konkurrens i bredbandsnäten är, enligt såväl EU- kommissionen som regeringen, att de ska vara öppna och konkurrensneutrala. Det innebär att den passiva och aktiva nivån i infrastrukturen ska vara tillgänglig för aktörer på
Det finns huvudsakligen tre roller som en operatör på bredbandsmarknaden kan ha. Vissa operatörer väljer att inneha endast en roll, medan andra väljer att inneha fler roller. Definitioner av rollerna varierar, vilket delvis försvårar en beskrivning och analys av problemen.
| R I K S R E V I S I O N E N | 7 |
27
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Vi väljer att använda följande benämningar av dessa roller:
•Nätägare (infrastrukturnivå)
•Kommunikationsoperatör (eller på annat sätt aktivera ett nät och tillhandahålla transmission)
•Tjänsteleverantör (tillhandahållare av till exempel tv- eller internetaccess)
Det finns inneboende risker för bristande konkurrens på bredbandsmarknaden eftersom den tenderar att skapa monopolsituationer. Nätägaren kontrollerar den fysiska infrastrukturen i form av ledningar (fiber) som är nedgrävda i marken. De ekonomiska incitamenten för andra aktörer att bygga en parallell infrastruktur och konkurrera på infrastrukturnivå är låga. Nätägare har således en stark position och bör inte diskriminera potentiella aktörer om konkurrens på lika villkor ska kunna upprätthållas.
Det är dock lägre inträdesbarriärer för operatörer att etablera sig som kommunikationsoperatör och tjänsteleverantör jämfört med rollen som nätägare. Bristfällig konkurrens kan uppstå när en kommunikationsoperatör eller tjänsteleverantör har exklusivitet att agera på respektive nivå i ett nät, vilket medför svårigheter för andra operatörer att etablera sig. Detta kan antingen uppstå genom att nätägare också agerar kommunikationsoperatör, eller att rollen som kommunikationsoperatör enbart innehas av en operatör utan möjlighet för andra att etablera sig. För att möjliggöra konkurrens på
Riksrevisionens granskning visar emellertid att det förekommer att operatörer inte hyr ut kanalisation, svartfiber och annan passiv utrustning på
Granskningen visar dessutom att det finns olika uppfattningar om de offentligägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden. De privata aktörerna upplever att kommunerna i olika stor utsträckning hindrar dem från att etablera sig. Kommunerna har dock flera aspekter att ta hänsyn till vid sin handläggning av marktillträde, vilket gör att processerna kan ta tid. Till exempel måste kommuner ta hänsyn till kommunens, allmänhetens och övriga ledningsägares intressen och därmed ställa krav på den som nyttjar marken.
Ansvariga myndigheter har inte fullt ut förmått komma till rätta med de hinder som marknadsaktörerna upplever
Det bredbandspolitiska målet ska i första hand uppnås genom väl fungerande marknader. En central del i den statliga styrningen av området är därmed en ändamålsenlig konkurrenslagstiftning. Riksrevisionens granskning visar dock att PTS och Konkurrensverket med stöd av den sektorsspecifika regleringen (LEK) och konkurrenslagen, utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till
| 8 | R I K S R E V I S I O N E N |
28
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarens starka ställning samt begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan. Riksrevisionens bedömning är att det till viss del föreligger konkurrensproblem på marknaden som försvårar bredbandsutbyggnaden, men att det också handlar om de olika aktörernas skilda verksamhetslogiker och intressen.
Enligt den sektorsspecifika förhandsregleringen lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) har till exempel den relevanta marknaden hittills bedömts vara nationell, trots att de hinder mot en effektiv konkurrens som granskningen har identifierat uppstår på lokal nivå. Detta har resulterat i att PTS med stöd av LEK har bedömt att en aktör har betydande inflytande på nationell nivå. Därmed är det endast en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de konkurrensreglerande bestämmelserna i LEK. Det kan också noteras att Konkurrensverket inte har fått något fall materiellt prövat i domstol om tillträde till den vertikala värdekedjan eller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på bredbandsmarknaden.
I intervjuer har de privata aktörerna sagt att de anser att de verktyg som finns för att hantera konkurrensproblem på bredbandsmarknaden är otillräckliga eller till och med tandlösa. Det beror dels på att de upplevda hindren kvarstår, dels på långa processer för att handlägga konkurrensärenden. Enligt uppgift avstår privata aktörer från att anmäla konkurrensproblem eftersom de vet att en rättslig process kommer att ta så lång tid att driva att det inte är affärsmässigt motiverat.
Skilda intressen leder till friktion och målkonflikter
Ett problem som framkommit i granskningen är att de aktörer som regeringen anser ska svara för bredbandsutbyggnaden styrs av olika verksamhetslogiker och mål, vilket medför att de ibland har motstående intressen. Kommunerna är i vissa fall marknadsaktörer genom sina kommunägda bredbandsnät. Samtidigt styrs de av sitt kommunala ansvar som gör att de behöver ta hänsyn till andra frågor än bredband. De privata aktörerna styrs av avkastningskrav medan stadsnäten styrs av ägarinstruktioner, och de statliga aktörerna som äger bredbandsinfrastruktur styrs av sina uppdrag och intressen. Resultatet är att det uppstår friktion och att bredbandsaktörernas individuella ageranden sammantaget inte fullt ut bidrar till att uppfylla regeringens mål.
Av Riksrevisionens intervjuer framgår att privata aktörer uppfattar maktbalansen som asymmetrisk i och med att kommunerna fattar flera av de beslut som aktörerna är beroende av för att kunna bygga bredband. De privata aktörerna upplever stundtals att kommuner motarbetar dem och agerar på ett sätt som inte främjar bredbandsutbyggnaden. Enligt Riksrevisionens mening kan detta emellertid främst vara ett uttryck för att samtliga aktörer arbetar utifrån sina respektive verksamhetslogiker och att det är därför som det uppstår friktion och målkonflikter.
| R I K S R E V I S I O N E N | 9 |
29
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Regeringen har i bredbandsstrategin fastställt att offentliga aktörer inte ska tränga undan privata investeringar och att det är privata aktörer som i första hand ska tillhandahålla bredband. Vid intervjuer under granskningen har det framförts att regeringens formuleringar om detta i bredbandsstrategin har bidragit till den otydlighet som råder på bredbandsmarknaden när det gäller rollfördelningen mellan de privata, kommunala och statliga aktörerna. Som exempel på den friktion som otydligheten medfört kan nämnas att Sveriges Kommuner och Landsting har lämnat den överenskommelse om kommunala principer på bredbandsmarknaden som man hade med Konkurrensverket och PTS.
Risk för att stödet har gått till kommersiellt attraktiva områden
Regeringen har sedan 2001 erbjudit statligt stöd för utbyggnad av
Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik
Det har funnits krav från Europaparlamentet och Europeiska rådet på att de europeiska struktur- och investeringsfonderna ska få en bättre samordning. Samordningen för bredbandsstöden i ERUF och landsbygdsprogrammet har dock inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen. Vidare har Jordbruksverket fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av
Stödet går i ökad utsträckning till större projekt
Urvalskriterierna i landsbygdsprogrammet har förändrats mellan de två programperioderna och det har påverkat vilka ansökningar som beviljats stöd. Jämfört med föregående programperiod går stödet i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till de stora projekten, samt till privata företag och kommuner. Förändringen har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer.
10 R I K S R E V I S I O N E N
30
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Risk för att stödet stör konkurrensen på bredbandsmarknaden
Bredbandsstödet styrs av statsstödsreglerna som säger att statlig stödgivning inte får störa konkurrensen på marknaden. För bredbandsstödet innebär det att stöd inte får beviljas till områden där det bedöms att marknadsaktörer inom tre år kommer att bygga bredband utan stöd.
Det finns en risk för att bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har styrts till kommersiellt attraktiva områden. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, att stöd beviljas till privata aktörer och kommunala bolag, samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns. Faktorerna riskerar att styra stödet till områden med större befolkningsunderlag och därmed mer lönsamma projekt. Den höga utbyggnadstakten på marknaden har dessutom påverkat var kommersiellt attraktiva områden finns: i takt med att tätorterna byggs ut sker utbyggnaden mer och mer utanför tätort.
Dessutom har verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till kommersiellt attraktiva områden haft svårt att uppfylla sitt syfte, det vill säga marknadsanalysen och det offentliga samrådet. Enligt flera intervjuer under granskningen har stöd beviljats till områden där marknadsaktörer sannolikt hade byggt även utan stöd. Det finns därmed en risk för att bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har gått till kommersiellt attraktiva områden.
Bredbandsutbyggnaden har varit framgångsrik, men det finns utmaningar framöver
Sverige har en god täckning av bredband med snabb överföringshastighet, och utbyggnaden går framåt. Riksrevisionens granskning visar att den svenska modellen med en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser kan anses ha varit framgångsrik eftersom den har möjliggjort att majoriteten av hushåll och företag har fått tillgång till bredband med snabb överföringshastighet.
Enligt Riksrevisionens bedömning har den nuvarande marknadsmodellen emellertid ställts inför ökade svårigheter när det gäller att tillhandahålla bredband med snabb överföringshastighet till de hushåll och företag som kvarstår. Gränsen för vad som är lönsamma områden omdefinieras i takt med fortsatt utbyggnad och ökad efterfrågan på bredband med snabb överföringshastighet. Det kommer dock inte vara lönsamt för marknadens aktörer att bygga ut bredband till alla, samtidigt som det finns hinder som marknadsaktörerna upplever påverkar deras möjlighet att tillhandahålla bredband. Bredbandsstödet har dessutom utformats på ett sätt som gör att det riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden, istället för att underlätta bredbandsutbyggnad i områden som inte anses lönsamma av marknadsaktörerna.
| R I K S R E V I S I O N E N | 11 |
31
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Bredbandsutbyggnaden är beroende av att marknadsaktörerna drar åt samma håll, men eftersom aktörerna styrs av olika verksamhetslogiker finns det inte ett gemensamt mål utan flera. För att alla hushåll och företag ska få tillgång till ett bredband i världsklass och goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband är det viktigt att regeringen och ansvariga aktörer tillsammans verkar för att bredbandsmålen uppnås. För att nå riksdagens och regeringens mål krävs fler kompensatoriska insatser och att de olika aktörerna måste intensifiera sitt samarbete.
Rekommendationer
Riksrevisionens rekommendationer till regeringen:
•Regeringen bör överväga att uppdra åt Post- och telestyrelsen att samverka med Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå riksdagens och regeringens bredbandsmål.
•Regeringen bör se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden.
•Regeringen bör uppdra åt Konkurrensverket att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan.
Riksrevisionens rekommendationer till Post- och telestyrelsen (PTS):
•PTS bör i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med inför 2018 särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt.
12 R I K S R E V I S I O N E N
32
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
1 Inledning
Digitaliseringen är enligt regeringen den enskilt största förändringsfaktorn i vår tid1 och har som övergripande mål att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.2 Det utvecklas kontinuerligt nya digitala lösningar inom till exempel hälso- och sjukvård, handel och offentlig förvaltning. Relationen mellan stat och medborgare utvecklas till följd av detta mot att bli alltmer digital. För att alla ska kunna delta i samhället på lika villkor är därmed tillgängliga och tillförlitliga elektroniska kommunikationer en förutsättning.
Regeringen och riksdagen har fastställt ett bredbandspolitiskt mål för Sverige. Målet är att Sverige ska ha ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målet ska i första hand uppnås genom väl fungerande marknader.3 Regeringens roll är därför att se till att marknaden fungerar effektivt, och att ge bredbandsstöd till de områden där det bedöms att marknaden, av lönsamhetsskäl, inte kommer att bygga bredband.4
Det står klart att internetaccess via bredband har en viktig roll för samhällets tillväxt, utveckling och digital delaktighet. Därför har Riksrevisionen valt att granska regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet.
1.1 Syfte och avgränsningar
Granskningens syfte är att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat
för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska sam-
hällstjänster och service via bredband.
Granskningens revisionsfrågor är följande:
•Hur ser bredbandsutbyggnaden ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet?
•Finns det ändamålsenliga förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband?
•Har bredbandsstöden utformats så att de möjliggör bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte tillhandahåller bredband?
1Budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, utg.omr. 22).
2Budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/2012:1, utg.omr. 22).
3Prop. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1.
4Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D.
| R I K S R E V I S I O N E N | 13 |
33
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Granskningens fokus
Regeringens utgångspunkt är att marknadsaktörerna i första hand ska tillhandahålla bredband. Statens roll är att skapa förutsättningar för aktörerna på bredbandsmarknaden, främja utbyggnaden och rikta offentliga insatser dit marknadens aktörer annars inte bedöms investera.5 Granskningen fokuserar därför på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning.6
Granskningen fokuserar vidare på så kallad trådbunden bredbandsutbyggnad och speciellt anläggandet av fiberinfrastruktur. Trådlöst bredband (via satellit, mobilnäten eller radiolänk) ingår inte som en del i granskningen. Avgränsningen görs dels för att mobila lösningar huvudsakligen kräver fibernät, vilket innebär att utbyggnad av fibernät är en förutsättning för mobila tekniker. Dels för att trådlöst bredband är ett eget område med speciella förutsättningar, till exempel frekvenser i radiospektrum. Inte heller kopparbaserad trådbunden utbyggnad inkluderas i granskningen, eftersom marknaden i Sverige anses väl utbyggd med sådan och att det dessutom sker ett teknikskifte där kopparnätet successivt monteras ner och ersätts med andra tekniker. En annan typ av kopparbaserad access finns dock ofta de sista meterna i nät, speciellt i flerbostadsfastigheter där fiber inte alltid går till lägenheterna. Denna granskning fokuserar inte heller på fastighetsnät.
Bredband
Bredband är ett samlingsnamn på olika tekniker för snabb dataöverföring och är en förutsättning för slutkundens tillgång till en internetaccess. Begreppet bredband är därmed inte teknikbundet, utan finns att tillgå genom flera olika tekniker, däribland trådbundet eller via mobilnäten. Den utbyggnad som sker i dag gäller huvudsakligen trådbundet bredband i form av optisk fiber och mobila nät. Bredband via kopparnätet är den teknik som i dag ger flest hushåll och arbetsställen tillgång till bredband. Det sker för närvarande ett teknikskifte på marknaden, där bredband via kopparnätet successivt byts ut mot bredband via andra tekniker.
Regeringen och Post- och telestyrelsen definierar bredband som en ”anslutning till internet via en accessteknik vilken levererar faktisk överföringshastighet nedströms om minst 1 Mbit/s i genomsnitt”.7 Hastigheter om minst 100 Mbit/s anses vara bredband med snabb överföringshastighet. För att nå snabb överföringshastighet krävs fiber,
5Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D, s. 37.
6Riksrevisionens mandat omfattar inte kommuner och landsting.
7PTS 2017. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i Sverige.
8Artikel på Bredbandsforums hemsida, ”Vad är bredband?”, hämtad
14 R I K S R E V I S I O N E N
34
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
1.2 Bedömningsgrunder
För att uppfylla granskningens syfte och besvara revisionsfrågorna presenteras nedan granskningens bedömningsgrunder i förhållande till granskningens tre revisionsfrågor.
1.2.1Hur ser bredbandsutbyggnaden ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet?
För att besvara granskningens första revisionsfråga kommer vi att utgå från rege-
ringens och riksdagens bredbandspolitiska mål. Målet är att Sverige ska ha ”ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att
använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband”.9
Bredband i världsklass
Regeringen definierar inte vad ”bredband i världsklass” innebär, eftersom regeringen anser att definitionen kommer att förändras över tid i takt med teknik- och tjänsteutvecklingen. Dessutom beror definitionen på användarnas efterfrågan. Däremot uttalar regeringen följande i bredbandsstrategin från 2009:
Det övergripande målet är att Sverige ska ha bredband i världsklass. En hög användning av IT och internet är bra för Sverige och landets konkurrenskraft. En förutsättning för detta är tillgång till bredband med hög kapacitet i hela landet som ger en robust och tillförlitlig åtkomst till internet och andra bredbandstjänster.10
Granskningen utgår därmed från att bredband i världsklass innebär en hög bredbandstäckning i hela landet med hög kapacitet och robusthet som ger hushåll och företag internetaccess med snabb överföringshastighet.
Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband
Regeringen och riksdagens mål är att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband.11 Regeringen utvecklar inte heller här vad ”alla” och ”bör” innebär. Vi väljer därmed att utgå från två perspektiv i bedömningen: hushålls och företags tillgång till funktionellt tillträde till internet (reglerad miniminivå) och regeringens mål för bredbandstäckning i Sverige (målvärde):
9Prop. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1, och Trafikutskottets betänkande 2009/10:TU18. Tillgängliga elektroniska kommunikationer.
10Regeringen 2009. Bredbandsstrategi för Sverige. Dnr N2009/8317/ITP, s. 21.
