Regeringens skrivelse 2017/18:136
Verksamheten inom Organisationen för säkerhet Skr.
| och samarbete i Europa (OSSE) under andra | 2017/18:136 |
| halvåret 2016 och helåret 2017 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Linköping den 15 mars 2018
Stefan Löfven
Isabella Lövin
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under andra halvåret 2016 och helåret 2017.
1
2
| 1 | Inledning | Skr. 2017/18:136 |
Utvecklingen i OSSE under andra halvåret 2016 och helåret 2017
Under det andra halvåret 2016 och hela 2017 har OSSE:s verksamhet fortsatt dominerats av Rysslands pågående aggression mot Ukraina och olagliga annektering av Krim, och den konflikt och det försämrade säkerhetspolitiska klimat som har följt i spåren av detta. Splittringarna inom organisationen i synen på det breda säkerhetsbegreppet, hanteringen av den
Processen för att tillsätta en ny generalsekreterare och chefer för de oberoende institutionerna – Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), Mediefrihetsrepresentanten (RFoM) och Högkommissarien för nationella minoriteter (HCNM) – fick stort utrymme i OSSE:s arbete under delar av 2017.
Arbetet i den militärpolitiska dimensionen har fortlöpt, men varit präglat av politiska motsättningar mellan de deltagande staterna. De förtroendeskapande åtgärderna fyller fortsatt en viktig funktion, och efterlevnaden har fungerat relativt väl, även om det finns behov av modernisering. En så kallad strukturerad dialog om säkerhetsutmaningar och
Under perioden har Tyskland (2016) respektive Österrike (2017) innehaft ordförandeposten i OSSE. Utöver de ordinarie ministerråden har två informella ministermöten ägt rum.
Svenskt fokus under perioden
Sverige har haft som övergripande mål att säkerställa att OSSE:s deltagande stater lever upp till organisationens normer, principer och åtaganden, liksom att stärka EU:s röst inom organisationen. Sverige har aktivt verkat för att respekten för den europeiska säkerhetsordningen som den kommer till uttryck i folkrätten, Helsingforsslutakten, Parisstadgan och andra
Svenskt fokus har också i hög grad varit riktat mot OSSE:s normativa och praktiska hantering av den
3
Skr. 2017/18:136 personalmässiga bidrag till OSSE:s särskilda observatörsmission i Ukraina (SMM).
Mot bakgrund av den försämrade situationen för de mänskliga rättigheterna i delar av
– inklusive genom sin roll som särskild samordnare för dessa frågor bland EU:s medlemsstater i OSSE i Wien.
Under perioden har Sverige också visat sitt tydliga stöd för de tre oberoende institutionerna, som har varit hårt ansatta på grund av vissa deltagande staters försök att försvaga dem, liksom för civilsamhällets möjligheter att delta i OSSE:s verksamhet. Sverige har gjort ansträngningar för att jämställdhetsfrågorna ska integreras i OSSE:s arbete och har sekonderat en person till OSSE:s jämställdhetssektion för att försöka ge frågorna ett ännu större genomslag i organisationen.
Sverige har deltagit i seminarier om arbetet med att modernisera Wiendokumentet, fortsatt att verka för att fördraget om observationsflygningar ska genomföras aktivt och engagerat sig i informella diskussioner om fördragets efterlevnad. Sverige har även varit engagerat i och stöttat den strukturerade dialogen, bland annat genom att bidra med talare vid mötena och genom finansiella bidrag.
Under våren 2017 ägnade Sverige stor kraft åt att föra fram en svensk kandidat till posten som ny chef för ODIHR. Den svenska kandidaten fick dock inte stöd i överenskommelsen om tillsättning av de vakanta tjänsterna.
Under perioden har Sverige bidragit finansiellt till OSSE genom sina obligatoriska andelar av organisationens ordinarie budget och observatörsmissionen i Ukraina (SMM). Därutöver har Sverige givit finansiellt stöd till OSSE:s extrabudgetära verksamhet. Svenskt stöd har även riktats till civilsamhällesplattformen Civic Solidarity Platform och till det svenska
I riksdagens
2Val av generalsekreterare och chefer för de oberoende institutionerna
Efter att Ryssland i mars 2016 blockerat samtliga sju kandidater till att efterträda bosniska Dunja Mijatovic som OSSE:s mediefrihetsrepresentant (RFoM) kunde de deltagande staterna till sist enas om en extraordinär förlängning av Mijatovics mandat med ett år, till mars 2017.
