Regeringens proposition 2017/18:266
En ny regional planering | Prop. |
2017/18:266 |
Regeringen överlÀmnar denna proposition till riksdagen.
Uppsala den 31 maj 2018
Stefan Löfven
Peter Eriksson
(NĂ€ringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehÄll
I propositionen föreslÄs att nya bestÀmmelser om regional fysisk planering förs in i plan- och bygglagen. Den regionala fysiska planeringen ska omfatta frÄgor av betydelse för den fysiska miljön som angÄr tvÄ eller flera kommuner i ett lÀn. Enligt förslaget ska sÄdan planering ske i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn. Regional fysisk planering bör, som ett led i att Ästadkomma mer enhetlighet i landet, införas i ytterligare lÀn nÀr behov av och förutsÀttningar för sÄdan planering finns.
Landstinget föreslÄs bli ansvarigt för den regionala fysiska planeringen inom sitt lÀn. Uppgifterna innefattar bl.a. antagandet av en regionplan. En sÄdan plan ska ange de grunddrag för anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet. Planen ska ge vÀgledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser. Vidare föreslÄs att det ska framgÄ av regionplanen bl.a. hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med andra nationella, regionala och kommunala planer och program.
De nya bestÀmmelserna föreslÄs ersÀtta bestÀmmelserna i plan- och bygglagen om regionplanering och lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn. Till följd av detta föreslÄs Àven vissa andra lagÀndringar.
LagÀndringarna föreslÄs trÀda i kraft den 1 januari 2019.
1
Prop. 2017/18:266
2
InnehÄllsförteckning
2.2Förslag till lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms
lÀn ...................................................................................... | 6 |
2.3Förslag till lag om Àndring i lagen (1995:1649) om
byggande av jÀrnvÀg........................................................... | 7 |
2.4Förslag till lag om Àndring i plan- och bygglagen
6.1Nya bestÀmmelser om lÀnsvis regional fysisk
planering bör införas ........................................................ | 30 | |
6.2 | Regional fysisk planering bör ske i vissa lÀn ................... | 39 |
6.3Landstinget bör ansvara för den regionala fysiska
11.2Förslaget till lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i
Stockholms lÀn ................................................................ | 91 |
11.3Förslaget till lag om Àndring i lagen (1995:1649) om
byggande av jÀrnvÀg........................................................ | 91 |
11.4Förslaget till lag om Àndring i plan- och bygglagen
Prop. 2017/18:266
3
Prop. 2017/18:266 1 | Förslag till riksdagsbeslut |
Regeringen föreslÄr att riksdagen antar regeringens förslag till
1.lag om Àndring i vÀglagen (1971:948),
2.lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn,
3.lag om Àndring i lagen (1995:1649) om byggande av jÀrnvÀg,
4.lag om Àndring om plan- och bygglagen (2010:900).
4
2 | Lagtext | Prop. 2017/18:266 |
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1Förslag till lag om Àndring i vÀglagen (1971:948)
HÀrigenom föreskrivs att 76 § vÀglagen (1971:948)1 ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
76 §2
Trafikverket fÄr överklaga lÀnsstyrelsens beslut enligt denna lag. LÀnsstyrelsen fÄr överklaga sÄdana beslut av Trafikverket enligt denna
lag som berör lÀnsstyrelsens verksamhetsomrÄde.
Kommuner, regionala kollektiv- | Kommuner, regionala kollektiv- | ||
trafikmyndigheter enligt lagen | trafikmyndigheter | enligt | lagen |
(2010:1065) om kollektivtrafik och | (2010:1065) om kollektivtrafik och | ||
regionplaneorgan enligt 7 kap. | de landsting som | avses i | 7 kap. |
plan- och bygglagen (2010:900) fÄr | plan- och bygglagen (2010:900) fÄr | ||
överklaga Trafikverkets beslut. | överklaga Trafikverkets beslut. |
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
1Lagen omtryckt 1987:459.
2Senaste lydelse 2012:439.
5
Prop. 2017/18:266
6
2.2Förslag till lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn
HÀrigenom föreskrivs att lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn ska upphöra att gÀlla vid utgÄngen av 2018.
En regionplan som har antagits enligt den upphÀvda lagen ska enligt punkten 3 i övergÄngsbestÀmmelserna till lagen (2018:000) om Àndring i plan- och bygglagen (2010:900) gÀlla som regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen.
2.3 | Förslag till lag om Àndring i lagen (1995:1649) Prop. 2017/18:266 | |
om byggande av jÀrnvÀg | ||
HÀrigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lagen (1995:1649) om byggande av jÀrn- | ||
vÀg ska ha följande lydelse. | ||
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
5kap. 3 §1
Trafikverket och kommuner fÄr | Trafikverket och kommuner fÄr | |||||
överklaga | lÀnsstyrelsens | beslut. | överklaga | lÀnsstyrelsens | beslut. | |
Kommuner, | regionala kollektiv- | Kommuner, | regionala kollektiv- | |||
trafikmyndigheter | enligt | lagen | trafikmyndigheter enligt | lagen | ||
(2010:1065) om kollektivtrafik och | (2010:1065) om kollektivtrafik och | |||||
regionplaneorgan | enligt | 7 kap. | de landsting som avses i | 7 kap. | ||
plan- och bygglagen (2010:900) fÄr | plan- och bygglagen (2010:900) fÄr | |||||
överklaga Trafikverkets beslut. | överklaga Trafikverkets beslut. |
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
1Senaste lydelse 2010:1066.
7
Prop. 2017/18:266 2.4 | Förslag till lag om Àndring i plan- och |
bygglagen (2010:900) |
HÀrigenom föreskrivs i frÄga om plan- och bygglagen (2010:900)1 dels att 7 kap. och 11 kap. 13 och 14 §§ ska upphöra att gÀlla, dels att rubriken nÀrmast före 11 kap. 13 § ska utgÄ,
dels att 1 kap. 3 §, 3 kap. 5, 8, 14 och 22 §§, 5 kap. 29 §, 11 kap. 1 § och 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 7 kap., av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 kap.
3 §2
Lagen innehÄller bestÀmmelser om
1.lagens syfte, innehÄll och definitioner (1 kap.),
2.allmÀnna och enskilda intressen (2 kap.),
3.översiktsplan (3 kap.),
4.reglering med detaljplan och omrÄdesbestÀmmelser (4 kap.),
5.att ta fram detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser (5 kap.),
6.genomförandet av detaljplaner (6 kap.),
7. regionplanering (7 kap.), | 7. regional fysisk planering (7 kap.), |
8.krav pÄ byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmÀnna platser (8 kap.),
9.bygglov, rivningslov och marklov m.m. (9 kap.),
10.genomförandet av
11.tillsyn, tilltrÀde, ingripanden och pÄföljder (11 kap.),
12.byggnadsnÀmnden (12 kap.),
13.överklagande (13 kap.),
14.skadeersÀttning och inlösen (14 kap.),
15.domstolsprövning m.m. (15 kap.), och
16.bemyndiganden (16 kap.).
Lydelse enligt prop. 2017/18:163 Föreslagen lydelse
Nationell strategi för klimatanpass-
ning
3 kap.
5 §
Av översiktsplanen ska framgÄ
1.grunddragen i frÄga om den avsedda anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden,
2.kommunens syn pÄ hur den byggda miljön ska anvÀndas, utvecklas och bevaras,
1Senaste lydelse av
7kap. 3 § 2017:761
7kap. 6 § 2011:335
7kap. 9 § 2017:761.
2Senaste lydelse 2011:335.
8
3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och Prop. 2017/18:266 följa gÀllande miljökvalitetsnormer,
4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hÀnsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling inom kommunen,
5.hur kommunen avser att tillgodose det lÄngsiktiga behovet av bostÀder,
6. sÄdana omrÄden för landsbygds- | 6. sÄdana omrÄden för landsbygds- |
utveckling i strandnÀra lÀgen som | utveckling i strandnÀra lÀgen som |
avses i 7 kap. 18 e § första stycket | avses i 7 kap. 18 e § första stycket |
miljöbalken, och | miljöbalken, |
7. kommunens syn pÄ risken för | 7. kommunens syn pÄ risken för |
skador pÄ den byggda miljön som | skador pÄ den byggda miljön som |
kan följa av översvÀmning, ras, | kan följa av översvÀmning, ras, |
skred och erosion som Àr klimatre- | skred och erosion som Àr klimatre- |
laterade samt pÄ hur sÄdana risker | laterade samt pÄ hur sÄdana risker |
kan minska eller upphöra. | kan minska eller upphöra, och |
8. om översiktsplanen avviker frÄn | |
en regionplan för lÀnet, pÄ vilket | |
sÀtt den gör det och skÀlen för av- | |
vikelsen. | |
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
8 §3 | |
NÀr kommunen upprÀttar ett för- | NÀr kommunen upprÀttar ett för- |
slag till översiktsplan eller Àndring | slag till översiktsplan eller Àndring |
i planen ska kommunen samrÄda | i planen ska kommunen samrÄda |
med lÀnsstyrelsen samt med de | med lÀnsstyrelsen, landstinget och |
berörda kommuner, regionplane- | de kommuner som berörs. Kom- |
organ och kommunala organ i | munen ska ocksÄ ge kommunens |
övrigt som har ansvar för regionalt | medlemmar, de andra myndigheter, |
tillvÀxtarbete och transportinfra- | sammanslutningar och enskilda i |
strukturplanering. Kommunen ska | övrigt som har ett vÀsentligt in- |
ocksÄ ge kommunens medlemmar, | tresse av förslaget tillfÀlle att delta |
de andra myndigheter, samman- | i samrÄdet. |
slutningar och enskilda i övrigt | |
som har ett vÀsentligt intresse av |
förslaget tillfÀlle att delta i samrÄdet.
Syftet med samrÄdet Àr att fÄ fram ett sÄ bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och pÄverkan.
Under samrÄdet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skÀlen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse frÄn nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt.
3Paragrafen fick sin nuvarande beteckning genom 2017:965.
9
Prop. 2017/18:266 | 14 §4 | |||
Innan utstÀllningen Àger rum ska | Innan utstÀllningen Àger rum ska | |||
kommunen | skicka | planförslaget | kommunen skicka planförslaget | |
och kungörelsen till | lÀnsstyrelsen | och kungörelsen till lÀnsstyrelsen, | ||
och till de kommuner och kommu- | landstinget och de kommuner som | |||
nala organ som avses i 8 §. | berörs. | |||
22 § | ||||
NÀr ett beslut att anta eller Àndra | NÀr ett beslut att anta eller Àndra | |||
översiktsplanen har | vunnit laga | översiktsplanen har fÄtt laga kraft, | ||
kraft, ska kommunen utan dröjs- | ska kommunen | utan dröjsmÄl | ||
mÄl skicka följande handlingar till | skicka följande | handlingar till | ||
Boverket och lÀnsstyrelsen samt de | Boverket, lÀnsstyrelsen, landstinget | |||
berörda kommuner, regionplane- | och de kommuner som berörs: | |||
organ och kommunala organ i | ||||
övrigt som har ansvar för regionalt | ||||
tillvÀxtarbete | och transportinfra- |
strukturplanering:
1.översiktsplanen,
2.den samrÄdsredogörelse som avses i 11 §,
3.det granskningsyttrande som avses i 16 §,
4.det utlÄtande som avses i 17 §, och
5.ett protokollsutdrag med beslutet.
5 kap.
29 §
NĂ€r detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta till
1. lÀnsstyrelsen och lantmÀterimyndigheten,
2. de kommuner och regionplane- | 2. de kommuner som Àr berörda |
organ som Àr berörda, och | och till landstinget om det i lÀnet |
ska ske planering enligt 7 kap., | |
och |
3.dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som fÄr överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och
a)senast under granskningstiden har lÀmnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda, eller
b)har rÀtt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1. Meddelandet ska innehÄlla ett protokollsutdrag med beslutet och upp-
lysningar om vad den som vill överklaga beslutet mÄste göra. Kommunen ska till lÀnsstyrelsen skicka det granskningsutlÄtande som
avses i 23 § tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlÄtandet enligt 24 §.
4Senaste lydelse 2017:965.
10
7 kap. Regional fysisk planering
1 § Regional fysisk planering ska ske i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn. Landstinget ansvarar för denna planering.
Landstinget ska
1.utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
2.upprÀtta ett förslag till regionplan enligt
3.anta, pröva aktualiteten hos och vid behov Àndra planen,
4.lÀmna underlag om regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,
5.yttra sig över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under utstÀllningstiden i frÄga om hur dessa planer förhÄller sig till regionplanen,
6.verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses, och
7.verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter.
Landstinget ska lÀmna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begÀr.
Regionplan
2 § En regionplan ska ange de grunddrag för anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och de riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet. Planen ska ge vÀgledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser.
Regionplanen Àr inte bindande.
3 § Av regionplanen ska det framgÄ
1.hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen enligt 2 kap., hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och pÄ vilket sÀtt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts,
2.hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet, och
3.hur planen Àr avsedd att genomföras.
I frÄga om strategisk miljöbedömning gÀller 3 kap. 4 § andra och tredje styckena. Vid tillÀmpningen ska det som sÀgs dÀr om översiktsplan i stÀllet gÀlla regionplan och det som sÀgs om kommunen gÀlla landstinget.
LÀnsstyrelsens granskningsyttrande över planförslaget ska redovisas tillsammans med regionplanen. Om lÀnsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmÀrkas i planen.
4 § Regionplanen ska utformas sÄ att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgÄr.
5 § BestÀmmelserna i 3 kap. 7 § 2 och 3 och
Prop. 2017/18:266
11
Prop. 2017/18:266 regionplan eller förslag till Àndring av en sÄdan plan. Vid tillÀmpningen ska det som sÀgs dÀr om översiktsplan i stÀllet gÀlla regionplan och det som sÀgs om kommunen i stÀllet gÀlla landstinget. UtstÀllningstiden ska dock vara minst tre mÄnader.
Prövning av regionplanens aktualitet
6 § Landstinget ska minst en gÄng under fullmÀktiges mandattid pröva om regionplanen Àr aktuell i förhÄllande till kraven i
7 § NÀr landstinget begÀr lÀnsstyrelsens synpunkter enligt 6 §, ska lÀnsstyrelsen redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse vid aktualitetsprövningen. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till planen.
8 § NÀr landstinget begÀr berörda kommuners synpunkter enligt 6 §, ska kommunerna redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana kommunala intressen som kan ha betydelse vid aktualitetsprövningen.
Beslut om regionplan
9 § LandstingsfullmÀktige beslutar i frÄgor om antagande, aktualitetsprövning och Àndring av en regionplan.
Expediering av beslut
10 § NÀr landstinget antar, prövar aktualiteten hos eller Àndrar en regionplan ska det
1.senast dagen efter att beslutet tillkÀnnagetts skicka ett meddelande om tillkÀnnagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet till lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet, och
2.skicka planen eller beslutet om aktualitetsprövning till Boverket, lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet nÀr beslutet har fÄtt laga kraft.
Underlag frÄn andra myndigheter
11 § Om landstinget begÀr det, ska lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs lÀmna det underlag som behövs för att landstinget ska kunna fullgöra de uppgifter som anges i 1 § andra stycket.
12
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | Prop. 2017/18:266 |
11kap.
1§5
Detta kapitel innehÄller bestÀmmelser om
1.tillsynen allmÀnt, möjlighet att fÄ ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tilltrÀde och lÀmna upplysningar för tillsynen,
2. tillsynen över kommunala be- | 2. tillsynen över kommunala be- |
slut och regionplanebeslut, | slut, |
3.förelÀgganden som behövs för att regler, domar och beslut ska följas,
4.genomförande pÄ den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller anvÀndning av byggnadsverk,
5.ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga,
6.att förelÀgganden och förbud fÄr förenas med vite eller ska genomföras omedelbart,
7.handrÀckning,
8.anteckningar av förelÀgganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelÀgganden och förbud vid Àgarbyte,
9.byggsanktionsavgifter,
10.överlÄtelse av egendom efter en övertrÀdelse,
11.tystnadsplikt, och
12.avgift vid tillsyn.
13kap.
1 §6
Följande beslut enligt denna lag fÄr överklagas i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725):
1.kommunfullmÀktiges beslut om översiktsplan,
2.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att anta, Àndra eller upphÀva detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser,
3.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsÀgare att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser eller att fatta beslut om villkoren för sÄdan betalning,
4.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut att inte anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser,
5.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser och om generella villkor för sÄdan betalning,
6.kommunfullmÀktiges beslut om taxa i Àrenden hos byggnadsnÀmnden,
7.ett kommunalförbunds eller
regionplaneförbunds fullmÀktiges beslut om regionplan, och
8. kommunens beslut om riktlinjer | 7. kommunens beslut om riktlinjer |
för exploateringsavtal. | för exploateringsavtal, och |
8. landstingsfullmÀktiges beslut | |
om regionplan. |
5Senaste lydelse 2013:306.
6Senaste lydelse 2017:761.
13
Prop. 2017/18:266
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
2.En regionplan enligt 7 kap. ska antas senast den 31 december 2022.
3.En regionplan som har antagits enligt Àldre bestÀmmelser ska gÀlla som regionplan enligt 7 kap.
4.Ăldre bestĂ€mmelser gĂ€ller fortfarande
a)för Àrenden om regionplaner och översiktsplaner som har pÄbörjats före den 1 januari 2019, och
b)vid överklagande och överprövning av beslut om sÄdana regionplaner och vid överklagande av beslut om sÄdana översiktsplaner till dess mÄlet eller Àrendet Àr slutligt avgjort.
14
3 | Ărendet och dess beredning | Prop. 2017/18:266 |
Regeringen tillsatte den 8 augusti 2013 en parlamentarisk kommitté för att utreda och vid behov föreslÄ sÄdana förÀndringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag pÄ regional nivÄ som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en lÄngsiktigt hÄllbar utveckling i alla delar av landet (dir. 2013:78). Kommittén antog namnet Bostadsplaneringskommittén. Genom tillÀggsdirektiv förlÀngdes utredningstiden (dir. 2015:11).
Den 15 juni 2015 överlĂ€mnade BostadsplaneringskommittĂ©n betĂ€nkandet En ny regional planering â ökad samordning och bĂ€ttre bostadsförsörjning (SOU 2015:59). En sammanfattning av betĂ€nkandet finns i bilaga 1. BetĂ€nkandets lagförslag finns i bilaga 2.
BetÀnkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanstÀllning finns tillgÀnglig i NÀringsdepartementet (dnr N2015/05036/PBB).
Kommitténs förslag om att regeringen regelbundet ska besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning samt att ett forum för att hantera sÄdana frÄgor ska inrÀttas behandlas inte i detta lagstiftningsÀrende. Regeringskansliet har uppdragit Ät en utredare att utarbeta ett förslag till nationell strategi för fysisk planering med inriktning mot bostadsförsörjning samt att undersöka möjligheterna och presentera förslag till inrÀttande av ett nationellt forum för fysisk planering (dnr N2017/05965/PBB).
LagrÄdet
Regeringen beslutade den 19 april 2018 att inhÀmta LagrÄdets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. LagrÄdets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i allt vÀsentligt följt LagrÄdets synpunkter, vilka behandlas i avsnitten 6.3, 6.6 och 9 samt i författningskommentaren. I förhÄllande till lagrÄdsremissen har vissa sprÄkliga och redaktionella Àndringar gjorts.
4 Bakgrund
Bostadsplaneringskommittén fick i uppdrag att utreda och vid behov föreslÄ sÄdana förÀndringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag pÄ regional nivÄ som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en lÄngsiktigt hÄllbar utveckling i alla delar av landet. Uppdraget innebar bl.a. att kommittén skulle utvÀrdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, liksom lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn. Kommittén skulle ocksÄ utvÀrdera hur dessa planeringar förhÄller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier respektive lÀnsplaner för transportinfrastruktur, dels regionala program för trafikförsörjningen. Om studierna visade att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillrÀcklig effekt pÄ den kommunala planlÀggningen, hade
15
Prop. 2017/18:266 kommittén i uppdrag att utreda och övervÀga om och i sÄ fall pÄ vilket sÀtt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stÀrkas.
I uppdraget har vidare ingĂ„tt att utvĂ€rdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrĂ„gorna pĂ„ regional och kommunal nivĂ„ fungerar och hur nĂ€mnda regler förhĂ„ller sig till bestĂ€mmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Ăven samarbetet mellan olika regionala aktörer skulle ses över. I detta sammanhang fick kommittĂ©n i uppdrag att sĂ€rskilt utreda hur lĂ€nsstyrelsernas stöd och rĂ„d till kommunerna i planlĂ€ggnings- och bostadsförsörjningsfrĂ„gor kan förbĂ€ttras. Re- geringen angav ocksĂ„ i direktiven att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hĂ€nsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planlĂ€ggningen i kommunerna. Direktiven understryker samtidigt vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. LĂ€nstransportplaner, regionala utvecklingsprogram eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som sĂ€rskilt betydelsefulla i sammanhanget.
Regeringen gjorde ocksÄ bedömningen att det Àr viktigt att se över behovet av att samordna frÄgor pÄ regional nivÄ som har betydelse för den fysiska planeringen. Som skÀl för behovet av bÀttre samordning mellan olika planeringsslag lÄg i direktiven ett antagande om att dessa kan stödja och frÀmja ett ökat bostadsbyggande. DÀrmed kan de ocksÄ bidra till att bostadsförsörjningsbehoven kan tillgodoses pÄ ett bÀttre sÀtt. Kollektivtrafik och transportinfrastruktur tillmÀts i direktivet betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker pÄ ett hÄllbart sÀtt. Program för trafikförsörjning och lÀnstransportplaner pÄverkar förutsÀttningarna för ny bebyggelse.
5 Hur ser dagens samhÀllsplanering ut?
I följande avsnitt redogörs för i sammanhanget relevanta frÄgor inom samhÀllsplaneringen nÀr det gÀller fysisk planering, bostadsförsörjning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillvÀxtarbete.
5.1Planering för bostadsförsörjning
SamhÀllet har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Av regeringsformen framgÄr bl.a. att det allmÀnna ska trygga rÀtten till arbete, bostad och utbildning (1 kap. 2 § RF). Den svenska bostadspolitiken har sedan mitten av
16
lokala faktorer som kommunerna har de bÀsta kunskaperna om, t.ex. bostadsefterfrÄgan och sÀrskilda behov av bostÀder.
Av Boverkets bostadsmarknadsenkÀt 2018 framgÄr att drygt 80 procent av landets kommuner har antagit riktlinjer för bostadsförsörjningen under innevarande eller föregÄende mandatperiod. Av enkÀten framgÄr vidare att 243 av landets 290 kommuner hade ett underskott pÄ bostÀder och att situationen fortfarande Àr anstrÀngd för grupper som Àr nya pÄ bostadsmarknaden, t.ex. unga och nyanlÀnda, men Àven för Àldre som vill flytta till en mer tillgÀnglig bostad.
Lagen (1947:523) om kommunala ÄtgÀrder till bostadsförsörjningens frÀmjande m.m. och lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrÀtt upphÀvdes Är 1992. Den senare innehöll bl.a. regler som gav kommuner rÀtt att med stöd av utfÀstelser frÄn fastighetsÀgare anvisa bostadssökande till vissa bostadslÀgenheter. UtfÀstelserna byggde pÄ att det fanns ett avtal mellan kommunen och berörda fastighetsÀgare, s.k. bostadsanvisningsavtal, om frÀmst nyproducerade lÀgenheter. Dessförinnan hade kommunen med stöd av bostadsanvisningslagen (1980:94) kunnat besluta om att inrÀtta ett eller flera s.k. bostadsanvisningsomrÄden inom kommunen, dÀr lÀgenheter inte fick upplÄtas eller överlÄtas till andra Àn dem som kommunen anvisade. UpphÀvandet av nÀmnda lagar innebar att kommunerna fick ansvar för att sjÀlva bestÀmma formerna för hur planeringen för bostadsförsörjning skulle bedrivas. Kommunerna hade liksom tidigare möjlighet att bedriva planering och att upprÀtta sÀrskilda bostadsförsörjningsprogram och Àven att engagera sig i förmedlingen av bostÀder.
UpphÀvandet av de nyss nÀmnda lagarna ledde till en osÀkerhet bland kommunerna om vilket ansvar som fanns för bostadsförsörjningen. DÄ bostadsförsörjningen ansÄgs vara betydelsefull för vÀlfÀrdspolitiken och för kommunernas möjlighet till utveckling fanns det ett behov av att förtydliga lagen. à r 2001 antogs lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL. Enligt den lagen Àr kommunerna skyldiga att planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsÀttningar för alla i kommunen att leva i goda bostÀder. Lagen syftar ocksÄ till att frÀmja att ÀndamÄlsenliga ÄtgÀrder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Om det behövs, ska kommunen samrÄda med andra kommuner vid planeringen. KommunfullmÀktige ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. En kommun ska dessutom lÀmna uppgifter till regeringen om bostadsförsörjningsplaneringen, om regeringen begÀr det. Enligt lagen ska lÀnsstyrelsen lÀmna kommunerna rÄd, information och underlag för planeringen.
Kommunernas ansvar enligt BFL har förtydligats i nÄgra avseenden fr.o.m. den 1 januari 2014, bl.a. genom att kommunerna i sina riktlinjer ska redovisa hur hÀnsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna ska sÄledes omfatta ett regionalt perspektiv. De ska ocksÄ vara vÀgledande vid kommunernas tillÀmpning av 2 kap. 3 § PBL, som pekar ut vissa allmÀnna intressen. Enligt den bestÀmmelsen ska bl.a. bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestÄndet frÀmjas vid planlÀggning.
Förtydligandet av kommunernas ansvar avser ocksÄ innehÄllet i riktlinjerna. Dessa ska minst innehÄlla uppgifter om kommunens mÄl för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestÄndet, planerade insatser för att nÄ mÄlen och hur kommunen har tagit hÀnsyn till relevanta nationella
Prop. 2017/18:266
17
Prop. 2017/18:266 och regionala mÄl, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska sÀrskilt grundas pÄ en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrÄgan pÄ bostÀder, bostadsbehovet för sÀrskilda grupper och marknadsförutsÀttningar.
18
LÀnsstyrelsen och den aktör som har ansvar för det regionala tillvÀxtarbetet i respektive lÀn samt andra regionala organ ska dessutom fÄ möjlighet att yttra sig över kommunens planering av bostadsförsörjningen utifrÄn ett regionalt perspektiv. Detta gÀller bÄde planeringsförutsÀttningar och framtida behov och utvecklingstendenser i frÄga om bl.a. befolkningsstruktur och nÀringslivsutveckling. LÀnsstyrelsen ska i sin rÄdgivning ocksÄ uppmÀrksamma kommunerna pÄ behovet av samordning med andra kommuner och verka för att samordningen kommer till stÄnd.
Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska lÀnsstyrelsen Ärligen till Boverket lÀmna en rapport med en regional bostadsmarknadsanalys och med en redovisning av hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, hur lÀnsstyrelsen lever upp till kravet i 3 § BFL och hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt.
Boverket ska stödja lÀnsstyrelserna i arbetet med att analysera bostadsmarknaderna och med att lÀmna rÄd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Verket ska Ärligen i en rapport till regeringen redovisa verksamheten och dÀr sammanfatta och analysera lÀnsstyrelsernas rapporter.
Enligt BFL fÄr regeringen förelÀgga en kommun att ta fram nya riktlinjer, om riktlinjerna inte innehÄller uppgifter om hur hÀnsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen.
Ăversiktsplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning
PlanlÀggning och andra Àrenden enligt PBL ska frÀmja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestÄndet (2 kap. 3 § PBL). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska ocksÄ vara vÀgledande vid tillÀmpningen av bestÀmmelsen (4 § BFL). Vidare ska det av översiktsplanen framgÄ hur kommunen avser att tillgodose det lÄngsiktiga behovet av bostÀder (3 kap. 5 § 5 PBL). Regleringen slÄr sÄledes fast att bostadsförsörjningsbehovet Àr ett allmÀnt intresse, liksom kopplingen mellan kommunernas bostadsförsörjningsansvar och planlÀggningen enligt PBL. BestÀmmelserna lÀgger grunden för en samordning mellan den fysiska planlÀggningen enligt PBL och kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. I detta arbete Àr översiktsplanen ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens intentioner nÀr det gÀller bostadsförsörjningen (prop. 2013/14:59 s. 22).
5.2Kommunal översiktsplanering
Enligt bestĂ€mmelserna i 3 kap. PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Ett grundlĂ€ggande motiv för att föra in bestĂ€mmelser om kommunomfattande översiktsplaner i plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ĂPBL, var frĂ€mst decentraliseringen av
beslutsansvar frĂ„n staten till kommunerna (prop. 1985/86:1 s. 68 f.). Statens inflytande begrĂ€nsades och kommunerna fick huvudansvaret för planlĂ€ggning och byggbeslut. Formerna för dialog i planeringen mellan staten â via lĂ€nsstyrelserna â och kommunerna reglerades i ĂPBL:s bestĂ€mmelser, dĂ€r översiktsplanen och lĂ€nsstyrelsens granskningsyttrande blev centrala. Granskningsyttrandet ska ge besked om huruvida kommunens stĂ€llningstaganden i översiktsplanen kan genomföras utan ingripande frĂ„n staten eller inte. Ett ingripande kan ske om kommunens efterföljande beslut om detaljplan eller omrĂ„desbestĂ€mmelser kan antas stĂ„ i konflikt med de intressen som staten bevakar nĂ€r det gĂ€ller markanvĂ€ndning och bebyggelseutveckling, s.k. ingripandegrunder i 11 kap. 10 § PBL (se vidare avsnitt 7).
Vad Àr översiktsplanering?
Ăversiktsplaneringens syfte Ă€r att ge vĂ€gledning för beslut om anvĂ€ndning av mark- och vattenomrĂ„den samt om hur den byggda miljön ska anvĂ€ndas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur den kommer att tillgodose de allmĂ€nna intressen som ska beaktas vid anvĂ€ndningen av mark- och vattenomrĂ„den (3 kap. 4 § PBL). PlanlĂ€ggningen ska medföra att mark- och vattenomrĂ„den ska anvĂ€ndas för de Ă€ndamĂ„l som omrĂ„dena Ă€r mest lĂ€mpade för med hĂ€nsyn till beskaffenhet, lĂ€ge och behov. FöretrĂ€de ska ges Ă„t sĂ„dan anvĂ€ndning som frĂ„n allmĂ€n synpunkt medför en god hushĂ„llning (2 kap. 2 § PBL). En översiktsplan Ă€r inte bindande (3 kap. 3 § PBL).
Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgÄ
1.grunddragen i frÄga om den avsedda anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden,
2.kommunens syn pÄ hur den byggda miljön ska anvÀndas, utvecklas och bevaras,
3.hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gÀllande miljökvalitetsnormer,
4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hÀnsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling inom kommunen,
5.hur kommunen avser att tillgodose det lÄngsiktiga behovet av bostÀder,
och
6.sÄdana omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen som avses
i7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.
Ăversiktsplanen ska göra det möjligt att förenkla den efterföljande, mer detaljerade planlĂ€ggningen. Ăversiktsplanens avvĂ€gningar och stĂ€llningstaganden förutsĂ€tts Ă€ven ge vĂ€gledning för bygglovsprövning i omrĂ„den dĂ€r det saknas rĂ€ttsverkande planer. Samtidigt ska planen ge berörda intressenter och kommuninvĂ„nare en uppfattning om hur kommunen kan komma att stĂ€lla sig till framtida ansprĂ„k pĂ„ förĂ€ndringar (prop. 2009/10:170 del 1
s.169 f.).
KommunfullmÀktige ska minst en gÄng under mandattiden pröva om över-
siktsplanen Ă€r aktuell i förhĂ„llande till de krav som stĂ€lls pĂ„ en sĂ„dan plan (3 kap. 27 §). Ăven lĂ€nsstyrelsen ska minst en gĂ„ng under samma tid i en sammanfattande redogörelse till kommunen redovisa sina synpunkter i frĂ„ga om statliga och mellankommunala intressen, som kan ha betydelse för planens aktualitet (3 kap. 28 §).
Prop. 2017/18:266
19
Prop. 2017/18:266
20
Nationella mÄl, planer och program ska beaktas
Kommunen ska i den fysiska planeringen bl.a. samordna översiktsplanen med relevanta nationella mÄl, planer och program. Antalet sÄdana mÄl, planer och program Àr betydande. Boverket konstaterar i en rapport till regeringen att 21 olika politik- och/eller ÀmnesomrÄden har betydelse för den fysiska samhÀllsplaneringen. Boverket har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera omrÄden. Till omrÄdena hör totalt ett hundratal relevanta nationella mÄl, varav drygt 40 kan betecknas som övergripande mÄl.
Endast mĂ„l som Ă€r faststĂ€llda av riksdag eller regering, vanligtvis redovisade i den Ă„rliga budgetpropositionen, finns med i sammanstĂ€llningen. DĂ€remot Ă€r urvalet bredare nĂ€r det gĂ€ller planer, program och strategier. Ăven sĂ„dana som Ă€r framtagna av nationella myndigheter och Ă€r kopplade till nationella mĂ„l, men som inte Ă€r lagreglerade har tagits med. SammanstĂ€llningen omfattar ocksĂ„ strategier pĂ„
LÀnsstyrelsens roll i översiktsplaneringen
LÀnsstyrelsen har flera uppgifter relaterade till fysisk planering. Uppgifterna nÀr det gÀller översiktsplanering finns i 3 kap. PBL. Kommunen ska samrÄda med lÀnsstyrelsen nÀr ett förslag till översiktsplan upprÀttas eller en Àndring i planen genomförs. Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen sÀrskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahÄlla underlag för kommunens bedömningar. LÀnsstyrelsen ska ocksÄ ge rÄd i frÄga om sÄdana allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL till vilka hÀnsyn ska tas vid beslut om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden. LÀnsstyrelsen ska Àven verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen Àr förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken. LÀnsstyrelsen ska dessutom verka för att sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt och att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olÀmpliga med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller sÀkerhet eller till risken för olyckor, översvÀmning eller erosion.
Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska, enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushÄllning med mark och vatten, lÀmna uppgifter i skriftlig form till lÀnsstyrelsen om omrÄden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Enligt 3 § i samma förordning ska lÀnsstyrelsens arbete grundas pÄ underlag frÄn de andra myndigheterna.
LÀnsstyrelsen ska vidare avge ett granskningsyttrande över ett förslag till översiktsplan. Av yttrandet ska det bl.a. framgÄ om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken, om frÄgor gÀllande mellankommunala intressen inte samordnas pÄ lÀmpligt sÀtt och om bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olÀmpligt med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller sÀkerhet eller till risken för olyckor, översvÀmning eller erosion. Motsvarande bestÀmmelser finns ocksÄ för detaljplanering enligt 5 kap. PBL (3 kap. 16 § PBL). LÀnsstyrelsen ska dessutom överpröva kommunens beslut att anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser, om beslutet kan antas innebÀra att bl.a. ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljö-
balken inte tillgodoses. Ăverprövning ska Ă€ven ske om regleringen av sĂ„dana Prop. 2017/18:266 frĂ„gor om anvĂ€ndning av mark- och vattenomrĂ„den som angĂ„r flera kom-
muner inte samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt. LÀnsstyrelsen ska upphÀva kommunens beslut att anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser i dess helhet, om beslutet har en sÄdan innebörd (11 kap.
10 och 11 §§ PBL).
Ett regionplaneorgan (se nÀrmare avsnitt 5.3) har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen (3 kap. 8 §). Vidare kan regionplaneorganet begÀra att lÀnsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner, som innebÀr att kommunen avviker frÄn samordningsinsatser som angetts i en regionplan (se nÀrmare avsnitt 5.3).
LÀnsstyrelsen ska vidare minst en gÄng under kommunfullmÀktiges mandatperiod redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen och det ska framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till planen. LÀnsstyrelsen ska Àven lÀmna en redogörelse om kommunen begÀr det (3 kap. 28 § PBL).
Vidare ska lÀnsstyrelsen under ett samrÄd om ett förslag att anta, Àndra eller upphÀva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser pÄ lÀmpligt sÀtt hÄlla andra berörda statliga myndigheter underrÀttade om planarbetet. LÀnsstyrelsen ska Àven underrÀtta berörda statliga myndigheter nÀr en plan stÀlls ut för granskning. Statliga myndigheter ska under samrÄdet, i de fall de har synpunkter, framföra dem till lÀnsstyrelsen. Slutligen ska lÀnsstyrelsen underrÀtta andra statliga myndigheter, om dessa har haft synpunkter eller om de sÀrskilt berörs av beslutet av en antagen, Àndrad eller upphÀvd översiktsplan eller regionplan (2 kap. 1 § och 2 §§ och 3 och 4 §§ plan- och byggförordningen [2011:338]).
LÀnsstyrelsen har uppsikt inom lÀnet över hushÄllningen med mark- och vattenomrÄden (1 b § förordningen [1998:896] om hushÄllning med mark och vatten). Myndigheten ska vidare stÀlla samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushÄllningen med mark och vatten i lÀnet och som finns hos statliga myndigheter (3 kap. 12 § miljöbalken). LÀnsstyrelsen ska ocksÄ pÄ begÀran tillhandahÄlla sÄdant planeringsunderlag Ät kommuner och myndigheter, som ska tillÀmpa miljöbalken och som Àr skyldiga att upprÀtta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
5.3Fysisk planering pÄ regional nivÄ
Kommunal samverkan inom fysisk planering
Kommunal samverkan sker i de flesta fall nÀr ett konkret behov av samverkan uppstÄr. Samverkan uppkommer dÄ mellan de kommuner som berörs av den specifika frÄgan. Samarbetet sker genom kommunalförbund eller formlöst. Samarbetet kan omfatta flera lÀn. Det finns Àven samarbeten som gÄr över landsgrÀnserna, exempelvis Greater Copenhagen som bestÄr av SkÄne lÀns landsting samt Region Hovedstaden och Region SjÊlland i Danmark.
21
Prop. 2017/18:266 Kommunalt samarbete inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former Ă€n regionplanering enligt PBL (se nedan). Vissa samarbeten har resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan flera kommuner (jfr Linköpingâ Norrköping respektive
Under senare tid har arbeten ocksĂ„ bedrivits med att pĂ„ olika sĂ€tt koppla samman de kommunala fysiska planerna med det regionala tillvĂ€xtarbetet. Exempelvis har för Stockholms lĂ€n en regionplan och en regional utvecklingsstrategi utarbetats i ett och samma dokument. I Ărebro lĂ€n har kommunernas översiktsplaner kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översiktsplan. I SkĂ„ne lĂ€n har en strukturbild upprĂ€ttats som innehĂ„ller bĂ„de fysiska frĂ„gor och utvecklingsfrĂ„gor.
Regionplanering
Regionplanering enligt PBL innebÀr att tvÄ eller flera kommuner gemensamt planerar hur mark- och vattenomrÄden ska anvÀndas. Dagens regionplanering regleras i tvÄ lagstiftningar i Sverige. Det finns en sÀrskild lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn som anger att regionplanering dÀr Àr obligatorisk och ska bedrivas av landstinget. För Sveriges övriga kommuner Àr regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av kommunalförbund. Dessa regler finns i 7 kap. PBL. Avsikten Àr att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 189 f.).
Regeringen utser ett regionplaneorgan efter initiativ pÄ nationell, regional eller lokal nivÄ. I första hand förutsÀtts de berörda kommunerna sjÀlva initiera frÄgan (prop. 1985/86:1 s. 664 f.). Regeringen beslutar ocksÄ vilka kommuner som ska ingÄ i planeringen. De kommuner som ingÄr bildar planeringens geografiska grÀnser. Antalet kommuner som kan ingÄ Àr obegrÀnsat. Regeringen ska inte besluta om regionplanering, om det finns ett utbrett motstÄnd bland kommunerna. Det krÀvs att berörda kommuner rent allmÀnt ska ha visat ett intresse för planeringen. Regeringen kan dock besluta om en kommuns medverkan mot dess vilja. SkÀlet Àr att en kommun inte ska kunna förhindra att regionplanearbetet ges en lÀmplig geografisk omfattning. Medverkan frÄn en viss kommun kan vara en förutsÀttning för att komma fram till lösningar som ser till hela regionens bÀsta. Kommuner som vill intrÀda eller uttrÀda mÄste begÀra detta hos regeringen (prop. 1985/86:1 s. 191 f. samt prop. 2009/10:170 del 1 s. 253 f. och s. 458).
Gemensamt för regionplanering enligt 7 kap. PBL och enligt lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn Àr regionplaneorganets uppgifter, möjligheten men inte skyldigheten att upprÀtta en regionplan, regionplanens
22
Lagstiftningarna skiljer sig Ä andra sidan Ät betrÀffande om regionplanering ska bedrivas, ansvarigt organ för planeringen, möjligheten att bestÀmma den geografiska avgrÀnsningen för planeringen, vilka som ska underrÀttas om beslut att anta, Àndra och upphÀva en regionplan samt vilka parter som ska tillsÀndas regionplanen nÀr den har vunnit laga kraft.
Regionplanering syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt pÄ regional nivÄ (prop. 2009/10:170 del 1 s. 253). En regionplan ska vara vÀgledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser. Planen ska ange grunddragen för mark- och vattenanvÀndningen samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk, om det har betydelse för de kommuner som omfattas av planeringen. Enligt den lag som gÀller för kommunerna i Stockholms lÀn ska Stockholms lÀns landsting som regionplaneorgan ha hand om sÄdan utrednings- och samordningsverksamhet betrÀffande regionala frÄgor (regionplanering) som avses i 7 kap. 1 § PBL (1 § lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn). Regionplanering innebÀr sÄledes att ett regionplaneorgan ska utreda frÄgor om anvÀndningen av mark- eller vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller fler kommuner och samordna översiktsplanering för dessa kommuner i den mÄn det behövs. Regionplaneringen kan omfatta exempelvis frÄgor om bebyggelse och tillhörande anlÀggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönomrÄden, kulturmiljöer, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader och transportterminaler samt anlÀggningar för energiproduktion, undervisning och vÄrd (jfr 7 kap. 1 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 188 f. och 669 f.).
Regionplaneorganet kan men mÄste inte upprÀtta en regionplan. En regionplan gÀller i Ätta Är och kan Àndras eller upphÀvas. Planen ska utformas sÄ att innebörden och konsekvenserna tydligt framgÄr (7 kap. 6 och 7 §§ och
Regionplaneorganet har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner och detaljplaner som berör regionen (3 kap. 9 och 22 §§ samt 5 kap. 29 § PBL). Vidare kan regionplaneorganet begÀra att lÀnsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner som innebÀr att kommunen har avvikit frÄn samordningsinsatser som angetts i en regionplan (11 kap. 10 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 669).
Regionplaneorganet vÀljer sjÀlvt organisation och arbetsform för sina uppgifter. Vid upprÀttande av en regionplan gÀller dock vissa styrande moment. Regionplaneorganet ska först upprÀtta ett förslag till plan, dÀr hÀnsyn till och samordning med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program ska redovisas. DÀrefter ska samrÄd ske med lÀnsstyrelsen, berörda kommuner, andra regionplaneorgan och organ som har ansvar för regionalt tillvÀxtarbete och planering för transportinfrastruktur samt andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett vÀsentligt intresse av förslaget. Sedan ska regionplaneorganet upprÀtta en samrÄdsredogörelse, stÀlla ut förslaget och efter utstÀllningen slutligen upprÀtta ett sÀrskilt utlÄtande. Om förslaget Àndras vÀsentligt efter utstÀllningstiden, ska det stÀllas ut pÄ nytt.
En regionplan ska antas, Àndras och upphÀvas av fullmÀktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som Àr regionplaneorgan (7 kap. 9 § PBL).
NÀr beslutet har vunnit laga kraft, ska planen sÀndas till lÀnsstyrelsen i lÀnet. Regeringen kan överpröva ett regionplanebeslut, om beslutet kan
Prop. 2017/18:266
23
Prop. 2017/18:266 antas innebÀra att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses (11 kap. 13 och 14 §§ PBL).
Regionplaneringen och den kommunala sjÀlvstyrelsen
Regeringens beslut om regionplanering förutsÀtter, som redogjorts för ovan i detta avsnitt, en bred uppslutning bland de berörda kommunerna, men regeringen kan besluta om att en enskild kommun ska ingÄ i planeringen mot kommunens vilja.
I frÄga om översiktsplaner föreskriver PBL dels att varje kommun ska ha en översiktsplan, dels att översiktsplanen ska vara aktuell. NÀr det gÀller detaljplaner anger PBL under vilka förutsÀttningar mark- och vattenomrÄdens lÀmplighet för bebyggelse ska prövas genom detaljplan.
Landstingen har ingen uppgift att planlÀgga anvÀndningen av mark och vatten enligt PBL och omfattas dÀrför inte av det kommunala planmonopolet (se nÀrmare avsnitt 6.3). NÀr det gÀller regionplanering finns dock ett undantag frÄn det kommunala planmonopolet enligt PBL. Undantaget finns i lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn. Enligt denna lag ansvarar Stockholms lÀns landsting som regionplaneorgan för att upprÀtta en regionplan. För övriga delar av Sverige gÀller det kommunala planmonopolet och PBL:s regler om regionplanering.
NÀr reglerna om regionplanering infördes i svensk rÀtt genom 1947 Ärs byggnadslag (1947:385), förkortad BL, menade nÄgra kommuner att det statliga inflytandet var för starkt och att en kommuns utveckling kunde hÀmmas av regionplanering. Regionplanering enligt BL hade ett större inslag av tvÄng Àn dagens regler i det att kommunerna var tvungna att ingÄ i en regionplanering om regeringen beslutade om det. Regionplanering enligt BL gick ut pÄ att en regionplan skulle upprÀttas. Regeringen konstaterade att det allmÀnnas intresse av bebyggelsens planlÀggning och markens anvÀndning hade blivit mycket starkare Àn tidigare. Regeringen bedömde att den kommunala sjÀlvstyrelsen kunde begrÀnsas med hÀnsyn till att det allmÀnna intresset av gemensam planlÀggning vÀgde tyngre Àn en kommuns motstÄende vilja. Regeringen anförde att inskrÀnkningarna i sjÀlvbestÀmmanderÀtten hade begrÀnsats till vad som behövdes för att de statliga myndigheterna skulle kunna se till att de allmÀnna intressena beaktades tillrÀckligt i regionplanerna och att nÄgon kommuns intresse inte eftersattes pÄ ett otillbörligt sÀtt (prop. 1947:131 s. 99).
24
Vid införandet av ĂPBL Ă„r 1987 framförde vissa kommuner att regionplaneringen strikt mĂ„ste begrĂ€nsas till att belysa regionala frĂ„gor, sĂ„ att den inte skulle inkrĂ€kta pĂ„ det kommunala planmonopolet. Regeringen uttalade att det var angelĂ€get att regionplaneorganets arbetsuppgifter skulle begrĂ€nsas till klart regionala frĂ„gor och inriktas pĂ„ att i sĂ„dana frĂ„gor skaffa fram underlag för medlemskommunernas och de statliga myndigheternas planering inom regionen. Det skulle med andra ord vara frĂ„ga om spörsmĂ„l som borde behandlas ur ett vidare perspektiv Ă€n den enskilda kommunens eller dĂ€r olika kommuners önskemĂ„l kunde behöva sammanjĂ€mkas. Om initiativet till att inrĂ€tta ett regionalt organ föranletts av konkreta problem som det var mycket angelĂ€get att lösa, kunde det enligt regeringen bl.a. av kostnadsskĂ€l vara befogat att i sĂ„dana fall begrĂ€nsa regionplaneorganets kompetens till just dessa arbetsuppgifter. FarhĂ„gorna för att regeringen dĂ„ skulle kunna inskrĂ€nka kommunernas
eget planeringsansvar pÄ ett olÀmpligt sÀtt var enligt regeringen obefogade. Prop. 2017/18:266 Om situationen i ett omrÄde var sÄdan att det för ett vÀlordnat samhÀlls-
byggande fordrades samfÀllda lösningar i de berörda kommunernas gemensamma intresse, kunde det enligt regeringen inte betecknas som en obehörig begrÀnsning av den primÀrkommunala kompetensen att regeringen, i sitt förordnande av regionplaneorgan, bemyndigade detta att bevaka de för omrÄdet gemensamma planfrÄgorna (prop. 1985/86:1 s. 196).
Vid en översyn av ĂPBL Ă„r 1994 föreslog Plan- och byggutredningen (SOU 1994:36) att regeringen skulle kunna utse ett sĂ€rskilt regionplaneorgan med representanter frĂ„n staten och berörda kommuner för att tillgodose viktiga regionala intressen, t.ex. stora infrastruktursatsningar, eller för att lösa allvarliga miljöproblem. Regeringen bedömde att en förstĂ€rkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen var nödvĂ€ndig och att den mellankommunala och regionala samordningen behövde utvecklas och komma till stĂ„nd i ökad omfattning. Trots detta ansĂ„gs, bl.a. mot bakgrund av pĂ„gĂ„ende utrednings- och samordningsarbeten och remisskritik, att PBL:s bestĂ€mmelser om frivillig regionplanering skulle behĂ„llas tills vidare (prop. 1994/95:230 s. 104 f.).