11Prop. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1.
| R I K S R E V I S I O N E N | 15 |
35
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
•Förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation fastställer miniminivån för tillträde till internet om lägst 1 Mbit/s.12
•Regeringen har satt upp mål om hur hög bredbandstäckning som bör uppnås fram till 2025. Målen fastställer bland annat att hela Sverige bör ha tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (se kapitel 2 för täckningsmålen).13
1.2.2Finns det ändamålsenliga förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband?
Regeringens bredbandsstrategi har som utgångspunkt att det är marknaden som ska förse Sverige med bredband. Det är i första hand de privata marknadsaktörerna som ska tillhandahålla bredband och de offentliga aktörer som agerar på marknaden ska inte tränga ut de privata investeringarna.14 Regeringens utgångspunkt är dessutom att statens roll på bredbandsmarknaden är att skapa förutsättningar för aktörerna på bredbandsmarknaden, framför allt genom att undanröja hinder för utvecklingen.15
Enligt den strukturekonomiska teoribildningen16 är hinder mot en effektiv konkurrens på marknaden till exempel inträdesbarriärer, imperfekt information och transaktionskostnader. För att främja konkurrensen och pressa priserna måste därför staten bedriva konkurrenspolitik och intervenera på marknaden genom reglering och normering.17 Marknaden för bredband är enligt denna teori utbudsstyrd, det vill säga åtgärderna bör riktas in på utbudssidan.18
Vi kommer att granska vilka problem marknadsaktörerna upplever och bidrar till att skapa i utbyggnaden av bredband och internetaccess. Vi kommer dessutom att granska om regeringen har vidtagit adekvata åtgärder för att komma till rätta med dessa problem. På så sätt kan vi sedan bedöma om regeringen har skapat ändamålsenliga förutsättningar för marknaden att tillhandahålla internetaccess via bredband.
1229 a § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation.
13Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D.
14Ibid, s.
15Ibid, s. 37.
16Se exempelvis Mattsson, L G (red.), 2008. Marknadsorientering när världen förändras – myter och möjligheter i Marknadsorientering – myter och möjligheter. Liber, Malmö.
17Häckner, J, 2009. Konkurrenspolitik i Häckner, J. m.fl. (red.) 2009. Tillämpad mikroekonomi. Studentlitteratur, Lund.
18Mattsson, L G (red.), 2008. Marknadsorientering när världen förändras – myter och möjligheter i Marknadsorientering – myter och möjligheter. Liber, Malmö, s. 11.
16 R I K S R E V I S I O N E N
36
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
1.2.3Har bredbandsstöden utformats så att de möjliggör bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte tillhandahåller bredband?
Regeringen har gett aktörer möjligheten att söka stöd för att anlägga bredbandsinfrastruktur i form av fibernät. Stödet ska göra det möjligt att tillhandahålla bredband till områden där marknaden inte anser det lönsamt att bygga. Regeringen anger i bredbandstrategin att den ska säkerställa att statliga medel används på ett effektivt sätt utifrån mål och prioriteringar för
För att bedöma om regeringen har använt statliga resurser på ett effektivt sätt i förhållande till de övergripande bredbandspolitiska målen kommer vi att utgå från de effekter som utformningen av bredbandsstödet har gett och om det system som skapats för att administrera stödpengarna har varit effektivt.
1.3 Metod och tillvägagångssätt
För att uppfylla granskningens syfte och besvara granskningsfrågorna har vi använt flera metoder: intervjuer samt statistik- och dokumentstudier. Vi har haft professor
1.3.1 Intervjuer
Vi har genomfört ett femtiotal intervjuer med aktörer på bredbandsmarknaden (se bilaga 2 för intervjuförteckning). Intervjuerna har syftat till att granska
•förutsättningar, hinder och konkurrens på marknaden
•effekterna av de statliga bredbandsstöden samt processen för framtagandet av dessa.
Intervjuerna har genomförts med regionala bredbandskoordinatorer, kommuner, kommunala stadsnätsbolag, privata bredbandsoperatörer, kunder till bredbandsoperatörer, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt Svenska Stadsnätsföreningen (SSNf). Vi har också intervjuat relevanta statliga myndigheter såsom Post- och telestyrelsen (PTS), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Konkurrensverket (KKV), Jordbruksverket, Tillväxtverket och Regeringskansliet.
Regeringen har satsat på att göra det möjligt för varje aktör med regionalt utvecklingsansvar att ha funktionen regional bredbandskoordinator (totalt 21 stycken). Vi har valt att intervjua samtliga, eftersom vi ville få en bild av vad som eventuellt skiljer länen åt i förutsättningar för bredbandsutbyggnad. Dessutom ville vi se vilka eventuella
19 Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D, s. 29.
| R I K S R E V I S I O N E N | 17 |
37
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
likheter de olika länen uppvisade. Intervjuerna med bredbandskoordinatorerna var strukturerade och genomfördes utifrån en frågemall för att skapa jämförbarhet vid analysen av materialet. Intervjumaterialet har sammanställts i en matris, där informanternas svar strukturerades enligt granskningens huvudsakliga frågor om konkurrens, bredbandsstödet och robusthet. Matrisen har legat till grund för den analys av materialet som vi har gjort. Vi använde ett liknande tillvägagångssätt vid intervjuerna med övriga aktörer på bredbandsmarknaden. Vi försökte även kategorisera aktörerna till olika aktörsgrupper så långt det gick. De privata operatörerna behandlades till exempel som en kategori.
Materialet i granskningen består till stor del av intervjuer. Det fanns dock en försvårande aspekt i att välja intervjuer som huvudsaklig metod, nämligen att bredbandsmarknaden är föremål för starka intressen och konfliktytor mellan olika aktörer. Det har gjort att vi har fått analysera intervjuerna kritiskt utifrån det intresse som respektive aktör representerar (bredbandskoordinator, kommun, kommunalt bolag, privat aktör, statlig myndighet och så vidare). Vi har också stämt av faktauppgifter från intervjuer med motsvarande dokument och statistik.
1.3.2 Dokument- och statistikstudier
De dokument och den statistik som vi har analyserat är framför allt:
•bredbandskartläggningar
•beviljade ansökningar i föregående och nuvarande programperiod för landsbygdsprogrammet och Europeiska regionala utvecklingsfonden
•styrdokument för bredbandsstöden
•regeringsuppdrag
•regeringens bredbandsstrategier och propositioner
•statliga utredningar.
1.4 Rapportens disposition
I rapportens första kapitel presenteras granskningens syfte, revisionsfrågor, utgångspunkter och tillvägagångssätt. Kapitel 2 är en översikt av regeringens insatser på bredbandsområdet. Nästföljande tre kapitel är strukturerade enligt revisionsfrågorna och syftar till att analysera dem i tur och ordning. Kapitel 3 handlar om måluppfyllnaden, kapitel 4 om förutsättningar att tillhandahålla bredband och kapitel 5 om bredbandsstödet.
18 R I K S R E V I S I O N E N
38
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
2 Regeringens politik och åtgärder
I rapportens andra kapitel beskrivs regeringens politik och åtgärder för att skapa förutsättningar för bredbandsutbyggnaden. Regeringen utgår från att det är marknaden som ska tillhandahålla bredband och att staten inte ska investera i bredbandsutbyggnad. Staten ska enbart se till att marknaden fungerar effektivt samt ge stöd till områden som inte är kommersiellt attraktiva.20
Det finns flera statliga aktörer och rättsliga regleringar som påverkar hur marknaden bygger bredband, genom att antingen reglera, bedriva tillsyn eller sätta normer för hur marknadsaktörerna ska agera.
2.1Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband
Regeringen har sedan 2009 formulerat två bredbandsstrategier och måluppsättningar för Sveriges bredbandstäckning (2009 och 2016). I bredbandsstrategin från 2009 fastställde regeringen att det är marknaden som ska tillhandahålla bredband, och att det är regeringens uppgift att se till att marknaden fungerar på ett effektivt sätt.21 För att uppnå detta har regeringen satt upp mål och regelverk samt gett uppdrag åt ett flertal statliga aktörer. Sedan 2001 har regeringen dessutom erbjudit statligt stöd för utbyggnad av
2.2 Regeringens mål för bredbandstäckningen
Regeringens mål för Sveriges bredbandstäckning är en avspegling av EU:s mål för
I slutet av 2016 antog regeringen en ny bredbandsstrategi. Den nya bredbandsstrategin är en uppdaterad version av strategin från 2009. Den bygger på samma grundprincip, det vill säga att det i första hand är marknadsaktörerna som ska tillhandahålla bredband och att offentliga aktörer inte ska tränga ut de privata. Regeringens mål för
20Regeringen 2011. It i människans tjänst. En digital agenda för Sverige. Dnr 2011/342/ITP.
21Regeringen 2009. Bredbandsstrategi för Sverige. N2009/831/ITP, s. 6.
22European Commission broadband strategy and policy: “Connectivity for a European Gigabit Society” (September 2016).
23Regeringen 2009. Bredbandsstrategi för Sverige. N2009/831/ITP, s. 6.
| R I K S R E V I S I O N E N | 19 |
39
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Sveriges bredbandstäckning inkluderar nu hela befolkningen, till skillnad från den tidigare strategin:
•År 2020 bör 95 procent av alla hushåll och företag har tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s.
•År 2023 bör hela Sverige ha tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet.
•År 2025 bör hela Sverige ha tillgång till snabbt bredband:
−98 procent av alla hushåll och företag bör ha tillgång till 1 Gbit/s.
−1,9 procent av alla hushåll och företag bör ha tillgång till 100 Mbit/s.
−0,1 procent av alla hushåll och företag bör ha tillgång till 30 Mbit/s.
2.3Många statliga aktörer för att uppfylla regeringens bredbandspolitik
Regeringen har organiserat bredbandspolitiken på ett sätt som involverar många statliga aktörer. I detta avsnitt presenteras först samtliga statliga aktörer som är involverade på bredbandsområdet. Därefter beskrivs regeringens centrala insatser.
2.3.1 De statliga aktörerna och deras roller
Regeringen har organiserat bredbandspolitiken på ett sätt som involverar många statliga aktörer, vilket beskrivs i tabell 1. Post- och telestyrelsen (PTS) är den centrala statliga myndigheten på bredbandsområdet. Regionala bredbandskoordinatorer24 och Bredbandsforum är i sin tur två verktyg för att möjliggöra att regeringens bredbandspolitik uppnås. Regeringen har dessutom allokerat resurser till att stödja bredbandsutbyggnad i geografiska områden som inte anses vara kommersiellt attraktiva. Bredbandsstödet involverar myndigheterna Tillväxtverket, Jordbruksverket, PTS och länsstyrelserna. Fem statliga aktörer äger
24Bredbandskoordinatorerna är inte en statlig aktör, utan en funktion som regeringen finansierar. Funktionen finns hos de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret, det vill säga landsting eller motsvarande.
20 R I K S R E V I S I O N E N
40
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Tabell 1 Statliga aktörer på bredbandsområdet
| Aktör | Roll | |
| Affärsverket svenska | Ägare av |
|
| kraftnät | ||
| Bredbandsforum | Forum på nationell nivå för samordning mellan aktörer som | |
| är verksamma på bredbandsmarknaden. Ett kansli som | ||
| stödjer verksamheten finns hos PTS och finansieras av | ||
| Näringsdepartementet. | ||
| Bredbandskoordinatorer | Syftar till att främja samverkan mellan aktörer på | |
| (21 st) | bredbandsområdet på den regionala marknaden. Regionala | |
| bredbandskoordinatorer finns hos den aktör som har det | ||
| regionala utvecklingsansvaret, det vill säga region eller | ||
| länsstyrelse. Satsningen finansieras av Närings- | ||
| departementet. PTS administrerar ett nationellt sekretariat | ||
| inom ramen för Bredbandsforums kansli. | ||
| Försvarsmakten | Ägare av |
|
| Jordbruksverket | Förvaltningsmyndighet för bredbandsstödet i landsbygds- | |
| programmet. | ||
| Konkurrensverket | Förvaltnings- och tillsynsmyndighet för konkurrenslagen. | |
| Myndigheten för | Övergripande ansvar för frågor om skydd mot olyckor, | |
| samhällsberedskap | krisberedskap och civilt försvar. Ansvarig myndighet för | |
| statens kommunikationstjänst för samhällsviktig | ||
| verksamhet (Rakel). | ||
| Länssamverkan bredband | En samverkansgrupp med fokus på det arbete som | |
| myndigheterna bedriver inom bredbandstödsområdet, vilket | ||
| inkluderar informationsspridning och kompetensutveckling. | ||
| PTS har i uppdrag att leda nätverket som har deltagare från | ||
| länsstyrelser, Jordbruksverket och Tillväxtverket. | ||
| Länsstyrelserna (21 st) | Handlägger och beslutar om bredbandsstödet i | |
| landsbygdsprogrammet. | ||
| Post- och telestyrelsen | Expertmyndighet, tillsynsmyndighet och konkurrens- | |
| främjande myndighet på området för elektronisk | ||
| kommunikation. | ||
| Teracom AB | Ägare av |
|
| Tillväxtverket | Förvaltningsmyndighet för bredbandsstödet i Europeiska | |
| regionala utvecklingsfonden. | ||
| Trafikverket | Handlägger tillträde till mark längs med vägar och järnvägar | |
| (där bredbandsinfrastruktur ofta anläggs). | ||
| Ägare av |
||
| Vattenfall AB | Ägare av |
|
| R I K S R E V I S I O N E N | 21 | |
41
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
2.3.2Post- och telestyrelsen är den centrala myndigheten för regeringens bredbandspolitik
Post- och telestyrelsen (PTS) är en förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom områdena post och elektronisk kommunikation. Uppdragen som PTS har inom elektronisk kommunikation omfattar bland annat att
•främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer
•främja bredbandsutbyggnad och följa upp den
•pröva frågor om tillstånd och skyldigheter
•fastställa och analysera marknader
•utöva tillsyn och pröva tvister enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
•vara tvistlösnings- och tillsynsmyndighet enligt lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät.25
Därutöver får PTS årligen ett flertal regeringsuppdrag. Myndigheten hade till exempel ett tjugotal regeringsuppdrag på bredbandsområdet under 2016, utöver de uppdrag som beskrivs i myndighetens instruktion och regleringsbrev.26 Regeringsuppdragen omfattar bland annat att sammanställa underlag om utvecklingen av
2.3.3Bredbandskoordinatorer infördes för att främja regional bredbandsutbyggnad
Under 2015 gav regeringen fyra länsstyrelser uppdraget att upprätta en funktion som regional bredbandskoordinator under perioden
Bredbandskoordinatorerna är enligt regeringen en viktig del i bredbandspolitiken och verkar för att bredbandsmålet ska uppnås.29 De arbetar med att samordna bredbandsaktörer i länet, stödja och främja kommunernas arbete i bredbandsfrågor
251 och 4 § förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
26
27Ibid.
28Regeringsbeslut
29Regeringens pressmeddelande,
22 R I K S R E V I S I O N E N
42
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
samt kartlägga bredbandssituationen i länet.30 Bredbandskoordinatorerna upplever att de fyller ett tomrum mellan aktörer på lokal och nationell nivå. De har däremot en svår och bred roll. Dessutom har de begränsade resurser31 för att bedriva egen verksamhet utöver den egna arbetsinsatsen. 32
2.3.4Bredbandsforum för samverkan och dialog om utbyggnad av bredband
Syftet med Bredbandsforum är att bidra till en ökad samverkan om frågor som kan främja utbyggnaden av fast och mobilt bredband, för att nå målen för regeringens bredbandspolitik. I Bredbandsforums arbete ingår det bland annat att samla bredbandsmarknadens nationella aktörer för att utbyta åsikter och dela erfarenheter. Det ingår också att uppmärksamma och identifiera såväl möjligheter som hinder för att bygga ut bredbandet. För närvarande ska verksamheten även stödja sammanslutningar på landsbygden som ideellt bygger egna bredbandsnät genom det så kallade Byanätsforum. Bredbandsforum har funnits sedan 2010 och har mandat fram till 2020. 33 PTS har regeringens uppdrag att ansvara för ett kansli åt forumet. Det nationella sekretariatet för de regionala bredbandskoordinatorerna utgör en del av Bredbandsforums kansli.
Under 2015 utvärderade Statskontoret Bredbandsforums verksamhet. Statskontorets slutsats var att Bredbandsforum har ökat dialogen och stärkt samverkan mellan berörda aktörer inom bredbandsutbyggnaden. Vidare anser Statskontoret att forumet har haft en viktig kunskapsutvecklande funktion. Forumet anses även ha bidragit till konkret utveckling på vissa områden, även om det fanns vissa brister i genomförbarheten och uppföljningen av de förslag som forumet har lämnat.34
2.3.5 Staten som ägare av bredbandsinfrastruktur
Den svenska staten äger olika typer av bredbandsinfrastruktur genom Svenska kraftnät AB, Vattenfall AB, Teracom AB, Trafikverket och Försvarsmakten. De statliga aktörerna äger infrastrukturen för att kunna utföra sina respektive uppdrag. Teracom AB är det statliga bolag som agerar utförare på marknaden. Bolaget säljer
30Sekretariatet för de regionala bredbandskoordinatorerna 2017. Uppföljning av de regionala bredbandskoordinatorernas verksamhet 2016.