4
I augusti 2016 framkom att Ryssland inte skulle acceptera en Skr. 2017/18:136 förlängning av finska Astrid Thors mandat som OSSE:s högkommissarie
för frågor om nationella minoriteter (HCNM). Det dåvarande tyska
I juni 2017 löpte de treåriga mandaten ut för den tyska
Dessa omständigheter gjorde att OSSE och det dåvarande österrikiska ordförandeskapet stod inför en utmanande uppgift att nå konsensus bland de deltagande staterna om nya innehavare av samtliga fyra höga chefstjänster inom OSSE: generalsekreteraren,
Mot bakgrund av Sveriges engagemang för OSSE, och inte minst OSSE:s mänskliga dimension, nominerade Sverige riksdagsledamoten Kent Härstedt till tjänsten som chef för ODIHR. Nomineringen innebar en möjlighet för Sverige att demonstrera sitt starka engagemang för OSSE:s arbete med demokrati och mänskliga rättigheter. Trots ett mycket brett stöd för den svenska kandidaten bland OSSE:s deltagande stater blev det i ett sent skede klart att den paketlösning som kunde förhandlas fram inte inkluderade Härstedt.
Efter slutförhandlingar vid det informella ministermötet i Mauerbach kunde nya chefer för de oberoende institutionerna utses genom konsensusbeslut i juli 2017. Harlem Désir från Frankrike utnämndes till ny mediefrihetsrepresentant, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir från Island blev chef för ODIHR och Lamberto Zannier från Italien, som tidigare hade varit OSSE:s generalsekreterare, blev ny högkommissarie för frågor om nationella minoriteter. Dessutom utsågs Thomas Greminger från Schweiz till ny generalsekreterare.
Dessa fyra tjänster utgör OSSE:s institutionella ledarskap, och det var positivt att de kunde tillsättas i det rådande politiska klimatet. Samtliga mandat löper över tre år och kan förlängas med ytterligare en treårsperiod om de deltagande staterna är ense. Mandaten för samtliga fyra tjänster löper ut år 2020.
5
| Skr. 2017/18:136 | 3 | Ministermöten |
| Ministermöten under Tysklands ordförandeskap 2016 | ||
| Under det tyska |
||
| ministermöten i kretsen av deltagande stater: ett informellt möte i | ||
| Potsdam den 1 september och det formella ministerrådsmötet den |
||
| december i Hamburg. | ||
| Ministerrådsmötet i Hamburg fick stor uppslutning, vilket vittnar om | ||
| OSSE:s betydelse och roll i den pågående säkerhetspolitiska krisen. | ||
| Mötet präglades dock av motsättningar i frågan om vikten av att bevara | ||
| den europeiska säkerhetsordningen och att verka för att OSSE:s principer | ||
| och åtaganden följs. Liksom vid de två föregående ministerrådsmötena | ||
| stod den |
||
| länder. | ||
| Förhandlingarna om ministerrådsbeslut och deklarationer var svåra och | ||
| intensiva, och utfallet blev magert. Ryssland blockerade ett stort antal | ||
| utkast till konsensustexter, inklusive en Ukrainadeklaration och en | ||
| bredare politisk deklaration. Även beslutsutkast inom den mänskliga | ||
| dimensionen och om OSSE:s arbete med konfliktförebyggande och | ||
| konflikthantering blockerades. Av de överenskommelser som till sist | ||
| kunde nås är framför allt beslutet om att lansera den så kallade | ||
| strukturerade dialogen på det militärpolitiska området betydelsefullt. | ||
| Övriga texter som antogs, bland annat på områdena migration och | ||
| terrorism, får anses röra frågor i OSSE:s periferi. | ||
| Sveriges anförande fokuserade på vikten av att upprätthålla OSSE:s | ||
| grundprinciper och den regelbaserade säkerhetsordningen. Sverige var | ||
| också ett av få länder som nämnde behovet av att stärka OSSE:s arbete | ||
| för jämställdhet och organisationens genomförande av |
||
| 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Utöver ett gemensamt EU- | ||
| anförande anslöt sig Sverige bland annat till grupputtalanden om | ||
| grundläggande fri- och rättigheter samt om konflikten i Georgien. | ||
| Sverige hade ett flertal sidomöten i samband med ministerrådet, | ||
| inklusive med representanter från civilsamhället. | ||
| Ministermöten under Österrikes ordförandeskap 2017 | ||
| Liksom det tyska ordförandeskapet 2016 valde Österrike att bjuda in till | ||
| ett informellt ministermöte, som ägde rum i Mauerbach utanför Wien i | ||
| juli 2017. Vid mötet lyckades OSSE:s dåvarande ordförande, Österrikes | ||
| utrikesminister Sebastian Kurz, få till stånd en uppgörelse om | ||
| utnämningarna till OSSE:s fyra vakanta chefstjänster. Mötet behandlade | ||
| även det österrikiska ordförandeskapets prioriterade tema terrorism och | ||
| radikalisering, liksom den strukturerade dialogen. | ||
| Vid det formella ministerrådsmötet i Wien den |
||
| antalet deltagande ministrar stort. Den pågående |
||
| konflikten och dess konsekvenser för det säkerhetspolitiska läget i | ||
| regionen stod återigen i centrum. Inte heller detta år kunde de deltagande | ||
| staterna enas om en bredare politisk deklaration eller en konsensustext | ||
| om konflikten. Det gick inte heller att nå överenskommelser om nya | ||
| 6 | beslut i den mänskliga dimensionen. Även texterna om kvinnors roll i | |
säkerhetssektorn och arbete mot våld mot kvinnor blockerades. De beslut Skr. 2017/18:136 som fattades rörde återigen perifera frågor som riskerar att dra resurser
från OSSE:s kärnverksamhet.
