Regeringens proposition 2017/18:1

Budgetpropositionen för 2018

Förslag till statens budget för 2018, finansplan och skattefrågor

Regeringens proposition 2017/18:1

Budgetpropositionen för 2018

Regeringen överlämnar härmed enligt 9 kap. 2 § regeringsformen budgetpropositionen för 2018.

Stockholm den 14 september 2017

Stefan Löfven

Magdalena Andersson

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Budgetpropositionen innehåller regeringens förslag till statens budget för 2018 samt de övriga förslag och bedömningar som följer av riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203).

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Översikt av innehåll i volym 1

Volym 1a

1. Finansplan

2. Förslag till riksdagsbeslut

3. Lagförslag

4. Den makroekonomiska utvecklingen

5. De budgetpolitiska målen

6. Skattefrågor

Volym 1b

7. Inkomster

8. Utgifter

9. Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

10. Statens investeringar och finansiella befogenheter

11. Granskning och ekonomisk styrning

Bilagor 1–18

4

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Innehållsförteckning

Tabellförteckning .................................................................................................................			14
Diagramförteckning ............................................................................................................			18
Sammanställning av förslag till statens budget för 2018 ...................................................			22
1	Finansplan ..................................................................................................................		27
	1.1	Sammanfattning .........................................................................................	27
	1.2	Utsikter för svensk ekonomi.....................................................................	33
	1.3	Finanspolitikens övergripande inriktning ................................................	34
	1.4	Fler ska komma i arbete.............................................................................	37
	1.5	Sverige ska ha en jämlik kunskapsskola ....................................................	45
	1.6	Sverige ska bli ett fossilfritt välfärdsland ..................................................	47
	1.7	Välfärden ska stärkas..................................................................................	52
	1.8	Sverige ska vara tryggt ...............................................................................	56
	1.9	Fördelningseffekter av regeringens politik...............................................	59
2	Förslag till riksdagsbeslut .........................................................................................		63
3	Lagförslag...................................................................................................................		69
	3.1	Förslag till lag om skatt på flygresor.........................................................	69

3.2 Förslag till lag om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning

av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen.............................................

73

3.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:266) om skatt på annonser

och reklam ..................................................................................................

76

3.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:468) om avräkning av

utländsk skatt .............................................................................................

80

3.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild

	inkomstskatt för utomlands bosatta .........................................................	81
3.6	Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)...............	82
3.7	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt .............	84
3.8	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt............	88
3.9	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ........	93

3.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus 107

3.11 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll

	av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter108
3.12	Förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall..........	111
3.13	Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ..............	112
3.14	Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) ...................	127

3.15 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av

	uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ................................	128
3.16	Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) ...............	129

5

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.17 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier

	för biodrivmedel och flytande biobränslen .............................................	132
3.18	Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat .............	133
3.19	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...........	135
3.20	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...........	145

3.21 Förslag till lag om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen

(1994:1776) om skatt på energi ...............................................................

146

3.22 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1053) om särskild beräkning

av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021 ....................

148

3.23 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier

i viss elektronik .........................................................................................

151

3.24 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen

(1994:1776) om skatt på energi ...............................................................

152

3.25 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i

skatteförfarandelagen (2011:1244) ..........................................................

156

3.26 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1079) om ändring i lagen (2016:506) om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen

(1994:1776) om skatt på energi ...............................................................

157

3.27 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:387) om ändring i

skatteförfarandelagen (2011:1244) ..........................................................

167

3.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:404) om ändring i lagen

	(2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)...............	170
3.29	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...........	172

3.30 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen

(2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).................

174

3.31 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:410) om ändring i lagen

	(2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ..........	176
3.32	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi.......	177

3.33 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och

dieselbränslen ............................................................................................

187

3.34 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och

		dieselbränslen ............................................................................................	188
4	Den makroekonomiska utvecklingen .....................................................................		191
	4.1	Utvecklingen i omvärlden 2017 och 2018 ...............................................	192
	4.2	Utvecklingen i Sverige 2017 och 2018.....................................................	194
	4.3	Utvecklingen 2019 och 2020....................................................................	200
	4.4	Osäkerhet i prognosen och alternativa scenarier....................................	201
	4.5	Utvecklingen enligt andra bedömare.......................................................	204
	4.6	Prognosrevideringar och effekter av regeringens politik .......................	205
5	De budgetpolitiska målen ........................................................................................		211
	5.1	Uppföljning av målet för det finansiella sparandet.................................	212
	5.2	Utgiftstaket – uppföljning och förslag....................................................	213
	5.3	Uppföljning av det kommunala balanskravet .........................................	218
	5.4	Uppföljning av målen i stabilitets- och tillväxtpakten ...........................	219
	5.5	Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ...................................................	220
	5.6	Ändringar i det budgetpolitiska ramverket .............................................	221
6	Skattefrågor ..............................................................................................................		227

6

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
6.1	Riktlinjer för skattepolitiken...................................................................		228
Skatt på arbetsinkomster – förvärvsinkomstbeskattning ...................			230
6.2	Sänkt skatt för pensionärer......................................................................		230
	6.2.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	230
	6.2.2	Bakgrund och gällande rätt ......................................................	230
	6.2.3	Sänkt skatt för pensionärer ......................................................	230
	6.2.4	Konsekvensanalys .....................................................................	233
	6.2.5	Ytterligare sänkningar av skatten för pensionärer ..................	235

6.3 Sänkt skatt för personer med sjukersättning och aktivitetsersättning . 235

	6.3.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	235
	6.3.2	Bakgrund och gällande rätt ......................................................	235
	6.3.3	En skattereduktion införs ........................................................	236
	6.3.4	Vilka som kan få skattereduktion ............................................	237
	6.3.5	Underlag för skattereduktion ..................................................	238
	6.3.6	Skattereduktionens storlek ......................................................	241
	6.3.7	Hur skattereduktionen ska räknas av ......................................	242
	6.3.8	Särskilda frågor när det gäller skatteförfarandet.....................	242
	6.3.9	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ...........................	245
	6.3.10	Konsekvensanalys .....................................................................	246
6.4	Höjd särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ...............................		249
	6.4.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	249
	6.4.2	Bakgrund ...................................................................................	249
	6.4.3	Höjd särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ................	251
	6.4.4	Konsekvensanalys .....................................................................	251
6.5	Ändrad beräkning av bilförmån ..............................................................		253
	6.5.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	253
	6.5.2	Gällande rätt..............................................................................	253
	6.5.3	Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon ........................	256

6.5.4 Bonus enligt det nya systemet hanteras enligt befintliga

		regler ..........................................................................................	256
	6.5.5	Fordonsskatten bryts ut ...........................................................	257
	6.5.6	Särskilt om nedsättning av förmånsvärdet för vissa
		miljöanpassade bilar om fordonsskatten bryts ut ...................	262
	6.5.7	Förmån av betald trängselskatt och infrastrukturavgifter .....	263
	6.5.8	Konsekvensanalys .....................................................................	265
6.6	Lättnader i beskattningen av personaloptioner i vissa fall .....................		272
	6.6.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	272
	6.6.2	Bakgrund ...................................................................................	273

6.6.3 Lättnader i beskattningen av personaloptioner införs i vissa

	fall ..............................................................................................	275
6.6.4	Vad som avses med personaloption.........................................	278
6.6.5	Vad som avses med företag ......................................................	279
6.6.6	Vad som avses med koncern ....................................................	279
6.6.7	Vad som avses med intjänandetid ............................................	280
6.6.8	Tidpunkt för utnyttjande av optionen ....................................	281
6.6.9	Företaget ska vara av begränsad storlek ..................................	281
6.6.10	Företaget får inte kontrolleras av offentliga organ.................	283

6.6.11 Företagets andelar får inte vara upptagna till handel på en

reglerad marknad ......................................................................

284

6.6.12 Företaget ska huvudsakligen bedriva rörelse som inte avser

viss verksamhet .........................................................................

284

7

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.6.13	Företagets verksamhet får inte vara äldre än tio år .................	287
6.6.14	Företaget får inte vara i ekonomiska svårigheter.....................	288

6.6.15 Värdet på personaloptionerna får inte överstiga vissa

beloppsgränser ...........................................................................	290
6.6.16 En förenklad värderingsmodell ................................................	291

6.6.17 Optionsinnehavaren ska vara anställd och arbeta i viss

omfattning .................................................................................	292
6.6.18 Optionsinnehavaren ska få viss ersättning...............................	293

6.6.19 Optionsinnehavaren får endast kontrollera andelar i

begränsad omfattning................................................................

294

6.6.20 Personaloptionen utnyttjas i förtid i samband med en fusion

eller fission .................................................................................

296

6.6.21 Personaloptionen ersätts av annan personaloption i samband

	med en fusion eller fission ........................................................	297
6.6.22	Verksamhetsavyttring ...............................................................	298
6.6.23 Arbetsgivaren får inget avdrag..................................................		299
6.6.24	Kontrolluppgiftsskyldighet för företaget ................................	299

6.6.25 Uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner på

	individnivå i arbetsgivardeklarationen......................................	303
6.6.26	Frivillig redovisning i arbetsgivardeklarationen ......................	304

6.6.27 Bör kontrolluppgiftsskyldighet om förvärv av värdepapper på

grund av tjänst införas? .............................................................

304

6.6.28 Bör en dokumentationsskyldighet vid överlåtelse av

värdepapper på grund av tjänst införas?...................................

305

6.6.29 Arbetsgivaravgifter, skatteavdrag och uppgiftsskyldighet för

		före detta anställda ....................................................................	306
	6.6.30	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...........................	307
	6.6.31	Konsekvensanalys......................................................................	308
6.7	Slopad skattefrihet för förmån av privat hälso- och sjukvård ................		312
6.8	Återinförande av skattereduktion för fackföreningsavgift ....................		313
6.9	Ett förändrat reseavdragssystem..............................................................		314
Skatt på arbetsinkomster – socialavgifter m.m. ..............................			314

6.10 Utvidgat växa-stöd till den först anställda – sänkta arbetsgivaravgifter

för aktiebolag och handelsbolag ..............................................................		314
6.10.1 Ärendet och dess beredning .....................................................		314
6.10.2	Bakgrund....................................................................................	314
6.10.3	Gällande rätt ..............................................................................	315
6.10.4 Växa-stödet utvidgas till fler verksamhetsformer ...................		319
6.10.5	Verksamhetens omfattning.......................................................	322
6.10.6	Företag i intressegemenskap.....................................................	323

6.10.7 Sänkta arbetsgivaravgifter när aktiebolag eller handelsbolag

	anställer ......................................................................................	324
6.10.8	Anställning av delägare eller närstående till delägare m.fl. .....	324

6.10.9 Anställningens omfattning och nedsättningsgrundande lön..325

6.10.10 Stöd av mindre betydelse ..........................................................		326
6.10.11 Verksamhet inom flera sektorer ...............................................		327
6.10.12	Förfarandet ................................................................................	327
6.10.13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...........................	328
6.10.14	Konsekvensanalys......................................................................	328

Skatt på kapitalägande – kapital- och egendomsskatter ..................		332
6.11	Ändrad avyttringstidpunkt vid konkurs .................................................	332

8

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
6.11.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	332
6.11.2	Bakgrund ...................................................................................	333
6.11.3	Avyttringstidpunkten vid konkurs anpassas till EU-rätten...	333
6.11.4	Konsekvensanalys .....................................................................	334

6.12 Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i

	kapitalförsäkring ......................................................................................	334
6.13	Översyn av kupongskattelagen ...............................................................	335

Skatt på kapitalanvändning – företagsskatter..................................			335
6.14	Nya skatteregler för företagssektorn......................................................		335
Skatt på konsumtion m.m. – energi- och miljöskatter ......................			337
6.15	Långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel ...................................		337
	6.15.1 Ärendet och dess beredning.....................................................		337
	6.15.2	Bakgrund ...................................................................................	338
	6.15.3 Stabila och långsiktiga spelregler för biodrivmedel ................		342
	6.15.4	Reduktionspliktens omfattning ...............................................	346

6.15.5 Den som är skattskyldig för bensin eller dieselbränsle bör

		omfattas av reduktionsplikten .................................................	353
	6.15.6	Reduktionsnivåer ......................................................................	354
	6.15.7	Överlåtelse av utsläppsminskning ...........................................	361
	6.15.8	Tillsyn och tillsynsmyndighet..................................................	362
	6.15.9	Redovisning av reduktionsplikt ...............................................	364
	6.15.10	Förseningsavgift och reduktionspliktsavgift ..........................	365
	6.15.11	Överklagande ............................................................................	366
	6.15.12	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ..........................	367
	6.15.13	Beskattningen av bensin och dieselbränsle samordnas med
		reduktionspliktssystemet .........................................................	368
	6.15.14	Beskattningen av bensin och dieselbränsle..............................	368
	6.15.15	Beskattningen av biodrivmedel som inte omfattas av
		reduktionsplikten......................................................................	377
	6.15.16	Följdändringar av fordonsskatten för lätta dieselfordon .......	383
	6.15.17	Kontrollstationer ......................................................................	383
	6.15.18	Konsekvensanalys .....................................................................	385
6.16	Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon........................................		398
	6.16.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	398
	6.16.2	Gällande rätt..............................................................................	398
	6.16.3	Fordon som ska ingå i det nya bonus–malus-systemet..........	400
	6.16.4	Utformning av bonus ...............................................................	401
	6.16.5	Utformningen av ett förhöjt koldioxidbelopp (malus)..........	401
	6.16.6	Fordonsskatten för befintliga lätta fordon i det
		koldioxidbaserade systemet .....................................................	407

6.16.7 Bränslefaktorn omarbetas till ett separat bränsletillägg i

	bonus–malus-systemet .............................................................	407
6.16.8	Miljötillägget behålls.................................................................	409
6.16.9	Den femåriga fordonsskattebefrielsen slopas .........................	410
6.16.10	Uppgifter om fordons utsläpp av koldioxid och val av
	koldioxidutsläppsvärde för alternativbränslefordon...............	411
6.16.11	Uppgift om viktad/blandad körning ska användas för
	laddhybrider ..............................................................................	411
6.16.12	När det finns flera uppgifter om fordons utsläpp av
	koldioxid....................................................................................	412

9

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

	6.16.13	Fordonsskattens storlek för motorcyklar lämnas
		oförändrad..................................................................................	414
	6.16.14	Lätta fordon i det viktbaserade systemet för fordonsskatt ....	414
	6.16.15	Betalning av tillkommande skatt i vissa fall .............................	414
	6.16.16	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ............................	415
	6.16.17	Utvärdering av bonus–malus-systemet....................................	415
	6.16.18	EU-rättsliga aspekter ................................................................	416
	6.16.19	Konsekvensanalys......................................................................	416
6.17	Indexering av miljöskatter........................................................................		424
	6.17.1	Ärendet och dess beredning .....................................................	424
	6.17.2	Bakgrund och gällande rätt .......................................................	424

6.17.3 Omräkning av skattesatserna på naturgrus och avfall efter

prisutveckling respektive reala inkomstökningar....................

425

6.17.4 Omräkning av skattesatserna på kemikalier i viss elektronik

		efter prisutveckling....................................................................	428
	6.17.5	Konsekvensanalys......................................................................	430
6.18	Höjd koldioxidskatt i värmesektorn .......................................................		431
	6.18.1 Ärendet och dess beredning .....................................................		431
	6.18.2 Bakgrund och gällande rätt .......................................................		431
	6.18.3 Höjd koldioxidskatt för viss värmeproduktion inom
		EU ETS ......................................................................................	433
	6.18.4	Konsekvensanalys......................................................................	437
6.19	Skattenedsättning för energiskatt på el för värmeföretag ......................		439
	6.19.1 Ärendet och dess beredning .....................................................		439
	6.19.2 Bakgrund och gällande rätt .......................................................		439
	6.19.3	Skattenedsättningar för värmeföretag......................................	441
	6.19.4	Konsekvensanalys......................................................................	446

6.20 Sänkt skatt för datorhallar och andra förändringsförslag på

elskatteområdet.........................................................................................		451
6.20.1 Ärendet och dess beredning .....................................................		451
6.20.2	Bakgrund och gällande rätt .......................................................	451
6.20.3	Försäkranssystemet tas bort.....................................................	454

6.20.4 Översyn och förenkling av återbetalnings- och

		avdragsbestämmelser för energiskatt på el...............................	458
	6.20.5 Frivillig skattskyldighet för fler ändamål.................................		465
	6.20.6	Skattenedsättning för datorhallar .............................................	468
	6.20.7	Konsekvensanalys......................................................................	470
6.21	Skatt på flygresor ......................................................................................		474
	6.21.1 Ärendet och dess beredning .....................................................		474
	6.21.2	Bakgrund....................................................................................	475

6.21.3 Underlaget för utformningen av ett system för skatt på

	flygresor .....................................................................................	490
6.21.4	Behov av styrning och val av styrmedel ...................................	493
6.21.5	Lagens tillämpningsområde ......................................................	503
6.21.6	Skattepliktens omfattning.........................................................	506
6.21.7	Undantag från skatteplikt .........................................................	508
6.21.8	Skattens storlek .........................................................................	516
6.21.9	Indexering av skatten ................................................................	524
6.21.10	Skattskyldighet ..........................................................................	525
6.21.11	Förfarandet vid beskattning......................................................	527
6.21.12	Internationell rätt ......................................................................	530

10

		P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
6.21.13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser	.......................... 533
6.21.14	Konsekvensanalys .....................................................................	534

6.22 Omräkning av koldioxid- och energiskattesatserna efter

prisutveckling respektive reala inkomstökningar	................................... 546
Skatt på konsumtion m.m. – övriga punktskatter ............................	547

6.23 Redovisningsskyldighetens inträde samt vissa andra förfarandefrågor

på punktskatteområdet ............................................................................		547
6.23.1 Ärendet och dess beredning.....................................................		547
6.23.2	Bakgrund och gällande rätt ......................................................	548
6.23.3	Redovisningsskyldighetens inträde .........................................	552

6.23.4 Korrigering av hänvisning vid registrering enligt

skatteförfarandelagen ...............................................................

559

6.23.5 Undertecknande av ansökan om återbetalning av eller

kompensation för punktskatt ..................................................

560

6.23.6 Vissa kompletteringar av bestämmelserna om föreläggande

och dokumentationsskyldighet................................................

561

6.23.7 Beskattning av varor som försvinner under en

uppskovsflyttning .....................................................................

563

6.23.8 Vissa kompletteringar av bestämmelserna om varor som

		avsänds av små vinproducenter ................................................	566
	6.23.9	Skatteupplag i bostad................................................................	568
	6.23.10	Uppgifter om registrerade avsändare i
		beskattningsdatabasen ..............................................................	570
	6.23.11	Tredjemansföreläggande ..........................................................	571
	6.23.12	Konsekvensanalys .....................................................................	573
6.24	Höjt transporttillägg ................................................................................		578
	6.24.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	578
	6.24.2	Gällande rätt..............................................................................	578
	6.24.3	Nivån för transporttillägg höjs ................................................	579
	6.24.4	Transporttillägg och Europakonventionen .............................	585
	6.24.5	Konsekvensanalys .....................................................................	588
6.25	Slopad reklamskatt för annonser i periodiska publikationer.................		589
	6.25.1	Ärendet och dess beredning.....................................................	589
	6.25.2	Bakgrund och gällande rätt ......................................................	590

6.25.3 Slopad reklamskatt för annons i periodisk publikation som

	inte utgör annonsblad, katalog eller program .........................	592
	6.25.4 Konsekvensanalys .....................................................................	593
6.26	Omräkning av tobaksskatt efter prisutveckling (indexering) ...............	593

Skatt på konsumtion m.m. – mervärdesskatt ..................................		594
6.27	Sänkt mervärdesskatt på förevisning av naturområden .........................	594
	6.27.1 Ärendet och dess beredning.....................................................	594
	6.27.2 Bakgrund och gällande rätt ......................................................	594
	6.27.3 Sänkt mervärdesskatt på förevisning av naturområden ..........	594
	6.27.4 Konsekvensanalys .....................................................................	596
6.28	Beskattning av e-cigaretter ......................................................................	598

Övriga skattefrågor.......................................................................		599
6.29	Personalliggare i fler verksamheter .........................................................	599
6.30	Skattetillägg vid rättelse på eget initiativ ................................................	600
6.31	Beskattning och betalning av skatt vid tillfälligt arbete i Sverige..........	601
6.32	Övriga åtgärder inom skatteförfarandet .................................................	602

11

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

	6.33	Det internationella arbetet för att motverka skatteundandragande ......	602
	6.34	Offentligfinansiella effekter – en sammanfattning.................................	604
	6.35	Författningskommentarer........................................................................	608
7	Inkomster .................................................................................................................		657
	7.1	Offentliga sektorns skatteintäkter...........................................................	657
	7.2	Inkomster i statens budget.......................................................................	668

7.3 Jämförelse med 2017 års ekonomiska vårproposition och uppföljning

av statens budget för 2016 och 2017........................................................

669

7.4 Förslag som ligger till grund för beräkningen av statens övriga

		inkomster ..................................................................................................	674
8	Utgifter	.....................................................................................................................	679
	8.1 ...............................................................................	Utgiftsramar för 2018	680
	8.2 ............................................	Preliminära utgiftsramar för 2019 och 2020	682
	8.3 ...............................	Utveckling av de takbegränsade utgifterna över tid	684
	8.4 ...........................................................................	Utgiftsprognos för 2017	696

8.5 Förändring av de takbegränsade utgifterna 2018–2020 sedan 2017 års

		ekonomiska vårproposition......................................................................	699
9	Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden .............		725
	9.1	Effekterna av regeringens politik på de offentliga finanserna i denna
		proposition ................................................................................................	726
	9.2	Den offentliga sektorns finanser .............................................................	727
	9.3	Nettoförmögenheten och skuldutvecklingen .........................................	740
	9.4	Finansiellt sparande enligt olika bedömare .............................................	744
	9.5	Uppföljning av den offentliga sektorns finanser ....................................	745
10	Statens investeringar och finansiella befogenheter ................................................		749
	10.1	En samlad investeringsplan för staten .....................................................	749

10.2 Finansiering av anläggnings-tillgångar och rörelsekapital i statens

		verksamhet ................................................................................................	752
	10.3	Övriga kreditramar ...................................................................................	755
	10.4	Statlig utlåning ..........................................................................................	756
	10.5	Statliga garantier .......................................................................................	757
	10.6	Beställningsbemyndiganden.....................................................................	758
	10.7	Bemyndigande att överskrida anslag........................................................	760
11	Granskning och ekonomisk styrning .....................................................................		763
	11.1	Den europeiska terminen och EU:s rekommendation till Sverige ........	763
	11.2	Finanspolitiska rådets bedömningar........................................................	766
	11.3	Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten 2016..........	771
	11.4	Utvecklingen av den ekonomiska styrningen .........................................	771
Fördjupningsrutor
Regeringens politik har bidragit till den starka ekonomiska utvecklingen.......................			36
Snabbare och effektivare etablering av nyanlända ..............................................................			44
Utsläppsgapet minskar.........................................................................................................			50
Den demografiska utvecklingen kräver ökade resurser till välfärden ...............................			53
Arbetslösheten enligt AKU och inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen.............			208

12

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Bilagor
Bilaga 1	Specifikation av budgetens utgifter och inkomster 2018
Bilaga 2	Tabellsamling makroekonomisk utveckling, offentliga finanser och
	fördelning
Bilaga 3	Ekonomisk jämställdhet
Bilaga 4	Sänkt skatt för pensionärer
Bilaga 5	Sänkt skatt för personer med sjukersättning och aktivitetsersättning
Bilaga 6	Höjd särskild inkomstskatt för utomlands bosatta
Bilaga 7	Ändrad beräkning av bilförmån
Bilaga 8	Lättnader i beskattning av personaloptioner i vissa fall
Bilaga 9	Uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner på individnivå i
	arbetsgivardeklarationen
Bilaga 10	Utvidgat växa-stöd för den först anställda – sänkta arbetsgivaravgifter för
	aktiebolag och handelsbolag
Bilaga 11	Ändrad avyttringstidpunkt vid konkurs
Bilaga 12	Långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel
Bilaga 13	Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon
Bilaga 14	Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2018
Bilaga 15	Skatt på flygresor
Bilaga 16	Redovisningsskyldighetens inträde på punktskatteområdet
Bilaga 17	Höjt transporttillägg
Bilaga 18	Sänkt mervärdesskatt på förevisning av naturområden

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 september 2017

13

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabellförteckning
Tabell 1.1	Reformer och finansiering i budgetpropositionen för 2018 ....................	31
Tabell 1.1	Reformer och finansiering i budgetpropositionen för 2018 (forts.) .......	32
Tabell 1.2	Summering av skatteförslag i budgetpropositionen för 2018 ..................	32
Tabell 1.3	Makroekonomiska nyckeltal ......................................................................	33
Tabell 1.4	Utgiftstakets nivå .......................................................................................	37
Tabell 1.5	Antalet utbildningsplatser kunskapslyftet ................................................	39
Tabell 4.1	Prognoser för omvärlden .........................................................................	194
Tabell 4.2	BNP ...........................................................................................................	195
Tabell 4.3	Arbetsmarknad .........................................................................................	197
Tabell 4.4	Inflation och löner ....................................................................................	199
Tabell 4.5	Räntor och växelkurser.............................................................................	200
Tabell 4.6	Makroekonomiska nyckeltal ....................................................................	201
Tabell 4.7	Alternativa scenarier: 1 Stigande räntor i USA och 2 Starkare
	uppgång i euroområdet.............................................................................	204
Tabell 4.8	Jämförelse mellan olika bedömare prognoser .........................................	205
Tabell 4.9	Jämförelse mellan regeringens senaste prognoser ..................................	206
Tabell 5.1	Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning
	mot målet för det finansiella sparandet ...................................................	212
Tabell 5.2	Ursprungligt och faktiskt utgiftstak .......................................................	214
Tabell 5.3	Förslag till tekniska justeringar av utgiftstakets nivå .............................	215
Tabell 5.4	Utgiftstak och takbegränsade utgifter.....................................................	217
Tabell 5.5	Nyckeltal för uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens
	förebyggande del.......................................................................................	220
Tabell 5.6	Finanspolitiska nyckeltal ..........................................................................	221
Tabell 5.7	Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ...........................	221
Tabell 6.1	Nuvarande särskilt belopp för personer över 65 år ................................	232
Tabell 6.2	Nytt särskilt belopp för personer över 65 år...........................................	232
Tabell 6.3	Förhöjt grundavdrag för personer över 65 år enligt förslaget ...............	232
Tabell 6.4	Förhöjt grundavdrag för personer över 65 år enligt förslaget ...............	232
Tabell 6.5	Skattesänkning i kronor per år enligt förslaget om ytterligare förhöjt
	grundavdrag för personer över 65 år, vid olika inkomst- och
	kommunalskattenivåer .............................................................................	233
Tabell 6.6	Skillnad i beskattning mellan en person äldre än 65 år med enbart
	pensionsinkomst och en person yngre än 65 år med enbart
	arbetsinkomst vid samma inkomstnivå ...................................................	234
Tabell 6.7	Skattesänkning 2018 enligt förslaget om skattereduktion för
	sjukersättning och aktivitetsersättning vid olika ersättnings- och
	kommunalskattenivåer .............................................................................	247
Tabell 6.8	Ökat skatteuttag till följd av förslaget vid olika inkomstnivåer och
	inkomsttyper.............................................................................................	252
Tabell 6.9	Offentligfinansiell effekt av ändrad beräkning av bilförmån .................	267

14

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Tabell 6.10	Förändring i förmånsvärde till följd av utbrytningen av fordonsskatt
	ur prisbasbeloppsdelen.............................................................................	268
Tabell 6.11	Avgiftsnivåer 2017....................................................................................	315
Tabell 6.12	Lönekostnad de tolv första månaderna för den förste anställde i ett
	enmansföretag som är aktie- eller handelsbolag före och efter
	föreslagen nedsättning .............................................................................	329
Tabell 6.13	Emissionsfaktorer bensin och dieselbränsle...........................................	374
Tabell 6.14	Koldioxidskattebelopp bensin och omärkt dieselbränsle ......................	374
Tabell 6.15	Energi- och koldioxidskatt för bensin respektive dieselbränsle............	389
Tabell 6.16	Exempel på förhöjd fordonsskatt ...........................................................	418
Tabell 6.17	Intäkter från malus i förhållande till prognosticerade kostnader för
	bonus.........................................................................................................	419
Tabell 6.18	Antal företag1 och totalt antal fordon uppdelat efter företagens antal
	anställda ....................................................................................................	420
Tabell 6.19	Skattesatser 2018 och omräknade preliminära skattesatser 2019..........	430
Tabell 6.20	Skatteintäkter netto 2018 och 2019 ........................................................	430
Tabell 6.21	Företag på marknaden för fjärrkyla och levererad kvantitet 2015 ........	447
Tabell 6.22	Företag på marknaden för fjärrvärme och levererad kvantitet 2015 .....	448
Tabell 6.23	Offentligfinansiella effekter, exklusive indexering ................................	534
Tabell 6.24	Föreslagna skattesatser 2018 och omräknade preliminära skattesatser
	2019 ...........................................................................................................	535
Tabell 6.25	Totala resenärsförändringar inom flyget, privat- och tjänsteresor:
	inrikes, inom Europa och utom Europa .................................................	536
Tabell 6.26	Minskade koldioxidutsläpp (inklusive övrig klimatpåverkan inom
	parentes) från flyget, givet antagna avstånd ...........................................	538
Tabell 6.27	Ändringar av skattesatserna på vissa bränslen och el 2018 jämfört med
	2017, inklusive mervärdesskatt................................................................	547
Tabell 6.28	Antal skattskyldiga för berörda punktskatter ........................................	576
Tabell 6.29	Ändringar av skattesatserna på tobak för 2018 jämfört med 2017,
	inklusive mervärdesskatt..........................................................................	594
Tabell 6.30	Offentligfinansiella effekter av ändrade skatte-och avgiftsregler.
	Bruttoeffekt 2018, periodiserad nettoeffekt år 2018–2020 samt
	varaktig effekt...........................................................................................	606
Tabell 7.1	Förändringar av totala skatteintäkter till följd av regeländringar .........	658
Tabell 7.2	Skatt på arbete ..........................................................................................	658
Tabell 7.3	Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomsterna i statens budget . 659
Tabell 7.3	Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomsterna i statens budget
	forts...........................................................................................................	660
Tabell 7.4	Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas
	skatteunderlag ..........................................................................................	661
Tabell 7.5	Skattereduktioner.....................................................................................	662
Tabell 7.6	Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift .....................................	664
Tabell 7.7	Skatt på konsumtion och insatsvaror......................................................	664
Tabell 7.8	Skattekvot 2015–2020 ..............................................................................	666
Tabell 7.9	Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar.............	667
Tabell 7.10	Antaganden i skatteprognoserna och förändringar jämfört med 2017
	års ekonomiska vårproposition ...............................................................	670
Tabell 7.11	Aktuell prognos jämfört med 2017 års ekonomiska vårproposition och
	statens budget för 2016 och 2017............................................................	671
Tabell 7.12	Övriga inkomster, aktuell prognos jämfört med 2017 års ekonomiska
	vårproposition ..........................................................................................	672

15

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Tabell 7.13	Övriga inkomster, utfall 2016 och prognos 2017 jämfört med statens
	budget för 2016 och 2017.........................................................................	674
Tabell 8.1	Utgifter under utgiftsområden i statens budget och takbegränsade
	utgifter.......................................................................................................	680
Tabell 8.2	Utgiftsramar 2018.....................................................................................	681
Tabell 8.3	Utgifter per utgiftsområde 2016–2020....................................................	683
Tabell 8.4	Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med det föregående
	året .............................................................................................................	684
Tabell 8.5	Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år till
	följd av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och
	aviserade reformer.....................................................................................	686
Tabell 8.6	Omräkningsfaktorer i pris- och löneomräkningen av myndigheternas
	förvaltningsanslag .....................................................................................	690
Tabell 8.7	Pris- och löneomräkning ..........................................................................	690
Tabell 8.8	Volymer inom olika transfereringssystem...............................................	694
Tabell 8.9	Helårsekvivalenter inom vissa transfereringssystem ..............................	695
Tabell 8.10	Utgifter 2017.............................................................................................	697
Tabell 8.11	Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2017 (exklusive
	statsskuldsräntor) .....................................................................................	699
Tabell 8.12	Förändringar av takbegränsade utgifter jämfört med bedömningen i
	2017 års ekonomiska vårproposition.......................................................	699
Tabell 8.13	Förändring av utgiftsramar jämfört med 2017 års ekonomiska
	vårproposition...........................................................................................	700
Tabell 8.14	Nu föreslagna och aviserade reformer.....................................................	702
Tabell 8.15	Volymer inom olika transfereringssystem 2018–2020............................	721
Tabell 9.1	Budgeteffekter av nu föreslagna och aviserade reformer och
	finansieringar.............................................................................................	726
Tabell 9.2	Den konsoliderade offentliga sektorns finanser .....................................	728
Tabell 9.3	Den offentliga sektorns skatter och avgifter ..........................................	729
Tabell 9.4	Den offentliga sektorns utgifter ..............................................................	729
Tabell 9.5	Indikatorer för impuls till efterfrågan .....................................................	730
Tabell 9.6	Specifikation av övriga faktorer ...............................................................	730
Tabell 9.7	Samlade budgeteffekter av regeringens reformer och finansieringen av
	dessa i förhållande till föregående år........................................................	731
Tabell 9.8	Statens inkomster och utgifter.................................................................	731
Tabell 9.9	Statens finansiella sparande och budgetsaldo 2016–2020.......................	732
Tabell 9.10	Statens budgetsaldo ..................................................................................	733
Tabell 9.11	Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter ..................................	734
Tabell 9.12	Ålderspensionssystemets avgiftsinkomster ............................................	735
Tabell 9.13	Inkomstindex, balanstal och balansindex................................................	736
Tabell 9.14	Kommunsektorns finanser.......................................................................	737
Tabell 9.15	Skatter och statsbidrag .............................................................................	738
Tabell 9.16	Den offentliga sektorns okonsoliderade tillgångar och skulder 2016 ...	741
Tabell 9.17	Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet ..........................	742
Tabell 9.18	Statsskuldens förändring ..........................................................................	743
Tabell 9.19	Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till
	förändringen..............................................................................................	744
Tabell 9.20	Bedömningar av finansiellt sparande .......................................................	745
Tabell 9.21	Bedömningar av strukturellt/konjunkturjusterat sparande ...................	745
Tabell 9.22	Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och
	förändringar jämfört med 2017 års ekonomiska vårproposition ...........	745

16

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Tabell 9.23	Offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Aktuell prognos
	och förändringar jämfört med 2017 års ekonomiska vårproposition ...	746
Tabell 9.24	Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med 2017 års
	ekonomiska vårproposition .....................................................................	746
Tabell 10.1	Investeringsplan för staten ......................................................................	750
Tabell 10.2	Utfall statens investeringar 2012−2016 .................................................	751
Tabell 10.3	Låneram för investeringar i anläggningstillgångar som används i
	statens verksamhet ...................................................................................	753
Tabell 10.4	Räntekontokreditram för rörelsekapital i statens verksamhet ..............	754
Tabell 10.5	Föreslagna övriga krediter i denna proposition .....................................	755
Tabell 10.6	Ramar för statlig utlåning, förslag i denna proposition .........................	756
Tabell 10.7	Garantiramar, förslag i denna proposition..............................................	757
Tabell 10.8	Sammanfattande redovisning av beställningsbemyndiganden för 2018 759

17

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Diagramförteckning

Diagram 1.1	Finansiellt sparande 2011–2020 .................................................................	34
Diagram 1.2	Sysselsättningsgrad (15–74 år och 20–64 år) ............................................	37
Diagram 1.3	Arbetslöshet (15–74 år)..............................................................................	38
Diagram 1.4	Ungdomsarbetslöshet (15–24 år) ..............................................................	38
Diagram 1.5	Påbörjade bostäder inklusive nettotillskott genom ombyggnad .............	42
Diagram 1.6	Arbetskraftsdeltagande bland inrikes och utrikes födda (20–64 år) .......	44
Diagram 1.7	Sveriges genomsnittspoäng i PISA för respektive delområde, 2000–
	2015..............................................................................................................	45
Diagram 1.8	Andel elever som uppnått kunskapskraven i alla ämnen i årskurs 9
	efter föräldrarnas högsta utbildningsnivå..................................................	45
Diagram 1.9	Medel för klimat- och miljöpolitiken ........................................................	48
Diagram 1.10	Nationella utsläpp och prognoser..............................................................	50
Diagram 1.11	Offentlig konsumtion per capita och ålder 2014......................................	53
Diagram 1.12	Andel unga och äldre ..................................................................................	53
Diagram 1.13	Genomsnittlig effekt på utökad inkomst i olika inkomstgrupper till
	följd av reformer i budgetpropositionen för 2018 ....................................	59
Diagram 1.14	Andel i olika inkomstgrupper som får en förändrad utökad inkomst
	till följd av reformer i budgetpropositionen för 2018 ..............................	60
Diagram 1.15	Effekt på individuell utökad inkomst för kvinnor respektive män (20
	år och äldre) till följd av reformer i budgetpropositionen för 2018 ........	60
Diagram 4.1	BNP-tillväxt i omvärlden (KIX-vägd) .....................................................	192
Diagram 4.2	BNP och bidrag till BNP-tillväxten.........................................................	194
Diagram 4.3	Påbörjade bostäder ...................................................................................	195
Diagram 4.4	Arbetslöshet ..............................................................................................	196
Diagram 4.5	Sysselsättningsindikatorer........................................................................	196
Diagram 4.6	Resursutnyttjande.....................................................................................	198
Diagram 4.7	Arbetsgivare som uppger brist på arbetskraft.........................................	198
Diagram 4.8	Konsumentpriser ......................................................................................	199
Diagram 4.9	BNP-prognos med osäkerhetsintervall....................................................	205
Diagram 4.10	Arbetslösheten enligt AKU och inskrivna arbetslösa vid
	Arbetsförmedlingen..................................................................................	208
Diagram 5.1	Utgiftstakets andel av potentiell BNP ....................................................	218
Diagram 6.1	Grundavdrag i kronor för personer över 65 år enligt gällande regler,
	enligt förslaget om ytterligare förhöjt grundavdrag samt grundavdrag
	för personer under 65 år ...........................................................................	232
Diagram 6.2	Procentuell förändring av ekonomisk standard till följd av förslaget
	om sänkt skatt för pensionärer, i olika inkomstgrupper för personer
	över 65 år, 2018 .........................................................................................	234
Diagram 6.3	Procentuell förändring av individuell disponibel inkomst till följd av
	förslaget om sänkt skatt för pensionärer för personer över 65 år efter
	kön och åldersgrupp, 2018 .......................................................................	235

18

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Diagram 6.4	Procentuell förändring av ekvivalerad disponibel inkomst och antal
	berörda till följd av förslaget om skattereduktion för sjukersättning
	och aktivitetsersättning, i olika inkomstgrupper (från låg till hög
	inkomst) 2018 ..........................................................................................	247
Diagram 6.5	Procentuell förändring av individuell disponibel inkomst och antal
	berörda till följd av förslaget om skattereduktion för sjukersättning
	och aktivitetsersättning, kvinnor och män 20 år eller äldre, 2018.........	248
Diagram 6.6	Leveranser av fjärrkyla och nätlängd 1996–2015....................................	447
Diagram 7.1	Totala skatteintäkter.................................................................................	658
Diagram 7.2	Arbetade timmar, timlön och lönesumma ..............................................	661
Diagram 7.3	Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete . 661
Diagram 7.4	Kapitalvinster............................................................................................	663
Diagram 7.5	Skatt på företagsvinster............................................................................	663
Diagram 7.6	Hushållens konsumtion, investeringar och intäkterna från
	mervärdesskatt..........................................................................................	665
Diagram 8.1	Utgifter för migration, antal asylsökande och genomsnittligt antal
	inskrivna i mottagningssystemet.............................................................	692
Diagram 8.2	Skillnad mellan utgiftsprognos för 2017 och ursprungligt anvisade
	medel i statens budget för 20171 för vissa utgiftsområden....................	698
Diagram 9.1	Den offentliga sektorns finansiella och strukturella sparande ..............	727
Diagram 9.2	Den offentliga sektorns inkomster och utgifter ....................................	728
Diagram 9.3	Statens budgetsaldo..................................................................................	733
Diagram 9.4	Inkomstindex och balansindex................................................................	735
Diagram 9.5	Lönesumma och kommunala skatteinkomster ......................................	737
Diagram 9.6	Kommunala konsumtionsutgifter ...........................................................	739
Diagram 9.7	Kommunalt finansierad sysselsättning ...................................................	739
Diagram 9.8	Kommunalt finansierad sysselsättning och arbetade timmar per
	1 000 invånare ...........................................................................................	740
Diagram 9.9	Den offentliga sektorns nettoförmögenhet fördelad på sektorer.........	741
Diagram 9.10	Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet..........................	742
Diagram 9.11	Statsskuldens utveckling..........................................................................	742
Diagram 9.12	Den konsoliderade bruttoskulden ..........................................................	743
Diagram 9.13	De enskilda sektorernas bidrag till den konsoliderade offentliga
	sektorns bruttoskuld................................................................................	744
Diagram 10.1	Statens investeringar ................................................................................	751

19

Sammanställning av förslag till statens budget för 2018

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Sammanställning av förslag till statens budget för 2018

Utgifter

Tusental kronor

Utgiftsområde	1	Rikets styrelse	14 531 335
Utgiftsområde	2	Samhällsekonomi och finansförvaltning	16 285 547
Utgiftsområde	3	Skatt, tull och exekution	11 399 384
Utgiftsområde	4	Rättsväsendet	45 776 783
Utgiftsområde	5	Internationell samverkan	2 009 032
Utgiftsområde	6	Försvar och samhällets krisberedskap	53 835 520
Utgiftsområde	7	Internationellt bistånd	42 985 209
Utgiftsområde	8	Migration	15 748 230
Utgiftsområde	9	Hälsovård, sjukvård och social omsorg	77 696 041
Utgiftsområde	10	Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning	102 615 229
Utgiftsområde	11	Ekonomisk trygghet vid ålderdom	34 635 669
Utgiftsområde	12	Ekonomisk trygghet för familjer och barn	94 586 418
Utgiftsområde	13	Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering	25 600 209
Utgiftsområde	14	Arbetsmarknad och arbetsliv	74 083 840
Utgiftsområde	15	Studiestöd	24 352 692
Utgiftsområde	16	Utbildning och universitetsforskning	77 965 638
Utgiftsområde	17	Kultur, medier, trossamfund och fritid	15 879 752
Utgiftsområde	18	Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik	6 951 648
Utgiftsområde	19	Regional tillväxt	3 921 525
Utgiftsområde	20	Allmän miljö- och naturvård	10 772 788
Utgiftsområde	21	Energi	3 588 354
Utgiftsområde	22	Kommunikationer	56 418 505
Utgiftsområde	23	Areella näringar, landsbygd och livsmedel	19 253 779
Utgiftsområde	24	Näringsliv	7 370 651
Utgiftsområde	25	Allmänna bidrag till kommuner	111 385 385
Utgiftsområde	26	Statsskuldsräntor m.m.	11 355 200
Utgiftsområde	27	Avgiften till Europeiska unionen	39 510 631
Summa utgiftsområden			1 000 514 994
Minskning av anslagsbehållningar			-8 479 386
Summa utgifter			992 035 608
Riksgäldskontorets nettoutlåning			6 548 487
Kassamässig korrigering			0
Summa			998 584 095

22

		P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Inkomster
Tusental kronor
Inkomsttyp 1000	Statens skatteinkomster	1 085 229 512
Inkomsttyp 2000	Inkomster av statens verksamhet	30 833 948
Inkomsttyp 3000	Inkomster av försåld egendom	5 000 000
Inkomsttyp 4000	Återbetalning av lån	766 470
Inkomsttyp 5000	Kalkylmässiga inkomster	11 873 000
Inkomsttyp 6000	Bidrag m.m. från EU	12 910 157
Inkomsttyp 7000	Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet	-103 711 910
Inkomsttyp 8000	Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto	0
Summa inkomster		1 042 901 177

Beräknat lånebehov	-44 317 082
Summa	998 584 095

23

1 Finansplan

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

1 Finansplan

1.1 Sammanfattning

Sverige och svensk ekonomi är i en styrke- position. Underskott har vänts till stora över- skott. Det nya ekonomiska läget ska användas till att stärka den ekonomiska jämlikheten och att bekämpa arbetslösheten. Det gemensamma samhällsbygget ska framtidssäkras. Så skapas framtidstro, hopp och trygghet.

Den otrygghet som skapas av terrorism och brottslighet måste mötas med kraftfulla åtgärder. Klimatförändringar måste mötas med effektiva regler och omfattande investeringar. De kvalitetsbrister och den ojämlikhet i sjukvård, omsorg och skola som skapats av långvariga underinvesteringar motverkas med kraftfulla välfärdssatsningar och ett stopp för vinstjakten. Det är dags att Sveriges ekonomiska framgångar kommer alla till del, i hela landet. Det är tid för framtidsinvesteringar i samhällsbygget.

De gångna tre åren har regeringen konsekvent satt investeringar i det hållbara samhällsbygget före ofinansierade och orättvisa skatte- sänkningar. Ansvar för statsfinanserna har präglat reformpolitiken och i dag syns resultaten tydligt. Ett underskott på 60 miljarder kronor 2014 har vänts till ett stort överskott. Tillväxten är god. Sedan regeringen tillträdde har över 200 000 fler ett jobb att gå till. Ungdoms- arbetslösheten är den lägsta på 14 år och långtidsarbetslösheten bland unga är den lägsta inom EU. Skolresultaten har förbättrats, även om en oacceptabel ojämlikhet i skolsystemet återstår att åtgärda. Sedan 2014 har den kommunalt finansierade sysselsättningen ökat med omkring 100 000 personer. Det innebär att fler undersköterskor, lärare och hemtjänst- personal i dag förstärker välfärden. Bostads-

byggandet är på en historiskt hög nivå. Klimatpolitiken har förstärkts med ett av riksdagen antaget klimatramverk.

Med urstarka statsfinanser, och allt fler som arbetar, kan regeringen nu gå vidare med kraftfulla investeringar i jobb, skola och klimat. Sverige ska vara ett land i arbete och samman- hållning, i jämlikhet och hållbar utveckling. Med den svenska modellen som grund och modern- iseringen som verktyg bygger vi ett hållbart samhälle, där ingen lämnas efter, men ingen heller hålls tillbaka.

Sverige ska hålla ihop. Arbetslösa och nyanlända ska komma i arbete eller utbildning. Arbetslivet ska vara hållbart. Sverige har valt väg. Vårt land ska konkurrera med kunskap och kompetens, inte låga löner. Fler ska få möjlighet till en trygg anställning.

Välfärden ska framtidssäkras. När befolk- ningen växer, med fler barn och fler äldre, krävs gemensamt finansierade investeringar i sjuk- vården, äldreomsorgen, förskolan och skolan.

Sverige ska vara ledande i klimatom- ställningen. Det är inte kommande generationers ansvar att hantera dagens miljöproblem. Sverige ska bli ett fossilfritt välfärdsland.

Samhällsbygget ska vara rättvist. Sveriges framgångar ska komma alla till del, i hela landet. Ojämlikheten ska bekämpas. När Sverige står starkt ska det märkas i vardagen också för pensionärer, barnfamiljer och studenter. Sverige behöver framtidsinvesteringar i samhällsbygget – inte skattesänkningar och nedskärningar. Investeringar och reformer som ger alla möjlighet att delta på arbetsmarknaden och minskar klyftorna ökar tilliten och stärker ekonomin. Den ekonomiska ojämlikheten ska

27

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bekämpas. Jämlikhet och utveckling förstärker varandra.

Sverige ska vara tryggt. Tryggheten ska öka i bostadsområden, på sjukhus, tågstationer, på gator och torg. Terrorismen är avskyvärd och ska bekämpas med kraft och beslutsamhet. Poliserna ska bli fler och bättre rustade i kampen mot brott. Det brottsförebyggande arbetet och civilsamhället ska stärkas. Sveriges totalförsvar ska vara starkt.

Denna budgetproposition bygger på en överenskommelse mellan regeringspartierna och Vänsterpartiet.

Styrkan i svensk ekonomi ska användas ansvarsfullt och rättvist

Regeringen har sedan den tillträdde bedrivit en ansvarsfull finanspolitik, samtidigt som angelägna satsningar har gjorts. Regeringens reformer har bidragit till stark tillväxt, snabbt stigande sysselsättning och fallande arbetslöshet och fortsätter att göra så 2018. År 2018 beräknas arbetslösheten ligga under 6 procent. Det stora underskottet från 2014 har vänts till betydande överskott. Statsskuldskvoten är på sin lägsta nivå sedan 1977. Regeringen bedömer att det finns utrymme att genomföra omfattande reformer och ändå nå överskottsmålet för de offentliga finanserna 2018. Sveriges goda ekonomiska utveckling ska nu komma alla till del, i hela landet.

Fler ska komma i jobb

Målet om att Sverige ska ha den lägsta arbetslösheten i EU 2020 vägleder regeringens ekonomiska politik. Över 200 000 fler har nu ett arbete att gå till än innan regeringen tillträdde. Men fortfarande har alltför många svårt att få ett arbete, särskilt de som inte gått ut gymnasie- skolan eller är födda utanför Europa.

Vägarna till jobb måste bli fler och enklare. Flera anställningsstöd ersätts med ett enhetligt stöd för att underlätta för arbetsgivare att anställa. Kunskapslyftet byggs ut. Särskilda insatser görs för att öka nyanlända och utrikes födda kvinnors möjligheter att lära sig svenska, få ett arbete eller driva företag. Så kan den arbetskraftsbrist som håller tillbaka svensk tillväxt avhjälpas och Sveriges konkurrenskraft stärkas.

I Sverige ska det gå att hitta en bostad när man får ett jobb eller en studieplats. För att hålla i den historiskt höga byggtakten ska arbetet med det bostadspolitiska paketet och 22-punktsprogram-

met fortsätta. Nya investeringar i infrastruktur ska tydligt kopplas till krav på bostadsbyggande. Plan- och byggprocessen ska effektiviseras.

Sverige ska ha många framgångsrika och innovativa företag. Regeringens nyindustri- aliseringsstrategi har i praktiken genomförts. Det arbetet fortsätter nu på regional nivå. Kollektivtrafiken förbättras, liksom den statliga lokala servicen genom fler servicekontor och en ny serviceorganisation. Hela landet ska växa, med goda förutsättningar för att bo, arbeta och driva företag, oavsett var man verkar.

För att underlätta för fler enmansföretag att ta steget att anställa utvidgas det s.k. växa-stödet. Även små, unga företags möjligheter att rekrytera och behålla nyckelpersoner förbättras genom att beskattningen av personaloptioner förändras. Förändringar av företagsbeskatt- ningen aviseras, som ska förbättra neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital samt motverka skatteplanering med ränteavdrag.

Den svenska modellen förutsätter ordning och reda på arbetsmarknaden. Svenska löner och villkor ska gälla alla som arbetar i Sverige. Osund konkurrens ska motverkas. Arbetsmiljön ska förbättras så att det blir möjligt att arbeta heltid ett helt arbetsliv med god livskvalitet.

Sverige ska ha en jämlik kunskapsskola

För att elever ska lära sig mer måste ojämlik- heten i skolsystemet brytas. Alla ska ges goda möjligheter att rustas för vidareutbildning, arbetsmarknaden och samhällslivet. Alla skolor ska vara bra skolor.

Regeringen har redan investerat mer än 11 miljarder kronor på en mer jämlik kunskaps- skola 2017 och sedan regeringen tillträdde har 20 000 fler anställts i skolväsendet. Satsningar har också gjorts för höjda lärarlöner, stärkt specialpedagogik och förbättrad elevhälsa. För att säkerställa att alla elever får stöd i tid har medel avsatts för att genomföra en läsa-skriva- räkna-garanti.

För att regeringens mål om en jämlik kun- skapsskola ska nås krävs dock mer. Regeringen föreslår utifrån förslag från Skolkommissionen ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Resurserna ska viktas med hänsyn till elevernas förutsättningar, för att stärka likvärdigheten och förbättra kunskaps-

resultaten	för	alla.	Regeringen föreslår			att
1 miljard	kronor		avsätts	2018	för	ett
kompensatoriskt		statsbidrag,		som	utökas	till

28

3,5 miljarder kronor 2019 och 6 miljarder kronor fr.o.m. 2020. Det stärker likvärdigheten och ökar möjligheterna till en god kunskapsutveckling. Resurserna ska gå till just det de är avsedda för.

Vidare föreslår regeringen bl.a. att Läslyftet förstärks och förlängs samt att skolplikten förlängs genom att förskoleklassen görs obliga- torisk. En översyn i syfte att öka nyanlända barns deltagande i förskola ska göras. Regeringen föreslår också ytterligare åtgärder för att få fler att utbilda sig till lärare och för att förbättra genomströmningen och kvaliteten i gymnasieskolan.

Sverige ska bli ett fossilfritt välfärdsland

Vår generation ska kunna lämna över ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Därför har regeringen genomfört de största satsningarna på miljö och klimat i svensk historia. Sats- ningarna kommer 2018 att ha mer än fördubblats sedan regeringen tillträdde. Ett klimatpolitiskt ramverk med en klimatlag har införts. Avståndet till att uppnå Sveriges klimatmål med enbart inhemska åtgärder till 2020 har minskat.

Klimat- och miljöarbetet förstärks ytterligare. Regeringen föreslår ett Industrikliv, dvs. stöd till innovativa projekt och ny teknik för att minska processindustrins utsläpp av växthusgaser, samt att Klimatklivet förstärks. För att minska utsläpp från transportsektorn föreslår regeringen att ett reduktionspliktssystem och ett bonus–malus- system införs. Användningen av elfordon och hållbara transporter ska stimuleras. En skatt på flygresor införs. Flyget beläggs i dag, till skillnad från andra trafikslag, inte med bränsleskatt eller andra miljöskatter.

Regeringens mål 2040 är 100 procent förnybar elproduktion. I denna proposition avsätts ca 2 miljarder kronor ytterligare 2018–2020 för en fortsatt och utökad satsning på investeringsstöd för solceller. Medel avsätts även för satsningen Rent hav och för att skydda dricksvattnet. Syftet är att förebygga vattenbrist, minska mängden plast i hav och natur, minska förekomsten av miljögifter, minska övergödningen och stärka det marina områdesskyddet.

Välfärden ska stärkas

Att välfärd av hög kvalitet finns tillgänglig för alla har en stark omfördelande effekt. Med denna budget har regeringen sammantaget tillfört vård, skola och omsorg över 35 miljarder kronor.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Satsningar som både jämnar ut livsvillkor och främjar den ekonomiska utvecklingen. Under den förra regeringen fick välfärden stå tillbaka för ofinansierade skattesänkningar för de som tjänar mest. Den demografiska utvecklingen ökar behoven av välfärdstjänster när vi lever allt längre och föder allt fler barn. Regeringen avsätter 5 miljarder kronor 2019 och ytterligare 5 miljarder kronor 2020 för att permanent höja statsbidragen till kommuner och landsting. Detta ger kommuner och landsting bättre förutsättningar att stärka skolan, vården och omsorgen och minskar behovet att höja kommunalskatterna.

Vården ska vara trygg, behovsanpassad och jämlik i hela landet. Regeringen föreslår att en patientmiljard, för kortare köer och bättre samordning inom vården, införs. Regeringen vill förstärka satsningarna för att förbättra personal- situationen och utveckla vårdens verksamheter. Sammantaget ökar resurserna till sjukvården med närmare 5,5 miljarder kronor jämfört med budgetpropositionen för 2017.

Under mandatperioden har underhållsstödet, flerbarnstillägget och föräldrapenningen höjts. Regeringen föreslår att barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpen höjs med 200 kronor i månaden. Underhållsstödet höjs för barn mellan 11 och 18 år. Den ekonomiska tryggheten för personer med sjuk- och aktivitetsersättning stärks.

De jobbskatteavdrag som infördes av den förra regeringen gör att pension beskattas hårdare än lön. Regeringen avser att sluta den orättvisa klyftan i beskattning mellan pension och lön fullt ut till 2020. För 2018 föreslås ändringar som innebär att skillnaden försvinner för inkomster upp till ca 17 000 kronor i månaden. För att ytterligare förbättra pensio- närernas ekonomiska situation genomförs förbättringar i bostadstillägget.

Socialförsäkringarna ger trygghet och motverkar ekonomisk utsatthet. Regeringen föreslår att taket i sjukförsäkringen höjs och att en skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning införs.

En skattereduktion för fackföreningsavgiften införs, vilket stärker den svenska modellen.

Det ska vara ordning och reda i välfärds- systemen. Regeringen fortsätter det intensi- fierade arbetet mot oseriösa aktörer och kriminella.

29

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Sverige ska vara tryggt

Sverige ska vara ett land där alla är trygga och säkra, oavsett var de bor. Regeringen kraftsamlar mot hoten mot det demokratiska samhället, såsom terrorism, organiserad brottslighet och hatbrott. Fler brott ska förhindras och klaras upp. Brottens orsaker ska bekämpas. Regeringen föreslår därför tillskott till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, kommuner samt ungdoms- och missbruksvård.

Sveriges gränser ska vara säkra. För att stoppa illegal handel med narkotika och vapen föreslår regeringen att Tullverket tillförs medel. Polisens gränskontroller av individer har förstärkts och förlängts.

Regeringen stärker totalförsvarets förmåga genom väsentliga resursförstärkningar om 2,7 miljarder kronor årligen fr.o.m. 2018.

En hörnsten i svensk säkerhetspolitik är att bygga säkerhet i samverkan. En biståndsram på

1 procent av bruttonationalinkomsten 2018 innebär en betydande förstärkning. Inom FN:s säkerhetsråd verkar Sverige för mer freds- byggande och konfliktförebyggande åtgärder.

Flera blocköverskridande överenskommelser har träffats inom migrationspolitiken, kampen mot terrorismen, försvars- och säkerhets- politiken samt energipolitiken.

Fördelningen blir jämnare

Regeringens samlade politik bidrar till en mer jämlik fördelning. Denna proposition bedöms i genomsnitt öka inkomsten i alla inkomst- grupper. Reformerna bedöms ha en tydligt utjämnande fördelningspolitisk profil, där effekten är störst i de lägre inkomstgrupperna. Den ekonomiska jämställdheten stärks av att kvinnor i större utsträckning än män gynnas av regeringens politik.

30

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Tabell 1.1 Reformer och finansiering i budgetpropositionen för 2018
Effekt på finansiellt sparande i offentlig sektor
Miljarder kronor	2018	2019	2020
Reformer
Fler ska komma i arbete
Fler och enklare vägar till jobb	0,60	0,72	1,08
Kunskapslyftet byggs ut	0,76	1,68	2,50
Särskilda insatser för att nyanlända ska komma i arbete	0,63	0,90	0,78
Hela landet ska växa	1,67	2,12	2,28
Lättnader i beskattningen av personaloptioner i vissa fall	0,21	0,21	0,21
Utvidgat växa-stöd	1,80	1,44	1,44
Skattereduktion för fackföreningsavgift	1,34	2,67	2,67
Övriga jobbreformer	0,26	0,36	0,40
Sverige ska ha en jämlik kunskapsskola
Insatser för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling	1,83	3,75	6,25
Förlängd skolplikt och läsa-skriva-räkna-garanti	0,08	0,19	0,19
Bättre genomströmning och kvalitet i gymnasieskolan	0,39	0,39	0,39
Investeringar för ett attraktivt läraryrke	0,15	0,24	0,19
Sverige ska bli ett fossilfritt välfärdsland
Förstärkning av Klimatklivet	0,80	1,30	2,30
Fossilfria transporter och resor ska främjas	0,96	0,74	0,91
Bonus–malus	0,02	1,25	1,64
Förstärkt solcellssatsning m.m.	0,76	0,84	1,37
Rent hav och skyddat dricksvatten	0,69	0,79	0,90
Industriklivet	0,30	0,30	0,30
Levande och giftfri stadsmiljö	0,23	0,70	0,75
Skydd av nyckelbiotoper	0,27	0,27	0,27
Långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel	0,51	0,95	0,71
Övriga miljö- och klimatsatsningar	0,48	0,72	0,82
Välfärden ska stärkas
Patientmiljarden och personalsatsning	3,00	3,00	3,00
Förlossningsvård och barnhälsovård	1,14	1,14	1,14
Psykisk hälsa och psykiatri	0,65	1,15	1,15
Övriga vård-, hälso- och omsorgsreformer	1,16	1,51	1,69
Kulturen ska vara tillgänglig för alla	0,67	0,69	0,73
Bättre förutsättningar för barn och unga	1,15	1,15	1,15
Höjning av det generella statsbidraget till kommunerna		5,00	10,00
Styrkan i svensk ekonomi ska komma alla till del
Barnbidraget höjs m.m.	4,46	5,56	5,66
Skatteklyftan mellan pensionärer och löntagare avskaffas	4,42	8,58	12,90
En väl fungerande inkomsttrygghet	1,81	2,89	2,89
Förbättrad ekonomi för långtidssjukskrivna	1,10	1,30	1,30
Fusk med skatter och bidrag ska motverkas	0,15	0,14	0,14

31

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 1.1 Reformer och finansiering i budgetpropositionen för 2018 (forts.)

Effekt på finansiellt sparande i offentlig sektor

Miljarder kronor	2018	2019	2020
Sverige ska vara tryggt
Förstärkning Polismyndigheten	2,00	2,30	2,80
Förstärkning totalförsvaret	2,70	2,70	2,70
Höjd biståndsram	0,49	0,51	0,53
Fredsfrämjande insatser	0,05	0,05	0,05
Motverka hemlöshet	0,17	0,17	0,15
Stöd till socioekonomiskt eftersatta kommuner och områden	0,50	1,50	2,50
Ökade myndighetsanslag bl.a. Säkerhetspolisen	0,46	0,66	0,68
Övriga åtgärder för ett tryggt Sverige	0,30	0,38	0,26
Övriga reformer	2,69	1,89	1,97
Summa reformer	43,78	64,80	81,73
Finansiering
Inkomstökningar
Höjd särskild inkomstskatt för utomlands bosatta	0,37	0,37	0,37
Ändrad beräkning av bilförmån	0,08	0,09	0,09
Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon (exkl. bonus på utgiftssidan)	0,45	1,34	2,22
Indexering av miljöskatter		0,07	0,16
Slopad skattefrihet för förmån av privat hälso- och sjukvård	0,59	1,17	1,17
Höjd koldioxidskatt i värmesektorn	0,08	0,08	0,08
Skatt på flygresor	1,02	1,37	1,37
Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring	0,79	0,79	0,79
Nya skatteregler för företagssektorn	-0,03	-0,99	1,98
Personalliggare i fler verksamheter	0,06	0,13	0,13
Beskattning och betalning av skatt vid tillfälligt arbete i Sverige		0,42	0,42
Övriga inkomstökningar	0,04	0,07	0,07
Summa finansiering	3,44	4,90	8,84
Effekt offentliga finanser	-40,34	-59,90	-72,89
Tabell 1.2 Summering av skatteförslag i budgetpropositionen för 2018
Effekt på finansiellt sparande i offentlig sektor
Miljarder kronor	2018	2019	2020
Skattehöjningar	3,4	4,9	8,8
Skattesänkningar	-10,7	-16,2	-20,2
Summa skatteförslag	-7,2	-11,3	-11,4

32

1.2 Utsikter för svensk ekonomi

Svensk ekonomi fortsätter att utvecklas starkt

Sverige har de senaste två åren haft en av de allra högsta BNP-tillväxttakterna i Europa. Samtidigt har Sverige rustats för framtida utmaningar. Aktiviteten i svensk ekonomi är fortsatt hög och både hushåll och företag är optimistiska om framtiden. BNP-tillväxten väntas bli 3,1 procent 2017. Regeringens satsningar bidrar till en fortsatt stark tillväxt 2018. Regeringen bedömer att resursutnyttjandet i ekonomin, mätt med BNP-gapet, är högre än normalt 2017 och att det beräknas stiga ytterligare något 2018. Därefter förväntas ekonomin gradvis återgå mot ett balanserat läge (tabell 1.3).

Tabell 1.3 Makroekonomiska nyckeltal

Procentuell förändring om inte annat anges. Utfall 2016, prognos 2017–2020

	2016	2017	2018	2019	2020
BNP1	3,2	3,1	2,5	2,0	2,3
BNP, kalenderkorrigerad1	2,9	3,4	2,6	2,0	2,0
BNP-gap2	-0,2	0,8	1,0	0,8	0,6
Arbetsmarknadsgap3	-0,6	0,4	0,7	0,6	0,6
Sysselsatta4	1,5	2,3	1,2	0,6	0,5
Sysselsättningsgrad5,
15-74 år	67,1	67,9	68,3	68,4	68,4
Sysselsättningsgrad5,
20-64 år	81,2	82,0	82,4	82,5	82,5
Arbetade timmar6	1,7	2,0	1,3	0,6	0,6
Produktivitet6,7	1,0	1,5	1,4	1,4	1,4
Arbetslöshet8	6,9	6,6	5,9	5,9	5,9
Timlön9	2,4	2,7	3,0	3,2	3,4
KPI	1,0	1,6	1,7	2,1	2,5
KPIF	1,4	1,8	1,7	1,9	2,0
Inkomstspridning10	0,274	0,273	0,272

1 Fasta priser.

2 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Potentiell BNP kan inte observeras och är en bedömning.

3 Skillnaden mellan faktiskt och potentiellt arbetade timmar i procent av potentiellt arbetade timmar. Potentiellt arbetade timmar kan inte observeras och är en bedömning.

4 I åldern 15–74 år.

5 Andel sysselsatta av befolkningen inom respektive åldersgrupp.

6 Enligt nationalräkenskaperna, kalenderkorrigerad.

7 Förädlingsvärde i hela ekonomin till baspris per arbetad timme.

8 I procent av arbetskraften, 15–74 år.

9 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken är en prognos även för 2016.

10Gini-koefficienten för ekvivalerad disponibel inkomst exklusive kapitalvinst. Framskrivning från utfall 2015. Gini-koefficienten kan anta värden mellan 0 och 1. Vid maximal ekonomisk jämlikhet (alla har samma inkomst) antar koefficienten värdet 0. Vid maximal ojämlikhet (en person får alla inkomster) antar koefficienten värdet 1.

Anm.: Prognosen och framskrivningen baseras på hittills beslutad och i denna proposition aviserad politik.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringens mål om att Sverige ska ha lägst arbetslöshet i EU 2020 vägleder den ekonomiska politiken. Enligt det klimatpolitiska ramverket ska klimatpolitiska och budgetpolitiska mål ges förutsättningar att samverka. Sedan regeringen tillträdde har sysselsättningen ökat med över 200 000 personer och sysselsättningsgraden i åldersgruppen 20–64 år är den högsta som uppmätts i EU och den högsta i Sverige sedan 1992. Ungdomsarbetslösheten är den lägsta på 14 år och långtidsarbetslösheten bland unga är den lägsta inom EU.

Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden har fortsatt under det första halvåret 2017. Konjunkturuppgången och regeringens reformer medför att efterfrågan på arbetskraft kommer att vara fortsatt hög och arbetslösheten väntas minska till 5,9 procent 2018. Regeringen anser dock att arbetslösheten alltjämt är för hög och kommer att fortsätta arbetet för att syssel- sättningen ska öka och arbetslösheten ska sjunka.

Inflationen, mätt med konsumentprisindex med fast ränta (KPIF), har stigit trendmässigt sedan 2014. En expansiv penningpolitik och en starkare konjunktur har bidragit till denna utveckling. Framöver väntas KPIF-inflationen vara nära 2 procent.

Det råder osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen

Sverige är en liten öppen ekonomi med en stor exportsektor. Exporten uppgår till ca 45 procent av BNP. Vår ekonomiska utveckling är därför i hög grad beroende av den globala utvecklingen. Frihandel och deltagande i EU:s inre marknad utgör förutsättningar för den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Efter en något dämpad ekonomisk utveckling i omvärlden 2016 har utsikterna nu ljusnat på flera håll. Stigande efterfrågan och starkare förtroende bland hushåll och företag tyder på att tillväxten i världs- ekonomin ökar 2017.

Osäkerheten om utvecklingen i omvärlden är dock fortsatt stor. Det finns flera faktorer som skulle kunna ge en svagare utveckling. Utgången i förhandlingarna om Storbritanniens aviserade utträde ur EU är högst oklar. Förhandlings- resultatet riskerar bl.a. att medföra stora konsekvenser för EU:s budget och regeringen

33

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kommer att verka för att budgeten anpassas därefter.

Det råder även osäkerhet om inriktningen i den amerikanska regeringens ekonomiska politik och säkerhetspolitik, och vilka följder det får att landet avser att lämna Parisavtalet. Även klimat- förändringarnas och extrema väderhändelsers effekter utgör en risk, då de kan medföra stora kostnader både för enskilda och för samhället. Riskerna för en abrupt inbromsning i den kinesiska ekonomin, liksom en hastig korri- gering av de globala tillgångspriserna, som stigit under en lång tid, kvarstår också.

Växande inkomstskillnader inom många länder bidrar också till osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen. Ökade klyftor riskerar bl.a. att bidra till protektionistiska tendenser som kan leda till en svagare utveckling av världshandeln. Inkomstklyftorna har de senaste årtiondena ökat i Sverige. Ökande ojämlikhet tenderar att minska samhörigheten och tilliten bland medborgarna, vilket kan leda till ökade sociala problem och till att förtroendet för samhällets institutioner undergrävs. Därmed riskerar även den ekonomiska utvecklingen att påverkas.

I Sverige utgör hushållens höga skuldsättning och stigande bostadspriser fortsatt en makro- ekonomisk risk. Högt skuldsatta hushåll kan komma att dra ned på sin konsumtion om priserna på bostäder faller kraftigt eller räntorna stiger. Det kan i förlängningen påverka tillväxten och sysselsättningen negativt. Det kan också påverka bostadsbyggandet negativt. Dagens höga bostadsbyggande är en viktig delförklaring till den starka ekonomiska tillväxten.

Arbetet med att förtydliga Finans- inspektionens möjligheter att vidta makro- tillsynsåtgärder pågår för närvarande i Regerings- kansliet. Finansinspektionen remitterade i juni 2017 ett förslag om att skärpa amorteringskravet för nya bolånetagare som tar stora lån. För att säkerställa motståndskraften vid finansiella kriser föreslår regeringen i denna proposition ett förändrat uttag av de löpande avgifter som bankerna betalar till resolutionsreserven.

1.3 Finanspolitikens övergripande inriktning

De offentliga finanserna stärks

Regeringen har sedan den tillträdde 2014 bedrivit en ansvarsfull finanspolitik, samtidigt som angelägna satsningar gjorts. Detta arbete har, tillsammans med den starka utvecklingen i ekonomin, ökad sysselsättning och ökade investeringar, bidragit till en snabb förstärkning av den offentliga sektorns finansiella sparande sedan 2014 (se diagram 1.1). Regeringen har vidare vidtagit en rad åtgärder i asylmottagandet. En retroaktiv reglering av rabatter på EU- avgiften bidrog till att tillfälligt förstärka sparandet 2016. Statsskuldskvoten är på sin lägsta nivå sedan 1977. De offentliga finanserna visar överskott alla år fr.o.m. 2015. För 2018 beräknas sparandet uppgå till ca 0,9 procent av BNP. Därefter beräknas överskottet stiga fram t.o.m. 2020. Det ger utrymme för reformer också i kommande budgetar.

Diagram 1.1 Finansiellt sparande 2011–2020
Procent av BNP, utfall 2011–2016, prognos 2017–2020
2,0
1,5			Finansiellt
			sparande
1,0			Strukturellt
0,5			sparande
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
11	12	13	14	15	16	17	18	19	20

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Finanspolitiken bidrar till en hållbar utveckling och minskar klyftorna

Den svenska modellen och det gröna samhälls- bygget lägger grunden till ett samhälle som präglas av hållbar utveckling, högt ekonomiskt välstånd, sammanhållning, jämlikhet samt jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. Den generella och gemensamt finansierade välfärden är en central del i denna modell. Förutom att bidra till medborgarnas välstånd är de gemensamt finansierade välfärdstjänsterna och transfere- ringssystemen utformade i syfte att främja ett

34

				P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
högt arbetskraftsdeltagande, hög sysselsättning,				inriktas mot investeringar i klimat- och miljö-
snabb produktivitetsutveckling		och	stark	omställning, stärkande av trygghet och välfärd
konkurrenskraft. Detta har bidragit till att				samt att skapa jobb, att sänka arbetslösheten och
Sverige har den högsta sysselsättningsgraden i				att öka den ekonomiska jämlikheten, samtidigt
EU. Satsningar på utbildning har vidare bidragit				som målen för de offentliga finanserna nås.
till ökade inkomster, tillväxt i ekonomin som				Regeringen har tidigare presenterat 15
helhet samt till ökad jämlikhet (se fördjupnings-				ekonomiska, miljömässiga och sociala mått på
rutan Regeringens politik har bidragit till den				välstånd, för att ge ett bredare perspektiv på
starka ekonomiska utvecklingen). Viktiga delar i				samhällsutvecklingen. I 2018 års ekonomiska
den svenska modellen är en solidarisk finans-				vårproposition kommer måtten för första
iering av välfärden och en inkomstbortfalls-				gången att följas upp.
princip i trygghetssystemen. Ordning och reda
är en förutsättning för tilliten till de system som				Jämställdhetsbudgetering stärker fokus på kvinnors
ska trygga vår gemensamma välfärd. Fusk och				och mäns villkor
brottsligt utnyttjande kan aldrig accepteras. Det				Regeringen fortsätter arbetet för att stärka
måste även säkerställas att resurserna till				jämställdheten vid utformningen av budgeten. I
välfärden går till det de är avsedda för och inte				arbetet med att ta fram budgetpropositionen för
till stora privata vinstuttag.				2018 har regeringen sett till att effekter på
För att upprätthålla och utveckla den svenska				jämställdheten synliggjorts. På så sätt kan
modellen måste fler människor komma i arbete				konsekvenser för jämställdheten beaktas redan
och bidra till finansieringen av den gemensamma				från början när förslag på insatser och reformer
välfärden. Sedan regeringen tillträdde har syssel-				utformas, samt vid beslut om inriktning på
sättningen ökat med över 200 000 personer. Av				politiken och fördelning av resurser. De direkta
dessa är drygt hälften anställda i den privata				effekter som reformerna i denna budget-
sektorn och två tredjedelar är utrikes födda.				proposition har på kvinnors och mäns
Samtidigt är arbetslösheten alltjämt för hög. För				ekonomiska situation redovisas i avsnitt 1.9.
att kunna bygga ett Sverige som håller ihop är
det viktigt att öka sysselsättningen och minska				Agenda 2030 för en hållbar utveckling
arbetslösheten ytterligare. För att hela Sverige				I FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling finns
ska kunna växa krävs också en modern och aktiv				17 globala mål som sammantaget syftar till att
regional tillväxtpolitik.				skapa social, ekonomisk och miljömässig
Skattepolitikens främsta syfte är att finansiera				hållbarhet. I juli 2017 presenterade Sverige en
den gemensamma välfärden, olika samhälls-				rapport om genomförandet av Agenda 2030 på
funktioner och andra offentliga utgifter. Skatte-				FN:s politiska högnivåmöte för hållbar
politiken ska också skapa förutsättningar för en				utveckling. Sverige har kommit långt, enligt vissa
hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist				studier längst, i genomförandet av agendans mål.
fördelat välstånd samt ett miljömässigt och				Men flera utmaningar återstår, inte minst för att
socialt hållbart samhälle. Skatte- och utgifts-				skapa ett jämlikt och jämställt samhälle. Arbetet
systemen har en omfördelande roll. I denna				framåt ska baseras på redan befintliga processer.
proposition presenterar regeringen ett flertal				Agenda 2030-delegationen har presenterat sitt
skatteförslag. Dessa syftar till att bl.a. öka				förslag till nationell handlingsplan och Statistiska
skatternas	miljöstyrande effekt,	förbättra		centralbyrån har redovisat sitt uppdrag att ta
fördelningsprofilen i skattesystemet och minska				fram en nulägesrapport. Dessa utgör viktiga
orättvisa skillnader i beskattning.				underlag i regeringens fortsatta arbete med att
Det finanspolitiska ramverket är grunden för				uppnå social, ekonomisk och miljömässig
regeringens	ekonomiska politik. Ordning		och	hållbarhet, såväl nationellt som globalt.

reda i de offentliga finanserna ger hushåll, företag och kommunsektorn stabila planerings- förutsättningar och främjar investeringar. Tack vare stärkta offentliga finanser och en förväntat god BNP-tillväxt beräknas den offentliga sektorns skuldkvot minska i snabb takt. Det gör att politiken framöver i ökad utsträckning kan

35

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringens politik har bidragit till den starka ekonomiska utvecklingen

Sedan regeringen tillträdde 2014 har den ekonomiska utvecklingen i Sverige varit bland de starkaste i Europa. En viktig orsak till detta är att regeringen har bedrivit en ändamålsenlig finans- politik. Satsningar har gjorts på områden som har haft stora positiva effekter på tillväxten och sysselsättningen, samtidigt som besparingar har genomförts på områden som har haft små negativa tillväxteffekter. Inriktningen har gjort det möjligt att vända det stora budgetunder- skottet från 2014 till betydande överskott, samtidigt som regeringens politik har bidragit till en stark ekonomisk tillväxt, snabbt stigande sysselsättning och fallande arbetslöshet.

Satsningar på välfärden och offentliga investeringar har störst effekt på tillväxten och sysselsättningen

Konjunkturinstitutet (KI) har på uppdrag av regeringen beräknat hur olika finanspolitiska reformer påverkar tillväxten och sysselsättningen i Sverige. I likhet med de flesta internationella studierna på området bedömer KI att satsningar på välfärden och tryggheten samt offentliga investeringar är de mest effektiva sätten att snabbt öka tillväxten och sysselsättningen. De positiva tillväxt- och sysselsättningseffekterna är dessutom som störst när resursutnyttjandet är lågt och styrräntan nära sin nedre gräns.

Generella inkomstskattesänkningar och transfereringar till hushållen har en mindre stimulerande effekt på tillväxten och syssel- sättningen. Det beror på att hushållen delvis använder tillskotten till att öka sitt sparande eller att köpa varor och tjänster från utlandet. För att satsningar riktade till hushållen ska få större stimulerande effekt måste de riktas till hushåll med låga inkomster, som i större utsträckning använder pengarna till att konsumera inhemskt producerade varor och tjänster än hushåll med höga inkomster. Minst effekt på tillväxten och sysselsättningen i närtid har enligt KI generella skattesänkningar.

Utifrån KI:s analys och andra studier på området bedöms aktiva (diskretionära) beslut om förändringar i offentliga utgifter eller skatteintäkter haft följande kortsiktiga effekt per satsad krona på BNP (s.k. BNP-multiplikator) för Sverige 2015–2017:

– ca 1 för satsningar på välfärden och offentliga investeringar,

– ca 0,75 för transfereringar riktade till hushåll med låga inkomster,

– ca 0,5 för generella transfereringar och inkomstskatteförändringar, samt

– ca 0,25 för indirekta skatter och åtgärder som påverkar företagens kostnader.

Regeringens politik leder till högre tillväxt och sysselsättning

När regeringen tillträdde var det nödvändigt att minska de stora budgetunderskotten som den förra regeringen hade lämnat efter sig. Samtidigt fanns ett behov av att genomföra reformer för att minska arbetslösheten och stärka välfärden, öka den ekonomiska jämlikheten samt att göra angelägna investeringar i bostadsbyggande, infrastruktur och klimatanpassning.

Regeringen har i samarbete med Vänster- partiet gjort omfattande investeringar för att stärka välfärden, skydda miljön och öka tryggheten. År 2017 är satsningarna på välfärden nästan 30 miljarder kronor högre än 2014. Satsningarna leder till att fler lärare, förskole- personal och vårdpersonal anställs. Det är en viktig orsak till att den kommunalt finansierade sysselsättningen har ökat historiskt starkt de senaste åren. Sedan 2014 har den kommunalt finansierade sysselsättningen ökat med omkring 100 000 personer. Den ekonomiska tryggheten har stärkts för personer med låga inkomster, som pensionärer, ensamstående föräldrar, sjuka och arbetslösa. Det har i stor utsträckning finansierats med slopandet av nedsättningen av socialavgifterna för unga, höjda energi- och miljöskatter, skattehöjningar riktade mot hushåll med höga inkomster samt utgiftsminskningar. Sammantaget har politiken haft stora positiva effekter på tillväxten och sysselsättningen.

Finanspolitiken har följaktligen varit huvud- sakligen finansierad genom aktiva beslut, men sammansättningen av de offentliga utgifterna och intäkterna har ändrats så att de gynnar tillväxten och sysselsättningen samt en bättre fördelning. Den aktiva finanspolitiken beräknas ha medfört att BNP-tillväxten blivit ca 0,5 procentenheter högre per år 2015–2017 och är den viktigaste orsaken till att arbetslösheten har minskat sedan regeringen tillträdde. Av nedgången i arbetslösheten på 1,3 procent- enheter sedan regeringen tillträdde beräknas mer än hälften bero på den förda finanspolitiken.

36

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

De finanspolitiska målen ska nås

1.4

Fler ska komma i arbete

Regeringens ansvarsfulla finanspolitik har i kombination med tillväxten i svensk ekonomi gjort det möjligt att både vända det stora under- skottet från 2014 till överskott och finansiera angelägna samhällsinvesteringar i jobb, skola och klimat. Regeringen bedömer att sparandet 2018 ligger i nivå med överskottsmålet på 1 procent av BNP över en konjunkturcykel.

Regeringen föreslår att nivån på överskotts- målet fr.o.m. 2019 ändras till en tredjedels pro- cent av BNP över en konjunkturcykel, samt att det budgetpolitiska ramverket ska kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i enlighet med de förslag som lämnades av Överskottsmåls- kommittén (SOU 2016:67).

Regeringen anser att den finanspolitiska inriktning som presenteras i denna proposition innebär en lämplig övergång till det nya lägre överskottsmålet, samtidigt som den är i linje med det nuvarande målet för det finansiella sparandet.

I enlighet med budgetlagen (2011:203) föreslår regeringen i denna proposition en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året, dvs. 2020 (se tabell 1.4). Nivån som föreslås motsvarar den bedömning som gjordes av nivån för 2020 i 2017 års ekonomiska vårproposition med undantag för tekniska justeringar.

Den föreslagna nivån på utgiftstaket möjlig- gör för regeringen att genomföra prioriterade reformer i kommande budgetpropositioner. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för reformer.

Tabell 1.4 Utgiftstakets nivå

Miljarder kronor om inget annat anges

	2017	2018	2019	2020
Utgiftstakets nivå	1 274	1 337	1 397	14711
Utgiftstak, procent av
potentiell BNP	27,8	28,0	28,1	28,4
Takbegränsade utgifter	1 236	1 289	1 320	1 351
Budgeteringsmarginal	38	48	77	120
Budgeteringsmarginal, procent
av takbegränsade utgifter	3,1	3,7	5,8	8,8

1 Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för 2020 i denna proposition.

En väl fungerande arbetsmarknad tar tillvara på människors kompetens och vilja att arbeta. En hög sysselsättning är en central del av den svenska modellen. Arbete skapar resurser för välfärd och mer jämlik och jämställd fördelning. Att fler arbetar är viktigt, för de kvinnor och män som får jobb och för deras familjer. När fler arbetar minskar också inkomstklyftorna och förutsättningar skapas för att stärka den generella välfärden. Alla som kan ska därför arbeta och vara delaktiga i samhällsbygget.

Arbetsmarknaden fortsätter att utvecklas starkt. Sysselsättningen fortsätter att öka och allt fler deltar i arbetskraften (se diagram 1.2). Sedan regeringen tillträdde 2014 har sysselsättningen ökat med över 200 000 personer till följd av en god konjunktur, en växande befolkning och regeringens reformer. Sysselsättningsgraden är den högsta i EU och den högsta i Sverige sedan 1992.

Diagram 1.2 Sysselsättningsgrad (15–74 år och 20–64 år)
Procent
90
85
80
75
70			Kvinnor, 15-74 år
			Män 15-74 år
65			Kvinnor, 20-64 år
			Män 20-64 år
60
87	89	91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15	17
Anm.: Avser säsongsjusterad och utjämnad kvartalsstatistik.
Källa: Statistiska centralbyrån.

Arbetslösheten har minskat, från 7,9 procent när regeringen tillträdde till 6,6 procent andra kvar- talet 2017 (se diagram 1.3). En tydlig minskning av ungdomsarbetslösheten har särskilt bidragit till nedgången (se diagram 1.4). Även långtids- arbetslösheten som andelen av arbetskraften har minskat och är bland de lägsta i EU. Även långtidsarbetslösheten som andel av arbets- kraften har minskat och är bland de lägsta i EU.

Trots den positiva utvecklingen finns det utmaningar på arbetsmarknaden. Arbetslösheten är fortfarande för hög, särskilt bland dem som inte gått ut gymnasieskolan och bland personer födda utanför Europa. Denna utmaning ökar i

37

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

takt med att de personer som sökte asyl i Sverige under 2015 och har fått uppehållstillstånd nu ska etablera sig på arbetsmarknaden. Samtidigt som arbetslösheten är hög i vissa grupper, är arbets- kraftsbristen stor i många sektorer. Bristen på arbetskraft är särskilt stor inom yrken som kräver relativt hög utbildning och yrkes- kunskaper.

Den svenska arbetsmarknaden är könssegre- gerad. Löner och arbetsvillkor i kvinnodomine- rade yrken är ofta sämre än i mansdominerade. Förändringar som bryter undervärderingen av kvinnors arbete är centrala delar i en feministisk politik och måste åstadkommas genom såväl direkta reformer som strukturella förändringar.

Diagram 1.3 Arbetslöshet (15–74 år)
Procent
9,5
9,0
8,5
8,0
7,5
7,0
6,5							Kvinnor
6,0							Män
5,5							Totalt
5,0
05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Avser säsongsjusterad och utjämnad kvartalsstatistik.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 1.4 Ungdomsarbetslöshet (15–24 år)
Procent
30
25
20
15
10		Kvinnor
		Män
5		Kvinnor, exkl. heltidsstuderande
		Män, exkl. heltidsstuderande
0
05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Avser säsongsjusterad och utjämnad statistik. Egna beräkningar av säsongsjustering och utjämning av statistiken för ungdomsarbetslöshet bland kvinnor och män exkl. heltidsstuderande.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Arbetslösheten ska fortsätta att sjunka. Kvinnor och män måste ges möjlighet till utbildning, erfarenheter och färdigheter som möter arbets-

marknadens behov, så att de kan ta de lediga jobb som finns och växer fram. Etableringen på arbetsmarknaden måste påskyndas och effekti- viseras ytterligare. Kvinnors sysselsättningsgrad är alltjämt lägre än mäns och måste öka. Kvinnors ställning på arbetsmarknaden måste förbättras genom ett jämnare uttag av föräldra- försäkringen. Därför utreder regeringen hur föräldraförsäkringen bl.a. kan bidra till ökad jämställdhet. Det är även viktigt att fler ska få möjlighet till en trygg anställning. Regeringen vill att heltidsarbete på sikt ska bli norm på arbetsmarknaden och att deltid ska vara en möjlighet. Det är även viktigt att öka kvinnors arbetskraftsdeltagande. Ett särskilt fokus bör riktas på kvinnor födda utanför Europa, eftersom arbetskraftsdeltagandet i denna grupp är alltför lågt.

Regeringen har sedan tillträdet 2014 haft en bred jobbagenda som har fokuserat på ett brett kunskapslyft för ökad kompetens som svarar mot arbetsmarknadens behov, fler och enklare vägar till jobb, investeringar i klimat, infra- struktur och bostäder samt en aktiv närings- och innovationspolitik. Därutöver bidrar också satsningarna på välfärden till en hög syssel- sättningsgrad (se avsnitt 1.7). Sammantaget be- döms de föreslagna och aviserade reformerna i denna proposition bidra till en högre syssel- sättning och lägre arbetslöshet.

Det ska finnas fler och enklare vägar till jobb

Arbetsmarknadspolitiken syftar till att alla människor ska ha möjlighet att delta i arbetslivet. Ett av arbetsmarknadspolitikens viktigaste verktyg är de subventionerade anställningarna. För att både höja kvaliteten i välfärden, och skapa fler enklare vägar till jobb, har regeringen infört möjligheter för kommuner, landsting och vissa ideella aktörer att anställa personer på extratjänster i välfärden. Det kan t.ex. handla om jobb inom vård och skola samt barn- och äldreomsorg. Som en del av denna satsning har regeringen infört moderna beredskapsjobb i statliga myndigheter. Antalet extratjänster uppgick till drygt 5 000 i slutet av juli 2017. Inom Regeringskansliet har dessutom ett arbete genomförts för att se över de olika stöd som finns i syfte att förenkla systemet. Färre, enklare och mer kraftfulla stöd bedöms bidra till att öka arbetsgivares vilja att anställa med stöd och

38

därigenom minska arbetslösheten. Stöden kommer därigenom bli mer träffsäkra. Regeringen avser att ersätta stöden särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin inklusive det s.k. förstärkta särskilda anställningsstödet, traineejobben och instegsjobben med ett nytt och enhetligt särskilt anställningsstöd – introduktionsjobb. Det nya stödet ska kunna kombineras flexibelt med utbildning. Dessutom avser regeringen att höja taket för den bidragsgrundande bruttolönen i det nya stödet till 20 000 kronor i månaden. Taken för subventionerna i extratjänsterna och nystartsjobben harmoniseras till samma nivå.

Regeringen gör även särskilda satsningar inom vissa näringar för att skapa fler enklare vägar till jobb, t.ex. inom skogsbruket.

I syfte att ytterligare stärka möjligheterna till arbete för personer med en funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga kommer regeringen stegvis att höja taket i lönebidragen så att det uppgår till 18 300 kronor i månaden 2018, 19 100 kronor 2019 och 20 000 kronor 2020. Regeringen föreslår också ökade medel till Samhall AB i syfte att förbättra förutsättningarna att uppfylla det arbets- marknadspolitiska uppdraget samt för att möjliggöra 1 000 nya anställningar 2018 och ytterligare 1 000 nya anställningar 2019.

Kunskapslyftet ska byggas ut

För att arbetslösheten ska fortsätta att minska krävs ytterligare satsningar på utbildning och kompetens som svarar mot arbetsmarknadens behov. Inom många yrken råder brist på arbets- kraft. Kunskapslyftet ger människor i hela landet chans att utbilda sig för att stärka sina möjlig- heter på arbetsmarknaden och för omställning under hela livet. Människor ska ges möjlighet till utbildning, vilket avhjälper brister på arbetskraft samt säkrar den framtida kompetensförsörj- ningen och Sveriges ställning som konkurrens- kraftig kunskapsnation. Regeringen fortsätter därför att kraftigt bygga ut kunskapslyftet. Medel tillförs 2018 för ytterligare drygt 18 000 utbildningsplatser, samtidigt som traineejobben och tillhörande utbildningsplatser avskaffas. Det innebär att kunskapslyftet kommer att omfatta drygt 93 000 utbildningsplatser inom yrkesin- riktad vuxenutbildning (yrkesvux och lärlings-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vux), folkhögskola, yrkeshögskola, samt univer- sitet och högskolor 2021 (se tabell 1.5).

Tabell 1.5 Antalet utbildningsplatser kunskapslyftet

	2018	2019	2020	2021
Yrkesvux	31 500	34 000	34 000	34 000
Yrkesförarutbildning	1 000	1 000	1 000	1 000
Lärlingsutbildning för vuxna	3 150	3 150	3 150	3 150
Yrkeshögskolan	7 100	11 000	15 700	18 800
Folkhögskolan – allmän och
särskild kurs	8 000	8 000	8 000	8 000
Folkhögskolan –
långtidsarbetslösa och
utbildningskontrakt	4 000	4 000	3 000	3 000
Universitet och högskolor	20 030	22 516	23 923	25 235
Utbildningsplatser för
tidsbegränsat anställda
inom äldreomsorg och
hälso- och sjukvård	4 000	4 000	1 000
Totalt antal platser	78 780	87 666	89 773	93 185

Utöver satsningen på fler utbildningsplatser avser regeringen att tillföra resurser i syfte att stärka kvaliteten inom den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Regeringen har också infört en rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Ett studiestartsstöd har införts som syftar till att rekrytera fler arbetslösa med kort utbildning till studier inom vuxenutbildningen och folkhögskola, för att underlätta för dessa att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen föreslår även att unga som har studerat på gymnasieskolans introduktionsprogram, under vissa förutsättningar, ska ha rätt till den högre bidragsnivån inom studiemedlet för fortsatta studier på introduktionsprogram inom vuxen- utbildningen eller på folkhögskola, utan att först ha varit arbetslösa. För att rekrytera fler till studier satsar regeringen även på att höja bidragsdelen inom studiemedlet med ca 300 kronor per studiemånad. Därigenom ökar även det totalbelopp som kan erhållas i studiemedel med detta belopp. Regeringen har infört ett rekryterande studiestartsstöd för vuxna med kort tidigare utbildning som står långt ifrån arbetsmarknaden. Regeringen avser att se över genomförbarheten och ändamåls- enligheten i att vidga studiestartsstödet till gruppen långtidssjukskrivna med motsvarande utbildningsbakgrund.

För att förbättra möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden, och stimulera en högre genomströmning i gymnasieskolan, avser regeringen att införa en möjlighet för vissa

39

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

arbetslösa i åldern 18–47 år att kunna ta lån för	riktas just mot kvinnor. Regeringen har infört en
körkortsutbildning. I ett andra steg utvidgas	begränsning av antalet dagar med föräldra-
målgruppen till unga i åldern 19–20 år som	penning för föräldrar som kommer till Sverige
avslutat en gymnasieutbildning.	med barn äldre än ett år och avskaffat
	vårdnadsbidraget. På uppdrag av regeringen har
	Arbetsförmedlingen även redovisat en hand-
Särskilda insatser görs för att nyanlända ska	lingsplan för hur myndigheten avser att öka
komma i arbete	andelen utrikes födda kvinnor som arbetar eller
	studerar. Nu tar regeringen nästa steg. Det
Nyanländas kunskaper behöver bättre tas tillvara	handlar bl.a. om insatser i svenska under
på den svenska arbetsmarknaden. Det behöver	föräldraledigheten och att stärka utrikes födda
finnas tydliga spår till jobb som möter behovet	kvinnors företagande. Regeringen föreslår vidare
av arbetskraft och som leder till att fler	att Delegationen för unga och nyanlända till
nyanlända kan närma sig arbetsmarknaden och	arbete tillförs ytterligare främjandemedel.
etablera sig i arbets- och samhällslivet.	Regeringen föreslår att studieförbunden ges
Diskriminering ska inte få stå i vägen för	resurser för uppsökande och motiverande
etablering på arbetsmarknaden. Regeringen ökar	insatser särskilt riktade till utrikes födda
insatserna mot rasism och diskriminering, bl.a.	kvinnor. Studieförbunden, som är en del av
genom stärkta resurser till Diskriminerings-	folkbildningen, är viktiga i arbetet med att stärka
ombudsmannen.	människors deltagande i samhället. En översyn
Det stora antalet asylsökande hösten 2015 har	ska också göras i syfte att nyanlända barns
medfört att antalet deltagare i etablerings-	deltagande i förskolan ska öka.
uppdraget ökat snabbt. Samma rättigheter och
skyldigheter ska gälla alla i Sverige. Liksom andra
arbetssökande ska även nyanlända ha både rätt	Hela landet ska växa
till stöd från Arbetsförmedlingen och skyldighet
att delta i relevanta insatser. Regeringen lägger	En förutsättning för Sveriges välfärd är fram-
därför om regelverket för Arbetsförmedlingens	gångsrika och innovativa företag i hela landet.
etableringsuppdrag så att samma krav kan ställas	Därför måste alla regioner ges förutsättningar att
på nyanlända som på övriga arbetssökande.	växa och utvecklas efter sina egna förutsätt-
Många nyanlända är i behov av utbildning för att	ningar.
kunna etablera sig på arbetsmarknaden.
Regeringen tillför därför kommunerna medel för	Fler och växande företag skapar jobb
att bättre kunna möta utbildningsbehovet bland	Det finns flera avgörande utmaningar för den
nyanlända.	svenska industrin och näringslivet, som hård-
Dessutom föreslår regeringen förstärkningar	nande internationell konkurrens och omställ-
av möjligheten att ta del av bl.a. samhälls-	ningen till ett fossilfritt och i allt högre grad
information inom ramen för tidiga insatser, samt	digitaliserat samhälle. Regeringen möter dessa
av arbetet med särskilda främjandemedel och	utmaningar genom att bedriva en aktiv närings-
utvecklingsinsatser, bl.a. för snabbspår. Intro-	politik.
duktionsjobben kommer också att vara ett	För att stärka svensk industris konkurrens-
viktigt verktyg för att fler nyanlända ska kunna	kraft fattade regeringen 2016 beslut om strategin
etablera sig på arbetsmarknaden.	Smart industri. Till denna kopplades en hand-
En betydligt lägre andel nyanlända kvinnor än	lingsplan med 45 konkreta åtgärder. De flesta av
män har arbete efter etableringsuppdraget.	dessa har genomförts och regeringen kommer
Kvinnorna har dessutom i betydligt lägre	därför inom kort ta fram en ny uppdaterad
utsträckning än männen anställning som	handlingsplan. Regeringen har också inrättat ett
aktivitet under tiden i etableringsuppdraget.	innovationsråd och fem strategiska samverkans-
Detta är inte acceptabelt. Kvinnor och män ska	program. Dessa utgör viktiga plattformar för
ges samma möjligheter och incitament att	samarbete mellan regeringen, näringslivet och
etablera sig på arbetsmarknaden och i samhälls-	forskarvärlden. Det s.k. Industriklivet är ett
livet. Utöver de insatser för ökad etablering som	långsiktigt stöd för processindustrins teknikut-
redogörs för ovan, behövs särskilda insatser som	veckling för minskade klimatutsläpp. Regeringen

40

gör även en miljardsatsning på elektrifiering av fordonsparken och på biogas som riktar sig mot fordonsindustrin.

Det nya statliga fond-i-fond-bolaget Saminvest är sedan 2017 aktivt på marknaden. I denna budget föreslås även att medel tillförs Norrlandsfonden.

Det är viktigt att bioekonomin utvecklas, både för miljön och för gröna hållbara jobb i hela Sverige. Regeringen kommer att presentera ett nationellt skogsprogram.

Sverige ska fortsatt tillhöra de ledande länderna i digital konkurrenskraft. Regeringen har tagit fram en digitaliseringsstrategi för hållbar tillväxt och för att Sverige fullt ut ska dra nytta av digitaliseringens möjligheter. Rege- ringen vill också stärka digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. En ny myndighet ska ges i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen. Syftet är att förbättra förutsättningarna för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling.

Sociala företag är viktiga aktörer för att lösa olika samhällsutmaningar, ofta genom sociala innovationer eller med alternativa affärsmodeller. Regeringen vill ytterligare stärka dessa företags bidrag till tillväxt och ett bättre samhälle och anslår därför ökade medel till socialt företagande. Regeringen förstärker också satsningen på arbetet med entreprenörskap och företagande bland unga i grundskola, gymnasieskola samt på högskola och universitet.

En god trygghet för företagare ger förut- sättningar för fler att våga starta företag. Social- försäkringsskyddet för företagare i upp- byggnadsskedet kommer därför att utvidgas. Regeringen avsätter i denna proposition resurser för detta och avser att återkomma med förslag som kan träda i kraft den 1 juli 2018.

Den regionala utvecklingen ska stärkas

Ju fler regioner som är starka och expansiva, desto bättre är det för Sverige. Den aktiva näringspolitiken har bidragit till en positiv ekonomisk utveckling för landet som helhet. Samtidigt behöver potentialen i områden utanför storstadsområdena bättre tas till vara. Den parlamentariska landsbygdskommittén har haft i uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen politik för långsiktigt hållbar utveckling i Sveriges landsbygder. Kommittén lämnade i januari 2017 sitt slutbetänkande (SOU 2017:1), som nu bereds i Regeringskansliet. Regeringen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

avser återkomma till riksdagen under våren 2018 med anledning av betänkandet, men föreslår i denna proposition att 750 miljoner kronor per år 2019 och 2020 avsätts.

För att förbättra förutsättningarna för att bo, arbeta och driva företag i hela landet föreslår regeringen vidare en rad satsningar i denna proposition. På trafikområdet föreslås ytterligare resurser till förbättrad kollektivtrafik och vägunderhåll samt utökad nattågstrafik till och från Jämtland. Inom besöksnäringen, som skapar jobb och växtkraft i hela landet, föreslås bl.a. medel till Visit Sweden AB. Den särskilda satsningen på regionala exportcentra i regeringens exportstrategi ska fortsätta och utökas. Regeringen tillskjuter också medel till att genomföra satsningen Smart industri på regional nivå. En politik för ökad andel förnybar energi- produktion ger förutsättningar för sysselsättning i fler delar av landet.

Regeringen höjer ambitionerna för naturvård och markvård, som t.ex. röjning, annan skötsel av naturreservat och friluftsfrämjande insatser i naturskyddsområden. Detta öppnar upp för fler enkla jobb i de gröna näringarna och banar väg för besöksnäring och hållbar turism.

För att öka möjligheten till företagande, inte minst i de glest befolkade delarna av landet, föreslår regeringen att mervärdesskatten sänks på förevisning av naturområden utanför tätort, samt förevisning av nationalparker, natur- reservat, nationalstadsparker och Natura 2000- områden.

För att främja regional och lokal kompetens- försörjning vill regeringen satsa på kommunala lärcentra som tillhandahåller lokaler och stöd för vuxnas lärande samt för att underlätta för människor att studera på distans och bo kvar på hemorten. I regeringens bredbandsstrategi som beslutades 2016 antogs nya bredbandsmål. Genomförandet av strategin fortsätter.

Regeringens arbete med att utveckla den statliga närvaron i landet fortsätter. Utgångs- punkten är att nya myndigheter ska lokaliseras utanför Stockholms län. Flera omlokaliseringar av verksamhet har beslutats och regeringen avser att fortsätta arbetet med att omlokalisera myndigheter.

Regeringen genomför även en betydande satsning på att säkra och stärka statlig lokal service, både på landsbygden och i socialt utsatta områden. Under 2018 ska minst 10 nya servicekontor öppnas och 2019 kommer en ny

41

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

serviceorganisation ha inrättats som ska vara ett komplement till den växande digitala myndighetsservicen. Serviceorganisationen ska tillhandahålla lokal personlig service från flera myndigheter. Därtill utökas stödet till kommersiell service i glesbygd.

Bostäderna ska bli fler och infrastrukturen bättre

I Sverige ska det gå att hitta en bostad. Regeringens samlade politik under mandat- perioden har bidragit till att bostadsbyggandet ökar.

Diagram 1.5 Påbörjade bostäder inklusive nettotillskott genom ombyggnad

Antal, utfall 2008–2015, prognos 2016–2018

80 000

Nybyggnation Ombyggnation

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Källor: Statistiska centralbyrån och Boverket.

Byggandet av nya bostäder når rekordnivåer 2017 (se diagram 1.5). Det har inte varit så högt sedan miljonprogrammet. Också regeringens politik för billigare hyresrätter ger resultat. År 2017 kommer stöd för att bygga ungefär 10 000 lägenheter med rimliga hyror, varav 3 000 studentbostäder och 7 000 hyresrätter, att beviljas enligt Boverket. Stödet är dessutom utformat så att det bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande genom att projekt med en låg energianvändning premieras. För att upprätthålla en hög takt i bostadsbyggandet fortsätter regeringen att genomföra det bostadspolitiska paketet och det s.k. 22-punktsprogrammet. Arbetet med att förbättra förutsättningarna för ett ökat byggande och ett bättre användande av det befintliga beståndet fortsätter, liksom arbetet för att främja goda livsmiljöer för alla. Regeringen kommer också att arbeta för att effektivisera plan- och byggprocessen, bl.a. genom digitalisering, och ta fram en ny politik för arkitektur och gestaltade livsmiljöer. En satsning på högskoleutbildningar inom samhälls- byggnad genomförs för att säkra kompetens-

försörjningen i byggsektorn. Investeringsstödet för att stimulera byggandet av äldre- och trygghetsboenden utökas enligt tidigare beslut. Regeringen kommer att koppla ihop nya investeringar i infrastruktur med krav på ökat bostadsbyggande.

Investeringar i infrastruktur kräver lång- siktighet. Regeringen lämnade 2016 en infra- strukturproposition med förslag till ekonomiska ramar för perioden 2018–2029 till riksdagen. Förslaget innebär en historiskt stor satsning på Sveriges infrastruktur, med ett tillskott på 107,5 miljarder kronor jämfört med den nuvarande planen för 2014–2025. Sammanlagt uppgår de ekonomiska ramarna under perioden till totalt 622,5 miljarder kronor för utveckling, drift och underhåll av infrastrukturen. Staten ska ta det samlade ansvaret för kontroll och utförande vid underhållet av de svenska järnvägarna.

Den 23 mars 2017 beslutade regeringen om direktiv till åtgärdsplanering. Det innebär att Trafikverket och länsplaneupprättarna fått i uppdrag att ta fram ett förslag till en nationell plan för utveckling av transportsystemet i respektive länsplaner för 2018–2029. I direktiven lyfter regeringen fram investeringar i infra- struktur för ett ökat bostadsbyggande, för att förbättra förutsättningarna för näringslivet och för att stärka sysselsättningen i hela landet, samt omställningen till ett fossilfritt välfärdsland. Trafikverket har redovisat ett förslag till ny nationell plan till regeringen och länsplane- upprättarna ska redovisa sina förslag till läns- planer senast den 31 januari 2018. Regeringen avser att fastställa den nationella planen under våren 2018.

Regeringens mål är att nya stambanor för höghastighetståg ska färdigställas så att Stockholm och Göteborg respektive Malmö bättre knyts samman med moderna och hållbara kommunikationer, med korta restider som främjar en tydlig överflyttning av resor från flyg till tåg. Nuvarande utredningsläge avseende det mest omfattande utbyggnadsalternativet för nya stambanor för höghastighetståg visar att ett fullt utbyggt system skulle kunna färdigställas 2035– 2040. Nya stambanor är ett projekt som sträcker sig över flera mandatperioder och påverkar statens budget över lång tid. Det är därför centralt att det finns ett brett stöd i riksdagen inför beslut om Sverige ska satsa på nya stambanor för höghastighetståg. Förbered-

42

elserna för byggandet av Ostlänken mellan Järna och Linköping fortgår. Ytterligare banor ska planeras.

Skattepolitik för växande företag

Goda skattemässiga villkor för att starta och driva företag är en förutsättning för att hela landet ska växa. Regeringen vill underlätta för fler enmansföretag att ta steget att anställa och föreslår därför, inom ramen för en grön skatteväxling, att det s.k. växa-stödet utvidgas till att också omfatta aktiebolag och handelsbolag. I denna proposition föreslås även att beskatt- ningen av personaloptioner förändras så att möjligheterna för unga, små företag att rekrytera och behålla nyckelpersoner förbättras.

I juni 2017 remitterades en promemoria med förslag om förändrad företagsbeskattning som ska förbättra neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital samt motverka skatteplanering med ränteavdrag.

Ordning och reda ska råda på arbetsmarknaden i Sverige och EU

Den svenska modellen förutsätter ordning och reda på arbetsmarknaden. Svenska löner och villkor ska gälla för alla som arbetar i Sverige. Fackförbundens arbete är en viktig hörnsten i den svenska modellen och den skattereduktion för fackföreningsavgifter som tidigare fanns bör därför återinföras.

Regeringen avsätter ytterligare resurser för att motverka osund konkurrens och öka möjlig- heten att stoppa aktörer som bryter mot lagstiftningen på arbetsmarknaden. Regeringen avser att ge Arbetsmiljöverket i uppdrag att samordna myndighetsgemensamma tillsyns- insatser. Uppgifter om bl.a. utbetalda ersätt- ningar för arbete och skatteavdrag ska framöver lämnas till Skatteverket på individnivå, dvs. per betalningsmottagare, och månadsvis i stället för årligen. För att bl.a. förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera arbetet kommer flera myndigheter att medges direkt- åtkomst till uppgifter som har lämnats till Skatteverket. Regeringen har också remitterat ett förslag från Skatteverket som innebär att utländska företag som bedriver viss verksamhet i Sverige ska göra skatteavdrag och kunna kontrolleras på samma sätt som svenska företag.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringen har uppmärksammat att det kan finnas problem som rör arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmåttet vid arbetsbrist, s.k. hyvling. Regeringen har därför gett en utredare i uppdrag att bl.a. se över om det finns behov av att reglera detta.

Alla som arbetar i Sverige ska ha goda arbetsvillkor och möjligheter till utveckling i arbetet som gör det möjligt att orka arbeta heltid ett helt arbetsliv. Regeringen har därför tillsatt en utredning om arbetstidsfrågor för ett hållbart arbetsliv. Regeringen kommer vidare att inrätta en ny arbetsmiljömyndighet som utgör ett viktigt steg i arbetet för ett mer hållbart arbets- liv. Det är särskilt viktigt att uppmärksamma arbetsmiljön i kvinnodominerade yrken.

43

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Snabbare och effektivare etablering av nyanlända

Regeringen har sedan tillträdet 2014 genomfört en rad reformer för bättre och snabbare etablering av nyanlända. Alla som kommer till Sverige och som beviljas uppehållstillstånd ska snabbt ges förutsättningar till egenförsörjning och bidra till det gemensamma samhällsbygget. Regeringen tar i denna proposition ytterligare steg för att påskynda och effektivisera etable- ringen av nyanlända på arbetsmarknaden.

Insatser redan under asyltiden

Asylsökande har i kraftigt ökad utsträckning fått tillgång till insatser med fokus på bl.a. svenska språket och samhällsinformation. År 2016 tog närmare 80 000 asylsökande del av folk- bildningens språkinsatser. Arbetsförmedlingen erbjuder vidare kompetenskartläggning under asyltiden. Regeringen har också förbättrat de praktiska förutsättningarna för att asylsökande ska kunna arbeta, t.ex. genom att underlätta för dem att kunna öppna ett bankkonto.

Kompetenshöjande insatser

Många nyanlända är i behov av utbildning för att kunna komma i arbete. Regeringen tillför kommunerna medel för att de bättre ska kunna möta utbildningsbehovet hos målgruppen. Regeringen satsar vidare på att förstärka kunskapslyftet samt gymnasieskolans intro- duktionsprogram. Regeringen föreslår också att elever som läst på introduktionsprogram under vissa förutsättningar ska kunna få den högre bidragsnivån inom studiemedlen vid fortsatta studier på introduktionsprogram, inom vuxen- utbildningen eller på folkhögskola. Regeringen förstärker vidare arbetet med särskilda främjan- demedel och utvecklingsinsatser för bl.a. snabbspår.

Underlätta inträdet på arbetsmarknaden

Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden och skapa enklare vägar till jobb. Till exempel har extratjänster införts, vilket underlättar för bl.a. nyanlända att jobba inom välfärden, där det råder brist på arbetskraft. Anställningsstöden fören- klas och förstärks för att öka arbetsgivares vilja att anställa personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Regeringen gör även särskilda satsningar inom vissa näringar för att skapa fler enklare vägar till jobb, t.ex. inom skogsbruket.

Regeringen ser positivt på diskussionen mellan arbetsmarknadens parter kring nya sätt att förenkla för nyanländas inträde på arbets- marknaden.

Insatser för att fler kvinnor ska delta på arbetsmarknaden

Arbetskraftsdeltagandet har ökat bland utrikes födda kvinnor och män (se diagram 1.6), men är fortsatt alltför lågt särskilt bland kvinnor födda utanför Europa. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter och incitament att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen har därför som målsättning att skillnader i hur kvinnor och män tar ut föräldrapenning och tillfällig föräldra- penning ska minska. Regeringen har även infört en begränsning av antalet föräldrapenningsdagar för föräldrar som kommer till Sverige med barn äldre än ett år. Regeringen presenterar i denna proposition insatser i bl.a. svenska under föräldraledigheten och för att stärka utrikes födda kvinnors företagande, ytterligare främ- jandemedel till Delegationen för unga och nyanlända till arbete, samt resurser till studie- förbunden för uppsökande och motiverande insatser särskilt riktade till utrikes födda kvinnor. En översyn av möjligheterna att öka nyanlända barns deltagande i förskolan ska också utföras.

Diagram 1.6 Arbetskraftsdeltagande bland inrikes och utrikes födda (20–64 år)

Procent
90
88
86
84
82
80
78
76
74
72				Inrikes						Utrikes
70
05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17
Källa: Statistiska centralbyrån.

44

1.5 Sverige ska ha en jämlik kunskapsskola

I skolan läggs grunden för samhällsbygget. Utbildning och bildning ger kunskaper och perspektiv samt möjliggör ett aktivt deltagande i ett demokratiskt samhälle. Alla barn, unga och vuxna ska ges förutsättningar att pröva och utveckla sina kunskaper och förmågor till sin fulla potential. Ingen elev ska lämnas efter och ingen heller hållas tillbaka. Alla elever ska ges goda möjligheter att rustas för vidare studier, arbetsmarknad och samhällsliv. Flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling. Alla skolor ska vara bra skolor.

Efter en lång period av försvagade kunskaps- resultat förbättras nu svenska elevers resultat i internationella mätningar (se diagram 1.7). Samtidigt har ojämlikheten i skolan ökat. För att kunskaperna ska fortsätta öka och ojämlikheten i skolsystemet brytas krävs flera insatser.

Diagram 1.7 Sveriges genomsnittspoäng i PISA för
respektive delområde, 2000–2015
530
520
510
500
490		Matematik
		Läsförståelse
480		Naturvetenskap
470
00	03	06	09	12	15
Källa: OECD.

Alla skolor ska vara bra skolor

För att regeringens mål om en jämlik kunskaps- skola för alla ska nås krävs att resurserna i större utsträckning fördelas efter behov. Jämlikheten i skolan har försämrats över tid, vilket bl.a. har synliggjorts genom att skillnader i resultat mellan skolor har ökat, liksom sociala faktorer- nas betydelse för resultaten (se diagram 1.8). Den senaste PISA-undersökningen visar att fem av sju likvärdighetsindikatorer har försämrats jämfört med PISA 2006. Enligt dessa indikatorer uppvisar Sverige en negativ utveckling vad gäller

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

likvärdighet, och ligger nu på en genomsnittlig nivå i OECD.

Diagram 1.8 Andel elever som uppnått kunskapskraven i
alla ämnen i årskurs 9 efter föräldrarnas högsta
utbildningsnivå
Procent
100
90
80
70
60
50
40						Förgymnasial
30
						Gymnasial
20
10						Eftergymnasial
0
06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16

Källor: Skolverket och Statistiska centralbyrån.

Anm.: I diagrammet korrigeras inte för sammansättningsförändringar inom grupperna över tid.

Skolkommissionen – för en jämlik och stark kunskapsskola

För att få förslag för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan tillsatte regeringen 2015 en skolkommission med representanter från bl.a. forskning och profession. I det slutbetänkande (SOU 2017:35) som kommissionen lämnade i april 2017 visar nulägesbeskrivningen på svagheter i skolans styrning, bl.a. i form av en splittrad ansvarsfördelning och otillräcklig kompensatorisk resursfördelning samt på problem med segregation och ojämlikhet.

Regeringen delar kommissionens bild av nuläget i skolan. Förslagen har remitterats och medel avsätts för flera insatser i denna budget- proposition. För att förstärka resurserna till skolan och i större utsträckning fördela dem efter behov föreslår regeringen i denna proposit- ion en kraftig förstärkning av den statliga finansieringen av skolan i enlighet med förslag från Skolkommissionen. Medlen ska fördelas så att resurserna viktas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund. Bidraget ska vidare vara villkorat, så att de tillförda medlen leder till ökade insatser för jämlikhet, kunskapsutveckling och kvalitet i verksamheten.

Regeringen föreslår att 1 miljard kronor avsätts under 2018 för ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i skolan. För 2019 avsätts 3,5 miljarder kronor och för 2020 och framåt avsätts 6 miljarder kronor.

45

46

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Redan i propositionen Vårändringsbudget för		skolan, en satsning som regeringen nu avser att
2017 påbörjade regeringen arbetet med att		förlänga t.o.m. 2020. Regeringen har också stärkt
fördela ytterligare resurser till grundskolan efter		förskolan, bl.a. genom satsningen på mindre
behov genom insatser för att förbättra behörig-		barngrupper som ger mer tid för varje barn. En
heten till gymnasieskolan i de mest utsatta		översyn ska göras i syfte att öka nyanlända barns
skolorna. Regeringen föreslår att 500 miljoner		deltagande i förskolan. Regeringen föreslår en
kronor avsätts för detta även 2018.		förstärkning och förlängning av Läslyftet.
Skolkommissionen drar slutsatsen att många
huvudmän behöver stöd i bl.a. uppföljning och		Skolplikten ska förlängas
utveckling av skolverksamheten. Regeringen har		Alla barn har rätt att få en bra och likvärdig
tillsatt en utredning som ska göra en översyn av		grund inför grundskolan. Genom tidiga insatser i
de statliga myndigheterna inom skolväsendet,		förskoleklassen kan alla barn få stöd i sin
inklusive ansvarsfördelningen och organi-		utveckling och sitt lärande. Regeringen föreslår
seringen av myndigheterna i syfte att skapa en		därför att skolplikten förlängs med ett år och blir
mer ändamålsenlig	myndighetsstruktur som	tioårig, genom att förskoleklassen blir en
effektivare än i dag kan bidra till en bättre skola.		obligatorisk skolform. När skolan kan räkna
		med att nå alla barn i förskoleklassen kan
		utbildningsperspektivet tydliggöras ytterligare,
Mer kunskap för alla elever		samtidigt som lärandet fortsatt ska utgå från en
		pedagogik som är anpassad till elevernas mognad
Alla elever har rätt att utvecklas och skolan ska		och utvecklingsnivå. Detta är en naturlig
ge alla möjlighet att nå kunskapsmålen, oavsett		utveckling efter att förskoleklassen 2016 fått ett
bakgrund och behov. Det behövs fortsatta		eget avsnitt i läroplanerna, där förskoleklassens
insatser för att lyfta skolorna och elevernas		uppdrag, syfte och innehåll förtydligats och
resultat, inte minst i socioekonomiskt utsatta		förstärkts. Regeringen föreslår vidare kom-
områden.		petensutvecklingsinsatser för förskolelärare samt
Mycket tyder på att fristående skolors		lärare i förskoleklass och lågstadiet. Som fram-
etablering i områden där föräldrar har hög		gått ovan införs dessutom en åtgärdsgaranti
utbildningsnivå bidrar till ökad segregation. I		redan från förskoleklassen som säkerställer att
grundskolan är andelen elever med stark		alla elever i behov av extra anpassningar eller
socioekonomisk bakgrund generellt sett större i		särskilt stöd får rätt stöd i tid.
fristående skolor. Vinstintresset skapar incita-
ment för skolor att inrikta sin verksamhet på		Bättre genomströmning och kvalitet i
mer lönsamma elevgrupper.		gymnasieskolan
		Regeringens mål är att alla ungdomar ska påbörja
Tidiga insatser är avgörande		och fullfölja en gymnasieutbildning. Regeringen
För att inga elever ska halka efter är det		satsar därför bl.a. på att göra yrkesprogrammen
avgörande att stödinsatser sätts in tidigt.		mer attraktiva genom att återinföra grund-
Regeringen har därför avsatt medel för att öka		läggande behörighet till högskolan för elever på
antalet anställda i lågstadiet, en satsning som		yrkesprogrammen och på att förbättra kvaliteten
samtliga Sveriges kommuner tagit del av. Sedan		på introduktionsprogrammen. Redan i prop-
regeringen tillträdde har 20 000 fler personer		ositionen Vårändringsbudget för 2017 inledde
anställts i skolväsendet. Regeringen har lämnat		regeringen arbetet med att stärka introduktions-
förslag om en läsa-skriva-räkna-garanti i		programmen och satsade 150 miljoner kronor.
förskoleklassen och lågstadiet till Lagrådet.		Denna satsning förlängs och förstärks. Rege-
Åtgärdsgarantin ska säkerställa att alla elever i		ringen avser även att återkomma i frågan om ett
behov av extra anpassningar eller särskilt stöd får		återinförande av ett obligatoriskt estetiskt ämne i
rätt stöd i rätt tid. Tidiga insatser är viktiga för		alla nationella program i gymnasieskolan.
barnens självkänsla och möjligheter och
samtidigt effektiva. Det krävs mer omfattande		Investeringar görs för ett attraktivt läraryrke
insatser om de sätts in under de senare skolåren.
Regeringen har även satsat på att stärka den
specialpedagogiska	kompetensen generellt i	Lärarna är nyckeln till att höja elevernas
		kunskapsresultat. Efter många år av minskat

intresse för lärarutbildningen har söktrycket ökat under mandatperioden. Bristen på legitime- rade och behöriga lärare är dock fortfarande ett stort problem. Regeringen har därför vidtagit en rad åtgärder. Sedan 2015 pågår en utbyggnad som uppgår till fler än 10 000 utbildningsplatser inom förskollärar- och lärarutbildningarna. Insatser genomförs för att underlätta vidareut- bildning av obehöriga lärare och av högskole- utbildade som vill bli lärare. För att höja yrkets attraktivitet har regeringen sedan 2016 avsatt 3 miljarder kronor per år till höjda lärarlöner. Nu förstärker regeringen den kompletterande pedagogiska utbildningen för att möjliggöra för fler ämnesutbildade att söka sig till läraryrket.

Det är angeläget att mer stödpersonal anställs i skolorna för att förskollärare, lärare och annan personal ska få mer tid till det pedagogiska mötet med barn och elever. En informationsinsats ska därför genomföras för att uppmärksamma de möjligheter som i dag finns till subventionerade anställningar.

1.6 Sverige ska bli ett fossilfritt välfärdsland

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta till nästa generation. Genom att bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer visar Sverige globalt ledarskap. Det är en central del i det moderna samhälls- bygget.

Samhällsbygget ska vara hållbart och fossilfritt

Klimatet är vår tids ödesfråga. Det är en ekonomisk och moralisk fråga att vår generation måste ta ansvar för att lämna en bättre och tryggare värld till kommande generationer. Effekterna av den globala uppvärmningen märks här och nu. Glaciärer och landisar smälter, samtidigt som antalet extrema väderhändelser ökar. Det behövs ett kraftfullt agerande för att inte undergräva möjligheterna för alla kom- mande generationer.

Sverige ska vara ett föregångsland och bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Minskad klimatpåverkan är på lång sikt förut- sättningen för en utvecklad ekonomi och ett

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ökat välstånd. Sedan 1990 har utsläppen av växthusgaser i Sverige minskat med 25 procent. Världen behöver länder som visar att det går att förena hållbar utveckling med välfärd och god konkurrenskraft. Genom att visa det ledarskapet kan Sverige få med sig fler länder i omställ- ningen. Regeringen anser att en hållbar konsum- tion har stor betydelse för både den enskilde konsumenten och samhället i stort. I strategin för hållbar konsumtion som presenterades i budgetpropositionen för 2017 tar regeringen fasta på behovet av de ökade kunskaperna om konsumtionens konsekvenser för enskilda, samhället och miljön.

Klimatavtalet från Paris är en milstolpe i det globala klimatarbetet. Avtalet slår bl.a. fast att den globala temperaturökningen ska hållas väl under 2 grader och att länderna ska sträva efter att begränsa den till 1,5 grader.

Regeringen är pådrivande både inom FN- systemet och EU för att få det ramverk på plats som krävs för att fullgöra Parisavtalet, inte minst i förhandlingarna om EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) efter 2020. Den utformning av EU ETS som nu förhandlas mellan Europaparlamentet och rådet innebär en tydlig ambitionshöjning avseende utsläpps- minskningarna och ett stärkande av prissignalen i handelssystemet. Regeringen kommer även fortsatt att verka för att minska det totala utsläppsutrymmet i EU ETS.

Sverige inför ett klimatpolitiskt ramverk

Riksdagen beslutade i juni 2017 om ett klimat- politiskt ramverk för Sverige som består av en klimatlag, nya klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Ramverket baseras på överenskommelsen inom den parlamentariska Miljömålsberedningen och är central för klimatpolitiken.

Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, såsom att det ska bedrivas på ett sätt som ger förut- sättningar för klimatpolitiska och budget- politiska mål att samverka. Lagen träder i kraft den 1 januari 2018. Det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder, exempelvis ökade upptag av koldioxid i skog och mark samt investeringar i andra länder,

47

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

tillgodoräknas. Som etappmål bör utsläppen i den sektor som inte omfattas av EU ETS senast 2030 vara minst 63 procent lägre än 1990 och senast 2040 minst 75 procent lägre. För transportsektorn finns ett etappmål som anger att utsläppen från inrikes transporter (förutom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) senast 2030 ska ha minskat med minst 70 procent jämfört med 2010. Det klimatpolitiska rådet ska bistå regeringen med en oberoende utvärdering av om den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen.

Klimatarbetet ska förstärkas ytterligare

Sedan tillträdet hösten 2014 har regeringen genomfört de största satsningarna på miljö och klimat i svensk historia. Under mandatperioden har regeringen därmed lagt grunden för den snabba klimatomställning som krävs för att uppnå långsiktigt hållbara utsläppsnivåer. Rege- ringens politik får tydlig effekt. Naturvårds- verkets prognoser visar att avståndet till att uppnå Sveriges klimatmål med enbart inhemska åtgärder till 2020 har minskat betydligt. Regeringen har tagit stora kliv mot att nå målet enbart genom nationella insatser. I denna proposition tar regeringen ytterligare steg för att uppnå de nya ambitiösa klimatmålen. Klimat- satsningarna för 2018 som regeringen föreslår i denna proposition uppgår till 2,67 miljarder kronor. Totalt är medlen för klimat- och miljöpolitiken inom utgiftsområde 20 drygt 120 procent högre 2018 än genomsnittet 2006– 2014 (se diagram 1.9).

Diagram 1.9 Medel för klimat- och miljöpolitiken

Miljoner kronor
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018
Anm.: Utfall 2006–2016, anslagna medel 2017 och 2018.

För att stimulera klimatarbetet på lokal och regional nivå förstärker och förlänger regeringen Klimatklivet för stöd till kostnadseffektiva

klimatinvesteringar. År 2020 uppgår förstärk- ningen till 2,3 miljarder kronor. Som stöd till processindustrins omställning föreslår rege- ringen ett stöd till innovativa projekt och ny teknik som syftar till att minska process- industrins utsläpp av växthusgaser – Industri- klivet. För detta avsätts 300 miljoner kronor årligen. Regeringens stora klimatpaket stödjer omställning i hela Sverige och innehåller utöver ovan nämnda satsningar även en satsning på internationella klimatinvesteringar, insatser för stärkt klimatanpassning, samt en förlängd och utvecklad satsning på lokal och regional kapacitetsutveckling för energi- och klimat- omställning.

Fossilfria transporter och resor ska främjas

Transportsektorn står för en tredjedel av utsläppen av växthusgaser i Sverige. Minskade utsläpp från transportsektorn är därför av- görande för att nå de långsiktiga klimatmålen. Regeringens ambition är att fossila bränslen ska fasas ut från transportsektorn. Drift och underhåll samt investeringar i tåginfrastruktur ökar avsevärt.

För att bidra i omställningen av vägtrafiken till fordon med lägre utsläpp av koldioxid föreslår regeringen att ett bonus–malus-system för nya lätta fordon införs fr.o.m. den 1 juli 2018, med bonus för fordon med låga utsläpp och höjd fordonsskatt för de med höga utsläpp. Det innebär väsentligt starkare drivkrafter än i dagens fordonsskattesystem. En viktig del i insatserna för att nå en fossilfri fordonsflotta är att skapa långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel. Regeringen föreslår Bränslebytet, en reform bestående av ett reduktionspliktssystem som i kombination med ändrade skatteregler syftar till att minska utsläpp från bensin och dieselbränslen genom ökad inblandning av biodrivmedel.

En skatt på flygresor införs för att bidra till att Sverige ska bli en av världens första fossilfria välfärdsnationer. Flyget beläggs i dag, till skillnad från andra trafikslag, inte med bränsleskatt eller andra miljöskatter. Flyg som startar eller landar utanför EES omfattas inte heller av EU ETS. För att säkerställa att skatten inte innebär ökade driftunderskott vid icke-statliga flygplatser i Norrland tillförs ytterligare medel för detta ändamål. Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet, bland andra Visby Airport på

48

Gotland, ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag.

För att ytterligare öka andelen fossilfria resor i samhället satsar regeringen 350 miljoner kronor per år under tre år på en elfordonspremie, där stöd ges till privatpersoner vid inköp av elcyklar och elmopeder m.m.

Förutsättningarna skiljer sig i grunden mellan stad och land. Allt fler stadsbor kan välja bort bilen. På landsbygden är däremot bilen en nödvändighet. Med bilar som går på el eller biodrivmedel till överkomliga priser kan vi komma ifrån att beroende av bil betyder att man därmed är beroende av olja.

Regeringen avser att ge kommuner möjlighet att minska utsläppen från transporter genom bestämmelser om miljözoner för lätta fordon. Regeringen kommer att låta utreda åtgärder som ökar efterlevnadsgraden av miljözonerna.

Regeringen gör i denna proposition även en treårig satsning på hållbara transporter, som bl.a. innehåller stöd till hemmaladdare, laddpunkter

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

längs det statliga vägnätet och ett särskilt eco- bonus-system för överflyttning av gods från väg till sjöfart. Dessutom föreslår regeringen, i linje med inriktningen i reformen Smart industri, satsningar på elektrifiering av fordonsparken och på biogas som riktar sig mot fordonsindustrin. Denna satsning sker i samverkan med näringsliv och akademi.

Regeringen förstärker också satsningar på produktion av biogas genom att förlänga den höjda budgeten för metanreduceringsersätt- ningen till att även omfatta 2020.

Regeringen kommer att se över det nuvarande systemet för reseavdrag – något som den parlamentariska landsbygdskommittén också föreslagit. Syftet är att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföro- reningar, bidra till klimatmålet för transport- sektorn 2030 och minska skattefelet kopplat till reseavdragen.

49

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Utsläppsgapet minskar

Riksdagen har antagit ett etappmål om att klimatutsläppen ska minska med 40 procent till 2020 jämfört med 1990. Enligt det beslutade målet kan delar av dessa minskningar ske i Sverige och en tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). Den förra regeringens inriktning var att en tredjedel av minskningen skulle kunna ske med hjälp av sådana internationella utsläppskrediter. Rege- ringens ambition är att målet i stället så långt som möjligt ska nås genom nationella insatser.

Bedömningen när regeringen tillträdde var att utsläppen behöver minska med ytterligare 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2020 för att kunna nå etappmålet genom nationella åtgärder. Enligt Naturvårdsverkets uppskattning återstår nu en minskning på knappt en miljon ton koldioxidekvivalenter till 2020. Det indikerar att gapet till att nå målet med enbart nationella utsläppsminskningar har minskat med mer än 75 procent jämfört med när regeringen tillträdde. Som framgår av diagram 1.10. har även Naturvårdsverkets senaste prognos för framtida utsläpp justerats ner sedan regeringen tillträdde.

Diagram 1.10 Nationella utsläpp och prognoser

Miljoner ton koldioxidekvivalenter

90
80
70
60
50
40
30	Historiska utsläpp
	Prognos 2015
20	Prognos 2017

10

0 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034

Källa: Naturvårdsverket.

Anm.: Historiska utsläpp avser Sveriges totala nationella utsläpp exkl. utrikes transporter och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF). De historiska utsläppen räknas om årligen, här återges de historiska utsläpp som användes när 2017 års scenario togs fram.

Stöd till klimatarbetet på lokal och regional nivå genom Klimatklivet, supermiljöbilspremien, elbusspremien, och metanreduceringsersätt- ningen inom jordbruket är några av de satsningar som har bidragit till att minska de inhemska utsläppen. Även höjningen av energi- och koldioxidskatterna samt nedsättning och

undantag av skatt för biobränslen har bidragit till att reducera utsläppen från bl.a. transport- sektorn, fjärrvärme och industrin utanför EU ETS.

Naturvårdsverkets senaste prognos bygger på styrmedel som var i bruk den 30 juni 2016 och visar att målet är möjligt att uppnå genom nationella klimatåtgärder. För att nå det nya etappmålet till 2030, som fastslagits i det klimat- politiska ramverket och innebär att utsläppen ska minska med 63 procent jämfört med 1990, bedö- mer regeringen emellertid att det behövs ytter- ligare utsläppsminskningar om 13–17 miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med dagens nivåer. Regeringen har därför tagit flera initiativ under 2016 och 2017 för att utsläppen ska minska snabbare än tidigare.

Många av förslagen avser transportsektorn, som i dagsläget står för närmare hälften av utsläppen utanför EU ETS. Tre konkreta exempel är förslagen om ett reduktionsplikt- system för ökad inblandning av hållbara biodrivmedel, ett bonus–malus-system för lätta fordon som ger en bonus till köpare av fordon med låga klimatutsläpp och en höjd fordonsskatt för fordon med höga klimatutsläpp, samt en skatt på flygresor. Andra förslag omfattar bl.a. ändrad beräkning av bilförmån, indexering och höjning av energi- och koldioxidskatterna, en premie vid köp av elfordon, satsningar på hemmaladdare och laddpunkter längs det statliga vägnätet, satsningar på elektrifiering av fordon- sparken och biogas samt stöd för överflyttning av gods från väg till sjöfart (eco-bonus).

Regeringen föreslår även en rad åtgärder för att minska utsläppen i andra sektorer. Några exempel är stöd till industrin för att minska sina processutsläpp (Industriklivet), en förstärkning av Klimatklivet, åtgärder för energieffektivise- ring och -rådgivning, investeringsstöd för solceller och kunskapssatsningar. Totalt satsar regeringen i denna proposition över 10 miljarder kronor under perioden 2018–2020 på klimatet på budgetens utgiftssida.

50

Energisystemet ska bli mer hållbart

Sverige ska ha ett robust elsystem, med en hög leveranssäkerhet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. Energiöverenskom- melsen omfattar ett mål om 100 procent förnybar elproduktion 2040 samt ett mål om 50 procent effektivare energianvändning 2030 jämfört med 2005. Regeringen fortsätter arbetet med att genomföra överenskommelsen. I denna proposition satsar regeringen totalt 125 miljoner kronor under 2018–2020 på ett nytt program för energieffektivisering i industrin och 70 miljoner kronor årligen från 2018 för stöd till kommuner för att underlätta för vindkraftsetableringar.

Regeringen förstärker också resurserna till de kommunala energi- och klimatrådgivarna, som har en viktig roll för att se över den totala energianvändningen i hushållen.

Förstärkt solcellssatsning

Regeringen vill öka produktionen av el från solceller och avsätter därför ytterligare ca 2 miljarder kronor totalt över tre år för att utöka och förlänga investeringsstödet för solceller. Regeringens bedömning är att stödnivån bör höjas till 30 procent för alla stödmottagare, från dagens 20 procent för hushåll. Åtgärder ska vidtas för att öka intresset för stödet, främst bland privatpersoner, och för att effektivisera stödgivningen. Då det uppstått köer i systemet kommer stödets utformning och ansöknings- förfarande att ses över, i syfte att de ska förenklas. Regeringen kommer att bl.a. utreda förutsättningarna för och lämpligheten i att låta fler andelsägare av förnybar elproduktion få del av skattereduktionen för mikroproduktion av förnybar el.

Miljöarbetet ska förstärkas

Regeringens ambition är att miljömålen ska nås. Miljömålssystemet är det svenska genom- förandet av de miljömässiga delarna av Agenda 2030. Systemet fortsätter under året att utvecklas med nya etappmål.

Sedan tillträdet hösten 2014 har regeringen kraftigt förstärkt resurserna till miljöområdet samt höjt ambitionerna för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. En direkt följd av detta är markant ökade investeringar i skydd av värdefull skog och marina områden, hundratals

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nya naturreservat samt rustade vandringsleder. En betydande areal har tillförts Natura 2000- nätverket. Sverige har nu nått arealmålet inom etappmålet om att skydda minst 10 procent av de marina områdena genom att öka från 6,7 procent skyddade områden till 13,6 procent på bara ett år. Dessutom har regeringen gjort satsningar på en giftfri vardag. Det innebär bl.a. att det har blivit lättare för kommuner att ställa krav på giftfrihet vid inköp till skolor och förskolor. I denna proposition höjer regeringen ambitionen ytterligare, t.ex. genom insatser för att förbättra havs- och vattenmiljön inom satsningen Rent hav.

Marint skräp är ett av vår tids största miljö- problem. Nästan 13 miljoner ton skräp hamnar i haven varje år, varav det mesta är plast. Regeringen avsätter drygt 100 miljoner kronor per år fram till 2020 för att minska mängden plast som hamnar i haven och i vår natur, hitta nya material som kan användas i stället för plast och samla upp den plast som hamnat fel.

De låga grundvattennivåerna 2016 och 2017 ger en föraning om en framtid där vattenbrist och torka kan bli allt vanligare. Regeringen föreslår därför satsningar på att restaurera och anlägga våtmarker, fördjupa kartläggningen av våra grundvattenresurser samt utveckla läns- styrelsernas arbete med skydd av dricksvatten.

Regeringen föreslår att medel avsätts för att bl.a. minska förekomsten av miljögifter, minska övergödningen och stärka det marina områdes- skyddet för att bidra till att bevara marin biologisk mångfald. Sammantaget uppgår sats- ningarna på Rent hav till över 2 miljarder kronor 2018–2020.

För att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar kommer en satsning på nyckel- biotopsinventering i hela landet att genomföras. Årligen avsätts 250 miljoner kronor under 10 år för att kunna ersätta skogsägare med nyckel- biotopsrika brukningsenheter.

En hållbar stadsutveckling är viktig för att lösa många av klimat- och miljöutmaningarna och kan även bidra till att förbättra människors hälsa. Regeringen vill stärka förutsättningarna för att städerna ska utvecklas till hållbara, hälsosamma och trygga platser. Därför inrättas ett speciellt investeringsstöd för gröna städer fr.o.m. 2018. Regeringen avser att under hösten 2017 presentera en sammanhållen politik för hållbar stadsutveckling.

51

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det finns ett allt större intresse för att hyra, leasa och att köpa begagnat. Det skapas också affärsmodeller för en cirkulär ekonomi som bygger produkter av hög kvalitet med en lång livslängd och som kan repareras eller material- återvinnas. Regeringen avser att verka för cirkulär ekonomi och tillsätter en delegation i detta syfte. Sverige verkar för en öppen, fri och rättvis handel.

1.7 Välfärden ska stärkas

Det gemensamma samhällsbygget ska fortsätta och den generella välfärden utvecklas. Alla ska bidra efter förmåga och alla ska få ta del av det växande välståndet. En väl utformad gemensamt finansierad generell välfärd främjar en god ekonomisk utveckling, samtidigt som den jämnar ut livsvillkoren och bidrar till en ökad jämställdhet. Den generella välfärden är en helt central del i den svenska modellen. En väl utbyggd barn- och äldreomsorg av god kvalitet är central för kvinnors livsvillkor.

Vård, skola och omsorg tillförs över 35 miljarder kronor

Den gemensamt finansierade välfärden bidrar till god ekonomisk utveckling. Nu växer Sverige, ekonomiskt och med fler invånare. Att kvinnor och män lever längre och att fler barn föds är mycket positivt. Samtidigt gör den demografiska utvecklingen med en växande befolkning, särskilt fler barn och äldre, att behoven av välfärdstjänster ökar (se fördjupningsrutan Den demografiska utvecklingen kräver ökade resurser till välfärden). Regeringens satsning på ökad bemanning i äldreomsorgen fortsätter 2018. Den förra regeringen prioriterade sänkta skatter framför att möta dessa utmaningar med tillräckliga investeringar i välfärden.

Regeringens ansvarsfulla finanspolitik har skapat överskott i de offentliga finanserna. Det utrymme som en växande ekonomi skapar gör det möjligt att ge kommuner och landsting bättre förutsättningar att möta de större utmaningar de nu ställs inför. Regeringen har redan tidigare presenterat tillskott till välfärden i kommuner och landsting. De samlade välfärds- satsningarna under mandatperioden har bidragit

till att sysselsättningen inom den kommun- finansierade sektorn har ökat starkt de senaste åren. Satsningarna motsvarar kostnaderna för att anställa nästan 50 000 personer i välfärdssektorn.

För att möta det ökande behovet av välfärds- tjänster föreslår regeringen i denna proposition förstärkta resurser till skolan, vården och omsorgen. Drygt 2 miljarder kronor avsätts till skolan med fokus på att i större utsträckning än tidigare fördela resurser utifrån elevernas socioekonomiska bakgrund. Dessutom föreslås att närmare 5,5 miljarder kronor satsas på att stimulera utvecklingen av tillgänglighet och arbetsmiljö i vården. Förstärkningarna innebär att regeringen 2018 avsätter över 35 miljarder kronor mer till vård, skola och omsorg jämfört med 2014.

Utöver detta avsätter regeringen 5 miljarder kronor 2019 och ytterligare 5 miljarder kronor 2020 för att permanent höja det generella statsbidraget till kommunerna. Tillskotten till välfärden i kommunsektorn minskar behovet av att höja kommunalskatterna och skära ned i verksamheter, samtidigt som de ger kommuner och landsting förutsättningar att utveckla den generella välfärdens verksamheter.

Vinstjakten som incitament hör inte hemma i välfärdssektorn. Resurserna till välfärden ska komma brukarna, eleverna och barnen till del. Inom välfärden bygger systemet på en solidarisk finansiering och tilldelning utifrån behov. Ersättningen till de privata aktörerna bestäms inte av brukarnas betalningsvilja. De privata aktörerna inom välfärden verkar alltså på en kvasimarknad. Vinstjakten måste få ett slut. Regeringen avser att i mars 2018 lägga fram en proposition till riksdagen utifrån betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78). Propositionen kommer bl.a. innefatta förslag om vinstbegränsning och tillståndsplikt.

52

Den demografiska utvecklingen kräver ökade resurser till välfärden

Det är positivt att folk lever längre och att födelsetalen är höga. Samtidigt skapar en växande andel barn och äldre i befolkningen utmaningar för kommunsektorn det kommande decenniet. Även med ökad effektivitet i de kommunala verksamheterna kommer det att krävas statliga tillskott för att motverka kraftiga kommunalskattehöjningar och nedskärningar inom välfärden.

De skattefinansierade tjänsterna inom vården, skolan och omsorgen utnyttjas inte i samma utsträckning i alla åldrar. Diagram 1.11 visar de genomsnittliga utgifterna för olika åldersgrupper aggregerat till fem olika ändamål. Den genom- snittliga årliga konsumtionsutgiften för barn och ungdomar upp till 19 år är ca 150 000 kronor per år. Utgifterna sjunker sedan för att åter stiga snabbt för dem som är 75 år och äldre.

Diagram 1.11 Offentlig konsumtion per capita och ålder 2014

Tusental kronor

450
	Övrigt	Sjukvård
400
	Barnomsorg	Utbildning
350	Äldre- och handikappomsorg
300
250
200
150
100
50

0 0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 80-84 90-94 100+

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Personer i förvärvsaktiv ålder är de som i minst utsträckning använder välfärdstjänster, samtidigt som de bidrar mest till finansieringen av välfärden genom skatteinbetalningar. Fler barn och äldre ökar med andra ord behovet av offentlig konsumtion, medan fler personer i yrkesverksam ålder ökar skatteinkomsterna som ger mer resurser till välfärden. Diagram 1.12 visar att andelen unga och äldre kommer att öka de kommande decennierna, enligt Statistiska centralbyråns prognos. Denna andel skulle dock öka ännu mer om Sverige inte hade haft en nettoinvandring. Eftersom de flesta som kommer till Sverige är under 30 år kommer andelen av befolkningen i förvärvsaktiv ålder att

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bli större de kommande decennierna än om Sverige inte haft en nettoinvandring. Mellan 2017 och 2022 ökar antalet unga upp t.o.m. 19 år och antalet personer som är 75 år och äldre tillsammans tre gånger mer än antalet personer ökar i åldern 20–74 år. Andelen unga och äldre fortsätter öka även efter 2022. Utvecklingen ökar trycket på kommuner och landsting som står för de flesta av välfärdstjänsterna. Det kommunala skatteunderlagets tillväxt förväntas inte öka skatteinkomsterna i samma utsträck- ning som utgifterna växer. För att motverka kommunala skattehöjningar och nedskärningar inom välfärden behövs därför extra statliga tillskott till kommunsektorn de kommande åren.

Diagram 1.12 Andel unga och äldre

Andel av befolkningen som är 0–19 år eller över 74 år, procent
36
35
34
33
32
31
30
2000	2005	2010	2015	2020	2025	2030
Källa: Statistiska centralbyrån, befolkningsframskrivning från april 2017.

53

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Vården ska vara trygg, behovsanpassad och			säker vård för patienten. Regeringen föreslår
jämlik i hela landet			därför att de befintliga satsningarna på sjuk-
			vårdens	personal förstärks fr.o.m.		2018 med
Att hälso- och sjukvård av god kvalitet finns			2 miljarder kronor. Medlen ska användas för att
tillgänglig när man behöver den är en viktig			förbättra	personalsituationen	och	utveckla
faktor för trygga och jämlika livsvillkor.			vårdens verksamheter genom förbättrade arbets-
Regeringen har under våren 2017 aviserat flera			villkor, kompetensutveckling, ökad bemanning
satsningar för att avhjälpa personalbrister och ge			och utvecklade arbetssätt. Därigenom får
förutsättningar för en mer jämlik vård i hela			personal mer tid för patienterna. Regeringen
landet.			föreslår också en utbyggnad av läkarutbild-
I propositionen Vårändringsbudget för 2017			ningen. Sedan 2015 pågår en utbyggnad av
avsattes medel för att bl.a. ytterligare förstärka			utbildningarna till barnmorska,		sjuksköterska
regeringens satsning på förlossningsvården, där			och specialistsjuksköterska. Sammantaget ökar
det finns omfattande utmaningar avseende be-			resurserna till sjukvården med närmare 5,5 mil-
manning och tillgänglighet. Regeringen föreslår			jarder kronor jämfört med tillskotten i budget-
nu att förlossningsvården tillförs		1 miljard	propositionen för 2017.
kronor och att satsningen förlängs till 2022.
Satsningen på kvinnors hälsa fortsätter genom
att livmoderhalscancerscreening i form av gyn-			Barnbidraget höjs
ekologisk cellprovstagning föreslås vara avgiftsfri
fr.o.m. 2018. Barnhälsovården ges ett resur-			Den ekonomiska familjepolitiken är en grund-
stillskott för att vaccination mot rotavirus ska bli			läggande del av den svenska modellen. De
avgiftsfri och för en riktad tillgänglighetssatsning			bärande principerna för regeringens familje-
med bl.a. uppsökande verksamhet. Den växande			politik är en generell välfärd som omfattar alla,
psykiska ohälsan behöver bemötas med ytter-			ett jämställt föräldraskap och barnets bästa i
ligare åtgärder. Regeringen genomför därför en			fokus. Till detta kommer familjepolitikens
utökad satsning om totalt ca 3 miljarder kronor			omfördelande effekter för att öka jämlikheten
t.o.m. 2020 på psykisk hälsa och psykiatri. För			och jämställdheten och minska klyftorna. Det
att främja en god tandhälsa och stimulera			växande välståndet ska komma alla till del. Inom
regelbundna tandvårdsbesök i hela befolkningen			familjepolitiken har regeringen bl.a. höjt
föreslår regeringen att det allmänna tandvårds-			underhållsstödet, flerbarnstillägget och föräldra-
bidraget dubbleras fr.o.m. den 15 april 2018.			penningen.
Regeringen satsar 1 miljard	kronor per år		Denna proposition innehåller ett flertal
2018–2021 för att rätt vård ska ges i rätt tid.			förslag för att förbättra villkoren för familjer
Genom patientmiljarden ska köerna i primär-			med barn. Barnbidragets grundbelopp har varit
vården kortas och samordningen mellan olika			oförändrat sedan 2006. Regeringen föreslår
delar av vården förbättras, samtidigt som den			därför att barnbidraget höjs med 200 kronor i
medicinska kvaliteten bibehålls. Vårdgarantin i			månaden fr.o.m. mars 2018. Även studiebidraget
primärvården ska skärpas så att en medicinsk			inom studiehjälpen för bl.a. gymnasieelever höjs
bedömning kan ges snabbare än i dag. Samtidigt			med samma belopp. Regeringen föreslår också
utvidgas försöksverksamheten med patient-			en höjning av underhållsstödet för äldre barn.
kontrakt till hela landet, för att säkerställa att
patienter får en samordnad plan med informa-
tion om planerade vårdinsatser och att dessa ges			Barn och unga får bättre förutsättningar
inom rimlig tid. Detta är särskilt viktigt för
patienter med komplexa behov och många			I denna proposition görs en stor satsning på
vårdkontakter. Genom samverkan mellan vård-			skolan (se avsnitt 1.5). Den utökade satsningen
givare samt mellan landsting och kommun ska			på psykisk hälsa och psykiatri som beskrivs ovan
vårdens övergångar samordnas och säkras.			innebär bl.a. en satsning på barn- och ungdoms-
Svensk hälso- och sjukvård håller en hög			psykiatrin. Därtill föreslås en satsning på
kvalitet, men på vissa håll råder det brist på			lovaktiviteter för barn och en satsning för att
arbetskraft. Personalbrist och	en	ansträngd	möjliggöra för kommuner att erbjuda avgiftsfri

arbetsmiljö gör det svårt att skapa en trygg och

54

simskola för barn. Avgiftsfri kollektivtrafik införs för skolungdomar under sommarlovet.

Situationen inom socialtjänsten är fortsatt ansträngd. Vidare är psykisk ohälsa bland barn och unga ett samhällsproblem. Regeringen avsätter därför 250 miljoner kronor till den sociala barn- och ungdomsvården.

Skatteklyftan mellan pensionärer och löntagare ska avskaffas

Pensionärer har rätt till ekonomisk trygghet under sin ålderdom. De flesta pensionärer har ett långt yrkesliv bakom sig och har bidragit till att bygga vår välfärd. En konsekvens av de jobbskatteavdrag som infördes av den förra regeringen är att pension i flera fall beskattas hårdare än lön. Det är både principiellt fel och fördelningspolitiskt dåligt. Den orättvisa skill- naden i beskattning ska avskaffas. Regeringen avser att sluta klyftan i beskattning fullt ut till 2020. För 2018 föreslås att skatten sänks så att klyftan sluts för inkomster upp till ca 17 000 kronor i månaden. Skatten sänks även för äldre med inkomster upp till ca 35 000 kronor i månaden.

Bostadstillägget har en stor betydelse för att minska den ekonomiska utsattheten bland såväl pensionärer som personer med sjuk- och aktivitetsersättning. Regeringen har därför tidigare höjt ersättningsgraden i bostadstillägget. Regeringen föreslår nu ytterligare förstärkningar av bostadstillägget, med dels en höjd ersättnings- grad upp till nuvarande boendekostnadstak, dels en ny ersättningsnivå upp till ett högre tak för boendekostnaden.

Sjuk- och aktivitetsersättningen stärks

Personer som har sin försörjning från sjuk- ersättning får varken jobbskatteavdrag eller det förhöjda grundavdraget för äldre. De har ofta en långvarig låg ekonomisk standard. Detsamma gäller för dem med aktivitetsersättning. För att förbättra situationen för dessa personer föreslår regeringen att en skattereduktion för sjuk- ersättning och aktivitetsersättning införs fr.o.m. 2018. Dessutom föreslås garantinivån i sjuk- och aktivitetsersättningen höjas fr.o.m. den 1 juli 2018.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Sjukförsäkringen ska värnas

Allmänna socialförsäkringar är en central del i den svenska modellen. De har under lång tid bidragit till att skapa trygghet och motverka ekonomisk utsatthet. Sjukförsäkringen ska skydda mot inkomstbortfall när arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. Återgång i arbete ska stödjas. Inkomstbortfallsprincipen i försäkringen har dock försvagats i takt med att de reala inkomsterna har ökat, samtidigt som taket för vilken ersättning som högst kan utgå under en längre period varit oförändrat. Regeringen föreslår därför att taket i sjuk- försäkringen höjs från 7,5 till 8 prisbasbelopp fr.o.m. den 1 juli 2018. Det är viktigt att en försäkringsmässig och rättssäker tillämpning av sjukförsäkringen kombineras med ett bra stöd för individen i de olika skedena i sjuk- skrivningsprocessen.

Fusk med skatter och bidrag ska motverkas

Det ska vara ordning och reda i välfärds- systemen. Att stöd bara går till dem som har rätt till det är en förutsättning för tilliten till våra gemensamma trygghetssystem. Regeringen har därför sett över regelverk, tillsatt utredningar och genom sina myndigheter verkat för att stöd ska användas till det de är avsedda för och inte utbetalas till oseriösa aktörer eller kriminella. Regeringen avser att fortsätta detta arbete.

Regeringen avser att återkomma till behovet av skärpningar i bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet. Det kan t.ex. finnas anledning att utvidga den underrättelseskyldig- het som finns för främst myndigheter när det finns anledning att misstänka felaktiga utbetal- ningar till att även omfatta bl.a. utbetalningar till enskilda som går via företag. I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet (SOU 2017:37) anses att det finns skäl att se över Bolagsverkets uppdrag i syfte att stärka dess roll i det brottsförebyggande arbetet. Regeringen avser att analysera vidare om utbetalningarna i välfärds- systemet kan samordnas. Att myndigheter har möjlighet att utbyta information mellan sig är en annan åtgärd som kan förbättra kontroll- verksamheten. Utöver att motverka fusk och bedrägerier kan en förbättrad kontroll- verksamhet även bidra till att förhindra t.ex. penningtvätt och terrorfinansiering. Terrorist-

55

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

organisationer och enskilda med koppling till terrorism hittar nya och fler tillvägagångssätt för att finansiera sin verksamhet. Det kräver att myndigheterna kontinuerligt uppmärksammar risker och identifierar motåtgärder.

Kvaliteten i olika register och i hanteringen vid utfärdande av identitetshandlingar ska höjas. Centrala studiestödsnämnden får ökade resurser bl.a. för att återbetalningen av obetalda studieskulder bland utlandsbosatta ska öka. Regeringen kommer också att skärpa insatserna mot s.k. fordonsmålvakter.

Ett välfungerande skattesystem där var och en gör rätt för sig är en förutsättning för den svenska modellen och vår skattefinansierade välfärd. Regeringen fortsätter arbetet mot skattefusk och skatteundandragande och aviserar ett antal åtgärder i denna proposition, bl.a. att utöka kravet på att föra personalliggare till att omfatta fler verksamheter. Regeringen kommer även att se över F-skattesystemet för att bekämpa skattefusk och skatteundandragande. Dessutom kommer regeringen att se över bestämmelsen om att skattetillägg inte får tas ut vid rättelser på eget initiativ.

Kulturen ska vara tillgänglig för alla

Regeringen anser att människor i alla delar av landet ska ha möjlighet att både utöva och ta del av konst och kultur. I denna proposition lämnar regeringen därför flera betydande förslag i syfte att skapa bättre villkor för kulturskapare och öka tillgängligheten till kultur. En stark och oberoende kultursektor är en viktig del av en välfungerande demokrati. Mot den bakgrunden genomför regeringen en satsning för att förbättra förutsättningarna för den fria konsten i hela landet. Stipendier och ersättningar till konstnärer utökas. Medlen till fria grupper inom scenkonstområdet förstärks och stödet till bild- och formområdet ökas. Även stöden till konstnärlig gestaltning av den gemensamma miljön samt till litteratur- och kulturtidskrifter höjs. Totalt avsätts 115 miljoner kronor årligen fr.o.m. 2018. För att förbättra förutsättningarna att rekrytera lärare till kulturskolan föreslår regeringen en permanent satsning på ett kulturskolekliv för fler utbildningsplatser, fortbildningsinsatser m.m.

Regeringen verkar även för ett högt och mer jämlikt valdeltagande. Det är viktigt att valdelta-

gandet ökar i de grupper som i mindre utsträck- ning än andra röstar, såsom unga, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning. Det är angeläget att valdeltagandet ökar i socioekono- miskt svaga områden där valdeltagandet är särskilt lågt enligt Statistiska centralbyråns analyser. Vidare anser regeringen att en mångfald av fria medier i hela landet är en förutsättning för en väl fungerande demokrati. I denna proposit- ion finns därför förslag som syftar till att skapa bättre tillgång till kvalitetsjournalistik oavsett var i Sverige man bor. Regeringen föreslår även att reklamskatten för dagspressen (annonser i perio- diska publikationer som inte utgör annonsblad, katalog eller program) ska slopas fr.o.m. 2018. Regeringen avser 2018 återkomma med förslag om ett moderniserat stöd till medier med ut- gångspunkt i Medieutredningens slutbetänkande (SOU 2016:80).

Över tid har antalet folkbibliotek och biblioteksfilialer minskat, vilket är en oroväck- ande trend som inte minst drabbar människor som lever på landsbygden. Regeringen gör därför en kraftfull satsning om 250 miljoner kronor per år 2018–2020 för att öka tillgängligheten till biblioteksverksamhet i hela landet.

1.8 Sverige ska vara tryggt

Sverige ska vara ett land där alla kan vara trygga oavsett var de bor. För regeringen är det centralt att fler brott förhindras och att fler brott klaras upp. Det gäller vardagsbrott, grövre brott och brottslighet som utgör ett hot mot det demo- kratiska samhället, som organiserad brottslighet, terrorism och hatbrott. Terrorism hotar männi- skors liv och trygghet, internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och våra grund- läggande fri- och rättigheter. Hela samhället måste arbeta mot terrorismen, dess grundorsaker samt motverka dess driv- och dragningskrafter.

Ojämlika livsvillkor mellan människor och segregation mellan bostadsområden riskerar att skada samhörighet och tillit bland medborgarna. Det kan leda till minskad trygghet, ökat utan- förskap och minskat förtroende för samhälleliga institutioner. Stora framtidsinvesteringar och reformer för ekonomisk jämlikhet ökar tilliten och sammanhållningen och kan därmed mot- verka rädsla och rasism. För att skapa ett tryggt samhälle behövs därför såväl en aktiv och inklu-

56

derande välfärdspolitik som ett strategiskt och målmedvetet brottsförebyggande och brotts- bekämpande arbete. Regeringen bekämpar både brott och brottens orsaker.

Det säkerhetspolitiska läget i omvärlden har försämrats över tid, inte minst i Sveriges närområde. Regeringen stärker därför total- försvarets förmåga, samt fördjupar samverkan med andra länder och organisationer för ökad säkerhet.

Tryggheten ska öka i hela landet

Polismyndigheten står inför flera krävande utmaningar. Polisen ska finnas närmare med- borgarna i hela landet och stärka sin förmåga att kunna motverka brottslighet. Utredningsverk- samheten behöver fortsatt stärkas och utvecklas, liksom bekämpningen av den organiserade brottsligheten och det dödliga våldet. Den nationella säkerhetsstrategin och strategin mot terrorism ställer också ökade krav på Polismyndigheten. För att öka tryggheten och bekämpa den alltmer komplexa brottsligheten behövs det fler poliser och civilanställda i Polismyndigheten. Polisen behöver även stärka arbetet mot miljö- och arbetsmiljöbrott. Regeringen förstärker därför resurserna till myndigheten med 7,1 miljarder kronor under perioden 2018–2020. Regeringen föreslår också tillskott till Säkerhetspolisen för att bl.a. förstärka arbetet med kontraterrorism och säkerhetsskydd. Regeringen föreslår vidare att Trafikverket tillförs resurser för att öka tryggheten och säkerheten på järnvägsstationer.

Regeringen föreslår också ökade resurser till Kriminalvården, bl.a. för att möjliggöra en långsiktig utveckling av myndighetens återfalls- förebyggande arbete samt isoleringsbrytande åtgärder.

Ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism inrättas vid Brottsförebyggande rådet. Centret ska bl.a. bidra till förstärkta nationella insatser och ge stöd till lokala aktörer i arbetet mot våld och terrorism samt vad gäller återvändande terroriststridande.

Sverige ska vara ett land som är tryggt för såväl kvinnor som män. Den nya jämställdhets- myndigheten som inleder sitt arbete i januari 2018 blir central för hela jämställdhetspolitikens genomförande. Regeringen avsätter också

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

resurser för förstärkta insatser mot heders- relaterat våld och förtryck.

Det är av stor betydelse att kunna säkerställa en långsiktigt hållbar och väl fungerande nationell alarmeringstjänst. Regeringen föreslår därför ett tillskott till SOS Alarm för 2018–2020.

Statens institutionsstyrelse har under de senaste tre åren haft en hög efterfrågan på platser inom framför allt ungdomsvården, men även inom missbruksvården. Regeringen föreslår att medel tillförs för att skapa förutsättningar för myndigheten att utöka antalet vårdplatser.

Såväl privatpersoner som företag och myndig- heter är beroende av välfungerande it. Rege- ringen arbetar kontinuerligt med att ge goda förutsättningar för myndigheternas it-utveckling och informationssäkerhetsarbete. Regeringen föreslår därför att Myndigheten för samhälls- kydd och beredskap får ytterligare medel för att stärka myndighetens arbete med informations- säkerhet. Som en del i arbetet har regeringen gett Post- och telestyrelsen i uppdrag att lämna förslag till en förvaltningsmodell för skyddade it-utrymmen för offentliga aktörer som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Därutöver har Försäkringskassan fått i uppdrag att under tre år erbjuda samordnad och säker it-drift för vissa myndigheter.

Sverige ska hålla ihop

Med en hög grad av tillit och samhörighet mellan människor byggs ett starkare Sverige. En sådan utveckling hotas dock av ojämlika livsvillkor mellan människor och den segregation som därmed uppstår mellan bostadsområden. Regeringen vill motverka segregationen och öka jämlikheten genom såväl generella som riktade insatser för att bl.a. minska arbetslösheten, bekämpa brott, öka tryggheten och förbättra skolresultaten i socialt utsatta områden. Regeringen satsar därför bl.a. mer på skolor med många elever som har sämre socioekonomiska förutsättningar. Regeringen vill motverka bostadssegregation, trångboddhet och akut hemlöshet. Diskriminering ska aktivt motverkas och demokratisk delaktighet främjas. I juli 2016 presenterade regeringen ett långsiktigt reform- program för att minska segregationen. Inrättandet av Delegationen mot segregation är ett led i regeringens arbete för minskad segregation 2017–2025. För att främja en god

57

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utveckling i hela Sverige genomför regeringen en tioårig satsning i socioekonomiskt eftersatta kommuner och områden. Regeringen avsätter 500 miljoner kronor 2018, 1,5 miljarder kronor 2019 och 2,5 miljarder kronor från 2020 för utveckling av områden med stora utmaningar i syfte att stärka lokal ekonomisk och social utveckling. Kriterier för att ta del av medlen kan exempelvis vara lågt valdeltagande, hög arbets- löshet, låg utbildningsnivå och sysselsättnings- grad.

Gränserna ska vara säkra

Sverige ska vara ett öppet och välkomnande land. Samtidigt behövs ordning och reda vid Sveriges gränser för att upprätthålla säkerhet och trygghet.

Illegal handel med narkotika och vapen bidrar till förekomsten av grov brottslighet i samhället, inte minst i socialt utsatta områden. Det gör att många människor känner sig otrygga. Rege- ringen anser att insatserna för att stoppa den illegala handeln med narkotika och vapen redan vid gränsen bör stärkas. Fusk vid deklarering av varor innebär vidare orättvis konkurrens för företag. För att bekämpa fusk i varuflödet och för att stoppa smuggling av narkotika och vapen m.m. ska tullkontrollerna vid gränserna öka. För detta tillförs Tullverket medel. För att bekämpa illegal handel med alkohol som bl.a. förs in till Sverige av de s.k. spritbussarna höjs transport- tillägget från 20 till 40 procent.

De tillfälliga ID-kontrollerna som regeringen införde i början av 2016 har kunnat avskaffas, medan de tillfälliga inre gränskontrollerna kvar- står och har förstärkts. Sverige har en reglerad invandring och asylrätten ska värnas. Regeringen anser att de som fått ett lagakraftvunnet av- eller utvisningsbeslut ska återvända så snart som möjligt. Situationen för ensamkommande avseende långa handläggningstider ska för- bättras.

Totalförsvaret ska stärkas

Sveriges försvars- och säkerhetspolitik syftar ytterst till att garantera landets politiska oberoende och självständighet.

Till följd av det försämrade säkerhetspolitiska läget över tid ser regeringen ett fortsatt behov av

att förstärka totalförsvaret. Regeringspartierna har tillsammans med Moderaterna och Centerpartiet kommit överens om ytterligare åtgärder och väsentliga resursförstärkningar om 2,7 miljarder kronor årligen fr.o.m. 2018 för en ökad operativ förmåga i krigsförbanden och förstärkt förmåga inom totalförsvaret.

Förstärkningarna möjliggör prioritering av åtgärder för att säkerställa att samtliga krigs- förband ökar sin krigsduglighet och förmågan att samtidigt kunna mobilisera hela krigs- organisationen i händelse av höjd beredskap. Inom det civila försvaret ska bl.a. kommunernas, landstingens, övriga bevakningsansvariga myndigheters och länsstyrelsernas arbete med totalförsvarsplaneringen fortsatt stärkas. Regeringen föreslår även förstärkningar av det psykologiska försvaret.

Det demokratiska samhällets sårbarhet för angrepp och påverkan från externa aktörer i form av bl.a. it-attacker och informations- påverkan ska minskas. Ytterligare åtgärder ska därför genomföras för att stärka arbetet med samhällets informationssäkerhet och med dess förmåga att motstå angrepp på viktiga samhällsfunktioner.

Internationell samverkan och utvecklingssamarbete ger ökad säkerhet

En hörnsten i svensk säkerhetspolitik är att bygga säkerhet i samverkan med andra länder och organisationer. Mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska situationen i vårt närområde fortsätter Sveriges bi- och multi- laterala försvars- och säkerhetspolitiska sam- arbeten att förstärkas.

Sveriges bistånd har förstärkts under mandatperioden. År 2018 föreslås biståndsramen uppnå 1 procent av BNI, från att ha legat på 0,96 procent 2014. I kombination med en stark BNI-utveckling innebär detta att regeringens politik lett till en betydande förstärkning av biståndet. Utvecklingssamarbetet ska i huvudsak vara inriktat på de länder där behoven är mest omfattande, resurserna är minst och där ett svenskt deltagande ger störst mervärde. Fokus ska läggas på ett effektivt bistånd i konflikt- drabbade områden, där mänskliga rättigheter, liksom flickors och kvinnors rättigheter samt sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), kränks och på hur biståndet ska bidra

58

					P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
till genomförandet av Agenda 2030. Politiken			där den ekonomiska utvecklingen inte är lika
för global utveckling (PGU) är ett verktyg för			god.
att effektivisera det gemensamma arbetet mot de
globala målen och Agenda 2030. Klimatföränd-			Fördelningen blir jämnare
ringarna medför också stora utmaningar. Sverige
ska vara ledande i internationellt klimat-
samarbete. Regeringen föreslår därför betydande			Regeringens samlade politik under mandatperi-
resursförstärkningar på området.			oden har bidragit till en mer jämlik fördelning.
Konflikterna i världen växer och närområdet			Regeringen har genomfört betydande satsningar
präglas av tilltagande osäkerhet. Det är centralt			på vård, skola och omsorg, liksom ett antal
att värna FN:s roll att upprätthålla folkrätten.			reformer riktade till hushåll med låga inkomster.
Sverige är medlem i FN:s säkerhetsråd 2017 och			De höjningar av inkomstskatten som har
2018. Sverige ska verka för att FN ska arbeta mer			bedömts vara nödvändiga för att finansiera dessa
med	fredsbyggande	och konfliktförebyggande,	viktiga satsningar har riktats mot dem med höga
liksom för att åtgärder för att främja dialog och			inkomster.
kvinnors inflytande i fredsprocesser ska stärkas.			Reformerna i denna proposition innebär en
Regeringen kommer att verka för att genom-			fortsättning på detta arbete. Både den ekvivale-
förandet av EU:s globala strategi utvecklar EU:s			rade disponibla inkomsten och den utökade
civila och militära krishanteringsförmåga. Sverige			inkomsten bedöms i genomsnitt öka i alla
kommer också att bidra med riskreducerande			inkomstgrupper	till	följd av	reformerna
och förtroendeskapande åtgärder i andra			(se diagram 1.13). Reformerna bedöms ha en
organisationer såsom Europarådet och OSSE.			tydligt utjämnande fördelningspolitisk profil där
Sverige fortsätter att stödja mänskliga rättigheter			effekten är störst i de lägre inkomstgrupperna.
och	demokrati,	yttrandefrihet, oberoende	Effekten på den utökade inkomsten varierar
medier och motståndskraft mot desinformation.			inom inkomstgrupperna. Inom varje grupp
			påverkas dock	de	allra flesta	positivt av

reformerna (se diagram 1.14).

1.9 Fördelningseffekter av regeringens politik

Fördelningspolitiken ska bidra till att tillväxt och välfärd kommer alla till del så att levnads- villkoren och livschanserna utjämnas mellan individer och grupper i samhället.

En del av omfördelningen sker via skatter och transfereringar som direkt påverkar de disponibla inkomsterna. En annan viktig del av omfördelningen i den svenska modellen är offentligt finansierade välfärdstjänster som vård, skola och omsorg. Ett utökat inkomstbegrepp, som utöver disponibel inkomst även tar hänsyn till välfärdstjänster, ger en mer komplett bild av politikens effekter. Samtidigt är den utjämning av livschanser som sker genom välfärdstjänster, inte minst utbildning, av en vidare betydelse än vad som framgår av sådana ekonomiska beräkningar som görs i denna proposition. Dessa effekter är dock svåra att mäta.

Ytterligare ett viktigt område för fördelnings- politiken rör omfördelning mellan olika delar av landet, för att säkerställa att god offentlig service och välfärd även finns att tillgå i delar av landet

Diagram 1.13 Genomsnittlig effekt på utökad inkomst i olika inkomstgrupper till följd av reformer i budgetpropositionen för 2018

Procent

2,0

	Bidrag från välfärdstjänster
1,5	Bidrag från disponibel inkomst

1,0

0,5

0,0

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Låg inkomst								Hög inkomst
		Inkomstgrupp (ekvivalerad disponibel inkomst)

Anm.: Utökad inkomst är ekvivalerad disponibel inkomst plus subventioner för individuella välfärdstjänster som t.ex. barnomsorg, utbildning och hälso- och sjukvård. De totala subventionerna räknas samman för varje hushåll och fördelas lika på alla i hushållet.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

59

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Diagram 1.14 Andel i olika inkomstgrupper som får en förändrad utökad inkomst till följd av reformer i budgetpropositionen för 2018

Procent
100					Högre		Oförändrad/marginell				Lägre
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1		2	3			4	5	6	7	8		9	10
	Låg inkomst											Hög inkomst
				Inkomstgrupp (ekvivalerad disponibel inkomst)

Anm.: Individer som beräknas få en förändring av sin utökade inkomst som är mindre än 50 kronor per månad placeras i kategorin Oförändrad/marginell.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män ökar

Regeringens politik under mandatperioden har stärkt den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män (se 2017 års ekonomiska vårproposition, bilaga 2). Kvinnor gynnas i större utsträckning än män av reformerna även i denna proposition och därmed stärks den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män ytterligare. För kvinnor beräknas refor- merna innebära att den individuella, utökade inkomsten i genomsnitt ökar med ca 0,9 pro- cent, jämfört med en ökning med ca 0,7 procent för män (se diagram 1.15).

Diagram 1.15 Effekt på individuell utökad inkomst för kvinnor respektive män (20 år och äldre) till följd av reformer i budgetpropositionen för 2018

Procent

1,0
	Bidrag från välfärdstjänster
0,8	Bidrag från individuell disponibel inkomst
0,6
0,4
0,2
0,0

Kvinnor Män

Anm.: Individuell utökad inkomst är individuell disponibel inkomst plus subventioner för individuella välfärdstjänster som t.ex. barnomsorg, utbildning och hälso- och sjukvård. De totala subventionerna räknas samman för varje vuxen i hushållet. Summan av barnens subventioner delas jämt på de vuxna i hushållet.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

60

2

Förslag till riksdagsbeslut

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

vad gäller den ekonomiska politiken och förslag till statens budget för 2018

1. godkänner riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (avsnitt 1),

2. fastställer utgiftstaket för staten inklusive

ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till följd av tekniska justeringar till 1 337 miljarder kronor för 2018 och 1 397 miljarder kronor för 2019 (avsnitt 5.2),

3. fastställer utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till 1 471 miljarder kronor för 2020 (avsnitt 5.2),

4. fastställer målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) till i genomsnitt en tredjedels procent av bruttonationalprodukten över en konjunkturcykel fr.o.m. 2019 (avsnitt 5.6),

5. fastställer ett riktmärke för nivån på den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld (Maastrichtskulden) till 35 procent av bruttonationalprodukten fr.o.m. 2019 (avsnitt 5.6),

6. godkänner beräkningen av inkomster i statens budget för 2018 (avsnitt 7.1 och bilaga 1 avsnitt 2),

7. godkänner den preliminära beräkningen av inkomster i statens budget för 2019 och 2020 som riktlinje för regeringens budgetarbete (avsnitt 7.1 och tabell 7.3),

8. beslutar om fördelning av utgifter på utgiftsområden för 2018 (avsnitt 8.1 och tabell 8.2),

9. godkänner beräkningen av förändringen av anslagsbehållningar för 2018 (avsnitt 8.1 och tabell 8.2),

10. godkänner beräkningen av utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget för 2018 (avsnitt 8.1 och tabell 8.2),

11. godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för 2019 och 2020 som riktlinje för regeringens budgetarbete (avsnitt 8.2 och tabell 8.3),

12. bemyndigar regeringen att under 2018 ta upp lån enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203) (avsnitt 9.2),

13. godkänner beräkningen av Riksgälds- kontorets nettoutlåning för 2018 (avsnitt 9.2 och tabell 9.10),

14. godkänner beräkningen av den kassa- mässiga korrigeringen för 2018 (avsnitt 9.2 och tabell 9.10),

15. bemyndigar regeringen att för 2018 besluta

om lån i Riksgäldskontoret för investe- ringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet som inklusive tidigare gjord upplåning uppgår till högst 39 900 000 000 kronor (avsnitt 10.2),

16. bemyndigar regeringen att för 2018 besluta om krediter för myndigheternas ränte- konton i Riksgäldskontoret som inklusive tidigare utnyttjade krediter uppgår till högst 13 800 000 000 kronor (avsnitt 10.2),

63

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

17. bemyndigar regeringen att under 2018, med de begränsningar som följer av 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen (2011:203), besluta att ett anslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om ett riksdagsbeslut om ändring av anslaget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten (avsnitt 10.7).

vad gäller skattefrågor och andra förslag som ligger till grund för beräkningen av statens inkomster

18. antar förslaget till lag om skatt på flygresor (avsnitt 3.1 och 6.21),

19. antar förslaget till lag om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (avsnitt 3.2 och 6.15),

20. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam (avsnitt 3.3 och 6.25),

21. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1986:468) om avräkning av utländsk skatt (avsnitt 3.4 och 6.3),

22. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta (avsnitt 3.5 och 6.4),

23. antar förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) (avsnitt

3.6 och avsnitt 6.27)

24. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt (avsnitt 3.7 och 6.23),

25. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt (avsnitt 3.8 och 6.23),

26. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (avsnitt 3.9, 6.15, 6.19, 6.20 och 6.23),

27. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus (avsnitt

3.10 och 6.17),

28. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks- varor och energiprodukter (avsnitt 3.11,

6.23 och 6.24),

29. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall (avsnitt 3.12 och 6.17),

30. antar förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) (avsnitt 3.13, 6.2, 6.3, 6.5, 6.6 och 6.11),

31. antar förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) (avsnitt 3.14 och 6.6),

32. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (avsnitt 3.15 och 6.23),

33. antar förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) (avsnitt 3.16 och 6.16),

34. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (avsnitt 3.17 och avsnitt 6.15)

35. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat (avsnitt 3.18 och 6.20),

36. antar förslagen till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) (avsnitt 3.19, 3.20, 6.3, 6.6 och 6.23),

37. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (avsnitt 3.21, 6.18 och 6.19),

38. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1053) om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021 (avsnitt 3.22 och 6.10),

39. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik (avsnitt 3.23 och 6.17) ,

40. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (avsnitt 3.24, 6.19 och 6.20),

41. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteför- farandelagen (2011:1244) (avsnitt 3.25, 6.19, 6.20 och 6.25),

42. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1079) om ändring i lagen (2016:506) om ändring i lagen (2015:750) om ändring i

64

lagen (1994:1776) om skatt på energi (avsnitt 3.26 och 6.18),

43. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteför- farandelagen (2011:1244) (avsnitt 3.27 och 6.6),

44. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) (avsnitt 3.28, 6.20 och 6.23),

45. antar förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) (avsnitt

3.29 och 6.21),

46. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) (avsnitt 3.30, 6.20, 6.21 och 6.23),

47. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2017:410) om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (avsnitt 3.31, 6.19 och 6.20),

48. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (avsnitt

3.32 och 6.15),

49. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2017:000) om reduktion av växthusgas- utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (avsnitt 3.33 och 6.15),

50. antar förslaget till lag om ändring i lagen (2017:000) om reduktion av växthusgas- utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (avsnitt 3.34 och 6.15),

51. godkänner att regeringen under 2018

genom försäljning överlåter fastigheten Stockholm Silvieberg 3 i Stockholm (avsnitt 7.4),

52. godkänner att regeringen från försäljnings- intäkterna vid en försäljning enligt 51 får avräkna dels det belopp som behövs för att lösa lån i Riksgäldskontoret som hör till fastigheten, dels de direkta försäljnings- kostnader som uppkommer för staten (avsnitt 7.4),

53. godkänner att regeringen under 2018 genom försäljning överlåter fastigheten Stockholm Lysbomben 1 i Stockholm (avsnitt 7.4),

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

54. godkänner att regeringen från försäljnings- intäkterna vid en försäljning enligt 53 får avräkna dels det belopp som behövs för att lösa lån i Riksgäldskontoret som hör till fastigheten, dels de direkta försäljnings- kostnader som uppkommer för staten (avsnitt 7.4),

55. godkänner att regeringen under 2018 genom försäljning överlåter fastigheten Stockholm Smyrna 5 i Stockholm (avsnitt 7.4),

56. godkänner att regeringen från försäljnings- intäkterna vid en försäljning enligt 55 får avräkna dels det belopp som behövs för att lösa lån i Riksgäldskontoret som hör till fastigheten, dels de direkta försäljnings- kostnader som uppkommer (avsnitt 7.4),

57. godkänner att regeringen under 2018 genom försäljning överlåter del av fastig- heterna Järnvägen 100:1 i Boden, Gullbergsvass 703:6 i Göteborg, Stora Älberg 2:2 i Hallsberg, Järnvägen 1:1 i Malmö, Butängen 2:1 i Norrköping och Ånge 30:1 i Ånge samt fastigheterna Brynäs 92:4 i Gävle och Tågordningen 1 i Stockholm (avsnitt 7.4),

58. godkänner att regeringen från försäljnings- intäkterna vid en försäljning enligt 57 får avräkna dels det belopp som behövs för att lösa lån i Riksgäldskontoret som hör till fastigheterna, dels de direkta försäljnings- kostnader som uppkommer för staten (avsnitt 7.4).

65

3

Lagförslag

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

3.1 Förslag till lag om skatt på flygresor

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Skatt ska betalas till staten enligt denna lag för kommersiella flygresor och för flygresor med svenskt statsflyg (flygskatt).

Uttryck i lagen

2 § I denna lag avses med

1. flygföretag:

a) en fysisk eller juridisk person som innehar ett giltigt drifttillstånd eller motsvarande tillstånd som ger personen rätt att utföra kommersiella flygresor,

b) den som svarar för driften av det svenska statsflyget,

2. flygplats: ett mark- eller vattenområde som helt eller delvis har inrättats så att flygplan ska kunna ankomma, avgå samt röra sig på marken eller vattnet,

3. flygande personal: varje person ombord på ett flygplan som

a) flyger flygplanet,

b) tar hand om teknisk övervakning, underhåll eller reparation,

c) är ansvarig för säkerheten för passagerare i kabinen, eller

d) ger service till passagerarna.

Skattepliktens omfattning

3 § Flygskatt ska betalas för passagerare som reser från en flygplats i Sverige i ett flygplan som är godkänt för fler än tio passagerare.

Undantag från skatteplikt

4 § Flygskatt ska inte betalas för

1. barn under två år,

69

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2. passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång,

3. flygande personal som är i tjänst under flygningen,

4. passagerare som ankommit till en flygplats i Sverige och därifrån fortsätter flygresan med samma flygplan (transitpassagerare) enligt vad som framgår av resedokumentationen, eller

5. passagerare som ankommit till en flygplats i Sverige och därifrån fortsätter med ett annat flygplan (transferpassagerare) om den efterföljande flygningen enligt vad som framgår av resedokumentationen påbörjas inom 24 timmar.

Skattskyldighet

5 § Det flygföretag som utför flygningen är skattskyldigt.

Skattskyldighetens inträde

6 § Skyldighet att betala skatt inträder när flygplanet lyfter från en flygplats i Sverige.

Skattens storlek

7 § Skatten ska betalas med

– 60 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1 till denna lag,

– 250 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 2 till denna lag, och

– 400 kronor per passagerare som reser till en annan slutdestination.

Med slutdestination avses den destination som framgår av rese- dokumentationen.

Skatteomräkning

8 § För kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår ska flygskatt tas ut med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i 7 § angivna skattebeloppen multiplicerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2017.

Flygskattebeloppen avrundas till hela kronor.

Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som enligt denna paragraf ska tas ut för påföljande kalenderår.

Förfarandet

9 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Denna lag träder i kraft den 1 april 2018.

70

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Bilaga 1 till lag om skatt på flygresor

Land

Albanien

Andorra

Belgien

Bosnien och Hercegovina Bulgarien

Cypern

Danmark

Estland

Finland Frankrike Grekland Irland Island Italien Kosovo Kroatien Lettland

Liechtenstein Litauen Luxemburg Makedonien Malta Moldavien Monaco Montenegro Nederländerna Norge

Polen Portugal Rumänien San Marino Schweiz Serbien Slovakien Slovenien Spanien Storbritannien Sverige Tjeckien Turkiet Tyskland Ukraina Ungern Vatikanstaten Vitryssland Österrike

71

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Bilaga 2 till lag om skatt på flygresor

Land

Afghanistan

Algeriet

Armenien

Azerbajdzjan

Bahrain

Burkina Faso

Djibouti

Egypten

Elfenbenskusten

Eritrea

Etiopien

Förenade Arabemiraten

Gambia

Georgien

Guinea

Guinea-Bissau

Irak

Iran

Israel

Jemen

Jordanien

Kanada

Kap Verde

Kazakstan

Kirgizistan

Kuwait

Libanon

Libyen

Mali

Mauretanien

Marocko

Niger

Oman

Pakistan

Palestina

Qatar

Ryssland

Saudiarabien

Senegal

Sudan

Syrien

Tadzjikistan

Tchad

Tunisien

Turkmenistan

USA

Uzbekistan

72

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.2 Förslag till lag om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om en skyldighet att minska växthusgasutsläppen från bensin och dieselbränslen genom inblandning av biodrivmedel.

2 § I denna lag betyder

bensin: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59,

biodrivmedel: ett vätskeformigt bränsle som framställs av biomassa och som är avsett för motordrift,

biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall,

dieselbränsle: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN- nr 2710 19 41 eller 2710 19 45,

koldioxidekvivalent: den mängd växthusgas som medför en lika stor klimatpåverkan som ett kilogram koldioxid,

KN-nr: nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av den 6 augusti 2001 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan,

reduktionsplikt: en skyldighet att minska utsläppen av växthusgaser i ett livscykelperspektiv per energienhet från reduktionspliktigt drivmedel genom inblandning av biodrivmedel,

reduktionspliktigt drivmedel: ett drivmedel som innehåller högst 98 volymprocent biodrivmedel och som skattskyldighet har inträtt för enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi, om drivmedlet är

– en bensin som inte är en alkylatbensin enligt 5 § drivmedelslagen (2011:319), eller

– ett dieselbränsle som inte har försetts med märk- eller färgämnen enligt 2 kap. 8 § lagen om skatt på energi,

reduktionspliktig energimängd: den energimängd som motsvarar volymen reduktionspliktigt drivmedel under ett kalenderår,

växthusgas: koldioxid, metan och dikväveoxid.

3 § Den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten) prövar frågor enligt denna lag och utövar tillsyn över att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs.

Reduktionsplikt

4 § Den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 lagen (1994:1776) om skatt på energi för ett reduktionspliktigt drivmedel har reduktionsplikt och ska anmäla det till tillsynsmyndigheten senast två veckor efter det att reduktionsplikten började.

5 § Den som har reduktionsplikt ska för varje kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktionspliktiga energimängden jämfört med

73

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utsläppen från motsvarande energimängd fossil bensin eller fossilt dieselbränsle minskar med

1. minst 2,6 procent för bensin, och

2. minst 19,3 procent för dieselbränsle.

6 § De biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten ska omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.

Överlåtelse av utsläppsminskning

7 § Om den som har reduktionsplikt har minskat utsläppen på det sätt som anges i denna lag och mer än vad som krävs enligt 5 §, får överskottet genom en överenskommelse överlåtas till någon annan som har reduktionsplikt för samma typ av drivmedel och för samma år så att denne kan tillgodoräkna sig minskningen.

Redovisning av reduktionsplikt

8 § Den som har reduktionsplikt ska senast den 1 april varje år redovisa till tillsynsmyndigheten i vilken utsträckning och hur reduktionsplikten har uppfyllts under det föregående kalenderåret. Överlåtelse och förvärv av en utsläppsminskning ska framgå av redovisningen.

Förseningsavgift

9 § Tillsynsmyndigheten ska ta ut en förseningsavgift av den som har reduktionsplikt och inte redovisar enligt 8 § i rätt tid. Avgiften får vara högst 5 000 kronor.

Tillsynsmyndigheten får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut avgiften, om det finns synnerliga skäl.

Reduktionspliktsavgift

10 § Tillsynsmyndigheten ska ta ut en reduktionspliktsavgift av den som har reduktionsplikt och inte har uppfyllt plikten för ett kalenderår. Avgiften får vara högst 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter som i fråga om minskade växthusgasutsläpp kvarstår för att reduktionsplikten ska vara uppfylld.

Tillsynsmyndigheten får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut avgiften, om det finns synnerliga skäl.

Indrivning

11 § Om en förseningsavgift eller en reduktionspliktsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning ska avgiften lämnas för indrivning. Indrivningen får verkställas enligt utsökningsbalken.

Skyldighet att spara uppgifter

12 § Den som har eller har haft reduktionsplikt ska spara uppgifter som har betydelse för reduktionsplikten i tio år från utgången av det kalenderår som uppgifterna avser.

74

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tillsyn

13 § Den som har eller har haft reduktionsplikt ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen.

14 § Tillsynsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att se till att den som har reduktionsplikt fullgör sina skyldigheter enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Bemyndiganden

15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. hur reduktionsplikten ska uppfyllas,

2. beräkning av den reduktionspliktiga energimängden,

3. beräkning av växthusgasutsläpp och koldioxidekvivalenter, och

4. redovisning av reduktionsplikt.

16 § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om förseningsavgiften och reduktionspliktsavgiften.

Överklagande
17 § Tillsynsmyndighetens	beslut	om	förseningsavgift enligt	9 §,
reduktionspliktsavgift enligt	10 §	och om	föreläggande enligt 14 §	får

överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. År 2018 ska den reduktionspliktiga energimängden omfatta månaderna juli–december.

75

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam1

dels att 24 § ska upphöra att gälla,

dels att 1, 4, 12, 16, 18, 21, 26 och 32 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §2

Skatt (reklamskatt) erlägges enligt denna lag till staten för annons, som är avsedd att offentliggöras inom landet, och för reklam, som är avsedd att spridas inom landet i annan form än annons.

I denna lag förstås med

Skatt (reklamskatt) betalas enligt denna lag till staten för annons, som är avsedd att offentliggöras inom landet, och för reklam, som är avsedd att spridas inom landet i annan form än annons.

1. trycksak, avtryck som framställts i flera lika exemplar i tryckpress eller genom screenförfarande,

2. reklam, meddelande som har till syfte att åstadkomma eller främja avsättning i kommersiell verksamhet av vara, fastighet, nyttighet, rättighet eller tjänst,

3. annons, särskilt utrymme som upplåtits i trycksak för återgivning av text eller bild för annan än utgivaren och sådant utrymme i trycksaken som tagits i anspråk av utgivaren för egen reklam,

4. periodisk publikation, publika- tion som enligt utgivningsplan ska komma ut med normalt minst fyra nummer om året och som inte är att anse som reklamtrycksak,

4. periodisk publikation, publika- tion som enligt utgivningsplan ska komma ut med normalt minst fyra nummer om året och som inte är att anse som reklamtrycksak, annons- blad, katalog eller program,

5. reklamtrycksak, trycksak som framställts huvudsakligen i syfte att offentliggöra reklam för utgivaren,

6. annonsblad, trycksak som inte är att anse som en reklamtrycksak och som innehåller annonser och som saknar redaktionellt innehåll eller som har ett obetydligt redaktionellt innehåll utöver sådant som har samband med dem som annonserar,

7. katalog, en efter vissa grunder upprättad förteckning över personer, föremål eller liknande,

8. program, förteckning över personer och deras roll eller nummer vid teaterföreställning, konsert, idrottsevenemang eller liknande.

1 Lagen omtryckt 1984:156. Senaste lydelse av

lagens rubrik 1975:117

24 § 2016:1068.

2 Senaste lydelse 2007:1167.

76

					P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
					4 §3
Skatteplikt		föreligger	ej	för	Skatteplikt föreligger inte för
annons i					annons i
1. periodisk		publikation		som	1. periodisk publikation,
väsentligen framstår som organ för
sammanslutning		med huvudsakligt
syfte att verka för religiöst,
nykterhetsfrämjande,			politiskt,
miljövårdande,		idrottsligt		eller
försvarsfrämjande ändamål			eller	att
företräda	handikappade			eller
arbetshindrade medlemmar,

2. publikation som ges ut på främmande språk för spridning huvudsakligen

utomlands,
3. publikation eller bilaga till						3. publikation eller bilaga till
publikation,		när	annonsen		avser	publikation,	när	annonsen		avser
endast	publikationen			eller	annat	endast publikationen			eller	annat
nummer av denna eller, i fråga om						nummer av denna eller, i fråga om
bok, annan bokutgivning av samme						bok, annan bokutgivning av samma
förläggare.						förläggare.
					12 §4
Skatten för annons i periodisk						Skatt enligt denna lag tas ut med
publikation tas ut med 2,5 procent av						7,65 procent av beskattningsvärdet.
beskattningsvärdet			och	annars	med
7,65 procent av beskattningsvärdet.
För annons i annonsblad, katalog
eller program tas skatten ut med 7,65
procent även om publikationen är
periodisk.
					16 §5
I fråga om periodisk publikation,						Redovisningsskyldighet				för
för vilken utgivaren har rätt till						reklamskatt	föreligger		om	det
återbetalning		av	skatt	enligt	24 §,	sammanlagda beskattningsvärdet för
föreligger		redovisningsskyldighet				beskattningsåret		överstiger		60 000
endast	om	det		sammanlagda		kronor. Om ett beskattningsår är
beskattningsvärdet			av publikationens			längre eller kortare än tolv månader,
annonser för beskattningsår överstiger						ska den angivna gränsen räknas upp
60 000 kronor. I annat fall föreligger						eller ned i motsvarande mån.
redovisningsskyldighet				om	det
sammanlagda beskattningsvärdet för
beskattningsåret			överstiger 60 000
kronor. Om		ett	beskattningsår är

längre eller kortare än tolv månader ska de angivna gränserna räknas upp

3 Senaste lydelse 1998:597.

4 Senaste lydelse 2016:1068.

5 Senaste lydelse 2016:1068.

77

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

eller ned i motsvarande mån.

18 §

Lämnas

återbäring,

bonus

eller

Lämnas återbäring,

bonus

eller

annan förmån, som icke utgör s.k.

annan förmån, som inte utgör s.k.

villkorlig rabatt, i efterhand och

villkorlig rabatt, i efterhand och

avser förmånen något för vilket

avser förmånen något för vilket

skattskyldighet inträtt, får avdrag för

skattskyldighet inträtt, får avdrag för

den del av den tidigare redovisade

den del av den tidigare redovisade

skatten som belöpt på förmånen

skatten som belöpt på förmånen

göras i den ordning som gäller

för

göras i den ordning som gäller för

den

skattskyldiges

redovisning

för

den skattskyldiges redovisning

för

reklamskatt. Avser

förmånen

sådan

reklamskatt.

annons i periodisk publikation, för

vilken

skattskyldighet

inträtt

under

tidigare kalenderår, får avdraget dock

ej överstiga den skatt som den

skattskyldige erlagt eller haft att erlägga

för det tidigare året minskad med

belopp som återbetalats enligt 24 §.

Uppkommer

förlust

på fordran

Uppkommer

förlust

på

fordran

för

vilken

reklamskatt

redovisats,

för vilken reklamskatt redovisats, har

äger

första

stycket

motsvarande

första

stycket

motsvarande

tillämpning. Har avdrag för skatt för

tillämpning. Har avdrag för skatt för

sådan fordran gjorts och inflyter

sådan fordran gjorts och inflyter

därefter betalning, skall

redovisning

därefter

betalning, ska

redovisning

åter lämnas för den skatt som

åter lämnas för den skatt som

belöper på det betalda beloppet.

belöper på det betalda beloppet.

21 §

Redovisningsperiod

omfattar

två

Redovisningsperiod omfattar

två

kalendermånader. Skattskyldig som,

kalendermånader. Skattskyldig

som

i förekommande fall efter sådan

för närmast föregående beskatt-

återbetalning eller befrielse som avses i

ningsår har redovisat eller skulle ha

24 §,

för

närmast

föregående

redovisat

reklamskatt

med

minst

beskattningsår

har

redovisat

eller

300 000

kronor

ska

dock

lämna

skulle ha redovisat reklamskatt med

deklaration för varje kalendermånad.

minst

300 000

kronor

skall

dock

lämna deklaration för varje kalender-

månad.

26 §6

Skyldig att betala reklamskatt för import från tredjeland av annonsblad som har getts ut i sådant land är den som med anledning av importen är skyldig att betala tull för annonsbladen eller skulle ha varit skyldig att göra detta om annonsbladen hade varit tullbelagda.

6 Senaste lydelse 2016:1068.

78

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

För den som är skattskyldig enligt första stycket inträder skattskyldigheten vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder

eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat.
Skatt enligt första stycket ska betalas till Tullverket.
Reklamskatt vid import tas ut med			Beskattningsvärdet		vid	import
7,65 procent av beskattningsvärdet.			utgörs av varans värde för
Beskattningsvärdet utgörs av varans			tulländamål	bestämt		enligt
värde för tulländamål bestämt enligt			Europaparlamentets		och	rådets
Europaparlamentets	och	rådets	förordning (EU) nr 952/2013 av den
förordning (EU) nr 952/2013 av den			9 oktober 2013 om fastställande av
9 oktober 2013 om fastställande av			en tullkodex för unionen.
en tullkodex för unionen.
		32 §7
Beslut enligt 24 § tredje eller fjärde			Beslut enligt	9 a §	får överklagas
stycket får inte överklagas. Beslut			till allmän förvaltningsdomstol.
enligt 9 a § får överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

7 Senaste lydelse 2007:1167.

79

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:468) om avräkning av utländsk skatt

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § lagen (1986:468) om avräkning av utländsk skatt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

10 §1

Vid beräkning av den statliga inkomstskatt som hänför sig till de utländska inkomsterna ska den del av den statliga inkomstskatten som hänför sig till de utländska förvärvsinkomsterna respektive den del som hänför sig till de utländska kapitalinkomsterna beräknas var för sig. Den statliga och kommunala inkomstskatt som hänför sig till de utländska förvärvsinkomsterna (intäktsposter efter avdrag för kostnadsposter) ska anses utgöra så stor del av den skattskyldiges hela statliga respektive kommunala inkomstskatt på förvärvsinkomst, beräknad utan avräkning, som de utländska förvärvsinkomsterna utgör av den skattskyldiges sammanlagda förvärvsinkomst före allmänna avdrag, grundavdrag och sjöinkomstavdrag. Motsvarande gäller i tillämpliga delar vid beräkning av den del av den statliga

inkomstskatten som hänför sig till de utländska kapitalinkomsterna.
Vid tillämpning av första stycket						Vid tillämpning av första stycket
ska, om den skattskyldige fått						ska, om den skattskyldige fått
skattereduktion			enligt	67 kap.		skattereduktion			enligt	67 kap.
inkomstskattelagen			(1999:1229),			inkomstskattelagen			(1999:1229),
sådan reduktion anses ha skett från						sådan reduktion anses ha skett från
kommunal och statlig inkomstskatt,						kommunal och statlig inkomstskatt,
statlig	fastighetsskatt respektive					statlig	fastighetsskatt respektive
kommunal		fastighetsavgift		med	så	kommunal		fastighetsavgift		med	så
stor del av reduktionen som						stor del av reduktionen som
respektive skatt eller avgift utgör av						respektive skatt eller avgift utgör av
det	sammanlagda		beloppet		av	det	sammanlagda		beloppet		av
nämnda skatter och avgift före sådan						nämnda skatter och avgift före sådan
reduktion.		Skattereduktion		enligt		reduktion.		Skattereduktion		enligt
67 kap. 5–9 §§ inkomstskattelagen						67 kap. 5–9 d §§ inkomstskattelagen
ska dock anses ha skett bara från						ska dock anses ha skett bara från
kommunal inkomstskatt.						kommunal inkomstskatt.

Om en skattskyldig enligt 2 § första stycket 4 lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel ska betala avkastningsskatt gäller följande. Vid beräkningen av spärrbeloppet ska, vid bestämmande enligt första stycket av den statliga inkomstskatt som hänför sig till de utländska inkomsterna, avkastningsskatt likställas med statlig inkomstskatt på förvärvsinkomst.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna om skattereduktion i 2 kap. 10 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017.

1 Senaste lydelse 2011:72.

80

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 §1
Särskild inkomstskatt tas ut med	Särskild inkomstskatt tas ut med
20 procent av skattepliktig inkomst.	25 procent av skattepliktig inkomst.
Särskild inkomstskatt tas dock ut	Särskild inkomstskatt tas dock ut
med 15 procent av skattepliktig	med 15 procent av skattepliktig
inkomst beträffande inkomster som	inkomst beträffande inkomster som
avses i 5 § första stycket 12.	avses i 5 § första stycket 12.

Öretal som uppkommer vid beräkning av skatten bortfaller.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Lagen tillämpas på inkomster som uppbärs efter den 31 december 2017.

1 Senaste lydelse 2013:952.

81

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.6 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200)1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

1§2

Skatt enligt denna lag tas ut med 25 procent av beskattningsunderlaget om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skatten tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget för

1. rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingplatser och motsvarande i campingverksamhet,

2. omsättning av sådana konstverk som avses i 9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo,

3. import av sådana konstverk, samlarföremål och antikviteter som avses i 9 a kap. 5–7 §§,

4. omsättning, unionsinternt förvärv och import av sådana livsmedel som avses i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, med undantag för

a) annat vatten som avses i artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och

b) spritdrycker, vin och starköl,

5. omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del av tjänsten som avser spritdrycker, vin och starköl, och

6. reparationer av cyklar med tramp- eller vevanordning, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne.

Skatten tas ut med 6 procent av beskattningsunderlaget för

1. omsättning, unionsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under förutsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam:

– böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad,

– tidningar och tidskrifter,

– bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn,

– musiknoter, samt

– kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska kartor,

2. omsättning, unionsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 5, 6, 7 eller 10 samt annan omsättning än för egen

1 Lagen omtryckt 2000:500.

2 Senaste lydelse 2016:1078.

82

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

verksamhet, unionsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalogerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam,

3. omsättning av radiotidningar samt omsättning, unionsinternt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1,

4. omsättning, unionsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för läshandikappade, om inte annat följer av 3 kap. 4 §,

5. tillträde till konserter, cirkus-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar,

6. tjänster som avses i 3 kap. 11 § 2 och 4 om verksamheten inte bedrivs av och inte heller fortlöpande i mer än ringa omfattning understöds av det allmänna,

7. tillträde till och förevisning av djurparker,

7. tillträde till och förevisning av djurparker, förevisning av naturområden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, nationalstadsparker och Natura 2000- områden,

8. upplåtelse eller överlåtelse av rättigheter som omfattas av 1, 4 eller 5 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, dock inte när det är fråga om fotografier, reklamalster, system och program för automatisk databehandling eller film, videogram eller annan jämförlig upptagning som avser information,

9. upplåtelse eller överlåtelse av rättighet till ljud- eller bildupptagning av en utövande konstnärs framförande av ett litterärt eller konstnärligt verk,

10. omsättning av tjänster inom idrottsområdet som anges i 3 kap. 11 a § första stycket och som inte undantas från skatteplikt enligt andra stycket samma paragraf, och

11. personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av underordnad betydelse.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mervärdesskatt som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

83

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1563) om tobaksskatt dels att 10, 29, 34 a och 40 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 27 a och 31 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §1

Som upplagshavare får godkännas den som i yrkesmässig verksamhet i Sverige avser att

1. tillverka, bearbeta eller i större omfattning lagra skattepliktiga varor,

2. för yrkesmässig försäljning till näringsidkare ta emot skattepliktiga varor som flyttats enligt uppskovsförfarande,

3. för försäljning till näringsidkare inom EU importera skattepliktiga varor från tredje land, eller

4. bedriva verksamhet i exportbutik enligt lagen (1999:445) om exportbutiker.

För godkännande enligt första stycket krävs att den som ansöker om att bli upplagshavare

1. är lämplig som upplagshavare med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt, och

2. disponerar över ett utrymme beläget i Sverige som kan godkännas som skatteupplag.

Upplagshavares hantering av skattepliktiga tobaksvaror ska, för att omfattas av ett uppskovsförfarande, äga rum i godkänt skatteupplag.

Som skatteupplag får inte godkännas ett utrymme som används som eller är avsett att användas som bostad.

Den som godkänns som upplagshavare ska samtidigt godkännas som registrerad avsändare.

27 a §

Om varor som flyttas under ett uppskovsförfarande inte når angiven destination och ingen oegentlighet som innebär att varorna släpps för konsumtion har konstaterats under flyttningen, ska en oegentlighet anses ha begåtts här i landet och varorna beskattas här om

1. varorna avsänts från ett skatteupplag eller en importplats i Sverige, och

2. det inte inom fyra månader från

1 Senaste lydelse 2011:285.

84

den tidpunkt då flyttningen inleddes enligt 8 b § på ett tillfredsställande sätt visas

a) att flyttningen har avslutats i enlighet med 8 d § eller motsvarande reglering i mottagarlandets lagstiftning, eller

b) på vilken plats oegentligheten har begåtts.

Skatt enligt första stycket ska betalas av den som ställt säkerhet för skatten under flyttningen. Skatten ska tas ut enligt den skattesats som gällde vid den tidpunkt då flyttningen inleddes.

29 §2

För skatt som betalats i Sverige för skattepliktiga varor som därefter flyttas till ett annat EU-land under sådana förhållanden att skatt ska betalas där, kan återbetalning ske enligt denna paragraf efter skriftlig ansökan hos Skatteverket.

Ansökan om återbetalning av i Sverige betald skatt vid distansförsäljning av beskattade tobaksvaror från Sverige ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ges in till Skatteverket inom tre år efter kvartalets utgång. Den som begär återbetalning ska visa att den skatt som ansökan avser har betalats i Sverige, samt att varorna beskattats i mottagarlandet.

I övriga fall ska den som begär återbetalning visa att den skatt som ansökan avser har betalats i Sverige. Återbetalning sker sedan sökanden till Skatteverket gett in ett dokument som visar att skatten betalats i det andra EU-landet.

Har en vara beskattats enligt 27 Har en vara beskattats enligt 27, eller 28 §, och visar den skattskyldige 27 a eller 28 §, och visar den inom tre år efter det att flyttningen skattskyldige inom tre år efter det att påbörjades att varan beskattats i ett flyttningen påbörjades att varan annat EU-land, ska den skatt som beskattats i ett annat EU-land, ska betalats i Sverige återbetalas, om det den skatt som betalats i Sverige andra EU-landets skatteanspråk är återbetalas, om det andra EU-landets befogat. skatteanspråk är befogat.

31 a §3

En ansökan om återbetalning enligt 29–31 §§ ska vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är en juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det

2 Senaste lydelse 2011:285.

3 Tidigare 31 a § upphävd genom 2002:419.

85

2 0 1 7 / 1 8 : 1

P R O P .

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

		inte är uppenbart att den som lämnade
		begäran	saknade	behörighet			att
		företräda sökanden.
	34 a §4
Skatteverket beslutar om	skatt	Skatteverket beslutar			om		skatt
som avses i 27 och 28 §§. Skatten ska		som avses i 27,		27 a	och	28 §§.
betalas inom den tid som		Skatten ska betalas inom den tid som
Skatteverket bestämmer.		Skatteverket bestämmer.
Bestämmelserna i 37 kap.	9 och	Bestämmelserna		i 37 kap.		9	och
10 §§ och 41 kap. skatteförfarande-		10 §§ och	41 kap. skatteförfarande-
lagen (2011:1244) ska gälla i		lagen (2011:1244) ska gälla i
tillämpliga delar vid inhämtande av		tillämpliga delar vid inhämtande av
uppgifter som är av betydelse för		uppgifter som är av betydelse för
beslut om skatt enligt 27 eller 28 § av		beslut om skatt enligt 27, 27 a eller
någon annan än den som föreläggs		28 § av någon annan än den som
eller revideras.		föreläggs eller revideras.

I övrigt ska bestämmelserna i 3 kap. 4 §, 43 kap., 45–47 kap., 57 kap. 1 §, 59 kap. 11 §, 13–21 §§, 26 och 27 §§, 60 kap., 62 kap. 2 §, 63 kap. 2 §, 4–6 §§, 8–10 §§ samt 15, 16, 22 och 23 §§, 65 kap. 2–4 §§, 7, 8 och 13–15 §§ och

66–71 kap. skatteförfarandelagen gälla i tillämpliga delar.
Om den som är skattskyldig						Om den som är skattskyldig
enligt 27 eller 28 § har betalat in						enligt 27, 27 a eller 28 § har betalat in
skatt och den inbetalda skatten						skatt och den inbetalda skatten
överstiger vad som enligt beslut av						överstiger vad som enligt beslut av
Skatteverket		eller	domstol		ska	Skatteverket		eller	domstol		ska
betalas,	ska	det	överskjutande			betalas,	ska	det	överskjutande
beloppet	återbetalas			till	den	beloppet	återbetalas			till	den
skattskyldige.						skattskyldige.

Före utbetalning av ett överskjutande belopp enligt fjärde stycket ska sådan skatt enligt denna lag för vilken den skattskyldige står i skuld räknas av. Skattebelopp som den skattskyldige har fått anstånd med att betala ska dock inte räknas av.

40 a §5

Den som i Sverige betalat skatt för tuggtobak som sedan levererats till en köpare i ett annat EU-land ska efter ansökan medges återbetalning av skatt, om inte annat följer av andra stycket. Den som begär återbetalning ska visa att den skatt som ansökan avser har betalats i Sverige samt att varorna förts ut ur landet.

Ansökan om återbetalning enligt första stycket görs skriftligen hos beskattningsmyndigheten. Ansökan ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ges in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter kvartalets utgång. Återbetalning medges inte för skattebelopp som för kalenderkvartalet understiger 1 500 kronor.

En ansökan om återbetalning ska vara undertecknad av sökanden eller

4 Senaste lydelse 2016:1070.

5 Senaste lydelse 2011:285.

86

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är en juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i den nya 27 a § tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i den nya 31 a § och i 40 a § i den nya lydelsen tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning efter ikraftträdandet.

4. För skatteupplag som har godkänts före ikraftträdandet gäller 10 § i den äldre lydelsen.

87

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1564) om alkoholskatt dels att 7 f, 9, 9 b, 12, 28 och 34 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 24 a, 26 a och 31 a §§, och närmast före 24 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 f §1

Alkoholvaror som avsänds av en vinproducent i ett annat EU-land omfattas av bestämmelserna om flyttning under uppskovsförfarande i denna lag när varorna befinner sig på svenskt territorium om

1. den avsändande vinproducenten enligt nationella bestämmelser med stöd av artikel 40 i rådets direktiv 2008/118/EG undantas från kraven i kapitel IV i direktivet,

2. varorna flyttas under uppskovsförfarande enligt de nationella kraven i avsändarmedlemsstaten, och

3. varorna flyttas till en sådan destination som anges i artikel 17 i direktivet.

3. varorna flyttas till en sådan destination som anges i artikel 17 i direktivet, med undantag för en sådan som anges i 17.1.a.iii.

Den administrativa referenskod som enligt artikel 21.6 i direktivet ska följa varorna under flyttningen får i de fall som avses i första stycket ersättas av ett följedokument för transport av vinprodukter enligt artikel 24.1.a.iii i kommissionens förordning (EG) nr 436/2009 av den 26 maj 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 479/2008 när det gäller vinodlingsregistret, de obligatoriska deklarationerna och framtagningen av uppgifter för marknadsuppföljning, följe- dokumenten vid transport av produkter och de register som ska föras inom vinsektorn.

9 §2

Som upplagshavare får godkännas den som i yrkesmässig verksamhet i Sverige avser att

1. tillverka, bearbeta eller i större omfattning lagra skattepliktiga varor,

2. för yrkesmässig försäljning till näringsidkare ta emot skattepliktiga varor som flyttats enligt uppskovsförfarande,

1 Senaste lydelse 2012:677.

2 Senaste lydelse 2011:286.

88

En upplagshavare som tar emot varor som flyttas under uppskovs- förfarandet ska göra det på det skatteupplag eller den direkta leveransplats som angetts i det elektroniska administrativa dokumentet, ersättningsdokumentet eller, när det gäller varor som omfattas av 7 f §, följedokumentet för transport av vinprodukter. Varor som flyttas till ett skatteupplag ska vid mottagandet tas in i skatteupplaget.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3. för försäljning till näringsidkare inom EU importera skattepliktiga varor från tredje land, eller

4. bedriva verksamhet i exportbutik enligt lagen (1999:445) om exportbutiker.

För godkännande enligt första stycket krävs att den som ansöker om att bli upplagshavare

1. är lämplig som upplagshavare med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt, och

2. disponerar över ett utrymme beläget i Sverige som kan godkännas som skatteupplag.

Upplagshavares hantering av skattepliktiga alkoholvaror ska, för att omfattas av ett uppskovsförfarande, äga rum i godkänt skatteupplag.

Som skatteupplag får inte godkännas ett utrymme som används som eller är avsett att användas som bostad.

Den som godkänns som upplagshavare ska samtidigt godkännas som registrerad avsändare.

9 b §3

En upplagshavare som tar emot varor som flyttas under uppskovs- förfarandet ska göra det på det skatteupplag eller den direkta leveransplats som angetts i det elektroniska administrativa dokumentet eller ersättnings- dokumentet. Varor som flyttas till ett skatteupplag ska vid mottagandet tas in i skatteupplaget.

12 §4

Den som avser att i Sverige yrkesmässigt ta emot varor som flyttas enligt ett uppskovsförfarande från ett annat EU-land får godkännas som registrerad varumottagare. För godkännande krävs att den som ansöker om att bli godkänd är lämplig att vara registrerad varumottagare med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt.

En registrerad varumottagare ska till Skatteverket ange den adress där varumottagaren kommer att ta emot varor som flyttas under uppskovsförfarande (ordinarie mottagningsplats).

En registrerad varumottagare ska hos Skatteverket ställa säkerhet för betalning av skatten på de varor som tas emot. Ställd säkerhet får tas i anspråk

om skatten inte betalas i rätt tid.
En registrerad varumottagare som	En registrerad varumottagare som
tar emot varor som flyttas under	tar emot varor som flyttas under

3 Senaste lydelse 2013:1073.

4 Senaste lydelse 2013:1073.

89

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

uppskovsförfarandet ska göra det på						uppskovsförfarandet ska göra det på
sin	ordinarie		mottagningsplats		eller	sin	ordinarie mottagningsplats eller
den	direkta		leveransplats		som	den direkta leveransplats som an-
angetts		i	det	elektroniska		getts i det elektroniska administra-
administrativa			dokumentet		eller	tiva	dokumentet,	ersättnings-
ersättningsdokumentet.						dokumentet eller, när det gäller varor
						som omfattas av 7 f §, följedokumentet
						för transport av vinprodukter.

Bestämmelserna i 11 § första och tredje styckena om återkallelse tillämpas även på registrerad varumottagare.

Mottagande av varor från små vinproducenter

24 a §

Den som tar emot varor som flyttats enligt 7 f § från en vinproducent i ett annat EU-land ska underrätta Skatteverket om mottagandet av varorna.

26 a §

Om varor, som flyttas under ett uppskovsförfarande, inte når angiven destination och ingen oegentlighet som innebär att varorna släpps för konsumtion har konstaterats under flyttningen, ska en oegentlighet anses ha begåtts här i landet och varorna beskattas här om

1. varorna avsänts från ett skatteupplag eller en importplats i Sverige, och

2. det inte inom fyra månader från den tidpunkt då flyttningen inleddes enligt 7 b § på ett tillfredsställande sätt visas

a) att flyttningen har avslutats i enlighet med 7 d § eller motsvarande reglering i mottagarlandets lagstiftning, eller

b) på vilken plats oegentligheten har begåtts.

Skatt enligt första stycket ska betalas av den som ställt säkerhet för skatten under flyttningen. Skatten ska tas ut enligt den skattesats som gällde vid den tidpunkt då flyttningen inleddes.

90

28 §5

För skatt som betalats i Sverige för skattepliktiga varor som därefter flyttas till ett annat EU-land under sådana förhållanden att skatt ska betalas där, kan återbetalning ske enligt denna paragraf efter skriftlig ansökan hos Skatteverket.

Ansökan om återbetalning av i Sverige betald skatt vid distansförsäljning av beskattade alkoholvaror från Sverige ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ges in till Skatteverket inom tre år efter kvartalets utgång. Den som begär återbetalning ska visa att den skatt som ansökan avser har betalats i Sverige, samt att varorna beskattats i mottagarlandet.

I övriga fall ska den som begär återbetalning visa att den skatt som ansökan avser har betalats i Sverige. Återbetalning sker sedan sökanden till Skatteverket gett in ett dokument som visar att skatten betalats i det andra EU-landet.

Har en vara beskattats enligt 26 Har en vara beskattats enligt 26, eller 27 §, och visar den skattskyldige 26 a eller 27 §, och visar den inom tre år efter det att flyttningen skattskyldige inom tre år efter det att påbörjades att varan beskattats i ett flyttningen påbörjades att varan annat EU-land, ska den skatt som beskattats i ett annat EU-land, ska betalats i Sverige återbetalas, om det den skatt som betalats i Sverige andra EU-landets skatteanspråk är återbetalas, om det andra EU-landets befogat. skatteanspråk är befogat.

31 a §6

En ansökan om återbetalning enligt 28–31 §§ ska vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är en juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

				34 a §7
Skatteverket		beslutar	om	skatt	Skatteverket		beslutar	om	skatt
som avses i 26 och 27 §§. Skatten ska					som	avses i 26, 26 a		och	27 §§.
betalas inom den tid som					Skatten ska betalas inom den tid som
Skatteverket bestämmer.					Skatteverket bestämmer.
Bestämmelserna i 37 kap. 9 och					Bestämmelserna i 37 kap. 9 och
10 §§	och	41 kap.	skatte-		10 §§	och	41 kap.	skatte-
förfarandelagen		(2011:1244)		ska	förfarandelagen		(2011:1244)		ska
gälla i tillämpliga delar vid in-					gälla i tillämpliga delar vid in-
hämtande	av uppgifter		som	är av	hämtande av uppgifter			som	är av

5 Senaste lydelse 2011:286.

6 Tidigare 31 a § upphävd genom 2002:420.

7 Senaste lydelse 2016:1071.

91

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

betydelse för beslut om skatt enligt	betydelse för beslut om skatt enligt
26 eller 27 § av någon annan än den	26, 26 a eller 27 § av någon annan än
som föreläggs eller revideras.	den som föreläggs eller revideras.

I övrigt ska bestämmelserna i 3 kap. 4 §, 43 kap., 45–47 kap., 57 kap. 1 §, 59 kap. 11 §, 13–21 §§, 26 och 27 §§, 60 kap., 62 kap. 2 §, 63 kap. 2 §, 4–6 §§, 8–10 §§ samt 15, 16, 22 och 23 §§, 65 kap. 2–4 §§, 7, 8 och 13–15 §§ och

66–71 kap. skatteförfarandelagen gälla i tillämpliga delar.
Om den som är skattskyldig						Om den som är skattskyldig
enligt 26 eller 27 § har betalat in						enligt 26, 26 a eller 27 § har betalat in
skatt och den inbetalda skatten						skatt och den inbetalda skatten
överstiger vad som enligt beslut av						överstiger vad som enligt beslut av
Skatteverket		eller	domstol		ska	Skatteverket		eller	domstol		ska
betalas,	ska	det	överskjutande			betalas,	ska	det	överskjutande
beloppet	återbetalas			till	den	beloppet	återbetalas			till	den
skattskyldige.						skattskyldige.

Före utbetalning av ett överskjutande belopp enligt fjärde stycket ska sådan skatt enligt denna lag för vilken den skattskyldige står i skuld räknas av. Skattebelopp som den skattskyldige har fått anstånd med att betala ska dock inte räknas av.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i 7 f §, 9 b § och 12 § i den nya lydelsen och bestämmelserna i de nya 24 a och 26 a §§ tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i den nya 31 a § tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning efter ikraftträdandet.

4. För skatteupplag som har godkänts före ikraftträdandet gäller 9 § i den äldre lydelsen.

92

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi1 dels att 11 kap. 11 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 11 kap. 11 § ska utgå,

dels att nuvarande 4 kap. 2 a § ska betecknas 4 kap. 2 b §,

dels att 1 kap. 11 b och 14 §§, 4 kap. 3 §, 6 kap. 1 a §, 7 kap. 3 a § och 9 kap. 7, 8 och 11 §§ och 11 kap. 6, 10, 12, 12 a, 12 b och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 4 kap. 2 a §, 9 kap. 5 a, 5 b och 12 §§ och 11 kap. 13 a, 15, 16 och 17 §§, och närmast före 11 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

11 b §2

Stödmottagare för skattebefrielse enligt denna lag är den som

1. förbrukat bränsle för något av de ändamål som avses i 11 a § 1–9,

2. i Sverige producerat	motor-	2. i Sverige producerat motor-
bränslet eller fört in motorbränslet		bränslet eller fört in motorbränslet
till Sverige genom införsel från annat		till Sverige genom införsel från annat
EU-land eller import från tredjeland		EU-land eller import från tredjeland
i fall som avses i 11 a § 10	eller 11,	i fall som avses i 11 a § 10 eller 11,
eller

3. förbrukat elektrisk kraft för något av de ändamål som avses i 11 a § 12–18.

3. förbrukat elektrisk kraft eller bränsle för framställning av värme eller kyla som levererats för något av de ändamål som avses i 11 a § 12, eller

4. förbrukat elektrisk kraft för något av de ändamål som avses i 11 a § 13–19.

14 §3 Med datorhall avses en anläggning

1. där en näringsidkare, som huvudsakligen bedriver informations- tjänstverksamhet, informationsbehandling eller uthyrning av serverutrymme och tillhörande tjänster, utövar sådan verksamhet, och

2. vars sammanlagda installerade	2. vars sammanlagda installerade
effekt uppgår till minst 0,5	effekt uppgår till minst 0,1
megawatt.	megawatt.

Effekten för kyl- och fläktanläggningar får inte räknas med i den installerade effekten enligt första stycket.

1 Senaste lydelse av

11 kap. 11 § 2004:1197

4 kap. 2 a § 2009:1493.

2 Senaste lydelse 2017:408.

3 Senaste lydelse 2016:1072.

93

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

4 kap.

2 a §

Om bränsle, som flyttas under ett uppskovsförfarande, inte når angiven destination och ingen oegentlighet som innebär att bränslet släpps för konsum- tion har konstaterats under flytt- ningen, ska en oegentlighet anses ha begåtts här i landet och bränslet beskattas här om

1. bränslet avsänts från ett skatte- upplag eller en importplats i Sverige, och

2. det inte inom fyra månader från den tidpunkt då flyttningen inleddes enligt 3 a kap. 2 § på ett tillfreds- ställande sätt visas

a) att flyttningen har avslutats i enlighet med 3 a kap. 4 § eller mot- svarande reglering i mottagarlandets lagstiftning, eller

b) på vilken plats oegentligheten har begåtts.

Skatt enligt första stycket ska betalas av den som ställt säkerhet för skatten under flyttningen. Skatten ska tas ut enligt den skattesats som gällde vid den tidpunkt då flyttningen inleddes.

3 §4

Som upplagshavare får godkännas den som i yrkesmässig verksamhet i Sverige avser att

1. tillverka eller bearbeta bränslen,

2. på flygplats lagra flygfotogen (KN-nr 2710 19 21), som flyttats under ett uppskovsförfarande, för försäljning till förbrukning i luftfartyg när luft- fartyget inte används för privat ändamål, eller

3. i större omfattning hålla bränslen i lager.

För godkännande enligt första stycket krävs att den som ansöker om att bli upplagshavare

1. är lämplig som upplagshavare med hänsyn till sina ekonomiska för- hållanden och omständigheterna i övrigt, och

2. disponerar över ett utrymme beläget i Sverige som kan godkännas som skatteupplag.

Upplagshavares hantering av skattepliktigt bränsle ska, för att omfattas av ett uppskovsförfarande, äga rum i godkänt skatteupplag.

Som skatteupplag får inte god- kännas ett utrymme som används som eller är avsett att användas som

4 Senaste lydelse 2010:1820.

94

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bostad.

Den som godkänns som upplagshavare ska samtidigt godkännas som registrerad avsändare.

			6 kap.
			1 a §5
Skatteverket	beslutar	om	skatt	Skatteverket beslutar om	skatt
som avses i	4 kap. 2	och	2 a §§.	som avses i 4 kap. 2–2 b §§. Skatten
Skatten ska betalas inom den tid som				ska betalas inom den tid som
Skatteverket bestämmer.				Skatteverket bestämmer.
Bestämmelserna i 37 kap.			9 och	Bestämmelserna i 37 kap.	9 och
10 §§ och 41 kap. skatteförfarande-				10 §§ och 41 kap. skatteförfarande-
lagen (2011:1244) ska gälla i				lagen (2011:1244) ska gälla i
tillämpliga delar vid inhämtande av				tillämpliga delar vid inhämtande av
uppgifter som är av betydelse för				uppgifter som är av betydelse för
beslut om skatt enligt 4 kap. 2 eller				beslut om skatt enligt 4 kap. 2, 2 a
2 a § av någon annan än den som				eller 2 b § av någon annan än den
föreläggs eller revideras.				som föreläggs eller revideras.

I övrigt ska bestämmelserna i 3 kap. 4 §, 43 kap., 45–47 kap., 57 kap. 1 §, 59 kap. 11 §, 13–21 §§, 26 och 27 §§, 60 kap., 62 kap. 2 §, 63 kap. 2 §, 4–6 §§, 8–10 §§ samt 15, 16, 22 och 23 §§, 65 kap. 2–4 §§, 7, 8 och 13–15 §§ och

66–71 kap. skatteförfarandelagen gälla i tillämpliga delar.
Om den som är skattskyldig						Om den som är skattskyldig
enligt 4 kap. 2 eller 2 a § har betalat						enligt 4 kap. 2, 2 a eller		2 b §	har
in skatt och den inbetalda skatten						betalat in skatt och den inbetalda
överstiger vad som enligt beslut av						skatten överstiger vad som enligt
Skatteverket		eller	domstol		ska	beslut av Skatteverket eller domstol
betalas,	ska	det	överskjutande			ska betalas, ska det överskjutande
beloppet	återbetalas			till	den	beloppet	återbetalas	till	den
skattskyldige.						skattskyldige.

Före utbetalning av ett överskjutande belopp enligt fjärde stycket ska sådan skatt enligt denna lag för vilken den skattskyldige står i skuld räknas av. Skattebelopp som den skattskyldige har fått anstånd med att betala ska dock inte räknas av.

7 kap.

3 a §6

För andra bränslen än de som anges i 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 eller 3 får en skattskyldig som har förbrukat eller sålt bränslet som motorbränsle göra

avdrag för
1. energiskatt med 63 procent och	1. energiskatt med 100	procent
koldioxidskatt med 100 procent på	och koldioxidskatt med 100 procent
den andel av motorbränslet som	på den andel av motorbränslet som
framställts av biomassa och som	framställts av biomassa och som
utgör fettsyrametylester (Fame)	utgör fettsyrametylester	(Fame)
enligt KN-nr 3824 90 99,	enligt KN-nr 3824 90 99,
2.energiskatt med 92 procent och	2. energiskatt med 100	procent

5 Senaste lydelse 2016:1072.

6 Senaste lydelse 2016:791.

95

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

koldioxidskatt med 100 procent på			och koldioxidskatt med 100 procent
den andel av	ett motorbränsle	för	på den andel av ett motorbränsle för
gnisttända motorer enligt KN-nr			gnisttända motorer enligt KN-nr
3824 90 99	som framställts	av	3824 90 99 som framställts av
biomassa och som utgör etanol, och			biomassa och som utgör etanol, och

3. energiskatt med 100 procent och koldioxidskatt med 100 procent på den andel av motorbränslet som utgörs av någon annan beståndsdel än som anges i 1 eller 2 och som framställts av biomassa.

Avdrag får göras upp till ett belopp som motsvarar skatten på den andel av motorbränslet som utgörs av en eller flera beståndsdelar som framställts av biomassa.

Första stycket gäller endast om

1. motorbränslet eller beståndsdelen omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och av ett anläggningsbesked enligt 3 a kap. samma lag,

2. stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd, och

3. uppgift lämnas om avdragets fördelning på stödmottagare.

Första stycket gäller dock inte för biogas.

9 kap.

5 a §

Beskattningsmyndigheten medger efter ansökan från förbrukaren åter- betalning av skatt på elektrisk kraft som denne förbrukat för framställning av värme eller kyla som levererats för förbrukning i datorhall. Med förbruk- ning för framställning av värme eller kyla avses även sådan förbrukning som skett i samband med framställ- ningen för drift av pumpar, fläktar och andra hjälpanordningar som är nödvändiga för driften av anläggningen.

Återbetalning medges med den del av energiskatten som överstiger 0,5 öre per kilowattimme.

5 b §

Om elektrisk kraft och ett eller flera bränslen förbrukats samtidigt för framställning av värme eller kyla enligt 5 eller 5 a §, ska energislagen vid beräkning av återbetalningen fördelas genom proportionering i förhållande till respektive energislag. Fördelningen mellan respektive bränsle får dock väljas fritt. Motsvarande gäller elektrisk kraft om den elektriska kraft som förbrukats vid framställningen av värmen eller kylan till någon del utgörs av elektrisk kraft som inte är skattepliktig eller elektrisk kraft för

96

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vilken en lägre skattenivå än den som anges i 11 kap. 3 § kan uppnås enligt bestämmelser i denna lag.

7 §7

Ansökan om återbetalning eller kompensation enligt 2–6 §§ ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ska lämnas elektroniskt. I fråga om återbetalning enligt 2 § som görs med stöd av 6 a kap. 1 § 10, 11 eller 2 a § ska dock återbetalningen omfatta en period om ett kalenderår. Om sökanden beräknas förbruka bränsle i större omfattning, får dock beskattnings- myndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte

finns.
Ansökan		om återbetalning			eller	Ansökan	om återbetalning	eller
kompensation ska lämnas in till						kompensation ska lämnas in till
beskattningsmyndigheten				inom	tre	beskattningsmyndigheten inom		tre
år efter utgången av kalenderåret						år efter utgången av kalenderåret
respektive kalenderkvartalet och vara						respektive kalenderkvartalet.
undertecknad av sökanden eller av
den som är ombud eller annan behörig
företrädare för sökanden.
En ansökan som lämnats för en
sökande, som är juridisk person, anses
ha lämnats av sökanden om det inte är
uppenbart att den som lämnade
begäran	saknade		behörighet		att
företräda sökanden.
						8 §8
Rätt	till	återbetalning			eller	Rätt till	återbetalning	eller
kompensation			enligt	2−6 §§		kompensation enligt 2, 3 och 6 §§
föreligger endast när ersättningen för						föreligger endast när ersättningen för
ett kalenderkvartal uppgår till						ett kalenderkvartal uppgår till
1. minst 1 000 kronor i fall som						1. minst 1 000 kronor i fall som
avses i 2, 5 eller 6 §, och						avses i 2 eller 6 §, och

2. minst 500 kronor i fall som avses i 3 §.

Sådan återbetalning enligt 2 § som görs med stöd av 6 a kap. 1 § 10, 11 eller 2 a § får dock göras när den sammanlagda ersättningen uppgår till minst 500 kronor per kalenderår.

Rätt till återbetalning enligt 5 och

5 a §§ föreligger endast för den del av den sammanlagda ersättningen som överstiger 2 000 kronor per kalender- kvartal och endast om

1. stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd, och

2. sökanden lämnar uppgifter om

7 Senaste lydelse 2016:505.

8 Senaste lydelse 2016:505.

97

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

stödmottagare.

Kraven i tredje stycket 2 gäller endast uppgifter om stödmottagare vars sammanlagda nedsättning inom stödordningen genom återbetalningen överstiger 50 000 euro under kalenderåret.

11 §9

Har

bränsle

beskattats

enligt

Har

bränsle

beskattats

enligt

4 kap. 2

eller 2 a §, och

visar

den

4 kap. 2, 2 a eller 2 b §, och visar den

skattskyldige inom tre år efter det att

skattskyldige inom tre år efter det att

flyttningen

påbörjades

att

bränslet

flyttningen

påbörjades att

bränslet

beskattats i ett annat EU-land, ska

beskattats i ett annat EU-land, ska

den skatt som betalats i Sverige

den skatt som betalats i Sverige

återbetalas, om det andra EU-landets

återbetalas, om det andra EU-landets

skatteanspråk är befogat.

skatteanspråk är befogat.

12 §10

En ansökan om återbetalning eller

kompensation enligt 2–6 §§, 8 a § eller

10–11 §§ ska vara undertecknad av

sökanden eller av den som är ombud

eller annan behörig företrädare för

sökanden.

En ansökan som lämnats för en

sökande som är en juridisk person

anses ha lämnats av sökanden, om det

inte är uppenbart att den som lämnade

begäran

saknade

behörighet

att

företräda sökanden.

11 kap.

6 §11

Som

frivilligt

skattskyldig

får

Som

frivilligt

skattskyldig

får

godkännas

den

som

beräknas

godkännas

den

som

beräknas

förbruka elektrisk kraft i mycket stor

förbruka mer än 10 gigawattimmar

omfattning,

om

den

övervägande

elektrisk kraft per kalenderår

delen av förbrukningen sker i

1. i

tåg

eller

annat

spårbundet

tillverkningsprocessen

i

industriell

transportmedel eller

för

motordrift

verksamhet eller i en datorhall.

eller uppvärmning

i

omedelbart

samband med sådan förbrukning,

2. i huvudsak för kemisk reduktion eller i huvudsak för elektrolytiska processer,

3. vid sådan framställning av

9 Senaste lydelse 2011:287.

10 Tidigare 9 kap. 12 § upphävd genom 2002:422.

11 Senaste lydelse 2016:1072.

98

2. den elektriska kraften inte har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av en nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen (1997:857).

Den installerade generatoreffekten ska för elektrisk kraft som framställs från

1. vind eller vågor, i stället motsvaras av 125 kilowatt installerad generatoreffekt,

2. sol, i stället motsvaras av

255 kilowatt installerad toppeffekt, och

3. annan energikälla utan generator, i stället motsvaras av 50 kilowatt installerad effekt.

När elektrisk kraft framställs från olika energikällor ska, vid

99

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6,

4. i metallurgiska processer eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förutsättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess

inre	fysikaliska			struktur		har
förändrats,		i	den	utsträckning
förbrukningen			inte	omfattas		av
föregående punkter,
5. i	tillverkningsprocessen					i
industriell		verksamhet,			i	den
utsträckning			förbrukningen			inte

omfattas av föregående punkter, eller 6. i en datorhall.

För ett sådant godkännande krävs att den sökande är lämplig som frivilligt skattskyldig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt.

Godkännande som frivilligt skattskyldig ska återkallas om förutsättningarna för godkännande inte längre finns eller om den frivilligt skattskyldige begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

10 §12

Den som är skattskyldig för energiskatt på elektrisk kraft får göra avdrag för skatt på elektrisk kraft, om

1. denne framställt den elektriska kraften från förnybara källor i en anläggning med en sammanlagd installerad generatoreffekt av mindre än 50 kilowatt, och

2. den elektriska kraften inte har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen (1997:857).

Vad som anges i första stycket 1 om installerad generatoreffekt ska för elektrisk kraft som framställs från

1. vind eller vågor, motsvaras av

125 kilowatt installerad generator- effekt,

2. sol, motsvaras av 255 kilowatt installerad toppeffekt, och

3. annan energikälla utan generator, motsvaras av 50 kilowatt installerad effekt.

När elektrisk kraft framställs från olika energikällor ska, vid

12 Senaste lydelse 2017:408.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bedömningen av förutsättningarna i första stycket 1, de installerade effekterna läggas samman. Vid sammanläggningen ska de effekter som avses i andra stycket först räknas om till motsvarande 50 kilowatt installerad generatoreffekt vid bedömningen av förutsätt- ningarna i första stycket 1.

Avdrag enligt första stycket medges med skillnaden mellan den vid skattskyldighetens inträde gällande skattesatsen enligt 3 § och 0,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag enligt första stycket får endast medges om den skattskyldige lämnar uppgifter om stödmottagare och avdragets fördelning på stödmottagare. Kravet på uppgifter om stödmottagare och fördelning av avdraget på stödmottagare gäller endast för avdrag som medför att stödmottagarens sammanlagda nedsättning inom stödordningen överstiger 15 000 euro under kalenderåret. Avdrag enligt första stycket får endast medges i den utsträckning avdragsrätt inte följer av föregående bestämmelser och endast om stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd.

bedömningen av förutsättningarna i första stycket 1, de installerade effekterna läggas samman. Vid sammanläggningen ska de effekter som anges i andra stycket först räknas om till motsvarande 50 kilowatt installerad generatoreffekt vid bedömningen av förutsätt- ningarna i första stycket 1.

Avdrag enligt första stycket medges med skillnaden mellan den skattesats som gällde vid skattskyldighetens inträde och 0,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag enligt första stycket får endast medges i den utsträckning avdragsrätt inte följer av föregående bestämmelser.

12 §13

Efter ansökan från förbrukaren beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat i yrkesmässig jordbruks- eller skogsbruksverksamhet.

Återbetalning får endast göras om sökanden inte är ett företag utan rätt till statligt stöd och sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare.

Kravet på uppgifter om stödmottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning som under kalenderåret överstiger 50 000 euro.

Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och 0,5 öre per kilowattimme. Återbetalning får dock endast göras när skillnaden uppgår till minst 500 kronor per kalenderår.

13 Senaste lydelse 2016:1072.

100

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ansökan om återbetalning ska omfatta ett kalenderår och lämnas elektroniskt. Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattnings- myndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte finns.

Ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalenderkvartalet och vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

12 a §14

Efter ansökan från förbrukaren beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat i

yrkesmässig vattenbruksverksamhet.
Återbetalning får endast göras om				Återbetalning får endast göras om
sökanden				sökanden omfattas av kategorin små
1. inte är ett företag utan rätt till				och medelstora företag enligt bilaga
statligt stöd,				1 i kommissionens förordning (EU)
2. omfattas av kategorin små och				nr 1388/2014	av den	16 december
medelstora företag enligt bilaga 1 i				2014 genom vilken vissa kategorier
kommissionens förordning (EU) nr				av stöd till företag som är
1388/2014 av den 16 december 2014				verksamma	inom	produktion,
genom vilken vissa kategorier av				beredning och saluföring av fiskeri-
stöd till företag som är verksamma				och vattenbruksprodukter förklaras
inom produktion, beredning			och	förenliga med den inre marknaden
saluföring av fiskeri- och vatten-				enligt artiklarna 107 och 108 i
bruksprodukter förklaras förenliga				fördraget.
med den inre marknaden enligt
artiklarna 107 och 108 i fördraget,
och
3. lämnar	uppgifter	om	stöd-
mottagare.
Kravet på	uppgifter	om	stöd-

14 Senaste lydelse 2016:1072.

101

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

mottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning som under kalenderåret överstiger 15 000 euro.

Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och 0,5 öre per kilowattimme. Återbetalning får dock endast göras när skillnaden uppgår till minst 500 kronor per kalenderår.

Ansökan om återbetalning ska omfatta ett kalenderår och lämnas elektroniskt. Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattnings- myndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte finns.

Ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalenderkvartalet och vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

12 b §15

Efter ansökan från förbrukaren beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat som landström.

Återbetalning får endast göras om sökanden inte är ett företag utan rätt till statligt stöd och sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare.

Kravet på uppgifter om stöd- mottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda ned- sättning som under kalenderåret överstiger 50 000 euro.

Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och 0,5 öre per kilowattimme.

Ansökan om återbetalning ska

15 Senaste lydelse 2016:1072.

102

omfatta ett kalenderår. Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förut- sättningar för medgivande inte finns.

Ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalenderkvartalet och vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

13 a §

Efter ansökan från en förbrukare som inte är skattskyldig beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat

1. i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

2. i huvudsak för kemisk reduktion eller i huvudsak för elektrolytiska processer,

3. vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6,

4. i metallurgiska processer eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förutsättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har förändrats, i den utsträckning rätt till återbetalning inte följer av 2.

Återbetalning får dock endast göras för den del som överstiger 2 000 kronor per kalenderår.

103

Efter ansökan från en förbrukare som inte är skattskyldig beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet.

Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och 0,5 öre per kilowattimme och endast i den utsträckning rätt till återbetalning inte följer av föregående bestämmelser.

Återbetalning får dock endast göras för den del som överstiger 8 000 kronor per kalenderår.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

14 §16

Efter ansökan från en förbrukare som inte är skattskyldig beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat

1. i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, eller

2. i en datorhall.

Återbetalning får endast göras om sökanden inte är ett företag utan rätt till statligt stöd och sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare samt uppgift om nedsättningens fördelning på respektive ändamål.

Kravet på uppgifter om stöd- mottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda ned- sättning under en stödordning som under kalenderåret överstiger 50 000 euro.

Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och 0,5 öre per kilowattimme. Återbetalning får dock endast göras för den del som överstiger 8 000 kronor per kalenderår.