31Observera att vissa län eller regioner har valt att tilldela bredbandskoordinatorerna extra medel, till exempel finns det i Västra Götalands län finansiering om 20 miljoner kronor per år för att bygga bredband i de områden som saknar det. Källa:
32Sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda november– december 2016.
33Bredbandsforum 2016. Verksamhetsplan 2016. För Bredbandsforums kansli.
34Statskontoret 2015. Samverkan för bredband i hela landet (2015:4).
| R I K S R E V I S I O N E N | 23 |
43
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
kommunikationslösningar för bland annat tv och radio samt agerar kommunikationsoperatör i stadsnät.
Flera rapporter har visat att den statligt ägda
I en revisionsrapport från Riksrevisionens årliga revision påtalas till exempel att Trafikverket styr sin försäljning av överskottskapacitet i fibernätet med utgångspunkten att det ska ske på konkurrensneutrala villkor.36 I praktiken innebär det att Trafikverket säljer överskottskapaciteten med utgångspunkten att det ska ge största möjliga lönsamhet. Detta riskerar att medföra att kapaciteten fördelas till kommersiellt attraktiva områden i stället för att fördelas till områden där marknaden inte kommer att tillhandahålla bredband.37
2.4 Regelverk som styr bredbandsmarknaden
Marknaden för elektronisk kommunikation har en sektorspecifik reglering genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. LEK bygger på
35SOU 2016:1. Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. Betänkande av Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur, s. 11.
36Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Trafikverket inom utgiftsområde 22 Kommunikationer.
37Riksrevisionen 2017. Trafikverket. Revisionsrapport – Granskning av avgiftsfinansierad verksamhet 2016. Dnr
38Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster; Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv); Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (Text av betydelse för EES).
24 R I K S R E V I S I O N E N
44
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
på området.39 Post- och telestyrelsen är den statliga myndighet som ska verka för att de mål som anges i lagen uppnås.40
Utöver LEK är ett antal andra regleringar viktiga på bredbandsmarknaden, till exempel konkurrenslagen (2008:579), kommunallagen (1991:900), lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät, plan- och bygglagen (2010:900) samt ledningsrättslagen (1973:1144).
2.5Regeringen har begränsat handlingsutrymme för genomförandet av bredbandsmålet
Regeringen har organiserat bredbandsområdet som en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statligt stöd till områden som inte är kommersiellt attraktiva och kommunala insatser. Regeringen har därför ett begränsat handlingsutrymme för genomförandet av bredbandsmålet. Det beror dels på att kommunerna är nyckelaktörer på marknaden samtidigt som de är självstyrande, dels på att det trettiotal statliga aktörer som är involverade i bredbandspolitiken arbetar med att främja bredbandsutbyggnad på olika sätt, inte att faktiskt tillhandahålla bredband till hushåll och företag. Regeringens begränsade handlingsutrymme är sannolikt en förklaring till att strategier, samverkan och koordinering är viktiga verktyg för att bedriva regeringens politik på bredbandsområdet.
2.6 Sammanfattande iakttagelser
•Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband och att statens ansvar är att se till att konkurrensen fungerar. Regeringen ger dessutom stöd till de områden där marknadens aktörer av lönsamhetsskäl inte kan antas vara intresserade av att investera i bredbandsutbyggnad.
•Bredbandsmarknaden karaktäriseras av en hög grad av reglering och många inblandade statliga aktörer som påverkar bredbandsmarknadens utformning och funktionssätt. De statliga aktörerna har olika roller: De kan bland annat äga
•Regeringen har organiserat bredbandsområdet som en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser. Regeringen har till följd av detta ett begränsat handlingsutrymme för genomförandet av bredbandsmålet.
•Staten äger bredbandsinfrastruktur i olika former, men har i flera utredningar kritiserats för att inte använda denna på ett effektivt sätt.
39Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, 1 §.
401 § förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
| R I K S R E V I S I O N E N | 25 |
45
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
3 Tillgänglighet och robusthet
I rapportens tredje kapitel analyserar vi hur bredbandstillgången i Sverige ser ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet att Sverige ska ha bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband.41 Kapitlet fokuserar på tillgången till bredband och nätens robusthet.42
Granskningen visar att hushållens och företagens tillgång till internet via bredband ökar. Det finns dock stora skillnader inom landet mellan vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet och inte. Skillnaderna gäller framför allt mellan tätort och landsbygd. Granskningen visar vidare att det i systemet finns inbyggda faktorer som kan leda till bristande robusthet och att det finns en risk för ojämn fördelning av robusta nät i Sverige.
3.1 En heterogen marknad med många aktörer
Sektorn för elektronisk kommunikation, bredbandsmarknaden, omfattar ett femhundratal aktörer som tillhandahåller bredband. Vissa aktörer är multinationella företag, medan andra är nationella, regionala eller lokala.43 Både privata och offentliga (statliga och kommunala) aktörer äger bredbandsinfrastruktur. Bredbandsmarknaden består dessutom av ett tusental fiberföreningar, det vill säga ideella föreningar som äger och förvaltar mindre fibernät. Fiberföreningar förekommer främst på landsbygd och uppstår när det finns ett lågt intresse hos marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband.
3.1.1 Investeringarna ökar på bredbandsmarknaden
Sedan 2008 har de totala investeringarna i fasta och mobila nät i genomsnitt varit 9,4 miljarder kronor per år. Under 2014 låg investeringarna på drygt 10,6 miljarder kronor. Fördelningen mellan investeringar i fasta och mobila nät har varit förhållandevis jämn; två tredjedelar investeras i fast bredbandsinfrastruktur och en tredjedel i mobilnät. Telia är den marknadsaktör som har investerat mest i bredbandsinfrastruktur. Övriga aktörer som investerar i bredbandsinfrastruktur är Telenor, Tele2,
41Prop. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1.
42Robusthet är ett brett begrepp som på en övergripande nivå avser förmågan att motstå störningar och avbrott samt förmågan att minimera konsekvenserna om de ändå inträffar. Källa: PTS 2012. Strategi för robust elektronisk kommunikation
43PTS 2016.
44PTS 2016. Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2016.
26 R I K S R E V I S I O N E N
46
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Diagram 1 Aktörernas andelar av investeringarna i fast och mobil bredbandsinfrastruktur 2014
| 1% 4% | Telia* | |
| 5% | Telenor* | |
| Tele2* | ||
| 16% | ||
| Com Hem | ||
| Stadsnät | ||
| Hi3G* | ||
| 2% | 46% | TDC |
| Övriga | ||
| 5% | ||
| 6% |
Anm. * Investeringar i gemensamma nätbolag är fördelade enligt ägarandelar för respektive ägarbolag. Källa: PTS 2016. Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2016.
3.1.2 Majoriteten av stadsnäten ägs av kommuner
Stadsnät är ett begrepp som avser bredbandsnät som är lokalt etablerade, vanligen inom en kommun. Definitionen av stadsnät är till viss del otydlig; oftast används begreppet i de fall en nätägare tillhandahåller någon typ av grossisttjänst som i sin tur kan användas för att leverera tv, telefoni och internet till konsumenter.
Stadsnät har funnits i Sverige sedan
45Se exempelvis Mölleryd, B. (2015), “Development of
| R I K S R E V I S I O N E N | 27 |
47
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Diagram 2 Stadsnätens ägarform
| 8% | ||
| Kommunalt stadsnätsbolag | ||
| 3% | Kommunal förvaltning | |
| Ekonomisk förening | ||
| 20% | Privat bolag | |
| Annan form | ||
| 41% |
Källa: Svenska Stadsnätsföreningen 2016.46
3.2Bredbandstillgången i Sverige är god men det finns skillnader inom landet
Post- och telestyrelsen (PTS) har sedan
Definition av tillgång till bredband49
Tillgång till bredband definieras i PTS bredbandskartläggning som att ett internetabonnemang på kort tid och utan särskilda kostnader, kan beställas till adressen för ett hushåll eller ett arbetsställe. Till särskilda kostnader räknas kostnader utöver vad som normalt debiteras slutkunder vid försäljning av internetabonnemang, det vill säga utöver
46Artikel från Svenska Stadsnätsföreningens hemsida, “Sveriges stadsnät”, hämtad
47PTS 2017. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i Sverige.
48Ibid, s. 9.
49Artikel hämtad från PTS Bredbandskartan, ”Definitioner”, hämtad
28 R I K S R E V I S I O N E N
48
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Definition av tillgång till bredband med faktisk hastighet50
Faktisk hastighet är den hastighet en slutanvändare kan förvänta sig i praktiken när den använder sin internetanslutning från hushållet eller arbetsplatsen. Begreppet kan sättas i relation till teoretisk hastighet som är den maxhastighet som endast kan uppnås i extremt gynnsamma fall. Som ett mått på faktisk överföringshastighet används i PTS kartläggning den hastighet ett internetabonnemang ger i genomsnitt enligt Bredbandskollen.
3.2.1 Tillgången till bredband med snabb överföringshastighet ökar
Under 2016 hade 73 procent av hushållen tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (om lägst 100 Mbit/s). Året innan hade 69 procent av hushållen tillgång till samma hastighet. För arbetsställena har ökningen gått från 58 procent under 2015 till 63 procent ett år senare. Bredbandstillgången för hushållen har ökat sedan år 2010 med ungefär 4 procentenheter årligen.51
Diagram 3 Tillgång till fast bredband om minst 100 Mbit/s (faktisk hastighet), 2016.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
| Hushåll | Arbetsställen | |||
| 2015 | 2016 | |||
Källa: PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning för 2016.
50Artikel hämtad från PTS Bredbandskartan, ”Definitioner”, hämtad
51Vid jämförelse under perioderna
| R I K S R E V I S I O N E N | 29 |
49
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
3.2.2Få saknar tillgång till internet men miniminivån är för låg för dagens behov
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation fastställer ett ansvar för staten att säkerställa tillgången till funktionellt tillträde till internet, det vill säga en miniminivå för internetaccess.52 Det funktionella tillträdet har bestämts till en nivå om lägst 1 Mbit/s.53 Om ett stadigvarande hushåll eller fast verksamhetsställe saknar tillträde till miniminivån, utser PTS den operatör som bedöms lämplig att tillhandahålla anslutningar. Om det med hänsyn till kostnaderna skulle vara oskäligt betungande för den utsedda operatören att säkerställa anslutningarna, ska staten tillhandahålla anslutningarna.54
PTS började sin nuvarande form av bredbandskartläggning år 2007. Det året saknade 7 100 hushåll och arbetsställen ett funktionellt tillträde till internet. Vid bredbandskartläggningen för 2016 var det däremot färre än 90 hushåll och arbetsställen som inte hade tillgång till en internetuppkoppling om lägst 1 Mbit/s. PTS bedömer att förändringen beror dels på förbättrad täckning av det mobila bredbandet, dels på demografiska förändringar.55 Under februari 2017 aviserade regeringen att den kommer se över miniminivån eftersom den är ”för låg för att vara praktiskt användbar för vardagslivets behov”.56 PTS fick i uppdrag av regeringen att utreda funktionellt tillträde till internet.57 I maj 2017 redovisade PTS sitt uppdrag och rekommenderade en höjning av nivån till 5 Mbit/s.58
3.2.3 Tillgången till bredband varierar
Det finns skillnader inom Sverige när det gäller vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (om lägst 100 Mbit/s). Skillnader finns mellan olika län, kommuner och framför allt mellan tätort och landsbygd. Det beror på olika faktorer, bland annat på historiska och strategiska val i kommunerna, de skilda förutsättningarna på marknaden och tillgången till bredbandsstöd. En anledning till de skilda förutsättningarna är att små kommuner med stor andel glesbygd inte erbjuder samma lönsamma affär för marknadsaktörer, jämfört med större och mer tätbefolkade kommuner.59 De regionala bredbandskoordinatorerna poängterar dessutom vikten av kommunalt engagemang för att driva bredbandsutbyggnaden
52Funktionellt tillträde till stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen.
5329 a § förordningen (2003:396) om elektroniska kommunikationer.
54
55PTS 2017. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i Sverige.
56Regeringens pressmeddelande
57Regeringsbeslut
58PTS 2017. Översyn av nivån för funktionellt tillträde till internet.
59Intervju vid Norbergs kommun,
30 R I K S R E V I S I O N E N
50
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
framåt. För vissa kommuner har eldsjälar haft nyckelroller i utvecklingen mot en god bredbandstäckning.60
Skillnader i tillgång till bredband mellan län och kommuner
Stockholms län är det län där högst andel av hushållen har tillgång till bredband om lägst 100 Mbit/s, nämligen 92 procent. Hushållen i Dalarnas län har lägst tillgång: 60 procent. Tillgången till bredband med snabb överföringshastighet skiljer sig alltså 32 procentenheter mellan Stockholms och Dalarnas län.
Det finns även skillnader i bredbandstillgång mellan kommuner. Sundbybergs kommun är den kommun i Sverige där högst andel av hushållen har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet: 98 procent. Solna och Stockholm är två andra kommuner som har många hushåll anslutna. Som jämförelse är det 16 procent av hushållen i Surahammars kommun som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet.
Tillgången till snabbt bredband skiljer sig mellan stad och landsbygd
Det finns dessutom skillnader på tillgången till bredband om lägst 100 Mbit/s mellan stad och landsbygd. På nationell nivå var tillgången till bredband med snabb överföringshastighet i tätort 2016 nästan 78 procent, medan tillgången utanför tätort var nästan 22 procent (se diagram 4).
Gotlands län har den högsta andelen av hushåll utanför tätort med tillgång till bredband med snabb överföringshastighet, 76 procent. Västerbottens län är det län där näst flest har tillgång till bredband med den hastigheten utanför tätort, 40 procent. Stockholms län har den lägsta andelen hushåll med tillgång till bredband med snabb överföringshastighet – endast 9 procent har bredband om lägst 100 Mbit/s utanför tätort.
60Sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda november– december 2016.
| R I K S R E V I S I O N E N | 31 |
51
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Diagram 4 Hushållens tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s (faktisk hastighet), 2016
Dalarnas län Blekinge län Kronobergs län Kalmar län Jämtlands län Västernorrlands län Jönköpings län Hallands län Värmlands län Norrbottens län Gävleborgs län Skåne län Västra Götalands län
Södermanlands län Västmanlands län Östergötlands län Uppsala län Örebro län Gotlands län Västerbottens län Stockholms län
| 0% | 10% | 20% | 30% | 40% | 50% | 60% | 70% | 80% | 90% | 100% | ||
| Hushåll utanför tät- och småort | Hushåll i tät- och småort | |||||||||||
Källa: PTS bredbandskartläggning för 2016.
3.2.4 Bredband via olika tekniker
Regeringen och PTS definierar bredband som en ”anslutning till internet via en accessteknik vilken levererar faktisk överföringshastighet nedströms om minst 1 Mbit/s i genomsnitt”. Begreppet bredband är inte teknikbundet, utan syftar på tekniker med snabb överföringshastighet, det kan till exempel vara trådbundet eller via mobilnäten. Den utbyggnad som sker i dag gäller huvudsakligen de mobila näten samt trådbundet bredband i form av fiber. Bredband via kopparnätet är den teknik som i nuläget ger flest hushåll och arbetsställen tillgång till bredband, både i tätort och på landsbygd. Det sker dock ett teknikskifte på marknaden från koppar till fiber. Ett problem är dock att nedläggningen av kopparnätet huvudsakligen inte samordnas med fiberutbyggnaden, vilket gör att teknikskiftet påverkar landsbygdens tillgång till trådbundet bredband. 61
61PTS 2017. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i Sverige.
32 R I K S R E V I S I O N E N
52
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Teknikskiftet påverkar landsbygdens tillgång till fast bredband
Det svenska bredbandsnätet genomgår ett teknikskifte, där det kopparbaserade nätet är på väg att ersättas av fiber eller mobil teknik. Telia, som äger merparten av det kopparbaserade nätet, har arbetat med att ersätta det med andra tekniker sedan 2009. 62 Enligt Telias planer kommer förändringarna att påverka cirka 10 000 kunder per halvår, från 2016 och framåt.63 I nuläget är det svårt att veta hur den totala bredbandstillgången påverkas av avvecklingen av kopparnätet eftersom det teknikskifte som påverkar bredbandstillgången, och inte enbart telefoni, påbörjades först 2016.