Vid mötet framhöll Sverige vikten av att upprätthålla OSSE:s grundprinciper och det breda säkerhetsbegreppet, uttalade stöd för den strukturerade dialogen samt betonade vikten av militär transparens och förutsägbarhet. Sverige anslöt sig även 2017 till EU:s gemensamma anföranden och gruppanföranden om bland annat grundläggande fri- och rättigheter samt konflikten i Georgien. Sverige deltog tillsammans med ett antal andra länder i ett sidoseminarium som uppmärksammade Rysslands illegala annektering av Krim och det försämrade läget för de mänskliga rättigheterna på halvön. Dessutom deltog Sverige i ett flertal bilaterala möten som ägde rum i marginalen till ministerrådet.
4 Den
Redogörelse för situationen i Ukraina
Säkerhetssituationen i
Ukraina har fortsatt att kräva att Ryssland ska sluta förse separatisterna med militär materiel, trupp och träning, och menar att våldsnivån är en direkt konsekvens av detta. Ryssland har insisterat på direkta förhandlingar mellan Kiev och de självutnämnda republikerna i Luhansk och Donetsk för att lösa vad man från rysk sida benämner som en intern kris. Ryssland beskriver sin egen roll som medlare snarare än part i konflikten. Utöver viss fångutväxling har inga framsteg gjorts vad gäller de tretton punkterna i det andra Minskavtalet från februari 2015.
Under hösten 2017 tillkom ny dynamik i de diplomatiska förhandlingarna: dels utsåg USA ett nytt
7
Skr. 2017/18:136
8
Sverige har uttryckt sig positivt till alla genuina ansträngningar att uppnå fred i östra Ukraina. Givet att förutsättningar finns för att enas om en
OSSE:s hantering av konflikten
Hanteringen av den
OSSE:s särskilda observatörsmission i Ukraina fortsatte under perioden att växa och är nu OSSE:s största fältnärvaro. Missionens mandat har förlängts fyra gånger sedan den etablerades i mars 2014 och det nuvarande mandatet, som tillåter upp till 1 000 observatörer, sträcker sig fram till och med den 31 mars 2018. I december 2017 bestod missionen av nära 700 observatörer, varav cirka 18 procent var kvinnor, med uppgift att övervaka säkerhetsläget i hela Ukraina. Majoriteten av observatörerna är verksamma i östra Ukraina. SMM finansieras genom medel från samtliga deltagande stater i OSSE, enligt en fördelningsnyckel som reglerar obligatoriska bidrag till OSSE:s fältverksamhet, samt genom frivilliga finansiella och personella bidrag. I december 2017 bidrog Sverige med 15 svenska observatörer.
Missionens möjlighet att bidra till Minsköverenskommelsernas tillämpning har liksom tidigare varit begränsad. Observatörerna har fortfarande inte fått ett meningsfullt tillträde till statsgränsen mellan Ukraina och Ryssland på den separatistkontrollerade sidan och inte heller kunnat röra sig fritt i separatistkontrollerade områden. I slutet av 2017 lämnade Ryssland den gemensamma kontroll- och koordineringskommissionen (Joint Centre for Control and
– JCCC), vilket har medfört svårigheter att koordinera SMM:s dagliga arbete.
En mindre och begränsad observationsmission (Border Control Observation Mission – BCOM) finns på den ryska sidan av två gränsövergångar vid den
Inga officiella representanter för OSSE har under perioden haft tillträde till Krim.
OSSE:s oberoende institutioner (ODIHR, RFoM och HCNM) har fortsatt sin verksamhet relaterad till konflikten och har ett väl fungerande samarbete med ukrainska myndigheter. RFoM har uppmärksammat
situationen för yttrande- och mediefrihet i både Ryssland och Ukraina Skr. 2017/18:136 med koppling till konflikten.
OSSE:s ordinarie fältnärvaro i Ukraina, i form av ett projektkontor i Kiev, har arbetat med stöd till nationell dialog, sammanfört och koordinerat aktörer verksamma inom minröjning i östra Ukraina samt försett dem med utrustning och expertis.
5 OSSE:s tre dimensioner
5.1Den första dimensionen
Arbetet i den första dimensionen, som i huvudsak behandlar militärpolitiska frågor, har fortsatt varit präglat av de politiska motsättningarna mellan OSSE:s deltagande stater. Senast OSSE:s ministerråd kunde enas om en programförklaring för arbetet var 2011. Sedan dess har endast ett fåtal beslut i fråga om arbetsområdet små och lätta vapen kunnat fattas.