Vid en senare översyn av PBL föreslog
5.4Planering för transportinfrastruktur
Enligt förordningen (1997:263) om lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur ska det inom varje lÀn upprÀttas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbÀttringsÄtgÀrder. Om det bedöms ÀndamÄlsenligt, fÄr en gemensam plan tas fram för tvÄ eller flera lÀn. LÀnsplanen ska upprÀttas med hÀnsyn till de samlade transportbehoven inom en region. LÀnsplanen ska vidare ange den inriktning pÄ ÄtgÀrder som bedöms ha störst effekt för att nÄ de transportpolitiska mÄlen. Det ansvariga planeringsorganet ska begÀra in förslag om vilka objekt som bör utföras i lÀnet frÄn regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, landstinget och andra berörda myndigheter. Innan planen faststÀlls ska yttranden inhÀmtas frÄn dessa myndigheter, Trafikverket, Försvarsmakten och berörda organisationer. Syftet med förordningen Àr att Ästadkomma en bÀttre samordning av de olika trafikslagens investeringsplanering pÄ regional nivÄ samt att ÄtgÀrder ska planeras och genomföras utifrÄn en helhetssyn pÄ de samlade transportbehoven och utifrÄn effekterna pÄ markanvÀndning och miljö (prop. 1996/97:53 s. 14 f.).
LÀnsplanen ska avse tolv Är och bl.a. omfatta investeringar i statliga vÀgar som inte ingÄr i stamvÀgnÀtet och olika typer av ÄtgÀrder, t.ex. sÄdana som kan pÄverka transportefterfrÄgan och val av transportsÀtt, och sÄdana som ger effektivare anvÀndning av befintlig infrastruktur.
25
Prop. 2017/18:266 Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa lÀn Àr det i vissa angivna lÀn landstingen som upprÀttar och faststÀller lÀnsplanen. I Gotlands lÀn har kommunen samma ansvar. I andra lÀn har samma uppgift tilldelats samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i lÀnen. I Stockholms lÀn har lÀnsstyrelsen haft uppgiften. I propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206) som regeringen nyligen överlÀmnade till riksdagen föreslÄs att lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa lÀn Àndras sÄ att den omfattar samtliga lÀn. Förslaget innebÀr att ansvaret för att upprÀtta och faststÀlla lÀnsplaner i fortsÀttningen kommer att ligga pÄ landstingen i alla lÀn, med undantag för Gotlands lÀn. Eftersom lagen kommer att omfatta samtliga lÀn föreslÄs bl.a. att lagen om samverkansorgan i lÀnen ska upphöra att gÀlla.
Trafikverket ska lÀmna underlag till lÀnsplanen. Underlaget ska avse gÀllande nationella planeringsförutsÀttningar och ange inriktningsmÄl inom respektive trafikslag samt vilka sÀrskilda regionala aspekter som bör beaktas. Trafikverket ska dÀrutöver lÀmna förslag till vilka regionala infrastrukturobjekt som bör genomföras och lÀmna en redovisning av objektens berÀknade kostnader.
Ansvaret för att genomföra lÀnsplanerna ligger hos Trafikverket dels genom att utföra statliga investeringar, dels genom att lÀmna bidrag till kommuner och trafikhuvudmÀn. Beslut om mindre ÄtgÀrder fattas Ärligen av lÀnsstyrelsen i samrÄd med Trafikverket. Trafikverket ska fortlöpande ocksÄ underrÀtta det ansvariga planeringsorganet om de ÄtgÀrder i lÀnsplanen som genomförs och Ärligen redovisa hur de faststÀllda lÀnsplanerna genomförts till regeringen. Redovisningen ska enligt 14 § förordningen (1997:263) om lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur omfatta uppgifter om genomförda ÄtgÀrder, uppnÄdda effekter, hur de nationella inriktningsmÄlen har uppfyllts, kostnader och anslagsförbrukning.
5.5Planering för kollektivtrafikförsörjning
LÀngre resor som mÀnniskor gör i sin vardag, exempelvis resor som görs i tjÀnsten eller pÄ fritiden, hanteras av en interregional kollektivtrafik. I och med en samhÀllsutveckling dÀr arbetsmarknadsregionerna blivit fÀrre och större, har högre krav stÀllts pÄ den interregionala kollektivtrafiken.
Den 1 januari 2012 trÀdde lagen (2010:1065) om kollektivtrafik i kraft. Flera faktorer lÄg bakom behovet av en ny kollektivtrafiklag. Bland annat trÀdde en ny
Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett Àr att skapa förutsÀttningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollektivtrafikplaneringen och andra samhÀllsomrÄden ska ocksÄ öka. Gentemot resenÀren syftar lagen till att skapa förutsÀttningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för resenÀren genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte Àr en tydligare rollfördelning mellan politik och verksamhet.
26
Det ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet i varje lÀn. Det Àr landstinget och kommunerna i lÀnet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. De fÄr komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna ska vara den regionala kollektivtrafikmyndigheten. I Stockholms lÀn Àr det landstinget som ensamt har ansvar för den regionala kollektivtrafiken, om inte landstinget och lÀnets kommuner kommer överens om att dela ansvaret. I Gotlands lÀn Àr det kommunen som har ansvaret. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten i de lÀn dÀr det rÄder ett gemensamt ansvar ska organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gÀller i de lÀn dÀr kommunerna ensamma bÀr ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. De ansvariga kan Àven komma överens om att organisera den regionala myndigheten som en gemensam nÀmnd i stÀllet för som ett kommunalförbund (2 kap.
Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan samverkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljöförbÀttrande ÄtgÀrder, ÄtgÀrder som minskar utanförskap och transportinfrastrukturinvesteringar (prop. 2009/10:200 s. 75).
Olika organisationsformer i landet
Kollektivtrafiken omfattar mĂ„nga olika aktörer. Kommuner och landsting Ă€r ansvariga för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Operatörerna kör tĂ„g, bussar, flyg, taxi och bĂ„ttrafik. Trafikverket Ă€ger och förvaltar vĂ€gar och jĂ€rnvĂ€gar. Trafikverket har sedan lagen om kollektivtrafik trĂ€dde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsomrĂ„de ingĂ„r flera delar, bl.a. att tillhandahĂ„lla övergripande transportinfrastruktur, att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken, att hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanlĂ€ggningar samt att hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bĂ€ttre interregional tillgĂ€nglighet Ă€n vad som Ă„stadkoms av kommersiellt lönsam kollektivtrafik. Transportstyrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Lagen ger landstinget och lĂ€nets kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. DĂ€rför finns det i dag tre olika sĂ€tt som ansvariga har valt att organisera sig pĂ„. I tre lĂ€n Ă€r kollektivtrafikmyndigheten organiserad som ett kommunalförbund (Norrbottens, Södermanlands och VĂ€sternorrlands lĂ€n). I 13 lĂ€n Ă€r landstinget kollektivtrafikmyndighet (GĂ€vleborgs, Hallands, JĂ€mtlands, Jönköpings, Kalmar, Kronobergs, SkĂ„ne, Stockholms, Uppsala, VĂ€stmanlands, VĂ€stra Götalands, Ărebro och Ăstergötlands lĂ€n) och i fyra lĂ€n Ă€r samverkansorgan kollektivtrafikmyndighet (Blekinge, Dalarnas, VĂ€rmlands och VĂ€sterbottens lĂ€n). Landstinget ingĂ„r Ă€ven i kommunalförbunden och samverkansorganen. I Gotlands lĂ€n Ă€r kommunen kollektivtrafikmyndighet.
De regionala trafikförsörjningsprogrammen
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska regelbundet faststÀlla mÄl i ett trafikförsörjningsprogram för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska uppdateras vid behov (2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen). NÀr programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndigheter i angrÀnsande lÀn
Prop. 2017/18:266
27
Prop. 2017/18:266 involveras genom samrÄd. LikasÄ ska samrÄd hÄllas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrÀdare för nÀringsliv och resenÀrer. I de lÀn dÀr landstinget Àr ensam kollektivtrafikmyndighet ska samrÄd Àven ske med kommunerna (2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen).
Trafikförsörjningsprogrammen bör kunna anvÀndas sÄvÀl i samband med fysisk och annan samhÀllsplanering som vid planering av infrastruktur pÄ lokal, regional och nationell nivÄ. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten har bedömts vara nödvÀndig för att redan frÄn första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik (prop. 2009/10:200 s. 48).
Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken
Trafikverket anvÀnder sig av det nationella programmet för kollektivtrafik nÀr den nationella planen för transportinfrastruktur utarbetas. I den nationella planen görs flera kopplingar till kollektivtrafiken och trafikförsörjningsprogrammen, bÄde utifrÄn strategiska beröringspunkter och i konkreta ÄtgÀrdsfall.
5.6Regionalt tillvÀxtarbete
Regionalt tillvÀxtarbete avser insatser för att skapa hÄllbar regional tillvÀxt och utveckling. Arbetet syftar till att uppfylla den regionala tillvÀxtpolitikens mÄl och frÀmja en hÄllbar regional tillvÀxt. BestÀmmelser om regionalt tillvÀxtarbete och om lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur har hittills funnits i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa lÀn och i lagen om (2002:34) om samverkansorgan i lÀnen. Lagarna anger vilka uppgifter som ingÄr i det regionala utvecklingsansvaret och gÀller för de lÀn dÀr ett politiskt organ har tagit över ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet frÄn staten. Ansvaret lÄg tidigare pÄ lÀnsstyrelsen i samtliga lÀn. Förslaget i propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206) (avsnitt 5.4) innebÀr att det regionala utvecklingsansvaret, till skillnad frÄn vad som gÀllt hittills, i fortsÀttningen kommer att innehas av landstingen i alla lÀn, med undantag för Gotlands lÀn dÀr kommunen har ansvaret enligt lagen.
Utöver de nÀmnda lagarna regleras det regionala tillvÀxtarbetet av förordningen (2017:583) om regionalt tillvÀxtarbete, förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillvÀxtpolitiken samt ett antal förordningar om regionala företagsstöd. Utöver det som regleras i lagar och förordningar ges erbjudanden och uppdrag till aktörer med regionalt utvecklingsansvar genom sÀrskilda regeringsbeslut och i lÀnsstyrelsernas regleringsbrev.
28
Det regionala tillvÀxtarbetet utförs av flera olika aktörer som myndigheter, kommuner eller civila samhÀllets organisationer och omfattar dÀrmed flera uppgifter. Den som har ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet ska utarbeta och faststÀlla en strategi för lÀnets utveckling och samordna genomförandet av strategin. NÀr strategin ska utarbetas och genomföras, ska samrÄd och samverkan ske med berörda kommuner, landsting samt
lÀnsstyrelser och andra berörda myndigheter. NÀringslivet och det civila samhÀllets organisationer i lÀnet ska erbjudas möjlighet till samverkan.
Den regionala utvecklingsstrategin ska vara den samlade strategin för ett eller flera lÀns regionala tillvÀxtarbete. Den binder samman planeringsprocesser av betydelse för en hÄllbar regional utveckling och ska bidra till sektorsövergripande samverkan mellan lÀnen. Strategin ska ligga till grund för de regionala strukturfondsprogrammen inom mÄlet Investering för tillvÀxt och sysselsÀttning och inom mÄlet Europeiskt territoriellt samarbete, och beaktas nÀr man tar fram andra regionala strategier och program (8 § förordningen om regionalt tillvÀxtarbete). Strategin ska Àven vara utgÄngspunkt vid urvalet av insatser nÀr lÀnsstyrelserna och aktörerna med regionalt utvecklingsansvar fattar beslut om statliga medel för regionala tillvÀxtÄtgÀrder.
Regeringen beslutade i juli 2015 om den nya nationella strategin för hÄllbar regional tillvÀxt och attraktionskraft
De regionala utvecklingsstrategierna
De regionala utvecklingsstrategierna (RUS) utgör kÀrnan i det regionala tillvÀxtarbetet. Förordningen (2017:583) om regionalt tillvÀxtarbete reglerar vad strategierna ska innehÄlla. Den nationella strategin för regional tillvÀxt och attraktionskraft
Förordningen om regionalt tillvÀxtarbete anger ett antal bestÀmmelser för de regionala utvecklingsstrategierna. Den regionala utvecklingsstrategin ska vara en samlad och sektorsövergripande strategi för det regionala tillvÀxtarbetet i ett eller flera lÀn och innehÄlla mÄl och lÄngsiktiga prioriteringar för det regionala tillvÀxtarbetet. Den ska bidra till sektorsövergripande samverkan mellan lÀnen och mellan aktörer pÄ lokal, regional, nationell och internationell nivÄ. Den ska vidare ligga till grund för strukturfondsprogrammen inom mÄlet Investering för tillvÀxt och sysselsÀttning och inom mÄlet Europeiskt territoriellt samarbete, och beaktas nÀr man tar fram andra regionala strategier och program. Den regionala utvecklingsstrategin ska vidare upprÀttas utifrÄn en analys av de sÀrskilda förutsÀttningarna för hÄllbar regional tillvÀxt och utveckling i lÀnet. Den som har ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet ska följa utvecklingen i lÀnet och analysera,
Prop. 2017/18:266
29
Prop. 2017/18:266 följa upp och utvÀrdera det regionala tillvÀxtarbetet i lÀnet. Arbetet med analyser, uppföljning och utvÀrdering ska ske löpande, systematiskt och lÄngsiktigt. Den som har ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet ska Ärligen rapportera resultatet av dessa analyser, uppföljningar och utvÀrderingar. Strategin ska lÀmnas till regeringen och till vissa statliga myndigheter nÀr den har faststÀllts eller uppdaterats. NÀr den regionala utvecklingsstrategin har faststÀllts eller uppdaterats ska den lÀmnas till regeringen och de myndigheter och aktörer som listas i förordningen.
30
Statliga myndigheters medverkan i det regionala tillvÀxtarbetet
Statliga myndigheter ska, enligt förordningen om regionalt utvecklingsansvar, inom sitt verksamhetsomrÄde verka för att mÄlet i den regionala tillvÀxtpolitiken uppnÄs. Statliga myndigheter ska bl.a. samrÄda med och löpande informera den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Statliga myndigheter ska Àven inom sitt verksamhetsomrÄde ge det bitrÀde som behövs till den som har ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet samt prioritera myndighetsgemensamma insatser i det regionala tillvÀxtarbetet. Boverket, lÀnsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, NaturvÄrdsverket, Statens energimyndighet, Sveriges geologiska undersökning, TillvÀxtverket och Trafikverket Àr nÄgra av de myndigheter som listas i förordningen och som dÀrmed omfattas av förordningens regleringar gÀllande deras medverkan i det regionala tillvÀxtarbetet.
6 En ny regional fysisk planering
6.1Nya bestÀmmelser om lÀnsvis regional fysisk planering bör införas
Regeringens förslag: I plan- och bygglagen ska nya bestÀmmelser om regional fysisk planering ersÀtta bestÀmmelserna om regionplanering.
Regional fysisk planering ska omfatta frÄgor av betydelse för den fysiska miljön som angÄr tvÄ eller flera kommuner i ett lÀn. I likhet med övrig planlÀggning enligt plan- och bygglagen ska planlÀggningen avse mark och vatten.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer i huvudsak med regeringens. KommittĂ©n föreslĂ„r att bestĂ€mmelserna införs i en ny lag om regional fysisk planering.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar bedömningen att bostadsförsörjning och en hÄllbar utveckling bÀttre kan tillgodoses med regional fysisk planering och att sÄdan planering bör ske lÀnsvis.
Försvarsmakten anser att det Àr positivt att en regional fysisk planering införs som kan samla och avvÀga intressena tidigt i processen och pÄpekar att det Àr viktigt att rÀtt underlag beaktas i den regionala planeringen. Statskontoret stöder förslaget om en ny regional planering eftersom det skapar förutsÀttningar för ökad samordning mellan olika planeringssystem, sektorsintressen och geografiska nivÄer samt förbÀttrade planeringsunderlag.
Ăven Energimyndigheten, Trafikverket och Trafikanalys för fram liknande synpunkter och anser att förslagen kan förbĂ€ttra och utveckla den regionala samhĂ€llsplaneringen.
Majoriteten av lĂ€nsstyrelserna, bl.a. lĂ€nsstyrelserna i Jönköpings, Kalmar, Uppsala och Ăstergötlands lĂ€n, ser positivt pĂ„ förslaget och flera lĂ€nsstyrelser, bl.a. LĂ€nsstyrelsen i VĂ€stra Götalands lĂ€n, menar att kraven pĂ„ bostadsförsörjning och hĂ„llbar utveckling bĂ€ttre kan tillgodoses genom samordning mellan lokal, regional och nationell nivĂ„ och de olika planeringsslag som finns. LĂ€nsstyrelsen i SkĂ„ne lĂ€n avstyrker dĂ€remot förslaget och framhĂ„ller att införandet av ytterligare en planeringsnivĂ„ kan riskera att försvaga systemet och kommunens förutsĂ€ttningar att hantera bostadsförsörjningen.
Flera landsting och samverkansorgan, bl.a. VÀrmland lÀns landsting, anser att en regional fysisk planering skulle effektivisera arbetet med bostadsförsörjning för en socialt, miljömÀssigt och ekonomiskt hÄllbar utveckling. Samverkansorganet i Uppsala lÀn anser att förslaget kan bidra till att hÄllbara lösningar inom fysisk planering och infrastruktur kan skapas.
En rad kommuner, bl.a. AlingsĂ„s, Heby, HĂ€ssleholms, Kalmar, Krokoms, Malmö, Mariestads, Norrköpings, Nyköpings, Varbergs, Ăstersunds och Ăstra Göinge kommuner, Ă€r positiva till införandet av regional fysisk planering. Stockholms kommun anser att förslagets intention om en ökad regional samordning i Sverige i grunden Ă€r god. Kommunen anser dock inte att det finns behov av ytterligare aktörer, snarare finns det ett behov av att fĂ„ kommuner som inte i tillrĂ€cklig utstrĂ€ckning bidrar till den regionala utvecklingen att ta ett större ansvar. Ăven Linköpings kommun pekar pĂ„ att det finns risk för att planinstrumentet inte förankras i kommunerna och dĂ€rför inte följs, att medborgarna inte fĂ„r tillrĂ€ckligt inflytande och att den nya planeringsnivĂ„n medför omfattande byrĂ„krati och att bostadsbyggnadsprocessen dĂ€rmed förlĂ€ngs. Solna och Nacka kommuner ser inga sĂ€rskilda skĂ€l att förorda nĂ„gon Ă€ndring av de förutsĂ€ttningar som redan tillĂ€mpas för regional planering. Ă re kommun menar att krav pĂ„ regional samordning inte ensamt kommer att öka bostadsbyggandet, men tillsammans med faktiska satsningar pĂ„ jĂ€rnvĂ€g och annan transportinfrastruktur kan det bli verksamt om insatserna sker dĂ€r regionala drivande funktioner samverkar med kommunala strömningar. UmeĂ„ kommun anser att förslaget om införandet av regional fysisk planering riskerar att försĂ€mra effektiviteten genom att planeringen försvĂ„ras och att överskĂ„dligheten minskar.
Blekinge tekniska högskola stÀller sig positiv till förslaget att införa en utvecklad regional plannivÄ men Àr tveksam till om förslaget till nytt planinstrument leder till utvecklandet av en anvÀndbar verksamhet.
Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag i frÄga om vad den regionala fysiska planeringen ska omfatta eller har inte nÄgon invÀndning mot det. TillvÀxtverket understryker behovet av en regional samhÀllsplanering i förhÄllande till nÀringslivets utveckling. Malmö kommun anser att det regionala fysiska programmet bör fokusera pÄ strategiska och strukturella frÄgor pÄ regional nivÄ, samt fungera som ett komplement till kommunernas fysiska planering.
NÀr det gÀller Bostadsplaneringskommitténs förslag om att bestÀmmelserna ska införas i en ny lag om regional fysisk planering anser majoriteten av remissinstanserna att reglerna i stÀllet bör införas i plan- och bygglagen.
Prop. 2017/18:266
31
Prop. 2017/18:266 | Svea hovrÀtt (Mark- och miljööverdomstolen) Àr kritisk till att de före- |
slagna Àndringarna ska placeras i en sÀrskild lag i stÀllet för i PBL. Dom- | |
stolen pekar pÄ att kommitténs förslag liknar den regionplanering som | |
bedrivs i Stockholms lÀn med stöd av 7 kap. PBL och att det föreslagna | |
regionala fysiska programmet till innehÄll och former liknar detaljplaner | |
och översiktsplaner. Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) och VÀxjö | |
tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) Àr av samma uppfattning som hov- | |
rĂ€tten. Ăven majoriteten av lĂ€nsstyrelserna, bl.a. lĂ€nsstyrelserna i Stock- | |
holms, Uppsala och Ărebro lĂ€n, anser att regleringen bör ingĂ„ i PBL. | |
LÀnsstyrelserna i GÀvleborgs och VÀstmanlands lÀn tillstyrker dÀremot | |
kommitténs förslag om att införa bestÀmmelserna i en ny lag. Det gör Àven | |
flera landsting och samverkansorgan, bl.a. Blekinges, Hallands, Ăstergöt- | |
lands och Dalarnas lÀns landsting, liksom Samverkansorganet i Uppsala | |
lÀn. | |
Remissutfallet bland kommunerna Àr mer blandat. Göteborgs, MönsterÄs, | |
Norrköpings och UmeÄ kommuner avstyrker förslaget att de nya bestÀm- | |
melserna ska införas i en ny lag medan det tillstyrks av JÀrfÀlla, LuleÄ | |
och Motala kommuner samt av Sveriges Kommuner och Landsting. Ăvriga | |
kommuner uttalar sig inte om förslaget i detta avseende. | |
De flesta remissinstanser som yttrar sig i frÄga om planeringens geogra- | |
fiska avgrÀnsning tillstyrker förslaget, bl.a. Blekinge, Hallands och VÀst- | |
manlands lÀns landsting, eller har inga invÀndningar mot det. Samtidigt | |
uttrycker flera remissinstanser behovet av en mer flexibel grÀnsdragning | |
för planering. Bland dessa finns flera lÀnsstyrelser, t.ex. lÀnsstyrelserna i | |
JÀmtlands, VÀsternorrlands och VÀstra Götalands lÀn. | |
JĂ€mtlands lĂ€ns landsting och Ă re och Ăstersunds kommuner framhĂ„ller | |
att den regionala planeringen bör utgÄ frÄn de omrÄden i regionen som | |
har tydliga funktionella samband och dÀr behovet och nyttan av samordnad | |
planering dĂ€rför Ă€r som störst. Ăven ett antal lĂ€nsstyrelser, bl.a. lĂ€nsstyrel- | |
serna i Kalmar, Kronobergs, VĂ€sternorrlands, VĂ€stra Götalands och Ăster- | |
götlands lÀn, anser att den geografiska indelningen för planeringen bör | |
vara flexibel efter behov. LÀnsstyrelsen i VÀstra Götalands lÀn framhÄller | |
sÀrskilt att lokala arbetsmarknadsregioner eller de funktionella analys- | |
regionerna ger en bĂ€ttre bild av var mĂ€nniskor bor respektive arbetar. Ăven | |
Samverkansorganet i VÀrmlands lÀn och Ljusdals, Nyköpings och Marks | |
kommuner anser att arbetsmarknadsregioner Àr den mest lÀmpliga indel- | |
ningen. VÀstra Götalands lÀns landsting menar att förslaget bör vidareut- | |
vecklas sÄ att planering Àven kan ske över lÀnsgrÀnserna. Göteborgs kommun | |
menar att det Àr bÀttre att lÄta regional samverkan fortsÀtta vÀxa fram ur de | |
behov som finns, och att förslaget riskerar att ge negativa effekter pÄ den nu- | |
varande fungerande regionala planering som sker genom Göteborgsregion- | |
ens kommunalförbund. Ăven Kungsbacka kommun förordar att samarbetet | |
i den funktionella regionen Göteborgsregionen bibehÄlls och utvecklas. | |
Göteborgsregionens kommunalförbund anför ocksÄ att funktionella indel- | |
ningar gör samverkan enklare Àn om administrativa avgrÀnsningar styr. | |
Norrköpings kommun föreslÄr att mellanregionala program ska fÄ upprÀttas | |
för lÀnsövergripande arbetsmarknadsregioner pÄ begÀran av berörda kom- | |
muner. JĂ€mtlands lĂ€ns landsting och Ă re och Ăstersunds kommuner fram- | |
hÄller att den regionala planeringen bör utgÄ frÄn de omrÄden i regionen som | |
har tydliga funktionella samband och dÀr behovet och nyttan av samordnad | |
32 | planering dÀrför Àr som störst. |
SkÀlen för regeringens förslag
Regional fysisk planering kan vara ett viktigt inslag i samhÀllsplaneringen
Dagens bestÀmmelser om regionplanering beskrivs i avsnitt 5. Förutom regionplaneringen i Stockholms lÀn, sker regionplanering endast i delar av VÀstra Götalands lÀn och Kungsbacka kommun i Hallands lÀn dÀr Göteborgsregionens kommunalförbund bedriver regionplanering sedan förbundet blev utsett till regionplaneorgan genom regeringsbeslut Är 1988. Trots att reglerna om regionplanering funnits en lÀngre tid har nÄgon sÄdan planering inte kommit till stÄnd i andra delar av landet.
Planeringen i Stockholms- och Göteborgsregionerna sker utifrĂ„n olika förutsĂ€ttningar och genom olika metoder. I Stockholms lĂ€n bedrivs planeringen av landstinget och omfattar 26 kommuner. Regionplan upprĂ€ttas löpande enligt reglerna i PBL. Efter överenskommelse med LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n, som har det regionala utvecklingsansvaret i lĂ€net, utgör den senaste regionplanen (Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2010) ocksĂ„ lĂ€nets regionala utvecklingsstrategi. Ăven planeringen som Göteborgsregionens kommunalförbund bedriver sker enligt 7 kap. PBL men nĂ„gon regionplan har inte antagits. I stĂ€llet har de kommuner som ingĂ„r i planeringen antagit en s.k. strukturbild som anger övergripande element och principer som anses vara av betydelse för att skapa en samsyn om hur regionen ska utvecklas.
I SkÄne lÀn har planering i stÀllet skett frÀmst genom arbetet med Strukturbild för SkÄne. Detta arbete inleddes i början av
Erfarenheterna frÄn planeringen i Göteborgsregionens kommunalförbund och frÄn SkÄne och Stockholms lÀn Àr övervÀgande positiva. Styrkan har uppgetts vara att planeringen skapar ett regionalt forum som ger möjlighet och legitimitet att diskutera regionala frÄgor. DÀrutöver har den bl.a. bidragit till dialog, kunskap, informationsutbyten, analyser och annat planeringsunderlag samt gemensamma plattformar och strategier. Svagheten med planeringen har angetts vara genomförandet och avsaknaden av förhandlings- och finansieringsperspektiv.
Rörligheten över lokala och regionala grĂ€nser har ökat pĂ„ flera hĂ„ll. Den ökade rörligheten ses bl.a. genom att lokala arbetsmarknadsregioner vĂ€xer samman och över tid blir fĂ€rre. Detta stöds ocksĂ„ av den kartlĂ€ggning av de regionala förutsĂ€ttningarna i landet som BostadsplaneringskommittĂ©n har genomfört. Ăkningen av rörligheten har sin grund i arbetsmarknaden och bostadsmarknaden. Det blir t.ex. allt vanligare att mĂ€nniskor bor i en kommun och arbetar i en annan. Ăven de kommunala bostadsmarknaderna blir allt mer integrerade och rörligheten mellan dessa ökar dĂ€rmed. Det stĂ€ller högre krav pĂ„ att den inom- och mellanregionala infrastrukturen fungerar vĂ€l och har en god kapacitet. NĂ€r de infrastrukturella förutsĂ€ttningarna förbĂ€ttras, bostadsmarknaderna integreras, rörligheten avseende skol- och fritidsverksamhet ökar och verksamheter fĂ„r utökade marknader att ta hĂ€nsyn till, vĂ€xer behovet av samordning av den planering som bedrivs av kommuner, regioner och staten. BĂ„de mellankommunal och regional planering kan bidra till en hĂ„llbar utveckling oavsett vilken utvecklingsfas
Prop. 2017/18:266
33
Prop. 2017/18:266 en kommun befinner sig i. I tillvÀxtomrÄden kan det handla om att samordna sig för ett ökat byggande i förhÄllande till behovet. I en kommun med minskande befolkning kan det i stÀllet handla om att anpassa befintlig bebyggelse till nya behov.
Ăven i omrĂ„den dĂ€r bostadsmarknaden frĂ€mst Ă€r lokal kan det i vissa fall vara svĂ„rt för en enskild kommun att ensam hantera planeringen. Urbanisering, tillvĂ€xt, avfolkning, bostadsbrist, behov av anpassning till ett förĂ€ndrat klimat och att mĂ„nga kommuner har ett lĂ„gt invĂ„narantal i förhĂ„llande till en del av sina uppgifter och funktioner Ă€r exempel som leder till ett vĂ€xande behov av mellankommunal och regional planering. Flera landsting och samverkansorgan pekar ocksĂ„ pĂ„ detta i sina remissvar och menar att regional fysisk planering kan placera planeringsfrĂ„gorna i ett större geografiskt sammanhang Ă€n vad enskilda kommuner kan göra. Regional fysisk planering Ă€r ett sĂ€tt att överbrygga grĂ€nser och behandla frĂ„gor som i dag inte hanteras inom ramen för formell fysisk planering.
Planeringen bör belysa mellankommunala, regionala och mellanregionala relationer samt visa pĂ„ vĂ€sentliga strukturella förhĂ„llanden inom regionen. Den regionala fysiska planeringen bör vidare bl.a. bidra med ökad kunskap och förstĂ„else för hur samhĂ€llsförĂ€ndringar pĂ„verkar kommuner och regioner. Den kan bidra till en mer samhĂ€llsekonomisk planering genom att stĂ€rka samordning och samarbete med transportinfrastruktur, trafik, bl.a. kollektivtrafik, regionalt tillvĂ€xtarbete, fysisk planering och planering för bostadsförsörjning och anpassning till ett förĂ€ndrat klimat, jfr Nationell strategi för klimatanpassning (prop. 2017/18:163). En regional fysisk planering med ökad samordning mellan bl.a. transportinfrastruktur, kollektivtrafik, fysisk planering och bostadsförsörjning kan ocksĂ„ bidra till den nya politiken för hĂ„llbar stadsutveckling som regeringen presenterar i skrivelsen Strategi för Levande stĂ€der â politik för en hĂ„llbar stadsutveckling (skr. 2017/18:230). Samarbete och samverkan över sektorsgrĂ€nserna bör ocksĂ„ stĂ€rkas genom att den fysiska planeringen, likt de övriga planeringsslagen, bedrivs pĂ„ regional nivĂ„. Fysisk regional planering bör erbjuda en nivĂ„, dĂ€r avvĂ€gningar och prioriteringar kan synliggöras tidigt i processen och dĂ€rmed bidra till ökad lĂ„ngsiktighet och hĂ„llbarhet. Vidare kan en regional fysisk planering utgöra en brygga mellan den kommunala nivĂ„ns översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning och den regionala planeringen för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillvĂ€xtarbete. Genom ökad kunskap hos samtliga berörda aktörer bör regional fysisk planering bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlĂ€ttas och kan bedrivas effektivare.
Bostadsplaneringskommittén pekar vidare pÄ att pÄverkan frÄn de regionala programmen, exempelvis regionala utvecklingsstrategier, pÄ de kommunala översiktsplanerna Àr begrÀnsad i dag. Detta kan bl.a. bero pÄ att det saknas ett tydligt uppdrag för de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i frÄgor som rör bostadsförsörjning och fysisk planering i regionen. Samtidigt kan det konstateras att den antagna regionplanen i Stockholms lÀn och den strukturbild som tagits fram av Göteborgsregionens kommunalförbund har fyllt en funktion i sina respektive regioner, frÀmst genom att fungera som gemensamma plattformar, viljeriktningar och utgÄngspunkter. Detta talar, enligt kommittén, för att planerna blir ett stöd i det kommunala och mellankommunala arbetet.
34
Regeringen anser att den fysiska planeringen Àr ett av flera medel för att tillgodose bostadsförsörjningen. BostadsfrÄgan spÀnner numera över de kommunala grÀnserna i vissa delar av landet och bör dÀrför placeras i ett större och mer strategiskt planeringssammanhang. Bostadsförsörjningen hÀnger vidare mycket nÀra samman med frÄgor som har regional bÀring, t.ex. infrastruktur, kollektivtrafik, nÀringsliv, fritid och rekreation. En regional fysisk planering bör kunna bidra till ett mer övergripande perspektiv och olika insatser för helhetslösningar. Flera remissinstanser uttrycker just detta behov, bÄde frÄn statlig nivÄ genom flera lÀnsstyrelser och frÄn kommunal nivÄ.
Sammantaget anser regeringen, i likhet med flertalet av remissinstanserna, att regional fysisk planering bör kunna bidra till att tillgodose sÄvÀl förbÀttrad bostadsförsörjning som en hÄllbar utveckling pÄ de platser dÀr det finns behov och dÀr de inblandade aktörerna stöder en regional aktör med ansvar för regional planering.
Förslagen som lÀmnas i följande avsnitt innebÀr ytterligare en planeringsnivÄ, vilket skulle kunna bli ett hinder för eller försena en redan komplicerad planeringsprocess, nÄgot UmeÄ och Stockholms kommuner pekar pÄ. Regeringen anser dock att fördelarna med regional fysisk planering övervÀger nackdelarna. Den ökade samordningen bör i förlÀngningen kunna medverka till en ökad effektivitet i planeringsprocesserna samt förbÀttrad utvÀxling av bÄde offentliga och privata investeringar. Sammantaget anser regeringen att detta leder till en förbÀttrad fysisk planering sett ur bÄde hÄllbarhets- och samhÀllsekonomiska perspektiv.
Nya regler i PBL
PBL innehÄller regler om fysisk planering pÄ lokal och regional nivÄ. Struktur, systematik och terminologi för planering av mark- och vattenanvÀndning finns i den lagen. Regeringen anser att förslaget om en ny regional fysisk planering i stor utstrÀckning knyter an till den befintliga mark- och vattenregleringen i PBL. Den ansvariga aktören ska utreda samt upprÀtta en plan med bÀring pÄ frÄgor som rör lÀnets fysiska miljö. Den fysiska miljön innebÀr Àven i detta sammanhang bÄde mark- och vattenfrÄgor. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns klara kopplingar mellan det som rör det kommunala ansvaret i PBL och den regionala aktörens uppdrag att utreda och planera frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö. Om förslaget om en regional fysisk planering införs i PBL, underlÀttas samordningen mellan olika nivÄer genom att regleringen av planeringen, sÄvÀl av den regionala som den kommunala nivÄn, finns i samma lag. Flertalet av remissinstanserna anser ocksÄ att regleringen bör placeras i PBL, bl.a. Svea hovrÀtt (Mark- och miljööverdomstolen), Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) och VÀxjö tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) samt flertalet lÀnsstyrelser och ett antal kommuner. Regeringen anser sÄledes, i likhet med remissinstanserna, att de nya bestÀmmelserna om regional fysisk planering bör införas i PBL.
Planeringens benÀmning
à r 1987 definierade regeringen fysiska planer som planer som rör markanvÀndning och utformning av miljön (prop. 1985/86:1 s. 122). Fysisk planering kan förekomma Àven med stöd av annan lagstiftning, exempelvis
Prop. 2017/18:266
35
Prop. 2017/18:266 med stöd av vÀglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av jÀrnvÀg. I 3 kap. 2 § PBL anges att en översiktsplan ska ange inriktningen för den lÄngsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. I bestÀmmelsen anges vidare att planen ska ge vÀgledning för beslut om hur mark- och vattenomrÄden ska anvÀndas och hur den byggda miljön ska anvÀndas, utvecklas och bevaras. Med uttrycket den byggda miljön avses en helhet, i vilken Àven anlÀggningar och vegetation, parker och andra grönomrÄden ingÄr vid sidan av bebyggelsen (prop. 1994/95:230 s. 54).
36
BenÀmningen av planering pÄ regional nivÄ enligt PBL Àr regionplanering. Det infördes i svensk rÀtt genom 1947 Ärs byggnadslag och avser frÄgor om anvÀndningen av mark- eller vattenomrÄden. Sedan nuvarande regler om regionplanering infördes Är 1987 har det tillkommit annan planering pÄ regional nivÄ, dÀribland EU:s sammanhÄllningspolitik. Eftersom den regionala fysiska planeringen knyter an till annan fysisk planering, bl.a. genom den direkta kopplingen till den kommunala fysiska planeringen enligt PBL, och för att tydliggöra att planeringen ska avse frÄgor som rör lÀnets fysiska miljö anser regeringen att den regionala planeringen bör benÀmnas regional fysisk planering.
FrÄgor som bör ingÄ i planeringen
Nuvarande lagstiftning om regionplanering enligt 7 kap. PBL syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt pÄ regional nivÄ. Vid införandet av PBL framhöll regeringen regionplaneringens potential för att skapa en starkare koppling mellan kommunernas fysiska planering och den regionala utvecklingspolitiken (prop. 2009/10:170 del 1 s. 253). Regionplanering enligt nuvarande bestÀmmelser i 7 kap. PBL bör t.ex. omfatta bebyggelse med tillhörande anlÀggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönomrÄden, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, transportterminaler samt anlÀggningar för energiproduktion, undervisning eller vÄrd (prop. 1985/86:1 s. 188 f. och 2009/10:170 del 1 s. 252 f.).
Regeringen menar att regional fysisk planering ska avse regionala frÄgor av betydelse för den fysiska miljön. Planeringen ska sÄledes gÀlla frÄgor som behöver behandlas ur ett vidare perspektiv Àn den enskilda kommunens. Regional planering Àr inte avsedd att inskrÀnka den kommunala planeringen. Förslaget innebÀr inte en omfördelning av uppgifter som nÄgon annan ansvarar för idag, exempelvis en kommuns planering av mark och vatten, transportinfrastruktur, vatten- och avloppsförsörjning, bostadsförsörjning och avfallshantering. Avsikten med planeringen Àr att den ska underlÀtta den kommunala översiktsplaneringen, planeringen för bostadsförsörjning och planeringen av övriga regionala planeringsslag genom att bidra med underlag och regionala bedömningar samt avvÀgningar mellan olika nationella, regionala och lokala intressen. Den bör vara en planering som tillför en regional helhetssyn och ger uttryck för och synliggör de olika planeringsslagens fysiska genomslag och avtryck. Just denna helhetssyn framför flera lÀnsstyrelser som förtjÀnstfull för den regionala fysiska planeringen.
Regional fysisk planering ska handla om strukturella förutsÀttningar utifrÄn ett mellankommunalt och regionalt perspektiv. FrÄgor som bedöms fÄ en regional omfattning och ingÄ i en regional fysisk planering Àr exempelvis övergripande fysiska strukturer för bebyggelse och tillhörande anlÀggningar,
huvudstrĂ„k, regionala kĂ€rnor, natur- och grönomrĂ„den, kulturmiljöer, infrastruktur för transporter, energi- och vattenförsörjning, avloppssystem och strukturer som minskar lĂ€nets klimatpĂ„verkan och dess effekter. Bebyggelsestrukturer och tillhörande anlĂ€ggningar kan exempelvis avse omrĂ„den och byggnader för bostĂ€der, nĂ€ringsverksamhet, offentlig verksamhet, kulturverksamhet, idrott och friluftsliv. Detta Ă€r aspekter som Ă€r vĂ€sentliga för och nĂ€ra kopplade till den nya politiken för hĂ„llbar stadsutveckling som presenteras i Strategi för Levande stĂ€der â politik för en hĂ„llbar stadsutveckling (skr. 2017/18:230). Regionplanen bör Ă€ven ha ett landsbygdsperspektiv som beaktar tillgĂ„ngen till lokal service, vĂ„rd och omsorg i hela lĂ€net.
Det finns flera andra frÄgor som med fördel bör kunna samordnas inom ramen för den regionala fysiska planeringen. Exempel pÄ sÄdana frÄgor Àr kommuners och andra aktörers arbete för att motverka utvecklingen av segregerade bostadsomrÄden och landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen. Motivet för att sÄdana frÄgor bör ingÄ Àr bl.a. att fysisk planering och frÄgor kring bostadsförsörjning ofta behöver fÄ ett större planeringssammanhang Àn enskilda kommuners. FrÄgorna fÄr ocksÄ anses vara av sÄdan strategisk betydelse att de har en mellankommunal och regional relevans.
Bebyggelsestrukturer ingÄr med fördel i det illustrerade materialet för en regionplan, frÀmst genom att bebyggelsestrukturer ger den regionala planeringen ett rumsligt uttryck. Utöver bebyggelsestrukturer kan exempelvis planerade vÀgar, jÀrnvÀgar, omrÄdesskydd, havsplanering, förebyggande ÄtgÀrder mot översvÀmning och planering för dricksvattenförsörjning illustreras i den regionala fysiska planeringen.
NÀr det gÀller utgÄngspunkterna för vad planeringen ska omfatta, dvs. frÄgor av regional karaktÀr, skulle frÄgor om kompetenstvister kunna uppstÄ mellan t.ex. lÀnsstyrelsen och den som Àr ansvarig för den regionala fysiska planeringen. Ett sÄdant exempel Àr lÀnsstyrelsens ansvar för arbetet pÄ regional nivÄ med anpassningen till ett förÀndrat klimat enligt 5 § 8 förordningen (2007:825) med lÀnsstyrelseinstruktion liksom arbetet med regionala klimat- och energistrategier som lÀnsstyrelserna arbetar med enligt uppdrag i sina regleringsbrev. I sÄdana fall bör synsÀttet vara att den regionala fysiska planeringen bör ta hÀnsyn till, lyfta in och utgÄ frÄn det arbete som nÄgon annan aktör bedriver och ansvarar för. LÀnsstyrelsens ansvar och uppgift att samordna arbetet pÄ regional nivÄ med anpassningen till ett förÀndrat klimat liksom att ta fram regionala energi- och klimatstrategier Àndras inte genom att regional fysisk planering kan omfatta sÄdana frÄgor. TvÀrtom ska lÀnsstyrelsens och det regionala organets respektive arbete ses som ett komplement till varandra, och dÄ ökar ocksÄ vikten av att de inblandade aktörerna samarbetar i frÄgor som rör dem.
Flertalet lÀnsstyrelser uttrycker i sina remissvar ett behov av att fler frÄgor ska kunna ingÄ i regionplaneringen, t.ex. frÄgor som rör jordbruksmark eller grön infrastruktur. Regeringen ser inga hinder mot att sÄdana frÄgor omfattas om de har ett regionalt eller ett mellankommunalt sammanhang samt bÀring pÄ den fysiska planeringen.
Ett annat omrÄde som skulle kunna utgöra en del av den regionala fysiska planeringen och som regeringen vill lyfta sÀrskilt Àr de s.k.
Prop. 2017/18:266
37
Prop. 2017/18:266 sina översiktsplaner ut omrÄden som Àr viktiga för utvecklingen av landsbygden i strandnÀra lÀgen. Redovisningen i översiktsplanen ska vara vÀgledande nÀr man prövar ansökningar om dispenser frÄn strandskyddet och upphÀvande av strandskyddet i detaljplaner. Boverket anger nya bostÀder som exempel pÄ en sÄdan ÄtgÀrd för vilken dispens kan ges i ett LIS- omrÄde.
LĂ€nsvis planering
Vissa frÄgor kan aktualisera behovet av mellankommunal samverkan, medan andra frÄgor kan förutsÀtta en regional samverkan. Utöver behovet av en funktionell planering mÄste kraven pÄ lÄngsiktighet och stadga beaktas. FörutsÀgbarhet och transparens för medborgare och företag bör ocksÄ vara kriterier för val av indelningsgrund. DÀrutöver mÄste behovet av ökad samordning beaktas mellan den fysiska planeringen pÄ kommunal nivÄ och planering för regional transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionala tillvÀxtfrÄgor.
Bostadsplaneringskommittén övervÀger tre alternativ nÀr det gÀller planeringens geografiska indelning (lÀnsvis planering, planering utan givna geografiska grÀnser och planering utan givna geografiska grÀnser med angivande av minsta antal deltagande kommuner). LÀnsvis planering motsvarar de gÀllande reglerna för regionplanering i Stockholms lÀn. Regeringen anser att en lÀnsvis avgrÀnsning underlÀttar samordning mellan olika planeringsslag.
Flera remissinstanser pekar pĂ„ vikten av att den regionala fysiska planeringen har en öppenhet för grĂ€nsöverskridande samarbeten och dialog. Regeringen menar att en lĂ€nsvis indelning inte hindrar samarbeten och dialog över lĂ€nsgrĂ€nserna och inte heller delregionala, mellanregionala och storregionala planeringar. PĂ„ flera hĂ„ll i landet finns redan exempel pĂ„ delregionala och storregionala samarbeten, exempelvis i VĂ€stra Götalands lĂ€n dĂ€r delregionala samarbeten sker, och i UmeĂ„regionen dĂ€r sex kommuner samarbetar. MĂ€lardalsrĂ„det Ă€r Ă€ven det ett exempel pĂ„ en storregional samverkan. I Ăresundsregionen finns, som nĂ€mnts i avsnitt 5.3, Greater Copenhagen, som Ă€r ett nationsöverskridande samarbetsprojekt med bĂ€ring pĂ„ regionalpolitiska övervĂ€ganden, frĂ€mst tillvĂ€xt och infrastruktur.
Sammanfattningsvis anser regeringen att en lÀnsvis indelning skapar synergieffekter kopplade till övriga planeringsslag. Den regionala fysiska planeringen bör dÀrför ha lÀnet som avgrÀnsning.
38
6.2Regional fysisk planering bör ske i vissa lÀn
Regeringens förslag: Regional fysisk planering ska ske i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn.
Regeringens bedömning: Regional fysisk planering bör, som ett led i att Ästadkomma mer enhetlighet i landet, införas i fler lÀn nÀr behov av och förutsÀttningar för sÄdan planering finns.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer inte med regeringens. KommittĂ©n föreslĂ„r att regional fysisk planering ska ske i alla lĂ€n.
Remissinstanserna: Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap anser att behovet av regional fysisk planering finns inom landets storstadsomrĂ„den, planeringen mĂ„ste dĂ€rför vara frivillig i övriga lĂ€n. VĂ€sterbottens lĂ€ns landsting och Samverkansorganet i VĂ€sterbottens lĂ€n framhĂ„ller att planeringen mĂ„ste anpassas till de regionala förutsĂ€ttningarna och vara frivillig och Göteborgsregionens kommunalförbund anser att en frivillig kommunal samverkan Ă€r mer Ă€ndamĂ„lsenlig för uppstĂ€llda syften. SkellefteĂ„ kommun menar att BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag har ett tydligt fokus pĂ„ att lösa storstĂ€dernas problem. Kommunen anser att det Ă€r olĂ€mpligt att tillĂ€mpa samma regelverk kring regional fysisk planering i hela landet. Denna uppfattning förs fram Ă€ven av Karlskrona, MönsterĂ„s, UmeĂ„ och Ărebro kommuner. Ărebro kommun anför sĂ€rskilt att den kommunala arbetsbördan kommer att öka till följd av uppgiften att stödja regionen i dess arbete, vilket riskerar att medföra en ineffektiv resursanvĂ€ndning. Kommunförbundet Norrbotten framhĂ„ller att i regioner med stora avstĂ„nd mellan kommuner dĂ€r det inte finns funktionella samband finns det ingen nytta med samverkan i bostadsförsörjningsfrĂ„gor. Göteborgs kommun anser att ett bĂ€ttre alternativ till den modell som föreslĂ„s i utredningen Ă€r att lĂ„ta regional samverkan fortsĂ€tta vĂ€xa fram ur de behov som finns i olika delar av landet. Stockholms handelskammare Ă€r tveksam till att regional fysisk planering enligt förslaget Ă€r en lösning som passar de kommuner i Sverige som Ă€r stora till ytan men har en relativt liten befolkningsmĂ€ngd.
HĂ€ssleholms, JĂ€rfĂ€lla, Lunds, Malmö, Solna, VĂ€sterĂ„s och Ăstra Göinge kommuner Ă€r positiva till förslaget. Malmö kommun understryker i sammanhanget vikten av att sĂ€kra det kommunala planmonopolet i framtagandet av en regional fysisk plan. Det gör Ă€ven majoriteten av landstingen, bl.a. Stockholms och SkĂ„ne lĂ€ns landsting.
Andra remissinstanser, bl.a. Svea hovrĂ€tt (Mark- och miljööverdomstolen), Nacka tingsrĂ€tt (mark- och miljödomstolen), NaturvĂ„rdsverket, Sveriges geologiska undersökning och majoriteteten av lĂ€nsstyrelserna, stĂ€ller sig positiva till förslaget om att införa obligatorisk regional planering i hela landet. Ăven SABO och HyresgĂ€stföreningen stöder BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag i denna del.
SkĂ€len för regeringens förslag och bedömning: Nyttan med och behovet av regional fysisk planering varierar över landet. I flera lĂ€n har den regionala fysiska planeringen fĂ„tt en ökad betydelse. Ăkade funktionella samband samt mĂ„nga kommuners resurs- och kompetensbrist, urbanisering och bostadsbrist har redan lett till samarbeten inom fysisk planering inom och mellan vissa lĂ€n. Dessa samarbeten omfattar bl.a. bildandet av kommunalförbund, gemensam översiktsplanering, gemensam vatten- och
Prop. 2017/18:266
39
Prop. 2017/18:266 avloppsverksamhet och framtagande av ett gemensamt planeringsunderlag. DÀrutöver sker pÄ nÄgra hÄll samverkan bl.a. i frÄgor om regionala knutpunkter och kÀrnor.