Däremot påverkas landsbygdens tillgång till fast bredband av att kopparnätet huvudsakligen ersätts av mobila lösningar. Det är framför allt telestationer på landsbygden som läggs ner, vilket gör de boende oroliga för att de mobila lösningarna inte är tillräckliga för deras behov. De är också osäkra på om den mobila telefonin och mobila bredbandet är tillräckligt driftsäkert.64 Vidare anser vissa att framförhållningen är för kort eftersom det är svårt att söka medel ur bredbandsstöden med så kort varsel. Dessutom är det kort om tid för kommunala stadsnät att eventuellt lägga om utbyggnadsplanerna.65 Dock är det så att på landsbygden kan en mobil lösning ge mer kapacitet än dagens kopparaccess för vissa användare.66
I våra intervjuer framkommer det att Telia anser att teknikskiftet är naturligt och nödvändigt att genomföra eftersom kopparnätet i berörda områden inte lever upp till de krav som ställs på driftsäkerhet. Telias planer publiceras
3.3 PTS beräknar att regeringens mål till 2020 inte uppfylls
I PTS prognos för bredbandsutbyggnad, beräknas
62PTS hemsida, ”Telias teknikskifte
63PTS 2016. Tillgång till telefoni och grundläggande internet. PTS uppföljningsrapport 2016.
64Intervju med bredbandskoordinator för Jämtlands län
65Intervju med bredbandskoordinator för Västerbottens län
66
67Intervju vid Telia AB,
| R I K S R E V I S I O N E N | 33 |
53
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
att investeringsnivåerna är på en fortsatt hög nivå.68 Enligt prognosen kommer därmed regeringens mål i strategin från 2016 inte att uppnås, det vill säga att 95 procent av alla hushåll och företag har tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s.
Vid våra intervjuer har det framkommit att det finns ytterligare utmaningar som kan hindra att målen uppfylls. Måluppfyllelsen påverkas bland annat av att de privata marknadsaktörerna beräknar att bygga ut i samma takt i
Enligt prognoser från Jordbruksverket och Post- och telestyrelsen kommer ungefär en halv miljon människor utanför landets tätorter att fram till 2020 få tillgång till bredband genom stödet i landsbygdsprogrammet. Det innebär att det är cirka 350 000 personer i landsbygderna som fortfarande inte har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet vid 2020. Av dessa beräknas uppskattningsvis 40 procent bo i mycket glesa landsbygder.71
3.4Huvudregeln är att operatörerna är ansvariga för bredbandsnäten
Den andra delen av målet om bredband i världsklass är tillgången till robusta nät. Robusthet är ett brett begrepp som på en övergripande nivå avser förmågan att motstå störningar och avbrott samt förmågan att minimera konsekvenserna om de ändå inträffar.72 Begreppet robusthet indikerar dock inte vad som är en ”tillräckligt” hög nivå av robusthet utan det beror på användarnas behov. Till exempel kräver förbindelser
68PTS gör prognoser enligt två investeringsnivåer. De siffror som redovisas ovan är utifrån den investeringsnivå som PTS anser som mest trolig. Källa: PTS 2017. Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2017.
69Merparten av försäljningen i outbyggda områden kommer troligen att ske under de närmsta
70Exempelvis intervju vid Konkurrensverket,
71SOU 2017:1. För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.
Slutbetänkande av Parlamentariska landsbygdskommittén, s. 104.
72PTS 2012. Strategi för robust elektronisk kommunikation
34 R I K S R E V I S I O N E N
54
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
som omfattar många användare en högre nivå av robusthet jämfört med förbindelser som omfattar ett fåtal användare.73
3.4.1 Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter
Ansvaret för robustheten i nät och tjänster ligger som huvudregel hos respektive aktör. Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter.74 I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) finns grundläggande krav på driftsäkerhet, men eftersom lagen är teknikneutral ställs inte krav på hur operatörerna ska bygga för att uppnå driftsäkerheten.75 Det finns däremot krav på att aktörer är skyldiga att rapportera störningar och avbrott av betydande omfattning till Post- och telestyrelsen (PTS), som är tillsynsmyndighet med föreskriftsrätt på området.76 PTS beslutade bland annat under 2015 om nya krav för ökad driftsäkerhet.77 PTS förfogar därutöver över ett årligt anslag om 100 miljoner kronor till insatser för driftsäker och tillgänglig elektronisk kommunikation. Anslaget används bland annat för att stärka näten, framtagande av branschstandarder och drift av hemsidan ledningskollen.se.78
Investeringar i robusthet utöver den grundläggande nivån sker därför på kommersiella grunder och drivs utifrån användarnas behov och betalningsvilja. Det kan ske till exempel genom att slutkunder eller verksamheter efterfrågar en hög nivå av driftsäkerhet. Det kan också drivas fram av att operatörerna inte vill vara sämre än sina konkurrenter eller att operatörerna själva sätter värde i att hålla en hög nivå av robusthet. Det finns dock en risk för att operatörerna väljer att inte genomföra större satsningar än vad som motiveras av deras affärsmässiga bedömningar på grund av låg efterfrågan. Det finns även en risk för att information om inträffade driftsproblem och störningar inte delas mellan olika aktörer, eftersom detta riskerar att påverka företagens varumärken negativt.79
Antal rapporterade störningar till PTS
Operatörer är skyldiga att rapportera avbrott och störningar av betydande omfattning till PTS sedan 2012. 80 Skyldigheten omfattar de som tillhandahåller ett så kallat
73
74PTS 2014. Risk- och sårbarhetsanalys för sektorn elektronisk kommunikation. Myndighetens redovisning för 2014.
75Intervju vid PTS,
76Se 5 kap. 6
77Se PTS föreskrifter, (PTSFS 2012:2) och (PTSFS 2015:2).
78Intervju vid PTS,
79Bredbandsforum 2013. Utmaningar för att uppnå robusthet. Robusthetsgruppen. Maj 2013, s.
80Se 5 kap. 6 c § LEK samt PTS föreskrifter (PTSFS 2012:2).
| R I K S R E V I S I O N E N | 35 |
55
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
allmänt kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster.81 Antalet rapporterade störningar var 33 stycken under 2016, en minskning sedan året innan då 51 incidenter inrapporterades.82 PTS uppger att skillnaden mellan åren främst beror på antalet stormar.83 Avbrotten och störningarna beror huvudsakligen på konfigurations- och andra handhavandefel samt fel i hård- och mjukvara. Endast en mindre andel orsakas av överbelastningsattacker.84
PTS har tagit fram en branschstandard för robusta fibernät
PTS har i samverkan med marknadsaktörerna utarbetat en branschstandard för robusta fibernät, Robust fiber, under 2016. Innan dess saknades en gemensam standard för hur fibernät bör förläggas. Det har lett till en variation i hur nät har anlagts och vilken kvalitet de håller. Variationen gäller exempelvis förläggningsdjup, märkning, val av kanalisation och förläggningstekniker.85 Den nya branschstandarden utgår från en miniminivå och de största operatörerna har ställt sig bakom den, även om det inte är ett krav att operatörer bygger utifrån den nya standarden.86 Det faktum att det nu finns en branschstandard är alltså ingen garanti för att det inte kommer att finnas variation i hur näten byggs även i framtiden.
3.5 Svårt att bedöma robustheten
Bilden är splittrad rörande den faktiska robustheten i näten. Flera personer som vi har intervjuat menar att de inte har upplevt några problem med dålig kvalitet eller låg tillgänglighet i internetaccessen. Andra säger att det är svårt att uttala sig och att det inte finns möjligheter att kontrollera robusthet i bredbandsnät. 87 Det finns också aktörer som upplever bristfällig säkerhet88 och robusthet89. Samtidigt säger ytterligare andra aktörer att det tidigare har varit låg kvalitet på näten men att medvetenheten om att det är viktigt med god kvalitet ökar med tiden90.
Det är svårt att på ett tillförlitligt sätt uttala sig om de faktiska förhållandena i bredbandsnäten. Det är enbart de som drabbas av bristande internetaccess eller som tillhandahåller bredbandsinfrastrukturen som kan veta huruvida det föreligger
81Allmänt kommunikationsnät är ett elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvudsakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster och som stödjer informationsöverföring mellan nätanslutningspunkter (se 1 kap. 7 § LEK).
82
83Budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, utg.omr. 22), s. 105.
84PTS 2016.
85Artikel på hemsidan Robust fiber, ”Vad är robust fiber?”, hämtat
86Intervju vid PTS,
87Till exempel sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda
88Intervju vid MSB,
89Intervju vid Telenor,
90Intervju vid Telia,
36 R I K S R E V I S I O N E N
56
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
problem med robusthet, förutom vid de stora driftstörningarna som rapporteras till PTS. Även vid de stora driftstörningarna som rapporteras kan det vara problematiskt att dra korrekta slutsatser. En svaghet gällande robusthet i fibernätet kan exempelvis kompenseras i andra delar av bredbandsinfrastrukturen, till exempel i transmissionsnätet. En robust och motståndskraftig internetaccess kan göra att brister i fibernät och transmission inte märks. Därför kan en problematisk internetaccess innebära brister i flera nivåer i värdekedjan (för beskrivning av värdekedjan, se 4.1). Det gör det svårt att veta vad den faktiska orsaken är.91
PTS utför årligen en risk- och sårbarhetsanalys av sektorn för elektronisk kommunikation. I risk- och sårbarhetsanalysen identifieras och värderas de hot som kan få nationella konsekvenser. I riskanalysen för 2016 konstateras att bränder i vissa försörjningstunnlar, långvariga nationella elavbrott och tillgänglighetsattacker är de tre största riskerna. Fel och brister i hantering, programvara och hårdvara samt avbrott i förbindelser kan leda till allvarliga avbrott men bedöms vara låga risker. Avgränsningen till att endast analysera händelser som får nationella konsekvenser gör att riskbedömningar inte genomförs för händelser med lokala och regionala avbrott eller där ett mindre antal abonnenters personliga integritet påverkas negativt. Om antalet eller omfattningen lokala och regionala avbrott skulle öka från dagens nivåer, skulle det kunna uppstå negativ påverkan på nationell nivå. 92
3.5.1 Ojämn fördelning av robusta nät
Riksrevisionens granskning visar att det finns risk för ojämn fördelning av robusta fibernät. Den bristande robustheten gör sig framför allt gällande på lokal nivå och i accessnät – något som påverkar en mindre andel av befolkningen – och som därmed inte hanteras i PTS risk- och sårbarhetsanalys.
Bristande dokumentation av fibernät
Flera av de personer vi har intervjuat har framfört att bristande dokumentation av fibernät är ett problem på bredbandsmarknaden.93 Avsaknaden av dokumentation gäller framförallt de äldre näten, mindre stadsnät och fiberföreningar.94 Den bristande dokumentationen leder bland annat till avgrävningar av ledningar. PTS menar att en vanlig orsak till avgrävningar dessutom är att den som gräver inte använder de verktyg som finns eller inte efterfrågar markering av kablar innan grävarbeten.95
PTS har i samarbete med Trafikverket och Svenska kraftnät tagit fram webbtjänsten ledningskollen.se för aktörer som planerar grävarbeten eller som äger befintliga
91
92PTS 2016. 2016 års risk- och sårbarhetsanalys för PTS och dess ansvarsområden. Dnr
93Exempelvis intervju vid Rala Infratech,
94Bredbandsforum 2013. Utmaningar för att uppnå robusthet. Robusthetsgruppen. Maj 2013, s. 12.
95
| R I K S R E V I S I O N E N | 37 |
57
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
ledningar. Syftet med webbtjänsten är att förmedla information om var ledningar och annan nedgrävd infrastruktur finns, skydda ledningar mot avgrävningar samt förenkla och samordna grävarbeten.
Bristande kvalitet i stödfinansierade nät
Vid de intervjuer som vi har genomfört framhålls bristande kvalitet i fiberföreningars nät som en tydlig riskfaktor. Fiberföreningar är ideella föreningar som gemensamt har beslutat att bygga och sköta driften av ett fibernät. De fiberföreningar som finns har ofta fått bredbandsstöd från landsbygdsprogrammet.96 Det finns över tusen fiberföreningar i Sverige som har möjliggjort internetaccess via bredband till uppskattningsvis 150 000 hushåll.97
I landsbygdsprogrammets första programperiod
De ökade kraven på stödfinansierade nät innebär att de nät som byggs med stöd idag bedöms hålla en högre kvalitet. 101 Kraven i den nuvarande programperioden baseras dock inte på en given robusthetsstandard, utan ställs till exempel på dimensionering av näten, tydlig dokumentation och förvaltning.102 Det är svårt att uttala sig om hur utbrett problemet med bristande robusthet i stödfinansierade nät är, eftersom det saknas kunskap om vilken kvalitet fiberföreningarnas nät håller.
Bristande robusthet i vissa accessnät
Vi har genomfört flera intervjuer med aktörer som hyr fiber av nätägare, och de har alla upplevt bristande robusthet i varierande omfattning. Erfarenheterna av bristande kvalitet gäller främst accessnät, det vill säga de nät som når slutkunden.103 Driften av aktiva nät med hög driftsäkerhet kräver ofta stora organisationer med hög kompetens, och mindre organisationer har inte alltid den kompetens som
96Ungefär 550 fiberföreningar har fått stöd i landsbygdsprogrammets första programperiod och 147 fiberföreningar i den andra programperiodens första utbetalningsomgång. Källa: Utdrag från Jordbruksverkets ärendehanteringssystem, sammanställd av Riksrevisionen.
97Artikel på Byanätsforums hemsida, ”Byanätsforum – en organisation för lokala bredbandsnät”, hämtad
98PTS medfinansierade utbyggnad av fiber i landsbygdsprogrammet
99Intervju vid Telenor,
100
101Intervju vid Telia,
102
103Intervju vid Telenor,
38 R I K S R E V I S I O N E N
58
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
krävs.104 Det är dock inte nödvändigtvis så att robusthetsproblem endast förekommer hos mindre aktörer, utan även hos större aktörer.105
Bristande förmåga att hantera de ökande hoten, risken och sårbarheten
Samhället har blivit alltmer
MSB menar att det är viktigt för offentliga aktörer som tillhandahåller samhällstjänster att ställa krav på säkerhet i bredbandsnätet (antingen som aktör, operatör eller användare). Enligt MSB saknas mekanismer i staten för att kravställa och upphandla säkerhet i ett långsiktigt perspektiv. Myndigheten hävdar till exempel att offentliga aktörer ibland outsourcar
3.6 Sammanfattande iakttagelser
•Bredbandstillgången i Sverige är god, och 73 procent av hushållen har tillgång till bredband om lägst 100 Mbit/s. Det finns däremot skillnader i landet mellan vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet, framför allt mellan städer och landsbygd. Det är få hushåll och företag som saknar internetaccess om lägst 1 Mbit/s.
•Det sker ett teknikskifte på marknaden där kopparnätet ersätts av fiber och mobila tekniker. Det är framför allt telestationer på landsbygden som läggs ner, och det trådbundna bredbandet ersätts huvudsakligen med mobila lösningar. Det gör att det finns en oro bland de boende att de mobila lösningarna inte är tillräckliga för deras behov, eller att det kan kännas riskabelt att den mobila telefonin och bredbandet inte är tillräckligt driftsäkert. För vissa användare på landsbygden kan dock en mobil lösning ge mer kapacitet än via dagens kopparnät.
104Intervju med Patrik Fältström vid Netnod,
105
106MSB 2011. Uppdrag på informationssäkerhetsområdet: Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor. Dnr
107Intervju vid MSB,
108PTS 2011. Robust elektronisk kommunikation – vägledning för användare vid anskaffning.
| R I K S R E V I S I O N E N | 39 |
59
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
•Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns grundläggande krav på driftsäkerhet, men eftersom lagen är teknikneutral ställs det inte krav på hur operatörerna ska bygga för att uppnå driftsäkerheten.
•PTS har under 2016 utarbetat en branschstandard för robusta nät, ”Robust fiber”. Innan dess saknades en gemensam standard för hur fibernät bör förläggas. Det har lett till en variation kring hur nät har anlagts och vilken kvalitet de håller. Det faktum att det nu finns en branschstandard är dock ingen garanti för att det inte kommer att finnas variation i hur näten byggs även i framtiden.
•Granskningen visar att det finns faktorer som kan leda till bristande robusthet, men att det är svårt att på ett tillförlitligt sätt uttala sig om de faktiska förhållandena i bredbandsnäten. Det finns en svårighet för andra aktörer än de som drabbas av bristande internetaccess eller de som tillhandahåller bredbandsinfrastruktur att veta huruvida det finns problem med robusthet. Det hela kompliceras av att bredbandsmarknaden består av ett femhundratal privata, kommunala och statliga aktörer samt ett tusental fiberföreningar.
40 R I K S R E V I S I O N E N
60
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
4Förutsättningar för marknaden att tillhandahålla bredband
Regeringens bredbandsmål ska i första hand uppnås med hjälp av fungerande marknader.109 Regeringen anser att statens roll är att skapa förutsättningar för aktörerna på bredbandsmarknaden genom att formulera politiska mål och undanröja hinder för utvecklingen.110 Detta kapitel behandlar förutsättningarna för marknaden att tillhandahålla bredband. Kapitlet fokuserar på konkurrenssituationen eftersom regeringens styrning av bredbandsmarknaden till stor del handlar om konkurrensreglering.