Wiendokumentet
Det årliga informationsutbytet inom ramen för Wiendokumentet inkluderar bland annat militära strukturer, försvarsplanering och försvarsutgifter. Förtroendeskapande åtgärder fyller fortsatt en viktig funktion, och efterlevnaden av Wiendokumentet har under perioden fungerat relativt väl. Det gäller såväl det årliga informationsutbytet som det praktiska verifikationsarbetet, såsom utvärderingsbesök. Inom ramen för Wiendokumentet genomfördes under 2017 cirka 130 förbandsutvärderingar och områdesinspektioner. Sverige tog emot eller deltog i ett drygt tiotal av dessa.
Diskussioner har förts om efterlevnaden av Wiendokumentet, inte minst när det gäller stora militära övningar – ofta i närheten av andra länders gränser – som inte har föranmälts och därmed inte har kunnat inspekteras i enlighet med dokumentet.
Wiendokumentet är i stort behov av modernisering och ska ses över vart femte år. Det nuvarande dokumentet är från 2011. Översynen 2016 ledde inte till några resultat. Förutsättningarna för en konstruktiv dialog om revision är ytterst begränsade på grund av motstånd från främst Ryssland.
Under österrikiskt ordförandeskap genomfördes 2017 flera seminarier om arbete för att modernisera bland annat Wiendokumentet. Sverige deltog aktivt i dessa seminarier och pekade bland annat på vikten av frivillig rapportering av övningsverksamhet. Sveriges redovisning av den nationella försvarsmaktsövningen Aurora 2017 var ett konkret exempel på en förtroendeskapande åtgärd på frivillig basis inom ramen för Wiendokumentet. Vitryssland gav under perioden en motsvarande redogörelse för övningen Zapad. Övningen genomfördes tillsammans
med Ryssland, som dock inte gjorde en egen presentation.
9
Skr. 2017/18:136
10
Fördraget om observationsflygningar
Fördraget om observationsflygningar är inte ett formellt
Förhandlingarna om flygkvoter för 2017 löstes genom att Ukraina inte genomför egna flygningar och på så sätt kunde undvika att möta ryska krav på förskottsbetalning, vilka strider mot fördraget. Förhandlingarna om flygkvoter för 2018 kunde inte slutföras under hösten 2017 på grund av en koppling till Rysslands erkännande av Abchazien och Sydossetien som självständiga stater.
Sverige har under perioden gjort ansträngningar för att fördraget ska genomföras aktivt, bland annat genom att mot betalning ställa ett observationsflygplan till förfogande för andra fördragsstater. Sverige har även engagerat sig i informella diskussioner om fördragets efterlevnad.
Fördraget om konventionella väpnade styrkor i Europa
Sedan Ryssland den 14 juli 2007 meddelat att man avsåg att avbryta iakttagandet av sina fördragsskyldigheter inom fördraget om konventionella väpnade styrkor i Europa
Forum för säkerhetssamarbete
I forumet för säkerhetssamarbete diskuteras OSSE:s militärpolitiska dokument, militärpolitiska åtaganden och projekt. Under den aktuella perioden har huvuddelen av arbetet varit ägnat åt den pågående ryska aggressionen mot Ukraina, vilket har påverkat i stort sett allt samarbete.
Sverige har arbetat för att OSSE:s deltagande stater ska uppfylla FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Ett antal deltagande stater har liksom tidigare varit emot att ge frågan större utrymme på dagordningen. Som ett sätt att uppmärksamma säkerhetsresolution 1325 och relaterade frågor har Sverige, med expertis från Folke Bernadotteakademin och Försvarsmakten, inom ramen för forumet för säkerhetssamarbete presenterat det så kallade Gender Coachprogrammet. Programmet syftar till att stärka jämställdhetsintegrering och genomförande av FN:s säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genom förbättrad styrning och ledning på strategisk nivå. Hösten 2017 påbörjade OSSE:s sekretariat en utbildning av sin personal enligt Gender
Under perioden har OSSE:s arbete med små och lätta vapen fortsatt. Skr. 2017/18:136 Under de senaste åren har detta arbete, samt den verksamhet som rör
lager av konventionell ammunition, främst varit inriktat på att vidareutveckla gemensamma normer och att stödja utvalda länders hantering av gamla ammunitionslager. Dessutom har frågor om dokumentation och övervakning behandlats, med målet att öka möjligheterna till kontroll av handel och transit. OSSE samarbetar bland annat med FN i dessa frågor.
I forumet för säkerhetssamarbete har även OSSE:s uppförandekod för väpnade styrkor som antogs vid Budapestmötet 1994 diskuterats, dock utan nämnvärda framsteg. Koden stipulerar grundläggande förhållningssätt för såväl behandling av individer inom försvarsmakter som staters samarbete och kan sägas utgöra en värdegrund för försvarsmakters arbete. För närvarande finns få möjligheter till utveckling av koden och arbetet koncentreras på tillämpningen inom OSSE samt på genomförandet i OSSE:s partnerländer.