Med undantag för regionplaneringen för kommuner i Stockholms lĂ€n och planeringen som regionplaneorganet Göteborgsregionens kommunalförbund bedrivit har inte kommuner ingĂ„tt i en regionplanering enligt bestĂ€mmelserna i 7 kap. PBL. Av vad som har kommit fram i BostadsplaneringskommittĂ©ns betĂ€nkande förefaller det i första hand vara de kommuner som redan ingĂ„r eller har ingĂ„tt i nĂ„gon form av samverkan som ocksĂ„ har ett regionalt perspektiv och ser nyttan av samverkan inom fysisk planering och bostadsförsörjning. Flera kommuner i lĂ€n som bestĂ„r av stora delar glesbygd och mindre av större tĂ€tortsstrukturer pekar pĂ„ avsaknaden av behov av regional planering, medan kommuner i storstadsregionerna i högre grad ser nyttan med en ökad regional samordning. Ăven nĂ„got samverkansorgan och landsting samt kommunförbund uttrycker tveksamhet till att införa regional fysisk planering generellt i landet dĂ„ de inte ser behoven i sina egna lĂ€n, dĂ€ribland VĂ€sterbottens lĂ€ns landsting och Samverkansorganet i VĂ€sterbottens lĂ€n samt Kommunförbundet Norrbotten.
Stockholms lÀn vÀxer för nÀrvarande mycket snabbt. Under perioden
SkĂ„ne lĂ€n bestĂ„r i dag av 33 kommuner och utgör pĂ„ mĂ„nga sĂ€tt en sammanbunden region med gemensamma arbets- och bostadsmarknader samt en vĂ€l utvecklad regional infrastruktur i form av t.ex. kollektivtrafik. Ăven i SkĂ„ne lĂ€n Ă€r befolkningstillvĂ€xten stor. SkĂ„nes befolkning förvĂ€ntas under perioden
Regeringen föreslĂ„r dĂ€rför att regional fysisk planering ska ske i Stockholms lĂ€n och i SkĂ„ne lĂ€n. Ăven i andra lĂ€n kan det uppstĂ„ situationer som krĂ€ver regional samordning och utredningsarbete och som behöver hanteras i ett gemensamt sammanhang. HĂ€r Ă€r regeringens mening att, som ett led i att Ă„stadkomma mer enhetlighet i landet, regional fysisk planering bör införas i fler lĂ€n nĂ€r behov av och förutsĂ€ttningar för sĂ„dan planering finns.
40
Till skillnad frÄn vad som gÀller enligt nuvarande 7 kap. PBL innebÀr de Prop. 2017/18:266 nya reglerna om regional fysisk planering sÄdana Äligganden för landsting
och kommuner som bör meddelas genom lag (jfr 8 kap. 2 § 3 RF). Ska regional fysisk planering ske i andra lÀn Àn de nu utpekade behöver det dÀrför anges i lag.
6.3Landstinget bör ansvara för den regionala fysiska planeringen
Regeringens förslag: I ett lÀn dÀr regional fysisk planering ska ske ska landstinget ansvara för planeringen.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer i huvudsak med regeringens. KommittĂ©n föreslĂ„r att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret Ă€ven ska ha ansvar för regional fysisk planering i lĂ€net.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna stöder förslaget om att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret Àven ska ha ansvaret för regional fysisk planering.
Karlstads kommun anser att kommunen Àr bÀst lÀmpad att fatta beslut om markanvÀndningen. Landstinget och dess politiska styrning bedöms inte vara rÀtt forum för beslut om markanvÀndningen i Karlstad.
FastighetsÀgarna ifrÄgasÀtter om föreslaget om ansvarig aktör Àr den mest lÀmpade. FastighetsÀgarna ser en risk att regionala fysiska program i allt för stor utstrÀckning kommer att basera sig pÄ kortsiktiga politiska prioriteringar, varför mycket talar för att lÄta oberoende organ bereda planeringsunderlag för t.ex. infrastruktursatsningar.
SkÀlen för regeringen förslag
Den kommunala sjÀlvstyrelsen
En av grunderna för den svenska demokratin (KU 1973:26 s. 39) utgörs av den kommunala sjÀlvstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen, förkortad RF, förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal sjÀlvstyrelse. Vid införandet av regeringsformen beskrevs den kommunala sjÀlvstyrelsen som en styrelseform dÀr viktiga samhÀllsuppgifter decentraliseras till kommunala organ sÄ att hÀnsyn ska kunna tas lokala förhÄllanden och att medborgarna ska engagera sig, ta ansvar och fÄ inflytande i samhÀllsfrÄgor i den kommunala verksamheten (prop. 1973:90 s. 188). Den kommunala sjÀlvstyrelsen gÀller för kommuner och landsting. Kommuner och landsting Àr enligt regeringsformen kommuner pÄ lokal och regional nivÄ. De Àr jÀmstÀllda i den meningen att den ena inte Àr överordnad den andra (1 kap. 7 § RF och prop. 2009/10:80 s. 209).
Sverige ratificerade Är 1989 EuroparÄdskonventionen om kommunal sjÀlvstyrelse. I konventionen slÄs det fast vissa grundlÀggande principer för statens förhÄllande till kommunerna. OmrÄden som berörs Àr bl.a. den kommunala sjÀlvstyrelsens rÀttsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn och ekonomiska
41
Prop. 2017/18:266 resurser. I konventionen uttrycks den s.k. subsidiaritetsprincipen, som bl.a. innebÀr att besluten ska fattas sÄ nÀra medborgarna som möjligt (prop. 1988/89:119 s. 3 f. och prop. 1990/91:117 s.
I 14 kap. 2 § RF preciseras att den kommunala sjÀlvstyrelsen gÀller för all kommunal verksamhet. DÀr anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelÀgenheter av allmÀnt intresse pÄ den kommunala sjÀlvstyrelsens grund. Principen om den kommunala sjÀlvstyrelsen finns Àven i 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725), förkortad KL. DÀr anges att kommuner och landsting pÄ demokratins och den kommunala sjÀlvstyrelsens grund sköter de angelÀgenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. Kommunernas och landstingens skyldigheter och befogenheter ska som huvudregel meddelas genom lag. Det gÀller Àven grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt (8 kap. 2 § 3 RF). NÄgon reglering av vilka uppgifter som ska ligga pÄ kommuner och landsting finns inte i regeringsformen utan dÀr anges att nÀrmare bestÀmmelser om uppgifterna finns i lag (14 kap. 2 § RF). SÄdana obligatoriska uppgifter finns exempelvis i lagen om kollektivtrafik, lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa lÀn, lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, miljöbalken och PBL. Den kommunala sjÀlvstyrelsen kan sÄledes begrÀnsas och utökas genom lag. UtgÄngspunkten Àr att staten och kommunerna ska samverka pÄ skilda omrÄden och i olika former. Regeringen har ansett att det varken Àr lÀmpligt eller möjligt att en gÄng för alla dra orubbliga och preciserade grÀnser kring den kommunala sjÀlvstyrelsen. Ett skÀl Àr att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun mÄste kunna Àndras i takt med samhÀllsutvecklingen (prop. 1973:90 s. 190).
42
Det s.k. kommunala planmonopolet utgör en viktig del av den kommunala sjÀlvstyrelsen. Det kommunala planmonopolet uttrycks i 1 kap. 2 § PBL dÀr det föreskrivs att det Àr en kommunal angelÀgenhet att planlÀgga anvÀndningen av mark och vatten enligt lagen. I 1 kap. 4 § PBL definieras planlÀggning som arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser. I förarbetena till PBL anges att vad som omfattas av den kommunala ensamrÀtten Àr befogenheten att anta planer (prop. 1985/86:1 s. 461).
Kommuners och landstings ansvarsfördelning
I KL anges de grundlÀggande reglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. I lagen finns Àven den grundlÀggande bestÀmmelsen om den kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen. DÀr anges att kommuner och landsting sjÀlva fÄr ha hand om angelÀgenheter av allmÀnt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets omrÄde eller deras medlemmar (2 kap. 1 § KL). Kommuners och landstings allmÀnna befogenheter enligt 1 § begrÀnsas genom att kommuner och landsting inte fÄr ha hand om sÄdana angelÀgenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller nÄgon annan ska ha hand om (2 kap. 2 § KL). BestÀmmelsen tar sikte pÄ nÀr en angelÀgenhet exklusivt faller inom nÄgon annans befogenhet, t.ex. statliga angelÀgenheter som försvars- eller utrikespolitik. PÄ vissa verksamhetsomrÄden sammanfaller dock kommunernas och landstingens befogenheter. I sÄdana
fall utgör bestÀmmelsen inte nÄgot hinder mot att sÄvÀl kommuner som landsting tar sig an angelÀgenheter av samma slag. Ett sÄdant exempel Àr kulturomrÄdet. Det förekommer ocksÄ i speciallagstiftning att bÄde kommuner och landsting ÄlÀggs uppgifter inom samma omrÄde, exempelvis inom Àldreomsorgen (prop. 2016/17:171 s. 300).
Det finns sÀrskilda bestÀmmelser om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter pÄ vissa omrÄden (2 kap. 9 § KL). SÄdana bestÀmmelser finns i lag eller annan författning pÄ ett stort antal verksamhetsomrÄden. De kan Àven innehÄlla reglering av hur verksamheten ska bedrivas eller undantag frÄn de allmÀnna principerna för kommunal verksamhet. Exempel pÄ reglering av sÄdana verksamhetsomrÄden Àr socialtjÀnstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) och hÀlso- och sjukvÄrdslagen (2017:30), se prop. 2016/17:171 s. 305.
Enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn ska regionplaneringen i lÀnet bedrivas av landstinget. För övriga kommuner i Sverige kan enligt 7 kap. PBL den ansvariga aktören vara antingen ett befintligt kommunalförbund eller ett sÀrskilt bildat regionplaneförbund, för vilket kommunallagens bestÀmmelser om kommunalförbund i huvudsak ska gÀlla.
Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa lÀn ansvarar landstingen i vissa lÀn och Gotlands kommun för insatser för att skapa en hÄllbar regional tillvÀxt och utveckling samt för upprÀttandet och faststÀllandet av lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur. Som anges i avsnitt 5.4 och 5.6 föreslÄr regeringen att sÄdant ansvar ska innehas av landsting i alla lÀn med undantag för Gotlands lÀn dÀr kommunen har de skyldigheter som följer av lagen. Utöver de uppgifter som regleras i lag och förordningar fÄr de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret ibland uppgifter inom den regionala tillvÀxtpolitiken i sÀrskilda regeringsbeslut.
Kollektivtrafiken i Sverige har lÀnet som indelningsgrund och inom ett lÀn ansvarar landstinget och kommunerna gemensamt för den regionala kollektivtrafiken (2 kap. 1 § lagen om kollektivtrafik). Landstinget och kommunerna fÄr dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna ska bÀra ansvaret.
I samband med att landstinget blev ansvarig aktör för regionplaneringen i Stockholms lÀn utreddes frÄgan om huruvida landstingen skulle fÄ ansvaret Àven i övriga delar av Sverige. Det var Stockholms kommun och Stockholms lÀns landsting som inkom till regeringen med en begÀran om att landstinget skulle fÄ överta ansvaret för regionplaneringen i lÀnet. Till grund för begÀran lÄg en utredning som Storlandstingskommittén hade fÀrdigstÀllt Är 1967. Kommittén fann att det inte skulle inkrÀkta pÄ möjligheterna för olika lÀnsdelar att bevaka sina speciella intressen om landstinget blev ansvarig aktör. Kommittén förutsatte att kommunerna skulle fÄ yttra sig innan planen antogs. PÄ detta sÀtt skulle sambandet mellan den regionala och de kommunala planeringarna garanteras. Kommittén ansÄg vidare att landstinget skulle fÄ ansvaret i hela Sverige. I en promemoria som hade upprÀttats av Kommunikationsdepartementet, gjordes bedömningen att det var ÀndamÄlsenligt att landstinget fick ansvaret (Stencil K 1968:4). Det fanns enligt promemorian skÀl att föra över ansvaret till landstinget Àven i andra lÀn nÀr det var motiverat av samverkansbehov och andra organisatoriska förhÄllanden som motsvarade förhÄllandena i Stockholms-
Prop. 2017/18:266
43
Prop. 2017/18:266 regionen. NÀstan alla instanser ansÄg att ansvaret skulle kunna ligga pÄ landstinget i Stockholms lÀn. I frÄga om att överlÄta ansvaret till landsting i andra lÀn var remissopinionen delad.
44
Regeringen fann att landstinget som ansvarig aktör för regionplaneringen skulle innebÀra en ÀndamÄlsenlig lösning av flera av de sÀrskilda kommunala samverkansproblemen i Stockholmsregionen. I frÄga om att föra över ansvaret till landstinget Àven i övriga delar av Sverige konstaterade regeringen att det enligt remissvaren stod klart att det praktiska behovet av detta var starkt begrÀnsat. Regeringen ansÄg att nÄgot principiellt stÀllningstagande i frÄgan inte skulle göras just dÄ (prop. 1968:139 s. 12).
Inför införandet av plan- och bygglagen Är 1987 hade
Landstinget bör ansvara för planeringen
NĂ€r ĂPBL infördes 1987 uttalade regeringen att den fysiska planeringen borde bedrivas under ledning av demokratiskt valda organ, för att mĂ„len med den fysiska planeringen ska kunna nĂ„s. Regeringen anförde att den fysiska miljön utgör ramen för mĂ€nskligt liv och mĂ€nsklig verksamhet och att bĂ„de samhĂ€llets organ och de enskilda mĂ€nniskorna har ett ansvar för den fysiska miljöns utformning (prop. 1985/86:1 s. 57). Regeringen delar detta synsĂ€tt. Det har ocksĂ„ i sammanhanget grundlĂ€ggande betydelse att medborgarna i val ska kunna utkrĂ€va politiskt ansvar av den aktör som fĂ„r uppdraget. En utgĂ„ngspunkt Ă€r dĂ€rmed att aktören ska kunna utses av medborgarna genom val. En annan utgĂ„ngspunkt Ă€r att medborgarna och andra samhĂ€llsaktörer ska kunna ha god insyn i arbetet. Insyn tillförsĂ€kras om den ansvariga aktören Ă€r en myndighet och dĂ€rmed omfattas av offentlighetsprincipen. Det förslag om regional fysisk planering som regeringen lĂ€mnar innebĂ€r ökade uppgifter för den aktör som fĂ„r ansvaret. HĂ€nsyn mĂ„ste dĂ€rför tas till möjligheterna att utföra uppdraget.
Ett bakomliggande skÀl till förslaget om regional fysisk planering Àr att planeringen bör kunna bidra till att stÀrka samordningen med andra planeringsslag. Det Àr dÀrför vÀsentligt att den ansvariga aktören har förutsÀttningar att bidra till en ökad sÄdan samordning.
Bostadsplaneringskommittén övervÀgde fem olika alternativ (kommunalförbund, landsting, lÀnsstyrelse, aktör med det regionala utvecklingsansvaret och ett anpassningsbart alternativ) och föreslog att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret Àven ska ha ansvar för regional fysisk planering i lÀnet. Flertalet remissinstanser instÀmmer i kommitténs bedömning att det krÀvs att den aktör som har ansvar för regionalt tillvÀxtarbete, lÀnsplaner för transportinfrastruktur samt kollektivtrafik ocksÄ har ansvar för den regionala fysiska planeringen för att en samordning av dessa planeringsslag ska komma till stÄnd. Bostadsplaneringskommitténs utredning
visar ocksÄ att erfarenheterna frÄn regionplaneringen i Stockholms lÀn i huvudsak Àr positiva. Planeringen som bedrivs av landstinget Àr generellt sett vÀl förankrad bland kommunerna.
Ăven regeringens uppfattning Ă€r att landstinget Ă€r den mest lĂ€mpade aktören att inneha ansvaret för regional fysisk planering. SkĂ€len för det Ă€r att landstinget har en direktvald politisk församling och har lĂ€net som administrativ och geografisk grĂ€ns. Landstinget har vidare, till skillnad frĂ„n förhĂ„llandena 1987 som nĂ€mnts ovan, tilldelats ansvaret för planeringen för regional transportinfrastruktur och regionalt tillvĂ€xtarbete i flera lĂ€n. I linje med denna utveckling har regeringen, som nĂ€mnts ovan, i propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206) lagt fram förslag som innebĂ€r att ansvaret för dessa frĂ„gor ska innehas av landstinget i alla lĂ€n. För att nĂ„ en god samordning med andra planeringsomrĂ„den bör landstinget Ă€ven fĂ„ ansvaret för den regionala fysiska planeringen. Med anledning av vad Karlstads kommun för fram att kommunen Ă€r bĂ€st lĂ€mpad att fatta beslut om markanvĂ€ndningen kan regeringen konstatera att den plan som landstinget ska anta Ă€r vĂ€gledande, men inte bindande, för kommunernas beslut i markanvĂ€ndningsfrĂ„gor (se vidare avsnitt 6.5).
Enligt förslaget i lagrÄdsremissen ska ett landsting som Àr ansvarigt för regional fysisk planering benÀmnas regionplaneorgan. LagrÄdet anser att tydlighetsskÀl talar för att inte anvÀnda det ordet. Regeringen stÀller sig bakom denna synpunkt. I förhÄllande till förslaget i lagrÄdsremissen bör dÀrför ordet regionplaneorgan genomgÄende ersÀttas med landsting. En konsekvens av LagrÄdets synpunkter i denna del Àr ocksÄ att ytterligare lagÀndringar föreslÄs, bl.a. Àndringar som ansluter till förslagen i propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (se prop. 2017/18:206 avsnitt 5.4 och 5.6).
Prop. 2017/18:266
45
Prop. 2017/18:266 6.4 | Landstingets uppgifter |
Regeringens förslag: Landstinget ska
1.utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
2.upprÀtta ett förslag till regionplan eller förslag till Àndring av en sÄdan plan,
3.anta, pröva aktualiteten hos och vid behov Àndra planen,
4.lÀmna underlag om regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,
5.yttra sig över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under utstÀllningstiden i frÄga om hur de förhÄller sig till regionplanen,
6.verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses, och
7.verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter.
Landstinget ska lÀmna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begÀr.
LandstingsfullmÀktige beslutar i frÄgor om antagande, aktualitetsprövning och Àndring av en regionplan.
NÀr landstinget antar, prövar aktualiteten hos eller Àndrar en regionplan ska det senast dagen efter att beslutet tillkÀnnagetts, sÀnda ett meddelande om tillkÀnnagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet till lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet. NÀr beslutet har fÄtt laga kraft ska landstinget sÀnda planen eller beslutet om aktualitetsprövning till Bo- verket, lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer i huvudsak med regeringens. KommittĂ©n föreslĂ„r att det bland den ansvariga aktörens uppgifter anges att den ska föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt. KommittĂ©n föreslĂ„r inte nĂ„gra sĂ€rskilda bestĂ€mmelser om behörigt organ att fatta beslut om regionplaner och om tillkĂ€nnagivande av sĂ„dana beslut.
Remissinstanserna: Merparten av de inkomna remissynpunkterna Àr positiva till de föreslagna uppgifterna för de regionala aktörerna.
Majoriteten av lÀnsstyrelserna, bl.a. lÀnsstyrelserna i Hallands, JÀmtlands, Uppsala och VÀstra Götalands lÀn, tillstyrker förslaget om den ansvariga aktörens uppgifter. LÀnsstyrelsen i VÀsterbotten anser att rennÀring, mineralutvinning samt hÀlsa och sÀkerhet Àr frÄgor som bör ingÄ i planeringen. Statens geotekniska institut lyfter fram att den regionala planeringen bör inkludera frÄgor om lÀmplig markanvÀndning med hÀnsyn till geotekniska sÀkerhetsfrÄgor kopplade till klimatförÀndringen.
Trafikverket pÄtalar att uppgiften för den ansvariga aktören kan bli omfattande. SödertÀlje kommun anser att det Àr det upp till respektive part att avgöra med vem man vill föra dialog i medfinansieringsfrÄgor. Kommunen skulle föredra en författningstext om att samverkansorganet ska erbjuda möjligheten till dialog.
Motala kommun pekar pÄ att det förekommer mÄnga planeringssamarbeten med annan geografisk avgrÀnsning, Àven över lÀns- och riksgrÀnser. Det bör vara en uppgift för regionerna att stödja Àven sÄdana samarbeten anser kom-
46munen.
Norrköpings kommun anser att lagförslaget bör förtydligas sÄ att det fram- Prop. 2017/18:266 gÄr att Àven övriga aspekter pÄ hÄllbar utveckling ska ingÄ i den ansvariga
aktörens uppgifter.
Ljusdals kommun har svÄrt att förstÄ vilka insatser regionplaneorganet skulle medverka till ur perspektivet att det rÄder ett kommunalt ansvar för bostadsförsörjningen.
SkÀlen för regeringens förslag
GÀllande bestÀmmelser
Enligt 7 kap. PBL ska ett regionplaneorgan utreda sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- eller vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt. Regeringen kan enligt 7 kap. 1 § PBL besluta att utrednings- och samordningsverksamheten ska avse vissa angivna frÄgor. Om det behövs, ska regionplaneorganet samordna översiktlig planering för tvÄ eller fler kommuner. Regionplaneorganet ska Àven inom sin region bevaka regionala frÄgor och i sÄdana frÄgor fortlöpande lÀmna underlag till kommunerna och de statliga myndigheterna för deras planering. Regionplaneorganets uppgift Àr i första hand att bitrÀda kommuner, lÀnsstyrelser och sektorsmyndigheter med regionala synpunkter pÄ bl.a. markanvÀndning. NÀr kommunen upprÀttar ett förslag till översiktsplan eller Àndring i planen ska kommunen samrÄda bl.a. med berörda regionplaneorgan (3 kap. 8 § PBL). Ett regionplaneorgan fÄr anta en regionplan för hela eller en del av regionen. Enligt PBL ska planlÀggningen frÀmja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestÄndet.
Utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnet
NÀr reglerna om regionplanering infördes 1987 bedömde den dÄvarande regeringen att tillkomsten av ett regionplaneorgan skulle innebÀra en viss planeringskompetens vid sidan av kommunerna. Regeringen anförde att det dÀrför var naturligt att söka förebygga kompetenskonflikter genom att frÄn början ange inom vilka grÀnser regionplaneorganet skulle verka. Som exempel pÄ frÄgor som kunde anses lÀmpliga för en regional bedömning framhölls tÀtorternas lÀge och storlek, bostads- och arbetsplatsomrÄden, trafikförsörjning, anlÀggningar för rörligt friluftsliv av regionalt intresse samt terminaler och andra strukturpÄverkande anlÀggningar. Det var enligt regeringen ocksÄ angelÀget att regionplaneorganets uppgifter begrÀnsades till klart regionala frÄgor och inriktades pÄ att i sÄdana frÄgor ta fram underlag för medlemskommunernas och de statliga myndigheternas planering inom regionen. Det skulle vara frÄga om spörsmÄl som bör behandlas ur ett vidare perspektiv Àn den enskilda kommunens eller dÀr olika kommuners önskemÄl kan behöva sammanjÀmkas (prop. 1985/86:1 s. 196 och 665).
Regeringen instÀmmer i att det Àr angelÀget att tydliggöra och dÀrmed avgrÀnsa ansvars- och uppgiftsomrÄden. Den regionala fysiska planeringen bör liksom vid regionplanering enligt gÀllande bestÀmmelser avse frÄgor som bör behandlas ur ett vidare perspektiv Àn den enskilda kommunens. Regeringen menar i detta sammanhang att landstinget ska utreda frÄgor av mellankommunal och regional betydelse för lÀnets fysiska miljö. Uppgiften syftar till att det ska finnas ett framÄtsyftande och mÄlstyrt arbete pÄ regional nivÄ dÀr regionala och mellankommunala frÄgor kan identifieras och i största
47
Prop. 2017/18:266 möjliga mÄn behandlas. Uppgiften kan ocksÄ handla om att ta fram prognoser, omvÀrldsanalyser och olika utvecklingsscenarier för att skapa beredskap
för olika samhÀllsutvecklingar. | |
Syftet Àr att den regionala fysiska planeringen ska underlÀtta för den | |
kommunala planeringen och övriga regionala planeringar, inte att den ska | |
ta över nÄgra av kommunens uppgifter. Uppgiften innebÀr inte heller att den | |
ansvariga aktören ska ta över nÄgra uppgifter som nÄgon annan ansvarar | |
för, exempelvis planering av transportinfrastruktur, vatten- och avloppsför- | |
sörjning, bostadsförsörjning och avfallshantering. Regeringen ser ocksÄ att | |
landstinget kan ha en funktion att spela i frÄgor dÀr olika kommuners önske- | |
mÄl kan behöva sammanjÀmkas, t.ex. vindkrafts- och andra energianlÀgg- | |
ningar, större verksamhetsomrÄden, omrÄden som rör rekreation och fritid | |
samt infrastrukturanlÀggningar och regionala cykelstrÄk. | |
Den planering regeringen föreslÄr ska vara funktionell och flexibel sÄ att | |
den kan göras med hÀnsyn till de variationer som finns sÄvÀl mellan som | |
inom lÀnen. Arbetet ska ta utgÄngspunkt i skilda regionala förutsÀttningar | |
och behov. UtifrÄn regionala analyser och kunskapsunderlag ska landstinget | |
synliggöra de olika förutsÀttningar som finns och som ligger till grund för | |
avvÀgningar och prioriteringar. Den regionala variationen innebÀr att den | |
regionala fysiska planeringen innehÄllsmÀssigt kommer att skilja sig Ät | |
mellan olika lÀn. | |
Bostadsplaneringskommittén föreslÄr att den aktör som Àr ansvarig för | |
regional fysisk planering ska ha i uppgift att föra dialog med berörda parter | |
som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastruktur- | |
projekt. Som exempel pÄ sÄdana förhandlingar nÀmner kommittén bl.a. | |
2013 Ärs Stockholmsförhandling (dir. 2013:22) och Sverigeförhandlingen | |
(dir. 2014:106 och 2014:113). De skÀl kommittén anger för sitt förslag Àr att | |
dessa typer av förhandlingar och den regionala fysiska planeringen behöver | |
förhÄlla sig till varandra, att en dialog kan stÀrka planeringens genomförande- | |
perspektiv och att det ger berörd aktör en god kÀnnedom om samtliga pro- | |
cesser. | |
Regeringen instÀmmer i att landstinget kan ha skÀl att hÄlla sig informerat | |
om eventuella pÄgÄende förhandlingar om infrastrukturobjekt. Landstinget | |
kan ocksÄ fylla en funktion vid förhandlingar genom att lÀmna underlag | |
om regionala frÄgor. I den fysiska planeringsprocessen för vÀgar och jÀrn- | |
vÀgar finns det ocksÄ en skyldighet att samrÄda med berörda kommuner, | |
regionala kollektivtrafikmyndigheter samt, i de fall vÀgen eller jÀrnvÀgen | |
medför betydande miljöpÄverkan, de organisationer som berörs. | |
Den lagstadgade fysiska planeringsprocessen Àr skild frÄn den ekono- | |
miska planering som sker i form av infrastrukturpropositioner och efter- | |
följande beslut om nationell plan respektive regionala planer för trans- | |
portsystemet. Samtidigt krÀvs bÄda formerna av planering för att ett visst | |
utbyggnadsobjekt ska komma fram till ett genomförande. Riksdagen har | |
stÀllt sig bakom att kriterier för prioritering av olika ÄtgÀrder i den eko- | |
nomiska planeringen ska gÀlla lika oavsett hur ÄtgÀrderna finansieras. | |
Generellt sett har inte förhandlingar om hur en utbyggnad ska finansieras | |
ekonomiskt nÄgon större inverkan pÄ den fysiska planeringen för utbygg- | |
naden. | |
De flesta förhandlingar om medfinansiering av infrastruktur förs med | |
Trafikverket, vare sig de handlar om att kommuner eller landsting medfi- | |
48 | nansierar utbyggnad av statens infrastruktur eller vice versa. Endast i undan- |
tagsfall genomförs förhandlingarna frÄn statens sida genom ett sÀrskilt förhandlingsprojekt i form av en kommitté eller förhandlingsperson. Det framgÄr inte klart av kommitténs förslag om uppgiften att föra dialog endast omfattar förhandlingar om medfinansiering i de sistnÀmnda fallen. Som Trafikverket pÄpekat i sitt remissvar skulle en uppgift att föra dialog kunna bli omfattande och dÀrmed betungande för landstinget. Det Àr inte heller givet att fler parter i en förhandling underlÀttar ett genomförande.
Regeringen menar att det genom landstingets uppgift att lÀmna underlag om regionala frÄgor finns möjlighet för landstinget att bidra till processen. I den fysiska planeringsprocessen för vÀgar och jÀrnvÀgar finns vidare en skyldighet att samrÄda med berörda aktörer. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att det inte Àr lÀmpligt att genom Àndring i lag ge landstinget i uppgift att föra dialog med parter som förhandlar om medfinansiering.
UpprÀtta förslag till, anta, pröva aktualiteten hos och Àndra en regionplan
I samband med Bygglagutredningens och
Planeringen kan vara viktigare Ă€n antagandet av en plan. Samtidigt ger en plan förutsĂ€ttningar för staten att bevaka sina intressen â dĂ€ribland riksintressen â inom ramen för samrĂ„det och sedan i ett yttrande över planen. Om en plan inte skulle utarbetas, skulle bedömningar av olika intressen försvĂ„ras och inte kunna kommuniceras eller synliggöras. DĂ€rmed bidrar en plan till ökad transparens. En plan kan ocksĂ„ underlĂ€tta kommunikation och dialog mellan de ansvariga aktörerna med ansvar för övriga planeringsslag inom landstingen men ocksĂ„ med kommunerna.
En plan kan sÄledes anvÀndas för att visa pÄ vÀsentliga strukturella förhÄllanden och samband. Planen kan förmedla regionala mÄlbilder och perspektiv med utgÄngspunkt frÄn geografiska förutsÀttningar och göra dessa mÄlbilder anvÀndbara för den kommunala översiktsplaneringen. Det kan Àven utgöra ett kunskaps- och planeringsunderlag och belysa mellankommunala, regionala och mellanregionala relationer.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör ingÄ i landstinget uppgifter att anta en regionplan. Landstinget bör vidare pröva regionplanens aktualitet och vid behov Àndra planen (se vidare avsnitt 6.7). I frÄga om planens nÀrmare innehÄll, se avsnitt 6.5. Förslaget innebÀr ingen Àndring i frÄga om möjligheten att sammanfoga en regionplan med en regional utvecklingsstrategi pÄ det sÀtt som har skett i Stockholms lÀn. Det innebÀr inte heller nÄgot hinder mot att sammanfoga regionplanen med en annan plan, program eller strategi pÄ regional nivÄ dÀr sÄ bedöms vara önskvÀrt.
Regionplanen ska vara ett stöd för kommunerna i deras planering, alltifrÄn att vara ett kunskaps- och analysunderlag till att underlÀtta vissa av-
Prop. 2017/18:266
49
Prop. 2017/18:266 vÀgningar. Den ska ocksÄ erbjuda en plattform för att diskutera mellankommunala och regionala frÄgor. En regionplan bör Àven tillhandahÄlla det regionala perspektiv som PBL stÀller krav pÄ i översiktsplaneringen (3 kap. 5 § 4 PBL) och vara en brygga mellan planeringar pÄ regional nivÄ och kommunernas planeringsarbete. Planen ska ocksÄ vara ett stöd för statliga myndigheter genom att bl.a. synliggöra en fysisk planering för hela lÀnet. Arbetet med regionplan kommer att variera mellan de berörda lÀnen, sÄvÀl i tid som i omfattning, och skiftande utmaningar och prioriteringar bör ges olika utrymme i arbetet.
För att fylla den funktion som planen Àr avsedd att ha behöver berörda aktörer fÄ del av den. NÀr landstinget har antagit en regionplan bör det dÀrför vara skyldigt att utan dröjsmÄl skicka planen till Boverket, lÀnsstyrelse och berörda kommuner. Motsvarande bör gÀlla Àven vid beslut om Àndring eller annat beslut som följer av en aktualitetsprövning av regionplanen.
Beslut om antagande och Àndring av en regionplan bör, i likhet med vad som hittills har gÀllt vid regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn, fattas av landstingsfullmÀktige. FullmÀktige bör Àven pröva regionplanens aktualitet.
LÀmna underlag om regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö
En viktig utgĂ„ngspunkt för den planering som regeringen föreslĂ„r Ă€r behovet av kunskap kring regionala frĂ„gor som pĂ„verkar kommunal planering, exempelvis befolkningsprognoser och omvĂ€rldsanalyser. Behovet av kunskap och kompetens finns pĂ„ samtliga nivĂ„er. Ăven berörda myndigheter och lĂ€nsstyrelsen kan, likt kommuner, ha behov av god regional kunskap. Kunskapsbehovet kommer sannolikt att öka i fortsĂ€ttningen i takt med de förĂ€ndringar som samhĂ€llet genomgĂ„r. Lagstiftningen stĂ€ller vidare krav pĂ„ att kommunernas arbete ska beakta och samordnas med nationella och regionala mĂ„l, planer och program (bl.a. 3 kap. 5 § 4 PBL och 2 § 2 lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar) samtidigt som samhĂ€llsförĂ€ndringarna stĂ€ller krav pĂ„ planeringsunderlagens omfattning och specialisering. Boverket pekar i sin rapport Sambandet mellan det regionala tillvĂ€xtarbetet och kommunernas översiktsplanering pĂ„ att en ökad samordning mellan det regionala planeringsarbetet och kommunernas översiktsplanering krĂ€ver ett gediget kunskaps- och planeringsunderlag (Boverket, 2014). Till det kommer att kommuner mĂ„nga gĂ„nger arbetar vid sidan av varandra för att definiera och synliggöra samma eller liknande samband mellan det kommunala och det regionala.
Syftet med bestÀmmelsen Àr dels att skapa förutsÀttningar för samordning av lÀnets fysiska planering med arbetet i andra lÀn samt mellan regional fysisk planering och planeringarna för transportinfrastruktur, tillvÀxt, kollektivtrafik och bostadsförsörjning, dels att tillhandahÄlla planeringsunderlag för den kommunala översikts- och detaljplanelÀggningen samt upprÀttande av omrÄdesbestÀmmelser i syfte att underlÀtta den kommunala planeringen. Regeringen anser att detta kommer att bli en central uppgift för landstingen och ett sÀtt för dessa att löpande hÄlla kontakt med kommunerna och pÄ sÄ vis skapa sig en god uppfattning om och en möjlighet att uppmÀrksamma kommunerna pÄ regionala frÄgor som rör fysisk planering.
50
Mot denna bakgrund anser regeringen att en vÀsentlig uppgift för lands- Prop. 2017/18:266 tinget Àr att tillhandahÄlla underlag som rör regionala frÄgor av betydelse för
lÀnets fysiska miljö. FörutsÀttningarna i frÄga om resurser och kompetens varierar mellan lÀnen. Regeringen ser möjlighet till en viss rationalisering och effektivisering genom att en aktör fÄr uppdraget att ta fram underlaget inom lÀnet. Med ett regionalt framtaget kunskaps- och analysunderlag kommer berörda kommuners eller andra aktörers behov att ta fram en sÄdan typ av underlag att minska.
Yttra sig över kommunernas översiktsplaner
Enligt nuvarande ordning ska kommuner samrÄda med regionplaneorgan nÀr ett förslag till översiktsplan upprÀttas. Det finns dock inget krav pÄ att ett regionplaneorgan ska yttra sig över en översiktsplan under tiden den Àr utstÀlld. Regeringen menar att landstinget bör följa framtagandet av översiktsplanen under hela processen i syfte att identifiera mellankommunala och regionala intressekonflikter. Eftersom en plan kan ha genomgÄtt betydande förÀndringar frÄn samrÄdsskedet till utstÀllningsskedet anser regeringen att landstinget ska yttra sig över förslag till översiktsplaner Àven under utstÀllningstiden. I yttrandet ska landstinget ge sin syn pÄ hur översiktsplanen förhÄller sig till regionplanen. Yttrandet fyller en viktig funktion för kommunernas efterföljande planering eftersom de i sin översiktsplan ska redogöra för eventuella avvikelser i förhÄllande till regionplanen (se avsnitt 6.5).
Verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses
Regeringen föreslÄr att landstinget ska fÄ i uppgift att verka för insatser | |
som kan bidra till att lÀnets lÄngsiktiga behov av bostÀder för alla delar av | |
befolkningen kan tillgodoses. Regeringen vill tydliggöra att de insatser som | |
framförs nedan omfattar samtliga lÀnsinvÄnare. I mÄnga av Sveriges lÀn Àr | |
bostads- och arbetsmarknader allt mer integrerade, vilket innebÀr att beho- | |
vet av att koppla samman frÄgor som rör lÀnets fysiska miljö till frÄgor som | |
rör bostadsförsörjning ökar pÄ flera hÄll. Regeringen anser, till skillnad frÄn | |
Ljusdals kommun, att landstinget kommer att kunna medverka till att öka | |
kompetensen kring bostadsförsörjningen pÄ en strukturell och regional nivÄ. | |
Landstinget kommer dÀrmed att kunna bidra till att samverkan och en fort- | |
satt kunskapsuppbyggnad sker. Exempel pÄ insatser för landstinget Àr att ta | |
fram analyser och annat planeringsunderlag, exempelvis sÄdant underlag | |
som rör förutsÀttningar, utmaningar och framgÄngsfaktorer kopplade till | |
bostadsförsörjning. Underlaget ska ses som ett komplement till det under- | |
lag som lÀnsstyrelsen tar fram enligt lagen om kommunernas bostadsför- | |
sörjningsansvar. Andra exempel pÄ insatser Àr att erbjuda olika mötes- | |
forum för att pÄ regional nivÄ samtala om och sprida kunskap och erfaren- | |
heter kring regional fysisk planering och bostadsfrÄgan. För att underlÀtta | |
planeringen bör kommunerna lÀmna sina riktlinjer till landstinget (se vidare | |
i avsnitt 6.5 och 6.6). | |
LÀnsstyrelsen har ansvaret för att i en skriftlig rapport analysera bostads- | |
marknaden i lÀnet (förordningen [2011:1160] om regionala bostadsmark- | |
nadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar). Till det kommer | |
att landstinget enligt regeringens förslag ska redovisa hur hÀnsyn har tagits | |
till kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning (se avsnitt 6.5). Detta | 51 |
Prop. 2017/18:266 kommer att stÀlla krav pÄ att landstingen, kommunerna och lÀnsstyrelsen samverkar. Regeringen ser att respektive aktör kan dra stor nytta av sÄdan samverkan genom att underlaget som ligger till grund för planer och rapporter kommer att förbÀttras.
Verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter
KlimatförĂ€ndringar leder till en utveckling som all planering behöver förhĂ„lla sig till för att uppnĂ„ en lĂ„ngsiktigt hĂ„llbar utveckling. SamhĂ€llsplaneringen Ă€r ett verktyg för att minska vĂ„r klimatpĂ„verkan och för att kunna möta de konsekvenser som följer av ett förĂ€ndrat klimat. Det Ă€r ocksĂ„ nödvĂ€ndigt att sĂ€kerstĂ€lla att strategiska beslut i den fysiska planeringen inte försĂ€mrar förutsĂ€ttningarna för att klara beslutade miljökvalitetsmĂ„l och GenerationsmĂ„let. Ăkad nederbörd, stigande havsnivĂ„er, fler vĂ€derrelaterade katastrofer och en förhöjd Ă„rsmedeltemperatur fĂ„r direkta konsekvenser för samhĂ€llsplaneringen.
à tgÀrder för att minska klimatpÄverkan vidtas pÄ alla nivÄer i samhÀllsplaneringen, frÄn FN och EU till den nationella nivÄn samt pÄ regional och lokal nivÄ. Sverige har 16 miljökvalitetsmÄl som förtydligas med hjÀlp av preciseringar. Ett av mÄlen Àr BegrÀnsad klimatpÄverkan. För detta mÄl finns en precisering som beslutats av Sveriges riksdag som bl.a. innebÀr att den globala medeltemperaturökningen begrÀnsas till lÄngt under 2 grader C över förindustriell nivÄ och anstrÀngningar görs för att hÄlla ökningen under 1,5 grader C över förindustriell nivÄ. För flera av miljökvalitetsmÄlen utarbetar lÀnsstyrelsen regionala mÄl i samverkan med regionala aktörer.
Som regional miljömyndighet har lÀnsstyrelsen en övergripande och samordnande roll i arbetet med miljömÄlen. Regional utveckling och samverkan i miljömÄlssystemet (RUS) Àr ett samverkansorgan som stöder, vÀgleder och samordnar de olika lÀnsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömÄlssystemet. Verksamheten i RUS organiseras av en styrgrupp med representanter frÄn lÀnsstyrelser, NaturvÄrdsverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting. I december 2016 fick aktörer med regionalt utvecklingsansvar i uppdrag att ta fram en regional handlingsplan för att integrera och stÀrka klimat- och miljöperspektiven i det regionala tillvÀxtarbetet för perioden
52
SamhÀllsplaneringen Àr ocksÄ central för att stÀrka samhÀllets anpassning till ett förÀndrat klimat. Det Àr nödvÀndigt att anvÀnda samhÀllsplaneringen som ett verktyg för att begrÀnsa utslÀppen av vÀxthusgaser och för att kunna möta de förÀndringar som följer av det Àndrade klimatet. Det Àr ocksÄ nödvÀndigt att sÀkerstÀlla att strategiska beslut i den fysiska
planeringen inte försÀmrar förutsÀttningarna att klara beslutade miljökvalitetsmÄl och GenerationsmÄlet.
Med hÀnsyn till att ÄtgÀrder för att begrÀnsa klimatpÄverkan och dess effekter behöver vidtas pÄ alla nivÄer i samhÀllet anser regeringen att den regionala nivÄn har en viktig funktion att fylla. DÀrutöver har flera av de frÄgor som regeringen ser kan komma att ingÄ i den regionala fysiska planeringen betydelse för att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter. Som nÀmns ovan samordnar lÀnsstyrelsen det regionala arbetet med miljökvalitetsmÄlen. Regeringens förslag om att landstinget ska verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan ersÀtter inte lÀnsstyrelsens ansvar för samordning av det regionala arbetet för minskad klimatpÄverkan. Den uppgift regeringen föreslÄr avser i stÀllet att sÄvÀl tillföra arbetet med att begrÀnsa klimatpÄverkan en ytterligare arena som att den regionala fysiska planeringen ska kunna bidra till en minskning av lÀnets klimatpÄverkan. Exempelvis kan landstinget skapa förutsÀttningar, genom sin kunskap och med dialog, för ökad anvÀndning av kollektivtrafik och ökad samordning av godstransporter. Det kan t.ex. avse strukturella förutsÀttningar för infrastruktur, markanvÀndning och bebyggelse och hur dessa kan nyttjas för att skapa ett transporteffektivt samhÀlle.
En annan ÄtgÀrd kan vara att lyfta frÄgan om regionala cykelstrÄk, nÄgot som krÀver koordinerade insatser pÄ kommunal nivÄ. Andra ÄtgÀrder som stÄr den regionala och lokala nivÄn till buds Àr att skapa regionala plattformar för att diskutera hur naturliga resurser som vind, sol och vatten kan tas tillvara. I remissvaren frÄn merparten av lÀnsstyrelserna framgÄr ocksÄ att en större del av dessa stöder uppgifterna som regeringen föreslÄr ska lÀggas pÄ landstingen. En regional fysisk planering som kan bidra till effektiva och strategiska lösningar kring bl.a. transporter eller energitillförsel bör ocksÄ kunna bidra till en minskad klimatpÄverkan i lÀnet. Den kan ocksÄ minska risken för översvÀmning eller bidra till lÀmplig markanvÀndning med hÀnsyn till geotekniska sÀkerhetsfrÄgor till följd av ett förÀndrat klimat.
LĂ€mna uppgifter till regeringen
Ă
r 2012 gav regeringen landstinget i Stockholms lÀn, i egenskap av regionplaneorgan, i uppdrag att göra en regional bedömning av behovet av nya bostÀder i lÀnets kommuner (regeringsbeslut IV:11
Regeringens uppdrag till landstinget i Stockholms lÀn visar pÄ behovet för regeringen att fÄ tillgÄng till en regional bedömning. I 5 § lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar finns en bestÀmmelse om att regeringen kan begÀra underlag frÄn kommunerna. Som skÀl för bestÀmmelsen anges i förarbetena att det kan finnas behov för regeringen att vid en viss tidpunkt begÀra sÀrskild information om planeringen av bostadsförsörjningen i vissa kommuner eller i en speciell frÄga (prop. 2000/01:26 s. 17). Samma skÀl gör sig gÀllande i frÄgor om den regionala fysiska planeringen. Det kan handla om att synliggöra regionala utmaningar eller ta fram regionala underlag kring andra frÄgor som tangerar den regionala aktörens ansvarsomrÄden.
Prop. 2017/18:266
53
Prop. 2017/18:266 Landstinget bör dÀrför lÀmna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begÀr.
6.5Regionplan
Regeringens förslag: En regionplan ska ange grunddragen för anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet. Den ska vidare ge vÀgledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser. Planen ska inte vara bindande.
Av en regionplan ska det vidare framgÄ
1.hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen enligt plan- och bygglagen, hur riksintressen enligt miljöbalken har tillgodosetts och pÄ vilket sÀtt miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken har följts,
2.hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet, och
3.hur planen Àr avsedd att genomföras.
För regionplanen ska motsvarande krav pÄ redovisning i frÄga om strategisk miljöbedömning och miljökonsekvenser gÀlla som för översiktsplanen.
LÀnsstyrelsens granskningsyttrande över planförslaget ska redovisas tillsammans med regionplanen. Om lÀnsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmÀrkas i planen. Regionplanen ska utformas sÄ att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgÄr.
Om en översiktsplan avviker frÄn regionplanen, ska det av översiktsplanen framgÄ pÄ vilket sÀtt den gör det och skÀlen för avvikelsen.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer delvis med | |
regeringens. Kommittén föreslÄr att planinstrumentet ska benÀmnas regionalt | |
fysiskt program och att lÀnsstyrelsens granskningsyttrande över sÄdant pro- | |
gram ska vara en del av programmet. Kommittén föreslÄr ocksÄ att rege- | |
ringen fÄr meddela föreskrifter om programmets utformning i övrigt. Kom- | |
mittén föreslÄr inte nÄgon sÀrskild bestÀmmelse om att grunddragen för | |
anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och riktlinjer för lokaliseringen | |
av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet ska anges i | |
regionplanen. Kommittén föreslÄr inte heller vare sig krav pÄ tydlighet i | |
frÄga om regionplanens innebörd och konsekvenser eller krav pÄ redovis- | |
ning i frÄga om strategisk miljöbedömning och miljökonsekvenser. | |
Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Svea hovrÀtt (Mark- | |
och miljööverdomstolen), Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) och | |
Motala kommun, anser att uttrycket program Àr missvisande och plan bör | |
anvÀndas i stÀllet, framför allt dÄ begreppet plan har en tydlig koppling till | |
plan- och bygglagen och de planeringsverktyg som finns dÀr, exempelvis | |
översiktsplan. | |
Ett antal lÀnsstyrelser, bl.a. lÀnsstyrelserna i JÀmtlands, Kalmar, Norr- | |
bottens och Uppsala lÀn anser att det Àr en svaghet i förslaget att det reg- | |
54 | ionala fysiska programmet enbart Àr vÀgledande, vilket kan leda till att |
kommunal och annan planering samt andra beslut pĂ„ kommunal nivĂ„ kommer att motverka den regionala planeringen. LĂ€nsstyrelserna i Dalarnas och Ărebro lĂ€n instĂ€mmer dĂ€remot i att det regionala fysiska programmet huvudsakligen ska ha en vĂ€gledande funktion. Förslaget i denna del fĂ„r Ă€ven stöd av Dalarnas, Hallands, VĂ€sterbottens, VĂ€stra Götalands och Ăstergötlands lĂ€ns landsting samt Kommunförbundet SkĂ„ne som Ă€ven framhĂ„ller vikten av att det regionala fysiska programmet inte pĂ„verkar det kommunala planmonopolet negativt.
Ăven Heby, Helsingborgs, HĂ€ssleholms, Linköpings, Ljusdals, Malmö, Motala, SkellefteĂ„, Stockholms, Varbergs och VĂ€sterviks kommuner menar att det Ă€r viktigt att tydliggöra att programmet Ă€r vĂ€gledande för kommunerna, annars finns det risk att det kommunala planmonopolet pĂ„verkas negativt. NĂ„gra av kommunerna tror inte att lösningen till genomförandet ligger i att avvikelser mellan kommunernas planer och det regionala fysiska programmet enligt förslaget ska anges och motiveras. Detta riskerar snarare att försvĂ„ra översiktsplaneprocessen.