Granskningen visar att marknadsaktörerna upplever ett antal hinder i utbyggnadsfasen. De upplevda hindren handlar om kommunernas och fiberägarens starka ställning samt om konkurrensen i det som kallas bredbandsmarknadens vertikala värdekedja. Riksrevisionens granskning visar dock att PTS och Konkurrensverket med stöd av den sektorsspecifika regleringen (LEK) och konkurrenslagen, utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Detta, i kombination med långa processer för att driva konkurrensrättsliga frågor, har bland annat lett till uppfattningen bland marknadsaktörerna att regleringen är otillräcklig.
4.1 Konkurrensbegränsningar i bredbandsnätets värdekedja
Öppna och konkurrensneutrala nät är det uttryckssätt som används för att beskriva målbilden för en effektiv konkurrens i fibernäten. Det saknas dock en enhetlig definition av uttryckssättet: Oftast betyder det att den passiva och aktiva nivån i bredbandsinfrastrukturen ska finnas tillgänglig på
Det här är något som flera instanser förespråkar, till exempel
109Prop. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1.
110Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D, s. 37.
111Se till exempel reglerna för beviljande av bredbandsstöd i ERUF och LBP.
112Se exempelvis Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D.
113Se exempelvis PTS, KKV och SKL 2010. Principer för kommunala insatser på bredbandsområdet.
| R I K S R E V I S I O N E N | 41 |
61
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
4.1.1 Bredbandmarknadens horisontella och vertikala värdekedja
Bredbandsnätet kan delas in i en vertikal och en horisontell värdekedja.114 Den horisontella värdekedjan kan delas in i tre delar: stomnät, mellanortsnät och accessnät.115 Stomnätet binder samman
Bredbandsmarknaden består dessutom av olika nivåer i en vertikal värdekedja, från det att rör grävs ner i marken till det att slutkunden kan använda sig av internet. Bredbandsmarknadens vertikala värdekedja kan delas in i fem olika nivåer: tillämpningsnivån, kommunikationsnivån, transmissionsnivån, ledningsnivån och kanalisationsnivån (se figur 1). Den som äger de två lägsta nivåerna (ledning och kanalisation) kallas vanligen för nätägare och är den som äger den så kallade passiva infrastrukturen. Den som agerar på transmissionsnivån kallas för kommunikationsoperatör och äger den aktiva infrastrukturen. Tjänsteleverantören är den aktör som sedan levererar internetaccessen till slutkunden. Det förekommer att aktörer agerar på alla nivåer i värdekedjan, liksom att den är uppdelad med aktörer i olika roller.
Figur 1 Bredbandsnätets vertikala värdekedja
Tillämpning
Användarens utrustning, tjänster, information
Kommunikation
Styr och kontrollerar trafikflödet till användare oberoende av underliggande nivåer
Transmission
Signalöverföring mellan aktiva utrustningar (t.ex. switchar och routrar) anpassade till specifika ledningar och medium
Ledning
Passiva ledningar och nät som överför signaler via kopparfiber, optofiber, radiofrekvensband
Kanalisation
Anläggningar, installationer, kanalisation m.m.
Källa: PTS 2009. Öppna nät och tjänster.
114Begreppet värdekedja är en modell för att förstå ett företag och de aktiviteter som ingår i ett företag. En värdekedja identifierar de aktiviteter som tillför värde till företagets erbjudanden, och värde definieras som det belopp som köparna är villiga att betala för den produkt som företaget erbjuder (Porter, 1985, s.
115Det finns olika benämningar för bredbandsnätets horisontella struktur, t.ex. stomnät (stamnät, corenät), mellanortsnät (ortssammanbindande nät, regionala nät), accessnät (slutkundsnät).
42 R I K S R E V I S I O N E N
62
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
4.1.2Konkurrensproblem kopplade till tillträde i den vertikala värdekedjan
Hinder 1: Bristande konkurrens på infrastrukturnivå
Bredbandsmarknaden karaktäriseras av bristande konkurrens på infrastrukturnivå, det vill säga kanalisationsnivån och ledningsnivån. Det beror på att aktörernas ekonomiska incitament är svagare när det gäller att gräva ned rör och ledningar i marken på platser där en konkurrerande aktör redan har ett nät.
Det är flera samverkande faktorer som höjer inträdesbarriärerna för att förlägga bredbandsnät. Det är bland annat en stor investering att gräva ner rör och ledningar, samtidigt som det är långa avskrivningstider på ett fibernät. Dessutom är kunderna delvis låsta vid sin nätleverantör eftersom det är förenat med kostnader att byta leverantör. Resultatet blir i dessa fall att aktörer sällan konkurrerar med egen infrastruktur i samma geografiska område.116 Det är därför viktigt initialt att ”knyta upp” kunder för att se om det finns ekonomiska incitament till att etablera sig på infrastrukturnivå. Sedan blir det ofta det företag som fått högst täckningsgrad (fått flest kunder) inom ett givet geografiskt område som bygger fibernätet.117 Ju mer glest befolkat ett område är, desto svagare blir incitamenten att bygga parallell infrastruktur. Det är därför viktigt att vara först på plats, och konkurrensen sker i många fall främst i utbyggnadsfasen.118
Hinder 2: Bristande konkurrens i den vertikala värdekedjan
Det är däremot lägre inträdesbarriärer för aktörer att etablera sig på transmissionsnivån och kommunikationsnivån, jämfört med infrastrukturnivån. Kommunikationsoperatörerna hyr utrymme i befintlig fiber av nätägaren. De investerar och installerar den aktiva utrustningen, sluter avtal med tjänsteleverantörer, svarar för drift, underhåll och övervakning av nätet samt har support för tjänsteleverantörerna. Tjänsteleverantören är den aktör som levererar till exempel internet och telefoni till slutkunden.
Bristfällig konkurrens kan uppstå när en kommunikationsoperatör eller tjänsteleverantör har exklusivitet att agera på respektive nivå i ett fibernät. Det medför svårigheter eller gör det omöjligt för andra aktörer att etablera sig. Det kan antingen ske genom att nätägare också agerar kommunikationsoperatör, eller att rollen enbart innehas av en aktör – utan möjlighet för andra att etablera sig. När en aktör innehar fler än en roll i den vertikala värdekedjan, kallas det för att aktören är vertikalt integrerad.
PTS har rapporterat att det finns olika affärsmodeller för kommunikationsoperatörsrollen, till exempel att nätägare är kommunikationsoperatörer i det egna fibernätet
116Intervju vid Konkurrensverket,
117
118PTS 2016. Rapport om fiberutbyggnaden till enfamiljshus.
| R I K S R E V I S I O N E N | 43 |
63
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
och inte alltid erbjuder andra aktörer att etablera sig.119 Vissa av våra informanter menar att det finns exempel på aktörer som inte hyr ut kanalisation, svartfiber och annan passiv utrustning på
Det förekommer till exempel att allmännyttan, bostadsrättsföreningar eller kommuner upphandlar en kommunikationsoperatör. Det innebär i praktiken att kommunikationsoperatören får exklusivitet, även om detta från en teknisk synvinkel inte behövs. Argumentet för denna exklusivitet är ofta antingen att denna även ska hjälpa till med förläggning av den passiva infrastrukturen eller att motkrav ställs, som att fibernätet ska aktiveras i hela sin utsträckning och inte bara där det finns flest abonnenter. Begreppet ”öppet nät” kan innebära att tillhandahållaren av ett fibernät upphandlar en kommunikationsoperatör. Kommunikationsoperatören tillhandahåller sedan en transmissionstjänst på lika villkor för de tjänsteleverantörer som i sin tur vill erbjuda tjänster i nätet. Begreppet öppet nät är därför delvis vilseledande, eftersom det indikerar att fibernätet är öppet för aktörer att etablera sig på alla nivåer i värdekedjan samtidigt som det i praktiken innebär att fibernätet enbart är öppet för tjänsteleverantörer att etablera sig på kommunikationsnivån.122
4.2 Kommunerna kritiseras för att begränsa konkurrensen
Kommunernas agerande uppfattas, i olika stor utsträckning, av de privata aktörerna som hinder mot bredbandsutbyggnad. Det är dock långt ifrån alla kommuner som uppfattas som hindrande, men den bild som framkommer i granskningen är att problemet är omfattande. De upplevda hindren handlar till exempel om att
•det är svårt att etablera sig som nätägare i kommunerna
•det är svårt att få tillträde till kommunägda stadsnäts befintliga bredbandsinfrastruktur
•kommunägda stadsnät har konkurrensfördelar, jämfört med de privata aktörerna.
Hinder 1: Etableringsfasen
När det gäller etablering av fiberinfrastruktur är marktillträde ett viktigt steg. Kommunerna är markägare och beslutar om rätt till marktillträde. De privata aktörerna
119PTS 2016. Rapport om fiberutbyggnaden till enfamiljshus.
120Till exempel intervju med Patrik Fältström vid Netnod,
121Artikel på Svenska Stadsnätsföreningens hemsida, ”Sveriges stadsnät”, hämtad
122
44 R I K S R E V I S I O N E N
64
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
uppger att de möter långa processer vid handläggning av marktillträde och i vissa fall att de hindras från att etablera sig.123
Begreppet grävmonopol avser en situation som uppstår när kommuner inte tillåter andra aktörer att etablera sig som nätägare. Grävmonopolet kan antingen vara direkt (totalt nekande till andra aktörer) eller indirekt (höga grävkostnader för andra aktörer än det kommunägda stadsnätet).124 Stockholms kommun är ett exempel där det kommunägda stadsnätsbolaget har grävmonopol i innerstaden. Det behöver dock inte betyda att kommunen vill främja det egna stadsnätsbolaget, utan det kan också handla om att kommunen vill ha kontroll över grävprocesserna.125
Regeringen har uppmärksammat etableringshindret och skriver bland annat i bredbandsstrategin:
En dialog mellan privata och kommunala aktörer behövs också för att undvika förfaranden som begränsar möjligheten till infrastrukturbaserad konkurrens. Dialogen bör ske på egna initiativ eller via de samverkansfora som redan finns idag.126
Enligt Sveriges Kommuner och Landsting har vissa kommuner reagerat på regeringens skrivningar i bredbandsstrategin och anser att denna bild inte stämmer. SKL uppger att kommunerna har flera aspekter att ta hänsyn till vid sin handläggning av marktillträden, vilket gör att processerna kan ta tid och inte är ett resultat av ett medvetet hinder i etableringsfasen.127 Till exempel måste kommuner ta hänsyn till kommunens, allmänhetens och övriga ledningsägares intressen och därmed ställa krav på den som nyttjar marken.128
Hinder 2: Tillträde till befintlig bredbandsinfrastruktur
När det redan finns ett nät etablerat i en kommun finns det hinder i form av begränsat tillträde till befintlig fiberinfrastruktur. Det finns tre roller som en aktör på bredbandsmarknaden är intresserad av att etablera sig som: nätägare, kommunikationsoperatör (eller på annat sätt aktivera ett nät och tillhandahålla transmission) eller att vara tjänsteleverantör. Vissa aktörer väljer att inneha endast en roll, medan andra är så kallat vertikalt integrerade genom att inneha fler roller.
De flesta stadsnät är både nätägare och kommunikationsoperatör. Det är enligt Svenska Stadsnätsföreningen fem stadsnät som dessutom agerar tjänsteleverantör
123Intervju vid
124Intervju vid PTS,
125Intervju vid Stockholms stadshus AB,
126Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D, s. 17.
127Intervju vid SKL,
128
| R I K S R E V I S I O N E N | 45 |
65
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
och ungefär lika många som inte hyr ut den passiva infrastrukturen (svart fiber).129 De privata operatörerna upplever att de kommunägda stadsnäten tenderar att gå högre upp i den vertikala värdekedjan, det vill säga i större utsträckning har flera roller genom att agera nätägare, kommunikationsoperatör och i vissa fall tjänsteleverantör.130 Det kan göra det svårare för de privata aktörerna att etablera sig som aktörer på marknaden. Svenska Stadsnätsföreningen menar dock att stadsnäten ska kunna få agera på alla nivåer i värdekedjan för att kunna hävda sig som aktörer på marknaden.131
Hinder 3: Kommunägda stadsnät har konkurrensfördelar
Kommunägda stadsnät har konkurrensfördelar som kan göra det svårt för de privata operatörerna att etablera sig på den lokala marknaden. De hinder som de privata operatörerna kan möta handlar om att stadsnäten redan är etablerade aktörer, vilket gör att det inte alltid är lönsamt att konkurrera på infrastrukturnivå (se avsnitt 4.1.2). Dessutom har de kommunägda stadsnäten en fördel i att ha en stark ägare. En annan skillnad mellan de kommunala stadsnäten och de nationella privata aktörerna är dessutom den lokala närvaron: Kommunägda stadsnät är bekanta med de kommunala rutinerna och kan utnyttja fördelar med exempelvis samförläggning.132
Därutöver agerar kommunala stadsnät till stor del som privata aktörer om de drivs i bolagsform. Stadsnätsbolagen styrs av ägardirektiv med avkastningskrav, även om majoriteten dessutom har som uppdrag att bygga till alla områden i kommunen.133 Det finns därför incitament för dem att, liksom privata aktörer, bygga i de mest lönsamma områdena till största del, så länge som kommunen inte ger andra ägardirektiv.134 De kommunala stadsnätsbolag som endast styrs av avkastningskrav, agerar utifrån samma logik som privata aktörer, och agerar därmed i full konkurrens med de privata aktörerna. Ett exempel på ett problem som privata aktörer vittnar om är att när de vill etablera sig i en kommun med stadsnät, så hänvisas de ibland till just stadsnätet för vidare kontakt. För en marknadsaktör är det av konkurrensskäl känsligt att delge sina planer till en konkurrent, vilket ett stadsnätsbolag kan vara.135
129 Artikel på Svenska Stadsnätsföreningens hemsida, ”Sveriges stadsnät”, hämtad
130Intervju vid Telenor,
131Intervju vid Svenska Stadsnätsföreningen,
132
133Svenska Stadsnätsföreningen 2016. Stadsnätsundersökning. Statistikrapport år 2016.
134Intervju vid Gothnet,
135Intervju vid
46 R I K S R E V I S I O N E N
66
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
4.3Diskussion om de offentligägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden
Det pågår en diskussion mellan flera instanser om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden. Diskussionen handlar om huruvida det bör vara så att kommunägda stadsnät inkluderas i begreppet ”marknadsaktör” och därmed bör tillhandahålla bredband till så många som möjligt, eller om de endast bör träda in där marknaden saknar kommersiella förutsättningar att bygga bredband.136
4.3.1 Regeringens bredbandsstrategi sätter agendan för diskussionen
Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband och elektroniska kommunikationstjänster. I regeringens strategi från 2009 framhävs att alla aktörer har en viktig roll för att uppnå bredbandsmålen men att de offentliga aktörer som agerar på marknaden inte ska störa konkurrensen.137 I regeringens nya bredbandsstrategi (2016) är utgångspunkten en fortsatt marknadsstyrd utveckling kompletterad med offentliga insatser, där det poängteras att det offentliga inte ska tränga ut privata investeringar, men att det offentliga har ett ansvar för att se till att medborgare har tillgång till och användning av digitala tjänster.138
Regeringens formuleringar har satt agendan för diskussionen om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden. Bredbandsmarknadens faktiska utformning avspeglas inte till fullo i regeringens strategi eftersom de kommunägda stadsnäten, i och med nästan etthundrafemtio stadsnät, är befintliga aktörer på marknaden. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har till exempel reagerat mot regeringens beskrivning av bredbandsmarknaden och anser att kommunerna och de kommunägda stadsnäten fått en alltför nedtonad roll i bredbandsstrategin. SKL anser dels att kommunerna är lämpliga ägare av bredbandsinfrastruktur, dels att regeringen ger kommunerna obefogad kritik för att bland annat försena utbyggnaden.139
4.3.2SKL har gått ur överenskommelsen om kommunala principer på bredbandsmarknaden
Post- och telestyrelsen (PTS), Konkurrensverket (KKV) och SKL kom 2010 överens om gemensamma principer för kommuners agerande på bredbandsmarknaden.
136Observera att ”bredbandsmarknaden” består av ett flertal produkt- och tjänstemarknader, på den så kallade marknaden för elektronisk kommunikation. Begreppet bredbandsmarknaden används i rapporten i en generell, mer allmänspråklig betydelse.
137Regeringen 2009. Bredbandsstrategi för Sverige. N2009/8317/ITP, s. 24.
138Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D, s. 13.