Säkerhetskommittén och den årliga säkerhetsöversynskonferensen
OSSE:s säkerhetskommitté diskuterar
Arbetet i säkerhetskommittén har även varit inriktat på kampen mot terrorism. Vid OSSE:s ministerrådsmöte i Wien 2017 försökte man anta en deklaration om frågan, men synen på terrorism och dess grunder samt hur våldsam extremism och radikalisering ska motverkas skiljer sig mellan de deltagande staterna. Ansträngningarna resulterade inte i någon överenskommelse.
Som första regionala organisation antog OSSE:s ministerråd 2013 ett antal förtroendeskapande åtgärder på cyberområdet. Arbetet syftar till att främja samarbete, transparens, förutsägbarhet och stabilitet och därigenom minska risken för missförstånd eller konflikter i cyberrymden. Huvudfokus ligger på att genomföra dessa åtgärder, först och främst vad gäller konsultationsmekanismer i händelse av allvarligare cyberincidenter med säkerhetspolitiska återverkningar. Sedan 2013 har arbetet präglats av tilltagande motsättningar mellan flertalet
Sverige har aktivt stöttat den process som syftar till att genomföra de förtroendeskapande åtgärderna.
5.2 Den andra dimensionen
| Utgångspunkten för OSSE:s arbete inom den andra dimensionen, som | |
| ägnas åt frågor om ekonomi och miljö, är att ekonomisk utveckling och | |
| miljömässig hållbarhet utgör förutsättningar för att bygga varaktig | |
| säkerhet. Kontoret för samordnaren av OSSE:s ekonomi- och | |
| miljöverksamhet upprättades år 1997 och utgör en del av OSSE:s | 11 |
Skr. 2017/18:136 sekretariat. Samordnarkontoret har till uppgift att stärka förmågan hos det permanenta rådet och OSSE:s övriga institutioner att hantera ekonomiska och miljömässiga aspekter av säkerhet. Kopplat till den andra dimensionen finns också en kommitté som samlar alla deltagande stater, samt ett forum på samma tema där deltagandet är bredare.
Samarbetet inom den andra dimensionen bedrivs till största delen genom projektverksamhet, främst i Centralasien och Östeuropa, inklusive Södra Kaukasien. Projekten fokuserar bland annat på transportfrågor och gränsöverskridande vattenhushållning. OSSE:s fältmissioner spelar en viktig roll för uppföljning av projekten. Samordnaren verkar mot korruption och penningtvätt och för främjande av god samhällsstyrning och en fungerande rättsordning på ekonomi- och miljöområdet. Samordnaren arbetar också för att stärka kvinnors ekonomiska ställning och med migrationsrelaterade frågor med koppling till ekonomiska och miljömässiga aspekter av säkerhet.
Både Tyskland och Österrike lade i rollen som
Sverige har inte prioriterat arbetet i den andra dimensionen under perioden.
5.3Den tredje dimensionen
De politiskt bindande åtagandena i OSSE:s tredje, så kallade mänskliga dimension, syftar till att respekten för de mänskliga rättigheterna ska upprätthållas fullt ut, att upprätthålla rättsstatens principer, att bygga upp och bevara demokratiska institutioner samt att motverka intolerans och diskriminering.
Arbetet är koncentrerat till OSSE:s årliga översynskonferens om den mänskliga dimensionen, samt ett antal tematiska kompletterande möten. Evenemangen syftar framför allt till att se över deltagande staters genomförande av åtagandena inom den mänskliga dimensionen. Dessutom genomförs ett antal konferenser med särskilda teman. Civilsamhällesaktörer deltar aktivt i alla dessa möten. Härutöver träffas OSSE:s deltagande stater regelbundet i kommittén för den mänskliga dimensionen utifrån ett tematiskt program. Sverige bidrog med talare vid ett möte 2017 om kvinnors politiska deltagande. Slutligen bedriver OSSE:s självständiga institutioner ett omfattande arbete genom exempelvis valövervakning, stöd till demokratiska institutioner, insatser för att stärka respekten för mänskliga rättigheter, motverkande av intolerans och diskriminering samt stärkande av medie- och yttrandefrihet.
Utöver dessa specifika evenemang, forum och instrument sker ansvarsutkrävande också vid de veckovisa mötena i det permanenta
12
rådet. I detta forum diskuteras konkreta frågor om de deltagande staternas tillkortakommanden vid genomförandet av åtagandena i den mänskliga dimensionen. Som samordnare för medie- och yttrandefrihet för EU:s medlemsstater vid OSSE i Wien spelar Sverige en särskilt aktiv roll för EU:s ansvarsutkrävande på detta område.
En konferens i december 2016 om informationstillgång mot bakgrund av
Sverige fortsatte under perioden att delta i den kärngrupp av likasinnade deltagande stater inom OSSE som delar ut utmärkelsen Democracy Defender Award till välförtjänta civilsamhällesaktörer. År 2017 gick priset, som överlämnades i de svenska representationslokalerna Schwedenhaus i Wien, till den ryska valövervakningsorganisationen Golos.