Ansökan om återbetalning ska omfatta ett kalenderår och lämnas elektroniskt. Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattnings- myndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte finns.

Ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalenderkvartalet och vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

16 Senaste lydelse 2016:1072.

104

En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

15 §

Efter ansökan från en förbrukare som inte är skattskyldig beslutar beskattningsmyndigheten om återbetalning av energiskatten på den elektriska kraft som denne förbrukat i en datorhall.

Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och 0,5 öre per kilowattimme. Återbetalning får dock endast göras för den del som överstiger 8 000 kronor per kalenderår.

Vissa villkor för avdrag och

återbetalning av skatt

16 §

Ansökan om återbetalning av energiskatt på elektrisk kraft enligt 12– 15 §§ ska omfatta ett kalenderår. Om sökanden beräknas förbruka minst 150 000 kilowattimmar per kalenderår för dessa nedsättnings- berättigande ändamål, får dock beskattningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalendermånad. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte längre finns.

Ansökan om återbetalning ska lämnas elektroniskt. Det gäller dock inte för återbetalning enligt 12 b §.

Ansökan om återbetalning ska lämnas in till beskattnings- myndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalendermånaden och vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade

105

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ansökan saknade behörighet att företräda sökanden.

17 §

Avdrag eller återbetalning enligt 9 § första stycket 6, 7 eller 8 eller enligt 10, 12, 12 a, 12 b, 14 eller 15 § medges endast om

1. stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd, och

2. den skattskyldige respektive sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare och stödets fördelning mellan stödmottagare.

Kraven i första stycket 2 gäller endast uppgifter om stödmottagare vars sammanlagda nedsättning inom stödordningen genom avdraget eller återbetalningen överstiger 50 000 euro under kalenderåret. För avdrag enligt 10 § och återbetalning enligt 12 a § gäller kraven i första stycket 2 för uppgifter om stödmottagare vars sammanlagda nedsättning inom stödordningen genom avdraget eller återbetalningen överstiger 15 000 euro under kalenderåret.

1. Denna lag träder i kraft den 15 december 2017 i fråga om 11 kap. 6 § och

iövrigt den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i den nya 4 kap. 2 a § tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

3. För skatteupplag som har godkänts före ikraftträdandet gäller 4 kap. 3 § i den äldre lydelsen.

4. För ansökningar om återbetalningar eller kompensation före ikraftträdandet gäller 9 kap. 7 § i den äldre lydelsen.

5. Bestämmelserna i den nya 9 kap. 12 § tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning eller kompensation efter ikraftträdandet.

6. Ett godkännande som frivilligt skattskyldig för ändamål i 11 kap. 6 § första stycket 1–4 gäller tidigast från och med den 1 januari 2018.

7. Ett medgivande från Skatteverket om kvartalsvis återbetalning enligt 11 kap. 12 a, 12 b och 14 §§ i den äldre lydelsen ska från och med den 1 januari 2018 anses vara ett medgivande om månatlig återbetalning enligt 11 kap. 16 §.

8. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

106

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Skatten tas ut med 15 kronor per ton naturgrus.

Skatten tas ut med 15 kronor per ton naturgrus.

För kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår ska skatten tas ut med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar det i första stycket angivna skattebeloppet multiplicerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2017 med ett årligt tillägg av två procentenheter.

Beloppet enligt andra stycket avrundas till hela kronor.

Regeringen fastställer före november månads utgång det omräknade skattebelopp som enligt denna paragraf ska tas ut för påföljande kalenderår.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2015:470.

107

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.11 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 a och 6 §§, 2 kap. 6 § och 4 kap. 1 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 a §2

I fall då de regler om elektroniska administrativa dokument, administrativa referenskoder, ersättningsdokument, förenklade ledsagardokument och säkerhet som föreskrivs i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi inte är tillämpliga gäller i stället andra stycket för flyttningar av punktskattepliktiga

varor.

Varorna

ska

under

flyttning

Varorna

ska

under

flyttning

omfattas och åtföljas av dokument i

omfattas och åtföljas av dokument i

den utsträckning som följer av

den utsträckning som följer av

artikel 21, 24 eller 34 i det direktiv

artikel 21, 24, 34 eller 40 i det

som

anges

i

1 §.

När

varorna

direktiv som anges i 1 §. När varorna

omfattas

av

ett

elektroniskt

omfattas

av

ett

elektroniskt

administrativt

dokument

enligt

administrativt

dokument

enligt

artikel 21 i samma direktiv, ska de

artikel 21 i samma direktiv, ska de

åtföljas av en sådan administrativ

åtföljas av en sådan administrativ

referenskod som avses i artikel 21.6 i

referenskod som avses i artikel 21.6 i

direktivet.

Varorna

ska

även

direktivet.

Varorna

ska

även

omfattas av säkerhet för betalning av

omfattas av säkerhet för betalning av

skatt i den utsträckning som följer av

skatt i den utsträckning som följer av

artikel 18, 34 eller 36 i direktivet.

artikel 18, 34 eller 36 i direktivet.

6 §3

En

punktskattepliktig

vara

får

En

punktskattepliktig

vara får

flyttas endast om de krav i fråga om

flyttas endast om de krav i fråga om

elektroniskt

administrativt

doku-

elektroniskt

administrativt

doku-

ment,

administrativ

referenskod,

ment,

administrativ

referenskod,

ersättningsdokument,

förenklat

ersättningsdokument,

förenklat

ledsagardokument, säkerhet

och

ledsagardokument, följedokument för

anmälningsskyldighet

är

uppfyllda

transport av

vinprodukter,

säkerhet

som följer av de lagar som anges i 2 §

och

anmälningsskyldighet

är

eller av bestämmelser

som

avses i

uppfyllda som följer av de lagar som

5 a §.

anges i 2 § eller av bestämmelser som

avses i 5 a §.

En

flyttning

av

punktskatte-

En

flyttning

av

punktskatte-

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2006:1510.

2 Senaste lydelse 2012:679.

3 Senaste lydelse 2013:1076.

108

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

pliktiga varor anses inte ha skett i			pliktiga varor anses inte ha skett i
strid med första stycket om det			strid med första stycket om det
elektroniska administrativa		doku-	elektroniska	administrativa			doku-
ment avseende flyttningen, det			ment avseende flyttningen eller det
ersättningsdokument	eller förenklat		ersättningsdokument,			förenklat
ledsagardokument	som	åtföljer	ledsagardokument		eller		följe-
varorna, innehåller	endast	smärre	dokument	för	transport		av
brister.			vinprodukter	som	åtföljer	varorna,
			innehåller endast smärre brister.

Första stycket gäller inte punktskattepliktiga varor som återutförs enligt 3 kap. 1 § femte stycket eller 17 a § andra stycket lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

		2 kap.
			6 §4
Förare är skyldiga att se till att			Förare är skyldiga att se till att
administrativ	referenskod,		administrativ		referenskod,
ersättningsdokument	och förenklat		ersättningsdokument,		förenklat
ledsagardokument	följer	med	ledsagardokument och följedokument
transporten i enlighet med 1 kap. 6 §.			för transport av vinprodukter följer
Vid en transportkontroll ska föraren			med transporten i		enlighet	med
tillhandahålla Tullverket tillgängliga			1 kap. 6 §. Vid en transportkontroll
administrativa	referenskoder,		ska föraren tillhandahålla Tullverket
ersättningsdokument och förenklade			tillgängliga	administrativa referens-
ledsagardokument.			koder,	ersättningsdokument,
			förenklade	ledsagardokument		och
			följedokument för		transport	av
			vinprodukter.

Om punktskattepliktiga varor under pågående flyttning förvaras i en lokal för på-, av- eller omlastning, är den som äger lokalen eller, om lokalen är upplåten till någon annan, den som innehar nyttjanderätt till lokalen skyldig att se till att de handlingar som anges i första stycket följer med varorna samt att dessa vid transportkontroll tillhandahålls Tullverket.

4 kap.

1 §5

En särskild avgift (transporttillägg) ska påföras en avsändande upplagshavare eller registrerad avsändare om

1. administrativ referenskod eller ersättningsdokument inte följer med transporten i den utsträckning som följer av 1 kap. 6 §, eller

2. säkerhet inte ställts för transporten i den utsträckning som följer av 1 kap. 6 §.

Transporttillägg ska påföras en

1. skattskyldig om anmälningsskyldighet eller skyldighet att ställa säkerhet som följer av 17 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 16 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller 4 kap. 11 § lagen (1994:1776) om skatt på energi inte

4 Senaste lydelse 2012:679.

5 Senaste lydelse 2012:679.

109

Transporttillägget är fyrtio procent av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmelserna i första, andra, tredje eller fjärde stycket inte iakttagits.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

iakttagits, eller

2. säljare som vid distansförsäljning enligt 16 eller 16 b § lagen om tobaksskatt, 15 eller 15 b § lagen om alkoholskatt eller 4 kap. 9 eller 9 b § lagen om skatt på energi inte ställt säkerhet på föreskrivet sätt.

Transporttillägg ska påföras en förare som inte har med sig föreskrivet förenklat ledsagardokument vid flyttning av punktskattepliktiga varor som beskattats i ett annat EU-land.

Transporttillägg ska påföras den som äger eller, om en sådan lokal är upplåten till någon annan, den som innehar nyttjanderätt till lokal där punktskattepliktiga varor förvaras för på-, av- eller omlastning under en pågående flyttning, om föreskrivet förenklat ledsagardokument vid flyttning av punktskattepliktiga varor som beskattats i ett annat EU-land inte tillhandahålls vid transportkontrollen.

Transporttillägget är tjugo procent av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmelserna i första, andra, tredje eller fjärde stycket inte iakttagits.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i 1 kap. 5 a och 6 §§ och 2 kap. 6 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

3. I övrigt gäller äldre bestämmelser fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

110

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1999:673) om skatt på avfall ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Avfallsskatt ska betalas med 500 kronor per ton avfall.

Avfallsskatt ska betalas med 500 kronor per ton avfall.

För kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår ska avfallsskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar det i första stycket angivna skattebeloppet multiplicerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2017 med ett årligt tillägg av två procentenheter.

Beloppet enligt andra stycket avrundas till hela kronor.

Regeringen fastställer före november månads utgång det omräknade skattebelopp som enligt denna paragraf ska betalas för påföljande kalenderår.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2014:1499.

111

Bestämmelser om skattereduktion för underskott av kapital, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, allmän pensionsavgift, sjöinkomst, hushållsarbete och mikroproduktion av förnybar el finns i 67 kap.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.13 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)1

dels att 1 kap. 11 §, 2 kap. 1 §, 10 kap. 10, 11 och 15 §§, 11 kap. 1 §, 44 kap. 8, 34 och 34 a §§, 61 kap. 5 och 8 a §§, 63 kap. 3 a § och 67 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 11 a kap., sex nya paragrafer, 16 kap. 37 §, 61 kap. 5 a § och 67 kap. 9 a–9 d §§, samt närmast före 16 kap. 37 §, närmast efter 67 kap. 9 § och närmast före 67 kap. 9 a–9 d §§ nya rubriker av följande lydelse,

dels att punkt 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:1175) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

11 §2

Bestämmelser om hur skatten ska beräknas finns i 65 kap.

Bestämmelser om beräkningen av skatt på ackumulerad inkomst finns i 66 kap.

Bestämmelser om skattereduktion för underskott av kapital, arbets- inkomst (jobbskatteavdrag), allmän pensionsavgift, sjöinkomst, hushålls- arbete och mikroproduktion av förnybar el finns i 67 kap.

2 kap.

1 §3

I detta kapitel finns definitioner av vissa begrepp samt förklaringar till hur vissa termer och uttryck används i denna lag. Det finns definitioner och förklaringar också i andra kapitel.

Bestämmelser om betydelsen av följande begrepp, termer och uttryck samt förklaringar till hur vissa termer och uttryck används finns i nedan angivna paragrafer:

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

pensionssparkonto i 58 kap. 21 §	pensionssparkonto i 58 kap. 21 §
	personaloption i 10 kap. 11 §
prisbasbelopp i 27 §	prisbasbelopp i 27 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

10 kap.
10 §
Förmån av drivmedel ska räknas	Förmån av väg-, bro- och färje-

1 Lagen omtryckt 2008:803.

2 Senaste lydelse 2015:775.

3 Senaste lydelse 2016:1060.

112

Om en skattskyldig som på grund av sin tjänst fått en personaloption har betalat en ersättning för förmånen, ska utgiften dras av som kostnad det beskattningsår då förmånen ska tas upp som intäkt. Avdraget får dock inte överstiga förmånens värde. Om personal- optionen inte utnyttjas, ska utgiften dras av som kostnad det första beskattningsår då rätten att förvärva värdepapper inte längre kan göras gällande.

Om det som förvärvas inte är ett värdepapper utan innebär en rätt att i framtiden förvärva värdepapper till ett i förväg bestämt pris eller i övrigt på förmånliga villkor (personal- option), tas förmånen upp som intäkt det beskattningsår då rätten utnytt- jas eller överlåts.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

till månaden efter den då förmånen kommit den skattskyldige till del.

avgifter, trängselskatt samt drivmedel ska räknas till månaden efter den då förmånen kommit den skattskyldige till del.

11 §4

Om den skattskyldige på grund av sin tjänst förvärvar värdepapper på förmånliga villkor, ska förmånen tas upp som intäkt det beskattningsår då förvärvet sker.

Om det som förvärvas inte är ett värdepapper utan innebär en rätt att i framtiden förvärva värdepapper till ett i förväg bestämt pris eller i övrigt på förmånliga villkor, tas förmånen upp som intäkt det beskattningsår då rätten utnyttjas eller överlåts.

15 §

Om en skattskyldig som på grund av sin tjänst fått en sådan rätt som avses i 11 § andra stycket, har betalat en ersättning för förmånen, ska utgiften dras av som kostnad det beskattningsår då förmånen ska tas upp som intäkt. Avdraget får dock inte överstiga förmånens värde. Om rätten inte utnyttjas, ska utgiften dras av som kostnad det första beskattningsår då rätten att förvärva värdepapper inte längre kan göras gällande.

11 kap.

1 §

Löner, arvoden, kostnadsersätt-	Löner, arvoden, kostnadsersätt-
ningar, pensioner, förmåner och alla	ningar, pensioner, förmåner och alla
andra inkomster som erhålls på	andra inkomster som erhålls på
grund av tjänst ska tas upp som	grund av tjänst ska tas upp som
intäkt, om inte något annat anges i	intäkt, om inte något annat anges i
detta kapitel eller i 8 kap.	detta kapitel eller i 8 eller 11 a kap.

I inkomstslaget tjänst tillämpas bestämmelserna i inkomstslaget näringsverksamhet om

– mervärdesskatt i 15 kap. 6 §,

– återföring av avdrag för utländsk skatt i 16 kap. 18 §, och

– förvärv av tillgångar till underpris i 23 kap. 11 §.

Bestämmelser om värdering av inkomster i annat än pengar finns i 61 kap.

4 Senaste lydelse 2008:822.

113

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

11 a kap. Särskilda bestämmelser om personaloptioner

Innehåll

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om att förmån av personaloption inte ska tas upp som intäkt i vissa fall.

Definitioner

2 §

Med företag avses i detta kapitel ett svenskt aktiebolag eller ett utländskt bolag som motsvarar ett svenskt aktie- bolag och som har fast driftställe i Sverige, om det hör hemma i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i en stat med vilken Sverige har ingått ett skatteavtal som innehåller en artikel om informa- tionsutbyte.

3 §

Med koncern avses i detta kapitel en koncern av sådant slag som anges i 1 kap. 4 § årsredovisningslagen (1995:1554).

4 §

Med intjänandetid avses i detta kapitel en tid av tre år från förvärvet av personaloptionen.

När förmån av personaloption inte ska tas upp

5 §

Förmån av personaloption som förvärvas från ett företag ska inte tas upp om

1. optionsinnehavaren utnyttjar optionen för förvärv av andel i företaget tidigast tre år och senast tio år efter förvärvet, och

2. villkoren i 6–16 §§ är uppfyllda. Vad som sägs i 6–16 §§ om

företaget gäller det företag från vilket personaloptionen förvärvas. Om företaget ingår i en koncern ska

– 6, 8, 11 och 12 §§, 14 § första stycket andra meningen och 15 § gälla

114

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

sammantaget för alla företag i koncernen,

– 7, 9, 10 och 16 §§ gälla för varje företag i koncernen, och

– 14 § första stycket första meningen gälla för något av företagen i koncernen.

I 17 och 18 §§ finns bestämmelser om när förmån av personaloption inte ska tas upp vid fusion och fission.

Villkor

Företaget

6 §

Under det räkenskapsår som närmast föregår det år då personal- optionen förvärvas ska

1. medelantalet anställda och delägare som arbetar i företaget vara lägre än 50, och

2. företagets nettoomsättning eller

balansomslutning uppgå till högst 80 miljoner kronor.

7 §

När personaloptionen förvärvas får inte

1. 25 procent eller mer av kapital- eller röstandelarna i företaget direkt eller indirekt kontrolleras av ett eller flera offentliga organ, eller

2. någon andel i företaget vara upp- tagen till handel på en reglerad mark- nad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet.

8 §

Företaget ska under intjänande- tiden huvudsakligen bedriva annan rörelse än

1. bank- eller finansieringsrörelse,

2. försäkringsrörelse,

3. produktion av kol eller stål,

4. handel med mark, fastigheter, råvaror eller finansiella instrument,

5. uthyrning för längre tid av lokaler eller bostäder, eller

6. tillhandahållande av tjänster som avser juridisk rådgivning, redovisning eller revision.

115

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

9 §

Företaget får när personaloptionen förvärvas inte ha bedrivit verksamhet i mer än tio år efter utgången av det år då verksamheten påbörjades.

Om företaget har förvärvat 25 pro- cent eller mer av verksamheten från någon annan, ska personaloptionen förvärvas inom tio år från utgången av det år då den förvärvade verksam- heten ursprungligen påbörjades, om den förvärvade verksamheten på- börjades före den övriga verksamheten i företaget.

10 §

Företaget får när personaloptionen förvärvas inte vara

1. skyldigt att upprätta en kontroll- balansräkning av sådant slag som anges i 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551),

2. föremål för företagsrekonstruk- tion av sådant slag som anges i lagen (1996:764) om företagsrekonstruk- tion,

3. på obestånd, eller

4. föremål för betalningskrav på grund av ett beslut från Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

Personaloptionen

11 §

Värdet på optionsinnehavarens samtliga personaloptioner, som inne- bär rätt att förvärva andelar i företaget och som har förvärvats från företaget, får inte överstiga tre miljoner kronor när personaloptionen förvärvas.

12 §

Värdet på optionsinnehavarens personaloption tillsammans med värdet på övriga personaloptioner som också innebär rätt att förvärva andelar i företaget och som har förvärvats från företaget, får inte överstiga 75 miljoner kronor när personaloptionen förvär- vas.

116

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

13 §

Värdet på en personaloption ska vid tillämpningen av 11 och 12 §§ anses motsvara värdet på den andel eller de andelar som optionen ger rätt att för- värva.

Om det någon gång under de närmast föregående tolv månaderna innan personaloptionen förvärvas har genomförts marknadsmässiga transak- tioner avseende företagets andelar, ska värdet på en andel bestämmas med ledning av dessa transaktioner.

Om någon sådan transaktion inte har genomförts, ska värdet på samtliga andelar i företaget anses motsvara skillnaden mellan företagets bokförda tillgångar och skulder enligt den senast fastställda balansräkningen. Om företaget inte har någon fastställd balansräkning, ska värdet på en andel bestämmas till andelens kvotvärde.

Optionsinnehavaren

14 §

Optionsinnehavaren ska vara anställd i företaget under intjänande- tiden. Arbetstiden ska under denna tid uppgå till i genomsnitt minst 30 tim- mar per vecka.

Som arbetstid räknas semester- ledighet med semesterlön och frånvaro till följd av sjukdom, föräldraledighet och andra liknande förhållanden som ersätts inom socialförsäkringssystemet.

15 §

Optionsinnehavaren ska under in- tjänandetiden få sådan ersättning från företaget som ska tas upp i inkomst- slaget tjänst med ett belopp som uppgår till minst 13 inkomstbasbelopp. Om optionsinnehavaren under intjänande- tiden till följd av sjukdom, föräldra- ledighet eller andra liknande för- hållanden får ersättning inom social- försäkringssystemet, ska kravet på ersättning från företaget minskas i proportion till tiden med sådan

ersättning.
Med inkomstbasbelopp		avses det
inkomstbasbelopp	enligt	58 kap.

117

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

26 och 27 §§ socialförsäkringsbalken som gäller för det år då personaloptionen förvärvas.

Som ersättning avses inte

– kostnadsersättning, eller

– belopp som ska tas upp i inkomstslaget tjänst enligt 11 kap. 45 § och 57 kap.

16 §

Optionsinnehavaren får inte till- sammans med närstående, under något av de två åren närmast före det år då personaloptionen förvärvas eller under den del av året som föregår förvärvet, direkt eller indirekt kon- trollera andelar i företaget som mot- svarar mer än fem procent av kapital- eller röstandelarna i företaget.

Fusion och fission

17 §

Om optionsinnehavaren i sam- band med en fusion eller fission ut- nyttjar personaloptionen före intjänan- detidens utgång, ska någon förmån av personaloption inte tas upp under förutsättning att

1. personaloptionen utnyttjas för förvärv av andel i det överlåtande företaget tidigast ett år från tidpunkten då optionen förvärvades,

2. villkoren i 6–16 §§ är uppfyllda,

3. fusionen eller fissionen genomförs på marknadsmässiga villkor, och

4. det övertagande företaget huvud- sakligen bedriver annan rörelse än sådan rörelse som anges i 8 § 1–6.

Vid tillämpning av första stycket 2 ska villkoren i 8, 14 och 15 §§, i stället för vad som föreskrivs i dessa bestämmelser, vara uppfyllda från tidpunkten då personaloptionen för- värvades till tidpunkten då options- innehavaren utnyttjar optionen. Kravet på ersättning från företaget i 15 § ska minskas i proportion till den resterande tiden av intjänandetiden.

18 §

Bestämmelsen i 17 § gäller inte om 1. en eller flera fysiska personer

118

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

omedelbart efter fusionen eller fissio- nen har det bestämmande inflytandet över det övertagande företaget eller de övertagande företagen, och

2. personen eller personerna eller närstående till dem direkt eller indirekt har innehaft andelar i det överlåtande företaget, eller i ett annat företag inom samma koncern, under det år då fusionen eller fissionen genomförs eller under något av de två föregående åren.

Vid tillämpningen av första stycket anses en eller flera fysiska personer tillsammans ha bestämmande inflytande över ett företag om detta företag skulle ha varit ett dotterföretag enligt 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551) till personen eller personerna tillsammans, om personen eller personerna tillsammans hade varit ett svenskt aktiebolag.

16 kap.

Personaloptioner

37 §

Förmån av personaloption som inte ska tas upp som intäkt enligt 11 a kap. får inte dras av.

44 kap.

8 §5

Ett värdepapper anses avyttrat om det företag som gett ut det

1. försätts i konkurs och är ett	1. försätts i konkurs och är ett
svenskt aktiebolag eller en svensk	aktiebolag eller en ekonomisk
ekonomisk förening,	förening,
2. upplöses genom konkurs och är	2. upplöses genom konkurs och är
ett annat företag än ett svenskt	ett annat företag än ett aktiebolag
aktiebolag eller en svensk ekonomisk	eller en ekonomisk förening, eller
förening, eller

3. upplöses genom fusion eller fission och värdepapperet därigenom definitivt förlorar sitt värde.

Vid sådana konkurser som avses i första stycket 1 ska en kapitalförlust alltid anses definitiv när företaget försätts i konkurs.

5 Senaste lydelse 2016:1202.

119

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Av 37 kap. 29 § första stycket framgår att bestämmelsen i första stycket 3 inte gäller värdepapper som innehas av det övertagande företaget vid en

kvalificerad fusion eller fission.
34 §
Om ett värdepapper enligt be-	Om ett värdepapper enligt be-
stämmelserna i 8 § första stycket 1	stämmelserna i	8 § första stycket 1
anses ha avyttrats på grund av att det	anses ha avyttrats på grund av att det
svenska aktiebolag eller den svenska	aktiebolag eller	den ekonomiska
ekonomiska förening som gett ut det	förening som gett ut det försatts i
försatts i konkurs och värdepapperet	konkurs och värdepapperet därefter
därefter faktiskt avyttras, är omkost-	faktiskt avyttras, är omkostnads-
nadsbeloppet noll.	beloppet noll.

Om ackord träffas eller utdelning i konkursen erhålls, ska ersättningen tas upp som kapitalvinst till den del den inte överstiger avdraget för kapitalförlust när värdepapperet ansågs avyttrat. Om avdrag gjordes bara för viss del av kapitalförlusten, ska en motsvarande del av ersättningen tas upp som kapitalvinst.

Om beslutet om konkurs upphävs eller om konkursen avslutas med överskott, ska avdraget återföras. Anskaffningsutgiften anses därefter vara omkostnadsbeloppet när värdepapperet ansågs avyttrat. Vad som sagts nu gäller inte till den del avdraget räknats av mot erhållen ersättning enligt andra

stycket.
	34 a §6
Bestämmelserna i 34 § ska inte		Bestämmelserna i 34 § ska inte
tillämpas om ett värdepapper har		tillämpas om ett värdepapper har
förvarats på ett investeringsspar-		förvarats på ett investeringsspar-
konto när	det enligt 8 § första	konto när det enligt 8 § första
stycket 1 anses ha avyttrats på grund		stycket 1 anses ha avyttrats på grund
av att det svenska aktiebolaget eller		av att det aktiebolag eller den
den svenska	ekonomiska föreningen	ekonomiska förening som har gett ut
som har gett ut det har försatts i		det har försatts i konkurs.
konkurs.

Första stycket gäller inte tillgångar som, när de enligt 8 § första stycket 1

anses ha avyttrats, utgjorde tillgångar som avses i 42 kap. 38 §.
61 kap.
	5 §7
Värdet av bilförmån exklusive	Värdet	av bilförmån	exklusive
drivmedel ska för ett kalenderår	drivmedel ska för ett kalenderår
beräknas till summan av	beräknas till summan av
– 0,317 prisbasbelopp,	– 0,29 prisbasbelopp,
– ett ränterelaterat belopp, och	– ett ränterelaterat belopp,
– ett prisrelaterat belopp.	– ett prisrelaterat belopp, och
	– bilens	fordonsskatt	enligt
	vägtrafikskattelagen (2006:227).

6 Senaste lydelse 2011:1271.

7 Senaste lydelse 2016:1239.

120

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det ränterelaterade beloppet ska beräknas till 75 procent av statslåneräntan vid utgången av november året närmast före det kalenderår under vilket beskattningsåret går ut multiplicerat med bilmodellens nybilspris. Statslåneräntan ska dock som lägst anses vara 0,5 procent.

Det prisrelaterade beloppet ska beräknas till 9 procent av bilmodellens nybilspris, om detta uppgår till högst 7,5 prisbasbelopp. Om bilmodellens nybilspris är högre, ska det prisrelaterade beloppet beräknas till summan av 9 procent av 7,5 prisbasbelopp och 20 procent av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

		5 a §
		Utgifter för väg-, bro- och
		färjeavgifter samt trängselskatt			ingår
		inte i bilförmån enligt 5 §.
	8 a §8
Om en bil är utrustad med teknik		Om en bil är utrustad med teknik
för drift helt eller delvis med		för drift helt eller delvis med
elektricitet eller med andra mer		elektricitet eller med andra mer
miljöanpassade drivmedel än bensin		miljöanpassade drivmedel än bensin
och dieselolja och bilens nybilspris		och dieselolja och bilens nybilspris
därför är högre än nybilspriset för		därför är högre än nybilspriset för
närmast jämförbara bil utan sådan		närmast jämförbara bil utan sådan
teknik, ska förmånsvärdet sättas ned		teknik, ska nybilspriset, vid beräkning
till en nivå som motsvarar		av värdet av bilförmån enligt 5 §,
förmånsvärdet för	den jämförbara	sättas ned till en nivå som motsvarar
bilen.		nybilspriset för den jämförbara bilen.
I stället för vad som sägs i första		Om bilen är utrustad med teknik
stycket om storleken på nedsättningen		för drift med elektricitet som tillförs
av förmånsvärdet ska detta värde tas		genom	laddning	från	yttre
upp till 60 procent av förmånsvärdet		energikälla eller med annan gas än
för den jämförbara bilen, om bilen är		gasol ska	förmånsvärdet beräknat
utrustad med teknik för drift med		enligt första stycket sättas ned med
elektricitet som	tillförs genom	40 procent, dock högst 10 000 kronor.
laddning från yttre energikälla eller
med annan gas än gasol.
En nedsättning	av förmånsvärdet

enligt andra stycket får göras med högst 10 000 kronor i förhållande till den jämförbara bilen.

Nuvarande lydelse

63 kap.

3 a §9

För dem som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65 år är grundavdraget beloppet enligt 3 § med tillägg av följande särskilda belopp.

8 Senaste lydelse 2016:1055.

9 Senaste lydelse 2015:775.

121

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Fastställd förvärvsinkomst				Särskilt belopp
överstiger inte 0,99 prisbasbelopp				0,687 prisbasbelopp
överstiger	0,99	men	inte	0,885	prisbasbelopp			minskat		med
1,11 prisbasbelopp				20 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	1,11	men	inte	0,609	prisbasbelopp				ökat	med
2,72 prisbasbelopp				4,9 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	2,72	men	inte	0,741 prisbasbelopp
3,11 prisbasbelopp
överstiger	3,11	men	inte	0,430	prisbasbelopp				ökat	med
3,77 prisbasbelopp				10 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	3,77	men	inte	0,807 prisbasbelopp
5,4 prisbasbelopp
överstiger	5,4	men	inte	0,753	prisbasbelopp				ökat	med
7,88 prisbasbelopp				1 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
översstiger	7,88	men	inte	1,541	prisbasbelopp			minskat		med
12,43 prisbasbelopp				9 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger 12,43 prisbasbelopp				0,422 prisbasbelopp

Föreslagen lydelse

3 a §

För dem som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65 år är grundavdraget beloppet enligt 3 § med tillägg av följande särskilda belopp.

Fastställd förvärvsinkomst				Särskilt belopp
överstiger inte 0,99 prisbasbelopp				0,687 prisbasbelopp
överstiger	0,99	men	inte	0,885	prisbasbelopp minskat				med
1,11 prisbasbelopp				20 procent		av	den	fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	1,11	men	inte	0,609	prisbasbelopp			ökat	med
2,72 prisbasbelopp				4,9 procent		av	den	fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	2,72	men	inte	33,2 procent av den fastställda
2,94 prisbasbelopp				förvärvsinkomsten			minskat		med
				0,162 prisbasbelopp
överstiger	2,94	men	inte	0,482	prisbasbelopp			ökat	med

122

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighets- skatt samt mot kommunal fastig- hetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 d §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

123

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3,11 prisbasbelopp				11,3 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	3,11	men	inte	0,171	prisbasbelopp				ökat	med
4,45 prisbasbelopp				21,3 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	4,45	men	inte	1,376	prisbasbelopp			minskat		med
7,88 prisbasbelopp				5,8 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger	7,88	men	inte	2,164	prisbasbelopp			minskat		med
9,15 prisbasbelopp				15,8 procent av den fastställda
				förvärvsinkomsten
översstiger	9,15	men	inte	1,541	prisbasbelopp			minskat		med
12,43 prisbasbelopp				9 procent		av	den		fastställda
				förvärvsinkomsten
överstiger 12,43 prisbasbelopp				0,422 prisbasbelopp
Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse

67 kap.

2 §10

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), underskott av kapital, hushållsarbete och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighets- skatt samt mot kommunal fastig- hetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

10 Senaste lydelse 2015:775.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Sjukersättning och aktivitets- ersättning

Vilka som kan få skattereduktion

9 a §

De som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret, har rätt till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning. Sådan rätt till skattereduktion har också de som är begränsat skatt- skyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3, om deras överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige.

Underlag för skattereduktion

9 b §

Underlaget för skattereduktionen består av sjukersättning och aktivitets- ersättning enligt socialförsäkrings- balken som betalats ut under beskattningsåret och som ska tas upp till beskattning enligt denna lag.

En utländsk ersättning enligt lagstiftning om social trygghet som betalas ut enligt grunder som är jämförbara med vad som gäller för sjukersättning och aktivitetsersättning ska efter begäran medräknas i underlaget för skattereduktionen om ersättningen tas upp till beskattning i Sverige.

Skattereduktionens storlek

9 c §

Skattereduktionen uppgår till summan av 4,5 procent av den del av underlaget som inte överstiger 2,53 prisbasbelopp och 2,5 procent av resterande del, multiplicerad med skattesatsen för kommunal inkomstskatt.

124

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.11 Bestämmelserna i 61 kap. 8 a § andra och tredje styckena tillämpas till och med det beskattningsår som slutar den 31 december 2020.

Obegränsat skattskyldiga under del av beskattningsåret

9 d §

De som är obegränsat skattskyldiga bara under en del av beskattningsåret, har rätt till skattereduktion enligt 9 a–9 c §§ med en tolftedel av den skattereduktion som skulle ha tillgodoförts dem om de varit obegränsat skattskyldiga under hela beskattningsåret, för varje kalender- månad eller del därav under vilken de är obegränsat skattskyldiga.

Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock bestämmelserna i 9 a–9 c §§ tillämpas utan de begränsningar som anges i första stycket.

3. Bestämmelserna i 61 kap. 8 a § andra stycket tillämpas till och med det beskattningsår som slutar den 31 december 2020.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i 10 kap. 10 § och 63 kap. 3 a § i den nya lydelsen och den nya bestämmelsen i 61 kap. 5 a § tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017.

3. Bestämmelserna i 2 kap. 1 §, 10 kap. 11 och 15 §§ och 11 kap. 1 § i den nya lydelsen och de nya bestämmelserna i 11 a kap. och 16 kap. 37 § tillämpas första gången på personaloption som förvärvas efter den 31 december 2017.

4. Bestämmelserna i 44 kap. 8 § i den nya lydelsen tillämpas första gången för värdepapper som har getts ut av ett företag som försätts i konkurs efter den 31 december 2017.

5. Bestämmelserna i 61 kap. 5 och 8 a §§ i den nya lydelsen tillämpas första gången för bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) för första gången den 1 juli 2018 eller senare.

6. Bestämmelserna i 61 kap. 5 och 8 a §§ i den äldre lydelsen gäller fortfarande för

a) bilar av tillverkningsår 2018 eller tidigare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) för första gången före den 1 juli 2018, och

11 Senaste lydelse 2016:1055.

125

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

b) bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som är registrerade utomlands och som inte är skattepliktiga här i landet enligt vägtrafikskattelagen

7. Bestämmelserna om skattereduktion i 67 kap. 2 § i den nya lydelsen och bestämmelserna i de nya 67 kap. 9 a–9 d §§ tillämpas på sjukersättning och aktivitetsersättning som betalas ut efter den 31 december 2017.

126

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.14 Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 och 3 §§ socialavgiftslagen (2000:980)

ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

Den som utger avgiftspliktig ersättning ska betala arbetsgivaravgifter enligt

bestämmelserna i detta kapitel.
Förmån som avses i 10 kap. 11 §	Förmån av personaloption som av-
andra stycket inkomstskattelagen	ses i 10 kap. 11 § andra stycket in-
(1999:1229) ska anses utgiven av den	komstskattelagen (1999:1229) ska
i vars tjänst rättigheten förvärvades.	anses utgiven av den i vars tjänst
	personaloptionen förvärvades.
Bestämmelser om avgiftspliktig ersättning finns i 10 och 11 §§.
	3 §2
Bestämmelsen i 1 § första stycket	Bestämmelsen i 1 § första stycket
ska inte tillämpas om en annan av-	ska inte tillämpas om en annan av-
giftspliktig ersättning än sådan för-	giftspliktig ersättning än sådan för-
mån som avses i 1 § andra stycket ut-	mån som avses i 1 § andra stycket ut-
ges av en fysisk person som är bosatt	ges av en fysisk person som är bosatt
utomlands eller en utländsk juridisk	utomlands eller en utländsk juridisk
person och ersättningen har sin	person och ersättningen har sin
grund i en anställning i Sverige hos	grund i en anställning i Sverige hos
någon annan än den som har utgett	någon annan än den som har utgett
ersättningen. I sådant fall ska arbets-	ersättningen. I sådant fall ska arbets-
givaravgifter i stället betalas av den	givaravgifter i stället betalas av den
hos vilken mottagaren är anställd i	hos vilken mottagaren är eller har
Sverige.	varit anställd i Sverige.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

1 Senaste lydelse 2008:824.

2 Senaste lydelse 2008:824.

127

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.15 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

5 §1

Från databasen får nedan angivna uppgifter lämnas ut till en enskild, om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon närstående lider men om uppgiften röjs.

Uppgifter får lämnas ut om

1. namn och personnummer,

2. organisationsnummer, namn, firma och juridisk form samt i fråga om handelsbolag och andra juridiska personer sådana uppgifter om huvudkontor och säte som avses i 67 kap. 8 § skatteförfarandelagen (2011:1244),

3. registrering enligt skatteförfarandelagen samt särskilt registrerings- eller redovisningsnummer,

4. på vilket sätt den preliminära skatten ska betalas för en fysisk person,

5. registrering av skyldighet att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter,

6. slag av näringsverksamhet,

7. beslut om likvidation eller konkurs, och

8. huruvida en fysisk eller juridisk person är godkänd som skattebefriad förbrukare enligt lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi och i sådana fall från vilken tidpunkt.

7. beslut om likvidation eller konkurs,

8. huruvida en fysisk eller juridisk person är godkänd som skattebefriad förbrukare enligt lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi och i sådana fall från vilken tidpunkt, och

9. huruvida en fysisk eller juridisk person är godkänd som registrerad avsändare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi och i sådana fall från vilken tidpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

1 Senaste lydelse 2011:1406.

128

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.16 Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskattelagen (2006:227)1 dels att 2 kap. 11 a § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 7, 9 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 6 b § och 2 kap. 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

6 b §

Uppgift om fordons utsläpp av koldioxid hämtas i vägtrafikregistret.

Om det för fordon finns uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, ska den uppgiften användas. Om det finns flera sådana uppgifter ska det högsta värdet av dessa beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

Om det för fordon finns uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid viktad/blandad körning, ska den uppgiften användas. Om det finns flera sådana uppgifter ska det högsta värdet av dessa beaktas vid bestäm- mande av fordonsskatt.

Om det för andra fordon än sådana som avses i andra och tredje styckena finns flera uppgifter om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning, ska det högsta av dessa beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

2 kap.

7 §2

Fordonsskatten tas ut med ett grundbelopp och i förekommande fall ett koldioxidbelopp för

1. personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

1 Senaste lydelse av 2 kap. 11 a § 2012:761.

2 Senaste lydelse 2011:478.

129

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2. personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006, men uppfyller kraven för miljöklass 2005, El eller Hybrid enligt bilaga 1 till den upphävda lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och

3. personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grund- beloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötillägg tas ut.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska, om inte annat följer av tredje stycket, summan av grund- beloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötillägg tas ut.

För bilar av fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga för första gången den 1 juli 2018 eller senare och som kan drivas med dieselolja ska summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet adderas med ett bränsletillägg och ett miljötillägg.

9 §3

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 22 kronor per gram kol- dioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafik- registret.

För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsle- blandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet 11 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafik- registret.

Om det för fordon som avses i andra stycket finns uppgift om ett sådant fordons utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, ska den uppgiften användas.

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 22 kronor per gram kol- dioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram.

För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsle- blandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet 11 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram.

3 Senaste lydelse 2014:1502.

130

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

9 a §

För personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar av fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga för första gången den 1 juli 2018 eller senare ska, i stället för vad som sägs i 9 § om koldioxidbeloppet, andra stycket gälla under tid som infaller under de tre första åren från det att fordonet blir skattepliktigt för första gången.

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår summan av

– 82 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram och upp till och med 140 gram, och

– 107 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 140 gram.

Första stycket gäller inte för fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol.

10 §4

Bränslefaktorn är 2,37.

Bränsletillägget är produkten av

13,52 och det antal gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer.

Miljötillägget är

a) 500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b) 250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. För fordon som blir skattepliktiga för första gången före den 1 januari 2020, ska i stället för vad som sägs i 1 kap. 6 b § om det högsta värdet, det lägsta värdet beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

3. För vägtrafikskatt som avser tid före den 1 juli 2018 gäller 2 kap. 7, 9 och 10 §§ i dess äldre lydelse.

4. För bilar som för första gången blivit skattepliktiga före den 1 juli 2018 gäller 2 kap. 11 a § i den äldre lydelsen.

4 Senaste lydelse 2014:1502.

131

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.17 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen

Härigenom föreskrivs att 3 a kap. 2 § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 a kap.

2 §1

Kontrollsystemet ska visa att ett biodrivmedel som läggs till grund för avdrag enligt 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d eller 4 § lagen (1994:1776) om skatt på energi

Kontrollsystemet ska visa att ett biodrivmedel som läggs till grund för avdrag enligt 7 kap. 3 a, 3 b eller 4 § lagen (1994:1776) om skatt på energi

1. inte är livsmedelsbaserat, eller

2. är livsmedelsbaserat men har producerats i en anläggning som tagits i drift före den 31 december 2013 och inte är fullständigt avskriven.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2015:838.

132

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.18 Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § och 4 kap. 5 § lagen (2011:1200) om elcertifikat ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §1

I denna lag betyder:

1. förnybar el: elektricitet som produceras av förnybara energikällor eller

torv,

2. förnybar energikälla: biobränsle, geotermisk energi, solenergi, vattenkraft, vindkraft och vågenergi,

3. anläggning: elproduktionsanläggning med en eller flera produktions- enheter bakom samma mätpunkt,

4. elcertifikat: bevis som har utfärdats enligt denna lag eller av en annan stat enligt en sådan internationell överenskommelse som avses i 5 §, och som innehåller uppgift om att förnybar el har producerats,

5. kvotplikt: skyldighet att inneha och annullera elcertifikat i förhållande till försäljning eller användning av el,

6. beräkningsår: det kalenderår som föregår den annullering som enligt 4 kap. 11 § sker den 1 april,

7. elleverantör: den som yrkesmässigt levererar el,

8. elintensiv industri: företag eller del av ett företag som utgör en egen verksamhet eller verksamhetsgren, där det

a) bedrivs och under de senaste tre åren har bedrivits industriell tillverkning

ien process där det använts i genomsnitt minst 190 megawattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet,

b) bedrivs ny verksamhet med industriell tillverkning i en process där det används eller beräknas användas i genomsnitt minst 190 megawattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet, eller

c) bedrivs verksamhet för vilken	c) bedrivs verksamhet för vilken
avdrag får göras för skatt på elektrisk	avdrag eller återbetalning får göras för
kraft enligt 11 kap. 9 § stycket 2, 3	skatt på elektrisk kraft enligt 11 kap.
eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på	9 § första stycket 2, 3 eller 5 eller
energi,	13 a § första stycket 2, 3 eller 4 lagen
	(1994:1776) om skatt på energi,

9. förädlingsvärde: skillnaden mellan den elintensiva industrins

– sammanlagda omsättning, det vill säga intäkter från försålda varor och utförda tjänster, inräknat egna uttag, som ingår i företagets normala verksamhet (nettoomsättningen), förändring av varulager, aktiverat arbete för egen räkning, övriga rörelseintäkter samt ränteintäkter, och

– sammanlagda inköp, det vill säga alla rörelsekostnader, inräknat avskrivningar och nedskrivningar på tillgångar, samt räntekostnader dock inte personalkostnader, inräknat arbetsgivaravgifter och kostnader för inhyrd personal.

1 Senaste lydelse 2012:399.

133

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som avses med biobränsle i första stycket 2.

4 kap.

5 §

Vid beräkning av kvotplikten beaktas inte el som

1. matats in på det elektriska nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion (förlustel),

2. en elleverantör har levererat till en elanvändare utan ersättning i enlighet med ett avtal om intrångsersättning, om leveransen sker vid en lägre effekt än 50 kilowatt (frikraft),

3. har använts i den industriella tillverkningsprocessen i en registrerad sådan elintensiv industri som avses i 1 kap. 2 § första stycket 8 a eller b,

4. får dras av enligt 11 kap. 9 § 2, 3 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi, om elen har använts i en registrerad sådan elintensiv industri som avses i 1 kap. 2 § första stycket 8 c,

4. får dras av eller återbetalas enligt

11 kap. 9 § första stycket 2, 3 eller 5 eller 13 a § första stycket 2, 3 eller 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi, om elen har använts i en registrerad sådan elintensiv industri som avses i 1 kap. 2 § första stycket 8 c,

5. en elanvändare själv har producerat och använt, i en anläggning som har en installerad effekt om högst 50 kilowatt,

6. har använts i produktionen av el (hjälpkraft), eller

7. en elanvändare själv har producerat och använt, om den använda mängden el inte uppgår till mer än 60 megawattimmar per beräkningsår.

Om kvotplikten för en elintensiv industri endast omfattar sådan el som inte ska beaktas enligt första stycket 3 eller 4 och övrig el inte överstiger 60 megawattimmar per år, beaktas inte heller den övriga elen vid beräkning av kvotplikten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

134

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.19 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteförfarandelagen (2011:1244)1

dels att 3 kap. 4 §, 11 kap. 5 och 7 §§, 12 kap. 3 §, 15 kap. 5 och 7 §§, 22 kap. 1 §, 23 kap. 2 §, 26 kap. 23 §, 31 kap. 1 §, 34 kap. 6 §, 37 kap. 10 §, 39 kap. 1 § och 41 kap. 2 § och rubrikerna närmast före 11 kap. 5 § och 15 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 31 kap. 33 § ska lyda ”Skattereduktion” och att rubriken närmast före 37 kap. 8 § ska lyda ”Kontroll av någon annans uppgiftsskyldighet eller av uppgifter vid återbetalning av eller kompensation för punktskatt”,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 22 kap. 26 §, 31 kap. 33 b §, 37 kap. 7 a och 9 a §§ och 39 kap. 3 a §, och närmast före 22 kap. 26 § och 39 kap. 3 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

3 kap.

4 §2

Vad som avses med beskattningsår framgår av följande uppställning:

För				avses med beskattningsår
1. skatt enligt				beskattningsår enligt 1 kap.
a) inkomstskattelagen				13–15 §§ inkomstskattelagen eller,
(1999:1229),				för svenska handelsbolag, räken-
b) lagen	(1984:1052) om		statlig	skapsåret
fastighetsskatt,
c) lagen		(1990:661)	om
avkastningsskatt på pensionsmedel i
fall som avses		i 2 § första	stycket
1–4, och
d) lagen	(1991:687) om		särskild
löneskatt	på	pensionskostnader,
samt avgift enligt
e) lagen		(2007:1398)	om
kommunal fastighetsavgift

2. skatt enligt lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel i fall som avses i 2 § första stycket 6–10

3. skatt enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta och lagen

det kalenderår som skatten ska betalas för eller det beskattningsår då skatteunderlag för avkastningsskatt ska tas upp enligt 13 § lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel

det kalenderår då ersättningen betalas ut

1 Senaste lydelse av rubriken närmast före 31 kap. 33 § 2015:768.

2 Senaste lydelse 2016:1075.

135

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

(1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.

4. skatt enligt mervärdesskatte- lagen (1994:200) som ska redovisas för redovisningsperioder

5. annan mervärdesskatt

beskattningsår enligt 1 kap. 14 § mervärdesskattelagen

det kalenderår då den felaktiga debiteringen har gjorts, eller för- värvet eller omsättningen har skett

6. punktskatt som ska redovisas för redovisningsperioder

7. punktskatt enligt

a) beslut som avses i 53 kap. 5 §,

b) 27 och 28 §§ lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

c) 26 och 27 §§ lagen (1994:1564) om alkoholskatt, eller

d) 4 kap. 2 och 2 a §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi

beskattningsår enligt 1 kap. 14 § mervärdesskattelagen

det kalenderår under vilket beslutet om återbetalning eller kompensa- tion, eller beslutet om beskattning vid oegentlighet, har meddelats

8. annan punktskatt	det kalenderår då den händelse som
	medför skattskyldighet har inträffat
9. övriga skatter	det kalenderår som skatten ska
	betalas för
10. arbetsgivaravgifter och avgifter	det kalenderår som avgiften ska
som ingår i slutlig skatt	betalas för.

Med beskattningsår för fysisk person avses dock i fråga om preliminär skatt alltid kalenderår.

Föreslagen lydelse

3 kap.

4 §

Vad som avses med beskattningsår framgår av följande uppställning:

För				avses med beskattningsår
1. skatt enligt				beskattningsår enligt 1 kap.
a) inkomstskattelagen				13–15 §§ inkomstskattelagen eller,
(1999:1229),				för svenska handelsbolag, räken-
b) lagen	(1984:1052) om		statlig	skapsåret
fastighetsskatt,
c) lagen		(1990:661)	om
avkastningsskatt på pensionsmedel i
fall som avses		i 2 § första	stycket
1–4, och
d) lagen	(1991:687) om		särskild
löneskatt	på	pensionskostnader,

136

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

samt avgift enligt

e) lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift

2. skatt enligt lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel i fall som avses i 2 § första stycket 6–10

3. skatt enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta och lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.

4. skatt enligt mervärdesskatte- lagen (1994:200) som ska redovisas för redovisningsperioder

5. annan mervärdesskatt

det kalenderår som skatten ska betalas för eller det beskattningsår då skatteunderlag för avkastningsskatt ska tas upp enligt 13 § lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel

det kalenderår då ersättningen betalas ut

beskattningsår enligt 1 kap. 14 § mervärdesskattelagen

det kalenderår då den felaktiga debiteringen har gjorts, eller för- värvet eller omsättningen har skett

6. punktskatt som ska redovisas för redovisningsperioder

7. punktskatt enligt

a) beslut som avses i 53 kap. 5 §,

b)27–28 §§ lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

c)26–27 §§ lagen (1994:1564) om

alkoholskatt, eller

d) 4 kap. 2–2 b §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi

beskattningsår enligt 1 kap. 14 § mervärdesskattelagen

det kalenderår under vilket beslutet om återbetalning eller kompensa- tion, eller beslutet om beskattning vid oegentlighet, har meddelats

8. annan punktskatt	det kalenderår då den händelse som
	medför skattskyldighet har inträffat
9. övriga skatter	det kalenderår som skatten ska
	betalas för
10. arbetsgivaravgifter och avgifter	det kalenderår som avgiften ska
som ingår i slutlig skatt	betalas för.

Med beskattningsår för fysisk person avses dock i fråga om preliminär skatt alltid kalenderår.

137

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Nuvarande lydelse							Föreslagen lydelse
						11 kap.
Förmån av framtida förvärv av							Förmån av personaloption
värdepapper
							5 §
En	sådan		förmån	som avses i			En förmån som utgörs av en
10 kap.	11 §		andra stycket		inkomst-		personaloption ska anses utgiven av
skattelagen		(1999:1229)			och	som	den i vars tjänst personaloptionen har
innebär en rätt att i framtiden							förvärvats.
förvärva		värdepapper		ska		anses
utgiven av den i vars tjänst rättigheten
har förvärvats.
							7 §
En ersättning eller en annan för-							En ersättning eller en annan för-
mån än som avses i 5 § som har getts							mån än som avses i 5 § som har getts
ut av en fysisk person som är bosatt							ut av en fysisk person som är bosatt
utomlands eller av en utländsk juri-							utomlands eller av en utländsk juri-
disk person, ska anses utgiven av den							disk person, ska anses utgiven av den
hos vilken mottagaren är anställd i							hos vilken mottagaren är eller har
Sverige om							varit anställd i Sverige om

1. ersättningen eller förmånen kan anses ha sin grund i anställningen, och

2. det inte finns något anställningsförhållande mellan utgivaren och motta- garen.

12 kap.

3 §

De allmänna skattetabellerna ska grundas på att

1. inkomsten är oförändrad under kalenderåret,

2. mottagaren bara kommer att beskattas för den inkomst som anges i tabellen,

3. mottagaren inte ska betala någon annan skatt eller avgift än

a) kommunal inkomstskatt,

b) statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster,

c) begravningsavgift enligt begravningslagen (1990:1144),

d) avgift enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift, och

e) avgift som avses i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund, 4. mottagaren inte kommer att medges något annat avdrag än grundavdrag

vid beskattningen, och
5. mottagaren kommer att medges			5. mottagaren kommer att medges
skattereduktion för allmän pensions-			skattereduktion för
avgift	och arbetsinkomst enligt		a) allmän	pensionsavgift			och
67 kap.	4–9 §§	inkomstskattelagen	arbetsinkomst enligt 67 kap. 4–9 §§
(1999:1229).			inkomstskattelagen		(1999:1229),
			eller
			b) sjukersättning		och	aktivitets-
			ersättning	enligt	67 kap.		9 a §
			inkomstskattelagen.
Tabellerna ska också ange skatteavdraget för
1. den som		inte är skyldig att	1. den som är		född	1938	eller

138

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
betala allmän pensionsavgift enligt	senare och inte är skyldig att betala
67 kap. 4 § inkomstskattelagen, och	allmän pensionsavgift enligt 67 kap.
	4 § inkomstskattelagen, och

2. den som inte har rätt till skattereduktion för arbetsinkomst enligt 67 kap. 5–9 §§ inkomstskattelagen.

Bestämmelserna i första stycket ska också tillämpas för den som är född 1937 eller tidigare och har rätt till skattereduktion för arbetsinkomst enligt 67 kap. 5–9 §§ inkomstskatte- lagen.

15 kap.

Förmån av framtida förvärv av värdepapper

Kontrolluppgift om en sådan förmån som avses i 10 kap. 11 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) och som innebär en rätt att i framtiden förvärva värdepapper ska lämnas av den i vars tjänst rättig- heten har förvärvats.

Om en ersättning eller en annan förmån än som avses i 5 § har getts ut av en fysisk person som är bosatt utomlands eller av en utländsk juri- disk person, ska kontrolluppgift lämnas av den hos vilken mottagaren är anställd i Sverige om

Förmån av personaloption

5 §

Om förmånen utgörs av en personaloption, ska kontrolluppgift lämnas av den i vars tjänst personal- optionen har förvärvats.

7 §

Om en ersättning eller en annan förmån än som avses i 5 § har getts ut av en fysisk person som är bosatt utomlands eller av en utländsk juri- disk person, ska kontrolluppgift lämnas av den hos vilken mottagaren är eller har varit anställd i Sverige om

1. ersättningen eller förmånen kan anses ha sin grund i anställningen, och

2. det inte finns något anställningsförhållande mellan utgivaren och mottagaren.

22 kap.

1 §3

I detta kapitel finns bestämmelser om skyldighet att lämna kontrolluppgift om

– överlåtelse av privatbostadsrätt och andelar i vissa bostadsföretag (2 och 3 §§),

– upplåtelse av privatbostad eller bostad som innehas med hyresrätt (4 §),

– samfällighet (5 och 6 §§),

– räntebidrag (7 §),

– pensionsförsäkringar och pensionssparkonton (8 och 9 §§),

3 Senaste lydelse 2015:768.

139

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

– avskattning av pensionsförsäkring (10 §),

– tjänstepensionsavtal (11 §),

– underlag för avkastningsskatt på livförsäkringar (12 §),

– skattereduktion för förmån av hushållsarbete (13 §),

– elcertifikat (14 §),

– utsläppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar (15 §),

– schablonintäkt vid innehav av ett investeringssparkonto (16 §),

– schablonintäkt vid innehav av andelar i värdepappersfonder, fondföretag, specialfonder och utländska specialfonder (17–21 §§),

– investeraravdrag (23 och 24 §§),

och

– skattereduktion för mikropro- duktion av förnybar el (25 §).

– investeraravdrag (23 och 24 §§),

– skattereduktion för mikropro- duktion av förnybar el (25 §), och

– utnyttjande av vissa personal- optioner (26 §).

Utnyttjande av vissa personal- optioner

26 §

Kontrolluppgift ska lämnas om utnyttjande av en sådan personal- option som avses i 11 a kap. inkomstskattelagen (1999:1229).

Kontrolluppgift ska lämnas för fysiska personer och dödsbon av den i vars tjänst personaloptionen har för- värvats.

I kontrolluppgiften ska uppgift lämnas om att en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel.

23 kap.

2 §4

Kontrolluppgifter enligt 15 kap.,	Kontrolluppgifter enligt 15 kap.,
16 kap. 1 § om ersättning som avses i	16 kap. 1 § om ersättning som avses i
16 kap. 3 § 4 samt 4 § 1 a, 2 a och 3 a,	16 kap. 3 § 4 samt 4 § 1 a, 2 a och 3 a,
17, 19, 20, 21 kap., 22 kap. 2, 3, 9–11,	17, 19, 20, 21 kap., 22 kap. 2, 3, 9–11,
17–21 och 23–25 §§, 22 a kap. samt	17–21 och 23–26 §§, 22 a kap. samt
22 b kap. ska även lämnas för fysiska	22 b kap. ska även lämnas för fysiska
personer som är begränsat skatt-	personer som är begränsat skatt-
skyldiga.	skyldiga.

Kontrolluppgift enligt 22 kap. 10 § ska också avse omständigheter som medför eller kan medföra avskattning enligt 5 § första stycket 6, 6 a eller 7 lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta.

4 Senaste lydelse 2015:918.

140

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

							26 kap.
							23 §
Till varje		redovisningsperiod					ska	Punktskatt ska redovisas för den
den punktskatt hänföras för vilken								redovisningsperiod		då	skatt-
redovisningsskyldighet				har		inträtt		skyldigheten inträder.
under perioden. Skatt enligt lagen
(2007:460) om skatt på trafikför-
säkringspremie m.m. ska dock hän-
föras till den redovisningsperiod då
skattskyldigheten inträder.
Redovisningsskyldigheten						inträder		Om skattskyldighet		för energiskatt
när	affärshändelser,			som		grundar		på elektrisk	kraft inträder		enligt
skattskyldighet, enligt god redo-								11 kap. 7 § 1 a lagen (1994:1776) om
visningssed bokförs eller borde ha								skatt på energi, ska dock skatten
bokförts. Är		den	deklarationsskyldige					redovisas för	den redovisningsperiod
inte bokföringsskyldig enligt bok-								som inleds en månad efter utgången av
föringslagen		(1999:1078)				inträder		den redovisningsperiod då skatt-
redovisningsskyldigheten						samtidigt		skyldigheten	inträder.	Detta	gäller
med	skattskyldigheten.				Detsamma			dock inte om redovisningsperioden för
gäller	om skattskyldigheten					inträder		skatten är ett beskattningsår.
vid händelser som inte föranleder
någon bokföringsåtgärd.
Vid försäljning mot kredit får
Skatteverket, om principerna för den
redovisningsskyldiges bokföring föran-
leder det, besluta att redovisnings-
skyldigheten		ska		inträda			vid
beskattningsårets			utgång,		dock		inte
senare än när betalning inflyter eller
fordran diskonteras eller överlåts.

Om en deklarationsskyldig försätts i konkurs, inträder redovisningsskyldig- het genast för de affärshändelser för vilka skattskyldighet har inträtt före konkursbeslutet.

31 kap.

1 §5 I detta kapitel finns bestämmelser om

– uppgifter som ska lämnas i samtliga inkomstdeklarationer (2 och 3 §§),

– uppgifter som fysiska personer och dödsbon ska underrättas om och godkänna eller lämna (4 och 5 §§),

– uppgift som ska lämnas om inkomstslaget tjänst (6 §),

– uppgifter som ska lämnas om inkomstslaget näringsverksamhet (7– 15 a §§),

– uppgifter som ska lämnas om inkomstslaget kapital (16–19 b §§),

– uppgift om tillkommande belopp (20 §),

– uppgifter om vissa andelsavyttringar m.m. (21–24 §§),

5 Senaste lydelse 2016:888.

141

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

– uppgifter för beräkning av egenavgifter (25 och 26 §§),

– uppgifter som fåmansföretag samt företagsledare och delägare ska lämna (27–29 §§),

– uppgift om tillskott och uttag (30 §),

– uppgift om betalning till utlandet (31 §),

– uppgift som ekonomiska föreningar ska lämna (32 §),

– uppgifter om	skattereduktion	– uppgifter om skattereduktion
för hushållsarbete och mikroproduk-		(33–33 b §§), och
tion av förnybar el	(33 och 33 a §§),

och

– uppgifter om prissättningsbesked (34 §).

33 b §

Den som begär att utländsk ersättning ska medräknas i underlaget för skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning enligt 67 kap. 9 b § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) ska lämna uppgift om underlaget för skattereduktionen.

34 kap.

6 §

Den som har utnyttjat eller över- låtit en sådan rättighet som avses i 10 kap. 11 § andra stycket inkomst- skattelagen (1999:1229) ska till den kontrolluppgiftsskyldige lämna de uppgifter som behövs för att kontrolluppgiftsskyldigheten ska kunna fullgöras.

Den som har utnyttjat eller över- låtit en personaloption ska till den kontrolluppgiftsskyldige lämna de uppgifter som behövs för att kontrolluppgiftsskyldigheten ska kunna fullgöras.

37 kap.

7 a §

Skatteverket får förelägga den som har beviljats återbetalning av punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 1 b och c eller återbetalning av eller kompensation för punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 2 att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera att denne har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter i en ansökan om åter- betalning av eller kompensation för punktskatt.

9 a §

Skatteverket får förelägga den som

är eller kan antas vara bokförings- skyldig enligt bokföringslagen (1999:1078) eller som är en annan juridisk person än ett dödsbo, att

142

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

lämna uppgift om en rättshandling med någon annan.

Föreläggandet ska avse för- hållanden som är av betydelse för kontroll av att andra än den som föreläggs har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter i en ansökan om återbetalning av punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 1 b och c eller återbetalning av eller kompensation för punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 2.

	10 §
Om det finns särskilda	skäl får	Om det finns särskilda	skäl får
även någon annan person	än som	även någon annan person	än som
avses i 9 § föreläggas att lämna sådan		avses i 9 och 9 a §§ föreläggas att
uppgift som avses i den paragrafen.		lämna sådan uppgift som avses där.

39 kap.

1 §6 I detta kapitel finns bestämmelser om

– definitioner (2 och 2 a §§),

– generell dokumentationsskyldighet (3 §),

– dokumentationsskyldighet som avser ansökan om återbetalning av

eller kompensation för punktskatt (3 a §),

– dokumentationsskyldighet som avser kassaregister (4–10 §§),

– dokumentationsskyldighet som avser personalliggare (11–12 §§),

– dokumentationsskyldighet som avser torg- och marknadshandel (13 §),

– dokumentationsskyldighet som avser omsättning av investeringsguld (14 §),

– dokumentationsskyldighet som avser internprissättning (15–16 f §§), och

– föreläggande (17 §).

Ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt

3 a §

Den som har ansökt om

återbetalning av eller kompensation för punktskatt ska i skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller annan lämplig dokumentation se till att det finns underlag för kontroll av uppgifterna i ansökan.

6 Senaste lydelse 2017:185.

143

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

41 kap.

2 §7

Skatteverket får besluta om revision för att kontrollera

1. att uppgiftsskyldighet enligt 15–35 kap. har fullgjorts,

2. att det finns förutsättningar att fullgöra uppgiftsskyldighet enligt 15–35 kap. som kan antas uppkomma,

3. skatteupplag enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi,

4. att den som har ansökt om

återbetalning eller kompensation av punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 2 har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter,

4. att den som har ansökt om

återbetalning av eller kompensation för punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 2 har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter,

5. att den som har ansökt om återbetalning av punktskatt i de fall som avses

i53 kap. 5 § 1 har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter,

6. att den som har eller kan antas ha upplåtit en plats för torg- och marknadshandel har fullgjort sina skyldigheter enligt 39 kap. 13 §, eller

7. att den som har eller kan antas ha omsatt investeringsguld har fullgjort sina skyldigheter enligt 39 kap. 14 §.

Skatteverket får besluta om revision också för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll enligt första stycket 1–4 av någon annan än den som revideras.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Bestämmelserna i 12 kap. 3 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017.

3. Bestämmelserna i 23 kap. 2 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2018.

4. Bestämmelserna i 26 kap. 23 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på punktskatt där skattskyldighet har inträtt efter den 31 december 2017. För punktskatt där skattskyldighet har inträtt före ikraftträdandet gäller bestämmelserna i den äldre lydelsen.

5. Bestämmelserna i 37 kap. 10 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning av eller kompensation för punktskatt som avser förhållanden efter ikraftträdandet.

6. Bestämmelserna i de nya 22 kap. 26 § och 31 kap. 33 b § tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2018.

7. Bestämmelserna i de nya 37 kap. 7 a och 9 a §§ och 39 kap. 3 a § tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning av eller kompensation för punktskatt som avser förhållanden efter ikraftträdandet.

7 Senaste lydelse 2016:1075.

144

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.20 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 26 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagförslag 3.19

Föreslagen lydelse

22 kap.

26 §

Kontrolluppgift ska lämnas om utnyttjande av en sådan personaloption som avses i 11 a kap. inkomstskattelagen (1999:1229).

Kontrolluppgift ska dock inte lämnas, om uppgift om utnyttjande har redovisats eller skulle ha redovisats av den kontrolluppgiftsskyldige i en arbetsgivardeklaration.

Kontrolluppgift ska lämnas för fysiska personer och dödsbon av den i vars tjänst personaloptionen har förvärvats.

I kontrolluppgiften ska uppgift lämnas om att en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Bestämmelserna i 22 kap. 26 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2019.

145

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.21 Förslag till lag om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 6 a kap. 2 § och 9 kap. 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för lydelsen enligt lagen (2015:750) om ändring i lagen om skatt på energi ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2017:750 Föreslagen lydelse

6 a kap.

2 §

Om råtallolja förbrukas för ändamål som anges i 1 § 9 b–11 medges befrielse från energiskatten med ett belopp som motsvarar 70 procent av den

energiskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

Om

råtallolja

förbrukas

för

Om

råtallolja

förbrukas

för

ändamål

som

anges i

1 § 9 a

eller

ändamål som anges i 1 § 9 a medges

17 a,

medges

befrielse

från

befrielse från energiskatten med ett

energiskatten med ett belopp som

belopp som motsvarar 70 procent av

motsvarar 70 procent av den

den energiskatt och 100 procent av

energiskatt och 100 procent av den

den koldioxidskatt som tas ut på

koldioxidskatt som tas ut på bränsle

bränsle

enligt

2 kap.

1 §

första

enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

stycket 3 a.

Om

råtallolja

förbrukas

för

ändamål som anges i 1 § 17 a medges

befrielse från energiskatten med ett

belopp som motsvarar 70 procent av

den energiskatt och 89 procent av den

koldioxidskatt som tas ut på bränsle

enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a.

Om

råtallolja

förbrukas

för

Om

råtallolja

förbrukas

för

ändamål

som

anges

i

1 §

17 b,

ändamål

som anges

i

1 §

17 b,

medges

befrielse från

energiskatten

medges

befrielse

från

energiskatten

med ett belopp som motsvarar 20

med ett belopp som motsvarar 9

procent av den koldioxidskatt som

procent av den koldioxidskatt som

tas ut på bränsle

enligt

2 kap. 1 §

tas ut på bränsle

enligt

2 kap. 1 §

första stycket 3 a.

första stycket 3 a.

9 kap.

5 §

Beskattningsmyndigheten med- ger, i den omfattning som anges i andra–femte styckena, efter ansökan återbetalning av skatt på elektrisk kraft och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levererats för ändamål som ger skattebefrielse enligt 6 a kap. 1 § 1, 6, 9 a, 9 b, 10, 11 eller 16 eller enligt 11 kap. 9 § 2, 3 eller 5.

Beskattningsmyndigheten med- ger, i den omfattning som anges i andra–femte styckena, efter ansökan från förbrukaren återbetalning av skatt på elektrisk kraft och bränsle som denne förbrukat för framställning av värme eller kyla som levererats för ändamål som ger skattebefrielse enligt 6 a kap. 1 § 1, 6, 9 a, 9 b, 10, 11 eller 16 eller enligt 11 kap. 9 § första stycket 2, 3 eller 5.

Med förbrukning för framställning av värme eller kyla avses i fråga om återbetalning av skatt på elektrisk kraft

146

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

även sådan förbrukning som skett i samband med framställningen för drift av pumpar, fläktar och andra hjälpanordningar som är nödvändiga för driften av anläggningen.

Återbetalning medges vid leverans för

1. tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller för yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, för

a) elektrisk kraft med den del av energiskatten som överstiger 0,5 öre per kilowattimme,

b) råtallolja med ett energiskattebelopp som motsvarar 70 procent av den energiskatt som tas ut på bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 a,

c) andra bränslen än råtallolja med 70 procent av energiskatten,

2. annat ändamål än som avses under 1, med hela energiskatten på elektrisk kraft och med hela energiskatten, koldioxidskatten och svavelskatten på bränsle.

Om leverans skett för tillverkningsprocessen i sådan industriell verksamhet som tillhör en verksamhetskategori som anges i bilaga I till Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG, medges dock återbetalning enligt

1. andra stycket 1 b med ett energiskattebelopp som motsvarar 70 procent av den energiskatt och 100 procent av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 a, och

2. andra stycket 1 c med 70 procent av energiskatten och 100 procent av koldioxidskatten.

Om elektrisk kraft och ett eller flera bränslen förbrukas samtidigt för denna värmeframställning, ska energislagen vid beräkning av återbetalningen fördelas genom proportionering i förhållande till respektive energislag. Dock får fördelningen mellan bränslena väljas fritt. Motsvarande gäller för värme som har levererats från kraftvärmeproduktion.

För bensin och bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b medges inte någon återbetalning av skatt enligt denna paragraf.

147

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.22 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1053) om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1053) om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021

dels att 3, 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 7 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Bestämmelserna i denna lag tillämpas på avgiftspliktig ersättning enligt 2 kap. socialavgiftslagen (2000:980) som en arbetsgivare ger ut till en person som har anställts i en näringsverksamhet efter den 31 mars 2016 under

förutsättning att

1. arbetsgivaren

sedan

den

1. arbetsgivaren

sedan

den

1 januari 2016 och fram till dess att

1 januari 2016 och fram till dess att

anställningen

påbörjas uppfyller

anställningen

påbörjas

uppfyller

villkoren

för

enmansföretag

enligt

villkoren

för

enmansföretag

enligt

4 §, eller

4 § 1, eller

2. arbetsgivaren, om verksamheten

2. arbetsgivaren, om verksamheten

är påbörjad efter den 1 januari 2016,

är påbörjad efter den 1 januari 2016,

sedan verksamheten påbörjades och

sedan verksamheten påbörjades och

fram till dess anställningen påbörjas

fram till dess anställningen påbörjas

uppfyller villkoren för enmans-

uppfyller villkoren för enmans-

företag enligt 4 §.

företag enligt 4 § 1.

3 a §

Bestämmelserna

i

denna

lag

tillämpas

även

på

avgiftspliktig

ersättning

enligt

2 kap.

social-

avgiftslagen

(2000:980)

som

en

arbetsgivare ger ut till en person som

har anställts i en näringsverksamhet

efter

den 31 mars

2017

under

förutsättning att

1. arbetsgivaren sedan den 1 januari

2017 och fram till dess att

anställningen

påbörjas

uppfyller

villkoren

för

enmansföretag

enligt

4 § 2 eller 3, eller

2. arbetsgivaren,

om

verksamheten

är påbörjad efter den 1 januari 2017,

sedan

verksamheten påbörjades

och

fram till dess att anställningen påbörjas

uppfyller

villkoren

för

enmansföretag

enligt 4 § 2 eller 3.

4 §

Med ett enmansföretag avses i

Med ett enmansföretag avses i

denna lag en fysisk person som

denna lag

bedriver

aktiv

näringsverksamhet

1. en fysisk person som bedriver

148

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och som inte är skyldig att betala arbetsgivaravgifter på ersättning till arbetstagare enligt socialavgiftslagen (2000:980) eller löneskatt enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.

Ett företag som bedriver verksamhet utomlands är ett enmansföretag om det uppfyller villkoren i första stycket och inte i den utländska verksamheten har utgett ersättning som skulle ha medfört en skyldighet att betala arbetsgivaravgifter eller särskild löneskatt, om ersättningen hade utgetts för arbete i Sverige.

Vid bedömningen av om enmansföretaget har en sådan avgiftsskyldighet som avses i första stycket ska det bortses från sådana ersättningar till en och samma person som under de tidsperioder som avses i 3 § 1 eller 2 sammanlagt uppgår till högst 5 000 kronor.

aktiv näringsverksamhet och som inte är skyldig att betala arbetsgivaravgifter på ersättning till arbetstagare enligt socialavgiftslagen (2000:980) eller löneskatt enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster,

2. ett aktiebolag som bedriver rörelse och som

a) inte är skyldigt att betala arbetsgivaravgifter på ersättning till arbetstagare enligt socialavgiftslagen eller löneskatt enligt lagen om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster, eller

b) har en sådan skyldighet som avses i a men som gäller ersättning till endast en person som direkt eller indirekt äger andelar i aktiebolaget eller är närstående till en sådan person, och

3. ett handelsbolag med högst två delägare som bedriver aktiv näringsverksamhet och som inte är skyldigt att betala arbetsgivaravgifter på ersättning till arbetstagare enligt socialavgiftslagen eller löneskatt enligt lagen om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.

Ett företag som bedriver verksamhet utomlands är ett enmansföretag om det uppfyller villkoren i första stycket och inte i den utländska verksamheten har utgett ersättning, med undantag för sådan ersättning som avses i 2 b, som skulle ha medfört en skyldighet att betala arbetsgivaravgifter eller särskild löneskatt, om ersättningen hade utgetts för arbete i Sverige.

Vid bedömningen av om enmansföretaget har en sådan avgiftsskyldighet som avses i första stycket ska det bortses från sådana ersättningar till en och samma person som under de tidsperioder som avses i 3 eller 3 a §§ sammanlagt uppgår till högst 5 000 kronor.

	6 §
Bestämmelserna i 5 § gäller inte	Bestämmelserna i 5 § gäller inte
om anställningen avser en person	1. enmansföretag	enligt 4 § 1	om
som sedan den 1 januari 2016 är eller	anställningen avser	en person	som

149

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

har varit anställd i en annan		sedan den 1 januari 2016 är eller har
näringsverksamhet som, direkt eller		varit	anställd	i	en	annan
indirekt, bedrivs eller har bedrivits av		näringsverksamhet som, direkt eller
samma arbetsgivare eller	någon	indirekt, bedrivs eller har bedrivits av
närstående till arbetsgivaren.		samma	arbetsgivare		eller	någon

närstående till arbetsgivaren, eller 2. enmansföretag enligt 4 § 2 och 3

a) om anställningen avser en person som sedan den 1 januari 2017 är eller har varit anställd i en annan näringsverksamhet som, direkt eller indirekt, bedrivs eller har bedrivits av samma arbetsgivare eller någon närstående till en fysisk person som, direkt eller indirekt, äger del i enmansföretaget, eller

b) om anställningen avser en person som sedan den 1 januari 2017 eller därefter är delägare eller företagsledare i enmansföretaget enligt bestäm- melserna i 56 kap. 6 § inkomst- skattelagen (1999:1229) eller närstående till en sådan person.

Bestämmelserna i 5 § gäller inte heller om arbetsgivaren redan har utgett ersättning som blivit föremål för särskild beräkning enligt denna lag i en annan näringsverksamhet.

7 a §

Företag i intressegemenskap ska ses som en enda arbetsgivare vid tillämpningen av bestämmelserna i denna lag.

Med företag i intressegemenskap avses två företag som står under i huvudsak gemensam ledning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Lagen tillämpas på ersättning som utges från och med den 1 januari 2018.

150

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.23 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

För kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår ska skatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i 3 § andra och tredje styckena angivna skatte- beloppen multiplicerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2017.

Beloppen enligt första stycket avrundas till hela kronor.

Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som enligt denna paragraf ska betalas för påföljande kalenderår.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

151

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.24 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi

dels att 11 kap. 11 § i stället för lydelsen enligt lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ska utgå,

dels att 11 kap. 2, 5, 7 och 9 §§ i stället för lydelsen enligt lagen (2016:1073) om ändring i lagen om skatt på energi ska ha följande lydelse.

Lydelse SFS 2016:1073

Föreslagen lydelse

11 kap.

2 § Elektrisk kraft är inte skattepliktig om den 1. framställts

a) i en anläggning med en sammanlagd installerad generatoreffekt av mindre än 50 kilowatt,

b) av någon som förfogar över en sammanlagd installerad generatoreffekt

av mindre än 50 kilowatt, och

c) den elektriska kraften inte har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen (1997:857),

c) den elektriska kraften inte har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av en nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen (1997:857),

2. till lägre effekt än 50 kilowatt utan ersättning överförts av en producent eller en nätinnehavare till en förbrukare som inte står i intressegemenskap med producenten eller nätinnehavaren,

3. framställts och förbrukats på fartyg eller annat transportmedel,

4. förbrukats för framställning av elektrisk kraft,

5. framställts i ett reservkraftsaggregat och inte har överförts till ett ledningsnät som omfattas av nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen, eller

6. framställts

a) i en anläggning med en sammanlagd installerad effekt av mindre än 100 kilowatt,

5. framställts	i	ett
reservkraftsaggregat	och inte	har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av en nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen, eller

a) i en anläggning med en sammanlagd installerad generator- effekt av mindre än 100 kilowatt,

b) från bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 1–6,

c) av någon som förfogar över en sammanlagd installerad generatoreffekt

av mindre än 100 kilowatt, och

d) den elektriska kraften inte har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen.

Vad som anges i första stycket 1 a respektive b om installerad generator- effekt ska för elektrisk kraft som framställs från

1. vind eller vågor, motsvaras av

125 kilowatt installerad generator-

d) den elektriska kraften inte har

överförts till ett ledningsnät som omfattas av en nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen.

Vad som anges i första stycket 1 a respektive b om den installerade generatoreffekten ska för elektrisk kraft som framställs från

1. vind eller vågor, i stället motsvaras av 125 kilowatt installerad

152

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

effekt,

2. sol, motsvaras av 255 kilowatt installerad toppeffekt, och

3. annan energikälla utan generator, motsvaras av 50 kilowatt installerad effekt.

När elektrisk kraft framställs från olika energikällor ska, vid bedöm- ningen av förutsättningarna i första stycket 1 a, b respektive 6 c, de installerade effekterna läggas samman. Vid sammanläggningen ska de effekter som avses i andra stycket först räknas om till motsvarande 50 kilowatt installerad generatoreffekt vid bedömningen av förutsätt- ningarna i första stycket 1 a respektive b. Vid bedömningen av förutsättningarna i 6 c ska om- räkning först ske till motsvarande 100 kilowatt installerad generator- effekt.

generatoreffekt,

2. sol, i stället motsvaras av 255 kilowatt installerad toppeffekt, och

3. annan energikälla utan generator, i stället motsvaras av 50 kilowatt installerad effekt.

När elektrisk kraft framställs från olika energikällor ska, vid bedöm- ningen av förutsättningarna i första stycket 1 a, b respektive 6 c, de installerade effekterna läggas samman. Vid sammanläggningen ska de effekter som anges i andra stycket först räknas om till motsvarande 50 kilowatt installerad generatoreffekt vid bedömningen av förutsätt- ningarna i första stycket 1 a respektive b. Vid bedömningen av förutsättningarna i 6 c ska om- räkning först ske till motsvarande 100 kilowatt installerad generator- effekt.

5 §

Skyldig att betala energiskatt (skattskyldig) är den som i Sverige

1. framställer skattepliktig elektrisk kraft (producent),

2. är nätinnehavare,

3. för annat ändamål än som avses i

9 § 1–5 överför	eller	använder
elektrisk kraft, som överförts utan skatt
mot försäkran enligt 11 §,
4. godkänts	som	frivilligt	3. godkänts	som	frivilligt
skattskyldig enligt 6 §,			skattskyldig enligt 6 §, eller
5. innehar ett	elnät	för vilket	4. innehar ett	elnät	för vilket
koncession inte meddelats och som			koncession inte meddelats och som
via detta elnät för in elektrisk kraft			via detta elnät för in elektrisk kraft
till Sverige.			till Sverige.

Skattskyldig enligt första stycket 1 är inte den som framställer elektrisk kraft enbart i enlighet med 2 § första stycket 1 a och b. Skattskyldig enligt första stycket 2 är inte den myndighet som är systemansvarig enligt 8 kap. 1 § ellagen (1997:857).

	7 §
Skyldigheten att betala energiskatt inträder
1. för den som är skattskyldig	1. för den som är skattskyldig
enligt 5 § första stycket 1, 2 eller 4,	enligt 5 § första stycket 1, 2 eller 3,
när skattepliktig elektrisk kraft	när skattepliktig elektrisk kraft
a) överförs till någon som inte är	a) överförs till någon som inte är
skattskyldig enligt 5 § första stycket	skattskyldig enligt 5 § första stycket
1, 2 eller 4, eller	1, 2 eller 3, eller
b) förbrukas av den skattskyldige,	b) förbrukas av den skattskyldige,
	och
2. för den som är skattskyldig enligt

153

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

5 § första stycket 3, när elektrisk kraft
tas i anspråk för annat ändamål än
som avses i 9 § 1–5 eller överförs till
någon annan, och
3. för den som	är skattskyldig	2. för den som	är skattskyldig
enligt 5 § första	stycket 5, när	enligt 5 § första	stycket 4, när
elektrisk kraft förs in till Sverige.		elektrisk kraft förs in till Sverige.

Skattskyldighet enligt första stycket 1 a inträder inte vid överföring av elektrisk kraft till det elnät som ägs av den myndighet som är systemansvarig enligt 8 kap. 1 § ellagen (1997:857).

Skattskyldighet enligt första stycket 1 b inträder inte om skattskyldighet redan har inträtt.

9 §

Den som är skattskyldig för energiskatt på elektrisk kraft får göra avdrag

för skatt på elektrisk kraft som

1. förbrukats

eller

överförts

för

1. förbrukats hos den skattskyldige i

förbrukning i tåg eller annat

tåg

eller

annat

spårbundet

spårbundet transportmedel eller för

transportmedel

eller

för

motordrift

motordrift

eller

uppvärmning i

eller

uppvärmning

i

omedelbart

omedelbart

samband

med

sådan

samband med sådan förbrukning,

förbrukning,

2. i

huvudsak

förbrukats

eller

2. i huvudsak förbrukats hos den

överförts för att i huvudsak förbrukas

skattskyldige

för kemisk

reduktion

för kemisk reduktion eller i

eller i elektrolytiska processer,

elektrolytiska processer,

3. förbrukats

eller

överförts

för

3. förbrukats hos den skattskyldige

förbrukning

vid

sådan

framställning

vid sådan framställning av produkter

av produkter som avses i 6 a kap. 1 §

som avses i 6 a kap. 1 § 6,

6,

4. förbrukats

eller

överförts

för

4. förbrukats hos den skattskyldige

förbrukning vid sådan överföring av

vid sådan överföring av elektrisk

elektrisk kraft på det elektriska nätet

kraft på det elektriska nätet som

som utförs av den som ansvarar för

utförs av den som ansvarar för

förvaltningen av nätet i syfte att

förvaltningen av nätet i syfte att

upprätthålla nätets funktion,

upprätthålla nätets funktion,

5. förbrukats

eller

överförts

för

5. förbrukats hos den skattskyldige i

förbrukning i metallurgiska processer

metallurgiska

processer

eller

vid

eller vid tillverkning av mineraliska

tillverkning av mineraliska produkter

produkter

under

förutsättning

att

under förutsättning att det ingående

det

ingående

materialet genom

materialet

genom

uppvärmning i

uppvärmning i ugnar har förändrats

ugnar har förändrats kemiskt eller

kemiskt eller dess inre fysikaliska

dess inre fysikaliska struktur har

struktur har förändrats, i den

förändrats,

i

den

utsträckning

utsträckning avdragsrätt inte

följer

avdragsrätt inte följer av 2,

av 2,

6. förbrukats

i

tillverknings-

6. förbrukats

i

tillverknings-

processen

i industriell verksamhet

processen

i

industriell

verksamhet

hos den skattskyldige, om denne inte

hos den skattskyldige, i den

är ett företag utan rätt till statligt stöd, i

utsträckning

avdragsrätt

inte följer

den

utsträckning

avdragsrätt

inte

av föregående punkter,

följer av föregående punkter,

7. förbrukats

i

en

datorhall

hos

7. förbrukats

i

en

datorhall

hos

154

den skattskyldige, om denne inte är ett företag utan rätt till statligt stöd,

8. förbrukats i kommuner som avses i 4 § av någon annan än ett företag utan rätt till statligt stöd för annat ändamål än

a) i industriell verksamhet,

b) i en datorhall,

c) i yrkesmässig jordbruks- eller skogsbruksverksamhet,

d) i yrkesmässig vattenbruks- verksamhet, eller

e) som landström.

Avdrag enligt första stycket 6 och

7 medges med skillnaden mellan den vid skattskyldighetens inträde gällande skattesatsen enligt 3 § och 0,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag enligt första stycket 8 medges med 9,6 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag enligt första stycket 6–8 får endast medges om den skattskyldige lämnar uppgifter om stödmottagare samt uppgift om avdragets fördelning på stödmottagare. Kravet på uppgifter om stödmottagare och fördelning av avdraget på stödmottagare gäller endast för avdrag som medför att stödmottagarens sammanlagda nedsättning inom stödordningen överstiger 50 000 euro under kalenderåret. Avdrag enligt första stycket 8 får endast medges i den utsträckning avdragsrätt inte följer av föregående punkter.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

den skattskyldige,

8. förbrukats i kommuner som avses i 4 § för annat ändamål än

a) i industriell verksamhet,

b) i en datorhall,

c) i yrkesmässig jordbruks- eller skogsbruksverksamhet,

d) i yrkesmässig vattenbruks- verksamhet,

e) som landström, eller

f) i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift

eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning.

Avdrag enligt första stycket 6 och

7 medges med skillnaden mellan den skattesats som gällde vid skattskyldighetens inträde och 0,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag enligt första stycket 8 medges med 9,6 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag enligt första stycket 8 får endast medges i den utsträckning avdragsrätt inte följer av föregående punkter.

155

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.25 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 53 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i stället för lydelsen enligt lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarande- lagen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2016:1077	Föreslagen lydelse
53 kap.
	5 §
Som beslut om punktskatt anses också
1. beslut om återbetalning av skatt enligt
a) 24 eller 25 § lagen (1972:266)	a) 25 § lagen (1972:266) om skatt
om skatt på annonser och reklam,	på annonser och reklam,

b) 29 eller 30 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, eller

c) 28, 29 eller 30 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt, och

2. beslut	om återbetalning		eller	2. beslut om återbetalning eller
kompensation enligt 9 kap. 2, 3, 4, 5,				kompensation enligt 9 kap. 2, 3, 4, 5,
6, 8 a, 10 eller 11 § eller 11 kap. 12,				5 a, 6, 8 a, 10 eller 11 § eller 11 kap.
12 a, 12 b	eller	14 §	lagen	12–15 §§ lagen (1994:1776) om skatt
(1994:1776) om skatt på energi.				på energi.

156

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.26 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1079) om ändring i lagen (2016:506) om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 6 a kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för lydelsen enligt lagen (2016:1079) om ändring i lagen (2016:506) om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen om skatt på energi ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2016:1079

6 a kap.

1 §

Bränsle som används för nedan angivna ändamål, i förekommande fall med undantag för vissa bränsleslag, ska helt eller delvis befrias från skatt enligt följande, om inte annat anges.

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
1. Förbrukning
a) för annat		100 procent	100 procent	100
ändamål än som				procent
motorbränsle eller
som bränsle för
uppvärmning
b) i metallurgiska		100 procent	100 procent	100
processer under				procent
förutsättning att
det ingående
materialet genom
uppvärmning i
ugnar förändras
kemiskt eller dess
inre fysikaliska
struktur förändras
eller bibehålls i
skänkar eller
liknande kärl
c) i annat fall än		100 procent	100 procent	100
som avses i a eller				procent
b, då bränslet i en
och samma process
används både som
bränsle för
uppvärmning och
för annat ändamål

157

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
än som
motorbränsle eller
bränsle för
uppvärmning
2. Förbrukning i	Bensin,	100 procent	100 procent	100
tåg eller annat	bränsle som			procent
spårbundet	avses i
färdmedel	2 kap. 1 §
	första
	stycket 3 b
3. Förbrukning i	Bensin,	100 procent	100 procent	100
skepp, när skeppet	bränsle som			procent
inte används för	avses i
privat ändamål	2 kap. 1 §
	första
	stycket 3 b
4. Förbrukning i	Bensin,	100 procent	100 procent	100
båt för vilken	bränsle som			procent
medgivande	avses i
lämnats enligt	2 kap. 1 §
2 kap. 9 § eller för	första
vilken fiskelicens	stycket 3 b
som inte är
begränsad till fiske
enbart i enskilt
vatten meddelats
enligt fiskelagen
(1993:787), när
båten inte används
för privat ändamål
5. Förbrukning i
a) luftfartyg, när	Andra	100 procent	100 procent	100
luftfartyget inte	bränslen än			procent
används för privat	flygfotogen
ändamål	(KN-nr
	2710 19 21)
b) luftfartygs-	Andra	100 procent	100 procent	100
motorer i	bränslen än			procent
provbädd eller	flygbensin
liknande anordning	(KN-nr
	2710 11 31)
	och
	flygfotogen

158

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
6. Förbrukning vid		100 procent	100 procent	100
framställning av				procent
energiprodukter
eller andra
produkter för vilka
skatteplikt har
inträtt för
tillverkaren
7. Förbrukning för	Bränsle	100 procent	100 procent	–
framställning av	som avses i
skattepliktig	2 kap. 1 §
elektrisk kraft	första
	stycket 3 b
8. –		–	–	–
9. Om	Bensin,
skattebefrielse inte	råtallolja,
följer av tidigare	bränsle som
punkter,	avses i
förbrukning för	2 kap. 1 §
annat ändamål än	första
drift av	stycket 3 b
motordrivna
fordon vid
tillverknings-
processen i
industriell
verksamhet
a) i en anläggning		70 procent	100 procent	–
för vilken
utsläppsrätter ska
överlämnas enligt
6 kap. 1 § lagen
(2004:1199) om
handel med
utsläppsrätter
b) i andra fall än		70 procent	–	–
som avses under a
10. Om	Bensin,	70 procent	–	–
skattebefrielse inte	råtallolja,
följer av tidigare	bränsle som
punkter,	avses i
förbrukning för	2 kap. 1 §

159

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
annat ändamål än	första
drift av	stycket 3 b
motordrivna
fordon i
yrkesmässig
vattenbruksverk-
samhet, dock inte
förbrukning i
skepp eller båt
11. Om skatte-	Bensin,	70 procent	–	–
befrielse inte följer	råtallolja,
av tidigare punkter,	bränsle som
förbrukning för	avses i
annat ändamål än	2 kap. 1 §
drift av	första
motordrivna	stycket 3 b
fordon i
yrkesmässig
jordbruks- eller
skogsbruks-
verksamhet, dock
inte förbrukning i
skepp eller båt
12. Om		–	–	100
skattebefrielse inte				procent
följer av tidigare
punkter,
förbrukning i
sodapannor eller i
lutpannor
13. Förbrukning	Andra	89 procent	40 procent	–
vid	bränslen än
tillverkningsproces	bränsle som
sen i	avses i
gruvindustriell	2 kap. 1 §
verksamhet för	första
drift av andra	stycket 3 b
motordrivna
fordon än
personbilar,
lastbilar och bussar
14. –	–	–	–	–
15. –	–	–	–	–

160

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
16. Förbrukning i		100 procent	100 procent	100
processer för				procent
framställning av
andra mineraliska
ämnen än metaller
under
förutsättning att
det ingående
materialet genom
uppvärmning i
ugnar förändras
kemiskt eller dess
inre fysikaliska
struktur förändras
17. Om	Råtallolja
skattebefrielse inte	och bränsle
följer av tidigare	som avses i
punkter,	2 kap. 1 §
förbrukning för	första
framställning av	stycket 3 b
värme i en
anläggning för
vilken
utsläppsrätter ska
överlämnas enligt
6 kap. 1 § lagen om
handel med
utsläppsrätter
a) i		70 procent	100 procent	–
kraftvärmeprodukt
ion
b) i annan		–	20 procent	–
värmeproduktion

Föreslagen lydelse

6 a kap.

1 §

Bränsle som används för nedan angivna ändamål, i förekommande fall med undantag för vissa bränsleslag, ska helt eller delvis befrias från skatt enligt följande, om inte annat anges.

161

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
1. Förbrukning
a) för annat		100 procent	100 procent	100
ändamål än som				procent
motorbränsle eller
som bränsle för
uppvärmning
b) i metallurgiska		100 procent	100 procent	100
processer under				procent
förutsättning att
det ingående
materialet genom
uppvärmning i
ugnar förändras
kemiskt eller dess
inre fysikaliska
struktur förändras
eller bibehålls i
skänkar eller
liknande kärl
c) i annat fall än		100 procent	100 procent	100
som avses i a eller				procent
b, då bränslet i en
och samma process
används både som
bränsle för
uppvärmning och
för annat ändamål
än som
motorbränsle eller
bränsle för
uppvärmning
2. Förbrukning i	Bensin,	100 procent	100 procent	100
tåg eller annat	bränsle som			procent
spårbundet	avses i
färdmedel	2 kap. 1 §
	första
	stycket 3 b
3. Förbrukning i	Bensin,	100 procent	100 procent	100
skepp, när skeppet	bränsle som			procent
inte används för	avses i
privat ändamål	2 kap. 1 §
	första
	stycket 3 b

162

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
4. Förbrukning i	Bensin,	100 procent	100 procent	100
båt för vilken	bränsle som			procent
medgivande	avses i
lämnats enligt	2 kap. 1 §
2 kap. 9 § eller för	första
vilken fiskelicens	stycket 3 b
som inte är
begränsad till fiske
enbart i enskilt
vatten meddelats
enligt fiskelagen
(1993:787), när
båten inte används
för privat ändamål
5. Förbrukning i
a) luftfartyg, när	Andra	100 procent	100 procent	100
luftfartyget inte	bränslen än			procent
används för privat	flygfotogen
ändamål	(KN-nr
	2710 19 21)
b) luftfartygsmoto	Andra	100 procent	100 procent	100
rer i provbädd eller	bränslen än			procent
liknande anordning	flygbensin
	(KN-nr
	2710 11 31)
	och
	flygfotogen
6. Förbrukning vid		100 procent	100 procent	100
framställning av				procent
energiprodukter
eller andra
produkter för vilka
skatteplikt har
inträtt för
tillverkaren
7. Förbrukning för	Bränsle	100 procent	100 procent	–
framställning av	som avses i
skattepliktig	2 kap. 1 §
elektrisk kraft	första
	stycket 3 b
8. –		–	–	–

163

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
9. Om	Bensin,
skattebefrielse inte	råtallolja,
följer av tidigare	bränsle som
punkter,	avses i
förbrukning för	2 kap. 1 §
annat ändamål än	första
drift av	stycket 3 b
motordrivna
fordon vid
tillverknings-
processen i
industriell
verksamhet
a) i en anläggning		70 procent	100 procent	–
för vilken
utsläppsrätter ska
överlämnas enligt
6 kap. 1 § lagen
(2004:1199) om
handel med
utsläppsrätter
b) i andra fall än		70 procent	–	–
som avses under a
10. Om	Bensin,	70 procent	–	–
skattebefrielse inte	råtallolja,
följer av tidigare	bränsle som
punkter,	avses i
förbrukning för	2 kap. 1 §
annat ändamål än	första
drift av	stycket 3 b
motordrivna
fordon i
yrkesmässig
vattenbruksverk-
samhet, dock inte
förbrukning i
skepp eller båt
11. Om skatte-	Bensin,	70 procent	–	–
befrielse inte följer	råtallolja,
av tidigare punkter,	bränsle som
förbrukning för	avses i
annat ändamål än	2 kap. 1 §
drift av	första
motordrivna	stycket 3 b
fordon i

164

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
yrkesmässig
jordbruks- eller
skogsbruks-
verksamhet, dock
inte förbrukning i
skepp eller båt
12. Om		–	–	100
skattebefrielse inte				procent
följer av tidigare
punkter,
förbrukning i
sodapannor eller i
lutpannor
13. Förbrukning	Andra	89 procent	40 procent	–
vid	bränslen än
tillverkningsproces	bränsle som
sen i	avses i
gruvindustriell	2 kap. 1 §
verksamhet för	första
drift av andra	stycket 3 b
motordrivna
fordon än
personbilar,
lastbilar och bussar
14. –	–	–	–	–
15. –	–	–	–	–
16. Förbrukning i		100 procent	100 procent	100
processer för				procent
framställning av
andra mineraliska
ämnen än metaller
under
förutsättning att
det ingående
materialet genom
uppvärmning i
ugnar förändras
kemiskt eller dess
inre fysikaliska
struktur förändras
17. Om	Råtallolja
skattebefrielse inte	och bränsle
följer av tidigare	som avses i

165

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Ändamål	Bränsle	Befrielse	Befrielse från	Befrielse
	som inte	från	koldioxid-	från
	ger	energiskatt	skatt	svavel-
	befrielse			skatt
punkter,	2 kap. 1 §
förbrukning för	första
framställning av	stycket 3 b
värme i en
anläggning för
vilken
utsläppsrätter ska
överlämnas enligt
6 kap. 1 § lagen om
handel med
utsläppsrätter
a) i		70 procent	89 procent	–
kraftvärmeprodukt
ion
b) i annan		–	9 procent	–
värmeproduktion

166

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.27 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 1 §, 23 kap. 2 §, 26 kap. 19 b och 19 d §§ och 34 kap. 6 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i stället för lydelsen enligt lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2017:387

Föreslagen lydelse

22 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om skyldighet att lämna kontrolluppgift om

– överlåtelse av privatbostadsrätt och andelar i vissa bostadsföretag (2 och 3 §§),

– samfällighet (5 och 6 §§),

– räntebidrag (7 §),

– pensionsförsäkringar och pensionssparkonton (8 och 9 §§),

– avskattning av pensionsförsäkring (10 §),

– tjänstepensionsavtal (11 §),

– underlag för avkastningsskatt på livförsäkringar (12 §),

– skattereduktion för förmån av hushållsarbete (13 §),

– elcertifikat (14 §),

– utsläppsrätter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar (15 §),

– schablonintäkt vid innehav av ett investeringssparkonto (16 §),

– schablonintäkt vid innehav av andelar i värdepappersfonder, fondföretag, specialfonder och utländska specialfonder (17–21 §§),

– investeraravdrag (23 och 24 §§),

och

– skattereduktion för mikropro- duktion av förnybar el (25 §).

– investeraravdrag (23 och 24 §§),

– skattereduktion för mikropro- duktion av förnybar el (25 §), och

– utnyttjande av vissa personal- optioner (26 §).

23 kap.

	2 §
Kontrolluppgifter enligt 15 kap.,	Kontrolluppgifter enligt 15 kap.,
16 kap. 1 § om ersättning som avses i	16 kap. 1 § om ersättning som avses i
16 kap. 3 § 2 samt 4 § 1 a, 2 a och 3 a,	16 kap. 3 § 2 samt 4 § 1 a, 2 a och 3 a,
17, 19, 20, 21 kap., 22 kap. 2, 3, 9–11,	17, 19, 20, 21 kap., 22 kap. 2, 3, 9–11,
17–21 och 23–25 §§, 22 a kap. samt	17–21 och 23–26 §§, 22 a kap. samt
22 b kap. ska även lämnas för fysiska	22 b kap. ska även lämnas för fysiska
personer som är begränsat skatt-	personer som är begränsat skatt-
skyldiga.	skyldiga.

Kontrolluppgift enligt 22 kap. 10 § ska också avse omständigheter som medför eller kan medföra avskattning enligt 5 § första stycket 6, 6 a eller 7 lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta.

26 kap.

19 b §

En arbetsgivardeklaration ska för varje betalningsmottagare som uppgifter lämnas om enligt 19 a § också innehålla följande uppgifter:

167

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

1. uppgift om annan ersättning än som avses i 19 a §, om ersättningen är sådan ersättning eller förmån som avses i 15 kap. 2 § och ersättningen eller förmånen har getts ut av den deklarationsskyldige eller ska anses utgiven av denne enligt 11 kap. 5–7 §§,

2. antalet dagar med sjöinkomst samt på vilket fartyg och i vilket fart- område tjänstgöringen har ägt rum,

3. om Skatteverket har bestämt värdet av en förmån enligt 2 kap. 10 b eller 10 c § socialavgiftslagen (2000:980),

4. arbetsställenummer enligt lagen (1984:533) om arbetsställenummer m.m., om ett sådant har tilldelats,

5. det underlag för skattereduktion för förmån av hushållsarbete enligt 67 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) som har getts ut av den deklarations- skyldige, om den som utför arbetet var godkänd för F-skatt vid någon av de tidpunkter som anges i 67 kap. 16 § 1 inkomstskattelagen eller har ett intyg eller någon annan handling som avses i 67 kap. 17 § samma lag,

6. hur stor del av underlaget enligt	6. hur stor del av underlaget enligt
5 som avser sådant hushållsarbete	5 som avser sådant hushållsarbete
som anges i 67 kap. 13 § inkomst-	som anges i 67 kap. 13 § inkomst-
skattelagen, och	skattelagen,
	7. uppgift om att en sådan personal-
	option som avses i 11 a kap. inkomst-
	skattelagen har utnyttjats för förvärv
	av andel, om personaloptionen har
	förvärvats i den deklarationsskyldiges
	tjänst, och
7. den ersättning eller förmån för	8. den ersättning eller förmån för
upplåtelse av en privatbostad eller en	upplåtelse av en privatbostad eller en
bostad som innehas med hyresrätt	bostad som innehas med hyresrätt
som har getts ut av den deklarations-	som har getts ut av den deklarations-
skyldige.	skyldige.

Om det som har betalats ut är ett sådant engångsbelopp på grund av personskada som avses i 11 kap. 38 § inkomstskattelagen, ska det i arbets- givardeklarationen anges om engångsbelopp på grund av samma skada har getts ut tidigare samt i så fall med vilket belopp och under vilket utbetalningsår.

Om det som har betalats ut är en ersättning eller en förmån som inte ska tas upp till beskattning men är avgiftspliktig enligt socialavgiftslagen, ska värdet på sådan ersättning eller förmån anges särskilt i arbetsgivar- deklarationen.

19 d §

Även om det inte finns någon	Även om det inte finns någon
skyldighet enligt 19 a–19 c §§ att	skyldighet enligt 19 a–19 c §§ att
lämna uppgifter om en viss betal-	lämna uppgifter om en viss betal-
ningsmottagare i en arbetsgivar-	ningsmottagare i en arbetsgivar-
deklaration får sådana uppgifter ändå	deklaration får sådana uppgifter ändå
lämnas, om uppgifter om mottaga-	lämnas, om uppgifter om mottaga-
ren annars ska lämnas i en kontroll-	ren annars ska lämnas i en kontroll-
uppgift enligt 15 kap. eller 22 kap.	uppgift enligt 15 kap. eller 22 kap. 13
13 §.	eller 26 §§.

Det gäller dock inte uppgifter om sådan ersättning som avses i 10 kap. 5 § första stycket 4 och 5 inkomstskattelagen (1999:1229).

168

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
34 kap.
	6 §
Den som har utnyttjat eller över-	Den som har utnyttjat eller över-
låtit en sådan rättighet som avses i	låtit en personaloption ska till den
10 kap. 11 § andra stycket inkomst-	kontrolluppgiftsskyldige eller den
skattelagen (1999:1229) ska till den	som är skyldig att lämna uppgifter
kontrolluppgiftsskyldige eller den	om betalningsmottagare i en arbets-
som är skyldig att lämna uppgifter	givardeklaration lämna de uppgifter
om betalningsmottagare i en arbets-	som behövs för att uppgiftsskyldig-
givardeklaration lämna de uppgifter	heten ska kunna fullgöras.
som behövs för att uppgiftsskyldig-
heten ska kunna fullgöras.

169

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i stället för lydelsen enligt lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2016:404 Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §

Skatteverket ska registrera

1. den som är skyldig att göra skatteavdrag,

2. den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,

3. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,

4. den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt

till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,

5. den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen,

6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,

7. en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,

8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,

9. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

10. den som är skattskyldig enligt

a) lagen (1972:820) om skatt på spel,

b) lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

c) lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,

d) lagen (1991:1482) om lotteriskatt,

e) 10 eller 13 § eller 16 § första	e) 10 eller 13 § eller 16 § första
stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563)	stycket eller 36 § 1 lagen (1994:1563)
om tobaksskatt,	om tobaksskatt,
f) 9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,
g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första	g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första
stycket eller 12 § första stycket 1	stycket eller 12 § första stycket 1
eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2	eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2
eller 4 lagen (1994:1776) om skatt på	eller 3 lagen (1994:1776) om skatt på
energi,	energi,

h) lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

i) lagen (1999:673) om skatt på avfall,

j) lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., eller

170

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

k) 8 § första stycket 1 lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik,

11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, och

12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats.

Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.

171

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.29 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 § och 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2017:403

Föreslagen lydelse

3 kap.

15 §

Med punktskatt avses skatt enligt

1. lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

2. lagen (1972:820) om skatt på spel,

3. lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

4. 2 § första stycket 5 lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensions- medel,

5. lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,

6. lagen (1991:1482) om lotteriskatt,

7. lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.,

8. lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

9. lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

10. lagen (1994:1776) om skatt på energi,

11. lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

12. lagen (1999:673) om skatt på avfall,

13. lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., och

14. lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik.

13. lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.,

14. lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, och

15. lagen (2017:000) om skatt på flygresor.

Lydelse enligt lagförslag 3.28

Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §

Skatteverket ska registrera

1. den som är skyldig att göra skatteavdrag,

2. den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,

3. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,

4. den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt

till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,

5. den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen,

6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,

7. en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i

det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv

172

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,

8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,

9. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

10. den som är skattskyldig enligt

a) lagen (1972:820) om skatt på spel,

b) lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

c) lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,

d) lagen (1991:1482) om lotteriskatt,

e) 10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 36 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

f) 9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 3 lagen (1994:1776) om skatt på energi,

h) lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

i) lagen (1999:673) om skatt på avfall,

j) lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., eller

k) 8 § första stycket 1 lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik,

j) lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.,

k) 8 § första stycket 1 lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, eller

l) lagen (2017:000) om skatt på flygresor,

11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, och

12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats.

Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2018.

173

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.30 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i stället för lydelsen enligt lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2017:405 Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §

Skatteverket ska registrera

1. den som är skyldig att göra skatteavdrag,

2. den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,

3. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,

4. den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt

till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,

5. den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen,

6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,

7. en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,

8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,

9. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

10. den som är skattskyldig enligt

a) lagen (1972:820) om skatt på spel,

b) lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

c) lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,

d) lagen (1991:1482) om lotteriskatt,

e) 10 eller 13 § eller 16 § första		e) 10 eller 13 § eller 16 § första
stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563)		stycket eller 36 § 1 lagen (1994:1563)
om tobaksskatt,		om tobaksskatt,
f) 9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,
g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första		g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första
stycket eller 12 § första stycket	1	stycket eller 12 § första stycket 1
eller 11 kap. 5 § första stycket 1,	2	eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2
eller 4 lagen (1994:1776) om skatt på		eller 3 lagen (1994:1776) om skatt på
energi,		energi,

h) lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

i) lagen (1999:673) om skatt på avfall,

j) lagen (2007:460) om skatt på

j) lagen (2007:460) om skatt på

174

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

trafikförsäkringspremie m.m., eller k) 8 § första stycket 1 lagen

(2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik,

trafikförsäkringspremie m.m.,

k) 8 § första stycket 1 lagen

(2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, eller

l) lagen (2017:000) om skatt på flygresor,

11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§,

12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats, och

13. den som betalar ut ersättning som är underlag för statlig ålders- pensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift.

Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.

175

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.31 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:410) om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 11 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för lydelsen enligt lagen (2017:410) om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen om skatt på energi ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2017:410

Föreslagen lydelse

1 kap.

11 a §

I fråga om energiskatt och koldioxidskatt på bränslen samt energiskatt på elektrisk kraft förstås med stödordning sådant statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som utgörs av skattebefrielse för vart och ett av de ändamål som anges i följande bestämmelser i denna lag:

1. 6 a kap. 1 § 9 a och 17 a,

2. 6 a kap. 1 § 9 b och 3 §,

3. 6 a kap. 1 § 10,

4. 6 a kap. 1 § 11,

5. 6 a kap. 1 § 13,

6. 6 a kap. 1 § 17 b,

7. 6 a kap. 2 a § första stycket 1,

8. 6 a kap. 2 a § första stycket 2,

9. 6 a kap. 2 b och 2 c §§,

10. 7 kap. 3 a, 3 c och 3 d §§,

11. 7 kap. 4 §,

		12.	9 kap. 5 och 5 a §§,
12.	11 kap. 9 § första stycket 6 och	13. 11 kap. 9			§ första stycket 6 och
14 § första stycket 1,		14 §,
13.	11 kap. 9 § första stycket 7 och	14. 11 kap. 9			§ första stycket 7 och
14 § första stycket 2,		15 §,
14.	11 kap. 9 § första stycket 8,	15.	11 kap.	9	§ första stycket 8,
		16.	11 kap.	10 §,
15.	11 kap. 12 §,	17. 11 kap.		12 §,
16.	11 kap. 12 a §,	18. 11 kap.		12 a §,
17.	11 kap. 12 b §,	19.	11 kap.	12 b §.
18.	11 kap. 10 §.

176

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.32 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi1 dels att 7 kap. 3 d § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 11 a §, 2 kap. 1 och 1 b §§ och 7 kap. 3 a och 3 c §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 3 b §, av följande lydelse.

Lydelse enligt lagförslag 3.31

Föreslagen lydelse

1 kap.

11 a §

I fråga om energiskatt och koldioxidskatt på bränslen samt energiskatt på elektrisk kraft förstås med stödordning sådant statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som utgörs av skattebefrielse för vart och ett av de ändamål som anges i följande bestämmelser i denna lag:

1. 6 a kap. 1 § 9 a och 17 a,

2. 6 a kap. 1 § 9 b och 3 §,

3. 6 a kap. 1 § 10,

4. 6 a kap. 1 § 11,

5. 6 a kap. 1 § 13,

6. 6 a kap. 1 § 17 b,

7. 6 a kap. 2 a § första stycket 1,

8. 6 a kap. 2 a § första stycket 2,

9. 6 a kap. 2 b och 2 c §§,

10. 7 kap. 3 a, 3 c och 3 d §§,

10. 7 kap. 3 a och 3 b §§,

11. 7 kap. 4 §,

12. 9 kap. 5 och 5 a §§,

13. 11 kap. 9 § första stycket 6 och 14 §,

14. 11 kap. 9 § första stycket 7 och 15 §,

15. 11 kap. 9 § första stycket 8,

16. 11 kap. 10 §,

17. 11 kap. 12 §,

18. 11 kap. 12 a §,

19. 11 kap. 12 b §.

Nuvarande lydelse

2 kap.

1 §2

Energiskatt och koldioxidskatt ska, om inte annat följer av andra stycket eller 1 b §, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

1 Senaste lydelse av 7 kap. 3 d § 2016:791.

2 Senaste lydelse 2015:747.

177

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp
			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa
					skatt
1.	2710 11	Bensin som
	41, 2710	uppfyller krav
	11 45	för
	eller
	2710 11
	49
		a) miljöklass 1
		– motorbensin	3 kr 72 öre	2 kr 59 öre per	6 kr 31
			per liter	liter	öre per
					liter
		– alkylatbensin	1 kr 93 öre	2 kr 59 öre per	4 kr 52
			per liter	liter	öre per
					liter
		b) miljöklass 2	3 kr 75 öre	2 kr 59 öre per	6 kr 34
			per liter	liter	öre per
					liter
2.	2710 11	Annan bensin	4 kr 53 öre	2 kr 59 öre per	7 kr 12
	31, 2710	än som avses	per liter	liter	öre per
	11 51	under 1 eller 7			liter
	eller

2710 11

59

3. 2710 19 Eldningsolja,

21, 2710 dieselbrännolja,

19 25,	fotogen, m.m.
2710 19	som
41–2710
19 49
eller
2710 19
61–2710
19 69
	a) har försetts	846 kr per	3 204 kr per	4 050 kr
	med märk- och	m3	m3	per m3

färgämnen eller ger mindre än 85 volympro- cent destillat vid 350°C,

b) inte har för- setts med märk- och färgämnen och ger minst

85 volympro- cent destillat vid 350°C, till- hörig

178

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp
		Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa
				skatt
	miljöklass 1	2 355 kr	3 204 kr per	5 559 kr
		per m3	m3	per m3
	miljöklass 2	2 634 kr per	3 204 kr per	5 838 kr
		m3	m3	per m3
	miljöklass 3	2 779 kr per	3 204 kr per	5 983 kr
	eller inte tillhör	m3	m3	per m3
	någon miljö-
	klass
4. 2711 12	Gasol m.m.
11–2711	som används
19 00	för
	a) drift av	0 kr per	3 370 kr per	3 370 kr
	motordrivet	1 000 kg	1 000 kg	per
	fordon, fartyg			1 000 kg
	eller luftfartyg
	b) annat ända-	1 087 kr per	3 370 kr per	4 457 kr
	mål än som	1 000 kg	1 000 kg	per
	avses under a			1 000 kg

5. 2711 11 Naturgas som

	00, 2711	används för
	21 00
		a) drift av	0 kr per	2 399 kr per	2 399 kr
		motordrivet	1 000 m3	1 000 m3	per
		fordon, fartyg			1 000
		eller luftfartyg			m3
		b) annat ända-	935 kr per	2 399 kr per	3 334 kr
		mål än som	1 000 m3	1 000 m3	per
		avses under a			1 000
					m3
6.	2701,	Kol och koks	643 kr per	2 788 kr per	3 431 kr
	2702 eller		1 000 kg	1 000 kg	per
	2704				1 000 kg
7.	2710 11	Flygbensin	3 kr 75 öre	2 kr 59 öre per	6 kr 34
	31	med en blyhalt	per liter	liter	öre per
		om högst			liter
		0,005 gram
		per liter

I fall som avses i 4 kap. 1 § 7 och 8 samt 12 § 4 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

I fall som avses i 4 kap. 1 § 10 a och b och 12 § 5 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar

1. skatten som gäller för bränsle enligt första stycket 3 b, om bränsle enligt första stycket 3 a har förvärvats utan skatt,

179

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2. skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränsle enligt första stycket 3 a respektive bränsle enligt första stycket 3 b, om bränsle enligt första stycket 3 a har förvärvats med skatt,

3. skatten som gäller för annat bränsle enligt första stycket, om sådant bränsle i annat fall än som avses i 1 har förvärvats utan skatt,

4. skatten som gäller för det bränsle enligt första stycket som det använda bränslet anses likvärdigt med enligt 3 eller 4 §, om bränsle enligt 3 eller 4 § har förvärvats utan skatt, och

5. skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränsle enligt första stycket 3 a respektive bränsle enligt första stycket 3 b, om bränsle enligt 3 eller 4 § har förvärvats med skatt som motsvarar skatten som gäller för bränsle enligt första stycket 3 a.

I fall som avses i 4 kap. 1 § 10 c tillämpas tredje stycket 1–3 avseende flygfotogen (KN-nr 2710 19 21).

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Energiskatt och koldioxidskatt ska, om inte annat följer av andra stycket eller 1 b §, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp
			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa
					skatt
1.	2710 11	Bensin som
	41, 2710	uppfyller krav
	11 45	för
	eller
	2710 11
	49
		a) miljöklass 1
		– motorbensin	3 kr 87 öre	2 kr 57 öre per	6 kr 44
			per liter	liter	öre per
					liter
		– alkylatbensin	1 kr 96 öre	2 kr 57 öre per	4 kr 53
			per liter	liter	öre per
					liter
		b) miljöklass 2	3 kr 90 öre	2 kr 57 öre per	6 kr 47
			per liter	liter	öre per
					liter
2.	2710 11	Annan bensin	4 kr 74 öre	2 kr 57 öre per	7 kr 31
	31, 2710	än som avses	per liter	liter	öre per
	11 51 eller	under 1 eller 7			liter
	2710 11
	59
3.	2710 19	Eldningsolja,
	21, 2710	dieselbrännolja,
	19 25,	fotogen, m.m.
	2710 19	som
	41–2710

180

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp
		Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa
				skatt
19 49
eller
2710 19
61–2710
19 69
	a) har försetts	869 kr per	3 292 kr per	4 161 kr
	med märk- och	m3	m3	per m3
	färgämnen eller
	ger mindre än
	85 volympro-
	cent destillat
	vid 350°C,
	b) inte har för-
	setts med
	märk- och
	färgämnen och
	ger minst
	85 volympro-
	cent destillat
	vid 350°C, till-
	hörig
	miljöklass 1	2 341 kr	2 191 kr per	4 532 kr
		per m3	m3	per m3
	miljöklass 2	2 639 kr per	2 191 kr per	4 830 kr
		m3	m3	per m3
	miljöklass 3	2 794kr per	2 191 kr per	4 985 kr
	eller inte tillhör	m3	m3	per m3
	någon
	miljöklass
4. 2711 12	Gasol m.m.
11–2711	som används
19 00	för
	a) drift av	0 kr per	3 463 kr per	3 463 kr
	motordrivet	1 000 kg	1 000 kg	per
	fordon, fartyg			1 000
	eller luftfartyg			kg
	b) annat ända-	1 117 kr per	3 463 kr per	4 580 kr
	mål än som	1 000 kg	1 000 kg	per
	avses under a			1 000
				kg

5. 2711 11 Naturgas som

00, 2711	används för
21 00
	a) drift av	0 kr per	2 465 kr per	2 465 kr
	motordrivet	1 000 m3	1 000 m3	per
	fordon, fartyg			1 000
	eller luftfartyg			m3
	b) annat ända-	961 kr per	2 465 kr per	3 426 kr

181

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp
			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa
					skatt
		mål än som	1 000 m3	1 000 m3	per
		avses under a			1 000
					m3
6.	2701,	Kol och koks	661 kr per	2 865 kr per	3 526 kr
	2702 eller		1 000 kg	1 000 kg	per
	2704				1 000
					kg
7.	2710 11	Flygbensin	3 kr 90 öre	2 kr 57 öre per	6 kr 47
	31	med en blyhalt	per liter	liter	öre per
		om högst			liter
		0,005 gram
		per liter

I fall som avses i 4 kap. 1 § 7 och 8 samt 12 § 4 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

I fall som avses i 4 kap. 1 § 10 a och b och 12 § 5 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar

1. skatten som gäller för bränsle enligt första stycket 3 b, om bränsle enligt första stycket 3 a har förvärvats utan skatt,

2. skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränsle enligt första stycket 3 a respektive bränsle enligt första stycket 3 b, om bränsle enligt första stycket 3 a har förvärvats med skatt,

3. skatten som gäller för annat bränsle enligt första stycket, om sådant bränsle i annat fall än som avses i 1 har förvärvats utan skatt,

4. skatten som gäller för det bränsle enligt första stycket som det använda bränslet anses likvärdigt med enligt 3 eller 4 §, om bränsle enligt 3 eller 4 § har förvärvats utan skatt, och

5. skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränsle enligt första stycket 3 a respektive bränsle enligt första stycket 3 b, om bränsle enligt 3 eller 4 § har förvärvats med skatt som motsvarar skatten som gäller för bränsle enligt första stycket 3 a.

I fall som avses i 4 kap. 1 § 10 c tillämpas tredje stycket 1–3 avseende flygfotogen (KN-nr 2710 19 21).

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			1 b §3
För kalenderåret		2017	och	För kalenderåret		2019	och
efterföljande	kalenderår		ska	efterföljande	kalenderår		ska
energiskatt	och	koldioxidskatt		energiskatt	och	koldioxidskatt
betalas med belopp som motsvarar				betalas med belopp som motsvarar
de i 1 § angivna skattebeloppen efter				de i 1 § angivna skattebeloppen efter

3 Senaste lydelse 2015:747.

182

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

en årlig omräkning enligt andra stycket. Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som ska tas ut för påföljande kalenderår.

För bränslen som avses i

en årlig omräkning enligt andra stycket. Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som ska tas ut för påföljande kalenderår.

1. 1 § första stycket 3 a samt 4–6 ska energiskatt och koldioxidskatt betalas med belopp som motsvarar de i 1 § angivna skattebeloppen multiplicerade med jämförelsetalet enligt tredje stycket,

2. 1 § första stycket 1, 2, 3 b och 7 ska

a) koldioxidskatt betalas med belopp som motsvarar de i 1 § angivna koldioxidskattebeloppen multiplicerade med jämförelsetalet enligt tredje stycket, och

b) energiskatt betalas med belopp som motsvarar summan av de i 1 § angivna energiskatte- och koldioxidskattebeloppen multiplicerade med

jämförelsetalet enligt tredje stycket med ett årligt tillägg av två procentenheter, med avdrag för det omräknade koldioxidskattebeloppet

enligt a.
Med jämförelsetal avses det värde,	Med jämförelsetal avses det värde,
uttryckt i procent, som anger	uttryckt i procent, som anger
förhållandet mellan det allmänna	förhållandet mellan det allmänna
prisläget i juni månad året närmast	prisläget i juni månad året närmast
före det år beräkningen avser och	före det år beräkningen avser och
prisläget i juni 2015.	prisläget i juni 2017.

Beloppen enligt andra stycket 1, 2 a och 2 b avrundas var för sig till hela

kronor och ören.
Lydelse enligt lagförslag 3.9	Föreslagen lydelse

7 kap.

3 a §

För andra bränslen än de som	För bränslen som anges i 2 kap.
anges i 2 kap. 1 § första stycket 1, 2	1 § första stycket 1, 2 eller 3 och som
eller 3 får en skattskyldig som har	till mer än 98 volymprocent framställts
förbrukat eller sålt bränslet som	av biomassa och som en skattskyldig
motorbränsle göra avdrag för	har förbrukat eller sålt som
1. energiskatt med 100 procent och	motorbränsle får den skattskyldige, på
koldioxidskatt med 100 procent på den	den andel av motorbränslet som utgörs
andel av motorbränslet som framställts	av en eller flera beståndsdelar som
av biomassa och som utgör fettsyra-	framställts av biomassa, göra avdrag
metylester (Fame) enligt KN-nr 3824	för energiskatt med 100 procent och
90 99,	koldioxidskatt med 100 procent.
2. energiskatt med 100 procent och
koldioxidskatt med 100 procent på den
andel av ett motorbränsle för
gnisttända motorer enligt KN-nr 3824
90 99 som framställts av biomassa och
som utgör etanol, och
3. energiskatt med 100 procent och
koldioxidskatt med 100 procent på den
andel av motorbränslet som utgörs av
någon annan beståndsdel än som
anges i 1 eller 2 och som framställts av

183

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

biomassa.

Avdrag får göras upp till ett belopp som motsvarar skatten på den andel av motorbränslet som utgörs av en eller flera beståndsdelar som framställts av biomassa.

Första stycket gäller endast om

1. motorbränslet eller beståndsdelen omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. lagen (2010:598) om håll- barhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och av ett anläggningsbesked enligt 3 a kap. samma lag,

2. stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd, och

3. uppgift lämnas om avdragets fördelning på stödmottagare.

Första stycket gäller dock inte för biogas.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 b §4

För andra bränslen än biogas eller de som anges i 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 eller 3 får en skattskyldig som har förbrukat eller sålt bränslet som motorbränsle göra avdrag för

1. energiskatt med 100 procent och koldioxidskatt med 100 procent på den andel av motorbränslet som framställts av biomassa och som utgör fettsyrametylester (Fame) enligt KN- nr 3824 90 99,

2. energiskatt med 100 procent och koldioxidskatt med 100 procent på den andel av ett motorbränsle för gnisttända motorer enligt KN-nr 3824 90 99 som framställts av biomassa och som utgör etanol, och

3. energiskatt med 100 procent och koldioxidskatt med 100 procent på den andel av motorbränslet som utgörs av någon annan beståndsdel än som anges i 1 eller 2 och som framställts av biomassa.

4 Tidigare 7 kap. 3 b § upphävd genom 2014:1496.

184

							P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
				3 c §5
För bränsle som avses i 2 kap. 1 §					Avdrag enligt 3 a och 3 b §§ medges
första stycket 1 eller 2 och som den					endast om
skattskyldige förbrukat eller sålt som					1. motorbränslet eller beståndsdelen
motorbränsle får den skattskyldige, på					omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt
den andel av motorbränslet som utgörs					3 kap. lagen	(2010:598)		om	håll-
av en eller flera beståndsdelar som					barhetskriterier för		biodrivmedel		och
framställts av biomassa, göra avdrag					flytande biobränslen och av ett
för					anläggningsbesked		enligt	3 a kap.
1. energiskatt med 88 procent och					samma lag,
koldioxidskatt med 100 procent om					2. stödmottagaren inte är ett företag
beståndsdelen utgörs av etanol, och					utan rätt till statligt stöd, och
2. energiskatt med 100 procent och					3. uppgift	lämnas om		avdragets
koldioxidskatt med 100 procent om					fördelning på stödmottagare.
beståndsdelen utgörs av någon annan
beståndsdel än som anges i 1 och som
framställts av biomassa.
Om ett bränsle som framställts av
biomassa utgör ett bränsle som avses i
2 kap. 1 § första stycket 1 eller 2, får i
stället avdrag göras för energiskatt med
100 procent och för koldioxidskatt
med 100 procent för den andel av
motorbränslet som bränslet utgör.
Första och andra styckena gäller
endast om
1. motorbränslet eller beståndsdelen
omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt
3 kap. lagen	(2010:598)		om	håll-
barhetskriterier	för	biodrivmedel		och
flytande biobränslen och av ett
anläggningsbesked		enligt	3 a kap.
samma lag,

2. stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd, och

3. uppgift lämnas om avdragets fördelning på stödmottagare.

Om beståndsdelen utgörs av etanol medges skattebefrielse enligt denna paragraf endast om den skattskyldige har framställt eller anskaffat denna etanol eller motsvarande mängd etanol, vilken vid import eller framställning inom EU har hänförts till KN-nr 2207 10 00 (odenaturerad etanol).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

5 Senaste lydelse 2016:791.

185

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

186

2. minst 20 procent för diesel- bränsle.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.33 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2017:000) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagförslag 3.2

Föreslagen lydelse

5 §

Den som har reduktionsplikt ska för varje kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktionspliktiga energimängden jämfört med utsläppen från motsvarande energimängd fossil bensin eller fossilt dieselbränsle minskar med

1. minst 2,6 procent för bensin, och

2. minst 19,3 procent för diesel- bränsle.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

187

1. minst 4,2 procent för bensin, och

2. minst 21 procent för diesel- bränsle.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3.34 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2017:000) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagförslag 3.33

Föreslagen lydelse

5 §

Den som har reduktionsplikt ska för varje kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktionspliktiga energimängden jämfört med utsläppen från motsvarande energimängd fossil bensin eller fossilt dieselbränsle minskar med

1. minst 2,6 procent för bensin, och

2. minst 20 procent för diesel- bränsle.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

188

4

Den makroekonomiska utvecklingen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

4 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

– Konjunkturuppgången i omvärlden fort- satte under första halvåret 2017 och industriproduktionen och världshandeln ökade i snabbare takt. Tillväxten i världen förväntas bidra till en stadig svensk exportutveckling de kommande åren.

– Aktivitetsnivån i svensk ekonomi är fortsatt hög och såväl hushåll som företag är optimistiska om framtiden. BNP- tillväxten väntas bli 3,1 procent 2017. Regeringens satsningar på välfärden bidrar till fortsatt god tillväxt 2018.

– Resursutnyttjandet bedöms vara högre än normalt 2017 och beräknas stiga ytterligare 2018.

– Läget på arbetsmarknaden har fortsatt att stärkas under första halvåret 2017. Den fortsatt starka konjunkturutvecklingen och regeringens åtgärder medför ökad efter- frågan på arbetskraft och arbetslösheten väntas minska till 5,9 procent 2018.

– Inflationen mätt med fast bostadsränta (KPIF) har stigit trendmässigt sedan 2014 och låg strax under Riksbankens mål på 2 procent första halvåret 2017. Det senaste halvårets uppgång beror dock till stor del på tillfälliga faktorer, som exempelvis stigande energipriser. Det stigande resursutnyttjan- det medför, med viss eftersläpning, ett högre pristryck i ekonomin och därför väntas inflationen stiga mot målet på 2 pro- cent på ett mer varaktigt sätt. Riksbanken förväntas börja höja reporäntan under 2018.

– Prognosen för den makroekonomiska utvecklingen är som alltid osäker. En sämre utveckling i omvärlden, exempelvis till följd av ett försämrat säkerhetspolitiskt läge eller en plötslig inbromsning i den kinesiska ekonomin skulle medföra en svagare makroekonomisk utveckling också i Sverige. En viktig faktor bakom den goda utvecklingen i svensk ekonomi de senaste åren har varit markant ökade investeringar i bostadsbyggande. Fortsatt hög efterfrågan,

ikombination med kapacitetsbegränsningar

ibyggsektorn, gör utvecklingen framöver svårbedömd. Det råder också stor osäker- het kring prognosen för arbetslösheten.

I detta avsnitt redovisas prognosen för den ekonomiska utvecklingen i Sverige och i världen t.o.m. 2020. I prognosen har information som fanns tillgänglig den 22 augusti 2017 beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler samt regeringens föreslagna och aviserade reformer i denna proposition.

Denna proposition innehåller budgetförslag för 2018. Tyngdpunkten i framställningen har därför lagts på prognosen fram t.o.m. 2018. Ut- vecklingen 2019 och 2020 är, liksom i tidigare propositioner, baserad på antagandet om att inga ytterligare åtgärder genomförs och redovisas i ett separat delavsnitt.

I avsnittet beskrivs även några av de osäker- hetsfaktorer som omgärdar prognosen, ett par alternativa scenarier samt jämförelser med andra bedömares prognoser. Det redogörs också för hur prognosen har reviderats jämfört med den bedömning som gjordes i 2017 års ekonomiska vårproposition.

191

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

I bilaga 2 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

snarare på ett relativt högt förtroende hos både hushåll och företag.

Euroområdets BNP växte jämförelsevis snabbt under första halvåret 2017. Indikatorer pekar på att tillväxten fortsätter i stadig takt

4.1 Utvecklingen i omvärlden 2017 under andra halvåret. En starkare exportefter-

och 2018

Fortsatt konjunkturuppgång i omvärlden

Konjunkturuppgången i världen fortsätter, även om den globala tillväxten är lägre än den i genomsnitt har varit under 2000-talet. Tillväxten i världshandeln och industriproduktionen steg under inledningen av 2017 och det finns tecken på en snabbare investeringstillväxt. Utvecklingen på de finansiella marknaderna har varit stabil och börskurserna har stigit i många såväl avancerade som framväxande ekonomier. Flertalet för- troendeindikatorer är på höga nivåer.

Den sammanvägda BNP‐tillväxten i de länder som är viktiga för Sveriges utrikeshandel bedöms bli något högre 2017 och 2018 än 2016 (se diagram 4.1). Den högre tillväxten i dessa länder bidrar till en starkare export i Sverige (se tabell 4.1).

Diagram 4.1 BNP-tillväxt i omvärlden (KIX-vägd)
Årlig procentuell förändring, prognos för 2017 och 2018
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18

Anm.: BNP-prognoser för omvärlden är sammanviktade med KIX-vikter, ett mått på respektive lands betydelse för svensk utrikeshandel. De senast beräknade KIX- vikterna används för 2017 och därefter skrivs vikterna fram med trenden från de föregående fem åren.

Källor: Macrobond och egna beräkningar.

Högre tillväxt i avancerade ekonomier

Tillväxten i de avancerade ekonomierna stärktes under inledningen av 2017. Den ekonomiska ut- vecklingen förefaller inte ha påverkats nämnvärt av den förhöjda politiska osäkerheten i Europa under våren och i USA. Indikatorer tyder

frågan från omvärlden och stigande kapacitets- utnyttjande bedöms bidra till en något starkare handels- och investeringsutveckling. År 2018 bedöms tillväxten i euroområdet växla ner något. Högre energipriser har framför allt medfört högre inflation i euroområdet jämfört med föregående år. Bidraget från energipriserna har dock gradvis avtagit sedan början på året och den underliggande inflationsutvecklingen är dämpad. Löneutvecklingen är därtill fortsatt svag. Arbets- lösheten har visserligen sjunkit, men det finns fortfarande gott om lediga resurser i flera euro- länder. Löner och priser väntas därför endast öka i måttlig takt. I ljuset av de dämpade inflations- utsikterna väntas penningpolitiken förbli expan- siv. Det bidrar till att understödja den eko- nomiska utvecklingen.

Den brittiska ekonomin har hittills utvecklats bättre än vad de flesta bedömare hade väntat sig efter landets beslut att lämna EU. Expansiv penningpolitik har bidragit till att mildra de negativa ekonomiska effekterna av ökad osäker- het och en försvagning av pundet understödjer exportsektorn. BNP-tillväxten har dock mattats av något under första halvåret 2017, bl.a. till följd av en svagare utveckling av hushållens konsum- tion. Försvagningen av pundet har bidragit till stigande inflation, vilket gröper ur hushållens reala inkomster och väntas dämpa konsumtionen framöver. Även osäkerheten om utgången i förhandlingarna med EU om utträdet väntas bidra till en lägre tillväxt 2017 och 2018.

BNP-tillväxten i USA har stärkts efter en svag inledning på året och tillväxten bedöms bli högre 2017 och 2018 jämfört med 2016. Investering- arna har ökat under senare tid. Förtroendet bland hushåll och företag ligger på fortsatt höga nivåer. Ekonomin bedöms vara nära fullt resurs- utnyttjande. Trots detta har inflationen vänt ner något sedan början av 2017 och löneöknings- takten är förhållandevis måttlig. Den påbörjade normaliseringen av penningpolitiken med höjd styrränta väntas dock fortsätta. Centralbanken väntas också börja trappa ner innehaven av tillgångar på sin balansräkning inom kort.

192

Ljusare konjunkturutsikter i framväxande ekonomier

Expansiv penning- och finanspolitik har stimulerat den kinesiska ekonomin under 2016 och inledningen av 2017. Ökade bostads- och infrastrukturinvesteringar har lett till ökad import, vilket i sin tur har bidragit till uppgången i världshandeln. Samtidigt har stimulanserna drivit på en ökning av bostadspriserna och kreditgivningen. De kinesiska myndigheterna har aviserat att den finansiella stabiliteten kommer att prioriteras högre framöver, vilket sannolikt innebär att politiken blir något mindre expansiv. Det väntas bidra till en viss avmattning i tillväxten 2017 och 2018.

Ökad efterfrågan från Kina och de avancerade ekonomierna understödjer återhämtningen i flera av de råvaruexporterande framväxande eko- nomierna som har haft en svag utveckling de senaste åren. Den ryska ekonomin gynnas av att oljepriserna har stigit från de låga nivåer som rådde i början av 2016. Stigande konsument- förtroende talar också för ökad inhemsk konsumtion. Tillväxten i Ryssland bedöms därför stärkas 2017 och 2018. Även i Brasilien talar indikatorer för ett starkare konjunkturläge och att ekonomin har börjat växa igen efter de senaste årens kraftiga konjunkturnedgång. Penningpolitiska stimulanser har bidragit till att öka efterfrågan. Politisk osäkerhet bedöms dock ha en negativ effekt på utvecklingen och till- växten väntas bli jämförelsevis dämpad de närmaste åren.

Stärkt konjunktur i grannländerna

Låga oljepriser har inneburit en svag utveckling i oljesektorn och de oljerelaterade näringarna i Norge de senaste åren, vilket även har lett till en svag utveckling i fastlandsekonomin, dvs. exklu- sive oljesektorn. Aktiviteten i den norska ekono- min har dock stärkts under inledningen av 2017. Stigande förtroende hos hushållen innebär att hushållens konsumtion väntas öka. Indikatorer för övriga delar av näringslivet har vänt upp och tillväxten i den norska fastlandsekonomin be- döms stiga 2017 och 2018.

BNP-tillväxten steg i Finland under inled- ningen av 2017, drivet av både starkare inhemsk och extern efterfrågan. Stigande förtroende- indikatorer och ökande exportefterfrågan talar

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

för en stark utveckling för helåret 2017. I juni 2016 slöts ett s.k. konkurrenskraftsavtal, som omfattar majoriteten av alla finska arbetstagare, i syfte att stärka Finlands konkurrenskraft. Avta- let väntas innebära en mer dämpad löneutveck- ling och en svagare utveckling av hushållens konsumtion de närmaste åren. Tillväxten be- döms därför avta 2018.

Konjunkturen har även stärkts i den danska ekonomin och dansk BNP har fortsatt växa i stadig takt under inledningen av 2017. Ökad sysselsättning och låga räntor väntas bidra till en ökad hushållskonsumtion. Även en starkare omvärldsefterfrågan väntas bidra till en något starkare tillväxt framöver.

193

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 4.1 Prognoser för omvärlden

Utfall t.o.m. 2016, prognos för 2017 och 2018

Procentuell förändring om inte annat anges

	Genomsnitt
	1993–2016	2016	2017	2018
BNP
Euroområdet1	1,5	1,8	2,0	1,8
Tyskland	1,4	1,9	1,9	1,8
Frankrike	1,6	1,2	1,6	1,6
Finland	2,3	1,9	2,4	1,6
Danmark	1,7	1,7	2,1	1,8
Norge2	2,8	0,9	1,9	2,0
Storbritannien	2,2	1,8	1,6	1,4
USA	2,5	1,5	2,1	2,2
Kina	9,5	6,7	6,6	6,2
Brasilien1	2,3	-3,6	0,6	1,7
Ryssland1	3,3	-0,2	1,4	1,8
Världen, PPP-vägd3		3,1	3,5	3,6
Världen, KIX-vägd4		2,2	2,7	2,5
Svensk exportmarknad5	5,4	3,0	5,0	4,5
Inflation
Euroområdet6	1,8	0,2	1,5	1,4
USA7	2,2	1,3	2,1	2,2
Finansiella variabler
Refiräntan8	2,0	0,0	0,0	0,0
Fed funds9	2,7	0,5	1,1	1,6
Oljepris10	51	44	51	53

1 Genomsnittet är beräknat för 1996–2016.

2 BNP för Norges fastland, dvs. inhemsk produktion exklusive utvinning av råolja och naturgas, rörtransport och utrikes sjöfart.

3BNP-prognoser sammanviktade med köpkraftsjusterade BNP-vikter enligt Internationella valutafonden.

4BNP-prognoser för omvärlden sammanviktade med KIX-vikter, ett mått på respektive lands betydelse för svensk utrikeshandel. De senast beräknade KIX - vikterna används för 2017 och därefter skrivs vikterna fram med trenden från de föregående fem åren.

5 Den sammanvägda importen i de länder som Sverige exporterar till. Respektive lands vikt utgörs av dess andel i svensk varuexport.

6 Harmoniserat konsumentprisindex (HIKP), årlig procentuell förändring, årsgenomsnitt.

7 Konsumentprisindex (KPI), årlig procentuell förändring, årsgenomsnitt.

8 Europeiska centralbankens styrränta i procent, årsgenomsnitt. Genomsnittet är beräknat för 1999–2016.

9 USA:s centralbanks styrränta i procent, årsgenomsnitt.

10 Brent, USD per fat.

Källor: Macrobond och egna beräkningar.

4.2 Utvecklingen i Sverige 2017 och 2018

Hög BNP-tillväxt

Aktivitetsnivån i svensk ekonomi bedöms vara hög. Hushåll och företag uppger att de har tillförsikt om framtiden och efterfrågan på arbetskraft är fortsatt stor. Inhemsk efterfrågan har till stor del drivit tillväxten de senaste åren.

Det är framför allt investeringar samt hushållens och den offentliga sektorns konsumtion som har vuxit snabbt (se diagram 4.2). För tredje året i rad väntas BNP-tillväxten bli över 3 procent 2017. Det är tydligt högre än den genomsnittliga tillväxten sedan 1993. År 2018 väntas BNP- tillväxten dämpas något, till följd av en lägre investeringstillväxt. Det förklaras av att nivån på investeringarna nu är hög, vilket ger en snabbt ökande kapitalstock. Dessutom begränsas ök- ningen av kapacitetsbegränsningar i byggpro- duktionen, exempelvis rekryteringssvårigheter.

Diagram 4.2 BNP och bidrag till BNP-tillväxten

Procentuell förändring respektive förändring i procent av BNP

föregående år, prognos för 2017 och 2018
7	Hushållens konsumtion
6	Investeringar
	Offentlig konsumtion
5	Lager
	Nettoexport
4	BNP
3
2
1
0
-1
14	15	16	17	18
Anm.: Procentuell förändring för BNP, förändring i procent av BNP föregående år för
övriga delar.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Stabil hushållskonsumtion

Hushållens konsumtion utvecklades starkt det första halvåret 2017. Det var framför allt inköpen i detaljhandeln som utvecklades starkt. Låga räntor, ett högt hushållssparande, höga förtroendeindikatorer och en positiv utveckling på arbetsmarknaden talar för en starkare konsumtion framöver. År 2018 bedöms därför tillväxttakten i hushållens konsumtion öka. Även tillväxten i konsumtion per capita väntas stiga 2017 och 2018.

194

Tabell 4.2 BNP

Utfall t.o.m. 2016, prognos för 2017 och 2018

Procentuell förändring om inte annat anges

		Genomsnitt
Mdkr 2016, om inte annat anges		1993–2016	2016	2017	2018
BNP, kalenderkorrigerad		2,6	2,9	3,4	2,6
BNP	4 375	2,6	3,2	3,1	2,5
Hushållens konsumtion	1 949	2,3	2,4	2,4	2,9
Offentlig konsumtion	1 144	1,0	2,9	0,7	1,4
Fasta bruttoinvesteringar1	1 055	3,9	5,3	7,1	2,7
Lagerinvesteringar2	25		0,1	-0,1	-0,2
Export	1 943	5,4	3,5	2,9	3,9
Import	1 741	5,0	3,8	2,6	3,5
Nettoexport2	202	9,6	0,0	0,2	0,4
BNP per capita3	441	2,1	1,9	1,8	1,3
Potentiell BNP,
kalenderkorrigerad4	4 374	2,3	2,4	2,3	2,4
BNP-gap5			-0,2	0,8	1,0

Anm.:Fasta priser, referensår 2016.

1 Fasta bruttoinvesteringar är materiella eller immateriella tillgångar som används i produktionsprocessen i minst ett år. Begreppet brutto syftar på att kapitalförslitningen inte är borträknad.

2 Bidrag till BNP-tillväxten, förändring i procent av BNP föregående år.

3 BNP per person i totala befolkningen, tusen kronor.

4 Till marknadspris. Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.

5 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Stark offentlig konsumtionstillväxt

Den offentliga konsumtionen ökade med 2,9 procent 2016, vilket var den högsta tillväxt- takten sedan 1998. Konsumtionen växte starkt i såväl staten som kommunsektorn.

Den kommunala konsumtionen bedöms öka starkt även 2017. Behovet av kommunala tjänster påverkas i hög grad av den demografiska utveck- lingen med fler barn och äldre i befolkningen. Tillskottet med 10 miljarder kronor i höjt gene- rellt statsbidrag fr.o.m. 2017 skapar utrymme för kommunerna att möta dessa behov. Regeringens satsningar i denna proposition inom vård, skola och omsorg bidrar ytterligare till att möta dessa behov i kommunsektorn de närmaste åren.

Den statliga konsumtionen bedöms krympa något under 2017, bl.a. till följd av minskade kostnader kopplade till migration. Satsningar i denna proposition inom bl.a. polis och försvar bedöms dock leda till att den statliga konsumt- ionen växer starkt 2018.

Rekordhögt bostadsbyggande och hög investeringsnivå

De fasta bruttoinvesteringarna har ökat kraftigt sedan 2014, framför allt i bostäder. Antalet påbörjade bostäder är på sin högsta nivå sedan

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

miljonprogrammets dagar under 1970-talet (se diagram 4.3). Investeringarnas andel av BNP är på den högsta nivån sedan början av 1990-talet. Till följd av den höga befolknings- tillväxten de senaste åren finns ett fortsatt stort behov av bostäder. Bostadsinvesteringarna bedöms därför öka i snabb takt även 2017, men väntas plana ut på en hög nivå framöver till följd av ett alltmer ansträngt resursutnyttjande i byggsektorn.

Diagram 4.3 Påbörjade bostäder
Antal
90 000
80 000			Småhus
70 000			Flerbostadshus
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
60	70	80	90	00	10
Källa: Statistiska centralbyrån

Höga förtroendeindikatorer i industrin talar för snabbt stigande produktion 2017. Industrin be- döms dock kunna möta omvärldens efterfrågan utan omfattande nyinvesteringar. Bedömningen stödjs av Statistiska centralbyråns (SCB) investe- ringsenkät, där industriföretagen endast förvän- tar sig en mindre ökning i investeringsvolymen 2017 jämfört med 2016.

De offentliga investeringarna bedöms fort- sätta öka i oförminskad takt 2017 men utvecklas något långsammare 2018. Utvecklingen drivs främst av stora renoveringsbehov avseende äldre infrastruktur och byggnader. Sammantaget väntas investeringarna i hela ekonomin växa i en långsammare takt framöver när ökningen i bostadsbyggandet dämpas.

Stark utveckling av varuexporten

Exporten utvecklades svagt under första halvåret 2017, särskilt exporten av tjänster. Det förklaras delvis av en tillfälligt svag konsumtion från turister på besök i Sverige. Förutsättningarna för varuexporten har däremot förbättrats och under andra halvåret av 2017 bedöms tillväxten för varuexporten bli den starkaste sedan 2011. Under andra halvåret 2017 och helåret 2018 bedöms exporttillväxten fortsätta att gynnas av

195

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

en global investeringsuppgång i framför allt Europa. Tillsammans med en måttlig import- tillväxt innebär det att nettoexporten förväntas ge ett positivt bidrag till BNP 2017 och 2018.

Stark utveckling på arbetsmarknaden

Arbetslösheten har minskat sedan 2014 och är nu på den lägsta nivån sedan 2008 (se diagram 4.4). För ungdomar (15–24 år) har minskningen varit särskilt tydlig och ungdomsarbetslösheten är den lägsta sedan 2003. Framåtblickande indikatorer, som antalet lediga jobb och företagens anställningsplaner enligt Kon- junkturbarometern, tyder på att efterfrågan på arbetskraft är fortsatt stark (se diagram 4.5). Den starka konjunkturutvecklingen och rege- ringens åtgärder, både redan genomförda och föreslagna i denna proposition, medför att arbetslösheten väntas fortsätta att minska till 5,9 procent 2018.

Efter finanskrisen har arbetslösheten varit högre för män än för kvinnor (se tabell 4.3). För kvinnor är arbetslösheten nu på samma nivå som under perioden före finanskrisen. Bland män ökade arbetslösheten mer i samband med krisen och den har ännu inte kommit ner till samma nivå som åren före finanskrisen. Det förklaras delvis av att kvinnor och män i hög utsträckning är verksamma inom olika branscher. Kvinnor arbetar oftare i den offentliga sektorn där efter- frågan på arbetskraft har varit särskilt hög under den senaste tiden. Framöver väntas arbets- lösheten fortsätta att minska för både kvinnor och män.

Diagram 4.4 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften, prognos för 2017 och 2018

10
				Kvinnor					Män					Totalt
9
8
7
6
5
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18
Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sysselsättningen fortsätter att öka

Efterfrågan på arbetskraft var fortsatt hög första halvåret 2017 och antalet sysselsatta ökade i snabb takt. Ökningen har varit tydligare bland män än bland kvinnor.

Antalet sysselsatta har ökat snabbare än befolkningen och därmed har sysselsättnings- graden stigit. För både inrikes och utrikes födda är sysselsättningsgraden den högsta sedan 2005 då mätningar uppdelade på födelseland infördes. Utrikes födda har en lägre sysselsättningsgrad än vad inrikes födda har. Denna skillnad har dock minskat sedan 2014. Detta kan delvis förklaras av att utrikes födda haft en ökad andel i åldern 20–64 år, en åldersgrupp där fler arbetar, sam- tidigt som andelen i åldern 55–74 år har ökat bland inrikes födda. Sysselsättningsgraden ökade för både kvinnor och män första halvåret 2017. Sysselsättningsgraden är fortfarande lägre bland kvinnor än bland män, även om skillnaden har minskat under de senaste åren.

Diagram 4.5 Sysselsättningsindikatorer
Procent av arbetskraften																Nettotal
2,4																50
			Lediga jobb (vänster skala)													40
2,0			Anställningsplaner, näringslivet (höger skala)													30
1,6																20
																10
1,2																0
																-10
0,8																-20
0,4																-30
																-40
0,0																-50
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Serierna är säsongsrensade. Anställningsplanerna avser nettotal, vilket är skillnaden mellan andelen positiva och andelen negativa svar.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Framåtblickande indikatorer tyder på att antalet sysselsatta fortsätter att öka under andra halvåret 2017. Även 2018 väntas sysselsättningen att öka då efterfrågan i ekonomin bedöms vara fortsatt hög och regeringens åtgärder bidrar till ökad efterfrågan på arbetskraft. Detta leder även till att antalet arbetade timmar fortsätter att ut- vecklas i en snabbare takt än den genomsnittliga utvecklingen sedan 1993. Eftersom antalet sys- selsatta ökar starkt stiger sysselsättningsgraden. Ökningen förväntas ske bland både kvinnor och män.

Kommunerna bidrog starkt till sysselsätt- ningsökningen under första halvåret 2017 och

196

väntas fortsätta att bidra framöver, då den demografiska utvecklingen medför en ökad efterfrågan på välfärdstjänster. Dessutom bidrar regeringens åtgärder till en stark sysselsätt- ningsökning inom såväl staten som kommu- nerna. Tjänsteproducenterna väntas även i fort- sättningen stå för en stor del av sysselsättning- sökningen i näringslivet. Efter flera år med ett minskat antal sysselsatta inom industrin ökade antalet sysselsatta tydligt det första halvåret 2017. Då efterfrågan från omvärlden ökar bedöms antalet sysselsatta inom den export- inriktade industrin stiga något; ökningen väntas dock bli svagare än i övriga branscher. Framöver väntas antalet sysselsatta inom byggbranschen också fortsätta att öka i en hög, men något långsammare takt än tidigare.

Stort inflöde till arbetskraften

Arbetskraftsdeltagandet har ökat stadigt sedan 2010, särskilt bland utrikes födda. Första halv- året 2017 var ökningen särskilt stark. Framöver väntas arbetskraftsdeltagandet stabiliseras på en, internationellt sett, hög nivå.

Arbetskraftsdeltagandet är totalt sett lägre bland kvinnor än bland män. Sedan 2010 har dock kvinnors arbetskraftsdeltagande ökat snabbt, vilket gjort att skillnaden mellan kvinnor och män har blivit mindre. Skillnaden i arbets- kraftsdeltagande mellan kvinnor och män förväntas dock inte fortsätta att minska. Trend- brottet förklaras av att befolkningen främst väntas öka bland utomeuropeiskt födda. I denna grupp är arbetskraftsdeltagandet betydligt lägre bland kvinnor än bland män. Det är angeläget att denna skillnad ska minska och regeringen har i denna proposition presenterat åtgärder för detta.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 4.3 Arbetsmarknad

Utfall t.o.m. 2016, prognos för 2017 och 2018

Procentuell förändring om inte annat anges

Nivå 2016, tusental om inte annat Genomsnitt
	anges 1993-2016		2016	2017	2018
BNP1	4 365	2,6	2,9	3,4	2,6
Produktivitet2	489	1,9	1,0	1,5	1,4
Produktivitet i
näringslivet2	542	2,3	1,7	2,0	1,8
Arbetade timmar3	7 881	0,8	1,7	2,0	1,3
Arbetade timmar i
näringslivet3	5 573	1,0	1,2	2,4	1,0
Medelarbetstid4	1 605	0,0	0,2	-0,3	0,1
Sysselsatta	4 910	0,8	1,5	2,3	1,2
Kvinnor5	2 348	0,8	1,8	2,1	1,2
Män5	2 562	0,8	1,3	2,5	1,3
Sysselsättningsgrad6	67,1	65,3	67,1	67,9	68,3
Kvinnor5,6	65,1	63,5	65,1	65,9	66,2
Män5,6	69,0	68,5	69,0	69,9	70,4
Arbetslöshet7	6,9	8,0	6,9	6,6	5,9
Kvinnor5,7	6,5	7,1	6,5	6,2	5,6
Män5,7	7,3	7,4	7,3	6,9	6,2
Arbetskraft	5 277	0,7	1,0	1,9	0,6
Kvinnor5	2 513	0,9	1,0	1,7	0,5
Män5	2 764	0,9	1,0	2,1	0,6
Arbetskraftsdeltagande6	72,1	70,9	72,1	72,7	72,7
Kvinnor5,6	69,6	68,3	69,6	70,2	70,2
Män5,6	74,4	73,9	74,4	75,1	75,1
Befolkning8	7 323	0,6	0,9	1,0	0,6
Kvinnor8	3 608	0,6	0,8	0,9	0,6
Män8	3 715	0,6	1,0	1,1	0,7

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser kalenderkorrigerade data. Befolkning, sysselsatta, arbetskraft och arbetslöshet avser åldersgruppen 15–74 år enligt populationen i arbetskratsundersökningarna (AKU). Statistik enligt nationalräkenskaperna (NR) finns inte att tillgå uppdelat på kön. Prognoserna baseras på hittills genomförda, samt i denna proposition föreslagna och aviserade reformer.

1 BNP till marknadspris, fasta priser. Nivå avser miljarder kronor.

2 Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

3 Enligt NR. Nivå avser miljoner timmar.

4 Avser arbetade timmar per år enligt NR dividerat med årsmedeltal för antal sysselsatta enligt AKU.

5 Genomsnittet är beräknat för 2001–2016.

6 Procent av befolkningen 15–74 år i respektive grupp.

7 Procent av arbetskraften 15–74 år i respektive grupp.

8 I denna bedömning har hänsyn tagits till Migrationsverkets prognos från juli 2017.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Stigande resursutnyttjande

Efter den starka tillväxten i svensk ekonomi de senaste åren bedöms resursutnyttjandet 2017 vara högre än normalt (se diagram 4.6). Denna bedömning stöds av de flesta tillgängliga indi- katorerna. Osäkerheten om hur mycket faktisk BNP avviker från vad BNP hade varit vid ett normalt resursutnyttjande är dock stor.

197

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Diagram 4.6 Resursutnyttjande			i stigande löneökningstakter. De centrala avtal
Gap, procent av potentiell nivå			som	tecknats	tyder	på	att	löneökningarna
3
			kommer att bli måttliga				även	framöver. En
2			förklaring till detta kan vara att en längre period
1			med dämpade löne- och prisökningar såväl i
0			Sverige som i omvärlden har lett till förvänt-
-1			ningar om en fortsatt dämpad utveckling. Det
-2			kan således ta längre tid än vanligt innan en
-3	Produktivitetsgap		stärkt konjunktur medför högre tillväxt i löner
			och priser. Bristen på arbetskraft kan i så fall vara
-4	BNP-gap
-5			hög en tid utan att det medför någon omedelbar
			risk för överhettning.
-6	Arbetsmarknadsgap
	(timgap)		Indikatorer tyder på att resursutnyttjandet har
-7
			stigit under senare år och på att det är högre än
01 02 03 04 05 06 07 08 09	10 11 12 13 14 15 16 17	18
Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå i procent av			normalt. BNP-gapet bedöms vara nära 1 procent
potentiell nivå.			av potentiell BNP både 2017 och 2018 (se tabell
Källa: Egna beräkningar.
			4.2).

Resursutnyttjandet inom företagen speglar hur

mycket företagen utnyttjar befintlig produktion-

Diagram 4.7 Arbetsgivare som uppger brist på arbetskraft

Andel, procent

skapacitet.

Produktivitetstillväxten

var

stark

50

under första halvåret 2017 jämfört med 2016,

men är ändå svag i ett historiskt perspektiv. År

45

2018 väntas produktiviteten att dämpas något.

40

Flera indikatorer pekar på att resursutnyttjandet

35

inom företagen är högre än normalt, vilket

30

speglas i ett positivt produktivitetsgap. Exempel-

25

vis ligger kapacitetsutnyttjandet inom industrin

20

över genomsnittet enligt SCB. Vidare är anställ-

15

ningsplanerna

enligt

Konjunkturbarometern

10

fortsatt

positiva, vilket

visar att företagen

har

5

behov av att nyanställa (se diagram 4.5).

0

Undersökningar visar att företagen får allt

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14 16

svårare att rekrytera personal. Andelen företag

Anm.: Den streckade linjen visar seriens genomsnitt 1996kv1–2017kv2.

som enligt

Konjunkturbarometern

rapporterar

Källa: Konjunkturinstitutet.

om brist på arbetskraft har ökat stadigt och är

runt 40 procent (se diagram

4.7). Arbetsför-

Stigande löner och inflation

medlingens

arbetsgivarundersökning visar

att

bristen

på

arbetskraft

inom

den

offentliga

I avtalsrörelsen 2017 har flera stora avtal redan

sektorn

är

på

mycket

höga nivåer. De höga

omförhandlats. Den

lönenormerande industri-

bristtalen indikerar att

resursutnyttjandet

på

sektorn tecknade

den sista

mars

treåriga

avtal

arbetsmarknaden är högre än normalt och att

som sammanlagt

ger

6,5 procent

i arbetskost-

arbetsmarknadsgapet är positivt.

nadsökningar.

Det

är

något

lägre

än

den

Trots

den

starka utvecklingen

på

arbets-

genomsnittliga utvecklingen sedan 1993. Därför

marknaden har löneutvecklingen varit dämpad.

förväntas också

den

totala

löneökningstakten

En liknande utveckling

kan observeras

i flera

2017 och 2018 bli lägre än genomsnittet 1993–

andra länder. Löneökningarna i Sverige har varit

2016 (se tabell 4.4). Detta stödjs även av däm-

något högre inom sektorer med höga bristtal,

pade

preliminära

utfall

för

konjunkturlöne-

jämfört

med sektorer med lägre bristtal. Det

statistiken,

även

när

hänsyn

tagits till normala

gäller främst byggsektorn där produktionstakten

upprevideringar av statistiken. Samtidigt väntas

ökat starkt de senaste åren, och den kommunala

det stigande resursutnyttjandet på arbetsmark-

sektorn

där

lärarlönelyftet

introducerats.

naden

påverka

löneökningstakten

med

viss

Sammantaget

har dock det

stigande

resurs-

fördröjning och medföra något större löneök-

utnyttjandet ännu inte gett något tydligt avtryck

ningar 2018.

198

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Inflationstakten ökade under 2016 och första

Tabell 4.4 Inflation och löner

Utfall t.o.m. 2016, prognos för 2017 och 2018

halvåret 2017, efter att ha varit låg under en lång

Procentuell förändring om inte annat anges

tid (se

diagram 4.8). Höjda

priser på

tjänster

Genomsnitt

under det första halvåret 2017 bidrog i hög grad

1993-2016

2016

2017

2018

till den högre inflationen. Ökningen kan också

Timlön

till stor del förklaras av högre energipriser.

KL, hela ekonomin1

3,4

2,4

2,7

3,0

Energipriserna förväntas öka långsammare under

NR, hela ekonomin2

3,4

2,6

3,0

3,0

andra

halvåret

2017.

Ett

starkt

efterfrågeläge

Reallön3

2,1

1,4

1,1

1,3

förväntas öka

företagens

möjligheter

att höja

sina priser även 2018. Den positiva effekt detta

Inflation

väntas ha på inflationen motverkas dock av lägre

KPI

1,2

1,0

1,6

1,7

ökningstakt i energipriserna, vilket sammantaget

KPIF4

1,6

1,4

1,8

1,7

leder till en något lägre inflationstakt det året,

Anm. Timlön enligt konjunkturlönestatistiken är en prognos även för 2016. Det

beror på att statistiken blir definitiv först efter 12 månader, bl.a. på grund av

mätt med Riksbankens underliggande inflations-

utbetalning av retroaktiva löner.

mått KPIF (se tabell 4.4).

1 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

2 Timlön enligt nationalräkenskaperna.

3 Reallön beräknas som timlön enligt konjunkturlönestatistiken korrigerad för

prisförändringar enligt KPI.

Diagram 4.8 Konsumentpriser

4 KPIF (KPI med fast bostadsränta) är ett av Riksbanken definierat mått på

Årlig procentuell förändring

underliggande inflation. KPIF beräknas genom att förändringen av hushållens

5

räntekostnader för egna hem som beror på förändrade räntesatser hålls konstant.

KPI

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

4

KPIF

3

Låga räntor

KPIF exkl. energi

2

Riksbanken bedriver en expansiv penningpolitik

1

i syfte att stimulera efterfrågan och höja inflat-

0

ionen. Reporäntan

ligger

sedan

februari

2016

på -0,5 procent. Dessutom genomför Riksban-

-1

ken ett omfattande program med köp av statsob-

-2

ligationer som kommer att fortsätta åtminstone

-3

till slutet av 2017. Reporäntan förväntas stiga i

långsam takt framöver (se tabell 4.5).

08

09 10

11

12 13

14

15

16

17

Källa: Statistiska centralbyrån.

Förväntningar om att Riksbanken kommer

Utvecklingen av reallönerna, mätt som den

hålla reporäntan låg under en längre period har

bidragit till att hålla svenska obligationsräntor på

nominella lönen enligt konjunkturlönestatisti-

historiskt sett mycket låga nivåer. Efter det

ken korrigerad för inflationen mätt med kon-

amerikanska presidentvalet hösten 2016 steg

sumentprisindex (KPI), har varit hög de senaste

svenska och många utländska statsobligations-

åren till följd av den låga inflationen. På grund av

räntor, delvis på grund av förväntningar om en

den måttliga ökningen av de nominella lönerna

mer expansiv finanspolitik i USA. Osäkerhet om

väntas reallönerna växa något långsammare

den politiska utvecklingen i USA har dock under

framöver jämfört med den genomsnittliga

första halvåret 2017 hållit tillbaka ränteutveck-

utvecklingen 1993–2016 (se tabell 4.4).

lingen. Den gradvisa återhämtningen i omvärl-

den (se avsnitt 4.1) och den fortsatt robusta tillväxten i den svenska ekonomin förväntas bidra till stigande statsobligationsräntor fram- över.

199

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 4.5 Räntor och växelkurser

Utfall t.o.m. 2016, prognos för 2017 och 2018 Årsgenomsnitt, procent om inte annat anges

	Genomsnitt
	1993-2016	2016	2017	2018
Reporänta	3,2	-0,5	-0,5	-0,3
Statsobligationsränta, 10 år	4,5	0,5	0,7	1,3
Kronans växelkurs, index KIX1	113,3	111,7	112,4	109,7
Kronans växelkurs, SEK per EUR	9,1	9,5	9,5	9,3
1 Index, 18 november 1992 = 100.

Källor: Riksbanken och egna beräkningar.

Osäkerhet om den politiska utvecklingen i USA bedöms också ha lett till att den amerikanska dollarn försvagats mot flera valutor under första halvåret 2017, däribland kronan. I takt med att överskotten i bytesbalansen minskar förväntas kronan fortsätta att förstärkas i långsam takt, bl.a. i handelsvägda termer enligt kronindexet KIX (se tabell 4.5), dvs. gentemot ett vägt genomsnitt av valutor i länder som är viktiga för svensk handel.

4.3 Utvecklingen 2019 och 2020

I detta avsnitt, som behandlar den ekonomiska utvecklingen 2019 och 2020, antas att inga nya störningar påverkar ekonomin. Det innebär att BNP-utvecklingen huvudsakligen bestäms av utbudsfaktorer, såsom den potentiella produkt- iviteten och det potentiella antalet arbetade timmar i ekonomin. Vidare antas att inga ytterli- gare finanspolitiska regeländringar eller anslags- ändringar görs utöver de åtgärder som föreslås och aviseras i denna proposition. Finansdeparte- mentets prognosprinciper innebär sedan länge att endast beslutade förändringar av statens utgifter beaktas och att skattesatserna hålls oförändrade. Prognosen för kommunernas utgifter baseras på skatteunderlaget och antagan- den om oförändrade kommunalskattesatser och att kommunerna strävar mot en god ekonomisk hushållning. Andra tillvägagångssätt skulle före- gripa kommande ekonomiska propositioner och beslut av riksdagen, samt beslut i kommunerna kring skattesatser. Prognosprinciperna kan få som konsekvens att den kommunala konsumt- ionen avviker från det demografiska behovet.

God tillväxt i potentiell BNP

Potentiell BNP, dvs. den BNP-nivå som är hållbar på längre sikt, bedöms växa med 2,2 procent 2019 och 2020.79 Det är en något lägre ökningstakt än åren dessförinnan, vilket främst beror på den demografiska utvecklingen med lägre ökning av befolkningen i åldern 15– 74 år och därmed även lägre ökning av potentiell arbetskraft 2019 och 2020.80 Samtidigt bedöms jämviktsarbetslösheten minska något fram till 2020. Under de närmaste åren träder många nyanlända in på arbetsmarknaden. Ett ökat arbetskraftsutbud skapar förutsättningar för en högre sysselsättning på längre sikt. Men eftersom det tar tid att etablera sig på arbets- marknaden väntas det ökade arbetskraftsutbudet bidra till en högre jämviktsarbetslöshet under en period. Denna effekt motverkas dock av andra faktorer. De av regeringen hittills genomförda, samt i denna proposition föreslagna och avise- rade reformerna, bidrar till att sänka jämvikts- arbetslösheten. Den utdragna lågkonjunkturen som följde efter finanskrisen med en åtföljande hög långtidsarbetslöshet, har inneburit att många personer förlorat sin förankring på arbetsmark- naden. Det har bidragit till en högre jämvikts- arbetslöshet. De kommande åren bedöms dock efterfrågan på arbetskraft vara jämförelsevis hög och de kvardröjande effekterna av lågkonjunktu- ren förväntas klinga av.

Svensk exportmarknad växer i måttlig takt

I de avancerade ekonomierna bedöms resurs- utnyttjandet i genomsnitt vara balanserat 2019 och 2020 och BNP växer i linje med den genomsnittliga tillväxttakten 1993–2016.

Tillväxten i de framväxande ekonomierna bedöms bli lägre än genomsnittet 1993–2016. Detta beror i huvudsak på en lägre tillväxt i Kina jämfört med tidigare år, vilket är en följd av landets omställning mot en mer konsumtions- driven och uthållig tillväxt. Den lägre tillväxten i

79 För en beskrivning av hur potentiella variabler beräknas, se Finansdepartementets promemoria Metod för beräkning av potentiella variabler på www.regeringen.se.

80 I denna bedömning har hänsyn tagits till Migrationsverkets prognos från juli 2017.

200

Kina bidrar även till att tillväxten i framför allt de råvaruproducerande framväxande ekonomierna blir lägre 2019 och 2020 jämfört med tidigare år.

Svensk exportmarknad bedöms växa med 4,3 procent under 2019 och 2020. Det är drygt 1 procentenhet lägre än den genomsnittliga till- växten 1993–2016. Det medför att den svenska exporttillväxten också bedöms bli lägre än genomsnittet för samma period (se tabell 4.6).

Lägre resursutnyttjande i svensk ekonomi

Med oförändrade regler i finanspolitiken ut- vecklas den offentliga konsumtionen relativt svagt, vilket bidrar till att resursutnyttjandet i svensk ekonomi blir lägre 2019 och 2020, efter att ha varit något högre än normalt 2017 och 2018. En fortsatt expansiv penningpolitik med låga räntor bidrar dock till att hålla uppe efterfrågeutvecklingen och resursutnyttjandet.

Stark arbetsmarknad

Sysselsättningen antas växa med i genomsnitt drygt 0,5 procent per år 2019 och 2020. Befolkningen i åldern 15–74 år väntas öka i ungefär samma takt och sysselsättningsgraden, dvs. andelen sysselsatta i befolkningen i åldern 15–74 år, väntas stabiliseras på drygt 68 procent vilket är en internationellt sett hög nivå. Arbetslösheten förväntas kvarstå på 5,9 procent 2019 och 2020, givet hittills genomförda och i denna proposition aviserade reformer.

Gradvis stigande räntor

Ett stigande resursutnyttjande ger ökade möjlig- heter för företagen att successivt höja sina priser, vilket bidrar till en högre inflation de närmaste åren. Inflationen, mätt med KPIF, bedöms nå 2 procent 2020. Riksbanken antas höja reporän- tan gradvis, vilket bidrar till stigande statsobli- gationsräntor. Fortsatt låga styrräntor i omvärl- den antas dock resultera i att reporäntan höjs i jämförelsevis långsam takt för att under 2020 i genomsnitt uppgå till 0,6 procent. Den svenska tioåriga statsobligationsräntan bedöms bli 2,5 procent 2020.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 4.6 Makroekonomiska nyckeltal

Procentuell förändring om inte annat anges

	2017	2018	2019	2020
BNP	3,4	2,6	2,0	2,0
Hushållens konsumtion	2,5	2,9	3,0	2,9
Offentlig konsumtion	1,1	1,6	0,3	0,4
Fasta bruttoinvesteringar	7,5	2,9	2,6	2,5
Lagerinvesteringar1	-0,1	-0,2	0,0	0,0
Export	3,3	4,1	3,3	3,4
Import	3,0	3,7	3,7	3,7
Nettoexport1	0,2	0,4	0,0	0,0
Befolkning 15–74 år	1,0	0,6	0,5	0,4
Arbetade timmar	2,0	1,3	0,6	0,6
Produktivitet2	1,5	1,4	1,4	1,4
Sysselsatta3	2,3	1,2	0,6	0,5
Arbetskraft3	1,9	0,6	0,5	0,5
Arbetslöshet4	6,6	5,9	5,9	5,9
Timlön5	2,7	3,0	3,2	3,4
KPI6	1,6	1,7	2,1	2,5
KPIF6	1,8	1,7	1,9	2,0
Reporänta6	-0,5	-0,3	0,0	0,6
Växelkurs, kronindex KIX7	112,4	109,7	109,0	108,7
BNP-gap8	0,8	1,0	0,8	0,6
Internationellt
BNP, euroområdet	2,0	1,8	1,6	1,5
BNP, USA	2,1	2,2	2,0	2,0
BNP, Kina	6,6	6,2	6,0	5,8
Svensk exportmarknad9	5,0	4,5	4,3	4,3

Anm: Prognosen baseras på hittills genomförda, samt i denna proposition föreslagna och aviserade reformer. BNP och försörjningsbalansen anges kalenderkorrigerad i fasta priser, referensår 2016. Även arbetade timmar anges i kalenderkorrigerade värden.

1 Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter.

2 Mätt som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

315–74 år.

4 Procent av arbetskraften, 15–74 år.

5 Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

6 Årsgenomsnitt.

7 Årsgenomsnitt. Index, oktober 1992 = 100

8 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

9 Den samlade importen i de länder som Sverige exporterar till. Respektive lands vikt utgörs av dess andel i svensk varuexport.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

4.4 Osäkerhet i prognosen och alternativa scenarier

Prognoser över den ekonomiska utvecklingen är i allmänhet mycket osäkra. För att belysa denna osäkerhet redogörs i detta avsnitt för några faktorer som skulle kunna leda till en utveckling som skiljer sig från regeringens prognos.

201

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Osäkerhet om den internationella utvecklingen	kunna leda till minskad konsumtion och
	investeringar.
Sverige är en liten, öppen ekonomi, vilket inne-	I euroområdet kan investeringstillväxten bli
bär att utvecklingen i omvärlden starkt påverkar	starkare än vad som antagits i denna prognos.
den svenska tillväxten.	Investeringsutvecklingen har hittills varit däm-
Den politiska osäkerheten är fortsatt hög i	pad, men tillväxten i bygginvesteringarna har
flera länder. Utgången i utträdesförhandlingarna	stigit och bankutlåningen till hushåll och icke-
mellan EU och Storbritannien kan påverka den	finansiella företag har ökat. Stigande förtroende i
ekonomiska utvecklingen i såväl Storbritannien	näringslivet och kapacitetsutnyttjande i tillverk-
som andra länder som är nära sammankopplade	ningsindustrin, samt en fortsatt expansiv pen-
med den brittiska ekonomin. Det råder också	ningpolitik, innebär att det finns förutsättningar
osäkerhet om inriktningen i den amerikanska	för en starkare investeringsutveckling. Det skulle
regeringens politik på såväl det ekonomiska som	gynna svensk exportindustri.
det säkerhetspolitiska planet. En mer expansiv
finanspolitik än väntat kan innebära en starkare
utveckling än i prognosen. Samtidigt kan en	Osäkerhet om den inhemska utvecklingen
säkerhetspolitisk kris eller en eskalerande
handelspolitisk konflikt leda till en väsentligt	Det finns flera osäkra faktorer när det gäller
svagare utveckling.	utvecklingen av den svenska ekonomin.
Utvecklingen i de framväxande ekonomierna	Hushållens sparande, som andel av disponibel
utgör en osäkerhetsfaktor. En starkare utveck-	inkomst, är på historiskt höga nivåer. Konfidens-
ling i Kina och många andra framväxande ekono-	indikatorer tyder på att hushållens förtroende
mier skulle leda till en högre svensk export-	har stigit, vilket skulle kunna bidra till ett mins-
tillväxt. Men tillväxten i Kina kan även bromsa in	kat försiktighetssparande. Hushållen antas också
snabbare än väntat. Det kan få stora effekter på	jämna ut konsumtionen över livscykeln. Den
världsekonomin, eftersom den kinesiska efter-	demografiska utvecklingen, med en ökande
frågan på råvaror och andra insatsvaror utgör en	andel äldre i befolkningen, talar därför för ett
viktig drivkraft för den globala tillväxten. Den	minskat sparande framöver. Det finns dock
politiska ledningen i Kina har ett mål om en mer	utrymme för en snabbare nedgång i sparandet,
hållbar ekonomisk tillväxt. Tillväxten ska, från	vilket skulle kunna innebära en starkare kon-
att tidigare ha dominerats av export och investe-	sumtionsutveckling än i prognosen.
ringar, i framtiden i större utsträckning drivas av	Hushållens höga skuldsättning och stigande
den inhemska konsumtionen. Osäkerheten om	bostadspriser är också faktorer som kan påverka
huruvida Kina kommer att lyckas med en sådan	hushållens konsumtion. Om priserna på bostä-
omställning utan en betydande inbromsning av	der faller kraftigt kan högt skuldsatta hushåll
tillväxten är stor. Sårbarheter i det finansiella	reagera med att dra ned på sin konsumtion. Det
systemet, bl.a. snabbt ökande privat och offent-	kan i förlängningen påverka tillväxten och syssel-
lig skuldsättning, kan tynga utvecklingen i den	sättningen negativt. Den 1 juni 2016 infördes ett
kinesiska ekonomin ytterligare.	amorteringskrav, vilket har dämpat skuldutveck-
Även en ökad turbulens på finansmark-	lingen. Men skulderna ökar fortfarande snabbare
naderna, och ett försämrat förtroende för den	än inkomsterna. Finansinspektionen remitterade
ekonomiska utvecklingen bland företag och	i juni 2017 ett förslag om att skärpa amorterings-
hushåll, skulle kunna innebära en sämre inter-	kravet för nya bolånetagare som tar stora lån i
nationell utveckling än den som ligger till grund	förhållande till sina inkomster. Arbetet med att
för regeringens prognos. Det råder betydande	förtydliga Finansinspektionens möjligheter att
osäkerhet om den europeiska banksektorns	vidta ytterligare makrotillsynsåtgärder pågår för
stabilitet, då flera banker uppvisar svag lön-	närvarande i Regeringskansliet. Regeringen och
samhet och har en stor andel osäkra lån. Det låga	berörda myndigheter följer utvecklingen av
ränteläget har vidare bidragit till stigande till-	hushållens skuldsättning noga och regeringen är
gångspriser. Ändrade förväntningar om penning-	beredd att vidta ytterligare åtgärder om det
politiken kan leda till en snabb och kraftig	skulle krävas. Bostadsinvesteringarna, som har
korrigering av tillgångspriserna, vilket skulle	vuxit snabbt sedan 2014, kan utvecklas starkare
	än väntat. Efterfrågan på bostäder är fortsatt hög

202

i Sverige, samtidigt som byggföretagen enligt Konjunkturbarometern ser arbetskraftsbrist som det främsta hindret för ett ökat byggande. Trots höga bristtal skulle bostadsinvesteringarna kunna utvecklas starkare än i prognosen.

Prognosen för hur arbetslösheten utvecklas är också osäker. Den beror bl.a. på att det är svårt att bedöma i vilken takt nyanlända får arbete. Vidare har kommunsektorn brist på personal och upplever rekryteringsproblem för flera yrkesgrupper.

Alternativa scenarier

Svagare global utveckling till följd av stigande räntor i USA

Penningpolitiken i omvärlden har varit expansiv under flera år. Den amerikanska ekonomin bedöms dock ha nära fullt resursutnyttjande. En fortsatt åtstramning av penningpolitiken kom- mer sannolikt äga rum den närmaste tiden, men det är osäkert i vilken takt detta kommer att ske. Centralbanken har börjat höja styrräntan och väntas inom kort även avisera att innehaven av tillgångar på balansräkningen ska trappas ner. Om penningpolitiken stramas åt snabbare än vad marknadsaktörer förväntar sig kan det leda till snabbt stigande marknadsräntor och finansiell turbulens, i likhet med situationen 2013, när förväntningar om en penningpolitisk åtstram- ning i USA skapade oro på de finansiella mark- naderna. Ett mer ansträngt resursutnyttjande än nuvarande bedömning, och i och med det en starkare inflationsutveckling än förväntat, skulle kunna vara bakomliggande orsaker till en stramare penningpolitik.

I detta alternativscenario antas att en snabbare åtstramning än väntat av penningpolitiken i USA leder till att långa räntor och riskpremier stiger. Det innebär stramare kreditvillkor, en starkare växelkurs och fallande tillgångspriser, vilket dämpar aktiviteten i den amerikanska ekonomin. Stigande räntor i USA och globalt lägre riskaptit kan också leda till kapitalutflöden och växelkurs- försvagningar i många framväxande ekonomier, varav flera uppvisar finansiella sårbarheter, samt ökad stress på de globala finansmarknaderna. Sammantaget medför det att tillväxten i om- världen blir lägre än i huvudscenariot. Detta förstärks av att möjligheterna att stabilisera ekonomin, framför allt genom penningpolitiken, är begränsade i många länder.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

En lägre tillväxt i omvärlden medför en lägre svensk exportefterfrågan. Den lägre tillväxten i exporten dämpar BNP-tillväxten och bidrar till ett lägre resursutnyttjande än i huvudscenariot (se tabell 4.7). Samtidigt väntas stigande räntor i USA bidra till att den svenska kronan försvagas, vilket motverkar nedgången i exporten något. Det bidrar även till högre importpriser och inflationen blir därmed endast marginellt lägre. Till följd av detta väntas penningpolitiken vara i det närmaste oförändrad jämfört med huvud- scenariot. En lägre efterfrågan från omvärlden bedöms även dämpa investeringarna något. Sammantaget väntas BNP-tillväxten bli lägre 2018 och 2019, där den stora nedgången bedöms inträffa 2018. Den lägre efterfrågan håller till- baka sysselsättningstillväxten och leder till att arbetslösheten blir något högre. Därefter väntas exporttillväxten tillta i takt med att omvärlds- efterfrågan stiger. Det leder till att BNP växer i en snabbare takt jämfört med huvudscenariot och BNP-gapet sluts 2020.

Eftersom den lägre BNP-tillväxten främst är exportstyrd blir effekterna på de offentliga finanserna relativt begränsade. Den offentliga sektorns finansiella sparande försämras något, ca 0,1 procentenheter per år jämfört med huvud- scenariot, hela prognosperioden. Det är framför allt lönesumman som beräknas minska till följd av både färre antal arbetade timmar och något lägre lönenivå.

Starkare uppgång i euroområdet

Euroområdet utgör Sveriges viktigaste export- marknad och den ekonomiska utvecklingen i området är därmed av stor betydelse för svensk tillväxt. I detta alternativscenario beskrivs effek- terna av en starkare uppgång i euroområdet än vad som antagits i huvudscenariot.

Den ekonomiska aktiviteten i euroområdet har stigit snabbare under första halvåret 2017. Tillväxten i industriproduktionen, investeringar och utrikeshandeln har ökat, om än från låga nivåer. Europeiska centralbanken fortsätter att stimulera ekonomin med låga räntor och omfat- tande köp av olika finansiella tillgångar. Det är möjligt att den expansiva penningpolitiken, i kombination med starkare efterfrågan från omvärlden, kan leda till en starkare investerings- utveckling än vad som antagits i prognosen. Konfidensindikatorer tyder vidare på högt förtroende hos hushåll och företag. Det har vidare hållits val i flera större länder i euro-

203

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

området under det senaste året. Sedan dessa avgjorts har räntedifferenserna mellan Tyskland och andra euroländer minskat, vilket kan ses som ett tecken på att den ekonomisk-politiska osäkerheten har minskat. Återhämtningen i euroområdet kan stärkas om företag och hushåll blir mer optimistiska om framtiden än vad som antagits. Ett högre konsumentförtroende kan, tillsammans med låga räntor, leda till att hushållens konsumtion utvecklas starkare än i huvudscenariot.

I detta alternativscenario antas BNP-tillväxten i euroområdet i genomsnitt uppgå till 2,0 pro- cent under perioden 2018–2019, vilket ska jämföras med 1,7 procent i huvudscenariot. En starkare återhämtning i euroområdet kommer att stärka svensk exporttillväxt. Det leder till en högre BNP-tillväxt och ett högre resursutnytt- jande jämfört med huvudscenariot. För att möta en högre exportefterfrågan kommer även svenska företag att öka sina investeringar något. Ett högre resursutnyttjande medför också ett större utrymme för företag att höja sina priser och inflationen stiger snabbare jämfört med huvudscenariot. Det får till följd att Riksbanken höjer räntan i en snabbare takt. En högre ränta dämpar uppgången i investeringarna något. Sammantaget väntas dock BNP-tillväxten bli högre 2018 och 2019. En högre tillväxt leder till att sysselsättningen växer snabbare och arbets- lösheten blir något lägre än i huvudscenariot. Ett något ansträngt resursutnyttjande i kombination med att tillväxten i euroområdet återgår till mer normala nivåer leder till att BNP-tillväxten i Sverige blir något lägre 2020. BNP-nivån och sysselsättning påverkas inte långsiktigt i detta scenario. Den lägre efterfrågan leder till en lägre sysselsättningstillväxt och arbetslösheten blir 2020 densamma som i huvudscenariot.

Även i detta scenario blir effekterna på det finansiella sparandet förhållandevis begränsade till följd av att den högre BNP-tillväxten främst drivs av en ökad export. Det finansiella sparan- det förstärks i detta scenario med 0,1 procent av BNP 2018 och 2019.

Tabell 4.7 Alternativa scenarier: 1 Stigande räntor i USA och 2 Starkare uppgång i euroområdet

Procentuell förändring om inte annat anges

	2017	2018	2019	2020
BNP1	3,4	2,6	2,0	2,0
Alternativt scenario 1	3,4	2,2	1,9	2,2
Alternativt scenario 2	3,4	3,0	2,1	1,6
Export1	3,3	4,1	3,3	3,4
Alternativt scenario 1	3,3	3,3	2,8	3,8
Alternativt scenario 2	3,3	5,0	3,7	2,5
BNP-gap2	0,8	1,0	0,8	0,6
Alternativt scenario 1	0,8	0,6	0,2	0,2
Alternativt scenario 2	0,8	1,3	1,2	0,6
Arbetslöshet3	6,6	5,9	5,9	5,9
Alternativt scenario 1	6,6	6,2	6,2	6,2
Alternativt scenario 2	6,6	5,7	5,8	5,9
Reporänta4	-0,5	-0,3	0,0	0,6
Alternativt scenario 1	-0,5	-0,3	-0,1	0,5
Alternativt scenario 2	-0,5	-0,1	0,2	0,6
BNP världen, KIX-vägd5	2,7	2,5	2,4	2,4
Alternativt scenario 1	2,7	2,0	2,1	2,7
Alternativt scenario 2	2,7	3,0	2,8	2,1
Finansiellt sparande	1,0	0,9	1,0	1,5
Alternativt scenario 1	1,0	0,8	0,9	1,4
Alternativt scenario 2	1,0	1,0	1,1	1,5

Anm.: Prognosen baserat på hittills genomförda, samt i denna proposition föreslagna och aviserade reformer.

1 Kalenderkorrigerade värden.

2 Skillnaden mellan faktiskt och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

315–74 år, i procent av arbetskraften.

4 Årsgenomsnitt.

5BNP-prognoser sammanviktade med KIX-vikter, ett mått på svensk utrikeshandel med olika länder.

6 I offentlig sektor. Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

4.5 Utvecklingen enligt andra bedömare

Detta avsnitt innehåller jämförelser med några andra bedömares prognoser för vissa centrala makroekonomiska variabler.

Regeringens prognos för BNP-tillväxten 2017 är i linje med Konjunkturinstitutets och Riksbankens prognoser. Att Europeiska kom- missionens prognos är något lägre bedöms i huvudsak bero på att Europeiska kommissionens prognos gjordes innan SCB publicerade snabb- statistiken för det andra kvartalet 2017 (se fotnot i tabell 4.8, för bedömarnas publiceringsdatum). Regeringens och Riksbankens prognoser för BNP-tillväxten 2018 är något högre än

204

Konjunkturinstitutets och Europeiska kommis- sionens prognoser.

Skillnaderna är ur ett statistiskt perspektiv små mellan bedömarnas prognoser för BNP- tillväxten. Diagram 4.9 visar bedömarnas prog- noser tillsammans med symmetriska osäkerhets- intervall som täcker olika andelar av regeringens historiska prognosfel, dvs. skillnader mellan utfall och regeringens prognoser. Eftersom bedömarnas prognoser ligger inom de intervall som täcker hälften av regeringens prognosfel så befinner de sig inom den typiska felmarginalen. I det avseendet är det små skillnader mellan dessa bedömares prognoser.

Diagram 4.9 BNP-prognos med osäkerhetsintervall

Procentuell förändring

6	80%
5	65%
	50%
4	Utfall
	REG
3	KI
	KOM
2	RB
1
0
-1
12	13	14	15	16	17	18

Anm.: REG = regeringen, KI = Konjunkturinstitutet, KOM = Europeiska kommissionen, RB = Riksbanken. Osäkerhetsintervallen är baserade på regeringens historiska prognosfel i budgetpropositioner för 1994–2016, och bör inte förväxlas med en framåtblickande riskbild. För en beskrivning av hur osäkerhetsintervallen är beräknade, se Finansdepartementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser 2015, som publicerades på www.regeringen.se i anslutning till 2015 års ekonomiska vårproposition.

Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken och egna beräkningar.

Regeringens prognos för arbetslösheten 2017 är i linje med de övriga bedömarnas prognoser. För 2018 bedömer regeringen att arbetslösheten kommer att vara något lägre än vad de övriga bedömarna gör i sina prognoser. En förklaring kan vara att övriga prognosmakare inte beaktat effekter av de åtgärder som föreslås och aviseras i denna proposition.

Regeringens prognoser för inflationen 2016 och 2017 ligger nära Konjunkturinstitutets prog- noser. Europeiska kommissionen förutspår en något svagare prisutveckling 2017 och Riks- banken förutspår en något starkare prisutveck- ling 2018.

Regeringen, Konjunkturinstitutet och Riks- banken gör bedömningen att resursutnyttjandet, mätt med BNP-gapet, kommer att vara positivt 2017 och 2018. Europeiska kommissonen be-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

dömer i stället att resursutnyttjandet kommer att vara i det närmaste balanserat.

Tabell 4.8 Jämförelse mellan olika bedömare prognoser

	2017	2018
BNP1
Regeringen	3,1	2,5
Konjunkturinstitutet	3,0	2,2
Europeiska kommissionen	2,6	2,2
Riksbanken	3,2	2,7
Arbetslöshet2
Regeringen	6,6	5,9
Konjunkturinstitutet	6,6	6,4
Europeiska kommissionen	6,6	6,6
Riksbanken	6,7	6,5
Inflation3
Regeringen	1,6/1,7	1,7/1,5
Konjunkturinstitutet	1,7/1,8	1,6/1,4
Europeiska kommissionen	-/1,4	-/1,4
Riksbanken	1,8/1,9	2,1/1,8
BNP-gap4
Regeringen	0,8	1,0
Konjunkturinstitutet	1,3	1,6
Europeiska kommissionen	0,0	-0,2
Riksbanken	1,4	2,0

Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen 2017-09-20, Konjunkturinstitutet 2017-08-04 för BNP, arbetslösheten och KPI, 2017-06-21 för HIKP och BNP- gapet, Europeiska kommissionen 2017-05-11, Riksbanken 2017-09-07.

1 Procentuell förändring, fasta priser, ej kalenderkorrigerade värden.

2 Procent av arbetskraften, 15–74 år.

3 Procentuell förändring, årsgenomsnitt, KPI/HIKP.

4 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken och egna beräkningar.

4.6 Prognosrevideringar och effekter av regeringens politik

Sedan 2017 års ekonomiska vårproposition publicerades har två kvartal av nationalräken- skaperna offentliggjorts, varav det andra kvarta- let baseras på ofullständiga uppgifter. Utfall för konsumentprisindex och arbetskraftsundersök- ningarna för ytterligare fem respektive fyra månader har kunnat beaktas i prognosen.

Starkare BNP-tillväxt och högre resursutnyttjande

BNP-tillväxten bedöms bli högre 2017 och 2018 än vad som bedömdes i 2017 års ekonomiska vårproposition (se tabell 4.9). Den främsta anledningen till upprevideringen för 2017 är en

205

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

starkare tillväxt av fasta bruttoinvesteringar, varav en stor del investeringar i bostadsbygg- ande. En något starkare tillväxt av hushållens konsumtion bidrar också till upprevideringen. Regeringens aviserade och föreslagna åtgärder i denna proposition ökar tillväxten av de offent- liga konsumtionsutgifterna, vilket bidrar till en upprevidering av BNP-tillväxten för 2018.

Upprevideringen av BNP-tillväxten för 2017 följs av ett högre resursutnyttjande samma år, mätt med BNP-gapet. Regeringens aviserade och föreslagna åtgärder bidrar till fler arbetade timmar och ett högre resursutnyttjande fr.o.m. 2018. Sammantaget leder detta till en upprevi- dering av BNP-gapet för hela prognosperioden.

En lägre befolkningstillväxt för 2019 och 2020 bidrar till en nedrevidering av potentiell BNP samma år.

Lägre arbetslöshet och fler arbetade timmar

Sysselsättningstillväxten har reviderats upp för 2017. Det beror på starkare utfall än väntat under det första halvåret 2017. Arbetslösheten är nedreviderad för 2018–2020. Det beror på den fortsatta konjunkturuppgången och regeringens aviserade och föreslagna åtgärder i denna proposition. Åtgärderna leder även till fler arbetade timmar.

Lägre löner och räntor

Timlönerna bedöms stiga långsammare 2017– 2019 än vad som bedömdes i 2017 års ekonomiska vårproposition (se tabell 4.9). Det beror främst på att de avtalade löneökningarna för bl.a. den lönenormerande industrisektorn blev lägre än förväntat. En nedreviderad löneök- ningstakt för 2017 stöds även av preliminära utfall för konjunkturlönestatistiken.

Prognosen för reporäntan har reviderats ner för 2019 och 2020. Det beror främst på en lägre förväntad löneökningstakt, vilket är en bedöm- ning som delas av Riksbanken som också har reviderat ner sin prognos för reporäntan.

Tabell 4.9 Jämförelse mellan regeringens senaste prognoser

Prognos enligt vårpropositionen för 2017 inom parentes Procentuell förändring om inte annat anges

	2017	2018	2019	2020
BNP	3,1	2,5	2,0	2,3
	(2,6)	(2,1)	(2,0)	(2,5)
Potentiell BNP1,2	2,3	2,4	2,2	2,2
	(2,3)	(2,3)	(2,3)	(2,3)
BNP-gap3	0,8	1,0	0,8	0,6
	(0,5)	(0,4)	(0,1)	(0,0)
Arbetslöshet4,5	6,6	5,9	5,9	5,9
	(6,6)	(6,4)	(6,3)	(6,2)
Sysselsatta4	2,3	1,2	0,6	0,5
	(1,8)	(1,0)	(0,7)	(0,7)
Arbetade timmar2	2,0	1,3	0,6	0,6
	(1,5)	(0,9)	(0,7)	(0,7)
Timlön6	2,7	3,0	3,2	3,4
	(2,9)	(3,2)	(3,4)	(3,4)
KPI7	1,6	1,7	2,1	2,5
	(1,5)	(1,6)	(2,2)	(2,7)
KPIF7	1,8	1,7	1,9	2,0
	(1,7)	(1,7)	(1,9)	(2,0)
Reporänta7	-0,5	-0,3	0,0	0,6
	(-0,5)	(-0,3)	(0,2)	(0,9)

Anm.: Prognosen är baserad på nu gällande regler och av regeringen föreslagna och aviserade åtgärder i denna proposition.

1 Avser marknadspris.

2 Kalenderkorrigerad.

3 Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

415–74 år.

5 Procent av arbetskraften.

6 Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

7 Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken och egna beräkningar.

Effekter av föreslagna och aviserade reformer

Sammantaget bedöms de föreslagna och avise- rade reformerna och besparingarna i denna proposition bidra till en högre BNP-tillväxt och sysselsättning samt att arbetslösheten revideras ned med 0,4 procentenheter 2018 jämfört med om åtgärderna inte hade genomförts.81 Refor- merna inom välfärd och trygghet bidrar till högre tillväxt av den offentliga konsumtionen och att den offentligt finansierade syssel-

81 I fördjupningsrutan ”Regeringens politik har bidragit till den starka ekonomiska utvecklingen” som återfinns i Finansplanen redovisas vilka kortsiktiga effekter olika typer av finanspolitiska åtgärder bedöms ha på BNP (den s.k. BNP-multiplikatorn).

206

sättningen ökar 2018. Höjda barnbidrag och sänkt skatt för pensionärer samt övriga sats- ningar i budgeten som ökar hushållens disponi- belinkomst medför att hushållens efterfrågan på varor och tjänster ökar snabbare än vad den hade gjort utan dessa åtgärder. Satsningarna har även en positiv fördelningspolitisk effekt. Vidare bidrar regeringens satsningar på utbildning till att arbetslösheten blir något lägre redan 2018. Även på längre sikt bedöms de föreslagna och aviserade reformerna och besparingarna i denna proposition sammantaget leda till en högre sysselsättning och lägre jämviktsarbetslöshet.

Utbildningssatsningarna inom yrkesvux, yrkesförarutbildning, folkbildning, högskola och folkhögskola möjliggör för fler att komma i utbildning. Genom att höja individens kompe- tens och kunskaper stärks jobbchanserna bland personer som annars skulle haft svårt att få arbete. Dessutom kan fler utbildningsplatser inom ett bristyrke leda till att en person tack vare utbildning kan ta ett mer kvalificerat arbete och då lämna ett enklare arbete med lägre kvalifikationskrav till en arbetslös.

Översynen av subventionerade anställningar innebär flera förändringar av lönestöden. Särskilt anställningsstöd, för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin, inklusive det s.k. förstärkta särskilda anställningsstödet, traineejobb och instegsjobb ersätts med ett nytt och enhetligt särskilt anställningsstöd - introduktionsjobb. Taket i extratjänsterna och nystartsjobben har- moniseras på samma nivå. Dessa förändringar förväntas öka arbetsgivares benägenhet att anställa med lönestöd och därigenom blir det lättare för grupper med svag ställning att komma in på arbetsmarknaden.

Satsningarna på lönesubventionerade anställ- ningar för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, bl.a. i Samhall, förväntas leda till att jobbchanserna för dessa personer stärks. Praktikplatser i industrin underlättar för nyanlända ingenjörer och natur- vetare att komma in på arbetsmarknaden.

De ovan nämnda åtgärderna bedöms leda till en lägre jämviktsarbetslöshet och ett större antal arbetade timmar på längre sikt. Sänkt skatt för pensionärer och för personer med sjuk- och aktivitetsersättning bedöms påverka arbets- utbudet och sysselsättningen ytterst marginellt. Åtgärderna riktade till utrikes födda kvinnor bedöms bidra till att öka arbetsutbudet i gruppen.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

De reformer och besparingar som föreslås och aviseras i denna proposition bedöms samlat leda till en något högre potentiell sysselsättning samt lägre jämviktsarbetslöshet framöver. Bedöm- ningarna av reformernas effekter och i vilken takt de slår igenom är dock behäftade med stor osäkerhet.

207

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Arbetslösheten enligt AKU och inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen

Det officiella måttet på arbetslösheten baseras på SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och omfattar åldersgruppen 15–74 år.82 Arbetslöshet- en har minskat, från 7,9 procent när regeringen tillträdde till 6,6 procent andra kvartalet 2017.83 En tydlig minskning av ungdomsarbetslösheten har särskilt bidragit till denna nedgång. Arbets- lösheten väntas fortsätta att minska framöver.

Det officiella måttet på arbetslöshet ska inte förväxlas med Arbetsförmedlingens verksam- hetsstatistik. Statistikkällorna har olika syften och olika definitioner. AKU är en urvalsunder- sökning vars syfte är att beskriva utvecklingen på hela arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik baseras på inskrivna vid Arbetsförmedlingen.84 Det får till följd att endast en delmängd individer återfinns i båda måtten och att arbetslösheten enligt AKU avviker från inskrivna arbetslösa på Arbetsförmedlingen (se diagram 4.10). Enligt en studie från SCB återfanns ca 60 procent av de inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen även i AKU:s mått på arbetslöshet.85 Många unga arbets- sökande som fångas upp i AKU återfinns inte i Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik.86 Det kan exempelvis vara studerande som söker arbete på deltid och inte skriver in sig på Arbetsförmedlingen. Samtidigt finns det många inskrivna på Arbetsförmedlingen som av olika

82 Definitionen av arbetslöshet i AKU är i enlighet med de riktlinjer som ges av ILO och följer de regleringar som ges av Eurostat. I AKU definieras en arbetslös som en person som är utan arbete, kan ta ett arbete och aktivt sökt arbete eller som avvaktar ett arbete som börjar inom tre månader.

83 Avser säsongsjusterade och utjämnade kvartalsvärden.

84Som inskrivna arbetslösa räknas öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen definierar andelen arbetslösa som kvoten mellan antalet inskrivna arbetslösa 16–64 år och den registerbaserade arbetskraften. Den registerbaserade arbetskraften beräknas av Arbetsförmedlingen som summan antalet av personer som förvärvsarbetar enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) och antalet inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen. Uppgiften om antalet förvärvsarbetande avser november månad senast tillgängligt år, medan uppgiften om antalet inskrivna arbetslösa uppdateras varje månad.

85 SCB (2015) Jämförande studie AKU och Af 2015.

86 SCB (2015) Jämförande studie AKU och Af 2015.

orsaker inte har sökt arbete den senaste månaden. En möjlig orsak är att de deltar i insatser, t.ex. utbildning. Arbetsförmedlingen har t.ex. sedan 2010 ansvaret för de nyanlända i etableringsuppdraget som rustas för att etablera sig på arbetsmarknaden.87

Såväl AKU som Arbetsförmedlingens verk- samhetsstatistik är viktig att följa för att förstå hur arbetsmarknaden fungerar och för att följa upp regeringens politik m.m. AKU beskriver bäst arbetslösheten på arbetsmarknaden som helhet, medan Arbetsförmedlingens verksamhet- statistik är en indikator på vilka utmaningar det finns för att rusta inskrivna på Arbetsför- medlingen och matcha dem mot existerande jobb. Regeringen följer båda dessa statistikkällor noga.

Diagram 4.10 Arbetslösheten enligt AKU och inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen

Procent
10
		AKU 15-74 år				Arbetsförmedlingen 16-64 år
9
8
7
6
5
4
07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Avser säsongsjusterad och utjämnad kvartalsstatistik med egna beräkningar av säsongsjustering och utjämning av Arbetsförmedlingens statistik. Arbetsförmedlingens mått avser inskrivna arbetslösa som andel av den registerbaserade arbetskraften.

Arbetskraftsundersökningarnas mått avser arbetslösa i procent av arbetskraften. Källor: Statistiska centralbyrån och Arbetsförmedlingen.

87 Den 1 december 2010 trädde lagen (2010:197) om etableringsinsatser i kraft. I och med den nya lagen övertog Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för nyanlända från kommunerna i den s.k. etableringsreformen.

208

5

De budgetpolitiska målen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

5 De budgetpolitiska målen

Sammanfattning

– De budgetpolitiska målen består av ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav.

– Regeringens ansvarsfulla finanspolitik har i kombination med tillväxten i svensk ekonomi gjort det möjligt att både vända det stora underskottet från 2014 till över- skott och samtidigt finansiera angelägna samhällsinvesteringar.

– Både det finansiella och det strukturella sparandet bedöms ligga i linje med över- skottsmålet.

– Regeringen föreslår att utgiftstakets nivå för 2020 ska uppgå till 1 471 miljarder kronor. Det är samma nivå som den be- dömning regeringen redovisade i 2017 års ekonomiska vårproposition med undantag för tekniska justeringar.

– Kommunsektorns resultat 2016 uppfyllde det kommunala balanskravet med god marginal och som helhet bedöms sektorn klara kravet under hela prognosperioden. Trots en god utveckling av skatteintäkterna och statsbidragen bedöms dock resultatet försämras något under prognosperioden. Det beror på att den demografiska utveck- lingen väntas bidra till att kostnaderna ökar snabbare än intäkterna.

– Som medlem i EU är Sverige bundet av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxt- pakten. Marginalerna till stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärden för under- skottet i de offentliga finanserna och för

den offentliga skulden är goda. Sverige förväntas även med bred marginal uppfylla sitt medelfristiga budgetmål om -1 procent av potentiell BNP i strukturellt sparande 2017 och 2018.

– Finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar.

– Regeringen föreslår, i enlighet med över- skottsmålskommitténs förslag, att nivån på överskottsmålet ska ändras till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel och att det budget- politiska ramverket kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Ändringarna i det budgetpolitiska ramverket tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019.

I detta avsnitt följer regeringen upp de budget- politiska målen. Dessa mål skapar förutsätt- ningar för att uppnå en finanspolitik som är hållbar på både kort och lång sikt. De budget- politiska målen består av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav.

Som medlem i EU är Sverige bundet av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa bestämmelser utgör ramen för de svenska budgetpolitiska målen.

Att finanspolitiken är långsiktigt hållbar är en förutsättning för att målen för den ekonomiska politiken ska nås. I detta avsnitt bedömer regeringen därför även om finanspolitiken är långsiktigt hållbar.

211

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

5.1 Uppföljning av målet för det finansiella sparandet

Genom ordning och reda i de offentliga finan- serna skapas förutsättningar för att bedriva en offensiv politik för ökade investeringar i jobb, välfärd och klimat. Därför är respekt för det finanspolitiska ramverket en hörnsten i regering- ens ekonomiska politik.

Att målet för det finansiella sparandet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel i stället för att utgöra ett årligt mål är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om sparandet skulle motsvara 1 procent av BNP varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att målet nås. Finanspolitiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna i stället för att stabilisera dem. Målets utformning gör det dock svårare att avgöra om finans- politiken är i linje med målet, eftersom det är svårt att bedöma när en konjunkturcykel börjar och slutar, och i vilket konjunkturläge ekonomin befinner sig.

Eftersom målet för det finansiella sparandet främst utgör ett riktmärke för finanspolitiken analyseras måluppfyllelsen i första hand i ett framåtblickande perspektiv. En bakåtblickande analys görs dock för att se om det har funnits systematiska avvikelser som minskar sanno- likheten att målet nås i framtiden.

Analys av måluppfyllelsen

I tabell 5.1 redovisas utfall och prognos för det finansiella sparandet, de indikatorer som ligger till grund för analysen av måluppfyllelsen och de indikatorer som används för att bedöma budget- utrymmet mot målet för det finansiella sparandet i ett framåtblickande perspektiv. Indikatorerna i tabellen utgår från antagandet om oförändrade regler, dvs. fr.o.m. 2019 ingår inga nya regeländringar eller förslag utöver de som föreslås och aviseras i denna proposition.

Tabell 5.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för det finansiella sparandet

Andel av BNP respektive potentiell BNP i procent

Utfallsdata för 2016 och prognoser 2017–2020

	2016	2017	2018	2019	2020
Finansiellt
sparande	0,9	1,0	0,9	1,0	1,5
Bakåt-
blickande
tioårssnitt	0,2
Sjuårs-
indikatorn1	0,2	0,6
Strukturellt
sparande2	1,0	0,8	0,6	0,7	1,1

1Genomsnitt av sparandet innevarande år och tre år framåt respektive tre år bakåt i tiden, justerat för engångseffekter under denna tidsperiod.

2 Andel av potentiell BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Bakåtblickande tioårssnitt

Det genomsnittliga finansiella sparandet uppgick till 0,2 procent av BNP 2007–2016. Den låga nivån förklaras delvis av den utdragna lågkon- junkturens effekter på de offentliga finanserna, men också av de ofinansierade åtgärder, framförallt skattesänkningar, som den förra regeringen vidtog.

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn är ett genomsnitt av sparandet det aktuella året och tre år framåt respektive tre år bakåt i tiden, justerat för engångseffekter under denna tidsperiod. Sjuårsindikatorn visar att det offentliga sparandet understeg målnivån med 0,8 procent av BNP 2016, men att den förbättras med ca 0,4 procent av BNP till 2017.

Strukturellt sparande

Det strukturella sparandet är en beräkning av hur stort det finansiella sparandet i den offent- liga sektorn skulle vara om BNP skulle motsvara den potentiella nivån så att sektorns inkomster och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller av engångseffekter. Det strukturella sparan- det är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera sätt. Det gör att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns något officiellt utfall för variabeln.

Från och med 2016 bedöms det strukturella sparandet vara i nivå med överskottsmålet (se tabell 5.1). Utan nya finanspolitiska åtgärder, utöver de som föreslås och aviseras i denna proposition med ikraftträdande 2018, 2019 och 2020, förstärks det strukturella sparandet fr.o.m.

212

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2019. Regeringen föreslår i denna proposition att nivån på överskottsmålet ska ändras till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Ändringen i det budget- politiska ramverket tillämpas dock först fr.o.m. budgetarbetet för 2019.

Sammanfattning av uppföljningen av målet för det finansiella sparandet

Regeringens ansvarsfulla finanspolitik har i kombination med det förbättrade läget i svensk ekonomi gjort det möjligt att både vända det stora underskottet från 2014 till överskott och samtidigt finansiera angelägna samhällsinveste- ringar. Enligt de senaste beräkningarna uppvisar de offentliga finanserna överskott fr.o.m. 2015 och framåt. Både det finansiella och det struktu- rella sparandet bedöms fr.o.m. 2016 och framåt ligga i linje med överskottsmålet.

dvs. 2020 i föreliggande proposition. Budget- processens medelfristiga perspektiv ger förut- sättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå fattas i överensstämmelse med ekonomins lång- siktiga produktionsförmåga, tydliggör effekterna av politiska beslut under åren efter det aktuella budgetåret och skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten. Utgiftstaket är en grund- läggande del av den medelfristiga budgeteringen och en ordning där besluten om budgeten fattas uppifrån och ned. Ordningen innebär att beslut om en övre gräns för de totala utgifterna fattas före besluten om delarna, dvs. utgiftsramarna och anslagen.

Utgiftstaket gör att olika utgiftsökningar prövas mot varandra inom ett fastställt ekonomiskt utrymme. Utgiftstaket tvingar fram prioriteringar mellan olika behov och politiska prioriteringar och minskar därmed bl.a. risken för att tillfälligt höga inkomster används för att finansiera permanent högre utgifter. Ett flerårigt utgiftstak kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de

5.2 Utgiftstaket – uppföljning och nivåer på utgiftstaket som riksdagen har beslutat

förslag

De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Därmed omfattas större delen av utgifterna i staten och ålderspensions- systemet. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår dock inte. De takbegränsade utgif- terna utgör tillsammans med utgifterna för kommuner och landsting i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn.

Utgiftstaket är den övre gräns som de tak- begränsade utgifterna får uppgå till. Utgifts- takets nivå är dock inte ett mål för de takbe- gränsade utgifterna. Exempelvis kan överskotts- målet vara begränsande för nivån på de tak- begränsade utgifterna, även om det vid samma tillfälle finns utrymme under utgiftstaket. Vidare gör osäkerheten i den makroekonomiska utveck- lingen att det inte är lämpligt att ta hela ut- rymmet under utgiftstaket i anspråk.

Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året,

om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt.

Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids. Eftersom de faktiska utgifterna varierar av olika anled- ningar som är svåra att förutse i prognoserna och utgiftstaket fastställs i nominella termer, bör det finnas ett utrymme under utgiftstaket så att de faktiska utgifterna kan variera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta utrymme mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade, takbegränsade utgifterna kallas budgeterings- marginalen.

Budgeteringsmarginalen ska, i enlighet med vad som ovan anförts, i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av kon- junkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Det är viktigt att det finns tillräckligt med utrymme för de konjunktur- beroende utgifterna (s.k. automatiska stabilisato- rer, i första hand arbetsmarknadsrelaterade utgifter) att öka i en konjunkturnedgång. Då minskar risken för att besparingar måste genomföras i ett skede när den offentliga

213

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

sektorn behöver stötta den ekonomiska ut- vecklingen. Budgeteringsmarginalen kan även användas för nya reformer eller för att möta volymökningar i de rättighetsbaserade trans- fereringssystemen efter avstämning mot över- skottsmålet och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket.

Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgete- ringsmarginalen som minst behöver vara i budgeteringsfasen för att hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör säkerhetsmarginalen uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), minst 1,5 procent för det följande året (t+1), minst 2 procent för det andra följande året (t+2) och minst 3 pro- cent för det tredje följande året (t+3). Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på längre sikt. En närmare genomgång av riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek

Tabell 5.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak

finns i 2011 års ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100, bilaga 4).

Uppföljning av utgiftstaket

I tabell 5.2 redogörs för hur stor marginalen bedöms bli till de beslutade nivåerna på utgiftstaket 2017–2019, både i miljarder kronor och som andel av de takbegränsade utgifterna. Regeringen bedömer att budgeteringsmargi- nalens storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i prognoserna över utgiftsutvecklingen 2017–2019.

Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli något större 2017 jämfört med den prognos som redovisades i 2017 års ekonomiska vår- proposition. För 2018 och 2019 har budgete- ringsmarginalen i stället blivit något mindre. Detta förklaras främst av de reformer som föreslås i denna proposition. För en närmare genomgång av hur prognosen för de tak- begränsade utgifterna förändrats sedan den ekonomiska vårpropositionen, se avsnitt 8.5.

Miljarder kronor om inget annat anges. För de takbegränsade utgifterna redovisas utfall 2007–2016 och prognos 2017–2019

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Årlig nominell förändring av utgiftstaket vid
riksdagsbeslut1	31	33	32	30	30	20	10	10	51	46	58	58	60
Ursprungligt beslutade utgiftstak	949	971	989	1 018	1 050	1 074	1 093	1 103	1 123	1 167	1 210	1332	1392
Teknisk justering2		-14		6	13	10	2	4	2	7	12	5	5
Reell justering3	-11								33	41	52
Slutligt fastställt utgiftstak	938	957	989	1 024	1 063	1 084	1 095	1 107	1 158	1 215	1 274	1 337	1 397
Takbegränsade utgifter	910	943	965	986	989	1 022	1 067	1 096	1 135	1 184	1 236	1 289	1 320
Budgeteringsmarginal	28	14	24	38	74	62	28	11	23	31	38	48	77
Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade
utgifter	3,1	1,4	2,5	3,9	7,5	6,0	2,6	1,0	2,0	2,6	3,1	3,7	5,8

Anm.: För 1997–2006, se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164).

1 Ursprunglig nominell förändring av utgiftstakets nivå jämfört med föregående år vid det tillfälle nivån för det aktuella året beslutades av riksdagen. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket för 2008 till 971 miljarder kronor när det ursprungligen fastställdes. Efter f astställandet justerades nivån av tekniska skäl till 957 miljarder kronor, vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket för 2009 först fastställdes till 989 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket 2009 med 32 miljarder kronor.

2 De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för varje år.

3 Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivå har gjorts vid två tillfällen efter att ny regering tillträtt. D essa medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

214

Tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer

Regeringens förslag: För 2018 och 2019 fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget till följd av tekniska justeringar till 1 337 miljarder kronor respektive 1 397 miljarder kronor.

Skälen för regeringens förslag: Från det att nivån fastställts för ett nytt år, normalt tre år i förväg, fram till dess att det året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna för det året vara densamma. Under en så lång period sker dock normalt budgettekniska förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte mot- svaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att behålla utgiftstakets ur- sprungliga begränsande effekt på de statliga utgifterna justeras beslutade taknivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar. Tekniska justeringar har genomförts regelbundet sedan utgiftstaket infördes 1997 och justering- arna föreslås normalt i budgetpropositionen.

Tabell 5.3 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstakets nivå

Miljarder kronor

	2017	2018	2019	2020
Utgiftstak i VÅP17	1 274	1 332	1 392	1 466
Reglering kommunalekonomisk
utjämning: sänkt skatt för
pensionärer		4,39	4,39	4,39
Reglering kommunalekonomisk
utjämning: höjt
utjämningsbelopp Sverige-
Danmark		0,19	0,19	0,19
Nivåhöjning statligt
utjämningsbidrag för LSS-
kostnader	0,01	0,18	0,18	0,18
Summa tekniska justeringar	0,01	4,76	4,76	4,76
Summa tekniska justeringar
(avrundat)	0	5	5	5
Förslag till utgiftstak	1 274	1 337	1 397	1 471

Vissa budgetförändringar i denna proposition motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket (se tabell 5.3). De tekniska justeringarna om-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fattar de redan fastställda nivåerna på utgiftstaket 2018 och 2019 samt förslaget till nivå för 2020 som regeringen redovisar i denna proposition.

Förslaget att ytterligare höja grundavdraget för pensionärer fr.o.m. 2018 medför minskade skatteintäkter för kommuner och landsting. För att neutralisera denna effekt föreslår regeringen att motsvarande belopp tillförs anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under ut- giftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner fr.o.m. 2018. Detta motiverar en teknisk justering av utgiftstaket fr.o.m. 2018. Mot- svarande tekniska justeringar har gjorts tidigare år i samband med att förändringar i skatte- systemet har påverkat det kommunala skatte- underlaget.

Utjämningsordningen för pendlare mellan Sverige och Danmark reglerar hur mycket skattemedel som ska betalas tillbaka till det land där pendlaren bor som kompensation för att pendlaren utnyttjar skattefinansierad offentlig service i det landet. Hittills är de samlade skattebetalningarna från personer som bor i Sverige och beskattas i Danmark större än den motsatta betalningsströmmen. Svenska staten får därmed ersättning från Danmark som förs till en inkomsttitel, och anslaget 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner ökas med motsvarande belopp. Anslaget föreslås nu ökas då nettoomslutning inom utjämningsordningen ökar fr.o.m. 2018. Beloppet motsvarar en fordran avseende kommunala skatteintäkter, vilket innebär att förändringen är neutral för de offentliga finanserna och därför motiverar en teknisk justering av utgiftstaket.

Beräkningen av omslutningen i det kommu- nala utjämningssystemet för stöd och service till

vissa funktionshindrade	(LSS)	bedöms	bli
0,01 miljarder kronor	högre	2017	och

0,18 miljarder kronor högre fr.o.m. 2018. Detta föranleder en ökning av anslaget 1:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader under ut- giftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, som dock motsvaras av högre avgifter från kommunerna till staten. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts tidigare i samband med att omslutningen i utjämningssystemet förändrats.

I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar de ovan nämnda för- ändringarna att de tidigare fastställda respektive

215

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

föreslagna nivåerna på utgiftstaket 2018–2020 bör höjas med 5 miljarder kronor. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget för 2018 och 2019 fastställs till 1 337 miljarder kronor respektive 1 397 miljarder kronor.

Förslag till nivå på utgiftstaket 2020

Regeringen lämnar i enlighet med 2 kap. 2 § budgetlagen ett förslag till nivå på utgiftstaket för 2020 i denna proposition. I tabell 5.4 redovisas utgiftstakets nivåer för 2017–2020.

Regeringens förslag: För 2020 fastställs utgifts- taket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till 1 471 miljarder kronor.

Skälen för regeringens förslag: Att be- stämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Regeringar med olika politisk inriktning kommer att ha olika syn på vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel.

Regeringen föreslår att utgiftstakets nivå för 2020 ska uppgå till 1 471 miljarder kronor. Då regeringen i 2016 års ekonomiska vårproposition första gången redovisade en bedömning av nivån för 2020 utgjorde den i det närmaste samma andel av potentiell BNP som utgiftstaket för 2019. Nivån är sedan dess oförändrad med undantag för tekniska justeringar. Förslaget till nivå för 2020 innebär att utgiftstakets andel av potentiell BNP växer från 27,8 procent till 28,4 procent 2017–2020.

Nedan beskrivs den föreslagna nivån på utgiftstaket för 2020 med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).

Utgiftstakets förhållande till överskottsmålet

Givet prognosen för de takbegränsade utgifterna i denna proposition medger den föreslagna nivån på utgiftstaket för 2020 en maximal utgifts- ökning på 120 miljarder kronor 2020. I enlighet med regeringens riktlinje för budgeterings- marginalens minsta storlek bör en buffert

motsvarande minst 20 miljarder kronor lämnas ointecknad under utgiftstaket i budgetpropo- sitionen för 2020 för oförutsedda händelser under budgetåret. När hänsyn tagits till rikt- linjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek medger utgiftstaket således att de tak- begränsade utgifterna 2020 blir ca 100 miljarder kronor högre än vad som prognostiseras i dagsläget. Detta utrymme för möjliga utgifts- ökningar motsvarar ca 1,9 procent av BNP 2020.

Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de tak- begränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot över- skottsmålet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas.

216

Tabell 5.4 Utgiftstak och takbegränsade utgifter

Miljarder kronor om inget annat anges

	2017	2018	2019	2020
Av riksdagen beslutade nivåer
på utgiftstaket	1 274	1 332	1 392	1 4661
Regeringens förslag till nivåer
på utgiftstaket	1 274	1 337	1 397	1 471
Årlig nominell förändring av
utgiftstaket vid riksdagsbeslut	58	58	60	74
Utgiftstak, procent av BNP	27,6	27,8	27,9	28,2
Utgiftstak, procent av
potentiell BNP	27,8	28,0	28,1	28,4
Utgiftstak, fasta priser2	1 247	1 285	1 313	1 353
Takbegränsade utgifter	1 236	1 289	1 320	1 351
Takbegränsade utgifter,
procent av BNP	26,8	26,8	26,4	25,9
Takbegränsade utgifter, fasta
priser1	1 209	1 239	1 241	1 243
Budgeteringsmarginal	38	48	77	120
Budgeteringsmarginal, procent
av takbegränsade utgifter	3,1	3,7	5,8	8,8
Budgeteringsmarginal, procent
av BNP	0,8	1,0	1,5	2,3
Finansiellt sparande, procent
av BNP	1,0	0,9	1,0	1,5
Strukturellt sparande, procent
av BNP	0,8	0,6	0,7	1,1
Offentliga sektorns utgifter,
procent av BNP	48,2	48,1	47,8	47,3

1 Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå för 2020 i 2017 års ekonomiska vårproposition.

2 Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris - och löneomräknade anslag) är omräknade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är omräknade med prisindex för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande år, har behandlats som transfereringsanslag) .

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre och budgeterings-margina- len i motsvarande utsträckning mindre än enligt den aktuella utgiftsprognosen. Detta exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar, såsom högre inflation, oförutsedda volym- ökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för nya reformer eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfererings- systemen försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det beror på att överskottsmålet är formulerat på ett sätt som normalt tillåter att utgifts- ökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst ökningar av de arbets- marknadsrelaterade utgifterna, försvagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Om konjunktur- utvecklingen däremot blir bättre än väntat kan de takbegränsade utgifterna öka på grund av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet, vilket kan ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med överskottsmålet eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek

Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för 2020 innebär en större årlig ökning av utgifts- taket än den genomsnittliga årliga ökningen av nivån sedan utgiftstaket infördes. Den genom- snittliga årliga ökningen i löpande priser mellan 1997 och 2019 uppgår till 3,1 procent, medan motsvarande ökning för 2020 uppgår till 5,3 procent.

Som en följd av utgiftstakets ökningstakt 2020 ökar även budgeteringsmarginalens storlek relativt snabbt och uppgår 2020 till 8,8 procent av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal som rege- ringen som minst vill upprätthålla till utgifts- taket. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan under mandatperioden begränsades. Om det under de kommande åren bedöms förenligt med över- skottsmålet är det dock rimligt att reformer kan genomföras på budgetens utgiftssida.

Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen för 2020, dvs. ca 100 miljarder kronor, skulle tas i anspråk för högre utgifter ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på ca 5,5 procent per år mellan 2016 och 2020. Denna ökning kan jämföras med den genom- snittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition, som uppgår till 3,2 procent per år mellan 2016 och 2020. Den genomsnittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna mellan 1997 och

217

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2016 uppgick till 2,9 procent per år. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de faktiska takbegränsade utgifterna.

Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen anfört att utgiftstakets nivå bör sättas

så att det återfår	sin styrande	effekt
(bet. 2016/17:FiU20,	rskr. 2016/17:349).	Nya

bedömningar av utgiftstakets nivå lämnas normalt i vårpropositionen och regeringen avser därför att återkomma i frågan i 2018 års eko- nomiska vårproposition.

Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP

Den föreslagna nivån på utgiftstaket för 2020 utgör 28,4 procent av potentiell BNP, vilket är en något större andel än då nivån först bedömdes i vårpropositionen för 2016. År 2017– 2020 växer utgiftstakets andel av potentiell BNP från 27,8 procent till 28,4 procent.

Diagram 5.1 Utgiftstakets andel av potentiell BNP

Procent av potentiell BNP

36
35
34	Utgiftstak, procent
33	av potentiell BNP
32
31
30
29
28
27
26
	1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser

De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem.

Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade utgifterna med sammanlagt 58 miljarder kronor mellan 2016 och 2020. Denna ökning kan jämföras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till 167 miljarder kronor. Av den nominella utgiftsökningen fram t.o.m. 2020 beror därmed drygt en tredjedel (58 miljarder) på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten

av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger.

Utgiftstakets nivå ökar under samma period med 138 miljarder kronor i fasta priser. Det motsvarar en ökning på ca 11 procent av nivån i fasta priser mellan 2016 och 2020.

5.3 Uppföljning av det kommunala balanskravet

Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar även det finansiella sparan- det i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget.

Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. rea- lisationsvinster och realisationsförluster erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Negativa balans- kravsresultat ska återställas inom tre år. Om synnerliga skäl föreligger har dock en kommun eller ett landsting möjlighet att inte reglera ett negativt resultat. Balanskravet anger en minimi- nivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet vara betydligt högre (se vidare utg.omr. 25 avsnitt 2.4).

Starkt resultat i kommunsektorn 2016

Kommunsektorns resultat uppgick till 25 mil- jarder kronor 2016. Jämfört med 2015 är det en förbättring för sektorn som helhet med knappt 10 miljarder kronor. Kommunernas resultat uppgick till nästan 22 miljarder kronor, och landstingens resultat uppgick till drygt 3 mil- jarder kronor.

Det höga resultatet 2016 förklaras främst av ökade skatteintäkter, ökade statsbidrag samt intäkter från försäljning av exploaterings- fastigheter och tomträtter. Att kostnaderna inte ökade i samma takt som intäkterna kan till viss del bero på att verksamheterna ännu inte hunnit anpassas till den befolkningsutveckling som skett. Resultatet för kommunsektorn som helhet för 2016 motsvarade 3,1 procent av de samman-

218

lagda skatteintäkterna och de generella stats- bidragen.

Sedan balanskravet infördes 2000 har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan 61 och 97 procent. För landstingen har motsvarande andel varierat mellan 15 och 90 procent. År 2016 redovisade 97 procent av kommunerna och 85 procent av landstingen ett nollresultat eller ett överskott.

Vid utgången av 2016 var det totalt 11 kom- muner och 6 landsting som sammanlagt hade 0,4 respektive 2 miljarder kronor i ackumulerade negativa balanskravsresultat att återställa.

Balanskravet klaras även framöver

I regeringens prognos för kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsterna öka för- hållandevis starkt 2017, om än något mindre än 2016. I takt med att tillväxten i sysselsättningen mattas av dämpas sedan det kommunala skatte- underlagets utveckling 2018–2020. Under dessa år bedöms utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget ligga nära den genomsnittliga ökningstakten de senaste tio åren. Statsbidragen ökar kraftigt 2017 genom en nivåhöjning av generella statsbidrag om 10 miljarder kronor och fortsatt ökade statsbidrag kopplade till migrat- ionen. År 2018 och 2019 förväntas de migrat- ionsrelaterade statsbidragen minska kraftigt. Samtidigt innebär de reformer regeringen föreslår och aviserar i denna proposition att såväl andra riktade statsbidrag som de generella statsbidragen ökar 2018–2020. Dessa år bedöms den demografiska utvecklingen, med en växande befolkning samt fler barn och äldre, driva upp de kommunala kostnaderna. I regeringens prognos ökar kommunsektorns utgifter, och därmed kostnader, ungefär i linje med de demografiskt drivna behoven 2018–2020. Resultatet bedöms försämras något t.o.m. 2020.

Sektorn som helhet bedöms klara balanskravet med god marginal under prognosperioden. Resultatet beräknas uppgå till 22 miljarder kronor 2017. Därefter beräknas resultatet uppgå till 11–15 miljarder kronor per år 2018–2020, vilket motsvarar 1,2–1,8 procent av skatteintäk- terna och de generella statsbidragen. Vad som menas med god ekonomisk hushållning definie- ras av kommunerna och landstingen själva. Avsnitt 9.2 innehåller mer information om prognosen av kommunsektorns finanser.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

5.4 Uppföljning av målen i stabilitets- och tillväxtpakten

Utöver de nationella budgetpolitiska målen är Sverige, i egenskap av medlem i EU, bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Reglerna består av en korrigerande del och en förebyggande del.

Den korrigerande delen, underskottsförfaran- det, anger gränsvärden som innebär att under- skottet i de offentliga finanserna inte får vara större än 3 procent av BNP och att den offent- liga bruttoskulden inte får överstiga 60 procent av BNP. Sverige bedöms under prognosperioden ha mycket god marginal till dessa gränsvärden (se tabell 7.18 och diagram 7.9).

Den förebyggande delen av pakten ska säkerställa att medlemsstaterna bedriver en sund finanspolitik på medellång sikt och förhindra att det uppstår alltför stora underskott i medlems- staternas offentliga finanser. Varje medlemsstat har ett medelfristigt budgetmål (MTO) för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns konjunkturjusterade finansiella spa- rande, rensat för engångseffekter. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste vara förenlig med en miniminivå som beräknas av Europeiska kommissionen. Sveriges MTO är -1 procent av potentiell BNP.

Det medelfristiga budgetmålet följs upp år- ligen. Medlemsstaterna ska i sina stabilitets- och konvergensprogram, som publiceras i april varje år, bl.a. redogöra för huruvida de uppfyllt sitt medelfristiga budgetmål. I de fall målet inte uppnåtts ska medlemsstaten redogöra för anpassningsbanan mot detta mål. I samband med att kommissionen utvärderar stabilitets- och konvergensprogrammen görs även en helhets- bedömning av måluppfyllelsen för det medel- fristiga budgetmålet. Denna görs på basis av kommissionens vårprognos som publiceras i maj. Uppföljningen är huvudsakligen bakåt- blickande och avser det föregående året, men en preliminär bedömning görs även för innevarande och kommande år.

Medlemsstater som inte uppfyller sina medel- fristiga budgetmål förväntas följa kommission- ens riktlinjer för anpassningsbanan av det strukturella sparandet och måste även ta hänsyn

219

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

till det s.k. utgiftskriteriet. Utgiftskriteriet om- fattar de primära utgifterna, dvs. de offentliga utgifterna exklusive ränteutgifter, och innebär att den reala ökningen av utgifterna88, efter justering för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än ett givet referensvärde. Re- ferensvärdet bestäms av den reala tillväxten i potentiell BNP och anpassas därtill vid avvikelser från det medelfristiga budgetmålet så att refe- rensvärdet höjs (sänks) om sparandet överstiger (understiger) det medelfristiga budgetmålet.

Tabell 5.5 Nyckeltal för uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del

Procent av potentiell BNP respektive årlig procentuell förändring, prognos

	2016	2017	2018
Uppföljning medelfristigt
budgetmål (MTO)
Strukturellt sparande,
procent av potentiell BNP	0,8	0,4	0,8
Medelfristigt budgetmål (MTO)	-1,0	-1,0	-1,0
Uppföljning utgiftskriteriet
Primära offentliga utgifter
just. för diskretionära
skatteförändringar, real
årlig procentuell förändring	2,7	1,7	2,0
Referensvärde	4,9	5,6	5,0

Anm.: Referensvärdet för utgiftskriteriet beräknas årligen utifrån den reala medelfristiga tillväxten i potentiell BNP enligt Europeiska kommissionens senaste vårprognos (maj 2017).

Källa: Europeiska kommissionens vårprognos (maj 2017).

I Europeiska kommissionens senaste prognos, som publicerades i maj 2017, bedömdes det strukturella sparandet i Sverige ha uppgått till 0,8 procent av potentiell BNP 2016 (se tabell 5.5). Sparandet bedöms 2017 och 2018 att uppgå till 0,4 respektive 0,8 procent av potentiell BNP, vilket är lägre än regeringens bedömning (se tabell 5.1). Skillnaden beror bl.a. på olika be- dömningar av den ekonomiska utvecklingen och olika beräkningsmetoder för det strukturella sparandet. Kommissionens majprognos in- dikerar att Sverige förväntas uppfylla MTO samtliga år.

Sammanfattningsvis kan regeringen konsta- tera att marginalerna till gränsvärdena i stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del är goda och att Sverige förväntas uppfylla kraven

i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten.

5.5 Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

För att medborgarna och de finansiella mark- naderna ska ha förtroende för finanspolitiken måste den vara hållbar på lång sikt. Med detta menas att de lagar och regler som bestämmer den offentliga sektorns inkomster och utgifter inte kommer att behöva genomgå omfattande och oväntade förändringar. En hållbar finans- politik är en förutsättning för att möta både framtida lågkonjunkturer och de ökade utgifter som följer av den demografiska utvecklingen. De senaste årens utveckling i flera europeiska länder visar att de samhällsekonomiska kostnaderna kan bli stora när förtroendet för finanspolitiken sviktar. Ett bristande förtroende för finans- politiken riskerar att leda till att dess inriktning snabbt måste läggas om från åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till åtgärder för budgetförstärkningar och skuldsanering.

Ett mått på förtroendet för finanspolitiken är den svenska statens upplåningskostnader. I Sverige har räntan på tioåriga statsobligationer de senaste åren legat på en historiskt låg nivå, och endast något högre än den tyska statslåneräntan, som ofta används som en jämförelsenorm (se tabell 5.6). Den konsoliderade bruttoskulden ligger på en internationellt låg nivå och förväntas minska framöver (se tabell 5.6). Den finansiella nettoställningen, dvs. summan av den offentliga sektorns alla finansiella tillgångar och skulder, är positiv och förväntas öka med mer än 7 procent av BNP mellan 2015 och 2020. Dessa indikatorer tyder på att den svenska finanspolitiken är hållbar.

88 Utgifterna deflaterade med BNP-deflatorn.

220

Tabell 5.6 Finanspolitiska nyckeltal

Procent av BNP, procent respektive procentenheter

	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Konsoliderad
bruttoskuld	43,9	41,6	38,6	36,5	34,4	32,0
Finansiell nettoställning	19,1	21,1	23,0	23,7	24,7	26,2
Tioårig statslåneränta	0,7	0,5	0,61
Räntedifferens mot
Tyskland, tioårig
statsobligation	0,2	0,4	0,31

1 Avser genomsnitt för perioden januari–augusti.

Källor: Statistiska centralbyrån, Macrobond och egna beräkningar.

Regeringen och ett antal granskare av svensk ekonomi gör även bedömningar av finans- politikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. Syftet med dessa bedöm- ningar är att tidigt fånga upp tecken på att finanspolitiken kommer att behöva läggas om, så att åtgärder för att säkerställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas i god tid.

Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet mäts ofta med hjälp av de s.k. S1- och S2-indikatorerna. S1 visar hur mycket budgeten behöver förstärkas eller försvagas för att den konsoliderade offentliga bruttoskulden ska motsvara en viss andel av BNP vid en given tidpunkt. I denna proposition redovisas hur stora permanenta åtgärder som krävs 2018 för att denna skuld ska motsvara 60 procent av BNP 2030. S2 visar hur mycket budgeten behöver förstärkas eller försvagas vid samma tidpunkt för att den offentliga finansiella nettoställningen ska vara stabil som andel av BNP över en mycket lång tidshorisont. Ett negativt värde på dessa indikatorer innebär att en permanent budget- försvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, medan ett positivt indikatorvärde pekar på att en permanent budgetförstärkning är nödvändig. Indikatorvärdet anger den förändring av det primära sparandet som krävs, uttryckt som procent av BNP, för att finanspolitiken ska bli exakt hållbar, definierat på dessa sätt.

En mer utförlig analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet presenteras i de eko- nomiska vårpropositionerna. De hållbarhets- beräkningar som har gjorts i samband med denna proposition visar att finanspolitiken är långsiktigt hållbar (se tabell 5.7). De båda S-indikatorerna har negativa värden, vilket innebär att det offentliga sparandet kan försvagas något utan att finanspolitiken blir ohållbar. Indikatorvärdena är mindre i absoluta tal än

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

motsvarande värde i 2017 års ekonomiska vårproposition, dvs. indikatorerna visar på en något svagare ställning. Det beror framför allt på att det primära finansiella sparandet 2020, det år långsiktsberäkningen börjar, nu bedöms bli något svagare än i vårpropositionen.

Tabell 5.7 Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Procent av BNP

	S1	S2
2017 års ekonomiska vårproposition	-3,7	-1,8
Budgetpropositionen för 2018	-2,8	-0,4
Källa: Egna beräkningar.

De båda S-indikatorerna ger en teoretiskt välgrundad bild av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser. Samtidigt är måtten känsliga för olika beräkningsantaganden. Osäkerheten i en framskrivning som sträcker sig långt in i fram- tiden är mycket stor. Indikatorerna kan därför inte användas för att bedöma storleken på ett budgetutrymme i närtid, utan ska snarare ses som indikatorer på konsekvenserna av finans- politiken över en längre tidshorisont. Indikator- värdena måste tolkas med försiktighet. Ett högt positivt indikatorvärde innebär dock att sanno- likheten är högre för att finanspolitiken är ohållbar och måste läggas om än om värdet är noll eller negativt. Ett högt negativt värde indi- kerar på samma sätt att det finns en säker- hetsmarginal till en skuldnivå som skulle kunna påverka statens kreditvärdighet på ett negativt sätt. Även om den demografiska utvecklingen sannolikt kommer att bidra till att öka de offentliga utgifterna under åren fram till 2030, så pekar det relativt höga negativa S1-värdet således på att det finns en betydande marginal till att den konsoliderade bruttoskulden kommer i konflikt med stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att denna inte får överstiga 60 procent av BNP.

5.6 Ändringar i det budgetpolitiska ramverket

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 11 juni 2015 att till- kalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Därmed tillgodosågs ett tillkännagivande från riksdagen

221

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

om en sådan utredning (bet. 2014/15:FiU30, rskr. 2014/15:165). Kommittén antog namnet Överskottsmålskommittén. I kommitténs upp- drag ingick bl.a. att göra en bedömning av om det finns anledning att ändra nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) och i så fall föreslå en ny nivå samt överväga om det nuvarande finanspolitiska ramverket bör kompletteras med ytterligare komponenter för att säkerställa hållbara offent- liga finanser. I uppdraget ingick även att överväga om en eventuell förändrad målnivå för det finansiella sparandet bör föranleda en förstärkt löpande utvärdering av finanspolitiken. Utredningen överlämnade den 30 september 2016 betänkandet En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67) till regeringen. Betänkandet har remitterats.

Regeringen bedömde i 2017 års ekonomiska vårproposition (prop. 2016/17:100), i enlighet med utredningens förslag, att nivån på över- skottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel och att det budgetpolitiska ramverket bör kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastricht- skulden. Regeringen gjorde även bedömningen att uppföljningen av överskottsmålet bör stärkas och att Finanspolitiska rådet bör tilldelas en tydligare roll i uppföljningen.

I den ekonomiska vårpropositionen redo- gjorde regeringen också närmare för motiven bakom bedömningarna och för remissinstanser- nas synpunkter. Ändringarna i det budget- politiska ramverket bör tillämpas fr.o.m. budgetarbetet för 2019.

Vid behandlingen av den ekonomiska vårpro- positionen välkomnade finansutskottet regering- ens bedömningar (bet. 2016/17:FiU20 s. 71). Finansutskottet framhöll att det är genom beslutet om statens budget som det i praktiken avgörs om överskottsmålet nås. Det medel- fristiga perspektivet är dock även i fortsättningen helt centralt i den statliga budgetprocessen. Mot denna bakgrund betonade utskottet att en förstärkt uppföljning och utvärdering av över- skottsmålet förutsätter en tydlig redovisning i budgetpropositionen av budgeteffekter av regeringens förslag. Utskottet välkomnade också avslutningsvis regeringens avsikt att överlämna en skrivelse om det finanspolitiska ramverket i vilken gällande regler och riktlinjer presenteras samlat.

Överskottsmålets nivå ändras

Regeringens förslag: Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) fastställs till i genomsnitt en tredjedels procent av bruttonationalprodukten över en konjunktur- cykel fr.o.m. 2019.

Skälen för regeringens förslag: Som anfördes i den ekonomiska vårpropositionen innebär en nivå på överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP att den offentliga finansiella netto- förmögenheten och skulden inte förväntas nå kritiska nivåer ens under relativt negativa scenarier, varken under det närmaste decenniet eller på längre sikt. Finanspolitiken kommer därmed att vara långsiktigt hållbar. Statsskulden och den Maastrichtskulden kommer även med denna nivå på överskottsmålet att ligga på nivåer som gör det fortsatt möjligt att aktivt motverka en djup konjunkturavmattning. Förslaget be- döms även gå utöver de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU.

Regeringen anser därför att målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (över- skottsmålet) bör fastställas till i genomsnitt en tredjedels procent av bruttonationalprodukten över en konjunkturcykel fr.o.m. 2019.

Ramverket kompletteras med ett skuldankare

Regeringens förslag: Ett riktmärke för nivån på den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld (Maastrichtskulden) fastställs till 35 pro- cent av bruttonationalprodukten fr.o.m. 2019.