VÀsterbottens lÀns landsting motsÀtter sig att ett stort antal uppgifter ska vara obligatoriska i det regionala fysiska programmet och anför att regionen mÄste kunna vÀlja vilka frÄgor som ska avhandlas i det fysiska programmet för att det ska vara till nytta för det regionala utvecklingsarbetet.
Flera remissinstanser, bl.a. Boverket, Fortifikationsverket, Försvarsmakten och RiksantikvarieÀmbetet, stöder förslaget om att planen ska redogöra för hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen respektive riksintressen. Myndigheterna menar att det Àr positivt för kommande prövningar om avvÀgningar gjorts redan pÄ den regionala nivÄn. Boverket anför att det bör förtydligas vilka delar av 2 kap. PBL som Àr relevanta för den regionala nivÄn. NaturvÄrdsverket anser att fysisk planering har en central betydelse för hur de svenska utslÀppen av klimatgaser förÀndras pÄ lÀngre sikt. Verket anser dock att utredningen har ett för snÀvt och begrÀnsande perspektiv pÄ de möjligheter som regional planering har för att nÄ ocksÄ andra miljökvalitetsmÄl Àn klimatmÄlet och att Àven bidra till GenerationsmÄlet i miljömÄlssystemet.
LÀnsstyrelsen i Södermanlands lÀn ifrÄgasÀtter förutsÀttningarna för att i ett regionalt fysiskt program hantera allmÀnna intressen respektive riksintressen, inte minst mot bakgrund av svÄrigheterna att i en översiktsplan fÄ fram tillrÀckligt gott underlag för bedömningar. Samtidigt menar LÀnsstyrelsen att en tidig kartlÀggning av intressekonflikter kan fylla en funktion i sig.
SkĂ„ne lĂ€ns landsting efterfrĂ„gar att förhĂ„llandet mellan det regionala fysiska programmet och kommunens översiktsplanering tydliggörs sĂ„ att översiktsplanen ocksĂ„ blir ett kommunalt planeringsdokument som hĂ€nsyn ska tas till. Ăven Lunds kommun och Kommunförbundet SkĂ„ne uttrycker detta.
VÀstra Götalands lÀns landsting framhÄller att staten mÄste ta sitt ansvar att samordna, prioritera och göra avvÀgningar mellan de statliga intressena samt bistÄ med stöd och underlag.
Motala kommun framhÄller att det finns en risk att det regionala fysiska programmet vid sÄdana bedömningar gÄr in i allt för mycket detaljer nÀr det gÀller kommunala angelÀgenheter.
Linköpings kommun understryker att grunden i den regionala planeringen bör utgöras av
Prop. 2017/18:266
55
Prop. 2017/18:266 Kommunen anför att erfarenhet har visat att det Àr den redovisade ortstrukturen pÄ regional nivÄ med tydlig koppling till trafikstrukturen, som haft störst betydelse för kommunernas fortsatta arbete med fördjupade översiktsplaner och detaljplaner och dÀrmed för lokalisering av nya bostÀder. Kommunen anser att det finns risk för att de regionala fysiska programmen behandlar alltför mÄnga och detaljerade frÄgor och avstyrker dÀrför att kravet pÄ att det av programmet ska framgÄ hur hÀnsyn tagits till allmÀnna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen, riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken samt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska utgÄ. Malmö kommun för ett liknande resonemang och anför att det finns en risk att programmet skulle belastas med en stor mÀngd detaljerade frÄgor och följaktligen förlora fokus pÄ övergripande strategiska frÄgor.
Sveriges Kommuner och Landsting understryker vikten av att en regional planering inte ska leda till en ökad byrÄkrati som riskerar att ytterligare förlÀnga planeringsprocessen och avstyrker dÀrför att regionplanen ska hantera allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL samt att lÀnsstyrelsen ska avge ett sÀrskilt granskningsyttrande över programmet.
SkÀlen för regeringens förslag
GÀllande bestÀmmelser
I 7 kap. PBL föreskrivs att en regionplan ska vara vĂ€gledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrĂ„desbestĂ€mmelser, och ange grunddragen för anvĂ€ndningen av mark- och vattenomrĂ„den och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk, om det har betydelse för regionen. Regionplanen ska vidare utformas sĂ„ att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgĂ„r. Planen ska gĂ€lla i Ă„tta Ă„r och kan Ă€ndras eller upphĂ€vas. NĂ„got krav pĂ„ aktualitetsprövning stĂ€lls inte i frĂ„ga om regionplan. Till skillnad frĂ„n bestĂ€mmelserna om översiktsplan behöver lĂ€nsstyrelsens granskningsyttrande över regionplanen inte redovisas tillsammans med planen (jfr 3 kap. 20 § PBL). NĂ€mnda bestĂ€mmelser gĂ€ller ocksĂ„ för regionplaneringen för kommunerna i Stockholms lĂ€n (3 § lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lĂ€n). Ăversiktsplaner Ă„ sin sida ska ge vĂ€gledning för beslut om hur mark- och vattenomrĂ„den ska anvĂ€ndas och hur den byggda miljön ska anvĂ€ndas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Den bindande regleringen av markens anvĂ€ndning och av bebyggelsen inom kommunen görs genom detaljplan. I vissa avseenden kan detta Ă€ven ske genom omrĂ„desbestĂ€mmelser (4 kap. 1 och 4 §§ PBL). Om en detaljplan avviker frĂ„n en översiktsplan ska det i detaljplanen anges pĂ„ vilket sĂ€tt den i sĂ„ fall gör det och skĂ€len för avvikelsen (4 kap. 33 § första stycket 5 PBL).
56
BenÀmning av planinstrumentet
I avsnitt 6.1 redogörs för skÀlen till anvÀndningen av begreppet planering. Den gÀngse benÀmningen av planinstrument enligt PBL Àr plan. Till skillnad frÄn Bostadsplaneringskommittén anser regeringen att benÀmningen regionplan bör anvÀndas för sÄdana regionala planinstrument Àven i fortsÀttningen, framför allt dÄ uttrycket plan har en tydlig koppling till plan- och bygglagen och de planinstrument som finns dÀr, exempelvis översiktsplan. AnvÀndandet av uttrycket plan stöds ocksÄ av flera remissinstanser, t.ex.
Svea hovrÀtt (Mark- och miljööverdomstolen), Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) och Motala kommun.
Bindande eller vÀgledande regionplan?
Regionplaner har inte haft bindande verkan vare sig enligt gÀllande bestÀmmelser eller enligt byggnadslagens regler för regionplanering. NÀr systemet med regionplanering infördes i byggnadslagen Är 1947, bedömde regeringen att avvikelser frÄn regionplaner kunde behöva göras, varför planerna endast skulle ha vÀgledande karaktÀr. Vid införandet av plan- och bygglagen Är 1987 uttalades att plansystemet mÄste fungera som hjÀlpmedel och inte som ett svÄrforcerat hinder, byggt pÄ felaktiga eller tidigare okÀnda förutsÀttningar, varför övervÀgande skÀl talade för att nÄgra tvingande bindningar mellan planerna inte borde finnas (jfr prop. 1985/86:1 s. 71).
Regeringen anser att samma skÀl fortfarande gör sig gÀllande. En bindande regionplan minskar genomförbarheten genom att den inte lÀmnar utrymme för skiftande prioriteringar och nytillkommande frÄgor i efterföljande planeringar.
Regeringen anser dÀrför, i likhet med Bostadsplaneringskommittén och flertalet remissinstanser, att regionplanen ska vara vÀgledande för översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser. Ett av skÀlen till att regionplaner inte Àr bindande Àr just behovet av att kunna göra avsteg frÄn dem.
I planens vÀgledande funktion ligger att den ska vara ett beslutsunderlag och ge riktlinjer för kommande beslut (jfr prop. 1985/86:1 s. 70, 73 och 122). Vid planlÀggning enligt PBL ska hÀnsyn tas till mellankommunala och regionala förhÄllanden (2 kap. 3 § första stycket PBL). Detta innebÀr exempelvis att hÀnsyn mÄste tas till en regionplan nÀr en detaljplan upprÀttas. Om t.ex. en strategisk miljöbedömning krÀvs för detaljplanen, ska miljökonsekvensbeskrivningen innehÄlla en sammanfattning av hur planen förhÄller sig till andra relevanta planer och program (jfr 4 kap. 34 § PBL och 6 kap. 11 § 1 miljöbalken). Ett exempel pÄ nÀr bestÀmmelserna tillÀmpats pÄ detta sÀtt Àr nÀr Stockholms kommuns beslut om detaljplan för en bussterminal i Katarinaberget vid Slussen upphÀvdes av domstol bl.a. pÄ grund av att miljökonsekvensbeskrivningen var bristfÀllig i frÄga om planens förhÄllande till regionplanen för Stockholms lÀn (Nacka tingsrÀtt [mark- och miljödomstolen], mÄl nr P
FrÄgan om hur regionplanen beaktas vid beslut om översiktsplaner inom lÀnet kan bevakas av landstinget och lÀnsstyrelsen vid framtagande av sÄdana planer enligt förfaranden i 3 kap. Om landstinget finner att en kommun vid upprÀttande av detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser avvikit frÄn regionplanens innehÄll, kan landstinget framföra sina synpunkter till lÀnsstyrelsen och begÀra att saken ska prövas av lÀnsstyrelsen enligt 11 kap. 10 §. Landstingets mening bör, liksom tidigare, tillmÀtas en stor betydelse (jfr prop. 1985/86:1 s. 669).
NÀr det gÀller arbetet med att ta fram en regionplan ska hÀnsyn tas till den kommunala planering som berörs. Landstinget ska dÄ föra en dialog med kommunerna i regionplanens samrÄds- och utstÀllningsskede. Detta torde enligt regeringen minska risken för att innehÄllet i regionplanen kommer som en överraskning för kommunerna och bidrar snarare till att innehÄllet Àr vÀl förankrat hos de berörda.
Prop. 2017/18:266
57
Prop. 2017/18:266
58
För att stÀrka planens vÀgledande funktion menar regeringen att det bör framgÄ av en översiktsplan om den avviker frÄn regionplanen för lÀnet, pÄ vilket sÀtt den i sÄ fall gör det och skÀlen för avvikelsen. NÄgra remissinstanser, frÀmst kommuner, Àr tveksamma till att införa en sÄdan bestÀmmelse dÄ detta skulle innebÀra en för stor inskrÀnkning i den kommunala sjÀlvstyrelsen. Regeringen ser inte att ett sÄdant krav inskrÀnker den kommunala sjÀlvstyrelsen eftersom det endast handlar om att redovisa eventuella avvikelser och regionplanen inte Àr annat Àn vÀgledande. Om inte förhÄllandet mellan planeringarna görs tydligt pÄ detta sÀtt, försvinner ocksÄ mycket av syftet med att ta fram en regionplan.
Regionplanens innehÄll
För flera av de sektorsvisa strategier, planer och program som utarbetas pÄ regional nivÄ stÀlls krav pÄ deras innehÄll. Enligt förordningen om lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur ska det inom varje lÀn upprÀttas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbÀttringsÄtgÀrder. I förordningen pekas ett antal ÄtgÀrder ut som planen ska omfatta. Förordningen om regionalt tillvÀxtarbete anger att den regionala utvecklingsstrategin ska vara en samlad och sektorsövergripande strategi för det regionala tillvÀxtarbetet i ett eller flera lÀn och innehÄlla mÄl och lÄngsiktiga prioriteringar för det regionala tillvÀxtarbetet. NÀr det gÀller trafikförsörjningsprogram ska de enligt lagen om kollektivtrafik innehÄlla faststÀllda mÄl för den regionala kollektivtrafiken. DÀrutöver anger lagen krav pÄ det nÀrmare innehÄllet i programmen i sex punkter.
Ett skÀl till att Àven reglera regionplanens innehÄll Àr att det ökar förutsÀttningarna för mer samstÀmmiga planer. Det skulle bl.a. kunna leda till ett ökat samarbete och samordning mellan lÀn som berörs och likartade förvÀntningar pÄ planen oavsett vilken landsdel denna avser. En reglering leder ocksÄ till förutsÀgbarhet i frÄga om planens innehÄll, vilket stÀrker förutsÀttningarna för dialogen med sÄvÀl statliga myndigheter som nÀringslivet. NÄgot som talar emot en reglering Àr att den regionala variationen, nÄgot regeringen anser att planen bör fÄnga upp, till viss del skulle kunna riskera att gÄ förlorad. Regeringen anser dock att övervÀgande skÀl talar för att övergripande reglera vad en regionplan ska innehÄlla. En sÄdan reglering bör vara allmÀnt hÄllen för att inte i onödan binda utvecklingen och hindra anpassningen till olika förhÄllanden.
Utformningen av en plan ska kunna skifta frÄn lÀn till lÀn. För Stockholms lÀn har regionplanen och strategin för lÀnets utveckling, RUFS 2010, samordnats i ett och samma dokument. Det innehÄller beskrivningar av utmaningar och utgÄngspunkter samt en vision, till vilken fyra mÄl och sex strategier med Ätagande knyts. För SkÄne lÀn har SkÄne lÀns landsting tagit fram Strukturbild för SkÄne och syftar till att koppla samman den regionala utvecklingsstrategin för SkÄne med kommunernas översiktsplaner.
Hur hÀnsyn har tagits till riksintressen, miljökvalitetsnormer samt allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL
I de samtal som Bostadsplaneringskommitténs fört med kommunföretrÀdare i landet har det förts fram att det Àr svÄrt för kommunerna att hantera ett hundratal nationella mÄl, planer, program och riksintressen i den kommu-
nala planeringen. Kommittén har tagit del av den kritik som kommuner riktar mot att statliga myndigheter kommer in sent i planeringsskedet och ibland med skilda budskap vid olika skeden i processen. Vid kommitténs möten med företrÀdare för kommuner, landsting och samverkansorgan har flertalet framfört att lÀnsstyrelsen ofta stÀller krav pÄ hÀnsyn till riksintressen och nationella mÄl sent i detaljplaneprocessen vilket medför att processen bromsas och fördröjs. Dessa företrÀdare har efterfrÄgat ett system dÀr bedömningar nÀr det gÀller nationella intressen kan göras i ett tidigare skede Àn vid detaljplanelÀggning. I flera sammanhang har det framförts till Bostadsplaneringskommittén att den regionala nivÄn bör kunna utgöra en plattform för bedömningar i ett tidigt skede i planeringen. Regeringen anförde i propositionen En enklare planprocess att det var önskvÀrt att lÀnsstyrelsen kan lÀmna ett sÄ tidigt besked som möjligt till kommunen i frÄga om sÄdana intressen som kan föranleda ett ingripande frÄn statens sida. Samtidigt kan det vara svÄrt för lÀnsstyrelsen att tidigt i planprocessen ta stÀllning till huruvida stÀllningstagandet Àr beroende av ytterligare uppgifter eller underlag frÄn kommunen (prop. 2013/14:126 s. 128).
Regeringen menar, liksom flera remissinstanser, att tidiga stÀllningstaganden bör kunna leda till att förutsÀttningarna för kommunerna att planera stÀrks genom att det tidigt i processen synliggörs och skapas förutsÀttningar att hantera mÄlkonflikter. Genom att bedömningar kan ske redan pÄ regional nivÄ bör mer lÄngsiktiga förutsÀttningar för kommunernas planering kunna skapas, vilket Àven bör förbÀttra investeringsklimatet för marknadens aktörer.
Ett sÀtt att Ästadkomma sÄdan förutsÀgbarhet och lÄngsiktighet anser regeringen Àr att krÀva att det av regionplanen ska framgÄ hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL, hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och hur miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts. Syftet med detta Àr att tidigt fÄ till stÄnd bedömningar och avvÀgningar utifrÄn de allmÀnna intressena, riksintressena och miljökvalitetsnormerna pÄ en regional nivÄ. De ska i sin tur vara underlag för den kommunala översikts- och detaljplaneringen samt upprÀttande av omrÄdesbestÀmmelser och dÀrigenom underlÀtta den kommunala planeringen. PÄ sÄ sÀtt skapas förutsÀttningar för landstinget och för kommunerna att fÄ ta del av statens intressen i ett tidigt skede. Regeringen anser inte, till skillnad frÄn Boverket, att det Àr lÀmpligt att pÄ förhand peka ut vilka allmÀnna intressen som Àr relevanta vid planlÀggning pÄ regional nivÄ. Den regionala fysiska planeringen kommer att utgÄ frÄn olika förutsÀttningar och dÀrmed aktualisera stÀllningstagande i frÄga om olika allmÀnna intressen.
Ett ytterligare led i att stÀrka förutsÀgbarheten för den efterföljande planeringen Àr att lÀnsstyrelsen bör yttra sig över landstingets bedömningar i dessa avseenden innan regionplanen antas (se avsnitt 6.6 och 6.7). PÄ detta sÀtt kan eventuella konflikter med allmÀnna intressen eller sÄdana intressen som senare kan föranleda ett ingripande frÄn statens sida identifieras tidigt. Regeringen ser att detta kan bidra till att bl.a. förebygga fördröjningar i kommunernas efterföljande planering.
Malmö och Linköpings kommuner ser risker med att regionplanen kommer att hantera allt för detaljerade frĂ„gor och dĂ€rmed bli tungrodd. Ăven Sveriges Kommuner och Landsting framför en liknande synpunkt. Regeringen anser att regionplaneringen kan bidra med samordning och
Prop. 2017/18:266
59
Prop. 2017/18:266 avvÀgningar pÄ en strategisk nivÄ i ett tidigt skede. Vissa avvÀgningar Àr förvisso svÄra att förutse pÄ en alltför övergripande nivÄ pÄ grund av brist pÄ konkretion. Att inte inkludera frÄgan om allmÀnna intressen respektive riksintressen i en plan som syftar till att vÀgleda den fysiska planeringen riskerar att i viss mÄn motverka sitt syfte dÄ bÄde allmÀnna intressen och riksintressen utgör en central del i fysisk planering. Boverket, Fortifikationsverket, Försvarsmakten och RiksantikvarieÀmbetet vÀlkomnar en hantering av statliga intressen redan pÄ den regionala nivÄn. Remissinstanserna understryker samtidigt att det Àr centralt att ta stÀllning till vilka delar av 2 kap. PBL som har relevans för den regionala nivÄn. Regeringen delar denna uppfattning och anser att detta stÀllningstagande fÄr göras inom ramen för respektive regionplanering.
Hur hÀnsyn har tagits till kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning
Sedan 2014 ska planlĂ€ggning enligt plan- och bygglagen, med hĂ€nsyn till natur och kulturvĂ€rden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhĂ„llanden, frĂ€mja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestĂ„ndet (2 kap. 3 § 5 PBL). Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL, anger att de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning ska vara vĂ€gledande vid tillĂ€mpning av bestĂ€mmelsen (4 § BFL). Vidare anger 3 kap. 5 § 5 PBL att det ska framgĂ„ av översiktsplanen hur kommunen avser att tillgodose det lĂ„ngsiktiga behovet av bostĂ€der. Redovisningen kan anpassas till kommunens situation nĂ€r det gĂ€ller bostadsförsörjning (prop. 2013/14:59 s. 33). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen och det behov av bostĂ€der som identifierats i riktlinjerna ska genom bestĂ€mmelsen pĂ„verka översiktsplanen. Ăversiktsplanen blir sĂ„ledes ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens intentioner nĂ€r det gĂ€ller bostadsförsörjningen. BestĂ€mmelsen i PBL innebĂ€r att översiktsplanen ska Ă„terspegla bostadsförsörjningsbehovet genom stĂ€llningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehĂ„llet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer (prop. 2013/14:59 s. 22).
Att PBL och BFL Àr nÀra sammankopplade kan tyckas vara givet men det finns en stor variation i hur kommuner hanterar bostadsfrÄgan och planlÀggning. I vissa fall Àr samordningen mellan de tvÄ obefintlig, medan andra arbetar vÀldigt metodiskt för att föra samman flera kommunala planeringsomrÄden med bostadsförsörjningen.
Som framgÄtt ovan finns det tydliga kopplingar mellan planlÀggningen i PBL och möjligheterna att tillgodose det kommunala bostadsförsörjningsbehovet. FörutsÀttningarna för att det kommunala och i viss mÄn Àven det regionala bostadsförsörjningsbehovet kan tillgodoses bör öka nÀr frÄgan behandlas bÄde pÄ den kommunala och den regionala nivÄn, inte minst dÄ ÄtgÀrder pÄ regional nivÄ, exempelvis infrastruktur, kollektivtrafik, tillvÀxtsatsningar m.m. pÄverkar förutsÀttningarna för bostadsbyggande. I den regionala fysiska planeringen bör det dÀrför ingÄ att beskriva hur förutsÀttningarna för bostadsförsörjningen ser ut i lÀnet och hur regionplanen kan stödja en fortsatt god bostadsförsörjning och redovisa detta i planen. HÀr bör underlaget utgöras av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning tillsammans med hur översiktsplanerna har hanterat frÄgan.
60
Hur hÀnsyn har tagits till annan planering
Ett led i att samhÀllsplaneringen har blivit mer komplicerad Àr att en aktör inte ensam kan bedriva planering. Begrepp som flernivÄstyrning anvÀnds för att beskriva att samhÀllets styrningsmekanismer har Àndrats till att mer handla om processer och nÀtverksbyggande snarare Àn vertikala styrprocesser. Beslutsprocesserna liknas i dag mer vid samverkansprocesser, dÀr flera olika aktörer frÄn politiken till intresseorganisationer deltar.
I Bostadsplaneringskommitténs möten med representanter för olika sektorer i samhÀllsplaneringen har det bl.a. framkommit att skillnader i sprÄk och kultur kan vara en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen. En annan Àr att planerare inte ser att de Àr sÀrskilt involverade i andra processer Àn de som de sjÀlva har ansvar för. I stor utstrÀckning arbetar dessa personer endast med och fokuserar enbart pÄ sina frÄgor, trots vetskapen om att frÄgorna Àr en del av ett system som hÀnger samman. UtifrÄn sÄvÀl sociala utgÄngspunkter som ur miljö- och klimatsynpunkt ger en starkare samordning mellan planeringsslagen förutsÀttningar för en mer hÄllbar samhÀllsutveckling. Exempelvis bör en utökad samordning av planeringar leda till ökad transporteffektivitet, minskade transportbehov och bidra till vÀl samordnade gods- och persontransporter, bl.a. en energieffektiv kollektivtrafik. Regeringen bedömer att godstransporter och markanvÀndning som genererar godstransporter bör beaktas i högre utstrÀckning. Det gÀller Àven i viss mÄn för energifrÄgor, som nÀr vindkraftsatsningar behöver samordnas mellan kommuner inom en region, eller nÀr laddstolpar för elfordon ska byggas upp lÀngs lÀngre vÀgstrÄk. En ökad samordning kan ocksÄ bidra till att skapa mer attraktiva bostadsmiljöer.
Planering för mark- och vattenanvÀndning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillvÀxt och bostÀder utgÄr frÄn olika syften. Planeringen presenteras Àven i dokument som alla gÄr under olika benÀmningar. Regelverken stÀller inga direkta krav pÄ att samordning ska ske mellan olika planeringsformer, utöver att PBL och BFL anger att det ska framgÄ hur kommunen avser att ta hÀnsyn till och samordna översiktsplanen respektive riktlinjerna för bostadsförsörjning med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling inom kommunen. Regeringen anser dock att de olika planeringarna behöver uppmÀrksammas i regionplanen. Det gÀller lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur, planering för kollektivtrafik, regionala utvecklingsstrategier och statliga och kommunala mÄl, planer och program. Ett centralt inslag i arbetet med att ta fram en regionplan bör dÀrför vara att i planen redogöra för hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella
Prop. 2017/18:266
61
Prop. 2017/18:266
62
och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet.
Ett viktigt inslag i landstingets arbete med att visa hur hÀnsyn har tagits till övriga planeringsslag Àr aktualitetsprövningen (se nÀrmare avsnitt 6.7). Landstinget kan dÄ bedöma ramarna för det fortsatta arbetet, identifiera vilka problem och möjligheter som finns och dÀrmed avgöra vilka centrala utmaningar som lÀnet har att arbeta vidare med. Landstinget behöver inom ramen för den prövningen se över vilka nationella och regionala mÄl, planer och program som Àr relevanta för arbetet.
NaturvÄrdsverket lyfter i frÄga om relevanta mÄl, planer och program fram de möjligheter som regional planering har för att nÄ ocksÄ andra miljökvalitetsmÄl Àn klimatmÄlet och att planeringen Àven kan bidra till GenerationsmÄlet i miljömÄlssystemet. Regeringen anser att GenerationsmÄlet i miljömÄlssystemet Àr ett exempel pÄ ett sÄdant nationellt mÄl som tydligt behöver vÀgleda landstinget i arbetet med att ta fram en regionplan.
Ett perspektiv som Àr centralt för regionplanen att beakta Àr ett landsbygdsperspektiv som tar hÀnsyn till tillgÄng till lokal service, vÄrd och omsorg i hela lÀnet. Regeringen menar att lÀnsstyrelsen kan fungera vÀgledande i detta arbete genom dess kunskap om lÀnets lands- och glesbygder, samt möjligheter till och förutsÀttningar för utveckling av dessa.
Uppgift om hur planen Àr avsedd att genomföras
En framtrÀdande erfarenhet av regionplanering Àr bristen pÄ genomförandeverktyg. Bristen pÄtalades redan pÄ
Det Àr viktigt att genomförandefrÄgorna hanteras som en del av sjÀlva regionplanen. Regeringen anser dÀrför att det ska framgÄ av regionplanen hur den Àr avsedd att genomföras. Det Àr varken lÀmpligt eller nödvÀndigt att reglera hur den ansvariga aktören ska arbeta för att genomförande av planen ska ske. Detta bör lÀmnas till den ansvariga aktören att avgöra.
Redovisning i frÄga om strategisk miljöbedömning och miljökonsekvenser
Till skillnad frÄn bestÀmmelserna i 7 kap. PBL inför regeringens förslag en skyldighet för den ansvariga aktören, i detta fall landstinget, att anta en regionplan för lÀnet. Kravet pÄ antagande av en regionplan medför att Àven sÄdana planer kan trÀffas av kraven pÄ miljöbedömning (jfr prop. 2003/04:116 s. 47). Landstinget bör dÀrför ange skÀlen för bedömningen i regionplanen, pÄ motsvarande sÀtt som i frÄga om översiktsplaner, om det bedömer att en sÄdan strategisk miljöbedömning som avses i miljöbalken inte ska göras. Om landstinget har kommit fram till att en strategisk miljöbedömning krÀvs, bör miljökonsekvenserna redovisas i planen pÄ ett sÀtt som uppfyller miljöbalkens krav för detta (jfr prop. 2016/17:200 s. 160 f.).
LÀnsstyrelsens granskningsyttrande bör redovisas tillsammans med regionplanen
För att synliggöra statens invÀndningar och eventuella intresse- och mÄlkonflikter för efterföljande översikts- och detaljplanering samt upprÀttande
av omrÄdesbestÀmmelser anser regeringen, liksom Bostadsplaneringskom- Prop. 2017/18:266 mittén, att lÀnsstyrelsens granskningsyttrande bör redovisas tillsammans
med regionplanen. Eftersom det Àr viktigt att det tydligt framgÄr vad landstingsfullmÀktige tar stÀllning till anser inte regeringen, till skillnad frÄn kommittén, att lÀnsstyrelsens granskningsyttrande ska utgöra en del av regionplanen (jfr prop. 2009/10:170 s. 178). Om lÀnsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del bör det anmÀrkas i planen, pÄ motsvarande sÀtt som gÀller för översiktsplaner (3 kap. 20 § PBL). Som skÀl för en sÄdan ordning nÀr det gÀller översiktsplaner uttalas i förarbeten bl.a. att det vid beslut om en översiktsplan ska rÄda klarhet i frÄgan om huruvida det finns vÀsentliga invÀndningar. Det anförs vidare att Àven för dem som hÀmtar upplysningar frÄn planen för sitt handlande har det betydelse att fÄ information om huruvida det rÄder enighet eller inte mellan staten och kommunen. I förarbetena uttalas ocksÄ att det Àr viktigt att andra myndigheter och aktörer som anvÀnder en översiktsplan som beslutsunderlag fÄr klart för sig vilken vikt man bör tillmÀta planen (prop. 1985/86:1 s. 142, 345 f. och 535 f.). Enligt regeringens mening bör motsvarande synsÀtt gÀlla i frÄga om regionplan.
Regionplanen bör utformas sÄ att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgÄr
För att regionplanen ska kunna bli en vÀgledning för det fortsatta planeringsarbetet för kommunerna, men ocksÄ för andra aktörer pÄ regional och statlig nivÄ samt andra intressenter, anser regeringen att planen bör utformas sÄ att det tydligt gÄr att utlÀsa dels vad regionplanen innebÀr, dels vilka konsekvenserna blir om planen genomförs. DÀrigenom stÀlls ett s.k. tydlighetskrav pÄ regionplanens innehÄll.
Regeringen ser inte behov av ett bemyndigande att meddela föreskrifter om regionplanens utformning i övrigt.
6.6Samverkan och samrÄd
Regeringens förslag: NÀr ett förslag till regionplan eller förslag till Àndring av en sÄdan plan upprÀttas ska samrÄd, utstÀllning och granskning genomföras i stort sett pÄ motsvarande sÀtt som gÀller för översiktsplaner. UtstÀllningstiden ska vara minst tre mÄnader.
Om landstinget begÀr det, ska lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs lÀmna landstinget det underlag det behöver för att fullgöra sina uppgifter.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer delvis med regeringens förslag. KommittĂ©n föreslĂ„r sĂ€rskilda bestĂ€mmelser om samrĂ„d och granskning, men inte utstĂ€llning av planförslaget. LĂ€nsstyrelsens uppgifter vid samrĂ„d enligt kommittĂ©ns förslag innefattar inte att verka för att frĂ„gor om anvĂ€ndningen av mark- och vattenomrĂ„den som angĂ„r tvĂ„ eller flera kommuner samordnas pĂ„ ett lĂ€mpligt sĂ€tt. Enligt kommittĂ©ns förslag ska det av lĂ€nsstyrelsens granskningsyttrande, till skillnad frĂ„n vad som gĂ€ller vid en hĂ€nvisning till 3 kap. 16 § PBL, framgĂ„ om programmet
63
Prop. 2017/18:266 inte tillgodoser ett allmÀnt intresse enligt 2 kap. PBL. Vidare avviker kommitténs förslag genom att lÀnsstyrelsens granskningsyttrande inte omfattar
lÀnsstyrelsens bedömning om eventuella omrÄden för landsbygdsutveck- | |
ling i strandnÀra lÀgen och om samordning av frÄgor som angÄr tvÄ eller | |
flera kommuner skett pÄ ett lÀmpligt sÀtt. Kommittén föreslÄr ocksÄ en | |
motiveringsskyldighet i det fall ett beslut av lÀnsstyrelsen eller nÄgon annan | |
statlig myndighet avviker frÄn vad som anges i lÀnsstyrelsens gransknings- | |
yttrande. | |
Remissinstanserna: LÀnsstyrelserna i Dalarnas, JÀmtlands, Jönköpings, | |
Kalmar, Norrbottens, Uppsala, VĂ€sternorrlands, VĂ€stra Götalands, Ărebro | |
och Ăstergötlands lĂ€n understryker vikten av att planeringen bedrivs till- | |
sammans med och i samrÄd med kommunerna och anför att det saknas | |
tydliga regler för detta i förslaget. LÀnsstyrelserna anser att det bör stÀllas ett | |
krav om samarbete pÄ kommunerna och den ansvariga aktören för att sÀker- | |
stÀlla att arbetet drivs gemensamt. Dessa lÀnsstyrelser, liksom lÀnsstyrelser- | |
na i Hallands och Kronobergs lÀn, anser att det Àr bra att lÀnsstyrelsen ges | |
i uppgift att bidra till att avvÀgningar enligt 2 kap. PBL samt 35 kap. miljö- | |
balken görs pÄ regional nivÄ utifrÄn det sektorsövergripande ansvaret och | |
helhetsperspektivet pÄ lÀnets hÄllbara utveckling. Flera av lÀnsstyrelserna, | |
dÀribland lÀnsstyrelserna i GÀvleborgs, Dalarnas, VÀsterbottens, VÀster- | |
norrlands och VÀstmanlands lÀn, menar att förslaget innebÀr att lÀnsstyrel- | |
serna ska granska mer pÄ den regionala nivÄn Àn de gör i den kommunala | |
översiktsplaneringen, varför en följdÀndring dÀr samma uppgift anges för | |
granskningen av översiktsplanen dÀrför vore rimlig. | |
SkÄne lÀns landsting anser att det Àr viktigt att Àven lÀnsstyrelsen deltar | |
aktivt i hela processen vid framtagande av ett regionalt fysiskt program för | |
att det ska ha en nytta för kommunerna. Hallands lÀns landsting menar att | |
det Àr helt avgörande för en effektiv regional planering att lÀnsstyrelsen sÄ | |
tidigt som möjligt lÀmnar det planeringsunderlag som behövs och gör av- | |
vÀgningar mellan statliga intressen. VÀstra Götalands lÀns landsting avstyr- | |
ker förslaget att lÀnsstyrelsen ska avge ett sÀrskilt granskningsyttrande över | |
programmet. I stÀllet ska lÀnsstyrelsen avge ett bindande yttrande som | |
samlat redovisar statens avvÀgningar och prioriteringar inom de omrÄden | |
som planeringen berör. | |
Heby, HÀssleholms, Linköpings och Malmö kommuner och Àven Kom- | |
munförbundet SkÄne anför att det Àr mycket viktigt att sÀkra det kommu- | |
nala inflytandet över det regionala fysiska programmet. SkÄne lÀns lands- | |
ting framhÄller att det bör förtydligas i lagtexten att det regionala fysiska | |
programmet ska tas fram i samarbete med kommunerna för att pÄ sÄ sÀtt | |
vĂ€rna om det kommunala planmonopolet. Ăven VĂ€stra Götalands lĂ€ns | |
landsting och Samverkansorganet i Sörmlands lÀn betonar vikten av att | |
kommunerna medverkar för ett framgÄngsrikt genomförande. | |
Linköpings kommun uttrycker vidare att lagen bör utformas sÄ att allmÀn- | |
hetens insyn och inflytande garanteras. VÀxjö tingsrÀtt framhÄller att i den | |
mÄn den nya regionala fysiska planeringen skapar nya förutsÀttningar för | |
mÀnniskors vardag bör formerna för en medborgardialog utvecklas. | |
NÄgra kommuner, dÀribland Nyköpings kommun, menar att det Àr av stor | |
vikt att lÀnsstyrelsen kan samordna, prioritera och göra avvÀgningar av de | |
statliga intressena. | |
Sveriges Kommuner och Landsting anför att det Àr angelÀget att lÀnssty- | |
64 | relsernas roll i samhÀllsplaneringen förÀndras till att i större utstrÀckning |
stödja, samordna och tydliggöra de statliga intressena pÄ regional nivÄ. Att | Prop. 2017/18:266 |
lÀnsstyrelserna ges uppgiften att slutligt granska det regionala fysiska pro- | |
grammet framstÄr som ett steg i en icke önskvÀrd riktning. I stÀllet, anser | |
SKL, bör det ansvariga organet för den regionala fysiska planeringen under | |
arbetet med att ta fram det regionala programmet kunna begÀra ett skriftligt | |
besked frÄn lÀnsstyrelsen som samlat redovisar statens avvÀgningar och | |
prioriteringar inom de omrÄden planeringen berör. LÀnsstyrelsen ska endast | |
kunna yttra sig vid ett tillfÀlle och beskedet bör vara bindande. | |
Boverket anser att lÀnsstyrelserna i sitt granskningsyttrande bör fokusera | |
pÄ nationella intressen, eftersom de allmÀnna intressen som tas upp i 2 kap. | |
PBL ofta Àr av mer lokal karaktÀr. Kravet pÄ att lÀnsstyrelsen i sitt gransk- | |
ningsyttrande ska bedöma om det regionala programmet inte tillgodoser ett | |
allmÀnt intresse enligt 2 kap. PBL kan tolkas som att frÄgan Àr av större | |
vikt pÄ regional nivÄ Àn vid kommunal planering, trots att regelverket i | |
första hand Àr anpassat för den sistnÀmnda. LantmÀteriet understryker att | |
det för fastighetsbildningsverksamheten Àr det av stor vikt att fÄ entydiga | |
besked om vilka intressen som har företrÀde. | |
Försvarsmakten ser en risk att lÀnsstyrelsen i sin redovisning av och av- | |
vÀgning mellan riksintressen förbiser underlag som presenterats av riksin- | |
tressemyndigheterna. Det Àr dÀrför av stor vikt att det i lÀnsstyrelsens upp- | |
drag inom regional fysisk planering betonas vikten av att samrÄda med | |
riksintressemyndigheterna vid framtagandet av programmen samt inför | |
avlÀmnandet av granskningsyttrande. Försvarsmakten menar ocksÄ att | |
direkt samrÄd bör ske mellan den aktör som ansvarar för den regionala | |
planeringen och Försvarsmakten. | |
SABO anser det bÀttre att statens synpunkter kommer fram under arbetet | |
med att ta fram programmet Àn i ett granskningsyttrande nÀr arbetet Àr | |
slutfört och föreslÄr dÀrför att processen med samrÄd och samverkan nÀr | |
programmet tas fram kompletteras med en bestÀmmelse om att den re- | |
gionala aktören under detta arbete ska kunna begÀra ett skriftligt besked | |
frÄn lÀnsstyrelsen som samlat redovisar statens avvÀgningar och priorite- | |
ringar inom de omrÄden planeringen berör. | |
FastighetsÀgarna menar att lÀnsstyrelsens dubbla roller vid planlÀgg- | |
ning, att vara rÄdgivande i framtagandet av planer samt att under samrÄd | |
bevaka olika intressen Àr problematisk och ifrÄgasÀtter dÀrför att det ska | |
gÀlla Àven i frÄga om de regionala fysiska programmen. | |
Motala kommun menar att det Àr rimligt att kommuner och andra myn- | |
digheter ska hjÀlpa till med att redovisa det underlag man har, men kravet | |
pÄ att underlag ska lÀmnas till det regionala organet bör inskrÀnkas till | |
sÄdant underlag som redan finns i kommunala planer och program. Troll- | |
hÀttans kommun framför en liknande synpunkt och understryker vikten av | |
att kravet pÄ framtagande av underlag för den regionala planeringen som | |
stÀlls pÄ kommunerna ska ske pÄ ett rationellt sÀtt sÄ att arbetsbördan i | |
kommunerna hÄlls nere. | |
SkÀlen för regeringens förslag | |
GÀllande bestÀmmelser | |
Enligt nuvarande bestÀmmelser om regionplanering ska översiktsplane- | |
ringens förfaranderegler om samrÄd, utstÀllning och granskning tillÀmpas | |
vid framtagande av regionplaner. Det innebÀr bl.a. att innan en regionplan | 65 |
Prop. 2017/18:266 antas eller Àndras ska ett förslag upprÀttas och bli föremÄl för samrÄd, utstÀllning och granskning. Efter att samrÄd har skett ska en samrÄdsredogörelse upprÀttas. SamrÄdsredogörelsen ska innehÄlla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. DÀrefter ska planförslaget stÀllas ut under minst tre mÄnader. Efter utstÀllningstiden ska regionplaneorganet i ett sÀrskilt utlÄtande sammanstÀlla de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Om förslaget Àndras vÀsentligt efter utstÀllningstiden, ska det stÀllas ut pÄ nytt (7 kap. 8 § jfr med 3 kap.
SamrÄdet ska ske med lÀnsstyrelsen, berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ som har ansvar för regionalt tillvÀxtarbete och transportinfrastrukturplanering, med kommunens medlemmar samt med andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett vÀsentligt intresse av förslaget (7 kap. 8 § jfr med 3 kap. 9 § PBL). à rhuskonventionen, som har ratificerats av Sverige, innehÄller bestÀmmelser om allmÀnhetens medverkan nÀr planer, program och riktlinjer avseende miljön utarbetas. Enligt artikel 7 i konventionen ska varje part, sedan den har försett allmÀnheten med nödvÀndig information, vidta praktiska eller andra ÄtgÀrder för att allmÀnheten inom öppna och rimliga ramar ska kunna delta. AllmÀnhetens medverkan ska enligt konventionen ske pÄ ett tidigt stadium, nÀr alla alternativ Àr möjliga och allmÀnheten kan delta pÄ ett meningsfullt sÀtt. AllmÀnheten ska ges rimliga tidsfrister för sin medverkan och i beslutet ska det tas vederbörlig hÀnsyn till vad som framkommit.
SamrÄd, utstÀllning och granskning inför beslut om regionplan
Mot den bakgrund som anges ovan anser regeringen att ett samrÄdsförfarande inför beslut om regionplan Àr nödvÀndigt, dÄ det förbÀttrar beslutsunderlaget och möjliggör insyn och pÄverkan. Ett beslut som har föregÄtts av ett samrÄd har ocksÄ större möjligheter att möta acceptans och bidra till ökad förutsÀgbarhet och förstÄelse. Ytterst Àr det en frÄga om att se till att den demokratiska förankringen av planens innehÄll sÀkras, bl.a. med hÀnsyn till Sveriges ratificerande av à rhuskonventionen.
Regeringen bedömer inte att en process liknande översiktsplaneringens innebÀr sÄ stora tidsökningar, i förhÄllande till Bostadsplaneringskommitténs förslag, att processen dÀrför behöver kortas. Vikten av att skapa en planering som har förankrats och har fÄtt stöd bÄde nÀr det gÀller dess innehÄll och genomförande Àr sÄ centralt för det fortsatta arbetet med planeringen att tiden som en utstÀllning av förslaget innebÀr fÄr anses vara pÄkallad. UtstÀllningstillfÀllet innebÀr en möjlighet för inblandade aktörer att ta del av hur deras synpunkter har tagits om hand och eventuellt bearbetats i det framförda förslaget. Det Àr ocksÄ ett tillfÀlle för den regionala aktören att kunna Àn en gÄng höra de inblandade för att dÀrmed sÀkerstÀlla att inga centrala frÄgor har misstolkats eller riskerar att utelÀmnas. Regeringen anser att den process som tillÀmpas för den kommunala översiktsplaneringen med samrÄd, utstÀllning och granskning och dÀrefter antagande bör gÀlla Àven för den regionala fysiska planeringen i tillÀmpliga delar.
66
Som regeringen utvecklar i avsnitt 6.5 kan regionplaner komma att omfattas av kravet pÄ miljöbedömningar. Landstinget ska som huvudregel undersöka om genomförandet av regionplanen eller en Àndring av planen kan
antas medföra en betydande miljöpÄverkan och dÀrefter fatta beslut i den frÄgan (6 kap.
Regeringen delar den uppfattning som framförs av en rad remissinstanser om att kommunernas deltagande i den regionala fysiska planeringen Àr mycket viktigt. Genom att tillÀmpa ett förfarande om samrÄd, utstÀllning och granskning sÀkras kommunernas medverkan i varje steg. Till skillnad frÄn flera lÀnsstyrelser anser inte regeringen att det finns anledning att övervÀga ett införande av en skyldighet för kommunerna att medverka i arbetet. Regeringen anser att deltagande bör bygga pÄ frivillighet. Ett antal kommuner, bl.a. Malmö kommun, anser att kommunala riktlinjer sÄ som översiktsplaner och riktlinjer för bostadsförsörjningen bör utgöra planeringsförutsÀttningar för den regionala planeringen. SÄvÀl myndigheter som allmÀnhet kommer ocksÄ att kunna följa regionplanen i flera steg fram till antagandet. Regeringen menar att remissinstansernas synpunkter om insyn och förankring i processen att anta en regionplan tillgodoses genom att reglerna om samordning, utstÀllning och granskning tillÀmpas.
I avsnitt 6.7 redogörs för att landstinget ska begĂ€ra in synpunkter frĂ„n berörda kommuner och lĂ€nsstyrelsen vid en prövning av planens aktualitet. NĂ€r detta sker ges kommunerna och lĂ€nsstyrelsen en möjlighet att sĂ€tta ramarna för det fortsatta arbetet med planen. Ăven avsnitt 6.9 tar upp frĂ„gan om hur den regionala fysiska planeringen ska förhĂ„lla sig till andra typer av planeringar.
LagrÄdet vÀcker frÄgan om det finns anledning att utvidga hÀnvisningen till förfarandet nÀr det gÀller översiktsplaner sÄ att Àven bestÀmmelserna i 3 kap.
LagrÄdet vÀcker vidare frÄgan om förhÄllandena för Göteborgsregionens kommunalförbund. Förbundet upphör att vara regionplaneorgan i och med ikrafttrÀdandet av de föreslagna bestÀmmelserna om regional fysisk planering och inom ramen för sÄdan planering har förbundet inte nÄgon roll.
Prop. 2017/18:266
67
Prop. 2017/18:266
68
LĂ€nsstyrelsens uppgifter
Som framgÄr ovan ska översiktsplaneringens förfaranderegler gÀlla i tillÀmpliga delar vid upprÀttande av en regionplan. Det innebÀr bl.a. att innan en regionplan antas ska ett förslag upprÀttas, som ska vara föremÄl för samrÄd, utstÀllning och granskning. Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen bl.a. ta till vara och samordna statens intressen, tillhandahÄlla underlag för landstingets bedömningar och ge rÄd i frÄga om hÀnsyn till allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs. Se vidare avsnitt 5.2. LÀnsstyrelsens uppgifter i frÄga om regional samordning behandlas i avsnitt 7.
Att lÀnsstyrelsen uppgifter förblir oförÀndrade i frÄga om regionplaner Àr enligt regeringen en förutsÀttning för att en regionplan ska kunna ge vÀgledning för beslut i frÄga om andra planeringar. En statlig samordning pÄ regional nivÄ bör kunna underlÀtta för den kommunala planlÀggningen och bidra till en effektivisering av planarbetet. Regeringen ser flera exempel pÄ statliga intressen som berörs av en fysisk regional planering och som behöver samordnas frÄn statens sida. Det gÀller exempelvis miljömÄlsarbetet, energi- och klimatarbetet pÄ lÀnsnivÄ och planeringen av transportinfrastruktur.
Flertalet lÀnsstyrelser delar uppfattningen att lÀnsstyrelsen bör bidra till att bedömningar och avvÀgningar görs tidigt i planeringsprocessen. I detta fallet redan pÄ regionplanenivÄ. Regeringen delar Försvarsmaktens synpunkt om vikten av att lÀnsstyrelserna samrÄder med berörda myndigheter, men menar samtidigt att det Àr centralt att riksintressemyndigheterna och lÀnsstyrelsen samarbetar med varandra. För de fall den statliga samordningen brister, bidrar det till ett otydligt statlig agerande och svÄrigheter för kommuner och i detta fall Àven för regionala aktörer att förhÄlla sig till statens intressen.
NÀr det gÀller uppgiften att ge rÄd om allmÀnna intressen som hÀnsyn bör tas till i planeringen har lÀnsstyrelsen en roll att problematisera och synliggöra de nationella spelreglerna i förhÄllande till det regionala och lokala perspektivet. Samverkansorganet i Sörmlands lÀn anser att regionplanens legitimitet bygger pÄ en transparent process med delaktighet frÄn kommunerna samt att de rÄd och besked som kommer frÄn staten under processens gÄng ska vara tillförlitliga. Regeringen delar denna synpunkt och menar att lÀnsstyrelsens rÄd utgör en grund för arbetet. Att ge rÄd omfattar exempelvis att verka för ett statligt intresse eller för att bebyggelse och byggnadsverk blir lÀmpligt utformade med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa och sÀkerhet.
Med den regionala nivÄn stÀrks möjligheterna för staten att verka för sina intressen i ett större planeringssammanhang och med det bör Àven förutsÀttningarna för en helhetssyn pÄ samhÀllsplaneringen frÀmjas. Flera remissinstanser, bl.a. SkÄne och Hallands lÀns landsting, framhÄller vikten av att lÀnsstyrelsen medverkar tidigt och under hela processen. VÀstra Götalands lÀns landsting avstyrker för sin del förslaget om att lÀnsstyrelsen ska avlÀmna ett granskningsyttrande över regionplanen och föreslÄr i stÀllet att lÀnsstyrelsen ska avge ett bindande yttrande om statens avvÀgningar och prioriteringar. Regeringen menar dock att, av samma skÀl som lyfts fram nÀr det gÀller vikten av att regionplanen blir vÀgle-
dande, behovet av flexibilitet och en möjlighet till öppenhet gentemot Prop. 2017/18:266 Àndrade förutsÀttningar, innebÀr att staten behöver ha möjlighet att göra
omprövningar av tidigare avvÀgningar och bedömningar.
Andra myndigheter ska lÀmna det underlag som behövs för den regionala fysiska planeringen
De kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter, lÀnsstyrelsen och andra myndigheter som berörs bör enligt regeringen lÀmna landstinget det underlag som behövs för att landstinget ska kunna fullgöra sina uppgifter, dvs. underlag för planeringen inklusive upprÀttande av en regionplan. I avsnitt 6.7 behandlas frÄgan om inhÀmtande av synpunkter frÄn berörda kommuner och lÀnsstyrelsen vid en prövning av planens aktualitet.