139Intervju vid SKL,
| R I K S R E V I S I O N E N | 47 |
67
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
SKL valde under 2016 att gå ur överenskommelsen. De tre aktörerna har inte kommit överens om nya principer utan har gjort uppehåll i arbetet med att ta fram nya.140
Principerna omfattade allmänna skyldigheter för kommuner enligt gällande lagar och förordningar samt principer för kommunen som markägare och som ägare av bredbandsnät. Principerna innebar till exempel att ”Svensk bredbandspolitik baseras på att marknaden i första hand ska tillgodose behovet av bredband. Kommunala aktörer bör träda in endast när kommersiella marknadsförutsättningar inte föreligger.”141
SKL gick ur överenskommelsen bland annat med hänvisning till skrivningen om att kommuner ska träda in endast när kommersiella marknadsförutsättningar inte föreligger. SKL anser att de kommunägda stadsnäten har en viktig roll på marknaden och är bra för ett långsiktigt ägande av bredbandsnät.142 Det är även vissa privata aktörer som vill lyfta fram att offentligt ägda nät, när det gäller den grundläggande infrastrukturen, är en förutsättning för bredbandsutbyggnad och stabilitet. Argumentet handlar om att offentligägda bredbandsnät kan innebära en långsiktig garant för att spelreglerna inte förändras.143 Medlemsorganisationen It & telekomföretagen representerar den motsatta åsikten: att det är de privata aktörerna som i första hand ska bygga bredband och det offentligas roll är att bygga bredband där marknaden saknar kommersiella förutsättningar.144
4.4Verktygen för att hantera konkurrensproblem upplevs inte som tillräckliga
Granskningen visar att PTS och Konkurrensverket med stöd av den sektorsspecifika regleringen lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, och konkurrenslagen (2008:579), utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarens starka ställning och begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan.
I intervjuer har de privata aktörerna sagt att de anser att de verktyg som finns för att främja konkurrensen på bredbandsmarknaden är otillräckliga. Det beror dels på att de upplevda hindren kvarstår, dels på långa processer i handläggningen av konkurrensreglerande ärenden. En konsekvens av detta är att de privata aktörerna avstår från att anmäla konkurrensproblem. De anser att det inte är någon idé eftersom de vet
140Intervju vid SKL,
141SKL, PTS, KKV 2010. Principer för kommunala insatser på bredbandsområdet, s. 6.
142Intervju vid SKL,
143Bahnhof
144It & telekomföretagen
48 R I K S R E V I S I O N E N
68
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
att en rättslig process kommer att ta lång tid att driva innan ett avgörande kommer, vilket gör att det inte är affärsmässigt motiverat.145 En aktör uttryckte sig på följande sätt: ”Bredbandsfönstret är öppet nu och kanske ett och ett halvt år framåt. Det tar flera år att driva ett konkurrensärende, så vi avstår och går vidare till nästa område.”146
4.4.1 Reglering av bredbandsmarknaden
Bredbandsmarknaden147 har speciella särdrag och kännetecknas av tidigare monopol, höga inträdeshinder (till exempel att det är dyrt att anlägga infrastruktur) och att den generella konkurrensrätten har svårt att ingripa med förebyggande åtgärder.148 Bredbandsmarknaden omfattas därför av en specifik sektorreglering, lagen om elektronisk kommunikation (2003:389), LEK. Post- och telestyrelsen (PTS) är den statliga myndighet som har tillsynsansvar över LEK. Konkurrensverket är den myndighet som har uppdraget att utöva tillsyn över konkurrensrättsliga frågor i förhållande till konkurrenslagen (2008:579).
De två lagarna har båda till syfte att se till att det finns en fungerande konkurrens. Den metod som tillämpas är till största del gemensam: marknadsanalys och bedömning av marknadsmakt. De har däremot olika funktioner; medan LEK syftar till att förebygga problem genom att på förhand reglera den dominanta aktören, reagerar konkurrenslagen i stället på missbruk av dominerande ställning (proaktiv, respektive reaktiv reglering).
4.4.2 Den sektorsspecifika regleringen tar sikte på nationell nivå
Vid fastställandet av vilka marknader som ska förhandsregleras ska PTS beakta EU- kommissionens rekommendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader. 149 PTS ska också beakta de riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande som
145Intervju vid Telenor,
146Intervju vid Telenor,
147Observera att ”bredbandsmarknaden” består av ett flertal produkt- och tjänstemarknader, på den så kallade marknaden för elektronisk kommunikation. Begreppet bredbandsmarknaden används i en generell, mer allmänspråklig betydelse.
148Intervju vid PTS,
149
150
151Material från PTS,
| R I K S R E V I S I O N E N | 49 |
69
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
PTS reglering av bredbandsmarknaderna omfattar i dag marknaden för tillträde till ledningar i accessnätet (marknad 3a) och marknaden för tillträde på transmissionsnivån (marknad 3b). För närvarande finns det endast reglering på marknaden för tillträde till ledningar (3a), där Telia bedöms vara den dominerande aktören (så kallad SMP). Hittills har den relevanta marknaden bedömts vara nationell152 och endast en aktör har i nuläget bedömts ha betydande inflytande. Därmed är det endast en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de konkurrensreglerande bestämmelserna i LEK.153
4.4.3Tillträde till den vertikala värdekedjan är inte konkurrensrättsligt prövat
Konkurrensverket uppger att tillträde till den vertikala värdekedjan inte är rättsligt prövat i förhållande till bestämmelserna i konkurrenslagen och att myndigheten inte har utrett om det föreligger faktiska konkurrensproblem kopplade till tillträde i den vertikala värdekedjan. 154
Vid misstankar om att en aktör har missbrukat sin dominerande ställning ska Konkurrensverket fastställa den relevanta produktmarknaden och geografiska marknaden utifrån
152PTS menar att mot bakgrund av ”… att det inom sektorn för elektronisk kommunikation traditionellt har funnits en ägare av infrastruktur som har haft ett nät med nationell täckning har marknaderna ofta befunnits vara nationella men en analys av konkurrensvillkoren ska alltid genomföras. Av punkt 59 i riktlinjerna (2002/C 165/03) framgår vad som sägs i etablerad rättspraxis om fastställandet av en marknadsavgränsning, i korthet ser man till konkurrensvillkoren är likartade vilket kan medföra att en marknad kan bli lokal eller för den delen gränsöverskridande.” Källa:
153Material från PTS,
154Intervju vid Konkurrensverket,
155EGT C 372, 9.12.1997, s. 5.
156Intervju vid Konkurrensverket,
157
50 R I K S R E V I S I O N E N
70
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
4.4.4Kommuner får bedriva bredbandsverksamhet men det saknas vägledande rättspraxis
De privata aktörerna hävdar att vissa kommuner inskränker möjligheten att bedriva bredbandsverksamhet inom kommungränser eller begränsar tillträdet till befintliga kommunägda stadsnät – men det saknas i dag vägledande rättspraxis på området.
Kommunallagen (1991:900) reglerar vilken verksamhet en kommun får engagera sig i. Kommunallagen har särskilda bestämmelser om bland annat näringsverksamhet som säger att kommuner och landsting får bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget (principen om den kommunala befogenheten och lokaliseringsprincipen). Det finns ett avgörande av intresse, som avser Vellinge kommun.158 Förvaltningsrätten konstaterade i det fallet att det fanns ett allmänt intresse av att kommuner investerar i utbyggnad av bredband. Det får således ingå i kommuners allmänna kompetens att bedriva och tillhandahålla bredband. Fallet har dock ett begränsat prejudicerande värde.
På bredbandsområdet har Konkurrensverket hittills valt att ta ett ärende (Mälarenergi Stadsnät AB) vidare till domstol med stöd av regleringen gällande konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet
158Förvaltningsrätten i Malmö, mål nr
159Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (KOS), 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579).
160KKV, Ansökan om stämning,
| R I K S R E V I S I O N E N | 51 |
71
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Praktiskt exempel på konflikt mellan privata och kommunala aktörer
Konkurrensverket utreder sedan november 2015 ett fall om ett potentiellt konkurrensbegränsande förfarande i Hässleholms kommun.161 Fallet är principiellt viktigt och det är många aktörer som väntar på utredningens resultat.
Hässleholms kommun har fattat ett principbeslut om att inte ge privata företag nya markavtal för nedläggning av fiber i kommunen (vissa aktörer har sedan tidigare markavtal med kommunen). Hässleholms kommun bedriver själv säljverksamhet i form av försäljning av fiberanslutning till hushåll. Kommunens principbeslut innebär att ingen aktör, utom Telia och kommunen själv, har möjlighet att få tillgång till kommunens mark för fiberanslutning. Konkurrensverket utreder om Hässleholms kommun genom detta bryter mot bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.162
Medlemsorganisationen It & telekomföretagen anmälde Hässleholms kommun till Konkurrensverket eftersom den ansåg att kommunens agerande hämmar konkurrensen. De menar vidare att effekten av kommunens förfarande är att privata aktörer helt utestängs från marknaden, bland annat en aktör som uttryckligen sagt sig villig att investera i en fullskalig bredbandsutbyggnad och erbjuda samtliga fastighetsägare i kommunen anslutning till svart fiber.163
Hässleholms kommun har tre kriterier för bredbandsutbyggnad som styr det principbeslut som tagits: 1. Hela kommunen ska omfattas, 2. Likvärdig anslutningsavgift i hela kommunen, 3. Öppet nät. Hässleholms kommun uppger att det inte har varit någon privat aktör som har visat intresse för en utbyggnad i hela kommunen och inte heller ett intresse av att tillgodose kriteriet om en likvärdig anslutningsavgift. Kommunens uppfattning är att It & telekomföretagens påstående är felaktigt om att det finns privata aktörer som har visat intresse för samverkan kring fiberutbyggnad som omfattar 95 procent av kommunens invånare. Kommunen anser vidare att om marknadens aktörer plockar ”russinen ur kakan” och endast ansluter de mest lönsamma hushållen, innebär det att utbyggnaden på landsbygden blir dyrare. Kommunen anser att det inte heller kan förväntas av kommunerna att enbart etablera fiber i de olönsamma delarna av landet.164
4.4.5Ny lagstiftning syftar till att minska kostnader för bredbandsutbyggnad
Lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbyggnadslagen) infördes vid halvårsskiftet 2016 utifrån ett
161Dnr 749/2015.
162Konkurrensverket 2017. Konkurrensverkets konkurrenstillsyn
163Bokwall Rislund Advokatbyrå, klagomål,
164Gärde Wasslau,
165Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/61/EU av den 15 maj 2014 om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation.
52 R I K S R E V I S I O N E N
72
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
om vilka effekter lagstiftningen kan få. PTS har hittills prövat två tvistlösningsärenden inom ramen för den nya lagstiftningen.166 Konkurrensverket rapporterar att sedan lagen infördes har klagomålen till myndigheten uteblivit när det gäller utebliven samförläggning.167
Kritik har dock riktats mot att utbyggnadslagen endast omfattar tillträde till kanalisation. Enligt kritiken kommer lagen därmed inte att möjliggöra ett utökat tillträde till den vertikala värdekedjan eftersom det är tillträde till infrastrukturnivån168 som är mest attraktivt för aktörer på marknaden. Lagkravet på tillträde till kanalisation riskerar i stället att leda till en minskad vilja för marknadsaktörer att lägga ner överkapacitet, om det innebär att andra aktörer kan få tillträde till denna.
4.5 Sammanfattande iakttagelser
•Det finns konkurrensbegränsningar kopplade till bredbandsnätets vertikala värdekedja; genom svaga incitament till att konkurrera på infrastrukturnivå och genom bristande tillträde till de övre nivåerna i den vertikala värdekedjan.
•Kommunerna är nyckelaktörer på marknaden, men de kritiseras av de privata aktörerna för att begränsa konkurrensen eller att hindra en effektiv bredbandsutbyggnad. De hinder som de privata aktörerna upplever handlar om svårigheter att etablera sig inom kommungränser, tillträde till kommunägda stadsnäts befintliga bredbandsinfrastruktur och de kommunägda stadsnätens konkurrensfördelar.
•Det pågår en diskussion om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden, det vill säga om kommunägda stadsnät inkluderas i begreppet ”marknadsaktör” och därmed bör tillhandahålla bredband till så många som möjligt, eller endast träda in där marknaden saknar kommersiella förutsättningar att bygga bredband. Regeringens formuleringar i bredbandsstrategin har delvis satt agendan för diskussionen om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden, formuleringar som har tydliggjort konfliktytorna mellan kommunala och privata aktörer. Konfliktytorna beror delvis på att de olika aktörerna styrs av olika incitament: kommunerna har samhällsintresset att beakta, kommunala stadsnäts styrs ofta både av avkastningskrav och samhällsintresset, medan de privata aktörerna huvudsakligen styrs av avkastningskrav.
166PTS beslut den 11 november 2016 - Tvistlösning enligt lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät, dnr:
167Intervju vid Konkurrensverket,
168Observera att det är passiv infrastruktur, det vill säga
| R I K S R E V I S I O N E N | 53 |
73
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
•De privata aktörerna upplever verktygen för att hantera konkurrensproblemen som otillräckliga. Det beror dels på att hindren som de privata aktörerna upplever på marknaden kvarstår, dels på långa processer i handläggningen av konkurrensreglerande ärenden.
•Granskningen visar att PTS och Konkurrensverket med stöd av den sektorsspecifika regleringen lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, och konkurrenslagen (2008:579), utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarnas starka ställning och begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan.
•Enligt den sektorsspecifika förhandsregleringen (LEK) har den relevanta marknaden hittills bedömts vara nationell, trots att de hinder mot en effektiv konkurrens som granskningen har identifierat uppstår på lokal nivå. Detta har resulterat i att PTS med stöd av LEK har bedömt att en aktör har betydande inflytande på nationell nivå. Därmed är det endast en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de konkurrensreglerande bestämmelserna i LEK.
•Det kan också noteras att Konkurrensverket inte har fått något fall materiellt prövat i domstol om tillträde till den vertikala värdekedjan eller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på bredbandsmarknaden.
54 R I K S R E V I S I O N E N
74
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
5 Bredbandsstöden
De statliga bredbandsstöden är ett komplement till marknadsaktörernas utbyggnad av
Granskningen visar att regeringen sedan tidigt
5.1 Bredbandsstöd för fjorton miljarder sedan 2001
Regeringen har sedan 2001 fördelat statligt stöd för utbyggnad av
Det första bredbandsstödet kallades för Rosengrenpengarna
169Granskningen har fokuserat på det nuvarande bredbandsstödet och huvudsakligen på landsbygdsprogrammet eftersom huvuddelen av stödet återfinns inom denna fond, jämfört med Europeiska regionala utvecklingsfonden.
170SOU 2013:47. Effektivare bredbandsstöd. Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin.
171Ibid, s. 77.
| R I K S R E V I S I O N E N | 55 |
75
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
5.1.1ERUF ger stöd till ortssammanbindande nät i de nordligaste regionerna
Bredbandsstödet inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) ges till ortssammanbindande
Den svenska regeringen ansåg det prioriterat att ha med bredbandsstöd i ERUF (liksom i landsbygdsprogrammet). Regeringen fick därför förhandla med
Den utbyggnad som sker med
5.1.2 Stor efterfrågan på stödet i landsbygdsprogrammet
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (landsbygdsprogrammet) består av stöd och ersättningar för landsbygdsutveckling. I landsbygdsprogrammet har det funnits bredbandsstöd för 1,625 miljarder kronor
172ERUF
173Detta var medel som kunde användas till bland annat bredband, men som inte var öronmärkta för just bredband vilket är fallet i nuvarande programperiod. Källa:
174PTS 2015. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
175Intervju vid Näringsdepartementet,
176Intervju med bredbandskoordinator för Dalarnas län,
177Intervju med bredbandskoordinator för Värmlands län,
178PTS 2015. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
56 R I K S R E V I S I O N E N
76
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
det ursprungligen bredbandsstöd för 3,25 miljarder kronor. I budgetpropositionen för 2017 aviserade regeringen om en ytterligare satsning på bredbandsutbyggnad i landsbygdsprogrammet med 850 miljoner kronor. Därutöver beslutade regeringen i november 2016 att inom ramen för landsbygdsprogrammet omfördela 150 miljoner kronor till bredbandsstöd. Det innebar att den totala summan för stödet i programperioden
Storleken på det stöd som beviljas bestäms av en procentsats, så kallad stödprocent. Stödprocenten anger hur stor andel av den totala investeringen som respektive projekt kan få i bidrag. Eftersom förhållandena skiljer sig åt i landet har stödets storlek anpassats till varje läns förutsättningar. Stödprocenten varierar mellan 40 och 70 procent. De flesta län har dock en stödprocent på 60 procent.180 Det innebär att stödet i respektive län matchas med
Det är högt söktryck på bredbandsstödet i landsbygdsprogrammets nuvarande programperiod. I juli 2016 fanns det ansökningar för en summa av nästan tio miljarder kronor, vilket tillsammans med stödprocenten innebär ett stödbehov av uppskattningsvis fem till sex miljarder – och det endast i landsbygdsprogrammets första ansökningsomgång.181 I en enkät till Post- och telestyrelsen (PTS) uppskattar länsstyrelserna ett liknande behov om 5,9 miljarder kronor under
5.2Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar
Jordbruksverket har ändrat urvalskriterierna för vilka ansökningar som beviljas stöd genom landsbygdsprogrammet. Förändringen har påverkat vilka ansökningar som får stödet; i den förra programperioden
179Intervju vid Näringsdepartementet,
180Artikel på Jordbruksverkets hemsida, ”Att söka bredbandsstöd”, hämtad
181Intervju vid Jordbruksverket,
182PTS 2017. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan.