Skälen för regeringens förslag: De grund- läggande motiven för överskottsmålet, långsiktig offentligfinansiell hållbarhet och stabiliserings- politiskt handlingsutrymme, är i grunden kopplade till skuld och förmögenhetsnivåer, snarare än till det finansiella sparandet. Den offentliga skuldsättningen är avgörande för den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finan- serna. Vidare är Sverige som medlem i EU bundet av EU:s skuldkriterium, som anger att Maastrichtskulden inte får överstiga 60 procent av BNP. Det finns, som också anfördes i den ekonomiska vårpropositionen, av denna anled-

222

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ning skäl att ge den offentliga skulden en mer framträdande roll i ramverket. Ett riktmärke för skuldnivån, ett s.k. skuldankare, bör därför införas och formuleras som en önskvärd nivå för Maastrichtskulden på medellång sikt. Skuld- ankaret är dock inte ett operativt mål, utan ska ses som en riktlinje och som ett komplement till överskottsmålet. Överskottsmålet är tillsam- mans med utgiftstaket bättre lämpat som en styråra i den årliga budgetprocessen. Skuld- ankaret bör sättas till 35 procent av BNP. En sådan nivå på Maastrichtskulden ger en mycket god marginal till EU:s skuldgräns och de kritiska gränser för skulden som har identifierats i internationella studier inom detta område. Med rimliga antaganden för den ekonomiska utveck- lingen kommer ett genomsnittligt finansiellt sparande motsvarande en tredjedels procent av BNP att leda till en Maastrichtskuld som närmar sig skuldankaret.

Regeringen anser därför att ett riktmärke för nivån på den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) bör fastställas till 35 procent av bruttonationalprodukten fr.o.m. 2019.

223

6

Skattefrågor

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6 Skattefrågor

Sammanfattning

– Skatten för pensionärer sänks.

– Skatten för personer med sjukersättning och aktivitetsersättning sänks.

– Den särskilda inkomstskatten för utom- lands bosatta höjs.

– Bestämmelserna om beräkning av bilförmånsvärdet justeras i vissa delar.

– Lättnader i beskattningen av personal- optioner införs i vissa fall.

– Skattefriheten för förmån av privat hälso- och sjukvård bör slopas.

– En skattereduktion för fackförenings- avgifter bör återinföras.

– Det nuvarande systemet för reseavdrag bör ses över.

– Det tillfälliga växa-stödet för enskilda näringsidkare utvidgas till att även omfatta aktiebolag och handelsbolag som anställer en första person.

– Avyttringstidpunkten vid konkurs anpassas till EU-rätten.

– Beskattningen av sparande på investerings- sparkonto och i kapitalförsäkring bör höjas.

– Kupongskattelagen bör ses över.

– Nya skatteregler för företagssektorn bör införas.

– En reduktionsplikt införs för låg- inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle.

– Koldioxidskatten och energiskatten på bensin och dieselbränsle sänks.

– Höginblandade biodrivmedel skattebefrias.

– Ett bonus–malus-system införs för nya lätta fordon. Inga skattehöjningar föreslås för existerande fordonsflotta.

– För 2019 och framåt görs en omräkning av skattesatserna för naturgrus, avfall och kemikalier i viss elektronik efter pris- utveckling samt för naturgrus och avfall även efter reala inkomstökningar.

– Koldioxidskatten höjs för bränslen som förbrukas vid viss värmeproduktion inom EU ETS.

– Den lägre energiskattenivån på el som gäller vid leveranser av värme och kyla till nedsättningsberättigande ändamål utvidgas.

– Försäkranssystemet för energiskatt på el ersätts av avdrag och återbetalning.

– Återbetalnings- och avdragsbestämmel- serna för energiskatt på el förenklas.

– Frivillig skattskyldighet för energiskatt på el utvidgas till att omfatta ytterligare förbrukningsändamål.

– Energiskattenedsättningen för elförbruk- ning i datorhallar utvidgas till att även omfatta mindre datacenter.

– En skatt på flygresor införs och för 2019 och framåt görs en omräkning av skatte- satserna efter prisutveckling. För att säker- ställa att flygskatten inte innebär ökade driftunderskott vid icke-statliga flygplatser i Norrland tillförs ytterligare medel för detta ändamål under utgiftsområde 22. Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet, bland andra Visby Airport på

227

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Gotland, ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag.

– Reglerna om redovisningsskyldighetens inträde och vissa andra förfarandefrågor på punktskatteområdet justeras och förtydligas.

– Transporttillägget höjs.

– Reklamskatten för annonser i periodiska publikationer slopas.

– Mervärdesskatten på förevisning av

naturområden sänks från 25 procent till

6 procent.

– En skatt på e-cigaretter bör införas.

– Personalliggare i fler verksamheter bör införas.

– Bestämmelsen om att skattetillägg inte får tas ut vid rättelse på eget initiativ bör ses över.

– Bestämmelser om beskattning och betalning av skatt vid tillfälligt arbete i Sverige bör införas. Utländska företag som saknar fast driftställe i Sverige och som bedriver viss verksamhet i Sverige bör omfattas av bestämmelserna om skatte- avdrag, registeringsskyldighet, F-skatt och uppgiftsskyldighet.

Regeringen redovisar i följande avsnitt ett antal åtgärder på skatte- och avgiftsområdet med effekter för budgetåret 2018 och framåt. Åtgärderna presenteras med en indelning i ett antal huvudgrupper. De olika huvudgrupperna är:

– skatt på arbetsinkomster (skatter på förvärvsinkomster och socialavgifter m.m.; avsnitt 6.2–6.10),

– skatt på kapitalägande (kapital- och egendomsskatter; avsnitt 6.11–6.13),

– skatt på kapitalanvändning (företagsskatter; avsnitt 6.14),

– skatt på konsumtion m.m. (energi- och miljöskatter, övriga punktskatter och mervärdesskatt; avsnitt 6.15–6.28), och

– övriga skattefrågor (avsnitt 6.29–6.32).

Efter redovisningen av det internationella arbetet för att motverka skatteundandragande (avsnitt 6.33) sammanfattas de offentligfinansiella

effekterna av de skatte- och avgiftsförslag som lämnas eller aviseras i denna proposition (avsnitt 6.34). Avsnittet avslutas med en författnings- kommentar till lagförslagen (avsnitt 6.35).

Beredning av förslagen

För de ärenden där förslag lämnas finns lagförslag i avsnitt 3. Beredningen av de olika frågorna inklusive granskning av Lagrådet redovisas i respektive delavsnitt.

6.1 Riktlinjer för skattepolitiken

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Enligt riktlinjerna är skattepolitikens främsta syfte att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Skatterna ska tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik. Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer.

Vägledande principer

För att kunna stödja den ekonomiska politiken på ett effektivt sätt bör skattepolitiken enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna utformas enligt ett antal vägledande principer. Dessa principer kan sammanfattas enligt följande:

Ett legitimt och rättvist skattesystem

Medborgarna och företagen ska ha ett högt förtroende för skattesystemet. Skatter ska tas ut på ett rättssäkert sätt.

Generella och tydliga regler

Skattereglerna ska vara generella och tydliga, utan komplicerade gränsdragningar, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Detta bidrar till ett legitimt och rättvist skatte- system.

228

Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället

Beskattning ska i möjligaste mån ske i nära anslutning till inkomsttillfället. En minskad förekomst av skattekrediter säkerställer svenska skatteintäkter.

Hållbara regler i förhållande till EU

Regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, både i förhållande till specifika rättsakter och till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet samt reglerna om statligt stöd.

Riktlinjerna och åtgärderna i denna proposition

Pension bör inte beskattas högre än lön. Regeringen föreslår och aviserar därför i denna proposition att skillnaden i beskattning mellan lön och pension ska vara slopad till 2020. Förslaget om sänkta arbetsgivaravgifter för aktiebolag och handelsbolag (utvidgat växa-stöd för den först anställda) förväntas leda till minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning. Förslaget om lättnader i beskattningen av personaloptioner i vissa fall innebär att möjlig- heterna för unga, små företag att rekrytera och behålla nyckelpersoner förbättras.

Vidare väntas de aviserade förslagen om förändrad företagsbeskattning, som bl.a. innebär att företagens ränteavdrag begränsas samtidigt som bolagsskattesatsen justeras, leda till att riskerna som är förknippade med låne- finansiering minskar och att aggressiv skatte- planering med ränteavdrag minskar, vilket ökar skattesystemets legitimitet.

Den aviserade översynen av kupongskatte- lagen syftar till att ta fram förslag till ett effektivt, modernt och förutsägbart regelverk som är förenligt med EU-rätten.

Inom miljöpolitikens område bedöms att införandet av ett bonus–malus-system, ändrad beräkning av bilförmånsvärdet och långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel innebär en styrning mot en fossilfri fordonsflotta som bidrar till att nå målet att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer.

Åtgärder för att förenkla skattesystemet

Riksdagen har i ett tillkännagivande förklarat att regeringen bör vidta ytterligare åtgärder för att öka takten i regelförenklingsarbetet för före- tagen (bet. 2016/17:SkU27, rskr. 2016/17:257). Den snabba samhällsutvecklingen ställer allt

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

större krav på lagstiftarens förmåga att anpassa lagstiftningen så att reglerna blir verkningsfulla och rättssäkra. Att samtidigt se till att regel- verket är möjligt att förstå och inte leder till onödigt stora administrativa kostnader för före- tagen som tillämpar reglerna är avgörande för legitimiteten och förtroendet för skattesystemet. Regeringen överväger därför alltid noggrant möjligheterna till förenklingar i varje enskilt lagstiftningsarbete.

Regeringen konstaterar att det vid utform- ningen av skatteregler ofta uppstår målkonflikter mellan önskemålet att åstadkomma förenklingar och andra principer och värden. I vissa fall kan de skäl som talar för ett förslag såsom behovet av att värna skatteintäkterna och att motverka skattefusk och skatteundandragande, eller av- sikten att skapa goda villkor för företag väga så tungt att reglerna får anses motiverade trots att de medför en viss ökad komplexitet av skatte- systemet. Förslagen i denna proposition om ut- vidgning av växa-stödet och lättnader i beskatt- ningen av personaloptioner innebär viss ökad komplexitet, men förenklar vardagen för före- tagen genom att det dels blir billigare för aktiebolag och handelsbolag att anställa en första person, dels underlättar för små, unga företag att rekrytera och behålla nyckelpersoner.

För att förenkla för företag med mycket liten omsättning infördes den 1 januari 2017 en om- sättningsgräns för mervärdesskatt. Åtgärden innebär att det är frivilligt för företag att registr- era sig för mervärdesskatt om företagets omsätt- ning understiger 30 000 kronor per år. Vidare har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att göra en strukturell översyn av hela mer- värdesskattelagen (dir. 2016:58). Målsättningen är dels att regelverket ska få en tydligare struktur och bli mer överskådligt, dels att det strukturellt och begreppsmässigt ska stämma bättre överens med EU:s mervärdesskattedirektiv. I denna proposition aviseras även en översyn av kupong- skattelagen. Dagens reglering är mycket för- åldrad vilket skapar oklarhet och osäkerhet för många företag. Reglerna behöver bl.a. anpassas till EU-rätten i flera avseenden. Syftet med översynen av kupongskattelagen är att ta fram förslag till ett effektivt, modernt och förutsäg- bart regelverk som är förenligt med EU-rätten. Genom dessa ytterligare åtgärder ökar rege- ringen takten för att göra det enklare för före- tagen, samtidigt som regeringen beaktar de mot- stående intressen som också måste värnas.

229

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringen anser att tillkännagivandet härmed är slutbehandlat.

Skatt på arbetsinkomster – förvärvsinkomstbeskattning

6.2 Sänkt skatt för pensionärer

6.2.1 Ärendet och dess beredning

Inom Finansdepartementet har promemorian Sänkt skatt för pensionärer tagits fram. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4, avsnitt 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 4, avsnitt 2. Promemorian har remiss- behandlats. En förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 4, avsnitt 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2017/01434/S1).

Lagrådet

Förslaget om sänkt skatt för pensionärer är författningstekniskt och även i övrigt av en sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande.

6.2.2 Bakgrund och gällande rätt

Grundavdraget har ett fördelningspolitiskt syfte och avser främst att minska beskattningen för låginkomsttagare. Bestämmelser om grund- avdrag finns i 63 kap. 1–5 och 11 §§ inkomst- skattelagen (1999:1229), förkortad IL.

Rätt till grundavdrag har fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret och som har haft förvärvs- inkomst. Obegränsat skattskyldig är i princip den som är bosatt eller vistas stadigvarande i Sverige eller som har väsentlig anknytning hit och som tidigare har varit bosatt här (se 3 kap. 3 § IL). Även begränsat skattskyldiga har i vissa fall rätt till grundavdrag. Grundavdragets storlek är beroende av den fastställda förvärvs- inkomstens storlek.

Grundavdraget får inte överstiga den skatt- skyldiges sammanlagda överskott av tjänst och aktiv näringsverksamhet sedan allmänna avdrag gjorts. Särskilda regler finns för hur överskottet

av tjänst och allmänna avdrag ska beräknas i vissa speciella fall (se 63 kap. 5 § IL).

Sedan den 1 januari 2009 finns ett s.k. förhöjt grundavdrag för äldre. Det förhöjda grund- avdraget syftar till att förbättra de ekonomiska villkoren för personer som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65 år. Bestämmelserna om det förhöjda grundavdraget för personer som har fyllt 65 år finns i 63 kap. 3 a § IL. Regleringen innebär att grundavdraget uppgår till grund- avdragsbeloppet enligt 3 § med tillägg av ett särskilt belopp som anges för vissa inkomst- intervall.

I likhet med grundavdraget har den förhöjda delen av grundavdraget ett fördelningspolitiskt syfte och den förhöjda delen av grundavdraget är högst för personer med låg fastställd förvärvs- inkomst.

6.2.3 Sänkt skatt för pensionärer

Regeringens förslag: Det förhöjda grund- avdraget för dem som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65 år förstärks. Detta sker genom att grundavdragsbeloppet höjs för alla med en fastställd förvärvsinkomst mellan 123 700 och 416 300 kronor per år 2018. För beskattningsåret 2018 ska den förhöjda delen av grundavdraget beräknas på följande sätt:

– För inkomster upp t.o.m. 0,99 pris- basbelopp uppgår den förhöjda delen till 0,687 prisbasbelopp.

– För inkomster som överstiger 0,99 men inte 1,11 prisbasbelopp uppgår den förhöjda delen till 0,885 prisbasbelopp minskat med 20 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 1,11 men inte 2,72 prisbasbelopp uppgår den förhöjda delen till 0,609 prisbasbelopp ökat med 4,9 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 2,72 men inte 2,94 prisbasbelopp uppgår den för- höjda delen till 33,2 procent av inkomsterna minskat med 0,162 prisbasbelopp.

– För inkomster som överstiger 2,94 men inte 3,11 prisbasbelopp uppgår den förhöjda delen till 0,482 prisbasbelopp ökat med 11,3 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 3,11 men inte 4,45 prisbasbelopp uppgår den för-

230

höjda delen till 0,171 prisbasbelopp ökat med 21,3 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 4,45 men inte 7,88 prisbasbelopp uppgår den förhöjda delen till 1,376 prisbasbelopp minskat med 5,8 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 7,88 men inte 9,15 prisbasbelopp uppgår den förhöjda delen till 2,164 prisbasbelopp minskat med 15,8 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 9,15 men inte 12,43 prisbasbelopp uppgår den förhöjda delen till 1,541 prisbasbelopp minskat med 9 procent av inkomsterna.

– För inkomster som överstiger 12,43 pris- basbelopp uppgår den förhöjda delen till 0,422 prisbasbelopp.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förutom vad gäller för- stärkningens storlek. Jämfört med promemorian

föreslår regeringen		en	förstärkning		om
4,42 miljarder	kronor,		d.v.s.	ytterligare
2,24 miljarder kronor.
Remissinstanserna:		Majoriteten		av	de

remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Pensionärernas Riksorganisation, Riksförbundet Pensionärsgemenskap, Svenska Kommunal- Pensionärsförbundet och TCO ifrågasätter dock att pensionsinkomster beskattas olika beroende på den skattskyldiges ålder. Ekonomistyrnings- verket, som avstyrker förslaget, samt Svenskt Näringsliv och Konjunkturinstitutet lyfter fram frågan om förslagets påverkan på arbetsutbudet.

Skälen för regeringens förslag

Fortsatt sänkning av skatten för pensionärer

Pension är uppskjuten lön men beskattas i dag i flera fall högre än löneinkomst. Anledningen till skillnaden mellan beskattning av pension och löneinkomst är jobbskatteavdraget som infördes den 1 januari 2007. Jobbskatteavdraget är en skattereduktion för arbetsinkomster. Pensions- inkomster ger dock inte rätt till jobbskatteavdrag eftersom pension inte omfattas av det arbets-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

inkomstbegrepp som utgör underlaget för jobb- skatteavdraget.

Regeringen anser att skillnaden i beskattning mellan löneinkomst och pension bör tas bort. Av kostnadsskäl måste detta ske i flera steg. Det senaste steget togs den 1 januari 2016 då skatten sänktes för pensionärer med inkomster upp till 20 000 kronor i månaden. Sänkningen skedde genom att det förhöjda grundavdraget för- stärktes. Det bedöms lämpligt att i detta ytter- ligare steg använda samma metod. Regeringen anser således att samma utformning av förstärk- ningen som använts tidigare, inklusive att det är personer som fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång som har rätt till det förhöjda grund- avdraget, bör användas nu.

Förstärkningens utformning

Den senaste förstärkningen av det förhöjda grundavdraget 2016 utformades så att personer som vid beskattningsårets ingång fyllt 65 år med fastställd förvärvsinkomst under ca 120 000 kronor per år inte betalar högre skatt än personer med arbetsinkomst som vid årets ingång inte fyllt 65 år. För att ytterligare minska skatteskillnaden mellan pension och lön för högre inkomster än så föreslås att det förhöjda grundavdraget förstärks för inkomster mellan 2,72 och 4,45 prisbasbelopp. Med 2018 års pris- basbelopp på 45 500 kronor motsvarar det inkomster mellan drygt 120 000 och 203 000 kronor per år (ca 10 000 och 17 000 kronor per månad). Det förhöjda grundavdraget förstärks även i avtagande omfattning upp till förvärvsinkomster på 9,15 prisbasbelopp, drygt 416 000 kronor per år (ca 35 000 kronor per månad).

I tabell 6.1 och tabell 6.2 redovisas nuvarande särskilda belopp respektive det nya särskilda beloppet i olika inkomstintervall för beskatt- ningsåret 2018. Det förhöjda grundavdraget, dvs. grundavdraget med tillägg av det särskilda beloppet, redovisas för olika inkomster dels i termer av prisbasbelopp och andel av fastställd förvärvsinkomst i tabell 6.3 och dels termer av kronor i tabell 6.4.

231

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 6.1 Nuvarande särskilt belopp för personer över 65 år

Fastställd förvärvsinkomst			Nuvarande särskilt belopp
	– 0,99 PBB		0,687	PBB
0,99 PBB	– 1,11 PBB		0,885	PBB – 0,2 FFI
1,11 PBB	– 2,72 PBB		0,609	PBB + 0,049 FFI
2,72 PBB	– 3,11 PBB		0,741	PBB
3,11 PBB	– 3,77	PBB	0,430	PBB + 0,1 FFI
3,77 PBB	– 5,40	PBB	0,807	PBB
5,40 PBB	– 7,88	PBB	0,753	PBB + 0,01 FFI
7,88 PBB	– 12,43	PBB	1,541	PBB – 0,09 FFI
12,43 PBB		–	0,422 PBB

Anm.: PBB = Prisbasbelopp, FFI = Fastställd förvärvsinkomst.

Tabell 6.2 Nytt särskilt belopp för personer över 65 år

Fastställd förvärvsinkomst			Nytt särskilt belopp
	– 0,99 PBB		0,687	PBB
0,99 PBB	– 1,11 PBB		0,885	PBB – 0,2 FFI
1,11 PBB	– 2,72 PBB		0,609	PBB + 0,049 FFI
2,72 PBB	– 2,94 PBB		0,332	FFI – 0,162 PBB
2,94 PBB	– 3,11 PBB		0,482	PBB + 0,113 FFI
3,11 PBB	– 4,45	PBB	0,171	PBB + 0,213 FFI
4,45 PBB	– 7,88	PBB	1,376	PBB – 0,058 FFI
7,88 PBB	– 9,15	PBB	2,164	PBB – 0,158 FFI
9,15 PBB	– 12,43	PBB	1,541	PBB – 0,09 FFI
12,43 PBB		–	0,422 PBB

Anm.: PBB = Prisbasbelopp, FFI = Fastställd förvärvsinkomst.

Tabell 6.3 Förhöjt grundavdrag för personer över 65 år enligt förslaget

Fastställd förvärvsinkomst			Förhöjt grundavdrag
	– 1,11 PBB		1,11 PBB
1,11 PBB	– 2,72 PBB		0,834	PBB + 0,249 FFI
2,72 PBB	– 2,94	PBB	0,608	PBB + 0,332 PBB
2,94 PBB	– 4,45	PBB	1,252	PBB + 0,113 FFI
4,45 PBB	– 9,15	PBB	2,457	PBB – 0,158 FFI
9,15 PBB	– 12,43	PBB	1,834	PBB – 0,09 FFI
12,43 PBB		–	0,715 PBB

Anm.: PBB = Prisbasbelopp, FFI = Fastställd förvärvsinkomst.

Tabell 6.4 Förhöjt grundavdrag för personer över 65 år enligt förslaget

Kronor per år

Fastställd förvärvsinkomst		Förhöjt grundavdrag
	– 50 500	50 500
50 600	– 123 700	50 600 upp till 68 800
123 800	– 133 700	68 800 upp till 72 100
133 800	– 202 400	72 200 upp till 79 900
202 500	– 416 300	79 800 ner till 46 100
416 400	– 565 500	46 000 ner till 32 600
565 600	–	32 600

Anm.: 45 500 kronor 2018 Prisbasbelopp.

Det förhöjda grundavdraget för dem som har fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång kommer med förslaget att vara oförändrat för inkomster upp till 2,72 prisbasbelopp. I inkomstintervallet 2,72 till 4,45 prisbasbelopp (ca 123 700– 202 400 kronor) förstärks grundavdraget för att ta bort skillnaden i beskattningen mellan en person med pensionsinkomst och en löntagare med jobbskatteavdrag i intervallet. Upp till 2,94 prisbasbelopp (ca 133 700 kronor) trappas grundavdraget upp med 33,2 procent av in- komsten för att därefter trappas upp med 11,3 procent av inkomsten. Skillnaden beror på att jobbskatteavdraget har en lägre ökningstakt vid arbetsinkomster på mer än 2,94 prisbas- belopp, jämfört med lägre inkomster. För inkomster mellan 4,45 och 9,15 prisbasbelopp (202 500–416 300 kronor) trappas grund- avdraget ned med 15,8 procent av inkomsten för att återgå till tidigare utformning av det förhöjda grundavdraget. Skillnaden i grundavdrag mellan gällande regler och förslaget framgår av diagram 6.1, som visar de olika grundavdragsnivåerna.

Diagram 6.1 Grundavdrag i kronor för personer över 65 år enligt gällande regler, enligt förslaget om ytterligare förhöjt grundavdrag samt grundavdrag för personer under 65 år

Kronor per år

90 000
80 000				Grundavdrag
				Gällande förhöjt grundavdrag
70 000				Nytt förhöjt grundavdrag
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
0	100 000	200 000	300 000	400 000	500 000	600 000	700 000
Källa: Egna beräkningar.

Ändringarna bör träda i kraft snarast möjligt, vilket är den 1 januari 2018, och tillämpas för första gången för beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 63 kap. 3 a § IL, se avsnitt 3.13.

232

6.2.4 Konsekvensanalys

Offentligfinansiella effekter

Förslaget att förstärka grundavdraget för dem som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65 år bedöms beröra knappt 75 procent av ålders- gruppen, ca 1,5 miljoner personer. De personer som berörs är de som betalar inkomstskatt och har en fastställd förvärvsinkomst mellan 123 700 och 416 300 kronor 2018. Av dem som berörs får antalet begränsat skattskyldiga bedömas som ringa. Med beaktande av antalet berörda skatt- skyldiga och föreslagen nivå på höjningen av grundavdraget uppskattas förslaget leda till minskade skatteintäkter om 4,42 miljarder kronor per år.

Den offentligfinansiella effekten beror i stort sett helt på minskad kommunal inkomstskatt. Med en höjning av anslaget Kommunal- ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25, kompenseras emellertid kommuner och landsting. Förslaget innebär också att underlaget för det kommunala inkomstutjämningssystemet kan komma att påverkas. Genom utjämnings- systemet kommer dock eventuella förändringar av enskilda kommuners och landstings relativa skattekraft att jämnas ut. Förslaget påverkar även storleken på skattereduktionen för kommunal fastighetsavgift för äldre, men för- ändringen är av mindre betydelse.

Effekter för enskilda

Förslaget innebär att den beskattningsbara inkomsten och därmed skatten sänks för

personer	äldre än 65 år med	inkomst mellan
123 700	och 416 300 kronor	per år 2018, ca

1,5 miljoner personer. I tabell 6.5 visas skatte- sänkningen 2018 för olika inkomst- och kommunalskattenivåer som följer av förstärk- ningen av det förhöjda grundavdraget. För inkomster mellan 123 700 och 202 400 kronor per år 2018 är skattesänkningen mellan 0 och drygt 4 500 kronor per år vid genomsnittlig kommunalskattesats. För inkomster upp till 416 300 kronor per år avtar sedan skatte- sänkningen ner till 0 kronor per år. Skatte- sänkningen är som störst både i absoluta tal och i andel av inkomsten vid 202 400 kronor per år 2018. För personer som erhåller transfereringar som bestäms utifrån inkomst efter skatt, t.ex. särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, kommer den föreslagna skattereduktionen att medföra att dessa transfereringar minskar. Efter-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

som förslaget inte påverkar de med inkomster lägre än 123 700 kronor per år 2018 bedöms dock den effekten som liten i sammanhanget.

Tabell 6.5 Skattesänkning i kronor per år enligt förslaget om ytterligare förhöjt grundavdrag för personer över 65 år, vid olika inkomst- och kommunalskattenivåer

Kronor per år om inget annat anges

	Skattesänkning vid olika
	kommunalskatesatser
Fastställd	Lägsta	Medel	Högsta	Andel av
förvärvsinkomst	29,19	32,12	35,15	bruttoinkomsten1 (%)
120 000	0	0	0	0,0
140 000	1 168	1 285	1 406	0,9
160 000	1 839	2 024	2 214	1,3
180 000	2 744	3 019	3 304	1,7
200 000	3 970	4 368	4 780	2,2
202 400	4 145	4 562	4 992	2,3
250 000	3 299	3 629	3 972	1,5
300 000	2 306	2 538	2 777	0,8
350 000	1 314	1 445	1 581	0,4
400 000	321	353	386	0,1
420 000	0	0	0	0,0

1 Beräknat på genomsnittlig kommunalskattesats 32,12 procent. Anm.: Beräkningar utifrån 2018 års prisbasbelopp 45 500 kronor. Källa: Egna beräkningar.

Förslaget innebär att skillnaden i beskattning för pensionärer gentemot löntagare, som inte fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång, tas bort för inkomster mellan 123 700 och 202 400 kronor om året 2018. På grund av olika avrundnings- regler i beräkningen av det förhöjda grund- avdraget och jobbskatteavdraget så blir skatten något lägre för de över 65 år, jämfört med löntagare yngre än 65 år med samma inkomst. Det handlar dock som mest om ca 100 kronor per år. Även om skatten sänks även för personer med inkomster upp till 416 300 kronor per år består skillnaden i beskattning för dessa i varierande grad, se tabell 6.6.

233

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 6.6 Skillnad i beskattning mellan en person äldre än 65 år med enbart pensionsinkomst och en person yngre än 65 år med enbart arbetsinkomst vid samma inkomstnivå

Kronor per år

Fastställd
förvärvsinkomst	Enligt 2017 års regler	Enligt föreslagna regler
120 000	-129	-129
140 000	1 273	-12
160 000	1 985	-39
180 000	2 956	-63
200 000	4 311	-57
202 400	4 493	-69
250 000	7 700	4071
300 000	10 929	8 391
350 000	14 156	12 711
400 000	16 237	15 884
420 000	16 816	16 816

Anm.: Beloppen i tabellen avser hur mycket mer personen med enbart pensions - inkomst betalar i skatt per år jämfört med en person med enbart arbetsinko mst. Ett negativt belopp innebär därmed att personen med enbart pensionsinkomst betalar mindre i skatt än personen med enbart arbetsinkomst. Beräkningar utifrån 2018 års prisbasbelopp (45 500 kronor) samt genomsnittlig kommunal skattesats 2017, 32,12 procent.

Källa: Egna beräkningar.

I diagram 6.2 visas den genomsnittliga procentuella förändringen av ekonomisk standard, till följd av förslaget om sänkt skatt för pensionärer, uppdelat på inkomstgrupper (deciler) för de som är 65 år eller äldre. Den ekonomiska standarden ökar i samtliga inkomst- grupper och den genomsnittliga ökningen är 1,3 procent. Ökningen är störst i decilgrupp 3 och 4 eftersom det är i dessa inkomstgrupper de som får störst skattesänkning i stor utsträckning befinner sig.

Diagram 6.2 Procentuell förändring av ekonomisk standard till följd av förslaget om sänkt skatt för pensionärer, i olika inkomstgrupper för personer över 65 år, 2018

Procent

2,0

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Låg inkomst									Hög inkomst

Anm.: Ekonomisk standard, eller ekvivalerad disponibel inkomst, är ett mått på hushållets totala disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda. Alla i ett hushåll har samma ekonomiska standard.

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Ett förstärkt förhöjt grundavdrag innebär lägre skatt på inkomster för personer 65 år och äldre och därmed högre disponibel inkomst för denna grupp. Beräkningen av det förhöjda grund- avdraget gör ingen skillnad på pensionsinkomst och arbetsinkomst. Skattesänkningen blir lika stor oavsett typ av inkomst. Det innebär att förslaget om ytterligare förstärkning av det förhöjda grundavdraget inte gör det mer lönsamt att gå i pension relativt att arbeta för personer äldre än 65 år. Personer över 65 år med arbets- inkomst har dessutom ett förstärkt jobbskatte- avdrag jämfört med personer yngre än 65 år. Förslaget innebär dock en inkomsteffekt som i någon mån kan få en negativ effekt på arbets- utbudet genom att det inte är nödvändigt att arbeta lika länge för att uppnå samma disponibla inkomst. Denna effekt bedöms emellertid vara liten.

Jämställdhetsanalys

Grundavdrag har genom sin konstruktion en större relativ betydelse för låg- och medel- inkomsttagare än för höginkomsttagare. Grundavdraget är generellt vid en given fastställd förvärvsinkomst och således lika stort för kvinnor som för män, oavsett om det handlar om löneinkomst eller pensionsinkomst. Det förhöjda grundavdraget och även förslaget om ett ytterligare förhöjt grundavdrag innebär skattesänkningar för både kvinnor och män. Kvinnor har i större utsträckning än män låg pension bl.a. till följd av att kvinnor oftare arbetat deltid eller förvärvsarbetat under färre år. Kvinnor lever också längre än män. Förslaget kommer därför att gynna kvinnor i större utsträckning än män. Diagram 6.3 visar de genomsnittliga inkomstförstärkningarna till följd av det ytterligare förhöjda grundavdraget upp- delat på kön och åldersgrupper. Ökningen är störst i åldersgruppen 75–79 år för kvinnor och i åldersgruppen 85 år eller äldre för män. I de åldersgrupper som är störst, upp till 79 år, ökar kvinnors individuella disponibla inkomst mer än männens. Förslaget kommer därför att bidra till att öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

234

Diagram 6.3 Procentuell förändring av individuell disponibel inkomst till följd av förslaget om sänkt skatt för pensionärer för personer över 65 år efter kön och åldersgrupp, 2018

Procent

2,0
	Kvinnor	Män
1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

65-69

70-74

75-79

80-84

85-

Anm.: Avser individer vars individuella disponibla inkomst förändrats med minst 10 kronor per år.

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Effekter för myndigheter och företag

En förstärkning av det förhöjda grundavdraget för pensionärer medför endast marginella förändringar för Skatteverket och ingår i den anpassning som årligen görs på grund av ny eller förändrad lagstiftning. Eventuella tillkommande utgifter för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget inte få någon budgetpåverkan. För företagen bedöms förslaget inte få några effekter.

6.2.5 Ytterligare sänkningar av skatten för pensionärer

Regeringens bedömning: Skatten för pensionärer bör sänkas ytterligare så att skillnaden i beskattning mellan löneinkomst och pension i sin helhet är borttagen till 2020. Den återstående skattesänkningen bör göras i två steg med den första sänkningen 2019 och den andra 2020.

Skälen för regeringens bedömning:

Regeringen har tidigare uttalat att skillnaden i beskattning mellan lön och pension bör tas bort i sin helhet, men att det av kostnadsskäl måste ske i flera steg. Regeringen bedömer att det finns utrymme i de offentliga finanserna för att ta de sista stegen så att skillnaden i beskattning i sin helhet är borttagen till 2020. Skatten för pensionärer bör därför sänkas ytterligare. Den

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

återstående skattesänkningen bör göras i två steg med den första sänkningen 2019 och den andra 2020.

Finansdepartementet kommer att remittera ett förslag om ytterligare sänkning av skatten för pensionärer. Regeringen avser att under 2018 återkomma till riksdagen med ett förslag.

6.3 Sänkt skatt för personer med sjukersättning och aktivitetsersättning

6.3.1 Ärendet och dess beredning

Inom Finansdepartementet har en promemoria utarbetats med förslag om att en skattereduktion ska införas för inkomster i form av sjuk- ersättning och aktivitetsersättning. En samman- fattning av promemorian finns i bilaga 5, avsnitt 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 5, avsnitt 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5, avsnitt 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2017/01367/S1).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5, avsnitt 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.

6.3.2 Bakgrund och gällande rätt

Sjukersättning och aktivitetsersättning är kontantförmåner inom sjukförsäkringen. För att ha rätt till sjukersättning ska den försäkrades arbetsförmåga vara stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Sjukersättning kan utges som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning, beroende på hur mycket arbetsför- mågan är nedsatt. Sjukersättning kan, enligt från och med den 1 februari 2017 gällande regler, beviljas från och med juli det år då den försäkrade fyller 19 år i fråga om hel sjuk- ersättning och från och med den månad då den försäkrade fyller 30 år i fråga om övriga förmåns-

235

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nivåer. Sjukersättning lämnas längst till och med månaden före den månad då den försäkrade fyller 65 år. Sjukersättning kan betalas ut i form av inkomstrelaterad ersättning och garanti- ersättning. Garantiersättning betalas ut till personer som under en ramtid haft låga eller inga förvärvsinkomster. Garantinivån vid hel ersättning från och med den månad då den försäkrade fyller 30 år är 2,40 prisbasbelopp (107 520 kronor år 2017) fram till den 1 juli 2017 och därefter 2,45 prisbasbelopp (109 760 kronor år 2017). För tid före den månad då den försäkrade fyller 30 år varierar garantinivån i förhållande till den försäkrades ålder mellan 2,10 och 2,35 prisbasbelopp fram till den 1 juli 2017 och därefter mellan 2,15 och 2,40 prisbasbelopp. Högsta möjliga inkomstrelaterad sjukersättning år 2017 är 217 392 kronor per år.

Aktivitetsersättning beviljas unga försäkrade som har en långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmågan ska vara nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan ned- sättning av den fysiska eller psykiska prestations- förmågan under minst ett år. Aktivitets- ersättning kan tidigast beviljas från och med juli månad det år då den försäkrade fyller 19 år och är alltid tidsbegränsad. Den kan ges under högst tre år i taget, dock längst till och med månaden före den månad då den försäkrade fyller 30 år. Rätt till aktivitetsersättning har också en försäkrad som är mellan 19 och 29 år och som på grund av funktionshinder ännu inte avslutat sin utbildning på grundskole- eller gymnasienivå. För dessa personer görs ingen prövning av arbetsförmågans nedsättning. Även aktivitets- ersättning kan betalas ut i form av inkomst- relaterad ersättning och garantiersättning. Aktivitetsersättning beräknas på motsvarande sätt som sjukersättning.

I december 2016 mottog ca 290 000 personer sjukersättning och nästan 40 000 personer aktivitetsersättning.

Även om sjukersättning och aktivitets- ersättning inte alltid grundar sig på förvärvs- inkomster av tjänst, ska de tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst (11 kap. 30 § tredje stycket inkomstskattelagen [1999:1229], förkortad IL). I beskattningshänseende görs ingen skillnad på om ersättningen lämnas på garantinivå eller är inkomstrelaterad.

6.3.3 En skattereduktion införs

Regeringens förslag: En skattereduktion införs för personer med sjukersättning och aktivitets- ersättning.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet av de remiss- instanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Landsorganisationen (LO) ställer sig bakom förslaget med den huvudsakliga motiveringen att alla förvärvs- inkomster bör beskattas lika. Riksförbundet för Barn, Unga och Vuxna med utvecklingsstörning anser att förslaget är ett steg i rätt riktning även om det skulle krävas kraftigare tag för att utrota fattigdomen bland förbundets målgrupp.

Domstolsverket, Försäkringskassan, Förvaltnings- rätten i Karlstad, Kammarrätten i Stockholm, Pensionsmyndigheten och Statskontoret har inte några synpunkter på förslaget. Arbetsgivarverket framhåller att en sänkning av skatten för sjukpensionärer som finansieras av en ökning av skatten på arbete inte gynnar statsförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning, men har i övrigt inga synpunkter på förslaget. Arbets- förmedlingen delar promemorians uppfattning att en arbetsutbudseffekt av skatteförändringen sannolikt blir begränsad och har därmed inga invändningar i sak mot förslaget. Konjunktur- institutet bedömer att effekterna av den före- slagna skattereduktionen på arbetsmarknads- utbudet är begränsad men varnar för att stegvis minskade skillnader i inkomster mellan syssel- satta och andra på sikt kan vara förenade med minskade incitament att delta i arbetskrafts- utbudet. Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Srf konsulterna, Svenskt Näringsliv och TCO avstyrker förslaget. Dessa instanser, samt

Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering, anser att ersättningsnivåerna i sjukersättningen och aktivitetsersättningen borde höjas i stället för att en skattereduktion införs. Ekonomistyrningsverket anser att en ny skattereduktion komplicerar skattesystemet och gör det mindre transparent. Skatteverket tycker också att förslaget ger ett mer komplext skatte- system. Srf konsulterna anser att en ökad disponibel inkomst för personer med sjuk- ersättning och aktivitetsersättning inte bör ske

236

genom att det tillskapas komplicerade skatte- regler. Svenskt Näringsliv anser vidare att det saknas argumentation kring varför det finns större skäl till höjd ekonomisk standard beträffande just sjukersättning och aktivitets- ersättning än beträffande andra bidrags- inkomster. Även TCO anser att det saknas ett resonemang om beskattning av sjukersättning och aktivitetsersättning i förhållande till för- äldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring, arbetsl- öshetsförsäkring, kollektivavtalade ersättningar och pensionsinkomster för personer under 65 år. TCO för också fram att det med förslaget skapas en helt ny modell för beskattning av en specifik inkomst.

Skälen för regeringens förslag: För arbetsinkomster erhålls i dag en skattelättnad i form av en skattereduktion, jobbskatteavdraget. För de som vid beskattningsårets inträde har fyllt 65 år finns en skattelättnad i form av förhöjt grundavdrag. Inkomster i form av sjukersättning och aktivitetsersättning omfattas inte av någon av dessa skattelättnader, vilket medför ett högre skatteuttag på dessa inkomster. Även av fördelningspolitiska skäl finns det anledning att införa en skattelättnad för sjukersättning och aktivitetsersättning. Personer som har sin försörjning av sjukersättning och aktivitets- ersättning har i högre utsträckning en låg ekonomisk standard jämfört med befolkningen som helhet. Sjukersättningen och aktivitets- ersättningen är därtill ofta en långvarig försörj- ningskälla varför det bedöms som angeläget att sänka skatten på dessa inkomster. Skattesänk- ningen föreslås ges i form av en skattereduktion. Flera remissinstanser anför att det vore lämpligare att höja ersättningsnivån i sjuk- ersättningen och aktivitetsersättningen. Regeringen bedömer dock att en skatter- eduktion bör införas eftersom denna möjliggör en större ökning av den disponibla inkomsten för personer som har en högre kommunal- skattesats och därmed lägre inkomst efter skatt. Vidare innebär ett införande av en skatte- reduktion att skillnaden i beskattning minskar mellan arbetsinkomst och sjukersättning respektive aktivitetsersättning. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att införa en skattelättnad för att utjämna skillnader i beskattning av olika inkomster. Regeringen har förståelse för synpunkterna om att förslaget ökar komplexiteten och endast tar sikte på en viss typ

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

av inkomst men anser att dessa inte är så avgörande att förslaget inte bör genomföras.

En alternativ utformning av skattelättnaden hade kunnat vara ett förhöjt grundavdrag, som det personer som är 65 år eller äldre vid beskattningsårets ingång omfattas av. En skatte- reduktion kan dock, till skillnad från ett förhöjt grundavdrag, utformas så att den i större utsträckning bara minskar skatteuttaget på sjukersättningen och aktivitetsersättningen och inte övriga beskattningsbara inkomster.

6.3.4 Vilka som kan få skattereduktion

Regeringens förslag: De som är obegränsat skattskyldiga under någon del av året har rätt till skattereduktion. Sådan rätt till skattereduktion har också de som är begränsat skattskyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3 inkomstskattelagen, om deras överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har särskilt tagit upp denna fråga.

Skälen för regeringens förslag

Sveriges beskattningsrätt och obegränsat skattskyldiga

Sveriges beskattningsrätt avgränsas genom att man skiljer mellan obegränsat och begränsat skattskyldiga. Obegränsat skattskyldiga är personer som är bosatta eller vistas stadigvarande i Sverige eller har väsentlig anknytning till Sverige. Övriga personer som är skattskyldiga i Sverige är begränsat skattskyldiga. Den obegränsade skattskyldigheten omfattar alla inkomster oavsett var någonstans i världen dessa inkomster härrör från. Den begränsade skattskyldigheten omfattar bara vissa inkomster med speciellt stark anknytning till Sverige.

På liknande sätt som när det gäller grund- avdraget enligt 63 kap. 2 § IL och skatte- reduktion för hushållsarbete enligt 67 kap. 11 § IL bör regleras att den som är obegränsat

237

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skattskyldig under någon del av beskattningsåret har rätt till skattereduktionen för sjukersättning och aktivitetsersättning. För situationen när en person varit obegränsat skattskyldig under del av året, se avsnitt Skattereduktionens storlek nedan.

Särskilt om begränsat skattskyldiga

En person som uppbär sjukersättning kan i vissa fall fortsätta att få ersättningen utbetald efter en flytt utomlands. Inkomstrelaterad sjukersättning lämnas vid utlandsvistelse så länge rätten till förmånen består (6 kap. 16 § socialförsäkrings- balken). För tid då en försäkrad inte vistas i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet eller i Schweiz kan sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garanti- ersättning lämnas så länge bosättningen i Sverige består (5 kap. 13 och 14 §§ socialförsäkrings- balken). Dessutom kan sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning i vissa fall lämnas vid utlandsvistelse i Kanada så länge rätten till förmånen består. Frågan kan således uppkomma hur den nu aktuella skattereduktionen ska behandlas vid en utlandsflytt.

Enligt svensk rätt beskattas inte personer som är bosatta utomlands, och som uppbär tjänste- inkomster och liknande från Sverige, enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen, utan enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, förkortad SINK. SINK är en definitiv källskatt som tas ut med en fast procentsats på bruttoinkomsten. För vissa ersättningar, däribland aktivitetsersättning och sjukersättning enligt socialförsäkringsbalken, gäller dock att inkomsten är skattepliktig enligt SINK först när den överskrider en viss gräns (5 § första stycket 4 SINK).

Generellt sett är en beskattning enligt SINK fördelaktigare än en beskattning enligt inkomst- skattelagen. I vissa fall kan dock den omständlig- heten att inga avdrag eller skattereduktioner ges medföra att en beskattning enligt SINK blir mindre fördelaktig än en beskattning enligt inkomstskattelagen. Det finns därför en möjlighet för en skattskyldig som omfattas av SINK att i stället välja beskattning enligt inkomstskattelagen. Enligt 4 § SINK gäller att den som begär att vara skattskyldig enligt inkomstskattelagen undantas från skattskyldig- heten enligt SINK. Personen blir då begränsat skattskyldig i inkomstslaget tjänst för samtliga inkomster som anges i 5 § SINK med undantag

för inkomster som anges i 6 § 1, 4 och 5 SINK (3 kap. 18 § första stycket 1 IL). Personen får betala kommunalskatt enligt en för riket genom- snittlig kommunalskattesats. En begränsat skattskyldig person som väljer att bli beskattad enligt inkomstskattelagen i stället för enligt SINK har möjlighet att få avdrag och skatte- reduktioner. För vissa av avdragen och skattereduktionerna i inkomstskattelagen gäller samma regler som för en obegränsat skattskyldig person. För andra avdrag och skattereduktioner, såsom grundavdraget (63 kap. 2 § andra meningen IL) jobbskatteavdraget (67 kap. 5 § andra meningen IL) och skattereduktionen för hushållsarbete (67 kap. 11 § första stycket 3 IL), gäller att även begränsat skattskyldiga kan utnyttja reduktionerna om deras överskott av förvärvsinkomster i Sverige och andra länder uteslutande, eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige (se även prop. 2007/08:24, avsnitt 6). Det är således fråga om en vedertagen reglering och det föreslås här att motsvarande ska gälla för skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitets- ersättning.

Lagförslag

Förslaget föranleder att en ny paragraf, 67 kap. 9 a § IL, införs, se avsnitt 3.13.

6.3.5 Underlag för skattereduktion

Regeringens förslag: Underlaget för skatte- reduktionen utgörs av sjukersättning och aktivitetsersättning enligt socialförsäkrings- balken som betalats ut under beskattningsåret och som ska tas upp till beskattning enligt inkomstskattelagen.

En utländsk ersättning enligt lagstiftning om social trygghet som betalas ut enligt grunder som är jämförbara med vad som gäller för sjukersättning och aktivitetsersättning ska på begäran av den skattskyldige medräknas i underlaget för skattereduktionen om ersättningen tas upp till beskattning i Sverige.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Skatteverket anför att det inte finns någon uttrycklig reglering om att motsvarande utländska ersättningar ska tas upp

238

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

till beskattning och skatteplikten för dessa				beskattning (11 kap.	30 §	tredje	stycket	sista
inkomster får i stället hävdas med stöd av 10 kap.				meningen IL). Eftersom ersättningen således är
2 § 2 IL. Skatteverket anser vidare att om det nu				skattebefriad bör den heller inte ingå i underlaget
införs en möjlighet till skattereduktion för en				för den nu aktuella skattereduktionen. Det bör
utländsk ersättning bör också en direkt				mot den bakgrunden specificeras att det endast
skattepliktsbestämmelse införas. Srf konsulterna				är sjukersättning och aktivitetsersättning som
anser att det finns en osäkerhet kring vilka				ska tas upp till beskattning enligt inkomstskatte-
utländska ersättningar som ska anses motsvara				lagen som ingår i underlaget.
sjukersättning	respektive aktivitetsersättning,			Enligt 34 kap. 14 § socialförsäkringsbalken ska
vilket kommer kräva ett aktivt handlande från				sjukersättning och	aktivitetsersättning			som
den skattskyldige.				utbetalas från Försäkringskassan samordnas med
				utländsk ersättning. Således ska från inkomst-
				relaterad sjukersättning och aktivitetsersättning
Skälen för regeringens förslag				sådana förmåner räknas av som lämnas till den
				försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som
Sjukersättning och aktivitetsersättning enligt				motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersätt-
socialförsäkringsbalken				ning eller som utgör pension vid invaliditet. Det
Som beskrivits ovan kan sjukersättning och				medför att en enskild får sin sjukersättning eller
aktivitetsersättning utgå dels på garantinivå, dels				aktivitetsersättning minskad på grund av mot-
vara inkomstrelaterad. Ersättningen kan vidare				svarande utländsk förmån. Eftersom underlaget
utgå som hel, tre fjärdedels, halv eller en				utgörs av utbetald sjukersättning eller aktivitets-
fjärdedels ersättning. Mot bakgrund av att				ersättning enligt socialförsäkringsbalken medför
skattereduktionen bör vara så smidig och lätt				det att en utländsk förmån som minskat
som möjligt för såväl den enskilde som				utbetalningen inte medräknas i underlaget för
tillämpande myndigheter bör underlaget för				skattereduktionen. Om den avräknade utländska
skattereduktionen utgöras av den sjukersättning				ersättningen ska beskattas i Sverige bör den dock
och aktivitetsersättning enligt socialförsäkrings-				i vissa fall få räknas med i underlaget.
balken som utbetalats under beskattningsåret.
Det medför t.ex. att en enskild som har halv				Utländsk ersättning som är att jämföra med
sjukersättning och arbetar halvtid kommer att få				sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt
både den nu aktuella skattereduktionen för sin				socialförsäkringsbalken
sjukersättning och jobbskatteavdraget för sina				Det kan finnas situationer när en utländsk
arbetsinkomster. Däremot kan en och samma				förmån, som motsvarar sjukersättning eller
inkomst inte ge rätt till båda skattereduktionerna				aktivitetsersättning	enligt	socialförsäkrings-
(jfr 36 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). I				balken, tas med vid en flytt till Sverige. Det kan
enlighet med kontantprincipen är det sjuk-				också finnas andra situationer när en person som
ersättning och aktivitetsersättning som betalats				är bosatt och skattskyldig i Sverige får utbetalat
ut under det aktuella beskattningsåret som ingår				en förmån som motsvarar sjukersättning eller
i underlaget för skattereduktionen, oavsett				aktivitetsersättning från utlandet. För att upp-
vilken tidsperiod ersättningen avser.				rätthålla likformighet i skattesystemet och av
Den som har sjukersättning eller aktivitets-				rättviseskäl bör en utländsk ersättning enligt
ersättning kan prova att arbeta och fortfarande				lagstiftning om social trygghet och som betalas
ha kvar rätt till sin ersättning utan att den betalas				ut enligt grunder som är jämförbara med vad
ut. Det kallas vilande ersättning. Försäkrings-				som gäller för sjukersättning och aktivitets-
kassan får dock besluta att en försäkrad som				ersättning medräknas i underlaget för den nu
förvärvsarbetar,	när	sjukersättning	eller	aktuella skattereduktionen om den ska tas upp
aktivitetsersättning helt eller delvis har förklarats				till beskattning i Sverige. Att knyta rätten till
vilande, varje månad ska få ett belopp som				skattereduktion till att få specifikt svenska
motsvarar 25 procent av den sjukersättning eller				socialförsäkringsförmåner		som	sjukersättning
aktivitetsersättning som har förklarats vilande				och aktivitetsersättning skulle innebära att
(36 kap. 18 §	socialförsäkringsbalken).		Sådan	personer som uppbär sådana ersättningar
ersättning som betalas ut med stöd av 36 kap.				behandlas förmånligare än personer som uppbär
18 § socialförsäkringsbalken ska inte tas upp till				jämförbara ersättningar från andra länder. Det

239

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skulle medföra en indirekt diskriminering av						mottagaren av ersättningen är bosatt, så kallad
andra länders medborgare som riskerar att						hemviststatsbeskattning. I dessa fall är Sverige
hindra den fria rörlighet för personer som						som källstat förhindrat att beskatta de relevanta
förutsätts enligt fördraget om Europeiska						ersättningarna. Omvänt, om skatteavtalet mellan
unionens funktionssätt och avtalet rörande						Sverige och landet ifrån vilken förmånen betalas
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. En						ut ger det utbetalande landet beskattningsrätten
sådan bestämmelse som den nu aktuella om						till förmånen medför det att det är det
jämställande av svensk och utländsk ersättning						utbetalande landets skatteregler som blir
finns också i 3 § lagen (2008:826) om skatte-						tillämpliga på förmånen. Det bör därför för-
reduktion för kommunal fastighetsavgift.						tydligas att det är utländsk ersättning enligt
Regeringen delar inte de farhågor som Srf						lagstiftning om social trygghet som betalats ut
konsulterna uttryckt kring vilka utländska						enligt grunder som är jämförbara med vad som
ersättningar som ska anses motsvara sjuk-						gäller för sjukersättning och aktivitetsersättning
ersättning respektive aktivitetsersättning. Tvärt-						som efter begäran ska räknas med i underlaget
om anser regeringen att det inte går att						för skattereduktionen om ersättningen tas upp
uttömmande räkna upp vad som kan utgöra en						till beskattning i Sverige.
jämförbar förmån utan att det i stället får						I 10 kap. IL finns grundläggande bestäm-
överlämnas till rättstillämpningen att ytterst						melser för inkomstslaget tjänst. I 10 kap. 2 § IL
avgöra, med beaktande av bl.a. syftet med						definieras i sex punkter vad som, utöver vad som
förmånen. Det bör i förekommande fall vara den						anges i 1 §, avses med tjänst. Av andra punkten
skattskyldiges ansvar att visa att ersättning som						följer att livränta, periodiska understöd eller
vederbörande fått är av sådant slag att den är						liknande periodiska inkomster som inte är
jämförbar med svensk sjukersättning eller						ersättning för avyttrade tillgångar ska behandlas
aktivitetsersättning. Det får vidare anses rimligt						som tjänsteinkomster. Sjätte punkten hänvisar
att det krävs en begäran av den skattskyldige till						till bl.a. 11 kap. 30 § tredje stycket IL. I den
Skatteverket för att den utländska ersättningen						hänvisade bestämmelsen regleras sjukersättning
ska medräknas i underlaget (se vidare nedan						och aktivitetsersättning enligt socialförsäkrings-
under avsnitt Särskilda frågor när det gäller						balken. Frågan uppkommer om det såsom
skatteförfarandet).						Skatteverket föreslagit bör införas ett uttryckligt
						tillägg att även motsvarande utländska ersätt-
Särskilt om beskattning i Sverige						ningar ska tas upp, t.ex. i 11 kap. 30 § tredje
Beskattningsrätten mellan	avtalsslutande stater					stycket IL. Regeringen anser att ett sådant tillägg
regleras i skatteavtal. Sverige har för närvarande						framstår som överflödigt. I 2 kap. 2 § IL anges
skatteavtal med nära 90 länder. Avtalen har i						att de termer och uttryck som används i lagen
huvudsak OECD:s modellavtal som förebild.						omfattar motsvarande utländska företeelser om
Modellavtalet innehåller dock ingen bestämmel-						det inte anges eller framgår av sammanhanget att
se som särskilt reglerar beskattningsrätten för						bara svenska företeelser avses. Andra punkten i
socialförsäkringsförmåner	generellt.			Det	har	10 kap. 2 § IL är inte begränsad till svenska
föranlett Sverige att anta en policy som innebär						företeelser och de utländska inkomster som
att den stat som utbetalar en förmån från						motsvarar sjukersättning och aktivitetsersättning
socialförsäkringssystemet också ska ha primär						enligt socialförsäkringsbalken torde vara att anse
beskattningsrätt till förmånen, så kallad källstats-						som skattepliktiga med stöd av den bestäm-
beskattning. Den svenska policyn bygger på						melsen. Tilläggas kan att det utifrån skatte-
synsättet att inbetalaren skattemässigt får dra av						avtalens synvinkel är oväsentligt med stöd av
de avgifter som finansierat socialförsäkringen i						vilken bestämmelse som motsvarande utländska
källstaten. Eftersom skatteavtal emellertid är						ersättningar är skattepliktiga. Mot den bak-
resultatet av en förhandling mellan staterna, har						grunden anser regeringen att det föreslagna
den svenska policyn inte fått genomslag i alla						tillägget inte behöver genomföras. Rättstillämp-
skatteavtal, med följden att beskattningen av						ningen av frågan kan dock behöva följas.
socialförsäkringsersättningar		inte	är	enhetligt
reglerad i det svenska avtalsnätet. Det finns även						Lagförslag
avtal som innebär att socialförsäkringsersätt-						Förslaget föranleder att en ny paragraf, 67 kap.
ningar endast får beskattas		i	det	land	där	9 b § IL, införs, se avsnitt 3.13.

240

6.3.6 Skattereduktionens storlek

Regeringens förslag: Skattereduktionen knyts till kommunalskattesatsen och prisbasbeloppet. Grundavdraget beaktas inte. För den del av underlaget som inte överstiger 2,53 prisbas- belopp uppgår skattereduktionen till 4,5 procent av underlaget multiplicerat med skattesatsen för kommunal inkomstskatt. För den del av underlaget som överstiger 2,53 prisbasbelopp uppgår skattereduktionen till 2,5 procent av underlaget, multiplicerat med skattesatsen för kommunal inkomstskatt.

De som är obegränsat skattskyldiga bara under en del av beskattningsåret har rätt till skattereduktionen med en tolftedel av den skattereduktion som skulle ha tillgodoförts dem om de varit obegränsat skattskyldiga under hela beskattningsåret, för varje kalendermånad eller del därav under vilken de är obegränsat skattskyldiga. Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock denna begränsning inte tillämpas.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag förutom nivån för bryt- punkten i skattereduktionen. I promemorian föreslås en brytpunkt på 2,45 prisbasbelopp.

Remissinstanserna: Ingen	av	remiss-
instanserna har kommenterat frågan.
Skälen för regeringens förslag:	En	skatte-

reduktion för personer med sjukersättning och aktivitetsersättning kan göras proportionerlig mot nivån av inkomsten, dvs. alla berättigade personer får lika mycket i förhållande till sin sjukersättning och sin aktivitetsersättning. Det finns dock många andra tänkbara utformningar, t.ex. att skattereduktionen endast ges över en viss nivå eller upp till en viss nivå, eller att den varierar på andra sätt i förhållande till olika faktorer. Hur mycket en person betalar i skatt beror på bland annat dennes kommunal- skattesats. Det bedöms därför lämpligt att skattereduktionen knyts till kommunalskatte- satsen, precis som för jobbskatteavdraget för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år. En konsekvens av detta är att skattereduktionen blir större för dem som har högre kommunalskatte- sats och således tas hänsyn till den aktuella

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

personens skattetryck. Till skillnad från jobb- skatteavdraget för de som inte fyllt 65 år vid årets ingång föreslås att den aktuella skatte- reduktionen inte beaktar grundavdraget. Att beakta grundavdraget skulle göra skatte- reduktionen mer komplicerad och mindre förutsägbar för skattskyldiga med flera beskatt- ningsbara inkomster än sjukersättning och aktivitetsersättning. Vidare bör det vid bedömningen av storleken på skattereduktionen beaktas att enskilda med sjukersättning eller aktivitetsersättning på låg eller garantinivå kan antas ha större behov av en skattelättnad än enskilda med sådan ersättning på en högre nivå. Det bedöms därför lämpligt att skatte- reduktionen procentuellt sett är större vid lägre inkomstnivåer.

I promemorian föreslås att nivån för hel sjukersättning på garantinivå, för personer som fyllt 30 år, ska utgöra en brytpunkt i skatte- reduktionen. Då denna nivå är uttryckt i termer av prisbasbelopp bedömdes det som lämpligt att även skattereduktionen utformas i termer av prisbasbelopp. Skattereduktionen kommer med en sådan utformning att till viss del följa den allmänna prisutvecklingen. Regeringen delar denna bedömning. I denna proposition föreslås, under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, att aktuell nivå höjs från 2,45 prisbasbelopp till 2,53 pris- basbelopp fr. o.m. den 1 juli 2018. Därför föreslås här att skattereduktionen för sjukersättning och aktivitetsersättning ska uppgå till 4,5 procent av underlaget för den del av underlaget som inte överstiger 2,53 prisbas- belopp, multiplicerat med den kommunala inkomstskattesatsen, och att den uppgår till 2,5 procent av den del av underlaget som över- stiger 2,53 prisbasbelopp, multiplicerat med skattesatsen för kommunal inkomstskatt.

För såväl grundavdraget (63 kap. 4 § IL) som jobbskatteavdraget (67 kap. 9 § IL) fördelas skattereduktionen efter den tid den skatt- skyldige varit obegränsat skattskyldig i Sverige. Dock gäller att om en begränsat skattskyldig har sin förvärvsinkomst uteslutande eller så gott som uteslutande från Sverige, ska skattereduktionen tillgodoräknas som om han varit obegränsat skattskyldig hela året. Det bedöms lämpligt att ha en liknande reglering vad gäller skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitets- ersättning.

241

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Lagförslag

Förslaget föranleder att två nya paragrafer, 67 kap. 9 c och 9 d §§ IL, införs, se avsnitt 3.13.

enligt inkomstskattelagen i stället för SINK kommunal inkomstskatt.

Med anledning av att den nya skatte- reduktionen endast ska avräknas mot kommunal inkomstskatt bör en hänvisning även göras i

6.3.7 Hur skattereduktionen ska räknas av lagen (1986:486) om avräkning av utländsk skatt.

Regeringens förslag:	Skattereduktionen	för
sjukersättning och	aktivitetsersättning	ska

räknas av efter skattereduktion för sjöinkomst, allmän pensionsavgift och arbetsinkomst men före skattereduktion för underskott av kapital, hushållsarbete och mikroproduktion av förnybar el. Skattereduktionen för sjukersättning och aktivitetsersättning ska räknas av mot kommunal inkomstskatt. En hänvisning till skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitets- ersättning görs i lagen (1986:468) om avräkning av utländsk skatt.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen av remiss- instanserna har berört frågan särskilt.

Skälen för regeringens förslag: I 67 kap. 2 § första stycket IL föreskrivs i vilken ordning de olika skattereduktionerna ska göras. Skatte- reduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatte- avdrag), underskott av kapital, hushållsarbete och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnda ordning. Den nu aktuella skatte- reduktionen kan närmast jämföras med jobbskatteavdraget och bör därför föras in i ordningen direkt efter jobbskatteavdraget. Den hamnar därmed före skattereduktionerna för underskott av kapital, hushållsarbete och mikroproduktion av förnybar el.

Av 67 kap. 2 § andra stycket IL framgår att skattereduktion som huvudregel räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt, mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift. Jobbskatteavdraget räknas dock endast av mot kommunal inkomstskatt. På motsvarande vis bör den nya skattereduktionen endast räknas av mot kommunal inkomstskatt. Som nämnts ovan betalar även en person som väljer att beskattas

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 67 kap. 2 § första och andra styckena inkomstskattelagen, se avsnitt 3.13 och 2 kap. 10 § lagen om avräkning av utländsk skatt, se avsnitt 3.4.

6.3.8 Särskilda frågor när det gäller skatteförfarandet

Regeringens förslag: Skattetabellerna som ligger till grund för preliminärskatteavdrag ska ta hänsyn till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning som betalas ut av Försäkringskassan.

Den som begär att utländsk ersättning ska medräknas i underlaget för skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning ska lämna uppgift om underlaget för skattereduktionen i inkomstdeklarationen.

Regeringens bedömning: Det behövs inga ytterligare lagändringar för att Skatteverket ska få tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna beräkna skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitets- ersättning.

Promemorians förslag och bedömning:

Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att skattetabellerna även ska ange skatteavdraget för den som inte har rätt till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning.

Remissinstanserna: Skatteverket anser att det saknas behov av att särskilt reglera hur skatte- avdrag ska göras för personer som inte har rätt till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning. Skattetabellernas utform- ning i övrigt bör vara tillräcklig för att täcka in hur skatteavdrag ska göras i dessa fall.

Pensionsmyndigheten lyfter fram behovet av information till den grupp som berörs av förslaget som innebär att Skatteverket kan ta bort kolumn 4 i skattetabellen. Övriga remiss-

242

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
instanser har inte haft något att invända mot			den preliminära skatten är att den ska stämma
förslaget eller bedömningen			överens med den slutliga skatten.
			I likhet med vad som gäller för jobbskatte-
			avdraget och det förhöjda grundavdraget för
Skälen för regeringens förslag och bedömning			personer över 65 år bör den nu föreslagna skatte-
			reduktionen beaktas redan vid preliminärskatte-
Skatteförfarandet			avdraget. Systemet bör vara så smidigt och lätt
Förfarandet vid uttag av skatter och avgifter			som möjligt för den enskilde. Bestämmelserna
regleras	i skatteförfarandelagen	(2011:1244),	om allmänna skattetabeller bör därför ändras så
förkortad SFL. I lagen finns bl.a. bestämmelser			att de grundas även på att mottagaren kommer
om skyldighet att göra skatteavdrag och			att medges skattereduktion för sjukersättning
skyldigheter att lämna kontrolluppgifter och			och aktivitetsersättning. Enbart sådan sjuk-
inkomstdeklaration.			ersättning och aktivitetsersättning som betalas ut
			av Försäkringskassan enligt socialförsäkrings-
Skatteavdrag – skattetabell			balken och som ska tas upp till beskattning bör
Av 8 kap. 1 § SFL framgår att preliminär skatt			dock beaktas (se avsnitt 6.3.5). Att skatte-
ska betalas för beskattningsåret med belopp som			tabellerna ska grundas på att mottagaren
så nära som möjligt kan antas motsvara den			kommer att medges skattereduktion innebär att
slutliga skatten för samma år. Den preliminära			skattereduktionen kommer att beaktas när För-
skatten ska betalas enligt särskild debitering eller			säkringskassan gör skatteavdrag för preliminär
genom	skatteavdrag (8 kap. 2 § SFL). Skatte-		skatt vid varje utbetalning.
avdrag ska göras av den som betalar ut ersättning			Det är Skatteverket som fastställer allmänna
för t.ex. arbete enligt bestämmelserna i 10 kap.			skattetabeller (3 kap. 5 § skatteförfarandeför-
SFL (8 kap. 4 § SFL).			ordningen [2011:1261], förkortad SFF). I dag
Den som betalar ut ersättning för t.ex. arbete			finns sex kolumner i de allmänna skatte-
som är skattepliktigt enligt inkomstskattelagen			tabellerna. Regleringen ovan innebär att ytter-
ska göra skatteavdrag. Skatteavdrag ska göras vid			ligare en kolumn måste skapas i de allmänna
varje tillfälle då utbetalning sker		(10 kap. 2 §	skattetabellerna. Enligt uppgift från Skatteverket
SFL). Skatteavdrag ska enligt huvudregeln göras			är detta inte möjligt inom ramen för gällande
från kontant ersättning för arbete. Av 10 kap. 3 §			skattetabellsutformning, utan skulle kräva stora
SFL följer att skatteavdrag ska göras från bl.a.			systemtekniska ändringar. Kolumn 4 i skatte-
sjukersättning och aktivitetsersättning.			tabellen avser löner, arvoden och liknande
Av 11 kap. 17 § SFL framgår att skatteavdrag			ersättningar till den som är född 1937 eller
som huvudregel ska göras enligt en allmän			tidigare då allmän pensionsavgift inte ska betalas.
skattetabell i fråga om sådan ersättning som			Inkomsten ger dock rätt till jobbskatteavdrag.
utgör mottagarens huvudinkomst. I 12 kap. 1 §			Aktuell grupp som ska tillämpa den kolumnen
SFL anges att allmänna och särskilda skatte-			torde vara begränsad. För den gruppen skulle i
tabeller ska fastställas för varje kalenderår. Vad			stället skatteavdrag kunna göras enligt en annan
de allmänna skattetabellerna ska grundas på			kolumn (i många inkomstintervall torde det vara
anges i 12 kap. 3 § SFL. Där anges att skatte-			fråga om samma beloppsmässiga skatteavdrag).
tabellerna bl.a. ska grundas på att mottagaren			Vid behov finns också en möjlighet att ansöka
kommer att medges skattereduktion för allmän			om jämkning av skatteavdrag hos Skatteverket.
pensionsavgift och arbetsinkomst (jobbskatte-			För att undvika större ändringar av skattetabells-
avdrag) enligt 67 kap. 4–9 §§ IL. De allmänna			utformningen, som har funnits sedan lång tid
skattetabellerna ska också ange skatteavdraget			tillbaka, föreslår regeringen vissa ändringar av
för den som inte är skyldig att betala allmän			12 kap. 3 § SFL. Ändringarna innebär förenklat
pensionsavgift och för den som inte har rätt till			att Skatteverket kan ta bort kolumn 4 i skatte-
jobbskatteavdrag.			tabellen. Såsom Pensionsmyndigheten lyfter fram
Ett beslut om ändring av preliminär A-skatt			är det lämpligt att Skatteverket informerar den
(jämkning), innebär att arbetsgivaren ska göra			gruppen som berörs av förslaget.
ett lägre eller högre avdrag för skatt än vad som			I promemorian föreslås att skattetabellerna
framgår av skattetabellen. Syftet med att jämka			även ska ange skatteavdraget för den som inte
			har rätt till skattereduktion för sjukersättning

243

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och aktivitetsersättning. Förslaget ovan om att skattetabellerna ska grundas på att mottagaren kommer att medges skattereduktion för sjuk- ersättning och aktivitetsersättning innebär att skattereduktionen kommer att beaktas vid skatteavdrag avseende alla sådana utbetalningar. Regeringen anser därför, i likhet med Skatte- verket, att det saknas behov av att särskilt reglera hur skatteavdrag ska göras för personer som inte har rätt till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning.

Kontrolluppgiftsskyldighet

Kontrolluppgifter ska lämnas för varje kalenderår och ska som huvudregel ha kommit in till Skatteverket senast den 31 januari närmast följande kalenderår (24 kap. 1 § SFL). Alla kontrolluppgifter ska innehålla bl.a. nödvändiga identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och den som kontrolluppgiften lämnas för samt uppgift om skatteavdrag (24 kap. 4 § SFL). Den som är skyldig att lämna kontrolluppgift ska som huvudregel senast samma datum informera den som uppgiften avser om de uppgifter som har lämnats i kontrolluppgiften (34 kap. 3 § första stycket SFL).

I 15 kap. SFL, som är av intresse för detta lagstiftningsarbete, finns bestämmelser om kontrolluppgift om intäkt i inkomstslaget tjänst. Kontrolluppgiften ska enligt huvudregeln lämnas av den som har gett ut ersättningen eller förmånen (15 kap. 4 § SFL). Det innebär att både arbetsgivare och myndigheter, liksom andra pensions- och försäkringsutbetalare, omfattas av reglerna. I kontrolluppgiften ska uppgift lämnas om bl.a. värdet av den ersättning eller förmån som har getts ut (15 kap. 9 § SFL). Kontroll- uppgift ska lämnas om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst (15 kap. 2 § första stycket SFL). Kontrolluppgift ska inte lämnas om ersättningen eller förmånen är skattefri av någon annan anledning än för- hållandena hos mottagaren och inte heller är av- giftspliktig enligt socialavgiftslagen (2000:980). Aktuell kontrolluppgift ska även lämnas för begränsat skattskyldiga (23 kap. 2 § SFL).

Av 11 kap. 30 § tredje stycket IL följer att sjukersättning och aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken ska tas upp i inkomst- slaget tjänst. Sådan ersättning som anges i 36 kap. 18 § socialförsäkringsbalken ska dock inte tas upp i inkomstslaget tjänst, dvs. ersättning som betalas ut till en försäkrad när

sjukersättning eller aktivitetsersättning helt eller delvis har förklarats vilande. Sådan ersättning ska inte heller ingå i underlaget för skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitets- ersättning (se avsnitt 6.3.5).

Försäkringskassan lämnar således redan i dag kontrolluppgifter om sådan sjukersättning och aktivitetsersättning som ska ingå i underlaget för aktuell skattereduktion. För att Skatteverket ska kunna beräkna skattereduktionen behöver Skatteverket få uppgiften om utbetald sjuk- ersättning och aktivitetsersättning särredovisad i kontrolluppgiften. I 22 kap. 3 § SFF anges bl.a. att Skatteverket får fastställa formulär enligt skatteförfarandelagen och skatteförfarandeför- ordningen. I 22 kap. 4 § SFF anges att Skatte- verket får meddela ytterligare föreskrifter om verkställighet. Några ytterligare åtgärder behöver således inte vidtas i lag för att Skatteverket ska få tillgång till relevant information i detta avseende.

Ett nytt system med uppgifter på individnivå, dvs. per betalningsmottagare, i arbetsgivardekla- rationen i stället för i en kontrolluppgift kommer att införas stegvis från och med den 1 juli 2018. För uppgiftsskyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikraftträdandet har fler än 15 anställda, ska bestämmelserna tillämpas från och med den 1 juli 2018. För övriga uppgiftsskyldiga ska bestämmelserna tillämpas från och med den 1 januari 2019. De nya bestämmelserna innebär bl.a. att en arbets- givardeklaration för varje betalnings-mottagare ska innehålla uppgift om bl.a. den ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatte- avdrag för och skatteavdragets belopp (prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256, SFS 2017:387).

Uppgiftsskyldighet i inkomstdeklarationen

I 31 kap. SFL finns bestämmelser om vad en inkomstdeklaration ska innehålla. Skatteverket ska före den 15 april året efter utgången av beskattningsåret underrätta fysiska personer och dödsbon som kan antas vara deklarations- skyldiga om bl.a. de kontrolluppgifter som har kommit in till Skatteverket som underlag för bl.a. beslut om slutlig skatt (31 kap. 4 § SFL).

Den som begär skattereduktion för hushålls- arbete och mikroproduktion av förnybar el ska lämna uppgift om underlaget för skatte- reduktionen i inkomstdeklarationen. Även vissa andra uppgifter ska lämnas i deklarationen för att

244

Skatteverket ska kunna göra skattereduktionen (31 kap. 33 och 33 a §§ SFL).

I avsnitt 6.3.5 föreslås att en utländsk ersättning som enligt lagstiftning om social trygghet betalas ut enligt grunder som är jämför- bara med vad som gäller för sjukersättning och aktivitetsersättning på begäran av den skattskyldige ska medräknas i underlaget för skattereduktionen om ersättningen tas upp till beskattning i Sverige. Utländska utbetalare av sådana ersättningar kan inte antas komma att lämna kontrolluppgifter enligt 15 kap. SFL till Skatteverket eller göra avdrag för preliminär skatt från sådan ersättning.

En värdepapperscentral som hör hemma i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet än Sverige, och inte bedriver verksamhet från ett fast driftställe i Sverige, ska i vissa fall ge in ett åtagande till Skatteverket om att göra skatteavdrag och att lämna kontroll- uppgift (10 kap. 22 § och 23 kap. 8 § SFL). Att på motsvarande sätt reglera att utländska utbetalare av ersättningar som är jämförbara med sjukersättning och aktivitetsersättning skulle göra skatteavdrag (där aktuell skattereduktion beaktas) och lämna kontrolluppgift om utbetald ersättning och skatteavdrag till Skatteverket i syfte att förenkla för den enskilde betalnings- mottagaren som har rätt till en skattereduktion är inte en rimlig åtgärd. För att Skatteverket ska kunna beräkna skattereduktionen i dessa fall föreslår regeringen i stället att den som begär skattereduktion för en utländsk ersättning som är jämförbar med sjukersättning och aktivitets- ersättning ska lämna uppgift om underlaget för skattereduktionen i sin inkomstdeklaration.

Beslut om slutlig skatt

Skatteverket ska för varje beskattningsår besluta om slutlig skatt på grundval av uppgifter som har lämnats i en inkomstdeklaration, kontroll- uppgifter och vad som i övrigt har kommit fram vid utredning och kontroll (56 kap. 2 § SFL).

I ett beslut om slutlig skatt ska Skatteverket fastställa underlag för att ta ut skatt eller avgift och bestämma storleken på skatter och avgifter (56 kap. 3–6 §§ SFL). I beslut om slutlig skatt ska Skatteverket utöver de skattereduktioner som ska göras enligt inkomstskattelagen även göra de skattereduktioner som enligt andra lagar gäller för beskattningsåret (56 kap. 7 § SFL).

Efter att ett beslut om slutlig skatt har fattats ska Skatteverket göra en slutskatteberäkning,

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

dvs. beräkna om den som beslutet gäller ska betala skatt eller tillgodoräknas skatt (56 kap. 9 § SFL). Skatteverket ska senast den 15 december efter beskattningsårets utgång skicka ett besked om den slutliga skatten och resultatet av slutskatteberäkningen till fysiska personer och dödsbon (56 kap. 10 § första stycket SFL).

Ett besked om slutlig skatt ska enligt 13 kap. 6 § SFF innehålla uppgifter om fastställd och beskattningsbar förvärvsinkomst, inkomst av kapital, storleken på de skatter och avgifter som anges i 56 kap. 6 § SFL, summan av gjorda skattereduktioner enligt 56 kap. 7 § SFL och pensionsgrundande inkomst. Summan av bl.a. gjorda skattereduktioner enligt inkomstskatte- lagen ska således anges i beslutet om slutlig skatt.

Skatteverket redovisar i dag varje skatte- reduktion för sig (med ett belopp) i beslutet om slutlig skatt. Det innebär att de enskilda posterna blir offentliga. Om beslutet om slutlig skatt även skulle innehålla uppgift om att den enskilde har fått skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning med ett visst belopp, skulle uppgifter om den enskildes hälsotillstånd röjas på ett sätt som den enskilde eller någon närstående till denne eventuellt skulle kunna lida men av. En sådan ordning är inte lämplig.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 12 kap. 3 § och 31 kap. 1 § SFL, samt att en ny paragraf, 31 kap. 33 b § SFL, införs, se avsnitt 3.19.

6.3.9 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018. Ändringarna i inkomst- skattelagen tillämpas första gången på sjukersättning och aktivitetsersättning som betalas ut efter den 31 december 2017. Ändringarna i lagen om avräkning av utländsk skatt tillämpas första gången på beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017. Ändringarna i skatteförfarandelagen avseende de allmänna skattetabellerna tillämpas första gången på beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017.

245

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Den nya uppgiftsskyldigheten i inkomst- deklarationen tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2018.

minska statens skatteintäkter med 0,48 miljarder kronor årligen från och med 2018.

Effekter för enskilda

Uppskattningsvis kommer ca 310 000 personer

Promemorians förslag överensstämmer med

att ha inkomst i form av sjukersättning eller

aktivitetsersättning 2018. Den föreslagna skatte-

regeringens.

reduktionen

medför att skatteuttaget minskar

Remissinstanserna: Försäkringskassan

för dessa personer. Hur stor minskningen blir

bedömer att

den

1 januari

2018

är en

möjlig

beror på storleken på ersättningen och

införandetidpunkt. Inga remissinstanser i övrigt

kommunalskattesatsen. Baserat på 2018 års

har kommenterat frågan om ikraftträdande- och

prisbasbelopp,

kommunalskattesatser

och

övergångsbestämmelser.

garantinivåer vid årets ingång beräknas skatte-

Skälen för regeringens förslag:

Ändringarna

sänkningen bli 1 611 kronor per år vid genom-

bör träda i kraft snarast möjligt, vilket är den

snittlig kommunalskattesats för personer som

1 januari 2018.

För

att få

en enkel start

på

fyllt

30 år

och

som

har ersättning på hel

systemet med den nya skattereduktionen är det

garantinivå (se tabell 6.7). För personer som har

lämpligt att låta

utbetalningsdatumet, och inte

högsta möjliga ersättning, och genomsnittlig

t.ex. dagar

eller

perioder

som

omfattas

av

kommunalskattesats, beräknas skattesänkningen

utbetalningen,

vara

avgörande

för

vilka

bli 2 512 kronor per år.

ersättningar

som

skattereduktionen ska

börja

För personer som erhåller transfereringar som

tillämpas på. Skattereduktionen

ska

därför

bestäms utifrån inkomst efter skatt, t.ex.

tillämpas för

första

gången

för

sjukersättning

försörjningsstöd

och

särskilt

bostadstillägg,

och aktivitetsersättning som betalas ut efter den

kommer den föreslagna skattereduktionen att

31 december 2017. Det kan medföra att sjuk-

medföra att dessa transfereringar minskar.

ersättning eller aktivitetsersättning som betalas

Inspektionen

för

socialförsäkringen

efterfrågar

ut för förfluten

tid

inkluderas.

Det

är

t.ex.

en

konsekvensbeskrivning

av

hur

dessa

möjligt att

vid

en

ny ansökan

bli

beviljad

ekonomiska stöd förändras för berörda

ersättning retroaktivt från och med tre månader

personer. För personer som är i fortsatt behov av

före ansökningsmånaden (33 kap.

14 §

social-

dessa stöd trots skattereduktionen kommer den

försäkringsbalken). En om- eller överprövnings-

disponibla inkomsten inte att öka. Sammantaget

process kan också medföra att en utbetalning

uppskattas de totala utbetalningarna av dessa

som sker efter den 31 december 2017 omfattar

stöd minska i liten utsträckning i förhållande till

tidigare perioder. I enlighet

med

kontantprin-

minskningen

av

skatteintäkterna

av

den

cipen samt av administrativa och förenklingsskäl

föreslagna

skattereduktionen.

Avgifter

som

finns det dock anledning att inte skapa speciella

bestäms av inkomst efter skatt, t.ex. avgift för

regler för dessa och liknande situationer. Ikraft-

omsorg, kan också komma att öka, vilket kan

och övergångsbestämmelserna

i

lagen

om

innebära att den disponibla inkomsten efter

avräkning av utländsk skatt bör av samma skäl

dessa

avgifter

inte ökar eller ökar i mindre

utformas på liknande sätt.

utsträckning för berörda personer.

Ändringarna i skatteförfarandelagen avseende

de allmänna skattetabellerna tillämpas första

gången på beskattningsår som börjar efter den

31 december

2017. Den nya uppgiftsskyldig-

heten i inkomstdeklarationen tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2018.

6.3.10 Konsekvensanalys

Offentligfinansiella effekter

Att införa den föreslagna skattereduktionen för sjukersättning och aktivitetsersättning beräknas

246

Tabell 6.7 Skattesänkning 2018 enligt förslaget om skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning vid olika ersättnings- och kommunalskattenivåer

Kronor per år

		Kommunalskattesats
		Lägsta	Medel	Högsta
	Ersättning	29,19	32,12	35,15
Hel garantinivå
Innan 21 år	97 825	1 284	1 413	1 547
Mellan 21 och 23 år	100 100	1 314	1 446	1 583
Mellan 23 och 25 år	102 375	1 344	1 479	1 619
Mellan 25 och 27 år	104 650	1 374	1 512	1 655
Mellan 27 och 29 år	106 925	1 404	1 545	1 691
Mellan 29 och 30 år	109 200	1 434	1 578	1 727
Från och med 30 år	111 475	1 464	1 611	1 763
1/4 av hel garantinivå
(över 30 år)	27 868	366	402	440
1/2 av hel garantinivå
(över 30 år)	55 737	732	805	881
3/4 av hel garantinivå
(över 30 år)	83 606	1 098	1 208	1 322
Högsta inkomstrelaterade
ersättning	220 788	2 283	2 512	2 749
Andra exempel	125 000	1 584	1 743	1 907
	150 000	1 766	1 943	2 127
	175 000	1 949	2 144	2 347
	200 000	2 131	2 345	2 566

Anm.: Beloppen är beräknade med 2018 års prisbasbelopp (45 500 kronor), garantinivåer vid årets ingång och kommunalskattesatserna för 2017. Källa: Egna beräkningar.

Fördelningseffekter

Personer med sjukersättning eller aktivitets- ersättning finns över hela inkomstfördelningen, om än med en tyngdpunkt i den nedre delen av inkomstfördelningen. I genomsnitt har personer med sjukersättning högre inkomster än personer med aktivitetsersättning då de i större ut- sträckning varit yrkesaktiva och därmed i större utsträckning har inkomstrelaterad ersättning. I genomsnitt innebär den föreslagna skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitets- ersättning att den ekonomiska standarden, beräknat på hela befolkningen, ökar med 0,02 procent. Ökningen är större i den nedre delen av inkomstfördelningen än i den övre. I den lägsta inkomstgruppen ökar den ekonomiska standarden med 0,11 procent och i

den högsta	inkomstgruppen	är	ökningen
0,01 procent	(se diagram 6.4).	För	dem som

berörs av skattereduktionen är förändringen större. I den lägsta inkomstgruppen ökar den ekonomiska standarden med 1 procent och i den högsta med 0,1 procent.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Diagram 6.4 Procentuell förändring av ekvivalerad disponibel inkomst och antal berörda till följd av förslaget om skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersätt- ning, i olika inkomstgrupper (från låg till hög inkomst) 2018

Procent									Antal
1,2									120000
					Samtliga
1					Berörda				100000
					Antal berörda (höger axel)
0,8									80000
0,6									60000
0,4									40000
0,2									20000
0									0
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

Anm.: Ekvivalerad disponibel inkomst, som är ett mått på ekonomisk standard, är hushållets totala disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda. Alla i ett hushåll har samma ekonomiska standard. Berörda individer är de som tillhör ett hushåll vars disponibla inkomst ändras till följd av förslaget.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Jämställdhetsanalys

Fler kvinnor än män berörs av en skatte- reduktion för sjukersättning och aktivitets- ersättning. Totalt sett är det omkring 190 000 kvinnor och 140 000 män som berörs av förslaget (se diagram 6.5). Bland de berörda ökar den individuella disponibla inkomsten något mer för män (0,9 procent) än för kvinnor (0,8 procent). Det förklaras av att den genom- snittliga inkomsten hos dem som har sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning är lägre för män än för kvinnor. Sett till befolkningen som helhet blir effekten på den individuella disponibla inkomsten däremot större för kvinnor (0,03 procent) än för män (0,02 pro- cent). Det förklaras av att fler kvinnor än män berörs av förslaget. Förslaget bedöms därför bidra till att öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

247

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Diagram 6.5 Procentuell förändring av individuell disponibel inkomst och antal berörda till följd av förslaget om skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning, kvinnor och män 20 år eller äldre, 2018

Procent					Antal
1					250000
0,9		Samtliga	Berörda	Antal berörda
0,8					200000
0,7
0,6					150000
0,5
0,4					100000
0,3
0,2					50000
0,1
0					0
	Kvinnor			Män
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Effekter för sysselsättning och arbetade timmar

Vissa remissinstanser anför, liksom även anges i promemorian, att en skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning medför att den ekonomiska drivkraften att arbeta minskar. För att beviljas sjukersättning ska dock arbetsförmågan vara stadigvarande nedsatt på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning. Detta begrepp innebär att nedsättningen bedöms bestå för all överskådlig framtid (prop. 2007/08:136). Flertalet av mottagarna av sjuk- ersättning står därmed långt från arbets- marknaden och deras sysselsättningsstatus väntas inte i nämnvärd utsträckning påverkas av skattereduktionen. Mottagarna av aktivitets- ersättning kan stå närmare arbetsmarknaden och en skattereduktion kan få en mycket begränsad inverkan på sysselsättningen bland dessa. Möjligheterna för personer med både sjuk- ersättning och aktivitetsersättning att prova att arbeta eller studera med vilande ersättning har dock utökats under de senaste åren. Möjligheterna att behålla en del av ersättningen har också utökats. Även med en skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning är den ekonomiska vinsten för individen av att återgå i arbete eller av utökad arbetstid fortsatt stor.

Arbetsförmedlingen och Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering anför i sina remissvar att effekterna av skatte- reduktionen på arbetsutbudet och syssel- sättningen är begränsade respektive inte stora. Sammantaget bedömer regeringen att effekterna av skattereduktionen på arbetsutbudet och sysselsättningen är försumbara.

Effekter för företag och myndigheter m.fl.

Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser för företag. De myndigheter som främst berörs av förslaget är Skatteverket och Försäkringskassan.

Det har framkommit att Försäkringskassan lämnar kontrolluppgifter över utbetald sjuk- ersättning och aktivitetsersättning på blankett KU 18 som gäller pensions- och försäkrings- utbetalare m.fl. och det finns även möjlighet att lämna uppgifterna elektroniskt. Det finns redan ersättningskoder, uppdelade på inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning (kod 120) och sjukersättning och aktivitetsersättning på garantinivå (kod 403). Införande av en skatte- reduktion för sjukersättning och aktivitetser- sättning kommer dock medföra att Skatteverket behöver utveckla och anpassa sina it-system och uppdatera blanketter och information. Kost- naderna för dessa engångsåtgärder beräknas till 584 000 kronor. De därefter årligt löpande kostnader som uppstår på grund av den nya skattereduktionen bedöms vara marginella. Tillkommande kostnader för förslaget ska hanteras inom Skatteverkets befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget påverkar inte förmånssystemet för sjukersättning och aktivitetsersättning men Försäkringskassan kommer behöva göra justeringar i sitt utbetalningssystem, vilket bedöms kunna kosta mellan en och tre miljoner kronor. Därutöver tillkommer kostnader för uppdatering av styrande och stödjande dokument samt interna och externa infor- mationsinsatser. Kostnaderna för dessa bedöms understiga en miljon kronor. Tillkommande kostnader på grund av förslaget för Försäkrings- kassan ska, liksom för Skatteverket, hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget innebär att det införs en ny skattereduktion som kan bli föremål för domstolsprövning. Rätten till skattereduktion och reduktionens storlek kommer i de flesta fall att vara beroende av sjukersättning och aktivitetsersättning som betalats ut av För- säkringskassan, vilken Skatteverket kommer att få kontrolluppgift om. De frågor som skulle kunna aktualiseras i domstol bör därför främst vara frågor kring erhållna utländska ersättningar och frågor huruvida en begränsat skattskyldig uppfyller kriteriet att det sammanlagda överskottet av förvärvsinkomster uteslutande eller så gott som uteslutande utgörs av

248

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

inkomster som ska beskattas i Sverige. Sådana frågor antas bli mycket ovanliga. Antalet överklaganden kan också förväntas bli få. De ökade kostnaderna reglerna kan innebära för domstolarna är således marginella och ryms därför inom befintliga ekonomiska ramar.

oavsett var någonstans i världen som inkoms- terna kommer ifrån (3 kap. 8 § IL). Den som är begränsat skattskyldig är skattskyldig endast för vissa särskilda inkomster med speciellt stark anknytning till Sverige (3 kap. 18–19 a §§ IL). För begränsat skattskyldiga finns också bestäm- melser om ytterligare skattskyldighet i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utom- lands bosatta (förkortad SINK), lagen

6.4 Höjd särskild inkomstskatt för (1991:591) om särskild inkomstskatt för utom-

utomlands bosatta

6.4.1 Ärendet och dess beredning

Finansdepartementet har tagit fram promemo- rian Höjd särskild inkomstskatt för utomlands bosatta (mars 2017) med förslag om att den särskilda inkomstskatten för utomlands bosatta ska höjas från 20 till 25 procent. En samman- fattning av promemorian finns i bilaga 6, av- snitt 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6, avsnitt 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6, avsnitt 3. En sammanställning av re- missyttrandena finns tillgänglig i Finansdeparte- mentet (Fi2017/01368/S1).

Lagrådet

Förslaget om höjd särskild inkomstskatt för utomlands bosatta är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande.

6.4.2 Bakgrund

Gällande rätt

Sveriges beskattningsrätt avgränsas genom att man skiljer mellan obegränsat och begränsat skattskyldiga. Bestämmelser om vilka fysiska personer som är obegränsat respektive begränsat skattskyldiga finns i 3 kap. 3–7 och 17 §§ inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL.

Obegränsat skattskyldig är huvudsakligen

(a) den som är bosatt i Sverige, (b) den som sta- digvarande vistas i Sverige eller (c) den som har väsentlig anknytning till Sverige och som tidigare har varit bosatt här (3 kap. 3 § IL). Begränsat skattskyldig är i huvudsak den som inte är obegränsat skattskyldig (3 kap. 17 § IL).

Den som är obegränsat skattskyldig är, som huvudregel, skattskyldig för alla sina inkomster

lands bosatta artister m.fl. och kupongskatte- lagen (1970:624).

Inkomster från arbete i Sverige och vissa andra inkomster, som uppbärs av fysiska perso- ner som är bosatta utomlands (med undantag för artister och idrottsmän), beskattas enligt lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Med bosatt utomlands avses en fysisk person som är begränsat skattskyldig enligt inkomst- skattelagen (2 § SINK). De inkomster som omfattas av lagen är bl.a.

– lön och förmåner som har utgått av anställ- ning hos svenska staten, svensk kommun eller svenskt landsting eller, i den mån in- komsten har förvärvats genom verksamhet i Sverige, av annan anställning,

– styrelsearvode och liknande ersättning från bl.a. svenskt aktiebolag, oavsett var verk- samheten har utövats,

– inkomstgrundande ålderspension, garanti- pension, efterlevandepension, sjukersätt- ning och aktivitetsersättning (till den del det totala beloppet av dessa inkomster för varje kalendermånad överstiger en tolftedel av 0,77 prisbasbelopp),

– pension på grund av anställning hos svenska staten, svensk kommun eller svenskt lands- ting,

– tjänstepension, om förmånen utgår på grund av förutvarande tjänst och den tidi- gare verksamheten huvudsakligen har ut- övats i Sverige, och

– sjöinkomst med viss svensk anknytning (5 § SINK).

Särskild inkomstskatt tas ut med 20 procent av de skattepliktiga inkomsterna, med undantag för sjöinkomst där skattesatsen är endast 15 procent (7 § SINK). Den skattskyldige får inte göra några avdrag från inkomsterna. Inte heller får skattereduktion räknas av mot skatten. Den

249

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skattskyldige behöver inte deklarera inkomster-		inhämtade förhandsavgörande från EU-dom-
na, eftersom skatten är definitiv.		stolen (se EU-domstolens dom den 19 novem-
Skatteverket beslutar om skatt för en fysisk		ber 2015 i mål nr C–632/13, Hilkka Hirvonen).
person ska tas ut enligt lagen om särskild in-		EU-domstolen framhöll att en utomlands bosatt
komstskatt för utomlands bosatta (13 kap. 1 §		person som beskattas enligt lagen om särskild in-
skatteförfarandelagen [2011:1244], nedan för-		komstskatt för utomlands bosatta i allmänhet
kortad SFL).		beskattas lindrigare än vad som gäller för en i
I vissa fall kan det vara till fördel för den		Sverige bosatt person med motsvarande inkoms-
skattskyldige att beskattas enligt inkomstskat-		ter. Vidare framhöll EU-domstolen att just
telagen. Det finns därför möjlighet för den skatt-		denna omständighet skiljer omständigheterna i
skyldige att begära att få sina inkomster beskat-		målet från de omständigheter som förelåg i EU-
tade enligt inkomstskattelagen i stället för enligt		domstolens dom den 18 mars 2010 i mål
lagen om särskild inkomstskatt för utomlands		C-440/08, Gielen. Det sistnämnda målet gällde
bosatta (4 § SINK jämförd med 3 kap.18 § första		skattebestämmelser för utomlands bosatta per-
stycket 1 IL). Om den skattskyldige har valt att		soner som i sig var diskriminerande jämfört med
beskattas	enligt inkomstskattelagen sker	bestämmelserna för i landet bosatta personer.
beskattning enligt en för riket genomsnittlig		Den möjlighet som stod till förfogande för
kommunal skattesats (65 kap. 4 § andra stycket		utomlands bosatta personer att välja att i stället
IL). Vid högre inkomster tillkommer även statlig		omfattas av samma bestämmelser som för i
inkomstskatt. Den skattskyldige har rätt till av-		landet bosatta personer uteslöt inte de diskrimi-
drag för kostnader i inkomstslaget tjänst enligt		nerande effekterna. EU-domstolen ansåg i mål
vanliga regler i inkomstskattelagen. Om den		nr C–632/13 att det är förenligt med EU-rätten
skattskyldiges överskott av förvärvsinkomster i		att inte medge utomlands bosatta personer –
Sverige och i andra länder, uteslutande eller så		som får merparten av sina inkomster från käll-
gott som uteslutande, utgörs av överskott av för-		staten och som har valt systemet med källskatt –
värvsinkomster i Sverige har den skattskyldige		samma avdragsmöjligheter som de som medges i
dessutom rätt till bl.a. allmänna avdrag, grund-		Sverige bosatta personer. Detta eftersom den
avdrag och jobbskatteavdrag (62 kap. 9 §, 63 kap.		sammanlagda skattebelastningen för utomlands
2 § och 67 kap. 5 § IL). Med uttrycket uteslutan-		bosatta personer inte är högre än för bosatta per-
de eller så gott som uteslutande avses 90–95 pro-		sonerna i Sverige. Högsta förvaltningsdomstolen
cent upp	till 100 procent (prop. 1999/2000:2	konstaterade att en utomlands bosatt person,
del 1 s. 504).		som har förvärvat hela eller så gott som hela sin
		inkomst i Sverige, får – genom att välja beskatt-
Förenlighet med EU-rätten		ning enligt inkomstskattelagen – rätt till avdrag
Frågan om lagen om särskild inkomstskatt för		på motsvarande sätt som gäller för i Sverige bo-
utomlands bosatta är förenlig med EU-rätten		satta personer. Denna valmöjlighet, slog dom-
har varit föremål för prövning i Högsta förvalt-		stolen fast, får anses tillgodose förutsättningen
ningsdomstolens avgörande HFD 2016 ref. 36.		att den sammanlagda skattebelastningen för
Bakgrunden var en skattskyldig som hade bott		utomlands bosatta inte får bli högre än för skatt-
och arbetat i Sverige under hela sitt yrkesliv.		skyldiga bosatta i Sverige. Den skattskyldige
Hon flyttade därefter till Finland, men fick hela		som har valt att beskattas enligt lagen om sär-
sin inkomst från Sverige i form av pension, liv-		skild inkomstskatt för utomlands bosatta, i
ränta och sjukersättning. Hon ville göra vissa av-		stället för enligt inkomstskattelagen, kan då var-
drag och få skattereduktion för underskott av		ken med stöd av EU-rätten eller av nationell rätt
kapital, trots att hon beskattades enligt lagen om		göra avdrag som medges enligt inkomstskatte-
särskild inkomstskatt för utomlands bosatta och		lagen. Högsta förvaltningsdomstolen har alltså
därmed inte var berättigad till sådana avdrag och		genom HFD 2016 ref. 36 slagit fast att det är
sådan skattereduktion enligt denna lag. Frågan i		förenligt med EU-rätten att beskatta en utom-
målet var närmare bestämt om det är förenligt		lands bosatt person enligt lagen om särskild
med EU-rätten att beskatta en utomlands bosatt		inkomstskatt för utomlands bosatta utan rätt till
person enligt lagen om särskild inkomstskatt för		avdrag och skattereduktion, när den skattskyl-
utomlands bosatta utan att medge avdrag och		dige har haft rätt att välja att i stället bli beskat-
skattereduktion. Högsta förvaltningsdomstolen		tad enligt inkomstskattelagen.

250

							P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
6.4.3 Höjd särskild inkomstskatt för					utgör sjöinkomst. Regeringen anser därför, trots
utomlands bosatta					vad Näringslivets Skattedelegation och Föreningen
					Svenskt Näringsliv anför om att motiven till en
					sänkt särskild inkomstskatt för utomlands bo-
Regeringens förslag: Den särskilda			inkomst-
					satta kvarstår, att den särskilda inkomstskatten
skatten för	utomlands bosatta höjs		med	fem
					för utomlands bosatta bör höjas med fem pro-
procentenheter från 20 till 25 procent av skatte-
					centenheter från 20 till		25 procent av skatte-
pliktig inkomst, som inte utgör sjöinkomst.
					pliktig inkomst, som inte utgör sjöinkomst.
Ändringen träder i kraft den 1 januari 2018.
					TCO och LO anser att en större skatteöver-
					syn bör göras. Denna fråga faller dock utanför
					detta lagstiftningsärende.
Promemorians förslag överensstämmer med					Flera remissinstanser har framfört synpunkter
regeringens förslag.					på förslagets effekter. Dessa synpunkter behand-
Remissinstanserna: Majoriteten av remiss-					las i konsekvensanalysen i avsnitt 6.4.4.
instanserna har inte några invändningar eller syn-
punkter eller har avstått från att lämna synpunk-					Lagförslag
ter på förslaget i promemorian.					Förslaget föranleder en ändring i 7 § SINK, se
Landsorganisationen i Sverige (LO) anser att					avsnitt 3.5.
alla inkomster från arbete bör behandlas lika i
skattehänseende, oavsett om inkomsterna utgör					6.4.4	Konsekvensanalys
lön eller uppskjuten lön, dvs. pension. LO menar
att det är rimligt att återställa SINK-skatten till
den ursprungliga nivån och påpekar att en					Offentligfinansiella effekter
begränsat skattskyldig alltid kan välja att bli					Förslaget	bedöms öka	skatteintäkterna med
beskattad enligt lagen om särskild inkomstskatt					ca 0,37 miljarder kronor årligen från och med
för utomlands bosatta eller enligt inkomst-					2018.
skattelagen.					Undantaget sjöinkomster uppgick skattein-
Näringslivets Skattedelegation och Föreningen					täkterna från den särskilda inkomstskatten för
Svenskt Näringsliv, som avstyrker förslaget,					utomlands bosatta till ca 1,5 miljarder kronor
framhåller att de motiv som anfördes när rege-					2015. Detta motsvarar beskattningsbara inkoms-
ringen 2013 sänkte den särskilda inkomstskatten					ter på ca 7,5 miljarder kronor. Om dessa in-
för utomlands bosatta torde vara giltiga fort-					komster antas öka med drygt två procent årligen
farande.					uppgår de beskattningsbara inkomsterna 2018
Tjänstemännens		Centralorganisation (TCO)			till ca 8,0 miljarder kronor. En höjning av skatte-
och LO anser att en större skatteöversyn bör					satsen med fem procentenheter till 25 procent
göras, bl.a. mot bakgrund av alla de skatteförslag					skulle då öka skatteintäkterna med ca 0,4 miljar-
som regeringen har remitterat under våren 2017.					der kronor.
Skälen för regeringens förslag: Lagen				om	En höjning av skattesatsen medför emellertid
särskild inkomstskatt för utomlands bosatta					att det kan bli mer fördelaktigt för en del indivi-
trädde i kraft den 1 januari 1992. Den särskilda					der att välja att beskattas enligt inkomstskatte-
inkomstskatten var 25 procent av den skatteplik-					lagen i stället. Om dessa individer väljer att be-
tiga inkomsten. Denna skattesats var oförändrad					skattas enligt inkomstskattelagen skulle skatte-
fram till och med år 2013 (med undantag för					intäktsökningen för dessa inte motsvara fem
skatten på sjöinkomster som från och med 1998					procentenheter utan vara något lägre. Vidare kan
sänktes till 15 procent). Skattesatsen på skatte-					det vara så att en del individer beskattas enligt
pliktiga inkomster, med undantag av sjö-					den särskilda inkomstskatten för utomlands bo-
inkomster, sänktes dock till 20 procent från och					satta trots att det, även utan höjd skattesats,
med 2014	(SFS	2013:952, prop.	2013/14:1		skulle vara mer fördelaktigt för dem att beskattas
s. 220–222).					enligt inkomstskattelagen. En höjd skattesats
Det finns enligt regeringens bedömning					gör det mer fördelaktigt för dessa att välja be-
offentligfinansiella skäl att återställa skattesatsen					skattning enligt inkomstskattelagen varvid fler
för särskild inkomstskatt för utomlands bosatta					individer troligtvis kommer att välja att beskattas
till 25 procent av skattepliktig inkomst, som inte

251

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

enligt den. För dessa individer minskar skatte- intäkterna till följd av den höjda skattesatsen.

Hur en eventuell överflyttning till beskattning enligt inkomstskattelagen påverkar skatteintäk- terna är svåruppskattat. Ungefär 15 procent av skatteintäkterna från den särskilda inkomst- skatten för utomlands bosatta bedöms komma från inkomster som eventuellt skulle flyttas över till inkomstskattelagen vid föreslagen skattesats- höjning. Om skatteintäktsökningen för dessa in- komster antas vara hälften så stor som om alla inkomster fortsatt beskattats enligt den särskilda inkomstskatten för utomlands bosatta blir den sammanlagda skatteintäktsökningen ca 0,37 mil- jarder kronor per år.

Effekter för individer

Undantaget de med sjöinkomster var det 2015 ca 150 000 individer som var skattskyldiga enligt lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Av dessa var det runt ca 85 000 individer som betalade skatt i Sverige. Att individer inte betalar någon skatt i Sverige kan bero på t.ex. skatteavtal eller att erhållen allmän ålderspension inte överstiger en tolftedel av 0,77 prisbasbelopp per månad. För de som betalar skatt i Sverige kommer det svenska skatteuttaget att öka med 25 procent till följd av förslaget (se tabell 6.8).

Tabell 6.8 Ökat skatteuttag till följd av förslaget vid olika inkomstnivåer och inkomsttyper

Kronor per månad

	Skatt före	Skatt efter	Ökat
Inkomst	förslaget	förslaget	skatteuttag
Allmän ålderspension, sjuk- och aktivitetsersättning
2 500	0	0	0
5 000	416	520	104
10 000	1 416	1 770	354
15 000	2 416	3 020	604
Annan skattepliktig inkomst som inte är sjöinkomst
10 000	2 000	2 500	500
15 000	3 000	3 750	750
20 000	4 000	5 000	1 000
25 000	5 000	6 250	1 250
30 000	6 000	7 500	1 500

Anm.: Beloppen är beräknade med 2018 års prisbasbelopp (45 500 kronor). Källa: Egna beräkningar.

Höjningen av skattesatsen kan medföra att det blir mer fördelaktigt för en del individer att välja att beskattas enligt inkomstskattelagen. Om be- skattning enligt inkomstskattelagen blir mer för- delaktigt beror bl.a. på inkomstnivå, inkomsttyp,

ålder och hur stor andel av den totala förvärvs- inkomsten som kommer från Sverige. Baserat på de som betalade skatt enligt lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta 2015 rör det sig om uppskattningsvis fyra procent för vilka skattesatshöjningen skulle kunna göra beskatt- ning enligt inkomstskattelagen mer fördelaktig.

Effekter på sysselsättningen

Näringslivets Skattedelegation och Föreningen Svenskt Näringsliv menar att skattesatshöjningen är negativ ur ett sysselsättningsperspektiv. Före- ningen Svenskar i Världen framhåller att det finns risk att utomlands bosatta som arbetar i Sverige till följd av skattesatshöjningen skulle upphöra att arbeta i Sverige. Då förslaget rör ett begränsat antal individer samt att det fortsatt kommer att vara relativt låg beskattning även efter skatte- satshöjningen bedömer regeringen att eventuella effekter på sysselsättningen blir ytterst marginella.

Effekter för företag

För företag bedöms förslaget inte få några större administrativa konsekvenser förutom behovet av att anpassa skatteinbetalningarna till den före- slagna skattesatsen. I den mån den lägre beskatt- ningen enligt den särskilda inkomstskatten för utomlands bosatta ger upphov till konkurrens- fördelar för vissa företag minskas sådana fördelar till följd av förslaget.

Effekter för myndigheter

Förslaget att höja den särskilda inkomstskatten för utomlands bosatta medför för Skatteverket endast en marginell förändring, vilken kommer att ingå i den anpassning som årligen görs på grund av ny eller förändrad lagstiftning. I den mån den höjda skattesatsen leder till att fler individer väljer att beskattas enligt inkomst- skattelagen medför förslaget ett ökat antal dekla- rationer för Skatteverket att hantera. Eventuella tillkommande kostnader för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

För de allmänna förvaltningsdomstolarna be- döms förslaget inte få någon budgetpåverkan.

Övriga effekter

Eftersom förslaget rör personer bosatta utom- lands bedöms förslaget inte ha några effekter för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män i Sverige. Den föreslagna ändringen påverkar emellertid fler män än kvinnor; ca 35 procent av dem som påverkas är kvinnor.

252

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Vidare tyder inkomstuppgifter för de som beskattades enligt lagen om särskild inkomst- skatt för utomlands bosatta 2015 att den genom- snittliga inkomsten från Sverige är högre för de män som påverkas än för de kvinnor som påverkas.

Förslaget får inte heller några konsekvenser på fördelningen av disponibel inkomst inom Sveri- ges befolkning. Föreningen Svenskar i Världen anser att förslaget får stora negativa konse- kvenser för de pensionärer som har bosatt sig utomlands och som har låga pensionsinkomster. Statistiken över de som beskattas enligt lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta innehåller inga uppgifter om inkomster från andra länder än Sverige. Det är därför inte möjligt att göra en fördelningsanalys för de som bor utomlands. I sammanhanget kan det noteras att de med allmän ålderspension som inte över- stiger en tolftedel av 0,77 prisbasbelopp per månad inte betalar någon skatt alls och påverkas således inte av förslaget.

Till den del individers migrationsbeslut fattas på skattemässiga grunder minskar förslaget incitamenten att flytta från Sverige.

instanserna finns i bilaga 7, avsnitt 3. En sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig i lagstiftningsärendet (Fi2017/01480/S1). I detta avsnitt behandlas promemorians förslag.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7, avsnitt 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, utom såvitt avser ändringar i övergångsbestämmelserna till SFS 2001:1175. Synpunkterna behandlas i för- fattningskommentaren.

6.5.2 Gällande rätt

Beskattning av bilförmån

Löner, arvoden, kostnadsersättningar, pensioner, förmåner och alla andra inkomster som erhålls på grund av tjänst ska som huvudregel tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst (11 kap. 1 § inkomstskattelagen [1999:1229], förkortad IL). Som skattepliktig förmån räknas därför bl.a. bilförmån. Skatteplikt för bilförmån uppkommer inte för den som använt förmånsbil i endast ringa

6.5 Ändrad beräkning av bilförmån omfattning (61 kap. 11 § andra stycket IL). Med

6.5.1 Ärendet och dess beredning

Regeringen har den 24 maj 2017 beslutat om lagrådsremissen Ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon. I lagrådsremissen lämnas förslag på hur ett s.k. bonus–malus-system för nya lätta fordon skulle kunna utformas, där miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt.

Med anledning av det föreslagna bonus– malus-systemet har det inom Finans- departementet också tagits fram en promemoria med förslag på justeringar i bestämmelserna om beräkning av bilförmånsvärdet. I promemorian föreslås även att förmån av betald trängselskatt och infrastrukturavgift inte ska ingå i det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 7, avsnitt 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 7, avsnitt 2. Promemorian har remiss- behandlats. En förteckning över remiss-

ringa omfattning avses ett fåtal tillfällen per år och en sammanlagd körsträcka på högst 100 mil (prop. 1993/94:90 s. 93 och 94).

Arbetsgivare som ger ut en bilförmån är normalt skyldig att månatligen betala arbets- givaravgifter på värdet av förmånen. För bilför- mån som redovisas som uttag i näringsverk- samhet är näringsidkaren i motsvarande fall skyldig att betala egenavgifter på förmånsvärdet (vid överskott av näringsverksamheten).

Beräkning av förmånsvärdet

Huvudregeln

Förmån av fri eller delvis fri bil beräknas på ett visst schabloniserat sätt enligt 61 kap. 5–11 §§ IL. Utgångspunkten är att förmånsvärdet ska motsvara kostnaderna för en privatägd bil, dvs. att det skattepliktiga värdet i princip ska mot- svara marknadsvärdet (prop. 1996/97:19 s. 55). I schablonen ingår som utgångspunkt samtliga utgifter (fasta och rörliga) för en privatägd bil utom drivmedel.

253

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Schablonen utgörs av summan av en prisbasbeloppsdel, ett ränterelaterat belopp och ett prisrelaterat belopp (61 kap. 5 § IL). Pris- basbeloppsdelen (0,317 prisbasbelopp) är tänkt att motsvara en generell grundkostnad för bilen. Det ränterelaterade beloppet (75 procent av statslåneräntan multiplicerat med bilmodellens nybilspris) är tänkt att motsvara kapital- kostnaden för bilen. Det prisrelaterade beloppet (9 procent av bilmodellens nybilspris upp till 7,5 prisbasbelopp + 20 procent av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp) är tänkt att motsvara övriga kostnader förknippade med förmånsbilen och som är beroende av bilens pris, bl.a. värdeminskningen.

Med bilmodellens nybilspris avses det pris som bilen hade när den som ny introducerades på den svenska marknaden. Om ett sådant introduktionspris ändras efter kort tid, avses med nybilspris det justerade priset. Om det inte finns något nybilspris, anses som nybilspris för bilmodellen det pris som det kan antas att bilen skulle ha haft om den introducerats på den svenska marknaden när den var ny (61 kap. 6 § IL). Vid beräkning av förmånsvärdet ska anskaffningsutgiften för eventuell extra- utrustning som ingår i förmånen läggas till nybilspriset (61 kap. 8 § IL).

För en bilmodell som är sex år eller äldre ska nybilspriset enligt 61 kap. 7 § IL anses vara det högsta av det verkliga nybilspriset och anskaff- ningsutgiften för extrautrustning, och fyra prisbasbelopp (179 200 kronor vid beskattnings- året 2017).

Bilförmånsvärdet ska reduceras till 75 procent om förmånshavaren har kört minst 3 000 mil i tjänsten under ett kalenderår (61 kap. 9 § första stycket IL). Om den skattskyldige har bilförmån endast under en del av året ska förmånsvärdet sättas ned med en tolftedel för varje hel kalendermånad som han inte haft förmånen (61 kap. 9 § andra stycket IL).

Justering av förmånsvärdet

Bilförmånsvärdet kan justeras nedåt eller uppåt, om det finns synnerliga skäl. Som synnerliga skäl för att justera värdet av bilförmån nedåt anses att bilen använts som arbetsredskap, att bilen använts i taxinäring, att den körts minst 6 000 mil i verksamheten under kalenderåret och att dispositionen för privat körning varit begränsad i mer än ringa utsträckning, eller att andra liknande omständigheter föreligger

(61 kap. 19 § IL). Bilförmånsvärdet ska jämkas nedåt när en bil ingår i en större grupp av bilar som deltar i ett test eller liknande för att prova ut ny eller förbättrande miljö- eller säkerhetsteknik eller dylikt och bilen i det utförandet inte finns att köpa på den allmänna marknaden inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (61 kap. 19 b § IL).

Trängselskatt och infrastrukturavgift

Arbetsgivarens utgifter för trängselskatt avseende privata resor med förmånsbil har i praxis bedömts ingå i det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet (RÅ 2008 ref. 60). När en arbetsgivare står för kostnaden för trängsel- skatt som avser den anställdes privata resor med förmånsbil sker därför ingen ytterligare beskatt- ning av förmånen utöver bil-förmånen. Om arbetsgivaren tar betalt av den anställde för privata resor med förmånsbilen ska dock bilförmånsvärdet minskas med det belopp som den anställde med sin nettolön, dvs. lönen efter skatteavdraget, har betalat till arbetsgivaren.

Även infrastrukturavgift, som betalas vid passage över vissa broar, och som betalas av bilens ägare på motsvarande sätt som trängsel- skatt anses ingå i det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet.

Förmån av fritt eller delvis fritt drivmedel

Om arbetsgivaren betalar drivmedel för den anställdes privata körning ska den anställde påföras förmån av fritt drivmedel. Förmånen ska beräknas till marknadsvärdet multiplicerad med 1,2 av den mängd drivmedel som kan antas ha förbrukats för förmånsbilens totala körsträcka under den tid den skattskyldige har varit skatt- skyldig för bilförmånen. Om den skattskyldige gör sannolikt att den mängd drivmedel som han har förbrukat vid privat körning är lägre, ska marknadsvärdet för drivmedelsförmånen sättas ned i motsvarande mån (61 kap. 10 § IL).

Förmån av drivmedel räknas till månaden efter den då förmånen kommit den skattskyldige till del (10 kap. 10 § IL).

Nedsättning av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade förmånsbilar

Permanent nedsättning

Reglerna om nedsättning av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar tillämpades första gången vid 2000 års taxering. Reglerna innebär att för-

254

										P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
månsvärdet för en bil som – helt eller delvis – är						från yttre energikälla eller med annan gas än
utrustad med teknik för drift med elektricitet						gasol. Det innebär att etanol- och elhybridbilar
eller med mer miljöanpassade drivmedel än						inte längre omfattas av den tidsbegränsade
bensin eller dieselolja och som därför har ett						nedsättningen, men alltjämt av den permanenta
nybilspris som är högre än nybilspriset för						nedsättningen.
närmast jämförbara bil utan sådan teknik, ska
sättas ned till en nivå som motsvarar förmåns-
värdet för den jämförbara bilen (61 kap.					8 a §	Fordonsskatt
IL). Reglerna, som är permanenta, infördes bl.a.
för att underlätta introduktionen av miljöbilar på						Två system för fordonsbeskattning
bilmarknaden och på så sätt skapa bättre förut-						I Sverige tillämpas för närvarande två system för
sättningar för att miljöprestandan hos beståndet						fordonsbeskattning,		det	koldioxidbaserade
av förmånsbilar skulle öka (prop. 1999/2000:6,						systemet och det viktbaserade systemet. Nyare
bet. 1999/2000:SkU7,			rskr. 1999/2000:66,		SFS	lätta fordon beskattas inom det koldioxid-
1999:1048).						baserade systemet utifrån fordonets koldioxid-
						utsläpp per kilometer och äldre lätta fordon
Tidsbegränsad nedsättning						beskattas inom det viktbaserade systemet utifrån
Den	1 januari	2002		kompletterades	de	fordonets vikt. Beskattningen av fordon
permanenta reglerna med en tidsbegränsad						påverkas dock även av andra faktorer, såsom
möjlighet till ytterligare nedsättning av förmåns-						vilket drivmedel fordonet kan drivas med. För
värdet för vissa typer av miljöanpassade bilar.						lätta fordon som beskattas inom det koldioxid-
För bilar som var utrustade med teknik för drift						baserade systemet och som kan drivas med
med elektricitet eller med annan gas än gasol						etanolbränsle eller gasbränsle förutom gasol är
skulle nedsättningen göras till ett värde som						fordonsskatten lägre i förhållande till fordonets
motsvarar 60 procent			av förmånsvärdet		för	koldioxidutsläpp. För lätta fordon som kan
närmast jämförbara konventionella bil, dock						drivas med dieselbränsle är fordonsskatten högre
maximalt med 16 000 kronor per år. För bilar						för att kompensera för att energiskatten på
som var utrustade med teknik för drift med						dieselbränsle är lägre än energiskatten på bensin.
alkohol skulle motsvarande nedsättning göras till						För dieseldrivna lätta fordon som omfattas av
80 procent av förmånsvärdet för närmast jämför-						det koldioxidbaserade fordonsskattesystemet tas
bara konventionella bil,				dock maximalt	med	även ett miljötillägg ut.
8 000 kronor per år. Syftet med nedsättningen						Beskattningen av fordon bestäms i vägtrafik-
var att ytterligare underlätta introduktionen av						skattelagen (2006:227), förkortad VSL, och i
miljöanpassade bilar och att få beståndet av dessa						lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser
fordon	att öka		(prop. 2001/02:45,		bet.	om fordonsskatt.
2001/02:SkU12,		rskr.		2001/02:122,	SFS
2001:1175).						Nedsättning av fordonsskatt i vissa kommuner
Den	tidsbegränsade			nedsättningen gällde		Enligt 2 kap. 11 § VSL gäller att för en personbil
initialt t.o.m. 2005 års taxering för eldrivna bilar						klass I som hör hemma i vissa kommuner
och 2006 års taxering för alkohol- och gasdrivna						angivna i en	bilaga	till	lagen	(sammanlagt
bilar. Därefter har tidsgränserna förlängts vid						36 kommuner	i Norrbottens,			Västerbottens,
flera tillfällen och för närvarande gäller en						Jämtlands,	Västernorrlands,			Gävleborgs,
gemensam tidsgräns t.o.m. det beskattningsår						Dalarnas respektive Värmlands län) ska fordons-
som slutar den 31 december 2020. Den maximala						skatten betalas endast till den del fordonsskatten
nedsättningen har dock av offentligfinansiella						för skatteår överstiger 384 kronor. Det är den
skäl begränsats från 16 000 till 10 000 kronor per						som är registrerad ägare av fordonet i vägtrafik-
år fr.o.m. den 1 januari 2017 (prop. 2016/17:1,						registret som är skattskyldig (2 kap. 4 § VSL).
Förslag till statens budget för 2017, finansplan
och skattefrågor, avsnitt 6.3). Från och med det
beskattningsår som börjar efter den 31 december
2011 omfattar den tidsbegränsade nedsättningen
bara bilar som är utrustade med teknik för drift
med elektricitet		som	tillförs genom laddning

255

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.5.3 Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon

Regeringen beslutade den 28 maj 2015 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att lämna förslag på hur ett s.k. bonus–malus- system för nya lätta fordon skulle kunna utformas, där miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus (lat. bonus=bra) medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt (lat. malus=dålig). Huvudmotivet för bonus– malus-systemet är att öka andelen miljö- anpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp. Bonus–malus-systemet kan därmed komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan.

Utredningen överlämnade sitt betänkande Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33) till regeringen den 29 april 2016. Betänkandet har remissbehandlats. Utred- ningens förslag har därefter, vid sedvanlig intern beredning i Regeringskansliet, i vissa delar omarbetats bl.a. utifrån remissinstansernas synpunkter. En promemoria har tagits fram, Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon, där det omarbetade förslaget om ett bonus–malus- system presenteras. Promemorian har remitterats och regeringen beslutade om lagråds- remiss den 24 maj 2017.

Förslaget i avsnitt 6.16 om ett bonus–malus- system för nya lätta fordon innebär, i den mån det är relevant för förslagen i denna proposition, i huvudsak följande.

Miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköps- tillfället genom en bonus. Bonusen, som föreslås regleras i en ny förordning, betalas ut till fysiska eller juridiska personer som förvärvat en ny klimatbonusbil. Det högsta bonusbeloppet på 60 000 kronor ges till de bilar som släpper ut noll gram koldioxid. Bonusen minskar därefter för varje gram koldioxid som bilen släpper ut. Det lägsta bonusbeloppet på 10 000 kronor ges till bilar som släpper ut högst 60 gram koldioxid. Gasbilar föreslås få en fast bonus på 10 000 kronor.

För bensin- och dieseldrivna fordon föreslås ett förhöjt koldioxidbelopp (malus) under de tre första åren från det att fordonet blir skatte- pliktigt första gången. Koldioxidbeloppet ska då

vara summan av 82 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram och upp till och med 140 gram och 107 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 140 gram. Från år fyra och därefter är koldioxidbeloppet 22 kronor per gram koldioxid. För fordon som kan drivas med etanol eller annan gas än gasol tas inget förhöjt koldioxidbelopp ut, vilket innebär att dessa fordon för samtliga år de är i trafik har ett koldioxidbelopp om 11 kronor per gram koldioxid som fordonet släpper ut utöver 111 gram per kilometer.

Reglerna om det nya bonus–malus-systemet föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 och omfatta alla nya lätta fordon av fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafik- skattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare.

6.5.4 Bonus enligt det nya systemet hanteras enligt befintliga regler

Regeringens bedömning: Någon ändring av reglerna om beräkning av bilförmån med anledning av bonusdelen av bonus–malus- systemet behövs inte eftersom nedsättningen av förmånsvärdet enligt befintliga regler om permanent nedsättning för vissa miljöanpassade bilar i allt väsentligt bedöms motsvara de effekter en bonus medför.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig särskilt i denna del. Trafikverket anför att genom att behålla nedsättningen av förmånsvärdet för miljöbilar fås också en motsvarighet till den bonus som privatbilsköparen möter. Några remissinstanser har synpunkter på nivån för nedsättningen av förmånsvärdena för miljöanpassade fordon.

Motorbranschens Riksförbund (MRF) anser att det krävs större nedsättningar av förmåns- värdena för miljöanpassade fordon för att uppnå målen om fler miljöanpassade fordon och bättre miljö. Elbil Sverige, Gröna bilister och Power Circle AB anser att det bör bli en tydligare differentiering mellan nollemissionsbilar och

256

lågemissionsbilar i fråga om förmånsvärde. Bil Sweden tycker att det är positivt att gasbilar får fortsatt nedsatt förmånsvärde men anser att det är viktigt att premiera nya fordon med lägre klimatpåverkan oavsett teknik.

Skälen för regeringens förslag: Vid köp av en bonusberättigad bil minskar det effektiva inköpspriset med bonusens storlek. Detta kommer köparen till del i form av lägre kapital- kostnad och förmodligen mindre värde- minskning i kronor räknat, jämfört med om bonusen inte hade funnits. För att denna effekt ska få genomslag i förmånsvärdet skulle nybils- priset behöva sättas ned med ett belopp lika stort som bonusen i beräkningen av förmånsvärdet. På så sätt skulle en bil som får en bonus betinga ett lägre förmånsvärde än en bil som i alla andra relevanta avseenden är lika förutom att den inte får någon bonus.

Den nuvarande permanenta nedsättningen för vissa miljöanpassade bilar fungerar i princip på detta sätt. För vissa bilar överstiger emellertid nedsättningen vida den bonus som föreslås i det nya bonus–malus-systemet medan den potentiellt är lägre för vissa bilar. Vidare är det tänkbart att bilar som inte omfattas av den permanenta nedsättningen kan komma att få bonus i det nya systemet. Ett sätt att ta hänsyn till bonusdelen av förslaget är att slopa den permanenta nedsättningen och sätta ned nybilspriset vid förmånsvärderingen med bonusbeloppet. De skäl som anfördes när reglerna om den permanenta nedsättningen infördes bedöms emellertid fortfarande vara giltiga och nedsättningen bedöms för tillfället fortsatt vara betydelsefull för introduktion av ny teknik på fordonsmarknaden och för omställ- ning till en mer miljövänlig fordonsflotta. Eftersom den permanenta nedsättningen i de flesta fall åtminstone torde motsvara den effekt på förmånsvärdet som en justering av nybils- priset med avseende på erhållen bonus skulle medföra gör regeringen bedömningen att inga justeringar av bilförmånsvärderingen behövs till följd av bonusdelen av bonus–malus-systemet.

MRF, Elbil Sverige, Gröna bilister och Power Circle AB har synpunkter på nivån för nedsätt- ningen av förmånsvärdena för miljö-anpassade fordon och efterfrågar bl.a. större nedsättningar av förmånsvärdena för miljöanpassade fordon och en tydligare differentiering mellan noll- emissionsbilar och lågemissionsbilar. Bil Sweden framför att nya fordon med lägre klimatpåverkan

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bör premieras oavsett teknik. Regeringen konstaterar att de synpunkter som framförs i denna del faller utanför ramen för detta lagstiftningsärende.

6.5.5 Fordonsskatten bryts ut

Regeringens förslag: Vid beräkning av förmånsvärdet för bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare ska fordonsskatt inte ingå i prisbasbeloppsdelen vid den schablonmässiga beräkningen av förmånsvärdet. I stället ska bilens fordonsskatt enligt vägtrafikskattelagen tillkomma som ytterligare en post utöver pris- basbeloppsdelen, det ränterelaterade beloppet och det prisrelaterade beloppet. Till följd av detta ska prisbasbeloppsdelen sänkas från 0,317 till 0,29 prisbasbelopp vid beräkning av bilförmån för dessa bilar.

Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att bilmodellens fordonsskatt inte ska ingå i prisbasbeloppsdelen vid den schablonmässiga beräkningen av förmånsvärdet. Vidare föreslås att de nya reglerna om att bryta ut fordons- skatten ur prisbasbeloppsdelen ska gälla för bilar av tillverkningsår 2018 eller senare och som registreras i vägtrafikregistret den 1 juli 2018 eller senare. I promemorian görs även bedöm- ningen att den nedsättning av fordonsskatten som gäller för bilar som hör hemma i de kommuner som anges i bilagan till vägtrafik- skattelagen inte bör beaktas vid beräkning av förmånsvärdet.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Svensk Kollektiv- trafik och Naturvårdsverket ställer sig positiva till förslaget, då det skapas en direkt koppling mellan en bils miljöpåverkan och dess förmåns- värde. Härigenom stärks de ekonomiska incita- menten för både förmånstagare och förmåns- givare att välja en bil som är bättre för miljön.

Skatteverket och Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget. MRF anser att tjänstebilsbeskattningen

257

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bör vara schablonberäknad och att skatter kopplade till fordonet liksom i dag bör ingå i bilförmånsschablonen. Ett viktigt skäl till detta är enligt MRF att undvika ökade administrativa kostnader för företagen.

Flera remissinstanser, däribland Svenskt Näringsliv, Företagarna och Tillväxtverket, gör gällande att förslaget kan leda till att det blir ekonomiskt mindre förmånligt att hålla en modern och miljövänligare fordonsflotta och att förslaget ökar incitamenten för företag att nyttja äldre bilar. Energigas Sverige anser att den förhöjda skatten bör förlängas till minst fem år för att få genomslag på förmånsbilar som används längre än tre år och Power Circle AB föreslår att förmånsvärdet behålls på den nivå som gällde för bilen när den registrerades i fråga om fordonsskatt.

Företagarna, MRF och Regelrådet, anser att småföretagare och egenföretagare med transportbil som även använder bilen privat drabbas särskilt hårt av förslaget.

Energigas Sverige anser att förslaget om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser måste följa bonus–malus gällande fordonets tillverkningsår och tidpunkt för registrering i vägtrafikregistret. Skatteverket och Volvo Cars anser dock att förslaget tidigast bör träda i kraft den 1 januari 2019.

Skatteverket, Tillväxtverket, Regelrådet och Bil Sweden har framfört synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa synpunkter behandlas i avsnitt 6.5.8.

Skälen för regeringens förslag

Ändringar med anledning av malus

Förmånsvärdet, som av förenklingsskäl schablonberäknas, för en bil är tänkt att mot- svara kostnaden för att äga och köra bilen privat. Sedan schablonberäkningen för bilförmån infördes 1997 har variationen i fordonsskatten mellan olika bilmodeller ökat. Med bonus– malus-systemet kommer variationen att öka ytterligare, framför allt de tre första åren som bilar är i bruk. Regeringen anser att denna variation bör avspeglas i förmånsvärderingen.

Ett sätt att åstadkomma detta är att lägga till det förhöjda koldioxidbeloppet (malusen) till det schablonberäknade förmånsvärdet. Det skulle betyda ett förhöjt förmånsvärde för de bilar som får ett förhöjt koldioxidbelopp. Detta

skulle dock bara gälla under bilens tre första år i bruk. Ett alternativt sätt att låta det förhöjda koldioxidbeloppet påverka förmånsvärdet är att i stället bryta ut fordonsskatten, som i dag ingår i prisbasbeloppsdelen, ur schablonen. På så sätt får man in variationen i fordonsskatten i förmåns- värdet. Likaså skulle skillnaderna i fordonsskatt avspeglas i förmånsvärdet även efter det tredje året, då det förhöjda koldioxidbeloppet inte längre påverkar fordonsskatten. Prisbasbelopps- delen, i den mån den är avsedd att omfatta den genomsnittliga fordonsskatten, kan justeras ned med den genomsnittliga fordonsskatten för personbilar. Förmånsvärdet skulle då beräknas enligt dagens regler med ett tillägg för fordonsskatten. En sådan förändring skulle innebära att en bil med högre fordonsskatt skulle betinga ett högre förmånsvärde än en bil som i alla andra relevanta avseenden är lika.

Enligt regeringens uppfattning bör variationen i fordonsskatten avspeglas i bilför- månsvärderingen på så sätt att fordonsskatten bryts ut ur schablonen. Flera remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget i denna del. Ekonomistyrningsverket (ESV) tillstyrker förslaget men anser att prisbas- beloppsdelen inte ska sänkas vid beräkningen av förmånen eftersom förmånsvärdet i dag är betydligt lägre än de faktiska kostnaderna för motsvarande privatägd bil. Det finns enligt ESV därför ett behov av att se över reglerna för beräkningen av förmånsvärdet i sin helhet så att det bättre svarar mot de faktiska kostnaderna. Regeringen anser, till skillnad från ESV, att när fordonsskatten bryts ut bör prisbasbeloppsdelen sänkas från 0,317 till 0,29 prisbasbelopp eftersom prisbasbeloppsdelen avser bland annat fordonsskatten. Sänkningen uppgår därmed till ca 1 200 kronor och motsvarar den genom- snittliga fordonsskatten bland nyare personbilar. När det gäller nivån på sänkningen menar

Motormännens Riksförbund att denna borde vara större och motsvara den i promemorian redo- visade genomsnittliga fordonsskatten för förmånsbilar. Regeringen delar inte den bedömningen utan anser att den valda nivån är lämplig då den avspeglar den genomsnittliga fordonsskatten bland nyare personbilar.

Bil Sweden och Volvo Cars anser att förslaget kan få negativa konsekvenser för det fortsatta arbetet inom ramen för nollvisionen för trafiksäkerhet. Motormännens Riksförbund anser att det borde vara en självklarhet att i en

258

översyn av beräkningen av bilförmån föreslå att värdet av trafiksäkerhetshöjande extrautrustning inte ska läggas till bilens inköpspris i beräk- ningarna av förmånsvärdet. Volkswagen Group Sverige anser att det bör noteras att förmånsbilarna utgör en betydande del av arbetsmiljön för många förmånsbilsinnehavare vilket gör det problematiskt att skärpa beskattningen av säkra fordon. En möjlig åtgärd för att förhindra negativa konskevenser ur trafik- säkerhetssynpunkt är att reducera förmåns- värdet, eller malus, för trafiksäkerhetssystem som exempelvis automatisk kollisionsbroms, fotgängarskydd och adaptiv farthållare. Regeringen konstaterar att en större översyn av bilförmånsvärderingen som ESV efterfrågar faller utanför ramen för detta lagstiftnings- projekt. Vad som framförs av Motormännens Riksförbund och Volkswagen Group Sverige om ändringar av bilförmånsvärderingen till följd av trafiksäkerhetshöjande extrautrustning omfattas inte heller av detta lagstiftningsprojekt.

Bilens faktiska fordonsskatt bryts ut

Förslaget att bryta ut fordonsskatten ur prisbasbeloppsdelen och låta den tillkomma som ytterligare en post vid förmånsberäkningen var i promemorian utformat så att den tillkommande posten fordonsskatt skulle avse den skatt som fastställs för respektive bilmodell. Hänvisning gjordes till 61 kap. 6 § IL där det anges att med bilmodell avses bilar av samma märke, variant och tillverkningsår. Skatteverket har emellertid invänt mot förslaget att bilmodellens fordons- skatt ska användas vid beräkningen av förmånsvärdet och framför att det inte är genomförbart. Skatteverket anför bl.a. följande. Det är Transportstyrelsen som fastställer fordonsskatten, vilket görs utan någon fastställd uppdelning på olika bilmodeller. Fordonsskatten fastställs för varje enskild bil och först när den registreras. Skatteverket hanterar i arbetet med nybilsprislistorna över 5 000 olika varianter av bilmodeller och bilar med samma modell- beteckning kan få skilda fordonsskatter beroende på variationer i prestanda, extra- utrustning, vikt och längd. Det är enligt Skatteverket inte möjligt att knyta en fordonsskatt av visst belopp till respektive bilmodell. Skatteverket anser att ett alternativ kan vara att den fastställda fordonsskatten för den enskilda bilen ska ingå som en delpost vid förmånsberäkningen.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

En grundläggande förutsättning för förslaget att bryta ut fordonsskatten ur bilförmåns- schablonen är att det är praktiskt genomförbart för Skatteverket. Mot bakgrund av de svårigheter som Skatteverket beskriver med att knyta en viss fordonsskatt av visst belopp till respektive bilmodell gör regeringen bedömningen att med fordonsskatt ska avses den enskilda bilens faktiska fordonsskatt. Genom att använda sig av den faktiska fordonsskatten blir förmåns- värderingen även något mer träffsäker.

I vägtrafikskattelagen anges bl.a. vilka som är skattskyldiga till fordonsskatt och hur fordons- skatten beräknas. Vid beräkning av för- månsvärdet för de bilar som omfattas av förslaget bör det med fordonsskatt avses detsamma som i vägtrafikskattelagen. Skatt- skyldig till fordonsskatt är ägaren av fordonet (2 kap. 4 § VSL).

Förhöjd fordonsskatt under bilens första tre år

Justeringarna i bestämmelserna om beräkning av bilförmånsvärdet är en följd av det föreslagna bonus–malus-systemet. Med hänsyn till att bilens faktiska fordonsskatt föreslås användas vid förmånsberäkningen kommer de bilar som får en förhöjd fordonsskatt till följd av bonus– malus-systemet få ett högre förmånsvärde under de tre första åren som fordonet är i trafik. Energigas Sverige anser att den förhöjda skatten bör förlängas till minst fem år vid förmåns- beräkningen för att få genomslag på förmåns- bilar som används längre än tre år. Power Circle AB föreslår att förmånsvärdet behålls på den nivå som gällde för bilen när den registrerades i fråga om fordonsskatt. Enligt regeringens mening bör dock utgångspunkten alltjämt vara att förmåns- värdet ska motsvara kostnaderna för en privatägd bil. Det saknas därför skäl att t.ex. låta förmånsvärdet under en viss tid efter att tre år har gått behållas på en högre nivå än den faktiska fordonsskatten för bilen.

Alla förmånsbilar omfattas av förslaget

Några remissinstanser gör gällande att vissa företagare drabbas särskilt hårt av förslaget. Företagarna anför att valet av bil för en småföretagare och dennas anställda i huvudsak styrs och även i framtiden måste styras av verksamhetens behov. I de fall verksamheten kräver bil av viss storlek eller tjänstevikt kan förslaget innebära ökade kostnader för företaget i form av ökade arbetsgivaravgifter på förmåns- värdet. Det medför samtidigt ökad skatte-

259

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kostnad för den som har förmånen. MRF				I promemorian föreslogs att det inte ska vara
konstaterar att en särskild grupp som kommer				den faktiska fordonsskatten för förmånsbilen
drabbas mycket hårt av förslaget är egen-				som ska inräknas i värdet av bilförmån, utan den
företagare med transportbil som kör mer 100 mil				fordonsskatt som fastställs för respektive bil-
privat per år. Maskinentreprenörerna anför att				modell. Med anledning av detta gjordes
förslaget slår mot fordonsförare som inte har				bedömningen att den regionala nedsättningen av
fullt inflytande över val av bil där företags				fordonsskatt inte skulle beaktas vid beräkning av
tjänstebilspolicy föreskriver en viss storlek av bil,				förmånsvärdet. Detta motiverades bl.a. med att
bl.a. ur säkerhets- och arbetsmiljöperspektiv.				om nedsättningen av fordonsskatten skulle
Regelrådet anser att de små företagen som har				beaktas skulle det kräva en individuell beräkning
tjänstebil som även används privat träffas särskilt				av bilförmånsvärdet, vilket är i strid med
hårt av förslaget. Det finns enligt Regelrådet en				systemet för	schablonmässig	beskattning.
uppenbar risk att befintliga transportfordon				Tillväxtverket stödjer förslaget men ser en risk
används längre än vad som kan anses som				för att det leder till en försämrad konkurrens-
miljömässigt bra eller att äldre bilar importeras				kraft för företag i vissa glesbygdsområden
för att undkomma skatten. Kungliga Automobil				relativt företag i och kring större städer.
klubben (KAK) anser att det är effektiviteten,				Som ovan anges föreslår regeringen att det är
och inte storleken, på bilen som ska premieras.				den enskilda bilens faktiska skatt, och inte bil-
Som ovan anges är utgångspunkten att				modellens skatt, som ska ingå vid beräkning av
förmånsvärdet ska motsvara kostnaderna för en				bilförmånsvärdet. Med anledning av detta anser
privatägd bil. Utbrytningen av fordonsskatten ur				regeringen att även den regionala nedsättningen
bilförmånsschablonen är en följd av det före-				av fordonsskatt bör beaktas vid beräkningen av
slagna bonus–malus-systemet och variationen av				förmånsvärdet.
fordonsskatten bör avspeglas i förmåns-
värderingen. Regeringen anser att förslaget bör				Särskilt om ikraftträdande- och övergångs-
omfatta alla förmånsbilar, oavsett bilmodell och i				bestämmelser
vilken typ av verksamhet som bilen används. Det				Enligt regeringens mening bör de nu föreslagna
finns även en möjlighet till justering av				ändringarna i reglerna om beräkning av
bilförmånsvärdet, bl.a. när bilen har karaktär av				bilförmån gälla förmånsbilar som omfattas av det
arbetsredskap och detta begränsar det privata				nya bonus–malus-systemet. I promemorian Ett
nyttjandet (se 61 kap. 19 § IL).				bonus–malus-system för nya lätta fordon
Svenskt	Näringsliv	och	Maskinentre-	föreslogs att bonus–malus-systemet ska gälla
prenörerna menar att förslaget, liksom förslaget				bilar av fordonsår 2018 eller senare som
rörande trängselskatt och infrastrukturavgift (se				”registreras i vägtrafikregistret den 1 juli 2018
avsnitt 6.5.7), innebär en form av dubbel-				eller senare”. Vid remittering av promemorian
beskattning då skatt och arbetsgivaravgifter				har dock Transportstyrelsen fört fram syn-
kommer att utgå på betalda skatter. Då förslaget				punkter på att det råder en viss osäkerhet kring
rör förmåner som avser privat konsumtion, som				vad begreppet ”registreras i vägtrafikregistret”
om de inte ges som förmåner vanligen betalas				innebär. I avsnitt 6.16 föreslås därför att med nya
med beskattade medel, ser regeringen inte detta				lätta fordon bör förstås sådana fordon av
som ett problem med förslaget.				fordonsår 2018 eller senare som blir skatte-
				pliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första
Nedsättning av fordonsskatt i vissa kommuner				gången den 1 juli 2018 eller senare. Regeringen
För personbilar klass I som hör hemma i vissa				anser att reglerna om att bryta ut bilens fordons-
kommuner ska fordonsskatt tas ut endast till den				skatt ur prisbasbeloppsdelen i bilförmåns-
del fordonsskatten för ett skatteår överstiger				schablonen ska gälla samma bilar som omfattas
384 kronor (2 kap. 11 §		VSL). En personbil		av det nya bonus–malus-systemet. Förslaget i
anses höra hemma i den kommun där den				denna proposition bör därför justeras på
skattskyldige har sin adress enligt vägtrafik-				motsvarande sätt som beskrivits ovan avseende
registret	när skattskyldigheten		avgörs enligt	bonus–malus.
5 kap. 2 § VSL. Det är den som är registrerad				Transportstyrelsen har också framfört att
ägare av fordonet i vägtrafikregistret som är				termen fordonsår bör användas i stället för
skattskyldig (2 kap. 4 § VSL).				tillverkningsår	vid beräkningen av	bilförmåns-

260

värdet. Regeringen delar inte denna uppfattning. Tillverkningsår används i definitionen av bilmodell i 61 kap. 6 § första stycket IL och Skatteverkets föreskrifter om nybilspriser för personbilar utgår från tillverkningsår (se Skatteverkets föreskrifter om nybilspriser för bilar med tillverkningsår 2017 vid värdering av bilförmån, SKVFS 2016:22).

I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2018. Skatteverket anser att införandet av förslaget bör senare- läggas till den 1 januari 2019 för att undvika skilda värderingsregler under samma beskatt- ningsår och för att ge arbetsgivare, program- varuföretag och myndigheter mer tid för att anpassa sina rutiner och system. Regeringen har förståelse för Skatteverkets invändning, men anser att ändringarna bör träda i kraft vid samma tidpunkt som bonus–malus-systemets ikraftträdande.

Volvo Cars anser att förslaget tidigast bör träda i kraft den 1 januari 2019 eftersom för- slaget innebär förändringar i administrationen av förmånsbilar och förändringar av privat- ekonomiska förhållanden för enskilda individer som till stor del har förbundit sig för specifik förmånsbil i vanligen 36 månader. Förslaget att fordonsskatten ska brytas ur prisbasbelopps- delen och tillkomma som ytterligare en post vid beräkningen av bilförmånsvärdet ska gälla bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången efter den 1 juli 2018. Förslaget påverkar således inte de förmånstagare som redan har förbundit sig till en förmånsbil. Däremot påverkas dessa förmånstagare av förslaget att förmån av betald trängselskatt och infrastrukturavgift inte ska ingå i det schablonmässigt beräknade bilförmånsvärdet (se avsnitt 6.5.7).

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs en övergångsbestämmelse som innebär att fordonsskatt inte ska tillkomma vid beräkning av värdet av bilförmån i 61 kap. 5 § första stycket IL för bilar av tillverkningsår 2018 som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskatte- lagen för första gången senast den 1 juli 2018. För dessa bilar ingår fordonsskatten i det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet och prisbasbeloppsdelen ska därför vara 0,317 i stället för 0,29 prisbasbelopp.

Vid underhandskontakt med Skatteverket har det framkommit att det finns risk för att vissa

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fordon som är registrerade utomlands faller utanför den föreslagna bestämmelsens tillämp- ningsområde och inte heller omfattas av den föreslagna övergångsbestämmelsen. Ett exempel på en sådan situation är när en förmånsbil av tillverkningsår 2019 eller senare körs i Sverige under t.ex. åtta månader utan att bli fordons- skattepliktig här. I 12 § lagen (2001:558) om vägtrafikregister regleras fordons registrerings- plikt. I princip ska alla fordon som brukas i Sverige vara registrerade här. Det finns dock undantag från registreringsplikten, t.ex. för fordon som används i internationell vägtrafik i Sverige. Ett fordon anses vara i internationell vägtrafik om fordonet ägs av en fysisk eller juridisk person som har sitt huvudsakliga hemvist utomlands, fordonet inte är registrerat i Sverige, och fordonet har förts in till Sverige för att tillfälligt brukas här (14 § lagen om vägtrafikregister). För att undvika oklarheter kring vad som gäller för förmånsbilar som är registrerade utomlands men som tillfälligt brukas i Sverige anser regeringen att det bör införas en övergångsbestämmelse med innebörd att fordonsskatt inte ska brytas ut ur bilförmånsschablonen. För bilar av tillverknings- år 2018 eller senare som är registrerade utomlands och som inte är skattepliktiga här i landet enligt samma lag bör således gälla att fordonsskatt inte ska tillkomma som en egen post vid beräkning av värdet av bilförmån i 61 kap. 5 § första stycket. För dessa bilar ingår fordonsskatten i det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet och prisbasbeloppsdelen ska därför vara 0,317 i stället för 0,29 prisbasbelopp.

Förslaget att fordonsskatt inte ska ingå i prisbasbeloppsdelen vid den schablonmässiga beräkningen av förmånsvärdet bör således gälla bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 61 kap. 5 § IL, se avsnitt 3.13.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna i 61 kap. 5 § i den nya lydelsen tillämpas första gången för bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare. Bestämmelserna i 61 kap. 5 § i den äldre lydelsen

261

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ska fortfarande tillämpas för bilar av tillverk- ningsår 2018 eller tidigare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången före den 1 juli 2018, och bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som är registrerade utomlands och som inte är skattepliktiga här i landet enligt vägtrafikskattelagen (2006:227).

6.5.6 Särskilt om nedsättning av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar om fordonsskatten bryts ut

Regeringens förslag: Vid beräkning av värdet av bilförmån för vissa miljöanpassade bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare ska nybilspriset sättas ned till en nivå som motsvarar nybilspriset för närmast jämförbara bil.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs att ändringen skulle gälla för bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som har registrerats i vägtrafikregistret efter den 1 juli 2018.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remiss- instanser har yttrat sig särskilt över förslaget.

Energigas Sverige tillstyrker förslaget. Gröna bilister anser att beräkning av förmånsgrundande nybilspris för miljöbilar ska baseras på nybilspris för jämförbar bil likt dagens förmånsberäkning. Definitionen miljöbil ska dock endast användas för rena elbilar, laddhybrider och gasbilar. Även Elbil Sverige anser att nypris för jämförbar bil ska användas vid beräkning av förmåns- grundande nybilspris för miljöbil likt dagens förmånsberäkning. Enligt Elbil Sverige ska dock nypris inklusive extrautrustning som inte ingår i beräkningen av nypriset justeras med ett avdrag som motsvarar den bonus som erhålls i kommande bonus–malus-system.

Skälen för regeringens förslag: Reglerna om permanent nedsättning av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar innebär att förmånsvärdet för en sådan bil – dvs. som är helt eller delvis utrustad med teknik för drift med elektricitet eller med mer miljöanpassade drivmedel än bensin eller dieselolja och som

därför har ett nybilspris som är högre än nybilspriset för närmast jämförbara bil utan sådan teknik – ska sättas ned till en nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen (61 kap. 8 a § IL). Nedsättningen enligt nuvarande bestämmelser ska således göras till en nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen. Eftersom fordonsskatten i dag ingår i bilförmånsschablonen sker jämförelsen utan beaktande av den faktiska fordonsskatten.

Förslaget i avsnitt 6.5.5 om att fordonsskatten inte längre ska ingå i prisbasbeloppsdelen vid den schablonmässiga beräkningen av förmånsvärdet utan tillkomma som ytterligare en post i bilförmånsschablonen innebär att förmånsvärdet för den jämförbara bilen kommer att variera med fordonsskatten. Om nuvarande regler om ned- sättning av förmånsvärdet lämnas oförändrade kommer miljöbilars förmånsvärde således att påverkas av den jämförbara bilens fordonsskatt. Detta bedöms inte vara lämpligt. Bestäm- melserna om nedsättning av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar bör därför ändras så att nedsättningen av förmånsvärdet i stället sker med utgångspunkt i bilarnas nybilspris. Det föreslås mot denna bakgrund att vid beräkning av värdet av bilförmån för vissa miljöanpassade bilar ska nybilspriset sättas ned till en nivå som motsvarar nybilspriset för närmast jämförbara bil.

Av samma anledning bör bestämmelsen som reglerar den tidsbegränsade nedsättningen justeras. Om bilen är utrustad med teknik för drift med elektricitet som tillförs genom laddning från yttre energikälla eller med annan gas än gasol ska förmånsvärdet enligt gällande regler tas upp till 60 procent av förmånsvärdet för den jämförbara bilen. Nedsättningen som följer av detta får dock uppgå till maximalt 10 000 kronor per år (61 kap. 8 a § andra och tredje stycket IL). I stället för att knyta nedsätt- ningen av förmånsvärdet till den jämförbara bilens förmånsvärde, bör det anges att förmåns-

värdet för	miljöbilen	ska sättas ned	med
40 procent	(dock högst	10 000 kronor).	Stor-

leken på justeringen av förmånsvärdet ändras emellertid inte jämfört med gällande regler.

2030-sekretariatet anser att förslaget om att nedsättningen av förmånsvärdet i stället sker med utgångspunkt i bilarnas nybilspris i grunden är klokt, eftersom höjd malus-beskattning på jämförelsebilen annars skulle ge höjt förmåns- värde på elbilen. Enligt 2030-sekretariatet finns

262

det dock inte ett och samma ”nybilspris” utan många har skilda prislistor för privat- och företagskunder samt kampanjpris och lockpriser. De anser att detta kan komma att utnyttjas för att få sänkt förmånsvärde. Med bilens nybilspris avses det pris som bilen hade när den som ny introducerades på den svenska marknaden (61 kap. 6 § IL). Nybilspriset fastställs av Skatteverket och redovisas i s.k. billistor, som publiceras i föreskrifter om nybilspriser för personbilar.

Power Circle AB anser att det är rimligt att nybilspriset för bilar med teknik för eldrift sätts ned till en nivå som motsvarar nybilspriset för närmast jämförbara bil men anser att närmast jämförbara bil bör utgå ifrån den konventionella modellen med bäst miljöprestanda snarare än jämförelser av exempelvis prestanda i form av motoreffekt eller acceleration. Gröna bilister anser att beräkning av förmånsgrundande nybilspris för miljöbilar ska baseras på nybilspris för jämförbar bil likt dagens förmånsberäkning men att definitionen miljöbil endast ska användas för rena elbilar, laddhybrider och gasbilar. Regeringen konstaterar att vad som framförs i denna del faller utanför ramen för detta lagstiftningsärende.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 61 kap. 8 a § IL, se avsnitt 3.13.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Ändringarna i bestämmelserna om nedsättning av förmånsvärdet för vissa miljöbilar föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Eftersom ändringen är en direkt följd av förslaget i avsnitt 6.5.5 om att bryta ut fordonsskatten ur den s.k. bilförmånsschablonen bör ändringen på samma sätt som redogjorts för ovan gälla för bilar av tillverkningsår 2018 eller senare som blir skatte- pliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare. Förslaget föranleder ändringar i övergångsbestämmelserna till SFS 2001:1175.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.5.7 Förmån av betald trängselskatt och infrastrukturavgifter

Regeringens förslag: Förmån av betald trängselskatt, väg-, bro- och färjeavgift ska inte ingå i det schablonmässigt beräknade bilför- månsvärdet. Den anställde ska anses ha fått förmånen först månaden efter den då förmånen kommit den anställde till del.

De nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter den 31 december 2017.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, däribland

Skatteverket, ESV, Stockholms kommun och Naturvårdsverket. Svensk Kollektivtrafik anser att förslaget är ett steg i rätt riktning för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft, öka fram- komligheten på vägnätet samt minska utsläppen av koldioxid och andra luftföroreningar. Trafikverket anför att det har varit en brist i nuvarande system att förmånstagare inte har haft incitament att minska sin bilanvändning på motsvarande sätt som privatpersoner som själva får betala sin trängselskatt.

Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget. MRF anser att tjänstebilsbeskattningen bör vara schablonberäknad och att skatter kopplade till fordonet liksom i dag bör ingå i bilförmåns- schablonen.

Gröna bilister anser att trängselskatt och vägavgifter ska ingå i det schablonmässigt beräknade bilförmånsvärdet för rena elbilar, laddhybrider och gasbilar medan Elbil Sverige tycker att sådana skatter eller avgifter fortsätt- ningsvis ska ingå i schablonen endast för rena elbilar.

Några remissinstanser, bl.a. Skatteverket, Bil Sweden och Svenskt Näringsliv, gör bedöm- ningen att förslaget leder till en ökad administrativ börda för företagen. Skatteverket betonar att den administrativa bördan kommer att öka vid beräkningen av förmånsvärdet och att motsvarande kontrollproblem uppkommer för Skatteverket. Den tekniska utvecklingen av elektroniska körjournaler kan dock antas

263

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

komma att erbjuda administrativt enklare alternativ för hanteringen. Av administrativa skäl tillstyrker Skatteverket den föreslagna modellen för beräkning av förmånsvärdet som innebär att tjänsteresorna först avräknas innan förmåns- värdet för de privata resorna beräknas. Tillväxtverket ser en risk att företag som i nuläget väljer att betala dessa skatter och avgifter åt förmånstagaren kan påverkas särskilt negativt.

ESV och Naturvårdsverket anser att regeringen bör se över hur förmån av fri parkering beskattas.

Skälen för regeringens förslag

Trängselskatt och infrastrukturavgift bryts ut

Förmån av fri eller delvis fri bil beräknas på ett visst schabloniserat sätt och exklusive drivmedel. Utgångspunkten är att förmånsvärdet i princip ska motsvara kostnaderna för en privatägd bil, dvs. i princip motsvara marknadsvärdet. Förmån av betald trängselskatt ingår i det schablon- mässigt beräknade bilförmånsvärdet (jfr RÅ 2008 ref. 60). Om en arbetsgivare betalar den anställdes utgifter för trängselskatt avseende privata resor med förmånsbil anses dessa utgifter således ingå i bilförmånsvärdet. Om förmåns- tagaren lämnar ersättning för bilförmånen, t.ex. i fråga om trängselskatt, beräknas bilförmånen minskat med vad förmånstagaren har betalat till sin arbetsgivare. Även infrastrukturavgift, dvs. en avgift som tas ut för att finansiera bygget av en ny bro, väg eller tunnel och som för närvarande tas ut vid passage över bron över Motalaviken och Sundsvallsbron, som betalas av bilens ägare på motsvarande sätt som trängselskatt anses ingå i bilförmånsvärdet. Kostnader för vägavgift och andra broavgifter än infrastrukturavgifter anses dock inte ingå i förmånsvärdet (prop. 1996/97:19 s. 70).

I och med att trängselskatter för privata resor ingår i förmånsvärdet är de privatekonomiska incitamenten att ta hänsyn till vid passage genom en betalstation svaga för förmånstagaren. För att öka incitamenten för förmånstagare att begränsa sin privata körning anser regeringen att betald trängselskatt och infrastrukturavgift bör exkluderas från det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet. Detta ligger även i linje med syftet med trängselskatt, dvs. att förbättra framkomligheten och miljön i de områden som omfattas av den. Principen att förmån av fri bil

ska värderas till marknadsvärdet har sin grund i synsättet att olika typer av arbetsersättning ska bli föremål för en enhetlig och neutral beskattning (prop. 1996/97:19 s. 55). Förslaget att förmån av betald trängselskatt och infra- strukturavgift inte ska ingå i det schablonmässigt beräknade bilförmånsvärdet är således även motiverat av neutralitetsskäl. Regeringen anser även att det saknas anledning att särbehandla förmån av betald trängselskatt i förhållande till förmån av betald väg-, bro- och färjeavgift. På samma sätt bör även betald infrastrukturavgift exkluderas från det schablonmässigt beräknade förmånsvärdet. Regeringen anser, till skillnad från Motormännens Riksförbund, att det inte finns skäl att ändra prisbasbeloppsdelen till följd av förslaget. Införandet av trängselskatten eller infrastrukturavgifter har inte föranlett någon ändring av reglerna om bilförmån.

Utgångspunkten är att förmånsvärdet ska motsvara kostnaderna för en privatägd bil. Att endast bryta ut trängselskatt och infrastruktur- avgifter för vissa icke miljöanpassade bilar som

Gröna bilister och Elbil Sverige föreslår skulle innebära ett avsteg från denna princip. Förslaget bör därför omfatta alla typer av förmånsbilar.

Värdering av förmånen

Om det i bilförmånen ingår förmån av väg-, bro- och färjeavgifter eller trängselskatt för förmånsbilen, bör denna förmån beräknas till marknadsvärdet (61 kap. 2 § IL). Om en arbetsgivare betalar den anställdes utgifter för trängselskatt eller infrastrukturavgift avseende privata resor med förmånsbil uppkommer en skattepliktig förmån för den anställde med motsvarande belopp. En skattskyldig som uppfyller förutsättningarna för att få göra avdrag för resor till och från arbetet får dra av utgifter för väg, bro- och färjeavgifter och trängselskatt (12 kap. 27 § IL). Rätten till avdrag för utgifter för arbetsresor är begränsad på så sätt att avdrag endast får göras till den del utgifterna samman- lagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § IL). Naturvårdsverket anser att den som har bil- förmån även ska beskattas separat för eventuell förmån av fri parkering i stället för att den som i dag ingår i bilförmånen. Regeringen konstaterar att förmån av fri parkeringsplats för förmånsbil vid arbetsplatsen inte ingår i det schablonmässigt beräknade värdet av bilförmån. Att, såsom ESV föreslår, beräkna förmån av fri parkering till marknadsvärdet på motsvarande sätt som

264

trängselskatt och infrastrukturavgift omfattas inte av detta lagstiftningsprojekt och behandlas därför inte vidare i denna proposition.

Beräkning av kostnaden för trängselskatt vid tjänsteresor, arbetsresor och privata resor

Nivån på uttag av trängselskatt varierar beroende på tidpunkten för passagen och det maximala beloppet per dygn och fordon (60 kronor i Göteborg och 105 kronor i Stockholm). Med hänsyn till detta kan det uppkomma frågor hur förmånen ska beräknas om en förmånstagare under samma dygn gjort tjänsteresor, arbets- resor och privata resor med förmånsbilen så att det maximala beloppet för trängselskatt nås. Beräkningen av trängselskatten är komplex eftersom trängselskatt tas ut med olika belopp beroende på vilken tid passagen sker och vilken betalstation som passeras. Av administrativa skäl anser regeringen att kostnaden för trängselskatt bör fördelas på följande sätt. I första hand ska kostnaden för trängselskatten anses hänförlig till de tjänsteresor som har företagits, i andra hand anses kostnaden hänförlig till arbetsresor och i tredje hand andra privata resor.

Beskattningstidpunkt

Skattskyldig för trängselskatt är den som vid skattskyldighetens inträde är registrerad ägare till bilen enligt vägtrafikregistret. Skattskyldighet för trängselskatt inträder när ett skattepliktigt fordon passerar en betalstation (8 och 9 §§ lagen [2004:629] om trängselskatt). Beskattnings- beslut ska fattas för varje bil, för vilken skattskyldighet enligt 9 § har inträtt. Varje beslut ska avse en kalendermånad och beskattnings- beslut ska fattas senast den 20 i kalender- månaden efter den månad som beslutet avser (11 § lagen om trängselskatt). Bestämmelserna om infrastrukturavgifter överensstämmer i stora delar med bestämmelserna om trängselskatt (se 5 och 7–9 §§ förordningen [2014:1564] om infra- strukturavgifter på väg).

Huvudregeln är att beskattning av en förmån ska ske när den åtnjuts. Förmån av drivmedel anses dock åtnjuten först månaden efter det att drivmedlet kommit den skattskyldige till del (10 kap. 10 § IL). Vid införandet av bestäm- melsen konstaterade regeringen att förmån av fritt eller delvis fritt drivmedel normalt bör anses åtnjuten när tankning har skett eller i vart fall senast när drivmedlet har förbrukats. För att arbetsgivare ska kunna göra en riktig värdering av förmånen och eftersom drivmedelsförmånens

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

storlek ofta varierar från månad till månad måste det finnas uppgifter om den privata körsträckans längd, drivmedelsförbrukningen och drivmedels- priset. Regeringen anförde att olika slag av förmåner så långt som möjligt bör inordnas i det nuvarande systemet utan särlösningar. Regeringen fann dock att förmån av drivmedel skiljer sig något från de flesta andra förmåner dels genom att den åtnjuts löpande och med varierande storlek, vilket kräver en viss efter- släpande administration, dels genom att det kan röra sig om stora värden. Sammantaget ansåg regeringen att detta motiverade en senare beskattningstidpunkt avseende förmån av fritt drivmedel (prop. 1996/97:173 s. 44 och 45).

Regeringen anser att samma praktiska problem kan uppkomma för arbetsgivare som ska hantera förmån av betald trängselskatt när denna bryts ut ur schablonen. Arbetsgivare kan behöva viss tid för att t.ex. stämma av vilka passager som avser privata resor respektive tjänsteresor och för att kunna beräkna förmåns- värdet till arbetsgivardeklarationen. Regeringen anser därför att vad som gäller för förmån av drivmedel även bör gälla för förmån av trängsel- skatt. Den anställde bör således anses ha fått för- månen först månaden efter det att förmånen kommit den anställde till del. Motsvarade bör även gälla för förmån av betald infrastruktur- avgift.

Arbetsgivaren ska redovisa den anställdes bilförmån i en kontrolluppgift (15 kap. 9 § skatteförfarandelagen [2011:1244]). Ändringen får till följd att värdet av förmån i form av betald trängselskatt eller infrastrukturavgift ska anges i kontrolluppgiften.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 10 kap. 10 § IL och att en ny paragraf, 61 kap. 5 a § IL, införs, se avsnitt 3.13.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas första gången för beskatt- ningsår som börjar efter den 31 december 2017.

6.5.8 Konsekvensanalys

Offentligfinansiella effekter

Offentliga sektorns intäkter bedöms öka med 84 miljoner kronor 2018 till följd av förslagen. Av detta avser halva beloppet ökade kommunala

265

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skatteintäkter. Förslaget om utbruten trängsel- skatt ur bilförmånsberäkningen står på kort sikt för den största delen av inkomstökningen.

Av de totala trängselskatteintäkterna 2016 på drygt 2,5 miljarder kronor kan uppskattningsvis 230 miljoner kronor knytas till passager med förmånsbilar. Om två tredjedelar av passagerna med förmånsbilar består av privata resor skulle 153 miljoner kronor per år kunna knytas till privata resor med förmånsbilar. Om hela denna summa skulle komma att redovisas som skatte- pliktiga förmåner, skulle inkomstskatter och arbetsgivaravgifter öka med 128 miljoner kronor. De ökade privata kostnaderna som utbrytningen av trängselskatten innebär kan emellertid antas påverka körbeteendet. Genom att passera vid andra tidpunkter eller inte alls kan förmåns- tagaren påverka trängselskatten och därmed förmånsvärdet. Om körbeteendet antas påverkas i den mån att trängselskatteintäkterna som kan knytas till privata resor med förmånsbil minskar med 10 procent uppgår den offentligfinansiella bruttoeffekten till 115 miljoner kronor i ökade inkomstskatter och arbetsgivaravgifter.

Förutom förändrat körbeteende kan det antas att förmånsgivare och förmånstagare över tiden anpassar sig så att ökningen av de skattepliktiga förmånerna delvis motverkas av att andra förmåner och ersättningar minskas (t.ex. i form av förmånsbilar med något lägre förmånsvärde). På sikt antas denna anpassning innebära att hälften av ökningen av skattepliktiga förmåner kompenseras med minskning av andra förmåner eller ersättningsformer. Ökade arbetsgivar- avgifter minskar företagens vinster varvid bolagsskatteintäkterna kan förväntas minska något. Sammantaget med minskningen av trängselskatteintäkterna ger detta ökade skatte- intäkter på 77 miljoner kronor 2018 och 51 miljoner kronor 2020 (se tabell 6.9).

Ökningen av skatteintäkterna av att bryta ut fordonsskatten ur prisbasbeloppsdelen i bilför- månsberäkningen uppskattas till mindre än 10 miljoner kronor på kort sikt (se tabell 6.9). Effekten på skatteintäkterna beräknas tillta

något över	tiden och uppskattas till drygt
37 miljoner	kronor 2020. Beräkningen är

behäftad med stor osäkerhet och beror på flera förenklade beräkningsantaganden.

Förslaget om ändrad förmånsberäkning skulle bara påverka bilar med tillverkningsår 2018 eller senare och som blir skattepliktiga enligt väg- trafikskattelagen för första gången efter den

1 juli 2018. Givet att ungefär en fjärdedel av förmånsbilarna byts ut varje år, skulle det dröja till 2022 innan de flesta förmånsbilar påverkas av förslaget.

Fordonsskatten för den genomsnittliga förmånsbilen uppskattas för närvarande vara ca 1 700 kronor per år. Med förslaget i avsnitt 6.16 bedöms den genomsnittliga fordonsskatten för nyregistrerade förmånsbilar bli 3 900 kronor, givet nuvarande sammansättning av förmånsbil- parken vad gäller koldioxidutsläpp och bränsle- typ. Att bryta ut fordonsskatten ur pris- basbeloppsdelen skulle, allt annat lika, innebära att det genomsnittliga förmånsvärdet för nyregistrerade förmånsbilar ökar med storleken på den genomsnittliga fordonsskatten. Den före- slagna minskningen av prisbasbeloppsdelen, från 0,317 till 0,29 prisbasbelopp (ca 1 200 kronor), motverkar delvis denna ökning. Ökningen av förmånsvärdet för den genomsnittliga förmåns- bilen skulle därmed bli 2 700 kronor.

Med oförändrat beteende i valet av förmånsbil, och med en förmånsbilpark på ca 250 000 fordon, skulle de totala förmånsvärdena över tiden öka med 675 miljoner kronor till följd av förslaget. Eftersom bonus–malus-systemet syftar till att påverka konsumenters bilval, är det rimligt att anta att även valet av förmånsbil påverkas. I beräkningen av den offentlig- finansiella effekten antas hälften av bilför- månstagarna välja bil så att förmånsvärdet blir detsamma som bilen man hade innan. Trettio procent av bilförmånstagarna antas välja liknande bil även efter regeländringen. Resterande 20 procent antas välja miljöbil (med miljöbil avses här bilar som är berättigade till den tidsbegränsade nedsättningen av förmånsvärdet, det vill säga elbilar, laddhybridbilar och gasbilar). För de 50 procent som antas välja förmånsbil så att deras förmånsvärde inte ökar efter regel- ändringen sker ingen aggregerad ökning av förmånsvärdena. Det innebär att 50 procent av ovanstående ökning av de totala förmånsvärdena (vid oförändrat valbeteende) kan räknas bort.

Ungefär 10 procent av förmånsbilarna utgjordes av miljöbilar 2015. Om denna andel fördubblas innebär det att uppskattningsvis ytterligare 40 procent av de ökade förmåns- värdena vid oförändrat valbeteende uteblir. Givet dessa antagna beteendeanpassningar skulle de totala bilförmånsvärdena öka i begränsad omfatt- ning, 75 miljoner kronor, till följd av förslaget. Av detta följer att effekten av förslaget på

266

offentlig sektors intäkter beräknas vara begränsad. Första året uppskattas ökningen av skatteintäkterna till endast 7 miljoner kronor, eftersom få förmånsbilar då kommer att beröras av bonus–malus-systemet. I takt med att förmånsbilflottan byts ut och andelen fordon som berörs av bonus–malus-systemet därmed ökar, så ökar också effekten på skatteintäkterna något.

Tabell 6.9 Offentligfinansiell effekt av ändrad beräkning av bilförmån

Miljarder kronor

Brutto-			Varaktig
effekt	Periodiserad nettoeffekt		effekt
2018	2018	2019	2020

Utbrytning av
trängselskatt och
infrastrukturavgift	0,12	0,08	0,06	0,05	0,04
Utbrytning av
fordonsskatt	0,01	0,01	0,02	0,04	0,06
Summa, offentlig-
finansiell effekt	0,12	0,08	0,09	0,09	0,10

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Effekter för enskilda

Antalet personer med bilförmån har ökat de senaste åren och 2015 hade ca 250 000 personer bilförmån. Alla personer som har bilförmån påverkas av förslaget om att bryta ut trängsel- skatt och infrastrukturavgift från schablon- värderingen om de genomför privata resor som genererar trängselskatt eller infrastrukturavgift. För dessa personer kommer värdet av erhållna förmåner att öka. Merparten av dessa personer torde bo i eller omkring Stockholm och Göteborg. I Stockholms län fanns drygt 74 000 personer med bilförmån 2015. Motsvarande antal i Stor-Göteborg var drygt 36 000 personer.

Enligt gällande regler ingår trängselskatt och infrastrukturavgift i bilförmånsvärdet och i det fall där förmånstagaren betalar förmånsgivaren för privata resor minskas bilförmånsvärdet med det belopp som den personen betalt med sin nettolön. Utbrytningen av trängselskatt och infrastrukturavgift från schablonen medför att en sådan nedsättning inte görs varvid bilför- månsvärdet ökar jämfört med gällande regler. För de personer vars förmånsgivare inte tar betalt för privata resor kommer en ny beskatt- ningsbar förmån att uppstå.

Hur mycket förmånerna ökar i värde beror på hur mycket trängselskatt och infrastrukturavgift som avser privata resor. Det ökade förmåns- värdet leder till högre beskattningsbara förvärvs-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

inkomster som i sin tur ökar förmåntagarens inkomstskatt. Det ökade skatteuttaget minskar på så sätt förmånstagarens kontanta lön efter skatt.

Nivån på uttag av trängselskatt skiljer sig mellan Göteborg och Stockholm och varierar beroende på tidpunkten för resan. Det maximala beloppet per dygn och fordon är 60 kronor i Göteborg och 105 kronor i Stockholm. För en resa med två passager till och från Stockholms innerstad vid tidpunkten för den högsta

trängselskatten	blir förmånsvärdet		70 kronor
(2 x 35 kronor).	Detta innebär	en	inkomst-
skatteökning med 21 kronor vid		en	marginal-

skatt på 30 procent och 35 kronor vid en marginalskatt på 50 procent. En passage på Essingeleden vid tidpunkten för den högsta trängselskatten medför ett förmånsvärde på 30 kronor och ökad inkomstskatt med 9 kronor respektive 15 kronor vid 30 procent respektive 50 procent marginalskatt. En resa i Göteborg som genererar två beskattade passager vid högsta trängselskatt ger ett förmånsvärde på 44 kronor (2 x 22 kronor). Detta medför en skattehöjning på 13,20 kronor vid 30 procents marginalskatt och 22 kronor vid 50 procents marginalskatt. Det maximala förmånsvärdet per år för trängsel- skatt, baserat på 240 resdagar per år, uppgår till 14 400 kronor i Göteborg. Detta ger ökad inkomstskatt med 4 320 kronor vid 30 procents marginalskatt och 7 200 kronor vid 50 procents marginalskatt. Motsvarande belopp för Stockholm är 25 200 kronor i maximal trängsel- skatt och 7 560 kronor respektive 12 600 kronor i ökad inkomstskatt.

När det gäller utbrytningen av infrastruktur- avgiften tas sådan avgift för närvarande ut för passage över Motala- och Sundsvallsbron med 5 respektive 9 kronor per passage med personbil eller lätt lastbil oavsett när passagen sker. Jämfört med gällande regler innebär förslaget i denna del att förmånsvärdet ökar med 5 eller 9 kronor per passage som avser privat resa beroende på vilken bro som passeras. Vid en marginalskatt på 30 procent medför detta ökad

inkomstskatt	med	1,50 kronor	respektive
2,70 kronor	per passage. Vid		50 procents
marginalskatt	är	inkomstskatteökningen

2,50 kronor respektive 4,50 kronor per passage. Utbrytningen av fordonsskatten ur prisbas-

beloppsdelen i bilförmånsberäkningen påverkar endast förmånsvärdet för bilar med tillverknings- år 2018 eller senare och som blir skattepliktiga

267

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare. Således påverkas inte de som har bilförmån baserad på bilar registrerade före denna tidpunkt av denna del av förslaget. Jämfört med gällande regler kommer förmåns- värdet att öka för bilar som kommer att ha en fordonsskatt över 1 200 kronor per år och minska för bilar som kommer att ha en fordons- skatt under 1 200 kronor per år. Detta kommer av att prisbasbeloppsdelen föreslås sänkas med ca 1 200 kronor.

Hur en bils förmånsvärde kommer att påverkas beror på de faktorer som styr fordons- skatten, dvs. koldioxidutsläpp och bränsletyp. I tabell 6.10 visas hur förslaget påverkar förmåns- värdet för några typbilar. Alla bilar i tabellen har samma nybilspris för beräkningen av förmåns- värdet. För de fyra typbilarna med alternativa drivmedel (elhybridbil, laddhybridbil, elbil och gasbil) som omfattas av den permanenta ned- sättningen avser nybilspriset priset efter nedsätt- ning till nybilspriset för den närmast jämförbara bilen. Med nuvarande regelverk har bensin- och dieselbilarna och elhybridbilen samma förmåns- värde (42 300 kronor per år). Laddhybridbilen, elbilen och gasbilen är berättigade till den tids- begränsade nedsättningen av förmånsvärdet och har därmed 10 000 kronor lägre förmånsvärde än övriga typbilar (se avsnitt 6.5.2.).

I bonus–malus-systemet kommer bilar, av fordonsår 2018 eller senare och som blir skattepliktiga enligt vägtrafikskattelagen för första gången den 1 juli 2018 eller senare, som har koldioxidutsläpp som överstiger 95 gram att få förhöjd fordonsskatt de tre första åren som de är i trafik. Det betyder att bensin- och diesel- bilarna i tabellen i varierande grad kommer att få förhöjd fordonsskatt och därmed få höjt förmånsvärde de första tre åren. Skatten för bensinbilen med 125 gram koldioxidutsläpp kommer att vara drygt 2 800 kronor de första tre åren och ca 1 000 kronor från och med fjärde året i trafik. Givet att prisbasbeloppsdelen i förmånsberäkningen sänks med 1 200 kronor, innebär detta en ökning av förmånsvärdet för denna typbil med 1 600 kronor de tre första åren och en minskning av förmånsvärdet med 200 kronor från och med fjärde året. Bensinbilen med relativt högt koldioxidutsläpp kommer att få en fordonsskatt på omkring 9 400 kronor de tre första åren och ca 2 400 kronor därefter. Effekten på förmånsvärdet av förslaget är därför

8 200 kronor per år de tre första åren och 1 200 kronor per år därefter.

Tabell 6.10 Förändring i förmånsvärde till följd av utbrytningen av fordonsskatt ur prisbasbeloppsdelen

Kronor om annat inte anges

			FV,	Föränd-	Föränd-
	CO2-	Nybils-	gällande	ring, FV,	ring, FV,
Biltyp	utsläpp	pris	regler	år 1–3	år 4–
Bensinbil,
låg CO2	125	300 000	42 300	1 600	-200
Bensinbil,
hög CO2	190	300 000	42 300	8 200	1 200
Dieselbil,
låg CO2	125	300 000	42 300	3 400	1 600
Dieselbil,
hög CO2	190	300 000	42 300	10 900	3 900
Elhybridbil
(bensin)	75	300 000	42 300	-900	-900
Laddhybridbil
(bensin)	50	300 000	32 300	-900	-900
Elbil	0	300 000	32 300	-900	-900
Gasbil	90	300 000	32 300	-900	-900

Anm.: CO2 = koldioxid (gram/km), FV = förmånsvärde. Beräkningarna är baserade på 2017 års prisbasbelopp, en statslåneränta på 0,5 procent samt de fordons- skatteförslag som återfinns i lagrådsremissen Ett nytt bonus –malus-system för nya lätta fordon.

Eftersom dieseldrivna bilar kommer att få högre fordonsskatt än bensinbilar med samma koldioxidutsläpp, kommer förmånsvärdet för dessa påverkas desto mer. För en dieselbil med 190 gram koldioxidutsläpp innebär förslaget ett ökat förmånsvärde med 10 900 kronor per år de första tre åren och med 3 900 kronor per år därefter.

Typbilarna med alternativa drivmedel kommer alla ha en fordonsskatt på 360 kronor per år (givet att deras koldioxidutsläpp inte överstiger 95 gram och den förbränningsmotor som används inte drivs med diesel) och kommer inte att ha någon malus. Givet att prisbasbelopps- delen minskas med 1 200 kronor innebär förslaget en minskning av förmånsvärdet för dessa typbilar med 900 kronor per år. För hybridbilar vars förbränningsmotor drivs med diesel kommer fordonsskatten att vara högre än 360 kronor per år och bero på koldioxid- utsläppen.

Av förmånsbilarna som tillverkades och registrerades 2015 var drygt 80 procent diesel- drivna. Bland nyregistrerade dieseldrivna bilar var koldioxidutsläppen i genomsnitt 132 gram per kilometer. En bilförmånstagare som i dagsläget har en typisk dieselbil och efter 1 juli 2018 väljer en liknande förmånsbil kan förvänta

268

sig ett ökat förmånsvärde med ca 4 100 kronor per år de tre första åren (och ca 1 900 kronor därefter). Med en marginalskatt på 30 procent respektive 50 procent betyder detta 1 230 kronor respektive 2 050 kronor i minskad kontant lön efter skatt per år. Det finns anledning att tro att vissa förmånsgivare och bilförmånstagare kommer att anpassa sina riktlinjer för och val av förmånsbilar för att hålla förmånsvärdet på samma nivå som tidigare. Det kan betyda att man väljer en förmånsbil med lägre nybilspris, lägre koldioxidutsläpp eller en kombination av detta. På så vis skulle en del bilförmånstagare undvika högre förmånsbeskattning.

Effekter för företag och andra förmånsgivare

Förslagen innebär att företags och andra förmånsgivares kostnader för förmånerna kan komma att öka. Dels till följd av att kostnaden för själva förmånen ökar, dels till följd av att den administrativa kostnaden för förmånerna ökar till följd av ökad administrativ börda. Regelrådet efterfrågar en redogörelse för hur de företag som påverkas är fördelade över branscher och företagsstorlekar. Med hjälp av SCB:s STAR- urval kan dessa fördelningar skattas. Baserat på

näringsgrensindelning på		bokstavsnivå	enligt
SNI 2007	återfanns	uppskattningsvis ca
26 procent	av förmånstagarna 2015		inom

näringsgrenen Handel. Ytterligare ca 17 procent återfanns inom näringsgrenen Tillverkning och ca 15 procent i näringsgrenen Verksamheter inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik. Av förmånstagarna var ca 25 procent anställda i företag med färre än 10 anställda. En liknande andel, ca 23 procent, var anställda i företag med 10 till 49 anställda, medan anställda i företag med 50 till 249 anställda utgjorde ca 18 procent av förmånstagarna. Cirka 31 procent av förmåns- tagarna var anställda i företag med 250 eller fler anställda.

I den mån förmånsvärden ökar till följd av förslagen innebär det att kostnaderna ökar för förmånsgivarna. Detta då höjda förmånsvärden medför att underlaget för socialavgifter ökar varvid de socialavgifter som ska betalas ökar. Om exempelvis förmånsvärden ökar med 10 000 kronor medför detta att socialavgifterna ökar med 3 142 kronor om det är arbetsgivar- avgifter som ska betalas. Socialavgifterna får dras av och nettokostnadsökningen blir 2 451 kronor.

Förslagen innebär också att den administrativa bördan kan komma att påverkas. För att beräkna

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förmånsvärdet för en bil kommer antalet upp- gifter som behövs öka varvid den administrativa bördan kan förväntas öka något. Om förmåns- givare även fortsättningsvis kommer att kunna använda Skatteverkets internetbaserade verktyg för att beräkna bilförmånsvärden (den s.k. bilsnurran), kommer utbrytningen av fordons- skatten ur prisbasbeloppsdelen i bilförmåns- beräkningen emellertid inte att påverka den administrativa bördan.

För förmånsgivare som inte tar betalt av för- månstagare för trängselskatt och infrastruktur- avgift innebär förslaget, som Skatteverket,

Svenskt Näringsliv och Bil Sweden påpekar, att den administrativa bördan ökar för såväl förmånsgivare som förmånstagare då dessa får en ny förmån att hantera. För förmånsgivare som tar betalt av förmånstagare för trängselskatt och infrastrukturavgifter innebär förslaget att bilförmånsvärdena inte behöver justeras ned med betald trängselskatt och infrastrukturavgift. I det avseendet kan förslaget minska den administrativa bördan.

Regelrådet efterfrågar en redovisning av förslagens administrativa kostnader för företag. Storleken på dessa kostnader varierar mellan företag beroende på tidsåtgång och kostnad per tidsenhet. Detta varierar i sin tur med vem som utför de administrativa rutinerna och om det finns rutiner för att hantera förmåner. Att uppskatta dessa faktorer är svårt, men Tillväxtverkets databas MALIN, som är en databas för att mäta förändringar i företags administrativa kostnader baserad på den s.k. standardkostnadsmetoden, kan ge viss väg- ledning. I databasen anges att det tar 7 minuter att beräkna en förmån och 5 minuter att lägga in en annan förmån än bilförmån i lönesystemet. Baserat på dessa tidsangivelser tar det således 12 minuter att hantera en förmån. Om arbetet utförs av en person med 28 800 kronor i månadslön (avser en ekonomiassistent i privat sektor 2014) kan kostnaden beräknas till 48 kronor per tillfälle en förmån måste hanteras (som mest en gång per månad och anställd med förmånen ifråga).

Förslaget kan påverka konkurrensen mellan biltillverkare och företag som säljer bilar i och med att bilförmånsvärdet enligt förslaget kommer att variera med fordonsskatten. Jämfört med gällande regler kommer detta att gynna bilar med låg fordonsskatt och därmed gynna företag med sådana bilar i sitt modellutbud.

269

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tillväxtverket saknar information i den remitterade promemorian om eventuella konsekvenser för konkurrenskraften till följd av förslagen. Svenskt Näringsliv och Maskin- entreprenörerna anför att förslagen innebär kostnadsökningar för företaget som slår mot deras konkurrenskraft. Förslagen innebär visserligen att kostnaderna för företag kan öka och därmed försämra konkurrenskraften. Hur mycket kostnaderna ökar beror dock på hur företagen anpassar sig till de föreslagna reglerna. Tillväxtverket anför att möjligheten för företag att införskaffa och nyttja miljöanpassade fordon skiljer sig geografiskt mot bakgrund av att infrastruktur i form av t.ex. laddstationer inte är fullt utbyggt i hela landet. Detta skulle kunna påverka möjligheterna för företag att anpassa sig och därmed snedvrida konkurrensen mellan regioner. Även om en del miljöanpassade fordon inte förefaller praktiska i vissa lägen på grund av bristfällig infrastruktur finns dock andra miljöanpassade fordon som är mindre beroende av infrastrukturen, t.ex. laddhybrider. Vidare varierar utsläpp av koldioxid mellan olika fossildrivna fordon varvid viss anpassning torde vara möjlig. Tillväxtverket lyfter också fram att den nedsättning av fordonsskatten som finns i vissa kommuner inte beaktas i promemorians förslag och menar att detta riskerar att leda till försämrad konkurrenskraft för företag i vissa glesbygdsområden. I regeringens förslag, där förmånsvärdet baseras på fordonets faktiska skatt, kommer den nämnda nedsättningen att ingå i förmånsvärderingen. Den regionala nedsättningen får genomslag om ägaren till bilen har sin adress i en kommun som omfattas av nedsättningen. Nedsättningen får dock inget genomslag i förmånsvärderingen i de fall förmånstagaren bor i en kommun som omfattas av nedsättningen men där företaget som äger bilen har sin adress i en kommun som inte omfattas av nedsättningen. Sammantaget bedömer regeringen att förslaget om att bryta ut fordonsskatten ur bilförmånsschablonen medför begränsade effekter på företags och regioners konkurrenskraft. Förslaget om att bryta ut trängselskatt och infrastrukturavgifter från bilförmånsschablonen påverkar främst företag i och runt Sundsvall, Motala, Stockholm och Göteborg. För företag i dessa områden som har förmånsbilstagare som gör privata resor som genererar skatter och avgifter ökar kostnaderna i den mån ingen anpassning sker. Detta kan

försämra dessa företags konkurrenskraft, men i det stora hela bedöms denna effekt som mycket begränsad.

Effekter för den ekonomiska jämlikheten och jämställdheten

Den ekonomiska jämlikheten och jämställdheten mellan kvinnor och män i stort påverkas på olika sätt av de olika delförslagen. När det gäller förslaget om att trängselskatt och infrastruktur- avgift inte ska ingå i det schablonmässigt beräknade värdet av bilförmån påverkas alla bilförmånstagare som genomför privata resor som genererar trängselskatt eller infrastruktur- avgift. För dessa kommer värdet av erhållna förmåner att öka. Detaljerade uppgifter om i vilken utsträckning sådana resor genomförs i olika delar av befolkningen saknas. Däremot visar statistiken att ca 80 procent av de som har bilförmån är män. Därför bedöms förslaget innebära en ekonomisk försämring för män i högre grad än för kvinnor. Då personer med bilförmån i genomsnitt har högre förvärvs- inkomster än befolkningen i stort bedöms förslaget även medföra att den ekonomiska jämlikheten ökar, men marginellt. Förslaget förväntas visserligen påverka körbeteendena, men i vilken utsträckning så kommer att ske för olika grupper i befolkningen har inte kunnat bedömas.

Förslaget om att bryta ut fordonsskatten ur prisbasbeloppsdelen i bilförmånsberäkningen påverkar endast bilförmånstagare som har en bil som omfattas av de nya reglerna. Jämfört med gällande regler kommer förmånsvärdet att öka för vissa bilar och minska för andra, beroende på bilens miljöpåverkan (se tabell 6.10). De nya reglernas effekt på enskildas ekonomi beror på hur de kommer att påverka förmånstagarens framtida bilval. Vid oförändrat beteende i valet av förmånsbil kommer de totala förmånsvärdena att öka. Detta skulle leda till ett i genomsnitt högre skatteuttag. Eftersom större delen av bilförmånstagarna utgörs av män, skulle den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män därmed öka, om än marginellt. Då bilför- månstagare i genomsnitt har högre förvärvs- inkomster än befolkningen i stort skulle höjda genomsnittsförmånsvärden även medföra att den ekonomiska jämlikheten i stort ökar något. Samtidigt bedöms förslaget leda till ett förändrat beteende. Någon närmare analys av hur olika grupper av förmånstagare kommer att anpassa

270

						P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
sina bilval till de nya relativkostnader som						Hur den totala fordonsflottan påverkas är
förslaget medför för olika bilmodeller har inte						emellertid osäkert. Därför föreslås i avsnitt 6.16
kunnat göras. Därför kan inte heller förslagets						att systemet ska utvärderas i ett tidigt skede.
effekter för den ekonomiska jämställdheten och						Av de andra föreslagna förändringarna vid
den ekonomiska jämlikheten bedömas närmare.						beräkningen av bilförmånsvärdet bedöms även
						utbrytningen av trängselskatten medföra positiva
Effekter för miljön						effekter för miljön. I den mån ökade kostnader
Den föreslagna förändringen av bilförmåns-						för privata resor, både för förmånstagaren och
beräkningen innebär att förmånsvärdet av en bil						för förmånsgivaren, till följd av utbrytningen av
av tillverkningsår 2018 eller senare som blir						trängselskatten minskar resandet med bil
skattepliktiga	enligt		vägtrafikskattelagen		för	kommer förändringen leda till minskade utsläpp
första gången	den	1 juli 2018		eller senare		av koldioxid och andra luftföroreningar.
kommer att bero på bilens fordonsskatt.
Förändringen innebär att en bil med högre						Förslagens förhållande till EU-rätten
fordonsskatt kommer att ha ett högre						Regelrådet konstaterar att det i promemorian inte
förmånsvärde än en bil som i alla andra relevanta						finns någon redovisning av föreslagens överens-
avseenden är likvärdig. Eftersom fordonsskatten						stämmelse med EU-rätten. KAK anser att det är
i och med bonus–malus-systemet blir en						viktigt att svensk lagstiftning harmoniserar med
funktion av koldioxidutsläpp och bränsletyp						övriga EU länders lagstiftning och att de svenska
innebär detta, till skillnad mot gällande regler, att						regelverken med koldioxidgränser följer det nya
det blir en direkt koppling mellan en bils						EU-regelverket. Riksdagen antog våren 2015
koldioxidutsläpp och det förmånsvärde den						riktlinjer för skattepolitiken (prop. 2014/15:100,
betingar. Skillnaden i förmånsvärde mellan olika						avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr.
bilar blir speciellt tydlig under de tre första åren						2014/15:254). Av riktlinjerna framgår att en
då fordonsskatten är förhöjd för bilar med						viktig princip för skattepolitiken är att regel-
koldioxidutsläpp över 95 g/km enligt förslaget i						verket ska vara förenligt med EU-rätten.
lagrådsremissen Ett bonus–malus-system för nya						Förslaget bedöms vara förenligt med det EU-
lätta fordon. Förändringen av bilförmåns-						rättsliga regelverket.
beräkningen innebär således i denna del att de
privatekonomiska incitamenten för bilförmåns-						Effekter för Skatteverket och de allmänna
tagare att välja en förmånsbil med mindre						förvaltningsdomstolarna
koldioxidutsläpp stärks. Även incitamenten för						Skatteverket meddelar, med stöd av för-
förmånsgivaren	att	tillhandahålla		förmånsbilar		ordningen (2000:866) med bemyndigande för
med mindre koldioxidutsläpp stärks då högre						Skatteverket att meddela vissa föreskrifter till
förmånsvärden leder till högre kostnader i form						inkomstskattelagen (1999:1229), varje år före-
av ökade socialavgifter. I den mån detta						skrifter för värdering av bilförmån. Skatteverket
föranleder en förändrad sammansättning av för-						ger i dessa föreskrifter, med utgångspunkt i de
månsbilsflottan mot bilar med lägre koldioxid-						nybilspriser som tillhandahålls av bilbranschen,
utsläpp bedöms förslaget ha positiva effekter för						riktlinjer för hur förmånsvärdet för alla olika
miljön. Bil Sweden och Volvo Cars anser att						bilmodeller ska beräknas. Myndigheten anger
förslaget tillsammans med förslaget i lagråds-						också i allmänna råd vilka bilmodeller som ska
remissen Ett bonus–malus-system för nya lätta						omfattas av den tidsbegränsade nedsättningen.
fordon kommer att innebära att förnyelsen av						Skatteverket har vidare på sin hemsida en
bilparken bromsas upp samtidigt som det i värsta						funktion där var och en kan gå in och räkna fram
fall leder till en höjning av koldioxidutsläppen						förmånsvärdet för varje bilmodell (bilsnurran).
från den svenska fordonsparken. Att koldioxid-						Denna modell kommer att behöva omarbetas
utsläppsrelatera förmånsvärderingen torde enligt						om fordonsskatten bryts ut ur prisbasbelopps-
regeringens mening ha positiva effekter på						delen i bilförmånsberäkningen.
sammansättningen		av	förmånsbilsflottan		ur	Transportstyrelsen hanterar administrationen
miljöhänseende. Hur utformningen av bonus–						för fordonsskatter och ska enligt förslaget om
malus-systemet kommer att påverka totala						ett bonus–malus-system hantera utbetalningen
fordonsflottan är osäkert, men systemet bör						av bonusen. Skatteverket har i dag inte
bidra till en mer miljöanpassad nybilsförsäljning.						automatisk tillgång till uppgifter som finns hos
						Transportstyrelsen.

271

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regelrådet har efterfrågat en redogörelse för behovet av särskilda informationsinsatser. Som Skatteverket anför kommer myndigheten under överskådlig tid att behöva hantera två skilda beräkningsmodeller för förmånsvärderingen av bilförmån. Information om de olika beräknings- modellerna behöver inarbetas i befintliga broschyrer och i webbinformationen. Det bedöms att frågor till Skatteupplysningen kommer att öka. Vidare har Skatteverket att hantera risken att fler formella fel uppstår, en ökad ärendehantering och kontroll med anledning av de föreslagna bestämmelserna. Förslaget innebär därför att Skatteverkets administrativa börda kommer att öka.

Till följd av promemorians förslag beräknas engångskostnaderna för Skatteverket uppgå till 412 000 kronor och därutöver en årlig kostnad som uppgår till 700 000 kronor. I denna proposition föreslås dock att bilens faktiska fordonsskatt, och inte bilmodellens fordons- skatt, ska användas vid beräkningen av bilför- mån. Förslaget kan innebära ökade kostnader för Skatteverket för systemintegration m.m. En uppskattning av dessa kostnader är svår att göra. Tillkommande kostnader för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget inte få några effekter.

6.6 Lättnader i beskattningen av personaloptioner i vissa fall

6.6.1 Ärendet och dess beredning

Den 6 mars 2014 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över skattereglerna för incitamentsprogram (dir. 2014:33). Utredningen, som antog namnet Utredningen om skatteregler för incitaments- program, överlämnade den 15 mars 2016 betänkandet Beskattning av incitamentsprogram (SOU 2016:23). I betänkandet lämnas förslag om förändringar av värdepappersregeln, införande av kvalificerade personaloptioner, utökad kontrolluppgifts- och dokumentations- skyldighet för arbetsgivare, höjd schablonintäkt för avsättningar till periodiseringsfond samt vissa förtydliganden i socialavgiftslagen (2000:980), förkortad SAL, och skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL.

En sammanfattning av betänkandet i nu rele- vanta delar finns i bilaga 8, avsnitt 1. Betänkan- dets lagförslag i nu relevanta delar finns i bilaga 8, avsnitt 2. Betänkandet har remiss- behandlats i dessa delar och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8, avsnitt 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Finans- departementet (Fi2016/01042/S1).

Ett nytt system med uppgifter på individnivå, dvs. per betalningsmottagare, i arbetsgivar- deklarationen i stället för i en kontrolluppgift kommer att införas stegvis från och med den

1 juli	2018	(prop.	2016/17:58,	bet.
2016/17:SkU21,		rskr.	2016/17:256,	SFS
2017:387). Inom Finansdepartementet				har

därför en promemoria utarbetats med förslag om att bl.a. uppgifter om utnyttjande av sådana personaloptioner som inte ska förmånsbeskattas i vissa fall ska lämnas på individnivå i arbets- givardeklarationen i stället för i en kontroll- uppgift. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 9, avsnitt 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 9, avsnitt 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9, avsnitt 3. En sammanställning av remissinstansernas syn- punkter finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Fi2017/01205/S3).

I detta avsnitt behandlas utredningens förslag om kvalificerade personaloptioner, utökad kon- trolluppgifts- och dokumentationsskyldighet för arbetsgivare och vissa förtydliganden i social- avgiftslagen och skatteförfarandelagen samt för- slagen i promemorian om uppgifter om utnytt- jande av vissa personaloptioner på individnivå i arbetsgivardeklarationen.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 20 december 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag om lättnader i beskattningen av personal- optioner i vissa fall som finns i bilaga 8, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8, avsnitt 5. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag som behandlas i avsnitt 6.6.3 samt i författnings- kommentaren till förslaget om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag.

Regeringen beslutade den 18 maj 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag om uppgifter om utnyttjande av vissa personal-

272

optioner på individnivå i arbetsgivar- deklarationen som finns i bilaga 9, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9, avsnitt 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.

Statsstöd

Förslaget om lättnader i beskattningen av personaloptioner i vissa fall utgör ett statligt stöd som måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen, i enlighet med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, innan det genomförs. Förslaget anmäldes till kommissionen för godkännande den 21 december 2016. Kommissionen god- kände den föreslagna stödordningen den 26 juni 2017.

6.6.2 Bakgrund

Beskattning av innehavaren av en personaloption

Förmåner och andra inkomster som erhålls på grund av tjänst ska tas upp som intäkt i inkomst- slaget tjänst (11 kap. 1 § första stycket IL).

När det gäller beskattningstidpunkten för inkomster ska dessa enligt huvudregeln tas upp som intäkt det beskattningsår då de kan dispone- ras eller på något annat sätt kommer den skatt- skyldige till del (10 kap. 8 § IL).

En skattskyldig som på grund av sin tjänst förvärvar värdepapper på förmånliga villkor ska ta upp förmånen som intäkt det beskattningsår då förvärvet sker (10 kap. 11 § första stycket IL). Denna regel kallas värdepappersregeln och gäller t.ex. en köpoption eller en teckningsoption som utgör ett värdepapper.

Om det som förvärvas inte är ett värdepapper utan innebär en rätt att i framtiden förvärva ett värdepapper till ett i förväg bestämt pris eller i övrigt på förmånliga villkor ska förmånen tas upp som intäkt det beskattningsår då rätten utnyttjas eller överlåts (10 kap. 11 § andra stycket IL). Bestämmelsen infördes 1998 (prop. 1997/98:133) och trots att termen personal- option inte används uttryckligen i lagtexten riktas lagstiftningen mot sådana förmåner. Av förarbetena framgår att bestämmelsen avser att komplettera den sedan tidigare gällande bestäm- melsen om förvärv av värdepapper.

I prop. 1997/98:133 s. 24 definieras en personaloption på följande sätt.

En personaloption är en rättighet som riktar sig enbart till anställda inom ett

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

företag eller en företagsgrupp. Rättigheten består i att den anställde erhåller en rätt att under vissa förutsättningar i framtiden förvärva aktier till ett i förväg bestämt pris. Det är fråga om en standardiserad rättig- het, vilket betyder att optionsvillkoren är bestämda på ett enhetligt sätt för samtliga anställda som får del av förmånen. Ofta är villkoren bestämda i en av företaget beslutad optionsplan. I flertalet fall erhåller den anställde personaloptionen utan att betala någon ersättning till utställaren. Personaloptionerna känne- tecknas av att de är förenade med för- foganderättsinskränkningar, t.ex. att de inte får överlåtas eller pantsättas, och att de kan utnyttjas först efter en viss kvalifikationstid. Det är inte ovanligt att optionen är uppdelad i ”etapper" med olika kvalifikationstider. Den anställde ges t.ex. en rätt att efter tidigast en viss tid förvärva en angiven andel av det totala antalet aktier som optionsplanen medger och därefter ytterligare andelar efter vissa i optionsplanen angivna tidsintervall under optionens löptid. Optionens löptid är lång, ofta tio år. Vanligtvis förfaller personaloptionen, eventuellt efter en kortare karenstid om anställningen upp- hör på grund av uppsägning, avskedande eller dödsfall.

Det är först när förfoganderättsinskränk- ningarna upphör att gälla som den skattskyldige i praktiken har möjlighet att disponera över sin personaloption. Innan förfoganderättsinskränk- ningarna har upphört är det således osäkert om den skattskyldige över huvud taget kommer att få någon förmån. En förmån av personaloption beskattas därför först under det beskattningsår som optionen utnyttjas (för förvärv av värde- papper) eller överlåts. Det skattepliktiga för- månsvärdet, om optionen utnyttjas, utgörs av skillnaden mellan marknadsvärdet på det under- liggande värdepapperet vid tidpunkten för ut- nyttjandet av personaloptionen och det i förväg bestämda priset som optionsinnehavaren betalar för värdepapperet (lösenpriset) plus eventuell ersättning som optionsinnehavaren betalade när optionen förvärvades (optionspremien).

Optionspremien ska dras av som kostnad det beskattningsår då förmånen ska tas upp som intäkt. Avdraget får dock inte överstiga för- månens värde. Om personaloptionen inte ut-

273

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nyttjas, ska optionspremien dras av som kostnad det första beskattningsår då rätten att förvärva värdepapper inte längre kan göras gällande (10 kap. 15 § IL).

Eventuell utdelning på värdepapperet, som har förvärvats med stöd av en personaloption, samt en kapitalvinst eller kapitalförlust vid en framtida avyttring av ett sådant värdepapper beskattas därefter i inkomstslaget kapital. I vissa fall kan dock de s.k. 3:12-reglerna bli tillämpliga. Det förmånsbeskattade beloppet är en del av anskaff- ningsutgiften för värdepapperet tillsammans med lösenpriset och eventuell optionspremie.

3:12-reglerna

I 57 kap. IL finns särskilda regler för utdelning och kapitalvinst på andelar i fåmansföretag, de s.k. 3:12-reglerna. Anledningen till de särskilda reglerna är Sveriges duala skattesystem, dvs. att tjänsteinkomster beskattas enligt en progressiv skatteskala och att kapitalinkomster beskattas med en proportionell skatt. Reglerna infördes i samband med 1990 års skattereform och avser att förhindra att högre beskattade arbetsin- komster omvandlas till lägre beskattade kapital- inkomster i syfte att sänka den totala skatten på ersättning från ett fåmansföretag. För att en andelsägare ska beröras av de särskilda reglerna för utdelning och kapitalvinst på andelar i fåmansföretag ska ägaren eller någon närstående ha varit verksam i betydande omfattning i fåmansföretaget under beskattningsåret eller något av de fem föregående beskattningsåren. Andelarna anses då vara kvalificerade andelar. Reglerna anger hur utdelning och kapitalvinst på kvalificerade andelar ska fördelas mellan inkomstslagen tjänst och kapital vid beskatt- ningen. Anställda som erbjuds personaloptioner i ett företag kan komma att omfattas av 3:12- reglerna genom att de andelar som de förvärvar genom att utnyttja personaloptionerna blir kvalificerade andelar.

Utdelning på kvalificerade andelar upp till ett schablonmässigt beräknat gränsbelopp beskattas i inkomstslaget kapital med 20 procent. Utdelning som överstiger gränsbeloppet tas upp i inkomstslaget tjänst upp till ett belopp som motsvarar maximalt 90 inkomstbasbelopp. Utdelning däröver beskattas med 30 procent i inkomstslaget kapital. Gränsbeloppet består av årets gränsbelopp samt sparat utdelnings- utrymme uppräknat med statslåneräntan ökad med tre procentenheter. För kapitalvinster gäller

på liknande sätt som för utdelningar att kapitalvinst på kvalificerade andelar upp till gränsbeloppet beskattas i inkomstslaget kapital med 20 procent. Kapitalvinst som överstiger gränsbeloppet tas upp i inkomstslaget tjänst upp till ett belopp som motsvarar maximalt 100 inkomstbasbelopp fördelat på avyttringsåret och de fem föregående åren. Kapitalvinst däröver beskattas med 30 procent i inkomstslaget kapital.

Avdragsrätt och skyldigheter för företaget avseende personaloptioner

Utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster ska dras av som kostnad (16 kap. 1 § IL). I detta ingår bl.a. löneutgifter. Det finns inte några sär- skilda regler om avdragsrätt för löneutgift om den anställde får en förmån i form av en per- sonaloption. Enligt praxis har ett aktiebolag ansetts vara berättigat till avdrag för löneutgift med ett belopp motsvarande den anställdes förmån, även om företaget i traditionell mening inte har haft någon utgift (se Högsta förvalt- ningsdomstolens dom den 29 september 2004 i mål nr 4220-02). Av detta rättsfall följer också att avdrag ska göras det eller de beskattningsår som följer av god redovisningssed.

I den utsträckning en skattepliktig förmån uppkommer för den anställde ska även social- avgifter och allmän löneavgift betalas på värdet av förmånen (2 kap. 10 och 10 a §§ SAL samt 1 § lagen [1994:1920] om allmän löneavgift). Vidare ska skatteavdrag för preliminär skatt göras (10 kap. 2 § första stycket SFL).

Betalningstidpunkten för socialavgifter följer den beskattningstidpunkt som gäller för inkomstskatt. När det är fråga om förmån av personaloption ska socialavgifter därför betalas när rättigheten utnyttjas eller överlåts. Skatte- avdrag ska göras vid varje tillfälle då utbetalning sker (10 kap. 2 § andra stycket SFL). För förmån av personaloption ska skatteavdrag dock göras först när utgivaren av förmånen har fått känne- dom om att rättigheten har utnyttjats eller över- låtits (11 kap. 8 § första stycket SFL).

Socialavgifter och preliminär skatt ska som huvudregel betalas av den som utger eller betalar ut ersättning (2 kap. 1 § SAL och 10 kap. 2 § första stycket SFL). Förmån av personaloption ska alltid anses utgiven av den i vars tjänst rättig- heten har förvärvats (2 kap. 1 § andra stycket SAL och 11 kap. 5 § SFL).

274

Den som är skyldig att göra skatteavdrag för preliminär skatt ska även lämna kontrolluppgift om förmånen (15 kap. 2 och 5 §§ SFL). För att den kontrolluppgiftsskyldige ska kunna fullgöra sin kontrolluppgiftsskyldighet ska den som har utnyttjat eller överlåtit en personaloption till den kontrolluppgiftsskyldige lämna de uppgifter som behövs för att kontrolluppgiftsskyldigheten ska kunna fullgöras (34 kap. 6 § SFL).

Civilrättsliga regler

Det finns inte några särskilda regler för personal- optioner i aktiebolagslagen (2005:551). Beslut om att utge personaloptioner kan fattas direkt av styrelsen för ett aktiebolag eftersom en personaloption i sig inte utgör ett värdepapper. Däremot krävs ett beslut av bolagsstämman om att emittera den eller de aktier som kan förvärvas när en personaloption så småningom eventuellt utnyttjas.

6.6.3 Lättnader i beskattningen av personaloptioner införs i vissa fall

Regeringens förslag: För att underlätta för små, unga företag att rekrytera och behålla nyckel- personer ska lättnader i beskattningen av perso- naloptioner införas. Förmån av personaloption ska inte tas upp till beskattning om vissa villkor är uppfyllda för såväl det företag från vilket personaloptionen förvärvas som personal- optionen och optionsinnehavaren. Arbetsgivaren ska därmed inte heller betala arbetsgivaravgifter.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skatteverket, Ekonomistyrningsverket (ESV), Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL) och FAR avstyrker förslaget. Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) och Tillväxtanalys avstyrker förslaget i dess nuvarande utformning. Skatteverket anser att förslaget utgör ett stort avsteg från grund- läggande skatterättsliga principer som innebär att ersättning för arbete ska beskattas i inkomst- slagen tjänst eller näringsverksamhet och att sådana ersättningar ska ligga till grund för beräk- ning av bl.a. pension och socialförsäkringsersätt- ningar. Skatteverket framhåller att komplicerade

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

regler med många kvalificeringskrav försvårar för både anställda och arbetsgivare att göra rätt och att de föreslagna reglerna kommer att leda till gränsdragningsproblem. De anställda kommer att leva i ovisshet om de kommer att tjänste- beskattas vid utnyttjandet av en personaloption eller om de får en uppskjuten beskattning i inkomstslaget kapital. Arbetsgivaren kan oväntat tvingas betala stora belopp i arbetsgivaravgifter om det visar sig att villkoren inte är uppfyllda. Denna ovisshet kan gälla för en tidsperiod upp till drygt tio år. Skatteverket påtalar även att eftersom beskattning inte sker förrän vid avyttring av de andelar som förvärvas genom utnyttjande av en personaloption som inte förmånsbeskattas så kan beskattningen skjutas upp så länge som innehavaren önskar med långa skattekrediter som följd. Det finns också risk för att beskattning överhuvudtaget inte sker, t.ex. om innehavaren har flyttat utomlands innan beskattningstidpunkten inträder och Sverige har mist sin beskattningsrätt enligt skatteavtal. ESV framhåller, i likhet med Ekobrottsmyndigheten, att de föreslagna särreglerna kommer göra skattesystemet mer komplicerat och öka risken för skatteundandragande. Nya möjligheter att beskatta ersättning för arbete i inkomstslaget kapital riskerar enligt SKL att ytterligare skada skattesystemets legitimitet. SKL och Kammar- rätten i Stockholm ifrågasätter om de samhälls- ekonomiska effekterna av förslaget är tillräckligt stora för att motivera avsteg från en neutral be- skattning. Även FAR framhåller att förslaget står i tydlig konflikt med de grundläggande princi- perna om en neutral och likformig beskattning.

Kungliga tekniska högskolan (KTH), Stiftelsen Industrifonden, Almega AB, Företagarna, Näringslivets regelnämnd (NNR), Stockholms Handelskammare, Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA), Sweden BIO, Sveriges Ingenjörer, SUP46 och Swedish Incubators & Science Parks (SISP) är positiva till att det införs lättnader i beskattningen av personaloptioner men anser, i likhet med IVA, att tillämpningsområdet bör utvidgas och före- slår bl.a. att villkoren avseende företaget, personaloptionen och optionsinnehavaren ska justeras. Även Almi Invest AB är positivt till de föreslagna lättnaderna, men anser att en ut- vidgning av tillämpningsområdet bör övervägas. Förslagets nuvarande utformning medför enligt Tillväxtanalys gränsdragnings- och tolknings- svårigheter. IVA anser att det faktum att för-

275

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

värvade andelar kan komma att vara kvalificerade enligt 3:12-reglerna och därmed föranleda beskattning av inkomster i inkomstslaget tjänst är komplicerande. Det kan för individen vara svårt att bedöma om framtida förvärvade andelar kommer att vara kvalificerade eller inte, vilket skulle kunna minska intresset för skatte- gynnande personaloptioner. Almega AB anser att förslagets syfte förfelas om vinst på kvalificerade personaloptioner beskattas som inkomst av tjänst på grund av 3:12-reglerna. Stiftelsen Industrifonden förordar, i likhet med Almega AB, SVCA, SISP, Stockholms Handels- kammare, Sweden BIO och Martin Lorentzon m.fl., generella förändringar av reglerna om personaloptioner. SVCA, SISP, Stockholms Handelskammare och Sweden BIO föreslår att vinsten vid avyttring av underliggande aktie ska beskattas dels i inkomstslaget tjänst, dels i inkomstslaget kapital, enligt en särskild uppdel- ningsgrund. Näringslivets skattedelegation (NSD) och Föreningen Svenskt Näringsliv, som båda tillstyrker förslaget, anser att en generell sänkning av marginalskatten på högre inkomster vore en mer effektiv och hållbar lösning för att öka möjligheterna att attrahera och behålla nyckelkompetens samt främja tillväxt. Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) före- språkar en bred översyn av hela skattesystemet och att den samlade beskattningen av arbete sänks. Grant Thornton Sweden AB föreslår förändringar när det gäller beskattningen av utdelning och kapitalvinst på kvalificerade andelar för fåmansföretagsdelägare med små innehav. Sveriges advokatsamfund, SVCA, Sweden BIO och SISP framhåller att det är komplicerat för onoterade företag att ställa ut personaloptioner och att denna brist bör rättas till. Sveriges Ingenjörer anser att det behövs insatser för att informera om reformen. Pensionsmyndigheten framhåller att det är viktigt att det sker en utvärdering av förslaget efter tre till fem år för att se om reglerna använts på avsett sätt och om önskvärda effekter uppnåtts. Före- tagarna och SUP46 anser att förslaget bör följas upp och att en utvidgning av förslaget då bör övervägas. Reformens effekter bör enligt Tillväxtverket och Tjänstemännens Central- organisation (TCO) följas löpande. Konkurrens- verket och Regelrådet efterfrågar en närmare analys av förslagets effekter på konkurrens- förhållandena mellan olika företag. Regelrådet efterfrågar även en tydligare redovisning av

beräkningen av den sammantagna administrativa bördan för företag samt en särskild redogörelse avseende särskilda hänsyn till små företag. Kammarrätten i Stockholm bedömer att förslaget kommer att leda till viss ökad arbets- belastning för de allmänna förvaltnings- domstolarna. NNR efterfrågar en scenario- beräkning för att visa på vad som krävs för att statens initiala skattebortfall i förlängningen ska kunna medföra ökade skatteintäkter.

Skälen för regeringens förslag: För att un- derlätta för små, unga företag som saknar till- gång till kapital, men som har tillväxtambitioner, att rekrytera personer som är viktiga för att företaget ska kunna växa föreslår utredningen att förmånsbeskattningen av personaloptioner ska avskaffas i vissa fall. Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skatteverket, ESV, SKL och FAR avstyrker förslaget. IVA och Tillväxtanalys avstyrker förslaget i den av utredningen föreslagna utformningen.

Inom den moderna tillväxtteorin är före- komsten av forskning och utveckling samt innovationer avgörande för att förklara tillväxt och ekonomisk utveckling. Samhällsnyttig teknisk utveckling och innovationer som av något skäl inte genomförs påverkar den potentiella tillväxttakten på ett negativt sätt. Ett hinder för ökad tillväxt är att nystartade företag med tillväxtambitioner och nya lösningar på existerande problem som regel saknar de förutsättningar som äldre, etablerade företag med upparbetat kapital och kompetens redan har. Genom förbättrade förutsättningar för nystartade företag ökar deras möjligheter att växa och konkurrera med etablerade företag. På så sätt kan den tekniska tillväxttakten förväntas öka, vilket i sin tur leder till en ökad ekonomisk tillväxttakt och förbättrade förutsättningar för ökad konkurrens, effektivare marknader och resursanvändning. Dessa typer av innovationer är bärande för den ekonomiska tillväxten, men de är samtidigt oförutsägbara och vanligen behäftade med asymmetrisk information. Asymmetrisk information påverkar tillgången till riskvilligt kapital negativt vilket leder till att färre investeringar görs än vad som är samhälls- ekonomiskt optimalt. Om effekterna av den asymmetriska informationen mildras kan fler samhällsekonomiskt nyttiga investeringar göras. Det kan därför finnas ett samhällsekonomiskt intresse av att stödja nytt, innovationsvilligt

276

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

företagande och om möjligt minska de			mot bakgrund av praxis där anskaffningsutgiften
riskrelaterade kostnader som en innovativ			trots frånvaro av förmånsbeskattning ändå har
entreprenör och investerare exponerar sig för.			beräknats på grundval av aktiens marknadsvärde
Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet			vid förvärvet, eftersom förmånen principiellt var
med utredningen och majoriteten av remiss-			skattepliktig för	den	skattskyldige		(RÅ 2005
instanserna, att det finns skäl att införa lättnader			not. 129). Det nu aktuella förslaget innebär att
i beskattningen av personaloptioner i vissa fall.			förmån av personaloption som omfattas av de
Några	remissinstanser,	bl.a. Skatteverket,	föreslagna bestämmelserna inte är skattepliktig.
ESV, SKL och FAR, har principiella invänd-			Regeringen anser därför, i likhet med utred-
ningar mot förslaget. Skatteverket anför att			ningen, att det redan av allmänna principer följer
förslaget utgör ett stort avsteg från grund-			att anskaffningsutgiften ska beräknas med
läggande skatterättsliga principer och framhåller			ledning av de faktiska utgifter som optionsinne-
att komplicerade regler med många kvali-			havaren har haft för att förvärva andelen. Den
ficeringskrav försvårar för både anställda och			som har utnyttjat en personaloption, som
arbetsgivare att göra rätt samt att de föreslagna			omfattas av de föreslagna bestämmelserna, för
reglerna kommer att leda till gränsdragnings-			förvärv av andel kommer således inte få
problem. Regeringen gör dock bedömningen att			tillgodoräkna sig marknadsvärdet vid förvärvet
det finns skäl att i detta fall avvika från principen			som anskaffningsutgift.
om generella regler eftersom skattereglerna			Som framgår av avsnitt 6.6.2 kan anställda
genom förslaget används för att skapa goda			som utnyttjar personaloptioner för förvärv av
villkor för små och växande företag. Den ökade			andelar komma att omfattas av 3:12-reglerna
komplexiteten uppvägs således av den stimulans-			genom att de andelar som de förvärvar blir
effekt som förslaget väntas få. Enligt regeringens			kvalificerade andelar. IVA och Almega AB anser
bedömning kan åtgärden inte heller anses mer			att det förhållandet att 3:12-reglerna kan bli
komplicerad än att den kan hanteras genom			tillämpliga kan minska intresset för skatte-
upplysningar och information från Skatteverket.			gynnade personaloptioner respektive förfela för-
Till skillnad från vad SKL och Kammarrätten i			slagets syfte. Utredningen föreslår särskilda
Stockholm anför, bedömer regeringen att de			regler i 57 kap.	IL	för	beräkning	av	årets
samhällsekonomiska effekterna av förslaget är			gränsbelopp för kvalificerade andelar som har
tillräckligt stora för att motivera avsteg från en			förvärvats genom utnyttjande av personal-
neutral beskattning.			optioner. Utredningen bedömer att det med
Regeringen föreslår därför att förmån av			hänsyn till 3:12-reglernas nuvarande utformning
personaloption inte ska tas upp till beskattning			är en förutsättning för att det ska bli fråga om en
om vissa villkor är uppfyllda för såväl det företag			slutlig skattelättnad och inte bara en uppskjuten
från vilket personaloptionen förvärvas, som per-			beskattning i inkomstslaget tjänst. Regeringen
sonaloptionen och optionsinnehavaren. Arbets-			har förståelse för denna			uppfattning.		Den
givaren ska därmed inte heller betala arbetsgivar-			3 november 2016 överlämnade Utredningen om
avgifter. Om optionsinnehavaren väljer att ut-			översyn av 3:12-reglerna sitt betänkande Över-
nyttja personaloptionen för förvärv av en andel i			syn av skattereglerna för delägare i fåmans-
företaget sker beskattning vid avyttring av ande-			företag (SOU 2016:75). Utredningen föreslår
len enligt allmänna regler i inkomstslaget kapital.			flera förändringar av reglerna om hur utdelning
Förslaget innebär således, som Skatteverket har			och kapitalvinst på kvalificerade andelar ska
påpekat, att optionsinnehavaren får en skatte-			fördelas mellan inkomstslagen tjänst och kapital
kredit i jämförelse med ordinarie beskattning.			vid beskattningen, bl.a. reglerna om beräkning av
Storleken på denna beror på värdeutvecklingen			årets gränsbelopp. Utredningen om översyn av
på andelen från det att personaloptionen för-			3:12-reglernas betänkande och Utredningen om
värvas fram till tidpunkten för utnyttjandet av			skatteregler för incitamentsprograms förslag till
personaloptionen.			särskilda regler i 57 kap. IL behandlas i en
Lagrådet anser att frågan hur man vid beräk-			lagrådsremiss som beslutades den 8 juni 2017.
ningen av kapitalvinst ska bestämma anskaff-			Lagstiftningsärendet bereds för närvarande inom
ningsutgiften för andelar som har förvärvats			Regeringskansliet.
genom utnyttjande av personaloptioner bör			ESV framhåller, i likhet med Ekobrottsmyndig-
behandlas	i den fortsatta	beredningen. Detta	heten, att de föreslagna särreglerna kommer öka

277

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

risken för skatteundandragande. Regeringen är		6.6.4 Vad som avses med personaloption
medveten om att den här typen av riktade skatte-
incitament riskerar att medföra incitament även
		Regeringens förslag: Med personaloption avses
för de som inte är i behov av stimulanser att
		en rätt att i framtiden förvärva värdepapper till
utnyttja skattelättnaden. För att undvika detta
		ett i förväg	bestämt	pris eller		i övrigt		på
har förslaget därför förenats med vissa villkor
		förmånliga villkor.
när det gäller företaget från vilket personal-
optionen förvärvas, personaloptionen	och
optionsinnehavaren. Flera remissinstanser,	bl.a.
KTH, Stiftelsen Industrifonden, Almega AB,		Utredningens förslag			överensstämmer		med
Företagarna, NNR, Stockholms Handelskam-		regeringens.
mare, SVCA, Sweden BIO, Sveriges Ingenjörer,		Remissinstanserna: Ingen remissinstans har
SUP46 och SISP, har synpunkter på dessa		yttrat sig särskilt i frågan.
villkor. Dessa synpunkter behandlas i avsnitt		Skälen för regeringens förslag: I 10 kap. IL
6.6.9–6.6.19.		finns de grundläggande bestämmelserna för
Några remissinstanser, bl.a. Pensionsmyndig-		inkomstslaget tjänst. Beskattningstidpunkten för
heten och Företagarna, pekar på vikten av upp-		förvärv av en rätt att i framtiden förvärva värde-
följning av åtgärden. Regeringen delar denna		papper till ett i förväg bestämt pris eller i övrigt
uppfattning och har för avsikt att följa upp och		på förmånliga villkor regleras i 10 kap. 11 § andra
utvärdera effekterna av den kommande lagstift-		stycket IL. Bestämmelsen infördes 1998 (prop.
ningen.		1997/98:133) och avser personaloptioner trots
Kammarrätten i Stockholm, Sveriges Ingen-		att termen personaloption inte används i lag-
jörer, NNR, Regelrådet och Konkurrensverket		texten. För att förenkla utformningen av försla-
har synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa		get om lättnader i beskattningen av personal-
synpunkter behandlas i avsnitt 6.6.31.		optioner i vissa fall anser regeringen att termen
Flera remissinstanser, bl.a. Stiftelsen Industri-		personaloption bör införas i inkomstskattelagen.
fonden, Almega AB, SVCA, SISP, Stockholms		En personaloption är inte ett värdepapper, utan
Handelskammare, Sweden BIO och Grant		termen personaloption avser en rätt att i fram-
Thornton Sweden AB har lämnat förslag på andra		tiden förvärva värdepapper till ett i förväg
åtgärder på skatteområdet. Dessa frågor faller		bestämt pris eller i övrigt på förmånliga villkor.
dock utanför det aktuella lagstiftningsärendet.		Med hänsyn till att termen personaloption
Vidare har Sveriges advokatsamfund, SVCA,		införs i inkomstskattelagen görs vissa följd-
Sweden BIO och SISP framhållit att det är		ändringar i socialavgiftslagen och skatteför-
komplicerat för onoterade företag att ställa ut		farandelagen. Dessutom görs en ren författ-
personaloptioner och att denna brist bör rättas		ningsteknisk ändring i lagen (2017:387) om
till. Inte heller den frågan ryms dock inom		ändring i skatteförfarandelagen. Ett nytt system
ramen för detta lagstiftningsärende.		med uppgifter på individnivå, dvs. per betal-
		ningsmottagare, i arbetsgivardeklarationen						i
Lagförslag		stället för i en kontrolluppgift kommer att
Förslaget föranleder en ändring i 11 kap. 1 § IL		införas stegvis från och med den 1 juli 2018
och att ett nytt kapitel, 11 a kap. IL, införs, se		(prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr.
avsnitt 3.13.		2016/17:256, SFS 2017:387).
		Lagförslag
		Förslaget föranleder ändringar i 2 kap. 1 § och
		10 kap. 11 § IL, 2 kap. 1 § SAL samt 11 kap. 5 §,
		15 kap. 5 § och 34 kap. 6 § SFL, se avsnitt 3.13,
		3.14 och 3.19. Dessutom görs en ren författ-
		ningsteknisk	ändring	i	34 kap.	6 § i	lagen
		(2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen,
		se avsnitt 3.27.

278

6.6.5 Vad som avses med företag

Regeringens förslag: Med företag avses svenska aktiebolag eller motsvarande utländska bolag som har fast driftställe i Sverige och som hör hemma i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i en stat med vilken Sverige har ingått ett skatteavtal som innehåller en artikel om informationsutbyte.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. SVCA och Sweden BIO ifrågasätter varför inte alla bolag inom EES ska omfattas av reglerna – oberoende av om fast driftställe i Sverige föreligger eller inte

– och anser att den föreslagna avgränsningen skulle kunna strida mot EU-rätten.

Skälen för regeringens förslag: Som föreslås i avsnitt 6.6.3 ska lättnader i beskattningen av personaloptioner införas för att underlätta för små, unga företag att rekrytera och behålla nyckelpersoner. Utredningen föreslår – med hänsyn till reglerna om fri rörlighet i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) – att med företag ska avses inte bara svenska aktiebolag utan även motsvarande ut- ländska bolag som hör hemma i en stat inom EES eller i en stat med vilken Sverige har ingått ett skatteavtal som innehåller en artikel om informationsutbyte. Regeringen instämmer i utredningens förslag.

Utredningen föreslår även att det ställs upp ett krav på att företaget ska ha ett fast driftställe i Sverige. SVCA och Sweden BIO ifrågasätter varför inte alla bolag inom EES ska omfattas av reglerna – oberoende av om fast driftställe i Sverige föreligger eller inte – och anser att den föreslagna avgränsningen skulle kunna strida mot EU-rätten. Regeringen noterar att den brittiska motsvarigheten till den nu föreslagna skattelättnaden för personaloptioner, de s.k. EMI-reglerna, innehåller ett krav på fast drift- ställe. De brittiska reglerna, som utgör ett stat- ligt stöd, har prövats och godkänts av Europeiska kommissionen. Kommissionens statsstödsprövning innebär att kommissionen prövar om åtgärden kan anses förenlig med den gemensamma marknaden. Att kommissionen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

accepterade kravet på fast driftställe i det brittiska förslaget bör mot denna bakgrund inne- bära att kommissionen i vart fall vid det besluts- tillfället funnit att ett krav på fast driftställe är förenligt med reglerna om den gemensamma marknaden. Mot bakgrund av kommissionens bedömning av det brittiska systemet och med hänsyn till att det är eftersträvansvärt att skatte- incitamentet ges till företag som bidrar till näringslivet här i Sverige gör regeringen samma bedömning som utredningen när det gäller kravet på fast driftställe i Sverige. Regeringen föreslår därför sammanfattningsvis att med företag ska avses svenska aktiebolag eller mot- svarande utländska bolag som har fast driftställe i Sverige och som hör hemma i en stat inom EES eller i en stat med vilken Sverige har ingått ett skatteavtal som innehåller en artikel om informationsutbyte.

Lagförslag

Definitionen tas in i den nya paragrafen 11 a kap. 2 § IL, se avsnitt 3.13.

6.6.6 Vad som avses med koncern

Regeringens förslag: Med koncern avses en koncern av sådant slag som anges i årsredovis- ningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skatteverket anför att bestämmelserna om koncerner även bör omfatta s.k. oäkta koncerner för att förhindra kringgåenden.

Skälen för regeringens förslag: Om företa- get, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern gäller de krav som ställs på före- taget, personaloptionen och optionsinnehavaren för att en personaloption inte ska förmåns- beskattas i stället för koncernen (se avsnitt 6.6.9–6.6.19).

Eftersom termen koncern har olika innebörd i olika lagar bedöms en definition av begreppet öka förutsebarheten och underlätta tillämpnin- gen av bestämmelserna. Det är önskvärt att även koncerner där en annan juridisk person än ett aktiebolag är moderbolag omfattas. Enligt

279

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

koncerndefinitionen i 1 kap. 4 § årsredovisnings- lagen (1995:1554) kan alla fysiska och juridiska personer som direkt eller indirekt omfattas av en årsredovisning, koncernredovisning eller delårs- rapport vara moderföretag. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att koncern- definitionen ska knytas till årsredovisningslagen. Förenklat innebär årsredovisningslagens defini- tion att om ett företag, moderföretaget, innehar mer än hälften av rösterna i en annan juridisk person, dotterföretaget, så ingår företagen i sam- ma koncern. Det finns även några andra beskriv- na sätt att skapa ett koncernförhållande i års- redovisningslagen.

Regeringen anser, till skillnad från Skatte- verket, att det saknas skäl att utvidga koncern- definitionen till att även omfatta oäkta koncer- ner. En oäkta koncern kan föreligga t.ex. då en fysisk person äger två aktiebolag. Regeringen anser att skattereglerna exempelvis inte bör för- hindra en entreprenör från att utveckla verksam- heter i olika företag. Vidare innebär den i avsnitt 6.6.13 beskrivna 25-procentsregeln vid förvärv av en äldre verksamhet en begränsning av möjlig- heten att kringgå reglerna genom att överlåta verksamheter inom oäkta koncerner.

Lagförslag

Definitionen tas in i den nya paragrafen 11 a kap. 3 § IL, se avsnitt 3.13.

6.6.7 Vad som avses med intjänandetid

Regeringens förslag: Med intjänandetid avses perioden från tidpunkten då personaloptionen förvärvas och tre år framåt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag: En personal- option kännetecknas av att den är förenad med förfoganderättsinskränkningar, t.ex. att den kan utnyttjas först efter en viss kvalifikationstid eller intjänandetid. Det är inte ovanligt att ett personaloptionsprogram är uppdelat i olika etapper med olika kvalifikationstider. Den anställde kan ges rätt att t.ex. förvärva ett visst antal aktier efter tidigast vissa bestämda tidsintervaller.

Konstruktionen av en personaloption medför att den inte har något faktiskt ekonomiskt värde för den anställde under kvalifikationstiden, utan först när kvalifikationstiden har löpt ut och den anställde kan utnyttja optionen för förvärv av värdepapper. Genom personaloptioner kan ett företag därför långsiktigt knyta anställda till företaget.

Reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner måste vara utformade på ett sådant sätt att syftet med reglerna uppnås. Syftet är att små, unga företag ska kunna rekrytera och behålla personer som är särskilt viktiga för verk- samheten. Tanken är att dessa företag ska till- föras resurser genom att nyckelpersonerna arbe- tar för en lön som är lägre än den lön som de hade kunnat få i ett annat företag. Nyckel- personerna får kompensation genom att de får möjlighet att utan förmånsbeskattning förvärva andelar i företaget i framtiden och på så sätt ta del av framtida vinster i företaget. Förslaget av- ser att stimulera kommande arbetsinsatser som är viktiga för företagets tillväxt. Syftet är alltså inte att reglerna ska användas för att omvandla allmänna tjänsteinkomster till lägre beskattade kapitalinkomster eller att en arbetsgivare ska få möjlighet att belöna en anställd för insatser som redan har utförts. För att uppnå syftet bör det ställas krav på att optionsinnehavaren ska arbeta i företaget under en viss tid efter det att personal- optionen har förvärvats och att optionsinne- havaren får utnyttja optionen först efter denna tids slut.

Utredningens bedömning är att en lämplig tid är tre år. Vissa personaloptionsprogram före- skriver i sina villkor en kortare kvalifikationstid än tre år. Mot bakgrund av syftet med lagstift- ningen anser utredningen emellertid att det finns skäl att bestämma intjänandetiden till tre år. En något längre tid minskar risken för generell väx- ling mellan inkomstslagen och leder på ett bättre sätt till att förslaget återspeglar syftet med reglerna. Regeringen delar denna bedömning. Med intjänandetid ska därför avses en period om tre år räknat från och med ingången av options- avtalet.

Lagförslag

Definitionen tas in i den nya paragrafen 11 a kap. 4 § IL, se avsnitt 3.13.

280

6.6.8 Tidpunkt för utnyttjande av optionen

Regeringens förslag: Optionsinnehavaren ska utnyttja optionen för förvärv av andel i det före- tag från vilket personaloptionen har förvärvats tidigast efter intjänandetiden och senast tio år efter tidpunkten då personaloptionen för- värvades.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. TCO, till vars yttrande Finansförbundet ansluter sig, anser att särskilda regler bör skydda en anställd som har personaloptioner som inte ska förmånsbeskattas och som blir uppsagd på grund av arbetsbrist.

Skälen för regeringens förslag: För att uppnå syftet med reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner, dvs. att underlätta för små, unga företag att rekrytera och behålla nyckel- personer, bör det ställas krav på att options- innehavaren ska arbeta i företaget under en viss tid efter det att personaloptionen har förvärvats och att optionsinnehavaren får utnyttja optionen först efter denna tids slut (se avsnitt 6.6.7). Regeringen föreslår därför att förmån av personaloption inte ska tas upp till beskattning bara om optionsinnehavaren utnyttjar optionen tidigast efter en intjänandetid om tre år. Även vissa av villkoren, avseende bl.a. företaget från vilket personaloptionen förvärvas och options- innehavaren, som måste vara uppfyllda för att förmånsbeskattning inte ska ske knyter an till intjänandetiden (se avsnitt 6.6.12, 6.6.17 och 6.6.18). Det är först efter att intjänandetiden har löpt ut som det kan konstateras om de villkor som knyter an till intjänandetiden är uppfyllda.

TCO och Finansförbundet anser att särskilda regler bör införas för att skydda en anställd som har personaloptioner som inte ska förmåns- beskattas och som blir uppsagd på grund av arbetsbrist. En personaloption kännetecknas av att den är förenad med förfoganderätts- inkränkningar, t.ex. att den normalt förfaller om anställningen upphör på grund av uppsägning, avskedande eller dödsfall (prop. 1997/98:133 s. 24). Detta regleras i det civilrättsliga options- avtalet. Anställda riskerar således att inte kunna

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utnyttja optionen om de blir uppsagda före intjänandetidens utgång. Denna risk bedöms dock inte kunna avhjälpas genom skattereglernas utformning, exempelvis genom ett undantag från kravet på att optionsinnehavaren ska utnyttja optionen för förvärv av andelar tidigast efter intjänandetidens utgång. Ett sådant undantag skulle även komplicera regelverket och öka riskerna för kringgåenden. Några särskilda regler för anställda som blir uppsagda på grund av arbetsbrist bör därför enligt regeringens mening inte införas i skattelagstiftningen.

Utredningen anser, mot bakgrund av att Europeiska kommissionens beslut om godkän- nande i statsstödsärenden regelmässigt är be- gränsade till en viss tid, att det är lämpligt att införa ett krav om vid vilken tidpunkt en personaloption senast ska utnyttjas för att förmånen inte ska tas upp till beskattning. Utredningen gör bedömningen att ett utnyttjande bör ske senast tio år från tidpunkten då personaloptionen förvärvades. Regeringen delar bedömningen att det bör införas ett krav på att nu aktuella personaloptioner ska utnyttjas inom en viss tid. En period på tio år framstår enligt regeringens mening som lämplig.

Lagförslag

Förslaget tas in i den nya paragrafen 11 a kap. 5 § IL, se avsnitt 3.13.

6.6.9 Företaget ska vara av begränsad storlek

Regeringens förslag: Under det räkenskapsår som närmast föregår det år personaloptionen förvärvas ska

– medelantalet anställda och delägare som arbetar i företaget vara lägre än 50, och

– företagets nettoomsättning eller balans- omslutning uppgå till högst 80 miljoner kronor.

Om företaget ingår i en koncern, ska gräns- värdena beräknas sammantaget för alla företag i koncernen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att en definition av företag av mindre storlek

281

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

införs i inkomstskattelagen med gränsvärden som motsvarar de som nu är aktuella.

Remissinstanserna: Flera av remissinstanser- na har synpunkter på förslaget. NSD, vars ytt- rande Föreningen Svenskt Näringsliv ansluter sig till, anser att det är viktigt att gränsvärdena höjs då det annars mycket väl kan inträffa att relativt nystartade företag med arbetskraftsintensiv verksamhet överskrider de föreslagna gräns- värdena och därmed går miste om möjligheterna att använda de föreslagna reglerna om skatte- lättnader för personaloptioner. De föreslår att gränsvärdena sätts vid färre än 250 årsarbets- krafter, en årsomsättning som inte överstiger 50 miljoner euro eller en balansomslutning som inte överstiger 43 miljoner euro. SVCA, KTH, SISP och Sweden BIO anser att de svenska reglerna bör likna de brittiska och omfatta företag med upp till 250 anställda och en omsätt- ning om högst 400 miljoner kronor. Även

Stiftelsen Industrifonden, Stockholms Handels- kammare, NNR och Sveriges Ingenjörer anser att gränsvärdena bör höjas till nivåer som motsvarar de brittiska EMI-reglerna. IVA anser att antagandet att tillväxtbolag per definition är små är felaktigt och att gränserna för antalet anställda och balansomslutning bör höjas rejält. Advokat- samfundet anser att det är olyckligt att förslaget bara omfattar de minsta företagen och Almega AB framhåller att även ett större företag kan vara i behov av väl fungerande incitamentsprogram. SUP46 befarar att begränsningen i storlek kan vara för snäv för att skapa tillräckligt stor effekt. Malmö Startups är positiva till den begränsning på 49 anställda som föreslås i betänkandet. Bok- föringsnämnden framhåller att den definition av företag av mindre storlek som föreslås i betän- kandet inte är samordnad med EU:s definition av små företag i artikel 3.2 i redovisnings- direktivet (Europaparlamentet och Rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG och om upphävande av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG).

Skälen för regeringens förslag: Införandet av lättnader i beskattningen av personaloptioner syftar till att underlätta för små, unga företag som saknar tillgång till kapital – till skillnad från äldre, etablerade företag – att rekrytera och be- hålla nyckelpersoner. Utredningen föreslår där- för att företaget som ingår optionsavtalet

beskattningsåret närmast före det år personal- optionen förvärvas ska ha färre än 50 anställda och delägare som arbetar i företaget (medelantal) och en nettoomsättning eller balansomslutning som uppgår till högst 80 miljoner kronor.

Flera av remissinstanserna, däribland NSD,

Föreningen Svenskt Näringsliv, SVCA, KTH, Stiftelsen Industrifonden, Stockholms Handels- kammare, NNR, IVA, Almega AB och SUP46, anser att gränserna för antal anställda och netto- omsättning eller balansomslutning bör höjas. Utredningen har övervägt om reglerna bör gälla även för något större företag, men har kommit fram till att de inledningsvis inte bör göra det. Skälen till detta är bl.a. att medelstora företag normalt redan har vuxit och därmed genomgått en viss tillväxtperiod. Det kan enligt utredningen redan av detta skäl ifrågasättas om de primärt tillhör målgruppen med förslaget. Vidare innebär reglerna att statsstöd lämnas till de berörda företagen. Det är enligt utredningens bedömning sannolikt enklare att få kommissionens godkän- nande om förslaget endast gäller för de företag för vilka det tydligast finns ett marknadsmiss- lyckande, även med beaktande av att de brittiska reglerna gäller för större företag. Regeringen delar utredningens bedömning och föreslår att förmån av personaloption inte ska tas upp till beskattning bara om det företag från vilket personaloptionen förvärvas, under det räken- skapsår som närmast föregår det år personal- optionen förvärvas, har färre än 50 anställda och delägare som arbetar i företaget (medelantal) och en nettoomsättning eller balansomslutning som uppgår till högst 80 miljoner kronor. Till skillnad från utredningens förslag knyts, efter syn- punkter från Lagrådet, villkoret till företagets räkenskapsår i stället för företagets beskatt- ningsår.

Bokföringsnämnden framhåller att den definition av företag av mindre storlek som utredningen föreslår inte är samordnad med EU:s definition av små företag i artikel 3.2 i redovisningsdirektivet. Regeringen konstaterar att den definition av företag av mindre storlek som utredningen föreslår även skiljer sig något från den definition av företag av mindre storlek som finns i 43 kap. IL. Regeringen föreslår därför ingen definition av företag av mindre storlek i det nya 11 a kap. IL utan samlar i stället alla villkor som rör det företag från vilket personaloptionen förvärvas på ett och samma ställe i lagtexten.