Förslaget att berörda myndigheter ska lÀmna landstinget det underlag som behövs för den regionala fysiska planeringen innebÀr bl.a. att kommuner och andra myndigheter behöver ha en beredskap för att ta fram underlag nÀr en regionplaneprocess inleds. Syftet med bestÀmmelsen Àr att frÀmja samordning mellan riktlinjerna för bostadsförsörjning och relevanta regionala fysiska planer, lÀnsplaner för transportinfrastruktur, regional utvecklingsstrategi och trafikförsörjningsprogram. Motala kommun anser att det Àr rimligt att kommuner och andra myndigheter ska hjÀlpa till att redovisa det underlag som redan finns men menar att det inte bör krÀvas att kommunerna ska göra ett omfattande arbete med att ta fram underlag. Regeringen anser att kravet pÄ att tillhandahÄlla underlag till landstinget givetvis bör avse relevant underlag och sÄdant som redan finns inom myndigheterna. Det bör dÀrför inte handla om ett krav pÄ att ta fram nya och omfattande utredningar. Ett antal kommuner, bl.a. Malmö kommun, anser att kommunala riktlinjer sÄ som översiktsplaner och riktlinjer för bostadsförsörjningen bör utgöra planeringsförutsÀttningar för den regionala planeringen. Regeringen delar denna synpunkt och menar att kommunernas planer för översiktsplaneringen och riktlinjer för bostadsförsörjningen utgör goda underlag att tillhandahÄlla landstinget.
SABO anser att den föreslagna processen med samrÄd och samverkan nÀr programmet tas fram bör kompletteras med en bestÀmmelse om att den regionala aktören under detta arbete ska kunna begÀra ett skriftligt besked frÄn lÀnsstyrelsen som samlat redovisar statens avvÀgningar och prioriteringar inom de omrÄden planeringen berör. Det Àr bÀttre att statens synpunkter kommer fram under arbetet med att ta fram regionplanen Àn i ett granskningsyttrande nÀr arbetet Àr slutfört, menar SABO. Regeringen ser inte ett behov av att införa en sÄdan bestÀmmelse dÄ det förfarandet som föreslÄs för samrÄd och granskning fÄr anses tillrÀckligt. Av bestÀmmelserna framgÄr att landstinget i samrÄdsskedet ska samrÄda med lÀnsstyrelsen. En annan central del i det fortsatta arbetet med regionplanering Àr aktualitetsprövningen. LÀnsstyrelsen ska lÀmna landstinget en redovisning av statliga intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet (se avsnitt 6.7).
69
Prop. 2017/18:266 | 6.7 | Prövning av regionplanens aktualitet |
Regeringens förslag: Landstinget ska minst en gÄng under fullmÀkti- | ||
ges mandattid pröva om regionplanen Àr aktuell enligt de krav pÄ inne- | ||
hÄll och tydlighet som stÀlls pÄ en sÄdan plan. Vid denna prövning ska | ||
landstinget begÀra lÀnsstyrelsens och berörda kommuners synpunkter i | ||
frÄga om statliga respektive kommunala intressen som kan ha betydelse | ||
för regionplanens aktualitet. | ||
NÀr landstinget begÀr det ska lÀnsstyrelsen redovisa sina synpunkter i | ||
frÄga om sÄdana statliga och mellankommunala intressen som kan ha | ||
betydelse för regionplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en | ||
sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgÄ hur syn- | ||
punkterna förhÄller sig till planen. | ||
Ăven berörda kommuner ska redovisa sina synpunkter i frĂ„ga om sĂ„- | ||
dana kommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens | ||
aktualitet, nÀr landstinget begÀr det. | ||
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer i huvudsak | ||
med regeringens. Enligt kommitténs förslag ska Àven kommunernas | ||
synpunkter redovisas i en sammanfattande redogörelse av vilken det ska | ||
det framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till planen. | ||
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga | ||
invÀndningar mot förslaget. LÀnsstyrelsen i Dalarnas lÀn, JÀmtlands lÀn, | ||
Jönköpings lÀn, Kalmar lÀn, Norrbottens lÀn, Uppsala lÀn, VÀsternorr- | ||
lands lĂ€n, VĂ€stra Götalands lĂ€n och Ăstergötlands lĂ€n stöder förslaget. | ||
LantmÀteriet ifrÄgasÀtter om förslaget att aktualitetspröva programmet | ||
varje mandatperiod Àr praktiskt genomförbart. Sannolikt Àr det ett antal | ||
parlamentariker som Àr nya och med ambitionen att ha en bred förankring | ||
blir programmet förmodligen inte klart förrÀn i slutet av mandatperioden. | ||
DÄ blir genomförandetiden mycket kort innan nÀsta mandatperiod startar. | ||
SkÀlen för regeringens förslag: GÀllande ordning för regionplanering | ||
i 7 kap. PBL saknar bestÀmmelser om aktualitetsprövning av regionpla- | ||
ner. En regionplan kan Àndras eller upphÀvas. Vidare Àr en regionplans | ||
giltighetstid begrÀnsad till Ätta Är. En Àndrad plan gÀller endast under | ||
Äterstoden av planens ursprungliga giltighetstid. NÀr det gÀller översikts- | ||
planer finns det dÀremot bestÀmmelser gÀllande aktualitetsprövning. | ||
KommunfullmÀktige ska minst en gÄng under mandattiden pröva om | ||
översiktsplanen Àr aktuell (3 kap. 1 och 27 §§ PBL). Aktualitetspröv- | ||
ningen ska göras i förhÄllande till de krav som en översiktsplan ska upp- | ||
fylla enligt 3 kap. 5 § PBL. | ||
Till skillnad frÄn gÀllande bestÀmmelser om regionplanering bör det | ||
enligt regeringens förslag alltid finnas en regionplan i de lÀn dÀr regional | ||
fysisk planering ska ske. En sÄdan regionplan gÀller tills vidare. Planen | ||
kan Àndras eller sÄ kan det antas en ny plan som ersÀtter den föregÄende. | ||
SkÀlen till förslaget Àr att regionplanen ska utgöra underlag för den kom- | ||
munala planlÀggningen. I sammanhanget kan ocksÄ nÀmnas att ett beslut | ||
om regionplan, liksom hittills, kan upphÀvas efter laglighetsprövning (se | ||
avsnitt 6.8). Om detta intrÀffar bör landstinget anta en ny regionplan. | ||
Det förhÄllandet att det alltid ska finnas en antagen regionplan medför | ||
ett behov av att pröva planens aktualitet med jÀmna mellanrum. Regeringen | ||
70 | anser, till skillnad frÄn LantmÀteriet, att sÄdan prövning bör ske minst en |
gÄng under fullmÀktiges mandattid, pÄ samma sÀtt som gÀller för över- Prop. 2017/18:266 siktsplaner. Aktualitetsprövningen syftar till att identifiera eventuella nya planeringsförutsÀttningar, som exempelvis ett nytt riksintresse, och till att
se över om intentionerna i planen fortfarande Àr aktuella och dÄ bedöma om regionplanen behöver Àndras.
Vid en aktualitetsprövning föreslÄr regeringen att lÀnsstyrelsen och berörda kommuner, pÄ begÀran av landstinget, ska redovisa statliga intressen respektive sÄdana kommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet. Förslaget ska ses mot bakgrund av att planen bör vara vÀl förankrad hos berörda kommuner för att fÄ största möjliga genomslag. De berörda kommunernas redovisning bör avse kommunala intressen som kan ha mellankommunal eller regional betydelse, eller kommunala intressen av lokal betydelse som kan ha inverkan pÄ möjligheterna att genomföra den regionala fysiska planen. NÀr det gÀller de statliga intressena behöver lÀnsstyrelsen se över om det har tillkommit nya förutsÀttningar som exempelvis ett nytt riksintresse eller om befintliga riksintresseomrÄden har fÄtt förÀndrade beskrivningar och ocksÄ om det har tillkommit andra för staten viktiga prioriteringar.
6.8Ăverprövning och överklagande av regionplanen
Regeringens förslag: Regeringen ska inte lÀngre ha möjlighet att överpröva en regionplan. En regionplan ska dÀremot Àven i fortsÀttningen fÄ överklagas i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt bestÀmmelserna i kommunallagen.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker förslaget att upphÀva möjligheten till överprövning av en regional fysisk plan, utöver legalitetsprövning, med beaktande framför allt av regionplanens övergripande karaktÀr och vÀgledande verkan. Domstolen hÀnvisar till att lÀnsstyrelsen involveras i processen pÄ ett tidigt stadium genom det granskningsyttrande som myndigheten ska lÀmna innan den regionala planen antas.
Ăven SABO tillstyrker föreslaget att regeringen inte ska ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program.
Flertalet lÀnsstyrelser anser att regeringen Àven i fortsÀttningen ska ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Fortifikationsverket anser att om regeringens överprövningsmöjlighet tas bort kan det leda till en försvagning av riksintressenas status.
Ăvriga remissinstanser yttrar sig inte sĂ€rskilt i frĂ„ga om överprövning av regionplanen (se Ă€ven avsnitt 7).
SkÀlen för regeringens förslag: Regeringen kan överpröva och upphÀva ett beslut om att anta, Àndra eller upphÀva en regionplan om planen innebÀr att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses (11 kap. 13 och 14 §§ PBL). SkÀlet Àr att beslut om regionplan ska kunna prövas för att eventuella konflikter mellan riksintressen och regionala
71
Prop. 2017/18:266 intressen ska kunna lösas innan regionplanen lÀggs till grund för fortsatt översiktsplanering inom kommunerna (prop. 1985/86:1 s. 807).
Regeringen har endast vid ett tillfĂ€lle beslutat att överpröva en regionplan (beslut den 28 juli 1994, M 92/3703/9). Det rörde sig om hur trafiksystemet i Stockholms lĂ€ns regionplan 91 pĂ„verkade riksintressen. Regeringen beslutade dock att inte vidta nĂ„gon Ă„tgĂ€rd. Regeringens överprövningsmöjlighet har alltsĂ„ inte haft nĂ„gon praktisk betydelse. Samtidigt kan det konstateras att antalet antagna regionplaner varit mycket begrĂ€nsat. Ăven om förekomsten av en överprövningsmöjlighet kan bidra till att mer hĂ€nsyn tas till riksintressen i regionplanen anser regeringen, i likhet med Nacka tingsrĂ€tt (mark- och miljödomstolen), att det inte finns nĂ„got behov av en möjlighet till överprövning av en regionplan. Det Ă€r tillrĂ€ckligt att lĂ€nsstyrelsens granskningsyttrande över regionplanen (se avsnitt 6.5) kommer att behandla de frĂ„gor som hittills har utgjort grunden för en överprövning av en regionplan. I sammanhanget kan det konstateras att regionplanen enligt regeringens förslag Ă€r vĂ€gledande och att bindande beslut rörande mark- och vattenanvĂ€ndningen sker genom detaljplaner, omrĂ„desbestĂ€mmelser och bygglov. Mot denna bakgrund delar regeringen, i motsats till flertalet lĂ€nsstyrelser, BostadsplaneringskommittĂ©ns bedömning att det saknas anledning att behĂ„lla en möjlighet för regeringen att överpröva en regionplan.
Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rÀtt att fÄ lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga ett beslut hos förvaltningsrÀtten (13 kap. 1 § KL). Detsamma gÀller beslut av en gemensam nÀmnd och av ett kommunalförbund. Enligt PBL kan ett beslut om att anta en regionplan överklagas i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. BestÀmmelserna i kommunallagen innebÀr att ett överklagat beslut ska upphÀvas om det inte har kommit till pÄ lagligt sÀtt, beslutet rör nÄgot som inte Àr en angelÀgenhet för landstinget, det organ som har fattat beslutet inte har haft rÀtt att göra det, eller beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Den första prövningsgrunden avser felaktigheter i förfarandet nÀr beslutet kom till medan övriga prövningsgrunder framför allt avser felaktigheter i beslutets innehÄll (prop. 2016/17:171 s. 443 f.).
Regeringen anser, liksom Svea hovrÀtt (Mark- och miljööverdomstolen), att plan- och bygglagens bestÀmmelser som möjliggör ett överklagande av beslut om regionplan i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt 13 kap. KL bör gÀlla Àven beslut om regionplaner enligt regeringens förslag. Genom en sÄdan prövning kan exempelvis avgöras om landstinget har följt reglerna för förfarandet nÀr en regionplan har tagits fram.
72
6.9 | Samordning av olika planeringar | Prop. 2017/18:266 | |
Regeringens bedömning: De nya bestÀmmelserna om regional fysisk | |||
planering innebÀr att ansvaret för planeringen lÀggs pÄ landstinget. | |||
Ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet och för planeringen av trans- | |||
portinfrastruktur och kollektivtrafik ligger Àven det pÄ landstinget, med | |||
undantag i dag för ett fÄtal lÀn. Genom att samla ansvaret hos lands- | |||
tinget pÄ detta sÀtt kommer en samordning mellan de regionala plane- | |||
ringarna att ske. NÄgra Àndringar i de författningar som styr det re- | |||
gionala tillvÀxtarbetet, planeringen för transportinfrastruktur och kollek- | |||
tivtrafik Àr dÀrför inte nödvÀndiga med anledning av de nya bestÀmmel- | |||
serna om regional fysisk planering. | |||
NÄgra Àndringar i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar | |||
bör inte göras inom ramen för detta lagstiftningsÀrende. | |||
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer inte med rege- | |||
ringens bedömning. Kommittén föreslÄr författningsÀndringar om att i det | |||
regionala tillvÀxtarbetet och planeringen av transportinfrastruktur och | |||
kollektivtrafik samt av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning ska | |||
framgÄ hur hÀnsyn har tagits till och samordning har skett med respektive | |||
ovan upprÀknade planeringsslag samt med regionalt fysiskt program. | |||
Kommittén föreslÄr ocksÄ att den aktör som Àr ansvarig för regional fysisk | |||
planering ska överta lÀnsstyrelsens uppgift att lÀmna kommunerna i lÀnet | |||
rÄd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjning, | |||
uppmÀrksamma kommunerna pÄ behovet av samordning mellan kommuner | |||
i frÄgor om bostadsförsörjning och verka för att sÄdan samordning kommer | |||
till stÄnd. Vidare ska ansvarig aktör, enligt kommitténs förslag, Ärligen | |||
upprÀtta en rapport som ska innehÄlla en bostadsmarknadsanalys för lÀnet. | |||
Kommittén föreslÄr Àven att det i lag om kommunernas bostadsförsörj- | |||
ningsansvar ska införas en skyldighet för kommunerna att lÀmna sina rikt- | |||
linjer för bostadsförsörjningen till den ansvariga aktören för den regionala | |||
fysiska planeringen. | |||
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser Àr av uppfattningen att | |||
en ökad samordning av olika planeringsslag krÀvs för att uppnÄ synergi- | |||
och effektivitetseffekter i den fysiska planeringen. Trafikverket menar | |||
ocksÄ att ökad samordning bör leda till en mer effektiv och hÄllbar sam- | |||
hÀllsplanering. Verket stÀller sig ocksÄ bakom kommitténs förslag att det | |||
i de olika planer, strategier, program och riktlinjer som upprÀttas inom | |||
den regionala planeringen ska beskrivas hur hÀnsyn har tagits till och | |||
samordning har skett. Ăven Jordbruksverket, LantmĂ€teriet, Riksantikvarie- | |||
Àmbetet och Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap delar kom- | |||
mitténs syn om att det krÀvs en ökad samordning mellan olika planerings- | |||
slag. | |||
Boverket saknar en styrning i horisontell riktning dÀr det regionala fysiska | |||
programmet fÄr en styreffekt pÄ övriga regionala styrdokument. Verket ser | |||
förslaget som ett acceptabelt första steg, men anser att en framtida vidare- | |||
utveckling av den regionala nivÄn bör innefatta att ge det regionala fysiska | |||
programmet en överordnad stÀllning gentemot övriga regionala program | |||
och att en samlad regional lagstiftning bör vara mÄlet pÄ sikt. | |||
En stor majoritet av lÀnsstyrelserna, bl.a. lÀnsstyrelserna i Dalarnas, | |||
JĂ€mtlands, | Kalmar, SkĂ„ne, Uppsala, VĂ€stra Götaland och Ărebro lĂ€n, | 73 |
Prop. 2017/18:266 delar kommitténs uppfattning att en ökad samordning av de olika planeringsslagen krÀvs för att nÄ en mer effektiv samhÀllsplanering med större synergieffekter. LÀnsstyrelsen i VÀsterbottens lÀn framhÄller dock behovet av att regeringen framgent prioriterar att sammanföra all regional lagstiftning till en samlad författning.
Merparten av landstingen och samverkansorganen stöder förslaget om stÀrkta kopplingar mellan de olika planeringsslagen.
Flertalet kommuner stöder kommitténs förslag, samtidigt som nÄgra ifrÄgasÀtter hur stor nyttan av att samordna de olika planeringsslagen Àr för frÄgan om bostadsförsörjning. SödertÀlje kommun menar att den regionala planeringen frÀmst kring infrastrukturplanering, trafikförsörjning och kollektivtrafik ska ta hÀnsyn till den kommunala bostadsplaneringen och inte tvÀrtom. Sveriges Kommuner och Landsting instÀmmer i bedömningen att kraven pÄ bostadsförsörjning och hÄllbar utveckling bÀttre kan tillgodoses genom ökad samverkan och samordning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivÄ. Göteborgsregionens kommunalförbund och Kommunförbundet SkÄne, Kommunförbundet Norrbotten och VÀstmanlands kommuner och landsting menar att en förutsÀttning för god samhÀllsplanering Àr att olika planeringsslag samordnas. Göteborgsregionens kommunalförbund delar kommitténs problembeskrivning och att samhÀllsplaneringen bör utgÄ frÄn en systemsyn snarare en hierarkisk sÄdan.
Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) delar uppfattningen om att en högre grad av samordning och transparens krÀvs för att frÀmja ett mer enhetligt regelsystem.
Svea hovrĂ€tt (Mark- och miljööverdomstolen) pekar pĂ„ att det i förslaget saknas övervĂ€ganden i frĂ„ga om vilket organ som har ett samordnande ansvar för de berörda planeringarna och en diskussion om huruvida nĂ„gon planering bör vara överordnad de andra, framför allt i de fall dĂ„ planer stĂ„r i strid med varandra. Domstolen avstyrker ett system dĂ€r parallella processer bedrivs utan att nĂ„gon av dessa fĂ„r en överordnad roll. Ăven VĂ€xjö tingsrĂ€tt (mark- och miljödomstolen) efterfrĂ„gar en högre grad av planhierarki sĂ„ att domstolen kan ta stöd av kommande plandokument
Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. lÀnsstyrelserna i Dalarnas, Jönköpings och Stockholms lÀn, SkÄne lÀns landsting och SABO, instÀmmer i kommitténs bedömning att det behövs en bÀttre samordning mellan bostadsförsörjning, planering av kollektivtrafik och infrastruktur och regionalt
tillvÀxtarbete. | |
SkÀlen för regeringens bedömning | |
Samordning av regionala planeringar | |
Vad som i dag gÀller för regional fysisk planering och för planering för | |
regional transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillvÀxtarbete | |
framgÄr av avsnitt |
|
UtifrÄn sÄvÀl sociala utgÄngspunkter som ur miljö- och klimatsynpunkt | |
ger en starkare samordning mellan dessa planeringsslag förutsÀttningar | |
för en mer hÄllbar samhÀllsutveckling. Exempelvis bör en ökad samord- | |
ning av planeringar leda till en större transporteffektivitet, minskade | |
transportbehov och bidra till vÀl samordnade gods- och persontransporter | |
74 | bl.a. en energieffektiv kollektivtrafik. Det gÀller Àven i viss mÄn för |
energifrÄgor, t.ex. nÀr vindkraftsatsningar behöver samordnas mellan kommuner inom en region eller nÀr laddstolpar för elfordon ska byggas upp lÀngs lÀngre vÀgstrÄk. Insatser för att minska negativa konsekvenser av framtida klimatförÀndringar kan behöva samordnas, t.ex. för att minska risken för översvÀmning. För en social hÄllbarhet kan ökad samordning ocksÄ bidra till att skapa attraktiva bostadsmiljöer.
Planeringen av mark- och vattenanvÀndning, transportinfrastruktur, transporter, bl.a. kollektivtrafik, regional tillvÀxt samt riktlinjer för bostadsförsörjningen utgÄr alla frÄn olika syften (se nÀrmare avsnitt 5). Sektoriseringen i samhÀllsplaneringen Àr nödvÀndig utifrÄn varje sektors specifika och höga krav pÄ kunskap. Men nÀr det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem leder det till bristande effektivitet i planeringen och att sÀmre avvÀgningar görs. Regeringen bedömer, i likhet med Bostadsplaneringskommittén, att samordningen inom samhÀllsplaneringen behöver stÀrkas, nÄgot som regeringen Àven uttryckt i de senaste infrastrukturpropositionerna (prop. 2011/12:118 s. 64 och prop. 2016/17:21 s. 70). Regeringen anser i linje med detta att det krÀvs att de olika planeringsslagen förhÄller sig till varandra. Exempelvis leder en större bostadsutbyggnad i en region till ökat behov av transporter, t.ex. kollektivtrafik, och infrastruktur samtidigt som det pÄverkar förutsÀttningarna för t.ex. nÀringslivsutveckling i regionen. NÀr en kommun planerar t.ex. en större bostadsutbyggnad, etablering eller utbyggnad av större industriomrÄden eller infrastruktur bör en analys göras i den översiktliga planeringen som tar utgÄngspunkt i det regionala sammanhanget och vilka effekter denna kan fÄ (jfr regionplanens vÀgledande verkan i förhÄllande till översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser, vilken behandlas i avsnitt 6.5). LikasÄ behöver landstinget, nÀr detta upprÀttar ett planförslag, under processens gÄng anpassa förslaget till pÄgÄende planering i berörda kommuner och till andra regionala planeringar och pÄ sÄ vis analysera och beskriva effekter för regionen.
Regeringens förslag innebÀr att ansvaret för den regionala fysiska planeringen förs över till landstinget, förutom i Stockholms lÀn dÀr landstinget redan har motsvarande ansvar enligt bestÀmmelserna i lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn. Landstinget Àr det organ som i merparten av lÀnen ocksÄ ansvarar för den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur och för den regionala kollektivtrafikförsörjningen. Som behandlas i avsnitt 5.6 har propositionen Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206) beslutats sedan Bostadsplaneringskommitténs betÀnkande överlÀmnades. I propositionen föreslÄs bl.a. att ansvaret för det regionala tillvÀxtarbetet och för lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur ska innehas av landsting i alla lÀn. Om förslagen genomförs kommer ansvaret för regionplanen, den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur och trafikförsörjningsprogrammet att samlas hos landsting i samtliga lÀn, med undantag för Gotlands lÀn dÀr kommunen har de skyldigheter som följer av de aktuella lagarna. Regeringen anser att detta samlade ansvar kommer att medföra att samordning av planeringsprocesserna kommer att ske pÄ ett lÀmpligt sÀtt i de lÀn dÀr regional fysisk planering sker. Mot den bakgrunden delar inte regeringen den syn som bl.a. Svea hovrÀtt (Mark- och miljööverdomstolen), VÀxjö tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) och Boverket har pÄ behovet av hierarki bland de olika planeringsslagen. Inte heller ser
Prop. 2017/18:266
75
Prop. 2017/18:266 regeringen behov av att införa en samlad lagstiftning om regional planering. I linje med denna bedömning saknas det skÀl att genomföra de författningsÀndringar om samordningen mellan planeringsslagen som Bostadsplaneringskommittén föreslÄr.
Samordning av den kommunala bostadsförsörjningen
Utredningen om kommunal planering för bostÀder (N 2017:04) har i delbetÀnkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet (SOU 2017:73) och slutbetÀnkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) föreslagit Àndringar i frÄga om lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL. Regeringen anser dÀrför att eventuella Àndringar i BFL bör avvakta till dess att alla förslag Àr remitterade. DÀrmed ser regeringen inte nÄgot skÀl att i nulÀget genomföra de Àndringar i BFL som Bostadsplaneringskommittén föreslÄr.
7 | LĂ€nsstyrelsens uppgifter i regionala | |
frÄgor vid planförfarandet | ||
Regeringens bedömning: LÀnsstyrelsens uppgifter i regionala frÄgor | ||
vid planförfarandet bör inte begrÀnsas. | ||
Bostadsplaneringskommitténs förslag överensstÀmmer inte med rege- | ||
ringens bedömning. Kommittén föreslÄr att lÀnsstyrelsen inte lÀngre ska | ||
ha uppgiften att under samrÄd och granskning av förslag till översikts- | ||
planer och detaljplaner verka för att sÄdana frÄgor om anvÀndningen av | ||
mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas | ||
pÄ ett lÀmpligt sÀtt. Kommittén föreslÄr vidare att lÀnsstyrelsen inte | ||
lÀngre ska ha uppgiften att överpröva beslut om detaljplaner och omrÄ- | ||
desbestÀmmelser, om beslutet kan antas innebÀra att regleringen av sÄdana | ||
frÄgor inte samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt. | ||
Remissinstanserna: Remissynpunkterna Àr delade i frÄga om sÄvÀl Bo- | ||
stadsplaneringskommitténs förslag att lÀnsstyrelsen inte lÀngre ska ha upp- | ||
gifter rörande samordning av regionala och mellankommunala frÄgor under | ||
planprocessen som kommitténs förslag att begrÀnsa lÀnsstyrelsens möjlig- | ||
het att överpröva kommuners beslut om detaljplan eller omrÄdesbestÀm- | ||
melser. | ||
Ett antal remissinstanser, bl.a. Svea hovrÀtt (Mark- och miljööverdom- | ||
stolen), Trafikverket och Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnÀmnden | ||
avstyrker kommitténs förslag om att lÀnsstyrelsens möjlighet att ingripa | ||
vid bristande mellankommunal samordning tas bort. Domstolen fram- | ||
hÄller att statens ansvar enligt dessa bestÀmmelser bidrar till att ge bostads- | ||
försörjning och andra mellankommunala frÄgor tyngd. Trafikverket anför | ||
att det bör finnas en möjlighet att överpröva detaljplaner som pÄ ett uppen- | ||
bart sÀtt strider mot de regionala fysiska planerna. | ||
Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap framhÄller att behovet | ||
av att tillgodose mellankommunal samverkan i den fysiska planeringen | ||
76 | spÀnner över fler omrÄden Àn enbart bostads- och trafikförsörjnings- | |
frÄgor. Exempelvis kan risker i en kommun ge effekter i en annan kommun, t.ex. vid etablering av riskfyllda verksamheter och anlÀggningar, risken för naturhÀndelsers negativa konsekvenser och störningar pÄ tekniska system. Myndigheten anser dÀrför att lÀnsstyrelsen Àven i fortsÀttningen ska ha i uppgift att bevaka att mellankommunal samverkan skett vid granskning av kommunernas översiktsplaner och detaljplaner.
Samtliga lÀnsstyrelser avstyrker kommitténs förslag om att lÀnsstyrelsen inte lÀngre ska verka för och yttra sig över mellankommunal samordning i översiktsplaneringen respektive detaljplaneringen. LikasÄ avstyrker samtliga lÀnsstyrelser förslaget om att lÀnsstyrelsens möjlighet till överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL ska begrÀnsas. Flera lÀnsstyrelser menar att behovet av att bevaka mellankommunal samordning kvarstÄr trots förslaget och framhÄller att vissa frÄgor Àr av sÄdan art att ett genomförande med positiv effekt i en kommun ger upphov till negativa konsekvenser för en annan. LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn anför att gÀllande bestÀmmelser ger större möjligheter att genom dialog mellan kommunen och lÀnsstyrelsen hitta lösningar pÄ sÄdana problem som kan fÄ negativa följder i angrÀnsande kommuner och kan ligga till grund för överprövning. LÀnsstyrelsen i Jönköpings lÀn anser att uppgiften att verka för att frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt mÄste finnas kvar för att stÀrka det regionala fysiska programmets genomslag. Liknande synpunkt framför bl.a. lÀnsstyrelserna i Blekinge, SkÄne, Dalarnas, GÀvleborgs, VÀsternorrlands, JÀmtlands och Kalmar lÀn.
Krokoms kommun anser att lÀnsstyrelsen Àven i fortsÀttningen bör stÄ för den helhetssyn pÄ utvecklingen i regionen som Àr kopplat till nationella mÄl. LÀnsstyrelsens viktiga uppdrag att samordna sektorsintressen bör stÀrkas. Norrköpings kommun anför att mellankommunala frÄgor behöver vara föremÄl för tillsyn och riktar kritik mot att förslaget inte ger nÄgra anvisningar om hur de ska bevakas. Liknande synpunkt förs fram av Malmö kommun som pÄpekar att frÄgan om hur eventuella intressekonflikter ska hanteras bör belysas nÀrmare.
Ăstersunds kommun avstyrker förslaget och anför att det kan innebĂ€ra risker att ta bort lĂ€nsstyrelsens funktion som överprövande myndighet i mellankommunala frĂ„gor. Med en vĂ€gledande och inte bindande regionplan finns det risk att den enskilda kommunen planerar pĂ„ ett för regionen icke önskvĂ€rt sĂ€tt. En liknande uppfattning framförs av SödertĂ€lje, Norrköpings och Ărebro kommuner.
Nacka tingsrÀtt (mark- och miljödomstolen) har ingen invÀndning mot upphÀvande av lÀnsstyrelsen uppgifter sÄvitt avser tillvaratagande av regionala intressen eftersom dessa enligt kommitténs förslag ersÀtts med en obligatorisk regionplanering.
Södermanlands lÀns landsting anser att förslagets konsekvenser i denna del Àr svÄra att bedöma och menar att det kan finnas anledning att göra en fördjupad konsekvensanalys. SkÄne lÀns landsting ser positivt pÄ Bostadsplaneringskommitténs förslag om att lÀnsstyrelsen inte har kvar den mellankommunala samordningen med motivering att det annars skulle innebÀra att tvÄ regionala aktörer verkar för samma ÀndamÄl. Landstinget delar kommitténs syn pÄ att ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen tillsammans med kommunerna kan samordna frÄgor som berör flera kommuner.
Prop. 2017/18:266
77
Prop. 2017/18:266 | JÀrfÀlla kommun ser positivt pÄ förslaget att lÀnsstyrelserna inte lÀngre |
ska ha ansvar för att bevaka mellankommunala intressen nÀr detaljplaner | |
och översiktsplaner tas fram. LÀnsstyrelsens tillÀmpning av regelverken | |
kan skapa hinder i planeringen av exempelvis nybyggnation av bostÀder | |
trots att berörda kommuner Àr överens menar kommunen. Motala, Lunds | |
och Helsingborgs kommuner instÀmmer i kommitténs bedömning att | |
lÀnsstyrelsens bevakande uppdrag i frÄgor om mellankommunal samord- | |
ning bör utgÄ. | |
Ljusdals, Helsingborgs, Lunds och JÀrfÀlla kommuner tillstyrker kom- | |
mitténs förslag i frÄga om lÀnsstyrelsens möjlighet till överprövning pÄ | |
mellankommunal grund. | |
Sveriges Kommuner och Landsting anser att kommitténs förslag att | |
frÄnta staten genom lÀnsstyrelserna uppgiften att tillse att frÄgor som rör | |
anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera | |
kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt och att förlita sig pÄ att kom- | |
munerna i en dialog med ansvariga regionorgan sjÀlva kan borga för att | |
denna samordning sker Àr en grundlÀggande förutsÀttning för en reform i | |
den riktning som kommittén förordar. | |
SkÀlen för regeringens bedömning: Under ett samrÄd om ett förslag | |
till en översiktsplan ska lÀnsstyrelsen enligt 3 kap. PBL bl.a. verka för att | |
sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr | |
tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt. LÀnsstyrelsen | |
ska dÀrefter avge ett granskningsyttrande över planförslaget av vilket | |
bl.a. ska framgÄ om sÄdana frÄgor rörande anvÀndningen av mark- och | |
vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner inte samordnas pÄ ett | |
lÀmpligt sÀtt. LÀnsstyrelsen har motsvarande uppgifter i förhÄllande till | |
förslag till en regionplan, detaljplan och omrÄdesbestÀmmelser (7 kap. 8 § | |
och 5 kap. 14 och 22 §§ PBL). | |
LÀnsstyrelsen var lÀnge den enda aktören i lÀnet med förmÄgan och upp- | |
draget att ha ett mellankommunalt och ett regionalt perspektiv. LĂ€nssty- | |
relsen kunde med sin breda verksamhet tillföra kommunernas planering | |
flera olika aspekter, dÀribland en regional överblick. Mot bakgrund av att | |
andra regionala aktörer Àn lÀnsstyrelsen har fÄtt ansvar för frÄgor som har | |
mellankommunal och regional betydelse finns det, enligt Bostadsplane- | |
ringskommittén, skÀl att övervÀga vad som bör vara ett statlig Ätagande. | |
Kommittén föreslÄr ocksÄ vissa begrÀnsningar i lÀnsstyrelsens uppgifter i | |
regionala frÄgor vid planförfarandet. Som skÀl för sina förslag anger | |
kommittén att det inte bör kvarstÄ nÄgot behov av statlig inblandning för | |
mellankommunal samordning nÀr mellankommunala och regionala frÄgor | |
tas om hand inom ramen för regional fysisk planering, en uppfattning | |
som stÀrks av det faktum att LÀnsstyrelsen i Stockholm anvÀnder sig av | |
lÀnets regionplan för att bedöma frÄgor av mellankommunal betydelse att | |
handlÀggningen av översikts- och detaljplaneÀrenden. Bostadsplane- | |
ringskommittén menar vidare att om lÀnsstyrelsen hade kvar uppgiften, | |
skulle det innebÀra att tvÄ regionala aktörer verkar delvis för samma | |
ÀndamÄl, vilket skulle bidra till en otydlighet pÄ regional nivÄ. LÀnssty- | |
relsens roll skulle Àven kunna uppfattas som att betygsÀtta den regionala | |
fysiska planeringens inflytande pÄ kommunal planering. Kommittén | |
framhÄller ocksÄ att det statliga Ätagandet inte bör handla om att verka | |
för sÄdant som kommunerna respektive ansvarig aktör för den regionala | |
78 | fysiska planeringen sjÀlva borde ha ett intresse av. |
Regeringen anser, i likhet med flertalet remissinstanser, att lÀnsstyrelsen Àven i de lÀn dÀr regional fysisk planering ska ske behöver verka för att sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt under planförfarandet. Regeringen anser, i motsats till kommittén, att en vÀgledande regionplan inte kan utgöra en garant för att kommuner bereder Àrenden utifrÄn ett regionalt perspektiv i den utstrÀckning som kan krÀvas. Det kan visserligen antas att kunskapsnivÄn kommer att öka i kommuner som omfattas av en regionplan. Samtidigt kan det finnas behov av att lÀnsstyrelsen med en statlig överblick sÀkerstÀller att de regionala perspektiven kommer in tidigt i de kommunala planeringsprocesserna. Uppgiften har ocksÄ samband med lÀnsstyrelsens överprövning av beslut om detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser (se nedan). Regeringen anser, i likhet med mÄnga remissinstanser, att lÀnsstyrelsens uppgift bör kvarstÄ. Genom att lÀnsstyrelsen pÄ detta sÀtt bevakar regionala frÄgor finns det Àven goda förutsÀttningar för att regionplanen fÄr genomslag. Till skillnad frÄn Bostadsplaneringskommittén och SkÄne lÀns landsting anser inte regeringen att det förhÄllandet att lÀnsstyrelsens och landstingets uppgifter under planförfarandet i viss mÄn överlappar varandra kan innebÀra svÄrigheter i hanteringen av regionala frÄgor vid kommunens planlÀggning. TvÀrtom ser regeringen en fördel i att lÀnsstyrelsen bevakar denna samordning eftersom bevakningen, som nÀmndes ovan, kan leda till att regionplanens genomslagskraft ökar.
Regeringen anser vidare, i likhet med flera remissinstanser, att lĂ€nsstyrelsen ska ha oförĂ€ndrad möjlighet att överpröva beslut om detaljplaner och omrĂ„desbestĂ€mmelser om beslutet kan antas innebĂ€ra att regleringen av frĂ„gor om anvĂ€ndningen av mark- och vattenomrĂ„den som angĂ„r tvĂ„ eller flera kommuner inte samordnats pĂ„ ett lĂ€mpligt sĂ€tt. Det frĂ€msta skĂ€let Ă€r att en vĂ€gledande regionplan inte ensam garanterar att de behov i frĂ„ga om mellankommunal samordning som kan uppstĂ„ under planförfarandet tillgodoses. Att ta bort lĂ€nsstyrelsens funktion som överprövande myndighet i regionala och mellankommunala frĂ„gor kan, som bl.a. Ăstersunds kommun pĂ„pekar, innebĂ€ra risker pĂ„ grund av regionplanens vĂ€gledande verkan. En enskild kommun Ă€r inte bunden av de stĂ€llningstaganden som regionplanen ger uttryck för och kan dĂ€rför planera pĂ„ ett för regionen icke önskvĂ€rt sĂ€tt. Det innebĂ€r, som Norrköpings, SödertĂ€lje och Ărebro kommuner framhĂ„ller, att enskilda kommuner kan agera pĂ„ sĂ€tt som innebĂ€r att olĂ€genhet uppstĂ„r för andra kommuner eller för regionen.
Prop. 2017/18:266
79
Prop. 2017/18:266 8 | PlanförelÀggande | |
Regeringens bedömning: Regeringens möjlighet att förelÀgga en | ||
kommun att inom en viss tid anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan | ||
eller omrÄdesbestÀmmelser (planförelÀggande) om det behövs för att | ||
samordna regleringen av anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden | ||
som angÄr flera kommuner pÄ ett lÀmpligt sÀtt bör kvarstÄ. | ||
Bostadsplaneringskommitténs förslag överensstÀmmer inte med re- | ||
geringens bedömning. Kommittén föreslÄr ett upphÀvande av regeringens | ||
möjlighet att förelÀgga kommunen att besluta om detaljplan eller omrÄdes- | ||
bestÀmmelser (planförelÀggande) om det behövs för att samordna regle- | ||
ringen av anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr flera | ||
kommuner pÄ ett lÀmpligt för att samordna anvÀndningen av mark- och | ||
vattenomrÄden som angÄr flera kommuner. | ||
Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna, dÀribland Boverket, | ||
Svea hovrĂ€tt (Mark- och miljööverdomstolen) och lĂ€nsstyrelserna i Ăster- | ||
götlands, VÀsterbottens och Dalarnas lÀn avstyrker kommitténs förslag. | ||
Statskontoret anför att regeringens möjlighet att meddela planförelÀg- | ||
gande bör kvarstÄ till dess att den nya regionala planeringen visat sig | ||
bÀttre ta om hand mellankommunala och regionala frÄgor Àn nuvarande | ||
system och avstyrker dÀrför förslaget. | ||
SkÀlen för regeringens bedömning: Regeringen fÄr förelÀgga en | ||
kommun att inom en viss tid anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller | ||
omrÄdesbestÀmmelser (planförelÀggande), om det behövs för att tillgodose | ||
ett | riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken, eller för att samordna |
regleringen av anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr flera | |
kommuner pÄ ett lÀmpligt sÀtt (11 kap. 15 § PBL). Om kommunen inte | |
följer ett planförelÀggande, fÄr regeringen besluta att lÀnsstyrelsen pÄ | |
kommunens bekostnad ska ta fram det förslag och i övrigt göra det arbete | |
som behövs för att detaljplanen eller omrÄdesbestÀmmelserna ska kunna | |
antas, Àndras eller upphÀvas, samt anta, Àndra eller upphÀva detaljplanen | |
eller omrÄdesbestÀmmelserna (11 kap. 16 § PBL). | |
För att fullfölja resonemanget att det inte bör vara ett statligt Ätagande | |
att verka för och bevaka mellankommunal samordning, föreslÄr Bostads- | |
planeringskommittén ett upphÀvande av regeringens möjlighet att meddela | |
ett planförelÀggande vid behov av att samordna regleringen av anvÀnd- | |
ningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr flera kommuner pÄ ett | |
lÀmpligt sÀtt. Bostadsplaneringskommittén hÀnför sig till förarbetena till | |
ĂPBL dĂ€r det som skĂ€l för att möjligheten till planförelĂ€ggande bör | |
införas framförs att det bör finnas möjlighet för staten att förelÀgga en | |
kommun att upprÀtta eller Àndra en plan för att tillgodose riksintressen | |
och mellankommunala intressen. Som exempel pÄ nÀr ett planförelÀggande | |
kan bli nödvÀndigt anges dÀr en kommuns vÀgran att Àndra sin plan nÀr | |
en riksvÀg ska dras fram i en ny strÀckning. Om staten ÀndÄ skulle an- | |
lÀgga vÀgen i strid mot en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser, skulle | |
det innebÀra att nÄgon avvÀgning mellan kommunikationsintresset och | |
lokala planintressen inte sker. Staten bör i stÀllet fÄ möjlighet att före- | |
lÀgga kommunen att Àndra detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser för att | |
80 | tillgodose viktiga mellankommunala intressen dÀr dessa i vÀsentlig grad |
Äsidosatts (prop. 1985/86:1 s. 350). Kommittén anser att den regionala Prop. 2017/18:266 fysiska planeringen bör tillgodose behovet av mellankommunal samord-
ning varför regeringens möjlighet att meddela ett planförelÀggande pÄ denna grund bör upphÀvas.
Regeringen anser att möjligheten för regeringen att meddela planförelĂ€ggande för att samordna regleringen av anvĂ€ndningen av mark- och vattenomrĂ„den som angĂ„r flera kommuner bör kvarstĂ„ frĂ€mst av skĂ€let att regionplaner enligt bĂ„de kommittĂ©ns och regeringens förslag Ă€r vĂ€gledande och inte bindande. Ăstersunds kommun menar att förslaget att ta bort lĂ€nsstyrelsens funktion som överprövande myndighet i regionala och mellankommunala frĂ„gor kan innebĂ€ra risker. Med en vĂ€gledande och inte bindande regionplan finns det risk den enskilda kommunen planerar pĂ„ ett för regionen icke önskvĂ€rt sĂ€tt. En liknande synpunkt framför SödertĂ€lje, Norrköpings och Ărebro kommuner. Regeringen delar remissinstansernas synpunkter och anser att resonemanget i förarbeten till ĂPBL som Ă„terges ovan (prop. 1985/86:1 s. 350) fortfarande Ă€r giltigt. Möjligheten för regeringen att meddela planförelĂ€ggande fyller, enligt regeringens mening, fortfarande en viktig funktion.
9IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser
Regeringens förslag: LagÀndringarna ska trÀda i kraft den 1 januari 2019.
Lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn ska upphöra att gÀlla vid utgÄngen av 2018.
En regionplan ska antas senast den 31 december 2022. En regionplan som har antagits enligt Àldre bestÀmmelser ska gÀlla som regionplan enligt de nya bestÀmmelserna.
Ăldre bestĂ€mmelser i plan- och bygglagen ska fortfarande gĂ€lla för Ă€renden om regionplaner och översiktsplaner som har pĂ„börjats före den 1 januari 2019. Detsamma ska fortfarande gĂ€lla vid överklagande och överprövning av beslut om sĂ„dana regionplaner och vid överklagande av beslut om sĂ„dana översiktsplaner, till dess mĂ„let eller Ă€rendet Ă€r slutligt avgjort.
BostadsplaneringskommittĂ©ns förslag: ĂverensstĂ€mmer i huvudsak med regeringens. KommittĂ©n föreslĂ„r att övergĂ„ngsbestĂ€mmelserna Ă€ven ska omfatta Ă€renden och beslut om detaljplaner och omrĂ„desbestĂ€mmelser.
Remissinstanserna: LÀnsstyrelsen i VÀstmanlands lÀn, liksom Blekinge, Hallands, VÀstmanlands, Södermanlands och GÀvleborgs lÀns landsting samt VÀstmanlands kommuner och landsting tillstyrker föreslagen tidpunkt för ikrafttrÀdande. Ingen av övriga remissinstanser kommenterar kommitténs förslag och bedömning i denna del sÀrskilt.
Remissinstanserna framför inga synpunkter i frÄga om förslaget om tidsfrist för antagandet av en regionplan.
81
Prop. 2017/18:266 SkÀlen för regeringens förslag: LagÀndringarna bör trÀda i kraft den 1 januari 2019.
Lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn (1987:147) ska upphöra att gÀlla vid utgÄngen av 2018.
Innan en regionplan kan antas ska ett förslag bl.a. tas fram och bli föremÄl för samrÄd, utstÀllning och granskning, vilket tar tid. En lÀmplig tidsfrist, som ligger i linje med Bostadsplaneringens förslag, bör vara att en regionplan antas inom fyra Är frÄn de nya reglernas ikrafttrÀdande. Om det inte finns en regionplan antagen före det behöver en regionplan antas senast den 31 december 2022. Tidsfristen sammanfaller med tidpunkten för de allmÀnna valen i landet, men eftersom valen hÄlls i september bör en regionplan kunna antas innan den nya mandatperioden för landstingsfullmÀktige inleds.
En regionplan som har antagits enligt Àldre bestÀmmelser bör gÀlla som regionplan enligt de nya bestÀmmelserna i PBL. Den enda gÀllande regionplanen Àr Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2010. Planen antogs Är 2010 och gÀller fram till 2018. Stockholms lÀns landsting förbereder för nÀrvarande att anta en ny regionplan före de allmÀnna valen 2018. Som LagrÄdet förordar bör det i anslutning till upphÀvande av lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn göras klart att en regionplan som finns vid ikrafttrÀdandet ska anses som en regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen. En sÄdan övergÄngsbestÀmmelse bör dÀrför införas.
Ăldre bestĂ€mmelser bör fortfarande gĂ€lla för Ă€renden om regionplaner och översiktsplaner som har pĂ„börjats före den 1 januari 2019. Detsamma ska fortfarande gĂ€lla vid överklagande och överprövning av beslut om sĂ„dana regionplaner och vid överklagande av beslut om sĂ„dana översiktsplaner till dess mĂ„let eller Ă€rendet Ă€r slutligt avgjort. Regeringen anser, i linje med LagrĂ„dets synpunkter, att det saknas behov av motsvarande övergĂ„ngsbestĂ€mmelser i frĂ„ga om detaljplaner och omrĂ„desbestĂ€mmelser.
10 Konsekvenser
Regeringen föreslÄr införandet av ny lagstiftning om regional fysisk planering i Sverige. Införandet innebÀr att regional fysisk planering ska ske i Stockholms lÀn och SkÄne lÀn. Landstinget ska vara ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen. Landstinget ska upprÀtta och anta en regionplan som ska vara vÀgledande för den kommunala fysiska planeringen. En samordning med andra planeringsslag sker genom att det av regionplanen ska framgÄ hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med andra regionala, nationella och kommunala planer och program, bl.a. den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur och riktlinjerna för bostadsförsörjning.
82
10.1 | Konsekvenser för staten | Prop. 2017/18:266 |
Bostadsplaneringskommitténs förslag i frÄga om lÀnsstyrelsens uppgifter under planförfarandet och myndighetens uppdrag i bostadsförsörjningsfrÄgor genomförs inte. Nedan följer en genomgÄng av de konsekvenser regeringens förslag för lÀnsstyrelserna i deras arbete med den regionala fysiska planeringen.
Ăversiktsplaner, detaljplaner, omrĂ„desbestĂ€mmelser och regionplaner
Flera lĂ€nsstyrelser framhĂ„ller att den regionala fysiska planeringen innebĂ€r en ökad arbetsbörda för myndigheten. LĂ€nsstyrelserna i Kalmar, Kronobergs, Uppsala, VĂ€stra Götalands och Ăstergötlands lĂ€n menar att lĂ€nsstyrelsens arbete med den regionala fysiska planeringen innebĂ€r en ny arbetsuppgift. I Stockholms lĂ€n utför lĂ€nsstyrelsen redan i dag uppgifter som motsvarar de som regeringen föreslĂ„r. I SkĂ„ne lĂ€n kommer arbetsbördan för lĂ€nsstyrelsen att öka nĂ„got. Ă andra sidan förvĂ€ntas den regionala fysiska planeringen fĂ„ en positiv inverkan pĂ„ den kommunala översiktsplaneringen. LĂ€nsstyrelsens arbetsbörda i mellankommunala frĂ„gor kan dĂ€rmed minska bl.a. genom förbĂ€ttrat underlag för att kunna göra bedömningar.