Dnr
| R I K S R E V I S I O N E N | 57 |
77
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
5.2.1Den svenska modellen för tilldelning av stöd skiljer sig åt från den traditionella modellen
Bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet går till att bygga accessnät, det vill säga det nät som når slutkunden. I landsbygdsprogrammet ges bredbandsstöd till juridiska personer och enbart till passiv infrastruktur.183 Enligt Jordbruksverket skiljer sig den svenska modellen för tilldelning av bredbandsstöd i landsbygdsprogrammet från en mer traditionell modell för tilldelning av stöd till infrastrukturprojekt.
Den traditionella modellen utgår från att ansvarig myndighet kartlägger var det saknas infrastruktur. Därefter genomförs ett offentligt samråd för att ta reda på eventuell kommersiell utbyggnad. Sedan genomförs en upphandling av byggnation av infrastrukturen samt drift av det färdiga nätet.
I landsbygdsprogrammet används en annan modell än den traditionella för tilldelning av stöd som utgår från att aktörer inkommer med ansökningar. Den ansvariga myndigheten kontrollerar att alla villkor för stödberättigande är uppfyllda och gör ett urval med hjälp av urvalskriterierna. Sedan utförs ett offentligt samråd för att ta reda på eventuell kommersiell utbyggnad. Därefter fattar ansvarig myndighet beslut om stöd. Sedan är det upp till stödmottagaren att upphandla och verkställa utbyggnaden. Stödmottagaren redovisar sina utgifter till myndigheten som granskar dessa och betalar ut stödet. 184
Modellen för tilldelning av stöd får både kritik och beröm
Post- och telestyrelsen (PTS) uppger att den svenska modellen för tilldelning av stöd lyfts fram i internationella sammanhang som lyckad. Det som framhävs är att modellen med små medel får en förhållandevis god bredbandsutbyggnad och att betalningsviljan i hushållen är så pass stor.185
Den parlamentariska landsbygdskommittén uppger dock att den i stället vill se riktade insatser till de kommuner som har uttalade landsbygdsutmaningar. Kommittén föreslår att den nuvarande modellen för tilldelning av stöd förändras så att länsstyrelserna tillsammans med regionalt utvecklingsansvariga och kommuner kan upphandla bredband med hög överföringskapacitet, vilket påminner om den mer traditionella modellen för tilldelning av stöd. Dessutom föreslår kommittén att regeringen anslår 300 miljoner årligen för att inleda innovationsupphandlingar för att fullborda bredbandsutbyggnaden.186
183(SJVFS 2015:50), se 57 §.
184
185Intervju vid PTS,
186SOU 2017:1. För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.
Slutbetänkande av Parlamentariska landsbygdskommittén, s. 16, 101.
58 R I K S R E V I S I O N E N
78
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
5.2.2 Förändringar i regelverket påverkar vilka som får stöd
•antal möjliga anslutna inom ansökt område
•andel möjliga anslutna inom ansökt område
•kompetensen i projektets styrgrupp.
I landsbygdsprogrammets första programperiod gick stödet främst till fiberföreningar
I landsbygdsprogrammet
Diagram 5 Andel beviljat stöd och andel beviljade ansökningar per bolagsform (landsbygdsprogrammet
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
| Aktiebolag | Fiberförening | Kommun | Person/enskild | Statlig aktör | |||
| firma | |||||||
| Andel av beviljat belopp | Andel av antal beviljade ansökningar | ||||||
Källa: Statistik från Jordbruksverket.
187 Intervju vid Näringsdepartementet,
| R I K S R E V I S I O N E N | 59 |
79
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
I nuvarande landsbygdsprogrammet gynnas de stora projekten
Totalt var det 299 projekt som beviljades stöd för drygt 1,97 miljarder kronor i det nuvarande landsbygdsprogrammets första beslutsomgång, det vill säga våren 2016 (se diagram 6). 188 Sammanställningen visar att nästan fem av tio beviljade ansökningar gällde fiberföreningar, drygt tre av tio gällde kommuner eller kommunala bolag och nästan två av tio gällde aktiebolag. Däremot har en mindre andel av de totala beviljade medlen gått till fiberföreningarna, eftersom fiberföreningarna i genomsnitt har lägre kostnad per projekt, jämfört med de större aktörerna.
Efter den första beslutsomgången (våren 2016) går det att se att stödet i högre utsträckning har gått till de större aktörerna och de större projekten, jämfört med förra programperioden. De stora aktörerna har varit bättre än fiberföreningarna på att få en högre anslutningsgrad och ett större antal anslutna. Till exempel hade Länsstyrelsen i Stockholm femton sökande under våren 2016 till de 96,7 miljoner kronor de hade att dela ut, varav åtta ansökningar kom från fiberföreningar, sex ansökningar från kommunala bolag och en ansökning från ett aktiebolag. Resultatet av sökomgången var att två projekt fick ta del av de anslagna medlen, och båda ansökningarna kom från samma kommunägda stadsnät.189 Länsstyrelsen i Stockholms län har därefter sett att vissa fiberföreningar går samman för att skapa större föreningar till den andra ansökningsomgången, för att möjliggöra att de blir beviljade stöd.190
188Variabeln ”aktör” skiljer sig åt i statistiken mellan de två programperioderna. Det beror på att variabeln från den nuvarande programperioden är framtagen av Riksrevisionen och är den bolagsform som aktören är registrerad på i bolagsregistret. Statistiken från förra programperioden är sedan tidigare framtagen av Jordbruksverket och benämns som ”företagsbeskrivning”. Variabeln fiberförening är en sammanslagning av kategorierna föreningar, ideella föreningar och hushållningssällskap. Variabeln aktiebolag är en sammanslagning av privat och publikt aktiebolag.
189Material från Länsstyrelsen i Stockholms län,
190
60 R I K S R E V I S I O N E N
80
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Diagram 6 Andel beviljat stöd och andel beviljade ansökningar per bolagsform (landsbygdsprogrammet
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
| Ideell förening | Kommun | Kommunalt bolag | Aktiebolag | Person/enskild | |||
| firma | |||||||
| Andel beviljat stöd | Andel beviljade ansökningar | ||||||
Källa: Statistik från Jordbruksverket.
5.2.3 Tilldelningen av stöd har skapat frustration hos fiberföreningar
Landsbygdsprogrammet har delvis uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, det vill säga ett stöd som främst har varit till för fiberföreningar. Det gällde framför allt landsbygdsprogrammets första programperiod, där stöd för lokalt engagemang stöddes och deltagande från fler målgrupper eftersträvades.191 Stödets syfte har dock inte varit att gynna olika aktörer, varken fiberföreningar eller stora aktörer. Regeringskansliet och Jordbruksverket menar i stället att det har varit prioriterat att så många som möjligt ska få tillgång till bredband med hjälp av stödet i områden där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad.192
I den nuvarande programperioden har en majoritet av de regionala bredbandskoordinatorerna upplevt en frustration från fiberföreningar. Frustrationen grundar sig i att privata aktörer och kommuner har tagit del av bredbandsstödet i stället för fiberföreningarna, samt att stora projekt har prioriterats framför små.193 Vissa fiberföreningar har gått samman för att skapa större föreningar till landsbygdsprogrammets andra ansökningsomgång, för att möjliggöra att de blir beviljade stöd.194 Andra fiberföreningar har däremot välkomnat att företag i större utsträckning tar över
191Se exempelvis formulering i Landsbygdsdepartementet 2012. Landsbygdsprogram för Sverige
192Intervju vid Näringsdepartementet,
193Sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda november– december 2016. Observera att så inte har varit fallet för Dalarnas län och Jämtlands län.
194
| R I K S R E V I S I O N E N | 61 |
81
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
utbyggnaden av stödfinansierade nät eftersom det är krävande att bedriva arbetet på ideell basis.195
5.2.4 Jordbruksverket följer upp handläggningen och stödmottagarna
Jordbruksverket följer regelbundet upp länsstyrelsernas handläggning av stöd och om stödmottagarna har uppfyllt kraven för att få stöd. Jordbruksverket kontrollerar detta genom att ta stickprov på 1 procent av ansökningarna för att se om länsstyrelserna handlägger korrekt, och på 5 procent av stödmottagarna.
Jordbruksverket uppger att det är ovanligt att de hittar fel hos stödmottagarna. Det är desto vanligare att myndigheten hittar brister i länsstyrelsernas handläggning. Där handlar felen främst om att dokumentation i handläggningen brister, inte att medel har betalats ut på felaktiga grunder. I de fall som brister upptäcks, ska de korrigeras, både för länsstyrelse och stödmottagare. Om stödmottagare inte uppfyller kraven kan det i vissa fall bli aktuellt med vite.196
I den föregående programperioden
5.3 Risk att bredbandsstödet snedvrider konkurrensen
Det centrala regelverket som styr bredbandsstöden är
Myndigheterna använder i huvudsak tre verktyg för att säkerställa att stödet inte snedvrider konkurrensen och går till kommersiellt attraktiva områden: marknadsanalys i landsbygdsprogrammet, behovskartläggning i respektive län i ERUF och offentligt samråd. Granskningen har dock visat att marknadsanalysen och det offentliga samrådet tillsammans inte uppfyller syftet om att garantera att stöd inte går till kommersiellt attraktiva områden.
195
196Intervju vid Jordbruksverket,
197Material från Jordbruksverket,
198De grundläggande bestämmelserna framgår av artiklarna
199(SJVFS 2015:50), 57 d §.
62 R I K S R E V I S I O N E N
82
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
I våra intervjuer med de regionala bredbandskoordinatorerna anser en majoritet att delar av stödet har gått till kommersiellt attraktiva områden, eller till områden som snart kommer att bli kommersiellt attraktiva. De bredbandskoordinatorer som tycker annorlunda, uppger att det antingen inte stämmer för just deras län eller att deras län inte har sökt så mycket stöd.200 Det är dessutom vissa privata aktörer som upplever att stödet har blivit skevt fördelat och inte alltid går till de områden som bäst behöver stödet.201
5.3.1 Stödet riskerar att fördelas till kommersiellt attraktiva områden
Konkurrensverket har påtalat för Jordbruksverket att det finns risker med att dela ut stöd till företag och kommunala bolag. Risken är att det blir svårare att fastställa vilka områden som är kommersiellt attraktiva.202 Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer:
•att urvalskriterierna gynnar stora projekt
•att stöd kan ges till företag och kommunala bolag
•den höga utbyggnadstakten på marknaden.
De tre faktorerna riskerar att styra stödet till områden med större befolkningsunderlag och därmed mer lönsamma projekt. Den höga utbyggnadstakten på marknaden har dessutom påverkat var kommersiellt attraktiva områden finns: i takt med att tätorterna byggs ut, sker utbyggnaden av bredband mer och mer utanför tätort. Det finns därmed en risk för att utformningen av stödet i landsbygdsprogrammet går till kommersiellt attraktiva områden.
5.3.2PTS marknadsanalys har fått kritik för gränsdragningen av kommersiellt attraktiva områden
Post- och telestyrelsen (PTS) utför på uppdrag av Jordbruksverket en marknadsanalys. Den ligger till grund för vilka områden som har möjlighet att söka stöd i landsbygdsprogrammet. 203 I marknadsanalysen bedömer PTS att marknadens aktörer inte anser det lönsamt att anlägga ett fibernät utanför tätort. PTS menar att det inte funnits något exempel där marknaden på egen hand och i stor skala rullat ut fibernät utanför tätort och småort under perioden
200Sammanställning av bredbandskoordinatorernas intervjuer. Intervjuer genomförda november– december 2016.
201Intervju vid Com Hem,
202Konkurrensverket
203(SJVFS 2015:50), 57 d §.
| R I K S R E V I S I O N E N | 63 |
83
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
och mindre än 200 meter mellan husen. Stöd beviljas därmed till områden som ligger utanför tätort.204
PTS marknadsanalys har dock fått kritik. En person vi har intervjuat säger till exempel att
PTS menar dock att det är bättre att det finns en nationell marknadsanalys att utgå ifrån i dag, jämfört med tidigare programperiod, då varje sökande gjorde sin egen marknadsanalys. PTS menar vidare att de områden som marknaden anser är intressanta att bygga bredband i har ändrats de senaste 18 månaderna.209
5.3.3Offentliga samråd är beroende av marknadsaktörernas vilja att delge information
Offentligt samråd är det andra steget i att avgöra om ett område är kommersiellt attraktivt. Steget inträffar efter länsstyrelserna har fått in ansökningar i landsbygdsprogrammet. Respektive länsstyrelsen publicerar projekten på sin webbplats för ett så kallat offentligt samråd. Aktörer kan då uppge om de antingen redan har byggt
Länsstyrelserna är beroende av marknadsaktörernas incitament att delge information för att det offentliga samrådet ska fungera som verktyg för att definiera kommersiellt attraktiva områden. 211 Det finns en risk att aktörer i första hand väljer att söka stöd
204PTS
205Intervju vid Telia,
206Intervju med bredbandskoordinator för Stockholms län,
207Intervju med bredbandskoordinator för Jönköpings län,
208PTS 2017. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i Sverige.
209
210(SJVFS 2015:50), 57 e §.
211Konkurrensverket
64 R I K S R E V I S I O N E N
84
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
i områden som är stödberättigade, i stället för att själva bygga ut i samma område utan stöd. Det finns dessutom en risk för att aktörerna väljer att inte delge information om var de har planer på att bygga utan stöd. Vidare kan det vara svårt för länsstyrelserna att avgöra om aktörernas planerade investering är rimlig, och det kan utgöra ett skäl till att inte bevilja stöd till det området.
Praktiskt exempel på svårigheten med att bedöma kommersiellt attraktiva områden
Västernorrland har ett läns- och kommungemensamt projekt som kallas Dig.2020. I samband med projektet har de kommunala stadsnäten ansökt om medel från landsbygdsprogrammet för att bygga accessnät – fibernät som kopplar samman slutkunderna till det mellanortsnät som projekteras med bland annat
Vid ett offentligt samråd meddelade en av de större privata aktörerna att de planerade att bygga fibernät utan stöd i delar av ett område som ett kommunalt stadsnätsbolag hade sökt stöd för i landsbygdsprogrammet. Länsstyrelsen bedömde att den privata aktörens ansökan inte var trovärdig, eftersom aktören inte hade ett befintligt kundunderlag. Det kommunala stadsnätsbolaget hade däremot redan ett samverkansavtal med fiberföreningen i området.212
Den privata aktören ansåg att länsstyrelsen var partisk vid handläggningen och favoriserade de kommunala stadsnäteten inom projekt Dig.2020.213 Jordbruksverket har dock sett över ärendet och anser att länsstyrelsens handläggning var korrekt. 214
Fallet visar att det är svårt att avgöra om områden är kommersiellt attraktiva eller inte. Länsstyrelsen har handlagt ärendet i enlighet med regelverket, genom att utgå både från marknadsanalysen och det offentliga samrådet. Trots det är det en trolig bedömning att delar av området var marknadsmässigt intressant eftersom marknadsaktören ville bygga fibernät där utan stöd.
5.4Bredbandsstödet har varit svårt att samordna och staten har fått kritik
Det har varit krav på att samordna de två bredbandsstöden men samordningen har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen. Vidare har Jordbruksverket fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av
5.4.1 Det har varit svårt att samordna de två stöden i praktiken
De europeiska struktur- och investeringsfonderna ska få en bättre samordning på nationell nivå inför programperioden
212
213Intervju vid
214
215Skr. 2013/14:218. Partnerskapsöverenskommelsen, s.
| R I K S R E V I S I O N E N | 65 |
85
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 och den svenska partnerskapsöverenskommelsen. För bredbandsstödets del innebar det att stöd ges till olika delar av
Det är flera olika myndigheter inblandade i de två stöden, vilket också har gjort det svårt att samordna. För landsbygdsprogrammet är Jordbruksverket programägare, och de 21 länsstyrelserna är handläggande och beslutande organisationer. I ERUF fyller Tillväxtverket båda funktionerna.217
En faktor som har försvårat samordningen är de skilda regelverken för beviljande av stöd. I ERUF är det regionala prioriteringar som avgör var stödet ska sättas in, medan det är nationella urvalskriterier som bestämmer vilka som beviljas stöd i landsbygdsprogrammet. 218 På grund av de skilda regelverken har det varit svårt att samordna beviljande av stöd, till exempel för att bygga accessnät i områden som ligger i anslutning till nät som har fått stöd genom ERUF.