282

Uttrycket medelantalet anställda har samma innebörd som motsvarande term har i Bok- föringsnämndens allmänna råd om gränsvärden (BFNAR 2006:11). Likaså har uttrycken före- tagets nettoomsättning och företagets balans- omslutning samma innebörd som termerna före- tagets redovisade nettoomsättning och företa- gets redovisade balansomslutning i Bokförings- nämndens nämnda allmänna råd. Vad gäller företagets nettoomsättning kan det noteras att denna ska justeras om räkenskapsåret omfattar kortare eller längre tid än tolv månader.

Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern ska kraven avseende medelantalet anställda och delägare samt netto- omsättning respektive balansomslutning, i stället för att beräknas på företagsnivå, beräknas sammantaget för alla företag i koncernen. Med anställda avses då anställda i något företag i koncernen och med delägare avses delägare i något företag i koncernen som arbetar i något koncernföretag. Medelantalet av sådana anställda och delägare ska således vara lägre än 50. Den totala nettoomsättningen eller balansomslut- ningen för samtliga företag i koncernen ska uppgå till högst 80 miljoner kronor.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 6 §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.6.10 Företaget får inte kontrolleras av offentliga organ

Regeringens förslag: Ett eller flera offentliga organ får inte direkt eller indirekt kontrollera 25 procent eller mer av kapital- eller röst- andelarna i företaget när personaloptionen förvärvas.

Om företaget ingår i en koncern gäller kravet för varje företag i koncernen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Stiftelsen Industrifonden och Verket för innovationssystem (Vinnova) anser att begränsningen avseende offentligt ägande bör tas bort. Stiftelsen Industrifonden framhåller att det är en felaktig

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

uppfattning att företag som till viss del ägs av offentliga organ inte skulle ha svårigheter att skaffa externt kapital. Det finns en uppenbar risk att privata investerare aktivt kan komma att avstå från att saminvestera med statligt riskkapital då de riskerar att få sämre möjligheter på mark- naden med ett “smittat” bolag. Qoorp AB framhåller att begränsningen diskvalificerar många bolag som borde omfattas av reglerna.

Malmö Startups, SVCA, SISP och Sweden BIO anser, i likhet med Stiftelsen Industrifonden, att det inte är klarlagt vad som ska räknas som ett offentligt organ. Det bör enligt dem av lagstiftningen klart framgå att även bolag som har fått riskkapital från helt eller delvis statligt finansierade riskkapitalfonder eller samriskbolag ska kunna ge ut personaloptioner som inte förmånsbeskattas.

Skälen för regeringens förslag: Företag som till viss del ägs av offentliga organ kan enligt regeringens mening inte anses ha de svårigheter att skaffa externt kapital som förslaget om skattelättnader för personaloptioner syftar till att kompensera för. Kommissionens förordningar och riktlinjer tyder också på att det skulle för- svåra statsstödsprövningen om förslaget skulle innebära att stöd ges till sådana företag. Till skillnad mot vad Stiftelsen Industrifonden, Vinnova och Qoorp AB anför, anser regeringen att det således bör införas en begränsning i offentligt ägande. Regeringen förslår därför i likhet med utredningen att när personaloptionen förvärvas får inte 25 procent eller mer av kapital- eller röstandelarna i företaget från vilket personaloptionen förvärvas direkt eller indirekt kontrolleras av ett eller flera offentliga organ.

Malmö Startups, SVCA, SISP, och Sweden BIO anser, i likhet med Stiftelsen Industri- fonden, att det inte är klarlagt vad som ska räk- nas som ett offentligt organ. Med offentliga or- gan avses organ som bedriver offentlig verksam- het i statlig eller kommunal regi. Att det offent- liga organet direkt eller indirekt ska kontrollera en viss del av kapital- eller röstandelarna i före- taget innebär att även ägande via statliga och kommunala bolag omfattas. Även om kontroll över ett annat företag framförallt kan ske genom ett direkt eller indirekt innehav av kapital- eller röstandelar kan det inte uteslutas att ett företag även i andra fall kan anses stå under sådan kon- troll. När det gäller offentliga institutionella in- vesterare som har som uppdrag att bl.a. till- handahålla kapital till företag i tidiga skeden, kan

283

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

det i vissa fall innebära att de därigenom också får ett delägande i företaget. I dessa fall bör in- slaget av kontroll över företaget inte göra sig gällande i samma utsträckning. Det är emellertid en fråga som bör överlåtas till rättstillämpningen att avgöra i det enskilda fallet. En källa för uttolkning av betydelsen av ”kontrolleras av ett eller flera offentliga organ” är kommissionens rekommendation av den 6 maj 2003 om defini- tionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (2003/361/EG).

Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern gäller kravet för varje företag i koncernen. Ett eller flera offent- liga organ får alltså inte direkt eller indirekt kontrollera 25 procent eller mer av kapital- eller röstandelarna i något företag i koncernen när personaloptionen förvärvas.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 7 §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.6.11 Företagets andelar får inte vara upptagna till handel på en reglerad marknad

Regeringens förslag: Ingen andel i företaget får vara upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Om företaget ingår i en koncern gäller kravet för varje företag i koncernen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skatteverket före- slår att även företag som är noterade på en handelsplattform ska undantas från förslaget om skattelättnader för personaloptioner. Detta skulle enligt Skatteverket underlätta kontrollen av villkoret att optionsinnehavaren inte får vara delägare i företaget eller närstående till sådan delägare när personaloptionen förvärvas.

Skälen för regeringens förslag: Noterade företag som aktivt handlas på en marknadsplats kan enligt regeringens mening inte anses ha de svårigheter att skaffa externt kapital som försla-

get om skattelättnader för personaloptioner syftar till att kompensera för. Kommissionens förordningar och riktlinjer tyder också på att det skulle försvåra statsstödsprövningen om förslaget skulle innebära att stöd ges till sådana företag. Regeringen föreslår därför att ingen andel i företaget från vilket personaloptionen förvärvas får vara upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). Till skillnad från Skatteverket instämmer regeringen vidare i utredningens bedömning att det inte finns tillräckliga skäl att även undanta företag som är noterade på en handelsplattform. Detta då det inte finns samma garantier för en aktiv handel på en handels- plattform som på en reglerad marknad.

Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern gäller detta krav för varje företag i koncernen. Inget företag i koncernen får alltså ha någon andel i företaget upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 7 §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.6.12 Företaget ska huvudsakligen bedriva rörelse som inte avser viss verksamhet

Regeringens förslag: Företaget	ska	under
intjänandetiden huvudsakligen	bedriva	annan
rörelse än

1. bank- eller finansieringsrörelse,

2. försäkringsrörelse,

3. produktion av kol eller stål,

4. handel med mark, fastigheter, råvaror eller finansiella instrument,

5. uthyrning för längre tid av lokaler eller bostäder, eller

6. tillhandahållande av tjänster som avser juri- disk rådgivning, redovisning eller revision.

Om företaget ingår i en koncern gäller kravet sammantaget för alla företag i koncernen.

284

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att även skatterådgivning ska räknas upp bland de undantagna verksamheterna.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. FAR ifrågasätter om rörelsevillkoret tillför något av värde vid avgränsningen. Enligt FAR förekommer inte optionsprogram med arbetstagare annat än i verksamheter där rörelse bedrivs. SUP46 befarar att verksamhetsbegränsningen kan vara för snäv för att förslaget ska ge tillräckligt stor effekt.

NSD, vars yttrande Föreningen Svenskt Närings- liv ansluter sig till, anser, i likhet med KTH, IVA, FAR, Företagarna, Malmö Startups, SVCA, SISP, Sweden BIO och Finansförbundet, att det är svårt att peka ut vilken verksamhet som är, eller i framtiden kommer att vara, innovativ. NSD framhåller att även sådan verksamhet som typiskt sätt inte är innovativ kan komma att utvecklas innovativt på ett sätt som inte går att förutse varför de gärna ser någon form av ventil för att fånga upp den typen av företag. IVA anser att någon form av begränsning av vilka branscher som omfattas inte är orimlig, men att det är viktigt att dessa avgränsningar görs med stor omsorg då gränsdragningarna är mycket svåra. Sveriges advokatsamfund anser att förslaget borde omfatta fler företag och branscher. Före- tagarna anser att förslaget borde ha kortast möjliga förbudslista, helst begränsad till produktion av kol och stål som redan har omfattande statsstöd. SVCA, SISP och Sweden BIO anser att det bör övervägas att endast undanta verksamheter utifrån vad som krävs med hänsyn till statsstödsreglerna. Finans- förbundet framhåller att även traditionella bank- och finanseringsföretag kan ta fram innovativa lösningar och att ett undantag för tillstånds- pliktiga bank- och finansieringsverksamheter innebär en snedvridning av konkurrensen inom finanssektorn. Stiftelsen Industrifonden anser att det krävs att uttrycket ”bank- eller finansierings- rörelse” förtydligas ytterligare. TCO framhåller att det utifrån erfarenheterna i Storbritannien är rimligt att utesluta vissa verksamheter i enlighet

med utredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag:	Företaget

som ingår optionsavtalet ska enligt utredningens förslag huvudsakligen bedriva rörelse under intjänandetiden. Företaget ska vidare under

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

intjänandetiden huvudsakligen bedriva annan verksamhet än viss angiven verksamhet.

Med rörelse avses enligt 2 kap. 24 § IL annan näringsverksamhet än innehav av kontanta medel, värdepapper eller liknande tillgångar. Om sådana tillgångar innehas som ett led i rörelsen, räknas innehavet dock till rörelsen. Avsikten är att förvaltning av värdepapper och liknande till- gångar inte ska omfattas av rörelsebegreppet, om det inte är så att värdepapperen innehas som ett led i den rörelsedrivande verksamheten (prop. 1999/2000:2 del 2 s. 44 f.).

FAR ifrågasätter om rörelsevillkoret tillför något av värde vid avgränsningen av förslaget. Syftet med förslaget är att underlätta för små, unga företag att rekrytera och behålla nyckel- personer. Skattelättnaden bör därför inte om- fatta företag vars verksamhet i ansenlig omfatt- ning består av ren kapitalförvaltning. Mot denna bakgrund och för att undvika ett eventuellt utnyttjande av reglerna på ett icke avsett sätt anser regeringen att det framstår som lämpligt att företaget från vilket personaloptionen förvärvas huvudsakligen ska bedriva rörelse under intjänandetiden. Frågan är därefter hur rörelsevillkoret ska bedömas. Att företaget huvudsakligen ska bedriva rörelse innebär att ca 75 procent eller mer av verksamheten i företaget ska bestå av annat än innehav av kontanta medel, värdepapper och liknande tillgångar (jfr prop. 1999/2000:2 del 1 s. 502 ff.). Detta gäller emellertid bara innehav som inte innehas som ett led i verksamheten. Kassa, bankkonton och tillfälliga placeringar inom ramen för den bedrivna rörelsen ska således inte påverka bedömningen. Bedömningen om företaget huvudsakligen är rörelsedrivande eller inte bör göras genom en samlad bedömning av för- hållanden i företaget utifrån befintlig praxis vad gäller uttrycket rörelse.

När det gäller begränsningen av vilken verk- samhet som den rörelse som företaget bedriver får avse befarar SUP46 att verksamhetsbegräns- ningen kan vara för snäv för att förslaget ska skapa tillräckligt stor effekt. Den kategori av företag som bedöms ha störst förmåga att växa och därmed skapa arbetstillfällen men samtidigt har begränsade möjligheter att anställa nyckel- personer är små, unga företag som är innovativa. Regeringen anser därför, i likhet med utred- ningen, att det är viktigt att reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner begränsas till innovativa företag. Detta för att

285

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

använda resurserna effektivt och minska de s.k.	avser produktion av kol eller stål tas med på
dödviktskostnaderna.	undantagslistan.
NSD, Föreningen Svenskt Näringsliv, KTH,	Det andra skälet gäller verksamhet som ty-
IVA, FAR, Företagarna, Malmö Startups, SVCA,	piskt sett inte är innovativ. Om verksamhet som
SISP, Sweden BIO och Finansförbundet anser att	typiskt sett inte är innovativ utesluts leder det till
det är svårt att peka ut vilken verksamhet som är,	att reglerna om lättnader i beskattningen av
eller i framtiden kommer att vara, innovativ.	personaloptioner blir mer träffsäkra. Detta inne-
NSD framhåller att även sådan verksamhet som	bär lägre dödviktskostnader och större effekt av
typiskt sätt inte är innovativ kan komma att	satsade medel i förhållande till syftet.
utvecklas innovativt på ett sätt som inte går att	Finansförbundet framhåller att även traditio-
förutse. IVA anser att någon form av begräns-	nella bank- och finansieringsföretag kan ta fram
ning av vilka branscher som omfattas inte är	innovativa lösningar och att ett undantag för
orimlig, men att det är viktigt att dessa avgräns-	tillståndspliktiga bank- och finansieringsverk-
ningar görs med stor omsorg då gränsdragnin-	samheter innebär en snedvridning av
garna är mycket svåra. Regeringen är medveten	konkurrensen inom		finanssektorn. Stiftelsen
om den problematik som remissinstanserna	Industrifonden anser att det krävs att uttrycket
pekar på. Utredningen har valt att inte försöka	”bank- eller finansieringsrörelse” förtydligas
definiera innovativa företag. I stället anges vissa	ytterligare. Utredningen anser att bank- eller
verksamheter som ett företag, som vill erbjuda	finansieringsrörelse är ett exempel på verk-
skattegynnade personaloptioner, inte får ägna sig	samhet som inte är innovativ i den mening som
åt mer än i begränsad omfattning. Regeringen	avses i detta sammanhang och som därför bör
instämmer, i likhet med TCO, i att detta är ett	undantas.	Uttrycken		”bankrörelse”	och
lämpligt tillvägagångssätt. De brittiska reglerna	”finansieringsrörelse” har samma innebörd som i
fungerar på samma sätt, dvs. de anger ett antal	lagen (2004:297) om bank- och finansierings-
undantagna verksamheter. Dessa regler har	rörelse. Många av de företag som anses mest
tillämpats under en längre tid och har också god-	innovativa bedriver verksamhet som avser
känts av Europeiska kommissionen.	finansiella tjänster i vid bemärkelse, s.k. fintech-
Sveriges advokatsamfund anser att förslaget	bolag. Det kan gälla t.ex. teknikutveckling av
borde omfatta fler företag och branscher. Före-	betalningstjänster eller alternativa finansierings-
tagarna anser att förslaget borde ha kortast	lösningar. Utredningen slår fast att denna typ av
möjliga förbudslista. SVCA, SISP och Sweden	verksamhet inte omfattas av undantaget, såvida
BIO anser att det bör övervägas att endast	inte verksamheten i företaget huvudsakligen ut-
undanta verksamheter utifrån vad som krävs	gör bank- eller finansieringsrörelse. Regeringen
med hänsyn till stadsstödsreglerna. De brittiska	gör samma bedömning som utredningen.
reglerna, som flera remissinstanser har hänvisat	Regeringen anser vidare att försäkringsrörelse
till när det gäller företagets storlek, innehåller	typiskt sett inte heller är innovativ och därför
betydligt fler undantagna verksamheter än	bör undantas. Innebörden av uttrycket ”försäk-
utredningens förslag. Regeringen anser att det	ringsrörelse” är densamma som vid tillämp-
bör iakttas viss försiktighet när företag med viss	ningen av	försäkringsrörelselagen (2010:2043)
verksamhet ska undantas från tillämpningen av	och lagen (1998:293) om utländska försäkrings-
reglerna. Regeringen delar dock utredningens	givares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i
uppfattning att det finns två skäl till varför en	Sverige. Detsamma gäller handel med vissa
verksamhet ska tas upp på listan över undan-	tillgångar som inte kan anses som innovativ i den
tagen verksamhet.	avsedda meningen. Handel med mark, fastig-
Det första skälet gäller verksamhet som redan	heter, råvaror eller finansiella instrument bör
får statsstöd. När kommissionen prövar för-	därför tillhöra undantagen verksamhet.
slagets förenlighet med EUF-fördraget är det	Många företag som växer snabbt arbetar med
sannolikt så att det totala statsstödet till ett	konsulttjänster i vid bemärkelse. Generellt kan
enskilt företag är en betydelsefull faktor. Det	det alltså inte hävdas att sådana tjänster inte
bedöms därför vara viktigt att inte ge ytterligare	utförs av innovativa företag. Mer traditionell
stöd till branscher som redan har andra	konsultverksamhet utförs primärt inte av
stödformer. Av detta skäl bör verksamhet som	innovativa företag. Vissa typer av konsulttjänster
	är också undantagna		enligt de brittiska		EMI-

286

reglerna. Det gäller tjänster som avser juridisk rådgivning och redovisning. Utredningen anser att dessa tjänster även bör undantas i Sverige liksom tjänster som avser revision. Regeringen delar utredningens bedömning.

Utredningen föreslår att även skatteråd- givning av andra än jurister bör undantas. Regeringen anser dock att skatterådgivning – oavsett vem som utför den – omfattas av uttrycket juridisk rådgivning. Skatterådgivning behöver därför inte anges särskilt som en undantagen verksamhet och tas därför inte upp i uppräkningen av undantagen verksamhet i lagtexten.

Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern ska kravet om att huvudsakligen bedriva rörelse som inte avser undantagen verksamhet gälla sammantaget för alla företag i koncernen, i stället för på företags- nivå. Verksamheten i alla företag i koncernen under intjänandetiden ska alltså läggas samman och huvudsakligen vara rörelse som inte avser undantagen verksamhet.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 8 §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.6.13 Företagets verksamhet får inte vara äldre än tio år

Regeringens förslag: Företaget får när personal- optionen förvärvas inte ha bedrivit verksamhet i mer än tio år efter utgången av det år då verk- samheten påbörjades.

Om företaget har förvärvat 25 procent eller mer av verksamheten från någon annan, ska personaloptionen förvärvas inom tio år från ut- gången av det år då den förvärvade verksamheten ursprungligen påbörjades, om den förvärvade verksamheten påbörjades före verksamheten i företaget.

Om företaget ingår i en koncern gäller kravet för varje företag i koncernen.

Utredningens förslag: Överensstämmer del- vis med regeringens. Utredningen föreslår att företaget inte får ha bedrivit verksamhet i mer än sju år när personaloptionen förvärvas. Utrednin- gen föreslår också att om företaget har förvärvat hela verksamheten från annan ska optionsavtalet

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ha ingåtts inom sju år från det att den förvärvade verksamheten ursprungligen påbörjades.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. TCO och

Finansförbundet anser, i likhet med SVCA, SISP och Sweden BIO, att det är rimligt att personal- optioner också kan användas i ett företag som kommer in i en tillväxtfas vid en senare tidpunkt. Almega AB framhåller att många teknik- utvecklingsföretag har en relativt lång fas för utveckling av sina produkter och tjänster, i vissa fall längre än sju år. IVA anser att antagandet att tillväxtbolag per definition är unga är felaktigt och att gränsen för ålder på företaget bör höjas rejält. NSD, vars yttrande Föreningen Svenskt Näringsliv ansluter sig till, anser, i likhet med Företagarna och KTH, att den föreslagna tids- gränsen om sju år bör förlängas till åtminstone tio år, eftersom det ofta tar en viss tid innan en verksamhet kommer in i ett sådant skede att det blir aktuellt att rekrytera den typ av kvalificerad personal som förslaget avser stimulera till att anställa. Företagarna framhåller att de brittiska EMI-reglerna saknar tidsgräns och att det således inte bör möta något hinder enligt stats- stödsreglerna att förlänga tidsperioden. SUP46 befarar att begränsningen i tid kan vara för snäv för att skapa tillräckligt stor effekt av förslaget. Qoorp AB framhåller att bolag ofta kan ha låg aktivitet under flera år. Detta gäller inte minst vid avknoppningar från universitet och forsk- ningsinstitut, där man t.ex. av patentskäl kan vilja bilda ett bolag tidigt, men där den praktiska verksamheten påbörjas först två till tre år senare. Skatteverket framhåller att kravet på att hela verksamheten ska ha förvärvats från någon annan för att åldersvillkoret ska bedömas utifrån när den förvärvade verksamheten påbörjades innebär att det är lätt att kringgå regeln.

Skälen för regeringens förslag: Forskning ty- der på att nya arbetstillfällen främst skapas i relativt unga företag. Den tid under vilken ett företag har varit verksamt synes i sig vara viktigare än dess storlek när det gäller förmågan att skapa nya arbetstillfällen. Det är också i synnerhet unga, innovativa företag som har svårigheter att betala en marknadsmässig lön som gör att de kan anställa och behålla nyckel- personer, vilket många gånger är en avgörande faktor för tillväxt i företaget. Den föreslagna skattelättnaden för personaloptioner bör därför enligt utredningen riktas mot de företag som

287

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

mest sannolikt står inför en tillväxtfas. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till statsstöds- reglerna, föreslår utredningen att företaget som ingår optionsavtalet inte får ha bedrivit verk- samhet i mer än sju år när avtalet ingås. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att de föreslagna reglerna bör förenas med ett åldersvillkor för företaget från vilket personaloptionen förvärvas.

Flera remissinstanser, bl.a. TCO, Finans- förbundet, SVCA, SISP och Sweden BIO, anser att det är rimligt att den föreslagna skattelätt- naden för personaloptioner också kan användas i ett företag som kommer in i en tillväxtfas vid en senare tidpunkt. NSD och Föreningen Svenskt Näringsliv framhåller, i likhet med Företagarna och KTH, att den föreslagna tidsgränsen om sju år bör förlängas till åtminstone tio år, eftersom det ofta tar en viss tid innan en verksamhet kommer in i ett sådant skede att det blir aktuellt att rekrytera den typ av kvalificerad personal som förslaget avser stimulera till att anställa.

Med hänsyn till vad remissinstanserna har anfört och då det är viktigt att åldersvillkoret inte riskerar att stressa fram beslut om utfärdande av personaloptioner som i ett längre perspektiv går i fel riktning för företaget, bör den föreslagna åldersgränsen för företaget från vilket personaloptionen förvärvas enligt regeringens mening förlängas från sju till tio år. De brittiska EMI-reglerna saknar en tidsgräns för ålder på företaget så detta bör inte möta något hinder enligt statsstödsreglerna. Att förlänga åldersgränsen gör också förslaget mer branschneutralt, då vissa branscher har längre utvecklingstider än andra. Regeringen föreslår därför att företaget, när personaloptionen förvärvas, inte får ha bedrivit verksamhet i mer än tio år efter utgången av det år då verksam- heten påbörjades.

För att de föreslagna reglerna inte ska kunna kringgås bör begränsningar införas som mot- verkar att verksamheter ombildas för att kringgå åldersvillkoret. Utredningen föreslår därför att om företaget har förvärvat hela verksamheten från annan ska åldersvillkoret bedömas utifrån när den ursprungliga verksamheten påbörjades. Regeringen konstaterar, i likhet med Skatte- verket, att den föreslagna regeln emellertid relativt enkelt kan kringgås om företaget redan har eller startar upp en viss mindre verksamhet innan förvärvet av verksamheten från någon annan görs. Regeringen föreslår därför i stället

att om företaget har förvärvat 25 procent eller mer av verksamheten från någon annan ska personaloptionen förvärvas inom tio år från utgången av det år då den förvärvade verksam- heten ursprungligen påbörjades, om den förvär- vade verksamheten påbörjades före verksam- heten i företaget. Det innebär att ett företag, vars verksamhet är yngre än tio år, kan köpa upp en verksamhet som är äldre än tio år och fort- farande omfattas av förslaget om skattelättnader för personaloptioner, så länge den förvärvade verksamheten endast utgör en mindre del (mindre än 25 procent) av den totala verksam- heten i företaget. Samtidigt motverkas ombild- ningar som endast görs för att kringgå åldersvillkoret.

Bedömningen av om företaget har förvärvat 25 procent eller mer av verksamheten från annan, ska göras vid tidpunkten för förvärvet av personaloptionen. Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern gäller kravet på att verksamheten inte får vara äldre än tio år för varje företag i koncernen. Inget företag i koncernen får alltså, när personal- optionen förvärvas, ha bedrivit verksamhet i mer än tio år efter utgången av det år då verksam- heten i respektive företag påbörjades. Om något företag i koncernen har förvärvat 25 procent eller mer av verksamheten från annan ska personaloptionen förvärvas inom tio år från utgången av det år då den förvärvade verk- samheten ursprungligen påbörjades, om den förvärvade verksamheten påbörjades före det att verksamheten i det förvärvande företaget påbörjades.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 9 §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.6.14 Företaget får inte vara i ekonomiska svårigheter

Regeringens förslag: Företaget får när personal- optionen förvärvas inte vara

1. skyldigt att upprätta kontrollbalansräkning,

2. föremål för företagsrekonstruktion,

3. på obestånd, eller

4. föremål för betalningskrav på grund av ett tidigare beslut från Europeiska kommis-

288

								P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
sionen som förklarar ett stöd olagligt och			stället ansetts lämpligare att använda etablerade
oförenligt med den inre marknaden.			svenska uttryck på området som så långt som
			möjligt motsvarar vad som anges i riktlinjernas
Om företaget ingår i en koncern gäller kravet för			definition. Regeringen finner inte skäl att göra
varje företag i koncernen.			någon annan bedömning när det gäller det nu
			aktuella förslaget.
			Den första omständigheten som anges ovan
Utredningens förslag överensstämmer		med	motsvarar när skyldighet inträder för ett svenskt
regeringens.			aktiebolag att upprätta			kontrollbalansräkning
Remissinstanserna: Ingen	remissinstans	har	enligt 25 kap. 13 § 1 aktiebolagslagen (2005:551),
yttrat sig särskilt i frågan.			förkortad ABL. Kontrollbalansräkning ska upp-
Skälen för regeringens förslag: Förslaget om			rättas när det finns skäl att anta att bolagets eget
skattelättnader för personaloptioner utgör ett			kapital, beräknat enligt vissa särskilda regler i
sådant statligt stöd som måste anmälas till			25 kap. 14 §	ABL, understiger hälften av det
Europeiska kommissionen	för godkännande		registrerade	aktiekapitalet.			Kontrollbalansräk-
innan det genomförs. I unionsrätten ställs olika			ning ska, enligt 25 kap. 13 § 2 ABL, även upp-
krav för att statliga stöd ska tillåtas. Ett av dessa			rättas om företaget vid			verkställighet			enligt
är att sådant stöd så gott som undantagslöst inte			4 kap. utsökningsbalken saknar tillgångar för full
får ges till en stödmottagare som är i			betalning av utmätningsfordringen. Även ett
ekonomiska svårigheter. Företag i ekonomiska			sådant förhållande bör enligt regeringen innebära
svårigheter definieras i gemenskapens Riktlinjer			att ett företag är i ekonomiska svårigheter.
för statligt stöd till undsättning och omstruk-			Regeringen instämmer därför sammanfatt-
turering av icke-finansiella företag i svårigheter			ningsvis i utredningens förslag att företaget från
(2014/C 249/01). Av definitionen i riktlinjerna			vilket personaloptionen förvärvas inte får vara
framgår att ett företag är i ekonomiska svårig-			skyldigt att upprätta kontrollbalansräkning när
heter om det inte med egna finansiella medel			avtalet ingås.
eller med medel från ägare, aktieägare eller lån-			Därutöver bör ett företag enligt utredningen
givare kan hejda förluster som utan ingripanden			anses vara i ekonomiska svårigheter om företaget
från offentliga myndigheter leder till att före-			är på obestånd. Med obestånd avses enligt
taget med största sannolikhet försätts i konkurs			definitionen	i	1 kap.	2 §		konkurslagen
på kort eller medellång sikt. Oavsett storlek			(1987:672) att företaget inte rätteligen kan betala
anses ett sådant företag som motsvarar ett			sina skulder och att denna oförmåga inte är
svenskt aktiebolag principiellt befinna sig i			endast tillfällig. Om obestånd föreligger ska
svårigheter dels när över hälften av det tecknade			företaget som huvudregel försättas i konkurs.
kapitalet har förlorats och mer än en fjärdedel av			Det kan enligt regeringens mening inte anses
detta kapital förlorats under de senaste tolv			vara förenligt med unionsrätten att ge statligt
månaderna, dels när det uppfyller villkoren i			stöd till sådana företag. Regeringen föreslår
nationell lagstiftning för att vara föremål för ett			därför i likhet med utredningen att företaget från
kollektivt insolvensförfarande. Även om ingen			vilket personaloptionen förvärvas inte får vara på
av de ovan nämnda omständigheterna föreligger,			obestånd när optionen förvärvas.
kan ett företag ändå anses befinna sig i ekono-			Av kommissionens definition följer att ett
miska svårigheter enligt definitionen. Detta			företag även ska anses vara i ekonomiska svårig-
gäller i synnerhet om vanliga tecken på sådana			heter om det uppfyller villkoren för ett kollek-
svårigheter har visat sig, såsom ökade förluster,			tivt insolvensförfarande. Vad som avses med
sjunkande omsättning, växande lager, överkapa-			detta är inte helt klart. Det torde dock krävas
citet, minskande kassaflöde, stigande skuldsätt-			någon form av medverkan från det allmänna för
ningsgrad och finansiella kostnader samt ett			att det ska anses vara kollektivt. En privat upp-
sjunkande värde på nettotillgångarna.			görelse mellan företaget och en eller flera av dess
I tidigare lagstiftningsärenden (se t.ex. prop.			borgenärer kan således inte anses vara ett kollek-
2012/13:134) har konstaterats att den definition			tivt insolvensförfarande. Däremot bör en för-
av ekonomiska svårigheter som anges ovan är			handling om s.k. offentligt ackord anses vara ett
svårtillämpad och därför inte lämplig att direkt			sådant förfarande som avses i definitionen.
genomföra i den svenska lagstiftningen. Det har i			Offentligt	ackord	regleras		i	3 kap.	lagen

289

290

Regeringens förslag: Värdet på optionsinne- havarens samtliga personaloptioner, som innebär rätt att förvärva andelar i företaget och som har förvärvats från företaget, får inte överstiga 3 miljoner kronor när personaloptionen för- värvas.

Värdet på optionsinnehavarens personal- option tillsammans med värdet på övriga personaloptioner som också innebär rätt att för- värva andelar i företaget och som har förvärvats från företaget, får inte överstiga 75 miljoner kronor när personaloptionen förvärvas.

Om företaget ingår i en koncern ska belopps- kraven tillämpas sammantaget för alla företag som ingår i koncernen.

6.6.15 Värdet på personaloptionerna får inte överstiga vissa beloppsgränser

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 10 §§ IL, se avsnitt 3.13.

(1996:764) om företagsrekonstruktion och Utredningens förslag: Överensstämmer del- sådana förhandlingar förs bara under ett för- vis med regeringens. Utredningen föreslår att farande om företagsrekonstruktion. I likhet med det totala värdet på personaloptioner som inte utredningen förslår regeringen därför att före- förmånsbeskattas får uppgå till högst 100 mil- taget från vilket personaloptionen förvärvas inte joner kronor per företag och 5 miljoner kronor får vara föremål för företagsrekonstruktion när per optionsinnehavare. Utredningen föreslår avtalet ingås. även att om det finns flera personaloptioner i

Ett annat krav som uppställs inom unions- företaget ska optionerna värderas med ledning av rätten är att statliga stöd inte får betalas ut till de förhållanden som gällde när respektive någon som har tagit emot ett olagligt stöd och optionsavtal ingicks.

kommissionen därför har riktat ett återbetal- Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- ningskrav mot stödmottagaren som denne inte instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har återbetalat. I likhet med utredningen föreslår inget att invända mot förslaget. Skatteverket regeringen därför att företaget från vilket anser att gränsen för det totala värdet på de personaloptionen förvärvas inte får vara föremål personaloptioner som inte förmånsbeskattas inte för betalningskrav på grund av ett tidigare beslut bör överstiga 20 miljoner kronor. Detta med från kommissionen som förklarar ett stöd beaktande av att syftet med förslaget är att öka olagligt och oförenligt med den inre marknaden förutsättningarna för små, nystartade företag att när avtalet ingås. rekrytera och behålla de nyckelpersoner som

Om företaget, från vilket personaloptionen dessa företag behöver. IVA är frågande till be- förvärvas, ingår i en koncern gäller kravet på att gränsningen av det sammanlagda värdet av inte befinna sig i ekonomiska svårigheter för optioner. Malmö Startups anser att belopps- varje företag i koncernen. Inget företag i gränsen per anställd är för låg då företag i vissa koncernen får alltså, när personaloptionen fall behöver rekrytera “medgrundare” i tidiga förvärvas, befinna sig i den angivna typen av skeden och då kunna erbjuda en större del av ekonomiska svårigheter. bolaget. SUP46 ser en risk i att beloppsgränsen

per anställd sätts med “svenska mått”, vilket kommer innebära att de bolag som har störst potential och attraherar internationella investerare till höga värderingar också kan komma att få svårt att nyttja förslaget om skattelättnader för personaloptioner.

Skälen för regeringens förslag: För att för- slaget om skattelättnader för personaloptioner ska vara förenligt med EU:s regler om statligt stöd krävs att det samlade värdet av stödinsatsen är begränsat och att stödet är proportionerligt, så att inte vissa skattskyldiga gynnas i en omfatt- ning som inte är rimlig. Med utgångspunkt i att statsstödet ska begränsas så att stödet inte är större än vad som krävs för att syftet med för- slaget ska uppnås, föreslår utredningen att det totala värdet på de personaloptioner som inte förmånsbeskattas inte får vara högre än 100 miljoner kronor per företag och 5 miljoner kronor per optionsinnehavare. Regeringen in- stämmer i bedömningen att det aktuella stödet, med hänsyn till unionsrätten, bör förenas med beloppsgränser men anser, i likhet med Skatte- verket, att beloppsgränsen per företag bör vara lägre än den av utredningen föreslagna. En beloppsgräns om 75 miljoner kronor framstår som väl avvägd. Även beloppsgränsen per

P R O P .

2 0 1 7 / 1 8 : 1

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

optionsinnehavare bör, i motsats till vad IVA,

överstiga

75 miljoner

kronor när

personal-

SUP46 och Malmö Startups, anför sänkas i

optionen förvärvas.

förhållande till utredningens förslag. En belopps-

gräns om 3 miljoner kronor per optionsinne-

Lagförslag

havare är enligt regeringens mening rimlig.

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap.

Regeringen anser att beloppsgränserna ska

5, 11 och 12 §§ IL, se avsnitt 3.13.

beräknas med beaktande av samtliga personal-

optioner som innebär rätt att förvärva andelar i

6.6.16

En förenklad värderingsmodell

företaget och som har förvärvats från företaget,

dvs. inte bara sådana personaloptioner som inte

förmånsbeskattas. Anledningen till detta är att

Regeringens förslag: Värdet på

en

personal-

det inte går att bedöma om vissa villkor, t.ex.

option ska anses motsvara värdet på den andel

kravet

på

anställning,

är

uppfyllda förrän

eller de

andelar som

optionen

ger

rätt

att

intjänandetiden

har

passerats.

Regeringen

förvärva.

föreslår därför att värdet på optionsinnehavarens

Om det någon gång under de närmast före-

personaloption,

tillsammans

med värdet

på

gående tolv månaderna innan personaloptionen

övriga personaloptioner som också ger rätt att

förvärvas har genomförts marknadsmässiga tran-

förvärva

andelar

i företaget

och

som

har

för-

saktioner avseende företagets andelar, ska värdet

värvats

från

företaget, inte

får

överstiga

på en andel bestämmas med ledning av dessa

75 miljoner kronor när

personaloptionen

för-

transaktioner.

värvas. Eventuella personaloptioner som innebär

Om

det inte har genomförts

någon sådan

rätt att förvärva andelar i företaget som inte har

transaktion, ska värdet på samtliga andelar i före-

förvärvats

från

företaget

ska

inte

beaktas.

taget anses motsvara skillnaden mellan företagets

Regeringen föreslår vidare att värdet på options-

bokförda tillgångar och skulder enligt den senast

innehavarens

samtliga

personaloptioner,

som

fastställda

balansräkningen. Om

företaget inte

innebär rätt att förvärva andelar i företaget och

har någon fastställd balansräkning, ska värdet på

som har

förvärvats

från

företaget,

inte

får

en andel bestämmas till andelens kvotvärde.

överstiga

3 miljoner

kronor

när

personal-

optionen förvärvas.

Utredningen föreslår att om det finns flera

optionsprogram i företaget så ska personaloptio-

Utredningens förslag: Överensstämmer

i

nerna värderas vid tidpunkten då respektive op-

huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår

tionsavtal ingicks. Regeringen föreslår i stället att

inte någon värderingsmodell för det fall någon

samtliga optioner ska värderas vid tidpunkten

marknadsmässig transaktion inte har skett och

för förvärvet av den personaloption som är

det inte heller finns någon fastställd balans-

föremål för bedömning. Detta framstår som mer

räkning.

ändamålsenligt och är dessutom enklare då det

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss-

endast blir fråga om en värdering som ska göras i

instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har

stället för flera värderingar.

inget att invända mot förslaget.

Om företaget ingår i en koncern ska belopps-

Skälen för regeringens förslag:

Det är

all-

kraven tillämpas sammantaget för alla företag

mänt svårt och ofta tidskrävande att värdera

som ingår i koncernen. Värdet på optionsinne-

företag vars ägarandelar inte handlas på en

havarens samtliga personaloptioner, som innebär

offentlig marknadsplats. Att värdera en personal-

rätt att förvärva andelar i företaget eller i något

option som innebär en rätt att i framtiden

annat företag som ingår i samma koncern och

förvärva andelar i ett företag som inte handlas på

som har förvärvats från något koncernföretag,

en marknadsplats är än mer komplicerat, efter-

får inte överstiga 3 miljoner kronor när personal-

som det då dessutom gäller företagets framtida

optionen förvärvas. Värdet på optionsinne-

värde. Förslaget om skattelättnader för personal-

havarens personaloption tillsammans med värdet

optioner riktar sig till små, unga och onoterade

på övriga personaloptioner, som innebär rätt att

företag med tillväxtambitioner. De värderings-

förvärva andelar i företaget eller i något annat

modeller som finns är inte anpassade till den

företag som ingår i samma koncern och som har

typen av företag och en mer noggrann värdering

förvärvats från något av dessa företag, får inte

förutsätter stora kunskaper om företagets verk-

samhet, vilket är både tidskrävande och kostsamt

291

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att skaffa sig. Förslaget att värdet på personal- optioner som inte förmånsbeskattas inte får överstiga vissa beloppsgränser (se avsnitt 6.6.15) förutsätter dock att personaloptionerna värderas. Utredningen föreslår därför en förenklad värderingsmodell, där värdet på en personal- option ska anses motsvara värdet på den andel (eller de andelar) som optionen ger rätt att förvärva. Om det någon gång under de närmast föregående tolv månaderna innan personal- optionen förvärvas har genomförts marknads- mässiga transaktioner i eller avseende företagets andelar ska värdet på en andel bestämmas med ledning av dessa transaktioner. Om någon sådan transaktion inte har genomförts ska värdet på samtliga andelar i företaget anses motsvara skillnaden mellan företagets bokförda tillgångar och skulder enligt den senast fastställda balans- räkningen. Regeringen instämmer i utredningens förslag. Om företaget inte har någon fastställd balansräkning föreslår regeringen att värdet på en andel ska bestämmas till andelens kvotvärde.

Lagförslag

Förslaget tas in i den nya paragrafen 11 a kap. 13 § IL, se avsnitt 3.13.

6.6.17 Optionsinnehavaren ska vara anställd och arbeta i viss omfattning

Regeringens förslag: Optionsinnehavaren ska vara anställd i företaget under intjänandetiden. Arbetstiden ska under denna tid uppgå till i genomsnitt minst 30 timmar per vecka.

Som arbetstid räknas semesterledighet med semesterlön och frånvaro till följd av sjukdom, föräldraledighet och andra liknande förhållanden som ersätts inom socialförsäkringssystemet.

Om företaget ingår i en koncern gäller kravet på anställning för något av företagen som ingår i koncernen. Kravet på arbetstid gäller samman- taget för alla företag i koncernen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. NSD och Före- ningen Svenskt Näringsliv anser, i likhet med

Företagarna, att det bör räcka med en halvtids-

anställning under intjänandetiden, då det täm- ligen ofta förekommer att ekonomin i nystartade företag inte räcker för att avlöna anställda för heltidsarbete. Stiftelsen Industrifonden anser att även styrelseledamöter bör kunna omfattas av förslaget – oaktat kravet på anställning – då det finns ett stort behov av att ge incitament även till externa styrelseledamöter i företag i tidiga skeden.

Skälen för regeringens förslag: Syftet med förslaget om skattelättnader för personal- optioner är främst att företagen långsiktigt ska kunna knyta nyckelkompetens till verksam- heten. Det är därför rimligt att den som tilldelas en personaloption som inte förmånsbeskattas också är anställd och arbetar i företaget i en betydande omfattning under intjänandetiden.

NSD och Föreningen Svenskt Näringsliv anser, i likhet med Företagarna, att det bör räcka med en halvtidsanställning under intjänandetiden. Regeringen anser dock i likhet med utredningen att arbetstiden under intjänandetiden ska uppgå till i genomsnitt minst 30 timmar per vecka.

Kravet att optionsinnehavaren ska vara anställd i företaget under intjänandetiden innebär att den föreslagna skattelättnaden inte omfattar personaloptioner som ställs ut till konsulter eller andra som arbetar åt företaget utan att vara anställda. Det gäller även om de skulle uppfylla de krav som avser arbetstidens omfattning. Med hänsyn till syftet med förslaget finner regeringen inte heller skäl att, såsom

Stiftelsen Industrifonden föreslår, låta externa styrelseledamöter omfattas av skattelättnaden.

Kravet på faktiskt arbete under intjänande- tiden bör emellertid som utredningen föreslår inte vara undantagslöst. Som arbetstid ska räknas semesterledighet med semesterlön, men även i vissa andra fall bör arbetstidskravet anses vara uppfyllt även om optionsinnehavaren inte arbetar full tid. Det gäller vid sjukdom, föräldra- ledighet eller andra liknande förhållanden. En förutsättning är att ersättning för denna tid utgår från socialförsäkringssystemet.

Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern gäller kravet på anställning för något av företagen i koncernen. Optionsinnehavaren kan arbeta i valfritt (eller valfria) företag i koncernen. Kravet på arbetstid gäller sammantaget för alla företag i koncernen.

292

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Lagförslag

yttrande Finansförbundet ansluter sig, framhåller

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap.

att personaloptioner inte ska vara ett sätt att

5 och 14 §§ IL, se avsnitt 3.13.

undvika socialavgifter och andra avgifter vilket

leder till att den anställde förlorar social-

6.6.18 Optionsinnehavaren ska få viss

försäkringsförmåner och

tjänstepension. TCO

och Finansförbundet anser därför att det bör

ersättning

införas ett lönegolv som innebär att personal-

optioner som inte förmånsbeskattas inte kan

ställas ut till anställda vars marknadsmässiga lön

Regeringens förslag:

Optionsinnehavaren

ska

understiger detta golv. Kravet på arbetstid bör

under intjänandetiden

få sådan ersättning

från

därför ersättas med ett krav på lön och ersätt-

företaget som ska tas upp i inkomstslaget tjänst

ning

i nivå med

taket för

sjukpenning-

och

med ett belopp som

uppgår

till minst 13

in-

pensionsgrundande

inkomst.

Detta är

enligt

komstbasbelopp. Om optionsinnehavaren under

TCO och Finansförbundet

dessutom

ett för

intjänandetiden till följd av sjukdom, föräldra-

Skatteverket

betydligt

mer

kontrollerbart

ledighet

eller

andra liknande

förhållanden

får

kriterium än arbetstid. Nivån på lönegolvet bör

ersättning

inom socialförsäkringssystemet,

ska

kunna ändras

i

ett

kollektivavtal.

Pensions-

kravet på

ersättning

från företaget

minskas i

myndigheten och TCO framhåller vikten av att

proportion till tiden med sådan ersättning.

den som utfärdar personaloptionen informerar

Med

inkomstbasbelopp avses det

inkomst-

den

anställde

om

konsekvenserna

av

att få

basbelopp

enligt socialförsäkringsbalken som

ersättning i form av personaloptioner i stället för

gäller för det år då personaloptionen förvärvas.

lön.

Som ersättning avses inte kostnadsersättning

Skälen för regeringens förslag: Syftet med de

eller belopp som ska

tas upp i inkomstslaget

föreslagna bestämmelserna om

skattelättnader

tjänst till följd av reglerna om förbjudet lån eller

för

personaloptioner

är

att

underlätta

för

3:12-reglerna.

mindre, unga företag att rekrytera och behålla

Om företaget ingår i en koncern gäller kravet

nyckelpersoner.

Bestämmelserna skapar

även

på ersättning

sammantaget för alla

företag i

incitament för arbetsgivare och arbetstagare att

koncernen.

ersätta kontant lön med skattegynnade personal-

optioner. Regeringen konstaterar, i likhet med

bl.a.

Skatteverket,

Pensionsmyndigheten

och

Utredningens bedömning: Överensstämmer

TCO, att anställda som byter lön mot personal-

inte med regeringens förslag. Utredningen anser

optioner som inte förmånsbeskattas i sådan

att det inte bör införas några regler om att

utsträckning

att

löneinkomsten

understiger

optionsinnehavaren måste få en viss minsta kon-

takbeloppen för sjukpenninggrundande inkomst

tant ersättning eller andra förmåner av ett visst

och pensionsgrundande inkomst, kommer att få

värde för att bestämmelserna om skattelättnader

försämrad sjukpennings- och pensionsnivå. En

för personaloptioner ska vara tillämpliga.

sådan utveckling skulle vara till nackdel både för

Remissinstanserna:

Skatteverket

framhåller

den enskilda individen och för det allmänna. Ett

att eftersom ersättning i form av personal-

sätt att förhindra en sådan utveckling är att, som

optioner, som inte förmånsbeskattas, inte

TCO och Finansförbundet föreslår, införa ett

kommer att vara sjukpenninggrundande, kom-

krav på att optionsinnehavaren ska få en viss

mer mottagarnas underlag för beräkning av

lägsta ersättning från företaget utöver personal-

ersättningar från socialförsäkringssystemet vara

optionerna. Det innebär att ersättning som

lägre än om motsvarande ersättning hade betalats

understiger en viss nivå inte kan växlas mot

kontant. Även framtida pensioner kan påverkas

personaloptioner som inte förmånsbeskattas. En

då den anställde under flera år kan ha en låg

sådan lösning skulle säkerställa att arbetsgivaren

pensionsgrundande inkomst. Även Pensions-

bidrar till socialförsäkringssystemet samt att den

myndigheten påtalar att avsaknaden av ett

anställde är rimligt försäkrad och inte får en

lönegolv medför en risk för att personer under

försämrad pensionsnivå. Det är även motiverat

flera år kan ha en låg kontant lön eller helt sakna

med hänsyn till att förslaget om skattegynnade

sådan, vilket påverkar intjänandet till allmän

personaloptioner utgör ett avsteg från grund-

pension

och

tjänstepension.

TCO,

till

vars

läggande skatterättsliga principer som innebär att

293

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ersättning för arbete ska beskattas som inkomst av tjänst och ingå i underlaget för arbetsgivar- avgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att optionsinnehavaren under in- tjänandetiden till viss del måste få sådan ersättning för sitt arbete från företaget som ska tas upp i inkomstslaget tjänst.

Vad gäller nivån på en sådan lägsta ersättning har TCO föreslagit ett lönegolv i nivå med taket för sjukpenning- och pensionsgrundande in- komst. Regeringen anser att det är rimligt att utgångspunkten för en lägsta ersättning är 7,5 inkomstbasbelopp per år, vilket motsvarar taket för pensionsgrundande inkomst, men att det är lämpligt med en viss reducering av denna nivå. Detta bland annat med tanke på att en anställning i nu aktuellt sammanhang inte behöver vara en heltidsanställning, då det räcker att arbetstiden under intjänandetiden uppgår till i genomsnitt minst 30 timmar per vecka. Regeringen gör bedömningen att en lämplig nivå för en lägsta ersättning är ca 4,5 inkomstbas- belopp per år.

Det beräknas ett inkomstbasbelopp för varje år (58 kap. 26 och 27 §§ socialförsäkrings- balken). Inkomstbasbeloppet för 2017 är fast- ställt till 61 500 kronor. För att förenkla beräkningen och öka förutsebarheten för både optionsinnehavaren och företaget anser regeringen att det inkomstbasbelopp som gäller för det kalenderår då personaloptionen förvärvas bör användas för hela intjänandetiden. Med hänsyn till att den ersättning som optionsinne- havaren faktiskt får från företaget kan variera från år till år anser regeringen att en lägsta ersättning för hela intjänandetiden, i stället för per år, bör beräknas och erhållas av options- innehavaren. Regeringen förslår mot denna bak- grund att optionsinnehavaren under intjänande- tiden måste få ersättning från företaget som ska tas upp i inkomstslaget tjänst med ett belopp som uppgår till minst 13 inkomstbasbelopp.

I ersättningen får såväl kontant lön som skattepliktiga förmåner och alla andra inkomster som erhålls på grund av tjänsten räknas med, t.ex. sjuklön, semesterlön och semester- ersättning. Som ersättning räknas dock inte kostnadsersättning eller belopp som ska tas upp i inkomstslaget tjänst till följd av reglerna om förbjudet lån eller 3:12-reglerna.

För tid som optionsinnehavaren får ersättning inom socialförsäkringssystemet så bör kravet på viss lägsta ersättning minskas i motsvarande

mån. Regeringen föreslår därför att beloppet om 13 inkomstbasbelopp ska minskas med ett be- lopp motsvarande 13 inkomstbasbelopp multi- plicerat med tiden då optionsinnehavaren får ersättning inom socialförsäkringssystemet divi- derat med intjänandetiden (tre år).

Om företaget, från vilket personaloptionen förvärvas, ingår i en koncern ska den samman- lagda ersättningen till optionsinnehavaren från alla företag i koncernen under intjänandetiden uppgå till minst 13 inkomstbasbelopp.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 15 §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.6.19 Optionsinnehavaren får endast kontrollera andelar i begränsad omfattning

Regeringens förslag: Optionsinnehavaren får inte tillsammans med närstående, under något av de två åren närmast före det år då personal- optionen förvärvas eller under året då personal- optionen förvärvas fram till och med tidpunkten för förvärvet, direkt eller indirekt kontrollera andelar i företaget, som motsvarar mer än fem procent av kapital- eller röstandelarna i företaget.

Om företaget ingår i en koncern gäller begränsningen avseende kontroll över andelar för varje företag i koncernen.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att optionsinnehavaren när personaloptionen för- värvas inte får vara delägare i företaget eller vara närstående till delägare.

Remissinstanserna: Skatteverket, som till- styrker utredningens förslag, bedömer att det för många företag kommer vara mycket svårt eller omöjligt att kontrollera att delägarevillkoret är uppfyllt och lämna riktiga kontrolluppgifter. Även Skatteverkets kontroll av villkoret kommer i många fall att vara förenat med stora problem. För att utesluta företag med ett spritt ägande där kontrollproblemen är som störst föreslår Skatte- verket att företag som är noterade på en handels- plattform eller en reglerad marknad inte ska omfattas av förslaget om skattelättnader för personaloptioner. Almi Invest AB framhåller, i likhet med Företagarna, att många anställda

294

redan har investerat i de bolag som de arbetar i och inte per automatik bör undantas från rätten att omfattas av den föreslagna skattelättnaden. Dessa personer är ofta nyckelpersoner som det är av stor vikt för bolaget att kunna behålla. SVCA, SISP och Sweden BIO föreslår att endast anställda med aktieinnehav som ger väsentligt inflytande i det utgivande bolaget undantas från rätten att erhålla personaloptioner som inte för- månsbeskattas. NSD, vars yttrande Föreningen Svenskt Näringsliv ansluter sig till, anser att ägare och delägare inte ska diskrimineras utan föreslår att även dessa personer ges möjlighet att tilldelas sådana personaloptioner enligt brittisk förebild. Företagarna framhåller att de brittiska reglerna tillåter delägare och närstående att kontrollera högst 30 procent av aktierna i företaget eller koncernen. Motsvarande möjlighet bör införas i det svenska förslaget. Det kan garantera en grundare en framtida ägarandel, även när externa investerare kommer in. Det är också angeläget att närstående som i huvudsak är anställda ska kunna få del i företaget på samma villkor som andra anställda. SUP46 framhåller att det är vanligt vid investeringsrundor att befintliga operativa delägare blir föremål för incitaments- program. Det kommer därför sannolikt att före- komma en blandning av personaloptioner som inte förmånsbeskattas och teckningsoptioner vilket ökar såväl den administrativa bördan som kostnaderna för företaget.

Skälen för regeringens förslag: Syftet med förslaget om skattelättnader för personal- optioner är i första hand att mindre, unga företag ska kunna rekrytera och behålla nyckelpersoner. Ägare till företaget är alltså inte den primära målgruppen för förslaget. Utredningen föreslår därför att optionsinnehavaren inte får vara del- ägare i företaget eller närstående till en delägare i företaget när personaloptionen förvärvas.

Regeringen anser emellertid att det finns skäl som talar för att inte helt utesluta ägare i före- taget från att omfattas av förslaget. Det kan exempelvis gälla betydelsefulla anställda som äger en mindre andel i företaget sedan tidigare och som företaget är angeläget om att behålla, men där företaget har svårt att konkurrera med en marknadsmässig lön. Även ett antal remiss- instanser, bl.a. Almi Invest AB, Företagarna, SVCA, SISP, Sweden BIO, NSD och Föreningen Svenskt Näringsliv, har framhållit vikten av att också ägare i företaget ska kunna få personal- optioner som inte förmånsbeskattas. Regeringen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

föreslår därför att även ägare i företaget ska omfattas av förslaget om skattelättnader för personaloptioner. Mot bakgrund av syftet med förslaget bör det dock införas en begränsning av hur stor andel av andelarna i företaget som optionsinnehavaren kan kontrollera. Regeringen anser att förslaget endast bör omfatta options- innehavare som kontrollerar en mindre andel av andelarna i företaget och att en lämplig gräns är andelar som motsvarar högst fem procent av kapital- eller röstandelarna i företaget. För att motverka kringgåenden bör även kontroll över andelar under en viss tid före optionsavtalet beaktas. Regeringen anser att det i detta sam- manhang är lämpligt att beakta kontroll över andelar under de två kalenderåren närmast före det kalenderår då personaloptionen förvärvas och det kalenderår då personaloptionen förvär- vas fram till och med tidpunkten för förvärvet.

För att motverka kringgåenden bör såväl direkt som indirekt kontroll över andelar beaktas. Likaså bör närståendes kontroll över andelar beaktas.

Skatteverket bedömer att det för många före- tag kommer vara mycket svårt eller omöjligt att kontrollera att delägarevillkoret är uppfyllt och lämna riktiga kontrolluppgifter. Även Skatte- verkets kontroll av villkoret kommer i många fall vara förenat med stora problem. För att utesluta företag med ett spritt ägande där kontroll- problemen är som störst föreslår Skatteverket att företag som är noterade på en handelsplattform eller en reglerad marknad inte ska omfattas av förslaget om skattelättnader för personal- optioner. Synpunkten behandlas i avsnitt 6.6.11.

Om företaget från vilket personaloptionen förvärvas ingår i en koncern gäller begränsningen avseende kontroll över andelar för varje företag i koncernen. Optionsinnehavaren får alltså direkt eller indirekt kontrollera andelar i varje företag i koncernen som motsvarar högst fem procent av kapital- eller röstandelarna i respektive företag. Även i detta fall beaktas kontroll över andelar under en viss tid fram till och med förvärvet av personaloptionen, liksom närståendes andels- innehav.

Lagförslag

Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap. 5 och 16 §§ IL, se avsnitt 3.13.

295

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.6.20 Personaloptionen utnyttjas i förtid i ske till utomstående ägare bör slopas. I annat fall samband med en fusion eller fission finns det risk att företag som har ingått avtal om

Regeringens förslag: Om optionsinnehavaren i samband med en fusion eller fission utnyttjar personaloptionen före intjänandetidens utgång, ska förmån av personaloption inte tas upp till beskattning under förutsättning att

– personaloptionen utnyttjas för förvärv av andel i det överlåtande företaget tidigast ett år från tidpunkten då optionen förvärvades,

– villkoren avseende det företag från vilket personaloptionen har förvärvats, personal- optionen och optionsinnehavaren är upp- fyllda fram till tidpunkten för utnyttjandet,

– fusionen eller fissionen genomförs på marknadsmässiga villkor, och

– det övertagande företaget huvudsakligen bedriver annan rörelse än undantagen verksamhet.

Detta gäller dock inte om en eller flera fysiska personer omedelbart efter fusionen eller fissio- nen har det bestämmande inflytandet över det övertagande företaget eller de övertagande före- tagen och personerna eller närstående till dem direkt eller indirekt har innehaft andelar i det överlåtande företaget, eller i ett annat företag inom samma koncern, under det år då fusionen eller fissionen genomförs eller under något av de två föregående åren.

En eller flera fysiska personer tillsammans anses ha bestämmande inflytande över ett företag om detta företag skulle ha varit ett dotterföretag enligt aktiebolagslagen till perso- nen eller personerna tillsammans, om personen eller personerna tillsammans hade varit ett svenskt aktiebolag.

Utredningens förslag: Överensstämmer del- vis med regeringens. Utredningen föreslår att reglerna om skattelättnader vid utnyttjande av en personaloption för förvärv av andelar innan intjänandetiden har löpt ut även ska vara tillämpliga vid en verksamhetsavyttring.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Företagarna an- ser att kravet att eventuella förändringar genom fusion, fission eller verksamhetsöverlåtelse måste

personaloptioner som inte förmånsbeskattas måste anpassa sin utveckling eller skjuta upp omstruktureringar för att undvika att de skatte- mässiga fördelarna upphör för både företaget och medarbetarna.

Skälen för regeringens förslag: I många avtal om personaloptioner anges vad som ska gälla om verksamheten omstruktureras, ägandet ändras eller företaget köps upp. Villkoren skiftar från avtal till avtal. Det är vanligt att vissa transaktio- ner som berör företaget leder till att en options- innehavare genast får möjlighet att utnyttja sin personaloption, även om intjänandetiden inte har löpt ut. Vid fusioner eller fissioner kommer optionsinnehavaren således att först tilldelas andelar i det överlåtande företaget för att därefter kunna delta i andelsbytet på samma villkor som övriga andelsägare.

För att inte motverka eventuella behov av omstruktureringar även under intjänandetiden föreslår utredningen att det bör införas ett undantag från kravet på tre års intjänandetid. Förmån av personaloption ska enligt utred- ningen inte tas upp om optionsinnehavaren utnyttjar optionen för förvärv av en andel innan intjänandetiden har löpt ut, om utnyttjandet sker i samband med en fusion, fission eller verksam- hetsavyttring som genomförs på marknads- mässiga villkor. Regeringen instämmer i utred- ningens förslag såvitt avser utnyttjanden som sker i samband med en fusion eller fission som genomförs på marknadsmässiga villkor för förvärv av andel i det överlåtande företaget. Vid en fusion eller en fission så upplöses det över- låtande företaget utan likvidation. Om intjänan- detiden inte har löpt ut innan det överlåtande företaget upplöses har optionsinnehavaren inte någon möjlighet att uppfylla kravet på tre års intjänandetid. Därmed kan optionsinnehavaren inte heller tillämpa de föreslagna reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner. Eftersom detta skulle kunna motverka omstruk- tureringar genom fusion eller fission anser regeringen att det i dessa fall kan vara motiverat att optionsinnehavaren får tillämpa reglerna trots att intjänandetiden inte har löpt ut. En förutsätt- ning för ett utnyttjande är att de civilrättsliga villkoren i optionsavtalet tillåter detta. Frågan om utnyttjanden som sker i samband med en verksamhetsavyttring behandlas i avsnitt 6.6.22.

296

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Utan ytterligare villkor för ett utnyttjande			uppställas krav på ägarförhållandena i det över-
under intjänandetiden av en personaloption som			tagande företaget. Regeringen föreslår därför att
inte förmånsbeskattas finns, som utredningen			bestämmelsen om förtida utnyttjande inte ska
framhåller, en risk för att omstrukturerings-			tillämpas om en eller flera fysiska personer
reglerna används för att kringgå vissa av de			omedelbart efter fusionen eller fissionen har det
materiella reglerna i förslaget. Risken för kring-			bestämmande inflytandet över det övertagande
gående måste vägas mot företagens behov av att			företaget eller de övertagande företagen och den
kunna hantera förändringar inom intjänande-			eller dessa personer direkt eller indirekt har
tiden. Utredningen föreslår att det ställs upp			innehaft andelar i det överlåtande företaget, eller
ytterligare villkor, utöver de som redovisats			i ett annat företag inom samma koncern, under
ovan, för att en personaloption som utnyttjas i			det år då fusionen eller fissionen genomförs eller
samband med en fusion eller fission innan			under något av de två föregående åren. Även
intjänandetiden har löpt ut inte ska förmåns-			närståendes innehav ska beaktas.
beskattas. För att det inte ska vara enkelt att			En eller flera fysiska personer tillsammans
redan när personaloptionen förvärvas planera för			anses ha bestämmande inflytande över ett före-
en omstrukturering som ändrar förutsättnin-			tag om detta företag skulle ha varit ett dotter-
garna ska ett sådant förtida utnyttjande inte få			företag enligt aktiebolagslagen till personen eller
göras inom ett år från det att personaloptionen			personerna tillsammans, om personen eller
förvärvas. Vidare ska det övertagande företaget			personerna tillsammans hade varit ett svenskt
huvudsakligen bedriva verksamhet som inte är			aktiebolag.
undantagen. Regeringen instämmer i utrednin-
gens förslag. Därutöver ska villkoren avseende			Lagförslag
det företag från vilket personaloptionen har			Förslaget tas in i de nya paragraferna 11 a kap.
förvärvats, personaloptionen och optionsinne-			17 och 18 §§ IL, se avsnitt 3.13.
havaren vara uppfyllda fram till tidpunkten för
utnyttjandet av personaloptionen. När det gäller			6.6.21 Personaloptionen ersätts av annan
kravet på att optionsinnehavaren ska få viss
ersättning från företaget från vilket personal-			personaloption i samband med en
optionen har förvärvats under intjänandetiden,			fusion eller fission
ska detta krav minskas i proportion till den
resterande intjänandetiden.			Regeringens bedömning: Det bör inte införas
Det är först när	en fusion eller fission är
			några särskilda regler om ersättningsoptioner i
genomförd, dvs. när	det överlåtande	företaget
			samband med en fusion eller fission.
har upplösts (37 kap. 8 § IL), som		det kan
konstateras att en personaloption som utnyttjas i
förtid för förvärv av andel i det överlåtande
företaget, inte ska förmånsbeskattas.			Utredningens förslag: Överensstämmer inte
Utredningen föreslår vidare att det uppställs			med regeringens bedömning. Utredningen före-
som krav att fusionen eller fissionen ska leda till			slår att en personaloption under vissa förutsätt-
att en utomstående ägare får ett bestämmande			ningar ska kunna ersättas av en annan personal-
inflytande över verksamheten i det överlåtande			option (ersättningsoptionen) innan intjänande-
företaget. Företagarna anser att ett sådant krav			tiden har löpt ut och att ersättningsoptionen ska
inte bör införas och framhåller att det kan leda			beskattas enligt de föreslagna reglerna om
till att företag som har ingått avtal om personal-			skattelättnader för personaloptioner.
optioner som inte förmånsbeskattas måste			Remissinstanserna: Skatteverket framhåller
anpassa sin utveckling eller skjuta upp omstruk-			att en ersättningsoption inte bör medföra att
tureringar för att undvika att de skattemässiga			tidsperioden för skattefrihet förlängs och att
fördelarna upphör för både företaget och med-			bestämmelserna behöver kompletteras i detta
arbetarna. För att undvika att regeln om förtida			avseende.
utnyttjande av en personaloption i samband med			Skälen för regeringens bedömning:	Som
en fusion eller fission används för att kringgå			framgår av avsnitt 6.6.20 ska en personaloption
kravet på intjänandetid, instämmer regeringen			under vissa förutsättningar i samband med en
dock i utredningens	bedömning att	det bör	fusion eller fission kunna utnyttjas innan
			intjänandetiden har löpt ut, utan att optionsinne-

297

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

havaren förmånsbeskattas. Arbetsgivaren kan i				6.6.22	Verksamhetsavyttring
en omstruktureringssituation i stället vilja ersätta
en personaloption med en annan personaloption.
				Regeringens bedömning: Det bör inte införas
Utredningen föreslår därför att det införs en
				undantag	från	kravet	på intjänandetid	eller
möjlighet att ersätta	en	personaloption	som
				särskilda	regler	om	ersättningsoptioner	vid
förfaller på grund av	att	företaget från	vilket
				verksamhetsavyttringar.
personaloptionen har förvärvats upphör att
existera vid en omstrukturering (ursprungs-
optionen) med en annan personaloption (ersätt-
ningsoptionen) med	bibehållen skattelättnad.			Utredningens förslag: Överensstämmer inte
För att ett förvärv av en ersättningsoption inte				med regeringens bedömning. Utredningen före-
ska förmånsbeskattas, ska motsvarande krav som				slår regler om lättnader i beskattningen av
gäller vid ett förtida utnyttjande av en personal-				förvärv av en personaloption trots att intjänan-
option i samband med en omstrukturering vara				detiden inte har löpt ut i samband med en verk-
uppfyllda.				samhetsavyttring på motsvarande sätt som vid
De regler som utredningen föreslår skulle				en fusion eller en fission.
enligt regeringens bedömning behöva komp-				Remissinstanserna: Ingen remissinstans har
letteras i flera avseenden. Det gäller bl.a. komp-				yttrat sig särskilt i frågan.
letteringar avseende begränsning av tiden för				Skälen för regeringens bedömning: För				att
utnyttjande av ersättningsoptionen som Skatte-				inte motverka eventuella behov av omstrukture-
verket påpekar, begränsning av ursprungs-				ringar under intjänandetiden föreslår utrednin-
optionens och ersättningsoptionens under-				gen att det bör införas undantag från kravet på
liggande instrument, tiden som innehavaren av				tre års intjänandetid vid en fusion, fission och
ersättningsoptionen ska arbeta i företaget som				verksamhetsavyttring. Undantagsregler föreslås
ingår avtal om ersättningsoptionen, skatte-				vid dessa typer av omstruktureringar i två fall.
konsekvenser för ursprungsoptionen och vill-				Om en optionsinnehavare utnyttjar optionen i
koren vid flera fusioner med ersättnings-				förtid ska enligt utredningen förmån av en
optioner. Kompletteringar skulle behöva göras i				personaloption under vissa förutsättningar inte
en sådan omfattning att reglerna skulle bli				tas upp. Likaså ska enligt utredningen en
mycket komplicerade och svåra att tillämpa för				personaloption som fås som ersättning för en
både optionsinnehavare och företag. Generellt				annan personaloption som upphör att gälla i
sett bör man vara restriktiv när det gäller att in-				samband med en fusion, fission eller verksam-
föra undantag från villkoren i en särlagstiftning.				hetsavyttring innan intjänandetiden har löpt ut
Särskilda regler vid omstruktureringar – som				anses uppfylla de villkor som ställs dels enligt
utgör ett avsteg från de villkor som ställs upp för				huvudregeln, dels enligt regeln om ett förtida
att en personaloption ska omfattas av reglerna				utnyttjande vid en omstrukturering. Regeringen
om lättnader i beskattningen – ökar dessutom				delar inte utredningens bedömning och förslag
risken för kringgåenden, vilket också utredaren				såvitt avser undantagsregler vid en verksamhets-
framhåller. Mot denna bakgrund och då det				avyttring.
dessutom föreslås särskilda regler som möjliggör				Vad som avses med en verksamhetsavyttring
ett förtida utnyttjande av en personaloption utan				definieras i 38 kap. 2 § IL. Vid en verksamhets-
beskattning i samband med en fusion eller				avyttring förvärvar det köpande företaget samt-
fission anser regeringen att det inte bör införas				liga tillgångar i det säljande företagets närings-
några särskilda regler som ger optionsinne-				verksamhet eller samtliga tillgångar i en verksam-
havaren möjlighet att ersätta en personaloption				hetsgren som tillhör det säljande företaget. Det
med en annan personaloption i samband med en				köpande företaget ska lämna marknadsmässig
omstrukturering.				ersättning till det säljande företaget. Ersättning
				kan lämnas i form av andelar i det köpande
				företaget.

Till skillnad från vad som gäller vid en fusion eller fission upplöses inte något av de inblandade företagen i samband med en verksamhets- avyttring. En innehavare av en personaloption

298

	P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
som avser andelar i det säljande företaget i en	minskar när optionerna används för andels-
verksamhetsavyttring kan således – även efter	förvärv i företaget – vilket beror på att företagets
verksamhetsavyttringen – invänta att intjänande-	förmögenhet och vinster därefter fördelas på
tiden löper ut och därefter utnyttja optionen och	flera andelar (utspädning) – utgör som utred-
tillämpa de föreslagna lättnadsreglerna. Det-	ningen konstaterat inte ett tillräckligt skäl för att
samma gäller en innehavare av en personaloption	avdrag ska få göras. Även om redan allmänna
som avser andelar i det köpande företaget. I det	principer borde leda till att avdrag inte får göras
förra fallet kan den anställning som options-	finns det ändå skäl att för tydlighetens skull
innehavaren har i det säljande företaget behöva	införa en uttrycklig bestämmelse med denna
flyttas till det köpande företaget. Det finns dock	innebörd. Regeringen föreslår därför i likhet
inte, för att få tillämpa de föreslagna reglerna om	med utredningen att det ska införas en särskild
lättnader i beskattningen av personaloptioner,	regel av vilken det framgår att arbetsgivaren inte
något hinder mot att optionsinnehavaren arbetar	får göra avdrag för sådan förmån av personal-
och har sin anställning i ett annat företag i kon-	option som inte ska tas upp av den anställde.
cernen än det företag från vilket personal-
optionen har förvärvats (se avsnitt 6.6.17). Mot	Lagförslag
denna bakgrund gör regeringen bedömningen att	Förslaget tas in i den nya paragrafen 16 kap. 37 §
behovet av särskilda regler vid en verksamhets-	IL, se avsnitt 3.13.
avyttring inte kan göras gällande i samma
utsträckning som vid en fusion eller fission.	6.6.24 Kontrolluppgiftsskyldighet för
Regeringen föreslår därför inte att några sär-
skilda regler vid en verksamhetsavyttring införs.	företaget

6.6.23 Arbetsgivaren får inget avdrag

Regeringens förslag: Arbetsgivaren får inte göra avdrag för sådan förmån av personaloption som inte ska tas upp av den anställde.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag: Enligt huvud- regeln får löner, ersättningar och förmåner till anställda dras av i en näringsverksamhet (16 kap. 1 § IL). Som beskrivs i avsnitt 6.6.2 får avdrag göras även för aktierelaterade ersättningar, t.ex. personaloptioner. Företag som ger ut aktie- relaterade ersättningar till sina anställda ska redovisa ett belopp som motsvarar förmånen som en lönekostnad i företaget. Avdrag ska göras det eller de beskattningsår som följer av god redovisningssed. Frågan är då vad som ska gälla i fråga om personaloptioner som enligt förslaget inte ska förmånsbeskattas. Eftersom förmånen inte ska tas upp av den anställde instämmer regeringen i utredningens bedömning att arbetsgivaren inte heller får dra av motsvarande belopp. Att ägarnas förmögenhet

Regeringens förslag: Kontrolluppgift ska läm- nas om utnyttjande av en personaloption som inte ska förmånsbeskattas.

Kontrolluppgift ska inte lämnas, om uppgift om utnyttjande av en personaloption som inte ska förmånsbeskattas har redovisats eller skulle ha redovisats av den kontrolluppgiftsskyldige i en arbetsgivardeklaration.

Kontrolluppgift ska lämnas för fysiska personer och dödsbon av den i vars tjänst personaloptionen har förvärvats.

I kontrolluppgiften ska uppgift lämnas om att en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel.

Kontrolluppgiften ska även lämnas för begränsat skattskyldiga fysiska personer.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att kontrolluppgift ska lämnas för begränsat skattskyldiga fysiska personer.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen av remiss- instanserna har haft något att invända mot förslaget.

299

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skälen för regeringens förslag

Kontrolluppgiftsskyldighet

För att förbättra Skatteverkets möjligheter att kontrollera om villkoren för att en personal- option inte ska förmånsbeskattas, dvs. att reglerna i det föreslagna 11 a kap. IL är upp- fyllda, föreslår utredningen att en kontroll- uppgiftsskyldighet ska införas. Regeringen delar utredningens bedömning. Kontrolluppgifts- skyldigheten innebär inte enbart en möjlighet för Skatteverket att kontrollera om villkoren för att en personaloption inte ska förmånsbeskattas är uppfyllda, utan underlättar också för den enskilde.

Regeringen föreslår därför att kontrolluppgift ska lämnas om utnyttjande av en sådan personal- option som avses i 11 a kap. IL, dvs. en personal- option som inte ska förmånsbeskattas. Kontroll- uppgift ska lämnas för fysiska personer och dödsbon av den i vars tjänst personaloptionen har förvärvats. I kontrolluppgiften ska uppgift lämnas om att en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel i det företag från vilket personaloptionen har förvärvats. Kontroll- uppgift föreslås även lämnas för begränsat skattskyldiga fysiska personer.

Genom att kontrolluppgift lämnas bekräftar företaget att de krav som uppställs i 11 a kap. IL på företaget, personaloptionen och optionsinne– havaren är uppfyllda. Om företaget har lämnat en kontrolluppgift kan den som har utnyttjat personaloptionen, och som annars skulle vara skattskyldig för förmån, normalt utgå ifrån att villkoren för att personaloptionen inte ska för- månsbeskattas är uppfyllda.

Kontrolluppgiftsskyldigheten innebär att företaget bedöms kunna intyga

– att företaget, från vilket personaloptionen har förvärvats, är ett svenskt aktiebolag eller ett utländskt bolag som motsvarar ett svenskt aktiebolag och som har fast drift- ställe i Sverige, om det hör hemma i en stat inom EES eller i en stat med vilken Sverige har ingått ett skatteavtal som innehåller en artikel om informationsutbyte (se avsnitt 6.6.5),

– att den person för vilken kontrolluppgiften lämnas har utnyttjat optionen för förvärv av andel i det företag från vilket personal- optionen har förvärvats tidigast tre år och senast tio år efter tidpunkten då optionen förvärvades (se avsnitt 6.6.8),

– att företaget, från vilket personaloptionen har förvärvats, under det räkenskapsår som närmast föregick det år då personal- optionen förvärvades hade dels färre än 50 anställda och delägare som arbetade i företaget (medelantal), dels en netto- omsättning eller balansomslutning som uppgick till högst 80 miljoner kronor (se avsnitt 6.6.9),

– att offentliga organ inte direkt eller indirekt kontrollerade 25 procent eller mer av kapi- tal- eller röstandelarna i företaget när perso- naloptionen förvärvades (se avsnitt 6.6.10),

– att ingen andel i företaget var upptagen till handel på en reglerad marknad eller en mot- svarande marknad utanför EES när per- sonaloptionen förvärvades (se avsnitt 6.6.11),

– att företaget under intjänandetiden huvud- sakligen har bedrivit annan rörelse än

– bank- eller finansieringsrörelse,

– försäkringsrörelse,

– produktion av kol eller stål,

– handel med mark, fastigheter, råvaror eller finansiella instrument,

– uthyrning för längre tid av lokaler eller bostäder, eller

– tillhandahållande av tjänster som avser juridisk rådgivning, redo- visning eller revision (se avsnitt 6.6.12),

– att företaget när personaloptionen förvärva- des inte hade bedrivit verksamhet i mer än tio år efter utgången av det år då verksam- heten påbörjades och, om företaget har för- värvat 25 procent eller mer av verksam- heten från någon annan, personaloptionen förvärvades inom tio år från utgången av det år då den förvärvade verksamheten ursprungligen påbörjades, om den för- värvade verksamheten påbörjades före den övriga verksamheten i företaget (se avsnitt 6.6.13),

– att företaget när personaloptionen förvärva- des inte var skyldigt att upprätta en kontrollbalansräkning, var föremål för företagsrekonstruktion, var på obestånd eller var föremål för betalningskrav på grund av ett beslut från Europeiska kommissionen (se avsnitt 6.6.14),

300

– att värdet på det sammanlagda innehavet av personaloptioner, som innebär rätt att förvärva andelar i företaget och som har förvärvats från företaget, för den person för vilken kontrolluppgiften ska lämnas inte översteg 3 miljoner kronor när personal- optionen förvärvades (se avsnitt 6.6.15),

– att värdet på den personaloption, för vilken kontrolluppgift ska lämnas, tillsammans med värdet på övriga personaloptioner, som innebär rätt att förvärva andelar i företaget och som har förvärvats från företaget, inte översteg 75 miljoner kronor när personal- optionen förvärvades (se avsnitt 6.6.15),

– att den person för vilken kontrolluppgiften ska lämnas har varit anställd i företaget under intjänandetiden och att arbetstiden under denna tid har uppgått till i genom- snitt minst 30 timmar per vecka (se avsnitt 6.6.17),

– att den person för vilken kontrolluppgiften ska lämnas under intjänandetiden har fått sådan ersättning från företaget som ska tas upp i inkomstslaget tjänst med ett belopp som har uppgått till minst 13 inkomst- basbelopp (se avsnitt 6.6.18),

– att den person för vilken kontrolluppgiften ska lämnas tillsammans med närstående inte, under något av de två åren närmast före det år då personaloptionen förvärvades eller under den del av året som föregick förvärvet, direkt eller indirekt kontrollerade andelar i företaget som motsvarar mer än fem procent av kapital- eller röstandelarna i företaget (se avsnitt 6.6.19), och

– att, om personaloptionen har utnyttjats i förtid i samband med en fusion eller fission, förutsättningarna för lättnader i beskatt- ning av personaloptioner ändå är uppfyllda (se avsnitt 6.6.20).

Om företaget, från vilket personaloptionen har förvärvats, ingår i en koncern så ska villkoren ovan – i stället för att gälla företaget – gälla för företagen i koncernen. Vissa av villkoren gäller sammantaget för alla företag i koncernen, vissa för varje företag i koncernen och andra för något av företagen i koncernen (avsnitt 6.6.9–6.6.19).

Enligt 34 kap. 3 § första stycket SFL ska den som är skyldig att lämna kontrolluppgift enligt 15–22 kap. SFL senast den 31 januari närmast

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

efter det år som kontrolluppgiften gäller infor- mera den som uppgiften avser om de uppgifter som lämnas i kontrolluppgiften. Skatteverket ska före den 15 april året efter utgången av beskatt- ningsåret underrätta fysiska personer och döds- bon som kan antas vara deklarationsskyldiga om bl.a. de kontrolluppgifter som har kommit in till myndigheten som underlag för beslut om slutlig skatt och beslut om pensionsgrundande inkomst (31 kap. 4 § SFL). Underrättelsen sker genom att uppgifterna anges i det fastställda formuläret för inkomstdeklarationen (6 kap. 6 § andra styc- ket skatteförfarandeförordningen [2011:1261], förkortad SFF). Skatteverket ska för varje beskattningsår besluta om slutlig skatt på grund- val av bl.a. uppgifter som har lämnats i en inkomstdeklaration och kontrolluppgifter (56 kap. 2 § SFL).

Enligt 34 kap. 6 § SFL ska den som har utnyttjat eller överlåtit en personaloption till den kontrolluppgiftsskyldige lämna de uppgifter som behövs för att kontrolluppgiftsskyldigheten ska kunna fullgöras. Detta gäller även den som har utnyttjat en sådan personaloption som inte ska tas upp som intäkt enligt 11 a kap. IL.

Den föreslagna kontrolluppgiftsskyldigheten medför en följdändring av 22 kap. 1 § SFL (i paragrafen anges innehållet i kapitlet) och rena författningstekniska ändringar av 22 kap. 1 § och 23 kap. 2 § i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. Ett nytt system med uppgifter på individnivå, dvs. per betalnings- mottagare, i arbetsgivardeklarationen i stället för i en kontrolluppgift kommer att införas stegvis från och med den 1 juli 2018 (prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256, SFS 2017:387).

Slopad kontrolluppgiftsskyldighet

De nya bestämmelserna om uppgifter på individnivå, dvs. per betalningsmottagare, i arbetsgivardeklarationen i stället för i en kontrolluppgift innebär bl.a. att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatte- avdrag per betalningsmottagare ska lämnas i arbetsgivardeklarationen i stället för i en kontrolluppgift. En arbetsgivardeklaration ska lämnas om det finns skatteavdrag och arbets- givaravgifter att redovisa. Kontrolluppgift om intäkt i inkomstslaget tjänst ska inte lämnas om bl.a. sådan ersättning eller förmån som har redo- visats eller skulle ha redovisats per betalnings- mottagare i en arbetsgivardeklaration eller en

301

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förenklad arbetsgivardeklaration. En arbetsgivar- deklaration som ska innehålla uppgift om ersättning till en viss betalningsmottagare ska också innehålla vissa andra uppgifter om betalningsmottagaren som lämnas i kontroll- uppgifter. Syftet med den nya ordningen är att minska skattefusk och skatteundandragande. Den som är skyldig att lämna uppgifter om en viss betalningsmottagare i en arbetsgivar- deklaration ska informera den som uppgifterna avser om de uppgifter om denne som lämnas i arbetsgivardeklarationen. Även Skatteverket ska underrätta fysiska personer och dödsbon som kan antas vara skyldiga att lämna inkomst- deklaration om uppgifter om betalnings- mottagare i arbetsgivardeklarationer. Skatte- verket ska besluta om slutlig skatt på grundval av bl.a. sådana uppgifter. De flesta bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 2018. För uppgifts- skyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikraftträdandet har fler än 15 anställda, ska bestämmelserna tillämpas från och med den 1 juli 2018. För övriga uppgiftsskyldiga ska bestämmelserna tillämpas från och med den 1 januari 2019.

Om samtliga villkor avseende företaget från vilket personaloptionen förvärvades, personal- optionen och optionsinnehavaren i 11 a kap. IL är uppfyllda när en personaloption utnyttjas för förvärv av andel är det frågan om en icke skatte- pliktig förmån. Detta innebär också att något skatteavdrag inte ska göras och att några arbetsgivaravgifter inte ska betalas.

I avsnitt 6.6.25 föreslås att uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner i vissa fall ska lämnas på individnivå i arbetsgivar- deklarationen. Kontrolluppgift om intäkt i inkomstslaget tjänst eller kontrolluppgift om skattereduktion för förmån av hushållsarbete ska framöver inte lämnas, om sådan ersättning eller förmån respektive underlaget för skatte- reduktionen har redovisats eller skulle ha redovisats per betalningsmottagare i en arbets- givardeklaration (prop. 2016/17:58 s. 72 f.). Den regleringen träder i kraft den 1 januari 2019.

En uppgiftsskyldig ska inte behöva lämna samma uppgift två gånger till Skatteverket. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att kontroll- uppgiften om utnyttjande av vissa personal- optioner inte ska lämnas, om uppgift om utnyttjande har redovisats eller skulle ha redo- visats av den kontrolluppgiftsskyldige i en arbetsgivardeklaration. Ingen av remiss-

instanserna har haft något att invända mot förslaget.

Inkomstdeklaration

Om samtliga villkor avseende företaget från vilket personaloptionen förvärvades, personal- optionen och optionsinnehavaren i 11 a kap. IL är uppfyllda när en personaloption utnyttjas för förvärv av andel är det frågan om en icke skatte- pliktig förmån, som därmed inte behöver tas upp i inkomstdeklarationen. Om däremot någon förutsättning för skattefrihet brister ska för- månen tas upp till beskattning i inkomstslaget tjänst och optionsinnehavaren ska då lämna uppgift om denna intäkt i inkomstdeklarationen.

Det bör i detta sammanhang påpekas att det alltid är den skattskyldiges ansvar att lämnade eller godkända uppgifter i inkomstdeklarationen är korrekta. Det är vidare alltid den skattskyldige som har det slutliga ansvaret för uppgifterna i inkomstdeklarationen. Om det finns anledning att misstänka att något av villkoren i 11 a kap. IL inte är uppfyllda, ska den skattskyldige kon- trollera detta. Är villkoren inte uppfyllda ska för- mån av personaloption tas upp i inkomst- deklarationen. Om bedömningen av villkoren är komplicerad eller om det är tveksamt om villkoren är uppfyllda, bör den skattskyldige göra ett s.k. öppet yrkande i deklarationen, dvs. i en bilaga till deklarationen upplysa om sak- förhållandena samt den bedömning som faktiskt har gjorts. Som framgår ovan föreslås dessutom en kontrolluppgiftsskyldighet för företaget. Om företaget har lämnat en kontrolluppgift kan den skattskyldige inom rimliga gränser utgå ifrån att villkoren är uppfyllda. En särskild situation kan uppstå om optionsinnehavaren i samband med en fusion eller fission väljer att utnyttja en personaloption i förtid, dvs. innan intjänande- tiden har löpt ut (se avsnitt 6.6.20). En fusion eller fission kan ta lång tid och det är inte säkert att det överlåtande företaget (från vilket personaloptionen har förvärvats) upplöses under samma år som optionen utnyttjas. Det är fram till dess att företaget faktiskt upplöses osäkert om de villkor som uppställs i 11 a kap. IL, för att förmån av personaloption inte ska tas upp till beskattning vid förtida utnyttjande, kommer att vara uppfyllda. Om villkoren inte är uppfyllda när deklarationen ska lämnas, ska förmån av personaloption tas upp i inkomstdeklarationen. Om företaget sedan upplöses och villkoren för förtida utnyttjande är uppfyllda men Skatte-

302

verket har fattat beslut om förmånsbeskattning, kan den enskilde begära omprövning hos Skatteverket. En begäran om omprövning ska ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattnings- året har gått ut, dvs. senast det sjätte året efter det år då optionen utnyttjades (66 kap. 7 § första stycket SFL).

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 22 kap. 1 § och 23 kap. 2 § SFL samt att en ny paragraf, 22 kap. 26 § SFL, införs, se avsnitt 3.19 och 3.20. Dessutom görs rena författningstekniska ändringar i 22 kap. 1 § och 23 kap. 2 § i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen, se avsnitt 3.27.

6.6.25 Uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner på individnivå i arbetsgivardeklarationen

Regeringens förslag: Uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner ska i vissa fall lämnas på individnivå i arbetsgivardeklarationen.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Statistiska centralbyrån (SCB), som välkomnar förslaget, ser kvalitetsfördelar med en sammanhållen redovisning från arbets- givare och föredrar att uppgifterna lämnas i arbetsgivardeklarationen. Givet att förslaget om uppgiftslämnande på individnivå i arbetsgivar- deklarationen väntas genomföras har NSD, till vars yttrande Föreningen Svenskt Näringsliv an- sluter sig, inte någon principiell invändning mot att även uppgifter om utnyttjande av personal- optioner lämnas i arbetsgivardeklarationen.

Skälen för regeringens förslag: Som nämns i avsnitt 6.6.24 kommer ett nytt system med uppgifter på individnivå, dvs. per betalnings- mottagare, i arbetsgivardeklarationen i stället för i en kontrolluppgift att införas stegvis från och med 1 juli 2018. För uppgiftsskyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikraft- trädandet har fler än 15 anställda, ska bestäm- melserna tillämpas från och med den 1 juli 2018.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

För övriga uppgiftsskyldiga ska bestämmelserna tillämpas från och med den 1 januari 2019.

De nya bestämmelserna innebär bl.a. att en arbetsgivardeklaration för varje betalnings- mottagare ska innehålla uppgift om bl.a. den ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för och skatteavdragets belopp (prop. 2016/17:58 s. 55 f.). I vilka fall uppgifter för en viss betalningsmottagare ska lämnas i en arbetsgivardeklaration måste läsas mot bakgrund av övriga bestämmelser om skatteavdrag och arbetsgivardeklarationen. Den som betalar ut ersättning för bl.a. arbete som är skattepliktig enligt inkomstskattelagen, ska göra skatteavdrag för preliminär skatt (10 kap. 2 § SFL). Den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det ska lämna en skattedeklaration (26 kap. 2 § 1 SFL). Skyldigheten ska fullgöras genom att en arbetsgivardeklaration lämnas (26 kap. 3 § SFL). I 10 kap. 4–13 §§ SFL anges undantag från skyldigheten att göra skatteavdrag från ersätt- ning för arbete. Skatteavdrag ska inte göras bl.a. om ersättningen understiger vissa i lagen angivna belopp.

Framöver kommer således vissa utbetalare att lämna uppgifter per betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationer och vissa utbetalare kommer att lämna uppgifter per betalnings- mottagare i kontrolluppgifter. En och samma utbetalare kommer dock inte att lämna uppgift om samma ersättning till en viss betalnings- mottagare i både en arbetsgivardeklaration och i en kontrolluppgift (se avsnitt 6.6.24). En utbetalare kan också frivilligt välja redovisning i arbetsgivardeklarationen (se avsnitt 6.6.26).

Om vissa uppgifter per betalningsmottagare ska lämnas i arbetsgivardeklarationen, anser regeringen att det är lämpligt att utbetalaren även lämnar vissa andra uppgifter för varje betal- ningsmottagare i arbetsgivardeklarationen som enligt gällande rätt lämnas i kontrolluppgifter. Om Skatteverket löpande skulle få tillgång till dessa uppgifter, skulle Skatteverket få ett bättre underlag för skattebeslut och kunna effektivisera kontrollverksamheten. Det bör även vara lättare och mer effektivt att rapportera samtliga upp- gifter vid ett och samma tillfälle. En arbetsgivar- deklaration som ska innehålla uppgift om ersättning till en viss betalningsmottagare ska därför också innehålla vissa andra uppgifter om betalningsmottagaren som lämnas i kontroll-

303

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

uppgifter, t.ex. ersättning eller förmån för upplåtelse av en privatbostad eller en bostad som har getts ut av den deklarationsskyldige (prop. 2016/17:58 s. 62 f. och 186 f.).

I avsnitt 6.6.24 föreslås en skyldighet att lämna kontrolluppgift om utnyttjande av en sådan personaloption som avses i 11 a kap. IL, dvs. en sådan personaloption som under vissa förutsättningar inte ska förmånsbeskattas. Kontrolluppgiften ska lämnas för fysiska personer och dödsbon av den i vars tjänst personaloptionen har förvärvats. I kontroll- uppgiften ska uppgift lämnas om att en personal- option har utnyttjats för förvärv av andel.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en arbetsgivardeklaration som ska innehålla uppgifter för en viss betalningsmottagare även för samma mottagare ska innehålla uppgift om att en sådan personaloption som avses i 11 a kap. IL har utnyttjats för förvärv av andel, om personaloptionen har förvärvats i den deklara- tionsskyldiges tjänst. Det bör vara lättare och mer effektivt att rapportera samtliga uppgifter vid ett och samma tillfälle. Ingen av remiss- instanserna har haft något att invända mot förslaget.

Lagförslag

Förslaget föranleder att 26 kap. 19 b § SFL, som träder i kraft den 1 juli 2018, ändras, se avsnitt 3.27.

6.6.26 Frivillig redovisning i arbetsgivardeklarationen

Regeringens förslag: Även om det inte finns någon skyldighet att lämna uppgifter om en viss betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration får sådana uppgifter ändå lämnas, om uppgifter om mottagaren annars ska lämnas i en kontroll- uppgift om utnyttjande av vissa personal- optioner.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen av remiss- instanserna har haft något att invända mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om frivillig redovisning av uppgifter på individ- nivå, dvs. per betalningsmottagare, i arbetsgivar-

deklarationen kommer att införas från och med den 1 juli 2018 (prop. 2016/17:58 s. 67 f. och 187 f.). Även om det inte finns någon skyldighet att lämna uppgifter om en viss betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration får sådana uppgifter ändå lämnas i vissa fall. Det får dock bara ske om uppgifter om mottagaren annars ska lämnas i en kontrolluppgift enligt 15 kap. SFL (kontroll- uppgift om intäkt i inkomstslaget tjänst) eller 22 kap. 13 § SFL (kontrolluppgift om skatte- reduktion för förmån av hushållsarbete).

Om en utbetalare under en viss månad har betalat ut ersättningar till olika betalnings- mottagare och enbart vissa av dessa ersättningar ska redovisas i arbetsgivardeklarationen, kan det vara enklare för utbetalaren att redovisa samtliga ersättningar i arbetsgivardeklarationen, dvs. även de ersättningar som egentligen inte ska redovisas i arbetsgivardeklarationen utan i kontroll- uppgifter.

I avsnitt 6.6.25 föreslås att uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner i vissa fall ska lämnas på individnivå i arbetsgivardeklara- tionen. Det är lämpligt att frivillig redovisning i arbetsgivardeklarationen även bör få avse sådana uppgifter som ska lämnas i kontrolluppgiften om utnyttjande av vissa personaloptioner. Regeringen föreslår en sådan reglering. Ingen av remissinstanserna har haft något att invända mot förslaget.

Lagförslag

Förslaget föranleder att 26 kap. 19 d § SFL, som träder i kraft den 1 juli 2018, ändras, se avsnitt 3.27.

6.6.27 Bör kontrolluppgiftsskyldighet om förvärv av värdepapper på grund av tjänst införas?

Regeringens bedömning: Någon kontrollupp- giftsskyldighet bör inte införas om förvärv av värdepapper på grund av tjänst som inte har skett på förmånliga villkor. Det bör inte införas något krav på att kontrolluppgiften om förvärv av värdepapper på grund av tjänst som har skett på förmånliga villkor ska innehålla uppgifter om vilket värdepapper det gäller och det pris som förvärvaren har betalat.

304

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Utredningens förslag: Överensstämmer inte		också att det ska införas ett krav på att kontroll-
med regeringens bedömning. Utredningen före-		uppgiften om förvärv av värdepapper på grund
slår att kontrolluppgift ska lämnas om förvärv av		av tjänst som har skett på förmånliga villkor ska
värdepapper på grund av tjänst som inte har		innehålla uppgifter om vilket värdepapper det
skett på förmånliga villkor. Kontrolluppgift ska		gäller och det pris som förvärvaren har betalat.
dock, enligt utredningens förslag, inte lämnas vid		Några remissinstanser, bl.a. NSD och FAR,
förvärv av andel i ett företag som är noterat på en		avstyrker förslaget och framför bl.a. att det inte
börs eller en marknadsplats. Utredningen före-		har framkommit tillräckligt starka skäl för att ut-
slår vidare att det i kontrolluppgiften ska lämnas		vidga kontrolluppgiftsskyldigheten. Regeringen
uppgift om vilket värdepapper det gäller och det		anser att sådana förändringar som utredningen
pris som förvärvaren har betalat. Dessa uppgifter		föreslår inte behövs för att förslaget om
ska enligt förslaget lämnas även vid förmånliga		lättnader i beskattningen av personaloptioner ska
förvärv.		kunna genomföras.
Remissinstanserna: Skatteverket tillstyrker att
kontrolluppgiftsskyldigheten utökas beträffande		6.6.28	Bör en dokumentationsskyldighet
förvärv av värdepapper på grund av tjänst. Eko-
brottsmyndigheten framför att ökad kontrollupp-			vid överlåtelse av värdepapper på
giftsskyldighet kommer att förbättra Skattever-			grund av tjänst införas?
kets möjligheter att kontrollera utgivna incita-
mentsprogram vilket ur ett brottsförebyggande		Regeringens bedömning: Det bör inte införas
perspektiv är positivt.
		särskilda	dokumentationsregler för den som
NSD, till vars yttrande Föreningen Svenskt
		överlåter värdepapper till någon annan på grund
Näringsliv ansluter sig, FAR, Företagarna	och
		av dennes tjänst.
NNR avstyrker förslaget. Sveriges advokatsam-
fund ifrågasätter behovet av särskilda regler för
kontrolluppgifter avseende förvärv av värde-
papper. NSD och FAR framför bl.a. att det inte		Utredningens förslag: Överensstämmer inte
har framkommit tillräckligt starka skäl för att		med regeringens bedömning. Utredningen före-
utvidga kontrolluppgiftslämnandet. NSD fram-		slår att den som överlåter värdepapper till någon
håller vidare, i likhet med FAR och Företagarna,		annan på grund av dennes tjänst ska
att kontrolluppgifter ska ge ledning för bestäm-		dokumentera bedömningen av värdet. Doku-
mande av underlag för att ta ut skatt eller avgift.		mentationen ska enligt förslaget innehålla de
Vid förvärv av värdepapper som inte är förmån-		uppgifter som är nödvändiga för att det ska
ligt finns inte något underlag för att fatta beslut		kunna bedömas om förvärvet har skett på för-
om skatt eller avgift. NNR framhåller att en		månliga villkor och hur stor förmånen i så fall är.
utökad kontrolluppgiftsskyldighet medför ökad		Remissinstanserna: Skatteverket tillstyrker att
administrativ börda för företagen och anser att		den som överlåter värdepapper på grund av tjänst
det inte har framkommit tillräckligt starka skäl		ska dokumentera bedömningen av värdet. Eko-
för en sådan åtgärd.		brottsmyndigheten framför att krav på dokumen-
Skälen för regeringens bedömning: En	an-	tation kommer att förbättra Skatteverkets möj-
ställd kan förvärva värdepapper av sin arbets-		ligheter att kontrollera utgivna incitaments-
givare utan att det sker inom ramen för ett		program vilket ur ett brottsförebyggande
optionsprogram. Sådana förvärv kan ske på såväl		perspektiv är positivt. Almi Invest AB framhåller
förmånliga som marknadsmässiga villkor. Enligt		att det är av stor vikt att det utformas tydliga
reglerna i 15 kap. SFL finns det en skyldighet att		riktlinjer om vilken dokumentation som Skatte-
lämna kontrolluppgift om att en förmån har		verket kommer att kräva.
erhållits i inkomstslaget tjänst. En kontrollupp-		NSD, till vars yttrande Föreningen Svenskt
giftsskyldighet finns alltså när en anställd har		Näringsliv ansluter sig, FAR, Företagarna och
förvärvat värdepapper på förmånliga villkor.		NNR avstyrker förslaget. NSD och FAR fram-
Utredningen föreslår att samma kontroll-		för bl.a. att det inte har framkommit tillräckligt
uppgiftsskyldighet ska införas vid förvärv av		starka skäl för att utvidga den nuvarande doku-
värdepapper på grund av tjänst som inte har		mentationsskyldigheten.
skett på förmånliga villkor. Utredaren föreslår

305

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skälen för regeringens bedömning: I 39 kap. 3 § SFL finns en bestämmelse om generell doku- mentationsskyldighet. Den som är uppgiftsskyl- dig ska i skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller annan lämplig dokumentation se till att det finns underlag för att fullgöra upp- giftsskyldigheten samt för kontroll av uppgifts- skyldigheten och beskattningen. Skyldigheten gäller såväl för den som är skyldig att lämna deklaration som för den som är skyldig att lämna kontrolluppgifter, särskilda uppgifter m.m. (prop. 2010/11:165 s. 859). Bestämmelser om hur länge olika typer av underlag måste bevaras finns i 9 kap. 1 § SFF. Underlag ska normalt bevaras under sju år efter utgången av det kalenderår som underlaget avser.

Utredningen föreslår att den som överlåter värdepapper till någon annan på grund av dennes tjänst ska dokumentera bedömningen av värdet. Några remissinstanser, bl.a. NSD och FAR, avstyrker förslaget och framför bl.a. att det inte har framkommit tillräckligt starka skäl för att utvidga den nuvarande dokumentationsskyldig- heten. Regeringen anser att en utvidgad doku- mentationsskyldighet inte behövs för att för- slaget om lättnader i beskattningen av personal- optioner ska kunna genomföras.

6.6.29 Arbetsgivaravgifter, skatteavdrag och uppgiftsskyldighet för före detta anställda

Regeringens förslag: Reglerna i socialavgifts- lagen och skatteförfarandelagen förtydligas så att det framgår att skyldigheten för en svensk arbetsgivare att betala arbetsgivaravgifter, göra skatteavdrag och lämna kontrolluppgift i vissa fall också gäller för en före detta anställd. Det gäller när ersättning eller annan förmån än personaloption utges av en fysisk person som är bosatt utomlands eller en utländsk juridisk person, under förutsättning att individen var anställd hos den svenska arbetsgivaren när ersättningen tjänades in.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. SVCA, SISP och

Sweden BIO anser att det finns en logik inom ramen för det nuvarande systemet att endast de som är anställda omfattas av reglerna då arbets- givaren i dessa lägen får anses ha god kontroll över de förmåner som den anställde får. Det svenska systemet för arbetsgivarskyldigheter bygger på att den som utger en förmån ska ha ansvaret. Undantag från huvudregeln bör begränsas till situationer där det finns en pågående anställning.

Skälen för regeringens förslag: Enligt huvud- regeln i 2 kap. 1 § SAL ska den som utger avgiftspliktig ersättning betala arbetsgivaravgifter på ersättningen. Förmån av personaloption ska dock anses utgiven av den i vars tjänst rättig- heten förvärvades. Enligt 2 kap. 3 § SAL gäller ett undantag från huvudregeln om avgiftspliktig ersättning eller annan förmån än personaloption utges av en fysisk person som är bosatt utom- lands eller en utländsk juridisk person och ersättningen har sin grund i en anställning i Sverige hos någon annan än den som har utgett ersättningen. I sådant fall ska arbetsgivaravgifter i stället betalas av den hos vilken mottagaren är anställd i Sverige.

När det gäller frågan om vad som ska gälla när före detta anställda får ersättning från en fysisk person som är bosatt utomlands eller en utländsk juridisk person är Skatteverkets upp- fattning i ett ställningstagande den 2 mars 2005 (dnr 130 108187-05/111) att den ursprungliga arbetsgivaren är fortsatt avgiftsskyldig för ifrågavarande ersättningar, även om mottagaren inte längre är anställd hos arbetsgivaren när ersättningen erhålls eller skatteplikt i övrigt uppkommer. Även om den före detta anställde t.ex. har fått en ny anställning hos en annan arbetsgivare eller gått i pension ska han således anmäla erhållen ersättning eller förmån till sin ursprungliga arbetsgivare som ska betala arbets- givaravgifter (alternativt särskild löneskatt på förvärvsinkomster). Enligt regeringens uppfatt- ning motsvarar detta hur bestämmelsen ska förstås och, såvitt framkommit, hur bestäm- melsen tillämpas i praktiken.

Utredningen föreslår att det klargörs i social- avgiftslagen att även före detta anställda omfattas av bestämmelsen om avgiftsskyldighet för svenska arbetsgivare. SVCA, SISP och Sweden BIO anser dock att det finns en logik inom ramen för det nuvarande systemet att endast de som är anställda omfattas av reglerna, då arbets- givaren i dessa lägen får anses ha god kontroll

306

över de förmåner som den anställde får. Med hänsyn till att skyldigheten att betala arbetsgivar- avgifter inte är avhängig av att ett anställnings- förhållande föreligger vid tidpunkten för utgivandet av ersättningen anser dock regeringen att bestämmelserna i socialavgiftslagen bör för- tydligas på det sätt som utredningen föreslår. Det bör därför uttryckligen anges att skyldig- heten för en svensk arbetsgivare att betala arbetsgivaravgifter när ersättning eller annan för- mån än personaloption utges av en fysisk person som är bosatt utomlands eller en utländsk juri- disk person gäller även för före detta anställda, under förutsättning att de var anställda hos den svenska arbetsgivaren när ersättningen tjänades in.

Mot bakgrund av det föreslagna förtydligan- det i socialavgiftslagen föreslår regeringen vidare att även bestämmelserna i 11 kap. 7 § och 15 kap. 7 § SFL ändras. Bestämmelserna innebär att arbetsgivaren i Sverige i vissa fall ska göra skatte- avdrag respektive lämna kontrolluppgift i stället för den som har utgett ersättningen. Skyldig- heten att göra skatteavdrag och lämna kontroll- uppgift när ersättning eller annan förmån än personaloption har getts ut av en fysisk person som är bosatt utomlands eller av en utländsk juridisk person ska således gälla även för före detta anställda. Detta under förutsättning att ersättningen eller förmånen kan anses ha sin grund i anställningen och att det inte finns något anställningsförhållande mellan utgivaren och mottagaren. I 34 kap. 7 § andra stycket SFL anges att den som har tagit emot en sådan ersättning eller förmån ska lämna uppgifter till den kontrolluppgiftsskyldige om detta.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 2 kap. 3 § SAL samt i 11 kap. 7 § och 15 kap. 7 § SFL, se avsnitt 3.14 och 3.19.

6.6.30 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: De flesta bestämmelserna ska träda i kraft den 1 januari 2018.

Bestämmelserna i inkomstskattelagen om att förmån av personaloption i vissa fall inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst ska tilläm- pas på optioner som har förvärvats efter den 31 december 2017.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Bestämmelserna i skatteförfarandelagen om kontrolluppgiftsskyldighet vid utnyttjande av en sådan personaloption ska tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2018. Bestämmelsen om att kontrolluppgift inte ska lämnas, om uppgift om utnyttjande av en personaloption som inte ska förmånsbeskattas har redovisats eller skulle ha redovisats av den kontrolluppgiftsskyldige i en arbetsgivardeklara- tion ska träda i kraft den 1 januari 2019 och tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2019.

Regeringens bedömning: Några särskilda ikraftträdande- och övergångsbestämmelser avseende de föreslagna ändringarna av bestäm- melserna om uppgifter på individnivå i arbets- givardeklarationen behövs inte, utan där gäller ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i skatteförfarandelagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Promemorians förslag och bedömning

överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstan- serna har haft något att invända mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De flesta bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna i inkomstskattelagen om att förmån av en personaloption i vissa fall inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst ska tillämpas på optioner som har förvärvats efter den 31 december 2017. Bestämmelserna i skatteför- farandelagen om kontrolluppgiftsskyldighet vid utnyttjande av en sådan personaloption ska tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2018.

Det nya systemet med uppgifter på individ- nivå i arbetsgivardeklarationen kommer att införas stegvis från och med den 1 juli 2018 (prop. 2016/17:58 s. 152 f. och 194). Av punkten 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2017:387) om ändring i skatteför- farandelagen framgår att vissa i punkten särskilt angivna bestämmelser ska träda i kraft den 1 januari 2019. Övriga bestämmelser kommer att träda i kraft den 1 juli 2018. Bestämmelser som

307

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

rör kontrolluppgifter kommer att träda i kraft							övriga förmåner. Dessutom kan förslaget
den 1 januari 2019.							förväntas öka användningen av personaloptioner
De föreslagna ändringarna i 22 kap. 26 § SFL,							i viss utsträckning. NNR efterfrågar en scenario-
dvs. förslaget om att kontrolluppgift inte ska							beräkning för att visa på vad som krävs för att
lämnas om uppgift om utnyttjande av en							statens initiala skattebortfall i förlängningen ska
personaloption som inte ska förmånsbeskattas							kunna medföra ökade skatteintäkter. Enligt de
har redovisats eller skulle ha redovisats av den							beräkningskonventioner och metoder för effekt-
kontrolluppgiftsskyldige i en arbetsgivardeklara-							beräkningar vid ändrade skatteregler som
tion, rör kontrolluppgifter och bör också träda i							används av Finansdepartementet ska beräk-
kraft den 1 januari 2019.							ningen av de offentligfinansiella effekterna inte
Av punkten 4 i ikraftträdande- och övergångs-							beakta eventuella intäktsförstärkningar av real-
bestämmelserna till lagen om ändring i skatteför-							ekonomiska förändringar som beror på
farandelagen framgår att bestämmelserna i vissa							regeländringar. Beräkningen av den offentlig-
paragrafer om kontrolluppgifter i den nya							finansiella effekten sker med fasta baser och
lydelsen ska tillämpas första gången på uppgifter							priser om det inte finns särskilda skäl att anta
som avser kalenderåret 2019. Även bestämmel-							betydande beteendeeffekter.
serna i	22 kap.	26 § i	den		nya lydelsen	bör	Den enkätundersökning som beskrivs i utred-
tillämpas första gången på uppgifter som avser							ningen fungerar delvis som underlag för beräk-
kalenderåret 2019.							ningarna	av	förslagets	offentligfinansiella
De föreslagna ändringarna i 26 kap. 19 b och							effekter. Resultaten från			enkätundersökningen
19 d §§	SFL, dvs. förslagen				om uppgifter	om	länkas samman med de uppgifter om företagens
utnyttjande av vissa personaloptioner på individ-							skattemässiga resultat och redovisning som finns
nivå i arbetsgivardeklarationen och frivillig							i SCB:s Företags- och individdatabas (FRIDA),
redovisning i arbetsgivardeklarationen, kommer							vilka ligger till grund för beräkningarna. Den
enligt punkterna 1 och 9 i ikraftträdande- och							beskattningsbara basen, framskriven till 2018
övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i							med prognostiserad nominell BNP, beräknas
skatteförfarandelagen att träda i kraft den 1 juli							uppgå till 0,65 miljarder kronor.
2018 och tillämpas första gången på arbetsgivar-							Förslaget innebär att företag som utger nu
deklarationer som avser				redovisningsperioden			aktuella personaloptioner inte längre kommer att
juli 2018. Det behövs därför inte några särskilda							ha motsvarande kostnader för förmåner och
ikraftträdande-		och	övergångsbestämmelser				socialavgifter. Därmed minskar utrymmet för
avseende de föreslagna ändringarna av							avdrag för sådana kostnader och bolagsskatte-
bestämmelserna om uppgifter på individnivå i							basen ökar i motsvarande omfattning. Detta
arbetsgivardeklarationen.							leder till ökade bolagsskatteintäkter till staten.
							Anställda kommer vid avyttring av andelar, som
6.6.31	Konsekvensanalys						har förvärvats genom att utnyttja skattegynnade
							personaloptioner, ha en lägre anskaffningsutgift i
							och med att det inte finns något förmåns-
Offentligfinansiella effekter							beskattat belopp att beakta. Den skattepliktiga
Förslaget innebär att lättnader i beskattningen av							kapitalinkomsten vid en försäljning av andelarna
personaloptioner införs i vissa fall. Förslaget							kommer därmed att öka. Den sammantagna
bedöms	minska		skatteintäkterna			med	minskningen av skatteintäkterna dämpas således
0,21 miljarder kronor årligen fr.o.m. 2018 och							genom att baserna för bolags- och kapital-
varaktigt. Förmån i form av personaloption ska							beskattningen ökar.
inte tas upp till beskattning om vissa villkor							Kommunsektorns intäkter beräknas minska
avseende det företag från vilket personal-							med 0,16 miljarder kronor. Statens förändrade
optionen förvärvades,			personaloptionen			och	skatteintäkter beror dels på minskade intäkter
optionsinnehavaren är uppfyllda. Arbetsgivaren							från statlig inkomstskatt, dels på minskade
ska därmed inte heller betala arbetsgivaravgifter.							arbetsgivaravgifter och de ålderspensionsavgifter
Förslaget innebär ett avsteg från den gällande							som inte förs över till ålderspensionssystemet.
ordningen för beskattning av förmåner. Statens							Direkt skatt på arbete beräknas minska med
skatteintäkter minskar i jämförelse med om							0,12 miljarder		kronor.	Arbetsgivaravgifterna
personaloptionen		skulle		ha	beskattats	som	exklusive	ålderspensionsavgiften			förväntas

308

minska med 0,11 miljarder kronor och ålders- pensionsavgiften som inte går in till ålders- pensionssystemet utan tillfaller staten förväntas minska med 0,05 miljarder kronor. Förslaget beräknas därmed leda till att skatteintäkterna minskar med netto 0,21 miljarder kronor årligen och varaktigt.

Förslaget att uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner i vissa fall ska lämnas på individnivå i arbetsgivardeklarationen i stället för i en kontrolluppgift bedöms inte medföra några offentligfinansiella effekter. Av prop. 2016/17:58 s. 157 f. framgår att systemet med uppgifter på individnivå (per betalningsmottagare) i arbets- givardeklarationen kommer att leda till positiva offentligfinansiella effekter. Skälet till de positiva offentligfinansiella effekterna är bl.a. att Skatte- verket skulle få ett bättre underlag för sina beslut och att kontrollverksamheten skulle kunna effektiviseras.

En arbetsgivardeklaration lämnas normalt varje månad och en kontrolluppgift lämnas en gång per år. I förevarande fall är det dock inte fråga om att uppgiften om utnyttjande av vissa personaloptioner för en viss individ ska lämnas varje månad i en arbetsgivardeklaration utan uppgiften kommer normalt bara att lämnas en gång på samma sätt som gäller för kontroll- uppgiftsskyldigheten, dvs. då en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel. Aktuellt förslag torde inte medföra att Skatteverket, annat än marginellt, skulle få ett bättre underlag för sina beslut och att kontrollverksamheten skulle kunna effektiviseras. Här handlar det mer om att det bör vara lättare och mer effektivt för företagen att rapportera samtliga uppgifter vid ett och samma tillfälle.

Effekter för företag och enskilda

Förslaget bedöms omfatta jämförelsevis få företag.

Reglerna berör dessutom endast de företag som väljer att använda personaloptioner för att knyta till sig nyckelpersoner och som samtidigt, tillsammans med de anställda, uppfyller kraven för en lägre beskattning. Uppskattningsvis rör det sig om maximalt ca 6 200 företag årligen som förväntas använda regelverket. Reglerna är begränsade till att omfatta företag som har färre än 50 anställda och en nettoomsättning eller balansomslutning som uppgår till högst 80 miljoner kronor. Dessutom får företaget inte vara äldre än tio år gammalt. Vissa branscher

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

omfattas inte av reglerna. Företag inom branscherna bank- eller finansieringsrörelse, försäkringsrörelse, produktion av kol eller stål, handel med mark, fastigheter, råvaror eller finansiella instrument, uthyrning för längre tid av lokaler eller bostäder, eller tillhandahållande av tjänster som avser juridisk rådgivning, redo- visning eller revision kan inte använda de förmånligare reglerna för beskattning av perso- naloptioner. Eftersom reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner är frivilliga går det inte att på förhand peka ut vilka bran- scher eller företag som kommer att påverkas mer eller mindre än andra så länge de uppfyller kraven för lättnader i beskattningen.

För enskilda individer som omfattas av för- slaget kommer inkomst kopplad till personal- optioner, som tidigare skulle ha beskattats delvis i inkomstslaget tjänst, i stället att beskattas i inkomstslaget kapital. Företag som omfattas av förslaget kommer inte längre att betala arbets- givaravgifter för förmånen som personal- optionerna utgör och de kommer inte längre få göra avdrag såsom för lönekostnader för förmånen av personaloptionerna.

Beskattningsnivån i sig bör inte påverka den administrativa bördan för de företag som kan och väljer att använda personaloptioner med lägre beskattning. Det innebär dock en något ökad administrativ börda för företagen att avgöra om optionerna omfattas av reglerna om skattelättnader för personaloptioner.

Förslaget kan förväntas minska den totala administrativa bördan för företagen i viss utsträckning. Genom förslaget skjuts beskatt- ningen fram och kommer att verkställas först när de andelar, som har förvärvats genom ut- nyttjande av en personaloption, avyttras. I dag beskattas förmån av förvärv av en personal- option redan när optionen utnyttjas för förvärv av värdepapper (eller när optionen avyttras). För att avgöra om förvärvet är förmånligt eller inte måste värdepapperets marknadsvärde vid denna tidpunkt bestämmas. Genom förslaget behöver någon sådan värdering inte göras för skatte- ändamål.

Företag som i dag använder sig av incitamentsprogram bedöms i stor utsträckning anlita extern konsultation för att utforma programmen. Det har varit regeringens målsätt- ning att utforma enkla regler som medför att behovet av konsulter minskar något. Administrationen flyttas i stället, i viss utsträck-

309

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ning, över till de berörda företagen. Samman- taget bedöms de administrativa kostnaderna minska för företagen som använder de skattemässigt gynnade personaloptionerna även om den administrativa bördan skiftar från externa uppdragstagare till företagen själva.

Regelrådet efterfrågar en tydligare redovisning av beräkningen av den sammantagna administrativa bördan för företagen. Det bedöms inte vara möjligt att uppskatta storleken på förändringen av den administrativa bördan då administrationen kring personaloptionsprogram varierar beroende på omfattning, utformning och komplexitet samt hur stor del av den administrativa bördan som flyttas över från externa konsulter till företagen direkt. Trots detta kan ändå följande bedömning göras. Cirka 6 200 företag förväntas både uppfylla kraven för lättnader i beskattningen av personaloptioner och faktiskt använda sig av reglerna. De absolut enklaste optionsprogrammen, vilka i stort sett endast består av en förenklad företagsvärdering, uppges i dag kosta från 10 000 kronor och uppåt vid extern konsultation. Enligt Tillväxtverkets Regelräknaren är den genomsnittliga löne- kostnaden för en ekonomihandläggare ca 266 kronor per timme. Det är inte självklart att en ekonomihandläggare kompetensmässigt rättvist speglar den administrativa börda som förslaget medför för företagen. Det saknas dock antaganden som är mer rättvisande. Om företagen helt tar över den administrativa bördan och antalet timmar för den administrativa personalen inte överstiger ca 37 timmar (10 000 kr / 266 kr per timme = 37 timmar och 36 minuter) kommer den administrativa bördan att minska. Rör det sig i stället om i genomsnitt 30 timmar administrativt arbete som genomförs internt i stället för externt skulle förslaget min- ska den sammantagna administrativa kostnaden med ca 12,5 miljoner kronor (7,6 timmar × 266 kr per timme × 6 200 företag). Detta är dock en helt hypotetisk beskrivning. Det saknas uppgifter om tidsåtgång för en sådan över- flyttning, vilken typ av kompetens i företaget som är relevant för den administrativa kostnaden och därmed lönekostnad per timma. De mycket varierande förutsättningarna för hur olika optionsprogram sätts upp i dag och i framtiden, påverkan från extern konsultation och hur stor del som kan utföras av företagen själva och om den faktiska administrativa kostnaden då blir

lägre gör att uppskattningen om förändrad administrativ börda är mycket svårbedömd.

För att avgränsa vilka företag och vilka optionsinnehavare som kan dra fördel av skattelättnaderna krävs att vissa villkor ska vara uppfyllda. Gränsdragningar utgör i sig en ökad regelbörda för företagen och de enskilda då de behöver avgöra om de omfattas av de föreslagna reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner eller inte. Regeringens mål- sättning har varit att utforma så enkla regler som möjligt. Ökad administrativ börda på grund av gränsdragningar bedöms därför vara av mindre betydelse.

Regelrådet har efterfrågat en särskild redogö- relse avseende särskilda hänsyn till små företag. Vid utformningen av reglerna om lättnader i beskattningen av personaloptioner har mål- gruppen för förslaget varit små, unga företag. Det är främst här som ett eventuellt marknads- misslyckande kan identifieras. Ett marknads- misslyckande är en förutsättning för att kunna motivera undantag och lättnader inom vissa områden av beskattningen. Utredningen gjorde bedömningen att reglerna skulle vara enkla att tillämpa eftersom endast små företag skulle omfattas av reglerna. Regeringen delar den bedömningen.

Regelrådet och Konkurrensverket anför att förslagets konsekvenser för konkurrensför- hållanden inte är tillräckligt beskrivna i utred- ningens konsekvensanalys. Avgränsningen av tillämpningsområdet riskerar enligt FAR att leda till konkurrenssnedvridningar och att likartade fall kommer att behandlas olika. Det är regeringens bedömning att reglerna kommer att leda till vissa konsekvenser för konkurrens- förhållanden, dels genom villkoren avseende vilka branscher som omfattas av förslaget, dels genom villkoren avseende företags storlek och ålder. Syftet med förslaget är dock att förbättra möjligheterna för vissa typer av företag att rekrytera och knyta till sig nyckelpersoner, särskilt där ett marknadsmisslyckande tycks föreligga. Åtgärden är i sig motiverad som en justering av konkurrensförhållanden mellan företagen. Gränsdragningar kring vilka företag som omfattas av regleringen ger oundvikligen tröskeleffekter. Det innebär att två i övrigt identiska företag med den skillnaden att ett företags verksamhet är åtta år och det andra företagets verksamhet elva år kommer att ha olika möjligheter använda skattemässigt gynnade

310

personaloptioner för att rekrytera nyckel- personer. Den typen av tröskeleffekter bedöms dock vara av mindre betydelse jämfört med små, unga företags möjligheter att konkurrera med stora, väletablerade företag vid rekryteringen av nyckelpersoner.

Sveriges ingenjörer anför att en kunskapsbild- ningsinsats bör genomföras i samband med reg- leringen då utredningens enkätundersökning visade att en betydande del av företagen som svarade inte kände till vad personaloptioner är. Utredningens enkätundersökning visade dock även att incitamentsprogram av bl.a. typen personaloptioner inte var relevanta för före- tagens verksamhet. Vid införandet av nya regler förväntas Skatteverket ta fram informations- material angående beskattningen av personal- optioner som är skattemässigt gynnade. Regeringen bedömer inte att ytterligare informationsinsatser om skattelättnader för vissa personaloptioner är nödvändiga.

Förslaget att uppgifter om utnyttjande av vissa personaloptioner i vissa fall ska lämnas på individnivå i arbetsgivardeklarationen i stället för i en kontrolluppgift torde inte öka den administrativa bördan för företagen, annat än marginellt. I förevarande fall är det inte fråga om att uppgiften om utnyttjande av vissa personal- optioner för en viss individ ska lämnas varje månad i en arbetsgivardeklaration utan uppgiften kommer normalt att lämnas bara en gång på samma sätt som gäller för kontrolluppgifts- skyldigheten, dvs. då en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel. Det kan dock inte uteslutas att aktuell uppgift för en viss individ kan behöva lämnas flera gånger under ett år, om förvärvet av andelar sker vid fler tillfällen. Tillväxtverket anser att det finns en uppenbar risk för en ökad indirekt regelbörda i och med att regelverket för hur företagen ska redovisa utnyttjandet av personaloptioner är komplicerat och otydligt.

Om förslaget inte genomförs kommer uppgifter om utnyttjande av vissa personal- optioner i stället att lämnas i en kontrolluppgift. Det bör dock vara lättare och mer effektivt att rapportera samtliga uppgifter för en viss individ vid ett och samma tillfälle i en arbetsgivar- deklaration, t.ex. uppgifter om ersättning för arbete, skatteavdragets belopp och att en personaloption har utnyttjats för förvärv av andel (jfr prop. 2016/17:58 s. 49 f. och 63).

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skatteverket kommer att genomföra nöd- vändiga informationsinsatser för att de deklara- tionsskyldiga ska kunna fullgöra sin uppgifts- skyldighet att lämna uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. Dessutom kommer Skatteverkets arbete med att göra ändringar i it- system att ske i samverkan med bl.a. program- företag och de som ska lämna uppgifterna i det nya systemet (prop. 2016/17:58 s. 165). Tillväxt- verket och NSD, till vars yttrande Föreningen Svenskt Näringsliv har anslutit sig, lyfter fram behovet av informationsinsatser till de berörda företagen. Det är viktigt att specifik information sprids till de företag som berörs av förslaget om lättnader i beskattningen av personaloptioner.

Effekter på inkomstfördelningen och för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män

För de individer som påverkas av förslaget kommer den inkomst som är kopplad till personaloptioner och som tidigare skulle ha beskattats som inkomst av tjänst i stället att beskattas som kapitalinkomst. Tjänsteinkomster beskattas enligt en progressiv skatteskala och kapitalinkomster beskattas med en proportionell skatt. Det antas att de som förvärvar de personaloptioner som omfattas av förslaget betalar den högsta marginalskatten på tjänste- inkomster. Förslaget innebär därför en ökad inkomstspridning.

Förslaget om lättnader i beskattning av personaloptioner i vissa fall förväntas också få effekter på den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. I det enkätmaterial som utredningen samlat in efterfrågas emellertid inte uppgifter om kön hos deltagarna i incitamentsprogrammen. I undersökningen ställdes frågor om incitamentsprogram i sin helhet. Resultatet från enkätundersökningen visar på att incitamentsprogram tenderar att vara vanligare inom branschen informations- och kommunikationsverksamhet. Det finns, enligt SCB:s rapport Trender och Prognoser 2011, en tydlig övervikt av manliga programmerare och systemvetare i den svenska arbetskraften. Prognosen visar inte på någon nämnvärd förändring innan 2030. Det innebär att inom en av de branscher som i nuläget anses som innovativ, t.ex. den så kallade tech-branschen, och som är en av målgrupperna för de skatte- mässigt gynnade personaloptionerna, skulle det

311

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vara vanligare att män snarare än kvinnor erbjuds					kontrolluppgift att ge upphov till ökade kost-
skattemässigt gynnade personaloptioner.					nader i form av bl.a. utveckling av it-systemet, it-
Men också branscher med jämnare köns-					förvaltning, hantering och granskning av
fördelning kommer att kunna använda skatte-					deklarationer, framtagande av broschyrer och
mässigt gynnade personaloptioner, om företagen					andra informationsinsatser samt utbildning av
och optionsinnehavarna uppfyller de uppställda					personal (jfr prop. 2016/17:58 s. 164 f.). Det är
villkoren. Enligt Tillväxtanalys uppgifter om					dock fråga om en marginell ökning av kost-
antal nystartade företag 2009–2013 efter					naderna.
branschgrupp (SNI5007) och ledningens köns-					När det gäller effekterna för de allmänna för-
sammansättning ökar andelen kvinnor i lednin-					valtningsdomstolarna bedömer utredningen att
gen av nystartade företag i nästan samtliga					de tillämpningssvårigheter som förslaget medför
branscher. Fördelningsmässigt är dock kvinnor					kommer att vara måttliga och att förslaget därför
fortfarande underrepresenterade inom före-					inte kommer att ha några konsekvenser för de
tagandet. Förslaget gynnar därför män i högre					allmänna förvaltningsdomstolarna. Kammarrät-
grad än kvinnor genom att det framför allt är					ten i Stockholm framhåller att förslaget kommer
män som förväntas erbjudas skattemässigt					att leda till viss ökad arbetsbelastning för de all-
gynnade personaloptioner.					männa förvaltningsdomstolarna.
Förslaget kan också påverka företagens resul-					Förslaget att uppgifter om utnyttjande av
tat och utdelning till ägarna. Fördelningen					vissa personaloptioner i vissa fall ska lämnas på
mellan kvinnor och män som äger och driver					individnivå i arbetsgivardeklarationen i stället för
företag varierar mellan olika branscher, men i					i en kontrolluppgift bedöms inte medföra några
regel äger och driver män företag i större					effekter för de allmänna förvaltningsdom-
utsträckning än kvinnor. Förslaget förväntas där-					stolarna.
för gynna män i högre grad än kvinnor även via					Regeringens bedömning är att tillkommande
ägande av företag.					kostnader för Skatteverket och eventuellt till-
Förslaget att uppgifter om utnyttjande av					kommande kostnader för de allmänna förvalt-
vissa personaloptioner i vissa fall ska lämnas på					ningsdomstolarna ska hanteras inom befintliga
individnivå i arbetsgivardeklarationen i stället för					ekonomiska ramar.
i en kontrolluppgift bedöms inte påverka den
ekonomiska jämställdheten mellan män och					Övriga effekter
kvinnor.					Förslagen bedöms inte medföra några effekter
					för miljön.
Effekter för Skatteverket och de allmänna
förvaltningsdomstolarna
Enligt utredningen medför förslaget om					6.7	Slopad skattefrihet för förmån av
personaloptioner att det för Skatteverkets del
kommer att ställas krav på vissa insatser. Det kan						privat hälso- och sjukvård
bl.a. behövas informationsinsatser till företag
och anställda samt utbildning av den egna perso-					Regeringens bedömning:		Skattefriheten	bör
nalen. Enligt Skatteverket medför förslaget en
					slopas	för förmån av hälso- och sjukvård i
ökad administration samt kräver anpassning av
					Sverige som inte är offentligt finansierad och för
Skatteverkets it-system. Skatteverket beräknar
					förmån av vård och läkemedel utomlands. Som
engångskostnaderna för anpassning av it-system
					en konsekvens av detta bör även avdragsförbudet
och informationsinsatser	till 3 230 000 kronor
					slopas	för sådana utgifter	i en arbetsgivares
och de löpande årliga kostnaderna för it-drift till
					verksamhet. För förmån av vård och läkemedel
1 268 000 kronor per år. För att		hantera		de
					utomlands vid insjuknande i samband			med
inkomna uppgifterna uppskattar Skatteverket att
					tjänstgöring utomlands bör skattefriheten bestå.
resursbehovet är ca två	årsarbetskrafter		mot-
					Det kommande förslaget bör träda i kraft den
svarande 1 600 000 kronor årligen.
					1 juli 2018.
För Skatteverket kommer förslaget att
uppgifter om utnyttjande av vissa personal-
optioner i vissa fall ska lämnas på individnivå i
arbetsgivardeklarationen	i stället	för	i	en	Skälen för regeringens bedömning: Förmån
					av hälso- och sjukvård ska i dag inte tas upp till

312

beskattning om förmånen avser vård i Sverige som inte är offentligt finansierad (privat vård) eller vård utomlands. Detta gäller även vid förmån av sjukvårdsförsäkring som finansierar sådan vård. Förmån av läkemedel vid vård utomlands ska inte heller tas upp. Utgifter för privat hälso- och sjukvård i Sverige får inte dras av. Utgifterna ska dock dras av om de avser en anställd, en enskild näringsidkare eller en del- ägare i ett svenskt handelsbolag som inte omfattas av den offentligt finansierade vården. Utgifter för hälso- och sjukvård och läkemedel utomlands ska dras av om de uppkommit vid insjuknande i samband med tjänstgöring utom- lands. För vård under en utlandssemester finns däremot ingen avdragsrätt.

Grundprincipen för inkomstbeskattningen är att lön, förmåner och andra inkomster som erhålls på grund av tjänst ska tas upp som intäkt. Om ersättningen för tjänsten betalas ut i en näringsverksamhet ska kostnaden för denna dras av. Reglerna om skattefrihet för förmån av sjukvård kom till innan sjukförsäkringsreformen hade genomförts i Sverige. Det finns i dag inget skäl att behandla förmån av privat hälso- och sjukvård skatterättsligt annorlunda än andra typer av löneförmåner som tas upp till beskatt- ning. Att slopa skattefriheten för arbetstagare och avdragsförbudet för arbetsgivare skulle öka likformigheten i skattesystemet och skapa en ökad neutralitet mellan uppbärande av kontant lön och erhållande av förmån, vilket skapar ett enklare och mer transparent skattesystem. Skattefriheten för privat hälso- och sjukvård medför också att det är förmånligt att byta ut en del av lönen mot en sådan förmån. På grund av marginaleffekten blir ett sådant byte mest för- månligt för personer vars inkomst ligger över skiktgränsen för statlig inkomstskatt. Det inne- bär t.ex. att privata operationer kan genomföras med stora skattesubventioner. Ett skifte från skattepliktig lön till skattefri förmån lönar sig även för arbetsgivaren genom att några arbets- givaravgifter inte behöver betalas. Dessa konse- kvenser var inte avsedda när reglerna infördes. Även detta motiverar ett slopande av skattefri- heten.

Skattefriheten bör därför slopas för förmån av privat hälso- och sjukvård i Sverige, vilket inkluderar sjukvårdsförsäkringar som finansierar sådan vård, och för förmån av vård och läke- medel utomlands. Som en konsekvens av detta bör även avdragsförbudet slopas för sådana

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utgifter i en arbetsgivares verksamhet. För förmån av vård och läkemedel utomlands vid insjuknande i samband med tjänstgöring utom- lands bör dock skattefriheten bestå, eftersom ett slopande skulle kunna få stora ekonomiska konsekvenser för anställda som insjuknar på tjänsteresor utomlands eller under utlandssta- tionering i länder där den svenska sjukförsäk- ringen inte ersätter vårdkostnader.

Det kommande förslaget bedöms öka skatte- intäkterna med 1,17 miljarder kronor per år. För 2018 är den beräknande effekten hälften så stor, dvs. 0,59 miljarder kronor.

Finansdepartementet kommer att remittera ett förslag med angivna ändringar. Regeringen avser att under 2018 återkomma till riksdagen med ett förslag.

Det kommande förslaget bör träda i kraft den 1 juli 2018.

6.8 Återinförande av skattereduktion för fackföreningsavgift

Regeringens bedömning: En skattereduktion för fackföreningsavgifter bör återinföras. Det kommande förslaget bör träda i kraft den 1 juli 2018.

Skälen för regeringens bedömning: Fackför- bundens arbete är en viktig hörnsten i den svenska arbetsmarknadsmodellen och den skattelättnad för fackföreningsavgifter som fanns tidigare bör därför återinföras. En fack- föreningsmedlem bör således medges skatte- reduktion med 25 procent av hans eller hennes sammanlagda avgift under året.

Det kommande förslaget bedöms minska statens skatteintäkter med 2,67 miljarder kronor årligen från och med 2019. För 2018 bedöms minskningen uppgå till hälften, 1,34 miljarder kronor, till följd av att skattreduktionen bör införas från halvårsskiftet.

Finansdepartementet kommer att remittera ett förslag med angivna ändringar. Regeringen avser att under 2018 återkomma till riksdagen med ett förslag. Det kommande förslaget bör träda i kraft den 1 juli 2018.

313

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.9 Ett förändrat reseavdragssystem

Regeringens bedömning:	Det	nuvarande
systemet för reseavdrag bör ses över.

Skälen för regeringens bedömning:

Regeringen kommer att se över det nuvarande systemet för reseavdrag – något som den parlamentariska landsbygdskommittén också föreslagit. Syftet är att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföro- reningar, bidra till klimatmålet för transport- sektorn 2030 och minska skattefelet kopplat till reseavdragen.

Skatt på arbetsinkomster – socialavgifter m.m.

6.10.2 Bakgrund

Den 1 juni 2006 infördes en tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt för enmansföretag som anställer en person (prop. 2005/06:164, bet. 2005/06:SfU11, rskr. 2005/06:228). Reglerna skulle gälla t.o.m. den 31 december 2007. Med enmansföretag avsågs enskilda näringsidkare, handelsbolag med högst två delägare som inte hade någon anställd och aktiebolag med högst en anställd under förutsättning att denne också var delägare, eller närstående till en delägare, i bolaget.

Nedsättningen innebar i huvudsak att enmansföretag under vissa förhållanden och under högst 12 månader endast behövde betala ålderspensionsavgiften på 10,21 procent på ersättning till den första person som anställdes i företaget utöver företagaren själv. Nedsätt- ningen gällde till den del ersättningen till den ny- anställde inte översteg 25 000 kronor per månad.

6.10 Utvidgat växa-stöd till den först Lagstiftningen föregicks av att dåvarande

anställda – sänkta arbetsgivar- avgifter för aktiebolag och handelsbolag

6.10.1 Ärendet och dess beredning

Finansdepartementet har tagit fram promemorian Utvidgat växa-stöd för den först anställda – sänkta arbetsgivaravgifter för aktie- bolag och handelsbolag. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 10, avsnitt 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 10, avsnitt 2. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 10, avsnitt 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2017/01270/S1).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 10, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10, avsnitt 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter utom såvitt avser användande av begreppet enmansföretag. Vidare har regeringen med anledning av yttrandet utvecklat resonemanget avseende hur 6 § och 7 a § i lagen (2016:1053) om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021 förhåller sig till varandra. Synpunkterna behandlas i avsnitt 6.10.4 och 6.10.6 samt i författningskommentaren.

Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och Almi Företagspartner AB i juni 2005 lämnade rapporten Den första anställningen – hinder och möjligheter för solo-företag att anställa en första person (Nutek R 2005:01). Av rapporten framgick bl.a. att det fanns få enmansföretag i Sverige som hade erfarenhet av att ha haft någon anställd. Endast tre procent av företagen utan anställda i Sverige hade tidigare haft anställd personal. Nuteks undersökning visade emellertid att de företag som redan hade någon anställd var mer benägna att anställa ytterligare personer. Detta indikerade att när väl tröskeln att anställa den första personen var övervunnen så ökade benägenheten för företagen att anställa ytter- ligare personer i framtiden. Om enmansföretag anställer en första person kan det därför vara det första steget in i en positiv spiral där antalet anställda successivt ökar i takt med att verksam- heten utvecklas.

Den tillfälliga nedsättningen slopades av den förra regeringen vid utgången av 2006 (prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:9).

Den 1 januari 2017 infördes ett tillfälligt växa- stöd för enskilda näringsidkare som anställer en första person. Det tillfälliga växa-stödet innebär att enskilda näringsidkare, som inte har haft någon anställd sedan den 1 januari 2016 och som anställer en person efter den 31 mars 2016, bara ska betala ålderpensionsavgiften om 10,21 pro-

314

cent på ersättningen till den anställde under de tolv första månaderna. Övriga arbetsgivar- avgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt behöver alltså inte betalas. Nedsättningen av arbetsgivaravgifterna gäller till den del ersättningen inte överstiger 25 000 kronor per månad. Anställningen ska omfatta minst tre månader och en arbetstid på minst 20 timmar per vecka. Reglerna gäller t.o.m. den 31 december 2021 (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU1, rskr 2016/17:49).

6.10.3 Gällande rätt

Socialavgifter och allmän löneavgift

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivar- avgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter normalt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, dvs. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Regler om social- avgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980).

Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare och enskilda näringsidkare. Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma under- lag som, socialavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften varken i arbets- givaravgifterna eller i egenavgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsför- farandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppet socialavgifter. För inkomståret 2017 fördelar sig avgifterna på följande sätt (se tabell 6.11).

Tabell 6.11 Avgiftsnivåer 2017

Procent

	Arbetsgivaravgifter	Egenavgifter
Sjukförsäkringsavgift	4,35	4,44
Föräldraförsäkringsavgift	2,60	2,60
Ålderspensionsavgift	10,21	10,21
Efterlevandepensionsavgift	0,70	0,70
Arbetsmarknadsavgift	2,64	0,10
Arbetsskadeavgift	0,20	0,20
S:a socialavgifter	20,70	18,25
Allmän löneavgift	10,72	10,72
S:a socialavgifter och
allmän löneavgift	31,42	28,97

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Särskild löneskatt på förvärvsinkomst

Enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster ska särskild löneskatt betalas för vissa förvärvsinkomster. Skatten skulle i sin ursprungliga utformning tas ut på alla inkomster som inte grundar rätt till socialförsäk- ringsförmåner. Skattesatsen var beräknad så att den skulle motsvara skatteinslaget i social- avgifterna, dvs. svara mot den del av social- avgifterna som inte ger rätt till någon mot- svarande socialförsäkringsförmån.

För personer som vid årets ingång fyllt 65 år och som omfattas av det reformerade ålders- pensionssystemet, dvs. är födda 1938 eller senare, gäller enligt socialavgiftslagen att bara ålderspensionsavgiften och inte övriga social- avgifter ska betalas på lön och andra avgifts- pliktiga inkomster. Av denna anledning gällde före 2007 att särskild löneskatt skulle betalas på lön och annan ersättning för arbete till dessa personer. Med hänsyn till att ålderspensions- avgift betalades togs dock särskild löneskatt ut med 16,16 procent i stället för med 24,26 pro- cent enligt huvudregeln. För personer som är födda 1937 eller tidigare – som därmed inte omfattas av det reformerade ålderspensions- systemet och för vilka inga socialavgifter ska betalas – togs särskild löneskatt ut med 24,26 procent. År 2007 slopades den särskilda löneskatten för personer som vid årets ingång fyllt 65 år och är födda 1938 eller senare och 2008 slopades den särskilda löneskatten även för personer födda 1937 och tidigare.

Sedan den 1 januari 2016 ska särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster åter betalas på ersättning som ges ut till anställda som vid årets ingång har fyllt 65 år, dock med en lägre skattesats än tidigare. För dessa personer tas särskild löneskatt ut med 6,15 procent på löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar. Av förenklingsskäl är skattesatsen lika för personer som vid årets ingång har fyllt 65 år, dvs. oavsett om de omfattas av det reformerade pensions- systemet eller inte.

Finansiering av trygghetssystem

Socialavgifterna är i principiellt hänseende för- säkringsavgifter men det faktiska försäkrings- inslaget varierar mellan försäkringsslagen och för

315

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

flertalet försäkringar saknas en direkt koppling						Skatteverket om ändringen inom två veckor från
mellan avgiften och förmånen.						det att ändringen inträffade.
Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet						Den som är skyldig att betala arbetsgivar-
finansieras	med en		fast	pensionsavgift på		avgifter ska också lämna en arbetsgivar-
18,5 procent av pensionsunderlaget, där 16 pro-						deklaration. I denna ska arbetsgivaravgifter
centenheter går till fördelningssystemet för att						redovisas. En arbetsgivardeklaration ska lämnas
finansiera	inkomstpensionen.				Resterande	för varje redovisningsperiod, vanligen varje
2,5 procentenheter betalas in till systemet för						månad. Med registreringen som underlag
premiepension där		avgiftsintäkterna fonderas				utfärdar Skatteverket förtryckta deklarations-
individuellt för varje försäkrad. Arbetsgivarens						blanketter	för	respektive		kalendermånad.
respektive den egenavgiftsskyldiges del av						Deklarationerna ska för de flesta arbetsgivare
avgiftsinbetalningen sker i form av ålders-						vara avlämnade senast den 12:e i månaden efter
pensionsavgift om 10,21 procent av avgifts-						redovisningsperioden			med	undantag	för
underlaget enligt socialavgiftslagen.						deklarationerna avseende juli och december som
Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet						ska vara avlämnade senast den 17:e i månaden
är ett fristående försäkringssystem vid sidan av						efter redovisningsperioden. Redovisade arbets-
statens budget. Utgående inkomst- och tilläggs-						givaravgifter ska vara inbetalda till Skatteverket
pensioner i fördelningssystemet ska löpande						samma dag som deklarationen ska vara
finansieras av inbetalade avgifter samt till-						avlämnad, dvs. i normalfallet den 12:e i månaden
gångarna i AP-fonderna. Det är konstruerat så						efter redovisningsperioden.
att det ska vara finansiellt självreglerande, där						I arbetsgivardeklarationen redovisas avseende
eventuella anpassningar sker på förmånssidan –						arbetsgivaravgifter samtliga avgiftspliktiga löner,
inte genom en förändrad avgiftssats. Premie-						förmåner och kostnadsavdrag. Därefter fördelas
pensionen är ett fullfonderat system. Ingen						dessa på underlag för fulla arbetsgivaravgifter
skattefinansiering ska således ske utan systemet						och reducerade avgifter, t.ex. på grund av att
är helt slutet i detta avseende. En grundläggande						personal	har fyllt 65 år. Den deklarations-
princip bakom pensionssystemet är att varje						skyldige räknar själv fram sina avgifter genom att
intjänad pensionsrättighet ska motsvaras av en						multiplicera sina respektive underlag med
beslutad och inbetald avgift av en mot						tillämplig avgifts- eller löneskattesats och
rättigheten svarande storlek. Om detta villkor						summerar resultaten. Från summan kan den
bryts kan inte systemet garantera sin långsiktiga						avgiftsskyldige i vissa fall vara berättigad till
hållbarhet	finansiellt.		Ålderspensionsavgiften			avdrag.
kan således inte reduceras.
För vilka ändamål de olika avgifter som in-
flyter som socialavgifter ska användas framgår av						Nedsättning av socialavgifter
lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter.
						Nedsatta socialavgifter för personer som vid årets
Betalning av socialavgifter och allmän löneavgift						ingång har fyllt 65 år
Debitering och uppbörd av socialavgifter						På ersättning till personer som vid årets ingång
hanteras av Skatteverket. Den som avser att						har fyllt	65 år	och	som	omfattas av	det
bedriva näringsverksamhet och som är skyldig						reformerade pensionssystemet, dvs. är födda
att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivar-						1938 eller senare, ska bara ålderspensionsavgiften
avgifter ska	enligt	7 kap.		1 och	2 §§ skatte-	och inte övriga socialavgifter betalas. Detta gäller
förfarandelagen (2011:1244) anmäla sig för						även för dem som betalar egenavgifter. För
registrering hos Skatteverket. Vid registreringen						personer som är födda 1937 eller tidigare tas inga
anges bl.a. företagsform och om företagets						socialavgifter ut. För personer som vid årets
verksamhet bedrivs på flera adresser. När det						ingång har fyllt 65 år tas inte heller någon allmän
gäller arbetsgivare anges bl.a. första datum för						löneavgift ut. Däremot tas särskild löneskatt ut
löneutbetalning, beräknat antal anställda och						med 6,15 procent.
beräknad lönesumma under året. Om en uppgift
som ligger till grund för registreringen ändras						Regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen
ska den	som	är	registrerad		underrätta	Arbetsgivare, enskilda näringsidkare och fysiska
						personer som är delägare i handelsbolag som är

316

verksamma i vissa angivna kommuner i Norrland och västra Svealand (stödområde A) får göra avdrag vid beräkningen av socialavgifterna och den allmänna löneavgiften. Syftet med avdraget är att stimulera småföretagandet och att bidra till god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna med bl.a. långa avstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolkningstäthet och ogynnsamma klimatförhållanden. Reglerna finns i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och social- avgiftslagen. Bestämmelserna innebär i huvudsak att företag som är verksamma i stödområdet får göra ett avdrag med tio procent av avgifts- underlaget vid beräkningen av den allmänna löneavgiften, arbetsgivaravgifterna och egen- avgifterna. För arbetsgivare uppgår avdraget till högst 7 100 kronor per månad. För enskilda näringsidkare samt delägare i handelsbolag får avdraget uppgå till högst 18 000 kronor per år. Avdraget får inte tillsammans med avdraget för personer som arbetar med forskning och utveckling (se nedan) medföra att avgifterna understiger ålderspensionsavgiften. För handels- bolag gäller dessutom att det sammanlagda avdraget för samtliga delägare och anställda inte får överstiga 85 200 kronor per år.

Nedsatta egenavgifter

Den 1 januari 2010 infördes en nedsättning av egenavgifterna för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag i syfte att göra det mer attraktivt att starta, driva och utveckla företag (prop. 2009/10:178, bet. 2009/10:SfU16, rskr. 2009/10:278). Nedsätt- ningen uppgick till fem procentenheter och var utformad som ett avdrag vid avgiftsberäkningen. Avdrag fick göras med högst 10 000 kronor per år. Den 1 januari 2014 förstärktes nedsättningen genom att avdraget vid avgiftsberäkningen höjdes med 2,5 procentenheter till 7,5 procent av avgiftsunderlaget och det maximala avdrags- beloppet med 5 000 kronor till 15 000 kronor per år (prop. 2013/14:14, bet. 2013/14:SfU5, rskr. 2013/14:74). En förutsättning för avdrag är att överskottet av näringsverksamheten över- stiger 40 000 kronor och att den avgiftsskyldige vid årets ingång har fyllt 25 men inte 65 år. Avdraget får inte medföra att egenavgifterna understiger ålderspensionsavgiften.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling

Den 1 januari 2014 infördes ett skatteincitament för forskning och utveckling (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Vid beräkningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling ska avdrag göras med tio procent av avgiftsunder- laget för dessa personer. Avdraget får inte medföra att de avgifter som ska betalas under- stiger ålderspensionsavgiften. Det sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgifts- skyldige får inte överstiga 230 000 kronor per månad. Vid bedömningen av avdragsrätten ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig. En förut- sättning för avdraget är att personerna har arbetat med forskning och utveckling i en viss utsträckning och att de vid årets ingång har fyllt 25 men inte 65 år.

EU:s regler om statsstöd

Allmänt om statligt stöd

Artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) innehåller bestämmelser om statligt stöd. Artikel 107.1 i EUF-fördraget innehåller ett generellt förbud mot statligt stöd. Av artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget framgår dock att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommissionen granskat åtgärderna.

Det finns undantag från förhands- granskningen. Ett undantag finns för stöd av mindre betydelse. Villkoren för att kunna lämna sådant stöd framgår i första hand av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. För sektorn för primärproduktion av jordbruksprodukter (jordbrukssektorn) och fiskeri- och vattenbrukssektorn gäller särskilda

317

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

regler, se kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 av den 18 december 2013 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse inom jordbrukssektorn och kommissionens förordning (EU) nr 717/2014 av den 27 juni 2014 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse inom fiskeri- och vattenbrukssektorn.

Förordningarna har direkt effekt. Det innebär att de berörda myndigheterna ska tillämpa de villkor som följer av förordningarna utan att någon särskild implementering i svensk lagstiftning sker.

Närmare om kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse innebär i huvudsak följande.

För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får det totala stöd som beviljas ett enda företag som huvudregel inte överstiga 200 000 euro under en period om tre beskatt- ningsår (det s.k. individuella taket), se artikel 3.2 i förordning nr 1407/2013. För t.ex. jordbruks- och fiskerisektorerna gäller lägre individuella tak (15 000 euro för jordbruks-sektorn och 30 000 euro för fiskeri- och vattenbrukssektorn), se artikel 3.2 i förordning nr 1408/2013 och artikel 3.2 i förordning nr 717/2014. Inom jordbruks-, fiskeri- och vattenbrukssektorerna finns dess- utom s.k. nationella tak som inte får överskridas, se artikel 3.3 i förordning nr 1408/2013 och artikel 3.3 i förordning nr 717/2014.

Perioden på 3 beskattningsår fastställs på grundval av de beskattningsår som används av företaget i den berörda medlemsstaten, se t.ex. artikel 3.5 i förordning nr 1407/2013.

Vid tillämpning av kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse omfattar begreppet ”företag” varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verk- samhet utgörs i sin tur av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Det gäller oavsett om verksamheten bedrivs med vinstsyfte eller inte. Huruvida en stödmottagare ska anses vara ett företag i detta avseende avgörs från fall till fall.

Med begreppet ”ett enda företag” avses inte endast företaget utan också andra företag som står i intressegemenskap med företaget på ett

sådant sätt att de bör ses som en enhet, se t.ex. artikel 2.2 i förordning nr 1407/2013. Det innebär att begreppet ”ett enda företag” omfattar alla enheter som har minst ett av följande förhållanden till varandra:

a) Ett företag innehar majoriteten av aktie- ägar- eller delägarrösterna i ett annat företag.

b) Ett företag har rätt att utse eller entlediga en majoritet av ledamöterna i ett annat företags styrelse, ledning eller tillsynsorgan.

c) Ett företag har rätt att utöva ett bestämmande inflytande över ett annat företag enligt ett avtal som är slutet med detta företag eller enligt en bestämmelse i det företagets stiftelseurkund eller stadgar.

d) Ett företag som är aktieägare eller delägare i ett annat företag kontrollerar ensamt majoriteten av aktieägarnas eller delägarnas röster i detta företag med stöd av ett avtal med andra aktieägare eller delägare i detta företag.

Företag som har någon av de förbindelser som nämns i a-d via ett eller flera andra företag ska också anses vara ett enda företag. Huruvida sådan intressegemenskap föreligger avgörs från fall till fall.

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse gäller företag inom flertalet sektorer, se t.ex. artikel 1 i förordning nr 1407/2013. Avgörande för bedömningen av vilken förordning om stöd av mindre betydelse som är tillämplig är den verksamhet som bedrivs i företaget, se t.ex. artikel 1.1 i förordning nr 1407/2013. Det innebär t.ex. att om ett företag bedriver verksamhet inom flera sektorer (som omfattas av kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse), t.ex. inom såväl skogs- som jordbrukssektorn, kan stöd av mindre betydelse lämnas enligt förordning nr 1407/2013 för skogssektorn under förutsättning att berörd medlemsstat på lämpligt sätt, t.ex. genom åtskillnad mellan verksamheterna eller uppdel- ning av kostnaderna, ser till att verksamheterna inom de sektorer som undantas från tillämp- ningsområdet för förordning nr 1407/2013 inte omfattas av stöd av mindre betydelse som

beviljats i enlighet med förordningen, se artikel 1.2 i förordning nr 1407/2013.

Stöd får kumuleras under vissa förut- sättningar, se t.ex. artikel 5 i förordning nr 1407/2013.

318

Den stödgivande myndighetens ansvar

Den stödgivande myndigheten får lämna ett stöd av mindre betydelse bara om villkoren i kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse är uppfyllda, se t.ex. artikel 6.3 i förordning nr 1407/2013. I avsaknad av ett centralt register för stöd av mindre betydelse görs kontrollen mot bakgrund av uppgifter från företagen, se t.ex. artikel 6.1 i förordning nr 1407/2013. Om stödet överskrider tillämpligt tal, omfattas det inte av regelverket, se t.ex. artikel 3.7 i förordning nr 1407/2013. Den stödgivande myndigheten är skyldig att informera företagen om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till det regelverk som är tillämpligt, se t.ex. artikel 6.1 i förordning nr 1407/2013.

6.10.4Växa-stödet utvidgas till fler verksamhetsformer

Regeringens förslag: Definitionen av begreppet enmansföretag utvidgas till att även omfatta aktiebolag som inte har någon anställd eller endast en anställd som också är delägare samt till handelsbolag utan anställda och med högst två delägare.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva eller har inget att invända mot förslaget. Bland dessa finns Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Falun, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbets- givarverket, Statskontoret, Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Skogsstyrelsen, Jord- bruksverket, Företagarförbundet Fria Företagare, Företagarna, Fiskevattenägarna, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Småföretagarnas riksförbund, Svensk sjöfart och Unionen. TCO anser att det är rimligt att det befintliga växa-stödet breddas till att omfatta även aktiebolag och handelsbolag och Institutet för arbetsmarknads- och utbild- ningspolitisk utvärdering (IFAU) framför att det är positivt att konkurrensneutraliteten ökar mellan olika företagsformer. Tillväxtverket, Unionen och Coompanion Sverige anser att växa-stödet borde utvidgas till att omfatta fler

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

organisationsformer. Företagarna anser att växa- stödet inte borde omfatta enskilda näringsidkare eftersom det inte är en lämplig företagsform när enskilda näringsidkare börjar anställa. Ekonomi- styrningsverket (ESV), Skatteverket och LO avstyrker förslaget. Skatteverket framför bl.a. att förslaget innebär att skattesystemets komplexitet ökar. Några remissinstanser har invändningar av mer principiell natur. En av dessa är Riksrevisionen som lyfter fram att det inte framgår vad syftet med förslaget är och att det kan innebära svårigheter vid framtida utvärderingar av stödet. Riksrevisionen anser vidare att förslaget innebär att det görs avsteg från de skattepolitiska riktlinjerna där en viktig princip är att skattereglerna ska vara generella. Svenskt Näringsliv och Småföretagarnas riksför- bund anser att det utvidgade växa-stödet inte är ett tillräckligt incitament för att få enmans- företagare att anställa. Arbetsförmedlingen och LO ifrågasätter om det utvidgade växa-stödet kommer att leda till ökad sysselsättning. ESV, IFAU, Konjunkturinstitutet, Svenskt Näringsliv och TCO för fram att det är svårt att uppskatta sysselsättningseffekten av förslaget och att det finns risk för dödviktskostnader. Några remiss- instanser, bl.a. Riksrevisionen, Skatteverket och ESV, gör bedömningen att förslaget leder till en ökad administrativ börda för företagen. Tillväxt- verket anser att det visserligen är positivt att åtgärden prövas men framför att den inte förefaller att bidra till förenklingar för företagen. Skatteverket anser att förslaget medför en risk att arbetsgivarna gör omedvetna fel och även att risken för fusk ökar. Ett antal remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet, Riksrevisionen, Skatteverket, Företagarför- bundet Fria Företagare, Småföretagarnas riks- förbund och Unionen, har också framfört synpunkter på konsekvensanalysen avseende effekterna för företagen och sysselsättningen samt för Skatteverket. Riksrevisionen har även fört fram synpunkter avseende beräkningen av de offentligfinansiella effekterna. Regelrådet anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

319

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skälen för regeringens förslag

Det finns skäl att utvidga växa-stödet

Bestämmelserna om sänkta arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt när enmansföretag anställer en första person, s.k. växa-stöd, omfattar i dag enbart enskilda näringsidkare. Att möjligheten till växa-stöd i ett första skede inriktats på just enskilda näringsidkare har sin grund i att dessa anställer i låg omfattning och i genomsnitt har lägre inkomst än andra företagare. Regeringen vill nu underlätta för fler enmansföretagare att våga ta steget att anställa en första person. Därför föreslås att växa-stödet utvidgas till att även omfatta enmansföretag som är aktiebolag och handelsbolag. För att nedsättning ska ges bör som huvudregel företaget uppfylla grundkravet, dvs. bedriva en näringsverksamhet som bara sysselsätter en person.

Några remissinstanser har framfört vissa principiella invändningar mot förslaget. Riks- revisionen anser att det inte tydligt framgår vad som är syftet med det utvidgade växa-stödet.

Svenskt Näringsliv och Småföretagarnas riks- förbund anser att det utvidgade växa-stödet inte utgör ett tillräckligt incitament för enmans- företagare att anställa. Med anledning av dessa synpunkter bör det framhållas att regeringen har genomfört ett stort antal riktade åtgärder för minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning. Det bedöms dock finnas behov av ytterligare åtgärder. Regeringen anser att det är viktigt att skapa incitament som uppmuntrar företag att våga ta steget att anställa. I likhet med

Konjunkturinstitutet, Företagarna och Företagarförbundet Fria Företagare anser regeringen att det finns en potential i att stimulera enmansföretagare att anställa sin första medarbetare. Det finns alltså skäl att inkludera fler verksamhetsformer i växa-stödet. De verksamhetsformer som rimligen bör komma i fråga är, såsom även TCO påpekar, aktiebolag och handelsbolag. Att inkludera fler verksam- hetsformer i växa-stödet bidrar också till, vilket IFAU lyfter fram, att konkurrensneutraliteten ökar mellan olika företagsformer.

Riksrevisionen ifrågasätter varför växa-stödet nu utvidgas till företagsformer som inte var aktuella när det nu gällande växa-stödet för enskilda näringsidkare infördes. Företagarna anser att växa-stödet inte borde omfatta enskilda näringsidkare eftersom det inte är en lämplig

företagsform när enskilda näringsidkare börjar anställa. Som påpekats ovan begränsades det nuvarande växa-stödet vid införandet till enskilda näringsidkare mot bakgrund bl.a. av att dessa företagare anställer i lägre omfattning och att de i genomsnitt har en lägre förvärvsinkomst än andra företagare. Skälen för att växa-stödet ska omfatta enskilda näringsidkare är fortfarande giltiga och såsom tidigare angetts är det också angeläget att gå vidare med ytterligare åtgärder för att stärka sysselsättningen.

Riksrevisionen, Skatteverket, ESV och TCO bedömer att det utvidgade växa-stödet kommer att ytterligare öka reglernas komplexitet och företagens administrativa börda. Skatteverket påpekar också att det finns en risk att arbets- givarna gör omedvetna fel och även att risken för fusk ökar. Tillväxtverket är visserligen positiv till att åtgärden prövas men framför att den inte förefaller att bidra till förenklingar för företagen. Regeringen har förståelse för att förslaget medför att socialavgiftssystemet blir något mer komplext. Enligt regeringens bedömning kan åtgärden dock inte anses mer komplicerad än att den kan hanteras genom upplysningar och information från Skatteverket. Nedsättningen ges dessutom bara för den först anställda och under en begränsad tid om högst tolv månader. Regeringen anser att de fördelar som växa-stödet innebär uppväger att reglerna blir något mer komplexa.

Arbetsförmedlingen och LO ifrågasätter förslagets sysselsättningseffekter medan Konjunkturinstitutet, ESV, IFAU, Svenskt Näringsliv och TCO anser att det är svårt att uppskatta sysselsättningseffekterna och att de företag som anställer troligen skulle ha anställt ändå. Regeringen instämmer att det är svårt att bedöma sysselsättningseffekterna men anser att åtgärder som bidrar till att öka sysselsättningen är viktiga och nödvändiga. Växa-stödet har till syfte att uppmuntra företagare att våga ta det där första steget att anställa. När väl sedan erfaren- heten av att ha anställt sin första medarbetare är vunnen är det troligt att det blir lättare för företagen att anställa fler medarbetare. Regeringen anser därför att det utvidgade växa- stödet är en viktig satsning för att möjliggöra en ökning av sysselsättningen i enmansföretag.

Riksrevisonen anför att förslaget är ett avsteg från de skattepolitiska riktlinjerna. Regeringen anser dock att det är motiverat av syssel- sättningsmässiga skäl eftersom det är viktigt att

320

uppmuntra enmansföretagen att ta steget att våga anställa sin första medarbetare.

Att, såsom Småföretagarnas riksförbund föreslår, minska antalet subventionerade anställ- ningsformer och i stället införa ett lärlingssystem omfattas inte av detta lagstiftningsprojekt och behandlas därför inte vidare i denna proposition.

Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Riks- revisionen, Skatteverket, Konjunkturinstitutet och Företagarförbundet Fria Företagare framför synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa syn- punkter behandlas i avsnitt 6.10.14. Vad gäller effekterna av förslaget för sysselsättningen m.m. behandlas även dessa i avsnitt 6.10.14.

Avgränsningen till bolag som är enmansföretag

Eftersom en företagare som bedriver verksamhet i ett aktiebolag normalt tar ut sin ersättning för arbetet i form av lön bör reglerna vara tillämpliga även om bolaget redan har en anställd under förutsättning att denne är företagaren själv eller en närstående till företagaren.

Ett handelsbolag föreligger, enligt lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag, om två eller flera har avtalat att gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag och bolaget förts in i handelsregistret (1 kap. 1 §). Det kan därför ifrågasättas om ett handelsbolag över huvud taget kan vara ett enmansföretag. Det torde dock inte vara ovanligt att verksamheter som bedrivs i handelsbolag finansieras av en fysisk eller juridisk person och att finansiären tar en andel i handelsbolaget, t.ex. för att få insyn i bolaget. Under förutsättning att bolagets verksamhet kan liknas vid ett enmansföretag bör därför inte heller dessa företag uteslutas från tillämpning av reglerna.

En bolagsman (delägare) i ett handelsbolag kan ur skattesynpunkt inte vara anställd av bolaget. Vinstfördelningen i ett handelsbolag sker i första hand med utgångspunkt i bolags- avtalet och inte efter delägarnas deltagande i verksamheten. Det kan därför vara svårt att klargöra i vilken utsträckning som bolags- männen varit faktiskt verksamma i bolaget. Om en avgiftsnedsättning tillåts oberoende av hur många delägare som finns i handelsbolaget skulle man dock komma alltför långt från det som typiskt sett kan betraktas som ett enmans- företag. Som förutsättning för nedsättning bör

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

därför gälla att handelsbolaget inte har fler än två delägare.

De föreslagna reglerna innebär att valet av juridisk form för verksamheten får mindre betydelse för bedömningen av om det är ett enmansföretag medan verksamhetens omfatt- ning ges större betydelse. Förslaget lämnar således i begränsad omfattning utrymme för t.ex. verksamheter som finansieras av den ena bolags- mannen och för mindre verksamheter som bedrivs av två i förening. I likhet med andra arbetsgivare som omfattas av nedsättningen bör handelsbolag bara kunna få nedsättning för den först anställda, dvs. bara för en person.

Med den nu föreslagna definitionen av enmansföretag utesluts ideella och ekonomiska föreningar samt stiftelser. Tillväxtverket,

Coompanion Sverige och Unionen anser att växa- stödet ska utvidgas till att omfatta fler organisationsformer. Syftet med den föreslagna nedsättningen är att uppmuntra företag som drivs av en person eller högst två i fråga om handelsbolag att våga ta steget att anställa en första person. Med hänsyn till syftet med nedsättningen anser regeringen att ideella och ekonomiska föreningar samt stiftelser inte bör inkluderas eftersom dessa inte drivs som ett enmansföretag. Inte heller enkla bolag omfattas av den föreslagna definitionen av enmansföretag vilket enligt regeringens mening är rimligt med hänsyn till växa-stödets syfte.

Ett europabolag ska dock enligt 2 kap. 4 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, räknas som ett aktiebolag. Denna associations- form omfattas därför av den föreslagna lagstiftningen och kan få nedsättning under förutsättning att det uppfyller villkoren för att vara ett enmansföretag.

Lagrådet anför i sitt yttrande att det är olyckligt att använda ett väl inarbetat begrepp, enmansföretag, med en annan betydelse än termen har fått i ett väl inarbetat normalt språkbruk. Lagrådet syftar på att aktiebolag kan ha en anställd och anser därför att de företag som ska omfattas av stödet inte längre bör benämnas enmansföretag. Enligt regeringens uppfattning finns det ett behov av att definiera vilka företag som kan komma i fråga för växa- stödet. I detta sammanhang är begreppet enmansföretag redan inarbetat i och med de regler som trädde i kraft den 1 januari 2017 och som gäller för enskilda näringsidkare. Vid en utvidgning av växa-stödet anser regeringen att

321

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

det är viktigt att samma begrepp används för de nya verksamhetsformer som inkluderas i stödet. Att vissa aktiebolag och handelsbolag därmed anses som enmansföretag i den här betydelsen ska därför ses mot bakgrund av att begreppet används för att tydliggöra växa-stödets omfatt- ning. För att särskilja de aktiebolag och handelsbolag som kan komma i fråga för växa- stödet från andra verksamhetsformer anser regeringen det därför lämpligt att dessa ska betecknas som enmansföretag.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 4 § lagen om särskild beräkning av vissa avgifter för enmans- företag under åren 2017–2021, se avsnitt 3.22.

6.10.5 Verksamhetens omfattning

Regeringens förslag: Aktiebolag ska anses bedriva verksamhet med högst en anställd om avgifts- eller löneskattepliktig ersättning inte har betalats till någon annan än en delägare eller närstående till delägare i bolaget efter den 31 december 2016, eller den senare dag då verksamheten startades, och fram till dess en nedsättningsberättigad anställning påbörjas i verksamheten. En sådan anställning kan påbörjas tidigast den 1 april 2017.

Handelsbolag ska anses bedriva verksamhet utan anställda om någon avgiftspliktig ersättning inte har betalats ut under den nämnda tidsperioden.

För att ett företag med verksamhet utomlands ska betraktas som ett enmansföretag krävs att företaget inte har betalat ut ersättning till någon person, med undantag för delägare eller närstående till delägare i aktiebolaget, på ett sådant sätt att företaget hade varit skyldigt att betala arbetsgivaravgifter eller särskild löneskatt i Sverige om ersättningen betalats ut för arbete i Sverige.

Vid bedömningen av om avgiftspliktig ersättning utges ska det bortses från ersättning som sammanlagt under nämnda period uppgår till högst 5 000 kronor till en och samma person.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remiss- instanser yttrar sig särskilt över förslaget.

Företagarförbundet Fria Företagare och

Konjunkturinstitutet anser att det är positivt att även de som anställer före ikraftträdandet kan ta del av växa-stödet.

Skälen för regeringens förslag: Avsikten med den föreslagna nedsättningen är att underlätta för enmansföretag att anställa den första personen. För att i möjligaste mån undanröja tolkningsproblem avseende vad som avses med ett enmansföretags första anställning bör nedsättningen kopplas till en omständighet som är relativt enkel att konstatera. Ett någorlunda enkelt och effektivt sätt kan vara att använda sig av en jämförelsedag. För aktiebolag behöver man ta hänsyn till att verksamheten ofta bedrivs av en anställd person. Det förhållande som bör gälla från jämförelsedagen fram till dess att en nedsättningsberättigad anställning påbörjas, bör då vara att aktiebolaget antingen inte har någon anställd eller högst en anställd som också är delägare i bolaget eller närstående till en delägare. Om dessa villkor är uppfyllda bör bolaget vara berättigat till den föreslagna nedsättningen, förutsatt att den nya anställ- ningen är av sådant slag att en nedsättning är aktuell. Om aktiebolaget startat sin verksamhet efter jämförelsedagen ska den dag när verksam- heten startades i stället utgöra jämförelsedag. Kvalifikationsperioden kommer alltså i sådana fall utgöra tiden från då verksamheten startades till den dag då den nya anställningen påbörjas. För handelsbolag innebär det att alla bolag som på jämförelsedagen saknade anställda och som fram till den dag då en nedsättningsberättigad anställning påbörjas saknat anställda anses kvalificerade för en nedsättning om de anställer en person. För verksamheter som startas mellan jämförelsedagen och anställningen bör mot- svarande kvalifikationsgrund gälla från den dagen då verksamheten startades.

Som framgår av avsnitt 6.10.13 föreslås de nya bestämmelserna om utvidgning av växa-stödet träda i kraft den 1 januari 2018. I likhet med

Företagarförbundet Fria Företagare och

Konjunkturinstitutet anser regeringen att för att förslaget inte ska ha en återhållande verkan på nyanställningar i enmansföretag i avvaktan på att reglerna träder i kraft bör dessa få tillämpas även på ersättning till personer som anställts mellan den 1 april 2017 och ikraftträdandedagen. Företag ska således inte gå miste om rätten till, som mest, tolv månaders nedsättning trots att

322

anställningen skett före lagens ikraftträdande men tidigast den 1 april 2017.

Bedömningen av om företaget haft någon person anställd bör göras med utgångspunkt i om företaget gett ut avgiftspliktig ersättning eller inte. Lagstiftningen om arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt kopplar inte skyldigheten att betala sådana avgifter och skatter till en anställning utan till utgivandet av avgiftspliktig ersättning. Det är därför inte möjligt att fånga upp ersättning som endast avser anställda personer och skilja ut denna från andra avgifts- pliktiga ersättningar som t.ex. ges ut inom ramen för ett uppdragsförhållande. Trots det torde det av förenklingsskäl vara lämpligast att frågan om en person är eller har varit anställd i verksam- heten avgörs utifrån att avgiftspliktig ersättning getts ut enligt socialavgiftslagen eller lagen om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. Om avgiftsskyldighet föreligger eller förelåg antas således en person ha varit anställd. Vid bedömningen av om en anställning förelegat bör dock bortses från ersättning som getts ut under perioden mellan jämförelsedagen och anställ- ningsdagen (kvalifikationsperioden) till en och samma person under förutsättning av den sammanlagda ersättningen inte överstiger 5 000 kronor. Detta gäller även aktiebolag som under kvalifikationsperioden ska ha möjlighet att betala ut maximalt 5 000 kronor till en och samma person utöver en delägare.

Eftersom utländska arbetsgivare normalt inte är skyldiga att betala arbetsgivaravgifter i Sverige för sina arbetstagare blir ett sådant företag automatiskt att betrakta som enmansföretag om det anställer en person i Sverige. En sådan lösning är inte lämplig. Ett företag med verksamhet utomlands bör därför betraktas som ett enmansföretag endast om företaget inte har gett ut ersättning till någon person, med undantag för delägare eller närstående till delägare i aktiebolaget, på ett sådant sätt att företaget hade varit skyldigt att betala arbetsgivaravgift eller särskild löneskatt i Sverige om ersättningen getts ut för arbete i Sverige.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 och 4 §§ samt att en ny paragraf, 3 a §, införs i lagen om särskild beräkning av vissa avgifter för enmans- företag under åren 2017–2021, se avsnitt 3.22.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.10.6 Företag i intressegemenskap

Regeringens förslag: Företag i intresse- gemenskap ska ses som en enda arbetsgivare. Med företag i intressegemenskap avses två företag som står under i huvudsak gemensam ledning.

Promemorians förslag överensstämmer med

regeringens.
Remissinstanserna: Ingen	remissinstans
yttrar sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag:	Det	är

angeläget att nedsättningen begränsas så att den väsentligen träffar enmansföretag som anställer för första gången.

De föreslagna reglerna ger upphov till relativt betydande kostnadsminskningar för den som kan få nedsättningen. Det kan därför finnas ett intresse av att försöka fördela befintliga anställningar på flera enmansbolag eller att fördela ett behov av fler anställda på flera ny- bildade, eller existerande, enmansföretag. Sådana förfaranden ligger utanför förslagets syfte.

Nedsättningen bör därför avgränsas så att företag i intressegemenskap inte kan tillämpa reglerna. Med företag i intressegemenskap avses två företag som står under i huvudsak gemensam ledning. Med företag avses här såväl juridiska som fysiska personer. Den fysiska personen och bolaget kommer därmed att ses som en arbetsgivare vilket t.ex. innebär att man inte kan starta upp ett aktiebolag och föra över en anställd dit. Det blir heller inte möjligt att starta upp en enskild firma som anställer någon som arbetar mot ett av fysikerna ägt aktiebolag eller att anställa personer i redan existerande dotter- bolag utan anställda. Lagrådet har påpekat i sitt yttrande att det inte framgår hur 6 § och 7 a § förhåller sig till varandra samt att det förefaller som om utformningen av bestämmelserna medför viss dubbelreglering. Regeringen anser att det är nödvändigt med båda bestämmelserna för att undvika att reglerna används på ett sätt som inte är tänkt. I annat fall skulle verksam- heter som inte är typiska enmansföretag kunna dra nytta av nedsättningen.

Eftersom möjligheten att fortsätta att utnyttja nedsättningen förfaller så snart den första har anställts torde det inte behövas någon turord- ningsregel om vem som ska ha rätt att utnyttja

323

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nedsättningen. Om flera anställningar påbörjas samma dag i företag som är i intressegemenskap kan nedsättningen endast utnyttjas för en av dessa anställningar.

Lagförslag

Förslaget föranleder att en ny paragraf, 7 a §, införs i lagen om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017– 2021, se avsnitt 3.22.

6.10.7 Sänkta arbetsgivaravgifter när aktiebolag eller handelsbolag anställer

Regeringens bedömning: På samma sätt som i dag gäller för enskilda näringsidkare betalar aktiebolag och handelsbolag som är enmans- företag och som anställer sin första person endast ålderspensionsavgift under längst tolv kalendermånader i följd på den ersättning som utges till den anställde. Nedsättningen är tillfällig och gäller t.o.m. 2021.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens bedömning: Att anställa en första person i ett enmansföretag är förknippat med vissa initiala kostnader, t.ex. i form av nya administrativa rutiner och utbild- ning av den nyanställde. Tillsammans med arbetsgivaravgifterna på lönen kan det utgöra ett återhållande inslag i beslutet att anställa. Genom en nedsättning av avgifterna på så sätt att endast ålderspensionsavgiften ska betalas minskar den initiala kostnaden att anställa och fler enmans- företag kan förväntas göra det. När erfaren- heterna av att ha en person anställd väl vunnits kan företagen i viss mån vara mer positiva till att anställa fler personer. Nya arbetstillfällen i dessa företag förväntas leda till minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning. Avsikten med den före- slagna nedsättningen är inte att ge ett långsiktigt stöd för nyanställning i enmansföretag utan i stället underlätta i samband med nyanställning. Nedsättningen bör därför medges under längst tolv månader.

På lön och andra ersättningar till arbetstagare som är 65 år eller äldre betalas särskild löneskatt i

stället för andra arbetsgivaravgifter än ålders- pensionsavgiften. För att inte anställningar av äldre personer ska missgynnas bör nedsättningen också kunna avse löneskatt enligt lagen om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. Personer som är födda 1937 eller tidigare om- fattas inte av det nya ålderspensionssystemet och arbetsgivare betalar därför ingen ålderspensions- avgift på ersättning som ges ut till dessa personer utan endast särskild löneskatt. Arbetsgivare som anställer en första person som är född 1937 eller tidigare kommer alltså inte att behöva betala några avgifter alls.

Mot bakgrund av situationen på arbets- marknaden är det motiverat med en tillfällig åtgärd för enmansföretag som anställer. Med hänsyn härtill och att växa-stödet för enskilda näringsidkare gäller till och med utgången av 2021 bör även den nu föreslagna utvidgningen gälla under samma period.

6.10.8 Anställning av delägare eller närstående till delägare m.fl.

Regeringens förslag: En anställning ska inte ge rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt om den anställde är delägare eller företagsledare i det anställande bolaget eller närstående till en sådan person. En nedsättning ska inte heller ges om anställningen avser en person som sedan den 1 januari 2017 varit anställd i annan verksamhet som bedrivs direkt eller indirekt av samma arbetsgivare eller någon närstående till denne.

Nedsättningen ska inte heller ges om arbets- givaren redan har fått nedsättning i en annan verksamhet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remiss- instanserna har inte något att invända mot för- slaget. Företagarförbundet Fria Företagare fram- håller att det saknas en definition av närstående. Företagarna anser att villkoren för stödet behöver justeras så att enmansföretaget inte diskvalificerar sig från fortsatt växa-stöd om det visar sig att den första medarbetaren är en felrekrytering och att en ny anställning behöver göras.

324

Skälen för regeringens förslag: Det finns alltid en risk för att undantag i skattesystemet i avsikt att stimulera ett visst beteende miss- brukas. En nedsättning av arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt förs- kjuter relationen mellan skatte- och avgifts- belastning på lön jämfört med utdelning, vilket kan utgöra ett incitament för en delägare i ett aktiebolag att försöka få reglerna tillämpliga på den egna ersättningen. En nedsättning skulle därför – om inte kretsen av personer vars ersättning kan komma i fråga för en nedsättning särskilt regleras – kunna utnyttjas för en delägare i ett aktiebolag att omvandla utdelning från bolaget till lön. En avgiftslättnad kan också uppstå genom att ett handelsbolag anställer en till bolagsmannen närstående person som då kan få lön med betydligt lägre avgifter än om bolagsmannen betalar egenavgifter på sin andel av inkomsten från handelsbolaget. Om detta endast handlar om en fördelning av befintliga inkomster har ingen ny sysselsättning skapats.

De nu beskrivna konsekvenserna är inte önskvärda. Nedsättning bör därför inte medges för ersättning som betalas ut till en delägare eller en företagsledare i det anställande bolaget och inte heller för ersättning till närstående till sådana personer. Företagarförbundet Fria Företagare påpekar att det saknas en definition av närstående i lagtexten. Det kan dock konstateras att begreppet närstående definieras i 2 kap. 22 § IL. Utöver de som anses som närstående i aktuell bestämmelse likställs även sambor med makar om de tidigare varit gifta med varandra eller har eller har haft gemensamma barn (2 kap. 20 § IL). Även styvbarn och fosterbarn räknas som barn (2 kap. 21 § IL).

I sammanhanget bör framhållas att syftet att öka sysselsättningen skulle motverkas om nedsättning medges för arbeten som redan utförts av anställda. En sådan situation kan vara när personer som redan är anställda i en verk- samhet flyttas över till en annan verksamhet som bedrivs av samma företagare eller av någon denne närstående. Nedsättning bör därför inte medges för sådana anställningar. För att undvika att växa-stödet används på ett sätt som inte är avsett bör inte heller, som Företagarna föreslår, nedsättningen kunna ges för en person som rekryteras i egenskap av ersättare för det fall den först anställda visat sig vara en felrekrytering.

För att undvika situationer där en verksamhet läggs ned och en ny startas upp i syfte att på nytt

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

komma i åtnjutande av växa-stöd, bör en ned- sättning inte heller ges om arbetsgivare redan har utgett ersättning som blivit föremål för sådant stöd i en annan näringsverksamhet. Vad gäller bedömningen om det är fråga om samma arbets- givare ska en sådan bedömning utgå ifrån om det handlar om företag i intressegemenskap. Företag i intressegemenskap behandlas under avsnitt 6.10.6.

Det kan ifrågasättas om inte ombildning av enskild firma till aktiebolag bör regleras eftersom den enskilde arbetsgivaren och aktiebolaget knappast kan ses som samma arbetsgivare och förmodligen inte heller som närstående till varandra. En ombildning är emellertid typiskt sett en effekt av att verksamheten befinner sig i en expansiv fas. Med hänsyn härtill och eftersom omfattningen sannolikt är begränsad torde tillräckliga skäl saknas att ytterligare komplicera lagstiftningen med särskilda regler för om- bildningsfallet.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 6 § i lagen om särskild beräkning av vissa avgifter för enmans- företag under åren 2017–2021, se avsnitt 3.22.

6.10.9 Anställningens omfattning och nedsättningsgrundande lön

Regeringens bedömning: På samma sätt som i dag gäller för enskilda näringsidkare gäller som villkor för nedsättning av arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt att det är

fråga om	en anställning som avser	minst
3 månader	i följd och som omfattar	minst

20 timmars arbete per vecka samt att nedsätt- ningen görs på den del av lönesumman för den anställde som inte överstiger 25 000 kronor per månad. På den lönesumma som överstiger detta belopp görs ingen nedsättning.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt över förslaget.

Företagarförbundet Fria Företagare anser att taket för den nedsättningsgrundande lönen bör justeras årligen i förhållande till inflationen.

Skälen för regeringens bedömning: Den 1 januari 2017 infördes ett tillfälligt växa-stöd för

325

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

enskilda näringsidkare som anställer en första person. Som krav på anställningen gäller att denna ska omfatta minst 3 månader och en arbetstid på minst 20 timmar per vecka. Ned- sättningen av arbetsgivaravgifterna gäller till den del ersättningen inte överstiger 25 000 kronor per månad (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU1, rskr 2016/17:49). Samma krav bör även gälla för anställningar i aktiebolag och handelsbolag.

Företagarförbundet Fria Företagare anser att taket för den nedsättningsgrundande lönen bör justeras årligen i förhållande till inflationen. Regeringen anser att den nivå på 25 000 kronor som gäller för växa-stödet för enskilda närings- idkare är väl avvägd och att samma bör gälla för det utvidgade växa-stödet. Det finns därför inte skäl att årligen justera beloppet i förhållande till inflationen.

6.10.10 Stöd av mindre betydelse

Regeringens bedömning:	Nedsättning	av
arbetsgivaravgifter, allmän	löneavgift	och

särskild löneskatt när enmansföretag som är aktiebolag eller handelsbolag anställer en person får bara göras, på samma sätt som i dag gäller för enskilda näringsidkare, om nedsättningen uppfyller villkoren för att anses vara stöd av mindre betydelse.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt över förslaget. Tillväxtanalys anser att det saknas ett sammanhållet system för registrering och uppföljning av stöd av mindre betydelse och att ett sådant behöver införas. Tillväxtverket anför att hanteringen av ned- sättningen ställer betydande krav på Skatte- verkets kontroll och företagens uppgifts- lämnande samt påpekar behovet av information från Skatteverket till både företag och andra myndigheter. Småföretagarnas riksförbund anser att förslaget till för stor del är inriktad på statsstödsproblematik och att ambitionen att minimera risken för denna problematik överstiger ambitionen att förenkla för företagen.

Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna nedsättningen av arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt när

enmansföretag anställer en person lämnas som ett stöd av mindre betydelse. Det innebär att nedsättning bara får göras, på samma sätt som i dag gäller för enskilda näringsidkare, om villkoren i kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse är uppfyllda (se avsnitt 6.10.3).

Den individuella beloppsmässiga begränsning som gäller för sådana stöd är 200 000 euro per företag under en period om tre beskattningsår. För företag inom jordbruks- eller fiskerisektorn gäller andra tillåtna stödnivåer (15 000 euro för jordbrukssektorn och 30 000 euro för fiskeri- och vattenbrukssektorn). Den nedsättning som växa-stödet innebär omfattar endast löne- summor upp till 300 000 kronor, vilket innebär en maximal nedsättning på 63 630 kronor i jämförelse med fulla arbetsgivaravgifter. En sådan nedsättning ryms gott och väl inom de individuella taken för stöd av mindre betydelse. Med hänsyn till befintliga ekonomiska bidrag som lämnas som stöd av mindre betydelse inom jordbruks- och fiskerisektorerna i Sverige och till nämnda begränsning av nedsättningen, bedöms att nedsättningen även ryms inom de nationella taken för jordbruks- och fiskerisektorerna.

Det åligger stödgivande myndigheter att med ledning av uppgifter från stödmottagande företag kontrollera att det högsta beloppet för stöd av mindre betydelse inte överskrids. Ett företag ska således innan ett stöd av mindre betydelse beviljas lämna uppgift om andra stöd av mindre betydelse som det fått under de senaste tre åren. I förslaget förutsätts därför att den avgiftsskyldige lämnar sådana uppgifter för att Skatteverket ska kunna avgöra om nedsätt- ning kan ges, se vidare avsnitt 6.10.12. Tillväxt- analys anför att det saknas ett sammanhållet system för registrering och uppföljning av stöd av mindre betydelse och att ett sådant behöver införas. Den 1 juli 2016 trädde ändringar i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler ikraft (prop. 2015/16:156). Genom ändringarna säkerställdes att de krav på öppenhet i stödgivningen som uppställs på EU-nivå fullgörs. Enligt de nya reglerna ska en offentlig aktör som genomför en stödåtgärd lämna uppgifter för offentliggörande och rapportering av stödåtgärden, och föra register, i den omfattning som kommissionen bestämt. De nya reglerna innebär bl.a. att stöd som beviljas och som överskrider vissa belopps- gränser ska offentliggöras på en webbplats. EU- rätten uppställer dock inte något krav på att

326

			P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
medlemsstaterna ska inrätta ett centralt register		mindre betydelse som ska tillämpas. Det gäller i
över samtliga stöd av mindre betydelse som		första hand frågan om vilka individuella tak som
beviljats av samtliga myndigheter i medlems-		ska tillämpas. LRF anser att verksamheterna bör
staten. Av beslutade ändringar i lagen om		särskiljas under respektive tillämpligt stödvillkor.
tillämpning av Europeiska unionens statsstöds-		Regeringen anser dock att det är en viktig föruts-
regler följer det inte heller att något sådant		ättning för att förslaget ska kunna genomföras
centralt register över stöd av mindre betydelse		att stödet uppfyller de krav som EU:s stats-
ska inrättas i Sverige. Det är inte heller aktuellt i		stödsregler uppställer. För att inte riskera att de
detta fall.		individuella taken överskrids men också för att
Regeringen har förståelse för att förslaget,		underlätta bedömningen ska den som utger
som Tillväxtverket påpekar, innebär ett utökat		ersättning och bedriver verksamhet inom både
ansvar för Skatteverket och företagen att lämna		jordbrukssektorn och annan sektor tillämpa
och kontrollera uppgifter men anser inte att		villkoren för jordbrukssektorn. För den som
omfattningen eller svårigheterna i detta ska		bedriver verksamhet inom fiskeri- och vatten-
överdrivas. Vad avser information om nedsätt-		brukssektorn och annan sektor än jordbruks-
ningen är det en fråga för Skatteverket att		sektorn ska bedömningen göras utifrån villkoren
hantera. I motsats till Småföretagarnas riksför-		för fiskeri- och vattenbrukssektorn. För det fall
bund anser regeringen att utformningen är väl		att verksamheten bedrivs inom både jord-
avvägd i förhållande till de begränsningar som		brukssektorn och fiskeri- och vattenbruks-
EU:s statsstödsregler medför.		sektorn ska bedömningen göras utifrån villkoren
		som gäller för jordbrukssektorn.
6.10.11 Verksamhet inom flera sektorer		6.10.12 Förfarandet
Regeringens bedömning: Bedömningen av om
nedsättningen av arbetsgivaravgifter,	allmän	Regeringens bedömning: Vid	nedsättning	av
löneavgift och särskild löneskatt utgör stöd av		arbetsgivaravgifter, allmän	löneavgift	och
mindre betydelse görs på samma sätt som i dag		särskild löneskatt lämnar den som utger
görs för enskilda näringsidkare. För den som ut-		ersättningen, på samma sätt som i dag gäller för
ger ersättning och bedriver verksamhet inom		enskilda näringsidkare, uppgift om annat stöd av
både jordbrukssektorn och inom en annan		mindre betydelse som beviljats samt de övriga
sektor tillämpas de villkor som gäller för stöd		uppgifter som behövs för att Skatteverket ska
inom jordbrukssektorn. För den som utger		kunna bedöma rätten till ersättning.
ersättning och bedriver verksamhet inom fiskeri-
och vattenbrukssektorn och inom en annan
sektor som inte är jordbrukssektorn tillämpas de		Promemorians bedömning	överensstämmer
villkor som gäller för fiskeri- och vattenbruks-		med regeringens.
sektorn.		Remissinstanserna: Ingen	remissinstans
		yttrar sig särskilt i frågan.
		Skälen för regeringens bedömning: För		att
Promemorians bedömning överensstämmer		Skatteverket ska kunna uppfylla de krav på
med regeringens.		kontroll som ställs enligt kommissionens
Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser		regelverk för stöd av mindre betydelse behöver
yttrar sig särskilt över förslaget. LRF avstyrker		myndigheten information från den som utger
förslaget. När företag bedriver verksamhet inom		ersättningen. Det berörda företaget är enligt
flera sektorer bör verksamheterna enligt LRF		kommissionens regler bl.a. skyldigt att lämna en
särskiljas under respektive tillämpligt stödvillkor.		skriftlig redogörelse eller en redogörelse i
Skälen för regeringens bedömning:	För	elektronisk form för allt annat stöd av mindre
företag som bedriver verksamhet inom flera		betydelse som företaget fått under de två
sektorer, t.ex. inom såväl jordbruks- som		förevarande beskattningsåren och under det
skogssektorn, uppkommer frågan om vilka		innevarande beskattningsåret. Denna informa-
villkor i kommissionens regelverk för	stöd av	tion är nödvändig för att Skatteverket ska kunna

327

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kontrollera att stödnivåerna inte överskrids. En skyldighet för den som begär nedsättning att lämna uppgift om annat stöd av mindre betydelse som har beviljats under det aktuella beskattningsåret och de två föregående beskattningsåren har därför införts som en ny paragraf 26 kap. 19 a § i skatteförfarandelagen i samband med att bestämmelserna för växa- stödet för enskilda näringsidkare infördes den 1 januari 2017. Denna skyldighet kommer även att gälla för aktiebolag och handelsbolag.

Enligt bestämmelserna ska uppgift lämnas om annat stöd som har beviljats utbetalaren. Även de övriga uppgifter som anses nödvändiga för att Skatteverket ska kunna bedöma om rätt till nedsättning föreligger ska lämnas. Det kan exempelvis handla om övriga uppgifter som behövs för att Skatteverket ska kunna bedöma att villkoren enligt kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse är uppfyllda. Som exempel på uppgifter som kan vara nödvändiga är uppgifter om stöd som har beviljats andra företag som den uppgiftsskyldige står i intresse- gemenskap med. Som angetts i avsnitt 6.10.10 så gäller de maximala stödnivåerna enligt kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse per företag. Med ett företag avses i detta sammanhang inte endast det enskilda företaget. Ett företag kan omfatta även andra bolag och enskilda näringsidkare som står i intressegemenskap med den uppgiftsskyldige på ett sådant sätt att de bör ses som ett enda företag med avseende på stöd av mindre betydelse. Det kan exempelvis vara företag som ingår i en och samma koncern eller företag som en enskild näringsidkare själv driver i de fall då en person driver flera verksamheter eller företag där han eller hon är delägare. För att undvika att återbetalningsskyldighet uppkommer bör den uppgiftsskyldige i ett sådant fall även lämna uppgift om andra företag som den uppgifts- skyldige står i intressegemenskap med.

6.10.13 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2018.

Vid beräkning av arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och löneskatt för aktiebolag och handelsbolag ska bestämmelserna tillämpas på ersättning som betalas ut från och med den

1 januari 2018 till och med den 31 december

2021.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag: Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Som angetts i avsnitt 6.10.7 är lagen tillfällig och kommer att gälla t.o.m. 2021. I övergångs- bestämmelserna till nu gällande lag anges att lagen upphör att gälla vid utgången av 2021 och att den upphävda lagen fortfarande kommer att gälla för ersättning som har utgetts under perioden den 1 januari 2018 till och med den 31 december 2021. Detta gäller även för nu föreslagna ändringar.

6.10.14 Konsekvensanalys

Offentligfinansiella effekter

Riksrevisionen anför i sitt remissvar att det är svårt att följa beräkningarna av de offentlig- finansiella effekterna och det därför är svårt att göra en rimlighetsbedömning av dessa. Att beräkna de offentligfinansiella effekterna av förslaget är behäftat med stor osäkerhet. Ut- gångspunkten för bedömningen av de offentligfinansiella effekterna är de beräkningar som redovisas under avsnittet Effekter för företag.

Den föreslagna nedsättningen av arbetsgivar- avgifter, allmän löneavgift och i förekommande fall särskild löneskatt beräknas minska intäkterna med 2,31 miljarder kronor 2018 och 1,84 miljar- der kronor per år under perioden 2019 till 2021. För 2018 består minskningen av intäkterna av den nedsättning som ges för dem som anställts under året samt dem som anställts under 2017 efter den 31 mars. Resterande år består minsk- ningen av intäkterna av den nedsättning som ges för dem som anställts under året samt de som anställts föregående år och för vilka tolv månader ännu inte passerat.

Eftersom nedsättningen endast ges under tolv månader och är temporär antas det, till skillnad från om nedsättningen hade varit permanent och inte tidsbegränsad, inte ske någon övervältring på löner och priser. Nedsättningen antas således till fullo resultera i ett förbättrat resultat för de

328

företag som får nedsättningen. Detta medför att bolagskatteintäkterna kan förväntas öka. Sammantaget beräknas statens intäkter minska med 1,80 miljarder kronor 2018 och 1,44 miljar- der kronor per år under perioden 2019 till 2021. Den varaktiga offentligfinansiella effekten beräknas till 0,16 miljarder kronor.

Förenlighet med EU-rätten

Den föreslagna nedsättningen av arbetsgivar- avgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt när enmansföretag som är handelsbolag eller aktiebolag anställer en person lämnas som ett stöd av mindre betydelse enligt EU-rätten. Det innebär att förslaget inte behöver anmälas till och godkännas av kommissionen innan det kan träda i kraft.

Effekter för företag

Reglerna innebär i korthet att de aktiebolag och handelsbolag som är enmansföretag och som anställer en person samt väljer att ta del av växa- stödet endast ska betala ålderspensionsavgiften

om 10,21 procent	för inkomster upp till
25 000 kronor per	månad och högst under

12 månader. För dessa företag som anställer en person minskar således lönekostnaden under de tolv första månaderna av anställningen. Hur stor skillnaden blir jämfört med dagens regler beror på storleken på ersättningen. I tabell 6.12 visas effekten på lönekostnaden för olika ersättningsnivåer. Den högsta nedsättningen är 5 303 kronor per månad.

Tabell 6.12 Lönekostnad de tolv första månaderna för den förste anställde i ett enmansföretag som är aktie- eller handelsbolag före och efter föreslagen nedsättning

Kronor per månad

			Minskad	Minskad
	Lönekostnad	Lönekostnad	lönekostnad	lönekostnad
Månadslön	före förslag	efter förslag	i kronor	i procent
15 000	19 713	16 532	3 182	16,1
20 000	26 284	22 042	4 242	16,1
25 000	32 855	27 553	5 303	16,1
30 000	39 426	34 124	5 303	13,4
35 000	45 997	40 695	5 303	11,5
40 000	52 568	47 266	5 303	10,1
45 000	59 139	53 837	5 303	9,0
50 000	65 710	60 408	5 303	8,1

För företag vars första anställda är en person som uppfyller villkoren för ett nystartjobb kan växa-stödet minska den totala subventionen eftersom stödet för nystartsjobb baseras på

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

faktiskt betalda arbetsgivaravgifter m.m. För dessa företag kan det i sådana fall vara mer fördelaktigt att inte ta del av växa-stödet.

Förslaget innebär att förutsättningarna för enmansföretag som anställer en första person likställs mellan olika företagsformer varvid konkurrenssituationen mellan företagsformerna i detta avseende förbättras. Förslaget innebär vidare att enmansföretag som är aktiebolag eller handelsbolag som anställer en första person gynnas i förhållande till företag som redan har anställda och som anställer ytterligare personer. Detta påverkar konkurrensförhållanden mellan dessa företag negativt. Sammantaget bedöms påverkan på konkurrensen vara begränsad efter- som nedsättningen är begränsad i tid och storlek. Då förslaget omfattar alla branscher bör inte konkurrensförhållandet mellan olika branscher påverkas.

För att få en ungefärlig uppfattning om hur många företag som påverkas av förslaget används SCB-databasen FRIDA. Det senaste året för vilket data finns tillgängligt i FRIDA är 2014. För att kunna avgöra vilka enmansföretag som är handels- eller aktiebolag som anställer sin första person följande år behövs data för två år, 2013 och 2014. Under 2013 uppskattas det baserat på FRIDA ha funnits ca 39 000 enmansföretag som var handelsbolag och ca 250 000 enmansföretag som var aktiebolag. Enmansföretag har i data definierats som aktiebolag med maximalt en anställd (det finns ingen möjlighet i data att avgöra om den anställde är delägare eller när- stående) och handelsbolag med två ägare och ingen anställd. Vidare har koncerner räknats som ett företag. Utöver dessa befintliga enmans- företag är även nya företag som uppfyller villkoren för nedsättningen berättigade till den. År 2014 uppskattas att ca 40 000 företag, varav 2 000 handelsbolag, hade varit berättigade till nedsättningen om den funnits vid det tillfället. Uppskattningsvis 40 procent av dessa var nya företag.

Baserat på näringsgrensindelning på bokstavs- nivå enligt SNI 2007 var knappt 25 procent av aktiebolagen verksamma inom näringsgrenen Verksamheter inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik. Andra betydande näringsgrenar bland aktiebolagen var Byggverksamheter, Handel; reparation av motorfordon och motor- cyklar, samt Informations- och kommunika- tionsverksamheter. I dessa tre näringsgrenar återfinns 36 procent av de aktiebolag som

329

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

uppskattningsvis hade varit berättigade till nedsättningen 2014. De handelsbolag som hade varit berättigade till nedsättningen 2014 återfinns främst i näringsgrenarna Hotell- och restaurang- verksamheter, samt Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar. Drygt 52 procent av handelsbolagen återfinns i dessa två näringsgrenar. I näringsgrenarna Verksam- heter inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik respektive Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster återfinns runt 7 procent av handelsbolagen.

Baserat på de företag som uppskattningsvis skulle varit berättigade till nedsättningen 2014 bedöms att förslaget framför allt påverkar småföretag. Drygt 95 procent av företagen faller inom EU-kommissionens definition av mikro- företag, färre än 10 anställda och en omsättning på som mest 2 miljoner euro. Därutöver faller 4 procent av företagen inom EU-kommissionen definition av småföretag, färre än 50 anställda och en omsättning på som mest 10 miljoner euro. En stor andel av de nedsättnings- berättigade företagen 2014 hade en förhållande- vis låg omsättning. Ungefär 72 procent hade en omsättning på mindre än 2 miljoner kronor, 50 procent på mindre än 1 miljon kronor och 30 procent hade en omsättning på mindre än 500 000 kronor.

Som anförs i promemorian samt av

Riksrevisionen, Skatteverket och ESV leder förslaget till en ökad administrativ börda för företagen. Företagarförbundet Fria Företagare, Småföretagarnas riksförbund och Unionen anser att den administrativa bördan för företagen att anställa en första person med växa-stödet under- skattats i promemorian avseende bl.a. tids- åtgången och kostnaden.

Att anställa en första person är förknippat med administrativa kostnader, både initiala kostnader i form av nya administrativa rutiner och löpande kostnader när rutinerna utförs. Storleken på dessa kostnader varierar mellan företag beroende på tidsåtgång och kostnad per tidsenhet. Detta varierar i sin tur med vem som utför rutinerna. Om en konsult anlitas, som Småföretagarnas riksförbund menar, är troligtvis tidsåtgången mindre än om egenföretaget själv utför rutinerna, som Unionen menar, men samtidigt kan kostnaden per tidsenhet vara högre. Förslaget ökar den administrativa bördan för enmansföretag som är aktiebolag eller handelsbolag som anställer en första person, och

väljer att ta del av växa-stödet, av två anledningar. För det första behöver företagen fylla i en extra uppgift i arbetsgivardeklarationen. För det andra ökar den administrativa bördan för vissa företag då de behöver lämna in uppgifter till Skatte- verket med anledning av att förslaget utformats för att uppfylla kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse. Informationen är nödvändig för att bl.a. kravet på kumulations- kontroll ska kunna uppfyllas. Informationen omfattar i huvudsak uppgifter om andra stöd av mindre betydelse som företaget har beviljats. För de företagare som inte har beviljats några andra stöd av mindre betydelse kommer uppgifts- lämnandet i detta fall inte behövas. Detta torde vara fallet för flertalet företag.

I promemorian uppskattas kostnaden för det ökade uppgiftslämnandet i deklarationen till 20 kronor per uppgift, berört företag och månad. Uppskattningen bygger på att det tar 5 minuter att ta fram och fylla i uppgiften och att arbetet utförs en person med 28 800 kronor i månadslön (avser en ekonomiassistent i privat sektor). Det är emellertid svårt att uppskatta tidsåtgången. I MALIN, som är Tillväxtverkets databas för att mäta förändringar i företags administrativa kostnader baserad på den s.k. standardkostnads- metoden, anges det att det tar ca 1 till 2 minuter att fylla i enskilda uppgifter om arbetsgivar- avgifter. Baserat på detta förefaller inte promemorians antagande om 5 minuter som orimligt. Tar det längre tid och arbetet utförs av en person med högre månadslön än den antagna blir kostnaden följaktligen högre.

Kostnaderna för det ökade uppgiftslämnandet bedöms sammantaget vara förhållandevis låga. Den ökade administrativa kostnaden bedöms vidare vara motiverad och uppvägs av den lättnad som nedsättningen medför.

Effekter på sysselsättningen

Arbetsförmedlingen och LO ifrågasätter om förslaget kommer att leda till ökad syssel- sättning. Vidare anför Arbetsförmedlingen att det saknas en beskrivning av förväntade effekter för grupper med svag anknytning till arbets- marknaden. Även Riksrevisionen och Unionen efterfrågar en mer omfattande analys av syssel- sättningseffekterna. Att bedöma sysselsättnings- effekterna av förslaget är svårt vilket ESV,

IFAU, Konjunkturinstitutet och Svenskt Näringsliv för fram i sina remissvar.

330

Växa-stödet innebär att det för enmansföretag som är aktie- eller handelsbolag blir billigare att anställa en person. Detta kan förväntas leda till ökad efterfrågan på arbetskraft bland dessa företag. Näringslivets regelnämnd menar emellertid att det är tveksamt om förslaget är tillräckligt för att överbrygga andra hinder som minskar viljan för enmansföretag att anställa. Även om det föreligger sådana hinder bedöms växa-stödet öka enmansföretags vilja att anställa, något som påverkar sysselsättningen positivt.

Utvärderingar av tidigare nedsättningar av socialavgifterna i Sverige visar generellt sett på små kortsiktiga sysselsättningseffekter i för- hållande till kostnaden. Detta är något som lyfts fram av Arbetsförmedlingen och TCO medan Konjunkturinstitutet påpekar att det är svårt att utifrån tidigare liknande åtgärder bedöma om förslagets effekt på företagens benägenhet att anställa. De tidigare nedsättningarna skiljer sig i flera väsentliga aspekter från den nu föreslagna nedsättningen. Den viktigaste skillnaden är att den föreslagna nedsättningen endast gäller vid nyanställning, och bör således främst ses som ett s.k. marginellt sysselsättningsstöd. Mycket talar för att marginella sysselsättningsstöd är mer kostnadseffektiva än generella nedsättningar av socialavgifterna. IFAU lyfter fram att det finns positiva internationella erfarenheter av liknande åtgärder och att regelverkets utformning gör att kostnaderna blir begränsade. Vidare är växa- stödet temporärt och begränsat till tolv månader. Det bedöms leda till en lägre grad av övervältring på lönerna, vilket medför större effekt på lönekostnaden och följaktligen även på efter- frågan. Taket på nedsättningen innebär dess- utom att den i större utsträckning, procentuellt sett, riktas mot lägre lönenivåer. Även detta kan antas vara positivt i ett sysselsättningsperspektiv.

Sammantaget bedöms förslaget ha en positiv effekt på sysselsättningen under den tid nedsätt- ningen gäller (t.o.m. 2021). Den exakta storleken på de kortsiktiga sysselsättningseffekterna är mycket osäker men effekten i relation till den offentligfinansiella effekten bedöms vara större än vid generella nedsättningar av socialavgifterna.

Även om växa-stödet är temporärt kan det få permanenta sysselsättningseffekter. Detta sker i den mån den som får en anställning till följd av förslaget har en svag anknytning till arbets- marknaden initialt och att anställningen för denna person leder till en starkare anknytning och således till ökad chans till fortsatt syssel-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

sättning. Eftersom växa-stödet inte är riktat till grupper med svag anknytning till arbets- marknaden samt att det för dessa grupper finns andra stöd bedöms sysselsättningseffekterna av växa-stödet efter 2021 vara mycket begränsade.

Effekter för individer och fördelningseffekter

De individer som gynnas av förslaget är ägare av enmansföretag som är aktiebolag eller handels- bolag som anställer en första person samt de som får en anställning till följd av förslaget.

Den genomsnittliga förvärvsinkomsten bland ägarna till de handelsbolag som skulle erhållit nedsättningen 2014 uppskattas, med hjälp av FRIDA, till ca 355 000 kronor. För aktiebolag innehåller FRIDA inte information om alla aktieägare utan endast information om ägare av fåmansbolag. För ägare av fåmansbolag som skulle erhållit nedsättningen 2014 uppskattas den genomsnittliga förvärvsinkomsten till 393 000 kronor. Dessa förvärvsinkomster kan jämföras med den genomsnittliga förvärvs- inkomsten bland personer som är 20 år eller äldre. Denna uppskattas, med hjälp av STAR- data, till ca 270 600 kronor 2014. De företags- ägare som gynnas av förslaget tycks således ha en högre genomsnittlig förvärvsinkomst än befolkningen i stort. Förslaget kan såldes ur denna aspekt förväntas bidra till något ökade ekonomiska skillnader.

Det finns i tillgänglig data ingen uppgift om förvärvsinkomst eller tidigare sysselsättning för dem som 2014 anställdes av de företag som skulle varit berättigade till nedsättningen. Det går således inte att utifrån data få någon vägledning kring förslagets fördelningsaspekter i detta avseende.

Effekter för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män

Både kvinnor och män som äger enmansföretag som är aktie- eller handelsbolag och som anställer en första person gynnas av förslaget. Bland dessa är det dock en överrepresentation av män. Omkring 72 procent av de ägare, som går att identifiera i FRIDA, som skulle gynnats av förslaget 2014 var män. Detta indikerar att män kan komma att gynnas ekonomiskt av förslaget i högre utsträckning än kvinnor. Det ökar den ekonomiska ojämställdheten mellan kvinnor och män. Effekten är dock temporär och förväntas vara förhållandevis liten.

Det finns i tillgänglig data ingen könsför- delning för dem som 2014 anställdes av enmans-

331

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

företag. Det går således inte att utifrån data få någon vägledning kring om främst män eller kvinnor kan förväntas bli anställda som en följd av förslaget. Sannolikt får dock inte förslaget i denna del några betydande konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

Effekter för myndigheter

Skatteverket kommer att behöva förändra skattedeklarationen och it-stödet så att ett nytt arbetsgivarunderlag kan redovisas och hanteras i det tekniska systemet. Information om den föreslagna nedsättningen behöver inarbetas i befintliga broschyrer och i webbinformationen. Därtill kommer ökad ärendehantering och kontroll med anledning av de föreslagna bestämmelserna. Regelförändringen innebär att vissa villkor ska vara uppfyllda för att avsett företag ska få den föreslagna nedsättningen. Det bedöms att frågor till Skatteupplysningen kommer att öka till följd av detta. Vidare har Skatteverket att hantera risken att fler formella fel uppstår när skattedeklarationer lämnas in, en volymökning i avstämningsarbetet mellan kontrolluppgifter och skattedeklarationer samt ökat antal kontroller av regelefterlevnad. Till följd av förslaget beräknas engångskostnaderna för Skatteverket uppgå till 2,3 miljoner kronor och därutöver en årlig kostnad som uppgår till 7,2 miljoner kronor. Vidare uppskattas kostnaden för anpassning av it-stöd uppgå till 300 000 kronor. Regeringens bedömning är att tillkommande kostnader för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget bedöms få begränsad effekt på de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta då antalet mål som eventuellt uppkommer till följd av förslaget förväntas bli förhållandevis begränsat. De kostnader som de tillkommande målen medför bedöms kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Effekter om förslaget inte genomförs samt alternativa lösningar

Om förslaget inte genomförs uteblir de förväntade effekterna av förslaget.

Ett alternativt sätt när det gäller valet av subventionsmetod skulle vara att genomföra det som en kreditering på skattekontot efter ansökan från företagen. Detta bedöms emellertid orsaka en ökad administrativ börda jämfört med den föreslagna nedsättningen av arbetsgivar- avgifterna.

Skatt på kapitalägande – kapital- och egendomsskatter

6.11 Ändrad avyttringstidpunkt vid konkurs

6.11.1 Ärendet och dess beredning

Nuvarande regler i 44 kap. 8 § inkomstskatte- lagen (1999:1229), förkortad IL, innebär att värdepapper i svenska aktiebolag och svenska ekonomiska föreningar ska anses avyttrade i och med att det företag som har gett ut dem försätts i konkurs. Motsvarande avyttringstidpunkt när det gäller värdepapper i utländska företag är när företaget upplöses genom konkurs. Skillnaden i avyttringstidpunkten innebär en inskränkning i den fria etableringsrätten och den fria rörlig- heten för kapital och måste anpassas till EU- rätten. Skatteverket har den 17 mars 2014 lämnat en hemställan till Finansdepartementet som bl.a. innehåller förslag på ändrad avyttringstidpunkt vid konkurs för företag inom EES (Fi2014/01789/S1).

Inom Finansdepartementet har en prome- moria utarbetats med bl.a. förslag om att reglerna om avyttringstidpunkt vid konkurs ska ändras på så sätt att ett värdepapper som har getts ut av ett utländskt företag som motsvarar ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening ska anses avyttrat när företaget försätts i konkurs.

Promemorians lagförslag i denna del finns i

bilaga 11, avsnitt 1.		Promemorian har	remiss-
behandlats.	En	förteckning över	remiss-
instanserna	finns	i bilaga 11,	avsnitt 2.

Remissvaren finns tillgängliga i Finans- departementet (Fi2017/00927/S1). I detta avsnitt behandlas promemorians förslag om ändrad avyttringstidpunkt vid konkurs.

Svenska Bankföreningen och Svenska Fond- handlarföreningen har i en skrivelse till Finansdepartementet den 13 augusti 2012 efter- frågat ett tydliggörande av rättsläget när det gäller beskattningen vid ställande av säkerhet i form av s.k. säkerhetsöverlåtelser (dnr Fi2012/02947/S1).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 24 maj 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 11, avsnitt 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11, avsnitt 4. Lagrådets

332

synpunkter behandlas i författningskommen- taren till förslaget om ändring i inkomst- skattelagen. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter.

6.11.2 Bakgrund

Med avyttring av tillgångar avses försäljning,

byte och liknande	överlåtelse av	tillgångar
(44 kap. 3 § IL). Ett	värdepapper	anses även

avyttrat om det svenska aktiebolag eller den svenska ekonomiska förening som har gett ut värdepapperet försätts i konkurs. Vid sådana konkurser ska en kapitalförlust alltid anses definitiv när företaget försätts i konkurs (44 kap. 8 § första och andra stycket IL). Avdrag för en förlust får därmed göras vid konkursutbrottet.

Före 1994 var avyttringstidpunkten knuten till när företaget upplöstes genom konkurs. Någon begränsning av att det skulle vara fråga om ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening fanns inte. Bestämmelserna ändrades den 1 januari 1994 på så sätt att andelar i svenska företag ska anses avyttrade redan när företaget försätts i konkurs. Syftet var att undvika en konstlad handel med aktier och andra finansiella instrument i bolag som försatts i konkurs i syfte att tidigarelägga rätten till avdrag för förlust (prop. 1993/94:50 s. 199).

För andra företag än svenska företag anses avyttring fortsättningsvis ha skett först när företaget upplöses genom konkurs.

Skatteverket har i ett ställningstagande den 2 december 2004 (dnr 130 657566-04/111) funnit att ovan redovisade särbehandling av del- ägarrätter i utländska företag inte är förenlig med artikel 43 och 56 i EG-fördraget, numera artikel 49 och 63 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Särbehandlingen innebär enligt Skatteverket en inskränkning i den fria etableringsrätten och den fria rörligheten för kapital som inte kan rättfärdigas. Enligt Skatteverkets ställningstagande ska därför en andel i ett utländskt företag anses vara avyttrad redan när det utländska företaget försätts i konkurs om det utländska företaget hör hemma inom EES och motsvarar ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening. Enligt Skatteverket anses även i dessa fall kapital- förlusten vara definitiv i och med att det utländska företaget försätts i konkurs och avdrag får göras vid konkursutbrottet.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.11.3 Avyttringstidpunkten vid konkurs anpassas till EU-rätten

Regeringens förslag: Ett värdepapper som har getts ut av ett utländskt företag som motsvarar ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening ska anses avyttrat när företaget försätts i konkurs.

De nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas första gången på värdepapper som har getts ut av ett företag som försätts i konkurs efter den 31 december 2017.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: För värde- papper i svenska aktiebolag och svenska ekonomiska föreningar gäller att de ska anses avyttrade i och med att det företag som har gett ut dem försätts i konkurs (44 kap. 8 § första stycket 1 IL). Enligt 44 kap. 8 § första stycket 2 IL är motsvarande avyttringstidpunkt för värdepapper i utländska företag när företaget upplöses genom konkurs. Bestämmelserna är utformade i ett nationellt perspektiv och avser att särskilja aktiebolag och ekonomiska föreningar från andra associationsformer. Utformningen får dock till följd att andelar i alla utländska företag anses avyttrade först när konkursen avslutas. Enligt artikel 49 i EUF- fördraget är inskränkningar i rätten att fritt etablera sig i andra medlemsstater förbjudna.

Enligt artikel 63 är alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland förbjudna. Eftersom den fria rörligheten för kapital också gäller gentemot tredjeland kan även andra än EU-medborgare komma i åtnjutande av denna rättighet. Bestämmelserna är till för att förhindra att ett land har en ogynnsammare behandling av andra medlemsstaters medborgare och företag som vill etablera sig där. Bestämmelserna innebär också att ett land inte får avskräcka sina egna medborgare och företag att etablera sig eller investera i andra medlemsstater.

Skillnaden i avyttringstidpunkt för värde- papper som har getts ut av utländska företag som går i konkurs jämfört med svenska företag

333

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

innebär en inskränkning i den fria etablerings- rätten och den fria rörligheten för kapital som inte kan rättfärdigas. Bestämmelsen strider därmed mot artikel 49 och artikel 63 och måste anpassas till EU-rätten. Vad som sägs om värde- papper som har getts ut av ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening bör mot denna bakgrund även gälla för värdepapper som har getts ut av ett utländskt företag som mot- svarar ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening. Ett värdepapper som har getts ut av ett utländskt företag som motsvarar ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening bör således anses avyttrat redan när företaget försätts i konkurs.

De nya bestämmelserna bör träda i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas på värdepapper som har getts ut av ett företag som försätts i konkurs efter den 31 december 2017.

Svenska Bankföreningen och Svenska Fond- handlarföreningen har efterfrågat ett tydlig- görande av rättsläget när det gäller beskattningen vid ställande av säkerhet i form av s.k. säkerhets- överlåtelser, dvs. om den tillgång som överlåts inom ramen för en säkerhetsöverlåtelse ska anses avyttrad eller inte. Regeringen bedömer att denna fråga i första hand bör överlåtas till rättstillämpningen att avgöra i det enskilda fallet. Någon åtgärd vidtas därför inte med anledning av begäran.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 44 kap. 8, 34 och 34 a §§ IL, se avsnitt 3.13.

6.11.4 Konsekvensanalys

Offentligfinansiella effekter

Förslaget innebär i fråga om företag som hör hemma inom EES inte någon skillnad i för- hållande till hur Skatteverket tillämpar reglerna i dag. När det gäller företag i tredjeland innebär förslaget att tidpunkten för när ett värdepapper ska anses avyttrat tidigareläggs. För de offentliga finanserna är det dels fråga om en engångseffekt där tidpunkten för när avyttringen vid konkurs anses ha skett påverkar skatteintäkterna året då förslaget träder i kraft, dels en ränteeffekt då statens upplåningsbehov påverkas av engångs- effekten av förslaget. Engångseffekten förväntas understiga 50 miljoner kronor. Effekterna på de offentliga finanserna bedöms vara försumbara

efter 2018 och varaktigt. Regelförändringarna innebär att skatteinbetalningarna över tid totalt sett är oförändrade. Realiserade kapitalförluster skjuts dock till en tidigare tidpunkt än vad som tidigare har varit fallet.

Effekter för individen och för fördelningen samt övriga effekter

Förslaget innebär att lagstiftningen anpassas till EU-rätten. Det saknas uppgifter om vilka individer som berörs av förslaget. Det går därför inte att utifrån individuppgifter beskriva konse- kvenserna av förslaget. För den enskilde innebär förslaget att avyttringstidpunkten tidigareläggs och att kapitalförluster därmed anses vara realiserade i ett tidigare skede. Bedömningen av konsekvenserna av förslaget ur ett jämställdhets- perspektiv baseras på allmänna resonemang om fördelningen av kapitaltillgångarna i samhället. Tidigare förmögenhetsstatistik visar att män i större utsträckning än kvinnor äger värdepapper. Det kan därför antas att män i större utsträck- ning än kvinnor påverkas av förslaget. På ett liknande sätt indikerar tidigare förmögenhets- statistik att det är individer med relativt hög disponibel inkomst som berörs av förslaget. Effekterna av förslaget förväntas dock vara små. Därför bedöms effekterna för individen, inklusive den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män, och för fördelningen vara i det närmaste försumbara.

Förslaget bedöms inte ha någon effekt på företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt.

Förslaget bedöms inte ha någon miljö- påverkan.

Effekter för Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna

Förslaget bedöms inte få någon budgetpåverkan för Skatteverket och de allmänna förvaltnings- domstolarna.

6.12 Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring

Regeringens bedömning: Schablonintäkten för investeringssparkonto respektive skatteunder- laget för kapitalförsäkring bör beräknas genom

334

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att kapitalunderlaget multipliceras med statslåne- räntan ökad med en procentenhet.

Det kommande förslaget bör träda i kraft den 1 januari 2018.

6.13 Översyn av kupongskattelagen

Regeringens bedömning: Kupongskattelagen bör ses över.

Skälen för regeringens bedömning:

Nivån

Skälen

för

regeringens

bedömning:

på beskattningen

av

sparande på

investerings-

Kupongskatt är en definitiv källskatt som tas ut

sparkonto bestäms av produkten av skattesatsen

på utdelning på andelar i bl.a. svenska aktiebolag

och

den

schablonmässigt

beräknade

avkast-

och svenska värdepappersfonder och special-

ningen.

Beskattningen

bygger

i

dag

på

en

fonder. Kupongskattelagen infördes 1971 och

schablonavkastning

som

motsvarar

statslåne-

huvuddragen i regleringen har legat fast sedan

räntan ökad med 0,75 procentenheter.

dess. Regleringen är mycket föråldrad och i stort

Den

effektiva

beskattningen

av ett inve-

behov

av

översyn.

Den

ökande

inter-

steringssparkonto med tillgångar i främst aktier

nationaliseringen ställer nya krav på regleringens

och fondandelar samt till viss del likvida medel

utformning.

Kupongskattelagen behöver

bl.a.

bedöms

uppgå

till

cirka

22 procent.

Det

anpassas till EU-rätten i flera avseenden. Detta

motsvarar en skattesänkning med 6–7 procent-

skapar oklarhet och osäkerhet om vad som gäller

enheter

jämfört

med

konventionell

kapital-

för skattskyldiga och myndigheter och kan även

beskattning.

leda till skattebortfall. Det är även angeläget att

Av

offentligfinansiella

och

fördelnings-

se

över möjligheterna till kringgående av

politiska skäl bör schablonavkastningen höjas till

kupongskatten. Det bör mot denna bakgrund

statslåneräntan ökad

med

en procentenhet i

göras en översyn av kupongskattelagen i syfte att

stället för

statslåneräntan

ökad

med

0,75 pro-

ta

fram förslag till ett effektivt, modernt och

centenheter. Att höja schablonavkastningen med

förutsägbart regelverk som är förenligt med EU-

0,25 procentenheter

beräknas

innebära

en

rätten.

höjning av den effektiva skattesatsen av sparande

på investeringssparkonto med cirka en procent-

enhet

till

cirka

23 procent.

Det

innebär

att

sparande

på

investeringssparkonto

också fort-

Skatt på kapitalanvändning –

sättningsvis

kommer

att

vara

skattemässigt

företagsskatter

gynnat i förhållande till konventionell kapital-

beskattning. Samtidigt

ökar

den

skattemässiga

6.14

Nya skatteregler för

neutraliteten mellan olika sparformer.

företagssektorn

För att upprätthålla skattemässig neutralitet

mellan sparande på investeringssparkonto och i

kapitalförsäkring bör samma räntefaktor använ-

Regeringens bedömning: Det

bör

införas en

das för beräkningen av schablonavkastningen i

generell

begränsning av ränteavdrag i bolags-

kapitalförsäkring.

sektorn.

I

nuläget

förordas

att

en

sådan

Det kommande förslaget bedöms öka skatte-

ränteavdragsbegränsning utformas som en s.k.

intäkterna med 0,79 miljarder kronor per år.

EBIT-regel. Den bör kombineras med en

Finansdepartementet har remitterat ett förslag

justerad bolags- och expansionsfondsskattesats.

med

angivna

ändringar. Regeringen

avser

att

Det bör även införas ett avdragsförbud för ränta

under 2017 återkomma till riksdagen med ett

förslag.	vid vissa gränsöverskridande situationer (hybrid-
	regler). Reglerna om begränsning av ränteavdrag
Det kommande förslaget bör träda i kraft den
	för vissa interna skulder bör snävas in och det
1 januari 2018.
	bör införas skatteregler om finansiella leasing-
	avtal. Vidare bör ett primäravdrag införas genom
	ändring av reglerna om värdeminskningsavdrag
	för hyreshus. Vissa förändringar bör också göras
	i reglerna för periodiseringsfond och säkerhets-
	reserv.

335

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

En tillfällig begränsning av underskottsavdrag bör införas.

Skälen för regeringens bedömning: Den 20 juni 2017 remitterade Finansdepartementet promemorian Nya skatteregler för företags- sektorn med flera förslag på företagsskatte- området. De remitterade förslagen motsvarar de förslag som nu aviseras.

En generell ränteavdragsbegränsning bör införas för att förbättra den skattemässiga neutraliteten mellan finansiering med eget och lånat kapital och för att bredda bolagsskatte- basen. Införandet av en generell ränteavdrags- begränsningsregel föranleds också av rådets direktiv (EU) 2016/1164 av den 12 juli 2016 om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt inverkar på den inre marknadens funktion (direktivet mot skatteundandraganden) samt av OECD:s rekommendationer mot skattebaserodering och vinstöverföring (BEPS) avseende ränteavdragsbegränsningar.

I promemorian föreslås att regeln i första hand utformas som en s.k. EBIT-regel (”Earnings Before Interest and Tax”) med ett avdragsutrymme på 35 procent. I andra hand föreslås att den utformas som en s.k. EBITDA- regel (”Earnings Before Interest, Tax, Depreciation and Amortization”) med ett avdragsutrymme på 25 procent. Regeringen förordar i nuläget att den generella ränteav- dragsbegränsningsregeln utformas som en EBIT-regel. Nämnda promemoria är på remiss till den 26 september. Remissvaren kommer därefter att beredas och analyseras inom Regeringskansliet. Den generella ränteavdrags- begränsningen bör kombineras med en justerad bolags- och expansionsfondsskattesats.

Det bör även införas ett avdragsförbud för ränta vid vissa gränsöverskridande situationer för att neutralisera de skattemässiga effekter som kan uppstå vid olikheter i nationell lagstiftning vad gäller skattebehandlingen av både företag och finansiella instrument (s.k. hybrida missmatchningar).

För att skydda bolagsskattebasen är det nödvändigt med en särskild avdragsbegränsning för ränta på vissa skulder till företag i intresse- gemenskap (dvs. en riktad ränteavdrags- begränsning). Avdrag bör inte få göras för ränte- utgifter som avser interna skulder om skuld- förhållandet uteslutande eller så gott som

uteslutande har uppkommit för att intresse- gemenskapen ska få en väsentlig skatteförmån. Avdrag bör inte heller få göras för ränteutgifter till lågskattejurisdiktioner.

Införandet av generellt utformade regler som begränsar ränteavdragen medför ett behov av skatteregler om avtal om finansiell leasing. Dessa regler bör utformas med behandlingen av avtal om finansiell leasing i koncernredovisningen som förebild. Om regler om leasing inte införs skulle långivning som ges formen av ett leasing- avtal få en mer gynnsam behandling än vanlig långivning.

För att förslagen inte ska påverka ny- produktion av framför allt bostäder negativt på ett omotiverat sätt bör ett primäravdrag införas. Detta innebär att reglerna för värdeminsknings- avdrag på hyreshus bör förändras. Utöver ordinarie avdrag för värdeminskning bör tio procent av utgifterna få dras av inom en femårsperiod från det att ett hyreshus har färdigställts.

Vissa förändringar bör också göras avseende reglerna för periodiseringsfond och säkerhets- reserv. Detta innebär bl.a. att schablonintäkten på avdrag för avsättning till periodiseringsfond bör höjas och att det bör införas en permanent schablonintäkt på säkerhetsreserven hos skade- försäkringsföretag.

Det bör även införas en tillfällig begränsning av underskottsavdrag, som innebär att juridiska personers avdrag för tidigare års underskott beräknas till högst ett belopp som motsvarar 50 procent av överskottet av näringsverksam- heten före avdraget. Till den del underskottet inte får dras av bör det rullas vidare. Begräns- ningen bör gälla i två år vad gäller det i nuläget förordade alternativet.

Med hänsyn till vikten av att inte försvåra för små och medelstora företag i alltför stor omfattning bör det införas en förenklingsregel i den generella ränteavdragsbegränsningsregeln respektive i leasingreglerna.

Regeringen avser att under 2018 återkomma till riksdagen med förslag på de nya skatte- reglerna för företagssektorn. Reglerna bör träda i kraft den 1 juli 2018.

Sammantaget så bedöms de aviserade skatte- reglerna för företagssektorn medföra minskade skatteintäkter med 0,03 miljarder kronor för 2018 vid införandet den 1 juli 2018 och ökade med 1,56 miljarder kronor varaktigt (se vidare avsnitt 6.34, tabell 6.30). Med anledning av en

336

uppdaterad prognos för bolagsskattebasen, som avser preliminärt utfall för 2016, så avviker beloppen från de som anges i den ovan nämnda promemorian Nya skatteregler för företags- sektorn.

Skatt på konsumtion m.m. – energi- och miljöskatter

6.15 Långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel

6.15.1 Ärendet och dess beredning

I budgetpropositionen för 2016 angav regeringen att målsättningen var att så snabbt som möjligt under mandatperioden ha regler på plats som ger långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel. I budgetpropositionen för 2017 upprepades budskapet och det angavs att en viktig del i insatserna för att nå en fossilfri fordonsflotta är att skapa långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel. Det angavs vidare att regeringen kommer att ta fram förslag till nya regler för de ekonomiska styrmedlen på området som kan träda i kraft under mandatperioden och att inriktningen är en lösning som ligger inom ramen för Europeiska kommissionens tolkning av reglerna om statligt stöd.

En promemoria med ett förslag om ett reduktionspliktssystem som, i kombination med ändrade skatteregler, syftar till att minska växthusgasutsläpp från bensin och dieselbränsle genom inblandning av biodrivmedel har utarbetats av en arbetsgrupp inom Regerings- kansliet. Förslagen har utarbetats bl.a. med utgångspunkt i de bedömningar och ställnings- taganden som Statens energimyndighet till- sammans med Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transport- styrelsen redovisat i rapporten Förslag till styr- medel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel (ER 2016:30). Rapporten, som tagits fram inom ramen för det uppdrag att samordna omställningen till en fossilfri transportsektor som Energimyndigheten fick i regleringsbrevet för 2016, redovisades till regeringen i november samma år. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 12, avsnitt 1. Promemorians lag- förslag finns i bilaga 12, avsnitt 2. Lagförslagen har remissbehandlats. En förteckning över

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

remissinstanserna finns i bilaga 12, avsnitt 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljö- och energidepartementet (M2017/00723/R).

Regeringen föreslår i denna proposition en ny lag om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen och ändringar i den lagen med senare ikraftträdandedatum, ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, samt i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, kallad hållbarhetslagen.

Energimyndigheten har även i uppdrag att årligen rapportera till regeringen om över- kompensation finns för skattebefriade biodrivmedel. Rapporten för 2016 (som finns tillgänglig hos Miljö- och energidepartementet, M2017/00481/Ee) har beaktats vid utarbetandet av förslagen i denna proposition.

Perstorp AB och Ecobränsle i Karlshamn AB har kommit in med önskemål om att ett plikt- system ska kombineras med fortsatt skatte- befrielse för rena biodrivmedel (Fi2014/04439/S2). Perstorp AB har vidare kommit in med en begäran om att skattesatserna för biodrivmedel bör justeras den 1 juli 2017 (Fi2017/00551/S2).

Hagfors kommun har kommit in med en skrivelse med förslag på långsiktiga spelregler för alternativa drivmedel (Fi2015/04510/S2).

Sveriges Bussföretag har kommit in med en skrivelse med förslag på en ny modell för beskattning av kolsnåla drivmedel (Fi2015/05337/S2).

Innovations- och kemiindustrierna i Sverige AB (IKEM) har kommit in med en begäran om att regeringen ska analysera hur en kombination av kvotplikt, skattenedsättning och certifikat kan ersätta nuvarande skattenedsättning för biodriv- medel (Fi2015/00547/S2).

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) har kommit in med en begäran om att företag inom jord- och skogsbruk ska kunna ansöka om åter- betalning av energiskatt för biodrivmedel (Fi2017/00718/S2).

Nature Associates har föreslagit skatte- differentiering av biodrivmedel som framställs av PFAD och palmolja (Fi2017/02332/S2).

Skattebetalarnas förening har kommit in med en skrivelse med 12 767 namnunderskrifter som ifrågasätter tidigare höjningar och den årliga indexomräkningen av bensinskatten (Fi2017/02447/S2).

337

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

EcoPar AB har kommit in med en begäran om att paraffinoljor ska undantas från reduktions- plikten (M2017/01969/Ee).

OKQ8 har kommit in med förslag om att regeringen bl.a. ska införliva de höginblandade biodrivmedlen i reduktionsplikten och att reduktionspliktsnivån för dieselbränsle ska sänkas i en uppstartsfas (M2017/01960/Ee).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 8 juni 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 12, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 12, avsnitt 5. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter som behandlas i avsnitten 6.15.7 och 6.15.8 samt i författningskommentaren till 5, 6 och 13 §§ lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (se avsnitt 6.35).

6.15.2 Bakgrund

Förnybartdirektivet

I artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, förkortat förnybart- direktivet, anges att varje medlemsstat ska se till att andelen energi från förnybara energikällor när det gäller alla former av transporter 2020 är minst 10 procent av den slutliga energianvänd- ningen i transporter i medlemsstaten.

Om energi från biodrivmedel och flytande biobränslen ska räknas med i det nationella målet måste de hållbarhetskriterier som regleras i artiklarna 17 och 18 i direktivet vara uppfyllda. Hållbarhetskriterierna ska garantera att biodriv- medel och andra flytande biobränslen har framställts på ett hållbart sätt.

Direktivets hållbarhetskriterier kan över- siktligt delas upp i två delar, krav på minsta växthusgasminskning och markkriterier.

När det gäller växthusgasminskningen anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 50 procent, enligt nuvarande regler, jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts. Minskningen avser de utsläpp som uppstår under

produktionskedjan. Produktionskedjan omfattar den produktionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. För biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller rest- produkter görs beräkningen från den plats där avfallet eller restprodukten uppstod.

När det gäller markkriterierna får den råvara som används för att producera biobränslet inte komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög biologisk mångfald. Mark- kriterierna gäller inte för avfall och rest- produkter. Det är bara i fråga om restprodukter från jordbruk, vattenbruk, fiske eller skogsbruk som direkt har uppkommit i sådan verksamhet som dessa kriterier gäller.

Av artikel 19 och bilaga V till förnybart- direktivet framgår hur växthusgaspåverkan av biodrivmedel och flytande biobränslen ska beräknas. I korthet ska beräkningen göras genom användningen av normalvärden, om sådana har fastställts i bilaga V, eller genom faktiska eller beräknade värden som tagits fram enligt metoder som finns i samma bilaga.

I Sverige genomförs förnybartdirektivets krav på hållbarhet med hållbarhetslagen, förordningen (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodriv- medel och flytande biobränslen och Energi- myndighetens föreskrifter om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och flytande bio- bränslen (STEMFS 2011:2). Enligt hållbar- hetslagen ska den som är skattskyldig för ett biodrivmedel genom ett hållbarhetsbesked visa att ett bränsle är att anse som hållbart. Hållbar- hetsbeskedet utfärdas av Energimyndigheten och innebär att den skattskyldige har ett kontrollsystem som ska säkerställa att de använda eller levererade biobränslena är hållbara.

Flera artiklar i förnybartdirektivet har ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av den 9 september 2015 om ändring av direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv 2009/28/EG om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor, förkortat ILUC-direktivet. Ändringarna berör bl.a. kraven på minskning av växthusgasutsläpp i artikel 17 liksom vissa definitioner exempelvis av avfall och restprodukter. I prop. 2016/17:217 Genomförande av ändringar i förnybart-

338

direktivet – ILUC föreslår regeringen hur det ändrade direktivet ska genomföras i Sverige.

Förnybartdirektivet omarbetas för när- varande. Den 30 november 2016 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ändringar av direktivet. Kommissionen föreslår bl.a. att samtliga medlemsstater ska införa en plikt för drivmedelsleverantörer att säkerställa att en viss andel av den totala mängden driv- medel de levererar ska utgöras av avancerade biodrivmedel eller andra biodrivmedel som räknas upp i bilaga IX till direktivet, förnybara flytande eller gasformiga drivmedel av icke- biologiskt ursprung, avfallsbaserade fossila drivmedel eller förnybar el. Ett flertal ändringar föreslås även i reglerna om hållbarhetskriterier.

Bränslekvalitetsdirektivets krav på minskade växthusgasutsläpp

I Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen, förkortat bränsle- kvalitetsdirektivet, anges att drivmedels- leverantörer ska minska sina utsläpp av växthus- gaser med minst 6 procent till 2020 jämfört med en fastställd lägsta standard för bränslen baserad på växthusgasutsläppen per energienhet under hela livscykeln från fossila bränslen under 2010. Direktivets bestämmelser genomförs i Sverige med drivmedelslagen (2011:319) och drivmedelsförordningen (2011:346). Drivmedelsleverantörerna kan upp-fylla kravet på minskade utsläpp genom att använda biodrivmedel i stället för fossila drivmedel, eller genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen från bensin och dieselbränsle vid utvinning av olja och gas eller vid produktionen av det fossila drivmedlet. Det är även möjligt att tillgodoräkna sig minskade växthusgasutsläpp genom användning av el i vägfordon eller användning av biodrivmedel i luftfart. För att biodrivmedel ska få användas för att uppfylla kravet på minskade utsläpp av växthusgaser måste de uppfylla hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet.

Utsläpp av växthusgaser från fossila drivmedel i ett livscykelperspektiv ska, enligt bilaga I del 2 punkt 5 i rådets direktiv (EU) 2015/652 av den 20 april 2015 om fastställande av beräknings- metoder och rapporteringskrav i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

98/70/EG om kvaliteten på bensin och diesel- bränslen, beräknas genom viktade normalvärden för bensin, dieselbränsle och ett antal andra driv- medel. För bensin är det viktade normalvärdet 93,3 gram koldioxidekvivalenter per megajoule (gCO2eq/MJ) och för dieselbränsle är det viktade normalvärdet 95,1 gCO2eq/MJ. Utsläpp av växthusgaser från biodrivmedel i ett livs- cykelperspektiv beräknas på samma sätt som i förnybartdirektivet, dvs. genom användningen av normalvärden, om sådana har fastställts enligt direktivets bilaga V, eller genom faktiska eller beräknade värden som tagits fram enligt metoder som finns i samma bilaga.

I bränslekvalitetsdirektivet anges också vissa begränsningar av hur mycket etanol och fettsyrametylestrar (Fame) som får blandas in i bensin respektive dieselbränsle. Det är tillåtet att blanda in upp t.o.m. 10 volymprocent etanol i bensin samt maximalt 7 volymprocent Fame i dieselbränsle. Bensin som saluförs i Sverige får alltså inte innehålla mer än 10 volymprocent etanol. Den som saluför bensin som innehåller mer än 5 volymprocent etanol eller har en syrehalt som överstiger 2,7 viktprocent, s.k. E10, är skyldig att informera konsumenterna om detta. Direktivet genomförs även i denna del i Sverige med drivmedelslagstiftningen. För inblandning av syntetisk bensin eller syntetiskt dieselbränsle såsom hydrerad vegetabilisk olja(HVO), finns det inget tak i lagen. Beroende på biodrivmedlens kemiska egenskaper kan dock drivmedelslagens krav på t.ex. viss minsta densitet i det färdiga drivmedlet innebära ett indirekt tak.

Genom ILUC-direktivet har bränslekvalitets- direktivets rapporteringskrav ändrats. I prop. 2016/17:193 Bränslekvalitetsdirektivets speci- ficerade rapporteringskrav och utsläppsmål föreslår regeringen ändringar i drivmedelslagen för att genomföra direktivet i dessa delar.

Enligt drivmedelslagen ska den som tillverkar eller yrkesmässigt för in bensin till Sverige se till att det finns tillgång till bensin med en högsta syrehalt av 2,7 viktprocent och en högsta etanol- halt av 5 volymprocent.

Lagstadgad skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel (pumplagen)

Lagen (2005:1248) om skyldighet att tillhanda- hålla förnybara drivmedel, kallad pumplagen,

339

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

infördes 2006 för att driva på utvecklingen mot nya distributionsnät för biodrivmedel. Pump- lagen innehåller krav på att alla drivmedelsför- säljningsställen som säljer mer än 1 500 kubik- meter bensin eller dieselbränsle per år ska tillhandahålla minst ett förnybart drivmedel. Ett förnybart drivmedel definieras i lagen som ett drivmedel, med undantag för el, avsett för transportändamål och som helt eller till över- vägande del har framställts från förnybara energikällor enligt definitionen i förny- bartdirektivet.

EU-rätten och lagen om skatt på energi

Allmänt om energi- och punktskattedirektiven och hur de genomförs i svensk lagstiftning

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, förkortat energiskattedirektivet, är ett unionsgemensamt ramverk för hur medlems- staterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. Energiskattedirektivet genomförs i svensk lagstiftning genom LSE.

De bränslen som omfattas av energiskatte- direktivet svarar för den övervägande delen av den totala bränsleförbrukningen inom EU. Det rör sig om alla drivmedel, såväl fossila som sådana som har framställts av biomassa. I fråga om uppvärmningsbränslen omfattar energi- skattedirektivet främst fossila bränslen men även vissa biobränslen, som t.ex. vegetabiliska och animaliska oljor och fetter samt biogas.