Oenigheten om beslutsutkasten i den mänskliga dimensionen vid ministerrådsmötena 2016 och 2017 avspeglar de politiska och värdegrundsbaserade motsättningar som finns inom organisationen, och som i viss mån tilltar. I många sammanhang i den tredje dimensionen har enskilda deltagande stater använt sig av konsensusprincipen för att lägga sitt veto mot beslut på ett sätt som Sverige med flera har funnit destruktivt.
Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter
Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) inrättades 1992 och har i uppdrag att bistå deltagarstaterna med att genomföra sina åtaganden inom den mänskliga dimensionen. Mer specifikt arbetar ODIHR bland annat med att främja förutsättningarna för demokratiska val samt att bistå deltagarstaterna med att bygga upp och stärka demokratiska institutioner. Andra frågor inom ODIHR:s breda mandat är jämställdhet, romers möjligheter att fullt ut åtnjuta sina mänskliga rättigheter, förenings- och mötesfrihet, religionsfrihet, situationen för försvarare av de mänskliga rättigheterna samt skyddet av de mänskliga rättigheterna i kampen mot terrorism. Kontoret har cirka 180 anställda och har sitt säte i Warszawa. Sedan i juli 2017 är Ingibjörg Sólrún Gísladóttir från Island chef för kontoret.
Valövervakningsmissionerna, som utgör ett av OSSE:s mer synliga verksamhetsområden, samordnas av ODIHR och genomförs i samarbete med OSSE:s parlamentariska församling. Vid flera tillfällen har Ryssland och Azerbajdzjan, med stöd av ett antal andra deltagande stater i OSSE, ifrågasatt ODIHR:s valövervakningsmetodologi och opartiskhet. Sverige och EU har varit tydliga i sitt stöd för ODIHR:s internationellt erkända valövervakningsmetodologi. Sverige bidrar årligen till ODIHR:s valrelaterade verksamhet genom att skicka svenska observatörer till valövervakningsmissionerna.
Sverige lämnade 2016 och 2017 extrabudgetärt stöd till ODIHR:s projektverksamhet på områdena demokratisk styrning och jämställdhet i
Skr. 2017/18:136
13
Skr. 2017/18:136 länderna inom Östliga partnerskapet samt civilsamhällets deltagande inom den mänskliga dimensionen. Under delar av perioden har Sverige även bidragit till ODIHR genom en sekondering till kontoret i Warszawa.
Högkommissarien för frågor om nationella minoriteter
Högkommissarien för frågor om nationella minoriteter (HCNM) inrättades 1992 och har sitt säte i Haag. HCNM är OSSE:s främsta konfliktförebyggande instrument, med huvuduppgift att i ett tidigt skede identifiera och motverka etniska spänningar som kan äventyra freden, stabiliteten eller relationerna mellan OSSE:s deltagande stater. Sedan i juli 2017 är Lamberto Zannier från Italien högkommissarie.
HCNM verkar genom så kallad tyst diplomati, vilket innebär att regeringar i förtroende kan be om hjälp att hantera spända situationer som riskerar att leda till konflikt. Alla OSSE:s deltagande stater har accepterat HCNM:s mandat och därmed dennes rätt att avge rekommendationer i minoritetsrelaterade frågor. Dessa frågor handlar ofta om rätt till medborgarskap,
Mediefrihetsrepresentanten
Mediefrihetsrepresentanten (RFoM) inrättades 1997 och har till uppgift att följa utvecklingen på mediefrihetsområdet i deltagarstaterna samt att verka för att OSSE:s principer och åtaganden om yttrande- och mediefrihet följs. I mandatet ingår även att på ett tidigt stadium identifiera och uppmärksamma problem inom dessa områden och hantera dem i samarbete med deltagarstaterna, OSSE:s övriga institutioner och andra relevanta organ. Sverige och EU är tydliga i sitt stöd för RFoM:s mandat, som är flexibelt nog att möta såväl existerande som nya hot mot yttrande- och mediefriheten i
RFoM uppmärksammar tillkortakommanden i brev och offentliga uttalanden, rapporterar regelbundet till det permanenta rådet, gör besök i de deltagande staterna och sammanställer publikationer och rekommendationer om yttrande- och mediefrihet i
Under perioden har RFoM återkommande pekat på den oroande utvecklingen i flera av OSSE:s deltagande stater, i vilka yttrande- och mediefriheten begränsas, inklusive på internet. Vidare har RFoM uppmärksammat fall av våld mot journalister i
juridiska analyser till deltagande stater som avser att genomföra reformer
14
inom medielagstiftning. Därtill har RFoM uppmärksammat riskerna med Skr. 2017/18:136 statligt styrd propaganda och bristande mediepluralism. I anslutning till
detta har RFoM även utvecklat sitt arbete kring desinformation i bred bemärkelse, till exempel genom en gemensam deklaration med bland annat FN:s yttrandefrihetsrapportörer.