Därtill blev förhandlingarna mellan
5.4.2Jordbruksverkets hantering av landsbygdsprogrammet kritiseras av flera aktörer
Jordbruksverket har blivit kritiserat för hur de har hanterat bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet. Kritiken handlar om att det har varit en bristande kommunikation vid förseningen av landsbygdsprogrammet och att länsstyrelserna upplever att de inte har fått tillräckligt med stöd vid handläggningsprocessen. Dessutom har Jordbruksverkets interna
Bristande kommunikation vid försenad programperiod
Landsbygdsprogrammet blev försenat med två år till följd av de försenade förhandlingarna med
216Stöd i de två stödprogrammen ges enbart till passiv infrastruktur (SJVFS 2015:50), 57 a §.
217Intervju vid Tillväxtverket,
218Intervju vid Näringsdepartementet,
66 R I K S R E V I S I O N E N
86
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
börja januari 2014 men stöd började inte handläggas förrän våren 2016. Jordbruksverket öppnade dock upp för ansökningar om stöd redan hösten 2014, för att eventuellt bevilja stöd retroaktivt.
Vissa aktörer hade därför påbörjat utbyggnaden eftersom de utgick från att de skulle få stöd, trots att det sedan visade sig att de inte blev beviljade stöd. Det har resulterat i en kritik mot Jordbruksverket, trots att det inte fanns några garantier om beviljande av stöd. Kritiken kommer huvudsakligen från fiberföreningar, till följd av att de inte har samma ekonomiska förutsättningar som marknadsaktörerna. De har därmed mindre möjlighet att i samma utsträckning finansiera projekten utan stöd.219
Länsstyrelserna har inte fått tillräckligt stöd i handläggningen
Jordbruksverket är förvaltningsmyndighet för landsbygdsprogrammet, och länsstyrelserna är handläggande organisationer. För att möjliggöra att strukturen fungerar finns det två samverkansgrupper. Dessutom har Jordbruksverket utbildat länsstyrelsernas handläggare i bredbandsstödet.220 Jordbruksverket har trots det fått kritik för att inte ge tillräckligt med stöd till länsstyrelserna i handläggningen av stödet. Till exempel upphörde, under hösten 2015, den ”fråge- och svarsfunktion” som Jordbruksverket tagit fram, trots att ansökningarna skulle bedömas våren 2016. Länsstyrelserna har därmed sett sig tvungna att kontakta varandra för att diskutera bedömningar i handläggningen.221 Den bristande dialogen mellan länsstyrelser och Jordbruksverket riskerar att skapa en grund för olika bedömningar av ansökningar hos länsstyrelserna.222
Problem med
Inför programperioden
219Intervju vid Jordbruksverket,
220Ibid.
221Intervju vid Länsstyrelsen i Stockholms län,
222
223Statskontoret 2016. Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av
224Intervju vid Jordbruksverket,
| R I K S R E V I S I O N E N | 67 |
87
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
5.5 Sammanfattande iakttagelser
•Regeringen har sedan tidigt
•Stödet i ERUF går till ortssammanbindande nät i de nordligaste regionerna. Stödet har resulterat i gemensamma projekt för bredbandsutbyggnad inom län och mellan kommuner.
•Stödet i landsbygdsprogrammet går till accessnät på landsbygd. Stödet i landsbygdsprogrammet är populärt och efterfrågan är högre än vad som kan tillgodoses med tillgängliga medel.
•Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till privata företag och kommuner. Det beror dels på nya urvalskriterier för beviljande av stöd, dels på ett ökat marknadsintresse för att bygga bredband på landsbygden. Denna förändring har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer.
•Det finns en risk att landsbygdsprogrammets bredbandsstöd snedvrider konkurrensen. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, stöd beviljas privata aktörer och kommunala bolag samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns.
•Granskningen har visat att verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till bredbandsutbyggnad i kommersiellt attraktiva områden har haft svårt att uppfylla sitt syfte. Det innebär att det finns risk för att stöd har beviljats till kommersiellt attraktiva områden. Vid intervjuer har flera personer vi har talat med uppgett att stöd faktiskt har beviljats till områden där marknadsaktörer skulle ha byggt utan stöd.
•Det har funnits krav på att samordna de två bredbandsstöden men samordningen har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen.
•Jordbruksverket har fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av
68 R I K S R E V I S I O N E N
88
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Referenslista
Bredbandsforum 2013. Utmaningar för att uppnå robusthet. Robusthetsgruppen.
Bredbandsforum 2016. Verksamhetsplan 2016. För Bredbandsforums kansli.
Bokwall Rislund Advokatbyrå, klagomål,
Budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/2012:1, utg.omr. 22).
Budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, utg.omr. 22).
Budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, utg.omr. 22).
Gärde Wasslau,
Häckner, J. 2009. Konkurrenspolitik, i Häckner, J m.fl. (red.)2009. Tillämpad mikroekonomi. Studentlitteratur, Lund.
It & telekomföretagen,
Jordbruksverket. Nationell handlingsplan 2016 för landsbygdsprogrammet.
Konkurrensverket,
Konkurrensverket,
Konkurrensverket 2017. Konkurrensverkets konkurrenstillsyn
Landsbygdsdepartementet 2012. Landsbygdsprogram för Sverige
Mattsson, L G, (red.), 2008. Marknadsorientering när världen förändras – myter och möjligheter i Marknadsorientering – myter och möjligheter. Liber, Malmö.
MSB 2011. Uppdrag på informationssäkerhetsområdet: Tillgänglig och skyddad kommunikationsinfrastruktur för offentlig sektor. Dnr
Mölleryd, B 2015. “Development of
Skr. 2013/14:218. Partnerskapsöverenskommelsen.
Prop. 2007/08:73. Funktionell separation för bättre bredbandskonkurrens.
Prop. 2007/08:135. Ny konkurrenslag m.m.
Prop. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer.
| R I K S R E V I S I O N E N | 69 |
89
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
PTS, KKV och SKL 2010. Principer för kommunala insatser på bredbandsområdet.
PTS 2009. Öppna nät och tjänster.
PTS 2011. Robust elektronisk kommunikation – vägledning för användare vid anskaffning.
PTS 2012. Strategi för robust elektronisk kommunikation
PTS 2014. Risk och sårbarhetsanalys för sektorn elektronisk kommunikation. Myndighetens redovisning för 2014.
PTS 2014. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
PTS
PTS 2015. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
PTS 2016.
PTS 2016. Rapport om fiberutbyggnaden till enfamiljshus.
PTS 2016. Tillgång till telefoni och grundläggande internet. PTS uppföljningsrapport 2016.
PTS 2016. Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2016.
PTS 2017. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i Sverige.
PTS 2017. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan. Dnr
PTS 2017. Översyn av nivån för funktionellt tillträde till internet.
Porter, M (1985). Competitive advantage. Creating and sustaining superior performance.
The Free Press.
Regeringen 2009. Bredbandsstrategi för Sverige. Dnr N2009/8317/ITP.
Regeringen 2011. It i människans tjänst. En digital agenda för Sverige. Dnr 2011/342/ITP.
Regeringen 2016. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D.
Riksrevisionen 2016. Teracom och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap. RiR 2016:18.
Riksrevisionen 2017. Trafikverket. Revisionsrapport – Granskning av avgiftsfinansierad verksamhet 2016. Dnr
Sekretariatet för de regionala bredbandskoordinatorerna 2017. Uppföljning av de regionala bredbandskoordinatorernas verksamhet 2016.
SKL, PTS, KKV 2010. Principer för kommunala insatser på bredbandsområdet.
70 R I K S R E V I S I O N E N
90
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Skr. 2013/14:218. Partnerskapsöverenskommelsen.
SOU 2008:40. Bredband till hela landet. Betänkande av utredningen Bredband 2013.
SOU 2013:47. Effektivare bredbandsstöd. Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin.
SOU 2016:1. Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. Betänkande av Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur.
SOU 2017:1. För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Slutbetänkande av Parlamentariska landsbygdskommittén.
Statskontoret 2015. Samverkan för bredband i hela landet (2015:4).
Statskontoret 2016. Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av
Svenska Stadsnätsföreningen. Kommunikationsoperatör – en komplex roll med många funktioner.
Svenska Stadsnätsföreningen 2016. Stadsnätsundersökning. Statistikrapport år 2016.
Trafikutskottets betänkande 2009/10:TU18. Tillgängliga elektroniska kommunikationer.
| R I K S R E V I S I O N E N | 71 |
91
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Bilaga 1. Sammanställning av bredbandsstöd
Nationellt bredbandsstöd (”Rosengrenpengarna”)
Tid:
Syfte: Främja utbyggnad av
Resultat: 85 % av utbetalat stöd gick till utbyggnad av nya nätdelar, 15 % till att uppdatera befintlig infrastruktur. Stödet gick till Teracom, TeliaSonera, SkåNet och Tele2, lokala bredbandsnät i kommunal eller privat regi.227
Kanalisationsstödet
Tid:
Syfte: Stöd för kanalisation för itinfrastrukturutbyggnad. Med kanalisation avses anläggandet av rör, eller liknande, som är avsedda för
Resultat: 200,7 mnkr beviljades i stöd. 650 projekt fick stöd. Projekten omfattade
7 055 km kanalisation. 230
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (landsbygdsprogrammet) Tid:
Syfte: Programmet ska främja att bredband ska finnas tillgänglig i landets glesbefolkade områden så att alla får möjlighet att delta i informationssamhället och få del av kommersiell och offentlig service. Lokalt engagemang, t.ex. genom partnerskap, lokala utvecklingsgrupper och Leader eller liknande metoder, ska stödjas. Deltagande från fler målgrupper ska eftersträvas.232
Resultat: 719 projekt fick stöd. 93 500 hushåll och 13 500 företag fick tillgång till bredband. Projekten omfattade 37 700 km kanalisation.233
225SOU 2013:47. Effektivare bredbandsstöd. Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin, s. 46.
226SOU 2008:40. Bredband till hela landet. Betänkande av utredningen Bredband 2013, s. 104.
227SOU 2013:47. Effektivare bredbandsstöd. Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin, s.
228PTS 2015. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
2291 och 3 § förordningen (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation
230Ibid, s. 5.
231PTS 2015. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
232Landsbygdsdepartementet 2012. Landsbygdsprogram för Sverige
233Ibid.
72 R I K S R E V I S I O N E N
92
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF)
Tid:
Syfte: Bredbandsstöd i fyra av åtta
Resultat: 307,6 mnkr har beviljats i stöd. 48 projekt fick stöd. 33 600 hushåll och 1 700 företag fick tillgång till bredband. Projekten omfattade 1 700 km kanalisation. 235
Statlig medfinansiering
Tid:
Syfte: Bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet och ERUF krävde under programperioden
Resultat: Medfinansiering har skett inom ramen för ERUF, landsbygdsprogrammet och
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (landsbygdsprogrammet) Tid:
| Syfte: Främja social utveckling och skapa | Resultat: Pågående insats. |
| ekonomisk utveckling på landsbygden. | |
| Stöd ges för anläggning och projektering av | |
| passiv bredbandsstruktur på glesbygd | |
| (accessnät). 239 |
234Landsbygdsdepartementet 2012. Landsbygdsprogram för Sverige
235PTS 2015. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
236SOU 2013:47. Effektivare bredbandsstöd. Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin, s. 77.
237PTS 2014. Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende efterfrågan på medel. Dnr:
238I landsbygdsprogrammet
239Jordbruksverket. Nationell handlingsplan 2016 för landsbygdsprogrammet, s. 6.
| R I K S R E V I S I O N E N | 73 |
93
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
Europeiska regionala utvecklingsfonden
Tid:
| Syfte: Bredbandsstöd i tre av åtta | Resultat: Pågående insats. |
| regionalfondsprogram (Övre Norrland, | |
| Mellersta Norrland och Norra | |
| Mellansverige). Stöd ges för projektering av | |
| passiv bredbandsinfrastruktur i form av | |
| ortssammanbindande nät. | |
74 R I K S R E V I S I O N E N
94
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
Bilaga 2. Intervjuförteckning
| Datum | Organisation/aktör | Aktörskategori |
| Netnod (Patrik Fältström) | Teknisk expert | |
| Näringsdepartementet | Statlig myndighet | |
| Post- och telestyrelsen (PTS) | Statlig myndighet | |
| Konkurrensverket | Statlig myndighet | |
| Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) | Medlemsorganisation för | |
| kommuner | ||
| Svenska Stadsnätsföreningen | Medlemsorganisation för | |
| stadsnät | ||
| Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) | Statlig myndighet | |
| Länsstyrelsen i Stockholms län | Statlig myndighet | |
| Österåkers kommun | Kommun | |
| PTS | Statlig myndighet | |
| Rala Infratech | Privat aktör | |
| Stokab | Kommunägt stadsnätsbolag | |
| Bredbandskoordinator för Stockholms län | Regional bredbandskoordinator | |
| ÖSAB | Kommunägt stadsnätsbolag | |
| Tunaborgen (av ÖSAB upphandlad | Kommunägt stadsnätsbolag | |
| konsult) | ||
| Bredbandskoordinator för Värmlands län | Regional bredbandskoordinator | |
| Bredbandskoordinator för Kronobergs län | Regional bredbandskoordinator | |
| Bredbandskoordinator för Dalarnas län | Regional bredbandskoordinator | |
| Bredbandskoordinator för Skåne län | Regional bredbandskoordinator | |
| Bredbandskoordinator för Norrbottens | Regional bredbandskoordinator | |
| län | ||
| Bredbandskoordinator för Västra | Regional bredbandskoordinator | |
| Götalands län | ||
| Bredbandskoordinator för Gävleborgs län | Regional bredbandskoordinator | |
| Teleservice AB | Privat aktör | |
| R I K S R E V I S I O N E N | 75 |
95
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ?
| Datum | Organisation/aktör | Aktörskategori | |
| Bredbandskoordinator för | Regional bredbandskoordinator | ||
| Västernorrlands län | |||
| Gothnet | Kommunalt stadsnätsbolag | ||
| Stockholms stadshus AB | Kommun | ||
| Arjeplogs kommun | Kommun | ||
| Bredbandskoordinator för Jönköpings län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Kalmar län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Östergötlands | Regional bredbandskoordinator | ||
| län | |||
| Bredbandskoordinator för Västmanlands | Regional bredbandskoordinator | ||
| län | |||
| Bredbandskoordinator för Blekinge län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Sörmlands län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Västerbottens | Regional bredbandskoordinator | ||
| län | |||
| Bredbandskoordinator för Örebro län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Jämtlands län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Gotlands län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Hallands län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Bredbandskoordinator för Uppsala län | Regional bredbandskoordinator | ||
| Privat aktör | |||
| Tillväxtverket | Statlig myndighet | ||
| SKL | Medlemsorganisation för | ||
| kommuner | |||
| SUNET | Bredbandsoperatör | ||
| Myndigheten för samhällsskydd och | Statlig myndighet | ||
| beredskap (MSB) | |||
| Telenor | Privat aktör | ||
| Jordbruksverket | Statlig myndighet | ||
| Jordbruksverket | Statlig myndighet | ||
| Com Hem | Privat aktör | ||
| Näringsdepartementet | Statlig myndighet | ||
| 76 | R I K S R E V I S I O N E N | ||
96
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
G R A N S K N I N G S R A P P O R T
| Datum | Organisation/aktör | Aktörskategori |
| Bredbandsforum | Samverkansforum | |
| Telia | Privat aktör | |
| Netnod (Patrik Fältström) | Teknisk expert | |
| Konkurrensverket | Statlig myndighet | |
| PTS | Statlig myndighet | |
| Norbergs kommun | Kommun | |
| R I K S R E V I S I O N E N | 77 |
97
Skr. 2017/18:54
Bilaga 1
BREDBAND I VÄRLDSKLASS?
Regeringens och riksdagens bredbandspolitiska mål är att Sverige ska ha ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målet ska i första hand uppnås genom en väl fungerande marknad. Regeringens roll är att se till att marknaden fungerar effektivt och att ge stöd till områden där marknadsaktörerna anser att det saknas kommersiella förutsättningar för att bygga bredband.
Riksrevisionen har granskat regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Rapporten visar att modellen med marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statligt stöd och kommunala insatser kan anses ha varit framgångsrik eftersom den har gett huvuddelen av hushåll och företag tillgång till bredband. Den nuvarande modellen har emellertid ställts inför ökade svårigheter när det gäller att tillhandahålla bredband till de hushåll och företag som kvarstår.
Marknadsaktörerna upplever att det finns hinder som påverkar deras möjligheter att tillhandahålla bredband och att statliga myndigheter inte fullt ut förmått komma till rätta med dessa hinder. Stödet har dessutom utformats på ett sätt som gör att det riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden, istället för att underlätta utbyggnad i områden där det saknas kommersiella förutsättningar. För att nå det bredbandspolitiska målet behövs fler kompensatoriska insatser och att aktörerna måste intensifiera sitt samarbete.
ISSN
ISBN
Beställning: www.riksrevisionen.se
riksrevisionen
nybrogatan 55, 114 90 stockholm
98
Näringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 november 2017
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth
Föredragande: statsrådet Eriksson
Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:54 Riksrevisionens rapport om regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet
Skr. 2017/18:54
99