I detta lagstiftningsärende behandlas beskatt- ningen av flytande drivmedel. Med bensin avses enligt energiskattedirektivet produkter som omfattas av följande nummer i den kombinerade nomenklaturen i EU:s tulltaxa (KN-nr): 2710 11 31, 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 och 2710 11 59. Med dieselbränsle avses på motsvarande sätt produkter enligt KN- nr 2710 19 41 till 2710 19 49. Av artikel 2.5 i energiskattedirektivet framgår att hänvisningar till KN-nr i direktivet avser den version av tulltaxan som gäller enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av den 6 augusti 2001 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistik- nomenklaturen och om gemensamma tulltaxan, jfr 1 kap. 2 § LSE.

Det är upp till medlemsstaterna att bestämma sina nationella skattebelopp för bensin respektive dieselbränsle. Utgångspunkten är att den nationella beskattningen av bränsle ska uppfylla vissa i direktivet föreskrivna minimi- skattenivåer. Samtidigt innehåller direktivet krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer samt möjligheter för medlemsstaterna att ge skattenedsättning och fullständig eller partiell skattebefrielse i andra situationer.

De svenska energi- och koldioxidskatte- beloppen för bensin och dieselbränsle finns i 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 och 3 LSE. Andra flytande drivmedel ska enligt artikel 2.3 i energiskattedirektivet beskattas i nivå med likvärdigt bränsle för vilket en minimiskattenivå är angiven i direktivet, jfr 2 kap. 3 och 4 §§ LSE. Medlemsstaterna ges i artikel 16 i direktivet möjlighet att skattebefria bränslen som fram- ställts av biomassa. Detta är grunden för den skattebefrielse som i dag gäller för olika flytande och gasformiga biodrivmedel enligt 7 kap. 3 a, 3 c och 3 d §§ LSE. En sådan skattebefrielse kan dock vara att anse som statligt stöd enligt EU- rätten, se vidare nedan.

Sedan 1994 sker en årlig indexomräkning av energi- och koldioxidskattesatserna i LSE i syfte att realvärdesäkra dem. Senast i november varje år ska regeringen, med stöd av bestämmelser i LSE, i förordning lägga fast det kommande kalenderårets energi- och koldioxidskattesatser med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen. För bensin och dieselbränsle görs för 2017 och framåt även en årlig omräkning av energiskatte- satserna som beaktar utvecklingen av brutto-

nationalprodukten.
Rådets direktiv	2008/118/EG	av	den
16 december 2008	om allmänna	regler	för

punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG innehåller bl.a. regler om vem som är skyldig att betala skatt på EU-harmoniserade bränslen och när skattskyldigheten inträder. Dessa regler genomförs i 4 och 5 kap. LSE. Ett uppskovsförfarande gäller för hanteringen av bl.a. bensin och dieselbränsle. Detta innebär att vissa godkända aktörer i egenskap av upplagshavare har möjlighet att tillverka, flytta och förvara dessa drivmedel utan att skatt- skyldighet inträder för varorna. Under vissa förutsättningar kan också en aktör godkännas som registrerad varumottagare eller tillfälligt registrerad varumottagare och får då under skatteuppskov ta emot EU-harmoniserade

340

bränslen. Reglerna om att godkända upplags- havare och varumottagare är skattskyldiga finns i 4 kap. 1 § 1 och 2 LSE.

EU:s statsstödsregelverk

I artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF- fördraget, anges att statligt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I vissa fall kan dock statligt stöd anses vara förenligt med den inre marknaden. Av artikel 107.3 c i EUF-fördraget framgår exempelvis att statligt stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

Planer på nya stöd eller stödsystem eller ändringar av befintliga sådana (med vissa undan- tag) ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna får inte införa dessa stödåtgärder förrän kommissionen granskat dem (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta.

EUF-fördraget utgör en överordnad rättskälla i förhållande till energiskattedirektivet. I de delar som energiskattedirektivet harmoniserat lagstift- ningen inom EU kan beskattningen dock inte längre utgöra statligt stöd. I artikel 26 i energi- skattedirektivet klargörs att skatteåtgärder som uppfyller energiskattedirektivets bestämmelser kan omfattas av EU:s regler om statligt stöd. Genom att skattebefrielse för biodrivmedel är en möjlighet och inte en skyldighet enligt energi- skattedirektivet kan den svenska beskattningen av biodrivmedel omfattas av reglerna om statligt stöd.

Kommissionen har i sitt meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020, förkortade EEAG, angett villkoren för när stöd för energi- och miljö- ändamål kan anses vara förenliga med artikel

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

107.3 c i EUF-fördraget. Riktlinjerna tillämpas av kommissionen vid beslut i statsstödsärenden fr.o.m. den 1 juli 2014.

Det framgår av EEAG att stöd till investeringar i biobränsleanläggningar i princip endast kan beviljas till förmån för avancerade biobränslen. När det gäller möjligheterna att ge stöd till investeringar i ny och befintlig kapacitet för livsmedelsbaserade biobränslen finns det stora begränsningar. Investeringsstöd tillåts enbart för omvandling av anläggningar för livs- medelsbaserade biobränslen till avancerade biobränsleanläggningar. Driftstöd för livsmedel- sbaserade biodrivmedel tillåts enligt de stats- stödsriktlinjer som gäller till den 31 december 2020 enbart för anläggningar som tagits i drift före den 31 december 2013 och till dess att anläggningen har avskrivits fullständigt, men i inga händelser senare än t.o.m. utgången av 2020. Av EEAG framgår också att stöd inte kan anses vara förenligt med den inre marknaden om stödet beviljas för biobränslen som omfattas av en leverans- eller inblandningsskyldighet, såvida inte en medlemsstat kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden.

Både energiskatten och koldioxidskatten är att anse som miljörelaterade skatter. Nedsättning av eller befrielse från skatterna kan vara utformade så att åtgärderna definitionsmässigt utgör statligt stöd enligt reglerna i fördraget. Kommissionen har genom beslut den 15 december 2015 i stats- stödsärendena SA.43301 respektive SA.43302 godkänt nu gällande skatteåtgärder för flytande biodrivmedel t.o.m. utgången av 2018 och för biogas som används som drivmedel t.o.m. utgången av 2020. Besluten har förenats med de villkor som krävs enligt EEAG, vilket inkluderar krav på att det säkerställs att biodrivmedels- producenter inte överkompenseras. Ett stöd som ges för bränslen som framställts av biomassa får kompensera endast för merkostnaderna för framställningen av bränslet i förhållande till det fossila bränsle som ersätts. Om stödet överstiger merkostnaderna för framställningen av bio- bränslet inträder s.k. överkompensation.

Enligt rådets förordning (EU) nr 2015/1589 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i EUF-fördraget omfattar genomförandeförbudet allt nytt statligt stöd. Ändringar, inklusive för- längningar, av befintliga stöd som inte är av formell eller administrativ art måste också god-

341

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kännas av kommissionen innan de får genomföras.

Konsekvenserna av att inte respektera genom- förandeförbudet hanteras i lagen (2013:388) om tillämpningen av Europeiska unionens stats- stödsregler. Nytt statligt stöd som lämnas utan ett godkännande av kommissionen ska medlemsstaten återkräva från stödmottagaren med ränta så att konkurrensförhållandet återställs.

Närmare om dagens nationella skatteregler för biodrivmedel

De skattelättnader som i dag tillämpas för driv- medel som framställts av biomassa är följande. Av 7 kap. 3 a § första stycket 3 LSE framgår att en skattskyldig får göra avdrag för hela energi- skatten och hela koldioxidskatten för biodriv- medel (dvs. en beståndsdel som framställts av biomassa) under förutsättning att motorbränslet inte utgör bensin eller dieselbränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 eller 3 LSE. Om biodrivmedlet utgör Fame följer dock av 7 kap. 3 a § första stycket 1 LSE att avdraget för energiskatten är begränsat till 63 procent och om biodrivmedlet utgör etanol för gnisttända motorer följer av 7 kap. 3 a § första stycket 2 LSE att avdraget är begränsat till 92 procent. Vidare framgår av 7 kap. 3 c § andra stycket och 7 kap. 3 d § andra stycket LSE att en skattskyldig får göra avdrag för skatt på bränslen som har samma KN-nr som fossil bensin eller fossilt dieselbränsle men som framställts av biomassa. Det kan röra sig om t.ex. HVO eller syntetiska motorbränslen. För dessa biodrivmedel får avdrag göras för hela energiskatten och hela koldioxidskatten.

För låginblandning i bensin får avdrag enligt 7 kap. 3 c § LSE också göras för hela koldioxid- skatten och 88 procent av energiskatten om beståndsdelen utgörs av etanol och med 100 procent av energiskatten om det rör sig om annan beståndsdel som utgörs av biomassa. För låginblandning i dieselbränsle gäller motsvarande möjlighet att göra avdrag enligt 7 kap. 3 d § LSE med hela koldioxidskatten och 36 procent av energiskatten om beståndsdelen utgörs av Fame och med 100 procent av energiskatten om det rör sig om en annan beståndsdel som framställts av biomassa. Full befrielse från både energiskatt och koldioxidskatt på biogas följer av 6 a kap. 2 c § och 7 kap. 4 § LSE.

En förutsättning för samtliga fall av avdrags- rätt för skatt på motorbränslen som framställts av biomassa är att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. hållbarhetslagen samt av ett anläggningsbesked enligt 3 a kap. samma lag. För biogas gäller dock detta krav endast för motorbränsle för transportändamål. Om de EU-rättsliga kraven på hållbarhet, se ovan under avsnittet Förnybartdirektivet. Vissa särskilda statsstödskrav är också införda som villkor för skattebefrielse i LSE. Det rör sig om att stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd och att uppgift lämnas om avdragets fördelning på stödmottagare (se prop. 2015/16:159 s. 42 f. och 59 f. om den närmare innebörden av dessa regler).

6.15.3 Stabila och långsiktiga spelregler för biodrivmedel

Regeringens bedömning: En reduktionsplikt bör införas i syfte att bidra till att minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom luftfart, med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. Eftersom en reduktionsplikt i nuläget inte kan kombineras med skattened- sättning bör de bränslen som omfattas av plikten beläggas med full skatt. Reduktionsplikten bör kompletteras med fortsatt skattebefrielse, så långt det är möjligt, för höginblandade och rena biodrivmedel samt biogas så att dessa biodriv- medels konkurrenskraft gentemot deras fossila motsvarigheter kan behållas.

Regeringens förslag: En lag om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen ska införas.

Promemorians bedömning och förslag

överensstämmer i sak med regeringens. I promemorians lagförslag anges att bestämmelserna i lagen ska bidra till att minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom luftfart, med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.

Remissinstanserna: 2030-sekretariatet, Bergvik Skog AB, Holmen AB, SCA Forest Products AB, Sveaskog och Södra (Bergvik m.fl.), Bil Sweden, Circle K, Energiföretagen, Energigas Sverige, E.ON Sverige AB, Göteborgs kommun,

342

Jernkontoret, Kungliga Skogs- och Lantbruks- akademin (KSLA), Konjunkturinstitutet, Landstinget i Västernorrlands län, Lantmännen, LRF, Lunds tekniska högskola, Magnus Nilsson Produktion, Malmö kommun, Naturvårdsverket, Neste, Näringslivets transportråd, Perstorp Bioproducts AB, Preem AB, Skåne läns landsting, Scandinavian Biogas Fuels AB, SEKAB Biofuels & Chemicals AB, Skogsstyrelsen, St1 Sverige AB, Energimyndigheten, Jordbruksverket, Stockholms läns landsting, Stockholms kommun, Svenska Bioenergiföreningen (Svebio), Svenska Natur- skyddsföreningen, Svensk kollektivtrafik, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och Landsting (SKL), Sveriges Åkeriföretag, Trafikanalys, Trafikverket, Transportstyrelsen, VTI och Återvinningsindustrierna är i huvudsak positiva till förslaget om en reduktionsplikt. Flera av instanserna anser att en sådan plikt är att föredra framför fortsatt skattenedsättning.

Klimatsvaret föreslår att en stigande växthus- gasavgift ska införas för alla inrikes transporter i stället för en reduktionsplikt. Sveriges fordons- byggares riksförbund (SFRO) och Sveriges motorcyklister (SMC) anser att det ska vara möjligt, inte ett krav, att välja ett klimat- och miljömässigt bättre drivmedel för de fordon som inte skadas. Bil Sweden, Kungliga tekniska högskolan (KTH), Näringslivets transportråd, SEKAB, Skogsindustrierna och Svenskt Närings- liv ifrågasätter långsiktigheten i förslaget bl.a. mot bakgrund av att EU:s statsstödsregler och förnybartdirektivet håller på att förändras. Bil Sweden, Circle K, Energiföretagen, Jernkontoret, Neste, Näringslivets Regelnämnd (NNR), OKQ8, Svenska Petroleum & Biodrivmedel Institutet (SPBI), SveMin, Sveriges Bussföretag, Svenskt Näringsliv och Transportföretagen ifråga- sätter om tillgången på biodrivmedel är tillräcklig för att reduktionsplikten ska kunna uppfyllas, bl.a. för att det pågår en omarbetning av EU:s statsstödsregler och av förnybartdirektivet som kan leda till en ökad efterfrågan inom EU, för att Europeiska kommissionen har ett motstånd mot grödebaserade biodrivmedel och för att genom- förandet av det s.k. ILUC-direktivet i Sverige kan begränsa tillgången på PFAD (Palm Fatty Acid Distillate, ett ämne som uppstår i palm- oljeindustrin). Preem AB bedömer inte att begränsningar i tillgången på råvara för produktion av biobränslen, eller av produktions- kapacitet, kommer att utgöra något hinder för att nå reduktionsmålen förutsatt att lagen blir

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

mer långsiktig. SPBI anser att det endast finns ett fåtal producenter av HVO, med begränsad tillgång till råvara och ett begränsat antal anläggningar som kan förse den svenska marknaden med HVO, vilket påverkar säker- heten i försörjningen negativt. Circle K anser att förslaget ger konkurrensmässig obalans mellan drivmedelsbolag med eller utan produktion. OKQ8 anser att förslaget stärker marknads- ställningen för de dominerande aktörerna, Preem AB och Neste. Värmlands Metanol AB anser att förslaget är ensidigt inriktat på de biodrivmedel som i dag finns på marknaden och bortser från att såväl biometanol som högre bioalkoholer framdeles kommer att spela en betydande roll för inblandning i bensin. Avfall Sverige, Energigas Sverige, E.ON Sverige AB, Göteborgs kommun, Lantmännen, Skåne läns landsting, Scandinavian Biogas Fuels AB, Jordbruksverket och Trafikverket anser att det bör tas fram långsiktiga styrmedel även för biogas och andra höginblandade biodrivmedel.

Magnus Nilsson Produktion anser att det bör tydliggöras att den långsiktiga ambitionen är en total utfasning av fossila drivmedel. Naturvårds- verket anser att reduktionsplikten bör styra mot att användningen av fossila bränslen upphör innan 2045. Skåne läns landsting anser att det bör införas ett förbud mot fossila drivmedel.

Naturskyddsföreningen förespråkar ett tydligt beslut om nollår för koldioxidutsläpp från fossila bränslen med förbud mot försäljning av sådana bränslen. Kommerskollegium anser att båda lagförslagen om en reduktionsplikt och ändringarna i LSE behöver anmälas enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster och att vissa av bestämmelserna i förslaget om en reduktions- plikt i princip omfattas av anmälnings- skyldigheten enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. SPBI påpekar att promemorian inte tar upp om förslaget behöver anmälas enligt rådets direktiv 2015/1535.

343

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skälen för regeringens bedömning och förslag

En lag om reduktionsplikt för minskning av växthusgasutsläpp från bensin och dieselbränslen bör införas

Av budgetpropositionen för 2017 framgår att en viktig del av insatserna för att nå en fossilfri fordonsflotta är att skapa långsiktiga spelregler för hållbara biodrivmedel. Förnybara bränslen måste ges goda förutsättningar att konkurrera med fossila bränslen, så att andelen förnybara bränslen successivt kan öka. De styrmedel som syftar till att främja en sådan utveckling måste vara stabila och långsiktiga inte minst för att producenter av biodrivmedel ska kunna fatta nödvändiga beslut om investeringar i produktionsanläggningar. Sverige har särskilt goda förutsättningar för en storskalig produktion av biodrivmedel med låga växthus- gasutsläpp från t.ex. skogliga restprodukter och restprodukter från pappers- och massabruk. Av denna anledning har regeringen utlovat förslag till nya styrmedel som kan träda i kraft under mandatperioden. Av regeringens proposition Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) framgår att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. Vidare ska Sverige 2045 ha uppnått nettonollutsläpp av växthusgaser.

Mot denna bakgrund bör en reduktionsplikt införas. En reduktionsplikt har förutsättningar att utgöra ett långsiktigt styrmedel, inte minst eftersom den till skillnad från dagens skatte- nedsättning inte utgör statligt stöd och därmed inte är beroende av kommissionens tids- begränsade godkännanden. Reduktionsplikten syftar till att ersätta det stödsystem genom skattebefrielse som hittills varit det huvudsakliga styrmedlet för inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. Förslaget ger en lösning för låginblandade biodrivmedel där risken för överkompensation och osäkerhet kring statsstödsgodkännanden försvinner. En fördel med en reduktionsplikt jämfört med skattebefrielse är också att den främjar biodriv- medel med låga utsläpp av växthusgaser, såsom avancerade biodrivmedel baserade på skoglig råvara. Den ger även möjlighet att fortsatt främja livsmedelsbaserade biodrivmedel med hög klimatprestanda. Flertalet remissinstanser är i

huvudsak positiva till förslaget att införa en reduktionsplikt och anser också att en sådan plikt är att föredra framför fortsatt skattened- sättning. Endast en remissinstans, Klimatsvaret, ger förslag på ett alternativt system i form av en växthusgasavgift. Att frångå det förslag som nu utarbetats och som får brett stöd av remiss- instanserna är dock inte aktuellt.

En reduktionsplikt innebär enligt förslaget i denna proposition en skyldighet att minska utsläppen av växthusgaser från bensin och diesel- bränsle genom inblandning av biodrivmedel. Ett par remissinstanser, SFRO och SMC, anser att det ska vara frivilligt att välja ett klimat- och miljömässigt bättre drivmedel för de fordon som inte skadas. Ett frivilligt system är dock inte ett tillräckligt effektivt styrmedel för att nå de mål som satts upp för minskade utsläpp från inrikes transporter.

Det långsiktiga målet med reduktionsplikten är att bidra till regeringens mål inom det klimat- politiska ramverket och om en fossilfri fordons- flotta genom att fossil bensin och fossilt dieselbränsle byts ut mot biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp ur ett livscykelperspektiv. Detta förutsätter en successiv skärpning av reduktionspliktens krav över tid. Av avsnitt 6.15.6 framgår att reduktionsnivåer kommer att fastställas i lag för åren 2018 till 2020. Då det ännu är för tidigt att fastställa exakta reduktions- nivåer för åren därefter avser regeringen att återkomma till denna fråga vid kontrollstationen som planeras 2019. I syfte att skapa ökad förutsägbarhet för aktörerna på marknaden redovisar regeringen i samma avsnitt sin bedömning av en indikativ reduktionsnivå för 2030 i relation till syftet att bidra till att nå målet om 70 procent minskade utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030. Det bör därmed vara målet om 70 procent minskade utsläpp som säkerställer den lång- siktiga efterfrågan på biodrivmedel och möjlig- heterna till investeringar i nya projekt.

Förslagets långsiktighet

Långsiktigheten i förslagen ifrågasätts av flera remissinstanser med den huvudsakliga motiveringen att reduktionsnivåer endast sätts till 2020. Dessa synpunkter behandlas i avsnitt 6.15.6 Det framförs dock även av Bil Sweden, KTH, Näringslivets transportråd, SEKAB, Skogsindustrierna och Svenskt Näringsliv att förslaget inte är långsiktigt med anledning av

344

omarbetningen av EU:s statsstödsregler och av förnybartdirektivet. Det är riktigt att omarbet- ningen av dessa europeiska unionsakter ger en osäkerhet och det är ett av skälen till att reduktionsnivåer inte sätts längre än till 2020. Det är dock inte ett alternativ att avvakta med införandet av ett nationellt styrmedel för att minska växthusgasutsläppen från fossila bränslen tills omarbetningarna av statsstödsreglerna och direktivet blir klara. Då skulle möjligheterna att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta minska. Arbetet med förnybartdirektivet pågår men arbetet med de statsstödsriktlinjer för miljöskydd och energi, som kommissionen ska tillämpa fr.o.m. den 1 januari 2021, har ännu inte inletts. Regelbundna kontrollstationer föreslås bl.a. för att utvecklingen på EU-nivå ska kunna följas och beaktas vid förändringar av systemet. Detta bör bidra till en minskad osäkerhet. Regeringens bedömning i fråga om kontroll- stationer behandlas i avsnitt 6.15.17.

Några remissinstanser, Magnus Nilsson Produktion, Naturvårdsverket, Skåne läns landsting och Naturskyddsföreningen anser att reduktionsplikten bör styra mot att användningen av fossila bränslen helt upphör och ett par av instanserna efterfrågar även ett förbud mot fossila bränslen. Det är dock inte aktuellt att införa något sådant förbud i reduktionsplikten. Reduktionspliktens funktion efter 2030 ska analyseras i senare kontroll- stationer, jfr avsnitt 6.15.17.

Tillgången på biodrivmedel

Tillgången på biodrivmedel ifrågasätts av Bil Sweden, Circle K, Energiföretagen, Jernkontoret, Neste, NNR, OKQ8, SveMin, Sveriges Bussföretag, SPBI, Svenskt Näringsliv och Transportföretagen. Preem AB bedömer däremot inte att begränsningar i tillgången på råvara för produktion av biobränslen, eller av produktions- kapacitet, kommer att utgöra något hinder för att nå reduktionsmålen förutsatt att lagen blir mer långsiktig.

Reduktionsplikten är ett styrmedel som genom att skapa en ökad efterfrågan på bio- drivmedel också ska skapa förutsättningar för en ökad produktion. Ökad efterfrågan av biodrivmedel i andra länder kan på samma sätt bidra till ökad produktion på global nivå. Råvaror som i dagsläget inte används i någon större utsträckning kan på sikt bli viktiga. Omarbetningen av viktiga EU-rättsakter kan

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

dock få betydelse för den framtida tillgången på biodrivmedel. Därför måste marknaden för biodrivmedel fortlöpande analyseras. Som fram- går av avsnitt 6.15.17 ska sådana analyser vara en del av de kontrollstationer som föreslås. Inom ramen för dessa kontrollstationer ska även utvecklingen inom EU analyseras. Även om bedömningen är att reduktionsplikten på lång sikt ska bidra till en ökad produktion av biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp är det också viktigt att reduktionsnivåerna i ett inledningsskede, där det inte är möjligt med ökad produktion, sätts förhållandevis lågt så att marknaden får tid för anpassning, jfr avsnitt 6.15.6.

Circle K och OKQ8 anser att förslaget ger en konkurrensmässig obalans. Det är dock troligt att fler producenter av HVO kommer att till- komma globalt, vilket bör minska en eventuell konkurrenssnedvridning. Avsikten med för- slaget är också att reduktionsplikten ska bidra till att fler producenter av biodrivmedel på sikt kommer in på marknaden även i Sverige.

Värmlands Metanol AB anser att förslaget är ensidigt inriktat på de biodrivmedel som i dag finns på marknaden och bortser från, att såväl biometanol som högre bioalkoholer, framdeles kommer att spela en betydande roll för inblandning i bensin. Även Hagfors kommun påtalar behovet av långsiktiga förutsättningar för tillverkningen av biometanol. Det finns dock inget i förslaget som hindrar användning av metanol för att uppfylla reduktionsplikten. Det finns inte heller något som hindrar att högre bioalkoholer kommer att kunna användas framöver om bränslekvalitetsreglerna tillåter det.

Höginblandade och rena biodrivmedel

Enligt EU:s statsstödsregelverk kan inte stöd till biodrivmedel kombineras med en leverans- eller inblandningsskyldighet. Då en reduktionsplikt därför inte kan kombineras med skatte- nedsättning måste de bränslen som omfattas av plikten beläggas med full skatt. Reduktions- plikten behöver dock kompletteras med fortsatt skattebefrielse för rena och höginblandade biodrivmedel som inte omfattas av plikten. Även biogas kommer att omfattas av fortsatt skatte- befrielse, jfr avsnitt 6.15.15. Flera remiss- instanser anser dock att det i stället för skatte- befrielse bör tas fram långsiktiga styrmedel även för dessa drivmedel. Denna fråga bör vara en del av kontrollstationen 2019, jfr avsnitt 6.15.17.

345

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Förslaget om reduktionsplikt samordnas inte med

av biodrivmedel som åtgärd för att uppfylla

kraven på växthusgasminskningar i

kraven på växthusgasminskning enligt driv-

drivmedelslagen

medelslagen och i övrigt uppfyller kraven i den

Som framgår av avsnitt 6.15.2 finns det krav i

föreslagna lagen om reduktionsplikt kan

bränslekvalitetsdirektivet på att drivmedels-

nämligen tillgodoräkna sig en sådan minskning

leverantörer

ska

minska

växthusgasutsläppen

vid uppfyllandet av reduktionsplikten och vice

från fossila bränslen med minst 6 procent till

versa. För att minska den administrativa bördan

2020 jämfört med en fastställd lägsta standard

för

drivmedelsleverantörerna

bör

också

för bränslen baserad på växthusgasutsläppen per

rapporteringskraven i de båda lagstiftningarna

energienhet under hela livscykeln från fossila

kunna samordnas i föreskrifter som meddelas på

bränslen under 2010. Kraven genomförs med

lägre nivå än i lag, jfr förslag på normgivnings-

drivmedelslagen

och drivmedelsförordningen.

bemyndigande i avsnitt 6.15.9. Det bör inte

Regleringen av kraven på minskade växthusgas-

heller vara möjligt att ta ut dubbla avgifter om en

utsläpp i drivmedelslagen har samma syfte som

aktör inte har uppfyllt kraven på utsläpps-

den föreslagna reduktionsplikten. Bedömningen

minskningar, jfr avsnitt 6.15.9.

är dock att det inte är lämpligt att i dagsläget ha

dessa krav i samma regelverk eftersom det inte

Anmälan enligt rådets direktiv 2015/1535 och

krävs enligt drivmedelslagen att leverantörer

2006/123/EG

använder biodrivmedel för att uppnå en

Regeringen har gett Kommerskollegium i

minskning av växthusgasutsläppen. Reduktionen

uppdrag (M2017/01741/R) att enligt rådets

kan i stället uppnås genom åtgärder för minskade

direktiv 2015/1535 anmäla förslaget till lag om

utsläpp vid produktion av bensin och diesel-

reduktionsplikt för minskning av växthusgas-

bränslen eller genom användning av el till

utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i

vägfordon. I princip är det möjligt att nå kravet

bensin och i dieselbränslen och de föreslagna

på utsläppsminskning utan att använda biodriv-

ändringarna i den lagen samt lagförslaget i av-

medel överhuvudtaget.

snitt 3.32 med förslag till lag om ändring i LSE.

Minskade utsläpp av växthusgaser från

De föreslagna bestämmelserna bedöms inte

produktion av bensin och dieselbränslen är i sig

innehålla något anmälningspliktigt krav på

viktiga globala klimatåtgärder då fossila

tjänsteutövare som är etablerade i Sverige och

drivmedel fortsatt kommer användas under

inte heller vara tillämpliga på företag som bara

överskådlig tid men det bedöms inte vara

bedriver tillfällig verksamhet i Sverige utan att

lämpligt att tillåta sådana åtgärder vid utform-

vara etablerade här. Utifrån denna bedömning är

ningen av en nationell reduktionsplikt. Detta

bestämmelserna

därför inte anmälningspliktiga

beror på att målet med reduktionsplikten inte

enligt rådets direktiv 2006/123/EG.

kan nås med sådana åtgärder eftersom de

minskade utsläppen sker i de länder där råvaran

Lagförslag

utvinns. Det är alltså nödvändigt med inbland-

Förslaget föranleder att en ny lag om reduktion

ning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen

av växthusgasutsläpp genom inblandning av

för att utsläppen i Sverige ska minska i den

biodrivmedel i bensin och dieselbränslen införs,

omfattning som eftersträvas för att nå målet om

se avsnitt 3.2.

70 procent

minskade

utsläpp

i

inrikes

transporter, utom inrikes flyg, till 2030. Ett

6.15.4

Reduktionspliktens omfattning

ytterligare skäl till att inte samla bestämmelserna

i ett regelverk är att kraven på utsläpps-

minskning

i

drivmedelslagen är

desamma

för

Regeringens förslag:

Reduktionsplikt innebär

bensin som

för

dieselbränsle

vilket

inte

är

en

skyldighet

att

minska

utsläppen av

önskvärt i

en reduktionsplikt,

i

vart

fall inte

växthusgaser per

energienhet

från

reduktions-

inledningsvis.

Dessutom

innebär

bränsle-

pliktiga

drivmedel,

dvs. bensin

(dock

inte

kvalitetsdirektivets krav inget

fortsatt

krav

på

alkylatbensin)

och

dieselbränsle

(dock

inte

minskning efter utgången av 2020.

dieselbränsle som har försetts med märk- och

I praktiken kommer dock bestämmelserna i

färgämnen enligt lagen om skatt på energi), om

de båda

regelverken

att

samverka.

En

dessa

drivmedel

innehåller högst

98 volym-

drivmedelsleverantör som väljer att använda sig

procent

biodrivmedel. Reduktionsplikten

avser

346

den energimängd som motsvarar de volymer av drivmedlen som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt lagen om skatt på energi. Reduktionsplikten ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel. De biodrivmedel som används för att uppfylla plikten ska omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.

Bensin ska vara ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59. Dieselbränsle är ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 19 41 eller 2710 19 45. KN-nr är nummer enligt 2002 års version av EU:s tulltaxa.

För tillämpningen av bestämmelserna om reduktionsplikt specificeras vad som i lagen avses med koldioxidekvivalent (den mängd växthusgas som medför en lika stor klimatpåverkan som ett kilogram koldioxid), växthusgas (koldioxid, metan och dikväveoxid), biodrivmedel (vätske- formiga bränslen som framställs av biomassa och som är avsedda för motordrift), biomassa (den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industri- avfall och kommunalt avfall).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur reduktionsplikten ska uppfyllas och om beräkning av den reduktionspliktiga energi- mängden.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förhållande till promemorians förslag ändras definitionen av koldioxidekvivalent. Uttrycken reduktions- pliktig bensin och reduktionspliktigt diesel- bränsle ersätts av reduktionspliktigt drivmedel där delar av definitionen av reduktionspliktig energimängd även finns. Bestämmelsen om att de biodrivmedel som blandas in ska anses som hållbara är språkligt annorlunda utformad.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Remissinstanserna

Endast bensin och dieselbränsle bör omfattas av reduktionsplikten

E.ON Sverige AB, Energigas Sverige och Skåne läns landsting stödjer förslaget att reduktions- plikten endast ska omfatta bensin och diesel- bränsle. Energigas Sverige anser även att det bör förtydligas att inte förvätskad biogas (LBG) ska omfattas av reduktionsplikten. Naturvårdsverket ser ett behov av att reduktionsplikten utvidgas så att rena eller höginblandade biodrivmedel senast 2020 kan inkluderas för att ge långsiktiga förut- sättningar för dessa bränslen. Perstorp Bio- products AB anser att en reduktionsplikt inte kommer att fungera för rena biodrivmedel om det inte samtidigt ges skattenedsättning. EcoPar AB anser att syntetiska dieselbränslen som huvudsakligen består av paraffinkolväten, och som omfattas av 15 § drivmedelslagen och uppfyller alla tekniska krav i standarden EN590, ska undantas från reduktionsplikt eftersom inblandning av biodrivmedel, enligt bolaget, tar bort de fördelar med rena avgaser och hög densitet som bränslet har. EcoPar AB anger även att bolagets syntetiska paraffinolja kan användas i alla typer av dieselmotorer. Återvinnings- industrierna föreslår att reduktionsplikten även ska inkludera avfallsbaserade fossila drivmedel, i enlighet med EU:s förslag till reviderat förnybartdirektiv.

Reduktionsplikten bör uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel

Magnus Nilsson Produktion anser att det motverkar utvecklingen mot en storskalig elektrifiering att reduktionsplikten endast kan uppfyllas med biodrivmedel. Skogsindustrierna anser att användning av förnybar el ska räknas som en reduktion. VTI anser att förutsätt- ningarna för att inkludera elbilar i systemet för reduktionsplikt bör undersökas. SPBI anser att det bör göras ett förtydligande att motsvarande definition av biomassa som för rapportering enligt hållbarhetslagstiftningen ska gälla. Åter- vinningsindustrierna anser att den föreslagna definitionen av biomassa behöver revideras och att termen kommunalt avfall måste utgå eftersom begreppet kommunalt avfall inte finns i miljöbalken och inte är definierad i den svenska lagstiftningen.

347

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten ska vara hållbara

Göteborgs kommun anser att det måste säkerställas att importerade biodrivmedel inte är baserade på palmolja, inklusive palmoljeavfall eller andra icke hållbara råvaror. Konjunktur- institutet anser att det finns risk för en ökad produktion av icke-hållbara biodrivmedel genom s.k. indirekta markeffekter där den ökade efterfrågan på hållbara drivmedel som reduktionsplikten innebär i senare led leder till ökad efterfrågan på ohållbara biodrivmedel i andra länder. Landstinget i Västernorrlands län och Stockholms kommun stödjer förslaget om att de biodrivmedel som används ska uppfylla hållbarhetskriterierna. Nature Associates anser att EU bör enas om ett importförbud av palmolja och PFAD alternativt bör ett tillägg införas i den svenska definitionen av miljöklass 1 (MK1) med innebörd att dieselbränsle för att klassas som MK1 inte får ha framställts av palmolja eller PFAD. Neste anger att om HVO från PFAD försvinner från marknaden försvinner halva volymen HVO vilket förmodligen leder till ökade priser på biodrivmedel för såväl privat- som yrkestrafik på samma sätt som skett i Norge där priset på HVO ökat med 2–3 norska kronor per liter och bl.a. bussbolag övergår till fossilt dieselbränsle. OKQ8 anser att Sverige inte ska avvika från ILUC-direktivets definition av restprodukt och att det finns en osäkerhet om tillgång till ny produktionskapacitet av HVO till den svenska marknaden. Skåne läns landsting anser att det är viktigt att palmolja och PFAD har producerats på ett hållbart sätt och att PFAD:s spårbarhet bör säkerställas. Stockholms läns landsting och Svensk Kollektivtrafik anser att det är viktigt att bränsleproducenter som använder palmolja eller PFAD för att tillverka HVO kan verifiera att råvarorna har producerats på ett hållbart sätt och att det bör föreslås en tidsfrist på förslagsvis två år för HVO- producenterna att hållbarhetscertifiera den PFAD de använder. Naturskyddsföreningen anser att det är av yttersta vikt att produktion av biobränslen regleras av tydliga miljökrav och med krav på spårbarhet. Sveriges Bussföretag anser att risken är överhängande för brist på biodrivmedel och en kraftig ökad prisstegring utan grödebaserade biodrivmedel eller HVO från PFAD. VTI saknar en analys av dels hur man ska kunna garantera att inte palmolja och PFAD som bidrar till skövling av regnskog och

annan miljöförstöring kommer att användas i reduktionsplikten och dels hur tillgången till HVO kan garanteras utan att palmoljebaserad HVO blandas in med hänsyn till att det rapporterats om brist på sådan HVO.

BUT och tullvillkor

Lantmännen avstyrker förslaget om att avveckla kravet på odenaturerad etanol, det s.k. tull- villkoret, då det skulle innebära att man retroaktivt påtagligt försämrar villkoren för redan gjorda stora investeringar och ökar sannolikheten för att Sverige fortsätter att exportera världens kanske bästa etanol och importera etanol med sämre klimatprestanda samt att rörligheten försvåras på den inre marknaden. Även LRF är negativt till förslaget om att avveckla tullvillkoret för etanol eftersom det rimmar illa med att ge långsiktiga och stabila politiska villkor för befintliga och kommande stora investeringar i inhemsk biodrivmedels- produktion. Tullverket framför information om ändringar i regleringen av BUT-tillstånden i den nya unionstullkodexen (förordning (EU) nr 952/2013).

Reduktionspliktig energimängd

Lantmännen anser inte att alkylatbensin bör omfattas av reduktionsplikten. Konjunktur- institutet anser att reduktionsplikten bör täcka så stor del av bränslemarknaden som möjligt och att undantag för exempelvis gas och järnväg därför inte bör göras. SEKAB anser att alkylat- bensin bör omfattas av reduktionsplikten då det finns teknik att producera den av socker eller cellulosa. Svensk Sjöfart anser att märkt dieselbränsle inte ska omfattas av reduktions- plikten. SveMin anser att förslagen måste ta hänsyn till att det för närvarande finns stora osäkerheter i vilka möjligheter det finns att blanda in biodrivmedel i gruvdiesel med hänsyn taget till tekniska aspekter av gruvtruckarna. Transportföretagen anser att det är olyckligt om förslaget om undantag från reduktionsplikt för bl.a. märkt dieselbränsle för spårbunden trafik och viss sjöfart utformas konkurrenssned- vridande mellan trafikslagen.

Synpunkter på lagtexten

Energimyndigheten anser att ”dikväveoxid eller metan” bör ersättas med ”växthusgas” i definitionen av koldioxidekvivalent så att även koldioxid ingår i definitionen. Förvaltningsrätten

348

i Linköping föreslår redaktionella ändringar i definitionen av reduktionspliktig energimängd.

Skälen för regeringens förslag

Endast bensin och dieselbränsle bör omfattas av reduktionsplikten

Reduktionspliktens syfte är att minska växthus- gasutsläppen från de motorbränslen som används i Sverige. Reduktionsplikten bör dock inte inkludera alla motorbränslen som används. Gasformiga biodrivmedel, rena biodrivmedel eller bensin och dieselbränslen med höga inblandningar av biodrivmedel, s.k. hög- inblandade drivmedel, skulle bli dyrare och ha svårt att konkurrera om de skulle omfattas av en reduktionsplikt. Det rör sig främst om biogas, Fame i ren form, s.k. B100, E85, ED95 och HVO i ren form, s.k. HVO100. Inte heller LBG ska omfattas av reduktionsplikten vilket Energigas Sverige anser bör förtydligas. Om dessa bränslen skulle omfattas av reduktions- plikten skulle detta sannolikt leda till att försäljningen av dem sjunker drastiskt eller helt upphör. De investeringsbeslut som tagits i fordonsparker och infrastruktur skulle då kunna gå om intet. Reduktionsplikten bör därför inte omfatta dessa drivmedel utan endast bensin och dieselbränslen. Denna bedömning delas av

E.ON Sverige AB, Energigas Sverige, Perstorp Bioproducts AB och Skåne läns landsting. En remissinstans, Naturvårdsverket, anser dock att det kan finnas ett behov av att reduktionsplikten utvidgas så att rena eller höginblandade biodrivmedel senast 2020 kan inkluderas för att ge långsiktiga förutsättningar för dessa bränslen. En sådan utvidgning är dock inte aktuell i dags- läget. Hanteringen av rena och höginblandade biodrivmedel behandlas i avsnitt 6.15.15.

Återvinningsindustrierna föreslår att reduk- tionsplikten även ska inkludera avfallsbaserade fossila drivmedel, i enlighet med EU:s förslag till reviderat förnybartdirektiv. Detta är dock inte aktuellt då inte heller sådana drivmedel är förnybara och därför inte bidrar till syftet med reduktionsplikten.

Lagförslagets reglering av vilka bränslen som omfattas av reduktionsplikten

Bensin och dieselbränslen bör ha samma betydelse som i drivmedelslagen. Reduktions- plikten kommer därför att omfatta bränslen som

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

är avsedda för motordrift och som uppfyller ett antal specificerade KN-nr. Vad som avses med KN-nr bör definieras i den lag om reduktions- plikt som föreslås. Genom att bensin och dieselbränsle definieras utifrån KN-nr skapas en tydlig koppling till drivmedelslagen och även till LSE.

Biogas, E85, ED95 och B100 har andra KN-nr än bensin och dieselbränsle och det behöver därför inte särskilt regleras att de inte omfattas av reduktionsplikten. Det finns dock vissa rena biodrivmedel med samma KN-nr som bensin och dieselbränsle. För att det ska bli tydligt i den nu föreslagna lagen att dessa inte omfattas av reduktionsplikten bör det definieras ett begrepp som utesluter sådana bränslen, reduktions- pliktigt drivmedel, och det bör sättas en gräns för hur hög inblandningen av biodrivmedel får vara. Gränsen bör vara så hög som möjligt men samtidigt ge marginal för att nödvändiga fossila tillsatser ska kunna blandas in i det rena biodrivmedlet. Reduktionspliktigt drivmedel bör därför, med ett par undantag som redovisas nedan, vara en bensin eller ett dieselbränsle som innehåller högst 98 volymprocent biodrivmedel.

Reduktionsplikten bör uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel

Utsläppen av växthusgaser bör minskas genom inblandning av biodrivmedel. Några remiss- instanser, Magnus Nilsson Produktion, Skogs- industrierna och VTI, anser att reduktions- plikten även bör kunna uppfyllas med förnybar el. Eldrift är ett viktigt bidrag för att minska utsläppen från transportsektorn. Det saknas dock anledning att genom en reduktionsplikt styra investeringar i laddningsinfrastruktur till de aktörer som är verksamma på marknaden för flytande biodrivmedel. I stället bör denna utveckling stödjas genom särskilda incitament exempelvis stöd att bygga laddningsinfrastruktur och införskaffa elfordon. Eldrift bör bidra till fossilfrihet parallellt med reduktionsplikten och inte vara en del av den.

Biodrivmedel bör ha samma betydelse som i drivmedelslagen och i hållbarhetslagen, men med skillnaden att endast vätskeformiga bränslen avses. Gasformiga biodrivmedel bedöms inte kunna blandas in eller ingå i bensin eller dieselbränsle och kan därför inte användas för att uppfylla reduktionsplikten. Biodrivmedel bör därför definieras som vätskeformiga bränslen

349

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

som framställs av biomassa och som är avsedda för motordrift.

Vad som avses med biomassa bör också definieras och definitionen bör vara densamma som i förnybartdirektivet och hållbarhetslagen eftersom regelverken samverkar genom de krav på hållbarhet som nu ställs. SPBI efterfrågar ett förtydligande om detta. Biomassa bör därför vara den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. Genom att samma definition som i förnybart- direktivet och hållbarhetslagen bör användas kan den inte ändras på sätt som Återvinnings- industrierna föreslår.

Hur stor den inblandade energimängden biodrivmedel måste vara beror på hur stora utsläpp av växthusgaser i ett livscykelperspektiv som inblandade biodrivmedel har per megajoule. Med växthusgas avses koldioxid, metan och dikväveoxid. Eftersom de biodrivmedel som används måste uppfylla kraven i hållbarhetslagen och omfattas av ett hållbarhetsbesked finns minimikrav för hur höga växthusgasutsläpp biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten får ha, jfr avsnitt 6.15.2. En reduktionsplikt gynnar utvecklingen av biodriv- medel med låga växthusgasutsläpp. Bedömningen är därför att biodrivmedel med betydligt lägre växthusgasutsläpp än minimi- kraven enligt hållbarhetslagstiftningen kommer att användas.

Biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten ska vara hållbara

För att biodrivmedel ska kunna räknas som förnybar energi i det nationella målet i artikel 3 förnybartdirektivet måste de vara hållbara. Hållbarhet innebär att biodrivmedlet måste anses som hållbart enligt hållbarhetslagen. Håll- barhet krävs även enligt drivmedelsförordningen för att biodrivmedel ska få tillgodoräknas för att uppfylla drivmedelslagens krav på minskade växthusgasutsläpp. De biodrivmedel som kommer att användas för att uppfylla reduk- tionsplikten bör också omfattas av krav på hållbarhet, inte minst av miljöskäl. Konjunktur- institutet anser att det finns risk för en ökad produktion av icke-hållbara biodrivmedel genom indirekta markeffekter där den ökade efterfrågan

på hållbara drivmedel som reduktionsplikten innebär i senare led leder till ökad efterfrågan på ohållbara biodrivmedel i andra länder. Det bör dock inte ställas några krav på att räkna med eventuella växthusgasutsläpp genom indirekt ändrad markanvändning då det inte är del av den växthusgasberäkningsmetodik som framgår av förnybartdirektivet. Det kan dock finnas skäl att följa reduktionspliktens effekter till följd av indirekt ändrad markanvändning i framtida kontrollstationer, jfr avsnitt 6.15.17.

Flera remissinstanser, Landstinget i Västernorrlands län, Stockholms kommun och Naturskyddsföreningen betonar vikten av att de biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten ska uppfylla hållbarhets- kriterierna och att det ska vara spårbart att de producerats på ett hållbart sätt. Användningen av palmolja och av PFAD som framställs vid produktionen av palmolja kommenteras särskilt av Göteborgs kommun, Nature Associates, Skåne läns landsting, Stockholms läns landsting, Svensk Kollektivtrafik och VTI som anser att reduktionsplikten inte bör få uppfyllas med dessa ämnen om det inte kan garanteras att de är framtagna på ett hållbart sätt som inte bidrar till miljöförstöring. Ett par av remissinstanserna,

Stockholms läns landsting och Svensk Kollektiv- trafik, föreslår att det ska införas en tidsfrist på två år för att hållbarhetscertifiera PFAD eftersom det inledningsvis kan bli en brist på detta ämne för att producera HVO om det ställs krav på hållbarhet. Även Neste, OKQ8 och Sveriges Bussföretag anser att det kan bli brist på HVO om PFAD inte längre kan användas för produktion.

När det gäller palmolja och PFAD och övriga flytande biodrivmedel och biobränslen säkerställs hållbarheten vid tillämpningen av hållbarhetslagen. Några särskilda krav i annan svensk lagstiftning, som Nature Associates föreslår, eller inom ramen för reduktionsplikten kan inte ställas eftersom förnybartdirektivet inte tillåter medlemsstaterna att ställa hårdare krav än vad som anges i direktivet. Enligt hållbarhets- lagen krävs – i korthet – spårbarhet tillbaka till odlingen endast för ämnen som inte bedöms vara restprodukter eller avfall. Det är Energi- myndigheten som bedömer om ett ämne ska klassificeras som restprodukt eller inte. Frågan om vilka ämnen som ska anses vara rest- produkter har aktualiserats genom att förnybart- direktivet nyligen ändrats genom det s.k. ILUC-

350

direktivet, jfr avsnitt 6.15.2, och behandlas i prop. 2016/17:217 Genomförande av ändringar i förnybartdirektivet - ILUC.

BUT och tullvillkor

Reduktionsplikten bör inte kunna uppfyllas genom inblandning med färdigbearbetad E85 och ED95 som har importerats med specialtillstånd för bearbetning under tull- kontroll (BUT-tillstånd). BUT-tillstånden innebär tillstånd att importera etanol för bearbetning till E85 och ED95 från länder utanför EU till en lägre tullsats än vad som övrigt gäller för etanol. Ett par svenska företag har i dag sådana tillstånd. Ett villkor för tillstånden är att den råvara som importeras inte används till annat än E85 eller ED95. För att inte äventyra BUT-tillstånden bör det säkerställas att färdigbearbetad E85 och ED95 inte får användas för att uppfylla reduktionsplikten. En reglering av detta bör dock inte finnas i föreskrifter på lagnivå. Föreskrifterna är av det slaget att de med stöd av ett normgivningsbemyndigande kan meddelas i förordning eller i myndighets- föreskrifter. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur reduktions- plikten ska uppfyllas föreslås därför. I samband med förordningsarbetet får Tullverkets information avseende BUT-tillstånden beaktas.

Som ett villkor för skattebefrielsen för låginblandad etanol i bensin gäller i dag att sådan etanol eller motsvarande mängd etanol vid import eller framställning inom EU ska vara odenaturerad. Odenaturerad etanol har en högre tullsats än denaturerad etanol. I och med att skattebefrielsen för låginblandad etanol i bensin enligt förslaget om ändringar i LSE tas bort upphör även detta s.k. tullvillkor, jfr avsnitt 6.15.14. Lantmännen och LRF är negativa till att tullvillkoret försvinner. Om ett tullvillkor ska finnas kvar kan det inte längre regleras i skattelagstiftningen eftersom det varit kopplat till skattebefrielsen. Det bör i sådant fall tas in i regelverket för reduktionsplikten men behöver inte finnas i lag utan kan med stöd av samma normgivningsbemyndigande som avser BUT- tillstånden meddelas i förordning. Huruvida en motsvarighet till tullvillkoret ska finnas kvar eller inte bör därför övervägas vid utarbetandet av förordningsbestämmelser med anledning av reduktionsplikten.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Reduktionspliktig energimängd

Reduktionspliktig energimängd bör vara den energimängd som motsvarar mängden reduktionspliktigt drivmedel dvs. den volym av bensin och dieselbränsle som innehåller högst 98 volymprocent biodrivmedel som skatt- skyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. LSE. Reduktionsplikten innebär inte att varje liter bensin eller dieselbränsle ska innehålla en viss andel biodrivmedel för att minska växthusgasutsläppen, utan beräkningen görs på den totala reduktionspliktiga energi- mängden under ett kalenderår. Förslaget om att reduktionsplikten ska uppfyllas kalendersårsvis gör det möjligt att variera mängden biodrivmedel i bensin eller dieselbränsle till olika användare, i olika leveranser och över året. Detta innebär att eventuella variationer mellan sommar- och vinterkvalitet eller oförutsedda händelser och förändringar på marknaden lättare kan hanteras.

Från den reduktionspliktiga energimängden bör två undantag göras. Det ena är alkylatbensin som har samma KN-nr som bensin. Alkylat- bensin är en särskilt miljöanpassad bensin utvecklad för mindre arbetsmaskiner, skotrar och för marint bruk i tvåtaktsmotorer. Använd- ningen av alkylatbensin är begränsad till en liten nischmarknad, eftersom densiteten i alkylat- bensin är för låg för att uppfylla bränsle- standarden för konventionella bensinbilar. Bränslestandarden för alkylatbensin tillåter inte heller inblandning av etanol eller andra oxygenater. Alkylatbensin bör därför inte om- fattas av reduktionsplikt vilket tydligt bör anges i definitionen av reduktionspliktig energimängd. Detta ställningstagande stöds av Lantmännen och SPBI. SEKAB däremot anser att alkylatbensin bör omfattas av reduktionsplikten då det finns teknik att producera den av socker eller cellulosa. Det är dock inte aktuellt att låta reduktionsplikten omfatta alkylatbensin i dagsläget. Förändras produktionstekniken på ett sådant sätt att det bedöms lämpligt att låta den ingå i plikten får det göras vid någon av de kommande kontrollstationerna.

EcoPar AB anser att syntetiska dieselbränslen som huvudsakligen består av paraffinkolväten, och som omfattas av 15 § drivmedelslagen och uppfyller alla tekniska krav i standarden EN590, ska undantas från reduktionsplikt eftersom inblandning av biodrivmedel, enligt bolaget, tar bort de fördelar med rena avgaser och hög densitet som bränslet har. Till skillnad från

351

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

alkylatbensin, som har en för låg densitet för att uppfylla bränslestandarden för konventionella bensinbilar, anger EcoPar AB att bolagets syntetiska paraffinolja som framställs ur naturgas och ur gaser som annars facklas bort på oljefält kan användas i alla typer av dieselmotorer. Detta är ett starkt skäl att inte undanta bränslena från reduktionsplikten eftersom det inte går att utesluta att det finns en risk att användnings- områdena utvidgas och volymerna ökar. Om det finns stora tekniska problem med att blanda in biodrivmedel kan den som har en reduktions- plikt uppfylla plikten genom att förvärva ett överskott från någon annan med reduktions- plikt, se avsnitt 6.15.7. Om det inte går att förvärva något överskott finns möjlighet att få prövat av tillsynsmyndigheten om situationen kan utgöra ett sådant synnerligt skäl att reduktionspliktsavgiften kan sättas ned till den kostnad som andra har för att uppfylla plikten, se avsnitt 6.15.10. Detta är även lösningar som, i de fall ett gruvbolag har en reduktionsplikt, tillgodoser det SveMin anför om att lagförslagen måste ta hänsyn till att det för närvarande finns stora osäkerheter i vilka möjligheter det finns att blanda in biodrivmedel i gruvdiesel med hänsyn till tekniska aspekter av gruvtruckarna.

Inte heller märkt dieselbränsle bör omfattas av reduktionsplikten. Denna bedömning delas av

Svensk Sjöfart. Två remissinstanser, Konjunktur- institutet och Transportföretagen, anser däremot att sådant dieselbränsle bör ingå i plikten. I LSE finns regler om beskattningen av dieselbränsle och eldningsolja. Av 2 kap. 1 § första stycket 3 a LSE följer att sådant bränsle som har försetts med märk- och färgämnen eller ger mindre än 85 volymprocent destillat vid 350 °C beskattas med en lägre energiskatt än sådant bränsle som inte har försetts med dessa tillsatser eller ger ett högre destillat. Ett förbud mot användning av märkta oljeprodukter i motordrivna fordon och i flertalet båtar finns i 2 kap. 9 § LSE. De oljeprodukter som märks omfattas vanligen av andra KN-nr än de som ryms i definitionen av dieselbränsle enligt för-slaget till den nya lagen om reduktionsplikt. Detsamma gäller oljor som ger mindre än 85 volymprocent destillat. Det kan dock inte uteslutas att märkning även sker av en produkt som ryms inom KN-nr 2710 19 41 eller 2710 19 45.

Det huvudsakliga användningsområdet för märkt olja är uppvärmning. När det gäller motordrift används märkt dieselbränsle inom

viss sjöfart samt i spårbunden trafik och i stationära motorer. Då reduktionsplikten har till huvudsakligt syfte att bidra till en fossilfri fordonsflotta bör inte stationära motorer ingå. Även sådan sjöfart som använder märkt diesel- bränsle bör undantas från reduktionsplikt då det finns risk att priset på marina dieselbränslen för fartyg, om de omfattas av reduktionsplikten, kommer bli dyrare än de bränslen som erbjuds i näraliggande hamnar i våra grannländer. Bedömningen är att fartygen i en sådan situation kommer att bunkra billigt fossilt dieselbränsle i andra länder i stället för att köpa det dyrare dieselbränsle som skulle erbjudas i svenska hamnar. Detta kan leda till negativa effekter för miljön eftersom det skulle innebära ökade transporter av raffinerat bränsle från svenska raffinaderier till hamnar utanför Sveriges gränser. Bedömningen görs också att spårbunden trafik inte bör omfattas av reduktionsplikten då de högre kostnaderna som reduktionsplikten innebär för tågoperatörerna riskerar leda till att spårbunden trafik får minskad konkurrenskraft jämfört med exempelvis vägtrafiken. Detta i sin tur riskerar att transportarbete överförs från tåg till väg, vilket är negativt ur ett klimatperspektiv eftersom vägtrafikens utsläpp är högre. Det finns betydande administrativa fördelar med att undanta märkt dieselbränsle från definitionen av reduktionspliktig energimängd jämfört med att undanta användningsområdena sjöfart, spår- bunden trafik och stationära motorer från lagstiftningen. Det underlättar också för tillsyns- myndigheten att bedriva tillsyn över lagstiftningen.

Då flygbensin och flygfotogen, liksom olika typer av bunker- och tjockoljor som till viss del används i den yrkesmässiga utrikes sjöfarten, faller under andra KN-nr än de som ingår i definitionen av dieselbränsle i den föreslagna lagen kommer inte användningen av dessa bränslen att påverkas av reduktionsplikten. Som nämnts ovan undantas dessutom en del av sjöfarten samt spårbunden trafik och användning i stationära motorer genom att märkt diesel- bränsle inte omfattas. Genom formuleringen avsedd för motordrift kommer därutöver vissa användningar av sådan bensin och sådant dieselbränsle som genom sina KN-nr skulle omfattas av reduktionsplikten inte att beröras. Det gäller främst bränslen som används för uppvärmning eller för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Det sistnämnda

352

kan t.ex. röra sig om bensin som används som rengöringsmedel inom sjukvården. Sammantaget kommer reduktionsplikten enligt förslaget alltså att omfatta reduktionspliktig bensin eller reduktionspliktigt omärkt dieselbränsle enligt de KN-nr som anges i förslaget och som används i alla typer av motordrivna fordon, oavsett om det är fråga om transporter på väg eller arbets- maskiner och andra motorredskap, samt för den övervägande delen av den inrikes sjöfarten.

Beräkning av reduktionspliktig energimängd

Bestämmelser om hur beräkningen av den reduktionspliktiga energimängden ska göras är detaljerade och bör därför framgå av föreskrifter på lägre nivå än lag. Föreskrifterna är av det slaget att de med stöd av ett normgivnings- bemyndigande kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Inriktningen för bestämmelser om beräkningen bör vara följande. För att beräkna reduktions- pliktig energimängd bensin och dieselbränsle samt för att beräkna om reduktionsplikten har uppfyllts är det nödvändigt att känna till energiinnehållet i bensin, dieselbränsle och olika typer av biodrivmedel. Ett drivmedels energi- innehåll avser dess lägre värmevärde. Det finns stora administrativa fördelar med att använda fastställda normalvärden för energiinnehållet i bensin, dieselbränsle och biodrivmedel, då det är betungande att mäta energiinnehållet i varje leverans av drivmedel. I den remitterade promemorian anges att normalvärdena bör vara de normalvärden som anges i bilaga III till förnybartdirektivet. Dessa omfattar bensin, dieselbränsle och samtliga biodrivmedel på den svenska marknaden. Om en ny typ av biodriv- medel inte skulle omfattas av ett fastställt normalvärde bör det finnas en metod för hur beräkningen ska göras. Det bör även regleras hur beräkningen ska göras vid samtidig bearbetning av bioråvara och fossil råvara till ett drivmedel samt hur stor del av ett biodrivmedels energi- mängd som kan anses som förnybar när fossila insatsvaror används i produktionen. SPBI anser dock att normalvärdet för dieselbränsle från bilaga III till förnybartdirektivet inte bör användas eftersom det dieselbränsle som används i Sverige har ett annat energiinnehåll och att ett annat normalvärde för dieselbränsle används vid rapportering enligt beräknings- direktivet till bränslekvalitetsdirektivet. Inriktningen för det fortsatta arbetet är att

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

rapporteringen enligt reduktionsplikten ska sam- ordnas med rapporteringen enligt drivmedels- lagen, vilket kan föranleda bedömningen att samma normalvärde som används för diesel- bränsle i rapporteringen enligt bränslekvalitets- direktivet även bör användas i reduktionsplikten. Frågan får analyseras vidare när förordningen tas fram.

Synpunkter på lagtexten

I den remitterade promemorian definieras uttrycket koldioxidekvivalent som den mängd dikväveoxid eller metan som medför en lika stor klimatpåverkan som ett kilogram koldioxid. Den nu föreslagna definitionen ändras i förhållande till promemorians förslag med anledning av den synpunkt som Energimyndigheten har i sitt remissvar. Förvaltningsrätten i Linköping föreslår ändrade formuleringar av definitionen av reduktionspliktig energimängd. Denna definition ändras redaktionellt och avser nu reduktionspliktigt drivmedel.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 1, 2, 6 och 15 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

6.15.5 Den som är skattskyldig för bensin eller dieselbränsle bör omfattas av reduktionsplikten

Regeringens förslag: Den som enligt lagen om skatt på energi i egenskap av upplagshavare eller varumottagare är skattskyldig för ett reduktions- pliktigt drivmedel har reduktionsplikt och ska anmäla det till tillsynsmyndigheten senast två veckor efter det att reduktionsplikten började.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag hänvisar till definitionen av reduktions- pliktig energimängd och det anges att anmälan om reduktionsplikt ska göras skriftligen.

Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Linköping anser att det tydligt bör framgå av lagtexten att reduktionsplikten ska börja när skattskyldighet inträder för ett bränsle som ingår i den reduktionspliktiga energimängden. Energi- myndigheten anser att det bör införas ett

353

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bemyndigande till myndigheten att föreskriva om undantag för små drivmedelsleverantörer för att minska den administrativa bördan. Skatteverket anser att hänvisningen i 4 § reduktionspliktslagen till skattskyldighet enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 LSE inte är helt korrekt.

Skälen för regeringens förslag: Av administrativa skäl är det lämpligt att knyta reduktionsplikten till skattskyldigheten för bränslen enligt LSE. I hållbarhetslagen och drivmedelslagen är rapporteringskraven knutna till skattskyldigheten för att det ska gå att identifiera vilka mängder som aktören ska rapportera. Genom att koppla reduktionsplikten till den punkt där skattskyldigheten för bränslet inträder ökar också träffsäkerheten i systemet samtidigt som antalet företag som har reduktionsplikt minimeras. Det bör därför vara den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 LSE för den reduktionspliktiga energimängden, dvs. den energimängd reduktionspliktig bensin eller reduktionspliktigt dieselbränsle som mot- svarar den volym av dessa bränslen som skatt- skyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. LSE, som ska omfattas av reduktionsplikten. Detta innebär i praktiken att det är den som regelmässigt i egenskap av upplagshavare eller, mer undantagsvis, varu- mottagare deklarerar skatt för bränslen också är den som har reduktionsplikten. Det rör sig om drivmedelsleverantörer eller förbrukare av större mängder drivmedel, som är godkända som upplagshavare. Reduktionsplikten börjar när skattskyldigheten inträder för ett bränsle som ingår i den reduktionspliktiga energimängden. Skatteverket anser att hänvisningen i 4 § i den föreslagna lagen till skattskyldighet enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 LSE inte är helt korrekt eftersom skattskyldigheten inte avser en energimängd. Som framgår av ordförklaringarna i 2 § i den föreslagna lagen avses dock den energimängd som motsvarar de volymer av respektive bränsle som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. LSE.

Energimyndigheten anser att det bör införas ett bemyndigande till myndigheten att föreskriva om undantag för små drivmedelsleverantörer för att minska den administrativa bördan. Regeringen anser dock inte att det är aktuellt med något sådant undantag då reduktionsplikten bör omfatta så många aktörer som möjligt. Bedömningen är att det är möjligt för alla som har en reduktionsplikt att uppfylla den. Om den

administrativa bördan upplevs för stor eller om reduktionsplikten bedöms för svår att uppfylla för vissa mindre företag kan de välja att helt falla utanför lagstiftningen genom att köpa beskattat bränsle från sin leverantör som då får en reduktionsplikt för bränslet i stället. De kan också välja att omfattas av lagstiftningen men förvärva växthusgasreduktioner från en annan aktör som har en reduktionsplikt och som minskat utsläppen med mer än vad som krävs.

Den som har reduktionsplikt bör ha en anmälningsplikt så att tillsynsmyndigheten får kännedom om vilka som omfattas av lagstiftningen. Det bör därför införas en bestämmelse i lagen om att den som har en reduktionsplikt ska anmäla detta till tillsyns- myndigheten senast två veckor efter det att reduktionsplikten började. Förvaltningsrätten i Linköping anser att det bör tydligt framgå av lagtexten att reduktionsplikten ska börja när skattskyldighet inträder för ett bränsle som ingår i den reduktionspliktiga energimängden. Detta framgår dock redan av de föreslagna ord- förklaringarna.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 4 § i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inbland- ning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

6.15.6 Reduktionsnivåer

Regeringens förslag: Den som har reduktions- plikt ska för varje kalenderår se till att utsläppen från den reduktionspliktiga energimängden jämfört med utsläppen från motsvarande energimängd fossil bensin eller fossilt dieselbränsle minskar med

– minst 2,6 procent för bensin och med minst

19,3 procent för dieselbränsle fr.o.m. den

1 juli 2018,

– minst 2,6 procent för bensin och med minst

20 procent för dieselbränsle fr.o.m. den

1 januari 2019,

– minst 4,2 procent för bensin och med minst

21 procent för dieselbränsle fr.o.m. den

1 januari 2020.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

354

beräkning av växthusgasutsläpp och av kol- dioxidekvivalenter.

Regeringens bedömning: För att nå reduktionspliktens syfte att bidra till att minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom luftfart, med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010 bör reduktionsnivån för 2030 ligga på 40 procent. Reduktionsnivåerna för åren efter 2020 bör ses över i regelbundna kontroll- stationer i syfte att se till att reduktionsnivån och lagstiftningen bidrar kostnadseffektivt och klimateffektivt till målet och ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra.

Promemorians förslag och bedömning

överensstämmer i huvudsak med regeringens. Av promemorians förslag framgår inte att reduktionsplikten ska uppfyllas per kalenderår och lagtexten är även språkligt annorlunda utformad.

Remissinstanserna

Separata reduktionsnivåer för bensin och dieselbränsle

Konjunkturinstitutet anser att det, t.ex. i samband med den föreslagna kontrollstationen 2019, allvarligt bör övervägas att införa ett gemensamt system för dieselbränsle och bensin likväl som ett certifikatsystem för att kostnaderna för systemet inte ska bli för höga. LRF och Sveriges Åkeriföretag anser att det är bra att systemet utformas med separata kvoter för bensin och dieselbränsle. Magnus Nilsson Produktion, OKQ8 och St1 Sverige AB, anser att det bör införas en gemensam kvot för bensin och dieselbränsle. St1 Sverige AB anser även att det bör införas en särskild kvot för avancerade biodrivmedel. Nature Associates anser att man inom fem år bör eftersträva en gemensam kvot för bensin och dieselbränsle. VTI anser att de separata kvoterna för bensin och dieselbränsle kan accepteras inledningsvis, men att det är angeläget att alla biodrivmedel ska ingå i systemet för reduktionsplikt fr.o.m. den 1 januari 2021.

Beräkning av växthusgasutsläpp

Neste anser att det bör införas räkneexempel för växthusgasberäkningar då det annars är svårt att

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förstå hur systemet ska fungera till följd av att reglerna om växthusgasberäkningar ska införas på lägre normnivå. SPBI har tagit fram en egen modell för växthusgasberäkning.

Utgångspunkter för beräkning av reduktionsnivån 2030-sekretariatet och Klimatkommunerna saknar ett resonemang om bl.a. ursprung och klimatpåverkan från olika fossila källor mot- svarande det som förs om förnybara drivmedel. Göteborgs kommun anser att det är mycket positivt att förslaget tar hänsyn till bränslens klimatpåverkan ur ett livscykelsperspektiv men att även de fossila bränslena borde bedömas utifrån ett livscykelsperspektiv för att driva på en effektivisering.

Reduktionsnivåer bör sättas fr.o.m. 2018 och fr.o.m. 2020

2030-sekretariatet, E.ON Sverige AB, Bergvik m.fl., BioFuel Region AB, IKEM, Jernkontoret, Konjunkturinstitutet, KSLA, Lantbruks- akademien, LRF, Magnus Nilsson Produktion, Nature Associates, Naturvårdsverket, Neste, Näringslivets transportråd, Perstorp Bioproducts AB, Preem AB, Stockholms kommun, Naturskyddsföreningen, Stockholms läns landsting, Svensk Kollektivtrafik, Svebio, Svenskt Näringsliv, Värmlands Metanol AB och

Trafikanalys är kritiska mot att inga reduktions- nivåer är satta efter 2020 eftersom det inte ger systemet den långsiktighet och stabilitet som krävs för att investeringar ska göras.

En indikativ reduktionsnivå för 2030 Klimatkommunerna ser positivt på att det i förslaget finns en indikativ reduktionsnivå på 40 procent till 2030, men ser en brist i att inga nivåer är fastslagna därefter, vilket betyder ett fortsatt osäkert investeringsläge för produktion av nya förnybara drivmedel. KSLA och

Landstinget i Västernorrlands län är kritiska mot att målnivån för 2030 endast är indikativ. St1 Sverige AB anser att det indikativa målet om en reduktionsplikt på 40 procent till 2030 inte kan ligga till grund för framtidssatsningar eftersom det inte är ett beslutat mål och påtalar vikten av att reduktionsnivåer för åren efter 2030 beslutas vid kontrollstationen 2019. Transportföretagen avråder från ett indikativt mål som avviker från en samordnad EU-politik.

355

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Reduktionsnivån för bensin						Reduktionsnivån för dieselbränsle
BioFuel Region AB och SEKAB anser att E10						Svebio anser att reduktionsnivåerna för
bör införas på marknaden redan den 1 juli 2018.						dieselbränslen bör vara högre då volymerna
SEKAB anser vidare att reduktionsnivån för						annars riskerar att minska till följd av att biodriv-
bensin bör vara 10–12 procent från den 1 januari						medel med lägre växthusgasutsläpp används.
2020. KSLA och Svebio anser att möjligheten att						SFRO anser att reduktionsplikten för diesel-
tidigarelägga krav på ökad reduktionsplikt för						bränslen	bör sänkas	från	19,3 procent	till
bensin, samt införande av E10, bör övervägas.						15 procent innan effekterna för äldre fordon av
Lantmännen anser att reduktionskraven för						inblandning av HVO är utredda.
bensin bör vara höga och att E10 bör införas
2020. LRF anser att det är viktigt att säkerställa
att reduktionsnivån för bensin inte kommer att						Skälen för regeringens förslag och bedömning
utgöra ett hinder, i stället för att driva på
utvecklingen och föreslår att E10 ska						Separata reduktionsnivåer för bensin och
introduceras före 2020. OKQ8 anser att						dieselbränsle
reduktionspliktnivåerna bör vara lägre i en						Reduktionsplikten kan antingen utformas med
uppstart för att sedan kunna ökas i takt med att						separata reduktionsnivåer för bensin och diesel-
ny produktionskapacitet och en mer sund						bränsle eller med en gemensam reduktionsnivå
konkurrens växer fram. Preem AB anser att						för båda	bränslena.	Växthusgasminskningar
reduktionsnivån	för	bensin	bör	öka	från	genom inblandning av biodrivmedel i bensin och
2,4 procent	till	10 procent		eftersom		dieselbränsle sker i nuläget inte till samma
produktionen av bensin från skogsråvara är nära						kostnad för de respektive bränslena. En
avgörande tekniska genombrott men kommer						gemensam reduktionsplikt för bensin och
att kräva betydande investeringar vilket gör att						dieselbränsle innebär att växthusgasminskningar
reduktionspliktsnivån inte bör sättas för lågt.						sker på det sätt som innebär lägst kostnad per
RenFuel K2B AB (RenFuel) anser att						minskat gCO2eq/MJ. Om det blir brist på
reduktionsnivån	för	bensin	bör	sättas	över	biodrivmedel för inblandning i det ena fossila
10 procent för att ge incitament till produktion						drivmedlet blir det också lättare att kompensera
av biobensin från lignin. SPBI är positivt till en						genom en ökad inblandning av biodrivmedel i
introduktion av E10 men bedömer inte att en						det andra fossila drivmedlet om reduktions-
sådan introduktion är genomförbar till 2020						plikten är gemensam. Det finns dock flera
eftersom den är mycket komplex tekniskt och						nackdelar med en gemensam reduktionsplikt.
kommunikativt. SPBI ifrågasätter också om						Det är viktigt att övergången från skattebefrielse
tillräckliga volymer av etanol med tillräcklig						till reduktionsplikt som styrmedel genomförs på
växthusgasreduktion kommer finnas tillgängliga						ett ordnat sätt. Bedömningen är att separata
2020 och att en introduktion av E10 kan komma						reduktionsnivåer underlättar betydligt i detta
att påverka landsortsstationernas möjlighet att						avseende. Försäljningsmixen av bensin och
överleva. Svensk Bensinhandel anser att enskilda						dieselbränslen skiljer sig avsevärt åt mellan olika
detaljhandlare inte kan bära investerings-						drivmedelsbolag. Till följd av de begränsningar
kostnaderna för införande av E10. SFRO och						för inblandning av biodrivmedel som följer av
SMC anser att tillgången på bensin 98 oktan med						bränslekvalitetskrav och att produktionen av
max 5 procent etanol behöver säkras, även på						biodrivmedel som kan blandas in utan
landsbygden liksom långsiktig tillgång av E85.						begränsning i dag är starkt koncentrerad till
Trafikverket anser att det bör utredas vilka						dieselbränslen, skulle en gemensam reduktions-
tekniska lösningar det finns behov av för att nå						nivå ge konkurrensfördelar för bolag med hög
40 procent för bensin. Transportföretagen tycker						andel försäljning av dieselbränsle. Med hänsyn
inte att det är tydligt vilka faktiska inblandnings-						till dessa tekniska begränsningar och att
nivåer som förslagen kommer att resultera i och						marknaden består av ett fåtal stora aktörer
framför att kraven inte får leda till en						bedöms denna problematik i dagsläget inte
inblandning som är högre än den som är högst						kunna lösas exempelvis genom ett certifikat-
tillåten enligt drivmedelslagen.						system som Konjunkturinstitutet föreslår. En
						separat reduktionsnivå för bensin skulle också
						förenkla	införandet	av en	E10-kvalitet	på

356

marknaden. Utifrån detta bedöms det finnas starka skäl att införa separata reduktionsnivåer för bensin och dieselbränsle trots att några remissinstanser, St1 Sverige AB, Magnus Nilsson Produktion och OKQ8, anser att en gemensam kvot för dessa bränslen bör införas. Vid den kontrollstation som föreslås genomföras 2019, se avsnitt 6.15.17, bör det dock analyseras om det finns anledning att vid en senare tidpunkt övergå till en gemensam reduktionsnivå, t.ex. om risken för konkurrenssnedvridning minskat genom ökade möjligheter till produktion av biobensin. En sådan analys förespråkas av

Konjunkturinstitutet. VTI och Nature Associates anser också att en gemensam kvot bör eftersträvas över tid vilket ger stöd för att frågan bör följas upp.

Beräkning av växthusgasutsläpp

Det är växthusgasutsläppen från den reduktions- pliktiga energimängden jämfört med växthusgas- utsläppen från motsvarande energimängd fossil bensin eller fossilt dieselbränsle som ska minska. Hur beräkningen av dessa utsläpp ska göras är detaljerade och bör därför framgå av föreskrifter på lägre nivå än lag. Föreskrifterna är av det slaget att de med stöd av ett normgivnings- bemyndigande kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Även i fråga om beräkningen av koldioxid- ekvivalenter bör ett bemyndigande meddelas. Neste anser att det bör införas räkneexempel för växthusgasberäkningar då det annars är svårt att förstå hur systemet ska fungera till följd av att reglerna om växthusgasberäkningar ska införas på lägre normnivå. SPBI framför att man tagit fram en egen modell för växthusgasberäkning. Nedan framgår dock inriktningen för innehållet i de föreskrifter som planeras vilket bör tydliggöra hur systemet ska fungera.

Inriktningen för kommande bestämmelser om beräkningen bör vara följande. För beräkningen av växthusgasutsläpp från bensin och diesel- bränsle bör de viktade normalvärden som framgår av bilaga I del 2 punkt 5 i tilläggs- direktivet till bränslekvalitetsdirektivet användas. Samma viktade normalvärden kommer att användas vid rapportering enligt drivmedelslagen vilket minskar den administrativa bördan. De viktade normalvärdena är 93,3 gCO2eq/MJ för bensin och 95,1 gCO2eq/MJ för dieselbränslen. För att beräkna växthusgasutsläppen för biodrivmedel bör samma beräkningsmetod som

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

framgår av bilaga V till förnybartdirektivet och som har genomförts i hållbarhetslagstiftningen användas. Vad gäller definitionen av koldioxid- ekvivalent framgår av bilaga V till förnybart- direktivet vilken mängd metan och dikväveoxid som medför en lika stor klimatpåverkan som ett kilogram koldioxid. Biodrivmedel som inte uppfyller hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses ha samma växthusgasutsläpp per megajoule som det fossila drivmedel i vilket det blandas in. Detsamma ska gälla för fossila drivmedelskomponenter, additiv och tillsatser som inte utgör bensin eller dieselbränsle men som ingår i reduktionspliktig mängd bensin eller dieselbränsle.

Utgångspunkter för beräkning av reduktionsnivån

Reduktionspliktens uppfyllnad beror på växt- husgasutsläppen i ett livscykelperspektiv från de biodrivmedel som blandas in i bensinen och dieselbränslet. För att beräkna reduktionsnivån i förhållande till vilka volymer som är rimliga att föra ut på marknaden krävs därför att beräk- ningen tar utgångspunkt i ett visst genom- snittligt utsläpp av växthusgaser för biodrivmedel.

Den genomsnittliga utsläppsminskningen rapporteras för olika biodrivmedel enligt hållbar- hetslagen. Det finns därmed redan i dag information om utsläppen från varje parti bio- drivmedel som levereras. I rapporteringen för 2015 var de genomsnittliga utsläppen av växthusgaser i ett livscykelperspektiv 19,6 gCO2eq/MJ för HVO, 43,5 gCO2eq/MJ för Fame och 33,4 gCO2eq/MJ för etanol. Utsläppen kan skilja sig åt betydligt inom varje kategori av biodrivmedel då det är möjligt att minska utsläppen genom att t.ex. använda råvaror som ger upphov till låga utsläpp vid odling eller genom åtgärder vid produktionen av bränslet.

Det bedöms rimligt att anta att de genom- snittliga utsläppen av växthusgaser ur ett livscykelperspektiv från biodrivmedel som inblandas i bensin och dieselbränsle kommer att minska i och med införandet av en reduktions- plikt eftersom utsläppen kommer att prissättas. Ju högre livscykelutsläppen är desto större volym biodrivmedel måste drivmedels- leverantören blanda in. Både HVO från tallolja och etanol från vete kan som exempel produceras med utsläpp kring 8–10 gCO2eq/MJ. Även producenter av Fame torde kunna sänka

357

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

sina utsläpp vid rätt marknadsförutsättningar. Erfarenheter från Tyskland har också visat att de genomsnittliga växthusgasutsläppen från biodrivmedel minskar betydligt vid införande av en reduktionsplikt.

Kraven på utsläppsminskning i hållbarhets- lagen höjdes den 1 januari 2017. Biodrivmedel anses som hållbara enligt den lagen endast om de har en utsläppsminskning om 50 procent eller mer, vilket motsvarar högst 41,9 gCO2eq/MJ. De biodrivmedel som inte klarar detta krav kommer att försvinna från marknaden. Det höjda kravet innebär också att det inte längre är möjligt att använda det normalvärde som finns i förnybartdirektivet för utsläppen från Fame tillverkad av raps. Då faktiska beräkningar krävs kommer de genomsnittliga utsläppen från Fame att minska redan under 2017.

Utifrån ovan nämnda förutsättningar uppskattas de genomsnittliga utsläppen vara högst 29 gCO2eq/MJ för Fame, 21 gCO2eq/MJ för etanol och 17 gCO2eq/MJ för HVO under de första åren reduktionspliktssystemet är i drift. Dessa värden har använts som utgångspunkt vid beräkningen av de reduktionsnivåerna som regeringen nu föreslår.

2030-sekretariatet, Klimatkommunerna och

Göteborgs kommun saknar ett resonemang om bl.a. ursprung och klimatpåverkan i ett livscykel- perspektiv från olika fossila källor motsvarande det som förs om förnybara drivmedel. Minskade utsläpp av växthusgaser från produktion av bensin och dieselbränsle i sig är viktiga globala klimatåtgärder, då fossila drivmedel fortsatt kommer användas under överskådlig tid. Målet med reduktionsplikten kan dock inte nås med sådana åtgärder eftersom utsläppen minskar i de länder där råvaran utvinns. Det är alltså nöd- vändigt med inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle för att utsläppen ska minska i den omfattning som eftersträvas för att nå målet om 70 procent minskade utsläpp i inrikes transporter, utom inrikes flyg, till 2030.

Reduktionsnivåer bör sättas fr.o.m. 2018, 2019 och 2020

Som framgår ovan är det antaganden om genom- snittliga växthusgasutsläpp för biodrivmedel som måste ligga till grund för beräkningen av reduktionsnivåerna. Utvecklingen på biodriv- medelsmarknaden bl.a. avseende vilka volymer som är rimliga att föra ut på marknaden är avgörande för reduktionsnivåerna. Flera av EU:s

styrande dokument kommer att förändras efter 2020 vilket har stor betydelse för utvecklingen. Förnybartdirektivet omarbetas för närvarande och kommissionen har bl.a. föreslagit att samtliga medlemsstater ska införa en plikt för drivmedelsleverantörer att säkerställa att en viss andel av den totala mängden drivmedel de levererar ska utgöras av bl.a. avancerade biodriv- medel eller andra biodrivmedel som räknas upp i bilaga IX till direktivet. Kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 gäller bara för åren fram t.o.m. utgången av 2020 och kommer därför också att ses över. Mot bakgrund av detta bör inte nivåer för reduktionen som sträcker sig bortom 2020 sättas, trots att flera remissinstanser är kritiska mot att inga reduktionsnivåer är satta efter detta årtal. Det är inget alternativ att sätta nivåer som sedan kan behöva justeras för att förutsätt- ningarna har förändrats. Reduktionsnivåer bör därför sättas fr.o.m. den 1 juli 2018, fr.o.m. den 1 januari 2019 och fr.o.m. den 1 januari 2020, jfr avsnitt 6.15.12.

En indikativ reduktionsnivå för 2030

I syfte att skapa ökad förutsägbarhet för aktörerna på marknaden bör det anges en indikativ reduktionsnivå för 2030. Hur stort behovet är av biodrivmedel för att nå målet om 70 procent minskade utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030 är bundet till hur transportsystemet i övrigt utvecklas i samhället. Detta är i sin tur beroende av transportarbetets utveckling och vilka trafikslag som används, i vilken utsträckning fordon energieffektiviseras samt i vilken takt som transportsektorn elektrifieras. Vilka åtgärder som bedöms ge bäst förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att sam- verka med varandra bör noga analyseras. Flera utredningar har tittat på frågan om hur transportsystemet kan komma att utvecklas. Bland annat har Trafikverket i rapporten Styrmedel och åtgärder för att minska transport- systemets utsläpp av växthusgaser – med fokus på transportinfrastrukturen (2016:043) beräknat hur transportsektorn kan komma att utvecklas i olika scenarier för begränsad klimatpåverkan. I det s.k. klimatscenariot förutsätts både ett minskat transportarbete och tekniska åtgärder såsom energieffektivisering, elektrifiering och användning av biodrivmedel. I det s.k. teknik-

358

scenariot används endast tekniska åtgärder. I klimatscenariot minskar energianvändningen till 36 terawattimmar 2030, varav 22 terawattimmar fossila drivmedel, 4 terawattimmar förnybar el och 10 terawattimmar biodrivmedel. I teknik- scenariot beräknas det totala energibehovet i vägtrafiken till 49 terawattimmar 2030, varav 22 terawattimmar fossila drivmedel, 5 tera- wattimmar förnybar el och 22 terawattimmar biodrivmedel. Scenarierna har varit utgångs- punkten för de beräkningar av reduktionsnivå för 2030 som Statens energimyndighet, till- sammans med Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transport- styrelsen, redovisat i rapporten Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel, ER 2016:30 (SOFT-rapporten). Myndigheterna föreslår utifrån Trafikverkets klimatscenario en reduktionsnivå på 25 procent för 2030.

Trafikverkets klimatscenario är beroende av att kraftfulla insatser genomförs för att minska transportarbetet, möjliggöra stora över- flyttningar mellan trafikslagen, öka energi- effektiviseringen av fordon och elektrifiera transportsektorn. Om sådana insatser inte genomförs i den utsträckning som Trafikverket räknat med kommer reduktionsnivån för 2030 att behöva vara högre än vad som anges i SOFT- rapporten. Med hänsyn till osäkerheten i om de omfattande förändringar som klimatscenariot förutsätter kommer hinna genomföras i tid görs bedömningen att en indikativ reduktionsnivå för 2030 bör ligga på 40 procent. Reduktions- nivåerna för åren efter 2020 ska ses över i regelbundna kontrollstationer i syfte att se till att reduktionsplikten bidrar till målet om 70 pro- cent minskade utsläpp av växthusgaser på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra, se vidare avsnitt 6.15.17. Klimatkommunerna är positiva till att den indikativa reduktionsnivån föreslås vara 40 procent men flera remiss- instanser, bl.a. KSLA, Landstinget i Västernorr- lands län och St1 Sverige AB är kritiska mot att målnivån endast är indikativ. Transportföretagen avråder från ett indikativt mål som avviker från en samordnad EU-politik. Som beskrivits finns det betydande osäkerheter om hur transport- systemet kan komma att utvecklas och det behövs noggranna analyser om vilka åtgärder som bedöms ge bäst förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

samverka. Det är ännu för tidigt att fastställa exakta reduktionsnivåer för åren efter 2020. Den indikativa reduktionsnivån syftar till att ge en bild av vilken nivå som nu bedöms som mest trolig i förhållande till syftet att bidra till att nå målet om 70 procent minskade utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030. Det bör därmed vara målet om 70 procent minskade utsläpp som säkerställer den långsiktiga efterfrågan på biodrivmedel och därmed möjligheterna till investeringar i nya projekt.

Reduktionsnivån för bensin

Bensin får enligt drivmedelslagen innehålla maximalt 10 volymprocent etanol. Bensin som innehåller mer än 5 volymprocent ska märkas särskilt vid tankstationen (E10). I princip all blyfri 95-oktanig bensin innehåller i dag 5 volymprocent etanol (E5). Den 98-oktaniga bensinen innehåller ofta mindre eller ingen inblandning av etanol. Införandet av en reduktionsplikt innebär att en ny bensinkvalitet, E10, introduceras på den svenska marknaden. Då E10 introduceras kommer det sannolikt att ske på de flesta tankstationer i landet. Bedömningen är att E10 främst kommer att ersätta dagens 95- oktaniga bensin medan den 98-oktaniga bensinen sannolikt kommer att innehålla upp till 5 volymprocent etanol, precis som i dag. Transportföretagen framför att kraven inte får leda till en inblandning som är högre än den som är högst tillåten enligt drivmedelslagen. Driv- medelslagens krav är alltid gällande oavsett reduktionsnivå. Det krävs därför att bolagen använder biodrivmedel med tillräckligt låga utsläpp i ett livscykelperspektiv, vilket också är ett av syftena med reduktionsplikten.

När reduktionsnivån för bensin sätts är det viktigt att beakta att det måste finnas tid för drivmedelsleverantörerna till nödvändig anpass- ning av tankstationer och i viss mån depåer till den nya bensinkvaliteten. Det bör vara en mjuk övergång från skattebefrielse till reduktionsplikt så att drivmedelsleverantörerna kan välja att fortsätta med dagens inblandning av 5 procent etanol i bensin men använda etanol med lägre växthusgasutsläpp eller välja att öka inbland- ningen av etanol eller etyltertiärbutyleter (ETBE) i bensin. Som tidigare nämnts uppskattas de genomsnittliga utsläppen ur ett livscykelperspektiv vara högst 21 gCO2eq/MJ för etanol under de första åren systemet är i

359

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

drift. Den oro som SFRO, SMC, Svensk Bensinhandel och SPBI uttrycker över tillgången till 98 oktanig bensin med högst 5 procent etanol på landsbygden liksom långsiktig tillgång av E85 och landsortsstationernas överlevnad vid introduktionen av E10 är viktig att ta hänsyn till. Flera andra remissinstanser anser dock att E10 bör införas redan under 2018 och remissvaren går därmed i båda riktningarna. Det bedöms sammantaget att reduktionsnivån för 2020 är anpassad så att drivmedelsleverantörerna ska kunna gå över till E10 på ett hanterbart sätt, genom att t.ex. endast leverera E10 vid större tankstationer. Reduktionsnivån är också anpassad efter att en viss del av försäljningen kommer att vara bensin med lägre etanolhalt då detta krävs för en viss del av fordonsparken vilket nämns av remissinstanserna.

Sammantaget bedöms det som rimligt att reduktionsnivån för bensin fr.o.m. den 1 juli 2018 ska vara 2,6 procent. Fr.o.m. den 1 januari 2020 bör reduktionsnivån för bensin öka till 4,2 procent. Detta innebär att drivmedels- leverantörerna antingen måste gå över till E10– kvalitet på vissa stationer, öka inblandningen av ETBE i bensin eller blanda in bio-bensin. Lantmännen förespråkar en introduktion av E10 2020. Flera remissinstanser, BioFuel Region AB, KSLA, LRF, Preem AB, RenFuel, SEKAB och

Svebio anser dock att bensinkvoten bör höjas för att tidigarelägga introduktionen av E10 på marknaden och ge incitament för produktion av biobensin. En remissinstans, OKQ8, anser att reduktionspliktnivåerna bör vara lägre i en uppstart och SPBI bedömer inte att E10 kan introduceras ens till 2020 av tekniska och kommunikativa skäl. Remissutfallet pekar således åt olika håll. Mot bakgrund av detta bör den förhållandevis långsamma introduktion som föreslås i denna proposition vara väl avvägd.

Trafikverket anser att det bör utredas vilka tekniska lösningar det finns behov av för att nå 40 procent för bensin. Någon sådan utredning är dock inte aktuell i dagsläget utan får bli en fråga för framtida kontrollstationer.

Reduktionsnivån för dieselbränsle

Enligt drivmedelslagen får dieselbränsle innehålla maximalt 7 volymprocent Fame. Det finns däre- mot ingen begränsning för andelen syntetisk biodiesel såsom HVO så länge bränsle- kvalitetskravet på lägsta densitet följs. Av de volymer dieselbränsle som rapporterades enligt

drivmedelslagen	2015	utgjorde	Fame ca
5,4 volymprocent	och	HVO ca	14,8 volym-

procent. För 2016 beräknas enligt Energi- myndighetens kortsiktsprognos från hösten 2016 (ER 2016:14) andelen HVO öka till 18,9 volymprocent. En del av volymen diesel- bränsle innehåller dock inte något biodrivmedel överhuvudtaget. Detta bedöms som särskilt vanligt i sådana verksamheter som i dag har hel eller delvis skattebefrielse, såsom arbetsfordon inom skogsbruk, jordbruk, gruvnäring och användning i skepp och tåg.

Då det av bränslekvalitetsskäl inte är möjligt att blanda in mer än 7 procent Fame kommer reduktionsplikten i övrigt uppfyllas genom inblandning av HVO. Den sålda volymen HVO har ökat mycket kraftigt i Sverige de senaste åren, i synnerhet i relation till volymerna på den europeiska marknaden. Det bedöms dock fortsatt finnas förutsättningar för att volymerna HVO ska kunna öka ytterligare under åren 2018–2020. Energimyndigheten prognosticerar i sin kortsiktsprognos från hösten 2016 att andelen biodrivmedel i dieselbränsle 2018 kommer vara ca 25 procent. Denna andel användes i lagrådsremissen som utgångspunkt för att fastställa reduktionsnivån 2018. I Energimyndighetens kortsiktsprognos från juli 2017 har andelen låginblandade biodrivmedel i dieselbränsle 2018 gått ned något jämfört med tidigare prognos. Andelen HVO har reviderats ned till 16,3 procent, vilket i stället ger en total inblandning av biodrivmedel om ca 22 procent. Som tidigare nämnts uppskattas de genom- snittliga utsläppen ur ett livscykelperspektiv vara högst 29 gCO2eq/MJ för Fame och 17 gCO2eq/MJ för HVO under de första åren systemet är i drift.

Sammantaget bedöms det som rimligt att

reduktionsnivån	för	dieselbränsle	fr.o.m.	den
1 juli 2018 ska	vara	19,3 procent,	fr.o.m.	den

1 januari 2019 ska vara 20 procent och fr.o.m. den 1 januari 2020 ska vara 21 procent. Minskningen i förväntad andel biodrivmedel 2018 i Energimyndighetens senaste kortsikts- prognos föranleder alltså inte några förändringar av reduktionsnivåerna. Prognosuppdateringen innebär däremot att de föreslagna reduktions- nivåerna bedöms leda till en ökad inblandning av biodrivmedel redan vid systemets införande 2018. Svebio anser att reduktionsnivåerna för dieselbränsle bör vara högre då volymerna annars riskerar att minska till följd av att biodrivmedel

360

med lägre växthusgasutsläpp används. Det bör dock inte sättas högre reduktionsnivåer vid introduktionen av reduktionsplikten, inte minst mot bakgrund av att det finns en osäkerhet om hur stor tillgången på biodrivmedel är. Utifrån resultatet från Energimyndighetens senaste kortsiktsprognos innebär dessutom reduktions- nivåerna för 2018 en viss ambitionshöjning gällande förväntade andelar biodrivmedel gentemot om det inte skulle genomföras. Reduktionsnivåerna bör inte heller sänkas, som SFRO anser, eftersom det skulle innebära en risk för lägre volymer än vad som i dag levereras på marknaden.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 5 och 15 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen samt i förslagen till ändringar av 5 § i den lagen, se avsnitten 3.2, 3.33 och 3.34.

6.15.7 Överlåtelse av utsläppsminskning

Regeringens förslag: Om den som har reduktionsplikt har minskat utsläppen på det sätt som anges i lagen om reduktion av växthusgas- utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen mer än vad som krävs, får överskottet genom en överenskommelse överlåtas till någon annan som har reduktions- plikt för samma typ av drivmedel och för samma år så att denne kan tillgodoräkna sig minskningen.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag används formuleringen från föregående kalenderår och lagtexten är språkligt annorlunda utformad.

Remissinstanserna: 2030-sekretariatet och

Naturvårdsverket stödjer förslaget om att utsläppsminskning ska kunna överlåtas. St1 Sverige AB stödjer förslaget men anser att ett handelssystem på sikt bör utökas till hela Norden. VTI stödjer förslaget men anser att överlåtelse av utsläppsminskningar bör kunna ske mellan olika bränsleslag. Konjunkturinstitutet ställer sig frågande till varför överskott inte får sparas. Bergvik m.fl och KSLA anser att ökade möjligheter till handel eller att reduktioner

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utöver kvotkurvan kan användas nästföljande år bör införas när systemet utvecklas. SPBI anser att en möjlighet till överföring av en mindre del av plikten mellan år bör införas. Scania framför att det är bra att en flexibel mekanism införs men anser att om det lämnas helt till marknaden att ansvara för en slags handel utan transparens kan det motverka själva syftet med att möjlig- göra en överlåtelse. SveMin anser att möjlig- heterna för flexibilitetsmekanismer som inkluderar t.ex. andra minskningar av växthus- gasutsläpp än just flytande drivmedel, bör utredas vidare. Svebio anser att det är bra att en flexibel mekanism för överlåtelse av utsläpps- minskning införs men att regelverket är oklart och behöver utredas ytterligare. Skatteverket saknar en beskrivning av vilka konsekvenser en överlåtelse av utsläppsminskningar får avseende mervärdesskatt och inkomstskatt.

Skälen för regeringens förslag: Reduktions- plikten föreslås ska uppfyllas för respektive kalenderår och den är knuten till den aktör som är skattskyldig för den reduktionspliktiga energimängden. För att öka kostnads- effektiviteten kan det dock finnas skäl att inarbeta en viss flexibilitet i systemet. Frågan om i vilken utsträckning ett kvot- eller reduktions- pliktsystem bör utrustas med flexibilitets- mekanismer har diskuterats i flera utredningar – bl.a. i en underlagsrapport till FFF-utredningen, i rapporten från Statens energimyndighet Kvotpliktsystem för biodrivmedel – Energi- myndighetens förslag till utformning (ER 2009:27) och i Konjunkturinstitutets rapport Kostnadseffektiv styrning mot mål om förnybar energi – Specialstudie 51.

Flexibilitetsmekanismer kan innefatta allt mellan förhållandevis enkla system såsom möjligheten att samrapportera mellan två eller flera företag till mer komplicerade lösningar som en handelsplats där utsläppsminskningar handlas genom certifikat. Det är inte lämpligt att införa ett system med handel med certifikat genom en öppen handelsplats, bl.a. eftersom ett fåtal aktörer står för en mycket stor andel av den totala volymen levererade drivmedel. Ett sådant system kan även leda till höga administrativa kostnader för företagen och ökade kostnader för tillsynsmyndigheten. De administrativa kostnaderna bör däremot vara betydligt lägre eller obefintliga om en aktör med reduktions- plikt tillåts att överlåta minskade växthusgas- utsläpp till en annan aktör med reduktionsplikt.

361

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

En sådan möjlighet bör därför införas. För att

Bestämmelsen innebär att det även är möjligt

överlåtelse ska vara möjlig är det rimligt att ställa

att göra överenskommelser under kalenderåret,

krav på att den aktör med reduktionsplikt som

t.ex. om ett mindre företag vill avtala med sin

överlåter utsläppsminskningar ska ha minskat

leverantör om att denne ska uppfylla kraven åt

sina växthusgasutsläpp på det sätt och med minst

det mindre företaget genom att minska

den procentandel som lagen anger. Det är

utsläppen mer än vad som krävs.

således bara ett överskott som ska kunna

I lagrådsremissen anges att en överens-

överlåtas och det ska bara kunna tillgodoräknas

kommelse om överlåtelse av utsläppsminskning

samma bränsle som det kommer ifrån, exempel-

ska vara skriftlig. Lagrådet anser att det inte

vis ska ett överskott som avser dieselbränsle bara

behövs något formkrav. Kravet på att

kunna tillgodoräknas i en reduktionsplikt som

överenskommelsen ska vara skriftlig tas därför

avser dieselbränsle.

bort i det förslag som nu lämnas. Både över-

Överlåtelse av utsläppsminskningar bör vidare

låtaren och förvärvaren måste dock kunna visa,

avse ett och samma kalenderår. Det bör alltså

vid en eventuell tillsyn, på ett trovärdigt sätt att

inte vara möjligt att spara utsläppsminskningar

en överlåtelse har skett. Det kan därför vara

till nästföljande kalenderår. Ett par remiss-

lämpligt för aktörerna att använda sig av en

instanser, 2030-sekretariatet och Naturvårds-

skriftlig överenskommelse även om det inte

verket, stödjer förslaget medan andra,

finns något krav på skriftlighet i lagen.

Konjunkturinstitutet, Scania, St1 Sverige AB,

Skatteverket efterfrågar en beskrivning av vilka

SPBI och VTI stödjer förslaget men föreslår att

konsekvenser överlåtelser av utsläppsminsk-

det ska utvidgas genom bl.a. ökade möjligheter

ningar får med avseende på mervärdesskatt och

att spara överskott eller att överföra mindre

inkomstskatt. När det gäller mervärdesskatt får

överskott mellan år och genom införande av

eventuella frågor avgöras med utgångspunkt i

transparens i handeln. Bergvik m.fl. och KSLA

gällande rätt på mervärdesskatteområdet. Det

anser att ökade möjligheter till handel bör

kan noteras att Skatteverket gjort ett

införas men först när systemet utvecklas.

ställningstagande när det gäller omsättning av

SveMin och Svebio anser att frågan om

t.ex. elcertifikat och utsläppsrätter för växthusg-

flexibilitetsmekanismer bör

utredas

ytterligare.

aser (dnr 131 9344489-09/111). Eventuella

Några förändringar av förslaget avseende

frågor som uppkommer avseende inkomstskatt

överlåtelse av utsläppsminskning bör dock inte

får lösas vid rättstillämpningen.

göras i nuläget. Genom förslaget är det

säkerställt att överskott under ett kalenderår inte

Lagförslag

går förlorat utan kan säljas till en annan aktör,

Förslaget behandlas i 7 § i den nya lagen om

vilket är viktigt. Frågan om flexibilitets-

reduktion

av

växthusgasutsläpp

genom

mekanismer bör vara en viktig del av kommande

inblandning av biodrivmedel i bensin och

kontrollstation.

dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

Information om hur stor växthusgasutsläpps-

minskning som överlåts och förvärvas ska ha

6.15.8 Tillsyn och tillsynsmyndighet

kommit in till tillsynsmyndigheten senast vid

rapporteringstillfället, jfr avsnitt 6.15.9. Detta

ger aktörerna möjlighet att avtala om överlåtelse

Regeringens förslag:

Den

myndighet

som

av utsläppsminskningar efter det att kalenderåret

regeringen

bestämmer

ska

pröva

frågor

enligt

är slut eftersom det är först vid denna tidpunkt

lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom

som

reduktionspliktens

uppfyllnad

utifrån

inblandning

av

biodrivmedel

i

bensin

och

lagens

krav

beräknas. I

promemorian

anges i

dieselbränslen

och utöva tillsyn

över

att

lagen

lagtexten att det var överskottet från föregående

och föreskrifter som har meddelats i anslutning

kalenderår

som

fick

överlåtas men

denna

till lagen följs.

formulering

tas

bort i

det förslag som

nu

Den som har eller har haft en reduktionsplikt

presenteras. Den

skulle

kunna uppfattas

som

ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de

missvisande

eftersom

överskottet

ska

avse

upplysningar och de handlingar som

myndig-

samma bränsle och år för att kunna tillgodo-

heten behöver för tillsynen.

räknas. Det är avtalet som kan ingås i efterskott.

Tillsynsmyndigheten

får

besluta

de

förelägganden som behövs för tillsynen och för

362

att se till att den som har en reduktionsplikt fullgör sina skyldigheter enligt lagen och enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Den som har eller har haft en reduktionsplikt ska spara uppgifter som har betydelse för reduktionsplikten i tio år från utgången av det kalenderår som uppgifterna avser.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges att uppgifter ska sparas i sju år och bestämmelsen om förelägganden är språkligt annorlunda utformad.

Remissinstanserna: Energimyndigheten är positiv till att utses som tillsynsmyndighet för regelverket då flera närliggande regelverk redan i dag ligger inom myndighetens tillsynsområde. Myndigheten anser vidare att skyldigheten att spara uppgifter som har betydelse för reduktionsplikten i sju år bör ändras till tio år för att överensstämma med vad som gäller inom hållbarhetsregelverket.

Skälen för regeringens förslag

Den myndighet som regeringen utser prövar frågor enligt lagen

Det bör utses en myndighet för att pröva de frågor om reduktionsplikt som aktualiseras enligt den nu föreslagna lagen. Detta kommer att göras genom bestämmelser på förordningsnivå. Inriktningen är att Energimyndigheten bör utses, vilket myndigheten också är positiv till. Energimyndigheten bedöms vara bäst lämpad för uppgiften både i fråga om sakkunskap och av administrativa skäl, inte minst när det gäller samordning av rapportering. Myndigheten är redan tillsynsmyndighet och tar emot rapportering enligt hållbarhetslagen. Myndig- heten är även tillsynsmyndighet och tar emot rapportering enligt drivmedelslagen i frågor som avser minskning och rapportering av växthusgasutsläpp. Båda dessa regelverk har ett nära samband med det reduktionspliktssystem som föreslås och det finns stora samordnings- vinster om en och samma myndighet har ansvaret för hanteringen. Energimyndigheten är vidare ansvarig för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (2001:100)

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

om den officiella statistiken, vilket bl.a. innefattar drivmedel. Myndigheten ansvarar också för att årligen rapportera till regeringen om överkompensation finns för skattebefriade biodrivmedel och är ansvarig myndighet för Sveriges årliga rapporteringar till kommissionen om andelen förnybar energi. Energimyndigheten har även genom tillsyn av elcertifikatsystemet erfarenhet av kvotpliktssystem och prövning av avgifter när en plikt som ålagts en aktör inte uppfylls.

Tillsyn

Det krävs tillsyn för att säkerställa att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. En tillsynsmyndighet bör därför utses. Myndigheten bör utses av regeringen och det bör vara samma myndighet som utses för att pröva frågor enligt lagen. Av samma skäl som redovisats i det föregående talar mycket för att Energimyndigheten är bäst lämpad för att bli tillsynsmyndighet.

Tillsynsmyndigheten bör få meddela de förelägganden som behövs för tillsynen och för att se till att den som har en reduktionsplikt fullgör sina skyldigheter enligt lagen och enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Ett beslut om föreläggande bör kunna förenas med vite. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

Skyldighet att lämna uppgifter och handlingar

Om en effektiv tillsyn ska kunna utövas måste tillsynsmyndigheten få tillgång till upplysningar och handlingar av den som har eller har haft en reduktionsplikt. Det bör därför regleras i lagen att den som har eller har haft en reduktionsplikt på myndighetens begäran ska lämna de upplys- ningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen. Lagrådet föreslår att paragrafen formuleras om för att undvika diskussioner om vad myndigheten kan behöva för tillsynen och att den utformas så att de uppgiftsskyldiga ska lämna de uppgifter och handlingar som myndigheten begär. Lagrådet anger att det får förutsättas att myndigheten inte begär uppgifter eller handlingar som inte behövs för tillsynen. Regeringen delar inte Lagrådets bedömning och anser att det, inte minst för att ge myndigheten stöd i arbetet, tydligt bör framgå av lagtexten att det endast är uppgifter som behövs för tillsynen som får begäras in. En sådan formulering används också i ett stort antal andra författningar.

363

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skyldighet att spara uppgifter

För att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn och uppgiftsskyldigheten ska fungera bör det införas en bestämmelse om skyldighet att spara uppgifter. Bestämmelsen bör rikta sig mot den som har eller har haft en reduktionsplikt. Det är uppgifter av betydelse för reduktions- plikten som bör sparas, exempelvis uppgifter om bränslevolymer som har hanterats och utsläppsminskningar hos levererade biodriv- medel. Vissa uppgifter som behövs för upp- rättandet av punktskattedeklarationer kan också ha betydelse för reduktionsplikten. Skyldighet att bevara sistnämnda uppgifter följer i viss mån redan av skattelagstiftningen och bokförings- lagen. Det föreslås i den remitterade prome- morian att uppgifterna som avses i den nu föreslagna lagen bör sparas i sju år vilket är i överensstämmelse med bokföringslagen (1999:1078) och den generella dokumentations- skyldighet som följer av 9 kap. 1 § skatteför- farandeförordningen (2011:1261). Energi- myndigheten anser dock att skyldigheten att spara uppgifter bör ändras till tio år för att stämma överens med vad som gäller inom hållbarhetsregelverket. Eftersom de uppgifter som ska sparas är desamma enligt den föreslagna reduktionspliktslagen och enligt hållbarhets- regelverket bör förslaget ändras så att uppgifterna sparas i tio år i stället för i sju år.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 3 samt 12–14 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

6.15.9 Redovisning av reduktionsplikt

Regeringens förslag: Den som har reduktions- plikt ska senast den 1 april varje år redovisa till tillsynsmyndigheten i vilken utsträckning och hur reduktionsplikten har uppfyllts under det föregående kalenderåret. Överlåtelse och förvärv av en utsläppsminskning ska framgå av redo- visningen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisning av reduktionsplikt.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagtext är språkligt annorlunda utformad.

Remissinstanserna har inga synpunkter på

förslaget.
Skälen för regeringens förslag:	Enligt

regeringens förslag bör reduktionsplikten upp- fyllas för ett kalenderår. Huruvida reduktions- plikten har uppfyllts bör redovisas för varje kalenderår i efterhand. Överlåtelse och förvärv av utsläppsminskning bör särskilt redovisas. Redovisningen bör göras till tillsyns- myndigheten.

Reduktionspliktiga företag kommer i hög utsträckning att vara samma företag som omfattas av rapporteringsskyldighet till Energi- myndigheten enligt hållbarhetslagen och driv- medelslagen. Det är också i princip samma uppgifter som redovisas vid dessa rapporteringar som kommer att behöva redovisas i fråga om reduktionsplikten. För att minimera de administrativa kostnaderna för företagen och för tillsynsmyndigheten bör rapporteringarna samordnas så långt det är möjligt. Därför är det också lämpligt att sätta redovisningsdatumet till den 1 april varje år eftersom detta datum sammanfaller med datumet då rapportering enligt hållbarhetslagen och drivmedelslagen ska göras.

Detaljerade föreskrifter om redovisning av reduktionsplikten och av överlåtelse av utsläpps- minskning kan behöva meddelas. Sådana föreskrifter bör dock inte finnas på lagnivå. Föreskrifterna är av det slaget att de med stöd av ett normgivningsbemyndigande kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen föreslår i denna proposition ett sådant bemyndigande.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 8 och 15 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

364

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.15.10 Förseningsavgift och

Skälen för regeringens förslag

reduktionspliktsavgift

Förseningsavgift

För att säkerställa att den årliga redovisningen av

Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten

ska

hur reduktionsplikten har uppfyllts kommer in i

ta ut

en

förseningsavgift

av

den

som

har

tid bör en förseningsavgift tas ut om så inte sker.

reduktionsplikt

och

inte redovisar

hur

I

den

promemoria

som

remitterats föreslås

reduktionsplikten har uppfyllts senast den 1 april

avgiften

till

1 000 kronor. Förvaltningsrätten i

varje år. Avgiften får vara högst 5 000 kronor.

Linköping anser att en avgift på 1 000 kronor

Tillsynsmyndigheten får besluta att

sätta

ned

förefaller vara väl låg för att utgöra en kännbar

eller avstå från att ta ut avgiften om det finns

sanktion. Avgiften är låg och kan särskilt bli det

synnerliga skäl.

över tid. Det är därför lämpligt att i stället sätta

Tillsynsmyndigheten ska ta ut en reduktions-

en högsta nivå på 5 000 kronor i lagen och låta

pliktsavgift av den som har reduktionsplikt och

regeringen

bestämma den

exakta nivån på

inte har

uppfyllt

plikten

för

ett kalenderår.

avgiften i förordning. Regeringen bör därför få

Avgiften får vara högst 7 kronor per kilogram

ett

bemyndigande

att

meddela

ytterligare

koldioxidekvivalenter som i fråga om minskade

föreskrifter om förseningsavgiften.

växthusgasutsläpp kvarstår för att reduktions-

plikten ska vara uppfylld. Tillsynsmyndigheten

Reduktionspliktsavgift

får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut

För att säkerställa att reduktionsplikten uppfylls

avgiften om det finns synnerliga skäl.

krävs det en ekonomisk sanktion i form av en

Om en förseningsavgift eller en reduktions-

reduktionspliktsavgift som ska betalas i för-

pliktsavgift inte har betalats efter betalnings-

hållande till det antal kilogram koldioxid-

uppmaning, ska avgiften lämnas för indrivning.

ekvivalenter som den reduktionspliktige inte har

Indrivningen får verkställas enligt utsöknings-

minskat utsläppen med. Både Konjunktur-

balken.

institutet och LRF är positiva till en sådan avgift.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter

Skogsindustrierna

ifrågasätter

nivån

på

om förseningsavgiften och reduktionsplikts-

reduktionspliktsavgiften

i

jämförelse

med

avgiften.

kostnaden för utsläppsreduktioner i utsläpps-

handelssystemet. Syftet med avgiften är dock att

den bör vara tillräckligt hög för att den som har

Promemorians förslag

överensstämmer i

en reduktionsplikt ska finna det mer fördelaktigt

huvudsak med regeringens. I promemorians

att blanda in tillräckligt med biodrivmedel än att

förslag

anges

att

förseningsavgiften

ska

vara

låta bli och tvingas betala avgiften. Avgiften ska

1 000

kronor

och

lagtexten

är

språkligt

inte vara ett lönsammare alternativ än att

annorlunda utformad.

uppfylla reduktionsplikten eftersom syftet med

Remissinstanserna:

Förvaltningsrätten

i

lagstiftningen annars inte nås. Avgiften bör dock

Linköping

anser

att

förseningsavgiften

på

inte vara högre än att den kan skapa en viss

1 000 kronor förefaller vara väl låg för att utgöra

flexibilitet i systemet och kunna betalas om

en kännbar sanktion. Kammarrätten i Jönköping

omständigheterna tidvis kräver det. Reduktions-

lämnar synpunkter på ett förtydligande av

pliktsavgiften innebär på så sätt också ett tak för

lagtexten avseende indrivning. Konjunktur-

hur hög drivmedelskostnaden för en slut-

institutet ser stora fördelar med förslaget om en

konsument kan bli om de yttre omständlig-

fast avgift för de som inte uppnår sin

heterna kraftigt förändras, vilket även

reduktionsplikt eftersom avgiften kommer att

Konjunkturinstitutet påpekar.

fungera som ett pristak som motverkar effekten

Reduktionsplikten ska uppfyllas per kilogram

av oförutsedda chocker i form av mycket höga

minskade utsläpp av koldioxid. Det är därför inte

priser på biodrivmedel. LRF anser det är positivt

möjligt att avgiften beräknas utifrån en volym

med en reduktionspliktsavgift baserat på kronor

biodrivmedel, eftersom det har betydelse vilka

per kilogram koldioxidekvivalenter. Skogs-

utsläpp av växthusgaser som biodrivmedlet ger

industrierna ifrågasätter nivån på reduktions-

upphov till. Detta innebär att reduktionsplikts-

pliktsavgiften i jämförelse med kostnaden för

avgiften bör sättas per kilogram koldioxid-

utsläppsreduktioner i utsläppshandelssystemet.

ekvivalenter.

365

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Grundkonstruktionen av reduktionsplikts- avgiften bör bestämmas i lag genom att ett maximalt belopp för avgiften anges. Regeringen bör få meddela föreskrifter om exakt avgiftsnivå inom den ram som lagen fastställer. Syftet med detta är att på förordningsnivå kunna reglera reduktionspliktsavgiften om marknadsförut- sättningarna ändras även om avsikten är att avgiftsnivån ska vara stabil. Förändringar av avgiftens storlek kan dock vara nödvändiga om avgiften inte längre fyller syftet att göra det mer fördelaktigt att blanda in biodrivmedel än att betala reduktionspliktsavgift. Detta kan exempelvis inträffa om prisbilden på biodriv- medel ändras eller vid förändringar av de genomsnittliga växthusgasutsläppen för en viss typ av biodrivmedel. Regeringen bör därför få ett bemyndigande att meddela ytterligare före- skrifter om reduktionspliktsavgiften.

För att bestämma reduktionspliktsavgiften är det nödvändigt att ta hänsyn till dels mer- kostnaden per liter för att blanda in biodriv- medel i bensin och dieselbränsle, dels de genomsnittliga utsläppen av växthusgaser per megajoule som olika typer av biodrivmedel ger upphov till. Merkostnaden för att blanda in biodrivmedel i bensin och dieselbränsle är beroende av världsmarknadspriset för bränslet, de skatter och tullavgifter som belastar bränslet samt vilken merkostnad drivmedelsleverantören betalar för att få ett biodrivmedel med lägre växthusgasutsläpp. Minskade utsläpp av koldioxid per megajoule sker för närvarande inte till samma kostnad för dieselbränsle och bensin.

Sammantaget bedöms det som rimligt att i lag ange den maximala avgiften till 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter som den som har en reduktionsplikt inte har uppfyllt plikten med. Avgiften bör på förordningsnivå närmare motsvara kostnaden för att minska utsläppen av koldioxid per megajoule för respektive driv- medel med en säkerhetsmarginal för t.ex. oväntade höjningar av världsmarknadspriset på biodrivmedlet. Inriktningen är att avgiften som bestäms i förordningen bör vara 5 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter om reduktions- plikten inte har uppfyllts för bensin samt 4 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter om reduktionsplikten inte har uppfyllts för dieselbränsle.

Om det finns synnerliga skäl ska tillsyns- myndigheten kunna sätta ned eller avstå från att ta ut förseningsavgiften och reduktionspliktsavgiften

Tillsynsmyndigheten bör få möjlighet att besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut såväl förseningsavgiften som reduktionspliktsavgiften om det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses mycket högt ställda krav, exempelvis oförutsedda yttre händelser och stora tekniska problem i kombination med att det saknas överskott på marknaden som går att förvärva eller andra omständigheter som gör att det är orimligt att kräva att en redovisning kommer in i tid eller att reduktionsplikten uppfylls.

Om en aktör är skyldig att betala en avgift enligt drivmedelslagen för att de krav på utsläppsminskningar som regleras i den lagen inte har uppfyllts bör det anses finnas synnerliga skäl för att minska avgiften enligt den nu föreslagna lagen med samma belopp för att undvika dubbla avgifter.

När det gäller möjligheten att sätta ned reduktionspliktsavgiften är bedömningen att den i första hand bör sättas ned till den kostnad som andra aktörer har för att uppfylla reduktions- plikten.

Indrivning

En bestämmelse bör tas in i den föreslagna lagen som anger att en förseningsavgift eller en reduktionspliktsavgift som inte har betalats efter betalningsuppmaning ska lämnas för indrivning samt att indrivningen får verkställas enligt utsökningsbalken. Bestämmelsen förtydligas i enlighet med synpunkten från Kammarrätten i Jönköping.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 9–11 samt 16 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

6.15.11 Överklagande

Regeringens förslag: Tillsynsmyndighetens beslut om förseningsavgift, reduktionsplikts- avgift och om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

366

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt den föreslagna lagen om reduktionsplikt kommer tillsynsmyndigheten inte att fatta beslut om huruvida någon omfattas av reduktionsplikt i varje enskilt fall. Reduktionsplikten är kopplad till skattskyldigheten för reduktionspliktig energimängd. Den som har en reduktionsplikt ska anmäla detta till tillsynsmyndigheten senast två veckor efter det att reduktionsplikten började, jfr avsnitt 6.15.5. Tillsynsmyndigheten kommer att begära redovisning av den skatt- skyldige om reduktionsplikten har uppfyllts. Uppgifterna som lämnas vid rapporteringen kommer antingen att godtas och reduktions- plikten anses uppfylld eller kommer uppgifterna att resultera i att aktören får betala en reduktionspliktsavgift. Detta innebär att frågan om huruvida en aktör omfattas av en reduktionsplikt eller inte kommer att prövas inom ramen för prövningen av reduktionsplikts- avgiften. Tillsynsmyndighetens beslut om reduk- tionspliktsavgift bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma bör gälla för tillsynsmyndighetens beslut om förseningsavgift och om förelägganden. Det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Lagförslag

Förslaget behandlas i 17 § i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2.

6.15.12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och i dieselbränslen ska träda i kraft den 1 juli 2018 och ändringarna i den lagen ska träda i kraft den 1 januari 2019 respektive den 1 januari 2020 i fråga om hur stor reduktionsplikten ska vara fr.o.m. dessa år.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

För 2018 ska den reduktionspliktiga energimängden omfatta månaderna juli– december.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: SPBI anger att erfarenheter från Finland visar att det är olämpligt att införa en E10 kvalitet i januari då det kalla vädret ger intrycket att drivmedels- förbrukningen ökar mer än vad som är fallet.

Skälen för regeringens förslag: För att underlätta införandet av reduktionsplikten bör ikraftträdandedatum sättas efter övergången till sommarkvalitet för bensin och dieselbränsle. Den övergången sker fr.o.m. den 16 maj i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län samt fr.o.m. den 1 maj i övriga Sverige. Detta framgår av drivmedelslagen. Ikraftträdandedatum bör därför sättas till den 1 juli 2018. Detta innebär att reduktionsplikten endast kommer att gälla tiden fr.o.m. den 1 juli t.o.m. den 31 december det första året. Därmed finns behov av att reglera i en övergångsbestämmelse hur reduktionsplikten ska uppfyllas detta år.

När det gäller den bestämmelse som avser de höjda reduktionskraven 2019 och 2020 bedöms inte övergången till sommarkvalitet ha samma betydelse eftersom reduktionsplikten ska uppfyllas på årsbasis. De bestämmelserna bör därför träda i kraft den 1 januari 2019 respektive den 1 januari 2020. Den synpunkt som SPBI framför bör lösas med kommunikationsåtgärder när de ändrade reduktionsnivåerna ska träda i kraft.

Lagförslag

Förslaget till den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen samt förslagen till ändringar av 5 § i den lagen finns i avsnitten 3.2, 3.33 och 3.34.

367

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.15.13 Beskattningen av bensin och dieselbränsle samordnas med reduktionspliktssystemet

Regeringens bedömning: En förutsättning för att införa ett reduktionspliktssystem som ett långsiktigt styrmedel är att bensin och dieselbränsle beskattas på ett sådant sätt som inte innebär att statligt stöd i EU-rättslig mening anses ges för de andelar av motorbränslet som framställts av biomassa. Reduktionsplikten bör därför inte kombineras med skattebefrielse för dessa andelar.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Skälen för regeringens bedömning: Beskatt- ningen av drivmedel är harmoniserad inom EU genom energiskattedirektivet, jfr avsnitt 6.15.2.

Av artikel 1.4 i energiskattedirektivet följer att både energiskatten och koldioxidskatten är sådana skatter som omfattas av direktivet. Den totala svenska punktskatten på drivmedel består således av två komponenter, en energiskatt och en koldioxidskatt. Medlemsstaterna är enligt artikel 7 i energiskattedirektivet skyldiga att beskatta bensin och dieselbränsle med belopp som minst uppgår till de minimiskattenivåer som för olika motorbränslen anges i bilaga I, tabell A. Minimiskattenivåerna är uttryckta per volym- enhet (1 000 liter) och uppgår för blyfri bensin till 359 euro, för blyad bensin till 421 euro och för dieselbränsle till 330 euro.

Nedsättning av eller befrielse från energi- skatten och/eller koldioxidskatten kan vara utformad så att åtgärderna definitionsmässigt utgör statligt stöd enligt reglerna i fördraget om EUF-fördraget, jfr avsnitt 6.15.2.

Det är angeläget att skatteregler och åtgärder är hållbara och försvarbara i ett EU-rättsligt perspektiv. Det är också viktigt att ge stabila villkor för de aktörer som producerar och handlar med biodrivmedel. Regeringen föreslår, som utvecklas i tidigare avsnitt, att ett reduktionspliktssystem införs eftersom detta styrmedel på ett kostnadseffektivt sätt bedöms säkerställa låginblandade volymer av biodriv- medel i bensin och dieselbränsle på marknaden.

En förutsättning för att kunna införa ett reduktionspliktssystem som ett långsiktigt styrmedel är att bensin och dieselbränsle, dvs. de

bränslen som omfattas av den reduktionspliktiga energimängden, beskattas på ett sådant sätt som inte innebär att statligt stöd i EU-rättslig mening ges för de andelar av motorbränslet som framställts av biomassa.

Generell koldioxidskatt och energiskatt, uttryckt i kronor per liter respektive kubik- meter, för samtliga de produkter som beskattas som bensin respektive som dieselbränsle innebär att en och samma energiskattesats respektive koldioxidskattesats gäller för samtliga produkter som enligt energiskattedirektivet ska beskattas med belopp som minst uppgår till angiven minimiskattenivå. En sådan enhetlig beskattning kan därför inte anses innefatta statligt stöd i EU- rättslig mening och bedöms därför kunna kombineras med den föreslagna reduktions- plikten.

Förslag utifrån vad som angetts ovan presenteras och utvecklas mer i detalj i följande avsnitt, där synpunkter från remissinstanserna på detaljutformningen redovisas.

6.15.14 Beskattningen av bensin och dieselbränsle

Regeringens bedömning: Punktskatt på bensin och omärkt dieselbränsle bör även i fortsätt- ningen tas ut i form av energiskatt respektive koldioxidskatt, uttryckt i kronor per volymenhet (liter respektive kubikmeter). Vid bestämmandet av koldioxidskattesatserna på bensin och omärkt dieselbränsle bör hänsyn tas till det genom- snittliga innehållet av beståndsdelar som fram- ställts av biomassa i bensin respektive i diesel- bränsle som bedöms bli en följd av reduktions- pliktssystemet och en justering av bränslets emissionsfaktorer bör göras för att bättre spegla reella utsläpp. Schablonen för hur stor andel av bensin respektive dieselbränsle som utgörs av biomassa bör uppdateras inför ikraftträdandet av de reduktionsnivåer i pliktsystemet som föreslås gälla fr.o.m. den 1 januari 2020.

Regeringens förslag: Rätten till avdrag i punktskattedeklarationen ska slopas för energiskatt och koldioxidskatt på de bestånds- delar av bensin och dieselbränsle som framställts av biomassa. Koldioxidskatten på den totala volymen motorbränsle som beskattas som bensin ska sänkas med 0,09 kronor per liter, dvs. från 2,66 kronor per liter till 2,57 kronor per liter. Koldioxidskatten på den totala volymen

368

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

motorbränsle som beskattas som omärkt diesel-

anser, med stöd av BioFuel Region AB, att

bränsle

ska

sänkas

med

1 101 kronor

per

bränsleskatter bör baseras på energiinnehåll i

kubikmeter, dvs. från 3 292 kronor per kubik-

stället för volym. Energigas Sverige och Avfall

meter

till

2 191 kronor

per

kubikmeter.

Sverige avstyrker sänkningen av energiskatten

Energiskatten ska sänkas med 0,21 kronor per

för bensin och dieselbränsle eftersom den

liter, dvs.

från

4,08 kronor

per

liter

till

kostnadshöjning

som

reduktionsplikten

hade

3,87 kronor

per

liter

på

bensin

och

med

kunnat innebära för bensin och dieselbränsle

307 kronor

per

kubikmeter från

2 648

till

hade varit viktig för biogasmarknaden. Även

2 341 kronor

per kubikmeter omärkt diesel-

Göteborgs kommun och Stockholms kommun

bränsle,

miljöklass 1. Motsvarande

sänkningar

förordar en bibehållen skatt på fossil bensin och

uttryckt i kronor per liter respektive kronor per

fossilt dieselbränsle, eftersom prishöjningen till

kubikmeter ska göras av energi- och

följd av reduktionsplikten kunnat stärka

koldioxidskatterna för bensin och omärkt

konkurrenskraften för rena och höginblandade

dieselbränsle som tillhör övriga miljöklasser.

biodrivmedel. Göteborgs kommun anser även

Samtliga sänkningar av energi- och koldioxid-

att de fossila bränslena borde bedömas utifrån

skattesatserna anges i förhållande till den skatte-

ett livscykelperspektiv. Jernkontoret, Näringsl-

nivå som genom gällande indexeringsregler av

ivets transportråd, Svenskt Näringsliv och SveMin

energi- och koldioxidskatterna på bensin och

är positiva till förslaget men anser att dels

dieselbränsle

kommer

att

gälla

fr.o.m.

den

skattenivån årligen ska bevakas och justeras

1 januari

2018.

Energiskatte-

och

koldioxid-

utifrån prisutvecklingen på biodrivmedelen, dels

skattesatserna för samtliga bränslen ska framgå

de automatiska årliga höjningarna av bränsle-

av lagen om skatt på energi. Detta innebär att de

beskattningen bör omprövas. Dessa instanser

energiskatte- och koldioxidskattesatser på märkt

påtalar även behovet av en översyn av

dieselbränsle, gasol, naturgas samt kol och koks

transportsektorns samlade skatter och avgifter.

som ska anges i lagen om skatt på energi är de

KTH påtalar vikten av ett helhetsperspektiv när

som enligt gällande indexeringsregler kommer

man justerar fordonsskatte- och drivmedels-

att gälla fr.o.m. den 1 januari 2018. Indexom-

skattelagstiftningen. SEKAB ser en risk att

räkning av energiskatte- och koldioxidskatte-

höginblandade biodrivmedel slås ut om priset vid

satserna på samtliga bränslen ska för kalender-

pump inte får öka och detta regleras med sänkta

året 2019 och efterföljande kalenderår göras

skatter på fossila drivmedel så att priset på

genom en förordning som regeringen ska utfärda

bensin och dieselbränsle riskerar att bli lägre än

med stöd av bestämmelser i lagen om skatt på

priset på höginblandade biodrivmedel. Skogs-

energi.

industrierna och Bergvik m.fl. påpekar behovet av

Ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018.

att skattenedsättningen för arbetsmaskiner kvar-

står även efter genomförandet av reduktions-

plikten. Skogsstyrelsen saknar en analys av hur

Promemorians

bedömning

och förslag

den skattenedsättningen påverkas av förslaget

överensstämmer i huvudsak med regeringens. I

om reduktionsplikt. Sveriges Åkeriföretag är

promemorian används dock

prognosticerade

positiva till att koldioxid- och energiskatterna

förändringar

av

konsumentprisindex

för

sänks

men

anser

att

införandet

av

beräkningarna av de föreslagna skattesatserna.

reduktionsplikt bör kombineras med en

Remissinstanserna:

Skatteverket

har

inga

differentiering

av

bränsleskatten

mellan

invändningar mot förslagen. 2030-sekretariatet

förbrukning i personbilar och yrkestrafik över

anser att det hade varit bättre att acceptera en

7,5 ton, för att värna om svensk åkerinärings

stegvis prisökning vid pump och att regeringen

konkurrenskraft

gentemot

utländska

åkerier.

missar ett tillfälle som inte återkommer att

Trafikanalys anser att det är olyckligt ur

motivera en sådan höjning. KSLA är positiv till

klimatsynpunkt att sänka skattenivåerna för

att koldioxidskatten på bensin och dieselbränsle

vissa andra bränslen som inte omfattas av

justeras nedåt utifrån ökad inblandningsnivå av

reduktionsplikten, bl.a. fotogen, eldningsoljor,

biodrivmedel. Bergvik m.fl. stödjer att koldioxid-

flygbensin och alkylatbensin, och att man bör

skatten på bensin och dieselbränsle justeras

följa upp om användningen av dessa bränslen

nedåt utifrån förbättrad klimatprestanda och

påverkas i och med att skatten sänks.

antagen

volym

inblandade

biodrivmedel

men

Trafikanalys anser vidare att förslaget

om att

369

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nivån på koldioxidskatten endast ska beslutas för något enstaka år i taget riskerar att leda till oönskad oförutsägbarhet i systemet och att justeringen av skatten blir komplicerad. Energimyndigheten anför att omräkningen av koldioxidskattenivån i förhållande till aktuell andel biobaserat respektive fossilt kolinnehåll i drivmedlet skapar en oönskad komplexitet. Ett bättre alternativ vore att basera koldioxid- beskattningen direkt på reduktionsplikten och låta koldioxidbeskattningen förändras i samma takt som nivån på reduktionsplikten. Detta skulle enligt myndigheten skapa ett förutsägbart system som styr direkt mot minskade utsläpp. Myndigheten anser också att yrkesmässiga användare med eget skatteupplag inte bör få lägre energiskatt om de inte omfattas av reduktionsplikten. Konjunkturinstitutet och Nature Associates menar att reduktionsplikten gör koldioxidskatten överflödig i transport- sektorn och att kvarvarande behov av styrning av sektorn kan skötas genom energiskatten. Enligt Konjunkturinstitutet leder vidare en kalibrering av energiskatten nedåt till att internaliserings- graden ser ut att vara lägre, även om pumppriset behålls på samma nivå som tidigare. Jordbruksverket undrar om de föreslagna förändringarna av skattesatserna för bränslen beaktar det faktum att energiinnehållet är lägre för biobränslen än för fossila bränslen, vilket är viktigt att belysa ur ett landsbygds- och glesbygdsperspektiv då detta kan komma att leda till högre transportkostnader. SPBI anser att regeringen staplar två styrmedel på varandra när årliga uppräkningar av energi- och koldioxid- skatterna kombineras med en reduktionsplikt, eftersom syftet i båda fallen är att åstadkomma en minskning av koldioxidutsläppen. SPBI välkomnar de följdjusteringar av reduktions- pliktssystemet som innebär att beroendet av EU:s statsstödsregler upphör. SPBI noterar också att ett för högt skattetryck riskerar att få sidoeffekter såsom ökad gränshandel som inte på något sätt minskar utsläppen utan enbart flyttar volymer från ett land till ett annat. SPBI menar vidare att, om höginblandade produkter även i fortsättningen ska jämföras med den produkt de ersätter vid beräkningen av överkompensation, kommer höjda skatter på bränslen inom reduktionsplikten att riskera att leda till höjda skatter för höginblandade produkter. SPBI tillstyrker bedömningen att det kan finnas behov att justera de koldioxidskattesatser som tas ut på

bensin och dieselbränsle med hänsyn till uppdaterade prognoser för genomsnittlig inblandning av biodrivmedel 2018.

Bakgrunden till bedömningen och förslaget:

Koldioxidskatten syftar till att minska utsläppen av växthusgaser från förbränning av bränslen som innehåller fossilt kol. Detta uppnås genom att öka kostnaderna för förbränning av bränslen som innehåller fossilt kol och därigenom släpper ut fossil koldioxid. Målet med koldioxidskatten har ända sedan den infördes 1991 varit att minska utsläppen av fossil koldioxid genom att beskatta det fossila kolinnehållet i bränslet. Koldioxidskatten är nu det primära styrmedlet för att utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortat EU ETS, på ett kostnadseffektivt sätt uppfylla de internationella åtagandena samt det nationella målet om 40 procents minskning av utsläppen av växthus- gaser fram till 2020. Koldioxidskatten stödjer principen om att förorenaren betalar, vilket är en av grundpelarna i EU:s miljöpolitik att integrera externa miljökostnader i priset på varor och tjänster. Syftet med den svenska koldioxid- skatten är således att vara ett effektivt ekonomiskt styrmedel för att bidra till att nå gemenskapsrättsliga och nationella mål för att minska utsläppen av växthusgaser från sektorer som inte omfattas av EU ETS. Andra nära sammanlänkade mål för koldioxidskattesystemet är att bidra till EU:s mål och nationella mål på området för andelen förnybar energi. När användningen av hållbara biobränslen ökar kan fossila bränslen ersättas, vilket innebär att utsläppen av växthusgaser från bränslen som innehåller fossilt kol minskar.

Kraven på reduktion av utsläpp av växthusgasgaser, så vitt gäller dieselbränsle, föreslås enligt 2 § i den nya lagen om reduktions- plikt gälla för sådant bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 19 41 eller 2710 19 45. Beskattningen av bränslen som omfattas av dessa KN-nr regleras i 2 kap. 1 § första stycket 3 LSE. Sådana bränslen kan antingen vara försedda med märk- och färg-

ämnen (punkt 3 a) eller vara	omärkta	(punkt
3 b). Användningsområdet för	omärkt	diesel-

bränsle är drift av motordrivna fordon samt båtar. Såvitt gäller motordrift får märkt olja användas i stationära motorer, i tåg eller annat spårbundet transportmedel, i skepp samt i båtar för vilka fiskelicens som inte är begränsad till fiske enbart i enskilt vatten har meddelats enligt

370

fiskelagen eller efter särskilt medgivande till bl.a. Försvarsmakten och Kustbevakningen. Det dieselbränsle som kommer att omfattas av reduktionspliktssystemet är därför omärkt dieselbränsle som ger minst 85 volymprocent destillat vid 350°C, dvs. bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 b LSE, jfr avsnitt 6.15.4.

Skälen för regeringens bedömning och förslag

Beskattning som inte innebär statligt stöd

För att det nya reduktionspliktssystemet ska ha förutsättning att vara ett långsiktigt styrmedel bör bensin och omärkt dieselbränsle, dvs. de bränslen som omfattas av den reduktionspliktiga energimängden, beskattas på ett sätt som inte innebär att statligt stöd i EU-rättslig mening ges för de andelar av motorbränslet som framställts av biomassa. Regeringen föreslår därför att rätten till avdrag i punktskattedeklarationen slopas för energiskatt och koldioxidskatt på de beståndsdelar av bensin och dieselbränsle som framställts av biomassa. Om ett bränsle utgör bensin eller dieselbränsle som till mer än 98 volymprocent framställts av biomassa, och därför inte omfattas av reduktionsplikts- systemet, föreslås dock fortsatt skattebefrielse som utgör statligt stöd för detta bränsle, jfr avsnitt 6.15.15. Nedan avses således med bensin och dieselbränsle sådant bränsle som inte omfattas av förslaget i avsnitt 6.15.15.

I och med att rätten till avdrag slopas upphör det statliga stödet till dessa biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Som ett villkor för skatte- befrielsen för låginblandad etanol i bensin gäller i dag att sådan etanol eller motsvarande mängd etanol vid import eller framställning inom EU har hänförts till KN-nr 2207 10 00 (odenaturerad etanol). I och med att avdrags- rätten tas bort upphör även detta s.k. tullvillkor. Priseffekterna på bensin till följd av detta behandlas i avsnitt 6.15.18. Frågan om ett tullvillkor ska finnas kvar inom det nya regelverket för reduktionsplikten behandlas närmare i avsnitt 6.15.3.

I och med att statligt stöd inte längre ges till biodrivmedel i bensin eller dieselbränsle så omfattas dessa volymer biodrivmedel därför inte längre av de särskilda krav som följer av EU:s statsstödsregler, som t.ex. rapportering till kommissionen om överkompensation uppstått

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och offentliggörande och information om företag på en webbplats.

Någon skattemässig skillnad görs inte heller längre mellan ohållbara och hållbara bestånds- delar av biomassa som ingår i vad som definitionsmässigt är bensin eller dieselbränsle. Dessa bränslen beskattas i sin helhet till följd av förslaget på ett och samma sätt. Kraven som hittills gällt, om att ett motorbränsle eller en eller flera beståndsdelar av ett motorbränsle som framställts av biomassa skulle omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt 3 kap. hållbarhetslagen, upphör alltså att gälla för inblandning i bensin respektive dieselbränsle. Detsamma gäller kravet på anläggningsbesked enligt 3 a kap. samma lag. De EU-rättsliga reglerna om hållbarhetskriterier redovisas närmare i avsnitt 6.15.2.

En förutsättning för att skattereglerna ska anses vara generellt utformade och inte innefatta statligt stöd är att företag som är i samma faktiska och rättsliga situation behandlas lika utifrån skattesystemets logik. Under de intensiva diskussioner som regeringen haft med företrädare för kommissionen under flera års tid har tydligt framkommit att kommissionens uppfattning är att den differentiering mellan biodrivmedel och fossila drivmedel som följer av dagens svenska koldioxidskatteregler inte är objektivt motiverad utifrån det svenska skatte- systemets logik. Kommissionen anser att skatten är selektiv och därmed utgör ett statligt stöd. Kommissionen anser att de argument som lagts fram för att skatten inte utgör statligt stöd är miljöpolitiska hänsyn som kan ligga till grund för ett godkännande av statligt stöd. Detta förutsätter dock att kommissionen bedömer att villkoren för skattedifferentieringen är förenliga med EU:s statsstödsregler. Statsstödsreglerna medger normalt inte att två styrmedel som ska uppnå samma syfte kombineras. I syfte att skapa en lösning som ligger inom ramen för kommissionens tolkning av statsstödsreglerna och som kan träda i kraft under mandatperioden kan därför en skattemässig särbehandling mellan biodrivmedel och fossila drivmedel inte kombineras med en reduktionsplikt.

Hänsyn tas till inblandningen av biodrivmedel vid beräkningen av koldioxidskatten på bensin och omärkt dieselbränsle

Att prissätta utsläpp av fossil koldioxid och låta förorenaren betala är fortsatt en grundbult i den svenska klimatpolitiken. Koldioxidskatten bör

371

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

även fortsatt styra mot målet om minskade utsläpp av växthusgaser. Reduktionsplikts- systemet säkerställer på årsbasis en i lagen om reduktionsplikt angiven minskning av utsläppen av växthusgaser. Regeringen anser därför, till skillnad från 2030-sekretariatet, Göteborgs kommun och Stockholms kommun, att hänsyn bör tas till det genomsnittliga innehållet av beståndsdelar i bensin respektive dieselbränsle som framställts av biomassa och därmed inte innehåller något fossilt kol när koldioxid- skattesatserna på bensin och dieselbränsle bestäms. Eftersom reduktionspliktssystemet endast syftar till att omfatta sådant dieselbränsle som används i motordrivna fordon bör den nämnda omständigheten endast beaktas vid fastställandet av koldioxidskattesatsen för omärkt dieselbränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 b LSE, jfr 2 kap. 9 § LSE om användningsområdet för sådant bränsle samt avsnitt 6.15.4 om omfattningen av området för reduktionspliktssystemet. Förslaget är i linje med de övergripande synpunkter på utform- ningen av skattereglerna som framförs av KSLA, Bergvik m.fl., Sveriges Åkeriföretag, Jernkontoret, Näringslivets Transportråd, Svenskt Näringsliv, SveMin och SPBI.

Regeringen bedömer vidare, till skillnad från

Konjunkturinstitutet och Nature Associates, att en uppdelning mellan energiskatt respektive koldioxidskatt åtminstone på kort sikt kommer att fylla en funktion även efter reduktions- pliktens införande. Detta för att även fortsätt- ningsvis ha en sammanhängande och samlad behandling av fossila bränslen genom en gemensam lägsta värdering av fossila koldioxid- utsläpp utanför EU ETS. En stor del av den nuvarande beskattningen är också utformad utifrån uppdelningen i två skatter och en hopslagning av energiskatt och koldioxidskatt till en punktskatt ryms inte inom detta lagstiftningsprojekt. Beroende på den framtida utvecklingen med avseende på bl.a. statsstöds- regelverket kan det finnas anledning att ytterligare utvärdera uppdelningens funktion.

Koldioxidskatten för bensin respektive omärkt dieselbränsle kommer alltjämt att uttryckas i visst belopp per liter respektive kubikmeter. Detta är den enhetliga norm som gäller för hela den bränslemängd som beskattas som bensin respektive omärkt dieselbränsle, i linje med den EU-harmoniserade logik som gäller enligt energiskattedirektivet. Hur en

medlemsstat väljer att beräkna denna generella skattenivå saknar betydelse i sammanhanget.

Reduktionspliktssystemet kommer fr.o.m. den 1 juli 2018 att garantera en viss reduktion av växthusgaser från bensin respektive omärkt dieselbränsle. De koldioxidskattesatser som tas ut på bensin och omärkt dieselbränsle efter reduktionspliktens införande bör därför räknas om med hänsyn till den prognosticerade genom- snittliga inblandningen av biodrivmedel. Hur hög andel biodrivmedel som blandas in till följd av reduktionsplikten är dock osäkert. Detta då drivmedelsleverantörerna kan välja att uppfylla en viss reduktionsnivå i reduktionspliktsystemet med biodrivmedel med olika växthusgasutsläpp ur ett livscykelperspektiv. Om biodrivmedel med lägre växthusgasutsläpp väljs behövs det färre litrar, och därmed en lägre andel biodriv- medel, för att uppnå en given reduktionsnivå. Om biodrivmedel med högre växthusgasutsläpp väljs behövs det i stället en högre andel biodrivmedel för att uppnå en viss reduktions- nivå. Energimyndigheten anser att det vore bättre att basera koldioxidbeskattningen direkt på reduktionsplikten och låta skattesatsen förändras i samma takt som nivån på reduktionsplikten, i stället för den volymandel biodrivmedel som reduktionsnivåerna bedöms ge upphov till. Volymandelen biodrivmedel är dock styrande för hur mycket fossila drivmedel som slutligen ersätts och därmed relevant för förändringen av de nationella koldioxidutsläpp som koldioxid- skatten syftar till att minska. Båda metoderna har för- och nackdelar, men regeringen bedömer att koldioxidskatten bör ha samma bakom- liggande logik för såväl reduktionspliktiga bränslen som övriga bränslen. Därför bör den schablonmässigt bestämda koldioxidskatten för reduktionspliktiga drivmedel bero på andelen fossila drivmedel som ersätts och därigenom även i fortsättningen styra mot minskade utsläpp av koldioxid nationellt. Inte minst med hänsyn till EU-rättens nuvarande utformning anser regeringen, till skillnad från Göteborgs kommun, att en beräkning av de fossila bränslena utifrån ett livscykelperspektiv inte nu bör ligga till grund för beräkningen av koldioxidskatten.

Reduktionsnivåerna i reduktionsplikten antas initialt leda till ungefär 25 procent biodrivmedel i dieselbränsle genom att biodrivmedel med lägre koldioxidutsläpp ur ett livscykelperspektiv används.

372

Reduktionsnivåerna i reduktionsplikten kommer att korrelera med inblandningsnivåerna av biodrivmedel och när reduktionsnivåerna förändras kommer också inblandningsnivåerna av biodrivmedel sannolikt att förändras. Den genomsnittliga klimatprestandan för biodriv- medel som används inom reduktionsplikten kan också komma att variera över tid vilket kan få till följd att även andelen biodrivmedel varierar. Schablonen för hur stor andel av bensin respektive dieselbränsle som utgörs av biomassa kommer alltså att behöva uppdateras över tid med förändringar av skatteuttaget för koldioxid- skatt som följd. Den första gång sådana uppdateringar bör ske bedöms vara inför ikraftträdandet av de reduktionsnivåer i reduktionsplikten som föreslås gälla fr.o.m. den 1 januari 2020. Det är inte i dag möjligt att, som Trafikanalys efterfrågar, mer exakt ange när och i vilken omfattning framtida uppdateringar av nivån på koldioxidskatten kan aktualiseras.

Den 1 januari 2020 föreslås höjningar av reduktionsnivån för biodrivmedel i både bensin och dieselbränsle. Detta föranleder sannolikt en ökad andel biodrivmedel, vilket i så fall innebär att koldioxidskattesatserna enligt förslaget bör justeras nedåt. Däremot är det osäkert i vilken utsträckning volymerna kommer att öka och därmed även svårt att i dagsläget bedöma behovet av justeringar av den schablonmässigt bestämda koldioxidskatten. Att redan nu beräkna koldioxidskattesatser på bensin och dieselbränsle 2020 utifrån förväntat innehåll av biodrivmedel skulle därför riskera att ge en miss- visande nivå på koldioxidskatten. Regeringen delar SPBI:s uppfattning att den årliga uppräkningen av energi- och koldioxid- skattesatserna på bensin och dieselbränsle innebär att risken för överkompensation för höginblandade biodrivmedel ökar. Detta som ett resultat av att biodrivmedel i över- kompensationsberäkningarna jämförs med sin fossila motsvarighet. Marginalen till över- kompensation är dock för tillfället god och ökar ytterligare till följd av att skatten på bensin och dieselbränsle enligt förslaget sänks. I viss utsträckning kan även en justering av koldioxid- skattesatsen enligt ovan motverka en sådan utveckling. Sammantaget bedöms för närvarande inte risk för överkompensation föreligga, men situationen för höginblandade biodrivmedel kommer att bevakas i såväl de årliga övervak-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ningsrapporterna som de planerade kontroll- stationerna.

De i LSE uttryckta koldioxidskattesatserna baseras på det fossila kolinnehållet i bränslet. Från innehållet av fossilt kol kan en emissions- faktor beräknas, baserat på en fullständig förbränning i torr luft. Detta innebär att allt kol i bränslet efter förbränning omvandlas till koldioxid, vilket leder till slutsatsen att samma mängd kol finns i koldioxid efter förbränningen som i bränslet före förbränningen.

Kol som kommer från biosfären klassificeras som biomassa. Dessa kolatomer ingår i ett ständigt pågående utsläpp och upptag i kol- cykeln. Fossilt kol är kol som inte varit del av kolets kretslopp under lång tid. Förbränning av fossilt kol adderar därför ytterligare koldioxid till atmosfären. Detta är skillnaden mellan koldioxid från biogent och fossilt material och motiverar att emissionsfaktorn för biomassa är noll. Den för biodrivmedel schabloniserade andelen av bensin respektive dieselbränsle antas alltså ha en emissionsfaktor om noll vid beräkningen av koldioxidskattesatsen. Resterande andel bensin respektive dieselbränsle anses ha fossilt ursprung. Beräkningen av emissionsfaktorerna har, som utvecklas ovan, sitt stöd i den logik som gällt för koldioxidskatten alltsedan dess införande 1991, med beaktande av det nya styrmedlet reduktionsplikt som nu införs.

Uppdatering av använda värden för energiinnehåll och kolinnehåll

Innehållet av fossilt kol och därmed utsläppen av fossil koldioxid varierar inte bara mellan bensin och dieselbränsle utan också mellan olika kvaliteter av respektive drivmedel. De värden som angavs i prop. 1989/90:111 var typiska värden för energiinnehåll och kolinnehåll i de bränslekvaliteter som var vanliga på den svenska marknaden när koldioxidskatten infördes. I syfte att underlätta skatteadministrationen användes medelvärden för energiinnehåll och innehåll av fossilt kol i olika kvaliteter av eldningsolja och dieselbränsle. En gemensam koldioxidskattesats valdes således för dessa produkter.

När koldioxidskatten infördes redovisade regeringen en detaljerad beskrivning av den metod som används vid beräkningen av skatte- satserna (se prop. 1989/90:111 s. 150). I propositionen angavs de effektiva värmevärdena (energiinnehåll) för olika bränslen samt deras koldioxidutsläpp uttryckt i kilogram per MJ

373

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bränsle. Dessa värden ligger fortfarande till grund för beräkningen av de nuvarande koldioxidskattesatserna som anges i LSE.

De skäl som angavs vid koldioxidskattens införande för att använda medelvärden för energiinnehåll och innehåll av fossilt kol bedöms fortfarande vara giltiga. Bränslekvaliteterna har dock ändrats under åren. Av den anledningen bör de värden som används för beräkningen av koldioxidskattesatserna på bensin och omärkt dieselbränsle anpassas till de värden som används av Sverige vid den årliga rapporteringen av data om svenska utsläpp av klimatpåverkande gaser, i enlighet med riktlinjerna i FN:s klimat- konvention. Därmed separeras koldioxidskatte- satsen för dieselbränsle från koldioxidskatte- satsen för produkter som vanligen används för uppvärmning, s.k. eldningsolja. Dessa produkter förses enligt regler i LSE med märk- och färgämnen eller ger mindre än 85 volymprocent destillat vid 350°C. Genom att använda dessa uppdaterade värden möjliggörs en mer träffsäker och effektiv koldioxidbeskattning, där logiken om att biodrivmedel vid förbränningen inte ger upphov till nettoutsläpp av koldioxid behålls.

Tabell 6.13 Emissionsfaktorer bensin och dieselbränsle

I dag använda emissionsfaktorer, uppdaterade emissionsfaktorer och emissionsfaktorer när hänsyn tagits till genomsnittligt innehåll av biodrivmedel inom reduktionsplikt 2018 (kilogram CO2 per liter).

		Uppdaterad	Emissionsfaktor när
	Nuvarande	emissions-	hänsyn tagits till
	emissionsfaktor	faktor1	andel biodrivmedel
Bensin	2,32	2,36	2,24
Dieselbränsle	2,86	2,54	1,91

1 Ren fossil bensin beräknas med 72,00 kg CO2/GJ och rent fossilt dieselbränsle med 72,01 kg CO2/GJ. För beräkning till kg/l har värmevärde 35,28 GJ/m3 använts för dieselbränsle och för bensin 32,76 GJ/m3.

Koldioxid- och energiskattesatserna på fossila bränslen räknas årligen om med förändringen i faktiskt konsumentprisindex (KPI). Indexeringen innebär att den generella koldioxidskatten kommer att motsvara ca 1,15 kronor per kilogram koldioxid 2018. Från och med den 1 januari 2017 sker även en omräkning av energiskattesatserna som beaktar utvecklingen av bruttonationalprodukten för bensin och dieselbränsle. Detta sker genom ett schabloniserat tillägg av två procentenheter till KPI-omräkningen för både koldioxid- och energiskatten, där det ytterligare tillägget läggs på energiskatten. Detta tillägg påverkar således inte koldioxidskattens storlek. I tabell 6.14 illustreras koldioxidskattesatserna på bensin och

omärkt dieselbränsle, före och efter uppdatering av emissionsfaktorerna samt slutligen efter att hänsyn tagits till drivmedlets genomsnittliga innehåll av biomassa. Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018. De förändringar som nu föreslås innebär att koldioxidskatten på den totala volymen motorbränsle som beskattas som bensin sänks från 2,66 kronor per liter till 2,57 kronor per liter. Koldioxidskatten på den totala volymen motorbränsle som beskattas som omärkt dieselbränsle sänks från 3 292 kronor per kubikmeter till 2 191 kronor per kubikmeter. Dessa förändringar anges utifrån den skattenivå som genom gällande indexeringsregler av energi- och koldioxidskatterna på bensin och diesel- bränsle bedöms gälla fr.o.m. den 1 januari 2018.

Tabell 6.14 Koldioxidskattebelopp bensin och omärkt dieselbränsle

Beräkning av föreslagna koldioxidskattebelopp för bensin respektive omärkt dieselbränsle fr.o.m. den 1 juli 2018 (kronor per liter).

Koldioxidskatt (emissionsfaktor	Bensin,	Dieselbränsle,
Tabell 6.13*1,151)	miljöklass 1	Miljöklass 1
Koldioxidskatt1 fr.o.m.
1.1.2018	2,66	3,292
Med uppdaterade
emissionsfaktorer	2,71	2,921
När hänsyn tagits till
genomsnittlig andel biomassa
inom reduktionsplikt	2,57	2,191
Föreslagen koldioxidskattesats1
fr.o.m. 1.7.2018	2,57	2,191

1 Beräknad skatt baserad på förändring av KPI mellan juni 2015 och juni 2017.

En uppdatering av emissionsfaktorerna innebär att de beräknade skattesatserna baseras på Naturvårdsverkets nu använda emissionsfaktorer (se tabell 6.13 för ytterligare förklaring). Andelen biomassa antas i bensin vara 5 volym- procent och i dieselbränsle ca 25 volymprocent biomassa. Den faktiska andelen biomassa som kommer blandas in på grund av plikten är osäkert och beror bland annat på biodrivmedlens genomsnittliga växthusgasutsläpp. Antagandet om andelen biomassa får därför ses som en på förhand bedömd schablon. Andelen biomassa räknas sedan bort från den underliggande emissionsfaktorn som bestämmer skatten.

Beräkningen av de föreslagna koldioxidskatte- satserna utgår, som framgår av tabell 6.14, från den skattenivå som genom gällande regler i LSE om indexering av koldioxidskatten kommer att gälla fr.o.m. den 1 januari 2018.

374

Samma koldioxidskattebelopp för samtliga bränslen som beskattas som bensin och omärkt dieselbränsle

Som utvecklats ovan får den skattemässiga behandlingen av bränsle som ingår i reduktions- pliktssystemet inte innefatta något element som är att anse som statligt stöd. Det följer av den grundläggande huvudregeln i energiskatte- direktivet att en och samma skattesats, uttryckt per volymenhet, ska tas ut för samtliga de produkter för vilka en minimiskattesats är angiven i bilaga A till direktivet. Den generella koldioxidskattesats som föreslås för omärkt dieselbränsle bör därför gälla för samtliga de bränslen som omfattas av definitionen i 2 kap. 1 § första stycket 3 b LSE, dvs. 2 191 kronor per kubikmeter. Här ingår såväl de bränslen som omfattas av definitionen av dieselbränsle i den

nya lagen	om reduktionsplikt	(KN-nr
2710 19 41	och 2710 19 45) men	även vissa

övriga bränslen, som inte vanligtvis används för fordonsdrift och därför inte föreslås ingå i reduktionspliktssystemet. Det rör sig om bränslen enligt KN-nr 2710 19 21 (flygfotogen), 2710 19 25 (annan fotogen än flygfotogen) samt vissa oljor med hög svavelhalt eller eldningsoljor (KN-nr 2710 19 49 samt 2710 19 61– 2710 19 69).

Flygfotogen används i allt väsentligt i luftfartyg som används för annat än privat ändamål och sådan användning är skattefri, se 6 a kap. 1 § 5 a LSE. Användningen av annan fotogen i motordrivna fordon är försumbar och förekommer endast i mindre omfattning för annan motordrift. Om en lägre koldioxid- skattesats, uttryckt per kubikmeter omärkt dieselbränsle, skulle gälla för sådant bränsle som omfattas av reduktionspliktssystemet än för bränsle som inte omfattas av plikten skulle detta riskera att innebära att ett statligt stöd anses ges till företag som använder bränslet inom kvoten. Den omläggning av styrmedlen på biodriv- medelsområdet som föreslås i denna proposition skulle i sådant fall inte kunna genomföras. Med hänsyn härtill anser regeringen, till skillnad från Trafikanalys, att den lägre koldioxidskatten bör gälla för samtliga drivmedel som beskattas som omärkt dieselbränsle. Av motsvarande skäl bör den generella koldioxidskattesats som föreslås för bensin gälla även för flygbensin (KN-nr 2710 11 31) och alkylatbensin trots att dessa bränslen inte omfattas av reduktionsplikts- systemet, dvs. för samtliga bränslen som om-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fattas av minimiskattenivå för bensin i energi- skattedirektivet (bensin enligt 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 och 7 LSE).

Sänkning av energiskatten på bensin och omärkt dieselbränsle

Effekterna av priset vid pump av den föreslagna reduktionsplikten analyseras i avsnitt 6.15.18. En reduktionsplikt med en energiskatt på dagens nivå för alla ingående drivmedel bedöms leda till högre priser för dessa drivmedel vid pump. Regeringen anser, till skillnad från 2030- sekretariatet, Energigas Sverige, Avfall Sverige, Göteborgs kommun och Stockholms kommun, att en sådan prisökning bör motverkas och föreslår därför att energiskattesatserna på bensin respektive omärkt dieselbränsle sänks. Regeringens förslag är att energiskatten sänks från 4,08 kronor per liter till 3,87 kronor per liter på bensin, vilket innebär en sänkning med 0,21 kronor per liter. Regeringens förslag för omärkt dieselbränsle, miljöklass 1 är att energiskatten sänks från 2 648 kronor per kubikmeter till 2 341 kronor per kubikmeter, vilket innebär en sänkning med 307 kronor per kubikmeter. Motsvarande sänkningar föreslås av energiskattesatserna för bensin och omärkt dieselbränsle som tillhör övriga miljöklasser.

Beräkningen av de föreslagna energiskatte- satserna utgår från den skattenivå som genom gällande regler i LSE om indexering av energi- och koldioxidskatterna bedöms gälla fr.o.m. den 1 januari 2018.

Av samma skäl som anförs ovan beträffande den föreslagna koldioxidskattesatsen bör även sänkningen av energiskatten gälla för samtliga bränslen som omfattas av definitionen av omärkt dieselbränsle i 2 kap. 1 § första stycket 3 b LSE respektive beskattas som bensin enligt 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 eller 7 LSE. Som framgår av avsnitt 6.15.5 är den som i egenskap av upplags- havare deklarerar skatt också den som har en reduktionsplikt. Det kan, till skillnad från vad Energimyndigheten anger, röra sig om förbrukare av större mängder drivmedel, som är godkända som upplagshavare med eget skatteupplag. Dessa förbrukare omfattas således av såväl reduktions- plikt som den sänkta energiskatten.

Skattesänkningarna är i linje med de över- gripande synpunkter om utformningen av skattereglerna som framförs av KSLA, Bergvik m.fl., Sveriges Åkeriföretag, Jernkontoret, Näringslivets Transportråd, Svenskt Näringsliv,

375

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

SveMin och SPBI. Regeringen delar inte SEKAB:s farhågor för de höginblandade biodrivmedlens konkurrenskraft till följd av förslaget, men avser att beakta denna fråga även vid framtida överväganden om skattenivåerna på de fossila drivmedlen.

Jordbruksverket efterfrågar ett förtydligande av om förslagets skattemässiga justeringar tar hänsyn till att biodrivmedel har ett lägre energi- innehåll jämfört med de fossila motsvarig- heterna. Regeringen föreslår en justering av energiskatten som endast kompenserar för den skattemässiga priseffekten per liter drivmedel, i samband med införandet av reduktionsplikten 2018. Detta innebär att drivmedelskostnaden för en given körsträcka kan komma att öka vid en ambitionshöjning, vilket framgår av avsnitt 6.15.18. Till viss del kan detta motverkas genom att koldioxidskatten kalibreras om för att beakta en större andel biodrivmedel. På sikt skulle kostnadsökningen ytterligare kunna motverkas om energiskatten kunde tas ut efter energi- innehåll. Energiskatten har historiskt sett varit, och är även i dag, främst en fiskal skatt men har gradvis fått en mer resursstyrande karaktär genom att den verkar allmänt dämpande på energianvändningen och bidrar till en ökad energieffektivisering. När skatteintäkterna från skatt på biodrivmedel i bensin respektive dieselbränsle genom förslagen kommer att öka finns det därmed utrymme att sänka energi- skatten på den fossila delen i bränsleblandningen utan att riskera skatteintäkterna. På sikt bör även, som framförs av Bergvik m.fl. och BioFuel Region AB, energiskatten i ökad utsträckning söka tas ut efter bränslets energiinnehåll inom ramen för de möjligheter som kan komma att ges av EU-rätten i dess framtida utformning. En genomsnittlig liter bensin respektive diesel- bränsle med inblandning av biodrivmedel kommer efter att förslaget har trätt ikraft att få en något lägre energiskatt. Detta innebär att trafikens internaliseringsgrad, dvs. hur stor andel av trafikens externa kostnader som är internaliserade, sänks något. Detta överrens- stämmer med vad som framförs av Konjunktur- institutet. Däremot är inte sänkningen av internaliseringsgraden lika stor som sänkningen av energiskatten på dieselbränsle då förslaget även innebär att låginblandade biodrivmedel beläggs med energiskatt.

Omräkning av energi- och koldioxidskattesatserna

De ändrade energi- och koldioxidskattebelopp som föreslås för bensin och omärkt dieselbränsle tillämpas när skattskyldigheten inträder fr.o.m. tidpunkten för ikraftträdandet av ändringarna. Denna tidpunkt föreslås vara den 1 juli 2018. Dessa skattebelopp anges i en tabell i 2 kap. 1 § första stycket LSE tillsammans med skatte- beloppen för övriga bränslen. Omräkning av dessa skattebelopp enligt 2 kap. 1 b § LSE föreslås ske inför kalenderåret 2019, jfr detta lagrum om beräkningsgrunden med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen samt för bensin och dieselbränsle även med beaktande av utvecklingen av bruttonationalprodukten. Detta beaktande sker genom ett schabloniserat tillägg av två procentenheter till omräkningen enligt prisutvecklingen för både energi- och koldioxid- skatterna där det ytterligare tillägget läggs på energiskatten.

Enligt gällande regler i LSE kommer regeringen att senast i november 2017 i en förordning lägga fast de energi- och koldioxid- skattebelopp som ska gälla fr.o.m. den 1 januari 2018, jfr avsnitt 6.22. Skattesatserna för perioden 1 januari 2018–30 juni 2018 respektive perioden 1 juli 2018–31 december 2018 finns beskrivna i tabell 6.19.

Av tydlighetsskäl bör det inte förekomma att de vid viss tid gällande skattebeloppen för vissa bränslen framgår direkt av LSE medan för andra bränslen av en av regeringen utfärdad förordning med stöd av bestämmelser i LSE. Med hänsyn härtill bör i det författningsförslag som nu läggs fram även skattebelopp läggas fast för andra bränslen än bensin och omärkt dieselbränsle, dvs. märkt dieselbränsle, gasol, naturgas samt kol och koks. På samma sätt som för bensin och omärkt dieselbränsle grundas de skattebelopp som nu föreslås för dessa övriga bränslen på för- ändringar i KPI enligt beskrivning i avsnitt 6.22.

Efter att de föreslagna skattebeloppen i LSE, med ikraftträdande den 1 juli 2018, har beslutats av riksdagen bör regeringen ändra den i november 2017 utfärdade förordningen med omräknade skattebelopp för kalenderåret 2018 till att endast gälla för perioden den 1 januari 2018 t.o.m. den 30 juni 2018. Detta möjliggörs genom att det föreslås att den årliga omräkningen ska ske för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår. De skattebelopp som gäller fr.o.m. den 1 juli 2018 kommer således, på samma sätt som skett för kalenderåret 2017, att

376

omräknas för kalenderåret 2019 genom en förordning som utfärdas av regeringen innan utgången av november månad 2018.

Regeringen anser att den årliga omräkningen av skattesatserna på bränslen är en nödvändig åtgärd för att Sverige på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna uppfylla den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordons- flotta 2030 och visionen om att Sveriges nettoutsläpp av växthusgaser ska vara noll 2045. Regeringen ser inte att det finns någon anledning att, som Jernkontoret, Näringslivets Transportråd, Svenskt Näringsliv, SveMin och Skattebetalarnas förening önskar, ändra förhållningssätt i denna fråga utifrån de förslag som presenteras i denna proposition. Regeringen bedömer, till skillnad från SPBI, att både årliga uppräkningar av energi- och koldioxidskatterna och en reduktionsplikt behövs. Reduktionsplikten syftar till att minska växthusgasutsläppen från bensin och dieselbränsle medan de årliga uppräkningarna ska säkerställa att hänsyn i beskattningen tas till den allmänna prisut- vecklingen och till reala inkomstökningar. Detta ger förutsättningar att stegvis öka omställnings- trycket i transportsektorn från användning av bensin och dieselbränsle till andra alternativ som bidrar till minskade växthusgasutsläpp.

Övrigt

Vissa remissinstanser framför synpunkter som saknar direkt koppling till detta enskilda lagstiftningsärende och därför får bedömas i annat sammanhang. Det gäller synpunkterna från Sveriges Åkeriförbund om differentiering av bränsleskatterna mellan personbilar och viss yrkesmässig trafik, från Jernkontoret, Närings- livets transportråd, Svenskt Näringsliv och

SveMin om behovet av en översyn av transport- sektorns samlade skatter och avgifter, samt från KTH om ett helhetsperspektiv vid justering av fordonsskatte- och drivmedelslagstiftningen. Detsamma gäller IKEM:s önskemål om en översyn utifrån ett industriellt perspektiv.

Bergvik m.fl. samt Skogsindustrierna påtalar vikten av att behålla koldioxidskattelättnaderna för dieselbränsle som förbrukas i arbetsmaskiner och för viss fartygsdrift inom yrkesmässigt jordbruk, skogsbruk och vattenbruk. Som närmare framgår av konsekvensanalysen i 6.15.18 innebär regeringens förslag inga försämringar av denna skattebefrielse.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 a kap. 2 § hållbarhetslagen samt att 7 kap. 3 d § slopas och att ändringar görs i 1 kap. 11 a §, 2 kap. 1 och 1 b §§ och 7 kap. 3 c § LSE, se avsnitten 3.17 och 3.32.

6.15.15 Beskattningen av biodrivmedel som inte omfattas av reduktionsplikten

Regeringens förslag: Befrielsen från energiskatt ska ökas för höginblandad etanol som används i gnisttända motorer (E85) från 92 procent till 100 procent av den energiskatt som gäller för bensin. Befrielsen från energiskatt ska ökas för höginblandad Fame från 63 procent till 100 procent av den energiskatt som gäller för dieselbränsle.

För motorbränsle som utgör bensin eller dieselbränsle och som till mer än 98 volym- procent framställts av biomassa ska 100 procent befrielse från koldioxidskatt och 100 procent befrielse från energiskatt medges för den andel av bränslet som utgörs av en eller flera beståndsdelar som framställts av biomassa.

Den ökade skattebefrielsen för E85 och höginblandad Fame som likställer dessa biodrivmedel med ED95 och HVO100 ska träda i kraft den 1 januari 2018. Övriga ändringar ska träda i kraft den 1 juli 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. I promemorian görs även bedömningen att en ansökan om förnyat stats- stödsgodkännande bör göras. Regeringen ansökte om ett sådant godkännande den 6 juli 2017.

Remissinstanserna: Circle K Sverige AB,

2030-sekretariatet, Energigas Sverige, Klimatkommunerna, KSLA, SEKAB, LRF, Lantmännen, Lunds tekniska högskola, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Transport- företagen, Scania AB, Sveriges Bussföretag, SKL, Jordbruksverket, Energimyndigheten, Stockholms kommun, Göteborgs kommun och Svebio stödjer en 100-procentig skattebefrielse för hög- inblandade biodrivmedel. Bergvik m.fl. anser att skattesänkningen stärker marknaden men att den troligtvis inte är tillräcklig. BioFuel Region AB stödjer att höginblandade drivmedel skatte-

377

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

befrias fram till 2020 men efterfrågar vilka styrmedel som avses användas för att göra dessa drivmedel fortsatt konkurrenskraftiga och kunna utvecklas gynnsamt även under tiden därefter.

Perstorp Bioproducts AB har förståelse för förslagets utformning och anser att en reduktionsplikt inte fungerar för rena biodriv- medel om inte dessa samtidigt ges skattened- sättning. Neste är positivt till full skattebefrielse för höginblandade och rena biodrivmedel men anser att en förlängning till 2020 är en kortsiktig lösning. Svebio anser vidare att skatten bör tas bort skyndsamt och inte först den 1 januari 2018. Circle K påpekar att det finns en risk att marknaden för HVO100 kan komma att konkurrera om volymer som kommer att efter- frågas inom ramen för reduktionsplikten för dieselbränsle. En brist på HVO skulle enligt bolaget göra det svårt för distributörer att möta plikten vilket riskerar att medföra straffavgifter som skulle drabba konsumenter och företag i form av höjda drivmedelspriser. Neste anser att de förenklingar av överkompensationsberäk- ningarna, som diskuteras i promemorian, riskerar att bli vilseledande då priset på insatsvaror kan ändras snabbt vid ett begränsat utbud. Neste anser därför att kostnaderna bäst belyses enligt den metod som Energimyndig- heten använder i dag. Perstorp BioProducts AB uppmanar däremot regeringen att revidera modellen för överkompensationsberäkning för att snabbare följa marknaden samt bättre ta hänsyn till faktiska kostnader för B100. SEKAB,

LRF och Svebio samt Scania anser att osäkerheten om de långsiktiga villkoren till följd av EU:s statsstödsregler medför att det behövs garantier från staten om långsiktiga spelregler om investeringar ska kunna ske i produktion av höginblandade biodrivmedel och i fordon. Scania föreslår att staten lämnar en civilrättslig garanti som kompensation för det fall reglerna ändras så att marknadsaktörerna ska kunna investera i produktion och fordon. SEKAB anser att även biobaserad alkylatbensin ska kunna ges skattebefrielse om den till mer än 70 procent är biobaserad. Lantmännen är oroade av att det inte presenteras en långsiktig lösning för hög- inblandade biodrivmedel, särskilt de gröde- baserade som har en stor potential att erbjuda stora volymer biodrivmedel. Lantmännen menar att det är av största vikt att regeringen fortsätter sitt arbete gentemot Europeiska kommissionen för att möjliggöra en gynnsam och långsiktig

lösning. Full skattebefrielse för dessa biodrivmedel är det bästa alternativet och i andra hand en skattereduktion som inte är fullständig. Om detta alternativ inte är möjligt måste regeringen ta fram konkreta alternativa lösningar omgående. Naturvårdsverket anser att biodriv- medel inte bör beläggas med koldioxidskatt och ser ett behov av att reduktionsplikten utvidgas på ett sådant sätt att rena eller höginblandade livsmedelsbaserade biodrivmedel kan inkluderas i reduktionsplikten om skattebefrielse inte visar sig möjlig fr.o.m. 2021. Naturvårdsverket menar att villkoren för rena och höginblandade biodrivmedel bör klargöras så snart som möjligt och att en lösning kan vara att inkludera dessa i reduktionsplikten. Lunds tekniska högskola uppmanar regeringen att skyndsamt utveckla långsiktiga styrmedel för höginblandade biodrivmedel som ersättning för dagens skatte- befrielse med dess osäkerheter, eftersom dessa biodrivmedel krävs för att nå en fossilfri fordonsflotta. Transportföretagen saknar en analys av konsekvenserna av och en handlings- plan för om ett statsstödsgodkännande inte skulle medges. Avfall Sverige är inte övertygade om att skattebefrielse är det enda eller bästa styrmedlet för att gynna svensk biogas- produktion och marknad och vill därför snarast se en översyn av hur den svenska biogas- produktionen kan främjas ur ett avfalls- perspektiv. Även Energigas Sverige och E.ON Sverige AB vill att åtgärder vidtas för att långsiktigt främja biogas. Enligt Scandinavian Biogas Fuels AB bör skattebefrielse kombineras med ett system som premierar ett mer cirkulärt omhändertagande av organiskt avfall från olika delar av samhället. Preem AB anser att skattebefrielsen för höginblandade biobränslen bör avskaffas och att dessa bränslen bör inkluderas i reduktionspliktssystemet med en justering av reduktionsnivåerna eftersom stats- stödsreglerna skapar osäkra marknadsförut- sättningar, att det saknar betydelse ur klimatperspektiv om biodrivmedel används för inblandning eller höginblandning och att det finns risk för överkompensation när billiga råvaror ges skattebefrielse. Preem AB ser även en risk att biobränslen används som höginblandade drivmedel trots att det innebär att reduktions- plikten inte uppfylls, vilket leder till ökade kostnader för konsumenterna. Nature Associates anser att skattebefrielsen leder till långsiktig ineffektivitet och snedvridning av konkurrensen

378

mellan olika drivmedel och anser att skattebefrielsen därför bör avskaffas senast 2020.

Konjunkturinstitutet menar att genom att öka reduktionspliktens omfattning skulle högre kostnadseffektivitet åstadkommas. Värmlands Metanol AB ifrågasätter skattenedsättning för E85, eftersom tillgänglig etanol gör större nytta genom låginblandning i bensin. Bolaget menar också att olika beskattning av ett biodrivmedel, beroende på om det låg- eller höginblandas, inte är förenligt med EU-rätten. VTI ifrågasätter varför de höginblandade drivmedlen inte inkluderas i reduktionsplikten och anser att det är högst osäkert om kommissionen tillåter skattebefrielse av höginblandade drivmedel efter 2018 vilket leder till osäkerhet och brist på långsiktighet. VTI anser också att en fördel med att inkludera höginblandade drivmedel i plikten är att biodrivmedlens olika klimategenskaper då kan beaktas. Även KSLA anser att det inom skattenedsättningen saknas en prismekanism som premierar biodrivmedel med högre klimat- nytta vilket tillsammans med överkompen- sationsberäkningen riskerar att göra det mer fördelaktigt att importera biodrivmedel som inte är bättre än vad som krävs för att klara hållbarhetsdefinitionen. Stockholms läns landsting och Svensk kollektivtrafik pekar på behovet av åtgärder som även efter 2020 gynnar rena biodrivmedel för att säkerställa fortsatt användning av dessa i busstrafiken. Enligt Lunds tekniska högskola bör det skyndsamt utvecklas långsiktiga styrmedel motsvarande reduktions- plikten för höginblandade biodrivmedel eftersom sådana biodrivmedel krävs för att nå en fossilfri fordonsflotta i Sverige. SPBI anser att det bör förtydligas att koldioxidskatt endast tas ut på de molekyler av ett bränsle som genererar fossila koldioxidutsläpp samt att skattebefrielsen för de beståndsdelar av höginblandade biodriv- medel som framställts av biomassa även inne- fattar innehållet av vatten och väte i bestånds- delar vars ursprung är vatten. SPBI menar i allt fall att om dessa beståndsdelar ska beskattas bör schablonvärden införas för att underlätta skatteredovisningen. SPBI påpekar även att det i dag inte finns några förnyelsebara komponenter att tillgå som ryms inom alkylatbensins tekniska standard. Även Lantmännen delar bedömningen att det saknas förnybara alternativ för alkylat- bensin. Slutligen upplyser SPBI om att upphandlingarna för volymer till 2018 pågår under oktober/november 2017 och att ett

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

statsstödsgodkännande då måste föreligga i september 2017 för att upphandlingarna ska kunna avse kända volymer. Stockholms läns landsting och Trafikanalys anser att det är viktigt att Sverige fortsätter att föra diskussioner med kommissionen i syfte att få gehör för att det inte är att anse som statligt stöd att endast ta ut koldioxidskatt på bränslenas innehåll av fossilt kol. Trafikverket anser att en konsekvens av skattenedsättningen kan vara att konsumenter använder rena biodrivmedel även i fordon som inte är lämpliga för ändamålet och att en utredning av konsekvenser för fordonsgarantier och regelverk bör övervägas. Jordbruksverket ifrågasätter att begreppet ”livsmedelsbaserade biodrivmedel” används i svenska lagstiftnings- produkter, eftersom det dels inte är en korrekt beskrivning av råvaran, dels signalerar att första generationens biodrivmedel alltid konkurrerar med livsmedel.

Skälen för regeringens förslag

Som beskrivs i avsnitt 6.15.3 är en fortsatt positiv utveckling av höginblandade och rena biobränslen nödvändigt för att nå de långsiktiga målen i transportsektorn, inklusive en fossilfri fordonsflotta. Regeringens bedömning delas av flertalet remissinstanser. En nyckel till att kunna säkerställa den långsiktighet som krävs för fortsatta investeringar i rena eller höginblandade hållbara biodrivmedel är att det svenska regelverket utformas på ett sätt som är förenligt med EU-rättens bestämmelser vilket remiss- instanserna också instämmer med.

Inom ramen för statsstödsregelverket har kommissionen redan 2014 aviserat att statligt stöd inte kommer att få lämnas till livsmedels- baserade biodrivmedel efter utgången av 2020. Av kommissionens förslag till ändringar av förnybartdirektivet framgår att kommissionen fortfarande anser att livsmedelsbaserade biodrivmedel bör fasas ut inom EU. Något förslag från kommissionen om statsstödsrikt- linjer för miljöskydd och energi för tiden efter den 31 december 2020 väntas inte förrän tidigast 2018. Flera remissinstanser påtalar att det är angeläget att söka påverka kommissionen i denna fråga. Regeringen delar den bedömningen och bedriver ett aktivt påverkansarbete gentemot kommissionen och andra medlemsstater så att det ska vara fortsatt möjligt att främja hållbara

379

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

livsmedelsbaserade biodrivmedel. Påverkans- arbetet är prioriterat av regeringen men det är inte ändamålsenligt att i den här lagstiftnings- produkten närmare utveckla formerna för eller innehållet i påverkansarbetet.

Avgränsningar

Av de skäl som anförs i avsnitt 6.15.3 föreslår regeringen att reduktionsplikten varken ska omfatta höginblandade flytande biodrivmedel eller biogas. Även höginblandade biodrivmedel, som alltså inte omfattas av reduktionsplikten, bör ges goda förutsättningar så att de fortsatt kan bidra till miljömålen. Den nuvarande skattebefrielsen har skapat förutsättningar för såväl låginblandade som höginblandade biodriv- medel. Eftersom det föreslagna nya styrmedlet inte omfattar höginblandade biodrivmedel bedömer regeringen det lämpligt att fortsatt skattebefria höginblandade biodrivmedel.

Höginblandade biodrivmedel som utgör bensin eller dieselbränsle är syntetisk bensin respektive ren HVO (HVO100). Den skatte- befrielse som i dag gäller för dessa biodrivmedel följer av 7 kap. 3 c och 3 d §§ LSE. Dessa drivmedel innehåller vanligen vissa tillsatser som inte har sitt ursprung i biomassa. För att avgränsa dessa bränslen från sådan HVO och syntetisk bensin som föreslås omfattas av

reduktionsplikten	föreslår	regeringen	att
100 procent befrielse från		energiskatt	och

koldioxidskatt endast ska kunna ges för bensin eller dieselbränsle som till en viss, hög procent- andel framställts av biomassa. Då andelen biomassa i den produkt som saluförs som HVO100 i dag är mycket hög föreslår regeringen att denna procentandel för höginblandade biodrivmedel som utgör bensin eller dieselbränsle sätts till mer än 98 volym- procent, se förslaget till ny lydelse av 7 kap. 3 a § LSE. Nature Associates efterfrågar differentierad beskattning av biodrivmedel som produceras från palmolja och PFAD. Frågan om vad som utgör restprodukter i förnybartdirektivets mening behandlas i prop. 2016/17:217 Genom- förande av ändringar i förnybartdirektivet – ILUC. Nature Associates önskemål föranleder därför ingen ytterligare åtgärd.

Den skattebefrielse som i dag gäller för höginblandade flytande biodrivmedel som inte utgör bensin eller dieselbränsle följer av 7 kap. 3 a § LSE. Befrielse medges för samtliga sådana drivmedel med 100 procent av koldioxidskatten

och i varierande grad en procentuell nedsättning av energiskatten för olika biodrivmedel, se närmare avsnitt 6.15.2.

Överkompensationsbedömningen

Omfattningen av befrielsen från energiskatt är enligt villkoren i statsstödsgodkännandet anpassad till skillnaden i produktionskostnad mellan olika biodrivmedel och deras fossila mot- svarigheter. Utvecklingen av bl.a. världsmark- nadspriset på råolja och övriga faktorer som påverkar risken för överkompensation följs av Energimyndigheten. Kostnadskalkylen i Energi- myndighetens övervakningsrapport avseende skattebefrielse för flytande biodrivmedel 2016 (finns tillgänglig i Miljö- och energi- departementet M2017/00481/Ee) visar att god marginal till överkompensation nu finns för flera biodrivmedel.

Säkerhetsmarginalen till överkompensation bedöms tillräcklig 2018 då oljepriserna inte väntas förändras i någon större utsträckning jämfört med nivåerna 2016 eller 2017 och risken för överkompensation då bedöms begränsad i Energimyndighetens rapport. För perioden efter den 1 juli 2018 föreslås dessutom att skatte- beloppet på de fossila motsvarigheterna bensin och dieselbränsle sänks, vilket ytterligare ökar marginalen till överkompensation för hög- inblandade biodrivmedel. Mot den bakgrunden föreslår regeringen, i likhet med vad som framförs av Perstorp AB, att befrielsen från energiskatt ökas för höginblandad etanol som används i gnisttända motorer (E85) samt för höginblandad Fame. Dessa ändringar bör, till skillnad från vad som förespråkas av Svebio, lämpligen träda i kraft den 1 januari 2018. Regeringens förslag innebär en ökning av skattebefrielsen från 92 procent till 100 procent för höginblandad etanol som används i gnist- tända motorer (E85) samt från 63 procent till 100 procent för höginblandad Fame. En aspekt att i framtiden beakta är de förändringar av skattesatserna på fossil bensin och fossilt diesel- bränsle som följer av den årliga omräkningen av skattesatserna efter prisutveckling respektive reala inkomstökningar.

Ett nytt statsstödsgodkännande

Statsstödsgodkännandet för nuvarande skatte- befrielse för flytande biodrivmedel gäller t.o.m. den 31 december 2018 om de förhållanden som anmälts till och godkänts av kommissionen inte ändras i något materiellt avseende. Den ökade

380

skattebefrielsen för E85 och höginblandad Fame fr.o.m. den 1 januari 2018 omfattas av nuvarande statsstödsgodkännande.

Genom att skattebefrielsen för den biomassa som ingår i bensin eller dieselbränsle och som inte till mer än 98 volymprocent utgörs av biomassa slopas, kommer den kvarvarande skattebefrielsen i viss mån att påverka marknaden på ett annat sätt än den tidigare skattebefrielsen. Ändringarna som föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 bedöms därför förutsätta ett nytt statsstödsgodkännande av skatte- befrielsen för E85, höginblandad etanol för kompressionstända motorer (ED95), hög- inblandad Fame och annan hållbar biomassa som blandas in i dessa produkter. Det krävs även ett statsstödsgodkännande för skattebefrielsen av andelen biomassa i bensin eller dieselbränsle som till mer än 98 volymprocent har framställts av biomassa.

Biogas som används som motorbränsle omfattas inte heller av plikten som nu föreslås, se avsnitt 6.15.5. Skattebefrielsen för biogas är dock inte en del av den nuvarande stöd- ordningen för flytande biodrivmedel och är därför föremål för ett separat statsstöds- godkännande. Eftersom statsstödsgodkännandet för skattebefrielsen av biogas gäller t.o.m. utgången av 2020 och förutsättningarna för det beslutet inte nu ändras bedöms inga åtgärder behöva vidtas inom ramen för detta lag- stiftningsärende.

Enligt nu gällande statsstödsgodkännande ska motorbränslet eller den andel av motorbränslet som utgörs av biomassa omfattas av både ett hållbarhetsbesked och ett anläggningsbesked enligt hållbarhetslagen. Stödmottagaren får inte heller vara ett företag utan rätt till statligt stöd. Uppgifter måste också lämnas om skatte- befrielsens fördelning på stödmottagare. Dessa krav gäller som villkor enligt LSE för nuvarande skattebefrielse av biodrivmedel och har sin grund i gällande statsstödsbeslut som hänvisar till att villkoren i kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020, förkortade EEAG, skulle följas. Eftersom de statsstödsrättsliga förutsätt- ningarna för kommissionens bedömning inte har ändrats efter att det nuvarande stödet godkändes bör villkoren för den kvarvarande skatte- befrielsen motsvara de villkor som gäller enligt nuvarande bestämmelser i LSE. Av redaktionella skäl bör dock en viss omflyttning av

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bestämmelserna göras (se föreslagen lydelse av 7 kap. 3 b och 3 c §§ LSE).

Statsstödsreglerna kräver att åtgärder vidtas för att förhindra överkompensation. Det innebär att den fullständiga skattebefrielsen för hög- inblandade biodrivmedel kan behöva anpassas utifrån marknadsutvecklingen. Regeringen anser att den beräkningsmetod för överkompensation som i dagsläget används av Energimyndigheten för att bedöma kompensationsnivån till biodriv- medel är välgrundad, men att den kan behöva kompletteras om marknadsförutsättningarna ändras. På sikt kan det även vara aktuellt att undersöka förutsättningarna för att underlätta hanteringen samt öka förutsägbarheten i systemet för de aktörer som berörs.

Mot bakgrund av att kommissionen föreslagit att livsmedelsbaserade biodrivmedel ska fasas ut inom EU finns det risk för att möjligheterna att lämna statligt stöd för dessa biodrivmedel kan komma att begränsas. Regeringen arbetar, som efterfrågas av flera remissinstanser, aktivt med att förändra kommissionens synsätt och möjliggöra fortsatt skattebefrielse för alla höginblandade hållbara biodrivmedel även efter utgången av 2020. Jordbruksverket ifrågasätter lämpligheten av att begreppet ”livsmedels- baserade” används i svenska lagstiftnings- produkter. Regeringen konstaterar att begreppet används i EEAG och att det inte är klarlagt om det finns skillnader mellan begreppen ”livs- medelsbaserat” respektive ”grödebaserat”. Då begreppet i detta sammanhang syftar på de begränsningar som EU-rätten ställer upp bör det EU-rättsliga begreppet användas för att säkerställa att begreppet inte ges en vidare innebörd än vad EU-rätten kräver. Utifrån den tolkning som kommissionen hittills har gjort av EU:s statsstödsregler kommer livsmedels- baserade biodrivmedel fr.o.m. den 1 januari 2021 inte längre kunna beskattas lägre än sina fossila motsvarigheter.

Långsiktighet

Höginblandade biodrivmedel är en förutsättning för en fossiloberoende fordonsflotta. Regeringen instämmer med de många remissinstanser som anser att ett statsstödsgodkännande för skatte- nedsättningen fram till utgången av 2020 inte ger tillräckligt långsiktiga förutsättningar för branschen. Regeringen konstaterar att skatte- nedsättningen inte är tidsbegränsad men att statsstödsreglerna sannolikt inte medger ett

381

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

längre godkännande. Som SPBI påtalar är det angeläget att så snabbt som möjligt fastställa villkoren för den skattenedsättning för biodrivmedel som föreslås kvarstå efter den 1 juli 2018. SEKAB, LRF, Svebio och Scania har önskat någon form av garanti från staten för att skapa långsiktiga förutsättningar för det fall det inte visar sig möjligt att förändra EU:s institutioners syn på livsmedelsbaserade biodrivmedel. Regeringen konstaterar att även sådana garantier som efterfrågas sannolikt skulle träffas av EU:s statsstödsregler och därmed omfattas av de begränsningar som gäller för skattenedsättningen. Regeringen bedömer därmed att det i dagsläget inte finns förutsätt- ningar att via statsbudgeten skydda långsiktiga investeringar i produktion av livsmedelsbaserade biodrivmedel efter 2020.

VTI och KSL efterfrågar ett styrmedel för höginblandade biodrivmedel som i likhet med reduktionsplikten premierar biodrivmedel med bättre klimatpåverkan. Även Preem AB påtalar att det finns en risk att mindre klimateffektiva biodrivmedel kan få en fördel genom den fortsatta skattebefrielsen. För ett statsstöds- godkännande krävs underlag som visar att skillnader i beskattningen är objektivt motiverade. För att ett skattesystem ska vara trovärdigt och effektivt måste det också finnas förutsättningar att följa upp och kontrollera de omständigheter som ska ligga till grund för beskattningen. En sådan kontroll skulle vara kostsam och det är inte säkert att samma principer kan tillämpas vid beskattning som de som föreslås tillämpas inom reduktionsplikten. Regeringen anser att det nu inte finns anledning att överväga differentierad beskattning beroende på respektive biodrivmedels miljöegenskaper, men konstaterar att det finns anledning att noga följa marknadens utveckling inom ramen för det system med kontrollstationer som nu föreslås.

Nature Associates och Konjunkturinstitutet anser att högre kostnadseffektivitet skulle åstadkommas genom att öka reduktionspliktens omfattning. En ökad omfattning av plikten skulle dock kräva en beskattning som är fri från inslag av statligt stöd. En sådan beskattning av höginblandade biodrivmedel skulle sannolikt leda till att försäljningen av dem sjunker drastiskt eller helt upphör, vilket regeringen bedömer vara svårt att förena med ambitionen om att Sverige ska ställa om till en fossilfri fordonsflotta. Även Naturvårdsverket anser att

en utvidgad reduktionsplikt kan vara en lösning men då för att skapa långsiktiga förutsättningar även för livsmedelsbaserade rena och hög- inblandade biodrivmedel fr.o.m. 2021.

Enligt EEAG är det inte möjligt att få ett statsstödsgodkännande för skattebefrielse som avser livsmedelsbaserade biodrivmedel för tiden efter den 31 december 2020. För att säkerställa så långsiktiga förutsättningar för branschen som möjligt har regeringen sökt statsstödsgod- kännande t.o.m. utgången av 2020. Regeringen hyser förståelse för marknadsaktörernas behov av förutsägbarhet avseende vilka villkor som kommer att gälla fr.o.m. den 1 juli 2018. SPBI påtalar att förutsättningarna bör vara kända senast nio månader innan de nya reglerna träder i kraft. Regeringen har i juli 2017 anmält den föreslagna utformningen av skattebefrielsen för rena och höginblandade biodrivmedel till kommissionen för att få ett statsstöds- godkännande för denna åtgärd. Regeringen bedömer att kommissionen, med stöd av gällande regler i EEAG, kommer att inom kort fatta ett beslut om att godkänna den anmälda åtgärden. Ett statsstödsgodkännande bedöms således finnas tillgängligt i sådan tid att riksdagen kan beakta det vid sitt beslut i detta lag- stiftningsärende. Eftersom den föreslagna skattebefrielsen förväntas godkännas av kommissionen finns det inte skäl att ssom Transportföretagen föreslår utveckla några alternativ inom ramen för detta lagstiftningsärende.

Såväl de EU-rättsliga förutsättningarna för fortsatt statsstödsgodkännande som förut- sättningarna att inkludera även höginblandade biodrivmedel i reduktionsplikten kan komma att förändras. Först när de statsstödsriktlinjer för miljöskydd och energi som kommer att gälla efter utgången av 2020 beslutats på EU-nivå blir det möjligt att bedöma förutsättningarna för ett statsstödsgodkännande för skattebefrielse för samtliga hållbara höginblandade biodrivmedel efter utgången av 2020.

En förutsättning för ett statsstödsgod- kännande för skattebefrielse för icke-livsmedels- baserade biodrivmedel efter utgången av 2020 skulle vara ett åtagande från Sveriges sida om att anpassa reglerna om statsstödsreglerna ändras. Den osäkerhet som finns utifrån statsstöds- reglerna med ett sådant statsstödsgodkännande skiljer sig således inte från den osäkerhet som finns utan ett sådant. Även om vissa hållbara

382

höginblandade biodrivmedel skulle kunna ges ett längre statsstödsgodkännande bedömer regeringen inte att det är lämpligt att nu – som

E.ON och Energigas Sverige förordar – söka godkännande för skattenedsättningar för tiden efter 2020 för icke-livsmedelsbaserade hållbara höginblandade biodrivmedel. Regeringen har förståelse för biogasbranschens behov av lång- siktiga villkor för hållbara biodrivmedel som produceras från avfall och restprodukter men anser trots det att ett nytt ställningstagande först bör göras utifrån de förutsättningar som är kända efter kontrollstationen 2019.

Övrigt

Regeringens förslag till ändrad beskattning föranleds av förslaget om att införa en reduktionsplikt för flytande biodrivmedel. Frågan om en samlad utredning om styrmedel för biogas för tiden fram till 2030, som E.ON föreslår, bör därför inte hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende.

Det ankommer på Skatteverket och dom- stolarna att tolka gällande rätt. Regeringen finner i detta läge inte skäl att föreslå några ändringar av skattebefrielsens omfattning, med anledning av de synpunkter som framförs av SPBI. Regeringen kommer dock att följa frågan och vid behov överväga i vad mån anledning finns att justera de aktuella lagreglerna.

SEKAB:s önskemål om skattebefrielse för höginblandad alkylatbensin är inte förenlig med SPBI:s och Lantmännens uppgift om att förnyelsebara komponenter inte ryms inom produktens tekniska standard. Det finns inte förutsättningar att utreda frågan vidare i detta lagstiftningsärende.

Trafikverket önskar en utredning av konsekvenser om rena och höginblandade bio- drivmedel tankas i fordon som inte är anpassade för dessa drivmedel. Regeringen konstaterar att styrmedel för att främja rena och höginblandade biodrivmedel inte är någon ny företeelse och att felaktig användning av biodrivmedel hittills inte uppmärksammats som något stort problem. Garantifrågor och tekniska frågor om hög- inblandade och rena biodrivmedels påverkan på olika fordon har inte varit föremål för utredning inom ramen för detta lagstiftningsarbete men regeringen förutsätter att ansvariga myndigheter följer utvecklingen så att adekvata åtgärder kan vidtas om det visar sig nödvändigt. Regeringen förutsätter vidare att fordonsbranschen följer

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utvecklingen på drivmedelsområdet så att rekommendationer och garantier anpassas utifrån fordonens och drivmedlens tekniska förutsättningar.

Lagförslag

Förslaget som ska träda i kraft den 1 januari 2018 föranleder ändringar i 7 kap. 3 a § LSE, se avsnitt 3.9. Förslaget som ska träda i kraft den 1 juli 2018 föranleder ändringar i 3 a kap. 2 § hållbar- hetslagen samt att en ny paragraf, 7 kap. 3 b §, införs och att ändringar görs i 1 kap. 11 a § och i 7 kap. 3 a och 3 c §§ LSE, se avsnitten 3.17 och 3.32.

6.15.16 Följdändringar av fordonsskatten för lätta dieselfordon

I beräkningsformeln för dagens koldioxid- baserade fordonsskatt för dieseldrivna, lätta fordon ingår en s.k. bränslefaktor, vars syfte är att kompensera för den lägre energiskatten på dieselbränsle jämfört med bensin (den s.k. energiskatteskillnaden). Utgångspunkten för beräkningen av bränslefaktorn är att en ägare av en genomsnittlig personbil som kan drivas med dieselbränsle ska betala en högre fordonsskatt, motsvarande vad fordonsägaren skulle betalat i energiskatt på dieselbränsle om den hade varit lika hög som energiskatten på bensin. Energi- skatteskillnaden mellan bensin och dieselbränsle föreslås öka med ca 0,09 kronor per liter, vilket beaktas vid beräkningen av bränsletillägget för dieselfordon som omfattas av bonus-malus- systemet, se avsnitt 6.16.7. När det gäller beskattningen av fordon inom befintlig fordons- flotta avser däremot regeringen att återkomma.

6.15.17 Kontrollstationer

Regeringens bedömning: Kontrollstationer bör införas med start 2019 och vart tredje år därefter. I kontrollstationerna bör särskilt reduktions- nivåerna för åren efter 2020 ses över i syfte att på ett sätt som ger förutsättningar för klimat- politiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra bidra till målet om 70 procent minskade utsläpp från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030 jämfört med 2010.

383

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: BioFuel Region AB, KSLA, Naturvårdsverket och Svebio stödjer förslaget om att införa återkommande kontrollstationer.

Jernkontoret, NNR, Näringslivets transportråd, SveMin och Svenskt Näringsliv anser att det är en nyckelfråga och bör klargöras hur kontroll- stationerna kommer att genomföras, var ansvaret ska ligga samt att det är viktigt att näringslivets representanter, liksom myndigheter med särskild kompetens inom transportsektorn, involveras och att alla samhällsmål som är berörda av denna typ av förslag, såsom exempelvis klimat-, transport-, närings- och statsbudgetpolitiska mål täcks in. St1 Sverige AB anser att kontrollstation 2019 kommer få en central roll i utvecklingen av reduktionspliktsystemet och påtalar vikten av att arbetet får tillräckligt med tid och sker öppet och i dialog med berörd industri.

KSLA föreslår att inrättandet av ett särskilt råd, med representanter från olika myndigheter, näringsliv, vetenskap och intresseorganisationer bör övervägas för att en fortsatt minskning av miljöpåverkan från drivmedel är så angelägen.

Energiföretagen anser att bonus–malus och reduktionsplikten bör ha tidsmässigt sam- ordnade konstrollstationer. Naturvårdsverket föreslår att kontrollstationerna genomförs vart annat år i stället för vart tredje år för att bättre korrelera med andra befintliga uppföljningar i transportsektorn som genomförs vart fjärde år.

Sveriges Bussföretag och Transportföretagen anser att kontrollstationer vart tredje år efter 2019 skapar ytterligare osäkerhet om framtida villkor.

Skälen för regeringens bedömning: Det bör genomföras regelbundna kontrollstationer för att omhänderta frågor som handlar om utvecklingen av reduktionspliktssystemet efter 2020, inte minst frågan om vilka reduktions- nivåer som ska gälla efter detta årtal. Några remissinstanser, BioFuel Region AB, KSLA, Naturvårdsverket och Svebio stödjer den bedömningen. Andra remissinstanser,

Jernkontoret, Näringslivets transportråd, NNR, St1 Sverige AB, SveMin och Svenskt Näringsliv, efterfrågar en närmare beskrivning av kontrollstationernas innehåll, var ansvaret ska ligga och vilka som ska delta.

En första kontrollstation bör genomföras 2019 för att analysera transportsystemet och marknaden för biodrivmedel men även

konsekvenserna av de EU-regelverk som kommer att gälla efter 2020 i den mån dessa är kända. Vid kontrollstationen bör även de samhällsekonomiska konsekvenserna och systemets kostnadseffektivitet gentemot fast- ställda mål utvärderas i syfte att, i den mån som bedöms lämpligt, göra såväl reduktionsplikts- systemet som beskattningen mer effektiv. Även ett flertal andra frågor bör analyseras, exempelvis frågan om en gemensam reduktionsnivå för de bränslen som ingår i reduktionsplikten ska införas efter 2020 och om systemet bör inkludera ytterligare flexibilitetsmekanismer än de som föreslås i avsnitt 6.15.7. Det är även lämpligt att frågan om vilka styrmedel som ska gälla för höginblandade biodrivmedel efter 2020 analyseras vid denna tidpunkt då det sannolikt kommer att finnas en tydligare bild av hur EU- regelverket efter 2020 kommer att se ut. Inriktningen är att Energimyndigheten bör få i uppdrag att ansvara för analyser och framtagande av underlag inför kontrollstationen.

KSLA föreslår att inrättandet av ett särskilt råd bör övervägas för att en fortsatt minskning av miljöpåverkan från drivmedel är så angelägen. Det är i dagsläget inte aktuellt att inrätta något råd. Om ett sådant behov skulle identifieras får frågan tas upp inom ramen för kommande kontrollstationer.

Avsikten att fler kontrollstationer ska genom- föras för att se till att de fastställda reduktions- nivåerna bidrar till målet om 70 procent minskade utsläpp från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030 jämfört med 2010 på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Kontrollstationerna bör genomföras vart tredje år, dvs. 2019, 2022, 2025 och 2028. Naturvårds- verket föreslår att kontrollstationerna genomförs vart annat år i stället för vart tredje år för att bättre överensstämma med andra befintliga uppföljningar i transportsektorn som genomförs vart fjärde år. Energiföretagen anser att bonus– malus och reduktionsplikten bör ha tidsmässigt samordnade konstrollstationer. Det skulle dock bli alltför tätt att ha kontrollstationer vartannat år eftersom kontrollstationerna i huvudsak kommer att syfta till att fastställa reduktions- nivåer som är tillräckliga för att bidra till att nå målet om 70 procent minskade utsläpp från inrikes transporter. Transportföretagen och Sveriges Bussföretag anser att kontrollstationer vart tredje år efter 2019 skapar ytterligare

384

osäkerhet om framtida villkor. Inriktningen är dock att kontrollstationerna, vid sidan av kontrollstationen 2019 där fler frågor om systemets konstruktion kommer att analyseras, främst ska ha till syfte att säkerställa att de reduktionsnivåer som är fastställda är tillräckliga för att nå syftet med lagstiftningen i ljuset av hur utsläppen från transportsektorn utvecklas i övrigt. Det bör därmed finnas rimlig säkerhet om framtida villkor efter genomförandet av kontrollstationen 2019. Vid de senare kontroll- stationerna bör även reduktionspliktens funktion efter 2030 analyseras.

6.15.18 Konsekvensanalys

Nedan följer en konsekvensanalys av förslagen. Regelrådet anser att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Regeringen utvecklar i vissa delar konsekvensanalysen. Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten, det brottsförebyggande arbetet, syssel- sättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, möjligheten att uppnå de jämställdhetspolitiska målen mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrations- politiska målen.

Nollalternativ och alternativa utformningar

Reduktionsplikten syftar till att ersätta det stödsystem genom skattebefrielse som hittills varit det huvudsakliga styrmedlet för inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Förslaget ger en långsiktig lösning för låginblandade biodrivmedel där risken för överkompensation och osäkerheten kring statsstödsgodkännanden försvinner. Utan reglering kommer marknadskrafterna och skattens storlek att styra hur mycket biodriv- medel som blandas in. Med full skatt mot- svarande de befintliga energi- och koldioxid- skatterna skulle sannolikt inget biodrivmedel alls blandas in i bensin och dieselbränsle, då kostnaden för biodrivmedel är betydligt högre än för de fossila alternativen.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Frågan om reduktionspliktens omfattning

Som huvudregel bör reduktionsplikten omfatta samtliga motorbränslen och sektorer för att på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt styra mot minskade utsläpp inom transportsektorn.

Höginblandade biodrivmedel kommer dock att bli betydligt dyrare per liter än fossila drivmedel om de beläggs med samma skatt per liter som fossila drivmedel. En reduktionsplikt som omfattar samtliga drivmedel skulle därmed sannolikt leda till minskad försäljning av höginblandade biodrivmedel, som riskerar att helt försvinna från marknaden. De investerings- beslut som tagits i fordonsparker och infrastruktur skulle då gå om intet. Det gäller i synnerhet de investeringar som gjorts inom busstrafik och viss lastbilstrafik för att gå över från fossila drivmedel till höginblandade biodrivmedel. Konsekvenserna skulle även bli stora för den kollektivtrafik som satsat på 100 procent förnybara drivmedel, vilket kan leda till att biljettpriserna inom kollektivtrafiken måste höjas till följd av kraftigt ökade drivmedelskostnader.

Även i ett system med relativt höga reduktionsnivåer bedöms ovan beskrivna problem vara relevanta, eftersom drivmedels- leverantörerna kan välja att uppfylla reduktions- plikten genom att öka andelen HVO i dieselbränsle i stället för att sälja höginblandade drivmedel med förlust. Att införa höga reduktionsnivåer bedöms därför inte heller för närvarande vara ett lämpligt sätt att hantera de höginblandade drivmedlen. Det bedöms inte heller vara möjligt att införa en särskild reduktionsplikt för höginblandade biodrivmedel då den skulle vara beroende av att det finns en viss fastställd efterfrågan på marknaden. Ett sådant system skulle inte utgöra ett långsiktigt hållbart styrmedel.

Utifrån de förutsättningar som beskrivs i avsnitt 6.15.15 saknas det i nuläget förutsätt- ningar för att inkludera de volymer biodrivmedel som utgörs av höginblandade drivmedel eller rena biodrivmedel i reduktionsplikten. De utmaningar som finns för höginblandade flytande biodrivmedel gäller även för inblandning av biogas i fordonsgas och reduktionsplikten föreslås därför inte omfatta gasformiga drivmedel.

I avsnitt 6.15.15 framställs regeringens förslag om hur marknaden för höginblandade drivmedel

385

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

i den utsträckning EU:s regelverk tillåter ska	undvika	dubbelreglering			och	administrativa
kunna stödjas fortsatt genom skattebefrielse.	kostnader för de företag som omfattas.
Frågan om minskade utsläpp från produktion av	Frågan om flexibilitetsmekanismer
bensin och dieselbränsle samt användning av el	Frågan om i vilken utsträckning ett kvot- eller
Det har övervägts om det befintliga regelverket i	reduktionspliktsystem			bör		utrustas med
drivmedelslagen kan användas som det	flexibilitetsmekanismer har diskuterats i flera
huvudsakliga styrmedlet för att främja biodriv-	utredningar, bl.a. i en underlagsrapport till FFF-
medel. Drivmedelslagen genomför bestäm-	utredningen, i Energimyndighetens rapport ER
melserna i bränslekvalitetsdirektivet och ställer	2009:27	Kvotpliktsystem			för	biodrivmedel
krav på minskade växthusgasutsläpp från bensin	Energimyndighetens förslag till utformning och
och dieselbränsle. Det finns dock flera skillnader	i Konjunkturinstitutets specialstudie nr 51
mellan drivmedelslagen och den reduktionsplikt	Kostnadseffektiv styrning mot mål om förnybar
som föreslås. I drivmedelslagen krävs det inte att	energi. Flexibilitetsmekanismer kan innefatta allt
leverantörer använder biodrivmedel för att	mellan förhållandevis enkla system såsom
uppnå utsläpps-minskningen. Reduktionen kan i	möjligheten att samrapportera mellan två eller
stället uppnås genom åtgärder för minskade	flera företag till mer komplicerade lösningar som
utsläpp vid produktion av bensin och diesel-	en central handelsplats där utsläppsminskningar
bränsle. Reduktionen kan också nås genom	handlas genom certifikat.
användning av el till vägfordon. I princip är det	Flera av de utredningar som analyserat frågan
möjligt att nå kravet utan att använda biodriv-	om flexibilitetsmekanismer har utgått ifrån en
medel överhuvudtaget. Minskade utsläpp av	generell kvotplikt där alla biodrivmedel omfattas
växthusgaser från produktion av bensin och	och där kravet ställs på en viss andel biodriv-
dieselbränsle är i sig viktiga globala klimat-	medel uttryckt i volym. Som framgår av avsnitt
åtgärder då fossila drivmedel fortsatt kommer att	6.15.4 kommer reduktionsplikten inte omfatta
användas under överskådlig tid. Syftet med	höginblandade drivmedel och rena biodrivmedel.
reduktionsplikten kan dock inte nås med sådana	Plikten kommer inte heller att uppfyllas genom
åtgärder.	en viss andel biodrivmedel utan genom en viss
Det har också övervägts om användning av el i	minskning av utsläpp av växthusgaser i ett
vägtrafik ska kunna användas som en åtgärd för	livscykelperspektiv. Det bedöms i det här fallet
att minska utsläppen från bensin och	inte vara lämpligt att införa ett system med
dieselbränsle i reduktionsplikten. Eldrift är ett	handel med certifikat genom en öppen
viktigt komplement till ökad användning av	handelsplats, bl.a. eftersom ett fåtal aktörer står
biodrivmedel för att minska utsläppen från	för en mycket stor andel av den totala volymen
transportsektorn. Det saknas dock anledning att	levererade drivmedel. Ett sådant system bedöms
genom en reduktionsplikt styra investeringar i	även leda till höga administrativa kostnader för
laddningsinfrastruktur till de aktörer som är	företagen och ökade kostnader för tillsyns-
verksamma på marknaden för flytande biodriv-	myndigheten.		De administrativa kostnaderna
medel. I stället bör denna utveckling stödjas	bör däremot vara betydligt lägre eller obefintliga
genom särskilda incitament eller stöd att bygga	om en aktör med reduktionsplikt tillåts att
laddningsinfrastruktur och införskaffa elfordon.	överföra minskade växthusgasutsläpp till en
Bränslekvalitetsdirektivets krav sträcker sig	annan aktör med reduktionsplikt genom avtal.
bara t.o.m. utgången av 2020 och utgör därför	Det föreslås därför i avsnitt 6.15.7 att ett sådant
inte något långsiktigt styrmedel. Direktivet inne-	system införs.
håller även flera detaljregleringar om bl.a.
rapportering som inte är lämpliga att införa som
ett långsiktigt styrmedel. Reduktionsplikten och	Övergripande konsekvenser av förslaget
drivmedelslagens krav skiljer sig också åt på det
sättet att reduktionsnivåerna i reduktionsplikten	Förslaget berör främst företag som producerar,
är skilda för bensin och dieselbränsle.	säljer eller använder flytande drivmedel. Antalet
Ambitionen är att lagstiftningarna ska sam-	företag som omfattas av reduktionsplikt och
ordnas i så stor utsträckning som möjligt för att	direkt träffas av regelverket bedöms för bensin
	vara upp	till	30 stycken,	varav		större delen är

386

leverantörer och ett fåtal yrkesmässiga användare. Antal företag som omfattas av reduktionsplikt för dieselbränsle bedöms vara upp till 80 stycken. Av dessa är merparten yrkesmässiga användare av dieselbränsle, t.ex. vissa större industri- och åkeriverksamheter som köper obeskattat dieselbränsle av de större drivmedelsleverantörerna och efter godkännande från Skatteverket som upplagshavare hanterar bränslet under skatteuppskov och beskattar det i takt med förbrukningen. Indirekt påverkas även producenter och importörer av biodrivmedel genom att efterfrågan och prissättningen på biodrivmedel kan komma att påverkas genom förslaget. Vad gäller volymerna dieselbränsle och bensin är dock de fyra största leverantörerna helt dominerande.

Drivmedelskonsumenter, såväl privatbilister som företag, påverkas främst genom att förslaget åtminstone på sikt bedöms ha viss inverkan på slutkonsumentens drivmedelskostnader för bensin och dieselbränsle. Energimyndigheten, Skatteverket och i viss mån domstolarna berörs också av förslaget.

Reduktionsplikten föreslås gälla för bensin och dieselbränsle med undantag för höginblandade biodrivmedel, se avsnitt 6.15.4. De bränslen som omfattas av reduktionsplikten betecknas reduktionspliktigt drivmedel. Reduktionsplikten föreslås gälla för alla typer av transporter (väg, tåg, fartyg, luftfartyg) och arbetsmaskiner som använder reduktionspliktig bensin eller reduktionspliktigt omärkt diesel- bränsle med de KN-nr som anges i den föreslagna lagen. I sammanhanget kan nämnas att då flygbensin och flygfotogen, liksom olika typer av bunker- och tjockoljor som till viss del används i sjöfarten, faller under andra KN-nr kommer inte användningen av dessa bränslen att påverkas av reduktionsplikten. En stor del av sjöfarten samt spårbunden trafik och användning i stationära motorer kommer undantas genom att märkt dieselbränsle inte omfattas. I vissa undantagssituationer kan det förekomma att en aktör förvärvat märkt dieselbränsle och förbrukar det på ett sådant sätt att aktören blir skattskyldig och skatt tas ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan skatten för märkt och omärkt dieselbränsle. Detta är t.ex. fallet vid förbrukning i ett skepp när detta används för privat ändamål. I dag är koldioxidskatten densamma per liter för märkt och omärkt dieselbränsle. Förslaget innebär att koldioxid-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skatten för omärkt dieselbränsle kommer att bli lägre per liter än för märkt dieselbränsle (se avsnitt 6.15.14). Eftersom reduktionsplikt inte finns för märkt dieselbränsle ges dock inte någon kompensation för att koldioxidskatten är högre, genom vare sig återbetalning eller avdrag.

Genom formuleringen ”avsedd för motor- drift” kommer därutöver vissa användningar av sådan bensin och sådant dieselbränsle som genom sina KN-nr skulle omfattas av reduktionsplikten ändå inte att beröras. Det gäller främst lösningsmedel eller bränslen som är avsedda för uppvärmning. Förändringarna av koldioxid- och energiskattesatserna kommer dock att påverka även förbrukare av flygbensin samt förbrukare av alkylatbensin.

Förslaget om att fullständigt skattebefria etanol i E85 och höginblandad Fame bör leda till ett lägre pris för dessa drivmedel och därigenom påverka de som producerar, säljer eller använder E85 eller höginblandad Fame.

Offentligfinansiella effekter

Reduktionsnivåerna är som beskrivs i tidigare avsnitt beräknade med utgångspunkt i Energimyndighetens kortsiktsprognos över energianvändning från hösten 2016. De offentligfinansiella effekterna beräknas till stor del utifrån den uppdaterade prognos som Energimyndigheten publicerade i juli 2017. Den sammanlagda effekten av förändringarna bedöms

vara att skatteintäkterna	minskar med
0,51 miljarder kronor 2018.	Detta belopp är

beräknat med hänsyn till att reduktionsnivåerna, i förhållande till Energimyndighetens upp- daterade prognos, bedöms leda till en ökad inblandning av biodrivmedel i både dieselbränsle och bensin redan vid införandet av reduktions- plikten 2018. År 2019, när reduktionsnivån för dieselbränsle föreslås höjas, innebär förslagen

sammantaget	minskade	skatteintäkter	med
0,95 miljarder	kronor.	Effekten på	skatte-
intäkterna förklaras nedan.

Införandet av en reduktionsplikt innebär att ingen skattedifferentiering av likvärdiga bränslen får förekomma bland de bränslen som omfattas av plikten. Tidigare helt eller delvis skatte- befriade drivmedel kommer därmed att beläggas med full energi- och koldioxidskatt. Samtidigt föreslås att energiskatten justeras ned för hela blandningen av bensin och dieselbränsle samt att beräkningsgrunden för koldioxidskatten på bensin respektive dieselbränsle uppdateras.

387

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Förändringarna av beräkningsgrunden för koldioxidskatten medför en lägre koldioxidskatt med 0,09 kronor per liter på bensin och med 1,101 kronor per liter på dieselbränsle jämfört med de skattebelopp som följer av den årliga indexeringen, se avsnitt 6.15.14. Förändringen av energiskatten på bensin respektive dieselbränsle ska tillsammans med de föreslagna för- ändringarna av koldioxidskatten motverka den ökade beskattning av drivmedel som förslaget om beskattning av låginblandade biodrivmedel per liter bedöms leda till. Ambitionen är att lämna drivmedelskonsumenter så opåverkade som möjligt vid reduktionspliktens ikraft- trädande. Förändringen av energiskatten på bensin respektive dieselbränsle ska tillsammans med de föreslagna förändringarna av koldioxidskatten motverka en pumpprishöjning vid reduktionspliktens införande. Bedömningen är att förslaget kommer att resultera i ungefär oförändrade pumppriser 2018. För att åstad- komma detta sänks den totala skatten för en genomsnittlig liter bensin eller dieselbränsle i förhållande till skattenivån innan reduktions- pliktens införande. Detta för att ta hänsyn till att reduktionsplikten leder till en ökad inblandning biodrivmedel redan 2018 i förhållande till Energimyndighetens uppdaterade prognos över energianvändning.

Det finns dock även fortsättningsvis stora osäkerheter i denna bedömning, bl.a. gällande hur hög andel biodrivmedel som faktiskt blandas in till följd av reduktionsplikten, vilket kan påverka de offentligfinansiella effekterna. Hur skatteintäkterna påverkas av förändringarna kommer att följas noggrant inom Finans- departementets ordinarie prognosverksamhet och även följas upp genom de kontrollstationer som föreslås i avsnitt 6.15.17.

För dieselbränsle som används inom gruv- industriell verksamhet betalas endast 11 procent av energiskatten och 60 procent av koldioxid- skatten. Då proportionen energiskatt jämfört med koldioxidskatt förändras leder förslaget till en något något större sänkning av den totala skatten på dieselbränsle som förbrukas inom gruvnäringen och därmed något lägre skatte- intäkter från denna användning.

Då de nu tillgängliga biodrivmedlen har ett lägre energiinnehåll per liter bränsle än sina fossila motsvarigheter innebär en likabeskattning per liter att biodrivmedlet beskattas högre per energienhet än sin fossila motsvarighet. Särskilt

gäller detta etanol som blandas in i bensin där energiinnehållet per liter är ca 35 procent lägre än ren fossil bensin. Detta betyder att mer drivmedel behövs för att upprätthålla en konstant transporttjänst, vilket ger en offentlig- finansiell effekt vid en ambitionshöjning inom reduktionsplikten. Förslaget om en ökad inblandning av biodrivmedel i bensin fr.o.m. 2020 bedöms, givet att den uppfylls med etanol och att den totala energimängden bensin med inblandning inte förändras, öka skatteintäkterna med runt 0,25 miljarder kronor 2020. I för- hållande till Energimyndighetens uppdaterade prognos över energianvändning uppstår även en ökad inblandning 2018, men med mer begränsade offentligfinansiella effekter. Det kan som diskuteras i avsnitt 6.15.14 dock bli aktuellt att i framtiden korrigera koldioxidskatten på bensin till följd av ökade inblandningsnivåer, vilket i så fall får en motverkande effekt. Även för dieselbränsle innebär den uppdaterade prognosen att förslaget ger en ökad inblandning av biodrivmedel 2018 och det föreslås ytterligare ambitionshöjningar fr.o.m. 2019 och 2020. Bedömningen är dock att en ökad inblandning av biodrivmedel i dieselbränsle har mer begränsade offentligfinansiella effekter. Detta beror på att skillnaden i energiinnehåll per liter Fame och HVO jämfört med rent fossilt diesel- bränsle är mindre än motsvarande skillnad mellan etanol och ren bensin. För Fame är energiinnehållet per liter ungefär åtta procent lägre än för rent fossilt dieselbränsle och för HVO är motsvarande siffra fem procent. Den ökade inblandningen bedöms, givet att den uppfylls med HVO och att den totala energimängden av dieselbränsle med inblandning

inte förändras,	öka	skatteintäkterna med
0,03 miljarder	kronor	2018, 0,04 miljarder

kronor 2019 och 0,05 miljarder kronor 2020. Förslagen innebär även att energiskatte-

skillnaden mellan bensin och dieselbränsle ökar. Detta är inkluderat i beräkningen av den offentligfinansiella effekten av förslaget om ett bonus–malus-system för nya lätta fordon, se avsnitt 6.16.

Priseffekter på drivmedel till följd av föreslagna regelförändringar

Införandet av en reduktionsplikt med full skatt på alla ingående drivmedel skulle, om kompenserande förändringar av skatten på bensin och dieselbränsle inte genomförs, leda till

388

högre priser på drivmedel vid pump. Det är främst två effekter som påverkar pumpriset. Dels effekten av att full skatt per liter tas ut på alla drivmedel inom plikten. Dels de högre produktionskostnaderna som råder för biodriv- medel jämfört med deras fossila motsvarighet och som spelar roll om reduktionsplikten leder till en ökad inblandning av biodrivmedel. En ambitionshöjning föreslås för dieselbränsle 2019 och för både dieselbränsle och bensin 2020, se avsnitt 6.15.6. Därutöver tillkommer en ambitionshöjning redan 2018 för både diesel- bränsle och bensin i förhållande till Energi- myndighetens uppdaterade prognos för energi- användning. Härutöver kan priset på bensin påverkas av att det s.k. tullvillkoret, som är kopplat till skattebefrielsen för låginblandad etanol, upphör. Priset på bränslen vid pump kan även påverkas av reduktionspliktsavgiften, som i praktiken sätter en gräns för hur mycket dyrare ett biodrivmedel kan vara innan de reduktions- pliktiga bolagen i stället väljer att betala avgiften.

Utvecklingen på de globala och regionala biobränslemarknaderna kommer att påverka priserna på biodrivmedel och därmed också pumppriserna på bensin respektive dieselbränsle. På sikt kan även efterfrågan från andra länder påverka, t.ex. som ett resultat av kommissionens förslag om ett uppdaterat förnybartdirektiv med en gemensam kvotplikt inom EU för avancerade biodrivmedel. Även utbudet av biodrivmedel kommer att förändras över tid. Flera remissinstanser, bl.a. Svenskt Näringsliv, IKEM, SPBI, Neste, Circle K och Sveriges Bussföretag, påpekar att en brist på insatsvaror på sikt kan leda till succesivt högre pumppriser i takt med att ambitionsnivån i reduktionsplikten höjs. Dessa effekter är, i synnerhet i inledningsskedet av reduktionsplikten, dock mycket osäkra och svåra att förutspå och är därför inte kvantifierade, men är viktiga frågor att följa upp i de föreslagna kontrollstationerna. På sikt förväntas osäkerheterna bli mindre då t.ex. efterfrågan från andra länder kommer att vara lättare att bedöma efter 2020.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Tabell 6.15 Energi- och koldioxidskatt för bensin respektive dieselbränsle

Före och efter föreslagna förändringar 1 juli 2018.2 För biodrivmedlen är skatten beräknad utifrån den procentuella skattebefrielsen i LSE

Kronor per liter, exklusive mervärdesskatt
Bränsle	Koldioxidskatt1		Energiskatt		Total
Före/efter
1 juli 2018	Före	Efter	Före	Efter	Före	Efter
Bensin, MK1	2,66	2,57	4,08	3,87	6,74	6,44
Etanol,
låginblandad	0	2,57	0,49	3,87	0,49	6,44
Dieselbränsle,
MK1	3,292	2,191	2,648	2,341	5,940	4,532
Fame,
låginblandad	0	2,191	1,695	2,341	1,695	4,532
HVO,
låginblandad	0	2,191	0	2,341	0	4,532
Fame,
höginblandad2	0	0	0	0	0	0
Etanol,
höginblandad i
E852	0	0	0	0	0	0
HVO,
höginblandad	0	0	0	0	0	0

1För koldioxidskatten gäller samma generella nivå på 1,15 kronor per kilogram fossilt kol både före och efter förändringen. Skillnaden i tabellen består i den underliggande uppdateringen och viktningen av emissionsfaktorerna.

2Energiskatten på höginblandad etanol i E85 sänks från 0,33 kr/l till 0 kr/l den 1 januari 2018. Skatten på höginblandad Fame sänks från 0,980 kr/l till 0 kr/l vid samma tidpunkt.

Tabell 6.15 visar en sammanställning av koldioxid- och energiskatterna på bensin, dieselbränsle och låginblandade biodrivmedel före och efter de föreslagna förändringarna den 1 juli 2018. Regeringen föreslår att skatte- befrielsen för etanol i E85 och för höginblandad Fame höjs till 100 procent den 1 januari 2018 och dessa drivmedel står därför som fullständigt skattebefriade i tabell 6.15. Utifrån beräknade skattesatser för 2018 skulle annars skatten på etanol i E85 ha uppgått till 0,33 kronor per liter och energiskatten på höginblandad Fame ha uppgått till 0,980 kronor per liter.

Förslagen till lagändringarna som föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 påverkar vart och ett priset vid pump för bensin och dieselbränsle, och påverkar även marginellt priset för vissa höginblandade biodrivmedel, såsom E85. Nivåerna som föreslås för reduktionsplikten 2018 bedöms, utifrån Energimyndighetens kortsiktsprognos från juli 2017, öka andelen biodrivmedel. Då biodrivmedlen generellt har högre produktionskostnader än deras fossila alternativ kan denna ambitionsökning medföra prisökningar på det färdiga bränslet. Å andra sidan innebär förslaget en skattesänkning på

389

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fossila drivmedel som gör att en genomsnittlig liter bensin eller dieselbränsle med inblandning beskattas lägre fr.o.m. den 1 juli 2018 jämfört med tidigare. I genomsnitt bedöms förslagen motverka varandra så att priseffekten på bensin och dieselbränsle till följd av förändringarna i de allra flesta fall uteblir vid reduktionspliktens ikraftträdande 2018. Priseffekten till följd av biodrivmedlens högre produktionskostnader är dock mycket osäker. Priseffekten varierar mellan bränslen och kan även bero på hur mycket biodrivmedel som blandas in. För dieselbränsle med 5 procents inblandning av Fame och 20 procents inblandning av HVO bedöms priset vid pump förbli relativt opåverkat av de förslagna åtgärderna. Även för bensin med 5 procents inblandning av etanol väntas priset förbli relativt opåverkat vid reduktionspliktens ikraftträdande.

Priset vid pump på höginblandad Fame och E85 kan förväntas sjunka i och med införandet av fullständig energiskattebefrielse den 1 januari 2018 för höginblandad Fame och etanol i E85. De föreslagna skatteförändringarna vid reduktionspliktens införande den 1 juli 2018 kan leda till en marginell ytterligare prissänkning för E85. Sammantaget kan priset på höginblandad Fame förväntas sjunka med ungefär 1,22 kronor

per liter inklusive	mervärdesskatt. E85 med
15 procent bensin	och 85 procent etanol

förväntas genom förslagen bli 0,40 kronor per liter billigare vid pump, inklusive mervärdesskatt.

Förslaget kan således påverka samtliga som använder ett fordon drivet på bensin, diesel- bränsle, E85 eller höginblandad Fame (B100).

Som diskuterats ovan spelar även de högre produktionskostnaderna som råder för biodriv- medel jämfört med dess fossila motsvarighet roll för vad priset kan förväntas bli vid pump. Detta gäller särskilt vid en ambitionshöjning där reduktionsplikten sätts med målsättning att ytterligare biodrivmedel ska blandas in. Nivåerna som föreslås för reduktionsplikten 2018 bedöms, utifrån Energimyndighetens kortsiktsprognos från juli 2017, öka andelen biodrivmedel på ett sådant sätt att priset vid pump tillsammans med de föreslagna skatteförändringarna inte påverkas nämnvärt för varken bensin eller dieselbränsle. Den föreslagna kvotnivån för 2019 bedöms kunna öka priset vid pump för dieselbränsle med knappt 0,1 kronor per liter. Den föreslagna reduktionsnivån i dieselbränsle 2020 bedöms öka priset vid pump med ytterligare drygt 0,1 kronor per liter. För bensin kan den ökade ambitionen

leda till genomsnittliga prisökningar på ungefär 0,2 kronor per liter 2020. Dessa effekter är dock osäkra.

Vidare kan en ambitionshöjning leda till att kostnaden per körd mil ökar något. Detta gäller speciellt om biodrivmedlet har väsentligt lägre energiinnehåll än det fossila drivmedel som det blandas in i, vilket är fallet för etanol jämfört med ren fossil bensin. Som Jordbruksverket påpekar är denna effekt viktig att belysa, speciellt ur ett lands- och glesbygdsperspektiv. Dock kan prisökningar till följd av framtida ambitions- höjningar delvis motverkas genom att koldioxidskatten på bensin kalibreras om för att beakta en större andel biodrivmedel.

En motverkande effekt på bensinpriset kan också vara att tullvillkoret för låginblandad etanol kopplat till skattebefrielsen upphör. Förslaget om beskattning av etanol i bensin utformas på ett sådant sätt att den inte innebär statligt stöd. Detta medför att de villkor som kopplats till statsstödet, däribland det nuvarande tullvillkoret för etanol, försvinner eftersom villkoret endast gällt för skattenedsättningen av den beståndsdel i bensin som utgörs av etanol och denna skattenedsättning föreslås slopas. Skattenedsättningen för etanol som importerats från länder utanför EU har bara medgetts om importen skett med den högre tulltaxa som gäller för odenaturerad etanol (0,192 euro per liter). Detta villkor har medfört att utom- europeisk etanol som importeras för lågin- blandning har haft en nackdel jämfört med europeisk etanol. Jordbruksverket anser att det därför bör klarläggas i vilken utsträckning produktionen av biodrivmedel i Sverige kommer att påverkas av att tullvillkoret för låginblandad etanol upphör. Europeisk etanol utgör i dag nästan all låginblandad etanol som används i Sverige. När statsstödet upphör, och det där till kopplade tullvillkoret, kommer utomeuropeisk etanol för låginblandning att kunna importeras som denaturerad etanol till en lägre tulltaxa än tidigare (0,102 euro per liter). Utomeuropeisk etanol, som ofta produceras till lägre kostnader jämfört med europeisk etanol, till följd av billigare råvaror, låga tillverkningskostnader och olika typer av statliga stöd, kan då på den svenska marknaden bli mer konkurrenskraftig. Svenska producenter är pristagare och skulle behöva justera sina priser i motsvarande grad. Den ökade konkurrensen från denaturerad utomeuropeisk etanol kan därmed, teoretiskt

390

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

sett, leda till ett sänkt marknadspris på etanol för

2020 till följd av de föreslagna ambitions-

låginblandning i Sverige. Pumppriset, inklusive

höjningarna inom reduktionsplikten. Detta gör

mervärdesskatt, på

95-oktanig

bensin

med

också att risken för ökad ekonomitankning som

5 volymprocent etanol kan maximalt sjunka med

SPBI varnar för borde vara begränsad.

0,07 kronor per liter som en direkt effekt av att

tullvillkoret upphör. Samtidigt innebär förslaget

Effekter för miljön

att efterfrågan på etanol med låga växthusgas-

Förslagen bedöms på sikt leda till minskade

utsläpp kommer att öka genom att en

utsläpp av växthusgaser både i Sverige och

reduktionsplikt införs. Detta bedöms vara en

utanför Sverige. En reduktionsplikt lägger ett

fördel för svensk etanol som har låga utsläpp av

golv för hur mycket utsläppen av växthusgaser

växthusgaser jämfört med etanol från andra

från bensin och dieselbränsle ska minska i ett

marknader.

livscykelperspektiv och säkerställer samtidigt en

Sammantaget bedöms priseffekten av att

andel biodrivmedel i bensin och dieselbränsle.

tullvillkoret upphör som begränsad. Om det

Genom detta skapas förutsättningar att på sikt

beslutas att en motsvarighet till tullvillkoret i

minska koldioxidutsläppen från förbränning av

stället tas in i regelverket för reduktionsplikten

fossila

drivmedel nationellt. Reduktionsplikten

uppstår inga ändrade effekter i förhållande till

kan också, till skillnad från den tidigare

nuläget.

skattebefrielsen, leda till minskade utsläpp av

Priset på bränslen vid pump kan även påverkas

växthusgaser vid framställning av biodrivmedel

av reduktionspliktsavgiften. Avgiften sätter i

då en reduktionsplikt skapar incitament för

praktiken en gräns för hur mycket dyrare ett

användning av biodrivmedel med relativt sett

biodrivmedel kan vara innan de reduktions-

låga växthusgasutsläpp ur ett livscykelperspektiv.

pliktiga bolagen i stället sannolikt väljer att betala

Denna styrning förväntas leda till att

avgiften. En reduktionspliktsavgift på 7 kronor

biodrivmedel med relativt höga växthusgas-

per kilogram koldioxidekvivalent, vilket är den

utsläpp ur ett livscykelperspektiv inte blir

lagstiftade maxnivå som föreslås, bedöms mot-

konkurrenskraftiga

i

reduktionsplikten.

svara ungefär 17–21 kronor per liter biodriv-

Styrningen reflekteras dock endast i den svenska

medel som saknas för att uppfylla reduktions-

klimatrapporteringen om hela produktions-

kvoten om HVO blandas i dieselbränsle och 9–

kedjan skett inom Sveriges gränser. Flera remiss-

13 kronor per liter om etanol blandas i bensin.

instanser påtalar vikten av att endast hållbara

Den reduktionspliktavgift som anges i lag är

biodrivmedel får uppfylla reduktionsplikten och

taket för vad kostnaden kan bli. På förordnings-

har i synnerhet uppmärksammat palmolja och

nivå är inriktningen, som beskrivs i avsnitt

PFAD. Regeringen har innan sommaren lagt

6.15.10, att reduktionspliktsavgiften

ska

vara

fram ett förslag om genomförande av ILUC-

4 kronor per kilogram koldioxidekvivalent för

direktivet. I direktivet finns en definition av

dieselbränsle

och

5 kronor

per

kilogram

restprodukt. Regeringen kommer att på

koldioxidekvivalent för bensin. Om en sådan

förordningsnivå ta fram generella kriterier för

reduktionsavgift under ett kalenderår belastar en

hur definitionen ska tolkas. Ett förslag till

konsument som vill köpa dieselbränsle utan

förordning har remitterats av Miljö- och

biodrivmedel motsvarar det en merkostnad vid

energidepartementet (M2017/01738/R). Denna

pump på maximalt 2–4 kronor per liter inklusive

fråga diskuteras i avsnitt 6.15.4. Konjunktur-

mervärdesskatt. Vid

motsvarande resonemang

institutet efterfrågar en analys av om reduktions-

för bensin blir den maximala merkostnaden

plikten är möjlig att kombinera med det

0,6 kronor per liter vid pump. Den maximala

förväntade

regelverket

för

markanvändning,

effekten förutsätter att biodrivmedel inte alls

förändrad

markanvändning

och

skogsbruk

inblandas och att avgift betalas för hela den

(LULUCF) eller i vilken mån Sverige kommer

reduktionspliktiga andelen, vilket bedöms som

att

behöva

importera

stora

mängder

ett osannolikt scenario.

biodrivmedel och vilka konsekvenser det kan ge.

Sammantaget bedöms priserna vid pump för

Bedömningen är att det förväntade regelverket

bensin och dieselbränsle förbli i genomsnitt

för LULUCF inte kommer att ha någon eller

oförändrade 2018. För dieselbränsle förväntas

endast begränsad sådan effekt.

dock pumppriset stiga något 2019 respektive

Genom att sänka energiskatten på hög-

2020 och för

bensin väntas pumppriset

stiga

inblandad etanol och Fame blir dessa drivmedel

391

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

billigare i förhållande till fossil bensin, fossilt dieselbränsle och andra drivmedel, vilket kan leda till en något ökad användning. Detta kan i sin tur bidra till att målet om tio procent förnybart i transportsektorn till 2020 ytterligare överträffas, samt minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn om höginblandade biodriv- medel ersätter fossil bensin och fossilt diesel- bränsle. Gruvdiesel får genom förslagen en ytterligare sänkt beskattning vilket kan leda till ökad användning om detta får genomslag på prissättningen av dieselbränsle. En ökad användning dieselbränsle skulle leda till ökade koldioxidutsläpp.

De föreslagna förändringarna av energiskatten förändrar bränslenas beskattning per kilo- wattimme. I den mån energiskatten ska verka för en mer effektiv energianvändning bör energi- skatten vara proportionell mot drivmedlets energiinnehåll för en effektiv styrning. Skatte- förslagen i detta lagstiftningsärende ökar energi- skatteskillnaden mellan bensin och dieselbränsle något. Energiskatteskillnaden utryckt per kilo- wattimme minskar dock för de låginblandade biodrivmedlen som blandas in i bensin respektive dieselbränsle. Efter de föreslagna förändringarna kommer dessa biodrivmedel att beskattas något högre än sin fossila motsvarighet utryckt per kilowattimme. Sammantaget bedöms detta leda till en styrning som är något effektivare med avseende på energianvändning inom transportsektorn. Skatteförslagen bedöms i detta avseende ha en begränsad effekt på miljön.

De föreslagna förändringarna av koldioxid- skatten består i dels en uppdatering av de värmevärden och emissionsfaktorer som används i beräkningen, dels en justering av skattenivån med hänsyn till inblandningen av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Uppdateringen av energi- samt emissionsvärdena för bensin och dieselbränsle utifrån aktuella värden från klimatrapporteringen bedöms leda till att nivån på koldioxidskatten bättre reflekterar bränslenas koldioxidutsläpp, vilket i detta avseende kan leda till en mer effektiv koldioxidbeskattning. Förslagen bedöms sammantaget leda till en mer rättvisande koldioxidbeskattning och vara en förutsättning för införandet av en reduktions- plikt som skapar långsiktiga spelregler för hållbara drivmedel.

Förenlighet med EU-rätten

Införandet av lagen om reduktionsplikt för minskning av växthusgasutsläpp från bensin och dieselbränsle samt de ändringar som genomförs i LSE bedöms överensstämma med de skyldig- heter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Påverkan på självförsörjningsgrad

Reduktionsplikten förväntas i längden innebära ökade förutsättningar och incitament för produktion av biodrivmedel i Sverige. Både av befintliga råvaror, där reduktionsplikten gynnar svensk produktion med låga växthusgasutsläpp, men också produktion av biodrivmedel från råvaror som i nuläget endast används i mindre utsträckning – i synnerhet restprodukter från skogs-, pappers- och massaindustri. En minskad drivmedelsimport förväntas inverka positivt på den svenska drivmedelsförsörjningen. Det bedöms därmed att reduktionspliktens styrning mot en ökad andel biodrivmedel sammantaget inverkar positivt på den svenska självför- sörjningsgraden för drivmedel.

Ikraftträdande

Förslaget om en ökad skattebefrielse för höginblandad etanol och Fame föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Bedömningen är att detta ger berörda aktörer tillräckligt med tid för att anpassa sig till förslaget. Övriga förslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2018. Reduktions- nivån för dieselbränsle höjs ytterligare den 1 januari 2019 och den 1 januari 2020. Reduktionsnivån för bensin höjs den 1 januari 2020. Det bedöms finnas tillräckligt med tid för berörda aktörer att förbereda sig för införande av en reduktionsplikt. Trots de synpunkter som lämnats av SPBI bedöms på längre sikt drivmedelsleverantörerna även ha tillräckligt med tid att anpassa sig till införande av E10 på marknaden, då reduktionsnivån för bensin höjs den 1 januari 2020.

392

Konsekvenser för företag och näringsliv

Det föreslagna systemet skapar långsiktiga förutsättningar för låginblandade biodrivmedel då det inte innebär statligt stöd och på det sättet eliminerar risken för överkompensation för låginblandade biodrivmedel. En fördel med reduktionsplikt jämfört med fortsatt skatte- befrielse för låginblandning är att den främjar biodrivmedel med låga utsläpp av växthusgaser, såsom avancerade biodrivmedel baserade på skoglig råvara. Till följd av att biodrivmedel generellt blivit mer konkurrenskraftiga har även överkompensationsproblematiken ökat över tid. Om överkompensation inträffar kan berörda företag bli återbetalningsskyldiga även om det hittills har räckt med efterhandsjusteringar av skattesatserna. Eftersom det föreslagna systemet för låginblandade biodrivmedel inte innebär statligt stöd gäller inte heller de begränsningar för livsmedelsbaserade biodrivmedel som gäller vid skattenedsättning inom statsstödsregel- verket. Förslagen innebär en långsiktig lösning för biodrivmedel som ingår i bensin eller dieselbränsle. När beskattningen blir mer långsiktigt hållbar innebär det följaktligen också att producenterna av biodrivmedel får mer stabila regler att förhålla sig till.

För de fall särskilda informationsinsatser bedöms extra viktigt nämns de under respektive rubrik. Annars bedöms generellt ansvarig myndighet vara bäst lämpad att bedöma om en regeländring bör föranleda särskilda informationsinsatser.

Reduktionsplikten innebär en kostnad för drivmedelsleverantörerna då biodrivmedel är dyrare än fossila drivmedel. Kostnaden kommer dock sannolikt att tas ut genom ett högre pumppris vilket redovisas i nedanstående avsnitt.

Införande av en E10-kvalitet på marknaden

De reduktionsnivåer som föreslås för bensin fr.o.m. 2020 innebär att drivmedels- leverantörerna kommer att behöva införa en E10-kvalitet på tankstationerna. Detta kräver investeringar för att anpassa bränslecisterner på tankstationerna till att kunna hantera E10, genom att beläggningarna i cisternerna behöver bytas till ett mer korrosionsbeständigt material. Investeringskostnaden bedöms vara upp till 100 000 kronor per cistern. St1 Sverige AB anser att införandet av E10 på marknaden kommer leda till stora nyinvesteringar om inte pumplagen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

tas bort då det kommer krävas fyra pumpar vid varje drivmedelsstation vilket kan leda till nedläggning av drivmedelsstationer.

Drivmedelsleverantörerna har redan påbörjat ett arbete med att anpassa cisterner till ett sådant korrosionsbeständigt material som krävs, bl.a. då andra arbeten ändå har behövt göras, men det finns fortfarande en stor mängd cisterner som inte är anpassade till att hantera E10. Som påpekas av SBPI finns ett begränsat antal entreprenörer som kan göra beläggningsbyte vilket innebär att det krävs viss tid för att genomföra åtgärderna. Det bedöms trots detta vara möjligt att genomföra nödvändiga åtgärder i tid.