I frĂ„ga om bevakningen av de statliga intressena har lĂ€nsstyrelsen i uppgift att lĂ€mna landstinget det underlag och den information som behövs för att genomföra den regionala fysiska planeringen. Detta innebĂ€r en ökad arbetsbörda för lĂ€nsstyrelsen i SkĂ„ne lĂ€n dĂ€r regionplanering inte har skett. LĂ€nsstyrelsen ger kommunerna en sammanstĂ€llning av underlag kring statliga intressen och sannolikt kan i viss utstrĂ€ckning detta material anvĂ€ndas Ă€ven till landstingen. Samtidigt kan diskussioner uppstĂ„ om hur de statliga intressena kan bedömas och hanteras pĂ„ den regionala nivĂ„n. Detta bedömer regeringen kan krĂ€va bĂ„de möten och i vissa fall preciseringar i lĂ€nsstyrelsens underlag. Dialogen mellan staten och landstingen bör kunna resultera i att bl.a. riksintressen och miljökvalitetsnormer sĂ„ lĂ„ngt som möjligt behandlas i en regionplan. De frĂ„gor som bedöms lĂ€mpligast att hantera inom ramen för översiktsplanering bör givetvis hanteras pĂ„ den nivĂ„n. Likt den bedömning som regeringen gjorde nĂ€r ĂPBL infördes 1987, anser regeringen att lĂ€nsstyrelsen borde kunna avlastas vissa utrednings- och planeringsuppgifter igenom den regionala fysiska planeringen (jfr prop. 1985/86:1 s. 196). Förhoppningen Ă€r ocksĂ„ att genom att tidigt inleda diskussionen kring de statliga intressena och fysisk planering bidra till att den fortsatta planeringen enligt PBL ska fungera mer effektivt. FrĂ€mst dĂ„ vissa bedömningar och stĂ€llningstaganden gjorts pĂ„ den regionala nivĂ„n samt att medvetenheten om de statliga intressena ökat bland alla inblandade aktörer. LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n lĂ€mnar redan i dag underlag kring de statliga intressena till Stockholms lĂ€ns landsting kopplat till arbetet med regionplanering för lĂ€net. LĂ€nsstyrelsen i SkĂ„ne bör kunna fĂ„ vĂ€gledning av LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n för framtagande av underlag för den regionala nivĂ„n.
Mot bakgrund av lÀnsstyrelsens ökade arbetsbörda menar regeringen att i de lÀn dÀr regional fysisk planering blir aktuellt handlar det om att arbeta fram en sÄdan plan, som nÀr den Àr antagen och beslutet vunnit laga kraft, kommer att gÀlla under Ätta Är; om inte behov uppstÄr under
83
Prop. 2017/18:266 denna tid av att aktualisera planen eller delar av den. Detta betyder att lÀnsstyrelsens deltagande i dessa processer kommer att vara mer intensiv i vissa perioder för att sedan avta. Samtidigt menar Bostadsplaneringskommittén i sina samtal med företrÀdare frÄn framför allt LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn att lÀnsstyrelsen ocksÄ har nytta av regionplanen i sina bedömningar. Inte minst kopplat till 11 kap. 10 § PBL som handlar om lÀnsstyrelsens tillsyn av kommunala beslut kring frÄgor av mellankommunal karaktÀr.
Som statens förlÀngda arm i lÀnet har lÀnsstyrelsen en omfattande roll att spela i fysisk planering. Myndigheten har ocksÄ en betydelsefull roll i lÀnet bl.a. genom att enligt förordningen med lÀnsstyrelseinstruktion frÀmja lÀnets utveckling och noga följa tillstÄndet i lÀnet samt att underrÀtta regeringen om dels det som Àr sÀrskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels hÀndelser som intrÀffat i lÀnet. Staten bör ha en ledande roll att bedriva sÄdana insatser tillsammans med kommunala företrÀdare samt företrÀdare för den regionala nivÄn. Sammantaget bedömer regeringen att förslaget medför en nÄgot ökad arbetsbörda för lÀnsstyrelsen i de lÀn dÀr regional fysisk planering kommer att bedrivas.
10.2Konsekvenser för landsting
Genom förslaget om ny regional planering lÀggs ansvaret för den regionala fysiska planeringen pÄ landstinget (se avsnitt 6.3). I de lÀn dÀr regional fysisk planering blir obligatorisk, Stockholms lÀn och SkÄne lÀn, har landstinget redan i dag pÄgÄende arbeten med regional planering. I Stockholms lÀn har regionplanering skett med stöd av lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn. I SkÄne lÀn har landstinget sjÀlvt tagit pÄ sig uppdraget att skapa en strukturell, fysisk strategi genom arbetet med Strukturbild för SkÄne.
VĂ€rmlands lĂ€ns landsting menar att det i VĂ€rmlands lĂ€n saknas den kultur och det sektorsövergripande arbetssĂ€tt mellan planeringsslagen som andra regioner har arbetat med under mĂ„nga Ă„r, vilket innebĂ€r att vĂ€gen för att nĂ„ dit kan bli lĂ„ng. Ăven Norrbottens lĂ€ns landsting uttrycker en liknande synpunkt och anför att de i dag saknar kompetens inom omrĂ„det regional planering och att sĂ„dana resurser behöver staten medverka till. Regeringen delar VĂ€rmlands och Norrbottens lĂ€ns landstings bild att det för flera lĂ€n kan saknas viss erfarenhet, kompetens och resurser kopplade till regional fysisk planering. Som regeringen utvecklar i avsnitt 6.2 bör regional fysisk planering, som ett led i att Ă„stadkomma mer enhetlighet i landet, införas i ytterligare lĂ€n nĂ€r behov av och förutsĂ€ttningar för sĂ„dan planering finns.
De uppgifter som följer med den regionala fysiska planeringen kommer att innebÀra direkta planeringskostnader för de landsting dÀr regional fysisk planering kommer att bedrivas. Bostadsplaneringskommittén har analyserat de ökade kostnaderna med utgÄngspunkt i att planering bedrivs i samtliga lÀn. För bedömningen har kommittén uppskattat antalet Ärsarbetskrafter som i dag arbetar med de frÄgor som faller inom uppgiften för respektive lÀn. I Stockholms lÀns landsting finns redan i dag upparbetade strukturer för att arbeta med regional fysisk planering. Detta innebÀr att i
84
Stockholms lÀn bör nÄgra kostnadsökningar relaterade till förslaget inte uppstÄ. I SkÄne Àr det landstinget som ansvarar för frÄgor som regional tillvÀxt, lÀnsplaner för infrastruktur och planering för kollektivtrafik. SkÄne lÀns landsting har ocksÄ sedan tidigare arbetat med frÄgor som tangerar fysisk planering, t.ex. genom framtagandet av Strukturbild för SkÄne. För SkÄne lÀns landsting kan det uppskattas en viss resursbehovsökning dÄ, i jÀmförelse med Strukturbild för SkÄne, framtagandet av en regionplan kommer att bli mer omfattande. PÄ samma gÄng har landstinget i SkÄne redan i dag en upparbetad struktur för att hantera strategiska frÄgor som rör fysisk planering.
Bostadsplaneringskommitténs bedömningar Àr gjorda utifrÄn muntliga uppgifter frÄn de aktörer som i dag bedriver regional planering samt frÄn landstingens och samordningsorganens hemsidor. Kommittén gör bedömningen att planeringen kommer att bli relativt resurskrÀvande med tÀt dialog och möten med olika aktörer. Utöver de direkta personalkostnaderna för de personer som arbetar med uppgiften, bedöms ytterligare planeringskostnader tillkomma för lokaler, konsulter, material etc. Ett antagande Àr hÀr att övriga planeringskostnader motsvarar ungefÀr hÀlften av personalkostnaderna.
Den direkta och indirekta nyttan för landstingen av den föreslagna regionala fysiska planeringen bedöms huvudsakligen vara samordningsvinster. Den nyttan Àr svÄr att förutse eller berÀkna mer i detalj, men Àr potentiellt mycket stor i termer av bÀttre investeringar och felinvesteringar som undviks. Den bör fÄ landstingen att agera mer informerat i regionalt viktiga beslut, exempelvis genom att koppla samman bostadsförsörjningsfrÄgan med att stÀrka en regions attraktionskraft. Regional fysisk planering förvÀntas sammantaget medföra positiva konsekvenser för den regionala planeringen för kollektivtrafik, infrastruktur och regional tillvÀxt.
Den kommunala sjÀlvstyrelsen gÀller för all verksamhet inom kommuner och landsting. Lagförslagen pÄverkar, som nÀmnts ovan, de berörda landstingen pÄ sÄ sÀtt att de fÄr nya Äligganden vilket innebÀr en viss inskrÀnkning i den kommunala sjÀlvstyrelsen. Landstingen ska bl.a. utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö och lÀmna underlag i sÄdana frÄgor till bl.a. kommuner och lÀnsstyrelsen. Det ska vidare upprÀtta ett förslag till regionplan som ska vara föremÄl för samrÄd, utstÀllning och granskning och verka för insatser relaterade till bostadsförsörjning och klimataspekter. Syftet med att föra över ansvaret för den regionala fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen till landstinget Àr att Ästadkomma en ökad samordning av regionala frÄgor. DÀrigenom förbÀttras förutsÀttningarna för bostadsförsörjningen och en hÄllbar utveckling i lÀnet, vilket inte bedöms kunna uppnÄs pÄ ett för landstinget mindre ingripande sÀtt. Sammantaget bedömer regeringen att den inskrÀnkning av den kommunala sjÀlvstyrelsen som förslaget innebÀr för landstingen inte gÄr utöver vad som Àr nödvÀndigt för att uppnÄ de fördelar som nÀmnd förbÀttrad samhÀllsplanering innebÀr (jfr 14 kap. 3 § RF).
DÄ förslaget om regional fysisk planering utgör en nyordning för fysisk planering i landet anser regeringen att arbetet med planeringen behöver följas noga efter att de nya reglerna har trÀtt i kraft. En uppföljning av det faktiska utfallet av förslaget bör dÀrför göras i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn som omfattas av förslaget. Uppföljningen bör Àven avse den regionala fysiska planeringens konsekvenser för verksamheten bl.a. avse-
Prop. 2017/18:266
85
Prop. 2017/18:266 ende ansvarsfördelning mellan berörda landsting, lÀnsstyrelser och kommuner. Att en nyordning införs innebÀr ocksÄ att det initialt kan behövas kunskapsinsatser. Staten bör kunna samordna sÄdana insatser och eventuella uppdrag tillsammans med kommunala företrÀdare.
10.3Konsekvenser för kommuner
Lagförslagen bedöms medföra förÀndringar för planeringen som regionplaneorganet Göteborgsregionens kommunalförbund bedriver. Kommunalförbundets uppgift som regionplaneorgan upphör i och med upphÀvandet av nuvarande bestÀmmelser i 7 kap. PBL. Inga andra regionplaneorgan har utsetts med stöd av dessa bestÀmmelser. Det innebÀr inte att olika former av samarbeten med bÀring pÄ mellankommunala och regionala frÄgor inte förekommer. Regeringen har i det avseendet inte gjort nÄgon fördjupning kring pÄgÄende sÄdana samarbeten. Möjligheten till sÄdana samarbeten blir dock oförÀndrad, t.ex. att bilda ett kommunalförbund enligt 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725).
Det Àr troligt att regional fysisk planering, i de lÀn dÀr sÄdan planering ska ske, kommer att pÄverka kommunerna i deras arbete med fysisk planering. En bÀttre kommunal förstÄelse och ett bÀttre helhetsperspektiv pÄ kommunens roll i sitt regionala sammanhang kommer att kunna underlÀtta planeringsövervÀganden och förbÀttra planeringen pÄ kommunal nivÄ. Det gÀller sÀrskilt översiktsplaneringen. Den regionala planeringen bör i olika utstrÀckning kunna bidra till kostnadsbesparingar för de berörda kommunerna. Det kan exempelvis röra sig om kostnadsbesparingar kring översiktsplaneringen, genom att kommuner kan anvÀnda sig av det regionala kunskapsunderlaget och lÀrdomarna frÄn planeringssamverkan i utveckling och uppdateringar av översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. Detta kan fÄ en sÀrskilt kostnadsbesparande effekt pÄ mindre resursstarka kommuner, som i dagslÀget avvaktar med att uppdatera översiktsplanerna pÄ grund av bristande kapacitet eller resurser. Det kan ocksÄ handla om olika typer av direkta kostnadsbesparingar, som kan göras genom att den regionala planeringen bidrar till att kommuner gÄr samman kring större saminvesteringar i exempelvis vatten, avlopp och energi.
En annan viktig konsekvens Àr den regionala fysiska planeringens förvÀntade bidrag för att höja kvaliteten i det kommunala planerings- och utvecklingsarbetet. En mer strategisk kommunal planering kan medföra kommunala nyttor genom att kommuner fattar mer framsynta och strategiska beslut kring inriktningar och investeringar. Detta Àr en bild som Avesta kommun delar. Om den regionala fysiska planeringen eller kraven pÄ ökad samordning kan bidra till att kommuner undviker att fatta ett, ur ett regionalt perspektiv, mindre bra strategiskt beslut, exempelvis kring en investering i en station eller en arena för evenemang, bidrar den regionala planeringen till att skapa samhÀllsekonomiska vÀrden och lÄngsiktiga kostnadsbesparingar för kommuner.
Det kan inte uteslutas att ett kunskapshöjande underlag som tar lÄngsiktig regional hÀnsyn till bebyggelseutveckling, infrastruktur, kollektivtrafik och resandemönster skapar förutsÀttningar för att förbÀttra hur
86
kommunen vÀrderar sin mark. Det kan leda till förÀndrade intÀkter frÄn markförsÀljning, markanvisning eller vÀrdeÄterföring för större projekt, som samordnats med regionala infrastruktursatsningar. Den huvudsakliga direkta kostnaden för kommunerna bestÄr i ökade personal- och planeringskostnader förknippade med deltagande i regional fysisk planering och i samordning av uppgifter med landstinget och andra kommuner, vilket flera kommuner, bl.a. HÀssleholms och Strömstads kommuner pÄpekar. Mariestads kommun bedömer att arbetsbördan kommer att öka för kommunen om regional planering införs men anser att eventuellt merarbete troligen kan lösas inom befintligt mellankommunalt samarbete.
Bostadsplaneringskommittén gör i sitt betÀnkande en uppskattning om att kommunala planerare kan behöva delta i den regionala fysiska planeringen motsvarande ungefÀr tre fjÀrdedelar av den tid som landstingen förvÀntas lÀgga pÄ den regionala fysiska planeringen. En faktor som har lyfts under kommitténs utredningsarbete avser frÄgan om kompetensförsörjning i frÄga om fysisk planering. Bristen pÄ kvalificerade fysiska planerare i allmÀnhet och strategiska fysiska planerare i synnerhet, uppfattas vara ett stort problem för mÄnga kommuner. Den omfattande brist pÄ planerare som kommittén pekar pÄ i sin analys bör, mot bakgrund av regeringens förslag, i allt vÀsentligt inte bli sÄ omfattande som kommittén kommer fram till. I Stockholms lÀn finns redan i dag upparbetade strukturer för arbetet med planeringen och i SkÄne lÀn har landstinget en planeringsenhet som arbetar med regionala, strategiska frÄgor, exempelvis genom arbetet med Strukturbild för SkÄne, men Àven andra regionala planeringar, t.ex. arbetsprocesser kring trafikförsörjningsprogram och lÀnsplanering för transportinfrastruktur. Avseende arbetsbördan kommer denna att öka för alla inblandade parter under delar av den period nÀr en regionplan arbetas fram och dÀrefter avta. Behovet av insatser frÄn kommunernas sida bör minska pÄtagligt nÀr en regionplan Àr antagen.
Den regionala fysiska planeringen kan Àven förvÀntas synliggöra mellankommunala mÄl- och intressekonflikter. Den förvÀntas ocksÄ kunna bidra till att tidiga diskussioner sker kring olika intressen, t.ex. som riksintressen. Möjligheten till tidiga diskussioner bör innebÀra en lÀttnad för den kommunala planeringen. Men det faktum att den regionala planeringen bidrar till att föra upp eventuella konflikter till diskussion kan medföra ökade kostnader i termer av behov av dialog och underlag.
Som framgÄr av i avsnitt 6.2 Àr regeringens mening, som ett led i att Ästadkomma mer enhetliga bestÀmmelser i landet, att landsting som ser behov av regional fysisk planering ska beredas sÄdan möjlighet nÀr förutsÀttningar finns.
Förslagets pÄverkan pÄ den kommunala sjÀlvstyrelsen
Förslaget om en regional fysisk planering innebÀr en obligatorisk uppgift i Stockholms lÀn och SkÄne lÀn. Landstinget blir ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen. Bland de uppgifter som landstinget ÄlÀggs i förslaget ingÄr upprÀttande och antagandet av en regionplan för lÀnet. Kommunerna pÄverkas av lagförslaget genom att de kan omfattas av den regionala fysiska planeringen. Om sÄ Àr fallet kommer detta att bl.a. ta sig uttryck i att kravet pÄ redovisning i översiktsplaner ökar genom att skÀlen till eventuella avsteg frÄn den antagna regionplanen ska beskrivas.
Prop. 2017/18:266
87
Prop. 2017/18:266 Det innebÀr att kommunernas behov av att delta och hÄlla sig informerade om det regionala arbetet kommer att öka. DÀrutöver införs nya skyldigheter för kommunerna att lÀmna underlag och information samt synpunkter vid upprÀttande och aktualitetsprövning av regionplaner. Förslaget innebÀr ocksÄ att kommunerna inte lÀngre kommer att ha möjlighet att fatta beslut om en regionplan enligt PBL. Som beskrivs i avsnitt 6.1 har kommunerna, med undantag för planeringen som regionplaneorganet Göteborgsregionens kommunalförbund bedrivit, inte nyttjat möjligheten att bilda regionplaneorgan.
Dessa nya skyldigheter för kommunerna och det förhÄllandet att ansvaret för den regionala fysiska planeringen lÀggs pÄ landstinget innebÀr en inskrÀnkning av kommunernas sjÀlvstyrelse. Syftet med bestÀmmelserna att förbÀttra förutsÀttningarna för bostadsförsörjningen och en hÄllbar utveckling i lÀnet, vilket inte bedöms kunna uppnÄs pÄ ett för kommunerna mindre ingripande sÀtt (jfr avsnitt 10.2). Trots att bestÀmmelserna om regionplanering funnits under lÄng tid har bestÀmmelserna endast tillÀmpats i viss utstrÀckning i Göteborgsregionen. Regeringen anser, inte minst mot bakgrund av den begrÀnsade tillÀmpningen, att den inskrÀnkning av den kommunala sjÀlvstyrelsen som förslaget innebÀr för kommunerna inte gÄr utöver vad som Àr nödvÀndigt för att uppnÄ de fördelar som en förbÀttrad samhÀllsplanering innebÀr (jfr 14 kap. 3 § RF).
10.4Konsekvenser för företag
Regeringen bedömer att lagförslagen inte fÄr nÄgra direkta konsekvenser för företag. I enlighet med tidigare framförda resonemang kan dock företag verksamma inom samhÀllsbyggnadssektorn i allmÀnhet och byggsektorn i synnerhet pÄverkas indirekt genom den inverkan regional fysisk planering förvÀntas fÄ pÄ samhÀllsplaneringen i stort. De företag som förvÀntas pÄverkas indirekt Àr frÀmst fastighetsbolag och fastighetsförvaltare (SNI 68), byggentreprenörer (SNI 41), samt anlÀggningsentreprenörer (SNI 42).
Bostadsplaneringskommittén har i samtal med verksamma företag i dessa branscher resonerat om olika indirekta konsekvenser som lagförslaget kan föra med sig. Regionplanen förvÀntas frÀmst kunna utgöra ett kunskapsmÀssigt och strategiskt underlag som gör planeringsförutsÀttningarna och dÀrmed förutsÀttningarna för exploatering tydligare, mer lÄngsiktiga och mer förutsÀgbara för marknadens aktörer. FörutsÀgbarheten bör sÀnka riskbilden och ökar investeringsviljan, sÀrskilt nÀr det gÀller kommuner och omrÄden som Àr beroende av goda transportmöjligheter för exempelvis arbetspendling. Den avgörande faktorn bör vara i vilken utstrÀckning som marknadens aktörer kan lita pÄ och utgÄ frÄn regionplanen och den kommunala översiktsplaneringen, vilket i sin tur beror pÄ hur vÀl lÀnens kommuner lyckas komma överens.
Det Àr osÀkert om en regional planering i sig skulle öka graden av interaktion mellan kommuner och marknadens aktörer för en bÀttre bostadsförsörjning. Regional fysisk planering kan dock förvÀntas gÄ hand i hand med en mer strategisk och strukturbildande översiktsplanering. En sÄdan planering bör innehÄlla en vÀlfungerande dialog med aktörerna för att
88
sÀkerstÀlla att det finns en marknadsmÀssig efterfrÄgan pÄ att bygga i Prop. 2017/18:266 linje med den kommunala och regionala planeringen.
NÀr det gÀller den föreslagna regleringens effekter för företagens tidsÄtgÄng eller administrativa kostnader bedömer regeringen att den inte fÄr nÄgon pÄverkan. LikasÄ bedömer regeringen att företag inte lÀr behöva vidta nÄgra förÀndringar i sina verksamheter till följd av föreslagen reglering. Den föreslagna regionala fysiska planeringen innehÄller möjligheter till samrÄd för allmÀnheten. Möjligheten för företag att delta i samrÄd kring planen för fysisk regional planering bör dock inte innebÀra att nÄgra förÀndringar i verksamheterna hos företagen.
I frĂ„ga om regleringen kan komma att pĂ„verka konkurrensförhĂ„llandena för företagen eller fĂ„ betydelse och konsekvenser för smĂ„ företags arbetsförutsĂ€ttningar, konkurrensförmĂ„ga eller villkor i övrigt i förhĂ„llande till större företags, förvĂ€ntar sig regeringen att en regional fysisk planering genererar vissa indirekta effekter pĂ„ marknadens funktionssĂ€tt. Dessa bedöms dock som smĂ„. Ăkad planeringsdiskussion med branschen skulle kunna gynna större aktörer som fĂ„r större inflytande. Paralleller kan dras till samrĂ„dsförfarande inför upphandling av kollektivtrafik. En transparent regionplan som Ă€r samordnat kan dock skapa ökad förutsĂ€gbarhet i investeringsförutsĂ€ttningarna som mindre aktörer inte har resurser eller kapacitet att hĂ„lla sig Ă jour kring. Mindre företags förbĂ€ttrade förutsĂ€ttningar att kunna förstĂ„ lĂ€nens övergripande strukturer och planeringsinriktning bör kunna ha en positiv effekt pĂ„ deras konkurrenssituation. En ökad lĂ„ngsiktighet och transparens kring den kommunala fysiska planeringen kan allt annat lika minska företagens egna behov av att göra strategiska marknadsanalyser, vilket kan förvĂ€ntas förbĂ€ttra konkurrenssituationen för mindre aktörer kring exempelvis markanvisning och göra det relativt sett svĂ„rare för större aktörer att utnyttja sin kunskaps- och kapitalmĂ€ssiga styrkeposition i förhĂ„llande till mindre aktörer.
10.5Konsekvenser för enskilda
Konsekvenserna av en regional fysisk planering genom en förbÀttrad samhÀllsplanering förvÀntas i förlÀngningen komma enskilda till del, exempelvis i termer av en bÀttre bostadsförsörjning, möjligheter till förbÀttrad arbetspendling och starkare lokalt och regionalt nÀringsliv. Regional fysisk planering bör leda till en ökad publik debatt kring regionens fysiska utveckling, vilket stÀrker förutsÀttningarna för allmÀnheten att delta i olika former av medborgardialog.
10.6Konsekvenser i övrigt
Förslagen bedöms inte beröra de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Förslagen bedöms inte heller ha nÄgon betydelse för konsekvenserna för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.
Förslaget om en regional fysisk planering bedöms generera nya arbetstillfÀllen hos berörda regionala aktörer. à tgÀrden bedöms inte fÄ nÄgra
89
Prop. 2017/18:266 övriga berÀkningsbara konsekvenser för sysselsÀttning och offentlig service i olika delar av landet.
à tgÀrden bedöms ha en positiv effekt pÄ samhÀllets bostadsförsörjnings- och bebyggelseplanering, möjligheter till förbÀttrad arbetspendling och kollektivtrafikförsörjning. Detta skulle kunna fÄ en positiv inverkan pÄ jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn. Denna positiva effekt Àr dock inte möjlig att uppskatta.
Förslaget har klimat- och miljöeffekter genom att planering enligt de förslagna bestÀmmelserna fÄr sÄdana effekter. Enligt förslaget ska dÀrför bestÀmmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken tillÀmpas vid regional fysisk planering. HÀnsyn ska Àven tas till allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL och miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken ska följas. Landstingets samlade ansvar för den regionala fysiska planeringen, den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur och den regionala kollektivtrafikförsörjningen medför en samordning av planeringsprocesserna, vilket t.ex. bör leda till en större transporteffektivitet, minskade transportbehov och bidra till bl.a. en energieffektiv kollektivtrafik. PÄ sÄdant sÀtt bidrar förslaget om regional fysisk planering till bÀttre förutsÀttningar för att klara de nationella miljökvalitetsmÄlen, framför allt mÄlet BegrÀnsad klimatpÄverkan.
90
11 | Författningskommentar | Prop. 2017/18:266 |
11.1Förslaget till lag om Àndring i vÀglagen (1971:948)
Ansvar, handrÀckning och överklagande m.m.
76 § Trafikverket fÄr överklaga lÀnsstyrelsens beslut enligt denna lag. LÀnsstyrelsen fÄr överklaga sÄdana beslut av Trafikverket enligt denna lag som
berör lÀnsstyrelsens verksamhetsomrÄde.
Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de landsting som avses i 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) fÄr överklaga Trafikverkets beslut.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om rĂ€tt att överklaga. Tredje stycket har Ă€ndrats till följd av att ordet regionplaneorgan inte anvĂ€nds i nya 7 kap. PBL. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.
11.2Förslaget till lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn
Lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lĂ€n upphör att gĂ€lla vid utgĂ„ngen av 2018. I övergĂ„ngsbestĂ€mmelsen, som förts in till följd av LagrĂ„dets synpunkter, görs det klart att en regionplan som finns vid ikrafttrĂ€dandet ska anses som en regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen. Detta följer av punkten 3 i övergĂ„ngsbestĂ€mmelserna till lagen om Ă€ndring i plan- och bygglagen (se avsnitt 11.4). ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.1 och 9.
11.3Förslaget till lag om Àndring i lagen (1995:1649) om byggande av jÀrnvÀg
5 kap. Ăverklagande m.m.
3 § Trafikverket och kommuner fÄr överklaga lÀnsstyrelsens beslut. Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de landsting som avses i 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) fÄr överklaga Trafikverkets beslut.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om överklagande. Paragrafen har Ă€ndrats till följd av att ordet regionplaneorgan inte anvĂ€nds i nya 7 kap. PBL. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.
91
Prop. 2017/18:266
92
11.4Förslaget till lag om Àndring i plan- och bygglagen (2010:900)
1 kap. Syfte, innehÄll och definitioner
3 § Lagen innehÄller bestÀmmelser om
1.lagens syfte, innehÄll och definitioner (1 kap.),
2.allmÀnna och enskilda intressen (2 kap.),
3.översiktsplan (3 kap.),
4.reglering med detaljplan och omrÄdesbestÀmmelser (4 kap.),
5.att ta fram detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser (5 kap.),
6.genomförandet av detaljplaner (6 kap.),
7.regional fysisk planering (7 kap.),
8.krav pÄ byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmÀnna platser (8 kap.),
9.bygglov, rivningslov och marklov m.m. (9 kap.),
10.genomförandet av
11.tillsyn, tilltrÀde, ingripanden och pÄföljder (11 kap.),
12.byggnadsnÀmnden (12 kap.),
13.överklagande (13 kap.),
14.skadeersÀttning och inlösen (14 kap.),
15.domstolsprövning m.m. (15 kap.), och
16.bemyndiganden (16 kap.).
I paragrafen, som innehĂ„ller en redogörelse för innehĂ„llet i plan- och bygglagen, har punkten 7 Ă€ndrats till följd av att ett nytt 7 kap. har införts. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.1.
3 kap. Ăversiktsplan
5 § Av översiktsplanen ska framgÄ
1.grunddragen i frÄga om den avsedda anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden,
2.kommunens syn pÄ hur den byggda miljön ska anvÀndas, utvecklas och bevaras,
3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gÀllande miljökvalitetsnormer,
4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hÀnsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling inom kommunen,
5.hur kommunen avser att tillgodose det lÄngsiktiga behovet av bostÀder,
6.sÄdana omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
7.kommunens syn pÄ risken för skador pÄ den byggda miljön som kan följa av översvÀmning, ras, skred och erosion som Àr klimatrelaterade samt pÄ hur sÄdana risker kan minska eller upphöra, och
8.om översiktsplanen avviker frÄn en regionplan för lÀnet, pÄ vilket sÀtt den gör det och skÀlen för avvikelsen.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om innehĂ„llet i en översiktsplan. Paragrafen har tillförts en ny punkt 8 om hur översiktsplanen förhĂ„ller sig till regionplanen. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.5.
Enligt punkten 8, som Àr tillÀmplig om en regionplan har antagits för lÀnet, ska det av översiktsplanen framgÄ om den avviker frÄn regionplanen, pÄ vilket sÀtt den gör det och skÀlen för avvikelsen. I frÄga om regionplanens rÀttsliga verkan, se 7 kap. 5 §.
8 § NÀr kommunen upprÀttar ett förslag till översiktsplan eller Àndring i planen Prop. 2017/18:266 ska kommunen samrÄda med lÀnsstyrelsen, landstinget och de kommuner som
berörs. Kommunen ska ocksÄ ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett vÀsentligt intresse av förslaget tillfÀlle att delta i samrÄdet.
Syftet med samrÄdet Àr att fÄ fram ett sÄ bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och pÄverkan.
Under samrÄdet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skÀlen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse frÄn nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om det samrĂ„d som kommunen ska genomföra i samband med att den upprĂ€ttar ett förslag till översiktsplan eller Ă€ndring i planen. Första stycket har, med anledning av LagrĂ„dets synpunkter, Ă€ndrats pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att ordet landstinget ersatt den tidigare upprĂ€kningen av regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillvĂ€xtarbete och transportinfrastrukturplanering. Vidare har en redaktionell Ă€ndring gjorts. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.
14 § Innan utstÀllningen Àger rum ska kommunen skicka planförslaget och kungörelsen till lÀnsstyrelsen, landstinget och de kommuner som berörs.
I paragrafen stĂ€lls krav pĂ„ att kommunen innan utstĂ€llningen Ă€ger rum skickar planförslaget och kungörelsen till vissa aktörer. Paragrafen har Ă€ndrats till följd av Ă€ndringen i 8 §, jfr författningskommentaren till den paragrafen. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.
22 § NÀr ett beslut att anta eller Àndra översiktsplanen har fÄtt laga kraft, ska kommunen utan dröjsmÄl skicka följande handlingar till Boverket, lÀnsstyrelsen, landstinget och de kommuner som berörs:
1.översiktsplanen,
2.den samrÄdsredogörelse som avses i 11 §,
3.det granskningsyttrande som avses i 16 §,
4.det utlÄtande som avses i 17 §, och
5.ett protokollsutdrag med beslutet.
I paragrafen anges de expedieringsĂ„tgĂ€rder som kommunen ska vidta efter att ett beslut om översiktsplan har fĂ„tt laga kraft. Paragrafen har Ă€ndrats pĂ„ motsvarande sĂ€tt som 8 §, se vidare författningskommentaren till den paragrafen. Ăven en sprĂ„klig Ă€ndring har gjorts. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.
5 kap. Att ta fram detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser
29 § NÀr detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta till
1.lÀnsstyrelsen och lantmÀterimyndigheten,
2.de kommuner som Àr berörda och till landstinget om det i lÀnet ska ske planering enligt 7 kap., och
3.dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som fÄr överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och
a) senast under granskningstiden har lÀmnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda, eller
b) har rÀtt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1. | 93 |
Prop. 2017/18:266 Meddelandet ska innehÄlla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet mÄste göra.
Kommunen ska till lÀnsstyrelsen skicka det granskningsutlÄtande som avses i 23 § tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlÄtandet enligt 24 §.
I paragrafen finns bl.a. bestĂ€mmelser nĂ€r det gĂ€ller meddelande om kommunens beslut att anta detaljplaner. Första stycket punkten 2 har Ă€ndrats pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att beslut ska skickas, förutom till kommuner som Ă€r berörda, till landstinget om det i lĂ€net ska ske regional fysisk planering enligt nya 7 kap. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.3.
7 kap. Regional fysisk planering
1 § Regional fysisk planering ska ske i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn. Landstinget ansvarar för denna planering.
Landstinget ska
1.utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
2.upprÀtta ett förslag till regionplan enligt
3.anta, pröva aktualiteten hos och vid behov Àndra planen,
4.lÀmna underlag om regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,
5.yttra sig över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under utstÀllningstiden i frÄga om hur dessa planer förhÄller sig till regionplanen,
6.verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses, och
7.verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter.
Landstinget ska lÀmna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begÀr.
I paragrafen stĂ€lls det krav pĂ„ regional fysisk planering i Stockholms lĂ€n och i SkĂ„ne lĂ€n. Vidare slĂ„s det fast att landstinget har ansvaret för sĂ„dan planering. Paragrafen ersĂ€tter tillsammans med övriga paragrafer i kapitlet tidigare 7 kap. Den har utformats i allt vĂ€sentligt i enlighet med LagrĂ„dets synpunkter, bl.a. om att genomgĂ„ende anvĂ€nda ordet landstinget för att ange det organ som ansvarar för planering enligt kapitlet. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt
Med fysisk planering avses i första stycket planering av frÄgor av betydelse för den fysiska miljön, i vilket bl.a. ingÄr att ange grunddrag för anvÀndning av mark- och vattenomrÄden och riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk (se vidare 2 och 3 §§). För att reglerna om fysisk planering ska vara tillÀmpliga krÀvs att frÄgorna angÄr minst tvÄ kommuner. FrÄgor som endast angÄr en kommun faller sÄledes utanför kapitlets tillÀmpningsomrÄde. Av bestÀmmelsen följer vidare att den geografiska avgrÀnsningen av den regionala fysiska planeringen utgörs av lÀnet. Samarbete över lÀnsgrÀnserna eller inom delar av lÀnet kan Àven bedrivas med stöd av bestÀmmelser i kommunallagen (2017:725).
Av andra meningen följer att ansvarigt organ för regional fysisk planering Àr landstinget i de lÀn som pekas ut i föregÄende mening.
94
SÀrskilda bestÀmmelser om fysisk planering finns i andra författningar, t.ex. vÀglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av jÀrnvÀg.
I andra stycket anges landstingets uppgifter i sju punkter.
Enligt punkten 1 ska landstinget utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö. Med regionala frÄgor avses frÄgor som angÄr tvÄ eller flera kommuner.
Uppgiften kan exempelvis avse att utreda övergripande fysiska strukturer för bebyggelse och tillhörande anlÀggningar, huvudstrÄk, stÀder eller tÀtorter av sÀrskild regional betydelse (s.k. regionala kÀrnor), natur- och grönomrÄden, infrastruktur för transporter, energi- och vattenförsörjning, avlopp och strukturer som kan minska klimatpÄverkan. Det kan vidare avse strukturer för strandskyddsomrÄden och landsbygdsutveckling i strandskyddsnÀra lÀgen. Bebyggelsestrukturer och tillhörande anlÀggningar kan exempelvis avse omrÄden och byggnader för bostÀder, nÀringsverksamhet, offentlig verksamhet, kulturverksamhet, idrott och friluftsliv (jfr prop. 1985/86:1 s. 669). I frÄga om bostÀder kan det Àven avse behovet av bostÀder i lÀnet. Landstinget ska bedöma vilka frÄgor som bör omfattas. Det kan röra sig om enstaka frÄgor eller om mer heltÀckande frÄgestÀllningar. Vilka frÄgor som omfattas kan variera över tid. LikasÄ kan de beröra vissa omrÄden i lÀnet mer Àn andra. Utredningsuppgiften kan bestÄ i att bevaka och ta fram underlag i sÄdana frÄgor, t.ex. prognoser om samhÀllsutvecklingen i regionen.
I punkten 2 anges att landstinget ska upprÀtta ett förslag till regionplan eller förslag till Àndring av en sÄdan plan. Vad som avses med regionplan framgÄr av
Enligt punkten 3 ska landstinget anta, pröva aktualiteten hos och vid behov Àndra planen. BestÀmmelsen innebÀr att det ska finnas en aktuell regionplan i de lÀn dÀr regional fysisk planering ska ske, jfr 2 §. I frÄga om aktualitetsprövning, se 8 §. Det finns behov att Àndra en regionplan om planen inte Àr aktuell i förhÄllande till kraven i
Av punkten 4 följer ett krav pÄ att landstinget ska lÀmna underlag om regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs. Med uttrycket andra berörda landsting avses inte enbart landsting med ansvar för regional fysisk planering utan Àven sÄdana som berörs inom ramen för annat arbete, t.ex. regionalt tillvÀxtarbete. Med regionala kollektivtrafikmyndigheter avses myndigheter som regleras i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. SÄdant underlag kan bestÄ i analys- och planeringsunderlag som möjliggör samordning mellan lÀn som har eller behöver fÄ funktionella samband men Àven mellan regional fysisk planering och planering för transportinfrastruktur, regionalt tillvÀxtarbete, kollektivtrafik och bostadsförsörjning. Vidare kan det bestÄ i annat som kan underlÀtta den kommunala översikts- och detaljplanelÀggningen samt upprÀttandet av omrÄdesbestÀmmelser. Det kan t.ex. vara frÄga om befolkningsprognoser, omvÀrldsanalyser och sÄdant underlag som avser förutsÀttningar och strategier för lÀnets transportinfrastruktur och regional tillvÀxt.
Enligt punkten 5 ska landstinget yttra sig över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under utstÀllningstiden i frÄga om hur dessa planer förhÄller sig till regionplanen. En översiktsplan kan ha genomgÄtt betydande förÀndringar frÄn samrÄdsskedet till utstÀllningsskedet och landstinget kan dÀrför under utstÀllningstiden identifiera nya regionala frÄgor. Vidare kan
Prop. 2017/18:266
95
Prop. 2017/18:266 det Àven efter samrÄdet finnas kvar intressekonflikter mellan den regionala och den kommunala nivÄn. Att kommunen ska ha samrÄtt med landstinget följer av 3 kap. 8 §. Hur kommunen ska hantera landstingets synpunkter följer av 3 kap. 17 §.
Enligt punkten 6 ska landstinget verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses. SÄdana insatser kan avse att genomföra konferenser, anordna seminarier och erbjuda ett regionalt forum för frÄgor kring bostadsförsörjning och fysisk planering. Arbetet ska ta sin utgÄngspunkt i kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning och översiktsplaner (jfr författningskommentaren till 13 §). Landstingets uppgift ersÀtter inte lÀnsstyrelsens uppgifter nÀr det gÀller kommunernas bostadsförsörjning enligt 3 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
Enligt punkten 7 ska landstinget verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter. Det kan t.ex. ske genom att skapa förutsÀttningar för en ökad anvÀndning av kollektivtrafik och för planering för cykelstrÄk genom att peka pÄ strukturella förutsÀttningar för infrastruktur och bebyggelse. Det kan Àven handla om att ta tillvara naturliga resurser som sol, vind och vatten. Vidare kan landstinget verka för effektiva och strategiska lösningar nÀr det gÀller bl.a. transporter och energitillförsel och att minska risken för översvÀmningar.
Enligt tredje stycket kan regeringen begÀra uppgifter frÄn landstinget om den regionala fysiska planeringen. Det kan t.ex. avse uppgifter om statistik eller andra sakförhÄllanden.
Regionplan
2 § En regionplan ska ange de grunddrag för anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och de riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet. Planen ska ge vÀgledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser.
Regionplanen Àr inte bindande.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om vad som ska anges i en regionplan och om regionplanens rĂ€ttsliga verkan. Paragrafen motsvarar delvis tidigare 7 kap. 6 § 1 och 2. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.5.
Enligt första stycket ska en regionplan ange de grunddrag för anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och de riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet. En regionplan ska avse sÄdant som rör tvÄ eller flera kommuner i lÀnet och inte sÄdant som rör endast en kommun. För exempel pÄ frÄgor som kan tas upp i en regionplan kan vÀgledning hÀmtas frÄn landstingets uppgift att utreda regionala frÄgor av betydelse för den fysiska miljön, se författningskommentaren till 1 § andra stycket 1.
Regionplanen ska vidare ge vÀgledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser inom lÀnet. Detta kommer bl.a. till uttryck i bestÀmmelsen i 3 kap. 5 § 8 om hur en översiktsplan förhÄller sig till regionplanen. Vidare ska en miljökonsekvensbeskrivning till ett förslag om detaljplan innehÄlla en sammanfattning av hur planen förhÄller sig till bl.a. andra relevanta planer (jfr 4 kap. 34 § PBL och 6 kap. 11 § 1 miljöbalken).
96
I andra stycket anges att regionplanen inte Àr bindande. Det innebÀr att Prop. 2017/18:266 den inte medför vare sig rÀttigheter eller skyldigheter för myndigheter eller
enskilda.
3 § Av en regionplan ska det framgÄ
1.hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen enligt 2 kap., hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och pÄ vilket sÀtt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts,
2.hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet, och
3.hur planen Àr avsedd att genomföras.
I frÄga om strategisk miljöbedömning gÀller 3 kap. 4 § andra och tredje styckena. Vid tillÀmpningen ska det som sÀgs dÀr om översiktsplan i stÀllet gÀlla regionplan och det som sÀgs om kommunen gÀlla landstinget.
LÀnsstyrelsens granskningsyttrande över planförslaget ska redovisas tillsammans med regionplanen. Om lÀnsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmÀrkas i planen.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om hur hĂ€nsyn har tagits i regionplanen till vissa intressen och viss annan regional planering samt om hur regionplanen ska genomföras. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.5.
Första stycket innehÄller en upprÀkning av vad som ska framgÄ av en regionplan.
Av punkten 1 följer att landstinget i regionplanen ska ange hur det har tagit hÀnsyn till allmÀnna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen, tillgodosett riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och pÄ vilket sÀtt det har följt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. BestÀmmelsen avser sÄdana intressen och miljökvalitetsnormer som har aktualiserats i arbetet med att ta fram regionplanen. Planen ska ge uttryck för landstingets bedömningar och avvÀgningar i dessa avseenden.
Av punkten 2 följer ett krav pÄ att det av en regionplan ska framgÄ hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning. Hur hÀnsyn tagits till och hur planen har samordnats med nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet ska ocksÄ framgÄ. Regionplanen ska innehÄlla en redogörelse för hur planen förhÄller sig till de nÀmnda planeringsdokumenten i berörda delar och för hur planen skapar förutsÀttningar för genomförandet av ÄtgÀrder i sÄdana planeringsdokument eller för pÄ vilket sÀtt planen anger en annan tÀnkt utveckling.
Enligt punkten 3 ska det framgÄ hur regionplanen Àr avsedd att genomföras. Exempelvis kan redovisning ske av ÄtgÀrder i förhÄllande till aktörer som kan bidra till planens genomförande. BestÀmmelsen innebÀr att förutsÀttningarna för att genomföra en regionplan behöver bedömas i ett tidigt skede i samband med att olika utvecklingsalternativ övervÀgs.
I andra stycket stÀlls krav pÄ redovisning i regionplanen i frÄga om strategisk miljöbedömning och miljökonsekvenser. VÀgledning för tillÀmpningen
av denna bestÀmmelse kan hÀmtas frÄn författningskommentaren till 3 kap.
97
Prop. 2017/18:266 4 § PBL, som gÀller motsvarande krav i frÄga om översiktsplaner (se prop. 2016/17:200 s. 227).
Enligt tredje stycket ska lÀnsstyrelsens granskningsyttrande över planförslaget redovisas tillsammans med regionplanen. Om lÀnsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmÀrkas i planen sÄ att eventuella intresse- och mÄlkonflikter synliggörs inför bl.a. efterföljande översikts- och detaljplanering och upprÀttande av omrÄdesbestÀmmelser. Som anmÀrkning i planen rÀcker en anteckning om att det föreligger en skiljaktig uppfattning betrÀffande ett visst omrÄde tillsammans med en hÀnvisning till granskningsyttrandet dÀr lÀnsstyrelsens synpunkter nÀrmare utvecklas (jfr prop. 1985/86:1 s. 535 f.).
4 § Regionplanen ska utformas sÄ att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgÄr.
I paragrafen stĂ€lls ett krav pĂ„ tydlighet vid utformningen av regionplanen. Paragrafen motsvarar tidigare 7 kap. 7 § och har i frĂ„ga om översiktsplan sin motsvarighet i 3 kap. 6 §. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.5.
Paragrafen ger uttryck för ett s.k. tydlighetskrav. Konsekvensbeskrivningen ska vara bred och omfatta hela hÄllbarhetsbegreppet, dvs. den sociala, ekonomiska och miljömÀssiga dimensionen, men Àven andra aspekter sÄsom relevanta juridiska och tekniska aspekter (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 178). Beskrivningen bör utvecklas stegvis under planeringsprocessen (jfr prop. 1994/95:230 s. 62). Att tydlighetskravet Àr uppfyllt följs upp under samrÄdet (jfr 7 § och 3 kap. 8 § tredje stycket).
5 § BestÀmmelserna i 3 kap. 7 § 2 och 3 och
I paragrafen regleras förfarandet nĂ€r det gĂ€ller samrĂ„d, utstĂ€llning och granskning av ett förslag till regionplan eller förslag till Ă€ndring av en sĂ„dan plan. Paragrafen motsvarar i huvudsak tidigare 7 kap. 8 §. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.6.
Av bestÀmmelsen följer att ett förslag till regionplan eller Àndring av en sÄdan ska bli föremÄl för samrÄd, utstÀllning och granskning pÄ motsvarande sÀtt som gÀller för översiktsplan. VÀgledning för tillÀmpningen av bestÀmmelsen finns i författningskommentarerna till de nÀmnda bestÀmmelserna i 3 kap. Till skillnad frÄn vad som gÀllt enligt tidigare 7 kap. kan kraven pÄ samrÄd enligt miljöbalken, som 3 kap. 9 § PBL hÀnvisar till, bli tillÀmpliga pÄ regionplaner, jfr författningskommentaren till 5 § andra stycket.
Prövning av regionplanens aktualitet
6 § Landstinget ska minst en gÄng under fullmÀktiges mandattid pröva om regionplanen Àr aktuell i förhÄllande till kraven i
98
Paragrafen innehĂ„ller bestĂ€mmelser om prövning av regionplanens aktualitet. Prop. 2017/18:266 ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.7.
BestÀmmelserna preciserar landstingets uppgift att pröva aktualiteten hos och vid behov Àndra en antagen regionplan enligt 1 § andra stycket 3. Första meningen motsvarar kravet pÄ aktualitetsprövning av översiktsplan i 3 kap.
27 §. Om landstinget vid prövningen finner att regionplanen helt eller delvis inte lÀngre Àr aktuell bör det inleda ett arbete med att ta fram ett förslag till Àndring av planen. Avgörande för bedömningen av om planen behöver Àndras Àr bl.a. om den ger vÀgledning i förhÄllande till de krav som stÀlls pÄ en regionplan i
Landstinget ska begÀra lÀnsstyrelsens och berörda kommuners synpunkter i samband med aktualitetsprövningen. RÀtten att begÀra synpunkter Àr dock inte begrÀnsad till ett visst antal gÄnger per mandattid (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 189 f.). Vilka intressen synpunkterna ska avse anges i 7 och 8 §§.
7 § NÀr landstinget begÀr lÀnsstyrelsens synpunkter enligt 6 §, ska lÀnsstyrelsen redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse vid aktualitetsprövningen. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till planen.
Paragrafen reglerar lĂ€nsstyrelsens uppgift att yttra sig över en regionplans aktualitet. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.7.
I samband med en aktualitetsprövning av en regionplan enligt 6 § ska lÀnsstyrelsen, nÀr landstinget begÀr det, redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för planens aktualitet. De intressen som avses Àr de som följer av 11 kap. 10 § andra stycket
8 § NÀr landstinget begÀr berörda kommuners synpunkter enligt 6 §, ska kommunerna redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana kommunala intressen som kan ha betydelse vid aktualitetsprövningen.
Paragrafen reglerar berörda kommuners uppgift att yttra sig över en regionplans aktualitet. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.7.
I samband med en aktualitetsprövning av en regionplan enligt 6 § ska berörda kommuner, nÀr landstinget begÀr det, redovisa sina synpunkter i frÄga om kommunala intressen av betydelse för planens aktualitet. Redovisningen bör ta upp kommunala intressen som kan ha regional betydelse eller kommunala intressen av lokal betydelse som kan ha inverkan pÄ möjligheterna att genomföra regionplanen. Ett exempel kan vara inrÀttande av skydd av omrÄden enligt 7 kap. miljöbalken. Det kan ocksÄ avse planerade eller pÄbörjade markanvÀndningsprojekt av olika slag. Det kan vidare gÀlla detaljplaner, antagna eller sÄdana som kommunen arbetar med att ta fram.
Beslut om regionplan
9 § LandstingsfullmÀktige beslutar i frÄgor om antagande, aktualitetsprövning och Àndring av en regionplan.
99
Prop. 2017/18:266 I paragrafen anges vilket organ som beslutar om regionplan. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.4.
Av bestÀmmelsen framgÄr att beslut om regionplan fattas av landstingsfullmÀktige. RÀtten att fatta sÄdana beslut fÄr inte delegeras (5 kap. 2 § kommunallagen).
Expediering av beslut
10 § NÀr landstinget antar, prövar aktualiteten hos eller Àndrar en regionplan ska det
1.senast dagen efter att beslutet tillkÀnnagetts skicka ett meddelande om tillkÀnnagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet till lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet, och
2.skicka planen eller beslutet om aktualitetsprövning till Boverket, lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet nÀr beslutet har fÄtt laga kraft.