Ytterligare en fråga som RFoM särskilt har uppmärksammat är hur trakasserier av kvinnliga journalister på internet kan motverkas, ett arbete som liksom under den förra perioden har genomförts med svenskt finansiellt stöd. Sverige har bidragit till RFoM:s arbete genom extrabudgetära bidrag till RFoM:s flaggskeppsprojekt om nya medier och medborgarjournalistik samt genom att sekondera en senior rådgivare till institutionen.
OSSE:s årliga översynskonferens om den mänskliga dimensionen
OSSE:s årliga översynskonferens om den mänskliga dimensionen (HDIM) syftar till att granska och diskutera i vilken grad deltagarstaterna uppfyller sina
Liksom under den förra perioden var förhandlingarna om dagordningen för HDIM svåra, vilket är ett uttryck för de politiska skiljelinjerna inom OSSE. Ett antal deltagande stater vill se ett förkortat möte med begränsat deltagande från civilsamhället, medan bland annat Sverige och EU vill bevara nuvarande format.
Vid HDIM 2016 arrangerade Sverige ett sidoevenemang om yttrandefrihet i en tid av hot och nättroll. År 2017 deltog Sverige i arrangemanget av tre sidoevenemang med respektive fokus på problematiken som omger statskontrollerade civilsamhällesorganisationer, situationen för
15
Skr. 2017/18:136
16
6 Den strukturerade dialogen
I augusti 2016 gjorde den dåvarande ordföranden för OSSE, Tysklands utrikesminister
Vid OSSE:s ministerrådsmöte i Hamburg i december 2016 antogs en deklaration med anledning av
Under 2017 ägde en rad möten rum med diskussioner om hotbildsanalys, militärdoktriner, militära dispositioner och övningsverksamhet, den regelbaserade säkerhetsordningen samt konflikter. Hösten 2017 inleddes även en process för att kartlägga de militära styrkeförhållandena, inklusive övningsverksamhet, inom OSSE. Syftet med en sådan kartläggning var dels att försöka få fram en gemensam bild av de militära styrkeförhållandena, dels att kartlägga i vilka avseenden nuvarande rapporteringssystem inom OSSE:s Wiendokument uppvisar brister och luckor. Den strukturerade dialogen har också använts som en kontaktyta mellan deltagarstaternas militärer, då det militära utbytet mellan Väst och Ryssland har varit begränsat sedan 2014. Även om den strukturerade dialogen saknar tidsplan och tydligt slutmål får den anses vara ett etablerat dialogformat.
Den strukturerade dialogen är ett försök att främja militär transparens och förutsägbarhet. Den äger rum mot bakgrund av det försämrade säkerhetspolitiska läget och den djupa klyftan mellan Ryssland och övriga deltagande stater i OSSE, orsakad av de ryska brotten mot den regelbaserade europeiska säkerhetsordningen som aggressionen mot Ukraina innebär. Sveriges syn är därför att det inte går att bortse från viktiga principiella frågor som de utdragna och pågående konflikterna i Europa samt betydelsen av att följa de gemensamma principerna och åtagandena i OSSE:s regelverk i dialogen.
För svensk del är det å ena sidan viktigt att den strukturerade dialogen inte blir ett forum för en omförhandling eller urvattning av den nuvarande regelbaserade europeiska säkerhetsordningen utan att den fokuserar på hur respekten för de gemensamma principerna och åtagandena kan återställas. Å andra sidan erbjuder dialogen en möjlighet att stärka militär förutsägbarhet och transparens i en försämrad säkerhetspolitisk situation. Riskreducering och incidenthantering kan vara två lämpliga startpunkter i dessa ansträngningar. Sverige stöder den strukturerade dialogen aktivt, inklusive genom finansiella bidrag.
| 7 | OSSE:s fältverksamhet | Skr. 2017/18:136 |
OSSE:s fältverksamhet är ett väletablerat instrument som ger organisationen ett tydligt mervärde. De 16 fältmissionerna på Västra Balkan, i Östeuropa och i Centralasien stöder värdländerna i alla tre dimensioner av säkerhet.
Fältnärvaron omfattar missioner, kontor och projektsamordnare. Beslut om deras mandat fattas med konsensus och är inte sällan föremål för svåra förhandlingar. För Sverige har det varit viktigt att missionerna kan verka fritt med flexibla mandat, inklusive i kontakter med civilsamhället, och inte minst inom den mänskliga dimensionen.
7.1Västra Balkan
Sedan
Fältmissionen i Kosovo utgör en del av den internationella civila FN- närvaron och är med drygt 500 anställda OSSE:s näst största fältmission. Missionen inrättades 1999 och har en hög grad av självständighet.
Sverige har under perioden bidragit till OSSE:s arbete i regionen genom att sekondera personal till fältmissionerna i Kosovo och Serbien.
7.2Centralasien
Mellan 1994 och 2000 etablerade OSSE sin fältnärvaro i Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan. Under perioden har mandaten för flertalet av kontoren reviderats och verksamheten har nedgraderats till projektkontor. OSSE:s fältnärvaro i Centralasien har under den aktuella perioden bland annat bedrivit verksamhet inom områdena gränsövervakning,
Mongoliet har under den aktuella perioden fortsatt att uttrycka önskemål om att OSSE ska etablera fältnärvaro i landet. Det saknas emellertid konsensus bland OSSE:s deltagande stater för ett sådant beslut.