Den totala kostnaden för att anpassa samtliga tankstationer i Sverige uppskattas till 300 miljoner kronor. Reduktionsnivån är dock anpassad så att drivmedelsleverantörerna ska kunna gå över till E10 på ett hanterbart sätt, genom att t.ex. endast leverera E10 vid större tankstationer. Detta kan dock i stället kräva investeringar på depåerna för att kunna hantera stora volymer av flera olika bränslekvaliteter. Reduktionsnivån är också anpassad efter att en viss del av försäljningen kommer vara bensin med lägre etanolhalt då detta krävs för en viss del av fordonsparken.

Svensk Bensinhandel anser att konsekvens- analysen är bristfällig då hänsyn inte tas till att enskilda detaljister inte kan bära investerings- kostnaderna för införande av E10 samt har en mycket svag förhandlingsposition mot sina leverantörer. Detta kan komma att beröra runt 500 drivmedelsstationer, många på landsbygden som dessutom är verksamma i symbios med det lokala företagandet samt står för den lokala kommersiella servicen. Även SFRO, SMC och SPBI uppmärksammar frågan om landsorts- stationernas överlevnad vid introduktionen av E10 samt tillgången på 98-oktanig bensin med högst 5 procent etanol på landsbygden.

Marknaden för drivmedelsförsäljning omf- attar flera olika typer av ägandestrukturer. Det går därför inte att ge något entydigt svar på vilka företag som kommer bära kostnaden för att byta beläggning i cisternerna. I vissa fall kan det vara ägaren av drivmedelsstationen och i vissa fall kan det vara drivmedelsleverantören som äger cisternerna. I de fall det är drivmedels- leverantören som står för kostnaden kan det inte uteslutas att kostnaden kommer överföras till ägaren av drivmedelsstationen genom ökade

393

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

priser. Mindre drivmedelsstationer kan göra valet att inte leverera E10 och därmed inte behöva byta beläggning. I de fall drivmedelsförsäljaren inte köper beskattade drivmedel utan själv omfattas av reduktionsplikten kan detta lösas genom att avtala om att försäljarens leverantör ska överföra utsläppsminskningar enligt förslaget i avsnitt 6.15.7.

Administrativa kostnader

Förslaget bedöms medföra något ökade administrativa kostnader för företag med reduktionsplikt, men förslagets utformning bedöms kraftigt begränsa merkostnaderna. Rapportering till Energimyndigheten av reduktionspliktens uppfyllnad kommer sam- ordnas med rapporteringen enligt drivmedels- lagen och hållbarhetslagen genom att samma uppgifter kan användas och att rapportering ska ske årligen. De administrativa merkostnaderna i samband med rapportering bedöms därför vara små.

Vissa administrativa kostnader tillkommer för att beräkna att reduktionsplikten är uppfylld i rätt tid då växthusgasutsläppen kan variera mellan olika leveranser av biodrivmedel. Dessa kostnader bedöms vara marginella. En närmare analys av de administrativa kostnaderna och en uppskattning av tidsåtgång bör tas fram i samband med att föreskrifter tas fram då kostnaderna beror på utformningen av dessa.

Förslaget om slopad skattebefrielse för låginblandade biodrivmedel bedöms ge de företag som i dag gör avdrag för låginblandade biodrivmedel i bensin och dieselbränsle en minskad administrativ börda. Detta bedöms röra sig om upp till 110 stycken företag. Om de berörda företagen antas deklarera 12 gånger per år och det per tillfälle antas att tidsåtgången minskar med ca 10 minuter skulle de administrativa kostnaderna kunna minska med upp till 0,1 miljoner kronor per år. Övriga skatteförändringar utgörs främst av förändringar av skattebelopp och bedöms inte varaktigt påverka företagens administrativa kostnader.

Påverkan på näringsliv till följd av ändrade drivmedelskostnader

Övergripande förändringar av drivmedelspriser redovisas ovan. Förslagen är utformade så att företag som använder bensin eller dieselbränsle ungefär ska förbli opåverkade vid reglernas ikraftträdande. Detta gör också att det i dessa fall inte bedöms behövas en fördjupad branschanalys

som Regelrådet efterfrågar i sitt remissvar. Det finns dock några undantag. För dieselbränsle som används inom gruvindustriell verksamhet betalas endast 11 procent av energiskatten och 60 procent av koldioxidskatten. Då proportionen energiskatt jämfört med koldioxidskatt genom skatteförslagen förändras leder det till en något lägre total skatt på dieselbränsle förbrukat inom gruvnäringen.

För dieselbränsle som används i jord- och skogsbruksmaskiner samt i fartyg i sådan verksamhet återbetalas en del av koldioxid- skatten. Denna uppgår t.o.m. utgången av 2018 till 1,70 kronor per liter och fr.o.m. den 1 januari 2019 till 1,43 kronor per liter. Ingen koldioxid- skatt tas i dag ut för något biodrivmedel. Återbetalning sker i dag därför inte för de skattebefriade biodrivmedlen. Ett dieselbränsle som innehåller HVO eller annat biodrivmedel får dock del av återbetalningen så vitt gäller den koldioxidskatt som betalats för den fossila andelen i bränslet. Efter införandet av reduktionsplikten kommer dieselbränsle med inblandning av biodrivmedel även fortsatt kunna få återbetalning av koldioxidskatt med de belopp som gäller enligt nuvarande lagstiftning och koldioxidskatt kan även återbetalas för den andel som utgör biodrivmedel i dieselbränsle, eftersom biodrivmedlen då är belagda med koldioxidskatt. Eftersom de priseffekter som införandet av reduktionsplikten innebär kompenseras för med lägre koldioxid- och energiskatter på diesel- bränsle bedöms jord- och skogsbruket överlag som opåverkat av förslaget.

Jernkontoret efterfrågar en djupare analys av hur förändrade drivmedelskostnader kommer att påverka stålindustrin. SveMin anser att det finns en uppenbar risk att förslaget kommer att leda till kraftigt höjda kostnader för gruv- och mineralbranschen. NNR anser att konse- kvenserna för näringslivet bör undersökas mer ingående. Skogsindustrierna ser en stor risk att reduktionsplikten kommer göra att priset på drivmedel går upp i förhållande till nivån på den förslagna reduktionspliktsavgiften och anser att konsekvensanalysen är bristfällig. Sveriges Bussföretag anser att det finns en överhängande risk för brist på biodrivmedel och en kraftig ökad prisstegring på drivmedel och anser att konsekvensanalysen är bristfällig då kostnader för transportsektorn och effekter för kollektiv- trafiken är outredda. Svenskt Näringsliv och IKEM efterfrågar en djupare analys av driv-

394

medelskostnadsutvecklingen på den svenska marknaden efter 2020. OKQ8 anser att det behövs en konsekvensanalys gällande konkurrensen av volymer och osäkerhet om tillgång till ny produktionskapacitet av HVO till den svenska marknaden. SPBI anser att konsekvensanalysen bör innehålla en bedömning av efterfrågan på biodrivmedel från andra länder, vilka växthusgasreduktioner som är möjliga att uppnå inom produktionen av HVO i EU samt en analys av tillgång på råvara och produktions- kapacitet för HVO. Preem AB bedömer inte att begränsningar i tillgången på råvara för produktion av biobränslen, eller av produktions- kapacitet, kommer att utgöra något hinder för att nå reduktionsmålen förutsatt att lagen blir mer långsiktig och ger bättre planerings- möjligheter.

Frågan om priseffekter på drivmedel till följd av föreslagna regelförändringar behandlas i huvudsak i avsnittet om övergripande konsekvenser. Flera remissinstanser berör frågan om hur marknaden för biodrivmedel förhåller sig till reduktionsplikten. Tillgången på biodriv- medel är beroende av utvecklingen på de globala och regionala biodrivmedelsmarknaderna och svår att kvantifiera. Ökad efterfrågan från andra länder, t.ex. genom kommissionens förslag om ett uppdaterat förnybartdirektiv med en gemen- sam kvotplikt inom EU för avancerade biodrivmedel kan minska tillgången kortsiktigt men leder samtidigt till förutsättningar för ökad produktion. På samma sätt förväntas införandet av reduktionsplikten leda till förutsättningar för ökad produktion i Sverige.

Förbättrade förutsättningar för biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp

Reduktionsplikten gynnar de biodrivmedel som har lägst växthusgasutsläpp per megajoule ur ett livscykelperspektiv. Förslaget kommer därmed gynna producenter av sådana biodrivmedel. Det kan röra sig om biodrivmedel från grödor där insatser har gjorts för att minska utsläppen vid odling av råvaran. Det kan också röra sig om biodrivmedel från avfall och restprodukter, vilket kan leda till viss ökning av användningen av fett- och oljerika avfall och restprodukter både i Sverige och i andra länder. På längre sikt bedöms användningen av restprodukter från bl.a. skogsbruk och jordbruk och andra råvaror baserade på lignocellulosa att öka. Sverige har särskilt goda förutsättningar att producera

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

biodrivmedel med låga utsläpp från bl.a. skogliga restprodukter, vilket bedöms öka förutsätt- ningarna för ökad produktion i Sverige.

Efter 2020 förväntas reduktionsnivån för bensin att bli så hög att det i praktiken blir nödvändigt att blanda in syntetisk bensin. Det finns i dagsläget endast en mycket liten marknad för syntetisk bensin, men det är rimligt att anta att det finns produktionsmöjligheter för att möta en väsentligt ökad efterfrågan. Om detta antagande mot förmodan skulle visa sig felaktigt finns det anledning att återkomma om reduktionsnivåer på sikt. Användningen av syntetisk biobensin kommer att gynna de verksamheter som genererar restprodukter som kan användas i produktionen av biobensin, då dessa kommer få en ökad avsättning för sina restprodukter. En utvecklad konsekvens- utredning bör tas fram i samband med kontrollstationen 2019 och de reduktionsnivåer som då föreslås för tiden efter 2020.

Påverkan på konkurrensförutsättningar mellan företag

Separata reduktionsnivåer, en för bensin och en för dieselbränsle, bedöms minska påverkan på konkurrensförhållandena mellan drivmedels- bolagen jämfört med vad en gemensam reduktionsnivå för bensin och dieselbränsle skulle innebära, se vidare avsnitt 6.15.6.

På marknaden för HVO finns i dagsläget endast ett fåtal producenter, varav en också är drivmedelsleverantör på den svenska marknaden. Som uppmärksammas av Circle K och OKQ8 kan detta potentiellt leda till försämrad konkurrens då reduktionsplikten införs. Det bedöms dock som sannolikt att fler producenter av HVO kommer att tillkomma på marknaden de närmsta åren.

Förslaget om fortsatt skattebefrielse för höginblandade biodrivmedel kan eventuellt ge viss påverkan på konkurrensförutsättningarna mellan företag. Höginblandade drivmedel som fortsatt ges stöd kommer konkurrera med drivmedel som omfattas av en reduktionsplikt. Effekterna av detta kommer att analyseras i den kontrollstation som föreslås 2019.

Som beskrivits tidigare bedöms pumppriset för bensin och dieselbränsle med inblandning i genomsnitt inte påverkas när skatteför- ändringarna och de föreslagna reduktions- nivåerna 2018 kombineras. De föreslagna förändringarna bedöms dock leda till ett lägre

395

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

pumppris på höginblandade drivmedel som E85 och B100 vilket bör stärka deras konkurrens- kraft, gentemot dels bensin och dieselbränsle dels andra höginblandade biodrivmedel.

Påverkan på små företag

De administrativa kostnaderna bedöms relativt sett kunna bli något högre för de företag som hanterar små volymer drivmedel men detta bedöms inte vara tillräckliga skäl för att särskild hänsyn ska tas i utformningen av reduktions- plikten. Bedömningen är att det är möjligt för alla som har en reduktionsplikt att uppfylla denna. Om den administrativa bördan upplevs för stor eller om reduktionsplikten bedöms för svår att uppfylla för vissa mindre företag kan de välja att helt falla utanför lagstiftningen genom att köpa beskattat bränsle från sin leverantör som då får en reduktionsplikt för bränslet i stället. De kan också välja att omfattas av lag- stiftningen men förvärva växthusgasreduktioner från en annan aktör som har en reduktionsplikt och som minskat utsläppen med mer än vad som krävs.

I ett längre perspektiv finns det dock en konkurrensnackdel i att inte kunna erbjuda sina kunder E10 och det kan innebära en ökad nedläggning av de små drivmedelsstationerna. De nödvändiga investeringarna för att hantera E10 kan vidare komma att bli betungande för de ca 500 drivmedelsstationer som inte är knutna till de stora drivmedelsbolagen på marknaden. Flertalet av dessa 500 drivmedelsstationer finns på landsbygd och i mindre tätorter. Vid nedläggning av en drivmedelsstation på lands- bygden påverkas även annan företagsamhet i dess upptagningsområde. Vid en nedläggning riskerar också annan kommersiell service att påverkas såsom tillgänglighet till dagligvaror, apoteksvaror och postombud m.m. Regeringens bedömning är att det är angeläget att de små drivmedelsstationerna kan fortsätta drivas och ge service till boende och näringsliv i hela landet. Vidare bedömer regeringen att det är viktigt att även de små drivmedelsföretagarna på lands- bygden kan bidra till att minska växtgasutsläpp från bensin och dieselbränsle genom inblandning av biodrivmedel.

Konsekvenser för hushåll

Om det sker förändringar av kostnaderna för bensin påverkar det fler hushåll direkt än vid förändringar av kostnaden på dieselbränsle. Förslagen är dock utformade på ett sätt som bedöms hålla pumppriset ungefär oförändrat vid reduktionspliktens införande 2018. Många drivmedelskonsumenter bedöms därför förbli opåerkade på kort sikt.

Då förslagen inte i någon större utsträckning bedöms påverka priset vid pump bedöms också

de	fördelningsmässiga	effekterna	vara
begränsade.
	Förslagen innebär även	att E85 från	den
1 januari 2018 beskattas		0,40 kronor	lägre

inklusive mervärdesskatt. För en privatbilist som kör 1 500 mil om året i ett fordon som förbrukar 0,8 liter E85 per mil kan förändringarna innebära en lägre årskostnad på 400–500 kronor.

Förslagen innebär även att koldioxidskatten på flygbensin sänks med ungefär 0,09 kronor per liter och att energiskatten på detta bränsle sänks med 0,21 kronor per liter. Kostnadsminskningen kan uppgå till ungefär 11 kronor per flygtimme (-0,30 kr/l*30 l/h*1,25≈-11 kr/h). Detta bedöms ha en begränsad effekt på privatflyget. De föreslagna förändringarna leder även till att koldioxidskatten på alkylatbensin sänks med 0,09 kronor per liter och att energiskatten på detta bränsle sänks med 0,21 kronor per liter.

De allra flesta bensinbilar som är i drift i Sverige i dag är anpassade för att köras på E10. Som påpekas av Motorhistoriska Riksförbundet och SFRO är vissa bilmodeller, framförallt vissa äldre bilar från 1990-talet och tidigare, enligt biltillverkarna inte anpassade för E10. SMC påtalar att det inte finns någon utredning av konsekvenserna för ägare av motorcyklar och påtalar vikten av fortsatt tillgång till bensin som alla fordon kan använda. VTI saknar en djupare analys av konsekvenserna för hushållen vid införandet av E10. Enligt uppgifter från branschen kommer upp till 11 procent av dagens bensinbilar även fortsättningsvis att behöva köras på bensin med maximalt 5 volymprocent etanol. Av drivmedelslagen följer också att den som tillverkar en bensin eller yrkesmässigt för in en bensin till Sverige ska se till att det på marknaden finns tillgång till bensin med en högsta syrehalt av 2,7 viktprocent och en högsta etanolhalt av 5 volymprocent. Det är troligt att dagens 98-oktaniga bensin kommer att utgöra

396

det huvudsakliga alternativet för dessa fordon. I samband med införandet av E10 i andra länder har det visat sig att konsumenterna i större utsträckning än väntat valt bort E10 till förmån för bensin helt utan biodrivmedel, trots att deras fordon är anpassade för E10 och att priset på E10 varit betydligt lägre. Relevanta myndigheter bör därför ges i uppdrag att tillsammans med bil- och motorcykeltillverkarna samt drivmedels- försäljarna informera fordonsägarna om möjlig- heterna att använda E10.

Som tidigare nämnts kan den ökade ambitionen för andelen biodrivmedel i bensin 2020 leda till genomsnittliga prisökningar på ungefär 0,2 kronor per liter. Delvis kan dock detta motverkas när schablonen för koldioxid- skatt på bensin ses över till 2020. Vidare kan en ökad inblandning av biodrivmedel leda till att kostnaden per körd mil ökar något. Detta gäller speciellt om biodrivmedlet har väsentligt lägre energiinnehåll än det fossila drivmedel som det inblandas i, vilket är fallet för etanol jämfört med bensin.

I och med införandet av E10 på marknaden är det möjligt att de stora drivmedelsbolagen genomför ändringar på depånivå så att dagens 95-oktaniga bensin blir E10-kvalitet och dagens 98-oktaniga bensin kommer att innehålla mindre än 5 procent etanol. Beroende på hur marknaden utvecklar sig kan det inte uteslutas att de drivmedelsförsäljare som väljer att inte saluföra E10 i sådana fall enbart kommer kunna saluföra en 98-oktanig bensinkvalitet. Detta är dock inget tekniskt problem då alla fordon där 95-oktanig bensin kan användas också kan köras på 98- oktanig bensin. Priset på 98-oktanig bensin är något högre än på 95-oktanig bensin till följd av högre produktionskostnader. En viss ytterligare prisskillnad kan eventuellt också uppkomma genom att drivmedelsleverantörer prissätter bensin med lägre etanolinblandning något högre för att kunna uppfylla reduktionspliktens krav. Prisskillnaden motverkas dock av att kostnaden per körd mil för 95-oktanig bensin ökar med ökad inblandning av etanol till följd av lägre energiinnehåll i drivmedlet. Sammantaget för- väntas införandet av en E10-kvalitet inte ge några eller endast marginella effekter på till- gängligheten av drivmedel på landsbygden.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Konsekvenser för myndigheter och domstolar

Regleringen innebär nya uppgifter för Energi- myndigheten. I samband med att regelverket träder ikraft uppkommer kostnader för att ta fram föreskrifter och vägledningar, information till berörda företag samt utveckling av verktyg och rutiner för rapportering och tillsyn. Energimyndigheten bedömer att förvaltning och tillsyn av reduktionsplikten kommer att kräva åtminstone en årsarbetskraft och att kostnaderna för de årliga övervakningsrapporterna endast kommer minska marginellt genom förslaget. Tillkommande kostnader ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Skatteförslagen medför vissa engångs- kostnader för Skatteverket för information, anpassningar av system och blanketter m.m. Förslaget om en höjning av nivån för energi- skattebefrielsen för höginblandad etanol som används i gnisttända motorer och höginblandad Fame beräknas medföra initiala kostnader om 50 000 kronor. Övriga förslag beräknas medföra initiala kostnader om 600 000 kronor och löpande kostnader om 180 000 kronor per år. Dessa kostnader ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget om att slopa skattebefrielsen för låginblandning av biodriv- medel i bensin och dieselbränsle innebär en förenkling som förväntas innebära en kostnads- minskning om 100 000 kronor per år.

Om en redovisning av uppfyllnad av reduktionsplikt kommer in till myndigheten för sent eller om myndigheten inte anser att reduktionsplikten har uppfyllts kommer den som har en reduktionsplikt att påföras en förseningsavgift eller en reduktionspliktsavgift. Beslut om dessa avgifter kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt förslaget liksom beslut om föreläggande. Måltill- strömningen beräknas dock bli liten då det är ett begränsat antal företag (sammanlagt ca 100 stycken) som berörs av regelverket och de flesta av dem förväntas komma in med uppgifter i tid och uppfylla reduktionsplikten för att slippa kännbara avgifter. Skatteförslagen i detta lagstift- ningsärende bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

397

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.16 Ett bonus–malus-system för nya att regeringen vill ställa om till en fossilfri

lätta fordon

6.16.1 Ärendet och dess beredning

Klimatfrågan är en av regeringens högst prioriterade frågor. Regeringen lämnade den 9 mars 2017 propositionen om ett klimat- politiskt ramverk för Sverige baserat på den breda politiska överenskommelsen från 2016 i Miljömålsberedningen. Enligt propositionen ska målet vara att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortat EU ETS), ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. Det är nu en särskild prioritet att få ned transporternas utsläpp som står för en tredjedel av alla utsläpp i Sverige. Utformningen av fordonsbeskattning och premier för miljöanpassade fordon kan utgöra betydelsefulla komplement till de mer generellt verkande bränsleskatterna för att styra utvecklingen mot fordon med lägre utsläpp. En särskild utredare överlämnade i december 2013 sitt slutbetänkande Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84). I detta föreslås bland annat att ett bonus–malus-system införs.

Regeringen beslutade den 28 maj 2015 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att lämna förslag på hur ett s.k. bonus–malus- system för nya lätta fordon skulle kunna utformas, där miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus (lat. bonus=bra) medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt (lat. malus=dålig). Huvudmotivet för bonus– malus-systemet är att öka andelen miljö- anpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp. bonus–malus-systemet kan därmed komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan.

Utredningen överlämnade sitt betänkande Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33) till regeringen den 29 april 2016. Betänkandet har remissbehandlats.

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, volym 1a, avsnitt 1.1) framgår

fordonsflotta och att regeringen avser att införa ett bonus–malus-system som innebär en väsentlig ambitionshöjning när det gäller den miljöstyrande effekten jämfört med dagens system, senast den 1 juli 2018.

Utredningens förslag omarbetades i vissa delar, bl.a. utifrån remissinstansernas syn- punkter, i en promemoria som tagits fram inom Finansdepartementet.

En sammanfattning av promemorians förslag

finns i bilaga 13,		avsnitt 1 och promemorians
lagförslag	finns	i	bilaga 13,	avsnitt 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 13, avsnitt 3. Remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2016/01469/S2).

Till Finansdepartementet har inkommit skrivelser som gäller frågan om miljöbils- definition. Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner samt Sveriges Kommuner och Landsting har i en gemensam skrivelse (Fi2008/1333/S2) framfört att en nationell miljöfordonsdefinition avseende lätta fordon bör antas. Synpunkter och förslag gällande miljöbilsdefinition har kommit in från Stockholms kommun, Naturskyddsföreningen och Volvo Cars (Fi2011/5093/S2).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 24 maj 2017 att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 13, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 13, avsnitt 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.

Regeringen angav i lagrådsremissen att om förslagen i denna kommer att presenteras, och med vilken utformning, blir beroende av överläggningar som förs i arbetet med denna budgetproposition. Regeringen har i dessa ansett det motiverat att i nuläget enbart gå vidare med bonus–malus-systemet och avvakta med höjningar av fordonsskatten för befintlig fordonsflotta. Regeringen kommer återkomma med lagstiftning för att fasa in återstående delar enligt lagrådsremissen.

6.16.2 Gällande rätt

I Sverige tillämpas för närvarande två system för fordonsbeskattning, det koldioxidbaserade systemet och det viktbaserade systemet. Nyare

398

lätta fordon beskattas inom det koldioxid- baserade systemet utifrån fordonets koldioxid- utsläpp per kilometer och äldre lätta fordon beskattas inom det viktbaserade systemet utifrån fordonets vikt.

Miljöstyrningen inom fordonsbeskattningen ligger för närvarande i utformningen av det koldioxidbaserade systemet genom att fordon med högre utsläpp av koldioxid, kväveoxid eller partiklar får betala en högre fordonsskatt och genom att nya bilar med bättre miljöegenskaper befrias från fordonsskatt under de fem första åren. Därutöver kan bilköpare få ett särskilt stöd vid inköp av bilar med relativt låga utsläpp av koldioxid, den s.k. supermiljöbilspremien. Bestämmelserna om supermiljöbilspremien finns i förordningen (2011:1590) om supermiljöbils- premie.

Det koldioxidbaserade fordonsskattesystemet regleras i vägtrafikskattelagen (2006:227), förkortad VSL, och omfattar personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare, personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006 men uppfyller kraven för miljöklass 2005, miljöklass El eller miljöklass Hybrid, samt personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010 (2 kap. 7 § VSL). Den koldioxidbaserade fordonsskatten består av ett fiskalt grundbelopp och ett koldioxidbelopp. Grundbeloppet är 360 kronor per år (2 kap. 8 § VSL). Koldioxid- beloppet är för ett skatteår 22 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram (2 kap. 9 § första stycket VSL). För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol är koldioxidbeloppet 11 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad

körning	släpper ut	per	kilometer utöver
111 gram	(2 kap. 9 §	andra	stycket VSL). För

fordon som kan drivas med dieselolja multipliceras summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet med en bränslefaktor och ett miljötillägg tas ut. Bränslefaktorn syftar till att kompensera för att energiskatten på diesel- bränsle är lägre än energiskatten på bensin och uppgår i nuläget till 2,37 (2 kap. 10 § VSL). Miljötillägget är 500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007 och 250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utgången av år 2007 (2 kap. 10 § VSL). Miljö- tillägget tas ut för att reflektera de större utsläppen av partiklar och kväveoxider från sådana bilar jämfört med bensindrivna bilar. Personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar kan under de fem första åren från det att bilen blivit skattepliktig för första gången befrias från fordonsskatt om bilens koldioxidutsläpp, enligt uppgift i vägtrafikregistret, inte överstiger ett beräknat högsta koldioxidutsläpp i förhållande till fordonets tjänstevikt. Bilar som är utrustade med teknik för drift med etanolbränsle eller gasbränsle, förutom gasol, får ha ett högre koldioxidutsläpp i förhållande till bilens tjänste- vikt. Elbilars och laddhybriders förbrukning av elektrisk energi får högst vara 37 kWh per 100 kilometer för att omfattas av fordonsskatte- befrielsen. Fordonsskattebefrielsen regleras i 2 kap. 11 a § VSL. Fordonsskatten för motor- cyklar är 180 kronor för ett skatteår.

Det viktbaserade fordonsskattesystemet regleras i lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt, förkortad LSBF. Det viktbaserade systemet omfattar personbilar klass I och II, lätta bussar och lätta lastbilar som inte omfattas av det koldioxidbaserade systemet (3 § LSBF). Veteranfordon, dvs. sådana fordon som är trettio år eller äldre är undantagna från skatteplikt (4 § LSBF och 2 kap. 2 § VSL). I det viktbaserade systemet tas fordonsskatt ut efter vikt. Fordonsskattens storlek framgår av bilagan till LSBF.

Om fordonsskatten för ett fordon, på grund av ändring i VSL eller i LSBF, ska tas ut med ett annat belopp än tidigare och fordonsskatt har beslutats för tiden efter ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser, ska tillkommande skattebelopp betalas för tiden från och med dagen för ändringen till utgången av skatteåret, eller om fordonsskatt har beslutats för en skatteperiod, till utgången av skatteperioden (5 kap. 13 § VSL och 8 § LSBF). Tillkommande fordonsskatt som föranleds av en lagändring behöver inte betalas om den understiger 200 kronor (5 kap. 14 § VSL och 8 § LSBF).

399

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.16.3 Fordon som ska ingå i det nya bonus–malus-systemet

Regeringens förslag: Det nya bonus–malus- systemet ska omfatta alla nya lätta fordon.

Med nya fordon avses fordon av fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga för första gången den 1 juli 2018 eller senare. I begreppet lätta fordon inkluderas personbilar klass I och II samt lätta bussar och lätta lastbilar med en totalvikt på maximalt 3 500 kilogram.

Regeringens bedömning: Motorcyklar bör inte inordnas i systemet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian finns dock ett förslag som innebär att nya fordon är fordon av fordonsår 2018 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 juli 2018 eller senare.

Remissinstanserna: BIL Sweden och

Miljöförvaltningen i Stockholms kommun anser att malusen bör omfatta även äldre bilar i fordonsparken, givet att de uppfyller gränsen för malus. Med nuvarande utformning riskerar förslaget att bromsa förnyelsen av fordons- flottan. Miljöförvaltningen i Stockholms kommun framför även att lätta lastbilar på sikt bör hanteras i ett separat system. Med nuvarande utformning, där personbilar och lätta lastbilar ingår i samma system, finns det en risk att gods flyttas från få stora fordon till många små, vilket ger ökad trafik och därmed risk för ökade utsläpp och trängsel. Föreningen Elbil Sverige anser att en malus endast för nya fordon riskerar att ge en icke önskvärd markant ökning i försäljningen av dessa fordon, då många bilar med stora koldioxidutsläpp kommer att säljas och registreras strax innan införandet av bonus– malus-systemet. Föreningen Elbil Sverige föreslår även att mopedbilar ska omfattas av systemet. Föreningen Gröna Bilister anser att det är positivt att lätta lastbilar och lätta bussar föreslås ingå i systemet men att även mopedbilar bör omfattas. På sikt bör även tunga fordon och motorcyklar ingå i systemet. Även 2030- sekretariatet uppger att det är positivt att samma system införs för personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar. Volkswagen Group Sverige stödjer förslaget att även personbilar klass II (husbilar), lätta lastbilar och lätta bussar bör omfattas av

bonus–malus-systemet. Däremot bör införandet för denna grupp fordon ske senare än för personbilar klass I. Skälet är att marknaden ännu inte erbjuder ett brett utbud av alternativa transportfordon, vilket innebär att malus i praktiken blir en fiskal skatt för företagen, som är de huvudsakliga köparna av transportfordon. Företagen kommer via sina transportfordon i praktiken att finansiera bonus för personbilar. Transportbilar byggs för att vara särskilt robusta och klara tung last, vilket innebär att anpassningen till lägre koldioxidvärden tar längre tid. Det finns också en risk att marknaden väljer lätta lastbilar med sämre lastförmåga, eller ombyggda personbilar som inte är anpassade för att bära gods, vilket innebär fler transporter och transporter med fordons som inte är ändamåls- enliga. Husvagnsbranschens Riksförbund avstyrker förslaget i den del personbilar klass II (husbilar) ska ingå i systemet. Som skäl för detta anförs bl.a. att nybilsförsäljningen kommer att utebli och i stället ersättas med import av begagnade husbilar som inte kommer att beskattas med ett förhöjt koldioxidbelopp. Transportstyrelsen ser det som olyckligt att personbilar klass II (husbilar) och lätta lastbilar även fortsatt har en koldioxidbaserad skatt. Det finns inget bra underlag för att ta fram trovärdiga formler för beräkningen av koldioxidutsläpp för dessa fordon. Det skapar en rättsosäker bedömning av fordonsskatten för dessa fordon, vilket i sin tur har skapat negativa reaktioner från allmänheten. Tranportstyrelsen anför även att det behövs ett klargörande av vad som menas med ”registrerats i vägtrafikregistret”. Detta är ett nytt begrepp i dessa sammanhang och betyder enligt Transportstyrelsens uppfattning den dag fordonet blir tilldelat ett registrerings- nummer. Det är inte ovanligt att fordons- handlare förregistrerar fordon innan de i egentlig mening är disponibla för försäljning. Således lämnar denna skrivning en möjlighet för bilhandlarna att förregistrera ett stort antal fordon innan 1 juli 2018 som sedan saluförs senare. Det skulle innebära att dessa fordon inte kommer att ingå i bonus–malus-systemet. Om det inte är avsikten bör även ikraftträdandet, liksom tiden för vilken malus ska gälla, kopplas till det datumet fordonet blir skattepliktigt för första gången i stället för till registreringsdatum. En ytterligare effekt av promemorians förslag om att fordonet ska vara registrerat i vägtrafikregistret 1 juli 2018 eller senare, är att

400

utländska fordon med fordonsår 2018, som tagits i trafik under första halvan av 2018 i ursprungslandet men importerats och registrerats i Sverige 1 juli 2018 eller senare kommer ingå i bonus–malus-systemet. Dessa fordon kommer då således att få pålagor som inte gäller för motsvarande fordon sålda i Sverige under samma tid.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det föreslagna bonus–malus- systemet syftar till att påverka nybilsinköpen. Regeringen ser det därför, till skillnad från vad som anförts av BIL Sweden och Miljöför- valtningen i Stockholms kommun, som naturligt att endast nyköpta bilar omfattas. Transport- styrelsen har fört fram synpunkter på att det råder en viss osäkerhet kring vad begreppet

”registreras i vägtrafikregistret” innebär och bedömer att detta möjliggör för bilhandlare att kunna sälja nya fordon efter systemets ikraftträdande utan att dessa får en förhöjd fordonsskatt. Transportstyrelsen anser också att importerade fordon kommer att kunna missgynnas i förhållande till svenska genom att importerade fordon i vissa fall kommer att omfattas av bonus–malus-systemet medan motsvarande inhemska fordon undgår det. Att fordonsinköp kommer att genomföras på ett strategiskt sätt inför införandet av ett sådant system som nu är aktuellt går inte att helt undvika. Genom att ta hänsyn till den tidpunkt då ett fordon blir skattepliktigt för första gången i stället för att beakta tidpunkt för registrering i vägtrafikregistret för att avgöra om ett fordon ska omfattas av bonus–malus-systemet så kommer de strategiska fordoninköpen inför systemets införande enligt Transportstyrelsen att minska. Detta är givetvis önskvärt. Det främsta skälet till att beakta tidpunkten för när ett fordon blir skattepliktigt för första gången är dock, enligt regeringen, att det innebär att utländska fordon inte kommer att diskrimineras utan att beskattningen är lika, oavsett om fordonet är inköpt i Sverige eller utomlands. Reglerna blir därmed EU-rättsligt hållbara. Med nya lätta fordon bör därför förstås sådana fordon av fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga för första gången den 1 juli 2018 eller senare. Regeringen delar promemorians bedömning att endast fordon som går in under begreppet bil, och mer specifikt personbilar klass I och II (husbilar), lätta bussar och lätta lastbilar med en totalvikt på maximalt

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

3 500 kilogram, ska ingå i bonus–malus- systemet. Husbilar bör inte, som Husvagns- branschens Riksförbund gör gällande, undantas eftersom dessa redan är inordnade i dagens koldioxidbaserade skatt. Motorcyklar bör dock inte inordnas i systemet, dels av den anledningen att de inte går in under begreppet bil, dels att de normalt används i mindre utsträckning än de flesta andra lätta fordon och också har en mindre klimatpåverkan.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny paragraf 2 kap. 9 a § vägtrafikskattelagen, se avsnitt 3.16.

6.16.4 Utformning av bonus

Regeringen har för avsikt att utforma bonusen på följande sätt. Det högsta bonusbeloppet på 60 000 kronor ges till de bilar som släpper ut noll gram koldioxid. Bonusen minskar därefter för varje gram koldioxid som bilen släpper ut. Det lägsta bonusbeloppet på 10 000 kronor ges till bilar som släpper ut högst 60 gram koldioxid. Gasbilar får en fast bonus på 10 000 kronor.

För att minska risken för att de nya klimatbonusbilarna ska exporteras omedelbart efter att bonusen har blivit utbetald kommer bonusen att betalas ut först efter sex månader och under vissa förutsättningar.

Bestämmelserna om klimatbonusbilar kommer att införas genom en ny förordning som träder i kraft den 1 juli 2018.

6.16.5 Utformningen av ett förhöjt koldioxidbelopp (malus)

Regeringens förslag: För bensin- och diesel- drivna lätta fordon föreslås ett förhöjt koldioxid- belopp under de tre första åren från det att fordonet blir skattepliktigt för första gången. Koldioxidbeloppet ska då vara summan av 82 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram och upp till och med 140 gram och 107 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 140 gram. Från år 4 och därefter är koldioxid- beloppet 22 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram. För fordon som kan

401

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

drivas med etanol eller annan gas än gasol tas inget förhöjt koldioxidbelopp ut, vilket innebär att dessa fordon för samtliga år de är i trafik har ett koldioxidbelopp på 11 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram.

Någon viktdifferentiering av beskattningen föreslås inte.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att koldioxidbeloppet skulle vara summan av 77 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram och upp till och med 140 gram och 100 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 140 gram. I promemorian föreslogs också att gränsen för när koldioxid- belopp ska tas ut från år 4 skulle vara 95 gram. Samma gräns föreslogs för fordon som kan drivas med etanol eller annan gas än gasol.

Remissinstanserna

Konsumentverket, Naturvårdsverket och

Trafikverket tillstyrker förslaget. Bland annat anförs att incitamenten för konsumenterna att välja mer miljöanpassade bilar hittills varit alltför svaga för att åstadkomma någon större omställning av den svenska bilparken men att ett bonus–malus-system bör kunna ge starkare sådana incitament. Trafikanalys ser i grunden positivt på införandet av ett bonus–malus- system, men anser att det kan vara problematiskt att förändra koldioxidkomponenten av fordonsskatten i samband med att en ny körcykel införs, i synnerhet med tanke på att det inte är klargjort vilket utsläppsvärde som kommer att delges till konsumenten. Svensk Kollektivtrafik är i grunden positiva till ett bonus–malus-system för lätta fordon, men kan inte ta ställning till förslaget då konsekvenserna för kollektivtrafiken inte är utvärderade.

Motormännens Riksförbund ifrågasätter om systemet alls kan bli den väsentliga ambitions- höjning som är dess syfte eller leda till den miljövinst som avses. E.ON Sverige AB är positiva till införandet av ett bonus–malus- system, som är ett viktigt styrmedel mot målet om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030

och visionen om noll nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Däremot ifrågasätts om systemet är tillräckligt ambitiöst. Volvo Cars är positiva till ett bonus–malus-system som bidrar till en förnyelse av fordonsparken och därmed till en minskad miljöpåverkan och ökad trafiksäkerhet, men saknar helt förslag och resonemang om trafiksäkerhet i promemorian.

Vätgas Sverige, 2030-sekretariatet, Klimat- kommunerna och Energiföretagen Sverige stödjer förslaget men ser behov av kraftfullare nivåer på både bonus och malus. Statens energimyndighet, Transportföretagen och Miljöförvaltningen i Stockholms kommun avstyrker utformningen av förslaget. Elbilsalliansen Nissan-Renault anför att bonus–malus-systemet kan spela en avgörande roll i att bidra till regeringens klimat- och miljöambitioner. För detta krävs dock högre bonusnivåer och större förutsägbarhet i systemet. Företagarna anser att malus-delen av förslaget är för omfattande i fråga om nivåerna som avgör hur stor skatten blir, samt att bonus- delen är oproportionerligt liten i förhållande till malus. Svenska Petroleum och Biodrivmedel Institutet (SPBI) anser att ett bonus–malus- system som förordar energieffektivitet är rätt tänkt, men anser att utredningen inte tillräckligt har beaktat olika konsekvenser. Bland annat borde förslaget ta hänsyn till användningen av hållbara biodrivmedel i förbränningsmotorer. I dag kan exempelvis ett fordon med dieselteknik och fordonstillverkarens godkännande köras på ett drivmedel som består till 100 procent av biodrivmedel. Förslaget blir därmed mer av en teknikstyrning och inte en klimatstyrning. Även

Volkswagen Group Sverige framför att bonus– malus-systemet inte ger rättvisa incitament för konventionella fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara och hållbara bränslen. Bland transportbilköpare, där det finns ett stort och växande intresse för HVO 100 som en möjlighet att nå fossiloberoende, är denna problematik särskilt relevant. Svenska Bioenergi- föreningen (Svebio) anför att utformningen av malus i praktiken innebär en generell höjning av fordonsskatten. Svebio anser vidare att en ökad klimatrelaterad beskattning av vägtrafiken bör läggas på den rörliga kostnaden för drivmedel och att förändringar av beskattningen av elfordonen även bör övervägas. Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) hänvisar till de synpunkter av mer principiell natur som lämnades i samband med remiss av utredningens

402

förslag. Där framfördes att det saknas skäl för att, utöver det generella styrmedel som koldioxidskatten utgör, införa ett bonus–malus- system enligt det förslag som har lagts fram. VTI konstaterade att frågan är komplex och att det finns delar av förslaget som behöver analyseras ytterligare. Konjunkturinstitutet anför att givet en nationell ambition att få fler miljöbilar på svenska vägar än vad som följer av EU:s koldioxidkrav på nya personbilar bedöms bonus–malus vara både ett motiverat och lämpligt styrmedel. Om det bakomliggande motivet är att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt, är bonus–malus dock mindre lämpat. Det finns risk att den svenska efterfrågan ytterligare förskjuts mot utsläppssnåla bilar och därmed samtidigt ökar biltillverkarnas utrymme att sälja bränsletörstiga bilar i andra EU-länder. En konsekvensanalys av detta efterfrågas. Power Circle AB bedömer att marginalerna i systemet är för snålt tilltagna. Skulle elbilar bli populära, vilket systemet syftar till, uppstår snabbt ett underskott. BIL Sweden och Svenskt Näringsliv anser att bonus–malus- systemet kommer att bli kraftigt överfinansierat. Konjunkturinstitutet vill betona betydelsen av att de medel som anslås i statsbudgeten är tillräckliga för att täcka de krav på bonus- utbetalningar som bilköparnas val leder till. En situation där utställda löften på bonus inte kan uppfyllas skulle undergräva förtroendet för systemet. Givet en önskan att undvika sådana situationer kan systemets belastning på budgeten komma att variera kraftigt. Det finns därför behov av att på förhand utarbeta en plan på hur bonusuttag kraftigt över förväntan ska hanteras budgetmässigt. TESLA anser att det i det nuvarande förslaget finns en obalans mellan malus och bonus, eftersom systemet leder till ett betydande överskott. Dessa överskottsmedel är inte öronmärkta för bonusutbetalningar, men de skulle förmodligen behöva vara det. 2030- sekretariatet anser att det i grunden är positivt att regeringen tar höjd för osäkerheten kring hur stora bonusutbetalningarna blir, men det är viktigt att systemet inte används som ett sätt att få nya intäkter för statskassan utan just för att neutralisera intäkter och utgifter för nya bilar. Genom tidiga och täta kontrollstationer, blir det mindre viktigt att ha ett överfinansierat system, och därmed kan bonusen höjas. Motorbranschens Riksförbund anser att en så kraftig över- finansiering som presenteras i förslaget innebär

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att systemet inte får någon tilltro bland bilköparna, vilket i sig kan leda till att syftet, en fossilfri fordonsflotta 2050, inte uppnås.

Gränsen för när och under hur lång tid det förhöjda koldioxidbeloppet ska tas ut

Trafikanalys anser att det hade varit värdefullt att pröva effekterna av styrmedel som utformats för verkan under längre tid än tre år, framför allt med avseende på andrahandsmarknaden. Power Circle AB anser att malus bör tas ut under minst en fyraårsperiod eftersom andrahands- marknaden i huvudsak uppstår bortom den före- slagna treårsgränsen. Detta skulle ha positiva effekter på systemets långsiktiga finansiering och därmed stabilitet, samt på andrahandsmark- nadens funktion. Det möjliggör också en mer ambitiös högsta bonus. Energigas Sverige anser att perioden med ett förhöjt koldioxidbelopp måste förlängas till minst fem år. BIL Sweden,

Svenskt Näringsliv och Volvo Cars avstyrker att det förhöjda koldioxidbeloppet begränsas till tre år eftersom det riskerar att bromsa upp förnyelsen av den svenska bilparken då attraktiviteten på en fyra år gammal bil ökar. Volvo Cars föreslår i stället att samma koldioxidbelopp ska gälla under fordonets hela livslängd. Motorbranschens Riksförbund ser också problem med att begränsa det förhöjda koldioxi- dbeloppet till tre år eftersom en potentiell bilköpare i stället behåller den äldre bilen. För lätta lastbilar och lätta bussar torde detta incitament vara ännu större. Detta ger helt fel signaler till marknaden. Även Miljöförvaltningen i Stockholms kommun, Föreningen Elbil Sverige, Svenska Petroleum och Biodrivmedel Institutet (SPBI), E.ON Sverige AB, Företagarna och Energiföretagen Sverige ifrågasätter effekten av att skatten endast tas ut under de första tre åren. Föreningen Elbil Sverige anser att systemet inte kommer att påverka andrahandsmarknaden i önskad utsträckning. SPBI och Företagarna bedömer att detta skulle kunna leda till att förnyelsen av fordonsflottan avtar. Företagarna föreslår därför att systemet kompletteras med en skrotningspremie för äldre fordon. Även Föreningen Elbil Sverige föreslår en skrotnings- premie för fordon med höga utsläpp.

Nivån på det förhöjda koldioxidbeloppet

Power Circle AB anser att utformningen av malus är rimlig i fråga om angivna belopp och brytpunkter, men förespråkar en skärpning av förslaget genom en ytterligare brytpunkt för

403

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bilar med höga utsläpp. Energigas Sverige tillstyrker regeringens förslag att införa ytterligare en malusnivå för bensin- och diesel- bilar med koldioxidutsläpp över 140 gram per kilometer. Energigas Sverige tillstyrker förslaget att inget förhöjt koldioxidbelopp tas ut för fordon som kan drivas med etanol eller annan gas än gasol. Miljöförvaltningen i Stockholms kommun ifrågasätter om malus med nuvarande utformning har någon styrande effekt alls eftersom skillnaden i malus är relativt liten för huvuddelen av fordon (mindre än en procent av inköpspriset). Föreningen Gröna Bilister anför att beloppen i malus-delen bör höjas och att skatten ska tas ut som en registreringsskatt.

Föreningen Elbil Sverige stödjer förslaget i fråga om belopp och gränsvärden, men önskar en generell och stegvis höjning av nuvarande fordonsskatt på 22 kronor per gram koldioxid med 11 kronor per år under kommande fem år för att nå 77 kronor per kilometer för alla fordon i trafik år 2022.

Viktdifferentierat eller icke-viktdifferentierat system

Energigas Sverige, Volkswagen Group Sverige, Power Circle AB, Föreningen Gröna Bilister och

2030-sekretariatet tillstyrker förslaget att inte tillämpa någon viktdifferentiering i bonus– malus-systemet. De anför bl.a. att dagens system med viktdifferentiering har fått mycket kritik och resulterat i försämrad konkurrenskraft för de fordon som drivs med alternativa drivmedel. Även Konjunkturinstitutet ser fördelar med att systemet inte är differentierat med avseende på fordonens vikt. BIL Sweden, Svenskt Näringsliv, Transportföretagen, Volvo Cars och Maskin- entreprenörerna anför bl.a. att förslaget bör ta hänsyn till transportnyttan, vikten för olika fordon och behovet av arbetsfordon i miljöer där framkomlighet och lastförmåga ställer krav på motorstorlek/effekt. Volvo Cars anför vidare att ett system som inte tar hänsyn till fordonets vikt kan få negativa konsekvenser för införandet av ny teknik och nollvisionen. BIL Sweden motsätter sig även att malus för lätta lastbilar och personbilar baseras på samma gränsvärde (95 gram per kilometer), trots att de bindande koldioxidkraven på EU-nivå skiljer sig åt för dessa fordonsslag. Detta får effekten att lätta lastbilar med högre transportnytta och lägre koldioxidutsläpp per ton kilometer får en mycket hög malus.

Övriga synpunkter

Transportstyrelsen anför att när det gäller skrivningen ”under den tid som infaller under de tre första åren från det att fordonet blir skattepliktigt för första gången” råder vissa oklarheter kring vad det konkret betyder. Avses på dagen tre år från det att fordonet blir skatte- pliktigt första gången eller avses vid utgången av motsvarande månad tre år efter att fordonet tagits i trafik första gången? Transportstyrelsen behöver ett klargörande i den delen för att kunna utforma systemet för uttag av fordonsskatt.

Skälen för regeringens förslag: Generellt verkande styrmedel, såsom koldioxid- och energiskatterna på drivmedel som sätter ett pris på koldioxidutsläpp respektive energianvänd- ning, utgör viktiga delar i svensk klimatpolitik. Dessa generella ekonomiska styrmedel är teknik- neutrala, följer principen om att förorenaren ska betala och bidrar till att klimat- och miljömålen nås på ett kostnadseffektivt sätt. På en i övrigt fullt fungerande marknad skulle koldioxid- skatten vara ett tillräckligt styrmedel för att ställa om den svenska fordonsflottan i riktning mot mer koldioxidsnåla fordon. Det finns dock i vissa lägen behov av att komplettera de generella styrmedlen med mer specifika, t.ex. om koldioxidskatten inte kan sättas till den nivå som krävs för att nå en fossilfri fordonsflotta. Även förekomsten av hinder för introduktion av ny teknik, t.ex. otillräckliga incitament att utveckla eller föra fram ny teknik på marknaden, kan motivera stöd till s.k. omogna tekniker genom mer specifika styrmedel, vid valet av bil, så som ett bonus–malus-system.

Vägtrafiken står för ungefär hälften av de svenska växthusgasutsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. För att miljömålsberedningens föreslagna mål ska nås måste vägtrafikens klimatpåverkan minska.

Huvudmotivet för att införa ett bonus–malus- system är att öka andelen miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp per kilometer. bonus–malus-systemet kan därmed komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan. Detta genom det ekonomiska incitament som skapas för nybilsköparen att välja ett fordon med lägre utsläpp per kilometer eller ett fordon som drivs med alternativa bränslen. Systemet kan också förväntas ha en tydlig signaleffekt.

404

									P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
Vad gäller utformningen av ett förhöjt						ett eller flera år i stället för under fordonets hela
koldioxidbelopp		(malus) föreslår		regeringen		livslängd. Vissa remissinstanser har förespråkat
följande.						en registreringsskatt men en sådan skulle inte
I dag går gränsen för när ett koldioxidbelopp						utredaren överväga eftersom det uppkommer
tas ut vid ett fordons utsläpp av koldioxid per						EU-rättsliga problem vid tillämpningen av en
kilometer utöver 111 gram vid blandad körning.						sådan. Förslagen som lämnades av såväl
På EU-nivå regleras koldioxidutsläpp från nya						utredningen som i promemorian innebar att det
personbilar i Europaparlamentets och rådets						förhöjda	koldioxidbeloppet	i	fordonsskatten
förordning (EG) nr 443/2009 av den 23 april						skulle utgå för utsläpp av		koldioxid utöver
2009 om utsläppsnormer för nya personbilar						95 gram under de tre första åren från det att
som del av gemenskapens samordnade strategi						fordonet blir skattepliktigt för första gången.
för att minska koldioxidutsläppen från lätta						Att det förhöjda koldioxidbeloppet skulle utgå i
fordon. Syftet med förordningen är att fastställa						tre år grundades i huvudsak på att nybilsköpare
krav avseende koldioxidutsläpp för nya person-						ofta byter bil efter tre år, att tjänstebilar och
bilar som registreras inom unionen för att uppnå						leasingavtal byts ut respektive löper på tre år
unionens övergripande mål att minska växthus-						samt att styreffekten för de som införskaffar en
gasutsläppen och för att säkerställa en väl						ny bil vad gäller att välja bil med längre
fungerande inre marknad. I förordningen						koldioxidutsläpp blir större för en högre
fastställs	de genomsnittliga		koldioxidutsläppen			fordonsskatt per år under en kortare tidsperiod
från nya personbilar. Gränsen för utsläppen						än samma sammanlagda fordonsskatt utspridd
kommer att sänkas till 95 gram och ska nås inom						under hela fordonets livslängd. Förslagen synes,
EU för alla nya personbilar som registreras från						även med beaktande av de synpunkter som
2021. Gränsen om 95 gram utsläpp av koldioxid						inkommit, vara väl avvägda i denna del och
per kilometer vid blandad körning är även den						således föreslår även regeringen att det förhöjda
som i praktiken i dag gäller för att en						koldioxidbeloppet ska utgå i tre år från det att
normalviktig bil ska omfattas av den femåriga						fordonet blir skattepliktigt för första gången för
fordonsskattebefrielsen. För att nå EU:s						utsläpp av koldioxid som ett fordon vid blandad
målsättning för koldioxidutsläpp och även i						körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram.
förlängningen nå den långsiktiga prioriteringen						Transportstyrelsen har fört fram synpunkten att
att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är						det är oklart vad som menas med ”under de tre
oberoende av fossila bränslen är det, så som även						första åren” från det att fordonet blir skatte-
utredningen och promemorian bedömde, rimligt						pliktigt för första gången och har efterfrågat ett
att i den nu föreslagna fordonsskattelag-						förtydligande i den delen. Med detta rekvisit ska,
stiftningen för nya fordon sänka gränsen för när						enligt regeringen, förstås att ett fordon som blir
koldioxidbelopp ska tas ut till vad ett fordon vid						skattepliktigt för första gången t.ex. den 15 juli
blandad körning släpper ut i koldioxid per						2018 omfattas, om övriga förutsättningar är
kilometer	utöver	95 gram.	På så	sätt	blir	uppfyllda, av det förhöjda koldioxidbeloppet till
incitamentet starkare att välja ett fordon med						och med den 14 juli 2021. Därefter, från och
lägre koldioxidutsläpp än vad den nuvarande						med den	15 juli 2021, är	koldioxidbeloppet
gränsen för när koldioxidbeloppet ska tas ut för						detsamma som för den befintliga fordonsflottan,
befintliga fordon åstadkommer. Denna gräns						dvs. 22 kronor per gram koldioxid som ett
kan, så som även skett tidigare, komma att						fordon vid blandad körning släpper ut per
behöva justeras allt efter hand som utsläpps-						kilometer utöver 111 gram. Bränsletillägget för
värdena av koldioxid på grund av teknik-						nya dieselfordon kommer däremot att följa den
utveckling sjunker.						föreslagna utformningen även efter de tre första
I det nuvarande koldioxidbaserade fordons-						åren.
skattesystemet är skatten lika hög för alla år						Den koldioxiddifferentierade			fordonsskatten
fordonet är i trafik. Ett undantag från detta finns						har två huvudsyften, som består i att generera
för de fordon som uppfyller den femåriga						skatteintäkter och att styra mot mer miljö-
fordonsskattebefrielsen. Enligt direktiven					som	anpassade fordon med lägre utsläpp av koldioxid
låg till grund för utredningens förslag angavs att						per kilometer. Grundbeloppet om 360 kronor är
utredaren skulle överväga att utforma malus-						till sin karaktär i huvudsak fiskalt medan såväl
delen som en förhöjd årlig fordonsskatt under						gränsen för uttag av koldioxidbeloppet samt det

405

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kronantal som ingår i beräkningen av koldioxid- beloppet kan ha en sådan miljöstyrande effekt som kan vara önskvärd. I det nuvarande fordons- skattesystemet är koldioxidbeloppet 22 kronor

för bensin-	och dieseldrivna fordon och
11 kronor för	etanol- och gasbilar, förutom

gasol, per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram. Regeringen anser att det bör skapas ett starkt incitament att välja en bil med ett lågt koldioxidutsläpp. Ett sådant incitament kan vara att det blir högst kännbart ekonomiskt att köpa ett fordon som har ett högt utsläppsvärde av koldioxid. Det föreslås mot den bakgrunden att koldioxidbeloppet under de tre första åren från det att ett fordon blir skattepliktigt för första gången sätts till summan av 82 kronor per gram koldioxid som ett fordon vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram och upp till och med 140 gram och 107 kronor i tillämpliga fall för den del av utsläppen som släpps ut utöver 140 gram. Anledningen till den föreslagna utformningen av koldioxidbeloppet är att ytterligare förstärka incitamentet att vid inköpstillfället välja bort fordon med höga utsläpp. För de fordon som belastas med ett förhöjt koldioxidbelopp under de tre första åren gäller, från år 4 och framåt, samma belopp vid beräkningen av koldioxidbeloppet som för den befintliga fordonsflottan, dvs. 22 kronor per gram koldioxid som ett fordon vid blandad körning släpper ut utöver 111 gram.

Fordon som kan drivas med etanol eller gas, förutom gasol, kommer för samtliga år de är i trafik att ha samma koldioxidbelopp som motsvarande fordon redan har i dag, dvs. 11 kronor per gram koldioxid som ett fordon vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 111 gram. Skälet till att en förhöjning inte införs för dessa fordon är att de kan drivas med drivmedel med lägre utsläpp av fossil koldioxid och därför bör incitamentet för att köpa sådana fordon bevaras.

Det nya bonus–malus-systemet ska komplettera de generellt verkande bränsle- skatterna och bidra till minskade koldioxid- utsläpp inom transportsektorn genom att styra mot köp av mer miljöanpassade fordon med lägre utsläpp av koldioxid per kilometer. Systemet bör därför inte relateras till fordonets vikt. Ett system med viktrelatering skulle styra mot fordon med högre bränsleeffektivitet snarare än fordon med lägre bränsleförbrukning.

En följd av detta skulle kunna vara att tyngre fordon skulle kunna få lägre malus än ett lättare fordon fast det tyngre fordonets utsläpp per kilometer är högre än det lättare fordonets. Ett system endast beroende av fordonets utsläpp av koldioxid per kilometer bedöms också vara enklare och tydligare.

För personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar tillkommer, som tidigare, ett grundbelopp på 360 kronor. För dieseldrivna fordon tillkommer även ett bränsletillägg och ett miljötillägg (se avsnitt 6.16.7 och 6.16.8).

Som utvecklas vidare i avsnitt 6.16.12 kommer det finnas dubbla värden i vägtrafikregistret om ett fordons utsläpp av koldioxid med vilket koldioxidbeloppet beräknas, ett från den gamla körcykeln NEDC och en från den nya WLTP. Kunskapen om hur den nya körcykeln (WLTP) påverkar fordons koldioxidvärden är dock, även med den senaste informationen från bl.a. Transportstyrelsen och den Europeiska kommissionen, än så länge knapphändig. Effekterna kan mycket väl överstiga de tidigare antagna. Det är inte lämpligt att införa en beskattning där så mycket osäkerhet föreligger om skattenivåerna. Det är därför motiverat att använda det lägre värdet i vägtrafikregistret enligt den gamla körcykeln (NEDC) under en övergångsperiod som grund för beskattning. Kunskapen om den nya körcykeln enligt WLTP kommer att öka i och med att den ska användas för nya fordonstyper som typgodkänns efter den 1 september 2017 och för alla nya fordon som registreras efter den 1 september 2018. Regeringen anser att det är rimligast att det utsläppsvärde som följer av den på EU-nivå senast antagna testkörcykeln WLTP och som bättre motsvarar verkliga förhållanden också är det som ska få genomslag på beskattningen av fordon så snart kunskapen om körcykeln finns och börjat sätta sig även hos konsumenterna. Kommissionen rekommenderar att från och med den 1 januari 2019 bör medlemsstaterna säkerställa att endast WLTP-värden för bränsle- förbrukning och koldioxidutsläpp används för att informera konsumenter. Under en övergångsperiod fram till den 1 januari 2020 ska koldioxidvärdena enligt NEDC användas vid beräkningen av fordonsskatten och därefter värdena enligt WLTP. Det är rimligt att redan nu i lag reglera att de högre värdena enligt WLTP kommer användas från den 1 januari 2020 för att undvika snedvridande effekter när NEDC-

406

värdena helt fasats ut ca 2021, se avsnitt 6.16.16. För att återställa miljöstyrningen gentemot förslaget i lagrådsremissen höjs malus genom att kolidoxidbeloppet höjs. Genom att koldioxid- beloppet höjs motsvarande den i lagrådsremissen antagna ökningen av koldioxidvärden enligt WLTP bibehålls beskattningsnivåerna för nya lätta fordon och därmed miljöstyrningen. I god tid före övergången till WLTP den 1 januari 2020 kommer dess effekter vara kända. Då kan koldioxidbeloppet behöva kalibreras om för att uppnå nämnda miljöstyrning. Det är minst den miljöstyrning som föreslagits i lagrådsremissen som ska uppnås och som regeringen säkerställer genom en övergångslösning i fråga om körcykel och genom kalibrering av koldioxidbeloppet.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny paragraf 2 kap. 9 a § vägtrafikskattelagen, se avsnitt 3.16.

6.16.6 Fordonsskatten för befintliga lätta fordon i det koldioxidbaserade systemet

Regeringens bedömning: Ingen höjning av fordonsskatten görs för befintliga lätta fordon i det koldioxidbaserade systemet. Nuvarande gräns för när koldioxidbeloppet tas ut vid blandad körning och nuvarande belopp på 22 respektive 11 kronor som ingår vid beräkn- ingen av koldioxidbeloppet lämnas därmed oförändrade.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslogs att gränsen för när koldioxidbeloppet ska tas ut sänks.

Remissinstanserna: Power Circle AB tillstyrker förslaget om att gränsen för när koldioxidbeloppet tas ut sänks från 111 till 95 gram.

Skälen för regeringens bedömning:

Regeringen anser det motiverat att avvakta med att justera gränsen för när koldioxidbeloppet ska börja tas ut för de övriga fordon som sedan tidigare omfattas av det koldioxidbaserade fordonsskattesystemet och som inte kommer att omfattas av bonus–malus-systemet.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.16.7 Bränslefaktorn omarbetas till ett separat bränsletillägg i bonus– malus-systemet

Regeringens förslag: Fordonsskatten för diesel- drivna lätta fordon i bonus–malus-systemet justeras genom att nuvarande bränslefaktor görs om till ett bränsletillägg.

Regeringens bedömning: Befintliga lätta dieselfordon behåller nuvarande utformning av bränslefaktor.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian finns dock ett förslag att bränslefaktorn görs om för befintliga dieseldrivna lätta fordon i det koldioxidbaserade systemet.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket vill särskilt framhålla att det är positivt att bränsle- faktorn omarbetas till ett separat bränsletillägg. Även Trafikanalys och Power Circle AB ser positivt på förslaget. Motor-männens Riksförbund avstyrker förslaget och anför följande. Förslaget resulterar i att de absolut smutsigaste fordonen i stället får en lindrigare skattehöjning. Vissa av de mest smutsiga fordonen får till och med sänkt skatt. Detta går tvärt emot utredningens grundsyfte att smutsiga bilar ska betala mer skatt. Resultatet av den nya beräkningsmodellen blir att de smutsigaste bilarna kommer undan medan den som köpt en bränslesnål bil straffas med en procentuellt sett större höjning. Det finns inget skäl att frångå dagens princip om en bränslefaktor för dieselbilar. Det är dessutom svårt att i materialet se hur det nya bränsletillägget tar fasta på bonus– malus-systemets princip att fordonsskatt ska speglas av utsläppen.

Skälen för regeringens förslag och bedöm- ning: Energiskatten är lägre för dieselbränsle än för bensin, vilket ger dieseldrivna fordon en skattefördel jämfört med bensindrivna fordon. Denna fördel kompenseras genom att fordonsskatten för dieseldrivna fordon räknas upp med en faktor, den s.k. bränslefaktorn. Bränslefaktorn är bl.a. beroende av den årliga fordonsskatten. En sådan konstruktion skulle fungera dåligt med det system som nu föreslås där fordonskatten varierar. För att göra det nya bonus–malus-systemet mer lättförståeligt

407

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

föreslår regeringen att bränslefaktorn omarbetas till ett s.k. bränsletillägg, som görs oberoende av fordonsskattens storlek. Nedan följer en mer teknisk beskrivning av de förändringar som föreslås.

Dagens koldioxidbaserade fordonsskatt för dieseldrivna fordon (FSdiesel) bestäms utifrån följande formel:

FSdiesel=[360+CO2belopp*max(0;CO2värde

–CO2gräns)] *BF+MT

där 360 utgör grundbeloppet, CO2belopp är det belopp i kronor som betalas för varje gram utsläpp av koldioxid per kilometer över en viss gräns, CO2gräns anger denna gräns, CO2värde är varje enskilt fordons specifika utsläpp av koldioxid per kilometer. BF är bränslefaktorn och MT är miljötillägget som tillkommer för dieseldrivna fordon.

Bränslefaktorns syfte är att kompensera för den lägre energiskatten på dieselbränsle jämfört med bensin, den s.k. energiskattesubventionen. Energiskattesubventionen definieras av vad en dieselbilist slipper att betala i energiskatt på bränslet jämfört med en bensinbilist, om de båda kör 1 500 mil per år i ett fordon som igenom- snitt förbrukar 0,6 liter per mil (ett mått på hur mycket ett ”genomsnittligt” dieseldrivet fordon gynnas av den lägre energiskatten på diesel- bränsle jämfört med bensin; se Ds 2009:24 Effektivare skatter på klimat- och energiområdet för en uppställning av faktorer som påverkar energiskattesubventionen). Med nuvarande beräkningsformel enligt nedan uppgår bränsle- faktorn i dagsläget till 2,37.

BF=(FSutan BF+ESS)/FSutan BF

där ESS är energiskattesubventionen. Dagens system och utformning av bränslefaktorn för dieseldrivna fordon är en bidragande orsak till fordonsskattesystemets komplexitet. Formeln medför också att en skärpning av miljö- styrningen i fordonsskattesystemet, t.ex. genom att koldioxidbeloppet höjs eller koldioxid- gränsen sänks, leder till en lägre bränslefaktor. Det innebär i sin tur att många relativt bränsletörstiga dieseldrivna fordon kan få sänkt skatt, trots att fordonsskatten för övriga fordon höjs till följd av den ökade miljöstyrningen. Detta resultat är inte önskvärt i det nya bonus– malus-systemet.

Förslaget som lämnades av utredningen Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33), som utgick från nuvarande fordons- skattesystem och en beräkning av energiskattes- ubventionen enligt ovan, innebär att en genomsnittlig bränslefaktor används för samtliga år som ett fordon används. Det får till följd att dieseldrivna fordon får en ganska kraftig beskattning under de första tre åren, vilket beror på att en alltför hög bränslefaktor appliceras på en hög grundläggande fordonsskatt. På mot- svarande sätt blir fordonsskatten för låg under år 4 och framåt, eftersom en alltför låg bränsle- faktor appliceras på en låg grundläggande fordonsskatt. En sådan lösning är svår att motivera utifrån bränslefaktorns syfte.

För att skapa en enklare beskattning av nya lätta fordon, samt på sikt komma till rätta med de problem som bränslefaktorn i dess nuvarande utformning och i utredningens förslag för- orsakar, föreslår regeringen att bränslefaktorn i stället görs om till ett s.k. bränsletillägg. Bränsletillägg ska tillämpas för de fordon som ingår i det nya bonus–malus-systemet för lätta fordon, dvs. för dieseldrivna fordon med fordonsår 2018 eller senare som blivit skatte- pliktiga för första gången efter den 1 juli 2018. Bränsletillägget ska även fortsatt tillämpas för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter den 1 juli 2018 när dessa efter tre år med ett förhöjt koldioxidbelopp övergår till samma beräkning av koldioxidbelopp som den befintliga fordonsflottan.

Bränsletillägget ska precis som bränslefaktorn för befintliga lätta dieselfordon ses som ett schablonmässigt tillägg som syftar till att kompensera för att energiskatten på diesel- bränsle är lägre än energiskatten på bensin. Energiskattesubventionen (ESS) beräknas på samma sätt som för äldre fordon i det koldioxidbaserade systemet för fordonsskatt. Fordonsskatten för dieseldrivna fordon inom bonus–malus-systemet med utsläpp under 140 gram koldioxid per kilometer kommer med det föreslagna bränsletillägget att bestämmas utifrån följande formel:

FSdiesel=360+CO2belopp*max(0;CO2värde–

CO2gräns)+BT+MT

där 360 utgör grundbeloppet, CO2belopp är det belopp i kronor som betalas för varje gram utsläpp av koldioxid per kilometer över en viss

408

gräns, CO2gräns anger denna gräns, CO2värde är varje enskilt fordons specifika utsläpp av koldioxid per kilometer och MT är miljö- tillägget. BT är bränsletillägget, vilket beräknas som produkten av fordonets specifika CO2värde och den omformulerade faktor som ska ta hänsyn till energiskattesubventionen.

BT= CO2värde*ESS/160

Nämnaren 160 motsvarar det ungefärliga koldioxidvärdet i gram per kilometer för ett dieselfordon med en bränsleförbrukning på 0,6 liter per mil. Denna förbrukning är vad som antas i schablonberäkningen av energiskatte- subventionen. Det är därför rimligt att använda motsvarande koldioxidvärde i beräkningen av bränslefaktorns storlek.

För ett fordon med 160 gram per kilometer i CO2värde innebär detta ett tillkommande belopp motsvarande energiskattesubventionen på 2 163 kronor.

I beräkningen för att fastställa energiskatte- skillnaden används som norm den föreslagna energiskatten på bensin från och med den 1 juli 2018, 42,8 öre per kWh. Denna jämförs med energiskatten på dieselbränsle, som från och med samma datum föreslås uppgå till 23,5 öre per kWh. I och med detta tas också hänsyn till de förändringar av energiskatteskillnaden som följer av förslaget om förändrad beskattning av bensin och dieselbränsle, se avsnitt 6.15.16. Energi- skatteskillnaden per liter bränsle fastställs genom en omräkning som tar hänsyn till bränslenas energiinnehåll. År 2018 beräknas energiskatte-

skillnaden till		ungefär 1,92 kronor		per	liter,
vilket	innebär	en energiskattesubvention			om
2 163 kronor,		inklusive 25 procent mervärdes-
skatt	(1,92	kr/l*1,25*1	500	mil*0,6
l/mil≈2 163).		Faktorn som	ska multipliceras

med bilens CO2-värde för att erhålla bränsle- tillägget kan därmed beräknas till 13,52 (2 163/160≈13,52).

Skillnaden gentemot det förslag som lämnades i nämnda utredning och hur fordonsskatten ser ut i dag består i att bränsletillägget i bonus– malus-systemet görs oberoende av fordons- skattens storlek. Omläggningen kommer att underlätta framtida förändringar av miljö- styrningen för de fordon som ingår i det nya bonus–malus-systemet för lätta fordon genom att konsekvenserna, till skillnad från i dag, blir mer logiska och går åt samma håll för alla diesel-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

drivna fordon. Detta innebär exempelvis att även de dieseldrivna lätta fordon med höga koldioxidvärden kommer att få höjd malus vid eventuell ökad miljöstyrning, vilket inte var fallet med bränslefaktorn.

Den föreslagna nivån på bränsletillägget tar i detta avsnitt hänsyn till de skatteförändringar som föreslås i samband med införandet av en reduktionsplikt för biodrivmedel i bensin respektive dieselbränsle, se avsnitt 6.15.16.

Lagförslag

Förslaget medför ändringar i 2 kap. 7 och 10 §§ vägtrafikskattelagen, se avsnitt 3.16.

6.16.8 Miljötillägget behålls

Regeringens bedömning: Miljötillägget för dieseldrivna fordon som uppfyller utsläpps- kraven för Euro 6 behålls.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket,

Energigas Sverige och Föreningen Gröna Bilister tillstyrker regeringens förslag att behålla miljö- tillägget för dieseldrivna fordon som uppfyller utsläppskraven för Euro 6.

Skälen för regeringens bedömning: Miljö- tillägget är ett fast tillägg som bara tas ut för dieseldrivna fordon. Miljötillägget tillkom för att fordonsskatten skulle ta hänsyn till att dieseldrivna fordon hade högre utsläpp av kväveoxider och partiklar än bensindrivna fordon. När miljötillägget infördes uttalades att det skulle kunna tas bort för nya fordon när utsläppskraven i framtiden för bensin- och dieseldrivna fordon bedömdes var tillräckligt näraliggande. Utsläppskraven för Euro 6 innebär att utsläppskraven för partiklar blir samma för bensin- respektive dieseldrivna fordon. Diesel- drivna fordon tillåts även i fortsättningen släppa ut något mer kvävedioxider än bensindrivna fordon men skillnaderna är numera små. Detta vägs upp av att bensindrivna fordon tillåts ha högre utsläpp av kolväten än dieseldrivna fordon. På EU-nivå har tagits fram en testprocedur, Real Driving Emissions (RDE), som innebär att begränsa utsläpp av kväveoxider från dieseldrivna fordon. Testet ska komplettera det test som görs med den nya testkörcykeln WLTP, se avsnitt

409

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.16.12, vid typgodkännande av fordon och som mäter bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. RDE-testet innebär att en mätutrustning monteras på fordonet som sedan körs i verklig trafik. Såväl RDE som WLTP kommer att vara obligatoriska för nya typgodkännanden efter den 1 september 2017. RDE-kraven gäller därefter för registrering av nya fordon från den 1 september 2019, vilket innebär att fram till dess går det att registrera fordon som inte har testats med RDE. Som flera remissinstanser påpekat har mätningar visat att de verkliga utsläppen av kväveoxider ofta överstiger tillåtna gränsvärden. Mot bakgrund av att RDE-testet bättre ska överensstämma med verkliga utsläppsvärden av kväveoxider och med beaktande av vad remiss- instanserna anfört, dvs. att många fordon tidigare visats sig ha betydligt högre verkliga utsläppsvärden än uppmätta testvärden, görs bedömningen att miljötillägget bör behållas på dagens nivå även för dieseldrivna fordon som uppfyller Euro 6. Ett nytt övervägande om miljötillägget ska tas bort för Euro 6 bör ske i ett senare skede när det går att fastställa att dessa fordons utsläppsnivå av kväveoxider är tillräckligt näraliggande utsläppsnivån för bensindrivna fordon.

6.16.9 Den femåriga fordonsskattebefrielsen slopas

Regeringens förslag: Den femåriga fordons- skattebefrielsen för fordon med bättre miljöegenskaper slopas.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Föreningen Gröna Bilister tillstyrker förslaget. Motormännens Riksförbund avstyrker förslaget och anför att om klimat- smarta fordon inte subventioneras så väljs de bort. Vidare anförs att det förefaller helt orimligt att bilar som köpts tack vare låga utsläpp i stället blir de som straffas med de procentuellt största skattehöjningarna. Sveriges Kommuner och Landsting anför att det är angeläget att en ny enhetlig och allmänt accepterad miljöbils- definition snarast etableras om den femåriga fordonsskattebefrielsen slopas. Miljöförvalt- ningen i Stockholms kommun, Klimat-

kommunerna och E.ON Sverige AB ser det som problematiskt att miljöbilsdefinitionen för- svinner och att det inte beskrivs tydligt vad som ska blir den nya definitionen. Power Circle AB noterar att dagens miljöbilsdefinition är viktig för främst offentliga aktörers bilinköp, men anser samtidigt att dagens definition är orimlig att behålla. I stället bör en ny miljöbilsdefinition endast omfatta de fordon som berättigas till bonus. Elbilsalliansen Nissan-Renault anser att en tydlig miljöbilsdefinition relaterad till bonusen skulle vara till stöd för att förenkla för privatpersoner att investera i fossilfria fordon. Det skulle även spela en stor roll för offentlig upphandling och som en indikation till företags leasingpolicy.

Skälen för regeringens förslag: I kommitté- direktiven till en särskild utredare med uppgift att lämna förslag på hur ett s.k. bonus–malus- system för nya lätta fordon skulle kunna utformas (dir. 2015:59), uttalades att den femåriga befrielsen från fordonsskatt för nya bilar med bättre miljöegenskaper skulle slopas om ett bonus–malus-system infördes. Mot bakgrund av att regeringen nu föreslår att ett sammanhållet, renodlat och tydligt bonus– malus-system för lätta fordon ska införas görs bedömningen att den femåriga skattebefrielsen ska slopas, vilket även föreslogs i utredningen Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33) och i promemorian. Den femåriga skattebefrielsen gäller dock fortfarande för bilar som blivit skattepliktiga för första gången innan ändringen träder i kraft. Som flera remissinstanser påpekat vilar den nuvarande miljöbilsdefinitionen på samma grund som den femåriga fordonsskattebefrielsen. Det beror på att i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor så hänvisas till att med miljöbil avses en personbil som uppfyller kraven för fordons- skattebefrielse. Förordningen ställer bl.a. upp miljökrav för myndigheters inköp, leasing samt användning av bilar samt för vissa upphandlade vägtransporter och syftar till att öka andelen miljöanpassade och trafiksäkra fordon. Även många privata företag använder denna miljöbilsdefinition vid inköp eller leasing av fordon. Det innebär att när den femåriga fordonsskattebefrielsen försvinner så försvinner även definitionen av vad som är en miljöbil. Det finns därmed anledning att återkomma i fråga

410

om möjligheterna att hitta en annan definition av vad som avses med en miljöbil.

Lagförslag

Förslaget medför att 2 kap. 11 a § vägtrafik- skattelagen upphör att gälla, se avsnitt 3.16.

6.16.10 Uppgifter om fordons utsläpp av koldioxid och val av koldioxidutsläppsvärde för alternativbränslefordon

Regeringens förslag: De hänvisningar, dels om att uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret, dels om vilket koldioxidutsläppsvärde som ska användas för alternativbränslefordonen, som tidigare fanns på flera ställen i vägtrafikskatte- lagen samlas i en ny paragraf.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Såväl utred- ningen Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33) som promemorian har föreslagit att de hänvisningar, dels om att uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret, dels om vilket koldioxidutsläppsvärde som ska användas för alternativbränslefordonen, som tidigare fanns på flera ställen i vägtrafikskattelagen (2006:227) ska samlas i en ny paragraf. Ändringarna som föreslås är således endast av redaktionell karaktär. Regeringen finner inte skäl att göra en annan bedömning än vad utredningen och promemorian gjort.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny paragraf 1 kap. 6 b § samt ändringar i 2 kap. 9 § vägtrafikskattelagen, se avsnitt 3.16.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.16.11 Uppgift om viktad/blandad körning ska användas för laddhybrider

Regeringens förslag: Om det i vägtrafikregistret finns uppgift om ett fordons utsläpp av koldioxid vid viktad/blandad körning, ska den uppgiften användas.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Svenska Bioenergi- föreningen (Svebio) anför att om en ägare till en laddhybrid till stor del kör längre sträckor, där eldriften bara står för en liten del av körsträckan, blir utsläppen mycket högre än den officiella siffran i vägtrafikregistret och att regeringen bör ge ett uppdrag till lämplig myndighet att utreda hur laddhybriderna används och om subventionerna till laddhybrider ger avsedd klimatnytta.

Skälen för regeringens förslag: Som även nämns i promemorian finns det sedan 2012 ett utsläppsvärde för koldioxid som används enbart för laddhybriderna. Detta utsläppsvärde, viktad/blandad, registrerades inledningsvis för en del bilmodeller vid sidan av utsläppsvärdet blandad körning. Numera registreras för ladd- hybriderna bara uppgift om koldioxidutsläpp vid viktad/blandad körning i det svenska vägtrafik- registret. Eftersom det för vissa laddhybrider kan finnas uppgift om koldioxidutsläpp både vid blandad körning och viktad/blandad körning som skiljer sig åt och då lagtexten inte anger vilket av dessa värden som ska ligga till grund för beskattningen bör det göras ett förtydligande i denna del. Eftersom det enligt EU:s regelverk är utsläppsvärdet viktad/blandad körning som ska anges i laddhybridernas typgodkännanden och även rapporteras till EU är det lämpligt att det är detta värde som ska utgöra underlag för beskattningen.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny paragraf 1 kap. 6 b § vägtrafikskattelagen, se avsnitt 3.16.

411

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.16.12 När det finns flera uppgifter om fordons utsläpp av koldioxid

Regeringens förslag: Om det finns flera uppgifter om ett fordons utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, eller vid viktad/blandad körning, ska det högsta värdet av dessa beaktas vid bestämmande av fordonsskatt. Om det för andra fordon, dvs. de som enbart kan drivas med bensin eller diesel, finns flera uppgifter om blandad körning i väg- trafikregistret, ska det högsta värdet av dessa beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringens förslag innebär dock ett förtydligande av den föreslagna bestämmelsen. Under en övergångsperiod ska dock det lägsta värdet beaktas vid bestämmande av fordonsskatt, se avsnitt 6.16.16.

Remissinstanserna: Trafikverket, BIL Sweden och Företagarna anför att förslagens ikraftträdande ligger nära i tiden i förhållande till den nya certifieringsmetoden WLTP och det finns en osäkerhet från biltillverkare över hur stor påverkan WLTP-metoden får på koldioxidvärdet. Nya bilar kommer under en övergångsperiod att få koldioxidvärdet både från WLTP samt omräknat med en matematisk modell kallad COMPAS till dagens NEDC- testmetod. För att minska osäkerheten för bil- tillverkare kan bonus–malus-systemet beräknas på NEDC-värdet under en övergångsperiod, fram till exempelvis 2020. Företagarna föreslår i stället att införandet av systemet flyttas framåt i tiden, som då kan utformas med hänsyn till de faktiska konsekvenserna av WLTP. Skatteverket och Transportstyrelsen anför bl.a. att syftet med att införa 1 kap. 6 b § fjärde stycket vägtrafiks- skattelagen (2006:227) är att förtydliga att det är utsläppsvärdet enligt den nya WLTP-körcykeln som ska användas vid fastställandet av fordonsskatt men att så som paragrafen föreslås vara utformad så är detta inte tydligt och bestämmelsen riskerar att påverka tillämpningen av andra och tredje styckena. Ett klargörande i denna del behövs och därför föreslås att paragrafen omformuleras och struktureras om,

t.ex. genom att fjärde stycket läggs i en egen paragraf och formuleras så att syftet uppnås.

Skälen för regeringens förslag: En fordons- tillverkare som vill ha en fordonstyp typgodkänd vänder sig med en ansökan till en typgod- kännandemyndighet i något av EU:s medlems- länder. Myndigheten prövar då om fordonstypen bl.a. uppfyller samtliga tekniska krav som ställs på den och om utfallet är positivt så utfärdas ett typgodkännandeintyg på fordonstypen. Ett typgodkännande ska bl.a. inkludera uppgift om ett fordons utsläpp av koldioxid i gram per kilometer. En tillverkare som har fått ett typgodkännandeintyg ska utfärda ett intyg om överensstämmelse, s.k. Certificate of Conformity (CoC), för varje fordon som tillverkas av den godkända typen. I detta intyg framgår bl.a. uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning i gram per kilometer. Om fordonet är ett laddhybridfordon så anges i intyget i stället utsläppsvärdet viktad/blandad körning. Dessa uppgifter förs av Transportstyrelsen in i vägtrafikregistret och ligger till grund för bestämmande av fordonsskatt.

EU:s nuvarande testkörcykel, s.k. NEDC (New European Driving Cycle) används när bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp ska bestämmas för typgodkännandet. Det har visat sig att den testkörcykeln inte motsvarar verklig körning eftersom bränsleförbrukningen och därmed koldioxidutsläppet i verklig trafik nästan alltid överstiger körcykelns.

Globalt pågår sedan ett antal år tillbaka ett arbete med att ta fram en ny metod för mätning av koldioxidutsläpp. Metoden kallas Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure (WLTP). Den är utformad för att representera typiska körkaraktäristiker runt om i välden och är utvecklad för att vara ett harmoniserat tekniskt regelverk för test av bränsleförbrukning och koldioxidemissioner. Avsikten är att resultaten från mätningar enligt metoden bättre ska motsvara verkliga förhållanden och ge koldioxidutsläppsvärden och bränsleförbruk- ningsvärden som har bättre koppling till verklig användning. Den nya testkörcykeln enligt WLTP ska användas för nya fordonstyper som typgodkänns efter den 1 september 2017 och för alla nya fordon som registreras efter den 1 september 2018, med undantag för vissa s.k. slutserieundantag. Fordonstillverkare kan även vid den tidpunkt då regelverket för testkör-

412

cykeln enligt WLTP publiceras i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) välja att vid ansökan om ett typgodkännande testa fordonstyper enligt den nya körcykeln. Fordon som testats enligt WLTP-körcykeln kommer dock fram till ca 2021 i CoC-intyget ha två uppgifter om blandad körning, dels från körcykeln enligt WLTP och dels ett NEDC- värde. NEDC-värdet behövs fortfarande eftersom det ligger till grund för EU:s förordningar 443/2009 (personbilar) och 510/2011 (lätta lastbilar) med utsläppsmål som varje fordonstillverkare ska uppnå. Från ca 2022 kommer nya fordon i CoC-intygen endast ha uppgifter om blandad körning eller viktad/blandad körning från WLTP-testet. I juni 2017 kommer Transportstyrelsen att i den mån det förekommer börja föra in dessa två uppgifter från både WLTP och NEDC om blandad körning och viktad/blandad körning i vägtrafikregistret.

Kunskapen om hur körcykeln enligt WLTP påverkar nya fordons koldioxidutsläppsvärden är, även med beaktande av den senaste i augusti 2017 inhämtade informationen från bl.a. Transportstyrelsen och Europeiska kommissionen, än så länge begränsad men det är högst sannolikt att detta utsläppsvärde kommer att vara högre än det utsläppsvärde som följer av körcykeln enligt NEDC.

I 2 kap. 9 § vägtrafikskattelagen (2006:227), nedan förkortad VSL, anges att det är fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning som ligger till grund för beräkningen av koldioxid- beloppet. Alla fordon som i dag enbart drivs med bensin eller diesel har endast ett utsläppvärde av koldioxid för blandad körning. Alternativbränslefordonen, dvs. sådana som även kan drivas med etanol eller med fordonsgas utöver bensin, har i dag dock två olika uppgifter om koldioxidutsläpp för blandad körning, ett för det konventionella drivmedlet (bensin) och ett för alternativbränslet, vilka förs in i vägtrafikregistret. För dessa fordon följer av 2 kap. 9 § tredje stycket VSL att det är uppgiften om utsläpp av koldioxid vid drift med etanol eller fordonsgas som ska användas vid beräkning av koldioxidbeloppet. För laddhybridfordon är det koldioxidutsläppsvärdet viktad/blandad körning som finns registrerat i vägtrafikregistret och som i dag ligger till grund för beräkning av koldioxidbeloppet. Begreppet utsläpp av koldioxid vid blandad körning förekommer även

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

i 2 kap. 11 a § samma lag som anger vilka fordon som får skattebefrielse under fem år.

Uppgifterna om utsläppsvärdena för kol- dioxid vid blandad körning och viktad/blandad körning för de fordon som redan är registrerade i vägtrafikregistret baseras som tidigare nämnts på EU:s nuvarande test-körcykel, NEDC. Nya fordonstyper och nya fordon som inom kort kommer ut på marknaden, och som ska typgodkännas enligt den kommande körcykeln WLTP, kommer att i vägtrafikregistret ha uppsättningar av dubbla uppgifter om koldioxid- utsläpp vid blandad körning eller viktad/blandad körning som grundas på de båda körcyklerna. För enbart bensin- eller dieseldrivna fordon kommer att finnas en uppsättning av dubbla utsläppsvärden av koldioxid vid blandad körning. Alternativbränslefordonen kommer att ha två uppsättningar av dubbla utsläppsvärden av koldioxid vid blandad körning, två värden vid drift av bensin respektive två värden vid drift med etanol alternativt fordonsgas. Det är för dessa fordon, som nämnts tidigare, uppgiften om utsläpp av koldioxid vid drift med etanol eller fordonsgas som styr beskattningen. Ladd- hybridfordonen kommer att ha en uppsättning av dubbla värden av koldioxid vid viktad/blandad körning.

Regeringen anser att det är rimligast att det utsläppsvärde som följer av den på EU-nivå senast antagna testkörcykeln också är den som ska få genomslag på beskattningen av fordon. För att i den situation som snart kommer att uppstå med uppsättningar av dubbla utsläpps- värden i vägtrafikregistret, undanröja eventuella tvivel kring vilket utsläppsvärde som ska ligga till grund för bestämmande av fordonsskatt så bör det införas en förtydligande bestämmelse i detta avseende. Det lämpligaste sättet att förtydliga att det är utsläppsvärdet enligt WLTP-körcykeln som ska styra beskattningen är att peka ut att det är det högsta värdet som ska beaktas i det fall det i vägtrafikregistret förekommer flera uppgifter.

Med hänsyn till Skatteverkets och Transport- styrelsens synpunkter har förtydliganden gjorts på så sätt att det för alternativbränslefordonen anges att det är det högsta värdet, i det fall det förekommer flera uppgifter om utsläpp av koldioxid vid drift av etanol alternativt fordon- gas, som ska beaktas vid bestämmande av fordonsskatt. För laddhybridfordon förtydligas att det är det högsta värdet, i det fall det före- kommer flera uppgifter om viktad/blandad

413

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

körning, som ska beaktas vid bestämmande av fordonsskatt. För övriga fordon, som enbart kan drivas med bensin eller diesel, anges att om det finns flera uppgifter om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning ska det högsta av dessa beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

Kunskapen om hur körcykeln enligt WLTP kommer att påverka fordons utsläppsvärden är dock, som nämnts ovan, än så länge knapphändig. Regeringen anser därför att det är lämpligt att det lägsta värdet (enligt NEDC) tillämpas vid bestämmandet av fordonsskatt under en övergångsperiod fram till den 1 januari 2020 och därefter de högsta värdena enligt WLTP, se avsnitt 6.16.16.

Lagförslag

Förslaget föranleder ett fjärde stycke samt en andra mening i andra respektive tredje styckena i den nya paragrafen 1 kap. 6 b § vägtrafikskatte- lagen, se avsnitt 3.16.

6.16.13 Fordonsskattens storlek för motorcyklar lämnas oförändrad

Regeringens bedömning: Fordonsskatten för motorcyklar lämnas oförändrad.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslogs att fordonsskatten för motorcyklar skulle ändras från 180 till 360 kronor för ett skatteår.

Remissinstanserna: Statens energimyndighet tillstyrker att skatten för motorcyklar höjs.

Sveriges Motorcyklister och Sveriges Motorcykel- handlares Riksförbund avstyrker att fordonsskatten för motorcyklar höjs på det sätt som föreslagits och anför bl.a. att principen två hjul-halv avgift vad gäller grundbeloppet även ska gälla i fortsättningen. Fordonsskatten kan dock höjas till 200 kronor för ett skatteår.

Skälen för regeringens bedömning: Efter- som fordonsskatten för fordon i det koldioxidbaserade systemet lämnas oförändrad bör även fordonsskatten för motorcyklar lämnas oförändrad.

6.16.14 Lätta fordon i det viktbaserade systemet för fordonsskatt

Regeringens bedömning: Fordonsskatten för personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar i det viktbaserade lämnas oförändrad.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslogs att fordonsskatten för personbilar, lättabussar och lätta lastbilar i det viktbaserade systemet skulle höjas med ca 12 procent för dieseldrivna fordon och ca 16 procent för övriga fordon.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Efter- som fordonsskatten för fordon i det koldioxid- baserade systemet lämnas oförändrad bör även fordonsskatten för de fordon som beskattas inom det viktbaserade systemet lämnas oförändrad.

6.16.15 Betalning av tillkommande skatt i vissa fall

Regeringens bedömning: Gränsen för när tillkommande fordonsskatt, som föranleds av en lagändring, inte behöver betalas lämnas oförändrad.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att det är positivt att beloppet för tilläggs- debitering höjs till 1 500 kronor eftersom det för såväl enskilda som myndigheten underlättar hanteringen av ändrad fordonsskatt.

Skälen för regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra på aktuellt gränsbelopp med anledning av de förslag som lämnas i denna proposition.

414

6.16.16 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018.

Den femåriga skattebefrielsen gäller fortfarande för bilar som blivit skattepliktiga för första gången före den 1 juli 2018.

För fordon som blir skattepliktiga för första gången före den 1 januari 2020, ska i stället för vad som sägs i 1 kap. 6 b § om det högsta värdet, det lägsta värdet beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Under en övergångs- period ska dock det lägsta koldioxidvärdet beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

Remissinstanserna: Statens energimyndighet tillstyrker systemets start den 1 juli 2018.

Motorbranschens Riksförbund föreslår att systemet ska träda i kraft tidigast den 1 januari 2019 för att systemet ska vara harmoniserat med EU:s regelverk gällande ny körcykel. Även Volvo Cars anser att regeringen antingen bör vänta med införande till 1 januari 2019 då Europeiska kommissionen, medlemsländerna och fordonsbranschen gemensamt rekommenderat att kommunikation av koldioxidvärden ska övergå till WLTP. Volvo Cars anser även att effekten av den nya körcykeln underskattas i promemorian. Svenskt Näringsliv saknar en analys av alternativ där ett eventuellt bonus–malus-system införs först när det står klart vilka effekter den kommande WLTP-körcykeln kommer att få för fordons koldioxidutsläpp. Företagarna föreslår att förslagets utformning bör ses över ytterligare för att undvika att det blir kontraproduktivt, att det drabbar vissa branscher särskilt hårt samt att de totala skattpålagorna för fordonsägare blir för stora. Volkswagen Group Sverige anser också att det finns behov av att ytterligare utreda de sammanlagda konsekvenserna av systemet, samt effekten av införandet av WLTP, både i termer av konsekvenserna för kunderna, för miljön och de statsfinansiella konsekvenserna, innan systemet eventuellt införs. TESLA anser att en snabb implementering bör prioriteras för att inte hämma den svenska marknaden för noll- emissionsfordon i onödan. Med ikraftträdande

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

enligt förslaget uppstår ett gap mellan förslag och implementering på ett och ett halvt år, som kommer att bromsa in utvecklingen på marknaden då konsumeter väljer att vänta tills de nya reglerna träder i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, volym 1a, avsnitt 1.1) uttalat att ett bonus–malus-system ska införas senast den 1 juli 2018 och ser nu inte anledning att försena införandet. Med hänsyn till den tid som behövs för anpassning av Transportstyrelsens system för uttag av fordonsskatt bedöms att ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018.

Den femåriga skattebefrielsen gäller fortfarande för bilar som blivit skattepliktiga för första gången före den 1 juli 2018.

Som anges i avsnitt 6.16.5 råder osäkerhet om effekterna av körcykeln WLTP. Regeringen anser därför att det är lämpligast att under en övergångsperiod använda värdena enligt körcykeln NEDC som i princip alltid är det lägsta av de två värdena. För fordon som blir skattepliktiga för första gången före den 1 januari 2020, ska därför i stället för vad som sägs i 1 kap. 6 b § om det högsta värdet, det lägsta värdet beaktas vid bestämmande av fordonsskatt.

6.16.17 Utvärdering av bonus–malus- systemet

Regeringens bedömning: En utvärdering bör göras i ett tidigt skede efter att bonus–malus- systemet trätt i kraft.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Föreningen Gröna Bilister och Power Circle AB tillstyrker förslaget. Naturvårdsverket under- stryker vikten av att utvärdera bonus–malus- systemet varje år med början efter att systemet fungerat i ett år då det är mycket svårt att konsekvensanalysera det föreslagna bonus– malus-systemet innan det har införts. Naturvårdsverket och Transportstyrelsen anser också att det är viktigt att man redan nu pekar ut

415

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vem som ska ansvara för utvärderingen. Statens energimyndighet anser att det bör fastläggas vilka aspekter utöver effekterna på importen av lätta fordon som ska utvärderas. Power Circle AB föreslår att en första kontrollstation bör äga rum redan i början av 2019. Konjunkturinstitutet menar att det finns ett stort behov av tidig utvärdering samt en beredskap för att justera systemets styrka och utformning. Föreningen Elbil Sverige föreslår att systemet bör utvärderas efter två år. Nivåerna för den årliga koldioxid- skatten kan behöva justeras vid införande av WLTP. Statens väg- och transportforsknings- institut (VTI) ställer sig bakom regeringens bedömning av behovet av en tidig utvärdering, med tillägget att uppföljning även bör göras i ett senare skede, eftersom effekterna av systemet kan uppstå på längre sikt. E.ON Sverige AB föreslår regelbundna uppföljningar där det ges möjligheter att justera systemets parametrar, för att säkerställa att systemet styr mot de uppsatta målen om en fossiloberoende fordonsflotta.

Elbilsalliansen Nissan-Renault förespråkar en första kontrollstation efter ett år och efter det ett system med en överblickbar och kontinuerlig treårshorisont, där förändringar sker med tre års varsel.

Skälen för regeringens bedömning:

Regeringens förslag bedöms sammantaget stimulera till val av mer miljöanpassade lätta fordon. Detta bedöms på sikt leda till lägre totala koldioxidutsläpp från transportsektorn. Bonus– malus-systemet kan därför bli ett viktigt komplement till bränsleskatterna och andra styrmedel för att kunna nå det föreslagna målet om att minska vägtrafikens utsläpp med 70 procent till 2030 jämfört med 2010 års nivåer. Det finns dock uppenbara svårigheter att prognostisera hur mycket det föreslagna systemet stimulerar till köp av mer miljö- anpassade fordon, och hur det sedan påverkar koldioxidutsläppen från transportsektorn i sin helhet, som beror på en rad ytterligare faktorer. Några sådana faktorer är oljepris, teknisk utveckling, införandet av nya styrmedel, förändrad miljölagstiftning, samt den allmänna konjunkturutvecklingen. En annan faktor som kan påverka koldioxidutsläppen från transport- sektorn är om den totala fordonsparken ökar eller om handeln med äldre fordon mellan Sverige och andra EU-länder ökar.

Det bedöms viktigt att ett bonus–malus- system som ska styra mot en fossiloberoende

fordonsflotta, och i förlängningen minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn, inte leder till en nettosubventionering av nybilsköp. Motivet till bonus–malus-systemet är inte heller att stärka statsfinanserna. Som nämns ovan är det däremot av många anledningar svårt att prognosticera hur förslaget kommer att påverka andelen miljöanpassade fordon. Något som belyser detta är att anslagen till den nuvarande supermiljöbilsbonusen behövt höjas under innevarande budgetår för att efterfrågan på supermiljöbilar överträffat tidigare prognoser. Osäkerheten i bedömningen gör att systemet initialt är utformat så att intäkterna från den förhöjda fordonsskatten (malus) bedöms överstiga kostnaderna för bonusutbetalningar. För att åstadkomma ett långsiktigt hållbart styrmedel, som på sikt är offentligfinansiellt neutralt, bör en utvärdering genomföras i ett tidigt skede efter att bonus–malus-systemet har trätt ikraft.

6.16.18 EU-rättsliga aspekter

Lagförslagen anmäls till Europeiska kommissionen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Enligt nämnda direktiv kan skattemässiga lagstiftnings- åtgärder antas även om tremånadersperioden för granskningsförfarandet under direktivet inte har löpt ut. Någon frysningsperiod gäller således inte.

6.16.19 Konsekvensanalys

Utredningens huvudförslag om ett bonus– malus-system för lätta fordon syftar till att påverka köparnas val av fordon. Förslagen innebär justeringar av utredningens förslag. Utredningens förslag kan därmed ses som alternativa handlingsalternativ. Till exempel föreslås en annorlunda utformning av det förhöjda koldioxidbeloppet. Genom det föreslagna bränsletillägget skapas ett mer logiskt fordonsskattesystem, vilket bedöms underlätta framtida förändringar i bonus–malus-systemet. Förändringar på sikt bedöms också vara lämpliga inom det befintliga koldioxidbaserade fordons-

416

skattesystemet och inom det viktbaserade fordonsskattesystemet. Utöver justeringarna avseende den förhöjda fordonsskatten avser regeringen också föreslå ändringar avseende bonus med en ny förordning som bygger på nuvarande förordning om supermiljöbilspremie, de förslag som utredningen lämnat samt synpunkter som remissinstanserna framfört vid remitteringen av utredningens förslag. Det är jämfört med gällande rätt som förändringarna är beskrivna i konsekvensanalysen och detta bör ses som ett nollalternativ. Konsekvensanalysen redovisar förslagets effekter för företag i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Regelrådet finner brister i redovisningen, exempelvis när det gäller alternativa lösningar, påverkan på andra kostnader och verksamhet samt särskilda hänsyn till små företag. Trafikanalys och i viss utsträckning

Motorbranschens Riksförbund efterfrågar en bredare analys av hur förslaget påverkar möjligheterna att nå de transportpolitiska målen.

BIL Sweden och Volkswagen Group Sverige saknar en analys av hur bonus–malus-systemet kan bidra till målet om att utsläppen från transporterna ska minska med 70 procent till 2030. Regeringens bedömning är att konsekvensanalysen med nuvarande innehåll och omfattning uppfyller gällande krav på konse- kvensanalyser. De föreslagna förändringarna påverkar inte fordon som blivit skattepliktiga för första gången före 1 juli 2018 eller har fordonsår före 2018, vilket är en skillnad gentemot tidigare promemoria.

Konsekvenser för lätta fordon som omfattas av bonus–malus-systemet

Bensin- och dieseldrivna fordon som omfattas av bonus–malus-systemet får ett förhöjt koldioxid- belopp under fordonets första tre år. Förslaget

innebär ett	att	koldioxidbeloppet är totalt
82 kronor	per	gram	koldioxid(inklusive

22 kronor genom den ordinarie fordonsskatten) för lätta fordon med utsläpp över 95 och upp till och med 140 gram koldioxid per kilometer. För bensin- och dieseldrivna lätta fordon med koldioxidutsläpp över 140 gram per kilometer förslås att ett tillkommande belopp om

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

25 kronor per gram över 140 läggs till det totala koldioxidbeloppet. Det maximala beloppet per gram utgår därmed med 107 kronor och tas ut för utsläpp över 140 gram. För nya bensin- och dieselfordon sänks också gränsen för när koldioxidbeloppet börjar tas ut från 111 till 95 gram koldioxid per kilometer. Detta innebär för bensinfordon en ytterligare höjning med som mest 352 kronor per år. För dieseldrivna fordon med fordonsår 2018 eller senare och som blir skattepliktiga för första gången efter den 1 juli 2018 gör övergången från den nuvarande utformningen av bränslefaktorn till det nya bränsletillägget att effekten av den förändrade beskattningen på olika fordon inte är lika tydlig. Samtliga dieseldrivna fordon i bonus–malus- systemet kommer i och med omläggningen att få ett tillägg till fordonsskatten som är proportionerligt med fordonets koldioxidutsläpp per kilometer. Bränsletillägget kommer även att användas vid beräkning av fordonsskatten för fordon som efter tre år av förhöjd fordonsskatt återgår till en lägre skatt år fyra.

Utredningen föreslog ett förhöjt koldioxid- belopp på 80 kronor per gram koldioxid utöver 95 gram under tre år. För nya bensin- och dieseldrivna fordon innebär alltså nuvarande förslag förändringar gentemot utredningens betänkande. Inte heller fordon med koldioxid- utsläpp per kilometer på 95 gram eller lägre påverkas i denna del av de föreslagna förändringarna (nya dieseldrivna lätta fordon påverkas dock av att bränslefaktorn omarbetas till ett bränsletillägg). Till exempel skulle ett nyregistrerat dieseldrivet fordon som uppfyller kraven för Euro 6 med ett koldioxidvärde på 130 gram per kilometer få 6 225 kronor i total fordonsskatt under de tre första åren enligt utredningens förslag utan viktdifferentiering (360+80*(130-95))*1,97=6 225). Det ny- registrerade fordonet har i det nuvarande systemet för fordonsskatt en årlig fordonsskatt på 2 094 kronor. Med nuvarande förslag uppgår den förhöjda fordonsskatten samt ordinarie

fordonsskatt	under	bilens	tre första år	till
5 238 kronor	per	år	[360+82*(130-
95)+13,52*130+250].
Bl.a. Trafikanalys		har	konstaterat	att

utredningens betänkande saknar konsekvens- analys utifrån att lätta lastbilar och lätta bussar med förslagets utformning kommer att få en betydande skattehöjning jämfört med dagens system. För en typisk nyare lätt lastbil (de är

417

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

oftast dieseldrivna) innebär förslaget att den årliga fordonsskatten år 1–3 uppgår till knappt 10 000 kronor. För en större lätt lastbil med skattevikt mellan 3 och 3,5 ton skulle skatten uppgå till 15 000–20 000 kronor per år i och med utredningens förslag och kommer enligt nuvarande förslag att uppgå till ungefär 15 000 kronor per år under de tre första åren.

För ytterligare exempel på hur förslaget om ett förhöjt koldioxidbelopp påverkar den totala fordonsskatten för fordon som blir skatte- pliktiga för första gången efter den 1 juli 2018 och med fordonsår 2018 eller senare, se tabell 6.16 nedan. I tabellen framgår den totala fordonsskatten för ett antal olika fordonstyper under fordonets tre första år och vad detta innebär i termer av förhöjd fordonsskatt. Den förhöjda fordonsskatten omfattar endast lätta fordon av fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga för första gången den 1 juli 2018 eller senare och är ett tillägg till den fordonsskatt de får efter tre år.

Tabell 6.16 Exempel på förhöjd fordonsskatt

Gäller för lätta fordon med fordonsår 2018 eller senare som blir skattepliktiga för första gången den 1 juli 2018 eller senare (kronor per år)

	Föreslagen	Varav förhöjd
	total fordons-	fordonsskatt
Fordon	skatt år 1-31	år 1-3
Bensindriven (95 g/km)	360	0
Bensindriven (111 g/km)	1 672	1 312
Bensindriven (150 g/km)	5 120	3 902
Bensindriven (200 g/km)	10 470	8 152
Dieseldriven (95 g/km)	1 894	0
Dieseldriven (111 g/km)	3 423	1 312
Dieseldriven (150 g/km)	7 398	3 902
Dieseldriven (200 g/km)	13 424	8 152

1Föreslagen fordonsskatt år 1-3 inkluderar även förändringar av ordinarie fordonsskatt från år 4.

Förslaget om att slopa den femåriga skattebefrielsen för mer miljöanpassade lätta fordon påverkar inte de fordon som redan är i trafik. Däremot kommer inga nya fordon att få skattebefrielsen efter förslagets ikraftträdande. De fordon som drivs av annat bränsle än dieselbränsle och som får befrielsen har ofta relativt låga utsläpp av koldioxid per kilometer och betalar därmed enbart grundbeloppet om 360 kronor i årlig fordonsskatt. För framtida köpare av sådana fordon innebär förändringen en ökad fordonsskatt med totalt 1 800 kronor under fordonets fem första år i trafik. Fordon

som inte kan drivas på dieselbränsle utgjorde ca 40 procent av alla nyregistrerade lätta fordon som kvalificerade sig för fordonsskattebefrielse 2015. För dieseldrivna fordon är värdet av befrielsen högre eftersom fordonsskatten för dessa innehåller ytterligare komponenter. Värdet av fordonsskattebefrielsen för dieseldrivna fordon skulle med den gamla utformningen av bränslefaktorn ofta uppgå till ca 1 100 kronor per år eller 5 500 kronor för fem år. Efter förändringarna bedöms det hypotetiska värdet av fordonsskattebefrielsen för dieseldrivna fordon till ungefär 1 800 kronor per år eller 9 000 kronor under samtliga fem år.

Förslaget om att behålla miljötillägget för dieseldrivna fordon även om de uppfyller utsläppskraven för Euro 6 innebär ingen förändring gentemot gällande rätt men dock gentemot utredningens förslag. För ägare av sådana dieseldrivna fordon innebär förslaget att miljötillägget även fortsättningsvis kommer att uppgå till 250 kronor per år.

Förändringar av bonus

Regeringen har för avsikt att utforma bonusen på följande sätt. Det högsta bonusbeloppet på 60 000 kronor ges till de bilar som släpper ut noll gram koldioxid. Från nollemission minskar sedan bonusen linjärt med 833 kronor per ytterligare gram i fordonets koldioxidvärde upp till ett utsläppsvärde på 60 gram koldioxid per kilometer. Här utgår bonus med 10 000 kronor. Detta innebär att fordon med koldioxidutsläpp under 48 gram per kilometer kan få en högre bonus än tidigare. För fordon med koldioxid- utsläpp på 49–50 gram per kilometer sänks i stället bonusen något. Då gränsen för när bonus ska utbetalas avses höjas från 50 till 60 gram koldioxid per kilometer får även fordon i detta intervall enligt förslaget en bonus. Slutligen ska även gasbilar berättigas en bonus med minst 10 000 kronor.

Offentligfinansiella effekter

Sammantaget bedöms förslagen öka skatte- intäkterna 2018 med 0,45 miljarder kronor (halvårseffekt), 1,34 miljarder kronor 2019 och 2,22 miljarder kronor 2020. Klimatbilsbonusen bedöms preliminärt kräva ett begränsat anslag andra halvåret 2018 då premien avses betalas ut med sex månaders fördröjning. För 2019 bedöms kostnaderna för bonus preliminärt uppgå till ca 1,25 miljarder kronor. Bonus– malus-systemet bedöms totalt ge ett överskott

418

2018 med 0,43 miljarder kronor och 2019 med

0,09 miljarder kronor. Som vidare diskuteras nedan är osäkerheten i bedömningen relativt stor. Effekterna redovisas i tabell 6.17.

Tabell 6.17 Intäkter från malus i förhållande till prognosticerade kostnader för bonus

miljarder kronor

	2018	2019	2020
Intäkt malus1	0,45	1,34	2,22
Prognosticerad kostnad bonus2	0,02	1,25	1.64
Summa	0,43	0,09	0,58

1 I intäkten från malus ingår effekten av att fordonsskattebefrielsen slopas.

2 I kostnaden för bonus ingår ökade administrationskostnader för Transportstyrelsen.

En fordonstillverkare som vill lansera en ny fordonstyp på marknaden måste med beaktande av olika tekniska krav få ett typgodkännande för fordonstypen. EU:s nuvarande testkörcykel, den s.k. NEDC (New European Driving Cycle) används när bränsleförbrukning och koldioxid- utsläpp ska bestämmas för typgodkännandet. Globalt har precis ett arbete avslutats med att ta fram en ny metod för mätning av koldioxidutsläpp. Metoden kallas Worldwide harmonized Light Vehicles Test Procedure (WLTP). Fordon med typgodkännanden efter den 1 september 2017 och alla nya fordon som registreras efter den 1 september 2018, med undantag för vissa s.k. slutserieundantag, kommer att typgodkännas med den nya körcykeln. Under en övergångsperiod kommer de fordon som typgodkänns att ha både ett värde för NEDC och ett värde för WLTP. Då testproceduren är tids- och resurskrävande kommer sannolikt NEDC-värdena vara beräknade från det uppmätta WLTP-värdet för många bilmodeller. Det är än så länge mycket osäkert exakt hur de uppmätta utsläppen av koldioxid kommer att påverkas när den nya testkörcykeln införs. Det är dock möjligt, mot bakgrund av att testcykeln införs för att bättre motsvara verkliga körförhållanden, att utsläpps- värdet för koldioxid i genomsnitt kommer att öka. Vid beräkningen av de offentligfinansiella effekterna antas därför för nya fordon att WLTP i genomsnitt leder till tio procents högre koldioxidvärden per kilometer jämfört med den nuvarande körcykeln från och med 2020. För åren innan dess tas hänsyn till att uppmätta eller beräknade NEDC-värden kommer att ligga till grund för beskattning.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Med en statisk beräkning skulle nya intäkter från den förhöjda fordonsskatten vara liknande för varje enskilt år. Utredningen bedömer dock att intäkterna sjunker över tid till följd av att nya fordon i genomsnitt kommer att ha lägre utsläpp av koldioxid per kilometer. Ett sådant antagande bedöms rimligt givet den historiska utvecklingen samt systemets styrfunktion mot fordon med lägre koldioxidutsläpp per kilometer. Antagandet är ett avsteg från Finans- departementets beräkningskonventioner om fasta skattebaser. Vid beräkningen av intäkter från den förhöjda fordonsskatten antas att ungefär 60 procent av alla nya lätta fordon är registrerade av juridiska personer.

Sammantaget är osäkerheterna stora. Det finns bl.a. uppenbara svårigheter att prognostisera hur mycket det föreslagna systemet stimulerar till köp av mer miljö- anpassade fordon och i vilken omfattning den nya körcykeln WLTP påverkar utsläppen av koldioxid per kilometer för nya fordon. Den framtida utvecklingen kan påverka statsbudgeten på intäktssidan genom minskade skatteintäkter om färre köper ett fordon belagt med förhöjd fordonsskatt. Om WLTP leder till större ökningar av de genomsnittliga utsläppen per kilometer från nya fordon kan systemet i stället leda till högre intäkter än beräknat. Stats- budgeten kan även påverkas på utgiftssidan om fler väljer mer miljöanpassade fordon berättigade till bonus. Till exempel har anslagen till den nuvarande supermiljöbilsbonusen tidigare behövt höjas under innevarande budgetår för att efterfrågan på supermiljöbilar överträffat tidigare prognoser. Hur stark styrning och vilka beteendeeffekter systemet slutligt föranleder är av flera anledningar svårt att veta. För att åstadkomma ett långsiktigt hållbart styrmedel är därför den utvärdering av det nya bonus–malus- systemet som föreslås genomföras i ett tidigt skede viktig för framtida justeringar.

Effekter för företag och enskilda

Kostnadsökningen som förslaget föranleder utgörs huvudsakligen, för både företag och hushåll, av den förhöjda fordonsskatten för bensin- och dieseldrivna fordon som omfattas av bonus–malus-systemet, under fordonets tre första år i trafik. Kostnadsökningen för nybils- köparna motsvarar aggregerat ungefär skillnaden mellan statens intäkter från malus och kostnader för bonus. Den förhöjda fordonsskatten bedöms

419

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

i högre grad belasta företag än hushåll eftersom de i större utsträckning köper nya fordon. Drygt 60 procent av de ökade kostnaderna bedöms i första ledet falla på företag. Detsamma gäller bonusen där företag bedöms få en större del av de totala utbetalningarna än hushållen. Förslagen innebär flera förändringar av intresse för såväl företag som hushåll. Informationsinsatser som uppmärksammar och tydliggör dessa för- ändringar är viktiga både för de aktörer som berörs och för att förslaget ska leda till önskad styreffekt. Skatteverket och Transportstyrelsen bedöms vara bäst lämpade att avgöra hur dessa bör utformas. Med hänsyn till den stora investering som en ny bil är för såväl många företag som för den enskilde bedöms att förslaget ska träda i kraft den 1 juli 2018 i stället för som utredningen föreslår den 1 januari 2018. Genom detta ges försäljare, leverantörer och köpare av nya lätta fordon mer tid att anpassa sig, och förhålla sig, till de föreslagna förändringarna.

År 2015 var ca en miljon personbilar registrerade på juridiska personer. Ägare av nyregistrerade personbilar antas till 60 procent vara juridiska personer. Enligt Trafikanalys ägdes ungefär 18 procent av alla lätta lastbilar av fysiska personer, 79 procent användes i firmabilstrafik och 3 procent i användes i yrkesmässig trafik. Nya lätta lastbilar registreras företrädesvis av företag. Utifrån företagsdatabasen Frida bedöms att knappt 250 000 företag äger minst ett lätt fordon och därmed berörs av förslaget. Här bortses dock ifrån enskilda näringsidkare som äger personbilar. Knappt 90 procent av företagen som äger minst ett fordon har mindre än tio anställda, men de innehar endast 50 procent av de företagsägda lätta fordonen.

Tabell 6.18 Antal företag1 och totalt antal fordon uppdelat efter företagens antal anställda

	Antal företag med minst ett
Antal anställda	lätt fordon	Totalt antal fordon
0-10	207 000	344 000
11-49	25 000	143 000
50-199	4 000	85 000
200+	1 000	106 000
Summa	237 000	678 000

Källa: Företagsdatabasen Frida och bearbetning finansdepartementet 1Bortser från personbilar ägda av enskilda näringsidkare.

Ägandet av fordon är utspridda på många branscher, dessutom används över en kvarts miljon fordon som ägs av juridiska personer som

förmånsbilar vilket gör det svårt att säga i vilken bransch fordonet faktiskt används. Några näringar som har relativt många företagsägda lätta fordon är dock jord- och skogsbruket, olika byggverksamheter, vård- och omsorg och transportverksamhet där bland annat taxiverk- samhet ingår. I SNI-koden 49.3 (Annan landtransport, passagerartrafik) ingår förutom taxitrafik även kollektivtrafiken som Svensk kollektivtrafik efterfrågat ytterligare konsekvensanalys för. Totalt finns knappt 27 000 lätta fordon fördelat på ungefär 10 000 företag under denna kod. Hur den förhöjda fordonsskatten för nya fordon påverkar kollektivtrafiken beror på vilka fordon som väljs vid nybilsköp och hur ofta fordonen byts ut. Om fordonen i genomsnitt antas ha koldioxid- utsläpp på 130 gram per kilometer och byts ut vart fjärde år skulle den ytterligare kostnaden för förhöjd fordonsskatt uppgå till ca 20 miljoner kronor per år.

Fordonsskatt ska i normalfallet betalas för ett skatteår men om skatten överstiger 3 600 kronor per år delas fordonsskatten upp i tre skatte- perioder (2 kap. 5 § VSL). Förslaget med förhöjd fordonsskatt under bilens första tre år i trafik innebär att fler kommer behöva betala fordons- skatt uppdelat på tre skatteperioder. För företagen innebär detta en ökad administrativ börda med två ytterligare betalningstillfällen per år. Hur många fordon som registreras efter den 1 juli 2018 som i och med förslaget om förhöjd fordonsskatt får ett totalt skattebelopp över 3 600 kronor per år men inte annars skulle haft det är svårbedömt. Det torde dock röra sig om en betydande andel av de ca 300 000–450 000 nya lätta fordon som årligen registreras.

Förutom de potentiellt ökade kostnaderna företagen får av förhöjd fordonsskatt vid nybilsköp och den administrativa kostnad som uppstår vid ett uppdelande av skatteperiod bedöms inga andra kostnader för företag som äger fordon uppstå. Fordonsskatt utgår enligt samma regelverk och skattenivå oavsett företagens storlek. Regelrådet finner konsekvens- analysen bristfällig, bl.a. därför att särskild hänsyn till små företag inte diskuterats. Förslaget förväntas dock inte medföra något administrativt merarbete för små företag i förhållande till större företag eller för företag på landsbygden i förhållande till företag i städerna i form av förändrade rutiner, ytterligare uppgifts- lämnande eller liknande. Bedömningen är därför

420

att det vid utformningen av förslaget varken är ändamålsenligt eller nödvändigt att ta särskild hänsyn till små företag.

Införandet av ett bonus–malus-system där den totala fordonsskatten är högre på nya lätta fordon än vad den är för äldre lätta fordon kan som flera remissinstanser påpekat och utredningen även konstaterat ge förändringar på andrahandsmarknaden. Till exempel kan det göra import av äldre lätta fordon med höga koldioxidutsläpp mer attraktivt eftersom de har lägre fordonsskatt än nya lätta fordon med samma koldioxidutsläpp per kilometer. Det är svårt att bedöma hur förslaget förändrar valet vid ett köp mellan en äldre bil med lägre skatt jämfört med en nyare bil med högre skatt. Det är därför viktigt att vid den framtida utvärderingen av bonus–malus-systemet beskriven i avsnitt 6.16.17 analysera hur förändringarna påverkat importen av begagnade lätta fordon.

Förslagen bör inte medföra några förändrade konkurrensförhållanden för företag verksamma inom landet då alla som behöver äga lätta fordon inom sin verksamhet berörs. För företag som är konkurrensutsatta internationellt kan den höjda fordonsskatten innebära högre kostnader. Samtidigt avses det ges möjlighet till bonus för företag som väljer bonusberättigade fordon vilket kan sänka investeringskostnaderna för sådana företag. Ändringarna avseende bonus innebär också att företag behöver lämna en försäkran om att de inte sökt eller fått statligt eller kommunalt stöd för förvärv av klimat- bonusbilar. I praktiken innebär det dock ingen skillnad från vad som gäller i dag eftersom Transportstyrelsen i nuläget begär in dessa uppgifter från företagen. För företag beroende av lätta lastbilar ökar kostnaderna vid nybilsköp eftersom många lätta lastbilar förväntas få en förhöjd fordonsskatt. För mindre lätta lastbilar finns det dock modeller med relativt låga utsläpp av koldioxid per kilometer.

För tillverkare och återförsäljare vars fordon har relativt sett låga koldioxidutsläpp kan förslaget leda till att de möter en ökad efter- frågan. Andra tillverkare kan komma att möta en minskad efterfrågan. Antalet nya bilar som säljs kan också komma att påverkas. När ett bonus– malus-system infördes i Frankrike var detta en av effekterna. Regeringen avser föreslå en höjning av den maximala bonusen jämfört med dagens supermiljöbilspremie från 40 000 till 60 000 kronor. I vilken utsträckning bonus till

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nya fordon kan leda till en större bilpark är svårt att säga men frågeställningen bör ingå i den framtida utvärderingen. Bl.a. Regelrådet har efterfrågat en vidare analys av effekterna för fordonsindustrin. Nybilsförsäljningen varierar med bl.a. konjunkturen och är för närvarande stark. Det har enbart enstaka år under den senaste tioårsperioden sålts under 300 000 nya personbilar. Nybilsköpare kan ha olika typer av behov och preferenser och många biltillverkare har olika modeller samt tekniker för att tillgodose detta. Biltillverkarna har även, som bl.a. Konjunkturinstitutet påtalat, EU:s skärpta krav på genomsnittliga koldioxidutsläpp från nya bilar att förhålla sig till. Sammantaget bedöms därför inte de föreslagna förändringarna vara av sådan karaktär att de behöver påverka den svenska fordonsindustrin i någon större utsträckning, i termer av generella arbetsför- utsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Utvecklingen av bilparkens samman- sättning kommer dock att vara en viktig komponent i den utvärdering av systemet som föreslås i ett tidigt skede efter införandet.

Förslaget kan även påverka drivmedels- leverantörerna. Förslagets utformning där förhöjd fordonsskatt enbart gäller för fordon med koldioxidutsläpp över 95 gram per kilometer och drivs på bensin eller dieselbränsle gör i princip att fordon som helt eller delvis kan drivas på andra drivmedel gynnas. I praktiken innebär detta främst att rena elfordon, laddhybrider och vissa elhybrider samt fordon drivna på etanol och annan gas än gasol gynnas. Detta kan leda till ökad efterfrågan på el, fordonsgas och etanol vilket då skulle vara fördelaktigt för producenter och leverantörer av dessa. En sjunkande efterfrågan på fossila drivmedel är dock en förutsättning för att Sverige ska få en fossilfri fordonsflotta. Vissa fordon drivna på dieselbränsle har dock så låga utsläpp av koldioxid per kilometer att de inte kommer att beläggas med förhöjd fordonsskatt.

Som påpekats av flera remissinstanser påverkar förslaget att slopa den femåriga fordonsskattebefrielsen vad som har kommit att definieras som en miljöbil. Definitionen kan inverka på vilka krav som ställs vid offentlig upphandling av transporttjänster och vid inköp av fordon. Miljöbilsdefinitionen kan även påverka vilka fordon som köps in av företag som har en miljöbilspolicy. Det påverkar även ekonomin i att välja framförallt lätta diesel-

421

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fordon med relativt låga koldioxidutsläpp per kilometer. Det finns därmed anledning att återkomma i fråga om möjligheterna att hitta en annan definition av vad som avses med en miljöbil.

Effekter på ekonomisk jämställdhet och jämlikhet

Av de personbilar som ägs av fysiska personer står män som ägare till knappt två tredjedelar. Även om en del av kostnaderna sannolikt omfördelas inom hushållen bedöms ändå generellt en höjning av beskattningen av fordon påverka män mer än kvinnor. En annan aspekt gällande fördelningen mellan män och kvinnor är att ägandet av miljöanpassade fordon skiljer sig åt mellan könen. År 2014 var de genomsnittliga koldioxidutsläppen, uttryckt som gram per kilometer, för bilar som nyregistrerades av kvinnor ungefär 8 gram lägre än för de bilar som registrerades av män. Det innebär alltså att kostnaden för ett bonus–malus-system kan bli lägre för kvinnor, eftersom de väljer mer miljöanpassade fordon än männen. Förslagen bedöms sammantaget öka kostnaderna mer för män än för kvinnor vilket är i linje med utredningens förslag. Förslaget bedöms dock endast marginellt bidra till att öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

Det finns även skillnader mellan län, till exempel när det gäller koldioxidutsläpp från nya fordon. Länet med den lägsta genomsnittliga nivån var Gotland och länen med de högsta nivåerna var Jämtland och Norrbottens län. Nya fordon registreras också i olika utsträckning i olika delar av landet. I förhållande till befolkningsmängd sker en relativt stor andel av nyregistreringarna i Stockholms län, Västra Götalands, Hallands och Jönköpings län. Av fordonen som främst kan antas få bonus, dvs. elbilar och laddhybrider registrerades nästan hälften i Stockholms län 2016. Nyregistreringen av gasbilar är något mer utspridd men en stor andel av registreringarna skedde i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Vad gäller bonusdelen bedöms inte förändringarna gentemot dagens supermiljöbilspremie föranleda några betydande fördelningsmässiga effekter.

Någon närmare analys av hur olika inkomst- grupper kommer anpassa sina val av bil till de nya relativkostnader som förslaget medför har inte kunnat göras. Däremot kan konstateras att hushåll med relativt höga inkomster svarar för en

större del av inköpen av nya bilar. Det bedöms därför att det ökade skatteuttaget i denna del främst kommer beröra hushåll i den övre delen av inkomstfördelningen. Sett till den ekonomiska jämlikheten i stort bedöms dock förslaget få en mycket begränsad effekt.

Effekter på miljön

Ett bonus–malus-system syftar till att påverka nybilsköparnas val av fordon. De presenterade nivåerna för att kvalificera sig för bonus är utformade så att konventionella bilar utan teknik för ren eldrift, laddhybrider eller gas annan än gasol inte klarar kraven. Över en brytpunkt som motsvarar EU:s krav på koldioxidutsläpp från nya personbilar 2021 inträder i stället en förhöjd fordonsskatt för fordon som kan drivas med bensin eller dieselbränsle under de första tre åren. Denna förhöjda skatt ökar med utsläppen av koldioxid. Dessutom föreslås en ytterligare förhöjd fordonsskatt för bilar med koldioxid- utsläpp över 140 gram per kilometer. Detta bedöms kunna bidra till en omställning mot ny teknik och mot val av bilar med lägre koldioxidutsläpp per kilometer och därmed också lägre utsläpp av koldioxidutsläpp och andra utsläpp till luft så som kväveoxider.

Enligt den simuleringsstudie som utredningen låtit göra minskar nya lätta fordons genom- snittliga koldioxidutsläpp per kilometer om ett bonus–malus-system för lätta fordon införs. Enligt modellen skulle minskningen vara 1,7 gram större per år med utredningens icke- viktjusterade förslag jämfört med om ingen ändring genomförs. Sedan år 2000 har nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp per kilometer minskat med ca 4,7 gram per år. Utredningens förslag skulle därmed öka minskningstakten av de genomsnittliga koldioxidutsläppen per kilometer för nya personbilar med ytterligare ca 35 procent jämfört med den historiska minskningstakten.

Nya fordons koldioxidutsläpp per kilometer har sjunkit under flera decennier tack vare att bränsleeffektiviteten ökat kontinuerligt. Sedan år 2000 har medelutsläppen från nya personbilar

minskat	från	197 gram per kilometer till
127 gram	per	kilometer 2015. Utvecklingen

påskyndas av utsläppskrav på EU-nivå och att el- och laddhybridteknologi blir alltmer ekonomiskt konkurrenskraftig. Nyregistreringarna av super- miljöbilar, d.v.s. bilar som har ett koldioxid- utsläpp på högst 50 gram per kilometer ökar

422

kraftigt. Under 2015 betalades supermiljö- bilspremier ut till 8 766 bilar, vilket är en ökning med nästan 200 procent jämfört med 2014. Utredningen beräknar att försäljningen av antalet bonusberättigade bilar kommer att öka till ca 68 000 om året 2022.

När nya fordon med lägre utsläpp av koldioxid per kilometer ersätter äldre fordon med högre utsläpp av koldioxid per kilometer bidrar det till att minska utsläppen av koldioxid. Koldioxidutsläppen från transportsektorn beror dock även på hur många fordon som finns och hur mycket de körs. Hur stora utsläpps- effekterna är av förslagen är mycket svårt att uppskatta, inte minst på grund av osäkerheten i att prognostisera efterfrågan på de nya bilmodeller med ny teknik som kommer ut på marknaden samt hur förslagen påverkar den totala fordonsparkens storlek och samman- sättning.

Förslagen avviker från utredningens förslag bl.a. genom att bränslefaktorn omarbetats till ett bränsletillägg för dieselfordon som omfattas av bonus-malus-systemet. Denna utformning tillsammans med slopandet av den femåriga fordonsskattebefrielsen innebär att samtliga dieselfordon med fordonsår 2018 eller senare och skattepliktiga för första gången efter den 1 juli 2018 kommer att ha en koldioxidrelaterad fordonsskatt. Dessutom föreslås en ytterligare förhöjd fordonsskatt för nya bilar med höga koldioxidutsläpp. Med dessa ändringar bedöms att bonus–malus-systemet tydligare styr mot fordon med lägre koldioxidutsläpp jämfört med utredningens förslag.

Årliga minskningar i koldioxidutsläpp per kilometer och bränsleförbrukning får över tiden ett relativt stort genomslag på utsläppen av koldioxid. Utredningen bedömer att ett bonus– malus-system på kort sikt sänker nya lätta fordons genomsnittliga koldioxidutsläpp med 1,7 gram per kilometer och år. Om detta system skulle ha införts i Sverige 2000 så skulle systemet ha sänkt koldioxidutsläppen från lätta fordon med i storleksordningen knappt 1 miljoner ton fram till i dag, vid ett antagande om att trafik- arbetet är konstant. Med tanke på att bilparken i dag är större än år 2000 skulle motsvarande effekt 15 år framåt i tiden bli något större.

Förslagen bedöms sammantaget stimulera till val av mer miljöanpassade lätta fordon. Detta bedöms leda till lägre totala koldioxidutsläpp från transportsektorn. Då lägre förbrukning ofta

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kan kopplas till lägre utsläpp av kväveoxider, allt annat lika, så kan förslaget indirekt även leda till lägre utsläpp av kväveoxider. Det finns dock som diskuterats i avsnitt 6.16.17 svårigheter att prognostisera hur mycket det föreslagna systemet stimulerar till köp av mer miljö- anpassade fordon. Det är därför viktigt att vid den framtida utvärderingen av bonus–malus- systemet analysera hur förändringarna påverkat nybilsköparen men även hur systemet påverkat de totala utsläppen från transportsektorn.

Som framgår ovan leder förslaget, allt annat lika, till incitament för konsumenten att välja en mindre och lättare bil eftersom koldioxid- utsläppen, och därmed fordonsskatten, är lägre för dessa fordon. Detta kan ha konsekvenser även på andra politiska mål, bl.a. för det transportpolitiska målet om ökad trafiksäkerhet (den s.k. nollvisionen). Utredningen konstaterade att förslagets effekt på trafik- säkerhet är svårbedömd och komplex. Trots att tyngre bilar i allmänhet anses vara mer säkra för passagerarna (det är oftast de tyngre och större bilarna som först och främst utrustas med nya säkerhetslösningar), blir skillnaderna mellan små och stora bilar allt mindre över tid. Samtidigt kan mindre och lättare bilar begränsa skadan vid kollisioner med andra fordon och oskyddade trafikanter, jämfört med bilar som är både högre och tyngre. De tekniska säkerhetslösningarna kan även innebära att bilens vikt ökar. Den totala effekten på trafiksäkerheten av att mindre bilar ersätter större bilar är därför inte självklar.

Effekter för myndigheter och domstolar

Förslaget föranleder något högre kostnader för systemutveckling för Transportstyrelsen i och med att bränslefaktorn omarbetas till ett bränsletillägg. Förslaget till nytt bonus–malus- system för nya lätta fordon innebär ökade kostnader för Transportstyrelsen. De föreslagna förändringarna av beskattningen av fordon inne- bär främst justeringar av nuvarande system, skatteförändringarna tillsammans med de föreslagna justeringarna av nivåerna och formerna för bonus är dock många. Transport- styrelsen bedömer att det sannolikt kommer behövas mer resurser för att genomföra nödvändiga anpassningar och förändringar i myndighetens IT-system, vid införandet av bonus–malus-systemet än de första bedöm- ningarna visade. Regeringen föreslår därför i denna proposition att Transportstyrelsens

423

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förvaltningsanslag ökas med 17 miljoner kronor 2018 och beräknar att anslaget ökas med 5 miljoner kronor 2019–2022, 4 miljoner kronor 2023 och 3 miljoner kronor från och med 2024. I dag sker utbetalningen av supermiljöbilspremien genom manuell hantering. De över tid ökade volymerna av bonusberättigade fordon och bonus–malus-systemet som kan öka antalet bonusfordon ytterligare kräver en högre grad av automatisering. Kostnader för systemtekniska åtgärder för att möjliggöra det ingår i beräkningarna såväl direkta kostnader som kostnader för investeringar.

Skatteverket bedömer att förslagen för myndigheten medför en engångskostnad om 150 000 kronor samt en löpande årlig kostnad om 200 000 kronor. Kostnaderna består i huvudsak av förändringar av blanketter, broschyrer och information på webben samt ökad mängd ärenden och frågor till följd av att vissa fordon ska betala malus. Kostnaderna ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget om att i förordningen om klimat- bonusbilar ändra grunderna för återkrav samt att vissa beslut görs överklagbara kan medföra att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan få en viss ökad måltillströmning av överklagade ärenden. En mindre ökning av mål kan därför medföra en viss ökning av arbetsbelastning och kostnader. Kostnaderna ska hanteras inom befintlig ekonomisk ram.

6.17 Indexering av miljöskatter

6.17.1 Ärendet och dess beredning

Inom	Finansdepartementet har				promemorian
Vissa	punktskattefrågor			inför		budget-
propositionen		för	2018		tagits	fram
(Fi2017/01244/S2).			En	sammanfattning av
promemorian		finns	i	bilaga 14,		avsnitt 1.
Promemorians		lagförslag		finns	i bilaga 14,
avsnitt 2. Förslagen			har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 14,	avsnitt 3.	Remissyttrandena finns
tillgängliga	i	Finansdepartementet
(Fi2017/01244/S2).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag

som finns i bilaga 14, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 14, avsnitt 5. Lagrådet har inte haft några synpunkter på förslagen om indexering.

6.17.2 Bakgrund och gällande rätt

Skatt på naturgrus infördes den 1 juli 1996 och regleras i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus. Syftet med skatten är att åstadkomma bättre hushållning med en icke förnybar resurs och påskynda utvecklingen mot användning av alternativa material (prop. 1995/96:87). Skatt ska betalas för brutet naturgrus om utvinningen sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov och utvinningen sker med stöd av särskilda tillstånd. Den som exploaterar en naturgrustäkt är skattskyldig. I vissa fall kan en tillståndshavare bli solidarisk skattskyldig tillsammans md exploatören. Skatten uppgår till 15 kronor per ton naturgrus. Sedan skatten infördes har den höjts tre gånger. Den senaste höjningen var från 13 till 15 kronor och trädde i kraft den 1 augusti 2015. Höjningen motiverades med att det var en justering med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen eftersom skatten inte hade höjts sedan 2006.

Lagen om skatt på avfall (1999:673) infördes den 1 januari 2000. Avfallsskatten är ett bland många styrmedel på avfallsområdet som syftar till att styra avfall från deponering mot andra sätt att hantera avfall i enlighet med avfallshierarkin som slagits fast i EU:s avfallsdirektiv (Europa- parlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv) och införts i miljöbalken. Avfallsskatten styr direkt för att minska deponering och indirekt mot minimering av avfall och materialåtervinning av avfall.

Skatt tas ut på avfall som förs in till avfalls- anläggningar eller uppkommer på industri- anläggningar, där mer än 50 ton avfall per år deponeras eller förvaras mer än tre år. Avfalls- skatten är utformad så att alla skattskyldiga betalar 500 kronor i skatt per ton avfall som deponeras oavsett avfallsslag. Ett flertal olika avfallsslag och behandlingsformer är skatte- befriade. Skattesatsen har höjts fyra gånger sedan den infördes. Avfallskatten höjdes senast från 435 till 500 kronor per ton avfall. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2015. Som skäl för höjningen angavs att skatten inte hade höjts

424

sedan 2006 och nivån behövde därför justeras med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen för att upprätthålla miljöstyrningen.

Lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik trädde i kraft den 1 april 2017. Syftet med skatten är att minska tillförseln av farliga ämnen till människors hemmiljö.

Skatten är konstruerad så att samtliga varor inom bestämda kategorier är skattepliktiga, men det finns möjligheter till avdrag. Vilka varor som omfattas avgränsas genom tulltaxans indelning i KN-nummer (lagens hänvisningar till KN- nummer avser den lydelse av Kombinerade nomenklaturen (KN) enligt rådets förordning (EEG) 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemen- samma tulltaxan som gällde den 1 januari 2015). Varor som omfattas av skatten är elektronik som vanligen förekommer i människors hemmiljö, exempelvis datorer, telefoner, vitvaror och TV- apparater. Den skattskyldige får delvis göra avdrag för skatten om vissa listade grupper av ämnen inte förekommer i varan. Skattskyldig är den som yrkesmässigt tillverkar skattepliktiga varor i Sverige, yrkesmässigt låter föra in eller tar emot skattepliktiga varor från annat EU-land eller yrkesmässigt importerar skattepliktiga varor. Skatten tas ut med 8 kronor per kilogram för vitvaror och med 120 kronor per kilogram för övrig elektronik. Maximalt skattebelopp är 320 kronor per vara.

6.17.3 Omräkning av skattesatserna på naturgrus och avfall efter prisutveckling respektive reala inkomstökningar

Regeringens förslag: En årlig omräkning av skattesatserna i lagen om skatt på naturgrus och lagen om skatt på avfall motsvarande den allmänna prisutvecklingen med ett tillägg av två procentenheter ska göras för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår.

Omräkningen av skattesatserna ska grunda sig på förändringen i konsumentprisindex (KPI) från juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2017. Den årliga omräkningen av skattesatserna ska även beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP). Detta sker genom ett tillägg av två procentenheter till KPI-omräkningen. Beloppen ska avrundas till hela kronor.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Före november månads utgång varje år ska regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska betalas för påföljande kalenderår.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Falun, Kommerskollegium, Konsumentverket, Tullverket, Statens energimyndighet, Transport- styrelsen, Konkurrensverket och Företagarna har inga synpunkter på förslagen.

Naturvårdsverket tillstyrker förslagen. Naturvårdsverket anser dock att avrundningen av de omräknade beloppen till hela kronor innebär att den nominellt sett relativt låga naturgrusskatten inte kommer att justeras. För att säkerställa att skatten realvärdessäkras bör de omräknade beloppen i stället avrundas till hela kronor och ören. Naturvårdsverket anser även att höjningar av skattesatserna i stället för att omräknas bör göras med utgångspunkt i skatternas styrförmåga i förhållande till de uppsatta målen. Naturgrusskatten skulle behöva ligga på en nivå i storleksordningen 30– 40 kronor per ton naturgrus. Beträffande avfallsskatten kan det även finnas anledning att se över om skatten kan göras mer verkningsfull genom förändringar i de undantag som medges.

Återvinningsindustrierna anser att den viktigaste frågan när det gäller hur avfallsskatten ska förändras är att beskattningen gynnar en återvinning av resurser. Återvinningsindustrierna föreslår att regeringen förändrar reglerna för avfallsskatt så att deponiåtervinning undantas från avfallsskatt.

Avfall Sverige har inte något att invända mot den föreslagna uppräkningen av avfallsskatten som sådan, men anser att en årlig justering skulle öka den administrativa bördan och att en större justering var tredje år eller med ännu glesare intervall vore rimligare. Det är vidare viktigt att beslut om uppräkning av avfallsskatten tas vid en tidpunkt på året som möjliggör för kommunerna att beakta höjningen när dessa beräknar avfallstaxan. Avfall Sverige anser även att behovet av avfallsskatt bör utredas eftersom det nu finns en rad andra styrmedel för att uppnå syftet att skapa ett tryck på att återvinna avfall. Med utgångspunkt i den skatt som ändå finns bör lagen ändras från att beskriva när avfallsskatt

425

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

inte ska betalas till att beskriva när skatten ska betalas. Avfall Sverige anser att avfallsskatt endast ska betalas för avfall som deponeras. Då behövs inte en omfattande lista med avdrag som skapar tolkningsproblem.

Skatteverket avstyrker förslaget att införa en årlig omräkning av skattesatsen såvitt avser skatt på avfall. Skatteverket har inga invändningar mot att övriga förslag genomförs. Enligt Skatte- verkets uppfattning bör avfallsskatten ändras sällan och bara när det är aktuellt med betydande förändringar. Ju oftare skattesatsen ändras desto svårare blir det för företag att hantera avfallet på ett sådant sätt att det är känt vilken skattesats som gällde när respektive avfallsmängd fördes in och för Skatteverket att kontrollera att avdraget är korrekt.

Sveriges Bergmaterialindustrier (SBMI) av- styrker förslaget om indexering av naturgrus- skatten. SBMI menar att naturgrusskatten saknar styrande effekt och att miljöbalkens krav på täkter innebär att all onödig naturgrus- brytning kommer att upphöra. Den föreslagna indexeringen av naturgrusskatten är inte ett effektivt miljöstyrmedel utan fördyrar enbart samhällsbyggande.

Konjunkturinstitutet (KI) saknar motivering till varför naturgrusskatten och avfallsskatten räknas upp schablonmässigt för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. KI påpekar att det ur ett finans- och konjunktur- politiskt perspektiv kan finnas nackdelar med en utbredd schablonmässig uppräkning av skattesatser, ovanpå KPI-indexering.

Ekonomistyrningsverket (ESV) avstyrker förslaget att skatt på naturgrus och på avfall ska indexeras med KPI plus två procentenheter. ESV har i tidigare remissvar avstyrkt en uppräkning enligt samma modell för energiskatten och koldioxidskatten på bensin och diesel. ESV anser att diskretionära höjningar eller sänkningar utöver den indexering som sker med utveck- lingen av konsumentpriserna bör beslutas av riksdagen vid den årliga budgetprövningen. Omräkningen med utvecklingen av KPI plus två procentenheter innebär att indexeringen av skattesatserna inte längre kommer att göras för att bibehålla den beslutade skattenivån. I stället kommer permanenta skattehöjningar vara inbyggda i systemet.

Energiföretagen Sverige invänder principiellt mot att införa en årlig omräkning av de aktuella skattesatserna med ett tillägg på två procent-

enheter till KPI-omräkningen. Över en längre tidsperiod innebär detta att kraftiga skatte- ökningar byggs in i skatteregelverket som inte tar hänsyn till andra omvärldsförutsättningar.

Jernkontoret motsätter sig den uppräkning med två procentenheter utöver anpassning till KPI som föreslås för avfallsskatten. Jernkontoret anser att sådana schabloniserade höjningar utan koppling till faktisk utveckling minskar förtroendet för skattens syfte och enbart skapar ökade kostnader för företagen.

Svenskt Näringsliv motsätter sig den extra indexering med två procentenheter utöver prisutvecklingen som föreslås. Denna typ av fasta automatiska och oberoende skattehöjningar utan att beslut behöver fattas av den grund- lagsenliga beskattningsmakten, riksdagen, kan starkt ifrågasättas. Skatten kommer att höjas även vid sjunkande BNP, vilket var fallet t.ex. vid den senaste finanskrisen då BNP (2009) sjönk med 5,2 procent. Att höja skatten med automatik bidrar inte till transparens och en ändamålsenlig avvägning över tiden. En årlig skärpning med två procent innebär att skatten blir 50 procent högre efter 20 år utan att något nytt beslut fattats.

Övriga remissinstanser har inte yttrat sig över promemorians förslag i dessa delar.

Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att skattesatserna för naturgrus och avfall följer den allmänna prisutvecklingen och reala inkomstökningar. Från och med 2017 görs en årlig omräkning av skattesatserna på bensin och dieselbränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, efter prisutveckling och reala inkomstökningar.

En årlig omräkning, i likhet med vad som gäller för de fossila drivmedlen, bör göras för naturgrusskatten och avfallsskatten. En årlig omräkning av skattesatserna i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus och lagen (1999:673) om skatt på avfall ger en långsiktig signal om att användningen av naturgrus och avfalls- deponering bör minska och är en spegling av en högre ambition i miljöpolitiken.

Syftet med skatten på naturgrus är att åstadkomma bättre hushållning med naturgrus och påskynda utvecklingen mot alternativa material. Naturgrus är en icke förnybar resurs som återfinns i bl.a. rullstensåsar och älvdeltan. Förutom som källor för uttag av ballastmaterial m.m. har naturgrusförekomster sin största betydelse som vattenreningsfilter och grund-

426

vattenmagasin. Rullstensåsarna är, förutom den viktiga funktionen som ytvattenrenare, genom sina natur- och kulturvärden också värdefulla inslag i landskapet. Uttag av naturgrus minskar det naturliga skyddsskiktet mot föroreningar och detta är en kostnad för samhället som bör speglas i marknadspriset på resursen. Regeringen delar därför inte SBMI:s uppfattning att naturgrusskatten saknar styrande effekt, utan anser att skatten är ett komplement till miljöbalksprövningen.

Lagen om skatt på avfall är ett av många styrmedel på avfallsområdet. Skattens syften är att styra avfallshanteringen i Sverige från deponering av avfall till andra ur miljösynpunkt mer lämpliga processer för att hantera avfall. Avfallsskatten är även ett styrmedel för att uppmuntra avfallsminimering och återvinning. Sverige har länge arbetat för att med olika styrmedel minska miljöpåverkan och bidra till en cirkulär ekonomi. Dessa styrmedel har visat sig fungera väl. Exempelvis deponeras i dag endast en procent av hushållsavfallet. Regeringen noterar att Naturvårdsverket, Avfall Sverige och Återvinningsindustrierna anser att avfallsskatten ska ses över. Dessa synpunkter ligger dock inte inom ramen för detta lagstiftningsärende och får behandlas i annat sammanhang.

I fråga om Skatteverkets och Avfall Sveriges synpunkter beträffande företagens admini- strativa svårigheter att hantera en årlig omräknad skattesats för avfall anser regeringen att vikten av att genom indexering upprätthålla miljö- styrningen överväger de administrativa nackdelarna.

Miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel är centrala för att uppnå miljömål och avgörande för att minska vår miljö- och klimatpåverkan. Genom en årlig omräkning av skattesatserna för naturgrus och avfallsdeponering skapas ökade förutsättningar för att bibehålla omställnings- trycket från användning av naturgrus och deponering av avfall till andra alternativ.

Enligt nuvarande regelverk förutsätter anpassningar av skattesatserna till pris- och inkomstutvecklingen att riksdagen i lag fast- ställer de skattebelopp som ska gälla. För att säkerställa att de avsedda styreffekterna upp- rätthålls bör skattesatserna årligen automatiskt justeras med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen och reala inkomstökningar.

Sedan 1995 finns regler i LSE om att årligen räkna om energiskattesatsen på el samt energi-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och koldioxidskattesatserna på fossila bränslen med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen i form av historiska prisförändringar i konsumentprisindex (KPI). Även skattesatserna för samtliga tobaksprodukter enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt räknas sedan 2012 årligen om med hänsyn till KPI-utvecklingen. Syftet är att realvärdesäkra skattesatserna. Konstruktionen av den årliga omräkningen i LSE ändrades fr.o.m. 2017 i syfte att i högre grad förena den med en långsiktig miljöskattepolitik och öka den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna. För bensin och dieselbränsle görs från 2017 och framåt även en tilläggsom- räkning av skattesatserna som beaktar utveck- lingen av bruttonationalprodukten (BNP). Detta sker genom ett schabloniserat tillägg av två procentenheter till KPI-omräkningen.

I teknisk mening kan konstruktionen av den årliga omräkningen jämföras med gällande indexering av inkomstskatteskalan. Skikt- gränserna för uttag av statlig inkomstskatt på beskattningsbara förvärvsinkomster räknas årligen om utifrån KPI-utvecklingen med ett tillägg av två procentenheter. Denna uppskriv- ning med två procentenheter syftar till att korrigera för att inkomsterna utvecklas i snabbare takt än KPI. KPI-utvecklingen plus två procentenheter antas approximativt motsvara inkomstutvecklingen.

Skatten på naturgrus och skatten på avfall föreslås fr.o.m. den 1 januari 2018 räknas om med hänsyn till utvecklingen av KPI och BNP, enligt samma principer som för energiskatten på bensin och dieselbränsle. Även för naturgrus- skatten och avfallsskatten bör den allmänna prisutvecklingen, i likhet med de nämnda punktskatterna, mätas genom förändringarna av KPI. Vidare bör, i analogi med vad som gäller för energiskatten och tobaksskatten, indexeringen grundas på faktiska KPI-förändringar. KPI- omräkningen bör därför baseras på förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2017.

För att öka styreffekten ska skattesatserna för naturgrusskatt och avfallsskatt även räknas upp genom ett tillägg med två procentenheter till KPI-omräkningen. För att verka återhållande på efterfrågan är det en fördel att priset håller ungefär jämna steg med den reala inkomst- ökningen. I syfte att skapa ett enkelt, men ändå rättvisande schablonmässigt uttryckt mått på

427

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utvecklingen av BNP, föreslår regeringen att ett tillägg av två procentenheter till KPI- omräkningen, i likhet med vad som gäller för bensin och dieselbränsle i LSE, används vid den årliga omräkningen av skattebeloppen.

Sett över en längre tidsperiod har BNP årligen ökat med omkring två procentenheter utöver den allmänna prisutvecklingen. Regeringen anser till skillnad från KI, ESV, Energiföretagen Sverige, Jernkontoret och Svenskt Näringsliv att en schablonuppräkning avseende BNP ger ett rättvisande mått på den reala inkomstökningen. Metoden används, som nämnts ovan, för omräkning av energiskatten på bensin och dieselbränsle. Regeringen anser även, till skillnad från ESV och Svenskt Näringsliv att metoden tydligt kan uttyckas i lagen om naturgrus och lagen om avfallsskatt och därför uppfyller regeringsformens krav på att beslut om skatt ska fattas av riksdagen. KI har påpekat att det ur ett finans- och konjunkturpolitiskt perspektiv kan finnas nackdelar med en utbredd schablonmässig uppräkning av skattesatser, ovanpå KPI- indexering. Då skattebaserna är små, och vad gäller naturgrus dessutom minskande, bedömer regeringen att en årlig uppräkning inte har några negativa effekter ur ett finans- och konjunktur- politiskt perspektiv.

De framräknade beloppen bör med hänsyn till storleksordningen av de aktuella skattesatserna lämpligen avrundas till närmaste hela kronor. Det stämmer som Naturvårdsverket har påpekat att avrundning till hela kronor gör att beloppen för skatter med låga skattesatser inte alltid förändras mellan år. Över ett flertal år innebär indexeringen dock att samtliga skattesatser justeras. För till exempel naturgrusskatten prognosticeras detta inträffa år 2019.

Avfall Sverige har framhållit att det är viktigt att beslut om uppräkning av avfallsskatten tas vid en tidpunkt som möjliggör för kommunerna att beakta höjningen när dessa bestämmer avfallstaxan.

Regeringen föreslår en årlig omräkning av skattesatserna för naturgrus och avfall grundad på faktiska förändringar i konsumentprisindex för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår. Den årliga omräkningen ska även beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten genom en schablonuppräkning med två procent- enheter. Regeringen ska före november månads utgång varje år genom förordning till lagen om skatt på naturgrus respektive lagen om skatt på

avfall fastställa de omräknade skattebelopp som ska betalas för påföljande kalenderår. Eftersom KPI för juni månad, publiceras av Statistiska centralbyrån redan i juli/augusti, innebär det att omräkningsfaktorn i form av förändringen av KPI kommer att vara känd i god tid innan fastställandet av de omräknade skattebeloppen före november månads utgång.

Regeringen föreslår att normgivnings- bemyndigandena införs i lagen om skatt på naturgrus och i lagen om skatt på avfall.

Bestämmelserna förslås träda i kraft den 1 januari 2018. Den första omräkningen av skattesatserna kommer således att göras under hösten 2018 för skatteuttag som ska gälla under 2019.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 § lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus och 4 § lagen (1999:673) om skatt på avfall, se avsnitt 3.10 och 3.12.

6.17.4 Omräkning av skattesatserna på kemikalier i viss elektronik efter prisutveckling

Regeringens förslag: En årlig omräkning av skattesatserna, inkluderat det högsta belopp som skatt betalas med, i lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik ska göras för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår.

Omräkningen av skattesatserna ska grunda sig på förändringen i konsumentprisindex (KPI) från juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2017. Beloppen ska avrundas till hela kronor.

Före november månads utgång varje år ska regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska betalas för påföljande kalenderår.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Falun, Kommerskollegium, Tullverket, Statens energimyndighet, Konkurrensverket och

Företagarna har inga synpunkter på förslaget. Skatteverket har inga invändningar mot att

förslaget genomförs.

428

Naturvårdsverket tillstyrker förslaget. Naturvårdsverket anser dock att avrundningen av de omräknade beloppen till hela kronor innebär att den nominellt sett relativt låga kemikalieskatten inte kommer att justeras. För att säkerställa att skatten realvärdessäkras bör de omräknade beloppen i stället avrundas till hela kronor och ören.

Kemikalieinspektionen ser positivt på förslaget om årlig omräkning av skattesatser för kemikalier i viss elektronik för att undvika att den styrande effekten avtar med tiden.

ElektronikBranschen och Teknikföretagen avstyrker förlaget. De är negativa till kemikalie- skatten och anser att en indexering av skatte- nivåerna inte kommer leda till att skattens styreffekt blir bättre. ElektronikBranschen förordar i stället att de sämsta ämnena ska förbjudas. En skatt i Sverige påverkar inte produktionen eftersom produkterna produceras för en global marknad. Även Teknikföretagen anser att skatten medför flera negativa effekter samtidigt som den inte driver på företagens arbete med substitution vilket är avsikten. ElektronikBranschen och Teknikföretagen anser att kemikalieskatten kommer att snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden eftersom e-handel från utlandet undantas och de produkter som köps i Sverige kommer att bli dyrare. Arbetstillfällen i detaljhandeln riskerar att försvinna, de administrativa kostnaderna för företagen och myndigheter kommer att öka och marknadskontrollen riskerar att bli rättsosäker eftersom det saknas standardiserade mätmetoder.

Övriga remissinstanser har inte yttrat sig över promemorians förslag i dessa delar.

Skälen för regeringens förslag: En av regeringens prioriteringar i miljöpolitiken är att minska förekomsten, spridningen och exponeringen av farliga ämnen gentemot människor och miljö, med särskild fokus på barn och unga. Skatt på kemikalier i viss elektronik är ett styrmedel för att minska förekomsten av farliga kemiska ämnen i människors hemmiljö. Kemikalieskatten trädde i kraft den 1 april 2017. Den lämpliga nivån för skattesatserna har således nyligen varit föremål för överväganden och har bestämts till åtta kronor/kilogram för vitvaror och 120 kronor/kilogram för övrig elektronik. För att upprätthålla den avsedda styreffekten för skatt på kemikalier i viss elektronik bör skatte- satserna, inkluderat det högsta belopp på

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

320 kronor som skatt betalas med för en skattepliktig vara, realvärdessäkras genom en indexering med konsumentprisindex fr.o.m. 2019. ElektronikBranschens och Teknikföretagens invändningar mot införandet av kemikalie- skatten har beaktats inom ramen för det lagstiftningsarbetet.

Inom punktskatteområdet indexeras energi- och koldioxidskattesatserna enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, med hänsyn till förändringar av konsument- prisindex (KPI) genom en årlig omräkning av skattebeloppen. Även tobaksskatten enligt lagen (1994:1563) om tobakskatt KPI-omräknas. Även vissa direkta skatter är knutna till KPI genom olika basbelopp och index. Gemensamt för KPI-omräkningarna är att dessa utgår från faktisk (historisk) förändring av KPI.

Skattesatserna för kemikalier i viss elektronik bör på samma vis realvärdesäkras med KPI som grund. Omräkningen föreslås grunda sig på faktiska förändringar i KPI mellan juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2017. De framräknade beloppen bör med hänsyn till storleksordningen av de aktuella skattesatserna lämpligen avrundas till närmaste hela kronor. Det stämmer som Naturvårdsverket har påpekat att avrundning till hela kronor gör att beloppen för skatter med låga skattesatser inte alltid förändras mellan år. Över ett flertal år innebär indexeringen dock att samtliga skattesatser justeras. För kemikalieskatten på vitvaror, som har en låg skattesats per kilo, prognosticeras justering av skatt per kilogram först efter ett antal år, beroende på prisut- veckling. Samtidigt justeras takbeloppet för kemikalieskatten på 320 kronor kontinuerligt genom KPI-indexeringen.

Regeringen föreslår att en årlig omräkning av skattesatserna för kemikalieskatten ska göras grundad på faktiska förändringar i konsument- prisindex för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår.

Regeringen ska före november månads utgång genom förordning till lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik fastställa de omräknade skattebelopp som ska betalas för påföljande kalenderår. KPI för juni månad, publiceras av Statistiska centralbyrån redan i juli/augusti, vilket innebär att omräknings- faktorn i form av förändringen av KPI kommer att vara känd i god tid innan fastställandet av de

429

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

omräknade skattebeloppen före november månads utgång.

Regeringen föreslår att normgivnings- bemyndigandet införs i lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik.

Bestämmelsen förslås träda i kraft den 1 januari 2018. Den första omräkningen av skattesatserna, inkuderat det högsta belopp som skatt betalas med, kommer således att göras under hösten 2018 för skatteuttag som ska gälla under 2019.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny paragraf 3 a § i lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, se avsnitt 3.23.

6.17.5 Konsekvensanalys

I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Regelrådet anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Hur skattesatserna kan komma att ändras mellan 2018 och 2019 genom förslaget om KPI- indexering och indexering grundad på KPI- utveckling och schabloniserad BNP-utveckling redovisas i

Tabell 6.19. Det bör noteras att beräkningarna nedan av skattesatserna vad gäller 2019 är preliminära och grundar sig på prognosticerade förändringar i KPI mellan juni 2017 och juni 2018. De slutliga skattesatserna bestäms när de faktiska förändringarna av KPI under perioden mellan juni 2017 och juni 2018 är kända. Det är dessa som ska ligga till grund för omräkningar av skattesatserna 2019 som läggs fram i ett kommande förslag från regeringens sida. Det kan noteras att KPI-omräkningen görs med 2017 som jämförelseår. Det innebär att, vid antagandet om att Sverige har inflation, även skattesatsen på vitvaror på sikt kommer att öka.

Tabell 6.19 Skattesatser 2018 och omräknade preliminära skattesatser 2019

Skatt	Enhet	Skattesats 2018	Skattesats 2019
Naturgrusskatt	kr/ton	15	16
Avfallsskatt	kr/ton	500	519
Kemikalieskatt:
- Vitvaror	kr/kg	8	8
- Elektronik	kr/kg	120	122
- Tak	kr	320	326

Offentligfinansiella effekter

Indexering av skattesatserna innebär offentlig- finansiella intäkter som redovisas i tabell 6.20.

Tabell 6.20 Skatteintäkter netto 2018 och 2019

Miljarder kronor

			Offentligfinansiell nettoeffekt
Skatt	2018	2019	av indexering 2019
Naturgrusskatt	0,133	0,138	0,005
Avfallsskatt	0,211	0,219	0,008
Kemikalieskatt	1,979	2,015	0,036
Totalt	2,322	2,372	0,05

Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan.

Indexeringen bedöms sammantaget innebära en offentligfinansiell bruttoeffekt på 60 miljoner kronor och en offentligfinansiell nettoeffekt på 50 miljoner kronor 2019. Effekterna av indexering förväntas öka något för efterföljande år. I reala termer innebär KPI-indexering inga förändringar av skatteintäkterna. För naturgrus- skatten och avfallskatten innebär förslagen ökade skatteintäkter på 4,2 respektive 2,7 miljoner kronor realt, netto.

Effekter för miljön

Samtliga skatter som omfattas av förslagen om indexering har som syfte att internalisera externa effekter och styra konsumenter och företag mot mindre miljöskadlig produktion och konsumtion. Utan KPI-indexering skulle prissignalen som skatterna innebär försvagas över tid och därmed också dess styrande effekt. Med hjälp av en indexering som tar hänsyn till inflation realvärdessäkras styrförmågan.

Naturgrusskatten och avfallsskatten räknas upp ytterligare med en schablon för utveckling av BNP på 2 procent. Detta stärker över tid skatternas styrande effekt.

Effekter för företag

De företag som berörs av förändringarna är de som är skattskyldiga för respektive skatt. En

430

Övriga effekter

Förslaget om indexering bedöms inte ha några effekter på jämställdheten eller på syssel- sättningen. Förslagen bedöms vara förenliga med unionsrätten.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förändring av skattesatserna bedöms inte

6.18

Höjd koldioxidskatt i

förändra den administrativa bördan för dessa

värmesektorn

företag.

6.18.1 Ärendet och dess beredning

I reala termer innebär KPI-indexeringen inte

en höjning av skatterna. Däremot kommer

verksamheter som bryter naturgrus eller

Inom

Finansdepartementet

har

promemorian

deponerar avfall att få realt sett ökade

Vissa

punktskattefrågor

inför

budget-

produktionskostnader genom tillägget av två

propositionen

för

2018

tagits

fram

procentenheter. År 2015 var 434 företag skatt-

(Fi2017/01244/S2). En sammanfattning av

skyldiga för naturgrusskatten och 114 företag

promemorian

finns

i

bilaga 14,

avsnitt 1.

skattskyldiga för avfallskatten. De höjda

Promemorians

lagförslag

finns

i

bilaga 14,

skatterna bedöms övervältras på de skatt-

avsnitt 2. Förslagen har

remissbehandlats. En

skyldigas kunder, dvs. verksamheter som

förteckning över remissinstanserna finns i

genererar avfall som behöver deponeras samt

bilaga 14,

avsnitt 3.

Remissyttrandena

finns

företag som efterfrågar naturgrus. Det är därför

tillgängliga

i

Finansdepartementet

svårt att bedöma hur många företag som i

(Fi2017/01244/S2).

övervältringsledet påverkas, men skattehöj-

ningarna bedöms ha begränsad effekt för dessa

Lagrådet

företags lönsamhet.

Regeringen

beslutade

den

1 juni

2017 att

inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag

Effekter för hushåll och offentlig sektor

som

finns

i

bilaga 14,

avsnitt

4.

Lagrådets

Förslaget om indexering av skatterna bedöms

yttrande finns i bilaga 14, avsnitt 5. Regeringen

inte innebära några större förändringar för

behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.18.3.

hushåll och offentlig sektor.

Effekter för myndigheter och domstolar

6.18.2 Bakgrund och gällande rätt

Indexeringarna innebär att Skatteverket behöver

uppdatera informationsmaterial inför ikraft-

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober

trädandet. Bedömningen är även att förslaget

2003 om en omstrukturering av gemenskaps-

inte föranleder behov av ytterligare informa-

ramen för beskattning av energiprodukter och

tionsinsatser än de som normalt sker vid

elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51, kallat

regelförändringar.

Tillsammans med

övriga

energiskattedirektivet,

är ett unionsgemensamt

förslag i avsnitt 6.18–6.20 beräknar Skatteverket

ramverk för hur medlemsstaterna ska utforma

att förslaget leder till kostnader av engångs-

sin nationella beskattning av bränslen och el. På

karaktär om 5,2 miljoner kronor och löpande

nationell nivå regleras skatter på bränslen och el i

årliga kostnader

om 2,35 miljoner

kronor.

lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad

Kostnaderna ska hanteras inom befintliga

LSE. Grundregeln i såväl energiskattedirektivet

ekonomiska ramar. Detsamma gäller en

som LSE är att bränslen och el ska beskattas. De

eventuellt ökad arbetsbörda inom Tullverket.

bränslen som omfattas av energiskattedirektivet

Förslaget bedöms inte påverka antalet mål eller

beskattas vid användning som motorbränslen

på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de

eller som bränslen för uppvärmning. Direktivet

allmänna förvaltningsdomstolarna och inte heller

innehåller dock även krav på obligatorisk skatte-

medföra några ökade kostnader för andra

befrielse i vissa situationer samt möjligheter för

myndigheter.

medlemsstaterna att ge skattenedsättning eller

fullständig skattebefrielse i andra situationer.

Befrielser och nedsättningar från energiskatt kan vara utformade så att de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, kallat EUF-fördraget. Detta innebär att Sveriges och andra medlemsstaters möjlighet att fritt utforma den nationella energibeskattningen inte bara begränsas av innehållet i energiskattedirektivet

431

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utan därutöver bl.a. av de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget.

Huvudregeln är att Europeiska kommissionen, utifrån EU:s regler om statligt stöd, måste pröva och godkänna åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden innan de kan träda i kraft. Kommissionen antog under 2014 Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020, förkortade EEAG (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1).

Kommissionen har dock på senare år sökt förenkla förfarandet kring statsstödsprövningen och har antagit förordningar på olika områden, varigenom vissa kategorier av stöd har ansetts förenliga med EUF-fördraget under förutsätt- ning att vissa villkor uppfylls (s.k. gruppundan- tagsförordningar). I dessa fall kan medlems- staterna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfarandet med föranmälan och kommissionens god- kännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla olika regler om informationsskyldighet för de stöd som genom- förs inom ramen för en gruppundantags- förordning.

Med stöd av ett bemyndigande från rådet enligt artikel 109 i EUF-fördraget har kommissionen antagit bl.a. kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1), förkortad GBER. I förordningen anges vilka grupper av stöd- åtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen innan den genomförs. GBER tillämpas t.o.m. den 31 december 2020. GBER omfattar bl.a. stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från energi- och koldioxidskatter.

Av artikel 17 i energiskattedirektivet följer att medlemsstaterna har rätt att tillämpa skatte- lättnader för energiintensiva företag under förut- sättning att minimiskattenivåerna enligt direktivet iakttas. Med stöd av den bestämmelsen tillämpas enligt LSE skatte- lättnader för bränslen som förbrukas i anläggningar som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, kallat EU ETS. Dessa skattenedsättningar är att betrakta som ett sådant statligt stöd som avses i artikel 107 i EUF-fördraget. Kommissionen har genom

beslut i statsstödsärende N22/2008 godkänt den lägre koldioxidskatten för bränslen som förbrukas i fjärrvärmeanläggningar inom EU ETS t.o.m. utgången av 2017. Den lägre energi- skatt som gäller för bränslen som förbrukas i kraftvärme- och industrianläggningar inom EU ETS uppfyller villkoren enligt GBER och är därmed förenligt med EU:s regler om statligt stöd (jfr statsstödsärende SA.36295, där viss sammanfattande information om stödet har lämnats).

Koldioxidskatten på bränslen som förbrukas i anläggningar inom EU ETS har vid flera tillfällen under senare år varit föremål för justeringar i syfte att samordna de ekonomiska styrmedlen för bränslen som förbrukas i dessa anläggningar.

En första sänkning av koldioxidskatten på bränslen inom EU ETS genomfördes den 1 juli 2008 (se prop. 2007/08:121, bet. 2007/08:SkU27, rskr 2007/08:238). Ändringen innebar att koldioxidskatten för bränslen som förbrukas i industri- och kraftvärmeanläggningar inom EU ETS ändrades från 21 till 15 procent av den generella koldioxidskattenivån. En sänkning om 6 procentenheter genomfördes även för bränslen som förbrukas i övriga värmeanlägg- ningar inom EU ETS. Efter ändringen uppgick skattebelastningen för bränslen i dessa anläggningar till 94 procent av den generella koldioxidskattenivån.

Som ett andra steg slopades koldioxidskatten helt för bränslen som förbrukas i industri- anläggningar inom EU ETS den 1 januari 2011 (se prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122). Vid detta tillfälle behölls dock den totala skattebelastningen för fossila bränslen för värmeproduktion i såväl kraftvärmeanläggningar som andra värmeanläggningar inom EU ETS på den dåvarande nivån. Koldioxidskatten slopades inte för sådan bränsleförbrukning utan sattes ned till 7 procent av den generella koldioxid- skattenivån för kraftvärmeanläggningar. Sam- tidigt infördes en energiskatt på fossila uppvärmningsbränslen inom industrin samt för värmeproduktion i kraftvärmeverk. Det rörde sig om sektorer där energiskatten dittills varit noll. För övriga värmeanläggningar inom EU ETS behölls skattenivån om 94 procent av den generella koldioxidskattenivån och en oförändrad, full skattenivå på energiskatten.

Samordningen mellan de ekonomiska styrmedlen fortsatte genom att koldioxidskatten för bränslen som förbrukas för framställning av

432

värme i kraftvärmeanläggningar inom EU ETS slopades helt fr.o.m. den 1 januari 2013 (se prop. 2012/13:1, bet. 2012/13:FiU1, rskr 2012/13:37).

Slutligen sänktes koldioxidskatten för bränslen som förbrukas vid annan värme- produktion inom EU ETS än den som sker i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i kraftvärmeproduktion från 94 till 80 procent av den generella koldioxidskattenivån fr.o.m. den 1 januari 2014 (se prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr 2013/14:56). Syftet med sänkningen var att åtgärda den över- kompensation som förelåg för vissa skatte- befriade vegetabiliska och animaliska oljor och fetter som användes i värmeverk.

Den 2 juni 2016 tillsatte regeringen Utredningen om ekonomiska styrmedel för el- och värmeproduktion inom EU ETS och ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning (Fi 2016:02). Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven (dir. 2016:34) redovisas senast den 1 juni 2017. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2017:49) har dock utredningstiden förlängts t.o.m. den 31 oktober 2017. Utredningens uppdrag innefattar flera delar, varav en är att lämna förslag på hur prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid inom EU ETS kan kompletteras med andra ekonomiska styrmedel vad gäller el- och värmeproduktion. Härmed avses att se över behovet av och lämpligheten av ytterligare skatt eller annat ekonomiskt styrmedel på fossila koldioxidutsläpp även om anläggningen omfattas av EU ETS, med syfte att skapa ett långsiktigt förutsägbart omställningstryck. Av kommitté- direktiven framgår att utgångspunkten bör vara att en ny skatt eller förändrat ekonomiskt styrmedel bör vara samhällsekonomiskt effektivt samt kostnadseffektivt och innebära så låga administrativa kostnader som möjligt.

6.18.3 Höjd koldioxidskatt för viss värmeproduktion inom EU ETS

Regeringens förslag: Koldioxidskatt för bränslen som förbrukas i kraftvärme- anläggningar som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter tas ut med 11 procent av den generella koldioxidskattenivån.

För bränslen som förbrukas vid annan värmeproduktion inom EU ETS än den som sker i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i kraftvärmeproduktion höjs

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

koldioxidskatten från 80 procent till 91 procent av den generella koldioxidskattenivån.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Av de remissinstanser som inte avgränsat sitt yttrande till endast andra avsnitt i promemorian uppger drygt hälften att de tillstyrker, alternativt inte har något att invända mot förslagen. Totalt nio remissinstanser avstyrker förslagen.

Naturvårdsverket anser att dagens betydande överskott av utsläppsrätter i EU ETS innebär att utsläppsminskningar som sker i Sverige till följd av nationella styrmedel inte inom överskådlig framtid riskerar att leda till ökade utsläpp någon annanstans inom systemet. Naturvårdsverket uppger att det också finns skäl att djupare analysera frågan om vilken ytterligare styrning som kan vara motiverad som komplement till EU ETS med hänsyn till det nationella långsiktiga klimatmålet till 2045.

Återvinningsindustrierna ställer sig positiva till förslagen, men påpekar att de inte påverkar utsläppen från avfallsförbränningsanläggningar som står för cirka 55 procent av utsläppen inom el- och fjärrvärmeproduktion. Ny teknik, som innebär att visst avfall som i dag förbränns skulle kunna omvandlas till drivmedel m.m. och därmed ersätta jungfruliga oljeråvaror och minska utsläppen av växthusgaser, är under utveckling. Det finns dock en snedvriden konkurrens mellan avfallsförbränning av polymera kolväten i kraftvärmeanläggningar och produktion av drivmedel ur dessa. För att nya innovativa industrilösningar ska kunna konkurrera på marknaden med avfallsför- bränning måste beskattningen förändras så att lösningar som hanterar avfallet högre upp i avfallshierarkin stimuleras. Återvinnings- industrierna föreslår att regeringen snarast utreder koldioxid- och energibeskattningen så att den stimulerar tekniklösningar som ligger på en högre nivå i avfallshierarkin.

Svenska Bioenergiföreningen (Svebio) stödjer förslagen men anser att värmeverk och kraftvärmeverk inom EU ETS har mycket låg koldioxidskatt medan värmeverk utanför EU ETS har en mycket hög koldioxidskatt och att värmeverken har mycket olika incitament att byta ut oljeanvändning för topplast. Svebio anser

433

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att förslagen i någon mån åtgärdar problemet i			Luleå tekniska universitet avstyrker förslagen
värmeproduktion och kraftvärmeproduktion			och framhåller att nationella åtgärder som inte
inom EU ETS men att de inte alls berör			förändrar de samlade utsläppen gör att EU ETS
utsläppen i industrin. Svebio anser att Sverige			fungerar sämre och undergräver den gemen-
bör införa ett gemensamt prisgolv inom EU ETS			samma klimatpolitiken inom EU. Att åtgärden
i Sverige.			inte skulle ge någon nettoeffekt på EU:s utsläpp
Konjunkturinstitutet (KI) pekar på att de			noteras i promemorian. Åtgärden föreslås ändå
samlade utsläppen inom EU ETS inte påverkas.			med hänvisning till att EU ETS-systemet
Mot bakgrund av att det föreslagna långsiktiga			eventuellt kan komma att ändras framöver på ett
nationella utsläppsmålet för 2045 är betingat av			sådant sätt att dessa åtgärder trots allt blir
en ambitionshöjning inom EU ETS, att			meningsfulla retroaktivt. Inget sägs om vilka
måltidpunkten ligger långt bort och att det ännu			fördelarna är med att genomföra åtgärder redan
är oklart om en ambitionshöjning inom EU ETS			innan de blir meningsfulla.
blir tillräckligt stor anser KI att skälen för höjd			Energiföretagen	Sverige	avstyrker förslagen
koldioxidskatt av bränsle som förbrukas i vissa			och anser att det är principiellt fel med en
svenska anläggningar inom EU ETS är oklara.			koldioxidskatt inom EU ETS eftersom en sådan
Energimarknadsinspektionen	anger	att	skatt undergräver	utsläppshandelssystemet och
förslagen innebär att relativpriserna förändras			saknar effekt på EU:s samlade klimatpåverkande
mellan olika värmeproduktionssätt, men att det			utsläpp. Förslagen går även stick i stäv med
är svårt att bedöma vilka konkurrensmässiga			Miljömålsberedningens ställningstagande om att
konsekvenser förslagen får mellan olika			inte tillämpa dubbla styrmedel inom utsläpps-
energislag. Det hade därför varit önskvärt om			handeln. Energiföretagen anser vidare att förs-
konsekvensanalysen hade behandlat effekter av			lagen föregriper Utredningen om ekonomiska
de förändrade relativpriserna.			styrmedel för el- och värmeproduktion inom
Trafikanalys har ingen större invändning mot			EU ETS och ekonomiska styrmedel för
förslagen, men framhåller att förslagen i			avfallsförbränning. Enligt		Energiföretagen har
dagsläget inte annat än indirekt kan förväntas			förslagen begränsad styrande effekt eftersom en
leda till minskade koldioxidutsläpp totalt sett,			omställning till fossilfria bränslen redan pågår.
utan endast till att den minskning som sker i			Det är dock nödvändigt att kunna garantera
Sverige kommer att generera en ökning i ett			fullgod funktion för reservanläggningar för
annat land inom EU. Trafikanalys nämner också			värmebehovet kalla vinterdagar. Energiföretagen
att den omständigheten att koldioxidskatte-			anser även att förslagen står i strid med EU:s
höjningen leder till ökade kostnader i Sverige			konkurrensregler eftersom kraftvärmeverk med
utan att det får någon direkt påverkan på			fjärrvärmeproduktion får sämre konkurrens-
koldioxidutsläppen globalt kan ses som ett			villkor jämfört med industrins kraftvärmeverk
problem, men att höjningen också ger			och i förhållande till kraftvärmeverk i övriga
incitament till omställning i Sverige.			Nordeuropa. Slutligen menar Energiföretagen
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)			att det finns en överhängande risk för att
anser att förslagen har ett tveksamt värde för			förslagen leder till överkompensation av de
omställningen till förnybar energi i kraft- och			skattebefriade biooljorna.
fjärrvärmesektorn eftersom en utfasning av fossil			Energigas Sverige ställer sig bakom Energi-
energi redan pågår med befintliga styrmedel.			företagen Sveriges remissvar och vill betona att
Förslagens främsta effekt skulle därmed vara att			organisationen är kritisk till förslaget att
försämra konkurrenskraften för kraft- och			återinföra koldioxidskatten för kraftvärme-
fjärrvärme i en tid när dessa redan har en tuff			produktion inom EU ETS och till att höja den
konkurrenssituation samtidigt som de fyller			för annan värmeproduktion.
viktiga funktioner i energisystemet. SKL			Svenskt Näringsliv avstyrker förslagen och
förutsätter att den slutliga utformningen av			anger att de inte leder till minskade utsläpp i ett
skatten samordnas med resultatet som kommer			globalt perspektiv trots att Sveriges utsläpp kan
att lämnas av Utredningen om ekonomiska			tänkas minska marginellt. En nationell skatt på
styrmedel för el- och värmeproduktion inom			värmeproduktion i Sverige inom EU ETS blir
EU ETS och ekonomiska styrmedel för avfalls-			därför endast en fiskal skatt.
förbränning.

434

Innovations- och kemiindustrierna (IKEM) ansluter sig till Svenskt Näringslivs synpunkter.

Jernkontoret avstyrker förslagen och påpekar att det pågår en revidering av EU ETS och att de politiska motiven för att minska utbudet av utsläppsrätter och stärka prissignalen har varit att undvika nationella särlösningar på klimatområdet. Jernkontoret anser därför att utsläpp som omfattas av EU ETS inte ska omfattas av koldioxidskatt.

Skogsindustrierna avstyrker förslagen och menar att åtgärderna är helt utan klimateffekt eftersom det inom EU ETS redan finns ett tak på utsläppen. Åtgärderna innebär vidare ett allvarligt avsteg från principen om att inte ha dubbla styrmedel, vilket leder till en ineffektiv klimatpolitik. Åtgärderna innebär också att regeringen föregriper Utredningen om ekonomiska styrmedel för el- och värme- produktion inom EU ETS och ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning.

Vattenfall avstyrker förslagen om höjd koldioxidskatt på värmeproduktion inom EU ETS och anser att regeringen bör fortsätta på den inslagna vägen med att undanröja dubbel styrning av utsläppen i dessa verksamheter samt invänta utredningens resultat. Vattenfall påtalar att förslagen inte väsentligen påverkar de totala utsläppen och att åtgärden riskerar att sända en olycklig signal till näringslivet om att den svenska regeringen inte längre litar på och står bakom EU:s mest centrala styrmedel på klimatområdet när det gäller de berörda sektorerna. I Vattenfalls verksamhet är den fossila oljeanvändningen på väg att fasas ut där det är ekonomiskt rimligt och tekniskt möjligt, men det är viktigt att kunna garantera fullgod funktion för reservanläggningar för värme- behovet kalla vinterdagar. Vattenfall framhåller också den generella synpunkten att förändrings- takten inom energiskatteområdet medför betydande svårigheter för regelefterlevnaden.

E.ON avstyrker förslagen och anser att regeringen ska invänta utredningens betänkande innan förslag om höjd koldioxidskatt för viss värmeproduktion läggs fram. Dubbelbeskattning är normalt sett inte effektivt och en reformering av EU ETS-systemet är på gång. E.ON framhåller att de föreslagna skattehöjningarna påverkar värmesektorns konkurrenskraft och kräver stora investeringar samt anser att sektorn därför bör ges längre tid för anpassning. E.ON pekar också på att det inom värmesektorn i stort

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

pågår en omställning mot att all värme-

produktion	från anläggningarna ska	vara
100 procent	förnybar eller återvunnen	2025.

E.ON anser även att de skäl som gällde för borttagandet av koldioxidskatten i budget- propositionen för 2013 bör beaktas innan några förhastade beslut tas i frågan.

Skälen för regeringens förslag: Klimatet är en av regeringens prioriterade frågor. Klimat- avtalet från Paris innebär att världen för första gången har ett globalt klimatavtal där alla länder åtar sig att bidra med allt ambitiösare åtaganden utifrån förmåga. Genom avtalet ska samtliga länder sträva efter att begränsa den globala temperaturökningen till 1,5 grader.

Regeringen uttalade i budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1) att Sverige ska vara en global föregångare i klimatomställningen och att rika länder måste gå före och sprida lösningar, samtidigt som utvecklingsländer ges stöd i sin klimatomställning och klimatanpassning.

Riksdagen har antagit ett etappmål för klimatutsläpp som sker utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, kallat EU ETS, dvs. för den s.k. icke-handlande sektorn. Enligt detta nationella mål ska utsläppen minska med 40 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivå. Regeringen har bedömt att målet kommer att uppnås (skr. 2015/16:87). Den förra regeringens inriktning var att en tredjedel av minskningen skulle ske i form av investeringar i andra EU- medlemsstater eller genom användning av flexibla mekanismer. Regeringens ambition är dock att målet så långt som möjligt ska nås genom nationella insatser. I budget- propositionen för 2017 anges vidare att utsläppen av växthusgaser i Sverige tydligt ska minska under mandatperioden 2014–2018.

Miljömålsberedningen har i betänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) föreslagit ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Regeringen beslutade den 9 mars 2017 att till riksdagen överlämna propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) som bl.a. innefattar förslag till en ny klimatlag och ett långsiktigt utsläppsmål i enlighet med Miljömålsberedningens förslag. Riksdagen har beslutat att godkänna det regeringen föreslagit om mål för den svenska klimatpolitiken (se bet. 2016/17:MJU24 och rskr. 2016/17:320). Detta innebär bl.a. följande. Det klimatpolitiska arbetet ska utgå från ett

435

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som riksdagen

exempel är att utformningen av en avfallsför-

fastställer. Målet ska vara att Sverige senast 2045

bränningsskatt utreds (dir. 2016:34 och 2017:49)

inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser

och att utredningen om Styrmedel för att före-

till atmosfären, för att därefter uppnå negativa

bygga uppkomst av avfall i syfte att främja en

utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom

cirkulär ekonomi (dir. 2016:3) har remitterats.

svenskt territorium ska vara minst 85 procent

Som framgår av historiken för koldioxid-

lägre än utsläppen 1990. Förslaget om s.k. netto-

beskattningen inom EU ETS har beskattnings-

nollutsläpp omfattar även utsläpp inom EU ETS.

nivåerna för de olika anläggningstyperna varierat

I syfte att minska utsläppen av koldioxid från

över tid. De nu aktuella förslagen innebär

svenska anläggningar och bidra till en globalt

visserligen ett avsteg från den samordning med

hållbar utveckling samt för att lägga grunden till

EU ETS som varit inriktningen under senare tid.

en omställning till nettonollutsläpp till 2045

Regeringen anser emellertid, i motsats till

föreslår regeringen följande höjningar av

Energiföretagen, inte att åtgärderna står i strid

koldioxidskatten i värmesektorn. Koldioxid-

med EU:s konkurrensregler.

skatten för bränslen som förbrukas i kraftvärme-

Naturvårdsverket

och

Svebio

framför

anläggningar

inom

EU

ETS

tas

ut

med

önskemål om ytterligare kompletterande styr-

11 procent av

den

generella

koldioxidskatte-

medel till EU ETS respektive önskemål om ett

nivån. Detta innebär att skattebefrielsen minskas

gemensamt nationellt prisgolv inom EU ETS.

från nuvarande

100 procent

till 89 procent.

Analyser av och förslag på sådana åtgärder ryms

Koldioxidskatten

höjs till

91 procent

av

den

inte i detta lagstiftningsärende.

generella koldioxidskattenivån för bränslen som

Några remissinstanser, däribland Skogs-

förbrukas vid annan värmeproduktion inom EU

industrierna,

Energiföretagen

och

SKL,

ETS än den som sker i tillverkningsprocessen i

ifrågasätter att det nu läggs fram förslag om höjd

industriell verksamhet eller i kraftvärme-

koldioxidskatt i värmesektorn, trots att även

produktion. Detta innebär en minskning av

Utredningen om ekonomiska styrmedel för el-

skattebefrielsen från

nuvarande

20 procent till

och värmeproduktion inom EU ETS och

9 procent.

ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning har

Flera remissinstanser framför

synpunkterna

i uppdrag att titta på denna fråga. I denna del gör

att de föreslagna åtgärderna inte påverkar de

regeringen bedömningen att arbetet med att

totala utsläppen inom EU ETS, att det är

värna klimatet behöver prioriteras. Regeringen

principiellt fel med dubbla styrmedel, dvs. att

arbetar på bred front med dessa frågor och för

värmeföretagen möts både av ett pris på

därför fram de aktuella förslagen.

utsläppsrätter och en koldioxidskatt, samt att en

De i dag gällande skattelättnaderna för

omställning till fossilfria bränslen redan pågår

bränslen som förbrukas i kraftvärmeanlägg-

inom branschen. Regeringen gör emellertid

ningar respektive i fjärrvärmeanläggningar inom

bedömningen att det i ljuset av de nationella

EU ETS utgör statligt stöd och omfattas av

klimatmål som riksdagen beslutat om är

gruppundantagsförordningen GBER respektive

angeläget att arbeta för att sänka utsläppen från

har godkänts av kommissionen genom ett

svenska anläggningar och parallellt bedriva

statsstödsbeslut (se avsnitt 6.18.2). Båda dessa

arbete för en skärpning av EU ETS. Förslagen

stödordningar uppfyller dock de materiella

bedöms som ändamålsenliga i detta avseende.

villkoren i GBER. Vad gäller stödordningen för

Med dessa mål för ögonen anser regeringen att

fjärrvärmeanläggningar är det därför inte

skälen för förslagen inte kan anses vara oklara,

nödvändigt att ansöka om ett nytt statsstöds-

något som KI har framfört.

godkännande hos kommissionen när det

Återvinningsindustrierna

föreslår

att

nuvarande löper ut den 31 december 2017. I

regeringen snarast utreder koldioxid- och

stället bör GBER tillämpas avseende båda

energibeskattningen så att den stimulerar

stödordningarna. Detta innebär bl.a. att

tekniklösningar som ligger på en högre nivå i

regeringen

lämnar

viss

sammanfattande

avfallshierarkin. De aktuella förslagen om höjd

information om stöden till kommissionen.

koldioxidskatt för viss värmeproduktion syftar

Lagrådet anger i sitt yttrande att det är svårt

till att minska nationella utsläpp av växthusgaser.

att få en överblick över de lagförslag i

För att styra uppåt i avfallshierarkin arbetar

lagrådsremissen Vissa

punktskattefrågor inför

regeringen med

andra åtgärder. Två

aktuella

budgetpropositionen

för

2018

som

bl.a. rör

436

ändringar avseende energiskatt i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Regeringen noterar att Lagrådets yttrande emellertid inte innehåller några invändningar i sak mot de aktuella förslagen i sig.

När det gäller överskådligheten av lagråds- remissens lagförslag beror svårigheten enligt Lagrådet bl.a. på att vissa delar av LSE ändras mycket ofta, även innan en tidigare ändring har hunnit börja tillämpas. Enligt Lagrådets mening indikerar förslagen att det finns strukturella brister i LSE, i vart fall om lagen ska fungera med nuvarande lagstiftningstakt. Lagrådet lämnar mot denna bakgrund den generella synpunkten att det bör göras en teknisk översyn av LSE för att underlätta ändringstakten. En sådan teknisk översyn som Lagrådet efterfrågar ryms dock inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar dels i 6 a kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i dess lydelse enligt lagen (2016:1079) om ändring lagen (2016:506) om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen om skatt på energi, dels i 6 a kap. 2 § lagen (1994:1776)om skatt på energi i dess lydelse enligt lagen (2015:750) om ändring i lagen om skatt på energi, se avsnitt 3.26 och 3.21.

6.18.4 Konsekvensanalys

I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Regelrådet anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Offentligfinansiella effekter

Förslaget bedöms innebära att skatteintäkterna ökar med sammanlagt 0,08 miljarder kronor per år. Av dessa avser 0,07 miljarder kronor höjd koldioxidskatt för bränslen som förbrukas i kraftvärmeanläggningar inom EU ETS och resterande 0,01 miljarder kronor avser höjd

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

koldioxidskatt för bränslen som förbrukas vid annan värmeproduktion inom EU ETS än den som sker i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i kraftvärmeproduktion. Bränslen som förbrukas för att framställa fjärr- värme som levereras till industrins tillverknings- process inom EU ETS medges befrielse från 100 procent av koldioxidskatten. Vid värme- leverans till industrin utanför EU ETS medges ingen skattebefrielse fr.o.m. 2018. Då koldioxid- skatten höjs för bränslen som förbrukas vid värmelevereras till industrin inom EU ETS ökar inte skatteintäkterna eftersom återbetalning medges. I beräkningen antas att 20 procent av det fossila bränslet som förbrukas i kraftvärme allokeras för värmeleveranser till industri som medger fullständig skattebefrielse och 40 procent av det fossila bränslet som förbrukas i värmeverk allokeras för sådana värmeleveranser till industrin.

Enligt Energimyndigheten förbrukas inget kol i värmeverk och en mycket begränsad mängd naturgas. I drygt 100 värmeverk förbrukas fossil eldningsolja, speciellt som s.k. spetslast vid kall väderlek. I kraftvärmeverk är det främst förbrukningen av kol och naturgas som träffas av skattehöjningen.

Effekter för miljön

Flera remissinstanser pekar på att de samlade utsläppen inom EU ETS inte påverkas av förslagen. Med nuvarande utformning av EU ETS kan effekten på utsläppen bli begränsad då förslaget om höjd koldioxidskatt inom EU ETS inte väsentligen påverkar de totala utsläppen av växthusgaser inom EU ETS. Vid minskad användning av fossila bränslen i Sverige frigörs då till största delen utsläppsrätter för användning någon annanstans inom EU ETS. Förhandlingar pågår dock om att ändra systemet på ett sätt som skulle innebära att åtgärder som leder till minskade utsläpp inom EU ETS i Sverige också leder till minskade utsläpp över tid på EU-nivå.

Luleå tekniska universitet undrar vilka fördelarna är med att genomföra åtgärderna innan de blir meningsfulla, dock bedöms koldioxidutsläppen från svenska anläggningar minska till följd av förslaget. Förbrukningen av kol är på väg att fasas ut från svenska anläggningar. Skatte- höjningen kan medföra att utfasningen sker i något snabbare takt. Skattehöjningen kan även medföra att incitamenten att övergå från natur- gas till biogas kan förstärkas något. Förbruk-

437

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ningen av eldningsolja kan minska något inom svenska anläggningar. Effekterna av andra utsläpp än av växthusgaser bedöms bli begränsade vid minskad förbrukning av fossila bränslen i berörda svenska anläggningar.

Effekter för företag

Cirka 80 stycken mindre aktörer förbrukar eldningsolja i värmeverk, flertalet av dessa allokerar sin fossila bränsleförbrukning till industrileveranser inom EU ETS. Då medges återbetalning även för den höjda koldioxid- skatten. För de aktörer som inte har möjlighet att allokera till industrileveranser bedöms skatteeffekten bli försumbar relaterat till aktörernas omsättning. Även möjligheten att substituera till biobränslen är i allmänhet god. Några få stora företag kommer att få mer betydande skattehöjningar såsom Göteborgs Energi (naturgas), E.ON (naturgas), Fortum (kol) och Mälarenergi (kol), dock bedöms skattehöjningens andel relaterat till omsättningen bli låg. Företagens administrativa kostnader bedöms inte nämnvärt förändras till följd av förslaget.

Förslaget om höjd koldioxidskatt för bränslen som förbrukas i kraftvärmeanläggningar inom EU ETS riskerar att innebära konkurrens- snedvridningar till följd av att kraftvärme i fjärrvärmenätet och i industri inom EU ETS kommer att beskattas olika. Beskattningen blir olika eftersom produktion av kraftvärme i industrin inom EU ETS erhåller fortsatt full koldioxidskattebefrielse. Dock medges full koldioxidskattebefrielse vid värmeleverans från kraftvärmeanläggningar till industri inom EU ETS. Några remissinstanser, däribland

Energiföretagen Sverige och SKL, pekar på att förslagen går emot Energikommissionens ställningstaganden om vikten av en konkurrens- kraftig värmesektor. Även E.ON framhåller att de föreslagna skattehöjningarna påverkar värmesektorns konkurrenskraft och kräver stora investeringar samt anser att sektorn därför bör ges längre tid för anpassning. Energiföretagen Sverige, Energigas Sverige och Vattenfall påpekar också att förslagen riskerar att ge konsekvenser för effektförsörjningen vid kalla vinterdagar. Trots remissinstansernas invändningar bedömer regeringen att arbetet med att värna klimatet behöver prioriteras och därför behöver omställningen bort från fossila energislag ske i relativt snabb takt. Energimarknadsinspektionen

anger att förslagen innebär att relativpriserna förändras mellan olika värmeproduktionssätt och att det hade varit önskvärt om konsekvens- analysen hade behandlat effekter av de för- ändrade relativpriserna. Höjningen av koldioxid- skatten i värmesektorn medför att fossila bränslen blir mindre attraktiva och regeringen anser att konsekvensanalysen är tillräcklig i avseende om förändrade relativpriser.

Effekter för hushåll och offentlig sektor

Hushållen bedöms inte direkt beröras av förslaget om höjd koldioxidskatt. Indirekt kan dock höjda skatterelaterade kostnader för värmeföretagen även komma de hushåll till del, vars uppvärmning av bostäder och varmvatten sker med fjärrvärme från kraftvärme- och värmeverk.

De flesta kraftvärme- och värmeverken är kommunalt ägda (se tabell 6.22 i avsnitt 6.19). Höjda skattekostnader innebär att lönsamheten, allt annat lika, för dessa verksamheter minskar. Schablonmässigt bedöms de högre skattenivåer som förslaget om höjd koldioxidskatt medför för de kommunalt ägda företagen motsvara höjda nettokostnader om ca 50 miljoner kronor per år.

Effekter för myndigheter och domstolar

Förslaget om höjd koldioxidskatt bedöms medföra ringa merarbete för Skatteverket. Bedömningen är även att förslaget inte föranleder behov av ytterligare informations- insatser än de som normalt sker vid regelförändringar. Tillsammans med övriga förslag i avsnitt 6.17, 6.19 och 6.20 beräknar Skatteverket att förslaget leder till kostnader av engångskaraktär om 5,20 miljoner kronor och löpande årliga kostnader om 2,35 miljoner kronor. Kostnaderna ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och inte heller medföra några ökade kostnader för andra myndigheter.

Övriga effekter

Regeringen är skyldig att årligen rapportera till kommissionen att s.k. överkompensation inte sker genom skattebefrielsen som ges till biogas och vegetabiliska och animaliska oljor och fetter alternativt agera så snart som möjligt för att åtgärda överkompensationen. Skattestödet får endast kompensera för merkostnaderna för

438

framställningen av biobränslet i förhållande till det fossila bränsle som ersätts, dvs. biobränslet får inte bli billigare än dess fossila motsvarighet.

Energiföretagen Sverige anser att det finns en överhängande risk för att förslagen leder till överkompensation av de skattebefriade bio- oljorna. Höjningen av koldioxidskatten från 80 till 91 procent av den generella koldioxid- skattenivån för bränslen som förbrukas i värmeverk kan öka risken för överkompensation av flytande biobränslen. Regeringen bedömer dock att risken inte är överhängande då oljepriset är förhållandevis lågt. Risk för över- kompensation bedöms inte förekomma för för- brukning av flytande biobränslen i kraftvärme- verk eller biogas i värmeverk och kraftvärmeverk då skattestödet bara kompenserar för en begränsad del av merkostnaderna.

Förslaget bedöms inte få några syssel- sättningseffekter eller effekter på jämställdheten mellan kvinnor och män samt bedöms vara förenligt med unionsrätten.

6.19 Skattenedsättning för energiskatt på el för värmeföretag

6.19.1 Ärendet och dess beredning

Inom	Finansdepartementet har				promemorian
Vissa	punktskattefrågor			inför		budget-
propositionen		för	2018		tagits	fram
(Fi2017/01244/S2).			En	sammanfattning av
promemorian		finns	i	bilaga 14,		avsnitt 1.
Promemorians		lagförslag		finns	i bilaga 14,
avsnitt 2. Förslagen			har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 14,	avsnitt 3.	Remissyttrandena finns
tillgängliga	i	Finansdepartementet
(Fi2017/01244/S2).
Svensk	Fjärrvärme	(som numera ingår i

Energiföretagen Sverige) och Fortum Värme uttrycker i skrivelser önskemål om lika energi- skattevillkor på el vid fjärrkylaleveranser genom

en komplettering	av återbetalningsreglerna i
9 kap. 5 § LSE	genom att återbetalnings-

möjligheten utvidgas med kategorin datorhallar och att ordet kyla förs in i lagtexten (Fi2016/01201/S2 resp. Fi2016/03695/S2).

Svensk Fjärrvärme anser vidare i en annan skrivelse att återbetalningsbestämmelsen i 9 kap. 5 § LSE bör ändras så att den hjälpförbrukning

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

av el som åtgår för värmeproduktion för leverans till tillverkningsindustri ska beskattas på samma sätt som om industrin varit ägare till värme- produktionsanläggningen (Fi2011/05034/S2).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 14, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 14, avsnitt 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.19.3.

6.19.2 Bakgrund och gällande rätt

EU-rättslig reglering

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51), kallat energiskattedirektivet, är ett unions- gemensamt ramverk för hur medlemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. Grundregeln i energiskatte- direktivet är att all förbrukning av el ska beskattas. Av direktivet följer bl.a. att medlems- staternas nationella beskattning ska uppfylla vissa i direktivet föreskrivna minimiskattenivåer. Direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer samt möjligheter för medlemsstaterna att ge skatte- nedsättning eller fullständig skattebefrielse i andra situationer.

Befrielser och nedsättningar från energiskatt kan vara utformade så att de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF- fördraget. Detta innebär att Sveriges och andra medlemsstaters möjlighet att fritt utforma den nationella energibeskattningen inte bara begränsas av innehållet i energiskattedirektivet utan därutöver bl.a. av de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget.

Huvudregeln är att Europeiska kommissionen, utifrån EU:s regler om statligt stöd, måste pröva och godkänna åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden innan de kan träda i kraft. Kommissionen antog under 2014 Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020, förkortade EEAG (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1).

439

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Kommissionen har dock på senare år sökt förenkla förfarandet kring statsstödsprövningen och har antagit förordningar på olika områden, varigenom vissa kategorier av stöd har ansetts förenliga med EUF-fördraget under för- utsättning att vissa villkor uppfylls (s.k. gruppundantagsförordningar). I dessa fall kan medlemsstaterna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfarandet med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla olika regler om informationsskyldighet för de stöd som genom- förs inom ramen för en gruppundantags- förordning.

Med stöd av ett bemyndigande från rådet enligt artikel 109 i EUF-fördraget har kommissionen antagit bl.a. kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1), förkortad GBER. I förordningen anges vilka grupper av stöd- åtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen innan den genomförs. GBER tillämpas t.o.m. den 31 december 2020.

GBER omfattar bl.a. stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter, inklusive energiskatt på el. Stöd får enligt GBER inte beviljas företag som befinner sig i svårigheter. Stöd får inte heller betalas ut till företag som är föremål för ett oreglerat återbetalningskrav till följd av ett kommissions- beslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

I såväl EEAG som GBER finns bestämmelser om utvärdering, övervakning och rapportering i fråga om godkända stöd och om sådana stöd som omfattas av någon av gruppundantagsför- ordningarna. Av riktlinjerna och gruppundan- tagsförordningen framgår också krav på medlemsstaterna att se till att viss information om stödåtgärder och stödmottagare offentlig- görs på en övergripande webbplats för statligt stöd.

Nationell reglering

På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Energiskatten på el tas ut på förbrukningen och är differentierad dels utifrån var i landet förbrukningen sker, dels utifrån ändamålet med förbrukningen.

I dag är exempelvis industriell verksamhet (tillverkningsprocessen), jordbruks-, skogs- bruks- och vattenbrukssektorerna samt vissa större datacenter lågt beskattade medan annan näringsverksamhet, t.ex. i tjänstesektorn, betalar samma energiskatt som hushållen. Energiskatt på el tas ut med endast en skattesats vilken för närvarande är 32,5 öre per kilowattimme och den lägre skattenivån som aktualiseras vid förbrukning för t.ex. de ovan nämnda ändamålen åstadkoms i stället genom ansökan om åter- betalning eller genom avdrag i punktskatte- deklaration. För el som förbrukas inom t.ex. tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och i yrkesmässig jordbruksverksamhet gäller en energiskattenivå om 0,5 öre per kilowattimme. Sedan den 1 januari 2017 gäller denna lägre skattenivå även för vissa större datacenter, benämnda datorhallar. Vilka typer av anlägg- ningar som omfattas anges i 1 kap. 14 § LSE.

I dag finns det vidare möjlighet att efter ansökan få återbetalning av skatt på el och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levererats för vissa ändamål närmare angivna i 9 kap. 5 § LSE. Återbetalning medges inte av skatt på el och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levererats för förbrukning i datorhall.

I syfte att genomföra EU-rättens krav i fråga om statliga stöd, bl.a. kraven på offentliggörande av uppgifter om stödmottagare, att stöd inte får lämnas till företag i svårigheter m.m., har bestämmelser införts i LSE avseende stöd- ordninga (se prop. 2015/16:159 och prop. 2016/17:1). Som ett led i genomförandet har det bl.a. införts definitioner av vad som är en stödordning och vem som är att betrakta som stödmottagare. För att säkerställa att företag i svårigheter inte ska få del av statligt stöd har det vidare införts en definition av ”företag utan rätt till statligt stöd”. I detta syfte och för att Sverige ska kunna uppfylla sina skyldigheter att lämna uppgifter om lämnat stöd har det också införts bestämmelser om att stödmottagare som erhåller

440

stöd i viss större omfattning är skyldiga att lämna vissa uppgifter till Skatteverket.

Bakgrund till regeringens förslag

Till Finansdepartementet har inkommit skrivelser med framställningar om lagändringar för att uppnå konkurrensneutrala energibeskatt- ningsvillkor för värmesektorn. Svensk Fjärr- värme (som numera ingår i Energiföretagen Sverige) uttrycker i sin skrivelse önskemål om lika energiskattevillkor på el vid fjärrkyla- leveranser genom en komplettering av återbetalningsreglerna i 9 kap. 5 § LSE (Fi2016/01201/S2). Bakgrunden till framställan är den skattenedsättning för förbrukning av el i datorhall som trädde i kraft den 1 januari 2017. För att säkerställa konkurrensneutrala skatte- villkor på kylmarknaden anser Svensk Fjärr- värme att det är nödvändigt att utvidga återbetal- ningsmöjligheten med kategorin datorhallar på så sätt att leverans av värme respektive kyla till datorhallar jämställs med leverans till industriell verksamhet liksom till yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet. Svensk Fjärrvärme pekar på att det av Skatteverkets ställningstagande Återbetalning av skatt på bränsle och el som förbrukats för att framställa värme för vissa verksamheter (131 86210- 15/111) tydligt framgår att leverans av kyla jämställs med värme vad gäller tillämpningen av 9 kap. 5 § LSE, men föreslår trots detta att även ordet kyla förs in i lagtexten. Fortum Värme har i en skrivelse framfört samma önskemål som Svensk Fjärrvärme om ändring av den aktuella bestämmelsen (Fi2016/03695/S2).

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1) konstaterade regeringen i anslutning till diskussionen om skattenedsättning för datorhallar att fjärrkyla eller fjärrvärme, ur ett ekonomiskt och miljömässigt perspektiv, kan vara ett bra alternativ för uppvärmning och kylning och att det därför är angeläget att sådan fjärrkyla och fjärrvärme ges rimliga konkurrens- förutsättningar i jämförelse med andra alternativ. Regeringen uttalade att konkurrenssned- vridningar i möjligaste mån bör undvikas mellan värmeproduktion inom industrin eller större datacenter och värmeföretag när produktionen sker för att tillgodose samma användnings- ändamål. Det konstaterades vidare, när det gäller energiskatten på el, att för den el som industrin

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och de areella näringarna förbrukar tas energiskatt ut med 0,5 öre per kilowattimme samt att högre energiskatt gäller för viss el som används av värmeföretag i samband med produktion av värme som levereras till industrin eller till större datacenter. Regeringen ansåg att dessa skillnader i beskattning borde ses över.

Svensk Fjärrvärme har även inkommit med en skrivelse (Fi2011/05034/S2) om framställan om ändring vad gäller beskattningen av värme- företags industrileveranser såvitt avser egen- förbrukning av el (nedan kallat hjälpförbrukning av el). Svensk Fjärrvärme uttrycker i sin framställan önskemål om att återbetalnings- bestämmelsen i 9 kap. 5 § LSE ändras så att den hjälpförbrukning av el som åtgår för värme- produktion för leverans till tillverkningsindustri ska beskattas på samma sätt som om industrin varit ägare till värmeproduktionsanläggningen. Svensk Fjärrvärme framför att det bör råda konkurrensneutralitet när det gäller beskatt- ningsreglerna såtillvida att det bör sakna betydelse vem som är ägare till värme- produktionsanläggningen.

6.19.3 Skattenedsättningar för värmeföretag

Regeringens förslag: Dagens regler om en nedsatt energiskattenivå om 0,5 öre per kilowattimme utvidgas till att även gälla för el som förbrukas vid framställning av värme och kyla för leverans för förbrukning i datorhallar.

Den lägre skattenivån om 0,5 öre per kilo- wattimme ska också gälla för s.k. hjälpför- brukning av el som skett i samband med produktionen av värme och kyla för leverans för förbrukning i såväl datorhallar som för vissa andra ändamål, bl.a. tillverkningsprocessen i industriell verksamhet.

Den lägre skattenivån för energiskatt på el som förbrukats för vissa externa leveranser av värme eller kyla uppnås genom återbetalning.

Skattenedsättningarna för el och bränsle som förbrukats för framställning av värme och kyla för leverans till datorhallar och vissa andra ändamål tas upp som en stödordning i lagen om skatt på energi.

Stödmottagare i dessa fall är den aktör som förbrukat el eller bränsle för framställningen av värme eller kyla. För återbetalning av skatt på såväl el som bränsle sätts en gräns om

441

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

2 000 kronor per kalenderkvartal för sådan för- brukning som skett för framställningen av värme eller kyla inom stödordningen. Endast belopp som överstiger denna gräns återbetalas.

Vid beräkningen av återbetalning, när både el och bränsle har använts samtidigt för produktionen av värme eller kyla för leverans till datorhallar och vissa andra ändamål, ska en fördelning av de insatta energimängderna göras proportionellt i förhållande till respektive energislag. Fördelningen av såväl bränslen som el får dock väljas fritt.

I likhet med andra stödmottagare ska aktörerna lämna vissa uppgifter för att få del av skattenedsättningen. Kraven på uppgifts- lämnande begränsas så att de endast får betydelse om nedsättningen för den enskilda stöd- mottagaren inom stödordningen under ett kalenderår uppgår till minst 50 000 euro. En stödmottagare får inte heller vara ett företag utan rätt till statligt stöd.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagförslag innehöll dock en återbetalningsgräns på 8 000 kronor per kalenderår. I regeringens förslag regleras vidare hur fördelningen av el ska göras vid samtidig förbrukning av el och bränslen vid produktionen av värme eller kyla för leverans för de nedsättningsberättigande ändamålen. I regeringens lagförslag har även vissa redaktionella ändringar gjorts.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker, alternativt har ingenting att invända mot förslagen. Ingen remissinstans avstyrker förslagen, men ett fåtal remissinstanser har synpunkter.

Skatteverket tillstyrker förslaget att förtydliga att framställning av kyla jämställs med framställning av värme i bestämmelserna om återbetalning av skatt på el och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levereras för vissa ändamål. Skatteverket tillstyrker också förslaget att göra skattened- sättningarna för el och bränsle som förbrukats för framställning av värme och kyla som levereras för vissa ändamål till en gemensam stödordning och att göra värmeproducenter till stödmottagare för nedsättningen. För det fall att en värmeproducent har egen elproduktion som omfattas av undantaget från skatteplikt i 11 kap.

2 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, för- kortad LSE, måste det dock framgå av den föreslagna 9 kap. 5 b § samma lag hur fördelningen mellan skattepliktig och icke skattepliktig el ska göras. Det måste också framgå hur fördelningen ska göras i de fall förbrukning sker även av sådan el som omfattas av avdragsrätt enligt 11 kap. 10 § LSE i dess lydelse enligt SFS 2017:408.

Vidare tillstyrker Skatteverket förslaget att införa en lägsta beloppsgräns för ansökan om återbetalning enligt de föreslagna bestämmelserna i 9 kap. 5 och 5 a §§ LSE, men anser att gränsen bör sättas betydligt högre. Gränsen för återbetalning bör vidare avse samma period som ansökningsperioden.

Skatteverket menar också att villkoren för återbetalning med stöd av 9 kap. 5 och 5 a §§ LSE bör regleras separat från bestämmelser om återbetalning i 11 kap. LSE som endast innehåller bestämmelser om energiskatt på el.

Luleå tekniska universitet tillstyrker förslagen och anger att universitetet välkomnar denna typ av regeländringar som handlar om att göra skattereglerna för olika aktörer med likartad verksamhet mer enhetliga och om att göra administrationen enklare.

Naturvårdsverket tillstyrker förslagen om nedsatt energiskatt på el vid leveranser av värme och kyla för vissa ändamål då de sannolikt ökar möjligheterna till att använda kylalternativ med lägre resursbehov och mindre påverkan på miljön.

Energiföretagen Sverige välkomnar förslaget om nedsatt energiskatt på el för värmeföretagens värme- och kylaleveranser till datorhallar respektive tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Energiföretagen anser dock att den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 5 b § LSE bör justeras då den med nuvarande utformning miss- gynnar värmedrivna absorptionskylmaskiner – den typen av kylmaskiner där spillvärme från industrier eller från energiåtervinning av avfall används – i förhållande till eldrivna kylmaskiner. Elförbrukningen för produktionen av kyla bör i stället få allokeras fritt.

Energiföretagen efterlyser vidare ett förtydligande av skattenedsättningen för hjälp- förbrukning av el och anger att det vore önskvärt med ett klargörande att nedsättningen även träffar förbrukning för bränsleberedning och bränsleinmatning.

442

Energiföretagen påtalar att det i praktiken kan bli svårt att tillämpa reglerna om att en stödmottagare inte får vara ett företag utan rätt till statligt stöd eftersom det kan kräva orimligt stor uppgiftsinsamling från berörda företag.

Energigas Sverige ställer sig bakom Energi- företagen Sveriges remissvar.

Svenskt Näringsliv tillstyrker förslagen och anger att skattenedsättningen minskar den konkurrenssnedvridning som kan sägas råda mellan produktion av värme och kyla för vissa ändamål i egen regi jämfört med inköp från en extern leverantör.

Innovations- och kemiindustrierna (IKEM) ansluter sig till Svenskt Näringslivs synpunkter.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tillstyrker förslagen och uppger att de skapar konkurrensneutrala villkor mellan produktion av kyla från el hos kunden och fjärrkyla från energileverantören.

Vattenfall tillstyrker förslagen och anger att de leder till ökad konkurrensneutralitet, men tillägger att en administrativ förenkling avseende värme- och kylaleveranser till industriell till- verkning, datorhallar etc. skulle vara att producenten får göra avdrag i sina punktskatte- deklarationer i stället för att ansöka om återbetalning i efterhand.

E.ON ställer sig bakom förslaget om nedsatt skattenivå för el som förbrukas vid framställning av värme och kyla till datorhallar och anser att förslaget främjar konkurrensneutraliteten mellan olika värme- och kylaalternativ och möjliggör fler effektiva energilösningar.

Skälen för regeringens förslag: Från och med den 1 januari 2017 infördes en möjlighet för företag inom datacenterbranschen att få del av den lägre energiskattenivån om 0,5 öre per kilo- wattimme förbrukad el. Den lägre skattenivån gäller för anläggningar med en viss verksamhet och effektgräns, benämnda datorhallar, som definieras i 1 kap. 14 § LSE.

Som regeringen angett i budgetpropositionen för 2017 kan fjärrkyla eller fjärrvärme ur ett ekonomiskt och ett miljömässigt perspektiv vara ett bra alternativ för uppvärmning och kylning. Sådan fjärrkyla och fjärrvärme bör därför, som framförs av Svensk Fjärrvärme och Fortum Värme, ges rimliga konkurrensförutsättningar, i jämförelse med andra alternativ.

Regeringen föreslår därför att återbetalning av energiskatt ska medges för sådan el som har förbrukats vid framställning av värme eller kyla

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

som levererats för förbrukning i en datorhall. Förbrukning i datorhall blir därmed ett nedsättningsberättigande ändamål. Regeringen föreslår också att det i LSE förtydligas att framställning av kyla, inom ramen för möjligheterna till återbetalning av skatt som förbrukats för extern leverans för ett nedsätt- ningsberättigande ändamål, jämställs med framställning av värme. Dessa förslag innebär att värmeföretagen vid sin framställning av värme eller kyla som levereras för förbrukning i en datorhall får tillgång till den lägre skattenivån om 0,5 öre per kilowattimme genom återbetalning.

Angående hjälpförbrukning av el som sker i samband med värmeproduktion uttalades i prop. 2006/2007:13 s. 110 att det som avses är el för t.ex. drift av pumpar och fläktar som i och för sig är nödvändiga för att driva en värmeanläggning men som inte kan anses direkt användas för värmeproduktion. Sådan hjälpförbrukning ger i dag inte rätt till återbetalning av skatt på bränsle och el som förbrukats vid produktion av värme eller kyla för leverans till nedsättnings- berättigande ändamål. Denna ordning innebär en viss konkurrensnackdel för värmeföretag som levererar värme eller kyla för förbrukning exempelvis i industrins tillverkningsprocess, eftersom industrin har en nedsatt skattenivå för motsvarande hjälpförbrukning av el vid fram- ställning av värme eller kyla i egen regi inom ramen för den industriella tillverknings- processen. I syfte att motverka denna konkurrenssnedvridning föreslår regeringen att återbetalning av skatt på el som förbrukats vid framställning av värme eller kyla som levererats för nedsättningsberättigande ändamål också ska medges för hjälpförbrukning av el.

Vattenfall framför synpunkten att det skulle innebära en administrativ förenkling om företagen kunde ta del av skattenedsättningarna genom avdrag i punktskattedeklarationen i stället för genom ansökan om återbetalning. Förslagen har dock sin grund i framställningar om ändring i 9 kap. 5 § LSE som behandlar just återbetalning och har inordnats i denna systematik. Regeringen bedömer att tillväga- gångssättet för att ta del av skattenedsätt- ningarna följer systematiken i LSE och att det inte bör ändras.

Med hjälpförbrukning av el som sker i samband med produktion av värme eller kyla bör förstås sådan förbrukning som skett i samband med produktionen för drift av pumpar, fläktar

443

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och andra hjälpanordningar som är nödvändiga för driften av en produktionsanläggning. Det rör sig alltså om sådan el som är nödvändig för att driva anläggningen, men som inte kan anses direkt användas för produktionen av värme eller kyla. Denna elförbrukning ska ha ett nära samband med produktionen och ske inom det område där produktionsanläggningen är belägen. Sådan elförbrukning som är nödvändig exempelvis för att transportera värmen eller kylan från anläggningsområdet till förbrukarna bör alltså inte omfattas av begreppet. Inte heller bör omfattas elförbrukning som saknar ett nära samband med produktionen, exempelvis sådan el som förbrukas i personalutrymmen eller i andra allmänna utrymmen i produktionsanläggningen, såsom exempelvis fikarum, matsalar och omklädningsrum. Om sådan förbrukning skulle omfattas skulle värmeföretagen få en konkurrensfördel jämfört med exempelvis tillverkningsindustrin där den lägre skattenivån endast omfattar sådan el som förbrukas inom ramen för tillverkningsprocessen. Trots det önskemål om ytterligare precisering av vilken el som omfattas av nu nämnda hjälpförbrukning som Energiföretagen Sverige framför, anser regeringen att den ovan redovisade avgränsningen är tillfyllest.

Den nu föreslagna utvidgningen av området för återbetalning av energiskatt på el som förbrukats för vissa externa leveranser av värme eller kyla bör av administrativa skäl, på samma sätt som gäller för återbetalning av energiskatt på el som förbrukats av mottagaren i dennes egen verksamhet, begränsas så att återbetalning endast medges för belopp som överstiger en viss gräns.

Regeringen föreslår en gemensam administrativ gräns för återbetalning av skatt på såväl förbrukad el som förbrukat bränsle för samtliga leveranser av värme och kyla som ett värmeföretag gör för nedsättningsberättigande ändamål. Gränsen bör uppgå till 2 000 kronor per kalenderkvartal och beräknas sammantaget för bränslen och el för samtliga de nedsättnings- berättigande ändamålen. Detta betyder att av det sammanlagda betalda skattebeloppet, för den el och det bränsle som förbrukats för samtliga de nedsättningsberättigande ändamålen under kalenderkvartalet, återbetalas endast den del av nedsättningen som överstiger detta tröskelvärde. De företag som har en förbrukning som är för låg för att nå över gränsen för när återbetalning medges får alltså inte nedsatt skatt och de

företag som har en förbrukning som medför att gränsen passeras får rätt till återbetalning endast för den överskjutande delen av nedsättningen. Genom att gränsen för rätt till återbetalning avser belopp under ett kalenderkvartal överens- stämmer tidsperioden med ansökningsperioden, vilket är något som Skatteverket efterfrågar i sitt remissvar. Regeringen delar Skatteverkets bedömning att de båda tidsperioderna bör korrelera. När det gäller frågan vid vilket belopp återbetalningsgränsen ska sättas gör regeringen emellertid bedömningen att 2 000 kronor per kalenderkvartal är en väl avvägd nivå, till skillnad från Skatteverket som vill ha en betydligt högre gräns.

Den föreslagna gränsen innebär en skärpning jämfört med nuvarande återbetalningsgräns för skatt på el och bränsle som förbrukats för sådan framställning av värme och kyla som i dag omfattas av 9 kap. 5 § LSE. Av 9 kap. 8 § första stycket 1 LSE framgår att återbetalning enligt dagens regler medges från första kronan när ersättningen för ett kalenderkvartal uppgår till minst 1 000 kronor.

Vid produktion av värme och kyla är det vanligt att insatsvarorna utgörs av såväl el som bränsle. För beräkningen av återbetalningen av skatt för de olika energislagen i fråga om de nu aktuella leveranserna av värme och kyla föreslår regeringen att en ny bestämmelse ska införas i LSE av vilken det framgår att fördelning av de insatta energimängderna ska göras proportionellt i förhållande till respektive energislag. Detta gäller redan i dag i fråga om sådan framställning av värme och kyla som omfattas av 9 kap. 5 § LSE. I promemorians förslag angavs att fördelningen av bränslena får väljas fritt.

Energiföretagen Sverige framför önskemål om ändring av den föreslagna bestämmelsen. Regeringen anser dock, till skillnad från Energiföretagen, att proportionering ska ske på motsvarande sätt som i dag gäller för leveranser av värme och kyla till exempelvis tillverknings- processen i industriell verksamhet.

Även Skatteverket framför önskemål om ändring av den föreslagna bestämmelsen med anledning av att det i promemorians förslag inte framgår hur fördelningen av energislaget el ska göras efter det att proportionering av energi- slagen gjorts. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det i bestämmelsen anges att även fördelningen av el ska få väljas fritt.

444

Den skattenedsättning som åstadkoms genom återbetalning av skatt på el och bränsle för de leveranser av värme och kyla som anges i 9 kap. 5 § LSE respektive för den föreslagna nedsättningen för leveranser av värme och kyla till datorhallar är att betrakta som ett statligt stöd som omfattas av gruppundantagsför- ordningen GBER. Regeringen föreslår därför att begreppet ”stödordning” i 1 kap. 11 a § LSE utvidgas till att även omfatta dessa leveranser. I förhållande till det lagförslag som lämnades i promemorian föreslår regeringen dock en omnumrering av punkterna i nämnda bestämmelse av systematiska skäl. Då åter- betalning av skatt vid leverans för förbrukning i datorhall endast omfattar förbrukning av el och inte förbrukning av bränsle bör denna nedsättning regleras i en ny bestämmelse och inte i 9 kap. 5 § LSE som rör förbrukning av såväl bränsle som el. Stödmottagare vid de leveranser som avses i 9 kap. 5 och 5 a §§ LSE bör vara den aktör som förbrukat el eller bränsle för framställning av värme eller kyla som levererats för de nedsättningsberättigande ända- målen. Regeringen föreslår att 1 kap. 11 b § LSE, som reglerar vem som är stödmottagare enligt en stödordning, kompletteras i enlighet med detta. I förhållande till det lagförslag som lämnades i promemorian föreslår regeringen dock en ändring av hänvisningen i 1 kap. 11 b § LSE till den aktuella stödordningen. Hänvisningen följer i regeringens förslag den nuvarande systematiken i bestämmelsen, vilket innebär att som stödmottagare anges den som förbrukat el eller bränsle för framställning av värme eller kyla för leverans för något av de ändamål som avses i en viss punkt i 1 kap. 11 a § LSE.

För att kraven i GBER ska uppfyllas i fråga om skattenedsättningar vid nu nämnda leveranser av värme och kyla bör det, i likhet med vad som gäller för övriga stödordningar för energiskatt på bränslen och el, vara en förut- sättning för beviljande av skattenedsättning att sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare. Då det enligt förslaget är värmeföretaget som är stödmottagare för skattenedsättningen ska uppgifterna avse värmeföretagets verksamhet. De uppgifter som ska lämnas är de som framgår av 1 kap. 13 § LSE. Uppgifterna om stöd- mottagare behövs för att säkerställa att Sverige kan uppfylla sin skyldighet att lämna uppgifter om statliga stöd på en webbplats som tagits fram av kommissionen och som ska öka insynen i

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

stödgivningen i de olika medlemsstaterna. I syfte att skapa en rimlig nivå av administrativ börda för uppgiftslämnarna respektive Skatteverket föreslår regeringen att uppgiftslämnandet begränsas till att endast gälla för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning inom en stödordning som under kalenderåret överstiger 50 000 euro. I likhet med vad som gäller för övriga stödordningar på el- och bränsleskatteområdet bör det vidare uppställas ett krav på att statligt stöd i form av skattenedsättning inte får ges till en mottagare som omfattas av definitionen av företag utan rätt till statligt stöd i 1 kap. 12 § LSE. Trots det som

Energiföretagen Sverige anför i fråga om svårigheten att tillämpa kravet på att en stödmottagare inte får vara ett företag utan rätt till statligt stöd anser regeringen att det är helt nödvändigt att införa ett sådant krav. I annat fall skulle Sverige inte kunna fullgöra sina åligganden enligt EU-rätten. Regeringen föreslår, till skillnad från vad som föreslogs i promemorian, att de nu nämnda kraven tas in i 9 kap. 8 § LSE i anslutning till kravet på en återbetalningsgräns på 2 000 kronor per kalenderkvartal. Skatteverket anger i sitt remissvar att bestämmelser som avser återbetalning enligt 9 kap. 5 och 5 a §§ inte bör placeras i 11 kap. LSE som endast innehåller bestämmelser om energiskatt på el. Regeringen delar denna bedömning och föreslår därför den nu nämnda placeringen av villkoren för återbetalning.

För att även beslut om återbetalning enligt den nya paragrafen, 9 kap. 5 a § LSE, ska vara att anse som beslut om punktskatt föreslås en ändring i 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Lagrådet anger i sitt yttrande att det är svårt att få en överblick över de lagförslag i lagråds- remissen Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018 som rör ändringar avseende bl.a. energiskatt i LSE. Regeringen noterar att Lagrådets yttrande emellertid inte innehåller några invändningar i sak mot de aktuella förslagen i sig. Lagrådets synpunkt om överskådligheten av lagrådsremissens förslag behandlas i avsnitt 6.18.3.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 1 kap. 11 b § och 9 kap. 8 § lagen (1994:1776) om skatt på energi,

445

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

9 kap. 5 § lagen (2015:750) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) och 1 kap. 11 a § lagen (2017:410) om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Förslaget föranleder även att två nya bestämmelser, 9 kap. 5 a och 5 b §§, införs i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Se avsnitt 3.9, 3.21, 3.25 och 3.31.

6.19.4 Konsekvensanalys

I detta avsnitt redogörs för förslagens effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Regelrådet anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Offentligfinansiella effekter

Den första delen av förslaget rör värme- företagens leveranser till datorhallar. Bedömningen är att det i första hand handlar om leveranser av fjärrkyla. Den totala produktionen av fjärrkyla uppgår enligt Energiföretagen Sverige till ca 1,0 terawattimmar per år. Enligt Energimarknadsinspektionens (Ei) rapport Kartläggning av marknaden för fjärrkyla (Ei R2013:18) produceras huvuddelen av fjärrkylan med el som insatt bränsle. Andelen fjärrkyla som produceras med el uppgår enligt Ei:s rapport till 67 procent, medan användningen av fjärrkyla i de kommuner i norra Sverige som har en nedsatt skattenivå bedöms uppgå till ca 2 procent. Majoriteten av fjärrkylan används för att kyla kontors- och affärslokaler (ca 80 procent), s.k. komfortkyla, och resterande andel, i princip, av tillverkningsindustrin och datacenter som processkyla. Information om hur stor andel av processkylan som används av just datacenter finns inte att tillgå, men bedömningen är att huvuddelen av processkylan används av tillverkningsindustrin. Om en femtedel av processkylan används för datacenter bedöms bruttoeffekten av en lägre energiskatt på el för leveranser av fjärrkyla till datacenter till -8,8 miljoner kronor per år. Justerat för s.k.

bolagsskatteffekter och för statligt ägande, genom Vattenfall (jfr tabell 6.21), beräknas nettoeffekten till -6,4 miljoner kronor per år.

Den andra delen av förslaget handlar om den el som värmeföretagen använder som hjälpförbrukning vid produktionen av värme och kyla. Baserat på uppgifter från Energiföretagen Sverige användes 2015 ca 1,6 terawattimmar el som tillfört bränsle för hjälpförbrukning vid produktion och distribution av värme. Med antagande om att ungefär hälften av hjälpför- brukningen används vid produktionen av värme och om att ca en tiondel av fjärrvärmen används för de ändamål som omfattas av de föreslagna återbetalningsreglerna i 9 kap. 5 § LSE, bl.a. för tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, beräknas den skattebas som berörs av förslaget till ca 0,1 terawattimmar per år. Om elanvänd- ningen i värmeproduktionen följer den fördelning som enligt Finansdepartementets rapport Beräkningskonventioner 2017 i allmän- het gäller för elanvändningen för hushåll och service uppgår den andel som används i de kommuner i norra Sverige som har en nedsatt skattenivå till ca 9 procent. Därutöver till- kommer återbetalningsgränsen som innebär att värmeföretagen får betala åtminstone 8 000 kronor i energiskatt på el per år för den el som har nedsatt skattenivå. Baserat på dessa utgångspunkter bedöms nedsättningen av energiskatten på el för hjälpförbrukning av el vid produktionen av värme till den lägre skattenivån medföra en bruttoeffekt på ca -31,6 miljoner kronor per år. Justerat för s.k. bolagsskatte- effekter och för statligt ägande, genom Vattenfall (jfr tabell 6.22), beräknas netto- effekten till -23,2 miljoner kronor per år.

Sammantaget bedöms förslagen i detta avsnitt leda till en offentligfinansiell bruttoeffekt på -0,04 miljarder kronor per år och en nettoeffekt på -0,03 miljarder kronor per år. Tillsammans med förslagen i avsnitt 6.18 bedöms därmed skatteintäkterna från värmeföretagen öka med 0,05 miljarder kronor per år.

Effekter för miljön

Energiskatten på el är, som beskrivs mer utförligt i budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1), i första hand en fiskal skatt som t.ex. genom sin konstruktion inte naturligen styr mot en ökad användning av vissa typer av bränslen. Samtidigt innebär dess elprispåverkande effekt att den kan kopplas till målsättningarna för en

446

effektivare energianvändning. De föreslagna regeländringarna motiveras dock i första hand av att uppnå konkurrensneutralitet mellan olika sätt att tillhandahålla värme och kyla. Regel- ändringarna syftar därmed inte främst till att öka eller minska energiskattens styrande effekt. Däremot kan ett utjämnande av de energi- skattemässiga förutsättningarna mellan olika sätt att tillhandahålla värme och kyla, så som har beskrivits ovan, bidra till såväl minskad miljö- påverkan, t.ex. genom minskad energianvänd- ning, som ökad resurseffektivitet. Värme- företagens leveranser av såväl värme som kyla kan bidra till en effektiv användning av energi, i jämförelse med enskilda värme-/kylanläggningar. En ökad användning av fjärrkyla kan även bidra till en minskad användning av köldmedier som kan ge upphov till växthusgasutsläpp.

Effekter för företag

Förslagen påverkar företag som säljer värme respektive kyla. Samtliga värmeföretag påverkas potentiellt av de föreslagna ändringarna för bl.a. hjälpförbrukning av el och det är även, i första hand, värmeföretag som också säljer kyla som bedöms påverkas av förslaget om sänkt skatte- nivå för leveranser till datorhallar. Alla värme- företag levererar dock inte kyla. De föreslagna ytterligare skattenedsättningarna för produktion av värme och kyla bedöms medföra att värme- företagens konkurrensförutsättningar i jämförelse med alternativa lösningar, allt annat lika, stärks.

Fjärrkyla har uppenbara likheter med fjärrvärme, men i stället för uppvärmt vatten är det kylt vatten som produceras i en central anläggning och distribueras i ett från fjärrvärmen separat rörledningssystem till kunderna. Marknaden för fjärrkyla är dock avsevärt mindre än marknaden för fjärrvärme både vad avser geografisk utbredning och energimängd. I termer av levererad energi utgör marknaden för

fjärrkyla t.ex. ca 2 procent av marknaden				för
fjärrvärme.
På marknaden för		fjärrkyla	var 2015	ca
34 företag	verksamma	som	sammantaget
producerade	ca 0,9 terawattimmar kyla för			ca

1 500 kunder. Utbudet av fjärrkyla är ojämnt fördelat över landet. Större delen av leveranserna av fjärrkyla sker i Stockholmsregionen, där även den största aktören, Fortum Värme samägt med Stockholms Stad, återfinns (se tabell 6.21). För fjärrkyla finns, som för fjärrvärme, ett betydande

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

inslag av kommunalt ägande och det statligt ägda bolaget Vattenfall levererar fjärrkyla i Uppsala. Den totala omsättningen på marknaden för fjärrkyla bedöms i Ei:s rapport Kartläggning av marknaden för fjärrkyla (Ei R2013:18) uppgå till ca 440 miljoner kronor per år.

Tabell 6.21 Företag på marknaden för fjärrkyla och levererad kvantitet 2015

		Fjärrkyle-	Andel av
		leverans	totala
Leverantör	Nät	(GWh)	leveranser
Fortum Värme samägt	Stockholm/
med Stockholms Stad	Nacka	360,6	40,1 %
Tekniska Verken i
Linköping	Linköping	84,9	9,5 %
Göteborg Energi	Göteborg	80,3	8,9 %
	Solna/
Norrenergi	Sundbyberg	48,4	5,4 %
Vattenfall Värme	Uppsala	59,0	6,6 %
Kraftringen	Lund	58	6,5 %
	Malmö/
	Norrköping/
E.ON Värme	Örebro	30,4	3,4 %
Mälarenergi	Västerås	26,0	2,9 %
Övik Energi	Örnsköldsvik	18,0	2,0 %
	Huddinge/
	Botkyrka/
Södertörns Fjärrvärme	Salem	15,2	1,7 %
Övriga		117,6	13,1 %
Totalt		898,5	100,0 %
Källa: Energiföretagen Sverige.

De totala leveranserna av fjärrkyla minskade 2015, efter att leveranserna sett över en längre tidsperiod ökat (se diagram 6.6). Utbyggnaden av fjärrkyla, uttryckt i termer av nätlängd, fortsätter dock. Totalt uppgick fjärrkylenätens längd 2015 till 544 kilometer.

Diagram 6.6 Leveranser av fjärrkyla och nätlängd 1996–
2015
Gigawattimmar	Kilometer
1 200	600
Leveranser	Nätlängd
1 000	500
800	400
600	300
400	200
200	100
0	0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Källa: Energiföretagen Sverige.

447

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det vanligaste produktionssättet för fjärrkyla är att utnyttja spillvärme eller sjövatten för att med hjälp av kylmaskiner producera fjärrkyla. Ibland sker detta samtidigt med produktionen av fjärrvärme. Ett annat vanligt produktionssätt är att använda kallt vatten direkt från botten av havet eller en sjö, s.k. frikyla. Huvuddelen av fjärrkylan produceras enligt Ei:s rapport (Ei R2013:18) med el som insatsbränsle. De vanligaste användningsområdena för fjärrkyla är baserat på Ei:s rapport komfortkyla och processkyla, där komfortkylan används för kontors- och affärslokaler (ca 80 procent) och processkylan till tillverkningsindustrier och datacenter (ca 20 procent). Leveranser till flerfamiljshus förekommer, men i begränsad omfattning. Förslaget om en lägre skattenivå för leveranser till datacenter bedöms därmed träffa en mindre del av de totala leveranserna av fjärrkyla.

Fjärrvärme är den vanligaste uppvärmnings- formen för flerbostadshus och lokaler i Sverige. I ett värme- eller kraftvärmeverk hettas vatten upp och distribueras till de hus på orten som är uppkopplade till fjärrvärmenätet. Enligt Energiföretagen Sverige finns fjärrvärme i 285 av landets 290 kommuner och totalt finns det drygt 200 företag som levererar fjärrvärme i 431 nät. På årsbasis står fjärrvärme för drygt hälften av den svenska värmemarknaden. Fjärrvärme är vanligast i tätbebyggda områden där värme- underlaget motiverat en utbyggnad av fjärr- värmenät, vilket avspeglas i att det är i första hand flerbostadshus och lokaler som värms med fjärrvärme. 80 procent av bostadsuppvärmningen i Sverige kommer från fjärrvärme. Men fjärrvärme används även av tillverknings- industrin, ungefär 7 procent av de årliga leveranserna av fjärrvärme går till tillverknings- industrin. Det är därmed en mindre andel av värmeföretagens leveranser av fjärrvärme som kan påverkas av förslaget om en lägre skattenivå för hjälpförbrukning av el vid produktionen av värme och som bl.a. används av tillverknings- processen i industriell verksamhet. Totalt omsatte värmeföretagen 2015 ca 32 miljarder kronor per år och producerade knappt 48 tera- wattimmar värme. Det totala antalet kunder uppgick 2015 till ca 244 000.

Värmen produceras i renodlade värmeverk genom förbränning, i kraftvärmeverk genom förbränning eller genom spillvärme. Den sammantagna bränslemixen för produktionen av

fjärrvärme består av ca 6 procent fossila bränslen, ca 41 procent biobränslen, ca 21 procent avfall och knappt 8 procent spillvärme (t.ex. värme från ett datacenter eller från kyldiskar i livs- medelsbutiker). Även el används för produktionen av värme i värmepumpar och elpannor eller som hjälpförbrukning av el, totalt används el motsvarande knappt 6 procent eller ca 3,1 terawattimmar av den årligt tillförda energin för värmeproduktion. Hjälpförbrukningen av el svarar för ungefär hälften av den el som används för produktionen av värme.

De flesta värmeföretag är kommunalt ägda (se tabell 6.22), men det finns också andra typer av ägare, exempelvis statliga Vattenfall (t.ex. i Uppsala), E.ON (t.ex. i Malmö) och Fortum (Stockholm, samägt med Stockholms kommun). De största verksamheterna återfinns i större städer, dvs. där värmeunderlaget är störst.

Tabell 6.22 Företag på marknaden för fjärrvärme och levererad kvantitet 2015

		Fjärrvärme-	Andel av
		leverans	totala
Leverantör	Antal nät	(GWh)	leveranser
1. Privata och statliga företag
Fortum Värme samägt med
Stockholms Stad	1	7,4	15,5 %
E.ON Värme	16	4,9	10,2 %
Vattenfall Värme	10	2,8	5,9 %
Värmevärden	7	0,9	1,8 %
Rindi Energi	10	0,3	0,6 %
Statkraft	1	0,2	0,4	%
Vasa Värme	4	0,1	0,2 %
Lantmännen Agrovärme	4	0,1	0,2 %
Övriga privata företag	86	1,8	3,8	%
Summa	139	18,4	38,6 %
2. Kommunala företag
Göteborg Energi	1	3,5	7,3 %
Tekniska verken i Linköping	6	1,5	3,2	%
Mälarenergi	1	1,4	3,0 %
Öresundskraft	2	1,0	2,1 %
Norrenergi	4	0,9	2,0	%
Södertörns Fjärrvärme	1	0,9	1,9	%
Kraftringen	1	0,9	1,8	%
Umeå Energi	4	0,8	1,6 %
Övriga kommunala företag	272	18,3	38,5 %
Summa	291	29,3	61,4 %
3. Totalt	431	47,7	100,0 %

Källa: Energimarknadsinspektionen.

448

Förslagen innebär lägre skattenivå, genom återbetalning, för delar av värmeföretagens leveranser av värme respektive kyla. Samman- taget bedöms förslagen medföra att berörda företags skatterelaterade nettokostnader minskar med 31,6 miljoner kronor per år (se även avsnittet Offentligfinansiella effekter). De föreslagna förändringarna för hjälpförbrukning av el vid produktionen av värme bedöms med- föra sänkta nettokostnader på ca 24,7 miljoner kronor per år. Förslaget om lägre skattenivå för bl.a. leveranser av kyla till datorhallar beräknas minska berörda företags nettokostnader med ca 6,9 miljoner kronor per år.

Förslagen bedöms samtidigt medföra viss ökad administrativ börda för värmeföretagen eftersom de kommer att behöva söka om återbetalning av energiskatt på el för ytterligare ändamål. Samtidigt har dessa företag redan väl uppbyggda administrativa rutiner för återbetalning av bl.a. energiskatt på el, t.ex. för leveranser av värme till tillverkningsindustrin, varför den tillkommande administrativa bördan bedöms som måttlig. Förslaget om lägre skattenivå för hjälpförbrukning av el vid produktionen av värme beräknas totalt öka värmeföretagens administrativa kostnader med 1,6 miljoner kronor per år, medan förslaget om en lägre skattenivå för leveranser av kyla till datorhallar beräknas medföra ökade administrativa kostnader på totalt 0,3 miljoner kronor per år för de företag som levererar kyla. Sammantaget beräknas därmed värmeföretagens administrativa kostnader öka med 1,9 miljoner kronor per år.

Beroende på ägarförhållandena kan den egen- användning av el som åtgår för tillverknings- industrins förbrukning av värme skattemässigt hanteras annorlunda. Den hjälpförbrukning av el som åtgår vid värmeproduktion för användning i industrins tillverkningsprocess beskattas exempelvis lägre om industrin är ägare till värme- produktionsanläggningen än om ett värme- företag äger anläggningen. Enligt Energi- företagen Sverige saknas därmed konkurrens- neutralitet när det gäller energibeskattningen såtillvida att det har betydelse vem som är ägare till värmeproduktionsanläggningen. De före- slagna ändringarna syftar till att energiskatte- mässigt åstadkomma konkurrensneutrala förut- sättningar för den egenanvändning av el i produktionen av värme som bl.a. förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet,

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

oavsett vem det är som äger värmproduktions- anläggningen.