I paragrafen finns bestĂ€mmelser om ett landstings uppgifter i frĂ„ga om expediering efter beslut om regionplan. Paragrafen motsvarar nĂ€r det gĂ€ller förfarandet i huvudsak tidigare 7 kap. 9 §. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.4.
Av punkten 1 framgÄr att landstinget senast dagen efter tillkÀnnagivandet av beslutet om att anta, pröva aktualiteten hos eller Àndra en regionplan ska skicka ett meddelande om tillkÀnnagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet till lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet. BestÀmmelser om tillkÀnnagivande av kommunala beslut finns i 8 kap. 12 § kommunallagen.
I punkten 2 anges att regionplanen eller beslutet om aktualitetsprövning ska skickas till Boverket, lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet nÀr beslutet har fÄtt laga kraft.
Underlag frÄn andra myndigheter
11 § Om landstinget begÀr det, ska lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs lÀmna det underlag som behövs för att landstinget ska kunna fullgöra de uppgifter som anges i 1 § andra stycket.
I paragrafen regleras andra myndigheters skyldighet att lĂ€mna landstinget underlag för planering. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.6.
Av bestÀmmelsen följer att de myndigheter som enligt 1 § andra stycket 4 ska fÄ underlag av landstinget Ä sin sida ska lÀmna det underlag som behövs för att landstinget ska kunna fullgöra de uppgifter som anges i 1 § andra stycket, om landstinget begÀr det. Det kan t.ex. handla om analys- och planeringsunderlag liksom om riktlinjer för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna och översiktsplaner bör utgöra underlag för landstingens uppgift att verka för att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses (jfr författningskommentaren till 1 § andra stycket 6).
11 kap. Tillsyn, tilltrÀde, ingripanden och pÄföljder
1 § Detta kapitel innehÄller bestÀmmelser om
1.tillsynen allmÀnt, möjlighet att fÄ ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tilltrÀde och lÀmna upplysningar för tillsynen,
100 | 2. tillsynen över kommunala beslut, |
3. förelÀgganden som behövs för att regler, domar och beslut ska följas, | Prop. 2017/18:266 |
4. genomförande pÄ den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete | |
eller anvÀndning av byggnadsverk, | |
5. ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga, | |
6. att förelÀgganden och förbud fÄr förenas med vite eller ska genomföras omedel- | |
bart, | |
7. handrÀckning, | |
8. anteckningar av förelÀgganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av | |
förelÀgganden och förbud vid Àgarbyte, | |
9. byggsanktionsavgifter, | |
10. överlÄtelse av egendom efter en övertrÀdelse, | |
11. tystnadsplikt, och | |
12. avgift vid tillsyn. |
Paragrafen innehĂ„ller en sammanfattning av de bestĂ€mmelser som finns i kapitlet. Punkten 2 har Ă€ndrats genom att regionplanebeslut har tagits bort till följd av upphĂ€vandet av bestĂ€mmelserna i 11 kap. 13 och 14 §§ om regeringens tillsyn över sĂ„dana beslut. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.8.
13 kap. Ăverklagande
1 § Följande beslut enligt denna lag fÄr överklagas i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725):
1.kommunfullmÀktiges beslut om översiktsplan,
2.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att anta, Àndra eller upphÀva detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser,
3.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsÀgare att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser eller att fatta beslut om villkoren för sÄdan betalning,
4.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut att inte anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser,
5.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser och om generella villkor för sÄdan betalning,
6.kommunfullmÀktiges beslut om taxa i Àrenden hos byggnadsnÀmnden,
7.kommunens beslut om riktlinjer för exploateringsavtal, och
8. landstingsfullmÀktiges beslut om regionplan.
I paragrafen anges de beslut enligt plan- och bygglagen som fĂ„r överklagas i den ordning som gĂ€ller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. Punkten 8, som tidigare numrerades 7, har Ă€ndrats dĂ„ det i 7 kap. 11 § anges att landstingsfullmĂ€ktige beslutar i frĂ„gor om antagande, aktualitetsprövning och Ă€ndring av en regionplan. Punkten 7 numrerades tidigare 8. ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 6.8.
IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
2.En regionplan enligt 7 kap. ska antas senast den 31 december 2022.
3.En regionplan som har antagits enligt Àldre bestÀmmelser ska gÀlla som regionplan enligt 7 kap.
4.Ăldre bestĂ€mmelser gĂ€ller fortfarande
a)för Àrenden om regionplaner och översiktsplaner som har pÄbörjats före den 1 januari 2019, och
101
Prop. 2017/18:266 b) vid överklagande och överprövning av beslut om sÄdana regionplaner och vid överklagande av beslut om sÄdana översiktsplaner till dess mÄlet eller Àrendet
Ă€r slutligt avgjort.
Enligt punkten 1 trÀder lagen i kraft den 1 januari 2019.
I punkten 2 slÄs det fast att en regionplan enligt 7 kap. ska antas senast den 31 december 2022.
Av punkten 3 följer att bestÀmmelserna enligt det nya 7 kap. ska tillÀmpas pÄ en regionplan som antagits enligt Àldre bestÀmmelser, vilket bl.a. innebÀr att aktualiteten hos en sÄdan plan ska prövas enligt 7 kap. 8 §. Endast regionplaner som finns vid utgÄngen av 2018 avses.
I punkten 4, som har utformats i enlighet med LagrÄdets synpunkter, anges att Àldre bestÀmmelser fortfarande gÀller för Àrenden om regionplaner och översiktsplaner som har pÄbörjats före den 1 januari 2019 och vid överklagande och överprövning av beslut om sÄdana regionplaner samt vid överklagande av sÄdana översiktsplaner till dess mÄlet eller Àrendet Àr slutligt avgjort.
ĂvervĂ€gandena finns i avsnitt 9.
102
Sammanfattning av betĂ€nkandet En ny regional planering â ökad samordning och bĂ€ttre bostadsförsörjning (SOU 2015:59)
Kommitténs uppdrag
Bostadsplaneringskommitténs uppdrag har varit att utreda och vid behov föreslÄ sÄdana förÀndringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag pÄ regional nivÄ som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en lÄngsiktigt hÄllbar utveckling i alla delar av landet. Uppdraget innebÀr bland annat att vi ska utvÀrdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), PBL, liksom den sÀrlagstiftning som avser Stockholms lÀn. Vi ska ocksÄ utvÀrdera hur dessa planeringar förhÄller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier respektive lÀnsplaner för transportinfrastruktur, dels regionala program för trafikförsörjningen. Om vÄra studier visar att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillrÀcklig effekt pÄ den kommunala planlÀggningen, bör vi utreda och övervÀga om och i sÄ fall pÄ vilket sÀtt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stÀrkas.
I uppdraget har vidare ingĂ„tt att utvĂ€rdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrĂ„gorna pĂ„ regional och kommunal nivĂ„ fungerar i dag och hur nĂ€mnda regler förhĂ„ller sig till bestĂ€mmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL). Ăven samarbetet mellan olika regionala aktörer ska ses över. I detta sammanhang bör vi sĂ€rskilt utreda hur lĂ€nsstyrelsernas stöd och rĂ„d till kommunerna i planlĂ€ggnings- och bostadsförsörjningsfrĂ„gor kan förbĂ€ttras. Regeringen anger ocksĂ„ att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hĂ€nsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planlĂ€ggningen i kommunerna.
Direktivet understryker samtidigt vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. LÀnstransportplaner, regionala utvecklingsprogram eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som sÀrskilt betydelsefulla i sammanhanget. Regeringen gör ocksÄ bedömningen att det Àr viktigt att se över behovet av att samordna frÄgor pÄ regional nivÄ som har betydelse för den fysiska planeringen.
Som skÀl för behovet av bÀttre samordning mellan olika planeringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och frÀmja ett ökat bostadsbyggande. DÀrmed kan de ocksÄ bidra till att bostadsförsörjningsbehoven kan tillgodoses pÄ ett bÀttre sÀtt. Kollektivtrafik och transportinfrastruktur tillmÀts betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker pÄ ett hÄllbart sÀtt. Program för trafikförsörjning och lÀnstransportplaner pÄverkar förutsÀttningarna för att ny bebyggelse ska kunna genomföras.
Enligt vÄrt direktiv ska kommittén bland annat övervÀga om och hur de regionala planeringsinstrumenten bör stÀrkas i förhÄllande till den kommunala planlÀggningen. Det gÀller sÀrskilt om de nuvarande regionala
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
103
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
planeringsinstrumenten visar sig ha otillrÀcklig effekt pÄ den kommunala planlÀggningen utifrÄn bostadsförsörjningsbehovet och behovet av en lÄngsiktigt hÄllbar utveckling. Med det sagt bestÄr vÄr övergripande problembild av hur planeringsförutsÀttningarna ser ut med avseende pÄ bostadsförsörjningsbehovet och kraven pÄ en hÄllbar utveckling och om det behövs nÄgra förÀndringar i de fem planeringssystem som kommittén ska se över.
VÄra studier och utvÀrderingar
Samordning och samverkan inom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning
VĂ„r kartlĂ€ggning av samordning och samverkan mellan kommunal och regional nivĂ„ pekar pĂ„ att ökad rörlighet över lokala administrativa grĂ€nser krĂ€ver större insatser pĂ„ regional nivĂ„ i bostadsplaneringsfrĂ„gor. PĂ„verkan frĂ„n de regionala programmen pĂ„ kommunernas översiktsplanering Ă€r i dag relativt liten. Det kan bland annat bero pĂ„ att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frĂ„gor som rör bostadsförsörjningen i regionen. I analysen framkommer ocksĂ„ en varierad men generellt sett lĂ„g samverkan kring frĂ„gor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivĂ„. Ăven detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frĂ„gan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av samverkan kring regional bostadsplanering i storstadsregionerna.
Seminarier som vi har arrangerat med företrÀdare för grupper pÄ kommunal och regional nivÄ som berörs av planeringen för bostadsförsörjningsfrÄgor, översiktsplanering, regional utvecklingsplanering samt transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrÄgor bekrÀftar den bild som framtrÀder i nÀmnda kartlÀggning. BostadsförsörjningsfrÄgorna Àr i liten utstrÀckning samordnade med övrig planering. Planerarna ser inte att de Àr sÀrskilt involverade i andra processer Àn sina egna, Àven om det finns exempel pÄ utvecklad samverkan. Skillnader i sprÄk och kultur Àr sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen.
Samtliga aktörer ser samverkan som en absolut förutsÀttning för en effektiv bostadsförsörjning och hÄllbar utveckling. Det finns starka argument för tvingande system för att fÄ kraft att genomföra planeringen, men det finns lika starka argument för frivilliga system för att uppnÄ legitimitet. Utmaningen Àr att forma ett flexibelt och funktionellt system, som fungerar i alla delar av landet för de olika behov och förutsÀttningar som rÄder.
En enkÀt till cheferna för samhÀllsbyggnadsfrÄgor i landets kommuner visar att samverkan mellan kommuner kring fysisk planering Àr betydligt mer förekommande Àn samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primÀrt kring förbÀttrad översiktsplanering. Kommunerna uppfattar att de har tillrÀckliga kunskaper och kompetens för att planera men saknar tillrÀckliga resurser. De ser endast i begrÀnsad utstrÀckning att planering kan bidra till lösa bostadsförsörjningsfrÄgan.
104
Regionplaneringen i Stockholms- och GöteborgsomrÄdet
Ett av vÄra uppdrag har varit att utvÀrdera regionplaneringen i Stockholms- och GöteborgsomrÄdet. Dagens regionplanering regleras i tvÄ lagstiftningar. Det finns en sÀrskild lag om planering för de 26 kommunerna i Stockholms lÀn, som anger att regionplanering dÀr Àr obligatorisk och ska bedrivas av landstinget. För Sveriges övriga kommuner Àr regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av ett utsett regionplaneförbund. Dessa regler Äterfinns i 7 kap. PBL. UtgÄngspunkten Àr dÀr att kommunerna ska samverka pÄ eget initiativ, utan lagreglering och statlig medverkan. Avsikten Àr att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete. Den enda regionplanering som Àger rum enligt 7 kap. PBL avser 13 kommuner i GöteborgsomrÄdet med Göteborgsregionens kommunalförbund som regionplaneorgan. VÄr utvÀrdering har syftat till att besvara tvÄ frÄgor.
1.Ăr reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning?
Erfarenheterna frÄn Stockholms- och GöteborgsomrÄdet visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frÄgor inom fysisk planering. DÀrigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frÄgor och det kommunala arbetet underlÀttas genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gÄng ett regionalt problem uppkommer.
Möjligheten att upprÀtta en plan Àr Àven den en fördel med regelverket, eftersom det har skett för bÄde Stockholms- och GöteborgsomrÄdet. Strukturbilden för Göteborgsregionen kan sÀgas utgöra en regionplan, eftersom den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvÀndningen i regionen. Samtidigt utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna.
Erfarenheterna visar att planerna fyller en funktion som gemensamma plattformar, viljeinriktningar och utgÄngspunkter, vilket talar för att planerna utgör ett stöd för mellankommunal samverkan. Samarbetet konkretiseras och ger en dokumentation av hur det Àr tÀnkt att regionen ska utvecklas. DÀremot anses genomförandet av planerna vara oreglerat. Svagheten med planeringen har i bÄda fallen angetts vara genomförandet.
Mot bakgrund av att erfarenheterna frÄn regionplanering Àr övervÀgande positiva, kan förekomsten av regelverken anses vara ett stöd för mellankommunal samordning. Samtidigt bedrivs mellankommunal samverkan Àven i andra former Àn regionplanering enligt 7 kap. PBL. Med hÀnsyn till att det i dag endast bedrivs regionplanering enligt PBL i ett omrÄde, kan bestÀmmelserna inte anses ha bidragit till denna typ av mellankommunal samordning.
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
105
Prop. 2017/18:266 2. Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning
Bilaga 1av fysisk planering pÄ regional nivÄ samt mellan regional och lokal nivÄ?
Regionplaneringen i Stockholms- och GöteborgsomrÄdet har olika förutsÀttningar och bedrivs pÄ olika sÀtt. Det gÄr inte att sÀga att nÄgot av sÀtten Àr bÀttre eller sÀmre för att frÀmja mellankommunal samverkan av fysisk planering. Erfarenheterna Àr i stort sett desamma, bÄde ur positiv och ur negativ synvinkel. Planeringen Àr förankrad bland de deltagande kommunerna pÄ bÄda hÄll. Planeringen i StockholmsomrÄdet bedrivs av ett organ som arbetar pÄ regional nivÄ, medan processen med rÄdslag i GöteborgsomrÄdet tycks skapa bÀttre förutsÀttningar för förankring Àn förfarandereglerna i 7 kap. PBL.
Regionplaneringen i StockholmsomrÄdet har bidragit till flera samarbeten, dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplaneringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemensamma frÄgor. SmÄ kommuner tycks dessutom vara mer positivt instÀllda till regionplanering Àn stora kommuner.
Reglerna om regionplanering har Àven ökat möjligheterna till samordning mellan regional och lokal nivÄ. Genom regelverken har det bildats ett regionalt organ och ett forum för att föra dialog om de gemensamma frÄgorna pÄ regional nivÄ. SÄdana frÄgor Àr exempelvis transportinfrastruktur och kollektivtrafik, som i dag planeras pÄ regional nivÄ. Andra frÄgor som bebyggelseplanering och omrÄdesutveckling, som planeras pÄ kommunal nivÄ, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivÄn.
Regelverken för de olika planeringsslagen
Vi beskriver i betÀnkandet hur planering av mark- och vattenanvÀndning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillvÀxt och bostÀder utgÄr frÄn olika syften. Planeringen presenteras Àven i dokument som alla gÄr under olika benÀmningar. Oavsett benÀmning Àr ingen av dem bindande för efterföljande beslut.
Tre av de fem planeringarna sker med lÀnet som geografisk indelning. SÄvÀl lÀnsplanen för transportinfrastruktur som den regionala utvecklingsstrategin kan enligt reglerna omfatta fler Àn ett lÀn, men nÄgon sÄdan plan eller strategi har inte Ànnu tagits fram. Planering för bostadsförsörjning och mark- och vattenanvÀndning sker enbart pÄ kommunal nivÄ. Regionplanering avser kommuner och omfattar allt ifrÄn samtliga kommuner i Stockholms lÀn till att omfatta ett obestÀmt och obegrÀnsat antal kommuner i andra lÀn.
106
Samtliga berörda planeringar utom regionplanering enligt 7 kap. PBL Àr obligatoriska. Inget av regelverken innehÄller nÄgra sanktioner för de fall ansvariga aktörer inte uppfyller reglernas krav. BetrÀffande kollektivtrafikplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning finns styrmedel i form av möjligheter att meddela förelÀgganden.
LÀnsplaner för transportinfrastruktur omfattar tolv Är, en regionplan gÀller i Ätta Är, kollektivtrafikplanering ska ske regelbundet, riktlinjer för bostadsförsörjning ska upprÀttas varje mandatperiod, aktualiteten hos en översiktsplan ska prövas varje mandatperiod, och för de regionala utvecklingsstrategierna bestÀmmer ansvarig aktör den tidsperiod som de ska omfatta. Strategierna, programmen och planerna Àr till allra största del inte synkroniserade i tid. LÀnstransportplanerna Àr styrda av den nationella transportplanen.
Regelverken stÀller heller inga krav pÄ att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upprÀttas, ska regionplaneorganet ta hÀnsyn till och samordna planen med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program. LÀnsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gÀller för trafikförsörjningsprogrammen. En utvecklingsstrategi ska binda samman planeringsprocesser med betydelse för en hÄllbar regional utveckling och underlÀtta samverkan mellan lÀnen.
Det regionala utvecklingsprogrammet ligger till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillvÀxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgÄr inte och fÄr dÄ bedömas vara en möjlighet snarare Àn en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program att förhÄlla sig till utvecklingsstrategin. I de flesta fall gör flera av lÀnstransportplanerna och programmen för trafikförsörjning denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nÀmner programmen, planerna eller strategierna respektive sektors betydelse för utvecklingen som helhet och för sin sektors utveckling.
NÀr det gÀller lÀnsplaner för transportinfrastruktur Àr inflytandet för den regionala aktören begrÀnsat. Följden Àr att planeringen har svÄrt att bli integrerad med exempelvis kommunal eller annan regional planering, oavsett den regionala aktörens vilja eller förmÄga. Inom systemet för transportinfrastruktur sker dock ett tydligt vÀxelspel mellan den nationella, den regionala och den lokala nivÄn, som saknas i övrig planering.
Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehÄlla uppgifter om hur kommunen har tagit hÀnsyn till relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program som Àr av betydelse för bostadsförsörjningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hÀnsyn till kommunernas bostadsförsörjningsriktlinjer finns inte. I den mÄn bostadsfrÄgan nÀmns Àr det med begrepp som attraktiva boendemiljöer eller liknande.
Sektoriseringen i samhÀllsplaneringen kan i mÄnga fall vara nödvÀndig utifrÄn varje sektors specifika och höga krav pÄ kunskap. Men nÀr det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem, leder det till bristande effektivitet i planeringen och att avvÀgningar blir sÀmre.
Asymmetrin i hur fördelningen av ansvar och uppgifter Àr organiserad i lÀnen innebÀr att det finns landsting, samverkansorgan och lÀnsstyrelser
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
107
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
som samtliga har samma ansvar och uppgifter. FörutsÀttningarna för att kunna ta detta ansvar ser olika ut. Relationerna mellan den regionala aktören och lÀnets kommuner skiljer sig ocksÄ Ät i olika delar av landet. NÀr till exempel den nya kollektivtrafiklagen infördes kunde landsting och kommuner vÀlja att organisera den nya lÀnsvisa kollektivtrafikmyndigheten pÄ tre olika sÀtt. Följdaktningen finns det en asymmetri Àven nÀr det gÀller ansvaret för kollektivtrafiken.
LÀnsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning
Verksamheterna för plan- och byggfrÄgor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras olika för varje lÀnsstyrelse. Antalet Ärsarbetskrafter för verksamheterna varierar. LÀnsstyrelsen ger kommunerna vÀgledning, rÄd och stöd. De lÀmnar yttranden, tillhandahÄller planeringsunderlag som Àr relevanta för planering och samordnar statens intressen.
Alla de sex lÀnsstyrelser som har ingÄtt i vÄr kartlÀggning av lÀnsstyrelsernas verksamhet anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. Syftet med dessa forum Àr att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nÄ ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nÀtverk och utveckla olika forum.
Stor vikt lÀggs Àven vid att samordna olika insatser och perspektiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kommunerna.
LÀnsstyrelsen pekar pÄ ett antal brister och utmaningar för arbetet kring fysisk planering och bostadsförsörjning. Ett omrÄde Àr avsaknaden av statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det Àr svÄrt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrÄgan. Det leder till att bostadspolitiken utformas inom alla delar i systemet och dessa gÄr inte i takt med varandra. DÀrutöver anser lÀnsstyrelsen att floran av nationella mÄl, planer och program Àr alltför omfattande. MÄlen Àr motstridiga och det Àr svÄrt att fÄ en överblick över statens prioriteringar frÄn nationell nivÄ. Allt förefaller vara viktigt. LÀnsstyrelsen framför ocksÄ att PBL förutsÀtter att lÀnsstyrelsen Àr förutsÀgbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill sÀga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. För att kunna svara upp mot det har lÀnsstyrelsen behov av att fÄ ett bÀttre stöd frÄn de nationella myndigheterna.
Vilka Àr problemen?
Vi konstaterar att morgondagens samhÀlle inte kommer att vara likt gÄrdagens. Synen pÄ planering för framtida förÀndringar i samhÀllet och planerarens roll förÀndras ocksÄ kontinuerligt. Utvecklingen drivs i dag av andra faktorer Àn vad planeringen ibland förmÄr att se eller sjÀlv kan bidra med. Till det kommer att samhÀllsplanering sker inom ett omrÄde med en marknad för bostÀder och bostadsbyggande som ser helt annorlunda ut i dag Àn för
108
Lika lite som planering kan styra utvecklingen kan en aktör ensam bedriva planering. Begrepp som flernivÄstyrning anvÀnds för att beskriva att samhÀllets styrningsmekanismer har Àndrats till att mer handla om processer och nÀtverksbyggande. Tidigare hierarkisk styrning Àr i dag svÄr att tillÀmpa pÄ ett mer komplext samhÀlle. Beslutsprocesserna liknas mer vid samverkansprocesser, dÀr flera olika aktörer frÄn politik till intresseorganisationer deltar. Handlingsprogram, strategier, mÄl och riktlinjer fÄr ökat utrymme i förhÄllande till den formella reglering som tidigare har anvÀnts.
Det finns ingen given regional nivÄ för kommittén att utgÄ frÄn. Den regionala nivÄn kan vara en funktionell nivÄ, exempelvis i form av ett mellankommunalt samarbete. NivÄn kan ocksÄ definieras utifrÄn en administrativ funktion och dÄ utgÄ frÄn lÀnsgrÀnserna. De planeringsslag som berörs av vÄrt uppdrag har ocksÄ en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning pÄ regional nivÄ.
Otydligheten bestÄr i en utbredd asymmetri nÀr det gÀller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillvÀxtarbetet och lÀnstransportplanerna. Det gÀller ocksÄ valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. DÀrutöver finns det omrÄden som har nÀra koppling till det regionala utvecklingsansvaret, dÀr staten pÄ regional nivÄ har ansvaret, som exempelvis energi- och klimatarbete och dricksvattenförsörjning.
MÀngden planer, program och strategier inom olika sektorer, Äterkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning pÄ regional nivÄ bidrar inte till att underlÀtta en planering som sakligt sett Àr nog sÄ svÄr. SamhÀllsplaneringen Àr i dag svÄröverskÄdlig för inblandade aktörer, medborgare och före tag. För att kunna upprÀtthÄlla en funktionell planering ökar kraven pÄ samordning, samrÄd och samverkan för samtliga inblandade.
MĂ„nga aktörer och utredningar har under lĂ„ng tid pĂ„talat att dagens samhĂ€llsplanering inte Ă€r organiserad utifrĂ„n en systemsyn. Icke desto mindre försvĂ„rar den fortsatta bristen pĂ„ helhetssyn â och en alltför stor tilltro till vad samordning och samrĂ„d kan Ă„stadkomma â en planering för en lĂ„ngsiktigt hĂ„llbar utveckling i alla delar av landet.
FörÀndrade omvÀrldsfaktorer innebÀr att hÀnsyn bland annat mÄste tas till allt större geografiska planeringsomrÄden. Behovet av planering pÄ regional nivÄ uppkommer nÀr samhÀllsutvecklingen kommer ifatt och vÀxer ifrÄn gÄrdagens planering inom kommungrÀnserna. Detsamma gÀller utvecklingen mot ökade skillnader mellan administrativa och funktionella indelningar. Flera kommuner samarbetar i dag inom ett antal omrÄden för att överbrygga skillnaden mellan de administrativa och de funktionella grÀnserna. Men de gör det frÀmst i frÄgor som de Àr överens om. Med urbanisering och regionförstoring följer ökade skillnader mellan kommunernas administrativa grÀnser Ä ena sidan och hur mÀnniskor uppfattar det geografiska omrÄdet för sitt arbete, sina studier eller sin fritid Ä andra sidan.
I dagens system har ingen enskild aktör ansvar för att det rÄder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrÄgan och utbud av bostÀder i delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlÀgga mark- och vattenanvÀndning. Det innefattar dock inte att faktiskt bygga bostÀder. VÄr kartlÀggning visar att den kommunala
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
109
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
110
planeringen för bostadsförsörjning i flera avseenden lever sitt eget liv, frikopplad frÄn övrig kommunal och regional planering.
Befolkningsökningen i kommunerna uppkommer genom höga födelsetal och invandring. Migrations- och asylfrÄgor Àr i första hand ett statligt ansvar och det Àr svÄrt för kommunerna att planera för den bostadsefterfrÄgan som detta leder till. Detsamma gÀller behovet av bostÀder för andra hushÄllskategorier som studenter och i viss utstrÀckning soldater, dÀr staten pÄverkar omfattningen av den inflyttning som sker. Kommunerna saknar mÄnga gÄnger bÄde kunskap om och möjligheter att pÄverka planeringen för betydande delar av de hushÄll som planeringen för bostadsförsörjning behöver omfatta.
Som en följd av att det inte finns nÄgon aktör med ett samlat ansvar för planering av bostadsförsörjningen pÄ nationell eller regional nivÄ, finns det heller inte nÄgon som kan samordna eller fÄ till stÄnd en planering för ökad bostadsförsörjning, nÀr kommunerna inte sjÀlva ser nÄgot sÄdant behov. Enligt gÀllande bestÀmmelser kan visserligen regeringen genom planförelÀggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men nÄgot sÄdant beslut har Ànnu inte fattats.
Kommunerna ska enligt bostadsförsörjningslagen upprÀtta riktlinjer för bostadsförsörjning, nÄgot som de flesta kommuner inte gör utan att detta leder till nÄgra pÄföljder. Kommuner som inte upprÀttar riktlinjer gÄr miste om vÀrdefulla insikter om bostadstillgÄngen och bostadsbehovet i kommunen. FrÄnvaron av kommunala underlag försvÄrar Àven regionala och nationella analyser.
Ett skÀl till varför mÄnga kommuner inte planerar för bostadsförsörjning Àr att de har en vikande befolkningsutveckling och ett minskat behov av bostÀder. I en sÄdan situation kan dock planering vara minst lika viktig. Kommunernas brister i analys och riktlinjer för sin planering innebÀr att de Àr sÀmre rustade att hantera en förÀndring av bostadsbehovet. I omrÄden med tillvÀxt kan antingen kommunernas fulla potential tas om hand pÄ ett hÄllbart sÀtt eller sÄ fÄr planeringen ske ad hoc och helt i hÀnderna pÄ hur marknaden agerar eller inte agerar.
Vi kan notera att trots den utveckling som samhĂ€llet gĂ„r igenom, bedrivs delar av samhĂ€llsplaneringen â och dĂ„ frĂ€mst avseende fysisk planering â fortfarande pĂ„ samma sĂ€tt som under mitten av
Att kommunerna med sin planering Àr en viktig marknadsaktör Àr uppenbart i arbetet med detaljplaner och markanvisningar. Efter samtal med flera kommuner och andra aktörer fÄr vi intrycket, trettio Är senare, att den kommunala planeringen i mÄnga fall Àr tillbaka i en situation, dÀr tjÀnstemannastyrd expertplanering fÄr styra och dÀr kommunala beslut kryper allt lÀngre in i byggprocessen.
Kommunernas planering kan enligt vÄr uppfattning inte enbart handla om att ta fram planer eller riktlinjer. Kommunerna mÄste ocksÄ planera utifrÄn de marknadsmÀssiga villkor som gÀller och att planeringen i sig pÄverkar marknadens agerande. Antalet fÀrdiga detaljplaner som en kommun har Àr inte i första hand ett kvitto pÄ hur vÀl kommunen sköter sitt ansvar att planera för bostadsförsörjning och för fysisk planering, om
detaljplanerna inte sedan leder till fler bostÀder. Snarare kan outnyttjade detaljplaner ibland vara ett tecken pÄ att planerna inte svarar mot föreliggande behov eller att kommunen inte har planerat tillrÀckligt tillsammans med de byggherrar och företag som kan bygga bostÀderna.
En annan fördröjande faktor Àr att utbyggnaden av nödvÀndig infrastruktur inte alltid Àr anpassad till byggprocessen. Om utbyggnaden försenas, dröjer ocksÄ byggstarten. Företagen konkurrerar dessutom ofta med varandra med samma typ av bostÀder och byggstarter fördröjs dÀrför att byggherrar inte vill pÄbörja likartade projekt samtidigt. Företagens intresse för att bygga bostÀder i mindre centrala omrÄden Àr ocksÄ svalt, trots att det kan finnas ett behov av bostÀder i dessa omrÄden.
Vi har i samtal med representanter för olika sektorer som berörs av vÄrt utredningsarbete fÄtt skilda beskrivningar och förklaringar till varför det ser ut som det gör. Flera i byggbranschen pekar pÄ kommunernas planlÀggning och kvalitén i den som grund för att de vÀljer eller inte vÀljer att bygga i en viss kommun. Kommunernas arbete och hur de samspelar med byggföretagen har dÀrför betydelse för företagens agerande. I samtalen kommer det Àven fram att byggbranschen kÀnner att de inte tillrÀckligt blir involverade i planeringsprocessen. Resultatet kan dÄ bli att kommunerna planerar för omrÄden dÀr det saknas ett intresse frÄn byggbranschen att utveckla.
För mĂ„nga kommuner rĂ„der numera andra förhĂ„llanden Ă€n för nĂ„gra Ă„r sedan. Ăverskott pĂ„ bostĂ€der har bytts till bristsituationer. Den omstĂ€llningen stĂ€ller krav pĂ„ sĂ„vĂ€l politiker som tjĂ€nstemĂ€n, bland annat nĂ€r det gĂ€ller hur kommunerna ska agera pĂ„ marknaden för att kunna tillgodose behovet av bostĂ€der. Fysisk planering som vi har studerat utifrĂ„n planering för bostadsförsörjning och samordning med andra planeringsslag visar pĂ„ brister i förutsĂ€gbarhet, tydlighet och samordning. Dessa faktorer Ă€r grundlĂ€ggande för en öppen och vĂ€l fungerande bostadsmarknad. Kommunernas agerande Ă€r en del av förutsĂ€ttningarna för en sĂ„dan marknad för bostĂ€der.
SamhÀllsplanering Àr till sin natur en mÄngfacetterad och komplicerad verksamhet. I planeringen ligger att göra avvÀgningar mellan att utveckla, bevara och utnyttja olika vÀrden i samhÀllet. Dagens samhÀllsplanering kÀnnetecknas av ett vÀxande antal intressen och ett stort antal aktörer som bevakar dessa intressen och som har vitt skilda förutsÀttningar att delta i planeringen. Staten saknar förmÄgan och i viss mÄn viljan att göra avvÀgningar mellan det
Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att statens agerande i samhÀllsplaneringen generellt, och sÀrskilt i fysisk planering, lÀmnar en del att önska avseende sammanhÄllning, effektivitet, tydlighet och strategiskt agerande. Vi har lyft fram problemen pÄ bostadsmarknaden och att en del av problembilden Àr en svÄröverskÄdlig samhÀllsplanering, sÀrskilt avseende processer för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens agerande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kÀnnetecknas av sektoriseringens makt och dÀrmed bristande helhetssyn, Äterkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstridiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende pÄ var i landet man befinner sig m.m.
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
111
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
Staten och statliga myndigheter samordnar sig inte i tillrÀcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna. Kommunerna fÄr pÄ detta sÀtt för mÄnga budskap att förhÄlla sig till och för mÄnga intressen att avvÀga mot varandra. Vad och hur staten har tÀnkt om utvecklingen inom fysisk planering Àr dÀrför svÄrt att veta. PÄ regional nivÄ finns det fÄ förutsÀttningar för staten att agera sammanhÄllet utan sektoriseringen kanaliseras via lÀnsstyrelsen.
LÀnsstyrelserna har flera olika uppgifter, varav en Àr att lÀmna stöd och rÄd. Flera efterfrÄgar dock en stat som inte bara ger restriktioner utan som ocksÄ förmedlar en viljeinriktning. Ett statligt perspektiv som Àr tydligt med vilka intressen staten har, samordnar statliga sektorsmyndigheter och gör avvÀgningar mellan nationella mÄl fÄr i dag inte sÄ stort utrymme.
VÄra förslag
Vi anser att bostadsförsörjning och en hÄllbar utveckling i hela landet kan tillgodoses bÀttre med en regional fysisk planering. Vi ser inte i första hand behov av att lÀmna förslag inom planeringen för bostadsförsörjning. VÄrt utredningsarbete visar tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen solitÀra sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning bör i stÀllet betraktas som en planering som följer och Àr beroende av, men som ocksÄ behöver samspela med, andra planeringar. I detta samspel och beroende uppstÄr kravet pÄ en regional planering som bland annat skapar förutsÀttningar för en lokal planering för bostadsförsörjning. Vi har dÀrför valt att utforma den regionala planeringen som en fysisk regional planering och att stÀlla ökade krav pÄ samordning mellan den planeringen och regional planering för transportinfrastruktur, tillvÀxt och kollektivtrafik samt kommunernas planering för bostadsförsörjning.
Mot bakgrund av vÄrt utredningsarbete drar vi följande slutsatser. Kraven pÄ bostadsförsörjning och hÄllbar utveckling kan bÀttre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivÄ. BÀttre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer lÄngsiktig och effektiv samhÀllsplanering, vilket kan bidra till bÀttre bostadsförsörjning och en hÄllbar utveckling.
Regional fysisk planering kan vidare bidra till att kraven pÄ bostadsförsörjning och hÄllbar utveckling bÀttre tillgodoses genom att synliggöra, förÀndra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsÀttningar. SkÀlet för en regional nivÄ för detta ÀndamÄl Àr att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografiskt sammanhang Àn vad varje enskild kommun kan göra.
En annan slutsats Àr att fysisk planering i ökad utstrÀckning pÄverkar en regions utveckling och dÀrför har betydelse för fler Àn bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivÄn behöver för att kunna utvecklas pÄ ett hÄllbart sÀtt. Till detta kommer att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt pÄ bostadsförsörjningen bedrivs pÄ regional nivÄ, exempelvis kollektivtrafik. Med en regional fysisk planering som samverkar med andra plane-
112
ringsslag ökar dÀrmed förutsÀgbarheten för de byggherrar och byggföretag som ska förverkliga den kommunala planeringen för bostadsförsörjning.
Den regionala fysiska planeringen bör syfta till att övergripande skapa lÄngsiktiga förutsÀttningar för en socialt, miljömÀssigt och ekonomiskt hÄllbar utveckling. Planeringen ska avse frÄgor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön. BestÀmmelser om regional fysisk planering ska regleras i en ny lag om regional fysisk planering. 7 kap. PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn ska upphöra att gÀlla. Den planering vi föreslÄr ska underlÀtta den kommunala översiktsplaneringen och planeringen för bostadsförsörjning genom att bidra till underlag och regionala bedömningar och avvÀgningar mellan olika nationella och regionala intressen.
Vi föreslÄr att regional fysisk planering ska vara ett uppdrag i hela landet och ha lÀnet som indelningsgrund. Den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret i varje lÀn ska inom sitt lÀn ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I lÀn dÀr lÀnsstyrelsen fortfarande har det regionala utvecklingsansvaret, ska landstinget i stÀllet ha den uppgiften.
Den ansvarige aktören ska ha i uppgift att
1.utreda regionala och mellankommunala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
2.upprÀtta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för lÀnet, som ska avse regionala och mellankommunala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
3.föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt,
4.lÀmna underlag om sÄdana frÄgor som rör regionala och mellankommunala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda lÀn, de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,
5.yttra sig enligt 3 kap. 15 § PBL över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under tiden de Àr utstÀllda,
6.verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses, och
7.verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄver-
kan.
Programmet för regional fysisk planering ska vara vÀgledande för översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser. Programmet ska inte vara bindande. Om en översiktsplan avviker frÄn det regionala fysiska programmet för lÀnet, ska det anges pÄ vilket sÀtt den gör det och skÀlen för avvikelsen.
Av programmet ska bland annat framgÄ hur hÀnsyn har tagits till riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken (MB) samt hur hÀnsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med planeringen för transportinfrastruktur, regional tillvÀxt, kollektivtrafik och kommunernas bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet.
Regeringen fÄr meddela föreskrifter om utformningen i övrigt av ett program.
Vi förslÄr vidare att motsvarande aktör i andra berörda lÀn, de kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter som berörs, lÀnsstyrelsen
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
113
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
114
och andra myndigheter ska lÀmna den ansvarige aktören det underlag och den information som behövs för planeringen och för att upprÀtta ett regionalt fysiskt program.
Den ansvarige aktören ska varje mandatperiod pröva om programmet Àr aktuellt i förhÄllande till de krav pÄ vad som ska framgÄ av programmet.
NÀr ett regionalt fysiskt program upprÀttas eller Àndras ska den ansvarige aktören samrÄda med motsvarande aktörer, kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter som berörs samt lÀnsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter. Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen ta till vara och samordna statens intressen, verka för att riksintressen tillgodoses och att miljökvalitetsnormer följs samt tillhandahÄlla underlag för den ansvarige aktören för regionalt fysisk planering. LÀnsstyrelsen ska Àven sÄ lÄngt det Àr möjligt bidra till att avvÀgningar görs mellan allmÀnna intressen enligt 2 kap. PBL, riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och övriga relevanta nationella intressen.
Efter samrÄdet om ett regionalt fysiskt program och innan det antas, ska lÀnsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över programmet. Av yttrandet ska det framgÄ om programmet inte tillgodoser ett allmÀnt intresse enligt 2 kap. PBL eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB och om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte följs. Granskningsyttrandet ska utgöra en del av det regionala fysiska programmet.
Om ett beslut av lÀnsstyrelsen eller nÄgon annan statlig myndighet avviker frÄn vad som anges i lÀnsstyrelsens granskningsyttrande över ett regionalt fysiskt program, ska det av beslutet framgÄ pÄ vilket sÀtt det i sÄ fall gör det och skÀlen för avvikelsen.
Följande uppgifter för lÀnsstyrelsen upphÀvs.
1.Att verka för att sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt vid samrÄd om förslag till översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § PBL,
2.Att yttra sig i frÄga om sÄdana frÄgor rörande anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner inte samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt vid granskning av förslag till översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 16 § och 5 kap. 22 § PBL, samt
3.Att överpröva kommuners beslut, om beslutet kan antas innebÀra att frÄgor rörande anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner inte samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt enligt 11 kap. 10 § PBL.
Regeringen ska inte ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Regeringens möjlighet att meddela planförelÀggande för att samordna anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr flera kommuner enligt 11 kap. 15 § 2 st. 2 PBL upphÀvs likasÄ.
Den aktör som Àr ansvarig för regional fysisk planering ska överta lÀnsstyrelsens uppgift att lÀmna kommunerna i lÀnet rÄd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen och ska uppmÀrksamma kommunerna pÄ behovet av samordning mellan kommuner i frÄgor om bostadsförsörjning och verka för att sÄdan samordning kom-
mer till stÄnd. Den aktören ska Ärligen ocksÄ upprÀtta en rapport som ska | Prop. 2017/18:266 |
innehÄlla en bostadsmarknadsanalys för lÀnet. | Bilaga 1 |
Kommunerna ska lÀmna sina riktlinjer för bostadsförsörjning till den | |
aktör som har ansvar för regional fysisk planering i lÀnet. Riktlinjerna | |
ska innehÄlla uppgifter om pÄ vilket sÀtt kommunen har tagit hÀnsyn till | |
och samordnat dessa med relevanta regionala fysiska program, lÀnsplaner | |
för transportinfrastruktur, strategier för lÀnets utveckling, trafikförsörj- | |
ningsprogram och kommunala översiktsplaner. | |
Samordningen mellan sektorsvisa planeringar pÄ regional nivÄ bör | |
stÀrkas för en bÀttre och effektivare samhÀllsplanering och för att skapa | |
förutsÀttningar för en bÀttre bostadsförsörjning och lÄngsiktigt hÄllbar | |
utveckling. De planer, strategier, program och riktlinjer som upprÀttas | |
inom regional fysisk planering, för regionalt tillvÀxtarbete, transportin- | |
frastruktur och kollektivtrafik samt kommunal översiktsplanering och | |
planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hÀnsyn har tagits till | |
och samordning har skett med annan planering. | |
Regeringen bör regelbundet och minst en gÄng under varje mandatpe- | |
riod besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsför- | |
sörjning. En nationell strategi bör behandla frÄgor som har ett tydligt | |
nationellt strategiskt vÀrde och som syftar till en hÄllbar utveckling för | |
hela landet. Strategin bör redovisas i en skrivelse till riksdagen. | |
Regeringen bör regelbundet Àven höra representanter för den regionala | |
och kommunala nivÄn samt andra aktörer som regeringen anser Àr be- | |
rörda av fysisk planering och bostadsförsörjningsfrÄgor i landet. Rege- | |
ringen bör dÀrför inrÀtta ett forum som fÄr i uppdrag att behandla bo- | |
stadsförsörjningsfrÄgor och fysisk planering utifrÄn ett framtidsperspek- | |
tiv, att tillföra kunskap och att sÀtta frÄgan i ett internationellt samman- | |
hang. | |
Vi föreslÄr att förslagen genomförs den 1 januari 2019. |
Förslagens konsekvenser
Ambitionen för vÄrt arbete med en konsekvensanalys har varit att identifiera, kvantifiera och vÀrdera de samhÀllsekonomiska konsekvenserna av frÀmst föreslaget till lag om regional fysisk planering och hur dessa konsekvenser pÄverkar berörda aktörer. I den mÄn det har varit möjligt har utgÄngspunkten varit att bedöma konsekvenserna pÄ kvantitativa grunder. FörutsÀttningarna för detta har emellertid visat sig vara smÄ.
Vilka konsekvenser som föreslagen för med sig beror i stor utstrĂ€ckning pĂ„ hur berörda aktörer â kommunala och regionala politiker och tjĂ€nstemĂ€n â vĂ€ljer att förhĂ„lla sig till och agera ut ifrĂ„n de nya institutionella förutsĂ€ttningarna. Antalet varianter av effekterna av en regional fysisk planering kan dĂ€rför bli lika mĂ„nga som antalet kommuner och lĂ€n i landet. Berörda aktörers instĂ€llning till regional fysisk planering blir i sig viktig för att implementera och realisera nyttan med förslaget. Vi gör ocksĂ„ bedömningen att en regional fysisk planering bör öka kunskapen om mellankommunala och regionala frĂ„gor hos samtliga berörda aktörer och bland annat bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlĂ€ttas och kan bedrivas effektivare.
115
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
116
Vidare redovisar vi bristen pÄ samordning mellan berörda regelverk. Vi pekar pÄ att flera i sammanhanget betydelsefulla myndigheter, exempelvis Trafikverket, inte styrs mot eller följs upp gentemot mÄl för att tillgodose bostadsförsörjning. Myndighetsstyrningen bör ingÄ som ett medel för att tillgodose bostadsförsörjning.
Problembilden kring bostadsförsörjningssituationen ingÄr i sig som en del i ett större samhÀlleligt problem, dÀr bristen pÄ bostÀder Àr negativt för individen. Den Àr ocksÄ negativ för förutsÀttningarna för hÄllbar utveckling och tillvÀxt i allmÀnhet och för rörligheten pÄ arbetsmarknaden i synnerhet.
Det finns flera bakomliggande orsaker till situationen. För vÄr konsekvensutredning Àr tvÄ ingÄngsvÀrden sÀrskilt relevanta. För det första skiljer sig problembilden och dess utmaningar Ät mellan olika delar av landet och för olika typer av kommuner. För det andra hÀnger de specifika problem och utmaningar som gÄr att identifiera för respektive lokala bostadsmarknad intimt samman med varandra.
Konsekvensanalysen Àr strukturerad utifrÄn de fyra huvudsakliga konsekvenser som den regionala fysiska planeringen förvÀntas medföra.
1.En mer strategisk och strukturbildande regional fysisk planering och planering för bostadsförsörjning genom att regionala aktörer och kommuner i större utstrÀckning utgÄr frÄn regionala och mellankommunala mönster och kommunala förutsÀttningar kring fysisk planering samt planering för bostadsförsörjning, transportinfrastruktur och kollektivtrafik.
2.En mer strategisk och strukturbildande planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik genom att staten, regionala aktörer och kommuner tar större hÀnsyn till varandra, till mellankommunala mönster och till förutsÀttningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning.
3.En mer strategisk och strukturbildande regional och lokal tillvÀxt- och utvecklingsplanering genom att regionala aktörer och kommuner tar större hÀnsyn till fysiska strukturer.
4.Mer förutsÀgbara och lÄngsiktiga geografiska förutsÀttningar för exploatering och byggande för marknadens aktörer.
NÀr det gÀller konsekvenser för berörda aktörer bedöms en viss ökning av kommunernas arbetsbörda för planering. Effekterna för staten bestÄr av minskad arbetsbörda för lÀnsstyrelserna. För landsting och kommunala samverkansorgan skulle vÄrt förslag innebÀra ett behov av ett tillskott pÄ ett
Enligt vÄrt direktiv ska vi sÀrskilt belysa om och i sÄ fall pÄ vilket sÀtt vÄra förslag pÄverkar det kommunala sjÀlvstyret. Den kommunala sjÀlvstyrelsen gÀller för all verksamhet inom kommuner och landsting. VÄra förslag pÄverkar de berörda landstingen och samverkansorganen pÄ sÄ sÀtt att de fÄr nya obligatoriskt uppgifter. NÀr det gÀller kommunerna pÄverkas de av att de omfattas av en regional fysisk planering.
Vi föreslÄr att lÀnsstyrelsens uppgift att verka för och granska att samordning av mellankommunala frÄgor sker vid översikts- och detaljplanering avskaffas. LÀnsstyrelsens möjligheter att pÄverka innehÄllet i plane-
ringen inskrÀnks dÀrmed. Vi föreslÄr Àven att lÀnsstyrelsen inte lÀngre ska ha möjlighet att överpröva detaljplaner pÄ grund av att frÄgor som angÄr flera kommuner inte har samordnats pÄ ett lÀmpligt sÀtt. Det inskrÀnker statens möjligheter att upphÀva detaljplaner som kommunerna har antagit.
Prop. 2017/18:266
Bilaga 1
117
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
118
BetÀnkandets lagförslag
1.Förslag till lag (201X:XX) om regional fysisk planering
HÀrigenom föreskrivs följande.
InnehÄll, syfte och tillÀmpningsomrÄde
1 § Denna lag innehÄller bestÀmmelser om fysisk planering av regional och mellankommunal betydelse inom lÀnen. BestÀmmelserna syftar till att övergripande skapa lÄngsiktiga förutsÀttningar för en socialt, miljömÀssigt och ekonomiskt hÄllbar utveckling.
2 § Med fysisk planering avses i denna lag planering av frÄgor av betydelse för den fysiska miljön.
Ansvarig aktör
3 § De samverkansorgan som avses i lagen (2002:34) om samverkansorgan i lÀnen och de landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa lÀn ska inom sina lÀn ha de uppgifter som anges i 4 §.
I Gotlands lÀn ska Gotlands kommun ha de uppgifter som anges i 4 § och i övriga lÀn ska landstinget ha dessa uppgifter. Det som sÀgs om samverkansorgan och landsting i denna lag gÀller för Gotlands kommun.
Uppgifter
4 § De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska
1.utreda regionala och mellankommunala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
2.upprÀtta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för lÀnet som ska avse regionala och mellankommunala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
3.föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt,
4.lÀmna underlag om sÄdana frÄgor som rör regionala och mellankommunala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda lÀn, de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,
5.yttra sig enligt 3 kap. 15 § plan- och bygglagen (2010:900) över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under tiden de Àr utstÀllda,
6.verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses, och
7.verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄver-
kan.
Av ett yttrande enligt första stycket 5 ska det framgÄ hur förslaget till översiktsplan förhÄller sig till det regionala fysiska programmet.