17
| Skr. 2017/18:136 7.3 | Östeuropa och Södra Kaukasien |
OSSE:s kontor i Armenien avvecklades under sommaren 2017, eftersom det inte gick att nå konsensus om att förlänga mandatet. OSSE:s fältnärvaro i Baku upphörde redan 2015 på Azerbajdzjans begäran. I Södra Kaukasien kvarstår därför endast ett litet kontor till stöd för OSSE- ordförandeskapets representant i frågan om
Missionen i Moldavien upprättades 1993, med syfte att underlätta arbetet för en politisk lösning av konflikten om utbrytarregionen Transnistrien. Under den aktuella perioden har missionens arbete varit inriktat på mediefrihetsfrågor, stöd till reformer av rättssystemet samt experthjälp i frågor om människohandel. Under delar av den aktuella perioden har Sverige bidragit till arbetet genom att sekondera två personer till missionen.
OSSE:s närvaro i Ukraina etablerades 1994 och omvandlades 1999 till ett kontor för projektsamordning. Kontorets övergripande uppdrag har varit att stödja Ukrainas arbete med demokratisk utveckling, rättsstatlighet och främjande av mänskliga rättigheter. Arbetet har framför allt varit inriktat på aktiviteter relaterade till den pågående ryskukrainska konflikten (se kapitel 4).
8OSSE:s hantering av de utdragna konflikterna
8.1
Konflikten om regionen
Sedan 1992 verkar OSSE för en förhandlingslösning genom den så kallade Minskgruppen, som består av ett dussintal länder, däribland Sverige. Gruppens samordförande, Frankrike, USA och Ryssland, har mandat som OSSE:s medlare.
De kärnfrågor som behöver lösas rör
internationell fredsbevarande styrka, tillbakadragande av armeniska
18
trupper från azeriskt territorium, upprättandet av en landkorridor mellan Skr. 2017/18:136 Armenien och
internflyktingar. Sverige har under perioden verkat för att EU mer aktivt ska stödja Minskgruppen i dess uppdrag att medla i konflikten.
8.2Georgien
Efter kriget mellan Ryssland och Georgien i augusti 2008 diskuterades olika aspekter av konflikten intensivt inom OSSE. Trots ansträngningar kunde ingen överenskommelse nås om en förlängning av mandatet för
Inom ramen för de så kallade Genèvesamtalen bidrar OSSE genom sitt samordförandeskap med FN och EU till fortsatta samtal om konflikten. Trots regelbundna möten har man inte kommit närmare en lösning på konflikten. Ryssland har vidtagit flera destabiliserande åtgärder, inte minst genom olika avtal med utbrytarrepublikerna. Dessa avtal har fördjupat relationen mellan parterna, vilket från georgisk sida har tolkats som steg mot annektering, och har fördömts av EU, Sverige och likasinnade.
Sverige deltar i Wien tillsammans med andra deltagande stater i en informell vängrupp för Georgien. Gruppen koordinerade gemensamma uttalanden vid Ministerrådsmötena i Hamburg 2016 och Wien 2017.
8.3Transnistrien
Förhandlingarna för en fredlig lösning avseende den moldaviska utbrytarregionen Transnistrien genomförs i det så kallade
Bytet av ledarskapet i Transnistrien 2012 och den nya regeringen i Moldavien väckte förhoppningar om framsteg i förhandlingsprocessen. Förhoppningarna infriades på senhösten 2017, då man lyckades komma överens om att öppna bron vid Gura
19
Skr. 2017/18:136
Bilaga 1
20
OSSE:s deltagande stater och partnerstater
OSSE:s deltagande stater
Albanien
Andorra
Armenien Azerbajdzjan Belgien
Bosnien och Hercegovina Bulgarien
Cypern
Danmark
Estland
Finland
Frankrike
Förenade kungariket Förenta Staterna Georgien
Grekland Heliga stolen Irland Island Italien Kanada Kazakstan Kirgizistan Kroatien Lettland
Liechtenstein Litauen Luxemburg Makedonien
OSSE:s partnerstater
Afghanistan Algeriet Australien Egypten Israel Japan
Malta Moldavien Monaco Mongoliet Montenegro Nederländerna Norge
Polen Portugal Rumänien Ryssland San Marino Schweiz Slovakien Slovenien Spanien Serbien Sverige Tadzjikistan Tjeckien Turkiet Turkmenistan Tyskland Ukraina Ungern Uzbekistan Vitryssland Österrike
Jordanien
Marocko
Sydkorea
Thailand
Tunisien
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2018
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin,
M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth
Föredragande: statsrådet Lövin
Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:136 Verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under andra halvåret 2016 och helåret 2017
Skr. 2017/18:136
21