Det genomsnittliga värmeföretaget använder årligen ca 4 000 megawattimmar el för hjälpför- brukning. Om hälften av hjälpförbrukningen av el används vid produktionen av värme och 10 procent av värmen levereras till de ändamål som omfattas av den föreslagna ändringen får företaget rätt till nedsättning för ytterligare 200 megawattimmar av sin elanvändning. Med dessa utgångspunkter innebär förslaget för medelföretaget att energiskatten på el, med de skattenivåer som föreslås gälla 2018, skulle minska med 57 200 kronor per år (200 mega- wattimmar * (331 – 5 kronor per mega- wattimme) – 8 000 kronor).

Enligt Energiföretagen Sverige finns det goda förutsättningar att utnyttja spillvärme från datorhallar i fjärrvärmenäten, vilket leder till ökad energi- och resurseffektivitet. Kylfaktorn i befintliga värmepumpar i fjärrkylenäten för- bättras också om spillvärmen från datorhallarna utnyttjas, vilket minskar elanvändningen i värmepumparna vid samma värme- och kyl- produktion. Detta innebär att kylningen av datorhallen med värmepumpar i fjärrkyle- systemet har två fördelar som kan bidra till att hålla nere elanvändningen: dels slipper dator- hallen använda en egen kylmaskin, dels minskar elanvändningen i de befintliga värmepumparna. Utbyggnaden av datorhallar förväntas öka avsevärt de kommande åren och leda till en ökad elanvändning på flera terrawattimmar på årsbasis. Den sänkta energiskatten på el för datorhallar förväntas också stimulera till en sådan utveckling. Om datorhallarna etableras i anslutning till fjärrvärme- och fjärrkylenät kan spillvärmen för datorhallarna utnyttjas samtidigt som fjärrkyla kan bidra till att hålla ner elanvändningen för kylning. Såväl de totala anläggningsinvesteringarna som energiförbru- kningen kan därmed bli lägre. Användning av fjärrkyla i datorhallar kan också bidra till att hålla ner eleffektbehovet vintertid. Det finns därmed enligt Energiföretagen Sverige såväl energi- som miljöpolitiska skäl att inte skattemässigt missgynna fjärrkylelösningar för datorhallar.

Den nedsättning av energiskatten på el som den 1 januari 2017 infördes för elanvändning i datorhallar innebär att kostnaden för ett företag som säljer fjärrkyla att driva en produktions- anläggning som t.ex. utnyttjar frikyla med värmepump blir högre än för en datorhall att

449

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

driva en motsvarande anläggning i egen regi. De skilda skattemässiga förutsättningarna innebär enligt Energiföretagen Sverige en konkurrens- snedvridning som kan motverka användandet av fjärrkyla, även när så skulle ha varit företags- ekonomiskt motiverat. Förslaget om sänkt energiskatt på el för värmeföretagens leveranser av kyla till datorhallar syftar därför till att energi- skattemässigt åstadkomma konkurrensneutrala förutsättningar för den kyla som används i datorhallar, oavsett om den produceras av datorhallsägaren själv eller av ett värmeföretag.

För en datorhall som har en egen kyl-

anläggning	med		en	installerad			eleffekt		på
1 megawatt	och		som		årligen			förbrukar
3 000 megawattimmar				el	uppgår		fr.o.m.		den
1 januari 2017		energiskatten				på	el	för	den
elanvändningen		till		23 000		kronor		per	år
(3 000 megawattimmar *					5 kronor		per mega-

wattimme + 8 000 kronor). Om ett värme- företag som säljer kyla skulle äga motsvarande anläggning, med samma elanvändning, och i stället leverera kylan som fjärrkyla till datorhallen skulle den elanvändningen, i normalfallet, beskattas enligt normalnivån för energiskatten på el, som föreslås uppgå till 331 kronor per megawattimme 2018, vilket mot-

svarar en årlig energiskatt på el	på
993 000 kronor (3 000 megawattimmar	*

331 kronor per megawattimme). Med föreslagen regeländring skulle skatteskillnaden utjämnas, dvs. skattenedsättningen för leverantören av kyla skulle i detta fall, precis som för datorhallen, uppgå till 970 000 kronor per år (993 000 - 23 000 kronor).

Energiskatt på el tas ut enligt samma regelverk oavsett företagens storlek och även nedsätt- ningar av energiskatten gäller för alla företag oavsett storlek, givet att kriterierna för skatte- nedsättningarna är uppfyllda. Bedömningen är därför att det vid utformningen av förslagen inte är motiverat att särskild hänsyn tas till små företag. Även mindre värmeföretag som säljer värme och kyla kommer att få sänkta skatte- nivåer för de ändamål som omfattas av förslagen.

Om reglerna inte ändras skulle berörda värmeföretag inte få föreslagna nedsättningar av energiskatten på el. Därmed skulle bl.a. konkurrensförutsättningarna för den värme och kyla som används för berörda ändamål inte utjämnas så som har beskrivits ovan.

Effekter för hushåll och offentlig sektor

Hushållen bedöms inte direkt beröras av föreslagna regeländringar. Indirekt kan dock sänkta skatterelaterade kostnader för värme- företagen även komma de hushåll till del, vars uppvärmning av bostäder och varmvatten sker med fjärrvärme.

Då de flesta värmeföretagen som säljer värme och kyla är kommunalt ägda innebär sänkta skatterelaterade kostnader att lönsamheten, allt annat lika, för dessa verksamheter ökar. Schablonmässigt bedöms de lägre skattenivåer som förslagen medför för de kommunalt ägda värmeföretagen motsvara sänkta nettokostnader om ca 18 miljoner kronor per år. Därutöver får även de kommunala företagen stärkta konkurrensförutsättningar så som beskrivs ovan.

Effekter för myndigheter och domstolar

Förslagen bedöms ge upphov till begränsade engångsvisa kostnader för Skatteverket, främst till följd av förändringar av systemstöd och åtgärder för att tillgodose företagens informationsbehov. Därutöver kommer förslagen leda till en viss ökning av antalet ansökningar om återbetalning av energiskatt på el, men eftersom antalet företag som påverkas av förslagen är begränsat bedöms de löpande kostnader som detta medför som måttliga. Bedömningen är även att förslaget inte föranleder behov av ytterligare informations- insatser än de som normalt sker vid regelför- ändringar. Tillsammans med övriga förslag i avsnitt 6.17, 6.18 och 6.20 beräknar Skatteverket att förslaget leder till kostnader av engångs- karaktär om 5,20 miljoner kronor och löpande årliga kostnader om 2,35 miljoner kronor. Kostnaderna ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslagen bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och inte heller medföra ökade kostnader för andra myndigheter.

Övriga effekter

Förslagen bedöms inte leda till några betydande konsekvenser avseende jämställdheten mellan kvinnor och män eller på sysselsättningen samt, eftersom förslagen inte bedöms leda till ökade utgifter för hushållen, inte till några fördel- ningsmässiga effekter. Förslagen bedöms vara förenliga med unionsrätten.

450

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.20 Sänkt skatt för datorhallar och författningstekniskt och även i övrigt av sådan

andra förändringsförslag på elskatteområdet

6.20.1 Ärendet och dess beredning

Inom	Finansdepartementet har				promemorian
Vissa	punktskattefrågor			inför		budget-
propositionen		för	2018		tagits	fram
(Fi2017/01244/S2).			En	sammanfattning av
promemorian		finns	i	bilaga 14,		avsnitt 1.
Promemorians		lagförslag		finns	i bilaga 14,
avsnitt 2. Förslagen			har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 14,	avsnitt 3.	Remissyttrandena		finns
tillgängliga	i		Finansdepartementet
(Fi2017/01244/S2).
Fortlax AB, Mirror m.fl. företag har i en
skrivelse	efterfrågat	att	storleksgränsen på
0,5 megawatt tas bort			i syfte att	skapa

konkurrensneutrala villkor i datacenter- och it- tjänstebranschen samt att det i stället tydliggörs att driften av datorhallen ska vara kommersiellt och för kunders räkning, för att därmed utesluta interna datorhallar i andra verksamheter (Fi2016/04393/S2).

Ejwa Software HB och Ejwa Hosting AB har i en skrivelse anfört att om det ska finnas skattelättnader för datorhallar så bör förslaget utformas så att det främjar tillväxt av redan etablerade datorhallar (Fi2017/00929/S2).

Svensk Kollektivtrafik och Sveriges Buss- företag har i en skrivelse efterfrågat att beskattningen av elektricitet för elbussar ändras (Fi2017/01979/S2).

Lantbrukarnas riksförbund har i en skrivelse efterfrågat att de kvartalsvisa återbetalningarna av energiskatt på el som förbrukas i växthus- näringen ska ändras till ett system med fyra valfria återbetalningstidpunkter alternativt att den kvartalsvisa kompletteras med ytterligare återbetalningstillfällen genom att ett av kvartalen delas upp i två delar (Fi2017/00718/S2).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 14, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 14, avsnitt 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.20.3, 6.20.4, 6.20.5 och 6.20.6.

Förslaget om ändringar i lagen (2011:1244) om elcertifikat är enligt regeringens bedömning

beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det förslaget.

6.20.2 Bakgrund och gällande rätt

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energi-produkter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51, kallat energiskattedirektivet, är ett unionsgemensamt ramverk för hur medlemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. Av direktivet följer bl.a. att medlemsstaternas nationella beskattning av el ska uppfylla vissa i direktivet föreskrivna minimiskattenivåer. Direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer samt möjlig- heter för medlemsstaterna att ge skattened- sättning eller fullständig skattebefrielse i andra situationer.

Befrielser och nedsättningar från energiskatt kan vara utformade så att de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF- fördraget. Detta innebär att Sveriges och andra medlemsstaters möjlighet att fritt utforma den nationella energibeskattningen inte bara begränsas av innehållet i energiskattedirektivet utan därutöver bl.a. av de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget, vilka således kan ha företräde över direktivets regler.

På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. All el som förbrukas i Sverige är som huvudregel skattepliktig och skatten betalas in till staten av de skattskyldiga. De skatt- skyldiga består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa skattskyldiga inträder skattskyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skattskyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Efter förslag i budget- propositionen för 2017 har även en ny kategori av skattskyldiga introducerats, frivilligt skatt- skyldiga. Från och med 2018 ersätts skatt- skyldigheten för elleverantörer med en skatt- skyldighet för elnätinnehavare varefter skatt- skyldigheten inträder när el överförs till någon som inte är skattskyldig eller tas i anspråk för annat ändamål än överföring.

451

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Nuvarande energiskatt på el är sedan 1993 differentierad utifrån dels var i landet den förbrukas, dels för vilket ändamål den förbrukas. I dag är exempelvis industriell verksamhet (tillverkningsprocessen), jordbruks-, skogs- bruks- och vattenbrukssektorerna samt vissa större datacenter lågt beskattade medan annan näringsverksamhet, t.ex. i tjänstesektorn, betalar samma energiskatt som hushållen. Energiskatt på el tas ut med endast en skattesats och den lägre beskattningsnivån som aktualiseras vid förbrukning för exv. de ovan nämnda ändamålen åstadkoms i stället genom avdrag eller återbetalning.

Inköp av el mot försäkran

I dag tillåter lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, att annan än den som är skattskyldig får köpa el utan energiskatt mot att köparen lämnar en försäkran till leverantören att elen ska användas för vissa i lagen angivna ändamål.

Försäkranssystemet omfattar el som

– förbrukats i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

– i huvudsak förbrukas för kemisk reduktion eller i elektrolytiska processer,

– förbrukats vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6 (dvs. energiprodukter eller andra produkter för vilka skatteplikt har inträtt för tillverkaren),

– förbrukats vid sådan överföring av el på elnätet som utförs av den som ansvarar för förvaltningen av nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion,

– förbrukats i metallurgiska processer eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förutsättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har förändrats.

I Skatteverkets allmänna råd om beskattning av elektrisk kraft (SKV A 2015:4) lämnas följande allmänna råd om inköp av el utan energiskatt mot försäkran.

Allmänna råd till 11 kap. 11 § lagen om skatt på energi:

Försäkran bör lämnas för varje köptillfälle eller för högst ett kalenderår, s.k. stående försäkran.

Försäkran bör lämnas på en blankett som Skatteverket har tagit fram. Försäkran bör upprättas i två exemplar. Det ena exemplaret bör lämnas till elleverantören och det andra bör behållas av förbrukaren.

Om den som förvärvat elen utan skatt säljer eller förbrukar elen för ett annat ändamål än som omfattas av ordningen så blir denne skattskyldig (5 § första stycket 3 LSE). Skattskyldigheten inträder i dessa fall när el levereras till en köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning (11 kap. 7 § första stycket 2 LSE).

Då den nuvarande ordningen varken förut- sätter Skatteverkets godkännande eller att verket informeras är det i dag okänt hur många aktörer som nyttjar försäkranssystemet. Det bedöms emellertid vara ett relativt begränsat antal företag som omfattas av ordningen.

Likalydande regler i flera bestämmelser och viss reglering på förordningsnivå

Befrielser och nedsättningar från energiskatt kan vara utformade så att de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF- fördraget. Återbetalning av skatt enligt 11 kap. 12, 12 a, 12 b och 14 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, får därför endast göras om sökanden inte är ett företag utan rätt till statligt stöd och sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare. Kravet på uppgifter om stödmottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning som under kalenderåret överstiger 50 000 euro. När nedsättning under 12 a § gäller uppgifts- skyldigheten för sammanlagd nedsättning om 15 000 euro. För närvarande upprepas dessa i det närmaste likalydande villkor i var och en av de nämnda återbetalningsbestämmelserna.

I 11 kap. 12, 12 a, 12 b och 14 §§ LSE finns även likalydande regler av mer administrativ natur. Det rör sig om att ansökan om återbetalning ska omfatta ett kalenderår och, med undantag för nedsättningen i 12 b § för landström, ska den lämnas elektroniskt.

452

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Om sökanden beräknas förbruka el i större

avhandlas dock närliggande frågor. t.ex. avseende

omfattning, får dock beskattningsmyndigheten

förhållande till EU:s statsstödsregler.

medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett

Det är svårt att få någon överblick över hur

sådant beslut får återkallas om sökanden begär

lagstiftningen hänger ihop. Lagen om skatt på

det eller förutsättningar för medgivande inte

energi tillkom 1994 och har sedan dess ändrats

finns. Vidare framgår att en ansökan om

ett otal gånger. Nu lämnar den i redaktionellt

återbetalning av energiskatt ska lämnas in till

hänseende mycket övrigt att önska. De förslag

beskattningsmyndigheten inom tre år efter

som lämnas i denna lagrådsremiss är exempel på

utgången av kalenderåret respektive kalender-

ändringar som ytterligare försvårar överblick-

kvartalet och vara undertecknad av sökanden

barheten. Exempelvis införs återbetalningsregler

eller av den som är ombud eller annan behörig

som avser fyra olika brukarkategorier, där en rad

företrädare för sökanden.

bestämmelser för varje kategori regleras separat

En ansökan som lämnats för en sökande som

trots att reglerna i stora delar är identiska.”

är juridisk person anses ha lämnats av sökanden,

om det inte är uppenbart att den som lämnade

begäran saknade behörighet att företräda

Frivillig skattskyldighet

sökanden.

Vad som, vid prövningen av om kvartalsvis

Energiskatt på el tas ut med endast en skattesats.

återbetalning

ska

medges,

avses

med

Den lägre beskattningsnivån som gäller vid

förbrukning i större omfattning framgår av

förbrukning för vissa ändamål åstadkoms i stället

förordningen (2010:178) om skatt på energi,

genom avdrag eller återbetalning. För de flesta av

FSE. Av förordningen framgår att återbetalning

förbrukningsändamålen

beviljas

nedsättningen

får göras per kalenderkvartal om årsför-

efter att förbrukaren själv vänder sig till

brukningen av el kan beräknas uppgå till minst

Skatteverket med ett avdragsyrkande om denne

150 000

kilowattimmar,

med

undantag

för

är skattskyldig eller en återbetalningsansökan i

förbrukning för landström, i industriell

övriga fall.

verksamhet i tillverkningsprocessen eller i

De skattskyldiga består i dag i huvudsak av två

datorhall där förbrukningen måste uppgå till

kategorier,

nämligen

elproducenter

och

minst 250 000 kilowattimmar el.

elleverantörer men det finns även andra

För avdrag enligt 11 kap. 9 § första stycket 6–

kategorier. Den som beräknas förbruka el i

8 (lydelse enligt SFS 2016:1073) medges avdrag

mycket stor omfattning får godkännas som

endast om den skattskyldige inte är ett företag

frivilligt skattskyldig av Skatteverket, om den

utan rätt till statligt stöd. Av andra stycket

övervägande delen av förbrukningen sker i

framgår även att avdrag för de berörda

tillverkningsprocessen

i

industriell verksamhet

ändamålen endast får medges om den

eller i en datorhall. Den som ska bli frivilligt

skattskyldige lämnar uppgifter om stödmot-

skattskyldig ska således inte enbart beräknas

tagare samt uppgift om fördelning på

förbruka el i mycket stor omfattning utan den

stödmottagare. Kravet på uppgifter om stöd-

övervägande delen av elförbrukningen måste

mottagare och fördelning av avdraget per

också ske för vissa utpekade ändamål. Med

stödmottagare gäller endast för avdrag som

”övervägande del” avses mer än hälften (se prop.

medför

att

stödmottagarens

sammanlagda

2009/10:144

s. 35

ang.

detta

kvantifierande

nedsättning

inom

stödordningen

överstiger

uttryck). I detta fall relaterar det till all el som

50 000 euro under kalenderåret.

näringsidkaren har förbrukat under ett

I Lagrådets yttrande över lagrådsremissen

kalenderår.

Vissa frågor på elskatteområdet framfördes bl.a.

Enligt 15 § FSE

bör

kravet

på beräknad

det följande angående de ovan nämnda reglerna.

förbrukning i mycket stor omfattning anses vara

”De nu lämnade två ändringsförslagen har ---

uppfyllt om sökanden beräknas förbruka minst

föregåtts av åtta tidigare förslag om ändringar i

20 gigawattimmar

el

per

kalenderår.

Denna

lagen, alla avseende

perioden 1 januari 2016 –

ordning med frivillig skattskyldighet för

1 januari

2018. Vissa av

förslagen

har

varit

energiskatt på el för aktörer som förbrukar el i

inriktade mot bränsleskatteområdet, andra mot

datorhallar och i tillverkningsprocessen i

skatten

på elektrisk

kraft. I

väsentliga

delar

industriell verksamhet vilken föreslagits av Ut-

redningen om sektorsneutral och konkurrens-

453

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kraftig energiskatt på el i dess betänkande Energiskatt på el – En översyn av det nuvarande systemet (SOU 2015:87) infördes den 1 januari 2017 (Prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU1, rskr. 2016/17:49).

Den som godkänts som frivilligt skattskyldig ska registreras av Skatteverket, jämför 7 kap. 1 § första stycket 10 g skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. Det medför att frivilligt skattskyldiga ska redovisa energiskatten på el i en punktskattedeklaration för vissa redovisningsperioder (se 26 kap. 6 § SFL).

Regeringen instämde i budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, volym 1 avsnitt 6.13.4) i den bedömning som Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energi- skatt på el gjort, nämligen att det i syfte att underlätta hanteringen och minska likviditets- påverkan kan vara motiverat att ge stora elförbrukare, tillika stödmottagare, en möjlighet att frivilligt bli skattskyldiga och därigenom få ta del av stödet genom löpande avdrag i stället för genom återbetalning. Regeringen föreslog därför att en möjlighet till frivillig skattskyldighet skulle införas för de som beräknas förbruka el i mycket stor omfattning i datacenter eller i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet.

De som inte anses vara stora förbrukare får del av den lägre beskattningen genom åter- betalning av delar av den skatt som elleverantören debiterat dem.

Ansökan om återbetalning ska som huvud- regel omfatta ett kalenderår. Om sökanden beräknas förbruka el i större omfattning får emellertid Skatteverket medge att ansökan om återbetalning av energiskatt på el görs per kalenderkvartal i stället för genom en årlig återbetalning.

För återbetalningarna finns uppställda gränser för att bl.a. hålla både företagens och Skatteverkets administration nere i fråga om mindre stödbelopp. Den nuvarande ordningen med möjligheter till frivillig skattskyldighet respektive återbetalning är konstruerad så att lagstiftningen i det förstnämnda fallet kompletteras med gränsvärden närmare angivna i förordning, medan gränsvärdena i det senare fallet är reglerade direkt i lagtext.

6.20.3 Försäkranssystemet tas bort

Regeringens förslag: Möjligheten att köpa el utan energiskatt mot lämnande av försäkran tas bort. Den som är skattskyldig och förbrukar el för sådant ändamål som avses i 9 § första stycket 1–5 får fortsatt göra skatteavdrag för egen elförbrukning för dessa ändamål.

Den som inte är skattskyldig men som förbrukar el för dessa ändamål ges i stället möjlighet till återbetalning av skatten.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians förslag förmedlades dock nedsättningen för elförbrukning i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning i två steg, i de fall förbrukningen skedde i de kommuner som omfattas av den så kallade norrlandsskattenivån. Detta genom att samma el omfattades av såväl avdrag som återbetalning.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot det remitterade förslaget. Skatteverket tillstyrker förslaget att ersätta försäkranssystemet med en möjlighet att godkännas som frivilligt skattskyldig eller ansöka om återbetalning, under förutsättning att avdragsrätten enligt 11 kap. 9 § första stycket 8 lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) begränsas. Denna begränsning föreslås i huvudsak ske genom att de förbruknings- ändamål som kan rendera i återbetalning enligt 13 § exkluderas från nämnda punkt.

Luleå tekniska universitet tillstyrker åtgärderna och välkomnar denna typ av regeländringar.

Energimyndigheten tillstyrker promemorians delar om förändringar av energiskatten på el.

Energiföretagen Sverige stödjer förslaget att förbrukare med full energiskattebefrielse har direkt kontakt med Skatteverket i stället för att elhandelsbolagen/elnätsbolagen agerar mellan- hand. I fråga om tidpunkten för den föreslagna förändringen om att ta bort försäkranssystemet anser Energiföretagen att det vore önskvärt om lagändringen beslutades så tidigt som möjligt, dvs. utanför ramen för budgetpropositionen. Osäkerhet om budgeten kan medföra att elnäts-

454

företag ser sig tvingade att på spekulation genomföra förändringar före månadsskiftet november-december, då riksdagsbeslut om budgetpropositionen normalt sett väntas. Den korta anpassningstiden mellan beslut och ikraftträdande talar enligt Energiföretagen för att förändringen bör brytas ut ur budget- propositionen. Energiföretagen Sverige stödjer föreslagna förenklingar i återbetalnings- och avdragsbestämmelserna som förenklar och gör regelverket något mer lättillgängligt. Energigas Sverige ställer sig bakom Energiföretagens remissvar.

Innovations- och kemiindustrierna i Sverige AB

(IKEM) pekar på att företag som använder el för de ändamål som framgår av 11 kap. 9 § första stycket 1–5 också redovisar detta fortlöpande i sina skattedeklarationer som skickas till Skatteverket. Dessa redovisningar stöds också av den redovisning som utförs av elleverantörerna till Skatteverket. IKEM anför vidare att det står tämligen klart att ett borttagande av försäkrans- systemet ökar de administrativa bördorna vars kostnader föreslås finansieras genom begränsningar i avdrags- och återbetalnings- rätten. IKEM gör bedömningen att företagens liksom elleverantörernas redovisning ger Skatteverket en god kontroll över dessa avdrag. IKEM avvisar införandet av begränsningar i avdrags- och återbetalningsrätten och anser att det också ska vara möjligt för en behörig företrädare för sökanden att lämna in ansökan om avdrag och återbetalning som rör elanvändning som omfattas av 11 kap. 9 § första stycket 1–5. En liknande situation föreligger också inom en sammanhållen hantering för flera skattskyldiga och återbetalningsberättigade inom en och samma företagsgrupp.

Jernkontoret anser inte att den nu föreslagna ändringen att ta bort försäkranssystemet för nollskattad el kan motiveras av att det behöver upprättas en direktkontakt mellan företagen och Skatteverket samt anför att dessa användnings- områden inte omfattas av energiskattedirektivet och att nedsättningen inte är att betrakta som statsstöd.

Gjuteriföreningen anser i första hand att försäkranssystemet inte ska avskaffas för företag med metallurgiska processer och i andra hand att effekterna för små och medelstora företag med metallurgiska processer minimeras genom att förbrukningsgränsen för godkännande som frivilligt skattskyldig tas bort.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Svenskt Näringsliv har mot bakgrund av de krav som ställs i EU:s statsstödsregler i och för sig inget att erinra mot förslaget när det gäller övergång från ett försäkranssystem till ett återbetalningssystem.

Återvinningsindustrierna framför bl.a. att de har medlemsföretag som köper el mot försäkran i dag samt att de förutsätter att förändringen inte påverkar återvinningsföretagens möjligheter att få skatteavdrag även i fortsättningen.

Vattenfall tillstyrker förslaget att möjligheten att köpa el utan energiskatt mot försäkran tas bort. Vattenfall framför bl.a. att det vore önskvärt om lagändringen beslutades så tidigt som möjligt, dvs. utanför ramen för budget- propositionen. Vattenfall påtalar att för det fall att lagförslaget inte går igenom måste nätinne- havarna bl.a. bygga upp rutiner och it-system för att hantera försäkranssystemet med tillhörande avdrag. Vattenfall påtalar att detta arbete måste genomföras innan månadsskiftet november- december, då riksdagsbeslut om budget- propositionen normalt sett väntas, samt att förutsatt att lagändringen går igenom är det nedlagda arbetet gjort till ingen nytta.

E.ON Sverige AB anser att de föreslagna förändringarna av återbetalnings- och avdrags- bestämmelserna för energiskatt på el är till fördel för alla aktörer. E.ON Sverige AB lyfter fram att det är önskvärt att reglerna antas i god tid innan de ska träda i kraft för att ge berörda möjlighet att anpassa sig till de nya förhållandena och efterfrågar därför en snabbare hantering av förslagen i stället för att behandla dem inom ramen för budgetpropositionen.

Skälen för regeringens förslag: Efter förslag i budgetpropositionen för 2017 gjordes vissa förändringar av hur en lägre energiskattenivå skulle åstadkommas för de elskattenedsättningar som bedömts utgöra statliga stöd. Ändringarna syftade bl.a. till att i möjligaste mån skapa en direktkontakt mellan stödmottagare och stödgivande myndighet för att uppfylla EU- rättens krav om datainsamling och offentlig- görande. Förändringarna medför även att det så långt som möjligt är respektive stödmottagare som drar nytta av nedsättningen som står den ekonomiska risken för eventuella felaktigheter i stället för den skattskyldige. Förändringarna innebär också att Skatteverket i högre utsträckning än tidigare får information om vem som förbrukar den el som avdrag och återbetal- ning yrkas för samt för vilka ändamål elen

455

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förbrukas. Detta förväntas dels öka möjligheten att kontrollera beskattningen i ett tidigare skede, dels möjligheter att vända sig direkt till den förbrukande aktören vilken har tillgång till samtliga uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera om korrekt skatt tagits ut.

Försäkranssystemet skiljer sig från den ovan nämnda ordningen med direktkontakt mellan den beviljande myndigheten och det förbrukande företaget genom att försäkrans- systemet innebär att el säljs utan skatt till en aktör som inte är känd av Skatteverket samt att skattskyldigheten för el kan komma flyttas till denna aktör utan att Skatteverket har kännedom om vem den aktören är. Detta gör att Skatteverket inte kan vända sig till det förbrukande företaget om det inte dessförinnan självt gett sig till känna eller om inte myndigheten dessförinnan inhämtat uppgifter från den skattskyldige som försett förbrukaren med elen. Till skillnad från vad IKEM anför, så redovisar således endast de skattskyldiga som ger sig till känna förbrukningen i punktskatte- deklarationer medan de som köper in el mot försäkran och antingen inte förbrukar el för ett annat förbrukningsändamål än som avses i 11 kap. 9 § första stycket 1–5 LSE eller som förbrukar el för ett annat ändamål utan att ge sig till känna, inte redovisar sin förbrukning direkt till Skatteverket. Avsaknaden av transparens försvårar därmed skattekontrollen vilket medför en ökad risk för skatteundandragande.

En förändring som innebär att den som förbrukar el för de ändamål som i dag omfattas av försäkranssystemet själv ska vända sig till Skatteverket för att erhålla nedsättningen skulle innebära en lättnad för de skattskyldiga som förser annan med el för den senares förbrukning eftersom att den skattskyldiges återkommande hanteringen av försäkransblanketter försvinner. En sådan förändring innebär också att den skattskyldige inte behöver agera/fungera som mellanhand innan kontroll kan göras av en förbrukares rätt till skattebefrielse för förbrukad el. En sådan förändring bör vidare öka Skatteverkets kontrollmöjligheter, göra det enklare att bedöma om elen används för något av de nedsättningsberättigande ändamålen och därmed minska risken för felaktig skatteredo- visning och skatteundandragande.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a.

Energiföretagen Sverige och Vattenfall och således till skillnad från Jernkontoret och Gjuteri-

föreningen att det, på motsvarande sätt som för de energiskattelättnader som utgör statligt stöd är lämpligt att skapa en direktkontakt mellan den som förbrukar elen för även dessa nedsättnings- berättigande ändamål och beskattnings- myndigheten. Det gäller alltså även om nedsätt- ningarna inte är att betrakta som statligt stöd.

En sådan direktkontakt åstadkoms lämpligen genom att de förbrukare som är skattskyldiga även i fortsättningen gör avdrag för energi- skatten på den el som de förbrukar för de aktuella ändamålen. Om denna avdragsrätt även skulle omfatta el som förbrukades av annan så skulle den eftersökta direktkontakten inte åstadkommas. Regeringen anser därför att el som förbrukas av annan än den skattskyldige inte bör omfattas av avdragsrätten. De aktörer som inte är skattskyldiga bör i stället ansöka om återbetalning av energiskatten på den el som de förbrukar för ändamålen. Regeringen noterar vad

Återvinningsindustrierna anfört och konstaterar att en sådan ordning inte påverkar avdragsrätten för de medlemsföretag som gör avdrag för egen förbrukning och att en återbetalningslösning medför att nedsättning kan sökas även av medlemsföretag som inte är skattskyldiga.

Från och med den 1 januari 2018 kommer vidare skattskyldigheten för leverantörer ersättas med en skattskyldighet för nätinnehavare vars verksamhet är ett naturligt och legalt monopol. Genom en förändring som innebär att förbrukaren själv söker nedsättningen undanröjs risken att den skattskyldige väljer att endast nyttja avdragsrätten för den egna förbrukningen för de berörda ändamålen vilket i sådant fall skulle kunna utestänga förbrukare som inte är skattskyldiga från skattebefrielsen.

Den befintliga avdragsrätten för förbrukning vid sådan överföring av el på det elektriska nätet som utförs av den som ansvarar för förvalt- ningen av nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion omfattar endast el som förbrukas av nätföretag. I och med att den som överför el med stöd av en koncession kommer vara skattskyldig såsom nätinnehavare från och med den 1 januari 2018 och därmed kan använda sig en avdragsrätt saknas det skäl att införa en återbetalningsmöjlighet för sådan förbrukning.

Regeringen anser, till skillnad från IKEM och Jernkontoret, att det inte är lämpligt med en ordning som innebär att skattskyldiga ska tillåtas göra avdrag för ändamål enligt 11 kap. 9 § första stycket 1–5 även för andra skattskyldiga och

456

återbetalningsberättigade inom samma företags- grupp. En sådan ordning skulle innebära att en direktkontakt inte uppnås mellan det elför- brukande företaget och Skatteverket samt ytterligare försvåra kontrollmöjligheterna genom en ökad risk att flera företag kan göra anspråk på samma skattelättnad.

Regeringen föreslår därför att försäkrans- systemet för el slopas, avdragsrätten enligt 9 § första stycket 1–5 begränsas till att enbart gälla den skattskyldiges egen förbrukning samt att en återbetalningsmöjlighet införs för andra än skattskyldiga som förbrukar el för ändamålen som avses i 9 § första stycket 1, 2, 3 och 5.

Regeringen anser, till skillnad från Skatteverket, att det inte är nödvändigt att från avdragsmöjligheten i 11 kap. 9 § första stycket 8 LSE exkludera alla förbrukningsändamål som kan ge rätt till återbetalning enligt 13 a § för att säkerställa att bemyndigandet för Sverige att tillämpa en lägre skattenivå för el som förbrukas i vissa delar av landet följs. Detta då elförbruk- ning som sker i industriell verksamhet redan är undantagen från punkt 8 genom underpunkten a. Med undantag för den förbrukning som sker i spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning så kommer förbrukningen för de återbetalningsberättigande ändamålen i allt väsentligt ske i verksamhet som är exkluderad genom nämnda punkt.

För att undvika att skattenedsättningen för el som förbrukas i eller i direkt anslutning till spårbunden trafik förmedlas delvis genom avdrag i en stödordning, som bl.a. förutsätter prövning av stödmottagarens ekonomiska situation, och delvis genom återbetalning i en ordning som inte anses utgöra statligt stöd föreslår regeringen att avdragsmöjligheten i 11 kap. 9 § första stycket 8 LSE ska begränsas så att den inte omfattar elförbrukning i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning.

Lagrådet anger i sitt yttrande att det är svårt att få en överblick över de lagförslag i lagråds- remissen Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018 som rör ändringar avseende energiskatt i LSE samt anknytande förfaranderegler i skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. Regeringen noterar att Lagrådets yttrande emellertid inte innehåller

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

några invändningar i sak mot de aktuella förslagen i sig.

När det gäller överskådligheten av lagråds- remissens lagförslag beror svårigheten enligt Lagrådet bl.a. på att vissa delar av LSE ändras mycket ofta, även innan en tidigare ändring har hunnit börja tillämpas. Detta ger upphov till motsvarande svårigheter med SFL eftersom i denna har detaljerade föraranderegler specifika för en rad olika skatteslag sammanförts. Enligt Lagrådets mening indikerar förslagen att det finns strukturella brister i LSE och i SFL, i vart fall om dessa ska fungera med nuvarande lagstiftningstakt. Lagrådet lämnar mot denna bakgrund den generella synpunkten att det bör göras en teknisk översyn av de båda lagarna för att underlätta ändringstakten. En sådan teknisk översyn som Lagrådet efterfrågar ryms dock inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt.

Regeringen anser, till skillnad från

Energiföretagen Sverige, Energigas Sverige, Vattenfall och E.ON Sverige AB vilka visserligen tillstyrkt förslagen, att fördelarna med att behandla förslagen på energiområdet samlat, vilket stärker överskådligheten, överväger fördelarna med att hantera vissa av de aktuella förslagen separat utanför budgetpropositionen. Ändringarna behandlas därför gemensamt och föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

I 53 kap. 5 § SFL anges att vissa beslut om återbetalning av eller kompensation för punktskatt ska anses som beslut om punktskatt. Den paragrafen har ändrats genom lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), som träder i kraft den 1 januari 2018. För att även beslut om återbetalning enligt den nya paragrafen, 11 kap. 13 a § LSE, ska vara att anse som beslut om punktskatt föreslås en ändring i 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Lagen (2011:1200) om elcertifikat innehåller i dag hänvisningar till avdragsregler i lagen om

skatt	på	energi. Hänvisningarna, som finns i
1 kap.	2 § och 4 kap. 5 § förstnämnda lag,
hänvisar		till möjligheten till avdrag genom

11 kap. 9 § första stycket 2, 3 och 5 i lagen om skatt på energi vid förbrukning för vissa ända- mål. För att säkerställa att det vid tillämpningen av lagen om elcertifikat ska saknas betydelse om skattenedsättningen vid elförbrukningen för berörda ändamål uppnås efter ansökan om återbetalning eller efter avdragsyrkande föreslås att hänvisningar till återbetalning enligt 11 kap.

457

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

13 a § första stycket 2, 3 och 4 ska läggas till i 1 kap. 2 § och 4 kap. 5 § i lagen (2011:1200) om elcertifikat.

I 7 kap. 1 § SFL finns bestämmelser om vem som ska registreras hos Skatteverket. Skatte- verket ska enligt 7 kap. 1 § första stycket 10 SFL registrera den som är skattskyldig enligt ett antal uppräknande lagar, bl.a. den som är skattskyldig enligt LSE.

I propositionen Skatteförslag med anledning av energiöverenskommelsen (prop. 2016/17:142) föreslås att punkt 10 j i första stycket i 7 kap. § SFL ska slopas. Riksdagen har antagit regeringens förslag (bet. 2016/17:SkU31, rskr. 2016/17:268). Den ändringen träder i kraft den 1 januari 2018. Mot bakgrund av om- numreringen i 11 kap. 5 § LSE (se lagförslag 3.24 görs ändring i 7 kap. 1 § lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen, dvs. en ändring av förslaget i prop. 2016/17:142. Ikraftträdande- bestämmelserna i propositionens ändring kommer därmed att vara tillämplig även på den nu föreslagna ändringen. Eftersom den i propositionen föreslagna ändringen träder i kraft den 1 januari 2018 behövs inga ytterligare ikraftträdandebestämmelser.

Dessutom görs en rent författningsteknisk ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. I propositionen Uppgifter på individnivå i arbets- givardeklarationen (prop. 2016/17:58) föreslås att 7 kap. 1 § SFL ska ändras (en ny punkt 13 läggs till i första stycket). Riksdagen har antagit regeringens förslag (bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256). Den ändringen träder i kraft den 1 januari 2019 (se punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till den lagen), dvs. efter det att den nu föreslagna ändringen i LSE har trätt i kraft. Med anledning av det ovan nämnda förslaget i prop. 2016/17:142 görs i den propositionen också en rent författningsteknisk ändring av ändringsförslaget i prop. 2016/17:58.

Vid borttagandet av försäkranssystemet upphävs 11 kap. 11 § lagen om skatt på energi och rubriken närmast före nämnda bestämmelse utgår. Dessutom görs en rent författnings- teknisk ändring av lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi med anledning av att en ändrad lydelse av 11 kap. 11 § i annat fall följt av den lagen.

Lagförslag

Förslaget föranleder dels att 11 kap. 11 § i lagen (1994:1776) om skatt på energi ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 11 kap. 11 § i lagen (1994:1776) om skatt på energi ska utgå, dels införandet av en ny paragraf, 11 kap. 13 a §, i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels ändring i 11 kap. 5, 7 och 9 §§ i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels att ändringen av 11 kap. 11 § genom lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ska utgå.

Förslaget föranleder vidare ändring av 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatte- förfarandelagen (2011:1244), 7 kap. 1 § första stycket 10 g dels i lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteför- farandelagen (2011:1244), dels i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Förslaget föranleder vidare ändring av 1 kap. 2 § och 4 kap. 5 § lagen (2011:1200) om elcertifikat. Se avsnitt 3.9, 3.18, 3.24, 3.25, 3.28 och 3.30.

6.20.4 Översyn och förenkling av återbetalnings- och avdragsbestämmelser för energiskatt på el

Regeringens förslag: Likalydande villkor som förekommer i flera återbetalningsbestämmelser flyttas från dessa paragrafer för att i stället samlas i två nya paragrafer med gemensamma åter- betalningsbestämmelser. I den ena paragrafen behandlas villkor som hör samman med reglerna för statliga stöd medan den andra innehåller villkor som är gemensamma för flera återbetal- ningsregler och berör den administrativa hanteringen av återbetalningar. Motsvarande ändring för villkor som rör statliga stöd görs även för avdrag på energiskatt på el.

Möjligheten till kvartalsvis återbetalning av energiskatt på el i 11 kap. lagen om skatt på energi ersätts med en möjlighet till månadsvis återbetalning.

För nya återbetalningar införs en återbetal- ningsgräns som innebär att återbetalning endast medges för den del av återbetalningsbeloppet som under kalenderåret överstiger 2 000 kronor.

Det ska framgå direkt av lagen om skatt på energi att beskattningsmyndigheten får bevilja

458

månatlig återbetalning om sökanden beräknas förbruka minst 150 000 kilowattimmar per kalenderår för nedsättningsberättigande ända- mål. Denna nivå innebär en lättnad för dem som förbrukar el som landström, i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen eller i datorhall.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians förslag skulle vissa villkor som avser åter- betalning enligt 9 kap. 5 och 5 a §§ (1994:1776) om skatt på energi (LSE) regleras i 11 kap. 17 § LSE. Dessa villkor regleras i 9 kap. enligt regeringens förslag i avsnitt 6.19. Promemorian innehöll inte förslag om att möjligheten till kvartalsvis återbetalning av energiskatt på el i 11 kap. LSE skulle vara månatlig. I förhållande till promemorians förslag har även vissa språkliga justeringar gjorts.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot det remitterade förslaget.

Skatteverket tillstyrker förslaget att reglera gränsen för när Skatteverket får medge kvartalsvis återbetalning i lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för i förordningen (2010:178) om skatt på energi.

Skatteverket tillstyrker förslaget att samla likalydande villkor som är gemensamma för flera bestämmelser om återbetalning och avdrag, under förutsättning att de villkor som gäller bestämmelser i 9 kapitlet LSE regleras separat.

Skatteverket tillstyrker förslaget att införa en lägsta beloppsgräns för återbetalning enligt den föreslagna 11 kap. 13 § LSE, men anser att gränserna bör sättas betydligt högre. Skatteverket efterfrågar även förtydligande av beräkningen av återbetalningen i förhållande till återbetalningsgränsen ska göras för respektive användningsändamål eller sammanlagt för alla i bestämmelsen uppräknade användningsändamål.

Luleå tekniska universitet tillstyrker åtgärderna och välkomnar denna typ av regeländringar.

Energimyndigheten tillstyrker promemorians delar om förändringar av energiskatten på el.

Energiföretagen Sverige och Energigas Sverige stödjer föreslagna förenklingar i återbetalnings- och avdragsbestämmelserna som förenklar och gör regelverket något mer lättillgängligt. Energi- företagen och Energigas Sverige stödjer också

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

införandet av en återbetalningsgräns på 2 000 kronor för att kunna medge återbetalning och att det införs regler i lagen om när beskattningsmyndigheten får bevilja kvartalsvis återbetalning.

Innovations- och kemiindustrierna (IKEM) anför bl.a. att ett borttagande av försäkrans- systemet ökar de administrativa bördorna vars kostnader föreslås finansieras genom begränsningar i avdrags- och återbetalnings- rätten. IKEM gör bedömningen att företagens liksom elleverantörernas redovisning ger Skatteverket en god kontroll över dessa avdrag. IKEM avvisar införandet av begränsningar i avdrags- och återbetalningsrätten och hävdar bl.a. att de aktuella avdragen om skattebefrielse omfattar sådana som i energiskattedirektivet är s.k. obligatoriska och att det inte är industrin som föranlett några administrativa ökade kostnader.

Jernkontoret motsätter sig införandet av en återbetalningsgräns som innebär att åter- betalning inte medges för hela nedsättnings- beloppet. Jernkontoret anför vidare att om företagen bedömer att det är värt att ansöka om nedsättning så ska hela beloppet betalas ut, att en beloppsgräns inte kommer påverka Skatteverkets administration samt, med hänvisning till tröskelvärdet för jord- och skogsbruk om 500 kronor, att det är rimligt att även åter- betalningar för nedsättningar för tillverknings- process i industriell verksamhet och verksam- heter enligt 11 kap. 9 § 1–5 har samma tröskel- värde. Jernkontoret är positivt till sänkningen av gränsen för kvartalsvis återbetalning för industriell verksamhet. Jernkontoret är även positivt till möjligheten för företag att god- kännas som frivilligt skattskyldig men anser dock att det ska vara möjligt för alla oavsett energiförbrukning. Jernkontoret efterfrågar vidare att koncernbolag som är skattskyldiga ska tillåtas deklarera och göra avdrag för skatt för sina dotterbolag även om dotterbolagen inte är skattskyldiga.

Skogsindustrierna tillstyrker förslaget om kvartalsvis återbetalning av energiskatt på el vid förbrukning om minst 150 megawattimmar per år.

Svenskt Näringsliv har i och för sig inget att erinra mot förslaget när det gäller övergång från ett försäkranssystem till ett återbetalningssystem men motsätter sig skattehöjningen som åter- betalningsgränsen innebär. Svenskt Näringsliv

459

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och Teknikföretagen avstyrker återbetalnings- gränsen och anför att de skäl som anförts för återbetalningsgränsen inte är godtagbara för att inte heller vid rätt till återbetalningar av belopp större än 2 000 kronor endast återbetala belopp därutöver. Svenskt Näringsliv och Teknikföre- tagen anför vidare att företaget själv bör kunna bedöma huruvida administrationskostnaden är för hög för att i ett enskilt fall motivera en ansökan om återbetalning.

Sveriges Energiföreningars Riksorganisation anför bl.a. att de anser att lämnat förslag är bra som ett första steg men att gränsen 255 kilowatt i nästa steg bör höjas till 450 kilowatt.

Vattenfall är positivt till att reglerna om återbetalning förenklas. Vattenfall anför vidare bl.a. att den snabba förändringstakten inom energiskatteområdet medför betydande svårigheter för regelefterlevnaden.

E.ON Sverige AB anser att de föreslagna förändringarna av återbetalnings- och avdrags- bestämmelserna för energiskatt på el är till fördel för alla aktörer. E.ON Sverige AB anför vidare att de saknar förtydligande om hur dessa förenklingar förhåller sig till den lägre skattenivån som gäller i vissa delar av norra Sverige. E.ON Sverige AB efterfrågar en snabbare hantering av förslagen i stället för att behandla dem inom ramen för budget- propositionen.

Förbundet Sveriges Hamnar framför i huvudsak att det anser att den lättnad om att det ska framgå direkt av LSE att beskattnings- myndigheten får bevilja kvartalsvis återbetalning under vissa förutsättningar inte är tillräcklig för att locka framför allt de utländska rederierna till att använda landström.

Svensk kollektivtrafik och Sveriges Bussföretag har efterfrågat skattendesättningar för elbussar och laddhybrider. Det är regeringens bedömning att ett riktat investeringsstöd såsom elbuss- premien, vilket subventionerar inköp av den dyrare tekniken, är ett mer lämpligt styrmedel än sänkt elskatt. Regeringen anser därför att det nu saknas tillräckliga skäl för att gå vidare med förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Återbetalning – administrativa regler inkl. större

omfattning
För återbetalning	av	energiskatt	på	el enligt
11 kap. 12–14 §§	LSE	gäller ett	antal	närmast

likalydande villkor av administrativ karaktär vilka upprepas i var och en av dessa bestämmelser. Det rör sig bl.a. om att nedsättningen uppnås efter ansökan, när och hur en ansökan ska lämnas, längden på återbetalningsperioder och när rätt föreligger för kortare återbetalningsperioder.

Såsom Lagrådet påpekat kan det finnas skäl att se över LSE för att öka överskådligheten.

Om de ovannämnda bestämmelserna flyttas från de individuella återbetalningsbestämmel- serna, i dag 11 kap. 12, 12 a, 12 b och 14 §§, till en gemensam bestämmelse kommer en upprepning av dessa regler inte längre tynga lagtexten. Därtill kommer att villkoren inte behöver upprepas i eventuella tillkommande återbetalningsregler. Flera remissinstanser har tillstyrkt en sådan förändring samtidigt som ingen av remissinstanserna har invänt mot förändringen.

Regeringen föreslår därför att det i lagen om skatt på energi införs en ny bestämmelse till vilken de ovan nämnda villkoren för återbetal- ning enligt 11 kap. 12–15 §§ överförs. Överföringen sker, med undantag för återbetal- ningsperiodens längd, utan ändring i sak. Bestämmelsen föreslås således även omfatta

återbetalning	enligt de	två	nya paragraferna,
11 kap. 13 a	och 15 §§,	som	föreslås i avsnitt

6.20.3 respektive 6.20.6, för att villkoren inte ska behöva upprepas i de sistnämnda bestämmelserna.

Bestämmelsen om att beskattningsmyndig- heten får medge att ansökan återbetalning görs per kalenderkvartal i de fall sökanden beräknas förbruka el i större omfattning, kompletteras i dag av en bestämmelse i förordningen (2010:178) om skatt på energi, FSE, vari specificeras vad som bör avses med förbrukning i större omfattning. Av FSE framgår att Skatteverket kan bevilja kvartalsvis återbetalning om årsförbrukningen för vilken återbetalning

kan medges beräknas	uppgå till minst
250 000 kilowattimmar för	förbrukning för

landström, i industriell verksamhet i tillverk- ningsprocessen eller i datorhall samt till minst 150 000 kilowattimmar i övriga fall. Regleringen av den närmre innebörden av vad som avses med

460

elförbrukning i större omfattning har varit oförändrad under lång tid. Om den närmre innebörden av vad som avses som förbrukning i större omfattning i dessa situationer flyttas till LSE blir det tydligare för förbrukarna vilken omfattning på förbrukningen som är nödvändig för kortare återbetalningsperioder än per kalenderår. Detta då kravet på förbrukning i viss omfattning samt den närmre innebörden av omfattningen i sådant fall kan regleras i en och samma bestämmelse. Det synes, avseende nedsättningarna i 11 kap. LSE, saknas skäl för fortsatt uppdelad reglering på flera författnings- nivåer vilka uppväger fördelarna med att sammanföra regleringen i bestämmelsen i LSE.

För att ytterligare förenkla regelverket skulle samma förbrukningskrav kunna gälla för samtliga återbetalningsändamål. Vid en sådan förändring ligger närmast till hands att det är den lägre förbrukningsgränsen som i sådant fall bör gälla vilket även skulle medföra att det blir lättare för företag som förbrukar el som landström, i industriell tillverkningsprocess eller i datorhallar att beviljas kvartalsvis återbetalning. Flera remissinstanser har tillstyrkt en sådan förändring till kvartalsvis återbetalning samtidigt som ingen av remissinstanserna har invänt mot förändringen. Med anledning av de synpunkter som Förbundet Sveriges Hamnar framför bör noteras att de här aktuella åtgärderna syftar till en mer generell regelförenkling och således inte särskilt till en utvidgad användning av landström. Samtidigt innebär den ovan nämnda samordningen av förbrukningsgränserna att det blir enklare för förbrukare av landström att kvalificera sig för fler återbetalningstillfällen.

Efter förslag i budgetpropositionen för 2017 infördes en möjlighet för stora elförbrukare att godkännas som frivilligt skattskyldig i syfte att underlätta hanteringen och minska likviditets- påverkan den som förbrukar el i mycket stor omfattning. I avsnitt 6.20.5 nedan lämnas förslag om att systemet med frivillig skattskyldighet ska utvidgas till fler förbrukningsändamål.

För de företag som inte uppnår den erforderliga förbrukningsnivån för godkännande som frivilligt skattskyldighet men som trots allt förbrukar el i större omfattning finns en möjlighet till kvartalsvis i stället för årlig återbetalning. Ordningen innebär en möjlighet till minskad lividitetseffekt för dessa företag.

Regeringen anser till skillnad från Lantbrukarnas riksförbund (LRF) att det inte är

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

lämpligt att ändra den kvartalsvisa återbetal- ningen av energiskatten till ett system med fyra valfria perioder och ansökningstillfällen per år. Ett sådant system riskerar att bli administrativt komplicerat och riskerar bl.a. att utestänga förbrukare från nedsättning om denne förbrukar el efter att de fyra ansökningstillfällena använts.

Regeringen anser till skillnad från LRF att det inte heller är lämpligt att införa ytterligare återbetalningstillfällen genom att dela upp en av återbetalningsperioderna så att samma aktör ska använda sig av såväl kvartalsvis som tvåmånaders återbetalningsperioder.

För att införa ytterligare återbetalnings- tillfällen utan att det ska innebära olika långa eller varierande periodlängder kan ett alternativ vara att i stället låta den kvartalsvisa åter- betalningen av energiskatten på el i 11 kap. LSE ersättas av månatliga återbetalningar. En sådan åtgärd får även anses tillmötesgå de önskemål som LRF framfört.

Ett byte av kvartalsvis återbetalning mot månatlig återbetalning innebär visserligen att den administrativa bördan ökar för de återbetal- ningsberättigade företagen. Det kan samtidigt konstateras att huvudregeln är att återbetal- ningen sker årsvis och att månatlig återbetalning endast är aktuell efter begäran samt att om den sökande önskar söka vid färre tillfällen så kan den sökande hantera flera återbetalnings- ansökningar vid samma tillfälle vilket i sådant fall begränsar den tillkommande administrativa bördan.

Mot bakgrund av det ovanstående och i syfte att ytterligare minska likviditetspåverkan för de företag som förbrukar el i större omfattning föreslår regeringen att möjligheten till kvartalsvis återbetalning av energiskatt på el i 11 kap. LSE ersätts med en möjlighet till månadsvis återbetalning.

För att underlätta övergången till månatlig återbetalning föreslår regeringen att ett medgivande från beskattningsmyndigheten om kvartalsvis återbetalning av energiskatt på el för berörda ändamål från den 1 januari 2018 anses vara ett medgivande om månatlig återbetalning. Även beslut om medgivande som meddelats med stöd av den äldre lydelsen får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte längre finns.

Då återbetalning av energiskatt på el med stöd av 9 kap. 5 § LSE, dvs. för förbrukning vid framställning av värme för leverans till bl.a viss

461

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

industriell verksamhet, hör samman med återbetalning av energi- och koldioxidskatt på bränsle föreslås inte någon förändring i denna del.

Regeringen föreslår därför att det i LSE införs en bestämmelse som innebär att om sökanden beräknas förbruka minst 150 000 kilowattimmar el per kalenderår för de i 11 kap. 12–15 § angivna nedsättningsberättigande ändamålen får beskatt- ningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalendermånad. På samma sätt som gäller i dag bör ett sådant beslut återkallas om sökanden begär det eller om förutsättningar för medgivande inte längre finns.

Den föreslagna bestämmelsen kommer således innebära följande.

– Ansökan om återbetalning av energiskatt på el enligt 11 kap. 12–15 §§ ska omfatta ett kalenderår. Om sökanden beräknas för- bruka minst 150 000 kilowattimmar el per kalenderår för dessa nedsättnings- berättigande förbrukningsändamål till- sammans, får dock beskattnings- myndigheten medge att ansökan för berörda ändamål görs per kalendermånad. Detta beslut får återkallas om sökanden begär det eller om förutsättningar för medgivande inte längre finns.

– Ansökan ska lämnas elektroniskt. Ansökan rörande landström (11 kap. 12 b §) föreslås dock fortsatt kunna lämnas i pappersform.

– Ansökan om återbetalning ska lämnas in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalendermånaden och vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden.

– En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden.

El kan förbrukas för förbrukningsändamål som omfattas av flera nedsättningsbestämmelser. I syfte att tydliggöra hur återbetalningsrätten enligt 14 § förhåller sig till övriga nedsätt- ningsbestämmelser föreslås ett tillägg i 14 § med förutsättningen att återbetalningen endast medges i den utsträckning rätt till nedsättning inte följer av föregående bestämmelser.

Återbetalning – statligt stöd

För återbetalning av energiskatt på el enligt de i 1 kap. 11 a § LSE uppräknade återbetalnings- bestämmelserna gäller ett antal närmast likalydande villkor som upprepas i var och en av dessa bestämmelser.

Ett av villkoren för återbetalning är att sökanden som även är förbrukare och stödmottagare inte är ett företag utan rätt till statligt stöd. Ett ytterligare villkor för åter- betalning är att sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare. Dessa krav på uppgiftslämnande begränsas i återbetalningsbestämmelserna till den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning som under kalenderåret överstiger en viss nivå.

Om de villkor för återbetalning som innebär att återbetalning endast får göras om sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare och sökanden inte är ett företag utan rätt till statligt stöd flyttas från de individuella återbetalnings- bestämmelserna 11 kap. 12, 12 a, 12 b och 14 §§ till en gemensam bestämmelse kommer en upprepning av dessa regler inte längre tynga lagtexten. Därtill kommer att villkoren inte behöver upprepas i eventuella tillkommande återbetalningsregler. Den enda remissinstans som haft invändningar mot förslaget är Skatteverket då myndigheten lämnat till- styrkandet under förutsättning att de villkor som gäller bestämmelser i 9 kap. LSE regleras separat. I avsnitt 6.19.3 lämnas förslag till sådan separat reglering.

Regeringen föreslår därför att det i LSE införs en ny bestämmelse, 11 kap. 17 §, i vilken de ovan nämnda villkoren för återbetalning enligt 11 kap. 12, 12 a, 12 b och 14 §§ samlas. Bestämmelsen föreslås även omfatta återbetalning enligt 15 § som enligt förslaget i avsnitt 6.20.6 reglerar återbetalning av energiskatt som förbrukas i datorhall. Reglerna överförs med endast vissa språkliga förändringar och avses således inte innebära någon förändring i sak.

Enligt den nya bestämmelsen kommer därmed återbetalning av energiskatt på el enligt 11 kap. 12, 12 a, 12 b, 14 och 15 §§ endast medges under förutsättning att sökanden och tillika stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd. Vidare är en förutsättning att sökanden lämnar uppgifter om stöd- mottagare. Kravet på uppgifter om stöd- mottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning för

462

ett ändamål som under kalenderåret överstiger 50 000 euro. För återbetalning enligt 11 kap. 12 a § gäller kravet om uppgifter om stöd- mottagare för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning som under kalender- året överstiger 15 000 euro.

Avdrag – statligt stöd

För avdrag enligt 11 kap. 9 § första stycket 6– 8 LSE (lydelse enligt SFS 2016:1073) och enligt 11 kap. 10 § gäller att avdrag inte medges om stödmottagaren, dvs. förbrukaren, är ett företag utan rätt till statligt stöd. Vidare är en förutsättning att den som är skattskyldig lämnar uppgifter om stödmottagare samt uppgift om avdragets fördelning på stödmottagare. Kravet på uppgifter om stödmottagare och fördelning av avdraget på stödmottagare i 11 kap. 10 § gäller endast för avdrag som medför att stöd- mottagarens sammanlagda nedsättning inom stödordningen överstiger 15 000 euro under kalenderåret och i övriga fall när stöd- mottagarens sammanlagda nedsättning inom stödordningen överstiger 50 000 euro under kalenderåret.

Om de villkor för avdrag som innebär att återbetalning endast får göras om sökanden lämnar uppgifter om stödmottagare och sökanden inte är ett företag utan rätt till statligt stöd flyttas från de individuella avdrags- bestämmelserna 11 kap. 9 och 10 §§ till en gemensam bestämmelse kommer en upprepning av dessa regler inte längre tynga lagtexten. Därtill kommer att villkoren inte heller behöver upprepas i eventuella tillkommande regler om avdrag för energiskatt på el. En sådan förändring Flera remissinstanser har tillstyrkt en sådan för- ändring samtidigt som ingen av remiss- instanserna har invänt mot förändringen.

Regeringen föreslår därför att det i LSE införs en ny bestämmelse, 11 kap. 17 §, i vilken de ovan nämnda villkoren för avdrag enligt 11 kap. 9 § och 11 kap. 10 § samlas. Reglerna överförs med endast vissa språkliga förändringar och innebär inte någon förändring i sak.

Enligt den nya bestämmelsen kommer således en förutsättning för avdrag för energiskatt på el enligt 11 kap. 9 § första stycket 6–8 även fortsättningsvis vara att avdrag endast medges under förutsättning att stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd. Motsvarande gäller för avdrag enligt 10 §. Vidare är en förutsättning att den skattskyldige lämnar

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

uppgifter om stödmottagare. Kravet på uppgifter om stödmottagare gäller endast för den del av stödmottagarens sammanlagda nedsättning för ett ändamål som under kalenderåret överstiger 50 000 euro. För avdrag enligt 11 kap. 10 § gäller kravet om uppgifter om stödmottagare för den del av stödmottagarens sammanlagda ned- sättning som under kalenderåret överstiger 15 000 euro.

Med anledning av E.ON Sveriges önskemål om förtydligande av hur förenklingarna förhåller sig till den så kallade norrlandsskattenivån kan noteras att överföringen av villkor från 11 kap. 9 § LSE till 17 § inte heller i denna del avses innebära någon förändring i sak.

I samband med att 11 kap. 10 § föreslås ändras finner regeringen det lämpligt att även göra vissa språkliga justeringar i bestämmelsen för att göra den mer lättillgänglig. Då bestämmelsen avspeglar 11 kap. 2 § föreslår regeringen även att motsvarande förändringar görs i den sistnämnda bestämmelsen. Varken förändringarna av 2 eller 10 § innebär några förändringar i sak.

Vad Sveriges Energiföreningars Riks- organisation anfört utöver att den anser att lämnat förslag är bra som ett första steg synes höra samman med förslagen i proposition 2016/17:141 och föranleder således ingen åtgärd i det aktuella lagstiftningsarbetet.

Återbetalningsgränser för ändamål som avses i 9 § första stycket 1–5

Återbetalning av energiskatt på el vid förbruk- ning i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och i en datorhall medges i dag endast för den del som överstiger 8 000 kronor per kalenderår.

Enligt förslaget i avsnitt 6.20.3 ska energi- skattenedsättning för el som används för vissa förbrukningsändamål beviljas efter ansökan av förbrukaren. I det fall förbrukaren är skatt- skyldig görs detta genom avdrag i energiskatte- deklaration medan förbrukaren i övriga fall ansöker om återbetalning.

Den nedsättning som i dag omfattas av 11 kap. 9 § första stycket 1, 2, 3 och 5 och ska omfattas av återbetalningsmöjligheten avser el som

– förbrukats i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

463

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

– i huvudsak förbrukas för kemisk reduktion eller i elektrolytiska processer,

– förbrukats vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6 (dvs. energiprodukter eller andra produkter för vilka skatteplikt har inträtt för tillverkaren),

– förbrukats i metallurgiska processer eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förutsättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har förändrats.

Återbetalningen för de ovanstående ändamålen är en ny uppgift för Skatteverket som kommer att ta en del resurser i anspråk. Regeringen anser, i likhet med bl.a. Skatteverket och således till skillnad från bl.a. IKEM att en det kan vara lämpligt att införa en återbetalningsgräns för berörda ändamål. Det finns skäl att, på motsvarande sätt som för återbetalning av energiskatt på el som förbrukas i t.ex. industriell tillverkningsprocess, uppställa återbetalnings- gränser för att bl.a. hålla både företagens och Skatteverkets administration nere i fråga om mindre stödbelopp. Det är en av anledningarna till att gränsen för återbetalning inte bör sättas allt för lågt. Gränsen bör samtidigt sättas på en nivå där den får antas ha någon mer påtaglig betydelse för elförbrukaren samtidigt som staten får viss ersättning för den administration som återbetalningen medför. Ordningen ökar även möjligheterna till en korrekt tillämpning avseende resterande belopp samt förhindrar undandragande av skatt och missbruk av skatte- nedsättningen. Regeringen anser mot den bakgrunden att en gräns om 2 000 kronor per kalenderår är lämplig. Detta innebär en kostnad på 1 560 kronor per år efter bolagsskatteeffekter. Det motsvarar 130 kronor per månad. Då gränsen bör gälla sammanlagt för alla i bestämmelsen uppräknade användningsändamål så påverkas inte beräkningen av återbetalningen av om förbrukningen skett för ett eller flera av de i bestämmelsen uppräknade användnings- ändamålen. Det förhållandet att stöd inte utgår med mindre belopp än det föreslagna kan knappast medföra en påtaglig konkurrens- nackdel för företagen eller anses oproportionellt och bör inte heller påverka ett fungerande företags verksamhet. En återbetalning av väldigt låga belopp har små likviditetseffekter oavsett företagens storlek. Att sätta gränsen för när

återbetalning sker på en lägre nivå än den ovan nämnda, såsom bl.a. Jernkontoret efterfrågat, innebär förutom det som diskuterats ovan, en ökad administration hos Skatteverket och hos de tillkommande företagen. Denna administrations- och kostnadsökning måste enligt regeringens uppfattning, ställas mot den nytta företagen får av den totala minskade skattekostnaden som skattenedsättningen innebär. Vid en sådan avvägning kan det emellertid inte heller anses motiverat att, som Skatteverket föreslår, sätta gränsen på en betydligt högre nivå.

Regeringen anser, till skillnad från IKEM, att återbetalningsgränsen inte påverkar skatte- befrielser som är obligatoriska enligt energi- skattedirektivet. Skattebefrielsen i den i avsnitt 6.20.3 föreslagna 13 a § första stycket första punkten grundas på artikel 15.1.e i direktivet vari medlemsstaterna ges möjlighet att införa hel eller partiell skattebefrielse. Förbruknings- ändamålen i andra och fjärde punkten ligger utanför energiskattedirektivets tillämpnings- område enligt artikel 2.4.b tredje och femte strecksatserna. Detta utgör emellertid inte ett hinder mot att en medlemsstat väljer att helt eller delvis beskatta förbrukning som undan- tagits från direktivets tillämpningsområde, se exv. Mål C-426/12. Förbrukningsändamålet i tredje punkten grundas på artikel 21.3 vari medlemsstaterna ges en möjlighet att skatte- befria viss elförbrukning.

Mot bakgrund av det ovanstående föreslår regeringen att återbetalning av energiskatt på el, enligt den i avsnitt 6.20.3 föreslagna återbetal- ningsbestämmelsen, 11 kap. 13 a §, ska göras för den del av nedsättningen som, sammanlagt för alla i bestämmelsen uppräknade användnings- ändamål, överstiger 2 000 kronor per kalenderår, dvs. av det sammanlagda betalda skattebeloppet för den el som förbrukats för de nedsättnings- berättigande ändamålen under kalenderåret, återbetalas endast den del som överstiger tröskelvärdet.

Lagrådet anger i sitt yttrande att det är svårt att få en överblick över de lagförslag i lagråds- remissen Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018 som rör ändringar avseende energiskatt i LSE samt anknytande förfaranderegler i skatteförfarandelagen (2011:1244). Regeringen noterar att Lagrådets yttrande emellertid inte innehåller några invändningar i sak mot de aktuella förslagen i sig.

464

Lagrådets synpunkt om överskådligheten av lag- rådsremissens förslag behandlas i avsnitt 6.20.3.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Lagförslag

Förslaget föranleder dels införandet av två nya paragrafer, 11 kap. 16 och 17 §§ i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels införandet av en ny rubrik närmast före 16 §, dels ändring i 11 kap. 10, 12, 12 a, 12 b och 14 §§ i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels ändring i 11 kap. 2 § i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Förslaget påverkar även utformningen av 11 kap. 13 a § som föreslås i avsnitt 6.20.3. Se avsnitt 3.9 och 3.24.

6.20.5 Frivillig skattskyldighet för fler ändamål

Regeringens förslag: Möjligheten att godkännas som frivilligt skattskyldig för energiskatt på el utvidgas till att omfatta ytterligare förbruknings- ändamål. Det rör sig om elförbrukning för de ändamål som i avsnitt 6.20.3 föreslås omfattas av återbetalningsbestämmelsen, 11 kap. 13 a §, dvs. elförbrukning

– i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

– i huvudsak för kemisk reduktion eller i elektrolytiska processer,

– vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6, eller

– i metallurgiska processer eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förutsättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har förändrats, i den utsträckning förbrukningen inte omfattas av föregående punkter.

Förbrukningsgränsen för godkännande som frivilligt skattskyldig ska framgå direkt av lagen om skatt på energi. Som frivilligt skattskyldig får godkännas den som beräknas förbruka mer än

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

10 gigawattimmar el per kalenderår för de i bestämmelsen uppräknade ändamålen.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förhållande till promemorians förslag har en språklig justering gjorts i 11 kap. 6 § första stycket 2.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot det remitterade förslaget.

Skatteverket tillstyrker förslaget att ersätta försäkranssystemet med en möjlighet att godkännas som frivilligt skattskyldig eller ansöka om återbetalning, under förutsättning att avdragsrätten enligt 11 kap. 9 § första stycket 8 lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) begränsas. Skatteverket tillstyrker förslaget att reglera förbrukningsgränsen för godkännande som frivilligt skattskyldig i lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för i förordningen (2010:178) om skatt på energi.

Luleå tekniska universitet som tillstyrker de åtgärder som föreslås i promemorians femte kapitel välkomnar denna typ av regeländringar.

Energimyndigheten tillstyrker promemorians delar om förändringar av energiskatten på el.

Energiföretagen Sverige har inget att invända mot att möjligheten att godkännas som frivilligt skattskyldig för energiskatt på el utvidgas till fler förbrukningsändamål. Energiföretagen påpekar dock att i och med förslaget kommer fler kunder från olika branscher ha möjlighet att bli skatt- skyldiga. Detta aktualiserar återigen frågan om att det måste bli enklare för en skattskyldig att kontrollera huruvida en kund är skattskyldig, exempelvis via en e-tjänst hos Skatteverket. I dagsläget upplever medlemsföretagen att det är svårt att få fram denna information från Skatteverket, både vad gäller eventuell skatt- skyldighet och från vilket datum skatt- skyldigheten har registrerats. Energigas Sverige anger i sitt remissvar att de ställer sig bakom Energiföretagens remissvar.

Jernkontoret är positivt till möjligheten för företag att godkännas som frivilligt skattskyldig men anser dock att det ska vara möjligt för alla oavsett energiförbrukning.

Skogsindustrierna anser att förbruknings- gränsen för godkännande som frivilligt skatt- skyldig bör tas bort men om detta inte bedöms

465

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

möjligt tillstyrker Skogsindustrierna förslaget om att gränsen baseras på förbrukad el för nedsättningsberättigat ändamål. Skogs- industrierna anser dock att gränsvärdet bör vara lägre än 10 gigawattimmar per år och påminner om att de i tidigare remissvar angett att en lämplig gräns kan vara 5 gigawattimmar per år.

Gjuteriföreningen som i första hand anser att försäkranssystemet inte ska avskaffas för företag med metallurgiska processer anser i andra hand att effekterna för små och medelstora företag med metallurgiska processer ska minimeras genom att förbrukningsgränsen för god- kännande som frivilligt skattskyldig tas bort. Gjuteriföreningen anför bl.a. att den instämmer i antagandet att antalet företag som skulle beröras är relativt litet och anser att det inte finns något rationellt motiv att behålla en gräns för när ett företag ska registrera sig som frivilligt skattskyldig för metallurgiska processer.

Svenskt Näringsliv och Teknikföretagen tillstyrker förslaget att möjligheten till frivillig skattskyldig utvidgas. Teknikföretagen anger dock att de gärna skulle se att möjligheten till frivillig skattskyldighet utvidgas ytterligare. Svensk Näringsliv anser att möjligheten till frivillig skattskyldighet bör utvidgas ytterligare så att möjlighet finns för alla företag, oavsett förbrukningens storlek, att ansöka härom.

Vattenfall är positivt till att fler företag kan söka om att bli frivilligt skattskyldiga. Vattenfall påtalar dock att detta återigen aktualiserar frågan om att det måste bli enklare för en skattskyldig att kontrollera om en kund är skattskyldig, exempelvis genom en e-tjänst hos Skatteverket. I dagsläget upplevs att det är svårt att få fram denna information från Skatteverket, både vad gäller eventuell skattskyldighet och från vilket datum skattskyldigheten har registrerats.

E.ON Sverige AB anser att de föreslagna förändringarna av återbetalnings- och avdrags- bestämmelserna för energiskatt på el är till fördel för alla aktörer.

Skälen för regeringens förslag

I dag kan den som beräknas förbruka el i mycket stor omfattning, dvs. minst 20 gigawattimmar el per kalenderår, godkännas som frivilligt skatt- skyldiga för energiskatt på el om den över- vägande delen av förbrukningen sker i datorhall eller i tillverkningsprocessen i industriell

verksamhet. Det kan emellertid finnas skäl att förenkla bestämmelsen samt utvidga möjligheten till godkännande som frivilligt skattskyldig till att även omfatta fler förbrukningsändamål.

Frivillig skattskyldighet för ändamål som i dag omfattas av försäkranssystemet

I avsnitt 6.20.3 föreslås att möjligheten att köpa el utan energiskatt mot lämnande av försäkran tas bort och att den som förbrukar el för vissa ändamål i stället ges rätt till återbetalning. Det gäller om förbrukaren inte är skattskyldig. Om förbrukaren är skattskyldig för energiskatt på el så uppnås nedsättningen genom avdrag i energiskattedeklarationen enligt 11 kap. 9 § LSE.

I syfte att underlätta hanteringen och minska likviditetspåverkan för de som inte är skatt- skyldiga kan det vara motiverat att utvidga den befintliga ordningen med frivillig skattskyldighet till att även omfatta förbrukning för de ändamål som i dag avses i 11 kap. 9 § första stycket 1, 2, 3 och 5 LSE. En utvidgning av ordningen innebär samtidigt att hanteringen av olika ned- sättningsberättigande förbrukningsändamål sker på ett mer likartat sätt och att reglerna blir mer lättöverskådliga. En utvidgning till fjärde punkten bedöms inte nödvändig eftersom skattskyldighet för nätinnehavare gäller från och med den 1 januari 2018 samtidigt som nedsätt- ningen under den aktuella punkten endast avser el som förbrukas av nätföretag.

Regeringen föreslår därför att som frivilligt skattskyldig får godkännas även den som i mycket stor omfattning förbrukar el även om den övervägande delen av förbrukningen sker

– i tåg eller annat spårbundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

– i huvudsak för kemisk reduktion eller i elektrolytiska processer,

– vid sådan framställning av produkter som avses i 6 a kap. 1 § 6, eller

– i metallurgiska processer eller vid tillverk- ning av mineraliska produkter under förut- sättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har förändrats, i den utsträckning för- brukningen inte omfattas av föregående punkter.

466

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Den som godkänts som frivilligt skattskyldig ska

För att godkännas som frivilligt skattskyldig

registreras av Skatteverket. Då Skatteverket

krävs inte enbart en elförbrukning i mycket stor

enligt skatteförfarandelagen

ska

registrera

omfattning utan även att den övervägande delen

skattskyldiga

inklusive frivilligt skattskyldiga

av elförbrukningen, dvs. mer än hälften, måste

anser regeringen, till skillnad från Energi-

ske för vissa ändamål. Det innebär att den som

företagen Sverige och Energigas Sverige att det

beräknas ha en total elförbrukning om 20 giga-

saknas skäl för att Skatteverket ska upprätta en

wattimmar även måste ha en förbrukning om

särskild e-tjänst där skattskyldiga kan

mer

än 10 gigawattimmar

för

de utpekade

kontrollera om en kund är skattskyldig.

ändamålen för att kunna godkännas som frivilligt

skattskyldig. Om däremot förbrukningsgränsen

Vad som anses som mycket stor omfattning regleras

endast skulle ta hänsyn till den beräknade

i lag

sammanlagda förbrukningen för de utpekade

I budgetpropositionen för 2017 (prop.

ändamålen blir det inte längre nödvändigt att ta

2015/16:1, volym 1 avsnitt 6.13.4) gjorde

hänsyn till storleken på såväl förbrukningen för

regeringen bedömningen att möjligheterna till

de utpekade ändamålen som den totala

frivillig skattskyldighet bör begränsas genom att

elförbrukningen. En sådan ändring skulle

ett krav på förbrukning i mycket stor omfattning

därmed utgöra en regelförenkling.

införs. Detta krav har införts genom 11 kap. §

Regeringen anser, till skillnad från bl.a.

LSE och innebär att som frivilligt skattskyldig

Jernkontoret, Skogsindustrierna och Gjuteri-

får godkännas den som beräknas förbruka el i

föreningen att ordningen med frivillig skatt-

mycket stor omfattning, om den övervägande

skyldighet endast bör vara förbehållen företag

delen av elförbrukningen sker i tillverknings-

som har en mycket stor elförbrukning för

processen i industriell verksamhet eller i en

ändamål som kan berättiga till skattenedsättning.

datorhall.

För att dagens krav på att företagets årliga

Enligt den bedömning som Utredningen om

sammanlagda förbrukning för vissa ändamål

sektorsneutral och konkurrenskraftig energi-

måste uppgå till mer än hälften av 20 giga-

skatt på el gjorde i betänkandet Energiskatt på el

wattimmar ska överföras till en ny ordning med

– En översyn av det nuvarande systemet (SOU

endast en gräns kopplad till den årliga

2015:87), vilken regeringen även delade i budget-

förbrukningen för de utpekade ändamålen så bör

propositionen för 2017 bör det, för god-

gränsen som lägst sättas till en beräknad årlig

kännande som frivilligt skattskyldig, uppställda

förbrukning om mer än 10 gigawattimmar. En

kravet på beräknad förbrukning i mycket stor

sådan gräns på 10 gigawattimmar skulle överens-

omfattning anses uppfyllt om sökanden

stämma med vad som utredningen och

beräknas

förbruka

minst 20 gigawattimmar el

regeringen tidigare bedömt vara den lägsta

per kalenderår.

förbrukning för nedsättningsberättigande ända-

Regeringens

bedömning

har

även

mål som ska kunna grunda ett godkännande som

manifesterats i 15 § FSE enligt vilken kravet på

frivilligt skattskyldig. En sådan förändring skulle

förbrukning i mycket stor omfattning, ska anses

inte innebära att möjligheten att bli godkänd

uppfyllt om den sökande kan beräknas förbruka

som frivilligt skattskyldig inskränks för någon.

minst 20 gigawattimmar el per kalenderår.

Däremot skulle möjligheten att godkännas som

Att ersätta formuleringen ”elektrisk kraft i

frivilligt skattskyldig utvidgas för företag som

mycket stor omfattning” som i dag används i

har en sammanlagd årlig förbrukning om mer än

11 kap.

6 §

med

”minst 20 gigawattimmar

10 gigawattimmar för de aktuella ändamålen men

elektrisk kraft per kalenderår” skulle göra att

där den totala elförbrukningen per år antingen

bestämmelsen blir tydligare och att det

inte överskrider 20 gigawattimmar eller är mer

därigenom blir enklare för tillämparen att förstå

än dubbelt så stor som förbrukningen för de

vad som krävs för godkännande som frivilligt

utpekade ändamålen. Utvidgningen skulle kunna

skattskyldig. Det är viktigt att i möjligaste mån

omfatta företag som exempelvis har en årlig total

göra bestämmelserna mer lättillgängliga och det

elförbrukning

om

16 gigawattimmar

varav

saknas sådana trängande skäl för fortsatt

14 gigawattimmar

förbrukas

för

de

berörda

uppdelning av regleringen på flera författnings-

ändamålen.

nivåer vilka kan anses överväga nyttan av att

Ett alternativ till den ovan nämnda lösningen

sammanföra regleringen i bestämmelsen i LSE.

skulle

kunna

vara

att

sätta

kravet på

en årlig

467

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förbrukning för de utpekade ändamålen till exv. 15 gigawattimmar, dvs. på en högre nivå än 10 gigawattimmar. En sådan förändring skulle visserligen innebära en begränsning av antalet företag som omfattas av ordningen med frivillig skattskyldighet men den skulle samtidigt innebära en försämring för företag som under nuvarande regler kan ansöka om godkännande som frivilligt skattskyldig.

I sammanhanget bör även noteras förslaget i avsnitt 6.20.4 om möjlighet till månadsvis åter- betalning av energiskatt på el för företag, exempelvis gjuterier, som förbrukar el i större omfattning. Vilket innebär en minskad likviditetseffekt för företag som inte uppfyller kraven för godkännande som frivilligt skattskyldig.

Regeringen föreslår därför att det direkt i lagen regleras att som frivilligt skattskyldig får godkännas den som beräknas förbruka mer än 10 gigawattimmar el per kalenderår för de i bestämmelsen uppräknade nedsättnings- berättigande ändamålen.

Lagrådet anger i sitt yttrande att det är svårt att få en överblick över de lagförslag i lagråds- remissen Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018 som rör ändringar avseende energiskatt i LSE samt anknytande förfaranderegler i skatteförfarandelagen (2011:1244). Regeringen noterar att Lagrådets yttrande emellertid inte innehåller några invänd- ningar i sak mot de aktuella förslagen i sig. Lag- rådets synpunkt om överskådligheten av lagråds- remissens förslag behandlas i avsnitt 6.20.3.

Med undantag för förslaget till ändring av 11 kap. 6 § LSE föreslås ändringarna träda i kraft den 1 januari 2018. För att ett godkännande som frivilligt skattskyldig ska kunna meddelas innan årsskiftet utan att godkännandet får effekt innan förändringarna som har koppling till försäkrans- systemet träder i kraft föreslås emellertid att 11 kap. 6 § ska träda i kraft den 15 december 2017. Ett godkännande som frivilligt skatt- skyldig för de nya ändamålen gäller från det datum som anges i beslutet dock tidigast fr.o.m. den 1 januari 2018. Eftersom det är nödvändigt att säkerställa att det går viss tid mellan utfärdandet av lagändringarna och deras ikraft- trädande är det inte möjligt att tillmötesgå Skatteverkets önskemål om ikraftträdandet av 11 kap. 6 § ska tidigareläggas till den 1 december 2017.

Lagförslag

Förslagen föranleder ändring av 11 kap. 6 § i lagen (1994:1776) om skatt på energi, se avsnitt 3.9.

6.20.6 Skattenedsättning för datorhallar

Regeringens förslag: Den lägre skattenivån om 0,5 öre per kilowattimme som gäller för förbrukning i datorhallar utvidgas genom att kravet på att anläggningens sammanlagda installerade effekt för annan utrustning än kyl- och fläktanläggningar sänks till 20 procent av den tidigare nivån, dvs. den sammanlagda installerade effekten i anläggningen behöver endast uppgå till minst 0,1 megawatt. Återbetal- ningen av energiskatt på el som förbrukas i datorhall regleras i en ny separat paragraf i stället för gemensamt med förbrukning i tillverknings- processen i industriell verksamhet.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot det remitterade förslaget.

Luleå tekniska universitet som tillstyrker de åtgärder som föreslås i promemorians femte kapitel välkomnar denna typ av regeländringar.

Energimyndigheten tillstyrker promemorians delar om förändringar av energiskatten på el.

Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget om att skattenedsättningen för förbrukning i dator- hallar utvidgas till mindre anläggningar genom en sänkning till 0,1 megawatt installerad effekt.

Energiföretagen Sverige stödjer att den lägre skattenivån på 0,5 öre per kilowattimme utvidgas även till mindre datorhallar och att effektgränsen sänks från 0,5 till 0,1 megawatt samt anför att detta ger förutsättningar för ytterligare etableringar av datorhallar i Sverige och att dessa verksamheter sprids mer över landet.

Energigas Sverige anger i sitt remissvar att de ställer sig bakom Energiföretagens remissvar. Node Pole ser positivt på att gränsen för elskatt för datacenteraktörer sänks från 0,5 megawatt till 0,1 megawatt.

468

Node Pole har bl.a. anfört att de ser risk för att en gränsdragning strikt kopplad till strömför- brukningen per anläggning skulle kunna snedvrida den naturliga marknadsutvecklingen. Detta jämfört med att t.ex. införa en effektgräns per organisationsnummer eller att slopa effekt- gränsen till förmån för andra kvalifikations- gränser såsom exempelvis via SNI-nummer. Node Poles bedömning är att sådana justeringar ytterligare skulle öka tydligheten samt underlätta för kontroll av att rätt verksamhet bedrivs och att rätt krav ställs.

Vattenfall och E.ON Sverige AB välkomnar förslaget om att även mindre datacenter- anläggningar ska kunna ta del av den lägre skattenivån på 0,5 öre per kilowattimme. E.ON Sverige AB efterfrågar dock ytterligare förtydligande av vad som avses med ”en anlägg- ning vars sammanlagda installerade effekt uppgår till”.

Skälen för regeringens förslag: Datacenter- branschen är en bransch i stark tillväxt, både i Sverige och internationellt. I den nuvarande energiskatteordningen har skattenedsättningarna baserats på att företagen i de branscher som ansetts skyddsvärda är utsatta för internationell konkurrens. De bedöms därmed inte kunna föra vidare nationellt bestämda kostnadsökningar till sina kunder.

Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el konstaterade i betänkandet Energiskatt på el (SOU 2015:87) att för företag som har datacenter som sin huvudsakliga verksamhet finns internationell konkurrens både i själva etableringsfasen och i den löpande verksamheten. Vid etableringar av in-house-anläggningar, som t.ex. Facebook, Google och Apple, är det länder och regioner som konkurrerar om att få etableringen. Företagen i fråga konkurrerar i det läget alltså inte med andra företag utan det är länder som i någon utsträckning konkurrerar om att locka till sig företagens etableringar. Vid etablering av nya anläggningar jämför företagen de totala kostnaderna för etablering och drift i olika länder.

En begränsning av nedsättningen till anlägg- ningar vars sammanlagda installerade effekt uppgår till minst 0,5 megawatt samspelar med utredningens bedömning att ett datacenter som används för internt bruk normalt har en storlek mellan 50 och 200 kilowatt installerad effekt medan datacenter som vänder sig till externa

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kunder ofta en installerad effekt om minst 0,5 megawatt.

Det kan emellertid antas att, i likhet med vad som gäller för stora datacenter, så kan vissa datacenter som i dag inte omfattas av den lägre skattenivån vara utsatta för internationell konkurrens. Det av Fortlax, m.fl. framförda önskemålet om ett slopande av effektgränsen för att i stället begränsa nedsättningen till att endast avse anläggningar där en näringsidkare bedriver vissa verksamheter för kunders räkning, skulle riskera att exkludera vissa större datacenter på grund av att de endast stödjer den egna verksam- heten. En sådan ändring är problematisk eftersom den riskerar att exkluderar vissa aktörer inom den primära målgruppen för ned- sättningen.

Regeringen anser, till skillnad från Node Pole, att en effektgräns beräknad per aktör eller enbart baserad på SNI-nummer varken skulle öka tydligheten eller underlätta för kontroll jämfört med den nuvarande ordningen. För att även inkludera mindre anläggningar i nedsättningen kan dock en alternativ lösning vara att sänka effektgränsen för vad som definieras som datorhall. Effektgränsen begränsar emellertid kostnaderna för stödåtgärden och hjälper även till att underlätta bedömningen av vilka företag som har rätt till nedsättningen. Det senare genom att gränsen kan användas för att sålla bort mindre datacenter för internt bruk innan en bedömning av företagets huvudsakliga verksam- het blir nödvändig.

En sänkning av gränsen för anläggningens sammanlagda installerade effekt med 80 procent, dvs. till 0,1 megawatt, torde dock medföra att de datacenterföretag som är utsatta för inter- nationell konkurrens kommer att omfattas av nedsättningen. En sänkt gräns medför även att den som av exempelvis säkerhetsskäl delat upp sin verksamhet på två anläggningar om vardera 0,25 megawatt kan få nedsättning för för- brukningen i båda anläggningarna.

En sänkning av effektgränsen är vidare i linje med det önskemål som framförts av Ejwa Software HB och Ejwa Hosting AB i och med att utvidgningen av nedsättningen till fler datacenter även främjar tillväxt i redan etablerade datacenter.

Regeringen föreslår därför att den lägre skattenivån om 0,5 öre per kilowattimme som gäller för viss förbrukning av företag inom datacenterbranschen utvidgas genom att kravet

469

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

på att anläggningens sammanlagda installerade effekt för annan utrustning än kyl- och fläktanläggningar sänks till en femtedel av den tidigare nivån så att den installerade effekten i anläggningen därefter endast behöver uppgå till minst 0,1 megawatt.

För den som är skattskyldig och förbrukar el i en datorhall uppnås nedsättningen genom avdrag i den skattskyldiges energiskattedeklaration medan nedsättningen uppnås efter återbetalning för övriga som förbrukar el i en datorhall. Återbetalningen av energiskatt för el som förbrukas i datorhall regleras i dag i 1 kap. 14 § tillsammans med återbetalningen för förbruk- ning i tillverkningsprocessen i industriell verk- samhet. I syfte att göra återbetalningsbestäm- melserna mer likartade flyttas återbetalning för förbrukning i en datorhall till en ny paragraf, 11 kap. 15 §.

För att hänvisningarna till nedsättningarna i 1 kap. 11 a § LSE ska vara korrekta även efter en sådan uppdelning föreslås ändring av 1 kap. 11 a § LSE lagen (2017:410) om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi.

För att även beslut om återbetalning enligt den nya paragrafen, 15 §, i lagen (1994:1776) om skatt på energi ska vara att anse som beslut om punktskatt föreslås en ändring i 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Den utvidgade nedsättningen bedöms uppfylla de materiella villkoren i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. En följd av ändringen är att regeringen behöver lämna viss sammanfattande information om stödet till kommissionen. När det gäller E.ON Sverige AB:s önskemål om förtydligande av vad som avses med anläggning kan konstateras att skattenedsättningen för el som förbrukas i datorhallar är en befintlig ordning samt att den föreslagna ändringen inte inverkar på hur bestämmelsen ska tolkas i dessa delar varför frågorna får anses överlämnade till rättsväsendet för avgörande. Det kan dock noteras att innebörden av anläggning behandlas i för- fattningskommentaren i Budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1, volym 1 avsnitt 6.31).

Lagrådet anger i sitt yttrande att det är svårt att få en överblick över de lagförslag i lagråds-

remissen Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018 som rör ändringar avseende energiskatt i lagen (1994:1776) om skatt på energi samt anknytande förfaranderegler i skatteförfarandelagen (2011:1244). Regeringen noterar att Lagrådets yttrande emellertid inte innehåller några invändningar i sak mot de aktuella förslagen i sig. Lagrådets synpunkt om

överskådligheten	av lagrådsremissens förslag
behandlas i avsnitt 6.20.3.
Ändringarna	föreslås träda i kraft den
1 januari 2018.

Lagförslag

Förslaget föranleder dels införandet av en ny paragraf, 11 kap. 15 § i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels ändring av 1 kap. 14 § och 11 kap. 14 § i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dels ändring av 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), dels ändring av 1 kap. 11 a § i lagen (2017:410) om ändring i lagen (2016:1073) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Se avsnitt 3.9, 3.25 och 3.31.

6.20.7 Konsekvensanalys

I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Regelrådet anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Offentligfinansiella effekter

Att möjligheten att köpa el utan energiskatt mot lämnande av försäkran föreslås tas bort bedöms inte påverka de totala intäkterna från energi- skatten på el respektive år. Däremot påverkas uppbörden eftersom skattebefrielsen inte längre erhålls direkt utan i stället genom återbetalning. Uppbördsförändringen ger upphov till en positiv offentligfinansiell ränteeffekt, genom att statens upplåningsbehov, allt annat lika, minskar. Den elanvändning som för närvarande omfattas av försäkranssystemet är okänd, totalt bedöms knappt 15 terawattimmar per år omfattas av avdragsmöjligheterna enligt 11 kap. 9 § första

470

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

stycket 1–5 LSE, exklusive program för energi-

för förvaltningen av nätet i syfte att upprätthålla

effektivisering där de sista deltagande företagen

nätets funktion. Det finns åtta anläggningar i

fasas ut under 2017. Bedömningen är samtidigt

Sverige som har miljötillstånd för metallurgiska

att det är ett begränsat antal verksamheter som

processer och elektrolytiska processer (omfattas

använder sig

av

försäkranssystemet.

Om

av Miljöprövningskoderna 27.70 och 27.80). Det

10 procent av den el som är befriad från energi-

finns ca 170 elnätsföretag i Sverige.

skatt på el omfattas av försäkranssystemet

Detta innebär att det finns minst 263 företag

beräknas ränteeffekten till ca 0,5 miljoner kronor

som omfattas av 11 kap. 9 § första stycket 1–

per år. Då förslaget förväntas leda till ökade

5 LSE. Då många av dessa företag är skatt-

möjligheter att kontrollera att rätt skattenivå tas

skyldiga eller frivilligt skattskyldiga påverkas de

ut kan förslaget minska risken för skatteundan-

inte av återbetalningsbeloppen. Samtliga elnät-

dragande, vilket kan ha en positiv offentlig-

företag, samtliga tågföretag med tåglägen i

finansiell effekt, men omfattningen av detta är

långtidsplaneringen och hälften av företagen

svår att bedöma och sannolikt begränsad.

med metallurgiska eller elektrolytiska processer

Den föreslagna gemensamma gränsen för när

antas vara skattskyldiga eller frivilligt skatt-

beskattningsmyndigheten får bevilja månadsvis

skyldiga. Detta innebär att ca 52 skattskyldiga

återbetalning om

150 000

kilowattimmar

per

kommer beröras av den föreslagna återbetal-

kalenderår för ett nedsättningsberättigat ända-

ningsgränsen. De föreslagna återbetalnings-

mål innebär en sänkt nivå för den el som bl.a.

gränserna för verksamheter som i dag omfattas

förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell

av 11 kap. 9 § 1, 2, 3 och 5 bedöms årligen stärka

verksamhet eller i datorhall. Förslaget bedöms

de

offentligfinansiella

finanserna

med

inte påverka intäkterna från energiskatten på el,

0,10 miljoner

kronor brutto

och

0,08 miljoner

däremot kommer fler företag med verksamhet

kronor netto.

inom dessa områden omfattas av kvartalsvis

Förslaget om att utvidga möjligheterna att

återbetalning, vilket innebär att uppbörden av

godkännas som frivilligt skattskyldig till fler

skatten påverkas. Det bedöms ge upphov till en

förbrukningsändamål bedöms inte påverka de

negativ offentligfinansiell ränteeffekt, genom att

årliga intäkterna från energiskatten på el.

statens upplåningsbehov, allt annat lika, ökar.

Däremot kommer fler företag med verksamhet

Totalt bedöms en årlig elanvändning om ca

inom dessa förbrukningsområden att kunna bli

0,3 terawattimmar påverkas av förslaget. Ränte-

frivilligt skattskyldiga och därmed erhålla sina

effekten beräknas då till ca -0,3 miljoner kronor

skattenedsättningar direkt. I stället för att begära

per år. De föreslagna förenklingarna rörande

återbetalning kan då avdrag göras direkt i

återbetalnings-

respektive

avdragsbestäm-

punktskattedeklarationen.

Förslaget

bedöms

melserna innebär ingen förändring i sak och

därmed påverka uppbörden av energiskatten på

bedöms inte påverka de offentligfinansiella

el och ge upphov till en negativ offentlig-

intäkterna.

finansiell ränteeffekt, genom att statens upp-

Förslaget om att en återbetalningsgräns införs

låningsbehov, allt annat lika, ökar. I princip

för verksamheter som omfattas av 11 kap. 9 §

handlar det om de förbrukningsändamål som

första stycket 1, 2, 3 och 5 LSE innebär att dessa

omfattas av förslaget om att försäkranssystemet

förbrukare erhåller återbetalning av skatt på el

tas bort, men med en annan fördelning. Det är

som förbrukats under kalenderåret för den del av

större elförbrukare, med en årlig förbrukning på

återbetalningsbeloppet

som

överstiger

mer än 10 gigawattimmar för de berörda ända-

2 000 kronor.

målen, som påverkas av den föreslagna regel-

Hur många verksamheter som omfattas av

ändringen. Totalt bedöms den årliga el-

11 kap. 9 § första stycket 1–5 LSE är inte känt,

användning som omfattas av den föreslagna

varför ett antal antaganden måste göras. Enligt

utvidgningen till ca 6,5 terrawattimmar och en

Trafikverket var det 37 företag som förbrukade

betydande andel av den elanvändningen bedöms

el för drivmotorström tåg eller annat spårbundet

omfattas av regeländringen. Om 60 procent av

transportmedel 2016. Enligt Skatteverket var det

den el som är befriad från energiskatt på el

2016 48 stycken verksamheter som yrkade

berörs av den föreslagna utvidgningen kan

avdrag för el som förbrukats eller överförts för

ränteeffekten

beräknas

till

ca

-4,2 miljoner

förbrukning vid sådan överföring av el på det

kronor per år.

elektriska nätet som utförs av den som ansvarar

471

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Att bedöma de offentligfinansiella effekterna av en sänkt effektgräns för datacenter från 0,5 till 0,1 megawatt är svårt då det saknas offentlig statistik på hur många datacenter som har en installerad eleffekt mellan 0,1 och 0,5 megawatt. För att uppskatta de minskade skatteintäkterna av en sänkt effektgräns behöver därför ett antal antaganden göras. I betänkandet Energiskatt på el – En översyn av det nuvarande systemet (SOU 2015:87) uppskattar utredningen att ett hundratal företag har en installerad eleffekt över 0,5 megawatt. Utredningen bedömer vidare att en effektgräns på 0,3 i stället för 0,5 megawatt skulle minska de offentligfinansiella intäkterna med 82 miljoner vilket innebär att de bedömer att det finns upp till 70 datacenter med en effekt mellan 0,3 och under 0,5 megawatt.

I en rapport om potentialen för datacenter i Sverige uppskattar Boston Consulting Group i rapporten Capturing the Data Center Opportunity – How Sweden can Become a Global Front-runner in Digital Infrastructure (2016) att det finns ca 3 000 datacenter med en effekt under 0,3 megawatt. Rapporten innehåller ingen information om hur dessa 3 000 datacenter fördelar sig över effektgränser. Sannolikt ligger

flertalet av dessa under 0,1 megawatt.
Enligt	SCB:s	företagsstatistik	finns

305 företag registrerade under SNI-koden 62030 Företag för datordrifttjänster. Givet att det framför allt är dessa företag som har datacenter med en effekt över 0,1 megawatt är det ungefär 135 företag som omfattas av förslaget om sänkt effektgräns. Dessa företag kan ha fler än ett datacenter. Om samtliga av dessa företag har ett datacenter var med en effekt på 0,29 megawatt är den totala offentligfinansiella effekten av förslaget om sänkt effektgräns minskade skatte- intäkter på -204 miljoner kronor brutto och -159 miljoner kronor netto.

Sammantaget bedöms förslagen i detta avsnitt leda till en offentligfinansiell bruttoeffekt på -0,21 miljarder kronor per år och en nettoeffekt på -0,16 miljarder kronor per år.

Effekter för miljön

Energiskatten på el betraktas framförallt som en fiskal skatt men dess prispåverkande effekt stärker incitamenten att hushålla med el vilket styr mot Sveriges energieffektiviseringsmål. I normala fall innebär alltså en nedsättning av energiskatten försvagade incitament att energieffektivisera en verksamhet. Incitaments-

strukturen ser lite annorlunda ut för skattened- sättningen för datacenter då denna utgår från en effektgräns.

Energiskatten på el betraktas framförallt som en fiskal skatt men dess prispåverkande effekt stärker incitamenten att hushålla med el vilket styr mot Sveriges energieffektiviseringsmål. I normala fall innebär alltså en nedsättning av energiskatten försvagade incitament att energi- effektivisera en verksamhet. Incitaments- strukturen ser lite annorlunda ut för skattened- sättningen för datacenter då denna utgår från en effektgräns.

Energiskattenedsättningen för datacenter gäller för datacenter som har en viss installerad effekt. Detta innebär att datacenter måste ha en viss effekt installerad för att kunna åtnjuta nedsättningen. En effektgräns kan därför i praktiken motverka energieffektivisering i datacenter då datacenter som ligger på gränsen för effektgränsen har incitament att upprätthålla en hög effekt i anläggningen eller till och med installera en överkapacitet för att få ta del av skattenedsättningen.

En sänkt effektgräns för skattenedsättningen innebär därmed ökade möjligheter för datacenter som genom sänkningen får ökad marginal till effektgränsen att investera i energieffektivare servrar med mindre installerad eleffekt, vilket, allt annat lika, kan bidra till en effektivare energi- användning för datacenter. Den lägre effekt- gränsen gör att nya, mindre datacenter riskerar att hamna i en situation där energieffektivisering blir olönsamt men det rör sig då om mindre energimängder än vid tidigare effektgräns.

Eftersom övriga förslag marginellt påverkar företagens energikostnader bedöms de inte påverka miljön eller energieffektiviseringsmålet.

Effekter för företag

Försäkranssystemet omfattar el som förbrukats i verksamheter inom sektorer som omfattas av 11 kap. 9 § 1–5 det vill säga tåg eller annan spår- bunden trafik, kemisk reduktion eller elektro- lytiska processer, framställning av energi- produkter, el om förbrukats för nätöverföring eller upprätthållande av elnätets funktion, samt i metallurgiska processer och vid tillverkning av mineraliska produkter. Det finns i dag ingen information om hur många aktörer som nyttjar försäkranssystemet men det kan antas röra sig om ett begränsat antal. De verksamheter som nyttjat systemet kommer i stället för att göra

472

avdrag direkt få skattenedsättningen i form av en återbetalning. Hur stor summa det rör sig om för dessa aktörer är inte möjligt att uppskatta. I stället för att fylla i en försäkransblankett behöver dessa aktörer till följd av förslaget, för att få sin skattenedsättning, ansöka hos Skatteverket om återbetalning av energiskatt på den el som förbrukas för ändamål som har rätt till nedsatt energiskatt. Förslaget om att ta bort försäkranssystemet innebär en lättnad för skattskyldiga som förser annan med el för den senares förbrukning då hanteringen med försäkransblanketter försvinner. Samtidigt medför förslaget en likviditetseffekt för före- tagen till följd av att uppbörden förändras som

beräknas	medföra	en	räntekostnad på
0,5 miljoner kronor per			år. I	allt väsentligt
bedöms	motsvarande	företag		kompenseras

genom den föreslagna utvidgningen av reglerna för frivillig skattskyldighet.

Förslaget om förändrad energigräns för kortare återbetalningsperiod än kalenderår återbetalning påverkar tillverkande industrier med en elanvändning mellan 150 000 och 250 000 kilowattimmar samt datacenter med en elanvändning över 150 000 kilowattimmar. År

2016 var det	enligt	Energimyndigheten		ca
800 tillverkande	industrier som		hade	en
elanvändning mellan		150 000 och	250	000

kilowattimmar. Också ca 300 datacenterföretag påverkas. Dessa företag bedöms få en positiv likviditetseffekt av förslaget på ca 0,3 miljoner kronor per år. Regelrådet har påpekat att en övergång till kvartalsvis återbetalning kan förväntas medföra ökade administrativa kostnader för berörda företag. Regeringen instämmer i regelrådets bedömning. En övergång från kvartalsvis återbetalning till månatlig återbetalning av energiskatt på el innebär visserligen att den administrativa bördan ökar ytterligare för de återbetalningsberättigade företagen. Det kan samtidigt konstateras att huvudregeln är att återbetalningen sker årsvis och att månatlig återbetalning endast är aktuell efter begäran samt att om den sökande önskar söka vid färre tillfällen så kan den sökande kan hantera flera återbetalningsansökningar vid samma tillfälle. Den sökande kan således begränsa den tillkommande administrativa bördan. Sammantaget bedöms de administrativa kostnaderna öka med mindre än 1 miljon kronor per år.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Förslaget om förändrad återbetalningsgräns innebär att uppskattningsvis 52 skattskyldiga som omfattas av 11 kap. 9 § första stycket 1, 2, 3 och 5 LSE går miste om återbetalning på 2 000 kronor.

Även förslaget om en utvidgning av reglerna för frivillig skattskyldighet påverkar de företag som omfattas av reglerna i 11 kap. 9 § första stycket 1, 2, 3 och 5 LSE. Förslaget bedöms medföra en positiv likviditetseffekt om 4,2 miljoner kronor per år för berörda företag.

Förslaget om nedsatt energiskatt på el även för mindre datacenter innebär utjämnade konkurrensvillkor för mindre datacenter med en effekt över 0,1 megawatt gentemot större datacenter. Datacenter är elintensiva verksam- heter vilket innebär att elkostnader utgör en stor del av produktionskostnaderna. Högt satta effektgränser innebär inträdesbarriärer för aktörer som vill ge sig in i datacentersbranschen. Förslaget antas därför gynna mindre datacenter- företag och företag som vill ge sig in på marknaden för datacenter.

En nedsättning av energiskatten på el för mindre datacenter innebär att datacenter med en effekt mellan 0,1 och mindre än 0,5 megawatt också får nedsatt energiskatt. Uppskattningsvis är det 205 datacenter som kommer beröras av den sänkta effektgränsen. Beroende på energi- användning innebär detta minskade elkostnader upp till ungefär 1,2 miljoner per anläggning för en anläggning med 0,49 megawatt installerad effekt. En anläggning med 0,1 megawatt installerad effekt som kör full effekt, full drifts- tid får minskade elkostnader med ca 250 000 kronor. Ett företag kan ha flera anläggningar, det saknas tillförlitlig statistik på hur anläggningarna fördelar sig över företag.

Den administrativa bördan för skattened- sättningen bedöms uppgå till i genomsnitt fyra timmar per företag och år. Detta innebär en totalkostnad på ungefär 180 000 kronor.

Berörda företag kan även behöva investera i mätutrustning för att verifiera elanvändning och installerad effekt. Kostnaderna för detta skiljer sig mellan anläggningar och är svår att uppskatta.

Förslaget om sänkt effektgräns för datorhallar innebär att även mindre verksamheter med en installerad eleffekt på minst 0,1 megawatt omfattas av den lägre skattenivån och förslaget är därmed särskilt riktat mot mindre datacenter- företag. I dag finns 305 företag registrerade som Företag för datordrifttjänster. Över 90 procent

473

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

av dessa är att betrakta som små företag med högst 19 anställda. Ett tiotal har över 50 anställda.

Övriga förslag bedöms främst beröra större elförbrukare. Bedömningen är därför att det vid utformningen av dessa förslag inte är motiverat att ta särskild hänsyn till små företag.

Om reglerna inte ändras skulle regelverket för försäkranssystemet m.m. kvarstå oförändrat och mindre datacenter inte få nedsatt skattenivå. De önskvärda effekterna av förslagen skulle därmed inte uppstå.

Effekter för hushåll och offentlig sektor

Förslagen bedöms inte nämnvärt påverka hushållen och offentlig sektor.

Effekter för myndigheter och domstolar

Förslaget om att försäkranssystemet tas bort ökar Skatteverkets kontrollmöjligheter att bedöma om elen används för nedsättnings- berättigande ändamål. Detta kan innebära en marginellt ökad arbetsbörda för myndigheten. Då det inte är möjligt att kvantifiera antalet aktörer som i dag utnyttjar systemet är det inte möjligt att uppskatta myndighetens kostnad för detta men den bedöms vara mycket begränsad. Tillsammans med övriga förslag i avsnitt 6.17– 6.19 beräknar Skatteverket att förslaget leder till kostnader av engångskaraktär om 5,20 miljoner kronor och löpande årliga kostnader om 2,35 miljoner kronor.

Förslaget om nedsatt energiskatt på el även för mindre datacenter innebär att Skatteverket får fler ansökningar att hantera. Utöver detta tillkommer kostnader för uppdatering av information och blanketter. Bedömningen är att övriga förslag inte föranleder behov av ytterligare informationsinsatser än de som normalt sker vid regelförändringar. Till- kommander kostnader ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslagen bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och inte heller medföra några ökade kostnader för andra myndigheter.

Övriga effekter

I och med samhällets ökade digitalisering förväntas en kraftigt ökad efterfrågan på tjänster och ökat behov av digital infrastruktur. Data- center spås därför bli en växande industri globalt och i Sverige. Förslaget om sänkt effektgräns för

nedsatt energiskatt på el även för mindre datacenter väntas gynna denna expension. Det har här inte varit möjligt att kvantifiera syssel- sättningseffekten av den föreslagna sänkta effektgränsen men nedan beskrivs sysselsätt- ningen i branschen i dag.

Genom att sänka effektgränsen för skatte- nedsättningen stärks konkurrenskraften för mindre datacenter. Branschens förväntade expension kommer innebära sysselsättning dels direkt i företagen som investerar i datacenter, dels genom indirekta jobb i form av bevaknings- uppdrag och bygg- och anläggningsarbeten. Utöver detta tillkommer en multiplikatoreffekt. För Facebooks etablering i Luleå räknade Boston Consulting Group (Digital Infrastructure and Economic-Development, 2014) med en multiplikatoreffekt mellan 1,6 och 2,3. Tillväxtverket bedömde multiplikator- effekten till 1,3 (Etableringen av Facebooks europeiska datacenter i Sverige och Luleå, 2014).

Övriga förslag bedöms inte nämnvärt påverka sysselsättning eller jämställdhet. Förslagen bedöms vara förenliga med unionsrätten.

6.21 Skatt på flygresor

6.21.1 Ärendet och dess beredning

I budgetpropositionen för 2015 angavs att olika metoder ska undersökas för att få flyget att i högre utsträckning bära sina egna klimat- kostnader. I propositionen angavs även att det bör utredas hur en skatt på flygresor ska kunna utformas, att samordning då bör ske med EU:s system för handel med utsläppsrätter och att en skatt på flygresor bör uppmuntra konsumenter att välja mer miljövänliga alternativ som i sin tur leder till minskade koldioxidutsläpp och mindre klimatpåverkan.

Regeringen beslutade den 5 november 2015 att en särskild utredare skulle analysera och lämna förslag på hur en skatt på flygresor kan utformas.

Utredningen redovisade sitt uppdrag den 30 november 2016 i betänkandet En svensk flyg- skatt (SOU 2016:83). Betänkandets lagförslag finns i bilaga 15, avsnitt 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 15, avsnitt 2. En

474

sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig i lagstiftningsärendet (Fi2016/04305/S2).

I en promemoria från Finansdepartementet, Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018, föreslogs vissa justeringar av betänkandets förslag. Prome- morians lagförslag finns i bilaga 15, avsnitt 3. Promemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 15, avsnitt 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Fi2017/01244/S2).

Till Finansdepartementet har inkommit skrivelser som gäller frågan om införandet av en skatt på flygresor. Transportstyrelsen redogör i en promemoria (Fi2014/4533/S2) för frågor relaterade till ett eventuellt införande av en flygskatt på passagerare. SAS AB (publ.) anger i en skrivelse (Fi2017/01764/S2) att dess förhoppning är att regeringen noga reflekterar en ytterligare gång över frågan och ser de ambitioner och det klimatarbete som görs inom flyget inklusive det konkreta mål som den svenska flygbranschen har enats om. Det mål som branschen har enats om är att säkerställa en halvering av de faktiska fossila koldioxid- utsläppen från inrikesflyget till 2030 (jämfört med 2005), vilket är 20 år tidigare än International Air Transport Associations (Iatas) globala målsättning. Det ska kunna uppnås genom att allt inrikesflyg senast 2030 ska ske med klimateffektiva flygplan samt att uppemot hälften av allt bränsle på alla flygningar inom Sverige samma år ska utgöras av fossilfritt biobränsle. Bolaget vill uppmana regeringen att i samråd med flygbranschen och andra intressenter finna moderna, alternativa och innovationsinriktade vägar att hantera flygets klimatutmaning. Iata uppmanar i en skrivelse (Fi2017/01904/S2) regeringen att ompröva sitt initiativ.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 8 juni 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 15, avsnitt 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 15, avsnitt 6. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.21.4, 6.21.5, 6.21.7, 6.21.8, 6.21.10 och 6.21.12 samt i författningskommentaren (avsnitt 6.35). I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.21.2 Bakgrund

6.21.2.1 Tidigare svensk lagstiftning på området

Flyget i Sverige har varit föremål för indirekt beskattning vid flera tillfällen. En särskild skatt på charterresor infördes 1978. Skatten togs ut enligt lagen (1978:144) om skatt på vissa resor. Från den 1 juni 1986 var skatten 300 kronor per passagerare över tolv år. Vid införandet angavs att den indirekta beskattning som ligger i priset för semestervistelser i Sverige är avsevärt högre än vad som är fallet i de flesta länder. En skatt på turistresor till utlandet kunde därför ses som ett sätt att något minska den konkurrensnackdel som den inhemska turistnäringen hade i fråga om svenskars val av semesterort. Skatten avskaffades emellertid 1993 eftersom den ansågs vara diskriminerande gentemot flyget och i synnerhet charterflyget. Ur ett internationellt perspektiv ansågs skatten på ett otillbörligt sätt gynna inhemsk turism. EU-rättsligt ansågs det inte heller möjligt att behålla skatten, åtminstone inte för resor inom unionen.

Under perioden 1 mars 1989–31 december 1996 fanns det även en miljöskatt på inrikesflyg. Skatten togs ut enligt lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik och baserades på uppgifter om bränsleförbrukning och utsläpp av kolväten, kväveoxider och koldioxid från den aktuella flygplanstypen under en genomsnittlig flygsträcka. EU-domstolen konstaterade emellertid i avgörandet Braathens, C-346/97, EU:C:1999:291 att miljöskatten var en skatt på bränsleförbrukning. Den stred därmed mot det

då gällande rådets	direktiv 92/81/EEG av		den
19 oktober 1992	om	harmonisering	av

strukturerna för punktskatter på mineraloljor (numera ersatt av rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energi- produkter och elektricitet). EU-domstolen fastslog också att även om skatten inte togs ut på bränsleförbrukningen i sig fanns det ett direkt och oskiljbart samband mellan bränsleför- brukningen och de förorenande ämnen som släpps ut vid denna förbrukning. Domen ledde till att Sverige tvingades betala tillbaka skatt som tagits ut efter EU-inträdet.

Under våren 2006 fattade riksdagen beslut om att införa lagen (2006:909) om skatt på flygresor. Skatten var schablonmässigt utformad och skulle tas ut med vissa belopp per passagerare. Lagen

475

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skulle träda i kraft den dag regeringen bestämde. Ikraftträdandebestämmelsen behövdes för att flygningar till och från vissa orter var undantagna från beskattning på ett sätt som krävde stats- stödsgodkännande från Europeiska kommissionen innan lagen fick sättas i kraft. Innan ett sådant godkännande hade erhållits föreslog den dåvarande regeringen i budget- propositionen för 2007 att lagen skulle utgå och riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

6.21.2.2 Förändringar av klimatet

Utredningen anger i sitt betänkande att den globala uppvärmningen fortsätter och att forskning visar att den till största delen kan knytas till människans aktiviteter. Enligt FN:s klimatpanel är människans påverkan på klimat- systemet tydlig. Den anses uppenbar utifrån stigande halter av växthusgaser i atmosfären, positiv strålningsdrivning, observerad upp- värmning samt via förståelsen av klimatsystemet. Atmosfären och världshavet har blivit varmare, mängden snö och is har minskat, havsnivåerna har stigit och halten av växthusgaser har ökat. Förutom ändringar i temperatur och snö respektive is påverkas också nederbörds- förhållanden. Observationer visar att neder- börden har ökat över land på norra halvklotet under 1900-talet. Vidare har förändrade mönster för extrema väder- och klimathändelser observerats sedan omkring 1950.

Uppvärmningen av klimatsystemet är otvetydig. Den globala medeltemperaturen har ökat med i genomsnitt 0,85 grader Celsius under perioden 1880–2012. De senaste tre decennierna har varit varmare vid jordytan än samtliga tidigare årtionden sedan 1850. På norra halvklotet är de senaste tre decennierna sannolikt den varmaste 30-årsperioden under de senaste 1 400 åren.

Koncentrationen av koldioxid, metan och dikväveoxid (lustgas) i atmosfären har ökat till nivåer som inte har förekommit under åtminstone de senaste 800 000 åren. Koldioxid- halten har ökat med 40 procent sedan för- industriell tid, främst genom utsläpp från fossila bränslen och i andra hand på grund av nettoutsläpp från förändrad markanvändning. Världshavet har tagit upp ungefär 30 procent av

människans utsläpp av koldioxid med havsförsurning som följd.

De scenarier som i dag används för att bedöma framtida klimatförändringar visar på en fortsatt uppvärmning och förändringar i alla delar av klimatsystemet till följd av ökade växthusgashalter. Scenarierna visar att den globala medeltemperaturen ökar i intervallet 3,2– 5,4 grader Celsius mot slutet av detta sekel om utsläppen fortsätter att stiga i samma takt som i dag. Klimatförändringarna går att begränsa men detta kräver omfattande minskningar av koldioxidutsläppen och andra växthusgaser.

6.21.2.3 Flygets påverkan på klimatet

Utredningen anger att flygets andel av den totala antropogena klimatpåverkan på global nivå har uppskattats till ca 4,9 procent 2005. Osäkerheten

är dock stor och påverkan	bedöms med
90 procents sannolikhet ligga	i intervallet 2–

14 procent. I och med att flyget använder fossila bränslen innebär förbränningen att alla flygningar har en påverkan på klimatet genom utsläpp av koldioxid. Men flygets klimat- påverkan är mer omfattande än så. Utsläppen av vattenånga, kväveoxider, svaveldioxid och sot påverkar också klimatet. Kväveoxider bidrar till bildandet av ozon, vilket ökar klimatpåverkan. Kväveoxider minskar också mängden metan, vilket minskar klimatpåverkan. Utsläpp av partiklar i form av sot ökar klimatpåverkan medan utsläppen av svaveldioxid, som i sin tur bildar sulfatpartiklar, minskar klimatpåverkan. Dessutom kan partiklarna fungera som kondensationskärnor vid bildandet av moln. Denna klimatpåverkan är osäker. Utsläppen av vattenånga kan ge upphov till kondensations- strimmor och bildandet av cirrusmoln, vilket sammantaget bedöms öka klimatpåverkan.

För att jämföra flygets totala klimatpåverkan med påverkan från enbart koldioxid kan olika mått användas. Genom att multiplicera koldioxidutsläppen med en faktor på 1,7 (Azar och Johansson, Valuing the non-CO2 climate impacts of aviation, 2012) eller 1,9 (Lee et al, Transport impacts on atmosphere and climate: Aviation, Atmospheric Environment, 2010) kan klimateffekten av de samlade utsläppen samt effekter av kondensstrimmor och påverkan på cirrusmoln uttryckas i form av koldioxidekvivalenter.

476

Dessa värden är dock aggregerade för flyget som helhet. Flygets klimatpåverkan varierar emellertid med var (geografiskt och höjd- mässigt) och när (tid på året och dygnet) utsläppen sker och på vilken höjd flygningen sker. Svenskt inrikesflyg flyger sällan på höjder där kondensstrimmor och cirrusmoln skapas, vilket därmed innebär en lägre klimatpåverkan. Effekten från utsläpp av partiklar och kväveoxider finns dock även för inrikesflyg. En försiktighetsprincip bör därför tillämpas och koldioxidutsläpp från inrikes jetdrivet inrikesflyg räknas upp med en faktor på 1,5.

Flygandet har ökat mycket kraftigt och sedan 1990 har de årliga globala utsläppen av koldioxid

från luftfart ökat från	ca 330 miljoner ton till
640 miljoner ton 2005	(Lee et al, Transport

impacts on atmosphere and climate: Aviation, Atmospheric Environment, 2010). Om inga åtgärder vidtas kan klimatpåverkan från flyget enligt olika scenarier komma att öka 1,9–4,5 gånger från 2005 till 2050 (Lee, Aviation

Greenhouse Gas Emissions, i Aviation’s

Contribution to Climate Change, Icao Environmental Report, 2010). Flygtrafik inom EU står för ca 35 procent av de globala utsläppen från luftfarten (IPCC 2014, Climate Change 2014, Mitigation of Climate Change, Working Group III, Fifth Assessment Report s. 646).

Utredningen för fram att i Sverige har antalet inrikesresor med flyg per person och år minskat något sedan 1990 medan antalet utrikes flygresor har ökat kraftigt under perioden 1980–2015: från 0,65 till 1,36 avresor från Sverige per invånare.

Utsläppen från svenska invånares flygresande, där både inrikes- och utrikesresor ingår, uppgick till ca 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2014. Utsläppen av koldioxidekvivalenter från personbilar i Sverige uppgick 2014 till 10,6 miljoner ton. Klimatpåverkan från svenska invånares resande med inrikesflyg och utrikes- flyg motsvarar 1,2 ton koldioxidekvivalenter per person, varav drygt 90 procent härrör från utrikesflyg. Klimatpåverkan från svenska invånares internationella flygresande har ökat med 2 procent per år eller 61 procent från 1990 till 2014. Om utsläppen av växthusgaser som ingår i den officiellt rapporterade svenska statistiken minskar med 85 procent till 2045 i

enlighet	med	regeringens	förslag	(se
avsnitt 6.21.2.6)		och klimatpåverkan		från
svenska	invånares	internationella flygresande

fortsätter att öka med 2 procent per år, riskerar

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

klimatpåverkan från internationellt flygresande att överskrida de svenska utsläppen före 2040.

6.21.2.4 Internationellt klimatarbete

Klimatkonventionen

FN:s ramkonvention om klimatförändringar, kallad klimatkonventionen, antogs i samband med FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Regelverket trädde i kraft den 21 september 1994 och utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. Konventionens långsiktiga mål är att stabilisera halterna av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Klimatkonventionen är en ramkonvention och som sådan innehåller den inga bindande krav på minskade utsläpp. De s.k. Annex I-länderna (OECD-länderna samt länderna i det forna östblocket) uppmanas dock att stabilisera sina utsläpp av växthusgaser på 1990 års nivå, och de måste rapportera sina utsläpp årligen.

Klimatkonventionen ligger till grund för Kyotoprotokollet, som är en internationell överenskommelse som slöts i Kyoto, Japan, i

december 1997	och	som trädde i kraft i
februari 2005.	Till	skillnad från klimat-

konventionen är protokollet ett bindande dokument som bl.a. innehåller åtaganden för industriländerna om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 5,2 procent från 1990 till perioden 2008–2012. I december 2012 beslutade konventionens parter om en andra åtagandeperiod som sträcker sig till 2020.

I de begränsnings- och minskningsmål som är fastlagda i Kyotoprotokollet ingår utsläpp från inrikesflyg men inte utsläpp från utrikesflyg. I stället åläggs parterna i artikel 2.2 i protokollet att sträva efter att begränsa eller minska utsläpp av växthusgaser som inte omfattas av Montreal- protokollet den 16 september 1987 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, från flygbränslen genom insatser i Internationella civila luftfartsorganisationen, kallad Icao. Icao är det FN-organ som hanterar flygsektorn och skapades genom Chicagokonventionen som undertecknades i Chicago den 7 december 1944.

FN:s hållbarhetsmål och Parisavtalet

I september 2015 antog FN 17 globala hållbarhetsmål. Världens länder har åtagit sig att

477

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fr.o.m. den 1 januari 2016 till 2030 leda världen mot en hållbar och rättvis framtid. Mål 13 är att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser.

Vid FN:s klimatmöte i Paris i december 2015 enades deltagande stater om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal – Parisavtalet – som ska träda i kraft 2020. Det innebär att alla länder är överens om att den globala temperatur- ökningen ska hållas väl under 2 grader Celsius och att man ska sträva efter att begränsa den till 1,5 grader Celsius samt att länder successivt ska skärpa sina åtaganden. Under Parisavtalet lämnar varje land in en plan för hur mycket och på vilket sätt de ska minska sina utsläpp. Länderna har även kommit överens om att samlas vart femte år för att se över hur långt de nationella planerna har genomförts och hur målsättningarna kan stärkas.

EU:s medlemsstater beslutade att godkänna Parisavtalet vid ett rådsmöte den 30 september 2016 och riksdagen beslutade att godkänna avtalet den 12 oktober 2016.

Icaos och Iatas målsättningar inom klimatområdet

År 2010 enades samtliga 190 medlemsländer i Icao om en resolution för att hantera flygets klimatpåverkan. Resolutionen innehåller tre övergripande mål: förbättrad bränsleeffektivitet, koldioxidneutral tillväxt från 2020 och en global standard för koldioxidutsläpp.

Flygbranschen har genom Iata enats om målet koldioxidneutral tillväxt från 2020 och att halvera nettoutsläppen av koldioxid 2050 jämfört med 2005.

I oktober 2016 beslutade Icao om att införa ett globalt styrmedel för koldioxidutsläpp för internationellt flyg. Beslutet innebär att det internationella flygets koldioxidutsläpp ska stabiliseras på 2020 års nivå. Eventuella ökade koldioxidutsläpp utöver detta ska kompenseras genom att flygföretagen måste köpa utsläpps- krediter. Det nya systemet kommer att inledas med en frivillig fas 2021 och blir obligatoriskt fr.o.m. 2027 för alla länder, förutom för de länder som tydligt undantas från deltagande. Sverige har tillsammans med 65 andra stater aviserat deltagande i den frivilliga fasen av systemet, vilket innebär att omkring 87 procent av den internationella flygtrafiken kommer att omfattas av CORSIA (Icao:s beslut att inrätta ett globalt marknadsbaserat klimatstyrmedel för den internationella luftfarten) från starten 2021.

I och med de undantag som medgetts för stater med mycket liten internationell flygtrafik, samt för de minst utvecklade länderna, kommer endast i storleksordningen omkring sju stater att tillkomma när deltagande i systemet blir obligatoriskt 2027. Vilken typ av utsläppsenheter som ska kunna användas och prisnivåerna för dem är i dagsläget okänt.

6.21.2.5 EU:s klimatarbete

EU:s långsiktiga mål är att minska utsläppen av växthusgaser med 80–95 procent till 2050. En ny långsiktig strategi är planerad att presenteras under 2019. Den strategin kommer att behöva omfatta hur EU:s långsiktiga mål behöver anpassas för att vara i linje med Parisavtalets långsiktiga mål.

EU:s klimatmål till 2020

För att bidra till de globala utsläpps- minskningarna antog EU 2008 ett klimat- och energipaket varigenom medlemsländerna enades om att sänka utsläppen med i genomsnitt 20 procent till 2020.

Genom klimat- och energipaketet antog EU fyra mål som ska vara uppfyllda 2020. Dessa brukar förkortas 20-20-20. EU ska

–	minska växthusgasutsläppen	med minst
	20 procent, jämfört med 1990	års nivåer,

– sänka energiförbrukningen med 20 procent,

– höja andelen förnybar energi till 20 procent av all energikonsumtion, och

– höja andelen biobränsle för transporter till 10 procent.

Förnybar energi är energi som kommer från icke-fossila källor. Det är bl.a. energi från vind, sol, vattenkraft och biobränsle.

Klimatdelen i paketet, dvs. ambitionen att minska utsläppen av växthusgaser med 20 procent, innehåller ändrade regler för EU:s system för handel med utsläppsrätter European Emissions Trading Scheme, kallat EU ETS, nya regler om minskade utsläpp för branscher som inte omfattas av utsläppshandeln och en ansvarsfördelning för utsläpp av växthusgaser. Fördelningen av utsläpp av växthusgaser mellan EU-länderna baseras på ländernas ekonomiska utvecklingsnivå. Det innebär att EU:s rikare länder ska minska sina utsläpp mer än EU:s

478

fattigare länder, vilka till viss del kan öka sina utsläpp. Målen har omvandlats till nationell nivå så att varje medlemsstat kan följa sina framsteg.

Sverige har ett bindande mål enligt det s.k. ansvarsfördelningsbeslutet inom EU för den del av utsläppen som inte omfattas av EU ETS. Målet är att minska utsläppen med 17 procent till 2020 jämfört med 2005 med årliga utsläppsmål på vägen dit. I budgetpropositionen för 2017 bedömde regeringen att EU samlat kommer att överträffa målet om att minska utsläppen med 20 procent till 2020 jämfört med 1990. Vidare framgår av samma proposition att Sverige med god marginal kommer att nå sitt åtagande om att minska utsläppen till 2020 med 17 procent jämfört med 2005 i verksamheter som inte ingår i EU ETS.

EU:s klimatmål till 2030

EU har fortsatt att sätta långsiktiga mål för sitt klimatarbete. I januari 2014 lade kommissionen fram ett meddelande om ett klimat- och energipaket för perioden 2020–2030 och i oktober 2014 enades Europeiska rådet om EU:s klimat- och energipaket fram till 2030. Rådet antog också slutsatser och godkände fyra viktiga mål.

Ett av de mål som klimat- och energipaketet innehåller är att EU till 2030 ska minska växthusgasutsläppen med 40 procent jämfört med 1990. Målet ska nås genom att utsläppen inom EU ETS minskas med 43 procent till 2030 jämfört med 2005 och genom att utsläppen utanför den handlande sektorn minskas med 30 procent under samma tidsperiod.

Arbetet med att genomföra klimat- och energipaketet har påbörjats. Under 2015 lade kommissionen fram ett förslag om en översyn av EU ETS för perioden 2021–2030. I juli 2016 presenterade kommissionen ett förslag till förordning om ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna för utsläppsminskningar i de sektorer som inte omfattas av EU ETS för perioden 2021–2030. Förslaget utgör, till- sammans med EU ETS och ett förslag till förordning som inkluderar växthusgaser för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, genomförandet av EU:s övergripande klimatmål till 2030 och åtagande under Parisavtalet.

EU:s system för handel med utsläppsrätter

EU ETS är en viktig del i arbetet mot klimatförändringar. Den första och andra

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

handelsperioden, 2005–2007 respektive 2008– 2012, har avslutats och den tredje handels- perioden, 2013–2020, pågår. Den 15 juli 2015 presenterade kommissionen ett förslag till reformering av handelssystemet för kommande handelsperiod 2021–2030.

De grundläggande reglerna om EU ETS finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (2003/87/EG) och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, kallat handelsdirektivet. Flyget fördes in i systemet genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.

Handelsdirektivet har ändrats flera gånger. Den senaste ändringen innebär en rad ändringar för flyget som gäller 2013–2020 i väntan på en internationell överenskommelse om ett globalt marknadsbaserat system för utsläpp från internationell luftfart. Bland annat undantogs flygningar utanför EES från EU ETS t.o.m. 2016. I februari 2017 lade kommissionen fram ett förslag om hur flyget fortsatt ska omfattas av EU ETS. Enligt förslaget ska flygningar inom EES fortsatt ingå i EU ETS och flygningar utanför EES fortsatt vara undantagna. Förslaget innebär att systemet ska kunna ändras när det finns tillräcklig klarhet om hur Icao:s regelverk för att genomföra det globala styrmedlet kommer att se ut.

Handelsdirektivet har i Sverige genomförts genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Därutöver finns det myndighetsföreskrifter på området och flera EU-förordningar som gäller som svensk lag.

EU ETS omfattar utsläpp av koldioxid från specificerade industrigrenar, förbrännings- anläggningar och flygoperatörer. Syftet med handelssystemet är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen. Utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet får inte ske om inte en godkänd övervakningsplan finns.

Utsläppshandeln omfattar i grunden flyg- ningar inom EES samt flygningar med avgång i EES-land och ankomst i länder utanför EES eller omvänt. Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014 av den

479

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

16 april 2014 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen omfattas dock inte flygningar som går till och från länder utanför EES av EU ETS under 2013–2016. Enligt bilaga 1 till handelsdirektivet gäller även andra undantag för flyget. Bland annat undantas flygningar vars maximala certifierade startmassa understiger 5 700 kilo- gram, flygningar för militära ändamål som genomförs med militära luftfartyg samt flygningar i tull- eller polistjänst, skolflygningar och flygningar som genomförs av en verksam- hetsutövare som ägnar sig åt kommersiella lufttransporter och som under tre fyramånaders- perioder i följd genomför mindre än 243 flyg- ningar per period eller vars utsläpp från flygningarna understiger 10 000 ton per år.

För att täcka utsläppen av växthusgaser tilldelas verksamhetsutövarna utsläppsrätter. Olika utsläppsrätter används beroende på om verksamhetsutövarna bedriver en stationär anläggning eller flygverksamhet.

I handelsdirektivet finns ett tak för hur mycket växthusgaser flygsektorn får släppa ut fr.o.m. januari 2013. Det sammanlagda antalet utsläppsrätter som ska tilldelas luftfartygs- operatörer motsvarar 95 procent av de historiska luftfartsutsläppen multiplicerat med det antal år som handelsperioden omfattar. Inom utsläpps- taket tilldelas och köper verksamhetsutövare utsläppsrätter. Ett företag som släpper ut mer växthusgaser än vad det har fått tilldelning för behöver köpa utsläppsrätter medan det kan sälja sitt överskott om det har mindre utsläpp. För flygsektorn sker gratis tilldelning av utsläpps- rätter utifrån tonkilometer, dvs. det antal ton som transporteras, multiplicerat med transport- sträckan i kilometer. 82 procent av utsläpps- rätterna tilldelas gratis, 3 procent går till en reserv för nya deltagare medan resterande 15 procent auktioneras ut. Verksamhetsutövarna ska årligen redovisa sina utsläpp av koldioxid samt överlämna utsläppsrätter motsvarande de utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som verksamheten orsakat.

Till följd av en frikostig tilldelning av utsläppsrätter, lågkonjunktur och en del vidtagna åtgärder i syfte att minska utsläppen har ett stort överskott av utsläppsrätter byggts upp under de senaste åren. Priset på utsläppsrätter har sjunkit från, som högst, 30 euro till ca 4 euro per ton koldioxid hösten 2016. För att begränsa över-

skottet av utsläppsrätter beslutade EU under 2015 att införa en reserv för att stabilisera marknaden fr.o.m. 2019.

6.21.2.6 Sveriges klimatpolitik

Mål för miljöpolitiken

Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Målen för politikområdet är strukturerade i ett målsystem som kallas miljömålssystemet. Målen omfattar följande (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377):

– Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

– Miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.

– Etappmål som beskriver de samhällsom- ställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om. Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Det är utformat i enlighet med klimat- konventionen. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet uppnås.

Riksdagen beslutade 2009 om en precisering av miljökvalitetsmålet i ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Temperaturmålet anger att Sverige ska verka internationellt för att den

480

globala temperaturökningen begränsas till maximalt två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Koncentrationsmålet anger att den svenska klimatpolitiken ska verka för en långsiktig stabilisering av halterna av växthus- gaser i atmosfären till högst 400 miljondelar (ppm) koldioxidekvivalenter. Koncentrations- målet har en koppling till temperaturmålet genom att det anger mer än 66 procents sannolikhet för att nå tvågradersmålet.

I prop. 2016/17:146 föreslår regeringen en ny precisering av miljökvalitetsmålet med följande lydelse: Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå. Sverige ska verka inter- nationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Förslaget till ny precisering av miljö- kvalitetsmålet innebär att det nya temperatur- målet ska ersätta det gamla temperaturmålet och koncentrationsmålet.

Den nuvarande energi- och klimatpolitiken finns till stor del samlad i ett par propositioner med det gemensamma namnet ”En samman-

hållen	energi-	och	klimatpolitik”
(prop. 2008/09:162–163), vilka			antogs av

riksdagen 2009.

Ett etappmål har satts upp som innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska med 40 procent till 2020 jämfört med nivån 1990. Målet gäller de sektorer som inte omfattas av EU ETS. För de verksamheter som omfattas av EU ETS bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt inom EU och inom ramen för EU ETS.

I budgetpropositionen för 2017 gjorde regeringen bedömningen att utvecklingen mot miljökvalitetsmålet är negativ och att ytterligare insatser behövs för att vända trenden så att miljökvalitetsmålet kan nås. För att målet ska nås behövs tillräckligt stora utsläppsreduktioner globalt, vilket kräver internationellt samarbete. Sverige och andra rika länder har enligt klimatkonventionen ett särskilt ansvar för att ta ledningen i klimatarbetet så att det globala målet kan nås.

Långsiktiga klimatmål i Sverige

I prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat presenterade regeringen visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmos- fären. Genom denna inriktning ska Sverige bidra till de globala utsläppsreduktioner som behövs på lång sikt.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram ett underlag till en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser 2050. I rapporten (Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Naturvårds- verket, Rapport 6537) analyseras hur Sverige ska kunna nå målvisionen att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050.

Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige

År 2014 gav regeringen Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig svensk klimatpolitik. I parlamentarisk enighet föreslog beredningen i betänkandet Ett klimat- politiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) följande:

– Senast 2045 ska Sverige inte ha några netto- utsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonoll- utsläpp till 2050.

– Senast 2045 ska utsläppen från verk- samheter på svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgas- rapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd.

– För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

– Målet för 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU ETS.

Miljömålsberedningen bedömde att det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i Sverige till 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige: både de som ingår i EU ETS och de som ligger utanför handelssystemet. Utsläpp från internationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte enligt Miljömålsberedningen i dagsläget inkluderas i målet utan måste hanteras separat.

481

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Miljömålsberedningen konstaterade vidare i betänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) att flyget står för en växande andel av de globala utsläppen och att utsläppen förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Beredningen var därför enig om att ytterligare åtgärder behövs och bedömde att även flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan, varför utsläpp från internationellt flyg skyndsamt bör omfattas av internationella överenskommelser. I betänkandet anges att Sverige ska vara pådrivande inom Icao och EU för internationella lösningar men i väntan på globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg.

Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikesflyg kan enligt Miljömålsberedningen vara ekonomiska styr- medel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor.

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2017 att den planerade att i början av 2017 presentera en proposition om ett klimatpolitiskt ramverk som tar sin utgångspunkt i Miljömåls- beredningens förslag (prop. 2016/17:1 utg.omr. 20 avsnitt 3.7.2). I prop. 2016/17:146 föreslår således regeringen att ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige inrättas. Förslaget innebär att det klimatpolitiska arbetet bör utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som riksdagen fastställer. Målet ska vara att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp (nå nettonoll- utsläpp) av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. I propositionen föreslår regeringen att de utsläpp i Sverige som kommer att omfattas av EU:s ansvarsfördelningsför- ordning, den s.k. ESR-sektorn, bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminsk- ningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Senast 2040 bör utsläppen i Sverige i ESR-sektorn vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart

som ingår i EU ETS) ska senast 2030 minska med minst 70 procent jämfört med 2010. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

6.21.2.7 De svenska närings-, transport- och regionalpolitiska målen

Målet för näringspolitiken

Målet för den svenska näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Det är ett tydligt sysselsättningsmål som styr näringspolitiken. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka så mycket att Sverige når lägst arbetslöshet i EU 2020.

Transportpolitikens mål

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 2008/09:93). Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål och ett funktionsmål.

Hänsynsmålet innebär att transportsystemet och dess användning ska anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Enligt en av preciseringarna av hänsynsmålet ska transportsektorn bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. Syftet med denna precisering är att transportsystemet ska tillgodose en god tillgänglighet samt tillgodose behovet av resor och transporter på ett sätt som stimulerar till mer klimatsmarta, energieffektiva och säkra lösningar.

Första delen av preciseringen gäller samtliga trafikslag och tydliggör att transportsektorn bär ett ansvar för att tillsammans med andra sektorer bidra till att klimatmålet uppfylls. Brutet beroende av fossila bränslen är ett långsiktigt, inte tidsatt mål. Den andra delen av målet om en fossiloberoende fordonsflotta avser vägtrafik och kan ses som en följd av den första delen.

En annan av preciseringarna under hänsynsmålet anger att transportsektorn ska bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och övriga miljökvalitetsmål nås samt

482

till ökad hälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska mål där transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att nå uppsatta mål.

Funktionsmålet innebär att transportsystemet ska ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska även vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. De preciseringar som närmare definierar vad funktionsmålet innebär tar fasta på att transport- politikens mål ska vara att skapa möjligheter och förutsättningar för att medborgare och närings- liv ska kunna göra hållbara transportval.

Målet för regional tillväxt

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.

Regeringen har en strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 som ska bidra till att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken. I strategin beskrivs regeringens prioriteringar samt de verktyg och processer som behövs i det regionala tillväxtarbetet. Regeringens prioriteringar är innovation och företagande, attraktiva miljöer och tillgänglighet, kompetensförsörjning och internationellt samarbete.

Strategin beskriver även samhällsutmaningar på fyra områden – demografisk utveckling, globalisering, klimat, miljö och energi samt social sammanhållning – som alla påverkar Sveriges regioner och i sin tur hela Sverige och det regionala tillväxtarbetet. De identifierade prioriteringarna ska bidra till att möta samhälls- utmaningarna och ta tillvara dess möjligheter.

6.21.2.8 En svensk flygstrategi

Regeringens flygstrategi (En svensk flygstrategi

– för flygets roll i framtidens transportsystem, N2017/00590/MRT), som beslutades i januari 2017, är en vision för flygets roll i transportsystemet både på kort och på lång sikt. Utgångspunkten är de transportpolitiska målen och regeringens mål om EU:s lägsta arbetslöshet 2020. Regeringens flygstrategi har tagits fram i dialog med myndigheter, flygbranschen och andra aktörer som berörs av flygstrategin. I strategin lyfter regeringen fram ett antal fokusområden och prioriteringar som kommer

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att vara vägledande för regeringens arbete med flyget de kommande åren.

Tillgänglighet inom Sverige och internationellt

Flyget spelar en stor roll i transportsystemet för de långväga inrikes och utrikes person- transporterna. Det statliga nationella basutbudet av flygplatser ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet. En översyn bör göras av de svenska flygplatserna med utgångs- punkt i att tydliggöra statens ansvar och roll som stödgivare till icke-statliga flygplatser. Lång- siktigt hållbara förutsättningar för statligt stöd till icke-statliga flygplatser ska eftersträvas samtidigt som ökade möjligheter till effektivisering och användande av ny teknik på sikt bör kunna minska behoven av offentliga stöd till flygplatser.

Stärk Arlanda som nav och storflygplats

Arlanda har en viktig roll som tillväxtmotor för den svenska ekonomin. Kapaciteten på Arlanda och anslutande infrastruktur kan på sikt behöva byggas ut. Ett Arlandaråd ska tillsättas i syfte att skapa bättre förutsättningar för att utveckla Arlanda flygplats ur ett helhetsperspektiv.

Flygets miljö- och klimatpåverkan ska minska

Sverige ska fortsätta att vara ledande i utvecklingen av effektiviseringen av luftrummet i samverkan med andra länder. Flyget ska, liksom övriga trafikslag, bidra till målet om Sverige som ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Flyget ska bidra till att de nationella miljö- kvalitetsmålen nås. Sverige ska vara pådrivande i EU och FN:s flygorganisation Icao för effektiva krav och styrmedel för att minska flygets miljö- och klimatpåverkan.

Hög flygsäkerhet med målbaserade regelverk

Sverige ska fortsatt vara pådrivande i EU och i det internationella samarbetet när det gäller flygsäkerhet. Sverige ska verka för målbaserade, teknikneutrala och riskbaserade regler, standardiserad tillämpning av regelverket i EU:s medlemsländer, regelförenkling och minskad administrativ börda. Det är viktigt med regelverk som stödjer den tekniska utvecklingen och de möjligheter som tekniken kan ge.

483

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Schysta villkor och sund konkurrens

Problemen med s.k. regelshopping, som bl.a. kan leda till försämrade arbetsvillkor och osund konkurrens inom flygbranschen, måste stävjas. Samverkan mellan myndigheter i Sverige avseende sociala villkor inom transportsektorn bör utvecklas. Bättre kunskap behövs om anställningsformers påverkan på flygsäkerheten.

En forskningsstark och innovativ flygindustrination

Sverige ska upprätthålla sin position som en stark flygindustrination. Flygstrategin och nyindustrialiseringsstrategin Smart industri ska gemensamt verka för en mer konkurrenskraftig, hållbar och innovativ flygindustri.

Ökad export av svenska varor och tjänster

Exportstrategin och flygstrategin ska ge förut- sättningar för att gemensamt stärka handels- främjandet inom den svenska flygsektorn. En satsning genomförs på ett ökat svenskt internationellt engagemang på standardiserings- arbete. Regeringen avser fortsätta dialogen med branschen för att stärka det svenska export- främjandet inom flygindustrin och relaterade kringverksamheter.

6.21.2.9 EU-rätt

Beskattning av flygbränsle

Av Chicagokonventionen följer att använd- ningen av flygbränsle inte får beskattas inom den internationella flygtrafiken. Beskattning av flygbränsle för internationell luftfart förbjuds även i en mängd bilaterala luftfartsavtal och enligt Icao:s policy.

I rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energi- produkter och elektricitet, kallat energiskatte- direktivet, ges ramarna för medlemsstaternas möjligheter att beskatta flygbränsle. Enligt artikel 14.1.b i energiskattedirektivet ska medlemsstaterna skattebefria flygbränsle som används för annan luftfart än privat nöjesflyg. Medlemsstaterna har dock möjlighet att beskatta bränsle som används för inrikesflyg. Genom bilaterala avtal kan medlemsstaterna inom EU också komma överens om att beskatta bränsle som används för flyg inom unionen. Energiskattedirektivet tillåter emellertid inte

beskattning av flygbränsle i flygplan som går till tredje land.

I energiskattedirektivet definieras privat nöjesflyg som användning av ett flygplan av dess ägare eller av den fysiska eller juridiska person som har nyttjanderätt till flygplanet antingen via förhyrning eller på annat sätt, för andra än kommersiella ändamål och särskilt andra ända- mål än transport av passagerare eller varor eller för tillhandahållande av tjänster mot ersättning eller för offentliga myndigheters räkning

(artikel 14.1.b	andra	stycket	energi-
skattedirektivet).
Som framgår	i avsnitt 6.21.2.1		har EU-

domstolen konstaterat att den tidigare svenska miljöskatten på inrikesflyg stred mot ett då gällande direktiv som numera ersatts av energiskattedirektivet.

Energiskattedirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. De nu gällande reglerna om beskattning av flygbränsle innebär att bränsle som förbrukas i luftfartyg skattebefrias om luftfartyget inte används för privat ändamål (6 a kap. 1 § första stycket 5 a LSE). Flygfotogen, som till övervägande del används inom kommersiell verksamhet, får köpas in skattefritt om det tankas direkt in i

luftfartyget	från	den	skattskyldige
(7 kap. 1 § 4 LSE). Alternativt			kan förbrukaren

vara godkänd som skattebefriad förbrukare och av den anledningen köpa in flygfotogen skatte- fritt (8 kap. 1 § LSE). Den skattskyldige har i båda fallen avdragsrätt för skatten, vilket även gäller om denne själv förbrukar flygfotogen för angivet ändamål. Skattefriheten för annat bränsle än flygfotogen, dock inte annan bensin än flygbensin, åstadkoms genom ett återbetalnings- system (9 kap. 3 § 4 LSE).

Den 1 juli 2015 begränsades de svenska reglerna på grund av att skattebefrielsen för flygbränsle hade kommit att få för stort tillämpningsområde. Detta var en följd av EU- domstolens avgöranden Systeme Helmholz C- 79/10, EU:C:2011:797 och Halter-gemeinschaft LBL C-250/10, EU:C:2011:862 där domstolen kommit fram till att endast bränsle som förbrukas vid transport av passagerare eller gods mot ersättning eller utförande av tjänster som sker direkt mot ersättning ska skattebefrias. För att anpassa den svenska lagstiftningen till EU- rätten infördes en definition av vad som avses

484

med användning av luftfartyg för privat ändamål i 1 kap. 11 § LSE (se prop. 2014/15:40).

Den nya bestämmelsen innebär att begreppet privat ändamål har blivit vidare och därmed att skattebefrielsen för bränsle som förbrukas i luftfartyg är mer begränsad jämfört med tillämpningen före den 1 juli 2015. Med användning av luftfartyg för privat ändamål avses enligt 1 kap. 11 § LSE annan användning än

1. transport av passagerare eller varor mot ersättning eller tillhandahållande av andra tjänster mot ersättning,

2. offentliga myndigheters användning eller användning för offentliga myndigheters räkning,

3. frivilliga försvarsorganisationers användning,

4. sjöräddning, brandövervakning och liknande verksamhet, eller övning och utbildning för sådan verksamhet, som utförs av ideella organisationer, eller

5. yrkesmässigt fiske.

I Sverige gäller även att de bränslen som förbrukas i flygplan är mervärdesskattebefriade (se 3 kap. 23 § 4 mervärdesskattelagen [1994:200], förkortad ML).

EUF-fördragets regler om statligt stöd

Möjligheten att nationellt fritt utforma bestämmelser som innebär att flygresor beskattas begränsas av EU-rätten. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget, innehåller konkurrensregler som syftar till att skydda den inre marknaden, så att konkurrensen på denna inte snedvrids. Reglerna ska förhindra att medlemsstaterna deltar i en kostsam bidragskapplöpning som i längden skulle vara ekonomiskt ohållbar för enskilda medlemsstater och påverka den gemensamma europeiska konkurrenskraften negativt. Bestämmelserna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. Ett stöd omfattas av statsstödsreglerna om det uppfyller följande fyra kriterier:

1. Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion.

2. Stödet finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel.

3. Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

4. Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Skattelättnader för en urskiljbar grupp företag har sedan länge ansetts som en sådan åtgärd som omfattas av statsstödsreglerna.

Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är som utgångspunkt otillåtna, men kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning.

Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3.

I artikel 107.2 föreskrivs att visst stöd är förenligt med den inre marknaden. Här nämns exempelvis stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. Om kraven för undantag enligt denna punkt är uppfyllda ska kommissionen alltså meddela undantag.

Vidare räknas i artikel 107.3 upp ett antal stödåtgärder som kan vara förenliga med den inre marknaden. Som exempel kan nämnas stöd för att underlätta utveckling av vissa närings- verksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

Bestämmelserna i artikel 107.3 ger kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av om en stödåtgärd ska godkännas eller inte. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är förenliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder.

Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i EUF- fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommissionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka.

485

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

För det fall medlemsstaten vägrar att följa kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför EU-domstolen. Medlems- staten riskerar då att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd. Genomförande- förbudet har av EU-domstolen ansetts ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar.

Sedan den 1 juli 2013 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga statsstöd. Den som har lämnat olagligt stöd, dvs. stöd i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget, ska återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unionsrätten (2–3 §§ lagen om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler).

Under senare år har kommissionen försökt förenkla förfarandet kring statsstödsprövningen. Den 17 juni 2014 antog kommissionen för- ordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, kallad den utvidgade allmänna gruppundantagsförord- ningen eller förkortad GBER, varigenom vissa kategorier av stöd anses förenliga med EUF- fördraget under förutsättning att särskilda villkor uppfylls. I dessa fall kan medlemsstaterna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfarandet med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla förordningens övriga regler. Sedan 2012 har det EU-rättsliga statsstödsregelverket setts över och varje enskild förordning, ram- bestämmelse, riktlinje och meddelande har kompletterats med krav på bl.a. offentliggörande och publicering av information om stöd som överstiger en viss nivå. Bestämmelserna avseende detta trädde i kraft den 1 juli 2016. Information om stöd som beslutats efter detta datum ska finnas allmänt tillgängligt och sökbart på en nationell webbplats. För svenskt vidkommande tillhandahåller kommissionen en webbplats på vilken svenska stödgivande myndigheter ska ladda upp föreskriven information.

Statsstödsreglerna innehåller även krav på rapportering och registrering. Rapporterings- kraven regleras närmare i kommissionens

förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets för- ordning (EG) nr 659/1999 om tillämpnings- föreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. Registreringsskyldigheten innebär att medlems- staten ska föra detaljerade register med information som är nödvändig för att fastställa att samtliga villkor i de aktuella rättsakterna är uppfyllda. Dessa register ska bevaras i tio år från den dag då stödet för särskilda ändamål beviljades eller det sista stödet beviljades enligt stödordningen.

Europeiska kommissionen om begreppet statligt stöd

För att klargöra innebörden av begreppet statligt stöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget meddelade kommissionen den 19 september 2016 ett tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikeln. Syftet med tillkännagivandet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av statsstödsbegreppet som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och av de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna.

Kommissionen utvecklar de bedömnings- grunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämns i föregående avsnitt. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huruvida en eventuell stödåtgärd baseras på statliga medel eller resurser och kan tillskrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen.

När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommissionen att det står medlems- staterna fritt att välja den ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika produktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unions- lagstiftningen, vilket innebär att statsstöds- reglerna måste följas även på skatteområdet.

486

487

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Förutsättningarna för kommissionens prövning av

har gjorts dels med hänvisning till

ett stöds förenlighet med EUF-fördraget

kommissionens riktlinjer för statligt stöd till

En förutsättning för att kommissionen ska

flygplatser och flygbolag, kallade flygriktlinjerna,

kunna godkänna ett statligt stöd är att det bidrar

dels utifrån kommissionens riktlinjer för statligt

till att uppnå någon av fördragets målsättningar.

stöd till miljöskydd och energi 2014–2010,

Fördelarna med stödet måste även uppväga

förkortade EEAG. Av flygriktlinjerna följer att

nackdelarna som följer av snedvridningen av

när det gäller stöd av social karaktär till

konkurrensen. Denna bedömning kallas avväg-

luftfartstjänster kommer sådant stöd enligt

ningstestet. Avvägningstestet består av tre delar.

riktlinjerna att anses vara förenligt med den inre

Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse ska

marknaden enligt artikel 107.2 a) i fördraget om

identifieras (likvärdighetsmål eller effektivitets-

samtliga följande villkor är uppfyllda:

mål). Stödet ska vara utformat så att det bidrar

1. Stödet

måste

i

praktiken

gagna

till

att målet

nås

(stödet ska

ha

incitaments-

slutkonsumenter.

effekt). Slutligen

ska

de

positiva

effekterna av

2. Stödet måste ha social karaktär, dvs. det får

stödet överväga de negativa effekterna (stödet

i princip

bara täcka

vissa kategorier

av

ska

vara

proportionerligt

och

inte

mer

passagerare som reser på en flyglinje (t.ex.

konkurrenssnedvridande än nödvändigt).

passagerare med särskilda behov som barn,

Ett eventuellt

stöd måste,

för

att

kunna

personer med funktionshinder, låginkomst-

godkännas av kommissionen, skapa incitament

tagare,

studenter

och äldre). Om

den

för mottagaren att vidta andra åtgärder än vad

berörda

flyglinjen

förbinder

avlägsna

mottagaren

normalt

gör

inom

ramen för sin

områden, såsom yttersta randområden, öar

verksamhet.

och glesbygder, kan emellertid stödet täcka

I

sina

meddelanden,

riktlinjer

och

ram-

hela befolkningen i detta område.

bestämmelser beskriver kommissionen hur den

avser att tillämpa artikel 107.3 i EUF-fördraget.

3. Stödet måste beviljas utan diskriminering

Innehållet

i

kommissionens

meddelanden,

med avseende på tjänsternas ursprung,

riktlinjer och rambestämmelser utesluter inte att

oavsett vilket flygbolag som driver

även annat stöd kan godkännas direkt med

flyglinjen.

EUF-fördraget som grund. I praktiken försöker

kommissionen dock få medlemsstaterna att

I det första av de två kommissionsbesluten

utforma sina stödordningar i så nära anslutning

förutsattes, i den del som stödet kopplades till de

till dessa som möjligt för att garantera likabe-

slutkonsumenter som var bosatta på öarna, att

handlingen

mellan

medlemsstaterna.

Om

stödet i sin helhet fördes över till slut-

kommissionen avviker från ett meddelande, en

konsumenterna. Detta säkerställdes genom att

riktlinje eller rambestämmelse i ett enskilt fall

skattebeloppet tydligt skulle framgå av

måste skälen för detta klart anges. Om dessa skäl

biljetterna och att flygoperatörerna skulle

inte är förenliga med grunderna i aktuellt

granska att enbart de socialt berättigade

dokument kan beslutet komma att upphävas vid

personerna fick del av det lägre biljettpriset. För

en eventuell domstolsprövning.

att vara stödberättigad förutsattes att

passageraren antingen var bosatt på öarna, att

Kommissionens tidigare prövning av stöd i form

resan avsåg myndighetsutövning eller att resan

av nedsatt flygskatt

var medicinskt motiverad. Av kommissionens

Exempel på hur kommissionen har prövat frågan

beslut att godkänna stödet framgår även att det

om stöd i form av nedsatt flygskatt finns i två

alternativa

transportsättet

(färjeförbindelser)

kommissionsbeslut som medger undantag från

inte kunde garantera tillräckliga förbindelser

en tysk flygskatt till vissa tyska öar

med fastlandet. Ytterligare ett villkor var att

(kommissionens

beslut

den

29 juni 2011,

flygrutterna som omfattades inte omfattades av

SA.32888 – Tyskland – Undantag från luftfarts-

ett uppdrag avseende trafikplikt enligt artikel 16 i

skatt för flygningar av människor bosatta på öar

Europaparlamentets och rådets förordning (EG)

och andra fall respektive kommissionens beslut

nr 1008/2008

av den

24 september 2008

om

den 19 december 2012, SA.32020 – Tyskland –

gemensamma regler för tillhandahållande av

Skattereduktion för flygningar till och från vissa

lufttrafik i gemenskapen. Slutligen ställde

Nordsjööar). Undantagen från denna flygskatt

kommissionen krav på att stödet utöver inrikes-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

flygningar även skulle omfatta resor från öarna till andra destinationer inom EES-området.

För att stöd ska kunna godkännas enligt EEAG krävs att medlemsstaterna kan visa på miljönyttan av stödet. Medlemsstaterna måste även förklara vari marknadsmisslyckandet består. På miljöområdet är marknadsmisslyckandet typiskt sett att samhällets kostnader för en försämrad miljö inte får tillräckligt genomslag i företagets kostnader, vilket leder till att för få eller otillräckliga utsläppsreducerande åtgärder vidtas i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

När det gäller miljöskatter anges att undantag för vissa företag från en miljöskatt i vissa fall indirekt kan bidra till miljömålet genom att det kan underlätta en allmänt högre nivå på miljöskatten. Kommissionen anger att den vid en sådan statsstödsanmälan kommer att ta ställning till om skattelättnaderna är väl riktade och om det möjliggör en högre miljöskatt än vad som annars hade varit möjligt. Den medlemsstat som ansöker om ett statsstödsgodkännande måste visa vilken påverkan stödet får på miljön och hur stödmottagarna påverkas. Eftersom flygskatt inte är en harmoniserad skatt på EU- nivå krävs att stödmottagarna betalar minst 20 procent av den nationella miljöskatten eller att företagen åtar sig att bidra till miljöskydds- målen på ett motsvarande sätt (artikel 178 i EEAG).

Kommissionen har i sitt andra beslut om det aktuella stödet godkänt stöd även i de fall passagerarna inte var bosatta på öarna. I detta beslut godkändes stöd i form av en skatte- reduktion ned till 20 procent av flygskatten. Skattereduktionen godkändes eftersom den ansågs nödvändig för att Tyskland skulle kunna införa en nationell flygskatt (miljöskatt).

Tyskland hade då presenterat underlag som visade skattens påverkan på passagerarantalet respektive att flygföretagen inte kunde föra över skattehöjningen till konsumentledet, vilket då ansågs leda till ett otillräckligt utbud av flygförbindelser till öarna. Skattenedsättningen beskrevs som nödvändig för att få igenom lagen i parlamentet.

Villkoren för sådant stöd som inte behöver föranmälas

Den utvidgade allmänna gruppundantags- förordningen, GBER, innebär som nämns ovan att stödåtgärder är undantagna från anmälnings- skyldigheten i artikel 108.3 och därmed från

genomförandeförbudet, även om åtgärden måste anmälas i efterhand. I GBER anges ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan före- gående anmälan till kommissionen under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. GBER innehåller dels möjligheter till stöd för transport för personer bosatta på öar eller i områden som uppfyller förutsättningarna för att kunna få regionalstöd, dels möjligheter till undantag för miljöskatter.

Ett stöd som kan omfattas av GBER är enligt artikel 1.1 h i förordningen socialt stöd för transport för personer bosatta i avlägsna områden.

I ingressen anges att stöd till luft- och sjötransport av människor är av social karaktär om det bidrar till att lösa problemet med kontinuerliga förbindelser för personer bosatta i avlägsna områden genom att minska vissa biljettkostnader för dem. Detta kan vara fallet i de yttersta randområdena, Malta, Cypern, Ceuta och Melilla, öar som ingår i en medlemsstats territorium samt i glest befolkade områden. Om ett avlägset område har förbindelser till EES genom flera transportrutter, inbegripet indirekta sådana, bör stöd vara möjligt för alla dessa rutter och för transport av samtliga transportföretag som bedriver trafik på dessa rutter. Stöd bör beviljas utan diskriminering med avseende på transportföretagets identitet eller typ av tjänst som kan innefatta reguljära förbindelser, charterförbindelser och lågpristjänster.

Vidare föreskrivs i artikel 51i GBER följande:

1. Stöd för luft- och sjötransport av personer ska anses vara förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.2 a i fördraget och ska undantas från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i fördraget, om villkoren i artikeln och i kapitel I är uppfyllda.

2. Hela stödet ska ges till förmån för slut- konsumenter som är permanent bosatta i avlägsna områden.

3. Stöd ska beviljas för persontransporter på en rutt som förbinder en flygplats eller hamn i ett avlägset område med en annan flygplats eller hamn inom EES.

4. Stödet ska beviljas utan diskriminering med avseende på transportföretagets identitet eller typ av tjänst och utan begränsningar i fråga om den exakta rutten till eller från det avlägsna området.

488

5. De stödberättigande kostnaderna ska utgöras av priset för en returbiljett från eller till det avlägsna området, inklusive samtliga skatter och avgifter som transportföretaget tar ut av konsumenten.

6. Stödnivån får inte överskrida 100 procent av de stödberättigande kostnaderna.

Slutligen innehåller artikel 2.132 i GBER en definition som gäller socialt stöd för transport för personer som är bosatta i avlägsna områden. Med permanent bosättningsort avses den plats där en person bor under minst 185 dagar varje kalenderår till följd av personlig eller yrkesmässig anknytning. Om en persons yrkesmässiga anknytning skiljer sig från den personliga anknytningen och om han eller hon bor i två eller fler medlemsstater, anses dennes permanenta bosättningsort vara platsen för den personliga anknytningen förutsatt att han eller hon återvänder dit regelbundet. Om en person bor i en medlemsstat för att utföra en uppgift under en fastställd tidsperiod anses dennes bosättningsort ändå vara platsen för den personliga anknytningen, oavsett om han eller hon återvänder dit under tidsperioden för utförande av uppgiften. Studier vid ett universitet eller en skola i en annan medlemsstat innebär inte i sig att den permanenta bosätt- ningsorten ändras. Alternativt ska med permanent bosättningsort avses det som avses i medlemsstaternas nationella lagstiftning.

Även stöd som ges		med kommissionens
förordning (EU)	nr 1407/2013 av		den
18 december 2013	om	tillämpningen	av

artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som grund kan beviljas utan ett förhandsgodkännande av kommissionen. Sådana stöd rör dock mycket begränsade belopp.

6.21.2.10 Mervärdesskatt på flygresor

Enligt mervärdesskattelagen beskattas inrikes persontransporter med flyg men inte persontransporter som till någon del genomförs i ett annat land (5 kap. 9 § första stycket ML). Det innebär att mervärdesskatt ska redovisas i Sverige om persontransporten genomförs i Sverige men inte om persontransporten till någon del genomförs i ett annat land. En mervärdesskatt om 6 procent läggs på biljett-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

priset för inrikes flygresor. Skattenivån är den- samma som för andra inrikes persontransporter.

6.21.2.11 Flygskatter i andra länder

Följande länder har flygskatt.

Frankrike

Frankrike har sedan den 1 januari 1999 en flygskatt, Taxe de l’Aviation Civile, förkortat

TAC, som tas ut för varje kommersiell flygning. Skatten baseras på antalet passagerare som flyger från Frankrike, de franska utomeuropeiska departementen samt Saint-Barthélemy och Saint-Martin. Skattskyldigt är det kommersiella luftfartsföretaget som transporterar passagerare på franskt territorium. Skattens storlek bestäms utifrån passagerarnas slutdestination. För passagerare som flyger till destinationer inom EES och Schweiz tas skatt ut med 4,44 euro och för passagerare som flyger till övriga destinationer tas 8 euro ut.

Förutom TAC har Frankrike sedan den 1 juli 2016 en s.k. solidaritetsskatt, taxe de solidarité sur les billettes d’avion, som tas ut på alla kommersiella flygningar från flygplatser i Frankrike. Skatt tas ut för passagerare i trafikflygplan. Skattenivån beror på passagerarnas slutdestination och klassen av resor. Skattenivån för passagerare som reser inom EES och Schweiz är för närvarande 11,27 euro i klass Première eller Affaires och 1,13 euro i normalklass. För passagerare som reser till andra destinationer ligger skattenivån beroende på reseklass som ovan på 45,07 euro respektive 4,51 euro.

Norge

Norge hade tidigare en skatt på passagerare. Den avskaffades fr.o.m. den 1 april 2002. Anled- ningen till avskaffandet var bl.a. att skatte- befrielsen för vissa inrikesresor inte var förenlig med Efta-traktatet. Den norska regeringen aviserade i oktober 2015 införandet av en ny skatt på flygresor. Flypassageravgiften infördes den 1 juni 2016. Alla kommersiella flygningar med passagerare från norska flygplatser omfattas av flygskatten, med vissa i föreskriften angivna undantag. För 2016 är skattesatsen 80 norska kronor per passagerare. Syftet med flygskatten är först och främst fiskalt. Styrelsen för Moss flygplats Rygge, som är en bas för lågprisflyg och regionala linjer, har meddelat att den

489

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kommersiella flygtrafiken kommer att läggas ned fr.o.m. den 1 november 2016 som en konsekvens av den norska flygskatten.

Storbritannien

Sedan den 1 november 1994 har Storbritannien en skatt, Air Passenger Duty, förkortat APD, som tas ut per flygpassagerare som reser från en flygplats i Storbritannien. Systemet för APD har

ändrats flera gånger. Från	och med	den
1 april 2017 gäller följande	indelningar	och

belopp för APD. För resor till en slutdestination som ligger 0–2 000 miles från London tas skatt ut med 13 brittiska pund för resande i ekonomiklass, 26 brittiska pund för resande i annan klass och 78 brittiska pund för resande i flygplan som väger minst 20 ton eller mer och är utrustat för färre passagerare än 19 personer. För resor med en slutdestination som ligger över 2 000 miles från London tas för motsvarande klasser ut 75, 150 respektive 450 brittiska pund.

Tyskland

Tyskland har sedan den 15 december 2010 en flygskatt som tas ut för passagerare som reser från tyska flygplatser i flygplan eller helikopter, Luftverkehrsteuer. Införandet av skatten har motiverats med både fiskala skäl och miljöskäl. Skattenivån är differentierad efter avståndet till de största kommersiella flygplatserna i destinationslandet från Tysklands största flygplats Frankfurt am Main. Olika skattenivåer tillämpas beroende på flygresans slutdestination. Inrikesflyg och flyg till EU- och Efta- medlemsstaterna, EU-kandidatländerna, Turkiet, Ryssland, Marocko, Tunisien och Algeriet beskattas med 7,38 euro per passagerare. Resor till länder på ett avstånd upp till högst 6 000 kilometer från Frankfurt am Main (andra länder i Nord- och Centralafrika, Mellanöstern

och	länder i		Centralasien)	beskattas	med
23,05 euro		per	passagerare.	Passagerare	som
reser	till	länder	med ett avstånd längre än
6 000 kilometer			från Frankfurt am		Main
beskattas		med 41,49 euro. Tyskland har fått

godkännande av kommissionen att reducera storleken på skatten på flygningar till vissa öar i Nordsjön.

Österrike

Österrike införde en flygskatt den 1 april 2011, Flugabgabe, efter den tyska modellen. Den österrikiska flygskatten gäller emellertid för både kommersiella och icke-kommersiella luftfartygs-

operatörer. Flygskatt tas ut för passagerare som reser från de sex stora österrikiska flygplatserna Wien, Salzburg, Linz, Innsbruck, Klagenfurt och Graz i flygplan med en tillåten vikt om minst 2 000 kilogram. Storleken på skatten beror på det geografiska avståndet till destinationen från Österrike. Det finns tre avståndsklasser: kort-, medel- och långdistansflyg. För kortdistans- flygningar (till Europa, Ryssland och de flesta nordafrikanska länderna) tas en skatt ut med 7 euro per passagerare, för medeldistans- flygningar (till destinationer i Mellanöstern, andra afrikanska länder, Indien och Förenade Arabemiraten) tas en skatt med 15 euro per passagerare ut och för långdistansflygningar (till Förenta staterna, Kanada, Brasilien, Kina m.fl.) tas en skatt med 35 euro per passagerare ut.

6.21.3 Underlaget för utformningen av ett system för skatt på flygresor

Utredningen har övervägt fyra modeller för utformningen av det system som ska styra hur skatten för flygresor beräknas och redovisas: Flygplanets vikt som skattebas, flygbiljetten som skattebas, passagerare som skattebas och flygstol som skattebas.

Utredningen anger att det viktigaste vid utformningen av ett system med skatt på flygresor är att det uppfyller de rättsliga kraven men också att det utformas på ett effektivt sätt med hänsyn till sitt primära mål; att minska flygets klimatpåverkan. Eftersom det är fråga om en miljöskatt ska den tas ut så nära källan som möjligt. Flyget är av stor betydelse för många och det är därför viktigt att en skatt på flygresor upplevs som adekvat för dem som ska bära den. Systemet ska också vara administrativt hanterligt och inte medföra orimliga kostnader för vare sig den skattskyldige eller det allmänna.

Vad först gäller modellen med flygplanets vikt som skattebas anser utredningen att en sådan skatt är att se som en skatt på flygplan. Enligt direktiven ska utredningen utforma en skatt på flygresor. En skatt med flygplanets vikt som skattebas bedöms därför falla utanför utredningens uppdrag.

Vidare är utredningen av den uppfattningen att modellen med flygbiljetten som skattebas inte är lämplig att använda vid utformningen av ett system för att ta ut skatt på flygresor. Nackdelarna överväger klart. Exempelvis skulle

490

systemet bli ohanterligt på grund av en omfattande mängd skattskyldiga runt om i världen och medföra orimliga administrativa kostnader för det allmänna. Den enda egentliga fördelen med ett system med flygbiljetten som skattebas är att det kan ha god styrande effekt på konsumenters resande med flyg eftersom fördyringen blir direkt synlig för den enskilde resenären. Resenären kan då välja ett annat transportslag om så är möjligt och annat trafikslag finns eller att avstå från flygresan, vilket kan bidra till minskning av flygets klimatpåverkan.

I valet mellan de två återstående modellerna anser utredningen att ett system som bygger på modellen med passagerare som skattebas är att föredra. Detta med hänsyn till att systemet med skatt på flygresor ska vinna någorlunda acceptans och upplevas rättvist samt att hanteringskostnaderna för systemet ska vara rimliga. Systemet bedöms bli administrativt enkelt och kontrollvänligt.

Såväl modellen med passagerare som skattebas som modellen med flygstol som skattebas kan i och för sig sägas uppfylla kraven på lättför- ståelighet och användarvänlighet. En skatt som tas ut för passagerare har emellertid den fördelen att den är väl beprövad i andra medlemsstater och även i Sverige när lagen om skatt på charterresor var i kraft.

Gemensamt för båda modellerna är enligt utredningen att systemet väntas bli administrativt enkelt och överblickbart genom att flygföretaget som utför flygningen pekas ut som ansvarigt för skatten. Antalet skattskyldiga bedöms därför bli begränsat. Kan flygföretaget vidare använda redan befintligt redovisnings- system, med viss anpassning, för hantering av skatten kan dessutom kostnaderna hållas nere. Genom att använda ett registreringsförfarande hos beskattningsmyndigheten bör inte heller det allmännas administrativa kostnader bli särskilt påfrestande.

Det som enligt utredningen klart talar för en modell som bygger på passagerare som skattebas är att den är lätt för flygföretagen och resenärerna att förstå, rättvis eftersom skatt tas ut för alla som väljer att resa med flyg och pålitlig eftersom risken för feldebitering kan antas vara liten. En tillämpning av denna modell skulle bidra till uppfyllandet av syftet att minska flygets klimatpåverkan genom att styra resenären till att avstå från resan eller byta till ett mer

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

miljövänligt transportslag. Det finns även möjlighet att differentiera skattenivån för resor inom och utom EU.

En klar nackdel med ett system som bygger på passagerare som skattebas är enligt utredningen att det inte kan väntas ha mer än ringa styrande effekt på flygföretagen. En tillämpning av modellen med flygstolar som skattebas skulle däremot kunna styra flyg- företagen till att genomföra effektivare transporter genom att använda planen bättre genom färre, men mer fyllda, avgångar och därigenom minska flygets klimatpåverkan. Detta skulle troligen leda till större utsläppsminsk- ningar än vid en skatt som grundas på antal passagerare.

Ett par omständigheter som enligt utredningen starkt talar mot en skatt baserad på flygstolar är dels att den kan uppfattas som en skatt på flygplan – och inte som en skatt på flygresor – dels att den kan upplevas som orättvis eftersom skattens storlek skulle vara densamma för alla flygstolar, oavsett i vilket plan de är installerade och destinationen för flygningen. Det skulle vidare bli svårt att få acceptans för ett system som grundas på flygstolar med hänsyn till de konsekvenser en skatt som bygger på den modellen kan väntas föra med sig i glesbygd med utglesade flyglinjer. Dessa utglesade flyglinjer skulle i sin tur påverka inte bara flygbranschen utan även turism- branschen och andra aktörer som berörs av luftfarten.

6.21.3.1 Utredningens förslag om skatt på flygresor

Den av utredningen föreslagna skatten på flygresor är utformad som en skatt på kommer- siella flygresor. Transport av passagerare i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg ska inte omfattas av skatten.

Förslaget innebär att flygskatt ska betalas för passagerare som reser från en svensk flygplats i ett flygplan som är godkänt för fler än tio passagerare. Flygskatt ska inte betalas för barn under två år, passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinations- flygplatsen och som medföljer vid en förnyad

491

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

avgång, flygande personal som är i tjänst under flygningen samt transit- och transferpassagerare.

Utredningen föreslår vidare att det flygföretag som utför flygningen ska vara skattskyldigt. Skyldighet att betala skatt ska inträda när flygplanet lyfter från en flygplats i Sverige. Skatten ska tas ut med olika skattenivåer beroende på om passageraren reser till en slutdestination i ett land som ligger

1. helt inom Europa,

2. helt eller delvis i en annan världsdel än

Europa med ett avstånd om högst 6 000 kilometer från Arlanda flygplats, eller

3. i en annan världsdel än Europa med ett avstånd längre än 6 000 kilometer från Arlanda flygplats.

De föreslagna skattenivåerna baseras på klimatvärderingar för flygresor och föreslås uppgå till 80 kronor, 280 kronor och 430 kronor för de olika avståndsklasserna. Skattenivåerna ligger i paritet med liknande skatter i andra medlemsstater och har bestämts med beaktande av att flyget redan i dag betalar för utsläppsrätter inom EU ETS. Vid bestämmandet av skatte- nivåerna har hänsyn inte tagits till det nya globala styrmedlet avseende klimatpåverkan från internationellt flyg som Icao fattade beslut om i oktober 2016. Detta på grund av att det systemet kommer att inledas med en frivillig fas först 2021 och bli obligatoriskt 2027 samt att prisnivåerna för de utsläppskrediter som ska användas i systemet är okända. När systemet är i kraft och prissättningen av utsläppskrediterna är känd kan nivåerna för flygskatten enligt utredningen behöva justeras. Detsamma gäller om priserna avsevärt förändras inom EU ETS.

Förfarandebestämmelserna i skatteförfarande- lagen (2011:1244) ska enligt utredningens förslag vara tillämpliga på flygskatten.

Utredningen bedömer att myndighetsavgiften bör avskaffas i samband med införandet av en skatt på flygresor. Om myndighetsavgiften ändå fortsättningsvis ska tas ut, måste grunderna för avgiftsuttaget, enligt utredningens mening, regleras i lag.

De statsfinansiella nettointäkterna av den föreslagna skatten på flygresor beräknas uppgå till 1,75–1,78 miljarder kronor per år.

Skatten kan enligt utredningen förväntas leda till en reduktion av efterfrågan på flygresor med 3,6–4,8 procent för inrikesflyget, 1,4–1,9 procent

för flyg inom Europa och 1,5–2,1 procent för flyg utom Europa. Den totala minskningen av avresande resenärer från flygplatser i Sverige beräknas bli 450 000–600 000 per år, jämfört med om ingen skatt införs. Även om en skatt på flygresor införs kan emellertid det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i Sverige förväntas öka. En skatt på flygresor bedöms minska ökningen av antalet avresande passagerare, men ökningen kommer ändå att fortsätta. Cirka 40 procent av resenärerna kan förväntas flytta över till andra trafikslag, främst biltrafik, i de fall avståndet möjliggör detta. Den största delen av reduktionen i efterfrågan på flygresor kan väntas ske där tillgången till alternativa färdsätt är god. Av det skälet är det enligt utredningen sannolikt att skatten inte påverkar tillgängligheten till Sveriges glesbygd i någon större utsträckning under förutsättning att nuvarande utbud av flyglinjer finns kvar och upphandlas i nuvarande omfattning. Eftersom effekten för företag och boende i Sveriges glesbygd bedöms bli begränsad, om än inte helt obetydlig, föreslås inte något regionalt avgränsat undantag från flygskatt. De regionala konsekvenser som uppstår bör enligt utred- ningen kunna hanteras genom upphandling av flyglinjer och statligt stöd till regionala flygplatser.

Skatten förväntas enligt utredningen leda till begränsade men positiva effekter för klimatet genom minskade utsläpp av koldioxid och en minskning av övrig klimatpåverkan från flyget. När hänsyn tas till ökade utsläpp från andra trafikslag genom överflyttningar från flyget kan nettoeffekten förväntas uppgå till en reduktion om 0,08–0,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Skatten förväntas enligt utredningen endast ha en mindre effekt på sysselsättningen. Det sannolika scenariot är att arbetstillfällen huvudsakligen flyttar mellan sektorer och att vissa arbetstillfällen försvinner medan andra tillkommer. Effekter på Sveriges konkurrens- kraft, både i ett nationellt och internationellt perspektiv, bedöms också bli begränsade.

Man kan enligt utredningen emellertid räkna med en viss överflyttning av passagerare till gränsnära flygplatser i grannländer, främst i Öresundsregionen. Denna effekt bedöms bli liten eftersom utbudet av flygresor skiljer sig åt mellan exempelvis flygplatsen Malmö/Sturup och Köpenhamns flygplats Kastrup. Konkurrensen och viss överflyttning av

492

passagerare kan dock öka på vissa flyglinjer som är gemensamma för flygplatserna.

Skatten kommer enligt utredningen att medföra vissa konsekvenser för flygföretagen. Den administrativa bördan och hanterings- kostnaden för flygföretagen bedöms bli ringa. Om lagen träder i kraft först den 1 januari 2018 kommer flygföretagen, som ofta säljer flygbiljetter med lång framförhållning, kunna anpassa sina system och biljettpriser till den nya skatten.

Ett avskaffande av myndighetsavgiften i samband med införandet av skatten innebär att Transportstyrelsens avgiftsintäkter minskar med ca 120 miljoner kronor per år. Det innebär en avgiftslättnad för de flygoperatörer som betalar avgiften men det innebär samtidigt att motsvarande belopp som finns budgeterat för avgiftsfinansierad verksamhet inte längre täcks av avgiftsintäkter.

Utredningen föreslår att lagen om skatt på flygresor ska träda i kraft den 1 januari 2018.

6.21.3.2 Promemorians förslag

I promemorian Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2018 föreslås en årlig omräkning av skattesatserna i den föreslagna lagen om skatt på flygresor enligt betänkandet En svensk flygskatt grundad på faktiska förändringar i konsumentprisindex för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

6.21.4 Behov av styrning och val av styrmedel

Regeringens förslag: En punktskatt på flygresor införs. Skatt på flygresor (flygskatt) ska betalas till staten.

Regeringens bedömning: Den s.k. myndighetsavgiften inom luftfartsområdet som Transportstyrelsen tar ut, bör avskaffas.

För att säkerställa att flygskatten inte innebär ökade driftunderskott vid icke-statliga flygplatser i Norrland tillförs ytterligare medel för detta ändamål under utgiftsområde 22. Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet,

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bland andra Visby Airport på Gotland, ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag.

Utredningens förslag och bedömning

överensstämmer med regeringens förslag och bedömning i den del det gäller att skatt på flygresor (flygskatt) ska betalas till staten och i den del det gäller att myndighetsavgiften bör avskaffas.

Remissinstanserna

Följande remissinstanser avstår från att yttra sig.

Riksdagens ombudsmän (JO), Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Linköpings universitet, LO och SACO.

Följande remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte något att invända mot det.

Kammarrätten i Sundsvall, Förvaltningsrätten i Falun, Domstolsverket, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Skatteverket, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Stockholms universitet, Göteborgs universitet, Chalmers, Naturvårdsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Konkurrensverket, Vinnova, Sametinget, Kronobergs läns landsting, Uppsala läns landsting, Västernorrlands läns landsting, Västmanlands läns landsting, Östergötlands läns landsting, Kramfors kommun, Örebro kommun, Stockholms kommun, Linköpings kommun, Hagainitiativet, Naturskyddsföreningen, Resenärsforum, Världsnaturfonden WWF, Arbetarepartiet Socialdemokraternas regiongrupp i Region Halland, Miljöpartiet de grönas regiongrupp i Region Halland och Vänsterpartiets regiongrupp i Region Halland, Jordens Vänner Umeå, Naturskyddsföreningen i Göteborg, Jordens Vänner Malmö-Lund, Branschföreningen Tågoperatörerna och Jordens Vänner Helsingborg.

Skäl för tillstyrkande av förslaget

Av dem som tillstyrker förslaget eller inte har något att invända mot det påpekar bl.a.

Stockholms kommun, Hagainitiativet och Naturskyddsföreningen att flyget i större utsträckning än i dag behöver betala för sina klimatkostnader. Chalmers och Naturvårdsverket

493

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

framhåller att prognoserna pekar på att utsläppen från svenskarnas flygande riskerar att vara mycket stora inom ett par decennier och att de styrmedel som finns i dag är otillräckliga. Vidare pekar bl.a. Länsstyrelsen i Uppsala län och Världsnaturfonden WWF på flygets del när det gäller att uppnå målen i Parisavtalet. Att ekonomiska styrmedel kan vara ett sätt att uppnå förändringar i beteende framhålls av t.ex.

Västmanlands läns landsting och Hagainitiativet. Kronobergs läns landsting och Naturskydds- föreningen m.fl. pekar på att en flygskatt kan vara ett första steg mot att minska flygets klimatpåverkan.

Synpunkter i övrigt

De som tillstyrker förslaget eller inte har något att invända mot det för även fram vissa synpunkter i övrigt gällande behovet av styrning och val av styrmedel. Flera, t.ex. Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Chalmers, pekar på att klimateffekten av utredningens förslag är relativt liten. Bland andra Stockholms kommun och Hagainitiativet för fram att skatten inte innebär någon styrning mot t.ex. nya bränslen eller mer energieffektiva flygplan. Synpunkten att det även bör införas andra styrmedel för att minska flygets klimatpåverkan, t.ex. styrmedel och åtgärder för övergång till en ökad andel biobränslen, teknikutveckling och energi- effektivisering, förs fram av ett antal instanser, t.ex. Göteborgs universitet, Örebro kommun och Hagainitiativet. Världsnaturfonden WWF för fram att det finns potential att åstadkomma produktion av biobaserade flygbränslen i Sverige men att det krävs större säkerhet beträffande framtida efterfrågan för att aktörer ska ha tillräckliga incitament att investera. Bland andra

Chalmers och Naturvårdsverket framhåller att Sverige bör verka för starka internationella styrmedel för flyget. Flera, exempelvis

Länsstyrelsen i Skåne län och Chalmers, framhåller risken för överflyttning till närliggande flygplatser i andra länder.

Länsstyrelsen i Skåne län anser att länet bör kompenseras för en eventuell överflyttning av flygtrafik. Uppsala läns landsting för fram att besöksnäringen skulle kunna påverkas negativt. Kustbevakningen pekar på att det skulle medföra stora konsekvenser om den inte kan behålla Skavsta flygplats som bas för sin verksamhet. Försvarsmakten för fram att staten bör säkerställa de regionala flygplatsernas framtida

existens och att Försvarsmaktens operativa effekt kommer att minska om den inte blir kompenserad för de ekonomiska effekterna gällande dess tjänsteresor. Ett flertal av de som tillstyrker eller inte har något att invända mot förslaget, t.ex. Kramfors kommun och Naturskyddsföreningen, anser att skatteintäkterna bör öronmärkas till exempelvis utbyggnad och underhåll av järnvägen.

Följande remissinstanser avstyrker förslaget.

Ekonomistyrningsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Energimyndigheten, Tillväxtanalys, Swedavia AB, Hallands läns landsting, Jämtlands läns landsting, Jönköpings läns landsting, Region Blekinge, Region Dalarna, Regionförbundet i Kalmar län, Regionförbundet Sörmland, Region Värmland, Region Västerbotten, Kiruna kommun, Storumans kommun, Arvidsjaurs kommun, Luleå kommun, Skellefteå kommun, Lycksele kommun, Vilhelmina kommun, Umeå kommun, Örnsköldsviks kommun, Östersunds kommun, Mora kommun, Sigtuna kommun, Nyköpings kommun, Trollhättans kommun, Gotlands kommun, Göteborgs kommun, Halmstads kommun, Kalmar kommun, Ronneby kommun, Ängelholms kommun, Aerospace Cluster Sweden, Connect Sweden, Föreningen Svenskt Flyg, Företagarna, Hjelmco Oil AB, Iata, LRF, Norwegian Air Shuttle, Nova Airlines AB, Näringslivets Regelnämnd, SAS, Swedish Business Travel Association, Swedish Aerospace Industries, Småföretagarnas riksförbund, Svensk Handel, Svensk Kollektivtrafik, Svensk Pilotförening, Svensk Turism AB, Svenska Flygbranschen, Svenska Flygsportförbundet, Svenska regionala flygplatser, Svenskt Näringsliv, Sveriges Handelskamrar, TCO, Thomas Cook Northern Europe AB, Transportföretagen, Unionen, Visita, Seko, Svenska Transportarbetareförbundet, Etail Advice AB, AOPA Sweden, Kalmar Öland Airport, Hemavan Tärnaby Airport, Sydsvenska Industri- och Handelskammaren, Stockholms Handelskammare, Skattebetalarna, Norrköpings flygplats, Invest in Norrbotten, United Airlines, Amerikanska ambassaden i Stockholm, NHO Luftfart, Norrbottens Handelskammare och Luleå Näringsliv AB, Joakim Bosved, Skellefteå Airport, Swedish Lapland Visitors Board, Arctic Link AB,

494

Jönköping Airport AB, Airlines for America, Täby Air Maintenance AB, Norden Machinery AB, SFSA Holding KB Ltd, Brussels Airlines, Kungliga Svenska Aeroklubben, Norrbottens Kommuner, Lufthansa Group Airlines, Turkish Airlines Inc, Sätra Segeltorp Företagsgrupp, Emirates Airline, Stockholm Skavsta Flygplats AB, Dansk Luftfart, Elproj teknik AB, Gota Media AB, Detur Sweden AB, Lycksele flygplats, Kalmar Kommunbolag AB, Fackförbundet ST, Ryanair, BRA, Svenska ICC, Airlines for Europe, Stolleprover AB, Snickerima AB, Attraktiva Oskarshamn AB, KIFAB i Kalmar AB, Envicon Miljökonsult, Kalmarsund Hotell AB, Kalmar Science Park AB, Region 8, Reglertekniska Ingenjörsbyrån AB och Node Pole. Nedan följer de synpunkter som dessa för fram gällande behovet av styrning och val av styrmedel.

Klimateffekten, samordning med andra styrmedel m.m.

Flertalet av de som avstyrker förslaget, bl.a.

Energimyndigheten, Swedavia AB och Svenska Flygbranschen, för fram att den föreslagna skatten kommer att få mycket begränsad eller helt utebliven effekt på klimatet. Bland andra

Svenskt Näringsliv och Skattebetalarna för fram att en nationell flygskatt i Sverige inte får någon effekt på klimatutsläppen i EU för de flygningar som omfattas av utsläppshandeln. Att utsläppen riskerar att flytta från flyg till exempelvis bil tas upp av flera instanser, t.ex. Tillväxtanalys,

Sveriges regionala flygplatser och Svenska Flygbranschen. Flera, bl.a. Ekonomistyrnings- verket och Länsstyrelsen i Stockholms län, anser att en passagerarberoende skatt är ett svagt styrmedel för minskade utsläpp och inte ger flygbranschen något incitament att arbeta mot ökad energieffektivitet eller mot en utfasning av fossila bränslen. Ett stort antal av de som avstyrker förslaget, t.ex. SAS, Svenska Flygbranschen och BRA, för fram att skatten riskerar att avstanna utvecklingen mot ett hållbart flyg. Vidare att det i stället bör satsas på t.ex. effektiva och konkurrensneutrala styrmedel inom Internationella civila luftfarts- organisationens, kallad Icao, och EU:s system för handel med utsläppsrätter European Emissions Trading Scheme, kallat EU ETS, med tydliga tak för utsläppen, en fortsatt satsning på ny klimatsmart teknik, biobränslen och rakare flygvägar. Länsstyrelsen i Stockholms län bedömer att en övergång till förnybara flygbränslen och

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

annan teknikutveckling kommer att få större betydelse för flygtrafikens miljöpåverkan än införandet av en svensk flygskatt. Eftersom framställningen av biobränsle är tre till fem gånger mer kostsam än för fossilt bränsle leder det till ökade omkostnader i en starkt konkurrensutsatt bransch. Bland andra Svensk Kollektivtrafik och TCO påpekar vikten av att arbeta mot att revidera rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, kallat energiskattedirektivet.

Förslagets konsekvenser

Ett stort antal av de som avstyrker förslaget hänvisar till de negativa konsekvenser som förslaget skulle leda till i deras respektive region, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Gotlands län och Länsstyrelsen i Jämtlands län. Flera, t.ex. Länsstyrelsen i Västerbottens län och Jämtlands läns landsting, för fram att staten vid ett införande av en flygskatt bör kompensera genom t.ex. ökat statligt stöd till regionala flygplatser eller garantera att det eventuellt minskade resandet inte får ligga till grund för ett minskat flygutbud i kommande upphandlingar. Exempelvis Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att länsplaneupprättaren kan ge bidrag till flygplatser via länstransportplanen men att detta bidrag inte är en rättighet utan måste prioriteras. Kungliga Svenska Aeroklubben för fram att de kommunalt drivna flygplatserna har stor betydelse för allmänflyget i Sverige. Lycksele kommun och Lycksele flygplats för fram att ett införande av flygskatt är i direkt motstridighet till allmän trafikplikt. Fackförbundet ST anser att det är orimligt att Sverige å ena sidan, frivilligt, åtar sig att sänka kostnaderna för flygtrafik- tjänster för att stimulera flygresandet och å andra sidan inför en flygskatt för att minska antalet flygresor. Ett stort antal av de som avstyrker, bl.a. Föreningen Svenskt Flyg och Svenska Flygbranschen, för fram att den föreslagna skatten kan förväntas ha en negativ effekt på tillgängligheten, sysselsättningen och näringslivets konkurrenskraft. Vidare att skatten går emot det transportpolitiska funktionsmålet, det regionalpolitiska målet om utvecklingskraft i alla delar av landet, den svenska exportstrategin, den svenska flygstrategin och regeringens övergripande mål om att Sverige 2020 ska ha EU:s lägsta arbetslöshet. Flera, bl.a. Region-

495

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förbundet Sörmland och Svensk Turism AB, pekar på att ett införande av flygskatt står i motsatsförhållande till regeringens besöks- näringsstrategi och långsiktiga satsning på ökad turism och att en flygskatt skulle innebära negativa effekter för besöksnäringen. Bland andra Iata för fram att skatten skulle inverka negativt på den svenska ekonomin. Iata beräknar att skatten kommer att leda till en beräknad reduktion av efterfrågan på flygresande med ca 5,6 procent, vilket motsvarar en minskning med en miljon resor på en årlig basis. Vidare att

skatten kommer	att	minska BNP	med
5 miljarder kronor	och	antalet sysselsatta	med

ca 7 500. Företagarna och SFSA Holding KB Ltd anser att förslaget slår hårdast mot inrikesflyget eftersom det inte har möjlighet att flytta sina flyglinjer. Regionförbundet Sörmland och Stockholm Skavsta Flygplats AB för fram att utredningens förslag tydligt visar att privata infrastrukturresurser och deras trafikering kommer att påverkas mer än kommunala och statliga flygplatser. Vidare att lågprissegmentet är den del av flygbranschen som kommer att drabbas hårdast av en ny skatt. SAS ser att det finns en stor risk för nedläggning av mindre inrikeslinjer, som t.ex. Visby och Kalmar, liksom även vissa destinationer i Europa. Vidare för SAS fram att det inte är någon tvekan om att fokus på eventuella nysatsningar vad gäller inter- kontinentala linjer som en konsekvens av en skatt kommer att ligga på Köpenhamn. Bland andra Lufthansa Group Airlines, Turkish Airlines Inc och Emirates Airline för fram att skatten kommer att påverka deras verksamhet i Sverige. BRA för fram att bolaget har beslutat att avvakta med ytterligare investeringar i ny, klimatsmart teknik som en följd av förslaget. Sveriges Handelskamrar, Seko och Svenska Transport- arbetareförbundet m.fl. pekar på de överflytt- ningseffekter som kan uppstå genom att passagerare kan välja att flyga från Danmark eller Norge i stället för från flygplatser i t.ex. Skåne och Värmland.

Skatteintäkternas användning

Flera av de remissinstanser som avstyrker förslaget framhåller att det, om skatten ändå införs, är viktigt vad intäkterna används till och att de borde öronmärkas för andra klimat- insatser. Exempel på sådana remissinstanser är

Jämtlands läns landsting, Trollhättans kommun och Svensk Pilotförening.

Amerikansk inresekontroll

Flera av de remissinstanser som avstyrker förslaget pekar på att det skulle kunna göra investeringen i en amerikansk inresekontroll på Arlanda olönsam eller att avtalet om inrese- kontrollen undermineras, bl.a. Swedavia AB,

SAS och Amerikanska ambassaden i Stockholm.

Konsekvensanalysen och de beräkningar som ligger till grund för förslaget

Ekonomistyrningsverket ser det som troligt att flygbolagen kommer att utgå från skillnader i priskänslighet och rikta övervältringen mot mer oelastiska kundsegment. Vidare har utredningen inte tagit i beaktande den undanträngningseffekt på övrig konsumtion som en högre kostnad för flygresor sannolikt innebär. Länsstyrelsen i Gotlands län och Länsstyrelsen i Jämtlands län saknar en bred analys av de regionala effekterna till följd av införandet av en skatt. Swedavia AB delar inte utredningens slutsats att flygets internaliseringsgrad av externa kostnader är låg. Swedavia AB delar inte heller utredningens siffror avseende klimatvärderingen per passagerare på utvalda typsträckor. Regionför- bundet Sörmland menar att det behövs en noggrannare konsekvensanalys om skattens fördelningseffekter och vad den innebär för olika regioner, hushållstyper och företagstyper innan en skatt kan införas. Östersunds kommun vill starkt ifrågasätta urvalet av statistik som ligger till grund för analysen eftersom flertalet av de besöksnäringsföretag som återfinns i kommunen och regionen inte faller in under de SCB-koder som analysen baseras på. Mora kommun anför att utredningen i sitt exempel har utgått från siffror för 2015, vilket är olyckligt. Från mars till månadsskiftet oktober/november 2015 stod flygtrafiken stilla eftersom Trafikverket sade upp avtalet med bolaget som flög sträckan Mora– Arlanda. Utredningen har därmed grundat sitt antagande på resenärsstatistik för ca fyra månader under 2015, vilket medför att analysen och slutsatsen blir skev. Enligt uppgift från Dalaflyget gällande Mora-Siljans flygplats flög 6 823 resenärer inrikes och 89 resenärer utrikes under 2014. För 2016 flög 3 903 avresande resenärer inrikes och totalt hade Mora-Siljans flygplats 7 426 årspassagerare. Med samma beräkningsgrund som i utredningen innebär det ungefär en dubblering av antalet minskade resenärer om man utgår från 2016 års siffror. Görs det en skattning av 2015 års statistik så

496

innebär det i princip en tredubbling av antalet minskade resenärer i motsats till utredningens 100 stycken. Flera, bl.a. Föreningen Svenskt Flyg och Hemavan Tärnaby Airport, för fram att utredningens konsekvensbedömningar är oprecisa och sällan förankrade i vedertagna internationella beräkningsmodeller. Vidare att utredningen har inkluderat höghöjdseffekter i sina beräkningar genom att använda en uppräkningsfaktor på ett sätt som inte är vetenskapligt robust och som inte speglar höghöjdseffekterna korrekt. Att utredningen inte behandlar de olika typerna av klimatpåverkande utsläpp separat innebär att dess beräkningar är missvisande och att utredningen sannolikt överskattar förslagets effekt. SAS noterar att de utsläppsberäkningar som anförs baseras på flygplanstyper, utsläppsdata och beläggningsgrader som företaget inte känner igen från de data som det årligen reviderar och distribuerar till Naturvårdsverket. Svensk Handel för fram att det är en brist i konsekvensanalysen att effekterna på handelsföretagen inte beaktas. Svenskt Näringsliv anser att en noggrann analys måste göras av de sammanlagda samhälls- ekonomiska effekterna av alla aktuella skatte- höjningar på transporter. Jönköping Airport AB för fram att ingenting i utredningen beskriver överflyttningen till bilar i form av olyckstal med skadade och dödade i biltrafiken.

Flera, bl.a. Swedavia AB och Föreningen Svenskt Flyg, hänvisar till en rapport av konsultföretaget WSP som anger att flygskatten väntas leda till en minskning av antalet passagerare med 0,7–1,2 miljoner, till att 3 700– 7 000 arbetstillfällen försvinner och till en nettoförlust för Sveriges BNP på 4– 6 miljarder kronor.

Lycksele kommun och Lycksele flygplats m.fl. hänvisar till uträkningar gjorda av riksdagens utredningstjänst som anger att antalet inrikesresenärer kommer att minska med 0,8– 1,2 miljoner per år om flygskatten införs.

Följande remissinstanser har en inställning till förslaget som varken kan kategoriseras som ett tillstyrkande eller ett avstyrkande. Riks- revisionen, Kommerskollegium, Tullverket, Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Statskontoret, Konsumentverket, Lunds universitet, Uppsala

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

universitet, KTH, Luleå tekniska universitet, Mittuniversitetet, Trafikverket, Luftfartsverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Tillväxtverket, Jordbruksverket, Sveriges lantbruksuniversitet, Regelrådet, Norrbottens läns landsting, Örebro läns landsting, Gällivare kommun, Sundsvalls kommun, Härjedalens kommun, Jönköpings kommun, Växjö kommun, Kristianstads kommun, Malmö kommun, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Stockholm Business Region, Svensk flygledarförening, Sveriges Kommuner och Landsting, Visit Sweden AB, Tankesmedjan Fores, Riksidrottsförbundet, Tunisiens ambassad i Stockholm, AVCON AB, Vänersborgs kommun och Svenska Bioenergi- föreningen. Nedan följer de synpunkter som dessa för fram gällande behovet av styrning och val av styrmedel.

Klimateffekt, samordning med andra styrmedel m.m.

Av de som inte tar ställning till om förslaget bör införas för flera, t.ex. Statskontoret och Lunds universitet, fram att en skatt på flygresor är ett ineffektivt styrmedel eftersom det endast ger incitament för vissa typer av åtgärder och eftersom det inte finns någon koppling mellan den skatt som ett flygbolag ska betala och de utsläpp det orsakar. Exempelvis Konsument- verket anser att det hade varit en fördel om en eventuell skatt var baserad på t.ex. den specifika flygningens miljöpåverkan, det enskilda flygbolagets samlade miljöpåverkan eller på klimatpåverkan från bränslet som används. Flera, bl.a. Riksrevisionen, Kommerskollegium och

Transportstyrelsen, för fram att det är tveksamt om skatten kommer att ha någon effekt på flyg som omfattas av EU ETS. Flertalet, bl.a.

Trafikanalys och Sveriges Kommuner och Landsting, anser att skatten bör kompletteras med t.ex. insatser för att främja ny teknik och nya bränslen. Länsstyrelsen i Hallands län påpekar att det är en brist i utredningen att flygskatten inte jämförs med andra tänkbara styrmedel som exempelvis kvotplikt för biodrivmedel i flygbränslet, slopade/sänkta flygplatsavgifter för flygplan som använder viss andel biodrivmedel eller använder sig av s.k. gröna inflygningar, obligatorisk klimat- deklaration etc. Det förs fram, bl.a. av

Kommerskollegium och Trafikanalys, att internationella styrmedel kan vara effektivare

497

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

och att föredra. Sverige bör vara drivande och verka för t.ex. reformering av EU ETS eller förändringar av energiskattedirektivet. Riks- revisionens bedömning är att betänkandet i flera delar inte utgör ett fullgott underlag för att fatta beslut om en svensk klimatrelaterad skatt på flyg. Transportstyrelsen rekommenderar att analysen av modeller för uttag av flygskatt i andra medlemstater kompletteras med mer djupgående analyser. Statens väg- och transport- forskningsinstitut för fram att det är olyckligt att regeringen avgränsade uppdraget till en skatt på flygresor.

Förslagets konsekvenser

Flertalet av de som inte tar ställning till om förslaget bör införas, t.ex. Länsstyrelsen i Värmlands län, Gällivare kommun och

Kristianstads kommun, framhåller att förslaget riskerar att få negativa effekter för bl.a. tillgängligheten och negativa regionalpolitiska konsekvenser. Jordbruksverket understryker att det är viktigt att det görs en bedömning av en flygskatts effekter på uppfyllelsen av miljökvalitetsmål och tillväxtmål för landets alla delar. Vad särskilt gäller de regionala transportplanerna för Sundsvalls kommun fram att det är varje enskild planupprättares ansvar att fördela mellan de olika transportslagen och att det inte finns något krav på att viss del ska avsättas till flygplatser. Transportstyrelsen anser att det finns en risk att införandet av en skatt på flygresor negativt kommer att inverka på målsättningen att attrahera fler flyglinjer till Sverige. Bland andra Sveriges lantbruksuniversitet och Malmö kommun framhåller risken att flygbolag förlägger startpunkten för långresor till grannländer och det ökade incitament skatten medför att resa från Kastrup i stället för Sturup. Transportstyrelsen för även fram att en skatt på flygresor proportionellt påverkar inrikes luftfart mer än utrikes. Riksidrottsförbundet för fram att idrotten har som mål att hålla avgifterna låga för att säkerställa att så många som möjligt kan delta i verksamheten. Varje år sker miljontals idrottsrelaterade resor till och från träningar och tävlingar. På många håll är transporter en förutsättning för att kunna delta i seriespel eftersom utbudet på lag är begränsat i den egna regionen. Statistiska centralbyrån föreslår att uppföljning av en framtida implementering av skatten inkluderas i förslaget. Trafikanalys

föreslår att en eventuell lag tidsbegränsas till att gälla under exempelvis fem år.

Skatteintäkternas användning

Flera av de remissinstanser som inte tar ställning till om förslaget bör införas framhåller att det, om skatten ändå införs, är viktigt vad intäkterna används till och att de borde öronmärkas för andra klimatinsatser. Exempel på sådana remissinstanser är Norrbottens läns landsting, Sundsvalls kommun och Stockholm Business Region.

Konsekvensanalysen och de beräkningar som ligger till grund för förslaget

Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet finner dock att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Konjunktur- institutet för fram att utredningen inte har klargjort vilken effekt skatten kan väntas få på flygets samlade höghöjdseffekter. Konjunktur- institutet saknar även en diskussion kring vad ökningen i flygresandet de senaste tio åren kan antas betyda för efterfrågans priskänslighet. Flygskattens främsta effekt blir att aktiviteter flyttar från en sektor med låga marginal- kostnader för utsläppsminskingar (EU ETS) till en sektor med höga marginalkostnader (den svenska icke-handlande sektorn). Härmed fördyras den svenska klimatpolitiken. Trafikverket för fram att utan en tydligare precisering av utsläppsrätternas användning finns en risk att skatten kommer att ha ännu mindre klimateffekter än vad som visats. Vidare att skattens påverkan på efterfrågan är osäker på grund av oklara priselasticitetberäkningar. Luftfartsverket saknar en djupare riskanalys för flygföretagen och för hur den svenska flyginfra- strukturen fungerar. Transportstyrelsen hade önskat en beskrivning av hur flygskatten slår mot olika inkomstgrupper i samhället. Jämförelsen i andra satsen under avsnitt 11.3 på s. 184 i betänkandet är felaktig eftersom den sägs omfatta totalt antal avresande passagerare, såväl inrikes som utrikes. Vidare borde konse- kvenserna för buss- respektive tågföretag som trafikerar flygplatsen tydliggöras. Transport- styrelsen saknar en utförlig konsekvensanalys av skattens effekter på företagens ekonomi. Transportstyrelsen efterlyser en diskussion som även tar hänsyn till trender och prognoser för att

498

på så sätt möjliggöra en icke-statisk analys. Om en skatt på flygresor leder till färre avgångar kommer detta indirekt påverka även flygfrakten. Detta kan i sin tur få negativa följder för såväl medborgare som näringsliv, varför detta bör utredas närmare. Transportstyrelsen saknar en mer utförlig konsekvensbeskrivning av hur en skatt på flygresor påverkar tillgängligheten på regionala flygplatser. Även i avsnittet som behandlar konsekvenser för Öresundsområdet saknas en djupare analys. Transportstyrelsen efterlyser en bedömning av vilka kostnader som beräknas följa av en mer omfattande upp- handling av flyglinjer. På samma sätt bör kostnader för minskad sysselsättning värderas. Bland andra Tillväxtverket och Jordbruksverket framhåller att det är viktigt att konsekvenserna för landets alla delar behandlas i tillräcklig utsträckning. Statens väg- och transportforsknings- institut för fram att det faktum att en så stor andel av de utsläppsreduktioner som skatten bl.a. syftar till påverkas av handelssystemet hade motiverat en noggrannare analys av hur denna påverkan ser ut under olika antaganden om handelssystemet. Stockholm Business Region anför att utredningen inte har gjort någon analys kring hur en minskad tillströmning av besökare påverkar förutsättningarna för nya jobb i besöksnäringsbranschen. Utredningen har inte heller utrett hur en sämre flygtillgänglighet påverkar andra samhällsområden som t.ex. hamnverksamhet. Detsamma gäller även för konferenser och möten.

Myndighetsavgiften

Statskontoret delar utredningens uppfattning att myndighetsavgiften bör avskaffas. Naturvårds- verket delar inte utredningens slutsats att myndighetsavgiften bör avskaffas som en följd av att den föreslagna passagerarskatten införs. De två styrmedlen har skilda syften och passagerarskatten ändrar inget i sak gällande myndighetsavgiften. Transportstyrelsen anser att verksamhet som inte finansieras av direkta avgifter ska finansieras av skattemedel. För att möjliggöra en sådan förändring krävs att anslagsposten för skattefinansierad verksamhet ökas med 120 miljoner kronor samtidigt som anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet minskas med motsvarande belopp. En konsekvens av en sådan förändring blir att myndighetsavgiften kan avskaffas. Svenska Flygbranschen, Svenska Flygbranschen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Helikoptersektionen, Storm Heliworks AB, Roslagens Helikopterflyg AB, Proflight Nordic AB och Jämtlands Flyg AB tillstyrker förslaget att avskaffa myndighetsavgiften för att ändra den till en flygsäkerhetsavgift. AOPA Sweden anser att även flygpassagerare ska vara med och betala för delar av Transportstyrelsens verksamhet.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Den globala uppvärmningen fortsätter, och forskning visar att den till största delen kan knytas till människans aktiviteter. Enligt FN:s klimatpanel är människans påverkan på klimatsystemet tydlig. De scenarier som i dag används för att bedöma framtida klimatför- ändringar visar på en fortsatt uppvärmning och förändringar i alla delar av klimatsystemet till följd av ökade växthusgashalter.

Flygets andel av den totala antropogena klimatpåverkan på global nivå har uppskattats till ca 4,9 procent 2005. Osäkerheten är dock stor och påverkan bedöms med 90 procents sanno- likhet ligga i intervallet 2–14 procent. Flygandet har ökat mycket kraftigt och sedan 1990 har de globala utsläppen av koldioxid från luftfart ökat från ca 330 miljoner ton till 640 miljoner ton 2005. Om inga åtgärder vidtas kan klimat- påverkan från flyget enligt olika scenarier komma att öka med 1,9–4,5 gånger från 2005 till 2050.

Enligt det avtal som slöts under FN:s klimatmöte i Paris 2015 ska den globala temperaturökningen hållas väl under 2 grader och man ska sträva efter att begränsa den till 1,5 grader samt successivt skärpa sina åtaganden.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå- verkan, vilket är utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar, kallad klimatkonventionen, innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Sverige och andra rika länder har enligt klimatkonventionen ett särskilt ansvar för att ta ledningen i klimatarbetet så att det globala målet kan nås.

Regeringen tillsatte utredningen om skatt på flygresor för att se över hur en sådan skatt kan utformas så att flygets klimatpåverkan kan minska i linje med Sveriges miljömål. Genom en skatt på flygresor kan flyget i högre utsträckning bära sina egna klimatkostnader. Utredningen

499

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

föreslår en svensk punktskatt som baseras på passagerare i likhet med de flygskatter som finns i bl.a. Norge och Tyskland.

Klimateffekter, samordning med andra styrmedel m.m.

Ett stort antal remissinstanser anser att den effekt som förslaget om en skatt på flygresor beräknas innebära för klimatet är alltför begränsad och att en flygskatt därför inte bör införas. Flera är tveksamma till den effekt en svensk flygskatt kan förväntas ha på flyg som omfattas av EU ETS eftersom effekten endast blir att motsvarande utsläppsutrymme görs tillgängligt för andra aktörer. Det förs även fram att förslaget kan ha en motverkande effekt i den mening att utsläpp flyttar från flyg till exempelvis bil. Ett stort antal remissinstanser anser att regeringen i stället bör satsa på andra typer av styrmedel eller framhåller att skatten inte ger något incitament att arbeta mot ökad energieffektivitet eller en utfasning av fossila bränslen.

Regeringen anser, trots vad som anförts av flera remissinstanser, att en skatt på flygresor är ett första steg i rätt riktning för att minska flygets klimatpåverkan. Att en sådan skatt införs har också ett signalvärde och kan innebära att fler länder följer efter.

Lagrådet anför att som lagrådsremissen utformats är det ofta mycket svårt att få en klar uppfattning om vilka närmare skäl regeringen har för de avvägningar som görs. Enligt Lagrådets mening skulle det vara till betydande fördel för den fortsatta lagstiftningsprocessen om förslagen omformades så att regeringens förslag och analys framträder på ett tydligare sätt. Regeringen anser att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer och flyget står i dag för stora klimatutsläpp. Regeringen har därför varit tydlig med sin ambition att införa en skatt på flygresor för att minska flygets klimatpåverkan. Regeringen anser att flyg- branschen har skattefördelar som det är svårt att motivera ur klimatsynpunkt. Utrikesflyget är mervärdesskattebefriat och både det och inrikesflyget undantas från bränslebeskattning. De som tar bilen, motorcykel eller lastbilen betalar för sina utsläpp, men flyget slipper.

I dag är flyget en av de värsta klimatbovarna, men till skillnad från andra transportslag betalar det inte bränsleskatt och andra miljöskatter. Klimatet kan inte vänta. Flygets påverkan på

miljön måste bromsas. Regeringen anser därför att en skatt på flygresor ska införas och att den kan bidra till att minska flygets klimatpåverkan.

Riksdagen har sagt ja till regeringens förslag om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Det klimatpolitiska arbetet bör utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som riksdagen fastställer. Målet ska vara att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Efter det ska negativa utsläpp uppnås. Riksdagen har också sagt ja till ett etappmål för utsläpp av växthusgaser till 2030 och 2040 och ett etappmål för utsläpp från inrikes transporter. Regeringen anser att en skatt på flygresor kan bidra till att uppnå de mål som riksdagen, genom att säga ja till regeringens för- slag om ett klimatpolitiskt ramverk, har satt upp.

Hur stora effekterna av en skatt på flygresor kan tänkas bli avseende flygets klimatpåverkan är svårt att uppskatta eftersom det är svårt att med precision i förväg säga vilka resor som kommer att utebli. Som vissa remissinstanser har fört fram finns det en risk för att utsläpp flyttar från flyg till bil. Det gäller framför allt för kortare flygsträckor.

Att skatten inte beräknas ha en större effekt än vad som redovisats i utredningen beror bl.a. på att skattenivåerna föreslås ligga på sådana nivåer att de, enligt utredningen, medför en begränsad risk för undvikande beteenden. Sådant undvikande beteende kan antingen ske genom att avresan sker från en utländsk flygplats nära Sverige i ett land som inte har flygskatt eller genom att resenärer väljer att köpa en flygbiljett till en utländsk flygplats i ett land som inte har flygskatt och därifrån köper en separat biljett till en destination utanför landet. I det senare fallet undviker resenärerna att betala den högre skatten för längre flygresor. Dylika anpassningar innebär som regel en merkostnad för resenären i form av längre restid och besvärligare bagage- hantering, och de är olämpliga i ett transport- politiskt perspektiv. Det kan också innebära att resenärer väljer längre resvägar och fler delresor med ökad klimatpåverkan som följd, vilket i så fall motverkar skattens syfte. För att begränsa risken för undvikande beteende, och för att skatten inte ska få stora regionala konsekvenser, finns det enligt utredningens mening skäl för att föreslå en skatt utan sekundära negativa effekter. En skatt på flygbränsle skulle kunna ha en större effekt än den nu föreslagna skatten på flygresor men en sådan skatt är, på grund av internationell

500

rätt, inte möjlig att införa. När det gäller EU ETS måste verksamhetsutövare och flyg- operatörer köpa utsläppsrätter om deras utsläpp är större än deras tilldelning. Med de åtgärder som har förhandlats fram i översynen av handelsdirektivet väntas priserna på utsläpps- rätter öka.

Vad gäller frågan om det i stället borde satsas på andra styrmedel anser regeringen att den ena lösningen inte utesluter den andra. Det är nödvändigt att arbeta på bred front för att bl.a. klimatmålen i Parisavtalet ska uppnås. Regeringen ska fortsätta att arbeta för en skärpning av EU ETS och prioriteten är att minska det totala utsläppsutrymmet inom EU ETS. Det globala klimatstyrmedel som Icao beslutade om i oktober 2016 välkomnas av regeringen och är något att bygga vidare på. Även andra förslag som förs fram av remissinstanserna är intressanta att analysera närmare. Regeringen anser emellertid inte att något av det som förs fram är hinder mot att även införa en skatt på flygresor.

Vad gäller frågan om skatten borde styra mot t.ex. ökad användning av biobränsle anför utredningen att ett undantag eller liknande kan vara en möjlighet att utveckla skatten i framtiden. Regeringen anser att en sådan inriktning är intressant. Som anges i avsnitt 6.21.7 är det dock inte självklart hur en sådan utformning skulle se ut och det behöver även säkerställas att en sådan reglering inte strider mot EU:s regler gällande statligt stöd. Det är dock en fråga som regeringen avser att analysera närmare med ambitionen att återkomma till.

Regeringen vill uppmuntra användandet av biobränslen inom flyget. Därför tillsätter regeringen en utredning för att analysera om det behövs styrmedel för att öka andelen förnybara bränslen. Regeringen gör även en satsning på utveckling och forskning av biobränsle för flyg. Därför föreslår regeringen att 20 miljoner kronor anslås 2018, 30 miljoner kronor anslås 2019 och 50 miljoner kronor anslås 2020 (se utgiftsområde 24).

Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att det införs en skatt på flygresor samt att det i lagen föreskrivs att skatten ska betalas till staten.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Förslagets konsekvenser och om behovet av kompenserande regionalt stöd

Flertalet remissinstanser pekar på de negativa konsekvenser som de bedömer att förslaget kommer att innebära för just dem. Bland dessa återfinns såväl kommuner, landsting och läns- styrelser som mindre och större företag. De negativa effekter som pekas på gäller bl.a. tillgängligheten, sysselsättningen och närings- livets konkurrenskraft. Särskilt besöksnäringen pekas ut som ett område där remissinstanserna förväntar sig negativa effekter. Vidare framhålls att skatten går emot det transportpolitiska funktionsmålet, det regionalpolitiska målet om utvecklingskraft i alla delar av landet, den svenska exportstrategin, den svenska flyg- strategin och regeringens övergripande mål om att Sverige år 2020 ska ha EU:s lägsta arbetslöshet. Även risken att införandet av en skatt på flygresor negativt kommer att inverka på målsättningen att attrahera fler flyglinjer till Sverige framhålls.

Utredningen bedömer att skatten endast kommer att ha en mindre effekt på syssel- sättningen. Även effekterna på Sveriges konkurrenskraft bedöms bli begränsade. Vidare väntas den största delen av reduktionen i efterfrågan på flygresor ske där tillgången till alternativa färdsätt är god. Av det skälet bedömer utredningen att det är det sannolikt att skatten inte påverkar tillgängligheten till Sveriges glesbygd i någon större utsträckning under förutsättning att nuvarande utbud av flyglinjer finns kvar. Vissa remissinstanser för fram att staten bör kompensera genom t.ex. ökat statligt stöd till regionala flygplatser eller genom att garantera att ett eventuellt minskat resande inte får ligga till grund för ett minskat flygutbud i kommande upphandlingar.

Regeringen ser behov av väl fungerande kommunikationer i hela landet, framför allt där alternativa färdsätt saknas. För att säkerställa att flygskatten inte innebär ökade driftunderskott vid icke-statliga flygplatser i Norrland tillförs ytterligare medel för detta ändamål. För 2018 tillförs ca 85 miljoner kronor och för åren därefter 113 miljoner kronor per år (utg.omr. 22 avsnitt 3.7.6). De statliga bidragen till icke- statliga flygplatser är betydelsefulla för finansieringen av driften av dessa flygplatser. Stödet ska ses som ett komplement till flyg- platsernas egen finansiering genom rörelse- intäkter och fortsatta behov av effektiviseringar.

501

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Långsiktigt hållbara förutsättningar för statligt stöd till icke-statliga flygplatser ska eftersträvas samtidigt som ökade möjligheter till effektivisering och användande av ny teknik på sikt bör kunna minska behoven av offentliga stöd till flygplatser. Att kompensera myndigheter för att deras tjänsteresor blir dyrare är dock inte aktuellt.

Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet, bland andra Visby Airport på Gotland, ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag. Flygskatten kan innebära att utdelning från Swedavia AB blir lägre.

Flera remissinstanser pekar på risken för överflyttning till närliggande flygplatser i andra länder och vissa anser att den aktuella regionen bör kompenseras för en eventuell överflyttning av flygtrafik. Utredningen bedömer att man kan räkna med viss överflyttning av passagerare till gränsnära flygplatser i grannländer, främst i Öresundsregionen. Denna effekt bedöms bli liten eftersom utbudet av flygresor skiljer sig åt mellan exempelvis Malmö/Sturup och Köpenhamn/Kastrup. Konkurrensen och viss överflyttning av passagerare kan dock öka på vissa flyglinjer som är gemensamma för flygplatserna.

Vad särskilt gäller flygföretagen förs fram att de riskerar att behöva lägga ned vissa flyglinjer, att de avvaktar med att göra nyinvesteringar i mer klimatsmart teknik och att deras verksamhet kommer att påverkas negativt i allmänhet. Det förs fram att förslaget slår hårdast mot inrikesflyget, eftersom det inte har möjlighet att flytta sina flyglinjer, och mot lågprissegmentet samt att privata infrastrukturresurser och deras trafikering kommer att påverkas mer än kommunala och statliga flygplatser. Utredningen bedömer att skatten i stor utsträckning sannolikt kommer att läggas till biljettpriset. Effekterna bedöms dock komma att se olika ut för olika flygföretag. Givet att lågprisföretagens biljetter är billigare än de övriga flygföretagens kommer en skatt att, i procentuella termer, höja priset mer för lågprisföretagen. Det kan tänkas att färre passagerare då kommer att välja lågprisföretagen framför övriga aktörer. Regeringen instämmer i dessa bedömningar. Att detta skulle leda till att Skavsta flygplats behöver läggas ned, vilket förs fram som en risk av vissa remissinstanser, bedömer regeringen inte som sannolikt.

Vissa remissinstanser för fram att en uppföljning av en framtida implementering av skatten bör inkluderas i förslaget alternativt att en eventuell lag tidsbegränsas. Detta för att effekterna av en skatt på flygresor tycks svårbedömda och för att det inom en viss tidsperiod kan ha tillkommit globala styrmedel som gör att en nationell lag blir överflödig eller behöver ändras till sitt innehåll. Regeringen kommer att följa utvecklingen och återkommer om det finns behov av en översyn.

Skatteintäkternas användning

Flera remissinstanser har synpunkter på vad skatteintäkterna ska användas till och föreslår att de borde öronmärkas till att användas till t.ex. upprustning av järnvägsnätet eller ytterligare miljö- och klimatsatsningar. I detta sammanhang bör framhållas att en statlig skatt inte öronmärks. Regeringen kopplar därför inte intäkterna till någon viss satsning.

Amerikansk inresekontroll

Flera remissinstanser för fram att ett införande av en skatt på flygresor skulle göra investeringen i en amerikansk inresekontroll på Arlanda olönsam eller att avtalet om inresekontrollen undermineras. Enligt utredningen kan det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i Sverige förväntas öka även om en skatt på flygresor införs. Detta gäller särskilt för utrikesresorna. Ett införande av en skatt på flygresor kan komma att få konsekvenser i fråga om investeringen i en amerikansk inresekontroll på Arlanda. Regeringen kommer att följa utvecklingen och får vid behov återkomma med förslag på åtgärder.

Konsekvensanalysen och de beräkningar som ligger till grund för förslaget

De synpunkter som förs fram av Ekonomi- styrningsverket, Konjunkturinstitutet, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Stockholms universitet, Trafikverket, Luftfartsverket, Transportstyrelsen, Tillväxtverket, Jordbruksverket, Swedavia AB, Regelrådet, Regionförbundet Sörmland, Lycksele kommun, Östersunds kommun, Mora kommun, Föreningen Svenskt Flyg, SAS, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Stockholm Business Region, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Hemavan Tärnaby Airport, Jönköping Airport AB och Lycksele flygplats och som specifikt avser

502

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

förslagets konsekvensanalys eller beräknings-

Utredningens förslag överensstämmer

med

grunder behandlas i avsnitt 6.21.14.

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Försvarsmakten för fram

Myndighetsavgiften

att svenska nationella insatser bör ingå i

Regeringen avser att fr.o.m. den 1 april 2018 ta

begreppet militärflyg och därmed undantas från

bort

Transportstyrelsens

bemyndigande

flygskatt. Det svenska statsflyget bör omfattas

avseende den s.k. myndighetsavgiften inom

av undantag. I andra hand bör beställaren ersätta

luftfartsområdet som Transportstyrelsen tar ut,

Försvarsmakten för de merkostnader som en

se utg.omr. 22 avsnitt 2.7.12.

Avskaffandet av

flygskatt innebär altenativt en anslagsökning.

myndighetsavgiften innebär att Transport-

Tullverket för fram att vad som menas med

styrelsens avgiftsintäkter minskar med omkring

tullflyg och övriga typer av transporter som

90 miljoner kronor per år. Precis som i dagsläget

räknas upp i definitionen inte framgår av

kommer de verksamhetskostnader som i dag

förslaget till lag om flygskatt. Information om

täcks av intäkterna från myndighetsavgiften att

detta finns i stället i författningskommentaren.

finansieras från anslaget 1:12 Transportstyrelsen.

Det bör enligt verkets uppfattning tydligare

framgå av definitionerna i författningsförslaget

Sammanfattning

vad som avses med de olika typerna av

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att en

transporter. Tullverket anser även att

svensk punktskatt på flygresor baserad på

definitionen och den närmare avgränsingen av

passagerare införs. Flygets påverkan på miljön

vad som är ett tullflyg behöver ses över. Det kan

måste bromsas och klimatet kan inte vänta. Det

annars riskera att framstå som att alla resor som

ska i lagen om skatt på flygresor föreskrivas att

t.ex. en anställd vid Tullverket, som är involverad

skatten ska betalas till staten. Den s.k.

i tullverksamhet, gör kommer att vara

myndighetsavgiften inom luftfartsområdet som

undantagna från skatt. Göteborgs universitet vill

Transportstyrelsen tar ut, bör avskaffas. För att

understryka att allt flyg i princip borde

säkerställa att flygskatten inte innebär ökade

beskattas.

Naturskyddsföreningen

i

Göteborg

driftunderskott vid icke-statliga flygplatser i

anser att även gods bör omfattas av skatten.

Norrland tillförs ytterligare medel för detta

Skälen för regeringens förslag: En

flygskatt

ändamål under utgiftsområde 22. Ansvaret för

bör uppmuntra konsumenter att välja mer

driften och finansieringen av de tio statliga

miljövänliga alternativ, vilket i sin tur kan leda till

flygplatserna i det nationella basutbudet, bland

minskade utsläpp och mindre klimatpåverkan.

andra Visby Airport på Gotland, ligger inom

Exempelvis den franska och den tyska flyg-

ramen för Swedavia AB:s uppdrag.

skatten är utformade på det sättet att det är

Lagförslag

kommersiella

luftfartygsföretag

som

är

skattskyldiga. Även regeringen anser att det är

Förslaget föranleder införandet av en ny lag om

de kommersiella

flygresorna

som

skatten

bör

skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

träffa, dvs. att privatflyget bör lämnas utanför.

För en sådan konstruktion talar även att det inte

6.21.5

Lagens tillämpningsområde

finns

några

reella

möjligheter att

i

skatte-

hänseende

kontrollera

privatflyget. Regeringen

föreslår därför att skatt på flygresor ska betalas

Regeringens förslag:

Skatt

på flygresor

ska

för kommersiella flygresor.

Utredningen föreslår att den åtskillnad som

betalas för kommersiella

flygresor och

för

görs mellan användning av luftfartyg i fråga om

flygresor med svenskt statsflyg.

passagerartransporter

för

annat

än

privat

Privatflyg omfattas inte av lagen om skatt på

ändamål respektive

för

privat

ändamål

i lagen

flygresor. Inte heller omfattas bruksflyg (aerial

(1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE,

works),

fraktflyg,

militärflyg,

annan

stats

bör

kunna

tjäna

som

viss

vägledning

för

statsflyg,

ambulansflyg,

eftersöknings-

och

gränsdragningen mellan kommersiellt och icke

räddningsflyg,

humanitärt

flyg,

tull-

och

kommersiellt flyg. Enligt Lagrådets mening bör

polisflyg

eller

skolflyg av

lagens

tillämpnings-

det

övervägas

att helt

slopa

den

tänkta

område.

definitionen med referens till LSE:s privata

ändamål. Lagrådet

anför att den

inte

är

klar-

503

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

görande, utan snarast kan leda till missförstånd. Vidare att den tänkta räckvidden av lagen, såsom den angivits under avsnitt 6.3 i remissen, är väl förenlig med en normal tolkning av uttrycket kommersiell flygresa, särskilt som luftfartslagens (2010:500) bestämmelser också kan vägleda. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. I 7 kap. 1 § luftfartslagen anges att den som vill utföra lufttransporter mot betalning åt allmänheten ska ha ett drifttillstånd. Regeringen anser därför att med kommersiell flygresa enligt lagen (2017:000) om skatt på flygresor ska avses en flygresa som utförs mot betalning åt allmänheten. Ett exempel på användning av luftfartyg för annat än privat ändamål enligt LSE är offentliga myndigheters användning eller användning för offentliga myndigheters räkning (1 kap. 11 § LSE). Den koppling som fanns till LSE i lagrådsremissens författningsförslag innebar att från lagens tillämpningsområde behövde undantas flygresor som utförs i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg eller tull- och polisflyg för att den avgränsning som regeringen önskade skulle uppnås. Med den avgränsning som nu föreslås, med koppling till luftfartslagens bestämmelser, är det inte längre nödvändigt att genom en särskild bestämmelse undanta nämnda flygresor för att uppnå önskat tillämpningsområde. Detta eftersom denna typ av flygresor inte utgör kommersiella flygresor.

Inte heller flygresor med svenskt statsflyg utgör kommersiella flygresor. Enligt 14 kap. 2 § tredje stycket luftfartsförordningen (2010:770) utgör Försvarsmaktens verksamhet enligt statsflygsförordningen (1999:1354) militär luftfart. Regeringens avsikt är emellertid att svenskt statsflyg ska omfattas av flygskatten. Transport av passagerare i flygplan för militärt ändamål som är direkt knutet till militär verksamhet ska dock inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Med svenskt statsflyg avses statsflyg enligt 1 § statsflygsförordningen (1999:1354). Försvarsmakten anser att det svenska statsflyget bör omfattas av undantag alternativt att beställaren bör ersätta Försvarsmakten för de merkostnader som en flygskatt innebär eller att det ges en anslagsökning. Regeringen anser att det svenska statsflyget ska omfattas av skatteplikt. Beställaren bör dock ersätta Försvarsmakten för de merkostnader som en flygskatt innebär.

Utländskt statsflyg ska emellertid inte falla inom lagens tillämpningsområde. En sedan länge etablerad folkrättslig regel är att en främmande stat får immunitet i civilrättsligt hänseende, dvs. att en stat inte kan instämmas till ett annat lands domstolar eller göras föremål för ingripande från annat lands myndigheter. På skatteområdet har den folkrättsliga regeln fått till följd att en främmande stat inte beskattas i annan stat såvida inte den främmande staten bedriver närings- verksamhet från fast driftställe i den andra staten eller där innehar näringsfastighet eller liknade egendom.

Sammantaget anser regeringen att all transport av passagerare som utförs åt allmänheten mot betalning samt transport av passagerare i det svenska statsflyget ska omfattas av lagen samt att flygresor med militärflyg, ambulansflyg, efter- söknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg, tull- och polisflyg samt annan stats statsflyg ska falla utanför lagens tillämpningsområde.

I anledning av vad Tullverket har anfört konstaterar regeringen att de olika typerna av transporter som faller utanför lagens tillämp- ningsområde inte ska anges i författningstexten eftersom de inte är skattepliktiga. Med transport i militärflyg avses transport av passagerare i flygplan för militärt ändamål som är direkt knutet till militär verksamhet. Det förekommer att Försvarsmakten chartrar civila och utländska militära flygplan för trupptransporter vid övningar och internationella insatser. Även sådana transporter innefattas i begreppet militärflyg. Däremot innefattas inte transport av passagerare för civila ändamål som utförs av militärt flygplan. Med transport i annan stats statsflyg avses flyg som utförs uteslutande vid officiella uppdrag för transport av någon som i en annan stat än Sverige är regerande monark, hans eller hennes närmaste familj, statsöver- huvud, regeringschef eller statsråd. Med ett officiellt uppdrag avses ett uppdrag där den berörda personen agerar inom ramen för sin tjänsteutövning. Med transport i ambulansflyg avses flygningar som enbart syftar till att tillhandahålla akutsjukvård, genom att transportera medicinsk personal, sjuka eller skadade personer och andra direkt involverade personer, exempelvis en anhörig som medföljer en skadad person. Med transport i efter- söknings- och räddningsflyg avses transport i flygplan som erbjuder eftersöknings- och räddningstjänster i form av övervakning,

504

kommunikation och samordning i samband med nödlägen och eftersöknings- och räddnings- funktioner, första hjälpen eller av transport av sårade och sjuka. Exempelvis innefattas transporter av passagerare som sker i Kustbevakningens flyg i detta begrepp. Enligt förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen har myndigheten till uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. I Kustbevakningens uppgift att bedriva sjöövervakning ingår att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. Kustbevakningen ska också i enlighet med särskilda föreskrifter ansvara för miljöräddningstjänsten till sjöss samt ha beredskap för, och på anmodan av räddningsledare delta i, sjöräddningstjänst och annan räddningstjänst. Även all typ av transport av passagerare med flyg som utförs med stöd av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, till exempel fjällräddning, flygräddning, sjöräddning och efterforskning av försvunna personer, innefattas i begreppet eftersöknings- och räddningsflyg. Med transport i humanitärt flyg avses transport i flygplan som enbart utförs för humanitärt ändamål. Det gäller transport av hjälppersonal under eller efter en nödsituation eller katastrof, och personer som evakueras från en plats där deras liv eller hälsa hotas av nödsituationen eller katastrofen. Med transport i tull- eller polisflyg avses transport av passagerare som är direkt knuten till polis- och tullverk- samhet. Transport i både civilt registrerade och militära flygplan innefattas i begreppet. Detta innebär att endast transport i tull- eller polisflyg, och inte exempelvis i reguljärt flyg, utesluts från lagens tillämpningsområde. De ovan angivna förklaringarna av ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg har utformats med förebild i definitionerna av dessa begrepp i kommissionens beslut av den 8 juni 2009 om den närmare tolkningen av luftfartsverksamhet enligt bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG.

Försvarsmakten anser att svenska nationella insatser bör ingå i begreppet militärflyg och därmed undantas från flygskatt. Ovan framgår vad som avses med t.ex. militärflyg. Det anges att det förekommer att Försvarsmakten chartrar civila och utländska militära flygplan för grupptransporter vid övningar och inter-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nationella insatser samt att även sådana transporter innefattas i begreppet militärflyg. Regeringen anser att detsamma ska gälla vid nationella insatser.

Göteborgs universitet för fram att allt flyg i princip borde beskattas. Avgränsningen mellan kommersiella flygresor och resor med privatflyget är dock framför allt föranledd av att det inte finns några reella möjligheter att i skattehänseende kontrollera privatflyget. Utred- ningen för fram att som privatflyg räknas all annan civil flygverksamhet än flygtrafik mot betalning. Grundläggande för privatflyget är alltså att piloten eller organisationen inte får ta betalt för passagerare. Utredningen för även fram att det finns en mängd mindre flyg- operatörer i Sverige som tillhör privatflyget men att det inte finns något system som registrerar vem som utför privatflygningar och hur många som åker med. Dessutom utförs ofta privatflygningar i okontrollerat luftrum, vilket innebär att flygtrafiken inte övervakas och leds av en flygtrafikledning. Därmed finns det inget krav på färdplan för flygningar dagtid enligt de trafikregler som gäller för flygningar i okontrollerat luftrum. Om flygningen sker utanför kontrollerat luftrum och utan färdplan blir den oftast inte heller känd och debiterbar för undervägsavgift. Vidare dras i luftfartslagen (2010:500) en gräns mellan tillståndskrävande och tillståndsfri luftfart. Denna gränsdragning sker med utgångspunkt i om luftfarten sker mot betalning eller inte. Generellt kan sägas att luftfart som inte sker mot betalning, dvs. privatflygning, är tillståndsfri.

Åtskilliga flygningar med privatflyg kommer således sannolikt aldrig in i något system för flygtrafiken. Att hantera många små privata flygoperatörer vid sidan av de etablerade flyg- företagen i ett system för flygskatt skulle därför troligen medföra omfattande administrativa och kontrollmässiga svårigheter för beskattnings- myndigheten. Regeringen anser därför att flygskatt inte ska tas ut för flygresor som utförs med privatflyget.

Som ovan framgår gäller den föreslagna lagen enbart för transport av passagerare. Natur- skyddsföreningen i Göteborg anser att även transport av gods bör omfattas. Regeringen anser dock att lagen, i likhet med de lagar om flygskatt som finns i andra europeiska länder, endast bör omfatta transport av passagerare. Bruksflyg (aerial work), som mot betalning

505

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utför arbete med hjälp av luftfartyg – t.ex. bogsering av segelflygplan, inspektioner, jord- bruks- och skogsbruksflyg, flygfotografering och reklamflyg – faller utanför lagens tillämp- ningsområde. Detsamma gäller också fraktflyg.

Inte heller skolflyg omfattas av lagens tillämpningsområde. En flygskola utför inte kommersiella flygresor. För att få transportera betalande passagerare krävs att operatören har ett drifttillstånd och en operativ licens, se avsnitt 6.21.10. Det har inte en flygskola, varför betalande passagerare inte får transporteras i skolflyg.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att skatt på flygresor ska betalas för kommersiella flygresor och för flygresor med svenskt statsflyg. Flygresor som utförs i militärflyg, annan stats statsflyg, ambulansflyg, eftersöknings- och räddningsflyg, humanitärt flyg samt tull- och polisflyg faller utanför lagens tillämpnings- område. Flyg med privatflyget ska inte omfattas av lagen om skatt på flygresor. Inte heller omfattas bruksflyg (aerial works), fraktflyg eller skolflyg.

Lagförslag

Förslaget införs i 1 § i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

6.21.6 Skattepliktens omfattning

Regeringens förslag: Skatteplikt ska gälla för flygresor med flygplan som är godkända för transport av fler än tio passagerare. Flygskatt ska tas ut för passagerare som reser i flygplan från en flygplats i Sverige.

Regeringens bedömning: Resor med helikoptrar ska inte omfattas av lagen om skatt på flygresor.

Utredningens förslag och bedömning

överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Energimyndigheten anser att man bör utreda möjligheten att införa skatt även vid ankomst vid utrikesresor, med undantag för de länder som redan har infört en flygskatt, för att ytterligare differentiera mellan inrikesflyg och utomeuropeiskt flyg. Tanke- smedjan Fores för fram att små flygplan och helikoptrar inte bör undantas. Att bara ta ut

skatt för flygplan med över tio passagerare innebär att den klimatmässigt värsta formen av flyg undantas – chartrade flygplan för mycket få passagerare. Samma sak gäller helikopter- transport. AVCON AB för fram att det finns både miljömässiga och glesbygdsrelaterade skäl att öka den minsta storleken på de flygplan som inte omfattas av skatteplikt från tio till femtio stolar. Många mindre orter är beroende av flyg för att nå viktiga destinationer, främst Stockholm.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Flygresor som omfattas av skatteplikten

För att tillämpning och kontroll av systemet ska fungera måste det vara praktiskt möjligt att kunna fastställa att flygresor med ett visst flygplan omfattas av skatteplikt.

Som har förts fram av utredningen finns det inte något system som registrerar person- transporter i privatflyg. Detsamma gäller för taxiflyg och annat flyg mot betalning. Sådana flyg behöver inte heller nödvändigtvis använda sig av flygplatser som är öppna och bemannade. Det kan således i efterhand vara svårt att kontrollera om transport i dessa flyg har utförts så att skatt ska betalas. Taxiflyg och annat flyg mot betalning ger, liksom övrigt flyg, upphov till utsläpp av växthusgaser. Utredningen anser att övervägande skäl emellertid talar för att lagen bör avgränsas på så sätt att flygresor med mindre flygplan, som ofta används för taxiflyg och annat flyg mot betalning, inte ska omfattas av skatteplikt. Regeringen delar den uppfattningen. Regeringen anser således inte att, som Tankesmedjan Fores för fram, flygresor med små flygplan bör omfattas.

Utredningen för fram att med mindre flygplan avses i detta sammanhang ett flygplan som är godkänt för transport av högst tio passagerare eller med en högsta startvikt som inte överskrider 5 700 kilogram. För det ändamål som nu är aktuellt är det dock tillräckligt att i lagen om skatt på flygresor enbart relatera till antalet passagerare. Här kan noteras att flygplan med en startvikt under 5 700 kilogram också är undantagna från reglerna om utsläppshandel. Motsvarande gräns återfinns även i Stor- britanniens regelverk om flygskatt.

AVCON AB för fram att turbopropflygplan inte orsakar samma klimatpåverkan som andra

506

flygplan. Regeringen finner dock inte anledning att föreslå ett undantag för flygresor med denna typ av flygplan. Inte heller anser regeringen att, som AVCON AB föreslår, skattefriheten ska utökas till att gälla flygresor med flygplan som är godkända för transport av upp till femtio passagerare. Regeringen föreslår således att skatteplikt ska gälla för flygresor med flygplan som är godkända för transport av fler än tio passagerare. Det innebär att huvudsakligen flygresor med flygplan i linjefart och charter- trafik kommer att omfattas av skatteplikt.

Helikoptrar

Eftersom helikoptrar ger upphov till utsläpp av växthusgaser har utredningen övervägt om även kommersiella persontransporter med helikoptrar ska omfattas av flygskatt. Det finns emellertid få helikoptrar som är godkända för mer än tio passagerare. Dessutom skulle det bli svårt att kontrollera att skattereglerna följs eftersom en stor del av helikoptertrafiken i Sverige bedrivs enligt visuellflygregler. Om flygningen inte sker till en instrumentflygplats lämnas ofta ingen färdplan och därmed finns inget underlag att hämta från färdplansdata. Helikoptrar är inte heller skyldiga att betala undervägsavgift. Följaktligen finns inte heller i det fakturerings- systemet något underlag att hämta som kontrollunderlag vid beskattning.