De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska lÀmna | Prop. 2017/18:266 |
regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som rege- | Bilaga 2 |
ringen begÀr. | |
Regionalt fysiskt program | |
5 § I varje lÀn ska det finnas ett regionalt fysiskt program. |
6 § Av programmet ska framgÄ
1.hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900), hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och pÄ vilket sÀtt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följts,
2.hur hÀnsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med lÀnsplaner för transportinfrastruktur, strategier för lÀnets utveckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet, och
3.hur programmet Àr tÀnkt att genomföras.
LÀnsstyrelsens granskningsyttrande enligt 13 § ska utgöra en del av programmet.
Regeringen fÄr meddela föreskrifter om programmets utformning i övrigt.
7 § Vid upprÀttande eller Àndring av ett program ska de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag samrÄda med lÀnsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda lÀn, kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra statliga myndigheter som berörs.
Den allmÀnhet, de andra myndigheter och sammanslutningar i övrigt som har ett vÀsentligt intresse av programmet ska ges tillfÀlle till samrÄd.
Syftet med samrÄdet Àr att fÄ ett sÄ bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och pÄverkan.
8 § Samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska begÀra att lÀnsstyrelsen yttrar sig över programmet efter samrÄdet och innan ett program antas.
9 § Programmet ska vara vÀgledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).
Programmet Àr inte bindande.
10 § De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska varje mandatperiod pröva om programmet Àr aktuellt i förhÄllande till kraven i 6 §.
11 § Om ett beslut av lÀnsstyrelsen eller nÄgon annan statlig myndighet avviker frÄn vad som anges i lÀnsstyrelsens granskningsyttrande ska det av beslutet framgÄ pÄ vilket sÀtt det i sÄ fall gör det och skÀlen för avvikelsen.
119
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
120
LĂ€nsstyrelsens uppgifter
12 § Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen
1.ta till vara och samordna statens intressen,
2.tillhandahÄlla underlag för samverkansorganens och landstingens bedömningar och ge rÄd i frÄga om sÄdana allmÀnna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) som hÀnsyn bör tas till,
3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, och
4.sÄ lÄngt det Àr möjligt bidra till att avvÀgningar görs mellan allmÀnna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen, riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och övriga relevanta nationella intressen.
13 § Vid sin granskning enligt 8 § ska lÀnsstyrelsen avge ett yttrande över det regionala fysiska programmet. Av yttrandet ska det framgÄ om programmet inte tillgodoser ett allmÀnt intresse enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs.
14 § Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program enligt 10 § ska lÀnsstyrelsen redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana statliga intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Synpunkterna ska lÀmnas pÄ begÀran av det samverkansorgan eller landsting som avses i denna lag. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till programmet.
15 § NÀr de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag har beslutat om ett regionalt fysiskt program samt om ett sÄdant programs aktualitet ska samverkansorganen och landstingen utan dröjsmÄl skicka beslutet till Boverket, lÀnsstyrelsen och berörda kommuner.
Andra aktörers uppgifter
16 § De kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter, lÀnsstyrelsen samt andra myndigheter som berörs ska lÀmna de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag underlag och information som behövs för planeringen och för upprÀttande av ett regionalt fysiskt program.
17 § Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program enligt 10 § ska berörda kommuner redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana kommunala intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Synpunkterna ska lÀmnas pÄ begÀran av det samverkansorgan eller landsting som avses i denna lag. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till programmet.
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upphÀvs lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn.
2.Regionplaner som har antagits enligt lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn och 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) före ikrafttrÀdandet av denna lag ska gÀlla som regionala fysiska program enligt denna lag.
3.Ett regionalt fysiskt program enligt denna lag ska vara antaget i varje lÀn senast Är 2022.
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
121
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
2. Förslag till lag om Àndring i vÀglagen (1971:948)
HÀrigenom föreskrivs att 76 § vÀglagen (1971:948) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
76§10
Trafikverket fÄr överklaga lÀnsstyrelsens beslut enligt denna lag. LÀnsstyrelsen fÄr överklaga sÄdana beslut av Trafikverket enligt denna
lag som berör lÀnsstyrelsens verksamhetsomrÄde.
Kommuner, regionala kollektiv-
trafikmyndigheter enligt lagen
(2010:1065) | om kollektivtrafik | ||
och | regionplaneorgan | enligt | |
7 kap. | plan- | och bygglagen |
(2010:900) fÄr överklaga Trafikverkets beslut.
Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering fÄr överklaga Trafikverkets beslut.
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
10Senaste lydelse 2012:439.
122
3.Förslag till lag om Àndring i lag (1995:1649) om byggande av jÀrnvÀg
HÀrigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lag (1995:1649) om byggande av jÀrnvÀg ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
5kap. 3 §11
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
Trafikverket och kommuner fÄr
överklaga lÀnsstyrelsens beslut. Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen
(2010:1065) | om kollektivtrafik | ||
och | regionplaneorgan | enligt | |
7 kap. | plan- | och bygglagen |
(2010:900) fÄr överklaga Trafikverkets beslut.
Trafikverket och kommuner fÄr överklaga lÀnsstyrelsens beslut. Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering fÄr överklaga Trafikverkets beslut.
Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
11Senaste lydelse 2010:1066.
123
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
4.Förslag till lag om Àndring i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
HÀrigenom föreskrivs i frÄga om lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
dels att 2, 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 a § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
2§12
Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst innehÄlla följande uppgifter:
1.kommunens mÄl för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestÄndet,
2.kommunens planerade insatser för att nÄ uppsatta mÄl, och
3. hur kommunen har tagit hÀn- | 3. hur kommunen har tagit hÀn- | |||
syn till relevanta nationella och | syn till och samordnat riktlinjerna | |||
regionala mÄl, planer och program | med relevanta | regionala fysiska | ||
som Àr av betydelse för bostads- | program, lÀnsplaner för transport- | |||
försörjningen. | infrastruktur, strategier för | lÀnets | ||
utveckling, | trafikförsörjningspro- | |||
gram samt nationella och andra | ||||
regionala | och | kommunala | mÄl, | |
planer och program som Àr av | ||||
betydelse för bostadsförsörjningen. |
Uppgifterna ska sÀrskilt grundas pÄ en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrÄgan pÄ bostÀder, bostadsbehovet för sÀrskilda grupper och marknadsförutsÀttningar.
3§13
LÀnsstyrelsen ska lÀmna kommunerna i lÀnet rÄd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. LÀnsstyrelsen ska uppmÀrksamma kommunerna pÄ behovet av samordning mellan kommuner i frÄgor om bostadsförsörjning och verka för att sÄdan samordning kommer till stÄnd.
De samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering ska lÀmna kommunerna i lÀnet rÄd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. De samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering ska uppmÀrksamma kommunerna pÄ behovet av samordning mellan kommuner i frÄgor om bostadsförsörjning och verka för att sÄdan samordning kommer till stÄnd.
12 Senaste lydelse 2013:866.
13 Senaste lydelse 2013:866.
124
3 a § | Prop. 2017/18:266 |
De samverkansorgan och lands- | Bilaga 2 |
ting som avses i lagen (201X:XX) | |
om regional fysisk planering ska | |
Ärligen upprÀtta en rapport som | |
ska innehÄlla en bostadsmark- | |
nadsanalys för lÀnet. | |
Regeringen fÄr meddela före- | |
skrifter om en sÄdan rapport som | |
avses i första stycket. | |
5 §14 | |
Kommunerna ska lÀmna sina | |
riktlinjer för bostadsförsörjningen | |
till de samverkansorgan och lands- | |
ting som avses i lag (201X:XX) om | |
regional fysisk planering. | |
En kommun ska lÀmna regeringen de uppgifter om kommunens bo- | |
stadsförsörjningsplanering som regeringen begÀr. |
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
2.Ăldre föreskrifter gĂ€ller fortfarande för Ă€renden om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning som har pĂ„börjats före den 1 januari 2019 och för mĂ„l som avser överklagande av beslut om sĂ„dana riktlinjer till dess mĂ„let Ă€ r slutligt avgjort.
14Senaste lydelse 2013:866.
125
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
5.Förslag till lag om Àndring i plan- och bygglagen (2010:900)
HÀrigenom föreskrivs i frÄga om plan- och bygglagen (2010:900) dels att 7 kap. och 11 kap. 13 och 14§§ ska upphöra att gÀlla, dels att rubriken nÀrmast före 11 kap. 13 § ska utgÄ,
dels att 1 kap. 3 och 4 §§, 3 kap. 2, 5, 9, 10, 16 och 22 §§, 4 kap. 1 §,
5 kap. 14, 22 och 29 §§ och 11 kap. 1, 10 och 15 §§, 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 kap.
3 §15
Lagen innehÄller bestÀmmelser om
1.lagens syfte, innehÄll och definitioner (1 kap.),
2.allmÀnna och enskilda intressen (2 kap.),
3.översiktsplan (3 kap.),
4.reglering med detaljplan och omrÄdesbestÀmmelser (4 kap.),
5.att ta fram detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser (5 kap.),
6.genomförandet av detaljplaner (6 kap.),
7.regionplanering (7 kap.),
8. krav pÄ byggnadsverk, bygg- | 7. krav pÄ byggnadsverk, bygg- | |||
produkter, | tomter | och | allmÀnna | produkter, tomter och allmÀnna |
platser (8 kap.), | platser (8 kap.), | |||
9. bygglov, rivningslov och | 8. bygglov, rivningslov och | |||
marklov m.m. (9 kap.), | marklov m.m. (9 kap.), | |||
10. genomförandet av |
9. genomförandet av |
|||
rivnings- | och | markÄtgÀrder | nings- och markÄtgÀrder (10 kap.), | |
(10 kap.), | 10. tillsyn, tilltrÀde, ingripanden | |||
11. tillsyn, tilltrÀde, ingripanden | och pÄföljder (11 kap.), | |||
och pÄföljder (11 kap.), | 11. byggnadsnÀmnden (12 kap.), | |||
12. byggnadsnÀmnden (12 kap.), | 12. överklagande (13 kap.), | |||
13. överklagande (13 kap.), | 13. skadeersÀttning och inlösen | |||
14. skadeersÀttning och inlösen | (14 kap.), | |||
(14 kap.), | 14. domstolsprövning m.m. | |||
15. domstolsprövning | m.m. | (15 kap.), och | ||
(15 kap.), och | 15. bemyndiganden (16 kap.). |
16. bemyndiganden (16 kap.).
4 §16
I denna lag avses med
allmÀn plats: en gata, en vÀg, en park, ett torg eller ett annat omrÄde som enligt en detaljplan Àr avsett för ett gemensamt behov,
bebygga: att förse ett omrÄde med ett eller flera byggnadsverk,
15Senaste lydelse 2011:335.
16Senaste lydelse 2014:902.
126
bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart bestÄr av andra anlÀggningar Àn byggnader,
byggherre: den som för egen rÀkning utför eller lÄter utföra projekte-
byggnad: en varaktig konstruktion som bestÄr av tak eller av tak och vÀggar och som Àr varaktigt placerad pÄ mark eller helt eller delvis under mark eller Àr varaktigt placerad pÄ en viss plats i vatten samt Àr avsedd att vara konstruerad sÄ att mÀnniskor kan uppehÄlla sig i den,
byggnadsnÀmnden: den eller de nÀmnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,
byggnadsverk: en byggnad eller annan anlÀggning,
byggprodukt: en produkt som Àr avsedd att stadigvarande ingÄ i ett byggnadsverk,
exploateringsavtal: ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsÀgare avseende mark som inte Àgs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur, genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestÀmmas enligt 4 kap.
kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmÀn plats eller vattenomrÄde,
miljönÀmnden: den eller de nÀmnder som fullgör kommunens uppgifter pÄ miljö- och hÀlsoskyddsomrÄdet,
nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,
ombyggnad: Àndring av en byggnad som innebÀr att hela byggnaden eller en betydande och avgrÀnsbar del av byggnaden pÄtagligt förnyas,
omgivningsbuller: buller frÄn flygplatser, industriell verksamhet, spÄrtrafik och vÀgar,
planlÀggning: arbetet med att ta | planlÀggning: arbetet med att ta |
fram en regionplan, en översikts- | fram en översiktsplan, en detalj- |
plan, en detaljplan eller omrÄdes- | plan eller omrÄdesbestÀmmelser, |
bestÀmmelser,
sammanhÄllen bebyggelse: bebyggelse pÄ tomter som grÀnsar till varandra eller skiljs Ät endast av en vÀg, gata eller parkmark,
tillbyggnad: Àndring av en byggnad som innebÀr en ökning av byggnadens volym,
tomt: ett omrÄde som inte Àr en allmÀn plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna anvÀndas för avsett ÀndamÄl,
underhÄll: en eller flera ÄtgÀrder som vidtas i syfte att bibehÄlla eller ÄterstÀlla en byggnads konstruktion, funktion, anvÀndningssÀtt, utseende eller kulturhistoriska vÀrde, och
Àndring av en byggnad: en eller flera ÄtgÀrder som Àndrar en byggnads konstruktion, funktion, anvÀndningssÀtt, utseende eller kulturhistoriska vÀrde.
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
127
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
3kap. 2 §
Ăversiktsplanen ska ange inriktningen för den lĂ„ngsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vĂ€gledning för beslut om hur mark- och vattenomrĂ„den ska anvĂ€ndas och hur den byggda miljön ska anvĂ€ndas, utvecklas och bevaras.
Ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering Àr vÀgledande för beslut om översiktsplaner.
5§17
Av översiktsplanen ska framgÄ
1.grunddragen i frÄga om den avsedda anvÀndningen av mark och vattenomrÄden,
2.kommunens syn pÄ hur den byggda miljön ska anvÀndas, utvecklas och bevaras,
3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gÀllande miljökvalitetsnormer,
4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hÀnsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling inom kommunen,
5.hur kommunen avser att tillgodose det lÄngsiktiga behovet av bostÀder, och
6.sÄdana omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.
6.sÄdana omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och
7.om planen avviker frÄn det regionala fysiska programmet för lÀnet, pÄ vilket sÀtt den gör det och skÀlen för avvikelsen.
9 §
NÀr kommunen upprÀttar ett förslag till översiktsplan eller Àndring i planen ska kommunen samrÄda med lÀnsstyrelsen samt med de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillvÀxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska ocksÄ ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt
NÀr kommunen upprÀttar ett förslag till översiktsplan eller Àndring i planen ska kommunen samrÄda med lÀnsstyrelsen samt med de berörda kommuner och de samverkansorgan och landsting som har ansvar för regional fysisk planering, regionalt tillvÀxtarbete och transportinfrastrukturplanering.
Kommunen ska ocksÄ ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och
17 Senaste lydelse 2014:224.
128
som har ett vÀsentligt intresse av | enskilda i övrigt som har ett vÀ- | Prop. 2017/18:266 |
förslaget tillfÀlle att delta i samrÄdet. | sentligt intresse av förslaget till- | Bilaga 2 |
fÀlle att delta i samrÄdet. |
Syftet med samrÄdet Àr att fÄ fram ett sÄ bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och pÄverkan.
Under samrÄdet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skÀlen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse frÄn nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt.
10§
Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen sÀrskilt
1.ta till vara och samordna statens intressen,
2.tillhandahÄlla underlag för kommunens bedömningar och ge rÄd i frÄga om sÄdana allmÀnna intressen enligt 2 kap. som hÀnsyn bör tas till vid beslut om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden,
3. verka för att riksintressen en- | 3. verka för att riksintressen en- | |
ligt 3 och 4 kap. miljöbalken till- | ligt 3 och | 4 kap. miljöbalken till- |
godoses, att miljökvalitetsnormer | godoses, | att miljökvalitetsnormer |
enligt 5 kap. miljöbalken följs och | enligt 5 kap. miljöbalken följs och | |
att redovisningen av omrÄden för | att redovisningen av omrÄden för | |
landsbygdsutveckling i strandnÀra | landsbygdsutveckling i strandnÀra | |
lÀgen Àr förenlig med 7 kap. 18 e § | lÀgen Àr förenlig med 7 kap. 18 e § | |
första stycket miljöbalken, | första stycket miljöbalken, och |
4.verka för att sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt, och
5. verka för att bebyggelse och | 4. verka för att bebyggelse och |
byggnadsverk inte blir olÀmpliga | byggnadsverk inte blir olÀmpliga |
med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa | med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa |
eller sÀkerhet eller till risken för | eller sÀkerhet eller till risken för |
olyckor, översvÀmning eller eros- | olyckor, översvÀmning eller eros- |
ion. | ion. |
16 §
LÀnsstyrelsen ska under utstÀllningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget.
Av yttrandet ska det framgÄ om
1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,
2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
3. redovisningen av omrÄden för | 3. redovisningen av omrÄden för | |
landsbygdsutveckling | i strandnÀra | landsbygdsutveckling i strandnÀra |
lÀgen inte Àr förenlig med 7 kap. | lÀgen inte Àr förenlig med 7 kap. | |
18 e § första stycket miljöbalken, | 18 e § första stycket miljöbalken, | |
4. sÄdana frÄgor | rörande an- | och |
vÀndningen av mark- och vatten- | 129 |
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
omrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner inte samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt, och
5. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olÀmpligt med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller sÀkerhet eller till risken för olyckor, översvÀmning eller erosion.
4. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olÀmpligt med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller sÀkerhet eller till risken för olyckor, översvÀmning eller erosion.
22 § | ||||
NÀr ett beslut att anta eller Àndra | NÀr ett beslut att anta eller Àndra | |||
översiktsplanen har | vunnit laga | översiktsplanen | har vunnit | laga |
kraft, ska kommunen utan dröjs- | kraft, ska kommunen utan dröjs- | |||
mÄl skicka följande handlingar till | mÄl skicka följande handlingar till | |||
Boverket och lÀnsstyrelsen samt de | Boverket och lÀnsstyrelsen samt de | |||
berörda kommuner, | regionplane- | berörda kommuner, de samver- | ||
organ och kommunala organ i | kansorgan och landsting som har | |||
övrigt som har ansvar för regionalt | ansvar för regional fysisk plane- | |||
tillvÀxtarbete och | transportinfra- | ring, regionalt | tillvÀxtarbete | och |
strukturplanering: | transportinfrastrukturplanering: |
1.översiktsplanen,
2.den samrÄdsredogörelse som avses i 11 §,
3.det granskningsyttrande som avses i 16 §,
4.det utlÄtande som avses i 17 §, och
5.ett protokollsutdrag med beslutet.
4kap. 1 §
Inom kommunen fÄr mark- och vattenomrÄdens anvÀndning, bebyggelse och byggnadsverk regleras med detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser enligt detta kapitel.
Ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering Àr vÀgledande för beslut om detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser.
5kap. 14 §18
Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen sÀrskilt
1.ta till vara och samordna statens intressen,
2.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och
Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen sÀrskilt
1.ta till vara och samordna statens intressen,
2.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och
18 Senaste lydelse 2014:900.
130
att strandskydd enligt 7 kap. mil- | att strandskydd enligt 7 kap. mil- | Prop. 2017/18:266 |
jöbalken inte upphÀvs i strid med | jöbalken inte upphÀvs i strid med | Bilaga 2 |
gÀllande bestÀmmelser, | gÀllande bestÀmmelser, och |
3.verka för att sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr tvÄ eller flera kommuner samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt, och
4. verka för att en bebyggelse | 3. verka för att en bebyggelse |
eller ett byggnadsverk inte blir | eller ett byggnadsverk inte blir |
olÀmplig med hÀnsyn till mÀnni- | olÀmplig med hÀnsyn till mÀnni- |
skors hÀlsa eller sÀkerhet eller till | skors hÀlsa eller sÀkerhet eller till |
risken för olyckor, översvÀmning | risken för olyckor, översvÀmning |
eller erosion. | eller erosion. |
Under samrÄdet ska lÀnsstyrelsen ocksÄ sÀrskilt ge rÄd om tillÀmpningen av 2 kap. LÀnsstyrelsen ska dessutom ge rÄd i övrigt om tillÀmpningen av bestÀmmelserna i denna lag, om det behövs frÄn allmÀn synpunkt.
22 §
Under granskningstiden ska lÀnsstyrelsen yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt lÀnsstyrelsens bedömning innebÀr att
1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
3. strandskydd enligt 7 kap. mil- | 3. strandskydd enligt 7 kap. mil- |
jöbalken upphÀvs i strid med gÀl- | jöbalken upphÀvs i strid med gÀl- |
lande bestÀmmelser, | lande bestÀmmelser, eller |
4.regleringen av sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr flera kommuner inte har samordnats pÄ ett lÀmpligt sÀtt, eller
5. en bebyggelse eller ett bygg- | 4. en bebyggelse eller ett bygg- |
nadsverk annars blir olÀmplig med | nadsverk annars blir olÀmplig med |
hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller | hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller |
sÀkerhet eller till risken för olyck- | sÀkerhet eller till risken för olyck- |
or, översvÀmning eller erosion. | or, översvÀmning eller erosion. |
29 §
NĂ€r detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta till
1. lÀnsstyrelsen och lantmÀterimyndigheten,
2. de kommuner och regionpla- | 2. de kommuner och de samver- |
neorgan som Àr berörda, och | kansorgan och landsting som |
avses i lag (201X:XX) om regional | |
fysisk planering som Àr berörda, | |
och |
3.dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som fÄr överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och
a. senast under granskningstiden har lÀmnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda, eller
b. har rÀtt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1. | 131 |
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
Meddelandet ska innehÄlla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet mÄste göra.
Kommunen ska till lÀnsstyrelsen skicka det granskningsutlÄtande som avses i 23 § tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlÄtandet enligt 24 §.
11kap.
1 §19
Detta kapitel innehÄller bestÀmmelser om
1.tillsynen allmÀnt, möjlighet att fÄ ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tilltrÀde och lÀmna upplysningar för tillsynen,
2. tillsynen över kommunala be- | 2. tillsynen över kommunala |
slut och regionplanebeslut, | beslut, |
3.förelÀgganden som behövs för att regler, domar och beslut ska föl-
jas,
4.genomförande pÄ den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller anvÀndning av byggnadsverk,
5.ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga,
6.att förelÀgganden och förbud fÄr förenas med vite eller ska genomföras omedelbart,
7.handrÀckning,
8.anteckningar av förelÀgganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelÀgganden och förbud vid Àgarbyte,
9.byggsanktionsavgifter,
10.överlÄtelse av egendom efter en övertrÀdelse,
11.tystnadsplikt, och
12.avgift vid tillsyn.
10 §
NÀr lÀnsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fÄtt ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser, ska lÀnsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.
LÀnsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebÀra att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2.regleringen av sÄdana frÄgor om anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden som angÄr flera kommuner inte samordnas pÄ ett lÀmpligt sÀtt,
3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
4.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphÀvs i strid med gÀllande bestÀmmelser, eller
5.en bebyggelse blir olÀmplig
2. en miljökvalitetsnorm enligt
5 kap. miljöbalken inte följs,
3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphÀvs i strid med gÀllande bestÀmmelser, eller
4. en bebyggelse blir olÀmplig
19 Senaste lydelse 2013:306.
132
med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa eller sÀkerhet eller till risken för olyckor, översvÀmning eller erosion.
med hÀnsyn till mÀnniskors hÀlsa | Prop. 2017/18:266 |
eller sÀkerhet eller till risken för | Bilaga 2 |
olyckor, översvÀmning eller eros- | |
ion. |
15 §
Regeringen fÄr förelÀgga en kommun att inom en viss tid anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser (planförelÀggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1 eller 2.
Regeringen fÄr förelÀgga en kommun att inom en viss tid anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser (planförelÀggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1.
13kap.
1 §20
Följande beslut enligt denna lag fÄr överklagas i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):
1.kommunfullmÀktiges beslut om översiktsplan,
2.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att anta, Àndra eller upphÀva detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser,
3.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsÀgare att betala
kostnader för gator och andra allmÀnna platser eller att fatta beslut om villkoren för sÄdan betalning,
4.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut att inte anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser,
5.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser och om generella villkor för sÄdan betalning,
6.kommunfullmÀktiges beslut om taxa i Àrenden hos byggnadsnÀmnden,
7.ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmÀktiges beslut om regionplan, och
8.kommunens beslut om riktlinjer för exploateringsavtal.
6.kommunfullmÀktiges beslut om taxa i Àrenden hos byggnadsnÀmnden, och
7. kommunens beslut om riktlinjer för exploateringsavtal.
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
2.Regionplaner som har antagits enligt lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn och 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) före den 1 januari 2019 ska gÀlla som regionala fysiska program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering, dock lÀngst till den dag dÄ Ätta Är har förflutit frÄn det att planen antogs.
20Senaste lydelse 2014:900.
133
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
134
3.Ăldre föreskrifter ska fortfarande gĂ€lla för Ă€renden om regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och omrĂ„desbestĂ€mmelser som har pĂ„börjats före den 1 januari 2019 och för mĂ„l och Ă€renden som avser överklagande och överprövning av beslut om sĂ„dana regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och omrĂ„desbestĂ€mmelser till dess mĂ„let eller Ă€rendet Ă€r slutligt avgjort.
6.Förslag till lag om Àndring i lag (2010:1065) om kollektivtrafik
HÀrigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
2kap. 10 §
Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehÄlla en redovisning av
1.behovet av regional kollektivtrafik i lÀnet samt mÄl för kollektivtrafikförsörjningen,
2.alla former av regional kollektivtrafik i lÀnet, bÄde trafik som bedöms kunna utföras pÄ kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja pÄ grundval av allmÀn trafikplikt,
3.ÄtgÀrder för att skydda miljön,
4.tidsbestÀmda mÄl och ÄtgÀrder för anpassning av kollektivtrafik med hÀnsyn till behov hos personer med funktionsnedsÀttning,
Prop. 2017/18:266
Bilaga 2
5.de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgÀngliga för alla resenÀrer, samt
6.omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om fÀrdtjÀnst och lagen (1997:735) om riksfÀrdtjÀnst och grunderna för prissÀttningen för resor med sÄdan trafik, i den mÄn uppgifter enligt dessa lagar har överlÄtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten.
5.de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgÀngliga för alla resenÀrer,
6.omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om fÀrdtjÀnst och lagen (1997:735) om riksfÀrdtjÀnst och grunderna för prissÀttningen för resor med sÄdan trafik, i den mÄn uppgifter enligt dessa lagar har överlÄtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten, och
7.hur hÀnsyn har tagits till och samordning skett med relevanta regionala fysiska program, lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur, strategier för lÀnets utveckling och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning.
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
2.Ăldre föreskrifter gĂ€ller fortfarande för trafikförsörjningsprogram som har pĂ„börjats före den 1 januari 2019 och för mĂ„l som avser överklagande av sĂ„dana trafikförsörjningsprogram till dess mĂ„let Ă€r slutligt avgjort.
135
Prop. 2017/18:266
Bilaga 3
136
Förteckning över remissinstanserna
Följande remissinstanser har yttrat sig: Svea hovrĂ€tt (Mark- och miljööverdomstolen), Nacka tingsrĂ€tt (mark- och miljödomstolen), VĂ€xjö tingsrĂ€tt (mark- och miljödomstolen), Blekinge Tekniska Högskola, Boverket, Domstolsverket, Energimarknadsinspektionen, FolkhĂ€lsomyndigheten, Fortifikationsverket, Försvarsmakten, Havs- och Vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kungl. Tekniska högskolan, LantmĂ€teriet, LĂ€nsstyrelsen i Blekinge lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Dalarnas lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i GĂ€vleborgs lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Hallands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i JĂ€mtlands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Jönköpings lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Kalmar lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Kronobergs lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Norrbottens lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i SkĂ„ne lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Södermanlands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Uppsala lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i VĂ€rmlands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i VĂ€sterbottens lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i VĂ€sternorrlands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i VĂ€stmanlands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i VĂ€stra Götalands lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Ărebro lĂ€n, LĂ€nsstyrelsen i Ăstergötlands lĂ€n, Myndigheten för samhĂ€llsskydd och beredskap, NaturvĂ„rdsverket, RegelrĂ„det, RiksantikvarieĂ€mbetet, Sjöfartsverket, Statens centrum för arkitektur och design, Statens Energimyndighet, Statens konstrĂ„d, Statskontoret, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges geotekniska institut, TillvĂ€xtanalys, TillvĂ€xtverket, Trafikanalys, Trafikverket, Transportstyrelsen, Uppsala universitet (Juridiska fakulteten), Blekinge lĂ€ns landsting, Dalarnas lĂ€ns landsting, GĂ€vleborgs lĂ€ns landsting, Hallands lĂ€ns landsting, JĂ€mtlands lĂ€ns landsting, Jönköpings lĂ€ns landsting, Kronobergs lĂ€ns landsting, Norrbottens lĂ€ns landsting, SkĂ„ne lĂ€ns landsting, Stockholms lĂ€ns landsting, Södermanlands lĂ€ns landsting, Uppsala lĂ€ns landsting, VĂ€stmanlands lĂ€ns landsting, VĂ€sterbottens lĂ€ns landsting, VĂ€sternorrlands lĂ€ns landsting, VĂ€stra Götalands lĂ€ns landsting, Ărebro lĂ€ns landsting, Ăstergötlands lĂ€ns landsting, Samverkansorganet i Blekinge lĂ€n, Samverkansorganet i Kalmar lĂ€n, Samverkansorganet i Sörmlands lĂ€n, Samverkansorganet i Uppsala lĂ€n, Samverkansorganet i VĂ€rmlands lĂ€n, Samverkansorganet i VĂ€sterbottens lĂ€n, Ale kommun, AlingsĂ„s kommun, Avesta kommun, Botkyrka kommun,
Ăven följande remissinstanser har fĂ„tt tillfĂ€lle att yttra sig, men har inte lĂ€mnat nĂ„got svar: Kalmars lĂ€ns landsting, VĂ€rmlands lĂ€ns landsting, Sam-
verkansorganet i Dalarnas lÀn, GÀvle kommun, HÀrnösands kommun, Katrineholms kommun, LaxÄ kommun, Ljungby kommun, Sigtuna kommun, Skara kommun, Sölvesborgs kommun, Uppsala kommun, Torsby kommun, TranÄs kommun, KulturmiljöfrÀmjandet, SmÄKom, Stiftelsen MHS BostÀder, Svenskt friluftsliv, Svenskt NÀringsliv, Sveriges byggindustrier och Sveriges stadsarkitekters förening.
HÀrutöver har synpunkter kommit in frÄn Nacka kommun, MönsterÄs kommun, Kommunförbundet Norrbotten, Kommunförbundet SkÄne, VÀstmanlands kommuner och landsting, Centerstudenter, HyresgÀstföreningen, Stockholms handelskammare, TillvÀxtberedningen Norrbotten och Hemsö Fastighets AB.
Prop. 2017/18:266
Bilaga 3
137
Prop. 2017/18:266
Bilaga 4
LagrÄdsremissens lagförslag
Förslag till lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn
HÀrigenom föreskrivs att lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn ska upphöra att gÀlla vid utgÄngen av 2018.
Förslag till lag om Àndring i plan- och bygglagen (2010:900)
HÀrigenom föreskrivs i frÄga om plan- och bygglagen (2010:900)21 dels att 7 kap. och 11 kap. 13 och 14 §§ ska upphöra att gÀlla, dels att rubriken nÀrmast före 11 kap. 13 § ska utgÄ,
dels att 1 kap. 3 §, 3 kap. 5 §, 11 kap. 1 § och 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 7 kap., av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1 kap.
3 §22
Lagen innehÄller bestÀmmelser om
1.lagens syfte, innehÄll och definitioner (1 kap.),
2.allmÀnna och enskilda intressen (2 kap.),
3.översiktsplan (3 kap.),
4.reglering med detaljplan och omrÄdesbestÀmmelser (4 kap.),
5.att ta fram detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser (5 kap.),
6.genomförandet av detaljplaner (6 kap.),
7. regionplanering (7 kap.), | 7. regional fysisk planering (7 kap.), |
8.krav pÄ byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmÀnna platser (8 kap.),
9.bygglov, rivningslov och marklov m.m. (9 kap.),
10.genomförandet av
11.tillsyn, tilltrÀde, ingripanden och pÄföljder (11 kap.),
12.byggnadsnÀmnden (12 kap.),
13.överklagande (13 kap.),
14.skadeersÀttning och inlösen (14 kap.),
15.domstolsprövning m.m. (15 kap.), och
16.bemyndiganden (16 kap.).
21Senaste lydelse av
7kap. 3 § 2017:761
7kap. 6 § 2011:335
7kap. 9 § 2017:761.
22Senaste lydelse 2011:335.
138
Lydelse enligt prop. 2017/18:163 Föreslagen lydelse | Prop. 2017/18:266 |
Nationell strategi för klimatanpass- | Bilaga 4 |
ning | |
3 kap. | |
5 § | |
Av översiktsplanen ska framgÄ |
1.grunddragen i frÄga om den avsedda anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden,
2.kommunens syn pÄ hur den byggda miljön ska anvÀndas, utvecklas och bevaras,
3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gÀllande miljökvalitetsnormer,
4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hÀnsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling inom kommunen,
5.hur kommunen avser att tillgodose det lÄngsiktiga behovet av bostÀder,
6.sÄdana omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och
7.kommunens syn pÄ risken för skador pÄ den byggda miljön som kan följa av översvÀmning, ras, skred och erosion som Àr klimatrelaterade samt pÄ hur sÄdana risker kan minska eller upphöra.
6.sÄdana omrÄden för landsbygdsutveckling i strandnÀra lÀgen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
7.kommunens syn pÄ risken för skador pÄ den byggda miljön som kan följa av översvÀmning, ras, skred och erosion som Àr klimatrelaterade samt pÄ hur sÄdana risker kan minska eller upphöra, och
8.om översiktsplanen avviker frÄn regionplanen för lÀnet, pÄ vilket sÀtt den gör det och skÀlen för avvikelsen.
7 kap. Regional fysisk planering
1 § Detta kapitel innehÄller bestÀmmelser om regional fysisk planering i ett lÀn.
2 § Regional fysisk planering ska ske i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn.
3 § I ett lÀn som anges i 2 § ska landstinget som regionplaneorgan fullgöra de uppgifter som organet har enligt detta kapitel.
Regionplaneorganets uppgifter 4 § Regionplaneorganet ska
1.utreda regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö,
2.upprÀtta ett förslag till regionplan enligt
3.anta, aktualitetspröva och vid behov Àndra en sÄdan regionplan,
139
Prop. 2017/18:266
Bilaga 4
140
4.lÀmna underlag om regionala frÄgor av betydelse för lÀnets fysiska miljö till lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,
5.yttra sig över förslag till översiktsplaner inom lÀnet under utstÀllningstiden i frÄga om hur planerna förhÄller sig till regionplanen,
6.verka för insatser som kan bidra till att det lÄngsiktiga behovet av bostÀder kan tillgodoses, och
7.verka för insatser som kan bidra till att minska lÀnets klimatpÄverkan och dess effekter.
Regionplaneorganet ska lÀmna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begÀr.
Regionplan
5 § En regionplan ska ange de grunddrag för anvÀndningen av mark- och vattenomrÄden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för lÀnet. Regionplanen ska ge vÀgledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser.
Regionplanen Àr inte bindande.
6 § Av regionplanen ska det framgÄ
1.hur hÀnsyn har tagits till allmÀnna intressen enligt 2 kap., hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och pÄ vilket sÀtt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts,
2.hur hÀnsyn har tagits till och hur planen har samordnats med den regionala utvecklingsstrategin, lÀnsplanen för regional transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mÄl, planer och program av betydelse för en hÄllbar utveckling i lÀnet, och
3.hur planen Àr avsedd att genomföras.
I frÄga om strategisk miljöbedömning gÀller 3 kap. 4 § andra och tredje styckena. Vid tillÀmpningen ska det som sÀgs dÀr om översiktsplan i stÀllet gÀlla regionplan och det som sÀgs om kommunen gÀlla regionplaneorganet.
LÀnsstyrelsens granskningsyttrande över planförslaget ska redovisas tillsammans med regionplanen. Om lÀnsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmÀrkas i planen.
7 § Regionplanen ska utformas sÄ att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgÄr.
8 § BestÀmmelserna i 3 kap. 7 § 2 och 3 och
Prövning av regionplanens aktualitet
9 § Regionplaneorganet ska minst en gÄng under mandattiden pröva om regionplanen Àr aktuell i förhÄllande till kraven i
ning). Vid denna prövning ska regionplaneorganet begÀra lÀnsstyrelsens | Prop. 2017/18:266 |
och berörda kommuners synpunkter i frÄga om sÄdana intressen som anges | Bilaga 4 |
i 10 och 11 §§. | |
10 § NÀr regionplaneorganet begÀr lÀnsstyrelsens synpunkter enligt 9 §, | |
ska lÀnsstyrelsen redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana statliga och | |
mellankommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens | |
aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. | |
Av redogörelsen ska det framgÄ hur synpunkterna förhÄller sig till planen. | |
11 § NÀr regionplaneorganet begÀr berörda kommuners synpunkter enligt | |
9 §, ska kommunerna skriftligt redovisa sina synpunkter i frÄga om sÄdana | |
kommunala intressen som kan ha betydelse för regionplanens aktualitet. | |
Beslut om regionplan | |
12 § LandstingsfullmÀktige beslutar i frÄgor om antagande, aktualitets- | |
prövning och Àndring av en regionplan. |
Expediering av beslut
13 § NÀr en regionplan antas, aktualitetsprövas eller Àndras ska regionplaneorganet
1.senast dagen efter att beslutet tillkÀnnagetts sÀnda ett meddelande om tillkÀnnagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet till lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet, och
2.sÀnda planen eller beslutet om aktualitetsprövning till Boverket, lÀnsstyrelsen och kommunerna i lÀnet nÀr beslutet har fÄtt laga kraft.
Underlag frÄn andra myndigheter
14 § Om regionplaneorganet begÀr det, ska lÀnsstyrelsen, andra berörda landsting och de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs lÀmna regionplaneorganet det underlag som behövs för att fullgöra de uppgifter som anges i 4 §.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
11kap.
1 §23
Detta kapitel innehÄller bestÀmmelser om
1.tillsynen allmÀnt, möjlighet att fÄ ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tilltrÀde och lÀmna upplysningar för tillsynen,
2. tillsynen över kommunala be- | 2. tillsynen över kommunala be- |
slut och regionplanebeslut, | slut, |
3.förelÀgganden som behövs för att regler, domar och beslut ska följas,
4.genomförande pÄ den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller anvÀndning av byggnadsverk,
23Senaste lydelse 2013:306.
141
Prop. 2017/18:266
Bilaga 4
5.ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga,
6.att förelÀgganden och förbud fÄr förenas med vite eller ska genomföras omedelbart,
7.handrÀckning,
8.anteckningar av förelÀgganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelÀgganden och förbud vid Àgarbyte,
9.byggsanktionsavgifter,
10.överlÄtelse av egendom efter en övertrÀdelse,
11.tystnadsplikt, och
12.avgift vid tillsyn.
13kap.
1 §24
Följande beslut enligt denna lag fÄr överklagas i den ordning som gÀller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725):
1.kommunfullmÀktiges beslut om översiktsplan,
2.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att anta, Àndra eller upphÀva detaljplaner eller omrÄdesbestÀmmelser,
3.kommunfullmÀktiges beslut om uppdrag Ät byggnadsnÀmnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsÀgare att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser eller att fatta beslut om villkoren för sÄdan betalning,
4.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut att inte anta, Àndra eller upphÀva en detaljplan eller omrÄdesbestÀmmelser,
5.kommunfullmÀktiges eller byggnadsnÀmndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmÀnna platser och om generella villkor för sÄdan betalning,
6.kommunfullmÀktiges beslut om taxa i Àrenden hos byggnadsnÀmnden,
7.ett kommunalförbunds eller
regionplaneförbunds fullmÀktiges beslut om regionplan, och
8. kommunens beslut om riktlinjer | 7. kommunens beslut om riktlinjer |
för exploateringsavtal. | för exploateringsavtal, och |
8. landstingsfullmÀktiges beslut | |
om regionplan. |
1.Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2019.
2.En regionplan enligt 7 kap. ska antas senast den 31 december 2022.
3.En regionplan som har antagits enligt Àldre bestÀmmelser ska gÀlla som regionplan enligt 7 kap.
4.Ăldre bestĂ€mmelser gĂ€ller fortfarande för
a)Àrenden om regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser som har pÄbörjats före den 1 januari 2019, och
b)mÄl och Àrenden som avser överklagande och överprövning av beslut om sÄdana regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser till dess mÄlet eller Àrendet Àr slutligt avgjort.
24Senaste lydelse 2017:761.
142
LagrÄdets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammantrÀde
NÀrvarande: F.d. justitierÄden Gustaf Sandström och Christer Silfverberg samt justitierÄdet Dag Mattsson
En ny regional planering
Enligt en lagrÄdsremiss den 19 april 2018 har regeringen (NÀringsdepartementet) beslutat inhÀmta LagrÄdets yttrande över förslag till
1.lag om upphÀvande av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn,
2.lag om Àndring i plan- och bygglagen (2010:900).
Förslagen har inför LagrÄdet föredragits av rÀttssakkunniga Felisa Krzyzanski, bitrÀdd av departementssekreteraren Mattias
Förslagen föranleder följande yttrande av LagrÄdet:
Förslaget till lag om upphÀvande av lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms lÀn
Av lagrÄdsremissen framgÄr att avsikten Àr att den regionplan som 2010 har antagits av landstinget i Stockholms lÀn som regionplaneorgan ska ersÀttas av en ny regionplan och att detta ska ske inom den tidsram som anges i nuvarande 7 kap. 10 § plan- och bygglagen. Vidare framgÄr att det har förutsatts att den nya regionplanen ska omfattas av den föreslagna punkten 3 i övergÄngsbestÀmmelserna till den lagen. Planen kommer dÀrmed att frÄn Ärsskiftet gÀlla som en regionplan enligt nya 7 kap.
NÄgon övergÄngsreglering föreslÄs inte till upphÀvandet av 1987 Ärs lag. LagrÄdet förordar att det i anslutning till upphÀvandet görs klart att en regionplan som finns vid ikrafttrÀdandet ska anses som en regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen. Detta kan ske genom en hÀnvisning till den nÀmnda punkten i övergÄngsbestÀmmelserna till lagen om Àndring i plan- och bygglagen.
Förslaget till lag om Àndring i plan- och bygglagen
Förslaget grundas pĂ„ BostadsplaneringskommittĂ©ns betĂ€nkande En ny regional planering â ökad samordning och bĂ€ttre bostadsförsörjning (SOU 2015:59). I betĂ€nkandet föreslĂ„s bl.a. en lag om regional fysisk planering.
I riksdagen behandlas för nÀrvarande regeringens proposition om ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (prop. 2017/18:206). DÀr föreslÄs att samtliga landsting och Gotlands kommun ska omfattas av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. Av lagen följer ett ansvar att
Prop. 2017/18:266
Bilaga 5
143
Prop. 2017/18:266
Bilaga 5
144
utarbeta och faststÀlla en strategi för lÀnets utveckling, att Ärligen till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillvÀxtarbetet, att upprÀtta och faststÀlla lÀnsplaner för regional transportinfrastruktur och att ha kontakt med lÀnets kommuner, lÀnsstyrelsen och andra statliga myndigheter liksom med företrÀdare för berörda organisationer och nÀringslivet i lÀnet.
Enligt vad som redovisas i lagrĂ„dsremissen har flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över BostadsplaneringskommittĂ©ns betĂ€nkande instĂ€mt i kommittĂ©ns bedömning att det krĂ€vs att den aktör som har ansvar för regionalt tillvĂ€xtarbete, lĂ€nsplaner för infrastruktur samt kollektivtrafik ocksĂ„ har ansvar för den regionala fysiska planeringen. I remissen dras samma slutsats â för att fĂ„ en god samordning med andra planeringsomrĂ„den bör ansvaret för den regionala fysiska planeringen lĂ€ggas pĂ„ landstingsnivĂ„. I sammanhanget understryks ocksĂ„ att landstinget Ă€r en direktvald politisk församling.
Det föreslagna nya kapitlet i plan- och bygglagen gÀller bara regional fysisk planering i Stockholms och SkÄne lÀn. Enligt remissen bör regional fysisk planering införas i fler lÀn nÀr behov av och förutsÀttningar för sÄdan planering finns.
7 kap.
Begreppet regionplaneorgan
Av 2 och 3 §§ följer att landstingen i Stockholms och SkÄne lÀn ska som regionplaneorgan fullgöra de uppgifter som organet har enligt 7 kap.
Enligt den nuvarande plan- och bygglagen Àr det, pÄ samma sÀtt som enligt 1987 Ärs plan- och bygglag, regeringen som fattar beslut om att utse regionplaneorgan. För ett sÄdant beslut förutsÀtts bl.a. att planfrÄgor som berör tvÄ eller fler kommuner behöver utredas gemensamt och samordnas. Av beslutet ska framgÄ om regionplaneorganet ska vara ett kommunalförbund eller ett sÀrskilt inrÀttat regionplaneförbund och vilka huvudsakliga uppgifter organet ska ha. Det stÀlls inget krav pÄ att arbetet ska leda fram till en regionplan.
Enligt remissen fattas inget sÀrskilt beslut om regionalplaneorgan. Alla förutsÀttningar ges i stÀllet i lagen. Det Àr landstinget i de aktuella lÀnen som Àr regionplaneorgan med uppgift bl.a. att upprÀtta förslag till regionplan. Denna och övriga uppgifter framgÄr av 4 §.
Av vad nu sagts följer att begreppet regionplaneorgan med den nya regleringen i 7 kap. fĂ„r en annan och mer inskrĂ€nkt innebörd Ă€n hittills. I denna del har regleringen inte kompletterats med sĂ€rskilda övergĂ„ngsbestĂ€mmelser. NĂ€r de nya bestĂ€mmelserna trĂ€tt i kraft kommer dĂ€rför begreppet â dĂ€r det förekommer i kapitlet, i plan- och bygglagen i övrigt och i andra författningar â att, Ă„tminstone tills vidare, ta sikte pĂ„ enbart landstingen i Stockholms och SkĂ„ne lĂ€n.
Enligt LagrÄdets mening talar tydlighetsskÀl för att i plan- och bygglagen och i övrigt inte anvÀnda ordet regionplaneorgan. DÀr det behövs kan ordet ersÀttas med en hÀnvisning till de aktuella landstingen (se t.ex. 5 kap. 29 §). I motiven kan det finnas anledning att beröra förhÄllandena för Göteborgsregionens kommunalförbund; regeringen gav genom beslut 1988 förbundet status som regionplaneorgan men med ikrafttrÀdandet av de föreslagna bestÀmmelserna upphör det att vara ett sÄdant organ.
Vad sĂ€rskilt gĂ€ller 3 kap. 8, 14 och 22 §§ plan- och bygglagen kan â förutsatt att regeringens förslag till Ă€ndring i lagen om regionalt utvecklingsansvar godtas av riksdagen â hĂ€nvisningen till regionplaneorgan (liksom dĂ€r Ă„syftade kommunala organ) utgĂ„ eftersom alla landsting avses komma att, som förutsĂ€tts i de nĂ€mnda paragraferna, Ă€gna sig Ă„t bl.a. regionalt tillvĂ€xtarbete.
UpprÀkningen av uppgifter i 4 §
Enligt förslaget i första stycket 3 ska regionplaneorganet âanta, aktualitetspröva och vid behov Ă€ndra en sĂ„dan regionplan, âŠâ
LÀmpligen kan punkt 3 delas upp i tvÄ punkter; antagande av plan och Àndring av plan förutsÀtter att ÄtgÀrden föregÄs av ett sÄdant förfarande som avses i 8 § vilket dÀremot inte aktualitetsprövningen gör.
LagrÄdet föreslÄr att rubriken före 4 § utgÄr och att remissens
1 § Regional fysisk planering ska ske i Stockholms lÀn och i SkÄne lÀn. Landstinget ansvarar för denna planering.
Landstinget ska
1.utreda regionala frĂ„gor âŠ,
2.upprĂ€tta ett förslag âŠ,
3.pröva om planen ska antas eller Àndras,
4.minst en gÄng under mandattiden pröva om planen Àr aktuell i förhÄllande till kraven i ⊠(aktualitetsprövning),
5.lĂ€mna underlag om âŠ,
6.yttra sig över âŠ,
7.verka för insatser som âŠ, och
8.verka för insatser som âŠ,
Landstinget ska lÀmna regeringen ⊠som regeringen begÀr.
Godtas förslaget fÄr paragrafer omnumreras och hÀnvisningar till andra paragrafer justeras.
7 kap. 8 §
Enligt paragrafen ska i tillÀmpliga delar vissa bestÀmmelser rörande förfarandet i frÄga om förslag till översiktsplan eller förslag till Àndring av sÄdan plan gÀlla ocksÄ för regionplaner. NÄgon hÀnvisning sker inte
Prop. 2017/18:266
Bilaga 5
145
Prop. 2017/18:266
Bilaga 5
146
till 3 kap.
IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser
Punkt 4 tar bl.a. sikte pÄ detaljplaner och omrÄdesbestÀmmelser. LagrÄdet ifrÄgasÀtter om regleringen i denna del behövs.
NĂ€ringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammantrÀde den 31 maj 2018
NÀrvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsrÄden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, StrandhÀll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth
Föredragande: statsrÄdet Eriksson
Regeringen beslutar proposition En ny regional planering
Prop. 2017/18:266
147