Med hänsyn till det angivna anser regeringen, till skillnad från vad som anförts av Tankesmedjan Fores, att resor med helikoptrar som utför kommersiella persontransporter inte ska omfattas av flygskatt.

Definition av begreppet flygplan

Utredningen har övervägt om begreppet flygplan bör få en definition i lagen om skatt på flygresor. Nedan ges ett par exempel på hur begreppet definieras i andra sammanhang.

I kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 923/2012 av den 26 september 2012 om gemensamma luftfarts- och driftsbestämmelser för tjänster och förfaranden inom flygtrafiken och om ändring av genomförandeförordning

(EG) nr 1035/2011		och	förordningarna		(EG)
nr 1265/2007,	(EG)		nr 1794/2006,		(EG)
nr 730/2006,	(EG)	nr 1033/2006		och	(EU)
nr 255/2010	definieras		flygplan	som	ett

motordrivet luftfartyg som är tyngre än luften och som erhåller sin lyftkraft under flygning främst genom aerodynamiska reaktioner på ytor som förblir fasta under givna flygtillstånd.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Luftfartsinspektionen definierade i sin definitionssamling flygplan enligt följande: (Aeroplane) Luftfartyg tyngre än luften, som framdrivs av en kraftkälla och som erhåller sin lyftkraft under flygning huvudsakligen genom luftens reaktion mot ytor, vilka förblir fasta under givna flygtillstånd.

Luftfartslagen innehåller inte någon definition av vare sig flygplan eller luftfartyg.

Det finns enligt utredningens mening inte någon anledning att i lagen föra in en definition av begreppet flygplan som i sig kan vara svårförstådd. Utredningens uppfattning är att det inte heller råder några tvivel om vad som avses med flygplan. Regeringen delar utred- ningens bedömningar. Någon definition av begreppet flygplan föreslås därför inte tas in i lagen om skatt på flygresor.

Passagerare och avresa från flygplats i Sverige som förutsättningar för skatteplikt

En grundläggande förutsättning för att skatteplikt ska uppkomma är att det är passagerare som transporteras i flygplanen. Detta ligger i linje med vad som gäller i fråga om flygskatt i andra länder, exempelvis Norge och Storbritannien. En skatt som baseras på passagerare saknar direkt koppling till utsläpps- mängder av växthusgaser. Den kan därför inte användas för att särskilja flygplan med olika bränsleförbrukning och utsläppsdata. Det betyder dock inte att en sådan skatt behöver sakna miljöeffekt. Om skatten medför att konsumenter avstår från vissa flygresor eller väljer transportslag som genererar mindre utsläpp av växthusgaser kan skatten leda till mindre utsläpp och klimatpåverkan.

En annan förutsättning för att skatteplikt ska uppkomma är att avresan sker från en flygplats belägen på svenskt territorium. Eftersom flygplats är ett i sammanhanget centralt och viktigt begrepp ska en definition av begreppet flygplats tas in i lagen. Begreppet flygplats ska ges samma innebörd som i luftfartslagen. Definitionen där motsvarar Icaos definition av flygplats.

Utredningen har även diskuterat om flygskatt ska tas ut för passagerare som ankommer till Sverige med flyg och kommit fram till att detta inte är lämpligt. Regeringen gör samma bedömning som utredningen. En sådan ordning skulle bl.a. kunna medföra att ett flygföretag får betala dubbla flygskatter för en och samma

507

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

flygresa, om en passagerare reser från ett land som också tar ut flygskatt. Energimyndigheten anser att man bör utreda möjligheten att införa skatt även vid ankomst vid utrikesresor, med undantag för de länder som redan har infört en flygskatt. Regeringen anser dock att en sådan lag skulle bli oförutsebar och svårtillämpad för de skattskyldiga eftersom förutsättningen att flygskatt inte tas ut av den andra staten skulle kunna förändras med mycket kort varsel.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att skatteplikt ska gälla för flygresor med flygplan som är godkända för transport av fler än tio passagerare. Regeringen anser således inte att skatteplikt ska gälla för flygresor med mindre flygplan eller helikoptrar. Flygskatt ska tas ut för passagerare som reser i flygplan från en flygplats i Sverige. Flygskatt ska inte tas ut vid ankomst.

Lagförslag

Förslaget införs i 2 och 3 §§ i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

6.21.7 Undantag från skatteplikt

Regeringens förslag: Flygskatt ska inte betalas för

– barn under två år,

– passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång,

– flygande personal som är i tjänst under flygningen eller

– transit- och transferpassagerare.

Regeringens bedömning: Något regionalt avgränsat undantag från flygskatt eller undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle bör inte införas.

Utredningens förslag och bedömning

överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Falun för fram att frågan kan ställas om den valda skattebasen, antalet passagerare differentierade

genom undantagen i den föreslagna 4 §, är lätt att kontrollera. I detta fall bör det ligga i flygföretagens intresse att inom ramen för befintligt redovisningssystem särredovisa undan- tagen med t.ex. en kod för att slippa passagerarlistor. Länsstyrelsen i Skåne län anser att regeringen ytterligare bör undersöka möjligheten till regionala undantag utifrån geografiskt läge och regionala förutsättningar i Sverige för att inte slå mot glesbygdsregioners näringsverksamhet. Länsstyrelsen i Västerbottens län anför att om en flygskatt skulle införas, förordar länsstyrelsen undantag för norra Sverige alternativt kompensation genom ökat statligt stöd till regionala flygplatser. Länsstyrelsen i Värmlands län avstyrker att den föreslagna skatten ska omfatta resor från alla flygplatser utan föreslår att resor från flygplatser där den årliga passagerarvolymen underskrider ett visst antal undantas från flygskatten. Konsumentverket ser positivt på att utreda om det vore möjligt att göra undantag för flygningar som utförs med biobränsle. Stockholms universitet anser att möjligheten till eventuella lättnader för resor inom glesbygd eller mellan glesbygd och tätort skulle ha kunnat utredas ytterligare. Det är inte uteslutet att sådana lättnader kan utformas som är kompatibla med unionsrätten, trots statsstödsregler. Utredningens hänvisning till avsaknad av underlag som motivering till varför undantag inte bör införas räcker inte. Stockholms universitet vill framhålla det olämpliga i att via uttalanden i special- motiveringen styra hur domstolar ska tolka skattelagstiftningen. Att anföra att lagens skrivna undantag ska tolkas restriktivt får ingen verkan utifrån grundsatsen om beskattningens föreskriftskrav och grundsatsen om dom- stolarnas oberoende. Önskar lagstiftaren restriktivitet bör det på något sätt framgå av lagtexten. Stockholms universitet anser inte att sakliga skäl presenteras för att flygande personal, som i tjänsten transporteras till en plats för att de där ska kunna inträda i aktiv tjänst, ska skattebeläggas. Det är svårt att anse att en sådan transport kan likställas med en privat resa till en arbetsplats. Vidare uppkommer onödiga problem vad gäller gränsdragning och administration i de fall flygande personal som transporteras på sådant sätt av någon anledning träder i aktiv tjänst. Universitetet är mycket kritiskt till förslaget att bl.a. ledsagare och personliga assistenter inte ska befrias från skatt.

508

En skatt som tas ut på en medföljande personlig assistent kan utgöra en diskriminerande åtgärd som motverkar den överordnade ambitionen att funktionshindrade ska kunna delta på lika villkor i samhället. KTH anför att om regeringen, exempelvis av regionalpolitiska skäl, skulle vilja undanta norra Norrland och Gotland från skatten så skulle fortfarande över 90 procent av klimatvinsten bestå. När det gäller Gotland finns det också ett klimatmässigt argument för ett undantag. Att resa till Gotland med snabbfärjor ger en minst lika stor klimatpåverkan som att flyga dit. Samtidigt subventioneras färjetrafiken till Gotland med ca 500 miljoner kronor per år medan flyget inte får någon subvention alls. Att i detta läge lägga på en flygskatt är således svårt att förena med kravet på lika villkor för de olika transportslagen. Trafikanalys påpekar att det är viktigt att en ny skatt upplevs som motiverad, rimlig och rättvis. Trafikanalys anser att det kan vara rimligt med någon form av flygskatt men att det i den fortsatta beredningen, som förefaller kräva ytterligare kunskapsunderlag, är viktigt att överväga om inte starka skäl talar för att försöka få igenom och utnyttja möjliga undantag och nedsättningar i Sveriges regionalstödsområde och för Gotland. Jordbruksverket för fram att målet för regional tillväxt även torde kunna ligga till grund för en regional differentiering av flygskatt. Det behöver undersökas vilka regionala skattelättnader som är möjliga enligt EU:s regelverk för statligt stöd. Jämtlands läns landsting anför att utsläppen från flyget till Sveriges norra delar, med förhållandevis dåliga alternativa transportmöjligheter, givetvis står för en ytterst liten andel av de totala utsläppen från flygtrafiken. Utifrån detta förhållande kan det förefalla rimligt att överväga regionala undantag från den föreslagna flygskatten. Region Dalarna påpekar att det i betänkandet konstateras att mer avlägset belägna delar av landet drabbas hårdare av förslaget till flygskatt men att detta inte är tillräckliga skäl för att föreslå undantag för dessa regioner eller att införa särskilda åtgärder. Detta är väldigt olyckligt. Regionförbundet i Kalmar län för fram att om förslaget genomförs bör regioner där alternativ kollektivtrafik inte är möjlig undantas från flygskatt. Region Värmland anför att om ett statligt bidrag skulle vara aktuellt förefaller det i stället vara en bättre lösning att undanta regionala och kommunala flygplatser från skatten. Region Västerbotten påpekar att utredningen konstaterar att mer

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

avlägset belägna delar av landet drabbas hårdare men kommer till slutsatsen att detta faktum inte är tillräckligt skäl för att föreslå undantag för dessa regioner eller införa särskilda åtgärder. Detta är olyckligt. Regionen för även fram att flygresor till målpunkter i Västerbottens län via nationella navet skulle komma att belastas med ytterligare beskattning kopplat till två inrikesresor, vilket inte blir fallet om det slutliga resmålet ligger inom Arlandas närområde. Kiruna kommun vill poängtera att regionala undantag i högsta grad är nödvändiga för glesbygdens överlevnad. Gällivare kommun anser att något som bör lyftas fram är stöd för att införa undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med viss inblandning av biobränsle. Även om det inte är något som utredningen rekommenderar i nuläget så är det av stor vikt att frågan utreds ytterligare. Storumans kommun anför att mot bakgrund av utredningens slutsatser om att de små regionala flygplatserna kommer att uppleva de största negativa konsekvenserna, vill kommunen starkt avråda från förslaget att införa en generell flygskatt. Vidare konstaterar utredningen att den bransch som kommer att uppleva flest negativa konsekvenser, förutom själva flygbranschen, är turism- och besöksnäringen. Kommunen vill därför även av denna anledning starkt avråda från att genomföra utredningens förslag. För det fall förslaget skulle genomföras är det av allra största vikt att beskattningen differentieras så att de transportpolitiskt motiverade flygplatserna undantas. Luleå kommun menar att om en flygskatt införs i Sverige bör regioner som saknar realistiska alternativ till flyget undantas från flygskatten. Lycksele kommun för fram att de regioner som befinner sig utanför det nationella flygnav som Arlanda utgör får dubbel börda då flygresor till dessa platser via nationella navet belastas med tre gånger så hög flygskatt. Vilhelmina kommun för fram att utredningen konstaterar att mer avlägset belägna delar av landet drabbas hårdare men kommer till slutsatsen att detta faktum inte är tillräckligt skäl för att föreslå undantag för dessa regioner eller införa särskilda åtgärder. Detta är mycket olyckligt. Kommunen för även fram att flygresor till målpunkter i Västerbottens län via nationella navet skulle komma att belastas med ytterligare beskattning kopplat till två inrikesresor, vilket inte blir fallet om det slutliga resmålet ligger inom Arlandas närområde. Umeå kommun för

509

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

fram att de regioner som befinner sig på längre avstånd från det nationella och internationella flygnavet Arlanda kan komma att belastas med dubbel beskattning (två inrikesresor) vilket inte blir fallet om det slutliga resmålet ligger inom Arlandas närområde. Örnsköldsviks kommun menar att om en flygskatt införs bör regioner som saknar realistiska alternativ till flyget undantas från skatten. De regionala konsekvenserna för regioner som saknar alternativ till flyg blir för stora. Regionala undantag från flygskatten är nödvändiga för att Sverige ska kunna införa en flygskatt över huvud taget. Östersunds kommun finner det inte helt klargjort vad som sker vid en inrikesresa med mellanlandning. Kommer skatt att tas ut en eller två gånger? Växjö kommun för fram att eftersom flygskatten föreslås vara baserad på antalet passagerare blir inte skatten på något sätt styrande för att få fram energieffektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel. Kommunen hade därför gärna sett att utredningen haft med ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på detta, kanske genom ett undantag från skatt eller en lägre skattenivå. Kristianstads kommun för fram att flygskatten i kombination med andra kostnadsökningar kan innebära att inhemska flygföretag helt får lägga ner vissa linjer. För Kristianstads del finns en risk att inrikesflyget hotas. En lösning kan vara att utforma skatten så att undantag görs för inrikesflyg från och till regionala flygplatser, mellan orter där tågtrafiken inte är tillräckligt fungerande. Eftersom flyg- skatten föreslås vara baserad på antalet passagerare, blir inte skatten på något sätt styrande för att få fram energieffektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel. Dessa åtgärder bidrar ju också till att minska utsläppen av koldioxid från flyget. Kommunen hade därför gärna sett att utredningen haft med ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på detta, kanske genom ett undantag från skatt eller en lägre skattenivå. Hjelmco Oil AB föreslår att passagerare i luftfartyg äldre än 50 år undantas från skatteplikt oavsett vikt och antal passagerarplatser. Vad som är känt berör det endast två gamla DC-3:or som hålls i flygande skick av organisationerna Flygande Veteraner och Vallentuna Aviatörförening. Swedish Business Travel Association, förkortat SBTA, anser, om en flygskatt ändå införs, att de flygbolag som redan har investerat i användning

av biobränsle inte ska behöva betala lika mycket skatt som övriga flygbolag som inte använder biobränsle. Det måste finnas incitament för flygbolagen att investera i miljövänligt bränsle, effektivare motorer eller i utveckling av flygplansmaterial. SBTA föreslår att de flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle undantas från skatteplikt. Svenskt Näringsliv anser att utredningens förslag att inte göra några undantag för användning av biobränslen också innebär minskade incitament att fortsätta öka användningen av dessa bränslen.

Sveriges Kommuner och Landsting, förkortat SKL, menar att det är viktigt att beakta hur skatten påverkar de delar av Sverige där flyget har avgörande betydelse för tillgängligheten. SKL anser att det är viktigt att de regionala konsekvenserna beaktas och att regionala undantag kan behövas för att motverka negativa effekter. Världsnaturfonden WWF anser att regeringen bör överväga att göra vissa undantag i skattplikten för de flygplan som når upp till hög bränsleeffektivitetsprestanda och använder inblandning av hållbara biobränslen, tills dess det finns ett system som gynnar inblandning och produktion av hållbara flygbränslen. Etail Advice AB, Kalmar Öland Airport, Norden Machinery AB, Elproj teknik AB, Gota Media AB, Kalmar Kommunbolag AB, Snicerkima AB, Attraktiva Oskarshamn AB, KIFAB i Kalmar AB, Envicon Miljökonsult, Kalmarsund Hotell AB, Kalmar Science Park AB och Reglertekniska Ingenjörsbyrån AB anser att om förslaget genom- förs bör regioner där alternativ kollektivtrafik är bristfällig eller saknas undantas från flygskatt. Tankesmedjan Fores för fram att liksom andra transportslag har flyget en betydande potential att effektiviseras och skifta från fossila till förnybara drivmedel, vilket bör stimuleras. Det sker bättre med differentierade avgifter än med en lika för alla-skatt. I delar av Sverige är det redan i dag enkelt att avstå från att ta flyget och en omställning bör påskyndas, medan det i delar av landet där tåget är sämre utbyggt och avstånden längre kan vara aktuellt med ett tidsbegränsat undantag från kostnadshöjningen. Differentierade avgifter utifrån klimatpåverkan eller i andra hand förnybara drivmedel vore i linje med hur Sverige beskattar andra fordonsslag, t.ex. personbilar. Skellefteå Airport menar att om förslaget om införande av flygskatt genomförs bör regioner där alternativa transportmöjligheter saknas undantas från flygskatt. Norrbottens

510

Kommuner anser att vid ett eventuellt införande av en flygskatt måste denna vara differerad beroende på avstånd och att alternativa miljövänligare färdsätt finns tillgängliga. Det är inte rimligt att skatten är likadan mellan Stockholm och Göteborg som mellan Stockholm och Kiruna. Därför kräver Norrbottens Kommuner att utredningens förslag till flygskatt som den nu är konstruerad arbetas om och avståndsdifferentieras. Det behövs en fördjupad analys om möjligheter till regionala undantag enligt regelverket om statligt stöd. Lycksele Flygplats anför att de regioner som befinner sig utanför det nationella flygnav som Arlanda utgör får i sammanhanget dubbel börda då flygresor till dessa platser via nationella navet belastas med tre gånger så hög flygskatt. Ryanair för fram att skatten anses vara miljömässigt rationell men att den samtidigt underlättar för transferflyg och därigenom att flera flygresor görs. BRA anser att en regional differentiering av flygskatten skulle kunna bidra till att målkonflikter undviks och bör därför utredas. Region 8 påpekar att utredningen konstaterar att mer avlägset belägna delar av landet drabbas hårdare men kommer till slutsatsen att detta faktum inte är tillräckligt skäl för att föreslå undantag för dessa regioner eller införa särskilda åtgärder. Detta är olyckligt. Region 8 för även fram att flygresor till målpunkter i Västerbottens län via nationella navet skulle komma att belastas med ytterligare beskattning kopplat till två inrikesresor, vilket inte blir fallet om det slutliga resmålet ligger inom Arlandas närområde.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Undantag för vissa personkategorier

Samtliga flygningar med flygplan ger upphov till den klimatpåverkan som man genom systemet med en skatt på flygresor vill påverka. Det bör därför finnas så få undantag från skatteplikten som möjligt. Regeringen uppmärksammar dock att det finns regioner i Sverige där godtagbara alternativa trafikslag saknas och kommer noggrant att följa införandet av en flygskatt ur detta perspektiv.

Barn under två år reser oftast i en vuxens knä. Dessa barn tar inte upp något eget säte, varför någon flygskatt inte ska tas ut för dem. För att undvika gränsdragningsproblem föreslår utredningen att samtliga barn under två år ska

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

undantas från skatteplikt, oavsett om barnet har ett eget säte eller inte. Barnet ska dock inte ha fyllt två år när flygresan påbörjas för att undan- taget ska gälla. Regeringen delar utredningens bedömning och föreslår att flygskatt inte ska betalas för barn under två år.

Utredningen föreslår vidare att om passagerare medföljer vid en förnyad start på grund av exempelvis teknisk störning, väder- förhållande som dimma eller storm eller annan oförutsedd händelse, ska någon skatt inte tas ut. Skatt i dessa fall ska alltså tas ut endast för en avgång till slutdestinationen. Motsvarande undantag finns avseende myndighetsavgiften inom luftfartsområdet och gemensam avgift för säkerhetskontroll, förkortad GAS. Regeringen gör samma bedömning som utredningen och föreslår att flygskatt inte ska betalas för passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång.

Utredningen föreslår att skatt inte heller ska tas ut för flygande personal som är i tjänst under en flygning. Begreppet flygande personal har valts framför begreppet flygbesättning eftersom det förstnämnda begreppet används inom EU- rätten för den civila luftfarten. Regeringen instämmer även i denna del i utredningens bedömning och föreslår att flygskatt inte ska tas ut för flygande personal som är i tjänst under flygningen. För att klargöra vilka personer som ska omfattas av undantaget ska begreppet flygande personal definieras i lagen. Med denna utgångspunkt föreslår regeringen att definitionen ges följande lydelse.

Flygande personal är de personer ombord på ett flygplan som

– flyger flygplanet,

– tar hand om teknisk övervakning, underhåll eller reparation,

– är ansvariga för säkerheten för passagerare i kabinen, eller

– ger service till passagerarna.

Utredningen har övervägt om undantaget även ska innefatta personal som är på väg till eller från utplaceringsort men inte funnit skäl för en sådan utvidgning. Stockholms universitet anser inte att sakliga skäl presenteras för att flygande personal, som i tjänsten transporteras till en plats för att de där ska kunna inträda i aktiv tjänst, ska

511

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skattebeläggas. Det är svårt att anse att en sådan transport kan likställas med en privat resa till en arbetsplats. Vidare anser universitetet att det uppkommer onödiga problem vad gäller gränsdragning och administration i de fall flygande personal som transporteras på sådant sätt av någon anledning träder i aktiv tjänst. Regeringen gör i detta fall en annan bedömning än universitetet. Resor till eller från utplacerings- ort utgör snarast resor till och från arbetet och är inte sådana resor som regeringen anser det angeläget att undanta från skatt. Regeringen gör således samma bedömning som utredningen. Stockholms universitet är även kritiskt till förslaget att bl.a. ledsagare och personliga assistenter inte ska befrias från skatt och påpekar att en skatt som tas ut på en medföljande personlig assistent kan utgöra en diskriminerande åtgärd. Utredningen bedömer att skatten sannolikt i stor utsträckning kommer att läggas till biljettpriset, vilken bedömning regeringen instämmer i. Flygföretagen kommer således att övervältra kostnaden för skatten på passagerarna. En person med funktions- nedsättning i behov av t.ex. en personlig assistent kan således komma att få betala ett belopp motsvarande flygskatten även för sin personliga assistent. Detta behöver dock inte alltid vara fallet eftersom det bör finnas tillfällen när biljetten betalas av stat eller kommun i stället för av personen med funktionsnedsättning. Grunden för att personen med funktionsned- sättning belastas med en kostnad motsvarande en ytterligare flygskatt är dock, i de fall detta blir aktuellt, att personen i fråga står för den personliga assistentens biljettkostnad. Att personen då även får stå för det belopp motsvarande flygskatten som ingår i biljettpriset är en i sammanhanget naturlig konsekvens. Regeringen anser inte att den merkostnad som på detta sätt uppstår för personer med funktionsnedsättning i behov av en personlig assistent kommer att påverka dessa på ett orimligt sätt, se avsnitt 6.21.14. Regeringen anser mot denna bakgrund inte att åtgärden att de skattskyldiga flygföretagen ska betala skatt även för ledsagare och personliga assistenter till personer med funktionsnedsättning utgör diskriminering i diskrimineringslagens (2008:567) mening. Ledsagare och personliga assistenter är därutöver inte jämförbara med de andra typer av personer som i regeringens förslag undantas, t.ex. barn under två år. Detta gäller

framför allt eftersom ledsagare och personliga assistenter är betalande passagerare, vilket barn under två år generellt sett inte är. Att införa ett undantag för ledsagare och personliga assistenter skulle medföra en oproportionerligt stor administrativ börda för de skattskyldiga och därutöver stora kontrollsvårigheter för beskatt- ningsmyndigheten.

Utredningen föreslår att flygskatt inte ska tas ut för passagerare som ankommit till en flygplats i Sverige och därifrån fortsätter flygresan med samma flygplan (transitpassagerare). Detta gäller oavsett om linjenumret är detsamma eller annat. I författningskommentaren ges olika exempel som illustrerar tillämpningen av detta undantag. Utredningen föreslår vidare att flygskatt inte ska tas ut för passagerare som ankommit till en flygplats i Sverige och som därifrån fortsätter med annat flygplan (transferpassagerare), om den efterföljande flygningen påbörjas inom 24 timmar. Detta undantag är särskilt motiverat för passagerare som reser till och från norr- ländska flygplatser eftersom de i många fall måste byta flyg i Stockholm. Undantaget är även motiverat utifrån att skattesystemet inte ska bli en konkurrensnackdel för svenska nav. Tidsgränsen om 24 timmar överensstämmer med den tidsgräns som gäller för transferpassagerare i avgiftssammanhang, exempelvis myndighets- avgiften inom luftfartsområdet och GAS. Regeringen instämmer i utredningens be- dömningar i dessa delar och föreslår att flygskatt inte ska betalas för transit- och transfer- passagerare.

Förutom kravet på att den anslutande resan ska påbörjas inom 24 timmar från ankomsten till en flygplats i Sverige måste det finnas en sammanhängande resedokumentation som visar avgångsflygplats och slutdestination samt datum och klockslag för avgång respektive ankomst. Av dokumentationen måste även tid och plats för anslutande flyg framgå för att en passagerare ska kvalificeras för transferundantaget. Lagrådet påpekar att eftersom dokumentationen är en förutsättning för skattebefrielsen bör det framgå av lagtexten genom att orden ”enligt vad som framgår av resedokumentationen” läggs till i punkt 4 efter ”transitpassagerare” och i punkt 5 efter ”flygningen”. Regeringen delar Lagrådets bedömning och gör därför dessa tillägg till lagtexten.

Flera remissinstanser för fram att flygresor till målpunkter i t.ex. de norra delarna av Sverige via

512

nationella navet skulle komma att belastas med ytterligare beskattning kopplat till två inrikesresor, vilket inte blir fallet om det slutliga resmålet ligger inom Arlandas närområde. Regeringen vill i detta sammanhang tydliggöra att så är inte fallet. Den andra flygresan i det exempel som beskrivs skulle kvalificera sig för antingen transit- eller transferundantaget så länge den anslutade resan påbörjas inom 24 timmar från ankomsten till en flygplats i Sverige.

Ryanair för fram att skatten anses vara miljömässigt rationell men att den samtidigt underlättar för transferflyg och därigenom att flera flygresor görs. Regeringen vill dock framhålla att undantaget för transferpassagerare har sin motsvarighet i regelverken om flygskatt i Frankrike, Norge, Storbritannien, Tyskland och Österrike. För att flygföretag som flyger på Sverige inte ska lägga om flyglinjer till flygtrafiksnav i andra länder i allt för stor utsträckning är det enligt regeringens mening av vikt att ha ett undantag för transferpassagerare även i den svenska lagen om skatt på flygresor.

Utredningen har vidare övervägt om skatte- befrielse ska råda för utländska beskickningar, diplomater, utländska konsulatmedlemmar m.fl. Av 2 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall framgår att en främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar, deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer har immunitet och privilegier enligt 1961 års Wienkonvention. Det framgår vidare av 3 § samma lag att även främmande staters konsulat och konsulatmedlemmar, deras familjer och betjäning samt konsulära kurirer (med vissa undantag) har immunitet och privilegier enligt 1963 års Wienkonvention. Enligt 1961 och 1963 års Wienkonventioner är nämnda kategorier skattebefriade från alla statliga skatter och pålagor med vissa undantag. Ett sådant undantag är indirekta skatter som är inräknade i varornas eller tjänsternas pris.

Enligt förslaget till lagen om skatt på flygresor är det flygföretag som utför flygningen skattskyldigt för skatten på flygresor. Av avsnitt 6.21.14 framgår att flygföretagen sannolikt kommer att föra över skattekostnaden direkt på passagerarna. Skatten kommer i så fall att vara en sådan indirekt skatt som är inräknad i flygresan. Även om skatten är specificerad eller debiteras särskilt är det inte diplomaten eller konsulatmedlemmen eller annan person som

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, som är skattskyldig. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte något undantag från skatteplikt för personer som omfattas av den angivna lagen.

Hjelmco Oil AB föreslår att passagerare i luftfartyg äldre än 50 år undantas från skatteplikt oavsett vikt och antal passagerarplatser. Vad som är känt berör det endast två gamla DC-3:or som hålls i flygande skick av organisationerna Flygande Veteraner och Vallentuna Aviatör- förening. Regeringen anser inte att ett sådant undantag bör införas.

Förvaltningsrätten i Falun ifrågasätter om den valda skattebasen, antalet passagerare differentierade genom undantagen i den föreslagna 4 §, kommer vara lätt att kontrollera för flygföretagen. Regeringen är av uppfatt- ningen att antalet passagerare och förekomsten av undantag inte kommer innebära någon större administrativ börda för flygföretagen att kontrollera eftersom de flesta uppgifter redan i dag tas fram för andra ändamål såsom t.ex. GAS.

Stockholms universitet framhåller det olämpliga i att via uttalanden i specialmotiveringen styra hur domstolar ska tolka skattelagstiftningen. Om lagstiftaren önskar restriktivitet anser universitetet att det på något sätt bör framgå av lagtexten. Med anledning av det som förts fram har författningskommentaren justerats i detta avseende.

Undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle

Genom en flygskatt kommer flyget i högre utsträckning att bära sina egna klimatkostnader. Från miljösynpunkt skulle det vara önskvärt att utforma skatten så att den skapar incitament för både resenärer och flygföretag att välja flyg med mindre klimatpåverkan genom t.ex. inblandning av biobränsle, lättare flygplan och bättre motorer. Flera remissinstanser har pekat på detta. Att skapa incitament för flygföretagen skulle t.ex. kunna göras genom att företag undantas från skatteplikt vid flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle eller genom att skatten på något sätt differentieras. I den strategiska planen för omställning av transportsektorn (ER 2017:07) som Energimyndigheten i samarbete med fem andra myndigheter nyligen presenterat föreslås att styrmedel för förnybart flygbränsle bör utredas. Rapporten nämner differentiering av

513

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

flygplatsavgifter eller differentiering av en flygskatt, kvotplikt för inrikesflyget, eller att statliga myndigheter efterfrågar inblandning av förnybart flygbränsle vid sina flygresor som möjliga exempel. Regeringen noterar myndig- heternas förslag och har ambitionen att Sverige ska vara ett av världens första fossilfria välfärdsländer och kommer därför att analysera frågan noggrant med ambitionen att återkomma med förslag på lämpliga styrmedel. Det skulle då även behöva säkerställas att ett sådant undantag inte strider mot EU:s statsstödsregler samt att biobränslen som används är hållbara och har en hög klimatprestanda.

Statsstödsbedömning om regionalt avgränsat undantag för flygskatt

Sveriges geografiska struktur gör att vissa delar av landet är mer beroende av flyg än andra. Det skulle därför kunna vara önskvärt att göra undantag från skatteplikt för passagerare som reser till och från flygplatser i områden i Sverige där flyget spelar en betydande roll för att uppnå det transportpolitiska målet om tillgänglighet. Flera remissinstanser pekar på detta eller föreslår något motsvarande t.ex. att skatten på något sätt differentieras. Det står emellertid klart av såväl kommissionens statsstödsbeslut som rättspraxis från EU-domstolen och tribunalen att en regionalt differentierad eller motsvarande flyg- skatt skulle utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening. Att en åtgärd utgör statligt stöd innebär att det måste finnas en rättslig grund för att åtgärden ska betraktas som förenlig med den inre marknaden för att den ska kunna genomföras.

När det gäller ett regionalt undantag från flygskatt skulle stöd kunna lämnas genom skatteundantag för hela eller för del av biljettpriset för boende i regionalstödsområden enligt villkoren i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, kallad den utvidgade allmänna gruppundantagsförordningen och förkortad GBER, eller enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag, kallade flygriktlinjerna, efter godkännande från kommissionen. Hela flygskatten skulle därmed kunna kompenseras för de resenärer som är bosatta i sådana områden. De områden där sådant stöd är möjligt

har definierats för perioden 2014–2020 i ett särskilt beslut från kommissionen. Området omfattar stora delar av norra Sverige, dock inte de större tätorterna, och öar utan landför- bindelser (Gotland). Statligt stöd skulle inte kunna lämnas till sådan flygtrafik som redan upphandlats. (Upphandlade flyglinjer finns exempelvis i Hagfors, Pajala, Hemavan, Vilhelmina, Lycksele, Östersund och Sveg).

En förutsättning för stödet skulle vara att flygföretagen kontrollerade resenärernas folk- bokföring vid köp av en resa för att avgöra om skatten skulle påföras priset eller inte. Ett sådant stöd skulle kunna utformas enligt GBER och behöver då inte anmälas till kommissionen för godkännande innan stödet genomförs.

Eftersom den s.k. regionalstödskartan som används för att avgöra vilka områden som är glesbefolkade enligt GBER inte är avsedd att tillämpas beroende på enskilda individers bosättningsort kommer gränsdragningsproblem att uppstå och skatten kan komma att uppfattas som godtycklig.

Ett godkännande enligt flygriktlinjerna skulle förutsätta att regeringen kan presentera ett underlag för kommissionen som visar på följande förhållanden:

– Att flyglinjen inte garanteras via annat stöd eller upphandling.

– Att stödet förs vidare till konsumenterna.

– Att konsumenterna bor i glesbefolkade områden (i Sverige regionalstödsområden enligt ett visst befintligt statsstödsbeslut, se ovan).

– Att stödet utbetalas oavsett vilket flygföretag som trafikerar linjen.

Eftersom samma resultat kan uppnås med åberopande av bestämmelserna i GBER utan någon prövning av kommissionen förefaller en anmälan med hänvisning till flygriktlinjerna inte vara aktuell i sammanhanget. Om passagerarnas hemvist inte kontrolleras av operatörerna på flyglinjen eller om stöd ska ges även för transport av passagerare som inte har sin hemvist i aktuella regionalstödsområden, är det enda utrymmet för att ge stöd i form av en skatte- nedsättning det som beskrivs i kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi 2014–2010, förkortade EEAG. Enligt EEAG får stöd ges i form av en skattened- sättning som inte överstiger 80 procent av

514

flygskatten. Någon möjlighet att helt undanta resor från skatten finns då inte.

Mer konkret måste regeringen kunna presentera ett underlag för kommissionen som visar på följande förhållanden beträffande respektive flyglinje som ska undantas:

– Att skatten i sig bidrar till miljömålen, dvs. utgör en miljöskatt.

– Att undantaget är nödvändigt för att miljöskatten ska kunna införas, vilket betyder att följande villkor skulle behöva beläggas.

Att andra åtgärder inte får vara på plats som redan säkerställer tillgängligheten.

Att alla konkurrenter på den sträcka som undantas ska behandlas lika, möjligtvis även andra transportslag.

Att skatten leder till en väsentlig ökning av produktionskostnaderna. Att kostnaderna för skatten inte kan överföras till konsumenterna på respektive flyglinje.

Att stödmottagarna antingen måste betala minst 20 procent av skatten eller åta sig att genomföra åtgärder som får motsvarande effekt på miljömålen.

En sådan statsstödsanmälan är en process som riskerar att ta lång tid och det är inte givet att kommissionen skulle godkänna ett sådant undantag för glesbefolkade delar av Sverige och för Gotland. Det finns dock prejudikat i form av det tyska undantaget som redogörs för i avsnitt 6.21.2.9 där kommissionen godkänt ett undantag på liknande grunder som skulle vara aktuella för svensk del.

Oavsett om ett möjligt regionalt undantag från flygskatt grundas på GBER eller på ett förhandsgodkännande enligt EEAG tillkommer de krav på transparens och offentliggörande som nämns i avsnitt 6.21.2.9. Det finns exempel på hur dessa tillkommande krav kan hanteras inom ramen för svensk skattelagstiftning. Om statligt stöd skulle lämnas genom avsteg från normen för den nu aktuella flygskatten kan en administrativ ordning användas som motsvarar den som skapats genom prop. 2015/16:159 Vissa statsstödskrav på bränsleskatteområdet. Den innebär i huvudsak att den som ska få del av nedsatt skatt måste ansöka hos Skatteverket och intyga att den skattskyldige har rätt till statligt

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

stöd i enlighet med den stödordning som föreslås. Exempelvis kan den sökande genom intyg visa att miljöåtgärder har vidtagits eller att folkbokföringen för resenärerna som får del av den lägre skattesatsen har kontrollerats.

Företag i svårigheter och företag som inte har betalat tillbaka otillåtet statligt stöd kan inte få del av undantaget från eller nedsättningen av skattesatsen. Därutöver måste kraven på rapportering och offentliggörande beaktas i den lagstiftning som föreslås.

Länsstyrelsen i Västerbottens län har fört fram att ett alternativ till regionala undantag kan vara att regionala flygplatser kompenseras genom ökat statligt stöd. Regeringen ser behov av väl fungerande kommunikationer i hela landet, framför allt där alternativa färdsätt saknas. Såsom angetts i avsnitt 6.21.4 tillförs, för att säkerställa att flygskatten inte innebär ökade driftunder- skott vid icke-statliga flygplatser i Norrland, ytterligare medel för detta ändamål. För 2018 tillförs ca 85 miljoner kronor och för åren därefter 113 miljoner kronor per år (utg.omr. 22 avsnitt 3.7.6). De statliga bidragen till icke- statliga flygplatser är betydelsefulla för finansieringen av driften av dessa flygplatser. Stödet ska ses som ett komplement till flyg- platsernas egen finansiering genom rörelse- intäkter och fortsatta behov av effektiviseringar. Långsiktigt hållbara förutsättningar för statligt stöd till icke-statliga flygplatser ska eftersträvas samtidigt som ökade möjligheter till effektivisering och användande av ny teknik på sikt bör kunna minska behoven av offentliga stöd till flygplatser.

Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet, bland andra Visby Airport på Gotland, ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag. Flygskatten kan innebära att utdelning från Swedavia AB blir lägre.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att flygskatt inte ska betalas för barn under två år, passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång, flygande personal som är i tjänst under flygningen och inte heller för transit- och transferpassagerare. Undantag ska inte omfatta personal som är på väg till eller från ut- placeringsort. Regeringen anser inte att något regionalt avgränsat undantag från flygskatt eller

515

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle bör införas.

Sverige ska vara ett av världens första fossilfria välfärdsländer, och regeringen kommer därför att analysera frågan om undantag vid viss inblandning av biobränsle noggrant med ambitionen att återkomma med förslag på lämpliga styrmedel.

Lagförslag

Förslaget införs i 2 och 4 §§ i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

6.21.8 Skattens storlek

Regeringens förslag: Olika skattenivåer ska tillämpas beroende på flygresans slutdestination. Skatt ska tas ut med 60 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1 till lagen, med 250 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 2 till lagen och med 400 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i övriga länder.

Regeringens bedömning: Skatten bör inte differentieras utifrån vilken serviceklass passageraren reser i.

Utredningens förslag och bedömning

överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag innebär dock inte att Kanada, Tunisien och USA bör införas i bilaga 2 till den föreslagna lagen om skatt på flygresor eller att Turkiet bör införas i bilaga 1. Därutöver innebär utredningens förslag att skatt ska tas ut med 80, 280 och 430 kronor i stället för 60, 250 och 400 kronor.

Remissinstanserna: Såväl Riksrevisionen som

Konjunkturinstitutet ifrågasätter att den svenska koldioxidskatten skulle vara en bra utgångspunkt för värdering av västhusgasutsläpp. Riks- revisionen för fram att den svenska koldioxidskatten syftar till att Sverige ska nå utsläppsmålen för de utsläpp som inte täcks av EU ETS, och att den därmed inte har någon tydlig koppling till flygtrafiken inom EU. Inte heller är det tydligt hur värderingen tar hänsyn till skattens effekt på utsläpp inom EU ETS, dvs. till skattens klimatpåverkan på EU-nivå.

Konjunkturinstitutet för fram att den svenska

koldioxidbeskattningen syftar till att klara Sveriges nationella utsläppsmål och att eftersom detta utsläppsmål inte omfattar flygets utsläpp kan inte dess skuggpris antas reflektera Sveriges värdering av flygets klimatpåverkan. Riks- revisionen saknar en mer omfattande samhälls- ekonomisk analys som grund för de föreslagna skattenivåerna. Ekonomistyrningsverket för fram att skattens utformning innebär att längre resor beskattas relativt förmånligt i förhållande till resornas klimatpåverkan. Utredningens tre föreslagna skattenivåer kopplar skatten till olika flygdestinationer, med en högre beskattning av längre flygresor. Utformningen innebär dock att skatten inte stiger i paritet med utsläppen. Uttryckt som kronor per kilogram koldioxid- utsläpp innebär förslaget i praktiken en avtagande beskattning i takt med att flygresans längd ökar. Länsstyrelsen i Skåne län anser att regeringen bör undersöka möjligheten till en höjd skatt på flygresor under ett visst avstånd (t.ex. 400–500 kilometer) för att styra över persontrafik från flyg till mer klimatsmarta transportslag. Länsstyrelsen anser även att skatten bör reduceras för energieffektivare flygplan som t.ex. drivs med biobränsle för att skapa incitament för en klimatsmartare flyg- plansflotta. Flygmiljözoner bör kunna införas på samma sätt som miljözoner för vägtransporter.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att de föreslagna nivåerna för flygskatten är för låga i förhållande till syftet att flygets klimatpåverkan ska minska för att bidra till att nå miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan. Utifrån det bakgrundsmaterial som utredningen presenterar behövs dubbelt så höga skattenivåer för att i högre utsträckning uppnå syftet med skatten. Samtidigt förstår länsstyrelsen att utredningen vill undvika beteenden som urholkar skattens effekt. Länsstyrelsen bedömer dock att nivån skulle kunna sättas betydligt högre än i förslaget utan att dessa beteenden blir alltför omfattande. Stockholms universitet anser att skatten, i brist på en global eller europeisk bränsleskatt, kan justeras t.ex. beroende på hur stora utsläpp flygplanstypen genererar. Lunds universitet anser att de bestämningar och avgränsningar som föreslås i huvudsak är ändamålsenliga ur ett juridiskt perspektiv. Dock föreligger en viss oklarhet i lagtexten om vad som ska definieras som en flygresa. Det får betydelse för barns ålder (två år), antal skatteuttag och skattesats. Frågor som kan uppkomma är t.ex. hur mellanlandning

516

ska bedömas. Är slutdestination den destination som gäller en hel resa inklusive mellanlandning? Om fortsatt flygning med annat flygplan påbörjas efter 24 timmar efter ankomst till flygplats i Sverige ska skatt tas ut (igen). Innebär det att en ny bedömning ska göras av ett barns ålder, dvs. om barnet fyller två år innan den nya resan vidtas? Om en passagerare beställer en resa från ett och samma flygföretag som innebär start från Sverige, mellanlandning i Tyskland och slutlig landning i USA; är det Tyskland eller USA som är slutdestination i en sådan situation? Universitetet anser att de skattenivåer som föreslås är dåligt motiverade. En rimligare utgångspunkt skulle vara att skatten hamnar på en nivå som utgår från de genomsnittliga utsläppen för en resa inom respektive grupp. Ett skäl som skulle kunna motivera en lägre nivå skulle kunna vara risken för att resmönstren ändras genom att svenska resenärer väljer att påbörja sina resor utanför Sveriges gränser för att undvika skatten. Detta är en relevant invändning som utredningen nämner, men den gör ingen analys av vid vilken skattenivå denna förändring skulle ske. En brist är att konsekvensbedömning endast görs av de av utredningen föreslagna skattenivåerna. För att kunna bedöma om de föreslagna skattenivåerna är de mest lämpliga skulle konsekvensanalyser av flera olika nivåer ha behövts genomföras. Lunds universitet anser att det av rättsliga, politiska och förenklingsmässiga skäl bör övervägas om inte skatten på 80 kronor ska utgå på slutdestination i EU/EES-land och de övriga skattenivåerna helt med utgångspunkt i avstånd. Göteborgs universitet vill understryka att de skattenivåer som föreslås är för låga i förhållande till de utsläppsminskningar som krävs. KTH menar att det vore värt att överväga en skattenivå närmare den som de senaste åren tillämpats i Storbritannien, dvs. en ungefär dubbelt så hög nivå. Man skulle då börja närma sig den nivå på klimatskatter och mervärdesskatt som i dagsläget tillämpas i vägsektorn i Sverige. Naturvårdsverket anser att skattenivåerna bör vara högre än de föreslagna. Det första skälet är att flyget bör bära sina egna klimatkostnader. Naturvårdsverket menar att senare års klimat- ekonomiska forskning visar att klimat- kostnaderna rimligen måste ligga flera gånger högre än den svenska koldioxidskatten, om man även tar hänsyn till risker för framtida katastrofer. Om regeringen ändå beslutar att

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

nivån på en passagerarskatt ska ta sin utgångs- punkt i en klimatkostnad baserad på koldioxidskattens storlek bör skattenivåerna utvecklas i enlighet med nivån på koldioxid- skatten. Detta innebär att passagerarskatten bör följa såväl den inflationsjustering som regel- mässigt tillämpas på koldioxidskatten som eventuella övriga framtida justeringar av nivån på koldioxidskatten. Det andra skälet är att utredaren har valt den kortaste sträckan inom varje segment för att fastställa skattenivån. Naturvårdsverket vill framhålla att även en underinternalisering av externa kostnader innebär en välfärdsförlust för samhället. Ett tredje skäl rör signalvärdet av en svensk flygskatt. Signaleffekter kan i vissa fall påverka konsumentbeteendet i högre grad än prisför- ändringen som sådan. En svensk flygskatt kan dessutom inspirera andra länder att införa liknande klimatstyrmedel och sannolikt ökar detta signalvärde om skatten är högre. När angränsande länder har en flygskatt så reduceras problemet med läckage. De mest väsentliga nyttorna av en svensk flygskatt kan mycket väl vara de indirekta utsläppsminskningarna. Sådana indirekta effekter har man dock bortsett från i beräkningarna av klimatnyttan. Naturvårds- verket anser att skatten på långa, inter- kontinentala resor bör differentieras i flera steg än vad utredaren föreslår samt att nivåerna inom respektive kategori bör vara starkare kopplade till den samhällsekonomiska kostnaden för de utsläpp som uppstår. Utredningen borde tydligare visa hur man resonerat för att komma fram till just nivån 430 kronor. Regeringen har 2016 förtydligat att det transportpolitiska funktionsmålet i huvudsak bör utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. Då passagerarskatten är konstruerad för att minska efterfrågan på flygresor är det också en smula anmärkningsvärt att utredningen hävdar att skatten inte får vara alltför hög eftersom det skulle få betydande konsekvenser på just efterfrågan. För att ett styrmedel ska kunna vara verkningsfullt och relevant långsiktigt är det rimligt att det efter en tid utvärderas och vid behov justeras. Naturvårdsverket anser att tidpunkten för en sådan utvärdering bör fastställas i samband med att skatten implementeras. Energimyndigheten förordar att flyg som drivs med en andel förnybara drivmedel bör få nedsatt flygskatt, vilket ger ett stort signalvärde. Man bör utreda möjligheten att införa fler avståndsklasser för att

517

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

tydligare differentiera flygets verkliga klimat- effekter. I det nationella perspektivet bör också tillgänglighet och andra regionala aspekter beaktas. Man bör införa en lägre skatt för turbopropflygplan eftersom de inte kommer upp på så hög höjd och således inte orsakar samma klimatpåverkan. Om flygskatt införs bör det i framtiden också vara lämpligt att införa en mekanism för automatisk uppräkning av skattenivån för inflations- och inkomstut- veckling. Transportstyrelsen för fram att för att stimulera användningen av hållbara alternativa bränslen inom luftfarten bör även möjligheten att reducera skatten på flygresor för de flygbolag som använder hållbara bränslen utredas.

Västernorrlands läns landsting ställer sig bakom utredningens förslag om nivåer för den skatt som föreslås tas ut per passagerare som flyger från en svensk flygplats. Växjö kommun för fram att eftersom flygskatten föreslås vara baserad på antalet passagerare blir inte skatten på något sätt styrande för att få fram energieffektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel. Kommunen hade därför gärna sett att utred- ningen haft med ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på detta, kanske genom ett undantag från skatt eller en lägre skattenivå. Kristianstads kommun för fram att för att få en betydande effekt på flygets klimatpåverkan skulle skatten snarare behöva vara högre. Men då kommer de negativa närings- politiska och regionalpolitiska konsekvenserna som en flygskatt innebär att bli ännu mycket större. Eftersom flygskatten föreslås vara baserad på antalet passagerare blir inte skatten på något sätt styrande för att få fram energi- effektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel. Dessa åtgärder bidrar ju också till att minska utsläppen av koldioxid från flyget. Kommunen hade därför gärna sett att utredningen haft med ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på detta, kanske genom ett undantag från skatt, eller en lägre skattenivå. Hjelmco Oil AB anser att det är en uppenbar brist i betänkandet att tanken på differentierade avgifter utifrån miljöpåverkan, t.ex. turbopropflyg, inte beaktas och stärker bilden av att syftet enbart är fiskalt. Naturskydds- föreningen anser att de föreslagna skattenivåerna är för lågt satta för att bidra till uppfyllelsen av nationella och internationella klimatmål. Det är allvarligt. Skattenivåerna bör därför justeras uppåt efter skattens införande. Swedish Business

Travel Association anser att en flygskatt ska differentieras. Man borde fokusera på att flyga så effektivt som möjligt, dvs. att fler reser i ekonomiklass än i t.ex. business eller första klass. Att fylla planen är således viktigt. En flygskatt borde tas ut för kubik/yta i planet i stället för per passagerare. Man behöver då inte fundera över vilken benämning respektive flygbolag har för sina serviceklasser. Stockholm Business Region anför att en effekt som utredningen inte analyserar är hur de allt viktigare direktlinjerna till ickeeuropeiska destinationer påverkas av en högre skattebelastning. Utredningen har därför inte heller berört effekten, för det fall att direktlinjerna skulle bli färre, att svenska resenärer tvingas att mellanlanda, vilket innebär mer miljöbelastning än direktflyg. I värsta fall kommer svenska resenärer att välja att flyga med mellanlandning på t.ex. Kastrup för att slippa betala den högre skatten för en långresa. Svensk Pilotförening ser stora problem med differentieringen av skattenivåerna på olika reslängd. Att slutdestination ska vara styrande leder med all sannolikhet till att operatörerna som erbjuder direktförbindelser till långväga destinationer kommer att missgynnas kraftigt. Det finns liten möjlighet för Skatteverket att kontrollera att passageraren verkligen stannar i t.ex. Köpenhamn och inte fortsätter. Här är stor kreativitet i utformningen av biljetter att vänta. Världsnaturfonden WWF anser att den föreslagna skatten måste höjas eller på annat sätt ändras i sin utformning så att den förväntas få en mer styrande effekt och därmed ge en signifikant minskning av klimatpåverkan. Det finns skäl att differentiera skatten så att den är högre för destinationer där det finns möjlighet att resa med samma eller något längre tidsåtgång med andra transportslag som har betydligt lägre klimatpåverkan. Tankesmedjan Fores för fram att det inte stämmer att det inte är möjligt att differentiera skatten utifrån serviceklass. Såväl Frankrike som Storbritannien differentierar skatten på detta sätt. Jordens Vänner Umeå för fram att nivån på 80 kronor kan vara ett bra första steg för resor mellan södra Sverige och övre Norrland samt till Gotland, men att nivån bör vara minst dubbelt så hög på kortare sträckor. Tunisiens ambassad i Stockholm för fram att Tunisien av misstag verkar ha fallit bort från lagförslaget bilaga 2. Turkish Airlines Inc för fram att länderna i lagförslagets bilagor i stället borde bli kategoriserade efter ett avstånds-

518

kriterium och Turkiet borde placeras under den första kategorin. Turkiska städer ligger närmare Stockholm än många europeiska städer. Detur Sweden AB för fram att förslaget inte är förenligt med utredningens syfte om att begränsa flygets klimatpåverkande utsläpp. Trots att det fastslås i utredningen att skatten ska baseras på avståndet så föreslås en punktskatt om 280 kronor avseende flygresor till Turkiet medan skatt på flygresor till länder inom EES, exempelvis Cypern, enligt förslaget ska vara 80 kronor. Detta trots att flygavståndet mellan Sverige och Turkiet är kortare eller i vart fall lika långt. Detur Sweden AB är av uppfattningen att utredningen inte har lyckats utföra sitt uppdrag i enlighet med regeringens direktiv. Effekterna av flygskatt bör granskas noga och det bör införas bättre styrregler som gäller alla länder såtillvida att alla påverkas på likartat sätt. BRA för fram att en resa Stockholm–Köpenhamn–Miami innebär en flygskatt på 80 kronor. Att resa direkt från Stockholm till Miami innebär en flygskatt på 430 kronor. Det innebär att satsningen på fler långlinjer från Arlanda kommer att bli svår att genomföra med konkurrenskraft. Naturskydds- föreningen i Göteborg anser att skattens nivå är för låg och otillräcklig för att lösa problemet. På sikt kan skatten utformas på ett mer differentierat sätt så att de fossila och mest klimatskadliga alternativen får en mycket kraftigare beskattning. Jordens Vänner Malmö- Lund för fram att de förslag som utredningen lägger på skattenivåer är otillräckliga. Särskilt gäller detta internationella flygresor. Som Naturvårdsverket visar så är kostnaden för utsläppen 10–15 gånger högre än de föreslagna skattesatserna. De föreslagna nivåerna för Sverige och Europa räcker inte heller för att ge rätt signal för resandet. Det ska alltid vara billigare att ta tåget än flyget i Sverige och Europa. Nivån på 80 kronor kan vara ett bra första steg för resor mellan södra Sverige och övre Norrland samt till Gotland, men bör vara minst dubbelt så hög på kortare sträckor. Jordens Vänner Helsingborg för fram att de förslag till skattenivåer som utredningen lägger är otillräckliga. Särskilt gäller detta internationella flygresor. Det ska alltid vara billigare att ta tåget än flyget i Sverige och Europa.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Allmänna utgångspunkter gällande skattenivåer

Syftet med att införa en skatt på flygresor är att flygets klimatpåverkan ska minska. Genom en skatt kan flyget i högre utsträckning bära sina klimatkostnader. Skatten ska dessutom motivera resenärer att välja andra, mer miljövänliga, alternativ. Storleken på skatten ska därför i så hög grad som möjligt spegla en rimlig klimatvärdering för flygresor. Det är samtidigt viktigt att skatten inte sätts till en sådan nivå att den ger upphov till ett inte acceptabelt undvikande beteende. Den risken finns så länge det finns länder som inte har flygskatt. Sådant undvikande beteende kan antingen ske genom att avresan sker från en utländsk flygplats nära Sverige i ett land som inte har flygskatt eller genom att resenärer väljer att köpa en flygbiljett till en utländsk flygplats i ett land som inte har flygskatt och därifrån köper en separat biljett till en destination utanför landet. I det senare fallet undviker resenärerna att betala den högre skatten för längre flygresor. Dylika anpassningar innebär som regel en merkostnad för resenären i form av längre restid och besvärligare bagage- hantering och är olämpliga i ett transport- politiskt perspektiv. Det kan också innebära att resenärer väljer längre resvägar och fler delresor med ökad klimatpåverkan som följd, vilket i så fall motverkar skattens syfte. Hur priskänslig marknaden är och hur benägna resenärer är till den här typen av anpassningar är svårt att veta. Det råder emellertid inte något tvivel om att full internalisering av klimatkostnader för längre resor skulle kunna medföra en betydande anpassning av detta slag.

För att minska risken för undvikande beteende och för att skatten inte ska få stora regionala konsekvenser, finns det enligt regeringens mening skäl för att föreslå en skatt som begränsar de sekundära negativa effekterna.

För att skatten också ska vinna acceptans är det viktigt att skatten upplevs som rättvis och att den är enkel att förstå. För att skatten även ska få en styrande effekt, dvs. att konsumenter uppmuntras att välja mer miljövänliga alternativ, ska skattenivån bestämmas utifrån flygresans totala längd, dvs. slutdestinationen. Denna princip återfinns i både Storbritanniens och Tysklands regelverk om flygskatt. Lunds universitet anser att det föreligger en viss oklarhet i lagtexten om vad som ska definieras

519

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

som en flygresa. Regeringen vill i detta sammanhang förtydliga att den destination som anges i resedokumentationen som flygresans slutliga mål är slutdestinationen. Det spelar ingen roll om en eller flera mellanlandningar företas för att slutdestinationen ska nås under förutsättning att resan fortgår med direkt anslutande flygförbindelser. Med direkt anslutande förbindelser avses uppehåll om högst 24 timmar. Samma tid gäller i fråga om transfer. BRA för fram att en resa Stockholm– Köpenhamn–Miami innebär en flygskatt på, enligt utredningens förslag, 80 kronor men att en resa direkt från Stockholm till Miami innebär en flygskatt på, enligt utredningens förslag, 430 kronor. Det innebär att satsningen på fler långlinjer från Arlanda kommer att bli svår att genomföra med konkurrenskraft. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att vad BRA för fram inte stämmer. Skattenivån bestäms utifrån flygresans slutdestination, vilket i de av BRA angivna exemplen i båda fallen är Miami. Svensk Pilotförening för fram att det finns liten möjlighet för Skatteverket att kontrollera att passageraren verkligen stannar i t.ex. Köpenhamn och inte fortsätter samt att stor kreativitet i utformningen av biljetter är att vänta. Regeringen gör inte samma bedömning och anser att bl.a. det faktum att antalet skattskyldiga är få medför att det finns tillräckliga kontrollmöjligheter för Skatteverket.

Länsstyrelsen i Skåne län anser att regeringen bör undersöka möjligheten till en höjd skatt på flygresor under ett visst avstånd (t.ex. 400–500 kilometer) för att styra över persontrafik från flyg till mer klimatsmarta transportslag. Jordens Vänner Umeå och Jordens Vänner Malmö-Lund för fram att nivån på 80 kronor kan vara ett bra första steg för resor mellan södra Sverige och övre Norrland samt till Gotland, men att nivån bör vara minst dubbelt så hög på kortare sträckor. En begränsning vid bestämmande av skattens storlek är dock att skatt inte får tas ut med olika belopp inom EU/EES. En differentiering är således endast möjlig för flyg med slutdestination utanför EU/EES. En differentiering av skatten för olika avstånd är emellertid motiverad med tanke på att syftet med skatten är att flyget ska bära en större del av sina klimatkostnader. Differentiering kan med fördel göras utifrån avstånd (inom avståndsklass) och i praktiken kan flera sådana bestämmas.

Regeringen har kommit fram till att det är lämpligt att föreslå tre avståndsklasser.

Skattenivåer

Utifrån angivna förutsättningar föreslog utredningen att skattenivån för inrikesresor med flyg ska bestämmas till 80 kronor per avresande passagerare. En sådan nivå speglar, enligt utredningen, ungefär den klimatvärdering per passagerare för en flygning mellan Stockholm/Bromma och Visby (den i Sverige kortaste flygsträckan som trafikeras av reguljär- flyg) som i dag inte täcks av befintliga avgifter utifrån en värdering baserad på svensk koldioxidskatt. Riksrevisionen och Konjunktur- institutet ifrågasätter att den svenska koldioxid- skatten skulle vara en bra utgångspunkt för värdering av växthusgasutsläpp. De för fram att den svenska koldioxidskatten syftar till att Sverige ska nå utsläppsmålen för de utsläpp som inte täcks av EU ETS och att den därmed inte har någon tydlig koppling till flygtrafiken inom EU. Vidare att det inte heller är tydligt hur värderingen tar hänsyn till skattens effekt på utsläpp inom EU ETS, dvs. till skattens klimatpåverkan på EU-nivå. Utredningen för fram att det finns många olika ansatser för att beräkna klimatkostnader för utsläpp av koldioxid. Dessutom varierar ansatserna kraftigt mellan varandra. För en passagerare som reser till en slutdestination utom EU/EES ska, enligt utredningen, med samma resonemang skatte- nivån bestämmas till 280 kronor per avresande passagerare. Den nivån motsvarar en klimat- värdering per avresande passagerare som i dag inte täcks av befintliga avgifter mellan Arlanda flygplats och St. Petersburg (den kortaste flygsträckan utanför EU/EES).

För flygresor med slutdestination i länder utanför EU/EES finns en större variation i klimatvärderingen jämfört med flygresor inom samarbetsområdet. Utredningen föreslog därför att en tredje skattenivå ska gälla för långa, interkontinentala flygresor. Ekonomistyrnings- verket för fram att skattens utformning innebär att längre resor beskattas relativt förmånligt i förhållande till resornas klimatpåverkan. Natur- vårdsverket anser att skatten på långa, interkontinentala resor bör differentieras i flera steg än vad utredaren föreslår samt att nivåerna inom respektive kategori bör vara starkare kopplade till den samhällsekonomiska kostnaden för de utsläpp som uppstår. Vidare att utred-

520

ningen tydligare borde ha visat hur man resonerat för att komma fram till just nivån 430 kronor. Jordens Vänner Malmö-Lund och Jordens Vänner Helsingborg för fram att framför allt skattenivåerna för internationella flygresor är otillräckliga. Att bestämma skatten utifrån den faktiska klimatvärderingen som uppstår under längre flygresor skulle enligt utredningen med hög sannolikhet medföra ett omfattande undvikande beteende enligt ovan. En skattenivå som motsvarar den faktiska klimatvärderingen skulle dessutom kunna medföra betydande konsekvenser för tillgängligheten och flyg- branschen som inte skulle vara förenliga med det transportpolitiska målet respektive EU:s flygstrategi. För att skatten ändå ska ha någon styrande effekt och samtidigt hamna på en rimlig skattenivå föreslog utredningen att en skatt om 430 kronor ska tas ut för resor till slut- destinationer inom den tredje avståndsklassen. Denna skattenivå är jämförbar med Tysklands och Österrikes nivå för flygskatt för långa, interkontinentala resor och bidrar till att internalisera de klimatkostnader som inter- kontinentalt flyg orsakar.

Svensk Pilotförening ser stora problem med differentieringen av skattenivåerna på olika reslängd samt framhåller att slutdestination ska vara styrande leder med all sannolikhet till att operatörerna som erbjuder direktförbindelser till långväga destinationer kommer att missgynnas kraftigt. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att framför allt den tredje skattenivån inte motsvarar den faktiska klimatvärderingen för dessa flygresor. Regeringen gör inte bedömningen att de utpekade operatörerna kraftigt kommer att missgynnas.

Stockholm Business Region anför att en effekt som utredningen inte analyserar är hur de allt viktigare direktlinjerna till ickeeuropeiska destinationer påverkas av en högre skatte- belastning. Utredningen har därför inte heller berört effekten, för det fall att direktlinjerna skulle bli färre, att svenska resenärer tvingas att mellanlanda, vilket innebär mer miljöbelastning än direktflyg. Stockholm Business Region anför även att det finns en risk för att svenska resenärer väljer att flyga med mellanlandning på t.ex. Kastrup för att slippa betala den högre skatten för en långresa. I detta sammanhang vill regeringen förtydliga att skatt tas ut med det belopp som gäller för den slutdestination som framgår av resehandlingarna. Det är alltså inte

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

möjligt att undkomma den högre skattenivån genom att mellanlanda på en flygplats inom ett band med en lägre skattenivå, så länge slut- destinationen är belägen inom ett band med en högre skattenivå. Lagrådet påpekar att eftersom dokumentationen är avgörande för vilken skattenivå som ska belasta resan bör detta framgå av lagtexten. Lagrådet föreslår att paragrafen kompletteras med ett nytt andra stycke av följande lydelse. ”Med slutdestination avses den destination som framgår av rese- dokumentationen.” Regeringen delar Lagrådets bedömning och lägger till ett andra stycke i paragrafen med nämnda lydelse.

Lunds universitet för fram att de skattenivåer som utredningen föreslår är dåligt motiverade och att en rimligare utgångspunkt skulle vara att skatten hamnar på en nivå som utgår från de genomsnittliga utsläppen för en resa inom respektive grupp. Lunds universitet anser även att det av rättsliga, politiska och förenklings- mässiga skäl bör övervägas om inte skatten på 80 kronor ska utgå på slutdestination i EU/EES- land och de övriga skattenivåerna helt med utgångspunkt i avstånd. Energimyndigheten anser att man bör utreda möjligheten att införa fler avståndsklasser för att differentiera tydligare flygets verkliga klimateffekter. Världsnatur- fonden WWF anser att det finns skäl att differentiera skatten så att den är högre för destinationer där det finns möjlighet att resa med samma eller något längre tidsåtgång med andra transportslag som har betydligt lägre klimatpåverkan. Regeringen anser att de utgångspunkter som används för att beräkna skattenivåerna är rimliga, även om det kan finnas andra som är lika rimliga. Vidare anser regeringen att det kan finnas flera lösningar på hur skatten ska differentieras men att den lösning som utredningen har föreslagit av för- enklingsskäl är att föredra. Regeringen anser inte att det skulle vara enklare med en nivå för slutdestination i ett EU/EES-land och övriga nivåer helt med utgångspunkt i avstånd. Riksrevisionen saknar en mer omfattande samhällsekonomisk analys som grund för de föreslagna skattenivåerna. Lunds universitet för fram att det är en brist i konsekvensbedömning att endast de av utredningen föreslagna skattenivåerna bedöms. Vidare att risken för att resmönstren ändras genom att svenska resenärer väljer att påbörja sina resor utanför Sveriges gränser för att undvika skatten är en relevant

521

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

invändning, men att det inte görs någon analys av vid vilken skattenivå denna förändring skulle ske. Regeringen vill peka på att utredningen har föreslagit skattenivåer baserade på klimat- värderingar för flygresor. Skattenivåerna ligger i paritet med liknande skatter i andra medlems- stater. Trots kritiken från Riksrevisionen och Lunds universitet anser regeringen att utredningens konsekvensanalys är tillräcklig för att gå vidare med förslaget.

Naturvårdsverket menar att senare års klimat- ekonomiska forskning visar att klimat- kostnaderna rimligen måste ligga flera gånger högre än den svenska koldioxidskatten, om man även tar hänsyn till risker för framtida katastrofer. Om regeringen ändå beslutar att nivån på en passagerarskatt ska ta sin utgångs- punkt i en klimatkostnad baserad på koldioxid- skattens storlek bör skattenivåerna utvecklas i enlighet med nivån på koldioxidskatten. Detta innebär att passagerarskatten bör följa såväl den inflationsjustering som regelmässigt tillämpas på koldioxidskatten som eventuella övriga framtida justeringar av nivån på koldioxidskatten. Energimyndigheten för fram att om flygskatt införs bör det i framtiden också vara lämpligt att införa en mekanism för automatisk uppräkning av skattenivån för inflations- och inkomst- utveckling. Regeringen instämmer i bedömningen att skattenivåerna årligen bör omräknas och föreslår således detta, se vidare avsnitt 6.21.9. Naturvårdsverket anser även att för att ett styrmedel ska kunna vara verknings- fullt och relevant långsiktigt är det rimligt att det efter en tid utvärderas och vid behov justeras. Tidpunkten för en sådan utvärdering bör fastställas i samband med att skatten implementeras. Regeringen instämmer i att genom att följa upp utfallet av skatten kan regeringen utvärdera skattenivåerna och dess effekter och därefter kan nivåerna, om det behövs, justeras, exempelvis om priserna avsevärt ändras i EU ETS. Regeringen kommer att följa utvecklingen och återkommer om det finns behov av en översyn.

Regeringen anser, vid en sammanvägd bedömning, att det är skäligt att sänka de av utredningens föreslagna skattenivåerna till 60, 250 respektive 400 kronor. Regeringen föreslår således att tre skattenivåer används. Den skattenivå som ska gälla för medlemsstater i EU/EES ska gälla även för andra länder som helt ligger i Europa, dvs. länder som inte ingår i

EU/EES. Skatt ska alltså tas ut med 60 kronor för passagerare som flyger till ett land som helt ligger i Europa (bilaga 1 till lagen). För passagerare som reser till ett land som helt eller delvis ligger i en annan världsdel än Europa och med ett avstånd om högst 6 000 kilometer från Arlanda flygplats, ska en skatt om 250 kronor tas ut (bilaga 2 till lagen). För passagerare som reser till något annat land, dvs. ett land som ligger i en annan världsdel än Europa och med ett avstånd längre än 6 000 kilometer från Arlanda, ska 400 kronor tas ut.

Flera remissinstanser för fram att de av utredningen föreslagna skattenivåerna är för låga i förhållande till syftet att flygets klimatpåverkan ska minska för att bidra till att nå miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan. Regeringen anser att skatten är ett första steg i rätt riktning för att minska flygets klimatpåverkan. Alltför höga nivåer riskerar att leda till undvikande beteende.

Skattenivåerna har bestämts med hänsyn till att flyget redan i dag betalar för utsläppsrätter inom EU ETS. Hänsyn har emellertid inte tagits till det nya globala styrmedlet för klimatutsläpp från internationellt flyg som Icao fattade beslut om i oktober 2016. Anledningen är att det nya systemet kommer att inledas med en frivillig fas först 2021 och bli obligatoriskt 2027 samt att prisnivåerna för de utsläppskrediter som ska handlas inom systemet är okända. Dessutom föreslår regeringen att den svenska flygskatten ska träda i kraft redan den 1 april 2018 (se avsnitt 6.21.13), dvs. flera år innan det globala systemet inleder sin frivilliga fas.

Vilka länder som ska hamna inom skattenivå 1 (länder som helt ligger i Europa) och skatte- nivå 2 (länder som ligger helt eller delvis i en annan världsdel än Europa med ett avstånd om högst 6 000 kilometer från Arlanda) ska anges i bilagor till lagen. Tunisiens ambassad i Stockholm för fram att Tunisien av misstag verkar ha fallit bort från lagförslagets bilaga 2. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att Tunisien bör läggas till i bilaga 2. Turkish Airlines Inc för fram att länderna i lagförslagets bilagor i stället borde bli kategoriserade efter ett avståndkriterium och Turkiet borde placeras under den första kategorin. Turkiska städer ligger närmare Stockholm än många europeiska städer. Detur Sweden AB för fram att förslaget inte är förenligt med utredningens syfte om att begränsa flygets klimatpåverkande utsläpp. Trots

522

att det fastslås i utredningen att skatten ska baseras på avståndet så föreslår utredningen en punktskatt om 280 kronor avseende flygresor till Turkiet medan skatt på flygresor till länder inom EES, exempelvis Cypern, enligt förslaget ska vara 80 kronor. Detta trots att flygavståndet mellan Sverige och Turkiet är kortare eller i vart fall lika långt. Detur Sweden AB är av uppfattningen att utredningen inte har lyckats utföra sitt uppdrag i enlighet med regeringens direktiv, att effekterna av flygskatt bör granskas noga och att det bör införas bättre styrregler som gäller alla länder såtillvida att alla påverkas på likartat sätt. Regeringen anser att det är lämpligt med tre skattenivåer och att de tre banden bestäms på det sätt som föreslås. Vad gäller Turkiet delar regeringen remiss- instansernas bedömning i detta avseende och föreslår att Turkiet läggs till lagförslagets bilaga 1. Regeringen anser vidare att det är lämpligt att Kanada och USA läggs till bilaga 2. Lagrådet påpekar att skälen till placeringen av Turkiet, Ryska federationen och USA bör utvecklas vidare i det fortsatta beredningsarbetet. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att nämnda länders placering i respektive bilaga är följden av den sammanvägning av olika samhällsintressen som har gjorts. Vad särskilt gäller USA är placeringen föranledd av de nära handelssamarbeten som Sverige har med USA. Det faller sig då naturligt att även Kanada placeras i samma bilaga. Vad särskilt gäller Turkiet har EU starka band till Turkiet.

Länsstyrelsen i Skåne län anser även att skatten bör reduceras för energieffektivare flygplan som t.ex. drivs med biobränsle för att skapa incitament för en klimatsmartare flygplansflotta. Stockholms universitet anser att skatten, i brist på en global eller europeisk bränsleskatt, kan justeras t.ex. beroende på hur stora utsläpp flygplanstypen genererar. Energimyndigheten förordar att flyg som drivs med en andel förnybara drivmedel bör få nedsatt flygskatt, vilket ger ett stort signalvärde. Myndigheten anser även att man bör införa en lägre skatt för turbopropflygplan eftersom de inte kommer upp på så hög höjd och således inte orsakar samma klimatpåverkan. Transportstyrelsen för fram att för att stimulera användningen av hållbara alternativa bränslen inom luftfarten bör även möjligheten att reducera skatten på flygresor för de flygbolag som använder hållbara bränslen utredas. Växjö kommun och Kristianstads

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kommun hade gärna sett ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på energieffektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel, kanske genom ett undantag från skatt eller en lägre skattenivå. Hjelmco Oil AB anser att det är en uppenbar brist i betänkandet att tanken på differentierade avgifter utifrån miljöpåverkan, t.ex. turbopropflyg, inte beaktas vilket stärker bilden av att syftet enbart är fiskalt.

Naturskyddsföreningen i Göteborg anser att skatten på sikt kan utformas på ett mer differentierat sätt så att de fossila och mest klimatskadliga alternativen får en mycket kraftigare beskattning. Frågan om undantag eller motsvarande har behandlats i avsnitt 6.21.7. Vad gäller möjligheten att ha en lägre, eller för den del högre, skattenivå vid vissa omständigheter gör regeringen samma bedömning som i det avsnittet.

Flygskatten bör inte differentieras utifrån serviceklass

Utredningen har övervägt om det finns skäl att liksom i Storbritannien differentiera skatten utifrån vilken serviceklass en passagerare reser i, eftersom en resa i exempelvis business class ofta innebär ett större utrymme i planet. Det medför i sin tur att en större del av flygets utsläpp kan hänföras till en sådan resa jämfört med en resa i ekonomiklass. Tankesmedjan Fores för fram att det är ett oriktigt påstående att det inte är möjligt att differentiera skatten utifrån service- klass eftersom det finns länder som differentierar.

Serviceklasser varierar emellertid mellan olika flygföretag. En differentiering mellan olika serviceklasser skulle således bli komplicerad att tillämpa. Det finns alltid en risk för att det uppkommer svårigheter att avgöra om en enskild flygning har en eller flera klasser. Det finns inte heller en enhetlig definition av serviceklasser och eftersom serviceklasserna varierar mellan flyg- företagen torde det vara svårt att ta fram en enhetlig definition. En serviceklassindelning medför dessutom en ökad administration för flygföretagen och en svårhanterlig administra- tions- och kontrollapparat för beskattnings- myndigheten. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte är lämpligt att differentiera skatten utifrån serviceklasser.

Swedish Business Travel Association anser att en flygskatt ska differentieras och att en flygskatt borde tas ut för kubik/yta i planet i

523

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

stället för per passagerare. Man behöver då inte fundera över vilken benämning respektive flygbolag har för sina serviceklasser. Regeringen anser inte att det är lämpligt att ta ut en skatt för hur mycket yta en passagerare tar upp och att en lag utformad på sådant sätt skulle vara svårtillämpad för de skattskyldiga.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen således att skatt ska tas ut med 60 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1, med 250 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 2 och med 400 kronor per passagerare som reser till en slutdestination i övriga länder. Regeringen bedömer att skatten inte bör differentieras utifrån vilken serviceklass passageraren reser i.

Lagförslag

Förslaget införs i 7 § i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

6.21.9 Indexering av skatten

Regeringens förslag: En årlig omräkning av skattesatserna i lagen om skatt på flygresor ska göras för kalenderåret 2019 och efterföljande kalenderår. Omräkningen av skattesatserna ska grunda sig på förändringen i konsument- prisindex (KPI) från juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2017.

Beloppen ska avrundas till hela kronor.

Före november månads utgång varje år ska regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska tas ut för påföljande kalenderår.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket tillstyrker förslaget. Förvaltningsrätten i Falun, Kommerskollegium, Tullverket, Skatteverket, Konsumentverket, Energimyndigheten, Luftfartsverket, Transportstyrelsen och

Konkurrensverket har inga synpunkter på förslaget. Skatteverket för dock fram att verket beräknar att de förslag som lämnats i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2018, i vilken förslaget om indexering av flygskatten ingår, medför kostnader av engångskaraktär om 5 250 000

kronor och löpande årliga kostnader om 2 350 000 kronor. Skatteverket begär därför ökade anslag med belopp som motsvarar dessa kostnader. Företagarna avstår från att lämna några synpunkter. Svenskt Näringsliv och

Sveriges Kommuner och Landsting har inte lämnat några synpunkter. Konjunkturinstitutet instämmer i bedömningen att allokerings- politiskt motiverade skatter bör räknas upp med den allmänna prisutvecklingen för att realt säkra den relativprisförskjutning som skatterna syftar till. Trafikverket för fram att en årlig indexering av skattesatserna inte förändrar verkets bedömning att den föreslagna skatten endast kommer att resultera i marginella klimateffekter. Trafikanalys menar att det finns skäl att räkna upp en flygskatt med förväntad inkomst- utveckling på samma sätt som föreslås för skatten på naturgrus och avfall i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen för 2018. Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Regelrådet finner emellertid att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig.

Föreningen Svenskt Flyg och Svenska Flyg- branschen avstyrker förslaget. En skatt på flygresor och en indexuppräkning av densamma är helt fel väg att gå för att minska flygets klimatpåverkan.

Skälen för regeringens förslag: Utredningen har i sina överväganden angett att storleken på skatten i så hög grad som möjligt ska spegla en rimlig klimatvärdering för flygresor. Det är samtidigt viktigt att skatten inte sätts till en sådan nivå att den ger upphov till ett inte acceptabelt undvikande beteende. Regeringen instämmer i dessa bedömningar. De föreslagna skattenivåerna har bestämts med beaktande av att flyget redan i dag betalar för utsläppsrätter inom EU ETS.

Inom punktskatteområdet indexeras energi- och koldioxidskattesatserna enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi med hänsyn till förändringar av konsumentprisindex (KPI) genom en årlig omräkning av skattebeloppen. Tobaksskatten enligt lagen (1994:1563) om tobakskatt KPI-omräknas. Även vissa direkta skatter är knutna till KPI genom olika basbelopp och index. Gemensamt för KPI-omräkningarna är att dessa utgår från faktisk (historisk) förändring av KPI.

524

Trafikverket för fram att en årlig indexering av skattesatserna inte förändrar verkets bedömning att den föreslagna skatten endast kommer att resultera i marginella klimateffekter. Föreningen Svenskt Flyg och Svenska Flygbranschen anser att en skatt på flygresor och en indexuppräkning av densamma är helt fel väg att gå för att minska flygets klimatpåverkan. Regeringen anser, trots vad Trafikverket, Föreningen Svenskt Flyg och

Svenska Flygbranschen för fram, att för att uppnå värdesäkring av de förslagna skattenivåerna och upprätthålla miljöstyrningen bör en årlig indexering införas så att skattesatserna för flygresor följer den allmänna prisnivån. Regeringen föreslår därför att en årlig omräkning av skattesatserna i lagen om skatt på flygresor ska göras och att omräkningen av skattesatserna ska grunda sig på faktiska förändringar i KPI. Regeringen instämmer alltså i Konjunktur- institutets bedömning att allokeringspolitiskt motiverade skatter bör räknas upp med den allmänna prisutvecklingen för att realt säkra den relativprisförskjutning som skatterna syftar till. När det gäller Trafikanalys synpunkt att även räkna upp skatten med förväntad inkomst- utveckling bedömer regeringen är detta i nuläget inte är allokeringspolitiskt motiverat.

Regeringen föreslår att bestämmelsen ska träda i kraft vid den tidpunkt då lagen (2017:000) om skatt på flygresor träder i kraft. Den första omräkningen av skattesatserna kommer således att göras under hösten 2018 för skatteuttag som ska gälla under 2019. Omräkningen föreslås grunda sig på faktiska förändringar i KPI mellan juni månad året närmast före det år beräkningen avser och juni 2017. De framräknade beloppen föreslås med hänsyn till storleksordningen av de aktuella skattesatserna lämpligen avrundas till närmaste hela kronor enligt sedvanliga avrundningsregler.

Regeringen föreslås före november månads utgång genom förordning till lagen om skatt på flygresor varje år fastställa de omräknade skattebelopp som ska betalas för påföljande kalenderår. KPI för juni månad publiceras av Statistiska centralbyrån redan i juli/augusti, vilket innebär att omräkningsfaktorn i form av förändringen av KPI kommer att vara känd i god tid innan fastställandet av de omräknade skattebeloppen före november månads utgång. Normgivningsbemyndigandena föreslås införas i lagen om skatt på flygresor.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

De synpunkter som Skatteverket och Regelrådet för fram bemöts i avsnitt 6.21.14.

Lagförslag

Förslaget införs i 8 § i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

6.21.10 Skattskyldighet

Regeringens förslag: Det flygföretag som utför flygningen ska vara skattskyldigt. Skatt- skyldigheten inträder när ett flygplan med beskattningsgrundande passagerare lyfter från en flygplats i Sverige.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Det har dock i regeringens förslag gjorts en författnings- teknisk justering på så sätt att det tydliggörs att den som svarar för driften av det svenska statsflyget omfattas av skattskyldighet.

Remissinstanserna: Konsumentverket, som är den enda remissinstans som har lämnat syn- punkter i denna del, upplyser om att flygbolagen är skyldiga att gentemot biljettköparen särskilt redovisa de skatter och avgifter som ingår i priset enligt artikel 23 i EG förordning 1008/2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen. Den del av sådana skatter och avgifter som inte behöver betalas av flygbolagen då konsumenten av någon anledning inte utnyttjar en flygresa som redan betalats bör flygbolaget återbetala till konsumenten. Detta bör alltså även gälla den föreslagna flygskatten.

Skälen för regeringens förslag

Skattskyldig

För de flesta svenska punktskatter gäller att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt bland de aktörer som utför skattepliktiga tjänster. Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av skatten. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på flygresor. Som utgångspunkt anser utredningen att skatt- skyldigheten ska placeras hos den som först utför de skattepliktiga tjänsterna i Sverige, nämligen olika flygföretag. Regeringen instämmer i den bedömningen och föreslår att

525

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skattskyldig ska vara det flygföretag som utför	tillsyn av detta flygföretags flygsäkerhets-
flygningen.	myndighet. Wet lease i flera led godtas inte utan
Utredningen har diskuterat frågan om vilket	särskilt tillstånd. Vid kommersiellt samarbete
flygföretag som blir ansvarigt för redovisning	genom code sharing marknadsförs en specifik
och betalning av flygskatten med olika aktörer i	flygning av två eller flera flygföretag, men
flygbranschen samt Transportstyrelsen. Sam-	flygningens färdplan innehåller alltid en enda
stämmighet råder, enligt utredningen, om att det	Icao-kod. Det betyder att principerna också kan
flygföretag under vars Icao-kod flygningen	tillämpas på code sharing samarbete genom
utförs också bör vara det flygföretag som ska	identifikation med hjälp av Icao-koden.
vara skattskyldigt för flygskatten. Det innebär	Med beaktande av ovanstående bör skatt-
att ett flygföretag bör få ta ansvaret för flygskatt	skyldigheten knytas till Icao-koden för det
för alla sina egna operationer som sker från	flygföretag som anges i färdplanen eller, när
Sveriges flygplatser i eget flygplan eller genom	ingen färdplan har lämnats in, till flygplanets
inhyrd kapacitet.	registrering, dvs. flygplanets ägare vid
Utredningen har studerat hur avgiftsuttaget	tidpunkten för flygningen.
fungerar i Transportstyrelsens regi för myndig-	Eftersom den föreslagna lagen omfattar
hetsavgiften och GAS och har funnit att det går	kommersiella flygresor bör det även av lagen
att dra lärdom av principerna för Transport-	framgå att endast en fysisk eller juridisk person
styrelsens avgiftssystem för att bestämma vilket	som innehar ett giltigt drifttillstånd eller
flygföretag som ska ansvara för flygskatten.	motsvarande tillstånd som ger personen rätt att
Dessa principer svarar också i stort mot	utföra kommersiella flygresor, omfattas av lagen.
flygföretagens önskemål.	Regeringen föreslår att en definition av
Principerna innebär att en viss flygning ska ha	begreppet flygföretag med det innehållet förs in i
endast ett enda ansvarigt företag (eller person).	lagen. Den som svarar för driften av det svenska
Som utgångspunkt har man en Icao-kod för	statsflyget	enligt	statsflygsförordningen
flygföretag, kallad Icao designator, i färdplanen.	(1999:1354) har inget sådant drifttillstånd som
Ett flygföretags Icao-kod kan härledas till	avses ovan. Som Lagrådet påpekar måste därför
flygföretagets drifttillstånd, AOC (Air Operator	bestämmelsen anpassas om flygskatten är tänkt
Certificate), och därigenom kan också en	att omfatta skattskyldighet även för flygresor
juridiskt ansvarig person bindas till verksam-	med det svenska statsflyget. Regeringens upp-
heten. För det fall någon Icao-kod inte används i	fattning är att även dessa flygresor ska omfattas
färdplanen används i stället flygplanets	av skatten. Regeringen föreslår därför att den
registreringsbeteckning. Genom att tillämpa	som svarar för driften av detta flyg är skatt-
samma principer som Transportstyrelsen blir	skyldig.
skattesystemet, enligt utredningen, igen-
känningsbart för flygföretagen och beskattnings-	Skattskyldighetens inträde
myndigheten kan i kontrollhänseende använda	Skattskyldighetens inträde har alltid – direkt
sig av uppgifter som rapporteras in till	eller indirekt – betydelse för när skatten ska
Transportstyrelsen som underlag för avgifts-	redovisas. Skattskyldighetens inträde styr också
debitering.	vilken skattenivå som är tillämplig och är därmed
Genom att tillämpa ovanstående principer kan	avgörande för vilket belopp som den skatt-
man i systemet få flexibilitet men samtidigt klara	skyldige ska betala. Bestämmelser om skatt-
gränser mellan de olika flygföretagens	skyldighetens inträde finns i de olika punkt-
aktiviteter. När det gäller inhyrning av andra	skatteförfattningarna och kriterierna för skatt-
flygföretag innebär principerna att det inhyrande	skyldighet varierar mellan olika punktskatter. De
bolaget tar ansvaret för flygskatten. I en s.k. wet	händelser som grundar skattskyldighet är av
lease-situation blir alltså det inhyrande företaget	varierande slag och beror till stor del på den
skattskyldigt eftersom flygningen utförs under	skattepliktiga varans eller tjänstens natur.
dess Icao-kod. Wet lease innebär att ett	När det gäller skatt på flygresor finns det olika
flygföretag hyr in ett luftfartyg med besättning.	tidpunkter vid vilka skattskyldigheten kan
Till skillnad från dry lease opereras luftfartyget	tänkas inträda, exempelvis när en passagerare
inom ramen för det uthyrande flygföretagets	checkar in eller går ombord på flygplanet eller
drifttillstånd och står flygsäkerhetsmässigt under	när ett flygplan lyfter från en flygplats i Sverige.

526

Det är emellertid först när flygplanet lyfter från flygplatsen i Sverige som det går att fastställa hur många beskattningsgrundande passagerare som reser med planet. Regeringen föreslår därför att skattskyldigheten ska inträda när ett flygplan med beskattningsgrundande passagerare lyfter från en flygplats i Sverige. Som Konsumentverket för fram är flygbolagen skyldiga att gentemot biljettköparen särskilt ange de skatter och avgifter som ingår i priset enligt artikel 23 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen.

Lagförslag

Förslagen införs i 2, 5 och 6 §§ i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det är universitetets uppfattning att det skulle uppstå onödiga administrativa kostnader vid valet av Skatteverket. Transportstyrelsen för fram att eftersom luftfartens avgifter till stor del administreras av Transportstyrelsen är myndig- heten av uppfattningen att samarbetet mellan Skatteverket och Transportstyrelsen behöver stärkas betydligt på området i fråga, speciellt inför införandet av flygskatten och när systemen på Skatteverket byggs upp. Detta är särskilt viktigt i syfte att hålla den administrativa bördan hos flygföretagen så liten som möjligt. Behovet av samarbete omfattar inte enbart uppgifts- lämnande utan rör även kompetensutveckling, uppbyggnaden av it-stöd och liknande. I den mån de kostnader som uppstår i samband med arbetet överskrider Transportstyrelsens budget- ram förutsätts att sådana medel tillförs budgeten.

6.21.11 Förfarandet vid beskattning

Regeringens förslag: Bestämmelserna i skatte- förfarandelagen ska vara tillämpliga på skatten på flygresor, vilket bl.a. innebär att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. Ett skattskyldigt flyg- företag ska vara registrerat hos Skatteverket och deklarera en gång per månad.

Regeringens bedömning: Några nya bestämmelser är inte nödvändiga för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Transportstyrelsen eller någon annan myndighet för kontroll av eller beslut om flygskatt.

Någon ändring är inte nödvändig i lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs inom Skatteverket för handläggning av flygskatten.

Det bör inte införas någon skyldighet för en skattskyldig fysisk person som inte är bosatt i Sverige, eller en skattskyldig juridisk person som inte har fast driftställe i Sverige, att företrädas av en representant som är godkänd av Skatteverket.

Utredningens förslag	och	bedömning
överensstämmer med regeringens		förslag och
bedömning.
Remissinstanserna: Stockholms		universitet

anser att analysen i utredningen snarast indikerar att Transportstyrelsen skulle vara en mer lämplig myndighet att hantera den särskilda flygskatten.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Allmänt

I skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, finns bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatter och avgifter. Skatteför- farandelagen tillämpas för alla skatter utom de som uttryckligen undantas. Av de i dag förekommande punktskatterna är det endast trängselskatt enligt lagen (2004:629) om träng- selskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) som undantas från skatteför- farandelagen (2 kap. 1 § första stycket 5 och 6 SFL). Den nya flygskatten kommer att omfattas av skatteförfarandelagen om inte skatten särskilt undantas från skatteförfarande- lagen.

En fråga att ta ställning till är vilken myndig- het som skulle vara en lämplig uppbörds- myndighet när det gäller flygskatten.

Luftfartens avgifter administreras i dag till stor del av Transportstyrelsen. För att undvika parallella system för uppbörd av avgift och skatt skulle Transportstyrelsen kunna vara uppbörds- myndighet för flygskatten. För detta ändamål skulle delar av Transportstyrelsens system för fakturering av myndighetsavgiften kunna användas. Regeringen anser dock, även med beaktande av det som kommit fram om Transportstyrelsens förutsättningar att vara uppbördsmyndighet för flygskatten och vad

Stockholms universitet har fört fram, att det är mest lämpligt att knyta an beskattningsför-

527

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

farandet direkt till vad som gäller för andra punktskatter. Beskattning bör i största möjliga utsträckning utövas av Skatteverket. Inom Skatteverket finns nödvändig kompetens för att sköta beskattningsfrågor och de nödvändiga administrativa systemen. Regeringen gör därför bedömningen att det är lämpligast att Skatteverket är beskattningsmyndighet för flygskatten. Såsom Transportstyrelsen har fört fram är dock behovet av samarbete mellan myndigheterna viktigt. Transportstyrelsen har här en viktig roll. Den synpunkt som Transportstyrelsen för fram gällande eventuella kostnader bemöts i avsnitt 6.21.14.

Som framgår ovan behöver inte skatteför- farandelagens tillämpningsområde ändras för att lagen ska gälla för den nya flygskatten. Av detta följer att bestämmelserna i skatteförfarandelagen om bl.a. punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, ompröv- ning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket blir beskattningsmyndighet.

Regeringen föreslår dock vissa ändringar i skatteförfarandelagen. I 3 kap. 15 § SFL anges genom en uppräkning vad som avses med punktskatt. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med den nya lagen om skatt på flygresor. Skatteverket ska enligt 7 kap. 1 § första stycket 10 SFL registrera den som är skattskyldig enligt ett antal uppräknade lagar. Regeringen föreslår att Skatteverket även ska registrera den som är skattskyldig enligt den nya lagen om skatt på flygresor. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att den som avser att bedriva näringsverksamhet och som ska registreras enligt 7 kap. 1 § SFL ska anmäla sig för registrering hos Skatteverket innan närings- verksamheten påbörjas eller övertas (7 kap. 2 § första stycket SFL).

Utredningen har övervägt om ett skattskyldigt flygföretag som flyger i mindre omfattning från Sverige i stället för att vara registrerat hos Skattverket ska redovisa skatten i en särskild skattedeklaration för varje skattepliktig händelse samt lämna in deklaration senast fem dagar efter den skattepliktiga händelsen (se 26 kap. 8 och 35 §§ SFL). Utred- ningen har dock inte föreslagit en sådan ordning. Regeringen delar utredningens uppfattning.

Dessutom görs en rent författningsteknisk ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen

(2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. I propositionen Uppgifter på individnivå i arbets- givardeklarationen (prop. 2016/17:58) föreslås att 7 kap. 1 § SFL ska ändras (en ny punkt 13 läggs till i första stycket). Riksdagen har antagit

regeringens förslag i	prop.	2016/17:58
(bet. 2016/17:SkU21,	rskr.	2016/17:256,

SFS 2017:387). Den ändringen träder i kraft den 1 januari 2019 (se punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till den lagen), dvs. efter det att lagen om skatt på flygresor har trätt i kraft. I propositionen Skatteförslag med anledning av energiöverenskommelsen (prop. 2016/17:142) föreslås att 7 kap. 1 § första stycket 10 j SFL ska slopas. Riksdagen har antagit regeringens förslag i prop. 2016/17:142 (bet. 2016/17:SkU31, rskr. 2016/17:268). Den ändringen träder i kraft den 1 januari 2018. I den propositionen görs också en rent författnings- teknisk ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. Med hänsyn till att ytterligare en ändring av 7 kap. 1 § SFL föreslås i detta avsnitt görs en rent författningsteknisk ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. Hänvisning i paragrafen ska göras även till den nya lagen om flygskatt.

Uppgiftslämnande mellan myndigheter

För att Skatteverket ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende flygskatt kan verket behöva få tillgång till uppgifter som finns hos Transportstyrelsen. Myndigheter ska samarbeta och lämna information till varandra. Utbytet av uppgifter kan däremot inte ske helt fritt. För att en sekretessbelagd uppgift ska kunna lämnas till en annan myndighet eller självständig verksam- hetsgren inom den egna myndigheten krävs att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig. Myndigheter kan lämna sekretessbelagda upp- gifter till en annan myndighet om uppgifts- skyldighet är föreskrivet i lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL).

Enligt 42 a kap. SFL ska uppgifter som en myndighet förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt lagen på Skatteverkets begäran lämnas till verket. Undantag gäller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 § OSL, dvs. av utrikes-, försvars- eller statsfinans- sekretess, eller enligt en bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer. För övriga

528

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

uppgifter som omfattas av sekretess gäller att, i

Regeringen har

i

2 § första

stycket 1

de fall då ett utlämnande skulle medföra

förordningen (2001:588) om behandling av upp-

synnerligt men för något enskilt eller allmänt

gifter i

Skatteverkets

beskattningsverksamhet

intresse, är en myndighet uppgiftsskyldig bara

föreskrivit att det i beskattningsdatabasen får

om regeringen på ansökan av Skatteverket

behandlas

uppgifter

som

behövs

vid

beslutar att uppgiften ska lämnas ut.

Skatteverkets handläggning av ärenden som sker

Bestämmelsen i 42 a kap. 1 § SFL innebär en

med stöd av bl.a. skatteförfarandelagen.

sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 §

I den proposition som låg till grund för lagen

första stycket OSL bryter sekretess för de

om behandling av uppgifter i Skatteverkets

uppgifter som begärs ut. Den medför en i

beskattningsverksamhet

anförs

att

ändamålet

princip obegränsad skyldighet för myndigheter

med en beskattningsdatabas ska vara att ge

att på Skatteverkets begäran lämna ut uppgifter

information som behövs inom skatteförvalt-

som behövs för kontroll eller beslut enligt

ningen för fastställande av underlag för skatter

skatteförfarandelagen

(prop. 2015/16:28 s. 67).

och avgifter samt redovisning, bestämmande,

Uppgifterna kommer att omfattas av den

betalning och återbetalning av skatter eller

absoluta sekretessen

i 27 kap. 1

och 2 §§ OSL

avgifter

(prop. 2000/01:33 s. 123). Syftet

med

hos Skatteverket.

ändamålsbestämmelsen är således enligt proposi-

Regeringen bedömer att undantagen från

tionen att all beskattningsverksamhet som

uppgiftsskyldighet i

42 a kap. 1 § SFL

inte

är

bedrivs av Skatteverket ska utgöra ett primärt

tillämpliga i här aktuella fall. Mot bakgrund av

ändamål.

ovanstående anser regeringen att några nya

Det är således förenligt med det ändamål som

bestämmelser inte är nödvändiga för att

har angivits i 1 kap. 4 § 1 lagen om behandling av

Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från

uppgifter i Skatteverkets beskattningsverk-

Transportstyrelsen eller någon annan myndighet

samhet att behandla uppgifter av det slag som är

för kontroll av eller beslut om flygskatt.

en följd av regeringens förslag. Att registrera och

på andra sätt behandla uppgifter som är en följd

Beskattningsdatabasen

av förslaget är också förenligt med bestäm-

Behandling av uppgifter inom beskattningsverk-

melserna

i

2 kap. 3 §

samma

lag

om

vilka

samheten regleras i lagen (2001:181) om

uppgifter som får behandlas i beskattnings-

behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt-

databasen. Regeringen anser därför att någon

ningsverksamhet.

I

beskattningsverksamheten

ändring inte är nödvändig i lagen om behandling

ska det enligt 2 kap. 1 § nämnda lag finnas en

av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverk-

samling uppgifter som med hjälp av

samhet för att möjliggöra behandling i beskatt-

automatiserad behandling används gemensamt i

ningsdatabasen av uppgifter som behövs inom

verksamheten för vissa i lagen särskilt angivna

Skatteverket för handläggning av flygskatten.

ändamål

(beskattningsdatabas).

I 1 kap. 4 §

samma lag anges de primära ändamålen för

Skatterepresentant

behandlingen av uppgifter i beskattnings-

Enligt lagförslaget kommer både svenska och

verksamheten.

Enligt

bestämmelsen

får

utländska flygföretag att bli skattskyldiga för

uppgifter behandlas bl.a. för tillhandahållande av

flygskatt. Frågan är om det bör införas ett krav

information som behövs hos Skatteverket för

på skatterepresentant i lagen för en skattskyldig

fastställande av underlag för samt bestämmande,

fysisk eller juridisk person som inte är bosatt

redovisning, betalning och återbetalning av

eller har fast driftställe i Sverige.

skatter och avgifter. Med skatt avses samtliga de

Att införa ett krav på skatterepresentant för

skatter som det åligger Skatteverket att

flygföretag med säte inom EU är inte förenligt

handlägga. I 2 kap. 3 §

samma

lag anges vilka

med EU-rätten (se t.ex. EU-domstolens dom

uppgifter som får behandlas i beskattnings-

kommissionen

mot

Spanien,

C-678/11,

databasen

för bl.a. de

ändamål

som

anges i

EU:C:2014:2434). I praktiken kommer alltså ett

1 kap. 4 §.

Enligt

2 kap. 3 §

första

stycket 4

krav på skatterepresentant att träffa enbart

samma lag får t.ex. uppgifter om underlag för

flygföretag med säte i ett land utanför EU. Det

fastställande av skatter och avgifter behandlas i

är enligt regeringens mening mindre lämpligt att

databasen.

föra in ett krav som tvingar en del utländska

skattskyldiga

att

ha

en

representant

i Sverige.

529

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Förutom att ett sådant krav skulle kunna uppfattas som orättvist skulle det även kräva mer administration och bli onödigt kostsamt för skattskyldiga med säte utanför EU. Ett krav på att utländska skattskyldiga ska företrädas av en skatterepresentant anser regeringen därför inte bör föreskrivas i lagen om skatt på flygresor.

Lagförslag

Förslaget införs i 9 § i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1, samt föranleder att ändringen införs i 3 kap. 15 § och 7 kap. 1 § i skatteförfarandelagen (2011:1244), se avsnitt 3.29. Dessutom görs en rent författningsteknisk ändring i 7 kap. 1 § i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen, se avsnitt 3.30.

6.21.12 Internationell rätt

Regeringens bedömning: Skatten på flygresor är förenlig med EU-rätten, inklusive reglerna om statligt stöd och energiskattedirektivet. Den är också förenlig med Chicagokonventionen, de bilaterala luftfartsavtalen och Sveriges internationella åtaganden i övrigt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Transportstyrelsen för fram att det saknas en EU-rättslig analys om förslagets förenlighet med unionsrätten och specifikt den fria rörligheten för tjänster och rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, kallat energiskattedirektivet, samt en analys om förslagets förenlighet med Chicago- konventionen, bilaterala luftfartsavtal och internationella åtaganden i övrigt. Av ingressen och artikel 19 i Icaos resolution i oktober 2016 om införandet av ett globalt marknadsbaserat styrmedel framgår att staterna förbinder sig att de marknadsbaserade klimatstyrmedel för det internationella flyget som beslutas av general- församlingen ska vara de enda som etableras i syfte att det varken ska uppstå en dubbel- reglering eller ett stort antal olika nationella regelverk. Det finns därmed en risk att införandet av en skatt på flygresor i Sverige kan möta kraftigt motstånd från andra länder. Iata

för fram att skatten skulle stå i strid med Icaos resolution i oktober 2016 om införandet av ett globalt marknadsbaserat styrmedel och Sveriges skyldighet att tillämpa detta styrmedel. Iata är av uppfattningen att syftet med skatten är att öka de allmänna skatteintäkterna till staten och att skatten inte är direkt relaterad till kostnader för att erbjuda flyg, flygrelaterade tjänster eller infrastruktur i Sverige. Det finns heller ingen indikation på att den föreslagna skatten ska öronmärkas eller allokeras för att finansiera åtgärder på miljöområdet. Den föreslagna skatten skulle därför även stå i strid med Chicagokonventionen och Icaos riktlinjer gällande beskattning på det internationella luftfartsområdet. Specifikt skulle införandet stå i strid med Icaos riktlinjer såsom de anges i Icaos policydokument Doc. 8632, i vilket anges att staterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flyg- resande. Skatten står även i strid med de principer som genomsyrar alla Icaos riktlinjer gällande miljörelaterade pålagor. Eftersom skatten verkar införas på miljömässiga grunder kommer den stå i strid med artikel 15 i luftfartsavtalet mellan EU och USA. Ingen sådan bedömning av om åtgärderna kan komma att inskränka utövandet av rättigheterna som följer av avtalet har gjorts av den svenska regeringen. Inte heller har några åtgärder vidtagits för att mildra inskränkningarna. United Airlines för fram att inom ramen för det globala styrmedel som Icao har beslutat om har stater enats om att undvika eller avskaffa överlappande nationella åtgärder, inklusive åtgärder såsom den skatt som regeringen nu föreslår. Införandet av skatten skulle bryta mot artikel 15.2 i luftfartsavtalet mellan EU och USA eftersom någon bedömning av om åtgärden kan komma att inskränka utövandet av rättigheter som följer av avtalet inte görs. Skatten skulle utgöra en otillåten avgift på flygavgångar i strid med artikel 15 i Chicagokonventionen och artikel 3 och 15 i luftfartsavtalet. Skatten strider mot artikel 1, 11 och 12 i Chicagokonventionen och artikel 7 i luftfartsavtalet eftersom utsläpp som uppkommer utanför svenskt territorium beskattas. Ett införande av skatten skulle vara i strid med artikel 24 i Chicagokonventionen och artikel 11 i luftfartsavtalet eftersom den utgör en skatt på bränsle och i strid med Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och

530

skatter den 9 december 1996 eftersom intäkterna inte avsätts till att begränsa miljöpåverkan.

Amerikanska ambassaden i Stockholm för fram att flygskatten kan komma att underminera den globala tilltron till Icaos beslut om ett globalt marknadsbaserat styrmedel. Icao avråder från beskattning gällande försäljning och användning av internationella flygtransporter och rekommenderar att miljömässiga pålagor bör ha formen av avgifter snarare än skatter och att intäkterna i första hand bör användas till att begränsa de miljömässiga effekterna av utsläpp från flyget. Ett svenskt införande av flygskatten är inte i enlighet med artikel 15.2 i luftfartsavtalet mellan EU och USA. Trots förfrågningar från USA har Sverige hittills inte överlämnat någon förklaring gällande steg som tagits för att minska de möjliga negativa effekterna av den föreslagna skatten. Sverige har tidigare fört fram att nya regler skulle ta hänsyn till vad diskussionerna i Icao kom fram till, vilket den föreslagna lagen inte gör. Airlines for America för fram att en flygskatt står i strid med lydelsen av och andan i det beslut som Icao har tagit gällande internationellt flyg. De avtalsslutande staterna kom överens om att det styrmedel som Icao beslutade om skulle vara det enda styrmedlet gällande internationellt flyg. En flygskatt skulle även stå i strid med flera bilaterala och multilaterala avtal som Sverige har undertecknat, inklusive luftfartsavtalet mellan EU och USA, Chicagokonventionen, Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter den 9 december 1996 och Icaos riktlinjer gällande beskattning på det internationella luftfarts- området. Sverige förefaller ännu inte ha genomfört någon sådan bedömning av om åtgärden kan komma att inskränka utövandet av rättigheter som följer av luftfartsavtalet. Artikel 15 i luftfartsavtalet anger vidare att bl.a. bränsle på reciprocitetsbasis ska vara befriat från skatter. Flygskatten är i verkligheten en skatt på bränsle. Skatten skulle också vara en sådan otillåten avgift som avses i artikel 15 i Chicagokonventionen. Införandet av flygskatten skulle även stå i strid med artikel 1, 11 och 12 i Chicagokonventionen eftersom reglerna skulle omfatta flygplan som befinner sig i luftrum som tillhör andra länder. Flygskatten skulle stå i strid med Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter den 9 december 1996 som anger att det inte får finnas något fiskalt syfte bakom pålagan, att pålagan måste relateras till

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kostnaderna och att pålagorna får inte diskriminera flygtransport i förhållande till andra transportsätt. Flygskatten står även i strid med Icaos riktlinjer såsom de anges i Icaos policy- dokument Doc. 8632 genom vilka staterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. Turkish Airlines Inc för fram att flygskatten skulle stå i strid med Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter den 9 december 1996 som anger att det inte får finnas något fiskalt syfte bakom pålagan, att pålagan måste relateras till kostnaderna och att pålagorna får inte diskriminera flygtransport i förhållande till andra transportsätt. Vidare att ett införande av flygskatten står i strid med Icaos riktlinjer såsom de anges i Icaos policydokument Doc. 8632 genom vilka staterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. Emirates Airline för fram att flygskatten underminerar det globala styrmedel som Icao beslutat om och skulle stå i strid med

Chicagokonventionen och Icaos riktlinjer.
Skälen för regeringens bedömning:	Även

om varje medlemsstat inom EU själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut måste unionsrättsliga hänsyn tas vid utform- ningen av skatterna. En begränsning är att det administrativa sättet att ta ut punktskatt inte får skapa hinder för den fria rörligheten för tjänster. Påförandet av en sådan skatt får inte heller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater.

Bestämmelserna i lagen om skatt på flygresor särbehandlar inte negativt tjänster som tillhanda- hålls från en annan medlemsstat. Flygskatten utlöses när ett flygplan, svenskt som utländskt, lyfter från en flygplats i Sverige, oavsett om det är en inrikes eller utrikes flygning. Skatte- befrielserna som följer av lagen är generella och skattenivån är densamma inom hela EU och EES. De föreslagna bestämmelserna leder alltså inte, direkt eller indirekt, till en mindre förmånlig skattebehandling av en tjänst på grund av att den tillhandahålls av ett flygföretag från ett annat medlemsland. Därmed är det utredningens bedömning att den föreslagna skatten inte utgör något hinder för den fria rörligheten av tjänster. Inte heller leder skattereglerna till gräns- formaliteter i handeln mellan medlemsstater.

531

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringen instämmer i den bedömning som utredningen gör.

Möjligheten att fritt utforma beskattningen på flygresor nationellt begränsas vidare av de regler om statligt stöd som finns i EUF-fördraget. Som anges i avsnitt 6.21.2.9 har lättnader från skatter för en urskiljbar grupp företag sedan länge ansetts som stöd som omfattas av statsstöds- reglerna. För att förbudet mot statsstöd ska aktualiseras krävs emellertid inte bara att en viss åtgärd konstituerar ett statligt stöd. Åtgärden måste dessutom vara selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag framför andra företag, vilket är ett uttryck för det selektivitetsrekvisit som följer av artikel 107.1 i EUF-fördraget.

För att avgöra om en åtgärd är selektiv måste man först fastställa huruvida åtgärden utgör ett undantag från det normala skattesystemet, i detta fall systemet för skatt på flygresor. Bedömningen av om en åtgärd är selektiv ska göras med utgångspunkt i företag som befinner sig i motsvarande legala och faktiska situation. Jämförelsen ska göras med företag i den egna medlemsstaten.

I lagen om skatt på flygresor föreslås ett antal undantag från skatteplikt. Dessa skattelättnader riktar sig inte till och påverkar inte heller vissa företag. Inte heller är något undantag utformat på ett sådant sätt att det är avgränsat till ett geografiskt område. Skattelättnaderna leder således inte till att något flygföretag gynnas i förhållande till andra företag. I stället är skattelättnaderna utformade som generella åtgärder som gynnar alla flygföretag inom skattesystemet. Selektivitetsrekvisitet är därmed inte uppfyllt, varför åtgärderna faller utanför statsstödsreglernas tillämpningsområde.

Den föreslagna skatten kan enligt utredningens mening inte heller ses som en otillåten bränsleskatt eftersom den inte skiljer mellan flygplan med olika bränsleförbrukning eller utsläppsdata under en flygning eller på annat sätt direkt eller indirekt kopplas till förbrukningen av bränsle. Därmed kommer skatten inte i konflikt med energiskatte- direktivet. Regeringen instämmer i den bedömning som utredningen gör.

Sammantaget är således skatten utformad så att den är förenlig med EU-rätten.

Den föreslagna skatten på flygresor kan inte heller anses stå i strid med Chicagokonventionen eller de bilaterala luftfartsavtalen. Den om- ständligheten att det sedan många år tillbaka

finns motsvarande skatter på flygresor i flera andra länder ger även stöd för denna bedömning. Den svenska flygskatten avviker inte nämnvärt från dessa. Inte heller står de föreslagna skatte- reglerna i strid med Sveriges internationella åtaganden i övrigt. Regeringen gör därmed en annan bedömning än den som bl.a. Iata och United Airlines gör. Regeringens bedömning är att en skatt på flygresor utformad såsom den föreslås inte är en skatt på bränsle. Såväl Iata som

United Airlines och Amerikanska ambassaden i Stockholm påpekar att det inte har gjorts någon sådan bedömning som anges i artikel 15 i Luftfartsavtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och Amerikas förenta stater, kallat luftfartsavtalet mellan EU och USA. Regeringen gör bedömningen att åtgärden att införa en skatt på flygresor inte kommer att inskränka utövandet av rättigheter som följer av avtalet. United Airlines för fram att ett införande av en skatt på flygresor skulle stå i strid med flera artiklar i luftfartsavtalet mellan EU och USA. Regeringen delar inte denna bedömning utan anser att införandet inte strider mot någon av de åberopade artiklarna. Lagrådet anför att det naturligtvis kan möta svårigheter att helt självständigt motivera införande av en flygskatt och att analysera effekterna. Samma knappa analys återkommer emellertid också vad gäller enskildheter i förslaget eller t.ex. dettas förenlighet med olika internationella åtaganden. I den sistnämnda frågan kan t.ex. nämnas vissa remissinstansers invändning om att flygskatten, enligt deras uppfattning, strider mot olika åtaganden, varvid lagrådsremissens analys inskränker sig till att konstatera att ”regeringen delar inte denna bedömning utan anser att införandet inte strider mot någon av de

åberopade artiklarna”. Regeringen vill därför förtydliga att den inte anser att skatten på flygresor utgör någon avgift på flygavgångar i strid med artikel 3 eller 15 i luftfartsavtalet mellan EU och USA. Regeringen anser inte heller att skatten skulle strida mot den bestämmelse i artikel 7 i avtalet som gäller tillämplig lagstiftning. Regeringen anser slutligen att skatten inte utgör någon skatt på bränsle. Regeringen delar därför inte bedömningen att ett införande av skatten är i strid med artikel 11 i luftfartsavtalet mellan EU och USA.

Det bör dock noteras att Sverige har accepterat vad som står i Icaos policydokument Doc. 8632, dvs. att medlemsstaterna åtar sig att

532

reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. Detta förhållande framhålls av såväl Iata som Airlines for America och Turkish Airlines Inc. Detta medför att Sverige som medlemsland måste underrätta Icao om införandet av skatten på flygresor. Vidare anges i Icaos resolution i oktober 2016 om införandet av ett globalt marknadsbaserat styr- medel att de marknadsbaserade klimatstyrmedel för det internationella flyget som beslutas av generalförsamlingen ska vara de styrmedel som finns. Detta förs fram av bl.a. Transportstyrelsen och Iata. Amerikanska ambassaden i Stockholm framhåller även att Sverige tidigare har fört fram att nya regler skulle ta hänsyn till vad diskussionerna i Icao kom fram till, vilket den föreslagna lagen inte gör. Regeringen konstaterar emellertid att det styrmedel som Icao har beslutat om inleds med en frivillig fas och att den skatt på flygresor som regeringen föreslår ska införas kan justeras i framtiden om ett sådant behov skulle uppstå. United Airlines påpekar att det anser att ett införande av skatten skulle stå i strid med Icaos rådsresolution om miljö- relaterade avgifter och skatter den 9 december 1996. Även Amerikanska ambassaden i Stockholm hänvisar till nämnda rådsresolution genom att framhålla att Icao avråder från beskattning gällande internationella flyg- transporter och rekommenderar att miljömässiga pålagor bör ha formen av avgifter snarare än skatter och att intäkterna i första hand bör användas till att begränsa de miljömässiga effekterna av utsläpp från flyget. Detsamma gäller Airlines for America och Turkish Airlines Inc som för fram att rådsresolutionen pekar på principer som anger att det inte får finnas något fiskalt syfte bakom en pålaga, att pålagan måste relateras till kostnaderna och att den inte får diskriminera flygtransporter i förhållande till andra transportsätt. Regeringen gör en annan bedömning och anser inte att rådsresolutionen i fråga är ett hinder mot att införa en skatt på flygresor.

Transportstyrelsen för fram att det saknas analyser av skattens förenlighet med den internationella rätten. Regeringen gör i detta fall en annan bedömning och anser att analysen är tillräcklig.

Sammanfattningsvis anser regeringen att skatten på flygresor är förenlig med EU-rätten, inklusive reglerna om statligt stöd och

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

energiskattedirektivet. Den är också förenlig med Chicagokonventionen, de bilaterala luftfartsavtalen och Sveriges internationella åtaganden i övrigt.

6.21.13 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den föreslagna lagen ska träda i kraft den 1 april 2018.

Regeringens bedömning: Några övergångs- bestämmelser behövs inte.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Skatteverket framför att det behövs en förberedelsetid på ca sex månader från det att samtliga förutsättningar är kända innan verket är klart med uppbyggnad och administrativa förberedelser. Mot bakgrund av detta bedömer Skatteverket att förslagen kan träda i kraft tidigast i mitten av 2018. Konsumentverket vill gärna se att tiden från det att den nya lagen beslutas till det att den ska träda ikraft blir så pass lång att företagen hinner ta höjd för skatten och att inga biljetter har hunnit säljas till resor där skatten ska tillämpas. Med en för kort framförhållning ser Konsumentverket en risk för att införandet av skatten kan resultera i att flygbolag kräver konsumenter på ersättning för skatten efter att köpet av flygbiljetten har gjorts. Det kan innebära stora kostnader för konsumenter som vid avtalsingåendet inte kände till denna tillkommande kostnad. Transportstyrelsen vill trycka på vikten av att ge flygföretagen minst ett år till anpassning och rekommenderar att ikraftträdandet skjuts fram till ett år efter det att beslut fattats om en lag om skatt på flygresor. Turkish Airlines Inc ber att ikraftträdandet skjuts upp på så sätt att lagen börjar tillämpas först för biljetter som säljs efter 2018. Flygbolag har redan börjat sälja biljetter för 2018. En framskjuten tillämpning skulle ge flygbolagen möjligheter att analysera skattens problem och ge dem möjligheter att överkomma de negativa effekterna.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: En utgångspunkt är att den nya lagen om skatt på flygresor ska träda i kraft så

533

Tabell 6.23 Offentligfinansiella effekter, exklusive indexering

Miljarder kronor

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som						och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning
kan beräknas gå åt för remissförfarande och						vid regelgivning.
beredningsarbete	inom	Regeringskansliet,			för	Alternativa lösningar till att införa en skatt på
riksdagsbehandlingen och för anpassning av						flygresor baserad på passagerare har analyserats
Skatteverkets system för administrationen av						av utredningen, se avsnitt 6.21.3. Eftersom dessa
flygskatten, har utredningen bedömt att det kan						lösningar inte har bedömts utgöra några lämpliga
bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den						regleringsalternativ, har någon jämförelse av de
1 januari 2018. Även de skattskyldiga behöver en						kostnadsmässiga konsekvenserna för dessa inte
viss tid för att anpassa sina rutiner. Transpor-						gjorts.
tstyrelsen framhåller vikten av att ge flygföre-
tagen minst ett år till anpassning. Konsument-
verket pekar på att med en för kort framförhåll-						Offentligfinansiella och administrativa effekter
ning finns en risk för att införandet av skatten
kan resultera i att flygbolag kräver konsumenter						Offentligfinansiella effekter
på ersättning för skatten efter att köpet av						Ett införande av en skatt på flygresor innebär att
flygbiljetten har gjorts. Skatteverket för fram att						skatteintäkterna ökar. Som en följd av de
det behöver en förberedelsetid på ca sex månader						justeringar som regeringen har föreslagit i
från det att samtliga förutsättningar är kända						förhållande till betänkandets förslag justeras de
innan det är klart med uppbyggnad och						offentligfinansiella		effekterna		jämfört	med
administrativa förberedelser. Flygföretagen					har	utredningen	till	preliminärt		1,03 miljarder
framfört att en lag om skatt på flygresor bör						kronor 2018	och	1,37 miljarder kronor			för
börja gälla tidigast sex månader efter det att						efterföljande år (exklusive indexering), beaktat
riksdagen har fattat beslut om att införa en lag						indirekta effekter rörande mervärdesskatt och
för att företagen ska ha möjlighet att ta ut den						bolagsskatt. Beräkningarna baseras på utred-
nya flygskatten av sina resenärer. Turkish						ningen och beaktar delvis beteendeeffekter som
Airlines Inc ber att ikraftträdandet skjuts upp på						följer av skattens införande och utgår från
så sätt att lagen börjar tillämpas först för biljetter						statistik från 2016 där barn under två år och
som säljs efter 2018.						transferpassagerare har räknats bort.
Vid en sammantagen bedömning anser						Mervärdesskatteeffekten är tvådelad: dels ökar
regeringen det lämpligt att den föreslagna						mervärdesskatteuttaget			med	motsvarande
skatten träder i kraft den 1 april 2018. Eftersom						6 procent av den del av skatten som läggs till
det är fråga om att införa en helt ny lag som inte						biljettpriset (för inrikes privatresenärer), dels
ersätter någon tidigare reglering på samma						minskar mervärdesskatteuttaget på grund av att
område anser regeringen att det inte finns något						antalet sålda biljetter minskar. Genom att
behov av övergångsbestämmelser.						skatten utgör en ytterligare kostnad som
Sammanfattningsvis		föreslår regeringen			att	kommer att påverka företagens vinst påverkas
den föreslagna	lagen	ska	träda i	kraft	den	basen för bolagsskatten (för tjänsteresor).
1 april 2018 och	anser	att	några	övergångs-

bestämmelser inte behövs.

6.21.14 Konsekvensanalys

I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändigt i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Regelrådet anser att konsekvens- utredningen i utredningen uppfyller kraven i 6

				Varaktig
	2018	2019	2020	effekt
Bruttoeffekt	1,08	1,44	1,44	1,44
Bolagsskatt	-0,06	-0,08	-0,08	-0,08
Mervärdesskatt	0,01	0,01	0,01	0,01
Nettoeffekt	1,03	1,37	1,37	1,37

De olika posterna i tabell 6.23 är beroende av hur mycket av skatten som vältras över på biljettpriset. I beräkningen antas att skatten till 100 procent övervältras på biljettpriset. Det är svårt att uppskatta hur stor del av skatten som

534

kan komma att övervältras på biljettpriset. Om övervältringen antas vara t.ex. 75 procent är de offentligfinansiella effekterna något lägre (nettoeffekt 1 miljard kronor 2018 och 1,34 miljarder 2019 och framåt). För antagande om övervältring, se Finansdepartementets publikation Beräkningskonventioner 2017: Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, s. 43.

Indexering har som syfte att upprätthålla styreffekten av skatten. Utan KPI-indexering skulle prissignalen som skatten innebär försvagas över tid och därmed också dess styrande effekt. Med hjälp av en indexering som tar hänsyn till inflationen upprätthålls styrförmågan. Hur skattesatserna kan komma att ändras mellan 2018 och 2019 genom förslaget om KPI- indexering redovisas i tabell 6.24. Det bör noteras att beräkningarna nedan av skatte- satserna vad gäller 2019 är preliminära och grundar sig på prognostiserade förändringar i KPI mellan juni 2017 och juni 2018. De slutliga skattesatserna bestäms när de faktiska förändringarna av KPI under perioden mellan juni 2017 och juni 2018 är kända. Det är dessa som ska ligga till grund för omräkningar av skattesatserna 2019 som läggs fram i ett kommande förslag från regeringens sida. Det kan noteras att KPI-omräkningen görs med 2017 som jämförelseår.

Tabell 6.24 Föreslagna skattesatser 2018 och omräknade preliminära skattesatser 2019

Kronor per passagerare

	2018	2019
Flygskatt
Inom Europa	60	61
Medel	250	255
Hög	400	407

Indexeringen bedöms sammantaget innebära en offentligfinansiell nettoeffekt på 25 miljoner kronor 2019. I reala termer innebär KPI- indexering inga förändringar av skatteintäkterna. Indexering av skattesatserna för flyget innebär att den offentligfinansiella intäkten 2019 ökar från 1,37 miljarder kronor till 1,4 miljarder kronor. Effekterna av indexeringen förväntas öka något för efterföljande år.

Effekter för Skatteverket och domstolarna

Skatteverket föreslås bli beskattningsmyndighet för samtliga flygföretag som är skattskyldiga,

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vilka enligt Transportstyrelsen beräknas vara omkring 250 företag. Skatteverket behöver initialt utforma administrativa rutiner, utveckla it-system och ta fram informationsmaterial till företag etc. Regelrådet finner att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Regeringen bedömer att inga speciella informationsinsatser är nödvändiga för- utom det informationsmaterial som Skatteverket tar fram till berörda företag. Skatteverket har beräknat att de initiala kostnader kommer att uppgå till 1,3 miljoner kronor. Vidare har Skatteverket beräknat att de löpande kostnaderna för handläggningen av inkommande deklarationer, kontroller, it-förvaltning m.m. kommer att uppgå till 1,2 miljoner kronor per år om lagen om skatt på flygresor införs. Därutöver uppger Skatteverket att det tillkommer kostnader hänförliga till indexeringen av flygskatten. Skatteverket beräknar att de förslag som har lämnats i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2018, i vilken förslaget om indexering av flygskatten ingår,

bl.a. medför löpande årliga	kostnader	om
2 350 000 kronor. Regeringen	bedömer att	de

kostnader som specifikt är kopplade till indexeringen av flygskatten bör utgöra en för- hållandevis liten del av detta belopp. Regeringens bedömning är att tillkommande kostnader för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen bedömer att inga speciella informationsinsatser är nödvändiga förutom det informationsmaterial som Skatteverket tar fram till berörda företag.

Vidare kan förslaget innebära ökade kostnader för domstolarna då beslut enligt lagen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom överklagandebestämmelserna i skatteför- farandelagen (2011:1244). Det finns en tendens att de rättsliga processerna ökar i samband med att nya regler införs. Detta får konsekvenser för Förvaltningsrätten i Falun och Kammarrätten i Sundsvall i form av ökad arbetsbelastning och därmed merkostnader. Någon större mängd mål kan dock inte förväntas, varför dessa bör kunna hanteras inom respektive domstols ordinarie verksamhet. Utredningen bedömer att de merkostnader som införandet av lagen om skatt på flygresor medför för domstolarna ryms inom ramen för respektive befintligt anslag. Regeringen gör samma bedömning som utredningen.

535

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Administrativa och andra kostnader för berörda myndigheter

Utöver Skatteverket finns även andra myndigheter som kan komma att beröras av att en skatt på flygresor införs. Trafikverket, som i dagsläget upphandlar vissa flyglinjer och allokerar driftbidrag till icke statliga flygplatser, kan behöva ytterligare resurser för denna verksamhet. Vad gäller kostnaden för upphandling är det svårt att säga med säkerhet hur den kommer att förändras. Luftfartsverket kan komma att påverkas av en skatt på flygresor.

Luftfartsverket ansvarar bl.a. för uttaget av undervägsavgift för flygtrafiktjänster. Under- vägsavgiften betalas av alla flygoperatörer som flyger i ett luftrum där Sverige bedriver flygtrafiktjänst. Om skatten leder till ett mindre antal rörelser eller till andra val av flygplan kan detta avgiftsuttag påverkas negativt jämfört med om en skatt inte hade införts.

Transportstyrelsen för fram att i den mån de kostnader som uppstår i samband med arbetet under bl.a. inför införandet av flygskatten och när systemen på Skatteverket byggs upp överskrider Transportstyrelsens budgetram, förutsätts att sådana medel tillförs budgeten. Regeringen anser att eventuella sådana kostnader bör hanteras inom befintliga anslag.

Transportstyrelsen efterfrågar en bedömning av vilka kostnader som beräknas följa av en mer omfattande upphandling av flyglinjer. Regeringen konstaterar att en sådan bedömning inte ingick i utredningens uppdrag. Det är också många andra faktorer som behöver tas i beaktande när det gäller att bedöma behovet av upphandling av flyglinjer. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga.

Effekter för resande och konsumenter

Vid ett införande av en flygskatt kommer konsumenter att påverkas i den utsträckning flygbiljetter blir dyrare, i den mån företagens ökade kostnader till följd av införandet av skatten kan övervältras på biljettpriset. I den mån konsumenten har alternativa färdmedel att välja på kan det antas resultera i att färre konsumenter väljer flyget som färdmedel. Alternativt kommer fler konsumenter att avstå från att resa.

Dessutom är det möjligt att de högre biljettpriserna som företag också kommer att

möta resulterar i högre konsumentpriser för andra varor och tjänster. Det är svårt att uppskatta hur stor denna effekt kan bli.

De trafikmässiga effekter som införandet av en flygskatt kan ge upphov till kan delas upp i förändringar i resande med flyg (som minskar) och förändringar i resande med övriga trafikslag (som ökar). Dessa effekter kan beräknas med hjälp av korspriselasticiteter. Med utgångspunkt i de elasticiteter och priser som presenterats i utredningen kan effekterna på efterfrågan av privatresor beräknas. Trafikverket för bl.a. fram att skattens påverkan på efterfrågan är osäker på grund av oklara priselasticitetberäkningar.

Ekonomistyrningsverket ser det som troligt att flygbolagen kommer att utgå från skillnader i priskänslighet och rikta övervältringen mot mer oelastiska kundsegment. Vidare har utredningen inte tagit i beaktande den undanträngningseffekt på övrig konsumtion som en högre kostnad för flygresor sannolikt innebär. Swedavia AB delar inte utredningens slutsats att flygets inter- naliseringsgrad av externa kostnader är låg. Regeringen utgår från Finansdepartementets beräkningskonventioner där bl.a. full över- vältring på priser antas för punktskatter.

Notera att beräkningarna utgår från antalet avresande passagerare 2016 där barn under två år (ca 1 procent) och transferpassagerare (ca 8 procent) inte är medräknade eftersom de undantas från skatten. I tabell 6.25 presenteras den totala beräknade förändringen av antal resenärer vid införandet av en skatt på flygresor uppdelad på privatresor och tjänstresor.

Tabell 6.25 Totala resenärsförändringar inom flyget, privat- och tjänsteresor: inrikes, inom Europa och utom Europa

Resenärsförändringar, 1000-tal

			Utom
	Inrikes	Europa	Europa	Totalt
Privatresor	-239	-167	-27	-433
Tjänsteresor	-42	-11	-2	-54
Totalt	-280	-178	-29	-487
(som andel av totala resor)	-4%	-1,5%	-2%	-2,4%

Det totala antalet avresande resenärer uppgick 2016 till drygt 22 miljoner. Genom en skatt på flygresor beräknas antalet resenärer minska med i storleksordningen 433 000 resenärer per år, vilket motsvarar drygt 2 procent av det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i Sverige 2016. Både procentuellt sett och sett till antalet resor förändras inrikesflyget mest med 4 procent. Den procentuella förändringen kan

536

jämföras med Transportstyrelsens prognos till 2022 som i genomsnitt räknar med en ökning av antalet avresande passagerare med 3,6 procent per år. Införandet av en skatt på flygresor bedöms således minska antalet avresande passagerare men i en begränsad omfattning. Det totala antalet avresande passagerare från flygplatser i Sverige kan alltså förväntas öka även om en skatt på flygresor införs enligt regeringens förslag. Transportstyrelsen menar att jämförelsen är felaktig eftersom den sägs omfatta totalt antal avresande passagerare, såväl inrikes som utrikes. Transportstyrelsens prognos till 2022 visar på en ökning av antalet avresande inrikespassagerare med omkring 1 procent per år. Regeringen noterar informationen men bedömer att ökningen av det totala antalet ändå kommer att fortsätta.

Värt att notera är att de förändringar som tas upp här utgår från passagerarunderlaget för 2016. Utifrån Transportstyrelsens prognoser för avresande i inrikes- och utrikestrafiken fram till 2022 bedömer utredningen att införandet av en skatt leder till en förskjutning av antalet avresande passagerare men inte till en förändring i ökningstakten. För inrikesflyget bedömer utredningen att införandet av en skatt leder till ett ihållande lägre antal avresande passagerare under prognostiden eftersom antalet passagerare i inrikesflyget endast förväntas stiga med knappt 1 procent per år under prognostiden.

Antalet avresande passagerare med utrikesflyg (vilket inkluderar alla utrikesresor) förväntas öka med ungefär 4–5 procent per år under prognostiden. Det innebär att även om en skatt på flygresor införs kommer antalet avresande passagerare, redan samma år som skatten införs, att vara högre än året innan.

Bland andra Swedavia AB och Föreningen Svenskt Flyg hänvisar till en rapport av konsult- företaget WSP som anger att flygskatten väntas leda till en minskning av antalet passagerare med 0,7–1,2 miljoner, att 3 700–7 000 arbetstillfällen försvinner och en nettoförlust för Sveriges BNP på 4–6 miljarder kronor. Bland andra Lycksele kommun och Lycksele flygplats hänvisar till uträkningar gjorda av riksdagens utrednings- tjänst som anger att antalet inrikesresenärer kommer att minska med 0,8–1,2 miljoner per år om flygskatten införs. Utredningen gör en annan bedömning av skattens effekter. Av de resenärer som inte längre kommer att resa med flyg kan vissa resenärer i stället komma att välja

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

andra färdmedel om så är möjligt. Både minskningen av antalet passagerare som reser med flyg och medföljande överflyttning till andra trafikslag varierar sannolikt inom Sverige. Från och till orter som har god tillgång till alternativa trafikslag kan en större minskning och överflyttning vara möjlig medan den sannolikt blir betydligt mindre till och från orter med få eller inga alternativ till flyget. De beräkningar som presenteras här avser de totala förändringarna på nationell nivå och tar inte hänsyn till regionala skillnader. På grund av brister i det statistiska underlaget har det inte varit möjligt att göra en mer regionalt förfinad analys av passagerarförändringar eller överflytt- ningar till andra trafikslag. Totalt beräknar utredningen att överflyttning till bil, tåg och buss uppgår till ca 284 000 passagerare eller ca 45 procent av den totala minskningen i flygresor.

Störst överflyttning sker till bil, följt av tåg och buss. För långväga resor utom Europa sker enligt dessa beräkningar ingen överflyttning alls. Det är rimligt eftersom flyg ofta är det enda alternativet för långväga resor. Det är möjligt att viss överflyttning kan ske från långväga resor till medellånga resor när hushåll väljer andra resmål på grund av skatten (t.ex. semesterresa inom Europa där skatten är 60 kronor i stället för till Asien där skatten kan uppgå till 400 kronor). En sådan överflyttning ingår dock inte i beräkningarna.

Konjunkturinstitutet saknar en diskussion kring vad ökningen i flygresandet de senaste tio åren kan antas betyda för efterfrågans priskänslighet. Transportstyrelsen hade önskat en beskrivning av hur flygskatten slår mot olika inkomstgrupper i samhället. Transportstyrelsen efterlyser även en diskussion som tar hänsyn till trender och prognoser för att på så sätt möjlig- göra en icke statisk analys. Jönköping Airport AB för fram att ingenting i utredningen beskriver effekter av överflyttningen till bilar i form av olyckstal med skadade och dödade i biltrafiken. Regeringen instämmer i att det i vissa fall kan finnas behov av en mer djupgående analys.

Som beskrivs i avsnitt 6.21.7 kan en person med funktionsnedsättning i behov av t.ex. en personlig assistent komma att få betala ett belopp motsvarande flygskatten även för sin personliga assistent. De flesta sådana resor är sannolikt inrikesresor eller resor inom Europa. För en resa inrikes eller till en destination inom

537

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Europa uppgår kostnaden till 60 kronor för resa från en flygplats i Sverige. För inrikesresor tillkommer 6 procent mervärdesskatt. För destinationer utom Europa upp till 6 000 kilo- meter eller längre än 6 000 kilometer uppgår kostnaden till 250 kronor respektive 400 kronor för resa från en flygplats i Sverige. Av den totala tillkommande kostnaden för den ytterligare flygbiljetten torde skatten utgöra en mindre del. Eftersom det finns en stor variation i biljettpriser är det svårt att exakt ange hur stor andel skatten utgör, men för en resa som exempelvis kostar 4 000 kronor och belastas med den högsta skatten utgör skatten 10 procent. Regeringen anser därför att den merkostnad en person med funktionsnedsättning som har behov av t.ex. en personlig assistent kan påverkas av i sammanhanget är begränsad och hanterbar inom ramen för den totala kostnaden för flygbiljetten. Regeringen anser därför att personer med funktionsnedsättning inte kommer att påverkas på ett orimligt sätt vid ett införande av en flygskatt.

Effekter för miljön

Effekter för klimatet

Hur stora effekterna av en skatt på flygresor kan tänkas bli avseende flygets klimatpåverkan är svårt att uppskatta eftersom det är svårt att med precision i förväg säga vilka resor som kommer att utebli. För beräkningarna som följer här används 25:e, 50:e samt 75:e percentilerna av flygdistanser i tre kategorier – inrikesresor, resor inom Europa samt resor utanför Europa – för att representera tre scenarier: lågt, medel och högt. Dessa sträckor används för att beräkna minskningen av utsläppen av koldioxid. Det här angreppssättet resulterar i ett intervall inom vilket den faktiska koldioxidreduktionen bör ligga. I tabell 6.26 presenteras de minskade koldioxidutsläppen som kan förväntas vid införandet av en skatt på flygresor. Inom parentes presenteras minskningen av koldioxid med övrig klimatpåverkan inräknad (inklusive höghöjdseffekt).

Tabell 6.26 Minskade koldioxidutsläpp (inklusive övrig klimatpåverkan inom parentes) från flyget, givet antagna avstånd

1000-tals ton koldioxid

Percentil	25:e	50:e	75:e
Inrikes resor	-15 (-20)	-19 (-25)	-23 (-30)
Resor inom Europa	-18 (-29)	-32(-51)	-48 (-77)
Resor utom Europa	-19 (-36)	-27 (-51)	-32 (-61)
Totalt	-52	-78	-103

Om skatten helt skulle övervältras till biljettpriset kommer skatten att resultera i

minskade	koldioxidutsläpp	med	mellan
0,05 miljoner	och 0,1 miljoner ton		per år

exklusive höghöjdseffekter. I beräkningen har övervältringen antagits vara 100 procent. Om övervältringen antas till 75 procent beräknas effekten på koldioxidutsläpp vara lägre.

Enligt Naturvårdsverket var utsläppen av koldioxid från Sveriges inrikesflyg ca 0,54 miljoner ton koldioxid 2014. Koldioxid- utsläppen från boende i Sveriges flygresor uppgår enligt rapporten Klimatpåverkan från svenska befolkningens internationella flygresor – metodutveckling och resultat för 1990–2014 (Kamb m.fl.) till ca 5,8 miljoner ton per år. Enligt utredningens beräkningar kommer den föreslagna skatten på flygresor minska

koldioxidutsläppen		motsvarande	ca 12–
23 procent av	utsläppen från inrikesflyg			eller
ca 1–2 procent	av	koldioxidutsläppen	från	alla

flygresor av boende i Sverige. Den totala förväntade reduktionen av koldioxidutsläpp kan jämföras med alternativet att inte införa en skatt. Eftersom flyget, särskilt utrikesflyget, har en tillväxt i antal passagerare som är snabbare än olika åtgärder som t.ex. den pågående energieffektiviseringen, betyder det att flygets totala utsläpp kommer att öka från dagens nivå oavsett om en skatt på flygresor införs eller inte.

Koldioxid har samma skadeverkan oavsett vid vilken höjd den släpps ut. Det finns dock dessutom höghöjdseffekter som behöver tas i beaktande. När även höghöjdseffekter inkluderas bedöms den samlade minskningen vara mellan 0,1 miljoner och 0,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år vid antagande om 100 procent övervältring. Konjunkturinstitutet för fram att utredningen inte har klargjort vilken effekt skatten kan väntas få på flygets samlade höghöjdseffekter. Utredningen gör dock upp- skattningar av värderingen av utsläppen av

538

koldioxid kopplade till höghöjdseffekter men för olika avstånd.

Eftersom en del resenärer kommer att välja andra trafikslag i stället för flyget måste de ökade koldioxidutsläppen för dessa andra trafikslag beräknas. Här antas att en flygresa som ersätts med ett annat trafikslag är lika lång, dvs. att man inte väljer ett annat resmål. Det är dock sannolikt så att även valet av resmål kan komma att förändras vid införandet av en skatt på flygresor, då till resmål med kortare flygsträckor. Utsläppen från andra trafikslag beräknas öka med mellan 0,01 miljoner och 0,02 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på antagande om avstånd. För beräkningen har 100 procents övervältring antagits.

Nettoeffekten för utsläppen av koldioxid beräknas genom summering av utsläpps- minskningen och utsläppsökningen som följer av att resenärer väljer andra trafikslag. Utifrån dessa beräkningar är det rimligt att vänta sig att införandet av en skatt på flygresor kan resultera i en reduktion av de totala koldioxidutsläppen (netto) någonstans mellan 0,06 miljoner och 0,11 miljoner ton koldioxid per år jämfört med alternativet att inte införa en skatt på flygresor. När hänsyn tas till flygets höghöjdseffekter beräknas nettoeffekten i stället till en minskning med mellan 0,10 miljoner och 0,18 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Bland andra Föreningen Svenskt Flyg och Hemavan Tärnaby Airport för fram att utredningens konsekvensbedömningar är oprecisa och sällan förankrade i vedertagna internationella beräkningsmodeller. Vidare att utredningen har inkluderat höghöjdseffekter i sina beräkningar genom att använda en uppräkningsfaktor på ett sätt som inte är vetenskapligt robust och som inte speglar höghöjdseffekterna korrekt. Att utredningen inte behandlar de olika typerna av klimatpåverkande utsläpp separat innebär att dess beräkningar är missvisande och att utredningen sannolikt överskattar förslagets effekt. SAS noterar att de utsläppsberäkningar som anförs baseras på flygplanstyper, utsläpps- data och beläggningsgrader som bolaget inte känner igen från de data som det årligen reviderar och distribuerar till Naturvårdsverket. Swedavia AB delar inte heller utredningens beräkning avseende klimatvärderingen per passagerare på utvalda typsträckor. Regeringen bedömer, trots vad remissinstanserna anför, att

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

de beräkningar om miljöeffekter som utred- ningen tagit fram ger en uppskattning över skattens miljöeffekt.

Eftersom flyg inom EU/EES omfattas av EU ETS innebär en reduktion av utsläppen att utsläppsrätter kan komma att säljas inom

handelssystemet. Totalt	kan utsläppsrätter
motsvarande upp till	ca 0,09 miljoner ton

koldioxidekvivalenter komma att säljas på marknaden för handelssystemet. Konjunktur- institutet anser att flygskattens främsta effekt blir att aktiviteter flyttar från en sektor med låga marginalkostnader för utsläppsminskingar (EU ETS) till en sektor med höga marginalkostnader (den svenska icke-handlande sektorn). Härmed fördyras den svenska klimatpolitiken. Utred- ningen bedömer att det rör sig om ett så litet antal av det totala antalet utsläppsrätter som kommer att frigöras till marknaden för EU ETS att det sannolikt inte har någon effekt på handelssystemet eller priserna på utsläppsrätter. Regeringen instämmer i den bedömningen. Regeringen anser vidare att effekterna även på den svenska icke-handlande sektorn därför blir liten.

Statens väg- och transportforskningsinstitut för fram att en så stor andel av de utsläpps- reduktioner som skatten bl.a. syftar till påverkas av handelssystemet hade motiverat en nog- grannare analys av hur denna påverkan ser ut under olika antaganden om handelssystemet. Regeringen bedömer att utredningens analys i

detta avseende är tillräcklig.
I	de	transportpolitiska	målen

(prop. 2008/09:93) ingår det s.k. hänsynsmålet som handlar om säkerhet, hälsa och miljö. Hänsynsmålet innebär bl.a. att transportsektorn ska bidra till att miljömålet Begränsad klimatpåverkan ska nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. En skatt på flygresor skulle reducera det svenska flygets klimatpåverkan genom lägre utsläpp som beskrivits tidigare eftersom resandet med flyg väntas minska i och med införandet av en skatt. Det innebär dock inte att skatten ger incitament till ökad energieffektivitet eller till minskad användning av fossila bränslen genom t.ex. en övergång till biobränsle, eftersom skatten är helt frikopplad från bränsleförbrukningen och typen av bränsle.

Regeringen delar utredningens bedömning att genom att införa en flygskatt bidrar Sverige till

539

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att öka möjligheterna att på sikt införa ett internationellt mer effektivt styrmedel. Betydelsen av denna styrande effekt är givetvis mycket svår att bedöma men kan vara betydande.

Övriga miljöeffekter

Utöver reduktionen av flygets inverkan på klimatet har ett mindre flygande andra positiva miljökonsekvenser och kan bidra till fler miljökvalitetsmål. Flyg ger upphov till buller i områden nära flygplatser vid start och landning. Om det leder till att färre flygplan startar och landar innebär det att bullerstörningen reduceras. Eftersom det inte kan beräknas hur stor minskningen kan bli vad gäller antalet flygplan är det svårt att göra någon beräkning av hur mycket bullerstörningen från flyg reduceras. Eftersom en del av resenärerna flyttar över till andra trafikslag kan en ökning som motverkar minskningen från reduktionen av bullerstörning från flyget förväntas. Utöver en förväntad reduktion av bullerstörningar från flyget finns även andra positiva miljöeffekter såsom minskade utsläpp av kväveoxid och svaveloxid.

Effekter för företag

Näringslivets konkurrenskraft

Införandet av en skatt på flygresor resulterar dels i en prisförändring, dels i att tillgängligheten och åtkomsten till svenska orter kan komma att förändras. Prisförändringen som följer av införandet av en skatt på flygresor har troligtvis inte någon nämnvärd inverkan på konkurrens- villkoren för produktion i Sverige. I de fall som införandet av en skatt leder till färre flygavgångar försämras dock tillgänglighet och åtkomst, vilket då också kan påverka förutsättningarna negativt för produktion i närheten av berörda flygplatser.

Import- och exportintensiva verksamheter är beroende av goda kommunikationer. Införandet av en skatt på flygresor bör inte påverka lokaliseringsbesluten för företag som i huvudsak importerar eller exporterar varor eftersom skatten inte tas ut för frakt. Företag som huvudsakligen importerar eller exporterar tjänster har däremot ett stort behov av tillgänglighet till flyget. Dessa företag kommer därför att påverkas av införandet av en skatt på flygresor.

Svenskt Näringsliv anser att en noggrann analys måste göras av de sammanlagda samhälls- ekonomiska effekterna av alla aktuella skattehöjningar på transporter.

Med tanke på skattens storlek, vilken för de flesta resor uppgår till 60 kronor per avresande passagerare, bedöms de samhällsekonomiska effekterna vara begränsade.

Flygföretag

En skatt på flygresor där skattebasen är avresande passagerare leder till en ökad kostnad per passagerare för flygföretagen. Utredningen bedömer att kostnaden sannolikt kommer att läggas till biljettpriset i stor utsträckning. I vilken utsträckning detta är möjligt beror på konkurrenssituationen i branschen. Ju mer av skatten som läggs till biljettpriset, desto färre resenärer kan flygföretaget räkna med. Om inte hela skatten läggs till biljettpriset måste differensen tas från något annat. I slutändan kan vinsten för flygföretagen påverkas.

Effekterna kommer att se olika ut för olika flygföretag. En tydlig distinktion kan göras mellan de s.k. lågprisföretagen och de övriga flygföretagen. Givet att lågprisföretagens biljetter i dagsläget är billigare än de övriga flyg- företagens kommer en skatt att, i procentuella termer, höja priset mer för lågprisföretagen. Det kan tänkas att färre passagerare då kommer att välja lågprisföretagen framför övriga aktörer.

Det är också troligt att effekten av införandet av en skatt på flygresor, genom minskat passagerarunderlag, kan påverka företag av olika storlek olika. Cirka 23 av de totalt 47 registrerade flygföretagen (SNI-kod 51.101, flygföretag med reguljär passagerartrafik) har en till fyra anställda. Under 2016 har Sverigeflyg och Malmö Aviation slagits samman och bildat Braathens Regional Airlines. Sverigeflyg drev innan dess Blekingeflyg, Gotlandsflyg, Kalmarflyg, Kullaflyg, Sundsvallsflyg och Flysmaland. Större flygföretag som verkar globalt har förstås större möjligheter att flytta verksamhet (ledigställda flygplan) till linjer i andra länder än vad små nationella flygföretag har. Luftfartsverket saknar en djupare riskanalys för flygföretagen och för hur den svenska flyginfrastrukturen fungerar. Transportstyrelsen anser att om en skatt på flygresor leder till färre avgångar kommer detta indirekt påverka även flygfrakten. Detta kan i sin tur få negativa följder för såväl medborgare som näringsliv, varför detta

540

bör utredas närmare. Regeringen har förståelse för de synpunkter vissa remissinstanser har i fråga om att det kan finnas behov av ytterligare analyser.

De flygföretag som kommer att omfattas av skatten betalar redan i dag både myndighets- avgift och säkerhetsavgift som båda tas ut per passagerare. Det finns således redan system på plats hos företagen för att samla in och lagra sådan information. Den ytterligare administra- tiva kostnad som kan tänkas uppstå i samband med införandet av en skatt på flygresor beror på att flygföretagen efter ett införande måste rapportera in informationen om passagerar- underlag till Skatteverket.

En potentiell konsekvens för flygföretagen gäller införandefasen av en skatt på flygresor. För att flygföretagen ska kunna ta ut skatten vid försäljning av biljetter behövs en lång fram- förhållning eftersom biljetter ofta säljs sex till åtta månader innan resan sker. Regeringen föreslår att skatten i stället ska träda i kraft den 1 april 2018.

Andra företag

Utöver flygföretagen är turistnäringen den bransch som kanske tydligast berörs av införandet av en skatt på flygresor. Turist- näringen är starkt beroende av att det finns kommunikationer över hela landet.

Antalet privatresenärer med inrikesflyg kan förväntas minska med 240 000 avresande passagerare per år. Av dessa kan ca 150 000 avresande passagerare förväntas flytta över till andra trafikslag (bil, tåg och buss). Samtidigt förväntas en minskning i antalet privatresenärer i utrikestrafiken med 200 000 avresande passagerare per år. Analysen rörande passagerar- förändringar tar inte hänsyn till att resenärer kan flytta från utrikesflyg till inrikesflyg. Det är dock möjligt att en del av de resenärer som på grund av en skatt på flygresor väljer bort en utrikes- semester i stället genomför en inrikessemester. Inhemsk turism kan å ena sidan minska eftersom inte alla privatresenärer som väljer bort inrikesflyget flyttar över till andra trafikslag för att utföra sina resor. Å andra sidan kan den inhemska turismen öka genom att resenärer i större utsträckning väljer ett inrikes resmål om de väljer bort en utrikessemester.

Tjänsteresor med inrikesflyget förväntas minska med drygt 40 000 avresande passagerare per år. Av dessa resor kan 6 000 förväntas

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

genomföras med andra trafikslag (bil eller tåg). Det kan naturligtvis ha en negativ påverkan på hotellbeläggningen i den utsträckning dessa tjänsteresor skulle ha inneburit en övernattning. Tillväxtverket har visat att 41 procent av utrikes flerdygnsbesökare kommer till Sverige med flyg (Resultat från den nationella gränsunder- sökningen IBIS 2013, inkommande besökare i Sverige, Tillväxtverket). Det innebär att flyget är en viktig faktor för inkommande turism men inte helt dominerande. I sin rapport om svensk turism 2015 (Fakta om svensk turism 2015, Tillväxtverket) visar Tillväxtverket att fyra av fem hotellnätter för utrikes flerdygnsbesökare sker i storstadsregionerna. Tillväxtverket visar också att en majoritet av utlandsbesökarna kommer från Europa där Danmark och Finland är dominerande, men många kommer också från Asien samt Nord- och Sydamerika.

För resebyråer och researrangörer beror effekten av införandet av en skatt på flygresor på vilken typ av resor det är som erbjuds av företaget. För företag som specialiserar sig på inrikesresor är effekten som nämnts svår att bedöma eftersom förändringen i antalet resenärer i alla trafikslag inom inrikestrafiken mycket väl kan vara positiv om resenärer byter från utrikesflyg till inrikesresor. För resebyråer och researrangörer som specialiserar sig på utrikesresor är effekten dock negativ. En konkurrensnackdel kan uppkomma för företag som i huvudsak arrangerar resor som omfattas av den högsta föreslagna skattenivån på 400 kronor jämfört med företag som arrangerar resor till länder som omfattas av de lägre skattenivåerna. Samma förhållande gäller mellan företag som i huvudsak arrangerar resor inom Sverige jämfört med företag som i huvudsak arrangerar resor inom Europa.

Turistbranschen påverkas oberoende av var de enskilda företagen är lokaliserade eftersom efterfrågan på resor troligtvis kommer att minska till följd av införandet av en skatt på flygresor jämfört med om ingen skatt på flygresor skulle införas. Denna effekt kan i viss mån uppvägas av att inrikes efterfrågan kan öka genom att färre resenärer flyger utrikes. Samtidigt är det sannolikt att inkommande turism från andra länder än Sverige minskar till följd av en skatt. Utredningen framhåller att för företag där lokaliseringsvalet är beroende av närhet till flyget kan omlokaliseringar bli ett alternativ. Här är det möjligt att mindre företag,

541

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vilka är starkare knutna till sin personal, har svårare att omlokalisera företaget än stora företag som relativt sett lättare kan ersätta den personal som väljer att inte flytta med vid en omlokalisering. Det finns därför skäl att förvänta sig att införandet av en skatt på flygresor endast skulle medföra små effekter på den administrativa bördan för turistnäringen. Effekterna är dock svårbedömda.

Utöver flygföretag och företag verksamma inom turistbranschen finns företag inom flyg- plansindustrin, SNI-kod 30.300, som påverkas av en skatt på flygresor. Mycket av verksamheten som bedrivs av företag under den här kategorin kommer inte påverkas direkt av en skatt på flygresor, exempelvis tillverkning av helikoptrar. Det finns företag som arbetar med översyn av flygplansmotorer och tillverkning av stolar till luftfartyg som kan komma att påverkas om antalet flygplan som flyger till och från Sverige minskar. Under SNI-koden 30.300 finns 44 företag. En majoritet (23) är små företag utan anställda.

Flera andra företag kommer sannolikt också att påverkas. Dessa ingår dock inte i några särskilda företagskategorier som enkelt kan identifieras i företagsdatabasen. Det rör sig här om företag som på grund av sin geografiska lokalisering är beroende av flyget, exempelvis företag verksamma inom skogsindustrin eller inom andra naturresursintensiva branscher. För sådana företag finns ingen möjlighet att omlokalisera till följd av en skatt och dessa är därför i hög grad beroende av att flyget även i fortsättningen erbjuder en god tillgänglighet. Östersunds kommun ifrågasätter starkt urvalet av statistik som ligger till grund för analysen eftersom flertalet av de besöksnäringsföretag som återfinns i kommunen och regionen inte faller in under de SNI-koder som analysen baseras på. Regeringen kommer noga att följa utvecklingen.

Små och stora företag kan komma att påverkas olika av den föreslagna skatten. Skillnaden beror främst på skilda möjligheter att på grund av skattens eventuella konsekvenser för tillgängligheten omlokalisera verksamheten. Det är sannolikt att små företag i större grad är beroende av att de anställda också flyttar med medan större företag som är lokaliserade på många orter i större utsträckning kan omlokalisera och rekrytera ny arbetskraft i den mån den befintliga väljer att stanna kvar på

ursprungsorten. Dessa skillnader finns även för företag med olika grad av ortsspecifik kompetens. Till stor del kan denna skillnad kopplas till att mindre företag i större utsträck- ning än större företag ägs av ortens invånare.

Transportstyrelsen saknar en utförlig konsekvensanalys av skattens effekter på företagens ekonomi. Transportstyrelsen anser vidare att konsekvenserna för buss- respektive tågföretag som trafikerar flygplatsen borde tydliggöras. Stockholm Business Region anser att utredningen inte har utrett hur en sämre flyg- tillgänglighet påverkar andra samhällsområden som t.ex. hamnverksamhet. Detsamma gäller även för konferenser och möten. Svensk Handel för fram att det är en brist i konsekvensanalysen att effekterna på handelsföretagen inte beaktas. Regeringen har förståelse för de synpunkter vissa remissinstanser har i fråga om att det kan finnas behov av ytterligare analyser.

Olika sektorer

Olika sektorer är olika beroende av flyget för sin verksamhet. Utredningen hänvisar till en studie av Ferguson och Forslid (Flyget och företagen, SNS Förlag) som bl.a. har studerat den effekt som avståndet till en flygplats har på olika ekonomiska variabler som kan kopplas till företagande, t.ex. import och export. Det visar sig att import och export av varor är mest känsligt vad gäller avståndet till en flygplats. Det är dock inget som direkt kommer att påverkas av en skatt på flygresor eftersom transport av varor inte inkluderas. Studien finner däremot en aggregerad effekt för import och export av tjänster. För varje procentenhets ökning i avståndet till en flygplats minskar denna med i storleksordningen 0,3 procent. När tillgänglighet i stället mäts genom ovan beskrivet till- gänglighetsmått är effekten ungefär 0,1 procents ökning för både import och export av tjänster vid 1 procents ökning av tillgänglighet. Det har tidigare visats att antalet avresande passagerare kan minska med upp till 3 procent, vilket enligt detta samband skulle innebära en minskning i tjänsteimport motsvande ungefär 0,3 procent för företag som är lokaliserade nära flygplatser.

Vissa branscher kan identifieras som särskilt beroende av flyget. Den studie som utredningen hänvisar till bedömer branscherna Information och kommunikation (IT) samt Utbildning som de mest känsliga för tillgängligheten till flyg. För varje procentenhets ökning i tillgänglighet ökar

542

produktionen i dessa branscher med ungefär 0,5 procent. IT-branschen som är relativt humankapitaltung är dessutom flyktig, vilket innebär att verksamheten kan flyttas till annan ort om tillgängligheten blir för dålig.

Turism, eller det som faller under Sport-, Fritids- och nöjesverksamhet, är något mindre känsligt. För varje procents förbättring i tillgänglighet ökar produktionen här med ungefär 0,3 procent. Det är förstås mycket som innefattas i den här kategorin där turistverk- samhet i exempelvis Norrlands inland är betydligt mer beroende av flyget än ett sport- evenemang i Malmö.

Effekter för flygplatser

Om införandet av en skatt på flygresor innebär ett minskat antal flygningar kan detta få större konsekvenser för de icke statliga flygplatserna än de statliga. Det rör sig då om en skillnad i storlek på flygplatserna där flygplatser som i dagsläget har många avgångar per dag, och därmed kan klara en minskning i antalet avgångar, skulle stå sig bättre än små flygplatser som i dagsläget har få avgångar. Effekten för tillgängligheten är således troligen inte linjär med avseende på antalet avgångar. Tillgänglighetsförändringen är med stor sannolikhet större för flygplatser med ett redan litet antal avgångar än för flygplatser med ett stort antal avgångar.

Statliga och icke statliga flygplatser skiljer sig även i andra avseenden. Skavsta och Västerås är två exempel på icke statliga flygplatser som till största delen trafikeras av lågprisföretag. En skatt på flygresor kommer att ha större effekt på pris (i procentuella termer) på biljetter från lågprisföretag. Efterfrågan på dessa resor kommer sannolikt att minska mer än för resor från andra flygföretag. Eftersom några icke statliga flygplatser domineras av just lågprisföretag kan dessa påverkas mer än andra flygplatser av att en skatt på flygresor införs.

Mora kommun anför att utredningen i sitt exempel har utgått från siffror för 2015, vilket är olyckligt. Från mars till månadsskiftet oktober/november 2015 stod flygtrafiken stilla eftersom Trafikverket sade upp avtalet med bolaget som flög sträckan Mora–Arlanda. Utredningen har därmed grundat sitt antagande på resenärsstatistik för ca fyra månader under 2015, vilket medför att analysen och slutsatsen

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

blir skev. Enligt uppgift från Dalaflyget gällande Mora-Siljans flygplats flög 6 823 resenärer inrikes och 89 resenärer utrikes under 2014. För 2016 flög 3 903 avresande resenärer inrikes och totalt hade Mora-Siljans flygplats 7 426 års- passagerare. Med samma beräkningsgrund som i utredningen innebär det ungefär en dubblering av antalet minskade resenärer om man utgår från

2016	års siffror.	Görs det	en	skattning	av
2015	års statistik	så innebär	det	i princip	en

tredubbling av antalet minskade resenärer i motsats till utredningens 100 stycken. Regeringen noterar informationen om att statistiken för 2015 var missvisande för Mora- Siljans flygplats.

En annan viktig aspekt med avseende på relativprisförändringar rör de flygplatser som är förlagda nära Sveriges gränser till andra länder, där det finns alternativ i form av utländska flygplatser. Vid införandet av en skatt på flygresor blir det relativt billigare att avresa från en flygplats som inte omfattas av skatten, varför resenärer i större utsträckning än i dag kan förväntas välja att resa från sådana flygplatser. En viss sådan effekt kan förväntas för flygplatser i Skåne (Malmö och Ängelholm) som har nära till Köpenhamn. Det kan även tänkas ske en liknande överflyttning från flygplatser i Värmland som ligger nära Norge. Norge har dock infört en flygskatt för flygresor som innebär att incitamenten till överflyttning blir mindre, särskilt på kortare resor där förslaget till skattenivå ligger nära Norges flygskatt. För 2016 är skattesatsen 80 norska kronor per passagerare.

Effekter för Öresundsområdet

För flygresenärer i Skåne leder en skatt på flygresor i Sverige till ett ökat incitament att resa från Danmark som inte har en skatt på flygresor. Hur stor en sådan effekt kan bli är svårt att förutse men det faktum att skatten i de flesta fall motsvarar i genomsnitt 30 kronor per flygning i en tur- och returresa ger en fingervisning om hur omfattande anpassningarna kan bli. För de längsta resorna (över 6 000 kilometer) är motsvarande belopp för en tur- och returresa 215 kronor. Redan i dagsläget sker en betydande del av svenska resenärers utrikesresor från Danmark. Enligt Örestat skedde 2010 1,6 miljoner resor av svenskar från Kastrups flygplats. Det gjorde Kastrup till den näst vanligaste flygplatsen för svensk utrikesresenärer 2010 efter Arlanda flygplats. Att svenska

543

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

resenärers resande redan sker i så stor utsträckning från Danmark kan tyda på att Malmös flygplats Sturup och Köpenhamns flygplats Kastrup inte är konkurrerande utan kompletterande flygplatser.

Samtidigt finns en konkurrenssituation och då särskilt för vissa inrikeslinjer. En skatt på flygresor kommer därför sannolikt medföra att fler resenärer väljer att flyga från Kastrup i stället för från Malmö/Sturup. Hur stor denna effekt kan bli har dock inte kunnat bedömas. Incitamenten till överflyttning kan tydliggöras genom en illustration av hur stor skatt som behöver betalas beroende på vilken flygplats som väljs. Givet att en resa sker tur och retur behöver en resenär som väljer att flyga från Sturup till Arlanda betala 60 kronor per resväg till vilket tillkommer mervärdesskatt om 6 procent. Den totala skattebördan för resenären, givet att hela skatten övervältras på denne, blir då ca 130 kronor. Motsvarande skattebörda för en resenär som väljer att flyga från Kastrup är 60 kronor i skatt för hemresan, som innebär en avresa från en flygplats i Sverige. Regeringen bedömer det som osannolikt att denna extra kostnad kommer att ha någon större effekt på valet av avreseflygplats.

Effekter för flygplatser i glesbygd

Funktionsmålet inom transportpolitiken, att transportsystemet ska ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet, kan komma att påverkas av skatten. Införandet av en skatt på flygresor innebär att funktionsmålet inom transportpolitiken påverkas negativt om tillgängligheten i landet försämras.

Några delar kan motverkas genom att vissa flyglinjer har upphandlats. Dessa är Pajala–Luleå, Hemavan–Vilhelmina–Arlanda, Lycksele– Arlanda, Östersund–Umeå, Torsby–Hagfors– Arlanda och Sveg–Arlanda, Även om antalet passagerare kan komma att minska på dessa flyglinjer kommer flyglinjerna att finnas kvar, åtminstone till dess att nuvarande trafikavtal upphör. Statligt driftbidrag utbetalades 2015 till flygplatserna i Arvidsjaur, Gällivare, Hagfors, Hemavan–Tärnaby, Lycksele, Sveg, Torsby, Pajala och Vilhelmina.

De flygplatser som antingen erhåller statligt bidrag eller har upphandlade flyglinjer har alla det gemensamt att de har ett litet passagerar- underlag även om passagerarunderlaget är

frikopplat från möjligheterna att erhålla statligt bidrag. Dessutom ligger alla dessa berörda flygplatser i ett geografiskt läge som innebär att tillgängligheten till andra trafikslag är liten. Det finns flera flygplatser som har ett lågt antal avresande passagerare men som i dagsläget inte har upphandlade flyglinjer.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att effekterna av ett införande av en skatt på flygresor sannolikt är begränsade men ändå inte helt obetydliga för flygplatser i glesbygd. Det är särskilt tydligt för de flygplatser som i dag har upphandlad trafik. Vid införandet av en skatt på flygresor kommer kostnaden för upphandling att öka, givet att samma mängd flyglinjer och flygstolar upphandlas även i framtiden. Regeringen gör samma bedömning som utredningen.

Transportstyrelsen saknar en mer utförlig konsekvensbeskrivning av hur en skatt på flygresor påverkar tillgängligheten på regionala flygplatser. Även i avsnittet som behandlar konsekvenser för Öresundsområdet saknas en djupare analys. Regeringen avser därför att följa utvecklingen noga.

Effekter för regionalutveckling

Införandet av en skatt på flygresor innebär att funktionsmålet inom transportpolitiken kan påverkas negativt eftersom tillgängligheten i landet riskerar att försämras. I och med att utrikesflyget förväntas öka oavsett om en skatt införs eller inte ger skatten inga försämringar i tillgänglighet till utrikes destinationer. Snarare blir effekten att den positiva tillgänglighets- förändringen går långsammare. Tillväxtverket och Jordbruksverket framhåller att det är viktigt att konsekvenserna för landets alla delar behandlas i tillräcklig utsträckning. Regeringens bedömning är att följa frågan noga.

Utredningen anser att den empiri och de metoder som använts i utredningen inte räcker för att säkert bedöma vilka effekter en flygskatt kan få på regional och lokal nivå. Till exempel kan beroendet av flyget för turistverksamheten i Norrlands inland vara mycket högre jämfört med sportevenemang i Stockholm. Vidare är det en brist att det inte har varit möjligt att kvantifiera sysselsättningseffekterna på lokal och regional nivå – små effekter på nationell nivå utesluter inte stora effekter på lokal eller regional

544

nivå. Eftersom det saknas statistik för en bättre uppdelning av arbetsställen geografiskt är det inte möjligt att avgöra vilka arbetsställen som ligger nära flygplatser och heller inte hur många arbetstillfällen som direkt kan påverkas. Inom landet kan därför konkurrenskraften försämras för företag som inte är belägna i storstads- regionerna. Man bör även göra skillnad på verksamheter som kan flyttas till annan ort där tillgängligheten och åtkomligheten är bättre och på verksamheter som inte kan flyttas.

Storleken på de negativa effekterna på lokal nivå bedöms vara beroende av möjligheterna att behålla antalet avgångar per dag. Effekten för tillgängligheten är troligen inte linjär med avseende på antalet avgångar, där tillgänglighets- förändringen med stor sannolikhet är större för flygplatser med ett redan lågt antal avgångar än för flygplatser med ett stort antal avgångar. Risken för kännbara negativa effekter på regional och lokal nivå återfinns i första hand på mindre flygplatser i Norrlands inland och i annan glesbygd. När antalet passagerare minskar finns det också en risk för att antalet avgångar minskar. Denna risk bedöms vara större för små flygplatser, vilket i förlängningen riskerar att minska både tillgängligheten och åtkomligheten såvida inte upphandling av flyglinjer kommer att hantera detta.

På kort sikt kan noteras att även om antalet passagerare kan komma att minska på dessa flyglinjer kommer flyglinjerna själva att finnas kvar som i dag, åtminstone fram till nuvarande trafikavtal upphör. Flygföretagen kan då förväntas fortsätta att flyga men med en lägre kabinfaktor, dvs. med färre passagerare per avgång eller med mindre flygplan.

Länsstyrelsen i Gotlands län och Länsstyrelsen i Jämtlands län saknar en bred analys av de regionala effekterna till följd av införandet av en skatt. Regionförbundet Sörmland menar att det behövs en noggrannare konsekvensanalys om skattens fördelningseffekter och vad den innebär för olika regioner, hushållstyper och företags- typer innan en skatt kan införas. Utredningen bedömer att det saknas statistiskt underlag för att kunna göra en mer precis analys av vilka effekter den föreslagna skatten kan förväntas få för Sveriges regionala utveckling. Regeringen avser att följa utvecklingen noga.

Flyget ger ett begränsat bidrag till regionför- storing och regionintegrering, dvs. att en bättre matchning på arbetsmarknaden möjliggörs

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

genom den tillgänglighet som flyget bidrar till. Detta är sannolikt viktigt inom områden där det krävs specialiserad expertkompetens som kräver rekrytering över stora geografiska områden. På grund av att det saknas statistiskt underlag har det inte kunnat klargöras i vilken utsträckning den föreslagna skatten får konsekvenser för regionförstoring. Det är dock osannolikt att den ytterligare kostnad som skatten medför för att flyga in sådan kompetens skulle vara avgörande för beslutet att använda den expertkompetensen som efterfrågas.

Effekter för sysselsättningen

Även om en flygskatt kan förväntas ha en negativ effekt på sysselsättningen i flygsektorn eller i områden, regioner och städer med flygplats finns det faktorer som talar för att sysselsättningseffekten i ekonomin i sin helhet av ett införande av en flygskatt kan bli begränsad. Dels förväntas flygskatten endast reducera det totala antalet resenärer med drygt 2 procent, dels finns det andra motverkande effekter. Knappt två tredjedelar av de flyg- resenärer i inrikestrafiken som inte längre förväntas flyga väntas fortfarande resa, men med andra trafikslag. Detta ökar sannolikt efterfrågan på arbetskraft och därmed sysselsättningen inom sektorer för dessa alternativa resesätt. Det är även möjligt att en minskad efterfrågan på utrikesresor omsätts i en ökad inrikes efterfrågan och konsumtion.

Stockholm Business Region anför att utredningen inte har gjort någon analys kring hur en minskad tillströmning av besökare påverkar förutsättningarna för nya jobb i besöksnäringsbranschen. Utredningen bedömer att en flygskatt skulle kunna leda till negativa konsekvenser för företag och sysselsättningen inom flygbranschen samt för områden och städer med flygplats jämfört med om en flygskatt inte införs. Vad gäller sysselsättningen i ekonomin i sin helhet finns dock en rad motverkande faktorer och effekterna på syssel- sättningen i ekonomin i sin helhet är därmed inte entydigt negativa.

Vid en jämförelse med dagens situation förväntas antalet avresande passagerare öka oavsett om en flygskatt införs eller inte. Därför bedömer utredningen att även sysselsättningen både inom turistnäringen och inom flyg-

545

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

branschen ökar jämfört med i dag även med ett införande av en flygskatt, om än ökningen på grund av skatten bedöms bli mer dämpad. Regeringen har inte gjort någon annan bedömning.

Övriga effekter

Regeringen har inte lämnat några förslag som har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Regeringens förslag innebär inte heller några konsekvenser som har bärighet på de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms vidare inte påverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Enligt regeringens bedömning medför förslagen i betänkandet inte heller några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och som inte kommenteras på andra ställen i detta avsnitt. Förslaget om en lag om skatt på flygresor är utformad för att inte stå i strid med EU:s regelverk om statligt stöd.

Effekter för jämställdheten

Enligt utredningen, baserat på Swedavias resvaneundersökning, reser något färre kvinnor än män med flyg. År 2015 var fördelningen 53 procent män och 47 procent kvinnor som reste till och från Arlanda, 52 procent män och 48 procent kvinnor som reste till och från Göteborgs flygplats Landvetter och 51 procent män och 49 procent kvinnor till och från Malmös flygplats Sturup.

Förslaget om en skatt på flygresor bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män i någon större utsträckning.

6.22 Omräkning av koldioxid- och energiskattesatserna efter prisutveckling respektive reala inkomstökningar

Koldioxid- och energiskattesatserna på bränslen följer av 2 kap. 1 och 1 b §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. På motsvarande sätt följer energiskattesatsen på elektrisk kraft av 11 kap. 3 § LSE. Sedan 1994 har en årlig indexomräkning skett av skattesatserna i

syfte att realvärdesäkra dem. Senast i november varje år ska regeringen, med stöd av bestämmelser i LSE, i förordning lägga fast det kommande kalenderårets koldioxid- och energiskattesatser med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen. För bensin och dieselbränsle görs för 2017 och framåt även en årlig omräkning av skattesatserna som beaktar utvecklingen av bruttonationalprodukten.

Koldioxid- och energiskattesatserna på bränslen för 2017 framgår av förordningen (2016:1019) om fastställande av omräknade belopp för energiskatt och koldioxidskatt för år 2017. Underlaget för omräkningen är de skattesatser på bränslen och elektrisk kraft som anges i LSE. Det innebär för bränslen att omräkningen avseende 2018 års skattesatser baseras på de skattesatser som enligt LSE gällt under 2016. Beräkningen av 2018 års skattesatser sker utifrån den faktiska förändringen i konsumentprisindex (KPI) under perioden juni 2015 och juni 2017 som alltså tillämpas på 2016 års skattesatser. Index har under perioden ökat med 2,76 procent. För bensin och dieselbränsle görs även en omräkning med ett schabloniserat årligt tillägg av två procentenheter till KPI- omräkningen för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Beräknat utifrån den årliga indexförändringen med tillägget om två procentenheter per år räknas 2016 års skatte- satser på bensin och dieselbränsle upp med 6,85 procent. Den tillkommande omräkningen sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av energiskatten. En mervärdesskatteeffekt tillkommer om priset på bränslet i motsvarande mån förändras och om köparen är en privatperson. För företag som har rätt av dra av denna ingående mervärdesskatt tillkommer inte någon sådan effekt. Jämfört med 2017 års skattesatser på bränslen medför omräkningen att skatten på bensin, miljöklass 1 för 2018 höjs med 24 öre per liter (30 öre inklusive mervärdesskatt). Skatten på diesel- bränsle, miljöklass 1 för 2018 höjs med 21,3 öre per liter (26,625 öre inklusive mervärdesskatt).

De ovan angivna skattesatserna är de som läggs fast i den förordning som regeringen enligt reglerna i LSE ska utfärda före november månads utgång 2017. Regeringens förslag i avsnitt 6.15.14 innebär dock bl.a. att nya skattesatser för samtliga bränslen läggs fast i 2 kap. 1 § LSE. Dessa nya skattesatser föreslås träda i kraft den 1 juli 2018. Detta innebär alltså

546

att de ovan omräknade skattesatserna på bränslen endast kommer att tillämpas i de fall då skattskyldighet inträder under perioden den 1 januari–den 30 juni 2018. I de fall då skattskyldighet inträder fr.o.m. den 1 juli 2018 gäller de skattesatser som framgår av den föreslagna lydelsen av 2 kap. 1 § LSE, jfr närmare under avsnitt 6.15.14.

Energiskattesatsen på elektrisk kraft fr.o.m. den 1 juli 2017 följer av 11 kap. 3 § LSE. För energiskattesatsen på elektrisk kraft sker beräkningen av 2018 års skattesats utifrån den faktiska förändringen i KPI under perioden juni 2016 och juni 2017. Index har under perioden ökat med 1,72 procent. En mervärdes- skatteeffekt tillkommer om priset på elektrisk kraft i motsvarande mån förändras och om köparen är en privatperson. För företag som har rätt av dra av denna ingående mervärdesskatt tillkommer inte någon sådan effekt. Jämfört med den energiskattesats på elektrisk kraft som gäller fr.o.m. den 1 juli 2017 medför indexomräk- ningen av energiskattesatsen på elektrisk kraft för 2018 en höjning för hushåll och tjänstesektor med 0,6 öre per kilowattimme (kWh) (0,75 öre inklusive mervärdesskatt). I vissa kommuner i norra Sverige är skattenivån för hushåll och tjänstesektor nedsatt med 9,6 öre per kWh jämfört med normalnivån.

Skattesatsförändringar för de vanligaste bränslena och elektrisk kraft redovisas i tabell 6.27.

Tabell 6.27 Ändringar av skattesatserna på vissa bränslen och el 2018 jämfört med 2017, inklusive mervärdesskatt

Öre/l, kr/m3, kr/1 000 m3 och öre/kWh
	Omräkning	Omräkning
	av energi-	av koldioxid-	Mervärdes-
Energislag	skatt	skatt	skatt	Summa
Bensin,
miljöklass 1, öre/l	20	4	6	30
Dieselbränsle,				26,62
miljöklass 1, öre/l	15,8	5,5	5,325	5
Eldningsolja, kr/m3	14	55	17,25	86,25
Naturgas,
drivmedel,
kr/1 000m3	0	41	10,25	51,25
El, öre/kWh	0,6		0,15	0,75

Anm.: Ingen energiskatt tas ut på naturgas för drivmedelsanvändning. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skatt på konsumtion m.m. – övriga punktskatter

6.23 Redovisningsskyldighetens inträde samt vissa andra förfarandefrågor på punktskatteområdet

6.23.1 Ärendet och dess beredning

Skatteverket har i en skrivelse till Finans- departementet hemställt om en ändring av 26 kap. 23 § skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, så att redovisningsskyldigheten för punktskatt som redovisas i punktskatte- deklaration alltid ska inträda samtidigt med skattskyldigheten för den aktuella skatten (Fi2014/04142/SKA/S2). Skatteverket redo- visade bakgrund och förslag till reglering i en till hemställan fogad promemoria ”Punktskatt – redovisningsskyldighetens inträde”. En samman- fattning av promemorian finns i bilaga 16, avsnitt 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 16, avsnitt 2. Hemställan har remiss- behandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 16, avsnitt 3. Remiss- yttrandena finns tillgängliga i lagstiftnings- ärendet. I en promemoria från Finans- departementet, Redovisningsskyldighetens inträde samt vissa andra förfarandefrågor på punktskatteområdet, föreslogs vissa justeringar av förslaget i Skatteverkets hemställan och vissa andra förslag avseende förfarandet på punkt- skatteområdet. En sammanfattning av prome- morian finns i bilaga 16, avsnitt 4 och promemorians lagförslag finns i bilaga 16, avsnitt 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 16, avsnitt 6. Remissyttrandena finns till- gängliga i lagstiftningsärendet.

Skatteverket har i en skrivelse till Finansdepartementet hemställt om en ändring av 37 kap. 10 § SFL och införande av en ny paragraf, 37 kap. 9 a § SFL (Fi2016/04281/S2). Skatteverket redovisade bakgrund och förslag till reglering i en till hemställan fogad promemoria

”Tredjemansföreläggande för kontroll av vissa beslut om punktskatter”. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 16, avsnitt 7 och promemorians lagförslag finns i bilaga 16, avsnitt 8. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

547

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

bilaga 16, avsnitt 9. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 24 maj 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 16, avsnitt 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 16, avsnitt 11. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, med undantag för utformningen av övergångsbestämmelserna. Synpunkterna behandlas i avsnitt 6.23.3, 6.23.7 och 6.23.8 samt i författningskommentaren till förslagen om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt, lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter samt skatteförfarandelagen (2011:1244).

6.23.2 Bakgrund och gällande rätt

Skatteverkets hemställan om redovisningsskyldighetens inträde

Av Skatteverkets hemställan framgår kortfattat bl.a. följande. För en närmare beskrivning av gällande rätt och Skatteverkets bedömningar och förslag hänvisas till hemställan.

Gällande rätt

Bestämmelser som anger hur och när punktskatter ska redovisas i en punktskatte- deklaration finns i 26 kap. 18, 22 och 23 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. Huvudregeln är att punktskatter ska redovisas i punktskattedeklarationen för den redovisningsperiod då redovisningsskyldigheten inträder. I 26 kap. 23 § andra stycket SFL anges att redovisningsskyldigheten inträder när affärshändelser, som grundar skattskyldighet enligt god redovisningssed bokförs eller borde ha bokförts. I vissa fall inträder dock redo- visningsskyldigheten samtidigt som skatt- skyldigheten. Så är fallet om den deklarations- skyldige inte är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078), förkortad BFL, eller om skattskyldigheten inträder vid händelser som inte föranleder någon bokföringsåtgärd.

Skälen för Skatteverkets förslag

Skatteverket anför bl.a. följande. En klar och tydlig redovisningsbestämmelse är en grund-

läggande förutsättning för en enkel och förutse- bar rättstillämpning. Den nuvarande redo- visningsbestämmelsen kräver flera juridiska bedömningar och leder sannolikt till en tillämpning som inte är enhetlig. I värsta fall leder den till brister i rättssäkerheten och att företagen redovisar skatten fel. Därtill kommer att anknytningen till god redovisningssed medför dels svårigheter att fastställa exakt när skyldigheten att redovisa skatt inträder, dels tidsmässiga förskjutningar av redovisnings- tidpunkten. Sedan de nuvarande bestämmelserna om redovisningsskyldighetens inträde infördes har det dessutom tillkommit ett antal nya punktskatter där skattskyldigheten inte inträder genom en händelse som redovisningsrättsligt är att se som en affärshändelse. Detta bidrar naturligtvis till att lagstiftningen blivit otydlig och mer komplicerad. Sammanfattningsvis bedömer Skatteverket att det är angeläget att förtydliga bestämmelsen så att det av lagtexten klart framgår när punktskatter ska redovisas. Redovisningstidpunkten bör vara så preciserad att den enskilde företagaren kan upprätta sin skatteredovisning och vara övertygad om att uppgifterna lämnas i rätt tid.

Det är enligt Skatteverket utan tvekan enklast att låta redovisningsskyldigheten för samtliga punktskatter inträda vid samma tidpunkt som skattskyldigheten. En sådan bestämmelse får en enhetlig utformning och ett i grunden enhetligt innehåll som gäller för samtliga punktskatter, samtidigt som den beaktar punktskatternas olika konstruktion. Beskattningsförfarandet blir där- med så neutralt det kan bli med hänsyn till punktskatternas skilda natur.

Den kanske främsta fördelen som Skatteverket ser med ett förslag om att redovisningsskyldigheten ska inträda samtidigt med skattskyldighetens inträde är att en koppling till den företeelse som ligger till grund för skattskyldigheten anger en exakt tidpunkt. En exakt tidpunkt är förutsebar för den som ska redovisa skatten och underlättar Skatteverkets kontrollarbete. Det är framförallt kontrollen av skatterna på alkohol och tobak som skulle effektiviseras genom förslaget. För dessa skatter skulle det i normalfallet framgå direkt av upplagshavarnas lagerredovisning, jämförd med korrekta uppgifter i det datoriserade systemet för flyttning av punktskattepliktiga varor (Excise Movement Control System, förkortat EMCS) när redovisningsskyldigheten inträder och

548

därmed när skatten rätteligen ska redovisas och betalas.

Vad gäller tiden för redovisning och betalning bedömer Skatteverket att nu gällande bestämmelser om när en skattedeklaration senast ska lämnas är så generösa att de skattskyldiga har möjlighet att få betalt för de levererade varorna och tjänsterna innan skatten ska betalas även om redovisningsskyldigheten ska inträda samtidigt med skattskyldigheten. Det saknas därmed enligt Skatteverket skäl att ändra bestämmelserna om när skatten ska redovisas och betalas.

Allmänt om hantering av punktskattepliktiga varor och bränslen

Genom rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG (EUT L 9, 14.1.2009, s. 12), i det följande punktskattedirektivet, har det införts EU-gemensamma bestämmelser för hanteringen av vissa punktskattepliktiga varor och bränslen. Reglerna i punktskattedirektivet innebär bl.a. att skatten på vissa punktskattepliktiga varor och bränslen (ofta benämnda harmoniserade varor eller uppskovsvaror) ska tas ut i det land där varan eller bränslet släpps för konsumtion med konsumtionslandets skattesats.

Genom det s.k. uppskovsförfarandet åstadkoms att varor och bränslen under vissa förutsättningar, oavsett att de i och för sig är skattepliktiga, kan tillverkas, bearbetas, förvaras och flyttas utan att det medför några beskatt- ningskonsekvenser. I huvudsak sker hanteringen inom ramen för ett system med skatteupplag, som förestås av godkända upplagshavare. Varor får enligt punktskattedirektivet flyttas under ett uppskovsförfarande om de flyttas mellan vissa i direktivet angivna platser, såsom t.ex. från ett skatteupplag till ett annat skatteupplag. Ett datoriserat system för att hantera flyttningar under uppskovsförfarandet (EMCS) infördes under år 2010.

Uppskovsförfarandet är genomfört i svensk lagstiftning genom lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE.

Vissa bränslen omfattas inte av punktskatte- direktivets bestämmelser om uppskovsför-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

farandet. För dessa bränslen finns det i stället interna bestämmelser om förfarandet, det s.k. lagerhållarsystemet. Hanteringen av obeskattat bränsle får då under vissa förutsättningar skötas av godkända lagerhållare. Inte heller elektrisk kraft omfattas av uppskovsförfarandet. Nationella bestämmelser om energiskatt på elektrisk kraft finns i 11 kap. LSE.

Promemorian Redovisningsskyldighetens inträde samt vissa andra förfarandefrågor på punktskatteområdet

I promemorian föreslogs två ändringar av förslagen i Skatteverkets hemställan. Den första ändringen avsåg uppskovsbränslen och bestod i en särskild bestämmelse enligt vilken en upplagshavare får redovisa punktskatten i nästföljande period om skattskyldighet enligt 5 kap. 1 § 1 a eller b LSE inträder någon av de tre sista dagarna i redovisningsperioden. Den andra förändringen bestod i att energiskatt på elektrisk kraft enligt 11 kap. 7 § 1 a LSE ska redovisas för redovisningsperioden efter den redovisnings- period då skattskyldigheten inträder. För båda förändringarna föreslogs att de inte skulle få tillämpas om Skatteverket hade fattat beslut om att redovisningsperioden för punktskatt ska vara ett beskattningsår, jfr 26 kap. 17 § SFL.

I promemorian finns även vissa andra förslag och bedömningar avseende förfarandefrågor.

– Det bedöms att det inte finns anledning att vidta någon ytterligare åtgärd med anled- ning av en hemställan från Svenska Petroleum & Biodrivmedel Institutet (SPBI) avseende återbetalning av skatt och skattebefriade förbrukare.

– Det föreslås att hänvisningen i 7 kap. 1 §

10 e SFL avseende lagerhållare för snus och tuggtobak ändras från 38 § 1 LTS till 36 §

1 LTS.

– Det föreslås även att LTS, lagen om alkoholskatt och LSE ska kompletteras med generella bestämmelser om under- tecknande av ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt. En ansökan som lämnats för en sökande som är juridisk person anses ha lämnats av sökanden om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden. Förslaget innehåller

549

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

vissa undantag för utländska beskickningar och internationella organisationer.

– Vidare föreslås att det ska införas en möjlighet för Skatteverket att förelägga den som fått återbetalning eller kompensation av punktskatt att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera att denne har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter. Det föreslås även att en bestämmelse om dokumentationsskyldig- het vid ansökan om återbetalning eller kompensation av punktskatt införs.

– I promemorian föreslås vidare att det införs nya bestämmelser i LTS, lagen om alkohol- skatt och LSE enligt vilka Skatteverket kan besluta om skatt för varor som försvinner under en uppskovsflyttning utan att en oegentlighet kan konstateras under flyttningen.

– Promemorian innehåller även vissa förändringar och förtydliganden med anledning av de specialbestämmelser som finns för små vinproducenter. En mottagare av varor som avsänds från en sådan liten vinproducent som i sitt hemland har beviljats undantag från vissa bestämmelser i uppskovsförfarandet ska underrätta Skatteverket skriftligen om mottagandet av varorna. Vissa förtydliganden görs vidare vad gäller villkoren för flyttning av sådana varor under uppskovsförfarandet. Det klargörs även att uppskovsflyttningar av vin som omfattas av de särskilda bestämmelserna om små vinproducenter omfattas av bestämmelserna om transport- kontroll. En förare är därvid skyldig att se till att det följedokument för flyttning av vinprodukter som föreskrivs för dessa fall följer med transporten och tillhandahålls Tullverket vid en transportkontroll.

– Det föreslås även att det införs en bestämmelse i LTS, lagen om alkoholskatt och LSE om att det som skatteupplag inte får godkännas ett utrymme som används som eller är avsett att användas som bostad.

– Slutligen föreslås i promemorian att en uppgift om godkännande som registrerad avsändare enligt LTS, lagen om alkohol- skatt eller LSE ska få lämnas ut om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon närstående lider men om uppgiften röjs.

Gällande rätt avseende tredjemansföreläggande

Skatteförfarandelagen

Under vissa förutsättningar ska Skatteverket fatta beslut om återbetalning av eller kompensation för punktskatt enligt bl.a. LTS, lagen om alkoholskatt och LSE. Beslut om återbetalning av eller kompensation för punktskatt anses vara beslut om punktskatt enligt 53 kap. 5 § SFL.

Av 37 kap. 9 § SFL framgår att Skatteverket får förelägga den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078) eller som är en annan juridisk person än ett dödsbo, att lämna uppgift om en rättshandling med någon annan. Föreläggandet ska avse förhållanden som är av betydelse för kontroll av att andra än den som föreläggs har fullgjort en uppgiftsskyldighet enligt 15–35 kap. SFL, eller kan fullgöra sådan uppgiftsskyldighet. Enligt 37 kap. 10 § SFL får även någon annan än den som avses i 37 kap. 9 § SFL föreläggas om det finns särskilda skäl.

Skatteverket får enligt 41 kap. 2 § andra stycket SFL fatta beslut om revision för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av någon annan än den som revideras som har ansökt om återbetalning av eller kompensation för punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 2 SFL. Uppgifterna ska ha betydelse för kontroll av den som uppgifterna avser. Den som revideras har vissa skyldigheter, dessa skyldigheter fram- går av 41 kap. 8–11 §§ SFL. Av 41 kap. 12 § SFL framgår att Skatteverket får förelägga den som inte fullgör sina skyldigheter enligt 8–11 §§ att fullgöra dem.

EU-rätt

Reglerna för punktskatt avseende tobak, alkohol och energi är i hög grad harmoniserade inom EU. Grunden för det gemensamma regelverket är rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punkt- skatt och upphävande av direktiv 92/12/EEG (punktskattedirektivet). Av artikel 9 i punkt- skattedirektivet framgår att punktskatt ska påföras och uppbäras och i tillämpliga fall återbetalas eller efterges i enlighet med det förfarande som fastställs av varje medlemsstat. Medlemsstaterna ska tillämpa samma förfarande som för inhemska varor som för varor från övriga medlemsstater.

550

Promemorian Tredjemansföreläggande för kontroll av vissa beslut om punktskatter

Det finns bestämmelser om återbetalning av och kompensation för punktskatt i bl.a. LTS, lagen om alkoholskatt och LSE. Det kan t.ex. handla om återbetalning på grund av att någon som inte är skattskyldig för punktskatt har använt punktskattepliktiga produkter på ett sätt som medför skattebefrielse. Det kan också handla om att punktskattepliktiga produkter har förts ut ur landet i ett sådant förfarande som medger rätt till återbetalning.

I LSE regleras bl.a. de reducerade beskatt- ningsnivåerna för bränsle och el som förbrukats i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Det svenska systemet med reducerade beskatt- ningsnivåer för el som förbrukas i sådan verksamhet har anpassats till förändringar av EU:s statsstödsregler. Den 1 januari 2017 ersattes den reducerade skattesatsen för el som förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet med ett återbetalningsförfarande för de förbrukare som inte är skattskyldiga för energiskatt på el (prop. 2016/17:1). Genom ändringen behöver 44 000–62 000 företag ansöka om återbetalning av punktskatt. Innan ändringen fick dessa företag energiskatten reducerad direkt vid inköpet genom att elleverantören tillämpade en reducerad skattesats. Den som är skattskyldig för energiskatt på el har rätt till motsvarande nedsättning genom avdrag i skattedeklarationen. I dag är det totalt ca 30 000 företag som begär återbetalning av eller kompensation för punkt- skatt enligt någon av bestämmelserna i LTS, lagen om alkoholskatt eller LSE. Den ändring av LSE som trädde i kraft den 1 januari 2017 innebär att antalet företag som omfattas av bestämmelser om återbetalning av punktskatt ökat drastiskt. Detta medför en ökning av antalet tillfällen när Skatteverket kan ha ett behov av att kontrollera ansökningar och beslut om återbetalning och kompensation.

I Skatteverkets granskande verksamhet kan det därmed finnas behov av att kontrollera om en ansökan ska bifallas eller om ett beslut har fattats på rätt grund. I dag har Skatteverket enligt 41 kap. 2 § andra stycket SFL, möjlighet att besluta om revision för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av någon annan än den som revideras, s.k. tredjemansrevision. Det får bl.a. göras för att kontrollera om den som har ansökt om återbetalning av eller kompensation

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

för punktskatt enligt vissa bestämmelser i LSE och som därför omfattas av 53 kap. 5 § 2 SFL har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter. Bestämmelserna om tredjemansrevision omfattar inte den som har ansökt om återbetalning av punktskatt i de fall som avses i 53 kap. 5 § 1 SFL (se prop. 2000/01:118 s. 107 f. och prop. 2001/02:127 s. 137 f. och 176 f.).

Det finns ingen motsvarande möjlighet att förelägga någon annan än den som kontrollen avser när denne ansökt om återbetalning eller kompensation avseende punktskatt. Bestämmelserna om tredjemansföreläggande i 37 kap. 9 § SFL kan bara tillämpas för kontroll av att den som är uppgiftsskyldig enligt 15–35 kap. SFL har fullgjort en sådan uppgiftsskyldighet eller kan fullgöra en sådan uppgiftsskyldighet. Den som begär återbetalning av eller kompensation för punktskatt är inte, i den egen- skapen, uppgiftsskyldig enligt 15–35 kap. SFL.

Den kontrollmöjlighet som står till buds i form av revision är mer ingripande och kostsam än den mindre ingripande och mer kostnads- effektiva kontrollformen föreläggande.

Skatteverket kan inte heller förelägga den som har begärt återbetalning av eller kompensation för punktskatt, eftersom föreläggande- bestämmelsen i 37 kap. 6 § SFL också tar sikte på uppgiftsskyldighet enligt 15–35 kap. SFL. De uppgifter som Skatteverket inte får efterfråga genom ett föreläggande kan Skatteverket hämta in genom att besluta om revision enligt 41 kap. 2 § första stycket 4 och 5 SFL. Skatteverkets möjligheter att revidera någon annan än den som kontrollen avser gäller dock inte när ansökan omfattas av 41 kap. 2 § första stycket 5 SFL.

I promemorian Tredjemansföreläggande för kontroll av vissa beslut om punktskatt föreslås att Skatteverket i vissa fall ges möjlighet att förelägga tredjeman att lämna uppgifter om den som har ansökt om återbetalning av eller kompensation för punktskatt. Uppgifterna ska ha betydelse för kontroll av att den som har ansökt om återbetalning av eller kompensation för punktskatt har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter.

551

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.23.3 Redovisningsskyldighetens inträde

Regeringens förslag: Redovisningsskyldigheten ska inträda samtidigt med skattskyldigheten.

När det gäller energiskatt på elektrisk kraft införs en särskild bestämmelse om att skatten i vissa fall ska redovisas för redovisningsperioden som inleds en månad efter utgången av den redovisningsperiod då skattskyldigheten inträder. Detta gäller dock inte om redo- visningsperioden är beskattningsår.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas första gången på punktskatt där skattskyldighet har inträtt efter den 31 december 2017. För punktskatt där skattskyldighet har inträtt före ikraftträdandet gäller bestämmelserna i den äldre lydelsen.

Hemställans förslag överensstämmer delvis med regeringens. I Skatteverkets hemställan föreslås att redovisningstidpunkten för samtliga punktskatter som redovisas i punktskatte- deklaration ska inträda samtidigt med skattskyldigheten.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås en särskild bestämmelse för flyttningar av uppskovsbränslen i anslutning till månads- skiften och att energiskatten på elektrisk kraft i vissa fall ska redovisas för redovisningsperioden efter den redovisningsperiod då skattskyldig- heten inträder. En språklig justering har även gjorts i förhållande till promemorians förslag.

Remissinstansernas synpunkter på Skatteverkets hemställan: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Folkhälsomyndigheten, System- bolaget, Tullverket, Kronofogdemyndigheten, Statens Energimyndighet, JTI Sweden AB, Sprit & Vinleverantörsföreningen och Svenska Tobakleverantörsföreningen tillstyrker eller är positiva till förslagen.

Förvaltningsrätten i Falun, Kommerskollegium, Bokföringsnämnden, Konkurrensverket, LRF, Svensk Försäkring, Trafikförsäkringsföreningen och Sveriges Bryggerier har inte några synpunkter på förslagen.

Energiföretagen (dåvarande Svensk Energi) anger att de i grunden är positiva till enkla och enhetliga regler men att förslagen innebär en del utmaningar för elbranschen. Synpunkterna

avgränsar sig till energiskatt på elektrisk kraft. Energiföretagen menar att det finns en naturlig koppling mellan fakturering och affärsredo- visning. Elkraft är ledningsbunden och den levererade volymen bestäms genom mätarav- läsning. När mätaravläsning skett går det inte att bestämma vilka skattesatser som ska utgå. Detta framkommer först när mätvärden samkörts med kunddatabasen och leveranspunkten kopplats samman med kundspecifika uppgifter om geografisk belägenhet och förbrukningsändamål. Nuvarande process innebär således att elkraft levereras månad 1, mätvärdena kopplas mot kund och faktureras i månad 2 och skatten redovisas i månad 3. Således kan inte en korrekt skatteredovisning tas fram förrän mätvärdes- systemet har samkörts med kunduppgifter, en process i vilken fakturan genereras. Det finns risk att stora likviditetseffekter uppstår i företagen beroende på vilka betalningsfrister som används vid fakturering. Enligt de allmänna avtalsvillkor som branschen förhandlat med Konsumentverket ska betalning från hushålls- kunder vara elhandelsföretaget tillhanda tidigast 20 dagar efter det att elhandelsföretaget avsänt fakturan. Förfallodagen bör som huvudregel infalla tidigast den 28:e dagen i månaden. När det gäller näringsidkare ska kundens betalning vara elhandelsföretaget tillhanda tidigast 15 dagar efter det att elhandelsföretaget avsänt fakturan, om inte annat skriftligen avtalats.

Svenskt Näringsliv ansluter sig i och för sig till de principiella överväganden som görs i promemorian. De kan dock inte tillstyrka en generell förändring enligt vad som föreslås i promemorian eftersom de erfarit att stora problem och kostnader skulle uppstå inom energisektorn.

Näringslivets regelnämnd anför att förslagen inte kan ligga till grund för lagstiftning och att en reell redovisning av konsekvenserna måste genomföras och redovisas innan det går att uttala sig om lämpligheten med förslaget.

Svenska Petroleum & Biodrivmedel Institutet (SPBI) avstyrker förslaget i sin helhet. SPBI menar att en konsekvensanalys för förslagets effekter på branschen och nödvändiga förändringar av förslaget samt beaktande av omställningstider måste genomföras. SPBI saknar i Skatteverkets hemställan myndighetens förståelse för komplexiteten i branschens verksamhet, en nyanserad syn på vilka administrativa pålagor man ålägger skattskyldiga

552

i förhållande till nytta och kontroll samt en analys av effekter på andra regelverk. SPBI anför att som noteras i remissen kommer ca 44 procent av punktskatterna från energi och att det är ett begränsat antal aktörer som hanterar dessa punktskatter. Av det följer att det är stora mängder transaktioner med betydande belopp som hanteras i omfattande och komplexa affärssystem. Större ändringar i sådana system kräver normalt förstudier och har en lång implementeringstid. En viktig utgångspunkt i regelstiftandet är samtidigt att hanteringen av punktskatterna bör vara administrativt hanterbar utan att kräva ytterligare sidoordnad redovisning för de skattskyldiga. Argumenten i prome- morian om en klar och tydlig redovisnings- bestämmelse är i grunden en bra inställning men man måste också vara realistisk och se att punktskatterna är vitt skilda mellan branscherna och därför kan kräva olika regler som är anpassade till respektive bransch. SPBI anför vidare följande angående den administrativa hanteringen. Deras uppfattning om skattskyldig- hetens inträde överensstämmer med Skatteverkets uppfattning. Skattskyldigheten inträder normalt när varan avviker från ett uppskovsförfarande, vanligen när varan lämnar skatteupplaget men med undantag för uppskovs- flyttningar. I bränslebranschen är det inte alltid känt vid lastningstillfället för vilken volym skattskyldigheten inträder. En tankbil kan på samma rutt göra såväl uppskovsflyttningar som icke uppskovsflyttningar. Det förefaller sig därför naturligt att det man redovisar i sin punktskattedeklaration baseras på de volymer där skattskyldigheten de facto har inträtt och inte på den lastade volymen eftersom det skulle medföra en mängd rättningar i efterhand. Att rakt av slopa kopplingen mellan punktskatte- redovisningen och affärsredovisningen skulle medföra mycket stora administrativa för- svåringar för de branscher som hanterar den sortens produkter som harmoniserade bränslen utgör. SPBI anför att enligt Skatteverkets tolkning är nuvarande praxis inte förenlig med lagtexten. SPBI ifrågasätter denna ståndpunkt. Det är SPBI:s uppfattning att de argument för kontroll och förenkling som låg till grund i SOU 1981:83, prop. 1983/84:71 och som också beaktades i prop. 2000/01:118 är en god grund för att få en fungerande kontroll med en rimlig administration. I det fall det i dag finns problem med företag som tillämpar bokföringsmetoden

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

kanske det är där regelförändringar behövs. I det fall lagstiftaren väljer att gå på Skatteverkets förslag och skatt inte får redovisas efter levererad volym måste en tillräcklig tid ges för de mycket omfattande systemomläggningar som kommer att krävas för SPBI:s medlemmar. SPBI noterar att de situationer, som medför att en vara avviker från ett uppskovsförfarande i bränslebranschen föranleder en affärshändelse eller en bokförings- transaktion av något slag såsom exempelvis fakturering och uttag för eget bruk eller lageröverföring och därmed fångas skattskyldig- heten upp. SPBI vill understryka att lagreglering kring en upplagshavares lagerredovisning redan finns men också genom att varans beskaffenhet och värde ställer stora krav ur miljösynpunkt, logistiksynpunkt och rent kommersiella hänsyn då skatt normalt utgår för förlorad volym. Detta har medfört att branschen har utvecklat omfattande kontrollrutiner för att säkerställa att volymer inte försvinner. SPBI anför bl.a. följande vad avser koppling till mervärdesskatte- rapportering. Om en skattskyldig har tagit ut en volym vid månadsskiftet och lasten levereras delvis den sista och delvis den första i nästföljande månad menar SPBI att förslaget medför att det kommer att uppstå differenser i mervärdesskattedeklarationen på så sätt att den skattskyldige blir skattskyldig för punktskatt i månad ett medan skattskyldighet för mervärdes- skatt inträder månad två vilket måste hanteras i bokföringen. Denna post måste sedan vändas i månad två när faktureringen sker. Hela hanteringen leder till ökad administration för den skattskyldige. SPBI anför vidare att det kan uppkomma problem avseende sambandet med annan lagstiftning såsom lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen och drivmedelslagen (2011:319).

Srf konsulternas förbund (dåvarande Sveriges Redovisningskonsulters Förbund) har i princip inte något att invända mot förslaget. Det bör dock säkerställas att förslaget inte innebär att företag blir drabbade av en ökad administrativ börda på grund av att redovisningsskyldigheten inträder en annan period än den då den grundande händelsen enligt god redovisningssed behöver bokföras.

Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven om konsekvensutredning vid regelgivning.

553

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Remissinstansernas synpunkter på promemorian: Förvaltningsrätten i Falun, Ekobrottsmyndigheten, Systembolaget och

Tullverket tillstyrker eller är positiva till förslaget. Ekobrottsmyndigheten anför att det genom den föreslagna ändringen uppnås större tydlighet och förutsägbarhet samt medför något förbättrade möjligheter att utreda och lagföra brottslighet rörande punktskattepliktiga varor.

Skatteverket tillstyrker förslaget om att redovisningsskyldighetens inträde ska knytas till tidpunkten för skattskyldighetens inträde. Avseende undantaget för energiskatt på elektrisk kraft skulle Skatteverket föredra en reglering utan undantagsbestämmelser. Skatteverket avstyrker det föreslagna undantaget för uppskovsbränslen och anför att förslaget har utformats så att den skattskyldige kan välja till vilken redovisningsperiod skatten ska hänföras. Det innebär att Skatteverket inte kan avgöra om rätt skatt har redovisats för respektive period samt osäkerhet om vilken redovisningsperiod ett omprövningsbeslut ska hänföras till. Det innebär i sin tur att det bl.a. blir oklart från vilken tidpunkt ränta ska beräknas och hur bestämmelser om efterbeskattning och skatte- tillägg ska tillämpas. Det kan ifrågasättas om bestämmelser där den skattskyldige kan välja vilken redovisningsperiod skatten ska hänföras till är förenliga med de principer som bör gälla för skatteförfarandet. Det är oklart om den skattskyldige kan välja period för varje situation eller konsekvent måste tillämpa den ena regeln. Argumentationen om varför det skulle finnas skäl att införa en särreglering har betydande svagheter. Det förklaras inte varför det skulle vara problematiskt att redovisa skatten enligt huvudregeln.

Energiföretagen (tidigare Svensk Energi) är positiva till att förslaget i Skatteverkets hemställan har justerats, men anser ändå att förslaget avseende elektrisk kraft inte bör genomföras eller skjutas på framtiden. Promemorians förslag löser flera av de problem som tidigare påtalats under förutsättning att fakturering från elhandlare till kund sker månadsvis. Det är dock mycket vanligt att fakturering sker mer sällan, exempelvis kvartalsvis, för hushållskunder och småföretag. Då kommer problemen att kvarstå. Energi- skatteredovisningen för elektrisk kraft är, till skillnad från skatt på alkohol och tobak, naturligt kopplad till faktureringen. Den

levererade volymen el bestäms genom mätar- avläsning. Skattesatser framkommer dock först när mätvärdena har samkörts med kunduppgifter om t.ex. geografisk belägenhet eller förbrukning- sändamål. Att ta fram it-system för att redovisa rätt skatt baserat på något annat än fakturering är extremt kostsamt. Det finns risk för stora likviditetseffekter, vilket skulle tvinga fram månadsfakturering för alla kunder. Detta ökar administrationen för både elföretag och kunder. De främsta skälen för att genomföra förändringarna gäller främst alkohol och tobak. Det finns inget som tyder på att det fuskas eller finns ett stort skattebortfall för elektrisk kraft. Tidpunkten då förändringarna föreslås träda i kraft är illa vald eftersom flera andra för- ändringar är på gång. Vid handel med gas som överförs genom rörledning är det svårt att spåra det fysiska flödet om både biogas och andra gasformiga bränslen levereras via ledningen. Enligt nuvarande regler möjliggörs en korrekt hantering av att redovisning kan ske när faktura ställs ut till kund. Om redovisning av skatt kopplas till leveransperioden kommer det inte att föreligga ett komplett underlag eftersom den skattskyldige inte har någon kontroll över när leverantören ställer ut fakturan.

SPBI välkomnar den extra tidsfrist som i promemorian föreslås vid månadsskiften men undrar om ändringarna innebär att skatt inte får beräknas efter lossad/levererad volym utan måste beräknas efter lastad volym. En sådan ändring skulle få stora konsekvenser för administration och rutiner. Skatt borde även fortsättningsvis få beräknas efter levererad volym. Även om kopplingen mellan tidpunkten för skattskyldighet och civilrättsliga händelser har tagits bort bör en praktisk hantering kunna accepteras. Om den skattskyldige ska betala in skatt efter lastad volym kommer skatten inte stämma med en ansökan om återbetalning från förbrukaren, som baseras på fakturerad volym. Det föreligger väsentliga skillnader mellan punktskatter för bränslen, som hanteras i bulk, och tobak och alkohol. Det bör kunna motivera skilda bestämmelser. Skatteverkets resonemang om att de skattskyldiga har möjlighet att få betalt för levererade varor innan skatten ska betalas stämmer inte för bolag som har en mervärdesskattegrupp där punktskatten förfaller till betalning 14 dagar innan ordinarie betalning, dvs. den 12:e i månaden i stället för den 26:e.

554

Svenskt Näringsliv anför att det behöver klargöras att det efter de föreslagna ändringarna fortfarande är tillåtet att beräkna skatt efter levererad/lossad volym. Om en annan volym ska utgöra grund för skatteberäkning medför det stora administrativa kostnader.

Srf konsulternas förbund (tidigare Sveriges Redovisningskonsulters Förbund) hänvisar till sitt tidigare yttrande i frågan.

Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven om konsekvensutredning vid regelgivning.

Skälen för regeringens förslag

Huvudregel

Regeringen instämmer i den uppfattning Skatteverket anger i hemställan – att en klar och tydlig redovisningsbestämmelse är en grund- läggande förutsättning för en enkel och förutsebar rättstillämpning. Det bör av lagtexten klart framgå när punktskatt ska redovisas. Den nuvarande redovisningsbestämmelsen innefattar bedömningar som kan leda till oklarheter. Kopplingen till god redovisningssed medför dels svårigheter att fastställa exakt när skyldigheten att redovisa skatt inträder, dels tidsmässiga förskjutningar av redovisningstidpunkten. Sedan de nuvarande bestämmelserna om redovisnings- skyldighetens inträde infördes har förhållandena dessutom ändrats så att skattskyldigheten i flera fall inte inträder genom en händelse som redo- visningsrättsligt är att se som en affärshändelse.

Skatteverket har med anledning av detta i sin hemställan föreslagit att redovisningstidpunkten ska kopplas till skattskyldighetens inträde. Som fördelar med detta system anges bl.a. att det innebär en exakt och förutsebar tidpunkt för den som ska redovisa skatten, vilket underlättar Skatteverkets kontrollarbete. Förslaget skulle även innebära att svenska och utländska skattskyldiga skulle behandlas lika, vilket inte är fallet i dag. De flesta remissinstanser som har yttrat sig över Skatteverkets förslag är positiva till förslaget eller har inte något att erinra. De invändningar som har inkommit rör främst energiområdet och avser uppskovsbränslen respektive elektrisk kraft. I promemorian föreslogs därför vissa justeringar av Skatte- verkets förslag på dessa två områden. När det gäller huvudregeln instämmer dock regeringen i Skatteverkets bedömningar. Regeringen föreslår

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

därför att redovisningsskyldigheten för samtliga punktskatter som redovisas i punktskatte- deklaration som huvudregel ska inträda samtidigt med skattskyldigheten.

Uppskovsbränslen

Vad gäller flyttningar av bränsle, såsom t.ex. bensin och olja, har SPBI motsatt sig ett genomförande av Skatteverkets förslag.

Såsom framgår av Skatteverkets hemställan innebär nuvarande bestämmelser att det före- ligger oklarheter kring redovisningstidpunktens inträde, inte minst vad avser varor som hanteras under uppskovsförfarandet. Den tolkning av 26 kap. 23 § andra stycket skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, som Skatteverket ger uttryck för i sin hemställan, och som innebär att redovisningstidpunkten för uppskovsvaror i de flesta fall redan i dag är den period när skattskyldigheten inträder, delas såvitt framgår av SPBI:s yttrande inte av samtliga aktörer. Mot bakgrund av att nuvarande bestämmelser ger upphov till tolkningsproblem bedöms det inte vara lämpligt att låta nuvarande bestämmelser kvarstå oförändrade.

SPBI anför att ett slopande av kopplingen mellan punktskatteredovisningen och affärs- redovisningen skulle medföra mycket stora administrativa svårigheter för de branscher som hanterar den sortens produkter som harmoniserade bränslen utgör. SPBI anför även bl.a. att de argument som motiverade att man på 1980-talet valde att koppla redovisningen till bokföringen föreligger även fortsättningsvis.

Det kan konstateras att sedan 1980-talet har tidpunkten för skattskyldighet för de harmoniserade punktskatterna förändrats och kopplingen till civilrättsliga händelser såsom köp har tagits bort. Situationen är därmed en annan än när de nuvarande bestämmelserna om redovisningstidpunkten infördes.

En stor del av de invändningar och fråge- ställningar som SPBI har framfört, delvis med stöd av Svenskt Näringsliv, rör frågan om när skattskyldigheten inträder och på vilket underlag skatten ska beräknas. Dessa frågor ligger utanför detta lagstiftningsärende. Den bestämmelse som är aktuell i detta ärende avser endast frågan om vid vilken tidpunkt punktskatt ska redovisas, dvs. inte frågan om när skattskyldigheten inträder eller hur storleken på den skatt som ska

redovisas ska beräknas. Det kan			dock
konstateras	att	skattskyldighet	för

555

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

harmoniserade varor normalt inträder när en punktskattepliktig vara lämnar skatteupplaget om inte varan omfattas av uppskovsförfarandet. Vissa särregler finns i 5 kap. 1 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, avseende energiprodukter som levereras på en direkt leveransplats och därefter förs in i ett skatteupplag.

Oavsett vilka bestämmelser som ska tillämpas vad gäller tidpunkten för redovisning av skatt så ansvarar den skattskyldige för att säkerställa att tillräckligt underlag finns vad avser de volymer för vilka skattskyldighet har inträtt under en redovisningsperiod. Vilket underlag som är nödvändigt för att säkerställa tillräcklig information är till största delen en fråga för bolagen och, vid en kontroll, Skatteverket. I många fall kan det antas att det rent praktiskt är möjligt att till deklarationen hämta viss information från affärs- och faktureringssystem, såväl nu som efter den ändring som föreslås av Skatteverket. Information kan även gå att hämta från den lagerbokföring som upplagshavaren ska föra enligt 10 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, 9 a § lagen om alkoholskatt och 4 kap. 3 a § LSE.

En utgångspunkt bör vara att redovisnings- reglerna för olika punktskatter ska vara så lika som möjligt. Att införa helt skilda bestämmelser för en viss punktskatt bör därför undvikas i den mån det är möjligt. Den ändring som föreslås av Skatteverket och som innebär att redo- visningstidpunkten kopplas till tidpunkten för skattskyldighetens inträde har accepterats av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Det bedöms därför finnas anledning att utgå från detta förslag även för redovisning av punktskatt på bränslen. Vad som har framförts av SBPI medför inte någon annan bedömning.

En situation som av SPBI angetts som särskilt arbetskrävande är då flyttningar sker i slutet av en månad eller över ett månadsskifte. Det kan exempelvis vara fråga om en flyttning som sker från ett skatteupplag till en direkt leveransplats den sista dagen i månad 1 och där varorna sedan, av den som tagit emot dem på den direkta leveransplatsen, levereras vidare till en kund den första dagen i månad 2. Mot bakgrund av den särskilda bestämmelsen i 5 kap. 1 a § LSE kan frågan om skattskyldighet i detta fall slutligt avgöras först månad 2, när det står klart om varorna när de tagits emot av kunden förts in i ett skatteupplag eller inte. SPBI har anfört att

den i Skatteverkets hemställan föreslagna ändringen skulle orsaka problem för hantering som sker över månadsskiften eftersom den innebär att redovisningsskyldigheten skulle upp- komma redan månad 1, till skillnad från den tillämpning som sker i dag inom branschen där redovisningsskyldigheten anses uppkomma vid fakturering månad 2 samt en ökad administration vad avser hanteringen av mer- värdesskatt.

Mot bakgrund av vad som framförts av SPBI i detta avseende föreslogs i promemorian att det skulle införas en möjlighet att redovisa skatt för sådant bränsle för vilket skattskyldighet inträder någon av de tre sista arbetsdagarna i månaden först under perioden efter den då skattskyldig- heten inträder. Bestämmelsen föreslogs vara frivillig för den skattskyldige. Förslaget bedömdes i promemorian vara till hjälp för branschen i en situation som nämnts som särskilt besvärlig att hantera samtidigt som den inte bedömdes medföra några stora problem vid Skatteverkets kontroll. Skatteverket har emeller- tid i sitt yttrande över promemorians förslag pekat på flera problem som skulle uppkomma främst på grund av att bestämmelsen är frivillig. Ett sådant förslag skulle bl.a. innebära att Skatteverket inte skulle kunna avgöra om rätt skatt har redovisats för respektive period samt osäkerhet om vilken redovisningsperiod ett omprövningsbeslut ska hänföras till. Regeringen instämmer i Skatteverkets bedömning att den föreslagna valfriheten i vissa fall kan orsaka problem och anser därför att förslaget i promemorian i denna del inte bör genomföras. I praktiken bedöms de problem som SPBI pekar på uppkomma relativt sällan. Regeringen föreslår därför inte några specialregler för sådant bränsle för vilket skattskyldighet inträder någon av de tre sista arbetsdagarna i en månad.

SPBI har anfört att det kan uppkomma problem avseende sambandet med annan lag- stiftning såsom lagen (2010:598) om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och flytande bio- bränslen och drivmedelslagen (2011:319). Det kan dock konstateras att de bestämmelser i de nämnda lagarna till vilka SPBI hänvisar, t.ex. 3 kap. 1 e § lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, utgår från att en rapporteringsskyldighet gäller för bränsle för vilket skattskyldighet, inte redo- visningsskyldighet, har inträtt under en viss period. Någon ändring vad avser skattskyldig-

556

hetens inträde föreslås inte i detta ärende och det är därför svårt att se att de föreslagna ändringarna kan medföra några tillkommande problem att uppfylla rapporteringsskyldigheten.

Slutligen har SPBI angett att skattskyldiga som ingår i en mervärdesskattegrupp inte har möjlighet att få betalt för levererade varor innan skatten ska betalas. Om en skattskyldig ingår i en mervärdesskattegrupp kan det i vissa fall påverka när punktskattedeklarationen för en period senast ska ha kommit in till Skatteverket. Reglerna om mervärdesskattegrupper är dock inte något som omfattas av detta lagstiftnings- ärende.

Elektrisk kraft

Energiföretagen (dåvarande Svensk energi) har avseende Skatteverkets hemställan anfört att en korrekt skatteredovisning vid leveranser av elektrisk kraft, eller el, inte kan tas fram förrän mätvärdessystemet har samkörts med kundupp- gifter, en process i vilken fakturan genereras. Energiföretagen har även anfört att det föreligger risk för stora likviditetseffekter för företagen och har hänvisat bl.a. till de allmänna avtalsvillkor för branschen som har tagits fram i överenskommelse med Konsumentverket. Med hänsyn till denna överenskommelse och hänsynen till hushållskunder föreslogs i promemorian att vid skattskyldighet som inträder vid leverans av el ska punktskatten redovisas månaden efter den månad då skattskyldigheten inträder. Energiföretagen anser att detta förslag löser flera av de tidigare påtalade problemen under förutsättning att fakturering sker månadsvis. Det är emellertid mycket vanligt att fakturering sker mer sällan för hushållskunder och småföretag. Skatteverket anför att det föredrar en reglering utan undan- tagsbestämmelser.

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.13.12) föreslogs att skatt- skyldigheten för leverans av el ska flyttas över från elleverantörer till nätinnehavare. Riksdagen har beslutat om detta och förändringen träder i kraft den 1 januari 2018. I samband med detta ersätts begreppet ”levereras” när det gäller tidpunkten för skattskyldighetens inträde med begreppet ”överförs”.

Enligt Skatteverkets förslag ska redovisnings- tidpunkten inträda samtidigt som skattskyldig- heten inträder. Enligt bestämmelserna i

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skatteförfarandelagen ska deklarationen för de flesta skattskyldiga lämnas den 26:e i månaden efter den då redovisningstidpunkten inträder (26 kap. 30 § SFL) och för mindre skattskyldiga först den 12:e i andra månaden efter redovisningstidpunkten (26 kap. 26 § SFL).

Vad avser den administrativa hantering som Energiföretagen anför är nödvändig för att sammanställa underlag för redovisningen får det antas att denna i de flesta fall kan ske i början av månaden efter skattskyldighetens inträde. Vid den tidpunkt när deklaration ska lämnas torde mot denna bakgrund tillräcklig information i de flesta fall finnas tillgänglig för att ligga till grund för deklarationen. Även om fakturering sker månadsvis torde den extra administrativa bördan av att utföra samma beräkningar som vid fakturering, fast utan att skicka någon faktura, vara liten. Något skäl att avvika från Skatteverkets förslag på denna grund kan därför inte anses föreligga.

Vad avser frågan om likviditetseffekter av Skatteverkets förslag kan det konstateras att förslaget i många fall kommer att innebära att skatten ska betalas en månad tidigare än vad som är fallet i dag. Om fakturering sker kvartalsvis kan det dock innebära att den första delen av skatten ska betalas upp till tre månader tidigare än i dag. Skatteverket har i sin hemställan anfört bl.a. att den skattskyldige får antas ha möjlighet att själv medverka till att dennes likviditet inte påverkas av den ändrade redovisningstidpunkten och att det inte finns skäl nog att anta att de skattskyldiga inte kan få betalt för de levererade varorna och tjänsterna innan skatten ska betalas in till staten. Den uppfattning som redovisas i Skatteverkets hemställan får anses vara rimlig i de flesta fall. Det får anses föreligga tillräckligt lång tid mellan skattskyldighetens inträde och tidpunkten för att skatten ska betalas för att företagen i normala fall ska ha möjlighet att själva anpassa sina kredittider. Regeringen instämmer dock i den bedömning som görs i promemorian, att det mot bakgrund av överens- kommelsen med Konsumentverket och elens stora betydelse för privata hushåll kan finnas anledning att föreslå en särskild bestämmelse om tidpunkt för redovisning av energiskatt på elektrisk kraft.

För att behålla många av de viktiga fördelar som följer av förslaget att koppla redovisningen till skattskyldighetens inträde i stället för till bokföringen bör skattskyldigheten vara

557

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

utgångspunkten för redovisningen även vid en särbestämmelse för energiskatt på elektrisk kraft. I promemorian har föreslagits att punktskatten ska redovisas månaden efter den månad då skattskyldigheten inträder. En sådan reglering innebär att redovisningen i praktiken sker vid samma tidpunkt som med dagens regler om kunden faktureras månadsvis. Om fakturering sker kvartalsvis innebär förslaget dock att en tredjedel av skatten ska redovisas två månader tidigare än med nuvarande regler, en tredjedel ska redovisas en månad tidigare och en tredjedel ska redovisas vid samma tidpunkt som med nuvarande regler. Jämfört med när betalning från konsument sker skulle förslaget för de flesta skattskyldiga innebära att en tredjedel av skatten ska redovisas en dryg månad innan betalningen inkommit, en tredjedel ska redovisas två dagar innan betalning inkommit och en tredjedel ska redovisas efter att betalningen inkommit. En lösning för att motverka denna likviditetseffekt vid kvartalsredovisning skulle kunna vara att skjuta upp redovisningstidpunkten ytterligare en månad. En sådan reglering skulle jämfört med nuvarande regler innebära att en tredjedel av skatten ska redovisas en månad tidigare än i dag, medan en tredjedel ska redovisas en månad senare. Jämfört med betalningstidpunkten för konsumenter vid fakturering kvartalsvis skulle en tredjedel av skatten behöva redovisas två dagar innan betalning har skett. Det kompenseras dock av att redovisningsreglerna för kunder som faktureras månadsvis blir förmånligare än i dag. Sammantaget bedöms en sådan lösning fortsatt möjliggöra extra hänsyn till hushållskunder, även om dessa faktureras kvartalsvis. Regeringen föreslår därför att energi- skatten på elektrisk kraft ska redovisas två månader efter det att skattskyldigheten inträder. Den särskilda regleringen bör begränsas till sådan skattskyldighet som inträder vid

överföring (enligt nuvarande regler ”leverans”) av el, dvs. enligt 11 kap. 7 § 1 a LSE.

Den föreslagna särbestämmelsen motiveras av överenskommelsen med Konsumentverket och hänsynen för hushållskunder. Något skäl att senarelägga deklarations- och betalningstid- punkten för el som levereras till andra än hushållskunder föreligger därför inte. Att göra skillnad mellan hushållskunder och andra kunder genom olika deklarations- och betalnings- tidpunkter kan dock inte anses lämpligt med hänsyn till den tillkommande administrativa

börda detta skulle orsaka för såväl aktörer som Skatteverket. Det skulle även riskera att medföra gränsdragningsproblem. Någon sådan avgräns- ning föreslås därför inte. Det får inte heller anses motiverat att låta särbestämmelsen endast omfatta större företag som deklarerar enligt bestämmelserna i 26 kap. 30 § SFL. Det kan inte heller anses motiverat att låta särbestämmelsen enbart omfatta de fall där fakturering sker kvartalsvis. En sådan reglering skulle dels innebära att kopplingen mellan deklarationstid- punkt och affärshändelser kvarstod, dels kunna innebära praktiska problem både för Skatteverket och för de skattskyldiga när skatt- skyldigheten den 1 januari 2018 flyttas över till nätinnehavaren.

Skatteverket kan i vissa fall besluta om att redovisningsperioden för punktskatt ska vara ett beskattningsår, jfr 26 kap. 17 § SFL. Om ett sådant beslut har fattats föreslås att den särskilda regleringen inte får tillämpas.

Sammanfattningsvis föreslås därför att energiskatt på elektrisk kraft enligt 11 kap. 7 § 1 a LSE ska redovisas för den redovisningsperiod som inleds en månad efter utgången av den redo- visningsperiod då skattskyldigheten inträder. Om skattskyldighet inträder i januari ska skatten således redovisas för redovisningsperioden mars. Detta innebär att deklarationen ska ha kommit in till Skatteverket i april eller maj, beroende på den skattskyldiges beskattningsunderlag för mervärdesskatt.

Gas som överförs genom rörledning

Energiföretagen har anfört att det vid handel med gas som överförs genom rörledning är svårt att spåra det fysiska flödet om både biogas och andra gasformiga bränslen levereras via ledningen men att en korrekt hantering enligt nuvarande regler möjliggörs av att redovisning kan ske när faktura ställs ut till kund. Om redovisning av skatt kopplas till leveransperioden menar Energiföretagen att det inte kommer att föreligga ett komplett underlag eftersom den skattskyldige inte har någon kontroll över när leverantören ställer ut fakturan.

I 2 kap. 2 a § LSE finns vissa regler som gäller om både biogas och andra skattepliktiga gas- formiga bränslen levereras via rörledning. Det föreslås inga ändringar av denna regel. Den skattskyldige kommer därmed även fortsätt- ningsvis att få fördela vart och ett av bränslena mellan olika användningsområden utifrån avtal.

558

De föreslagna ändringarna påverkar enbart när redovisningsskyldigheten inträder. Det bedöms vara möjligt för den skattskyldige att ha ett komplett underlag även med den föreslagna ändringen avseende redovisningsskyldighetens inträde. Regeringen föreslår därför ingen specialreglering för denna situation.

Ikraftträdande

Ändringarna föreslås i promemorian träda i kraft den 1 januari 2018. Bl.a. SPBI har framfört att det är mycket viktigt med en tillräcklig omställningstid för företagen att anpassa sig till förslagen. Energiföretagen har anfört att tidpunkten för ikraftträdandet är illa vald på grund av andra förändringar som införs. Även med beaktande av vad remissinstanserna har anfört anser regeringen att den i promemorian föreslagna ikraftträdandetidpunkten är lämplig. Regeringen föreslår därför att ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2018 och att bestämmelserna i den nya lydelsen tillämpas första gången på punktskatt där skattskyldighet har inträtt efter den 31 december 2017. För punktskatt där skattskyldighet har inträtt före ikraftträdandet gäller bestämmelserna i den äldre lydelsen.

Lagförslag

Förslagen föranleder ändringar i 26 kap. 23 § SFL, se avsnitt 3.19.

6.23.4 Korrigering av hänvisning vid registrering enligt skatteförfarandelagen

Regeringens förslag: Hänvisningen i bestäm- melsen i skatteförfarandelagen om registrering av lagerhållare för vissa tobaksprodukter ändras så att den omfattar alla sådana lagerhållare.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sunds- vall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har inga invändningar mot förslaget.

Förvaltningsrätten i Falun, Ekobrottsmyndig- heten, Systembolaget, Tullverket och Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om registrering av godkända upplagshavare, registrerade varumottagare och lagerhållare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, för- kortad LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, finns i skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. I 7 kap. 1 § första stycket 10 SFL anges att den som är skattskyldig enligt 10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 38 § 1 LTS, 9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen om alkoholskatt eller 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 4 LSE ska registreras av Skatteverket.

När det gäller lagerhållare för snus och tugg- tobak görs hänvisning enligt nuvarande lydelse till den som är godkänd som lagerhållare enligt 38 § första stycket 1 LTS. Detta har sin bakgrund i förhållanden som förelåg före punkt- skatternas infogande i skattekontosystemet (se prop. 2001/02:127). Av förbiseende har hänvis- ningen inte ändrats trots att den numera är felaktig eftersom den skillnad som fanns före punktskatternas infogande i skattekonto- systemet mellan dem som var lagerhållare enligt 38 § första stycket 1 LTS och dem som var lagerhållare enligt 38 § första stycket 2–4 LTS inte längre finns kvar. Hänvisningen kan lämpligen ändras så att den motsvarar utformningen av hänvisningen i 7 kap. 1 § första stycket 10 g SFL till den som är skattskyldig i egenskap av lagerhållare för energiprodukter (hänvisning till 4 kap. 12 § första stycket 1). Regeringen föreslår därför, i enlighet med promemorians förslag, att hänvisningen i 7 kap. 1 § första stycket 10 e SFL ändras från 38 § 1 LTS till 36 § 1 LTS. Regeringen anser att en sådan ändring ska träda i kraft den 1 januari 2018.

I propositionen Skatteförslag med anledning av energiöverenskommelsen (prop. 2016/17:142) föreslås att punkt 10 j i första stycket i 7 kap. 1 § SFL ska slopas. Riksdagen har antagit regeringens förslag (bet. 2016/17:SkU31, rskr. 2016/17:268). Den ändringen träder i kraft den 1 januari 2018. Den nu föreslagna ändringen av hänvisningen till LTS genomförs därför genom en ändring i den ändring som föreslås i prop. 2016/17:142, dvs. en ändring i lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen. Ikraftträdandebestämmelserna i propositionens

559

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ändring kommer därmed att vara tillämplig även på den nu föreslagna ändringen. Eftersom den i propositionen föreslagna ändringen träder i kraft den 1 januari 2018 behövs inga ytterligare ikraftträdandebestämmelser.

Dessutom görs en rent författningsteknisk ändring i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen. I propositionen Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen (prop. 2016/17:58) föreslås att 7 kap. 1 § SFL ska ändras (en ny punkt 13 läggs till i första stycket). Riksdagen har antagit regeringens förslag (bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256). Den ändringen träder i kraft den 1 januari 2019 (se punkt 1 i ikraftträdande- och övergångs- bestämmelserna till den lagen), dvs. efter det att den nu föreslagna ändringen av hänvisningen till LTS har trätt i kraft. Med anledning av det ovan nämnda förslaget i prop. 2016/17:142 görs i den propositionen också en rent författningsteknisk ändring av ändringsförslaget i prop. 2016/17:58. Med anledning av den nu föreslagna ändringen av hänvisningen till LTS behöver en rent författningsteknisk ändring göras av det sistnämna ändringsförslaget i prop. 2016/17:142.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ändring av 7 kap. 1 § första stycket 10 e dels i lagen (2017:404) om ändring i lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), dels i lagen (2017:405) om ändring i lagen (2017:387) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), se avsnitten 3.28 och 3.30.

6.23.5 Undertecknande av ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt

Regeringens förslag: Generella bestämmelser om att ansökningar om återbetalning av och kompensation för punktskatt ska undertecknas införs för huvuddelen av alla ansökningar.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning av och kompensation för punkt- skatt som lämnas in efter ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians

förslag avseende 11 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi ingår inte i detta avsnitt, utan återfinns i avsnitt 6.20.4.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har inget att invända mot förslaget.

Förvaltningsrätten i Falun, Ekobrotts- myndigheten, Systembolaget, Tullverket och

Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, får en enskild under vissa förutsättningar ansöka om återbetalning av eller kompensation för punktskatt. Även enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam sker återbetalning av punktskatt. Där görs dock inte någon ansökan av den enskilde på det sätt som gäller enligt övriga lagar. Återbetalning av reklamskatt omfattas mot denna bakgrund inte av nedanstående förslag.

I samband med arbetet med propositionen Vissa statsstödskrav på bränsleskatteområdet (prop. 2015/16:159) uppmärksammades att det saknas formella bestämmelser i lagen om skatt på energi och skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, om att en ansökan om åter- betalning av eller kompensation för punktskatt ska undertecknas. Detta trots att ansökningar om återbetalning av och kompensation för punktskatt många gånger kan avse betydande belopp och komplicerade frågor. I den praktiska tillämpningen har dock ansökningar, såvitt framgår, normalt undertecknats på samma sätt som deklarationer och andra uppgifter som lämnas till Skatteverket. För att läka bristen i den nuvarande lagstiftningen föreslogs i propositionen bestämmelser om under- tecknande för sådana former av ansökningar om återbetalning av eller kompensation för punktskatt enligt LSE som omfattades av det lagstiftningsarbetet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget.

Ansökan om återbetalning av punktskatt kan även förekomma enligt lagen om alkoholskatt, LTS samt i vissa andra fall i LSE än de som behandlades i prop. 2015/16:159. Även här saknas det i dag bestämmelser om att en ansökan ska undertecknas. Det bedöms lämpligt att även andra ansökningar om återbetalning under- tecknas av den sökande. Det föreslås därför att

560

det införs generella bestämmelser om under- tecknande av ansökningar om återbetalning av och kompensation för punktskatt.

Mot bakgrund av att andra bestämmelser om hur ansökan om återbetalning ska gå till, exempelvis tidsfrister för ansökan, finns i respektive punktskattelag får det anses lämpligt att även bestämmelserna om undertecknande av ansökan placeras där. Regeringen föreslår därför, i enlighet med promemorians förslag, att LTS, lagen om alkoholskatt och LSE kompletteras med generella bestämmelser om undertecknande av ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt. Eftersom bestämmelser om återbetalning i vissa fall finns på flera ställen i lagarna, t.ex. i lagen om tobaksskatt där återbetalning för snus och tuggtobak regleras särskilt eller i lagen om skatt på energi där återbetalning av energiskatt avseende elektrisk kraft regleras i ett eget kapitel, bör bestämmelser om undertecknande införas i samband med respektive avsnitt.

På samma sätt som gäller vid undertecknande enligt 38 kap. SFL är kravet på undertecknande ett teknikneutralt krav som kan uppfyllas genom undertecknande på papper eller med elektroniska medel. Skatteverket föreskriver vad som krävs i olika situationer.

I prop. 2015/16:159 föreslogs att en ansökan ska undertecknas av den sökande själv eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden. Det bedöms nu inte föreligga skäl att föreslå en annan ordning. Såvitt framgår är det vanligt förekommande i dag att ansökan om återbetalning eller kompensation undertecknas av ett ombud. Det bedöms inte finnas anledning att inskränka denna möjlighet genom att begränsa möjligheten att underteckna en ansökan till endast sökanden. I propositionen föreslogs även en bestämmelse om att en ansökan som lämnats för en sökande, som är juridisk person, anses ha lämnats av sökanden om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda sökanden. En liknande bestämmelse finns i dag i lagen (2009:194) om förfarandet vid skatte- reduktion för hushållsarbete och, vad gäller deklarationer, i 4 kap. 2 § SFL. Regeringen föreslår att en motsvarande bestämmelse ska tas in i de generella bestämmelser om under- tecknande av ansökan om återbetalning och kompensation som nu föreslås.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Vad gäller bestämmelserna i 31 d § LTS, 31 d § lagen om alkoholskatt och 9 kap. 1 § LSE om återbetalning av skatt på varor som har förvärvats av bl.a. utländska beskickningar och internationella organisationer utgör dessa en särskild situation där de föreslagna bestämmelserna om undertecknande av ansökan inte passar in. Regeringen föreslår därför inte att bestämmelserna om undertecknande av ansökan om återbetalning ska omfatta sådan återbetalning som sker enligt nämnda bestämmelser.

Den generella bestämmelse som nu föreslås i 9 kap. LSE bör ersätta de ändringar som föreslogs genom prop. 2015/16:159 och som efter riksdagens beslut trädde i kraft den 1 juli 2016. Det kan noteras att de ändringar avseende bestämmelserna i 11 kap. LSE om återbetalning av energiskatt för elektrisk kraft som föreslogs i promemorian ingår i de förändringar avseende 11 kap. LSE som föreslås i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2018. De förändringarna behandlas därmed inte i denna lagrådsremiss.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018 och tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning av och kompensation för punktskatt som lämnas in efter ikraftträdandet.

Lagförslag

Förslagen föranleder införandet av tre nya paragrafer, 31 a § LTS, 31 a § lagen om alkoholskatt och 9 kap. 12 § LSE, samt ändringar i 40 a § LTS och 9 kap. 7 § LSE, se avsnitten 3.7, 3.8 och 3.9.

6.23.6 Vissa kompletteringar av bestämmelserna om föreläggande och dokumentationsskyldighet

Regeringens förslag: Skatteverket får förelägga den som har beviljats återbetalning av eller kompensation för punktskatt att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera att denne har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter i en ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt. En dokumentationsskyldighet införs för den sökande i samband med en ansökan om återbetalning eller kompensation.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelsen om dokumentationsskyldighet

561

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ska tillämpas första gången på ansökningar om återbetalning av och kompensation för punktskatt som avser förhållanden efter ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har inget att invända mot förslaget.

Förvaltningsrätten i Falun, Ekobrotts- myndigheten, Systembolaget, Tullverket och

Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget. Ekobrottsmyndigheten anser att de föreslagna bestämmelserna innebär ökad kontrollmöjlighet och därmed ökad möjlighet till utredning och lagföring av en sökande som lämnar oriktiga uppgifter. Skatteverket anser att de föreslagna bestämmelserna bör träda i kraft så snart som möjligt. Myndigheten anför att nya bestämmelser om återbetalning av energiskatt på elektrisk kraft väntas träda i kraft den 1 januari 2017. Dessa bestämmelser innebär ett stort antal förstagångsansökningar om återbetalning av punktskatt under år 2017. Skatteverket behöver därför möjlighet att göra kontroller i efterhand.

Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi finns det möjlighet att ansöka om återbetalning av eller kompensation för punktskatt i vissa fall. För att en ansökan ska kunna bifallas måste den som ansöker om återbetalning eller kompensation lämna in ett tillräckligt underlag för Skatteverkets bedöm- ning av om det föreligger grund för sådan återbetalning eller kompensation. Skatteverket har i samband med prövningen av ansökan möjlighet att efterfråga de kompletterande upp- gifter som anses nödvändiga för att bedöma om återbetalning eller kompensation ska medges.

I vissa fall kan det dock finnas anledning att granska ett ärende på nytt efter det att beslut om återbetalning eller kompensation har fattats. I skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, regleras vissa särskilda utredningsmöjlig- heter, t.ex. föreläggande och revision. Skatteverket får enligt 41 kap. 2 § första stycket 4 och 5 SFL besluta om revision för att kontrollera att den som har ansökt om återbetal- ning eller kompensation av punktskatt har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter. Någon

möjlighet för Skatteverket att i stället förelägga den sökande att lämna uppgift som behövs för kontroll av uppgifter i en ansökan om åter- betalning av eller kompensation för punktskatt föreligger dock inte enligt nuvarande bestämmelser. Ett föreläggande får normalt anses utgöra en mindre ingripande åtgärd för den enskilde. Ett föreläggande kan även utgöra en enklare och mer tidseffektiv åtgärd för att t.ex. efterfråga en kopia av en handling som ligger till grund för uppgifter i ansökan än en revision. Det bedöms mot denna bakgrund finnas skäl att införa en möjlighet för Skatteverket att förelägga den som fått återbetalning av eller kompensation för punktskatt att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera att denne har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter. Regeringen föreslår därför, i enlighet med promemorians förslag, att en ny bestämmelse införs som ger Skatteverket möjlighet att besluta om ett sådant föreläggande.

En ytterligare fråga som uppkommer i samband med detta är om det bör införas en bestämmelse i skatteförfarandelagen om att den som ansöker om återbetalning av eller kompen- sation för punktskatt ska ha en skyldighet att i skälig omfattning se till att det finns underlag för kontroll av uppgifter i ansökan, en dokumenta- tionsskyldighet. En generell dokumentations- skyldighet föreligger enligt 39 kap. 3 § SFL för den som är uppgiftsskyldig enligt 15–35 kap. SFL. Den som ansöker om återbetalning av eller kompensation för punktskatt är dock inte, i denna egenskap, uppgiftsskyldig enligt nämnda kapitel. För att Skatteverket ska ha möjlighet att granska och ompröva återbetalningar är det dock viktigt att det finns ett underlag sparat för de uppgifter som har lämnats i ansökan. I många fall utgör detta underlag sannolikt även material som sparas enligt andra bestämmelser, exempelvis därför att det utgör bokförings- material eller underlag för deklarationen, men man kan även tänka sig att det kan vara fråga om material som faller utanför detta. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om dokumentationsskyldighet vid ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt införs.

Regeringen föreslår, i enlighet med förslaget i promemorian, att ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2018. Eftersom bestämmelsen om dokumentationsskyldighet innebär en utökad skyldighet för den skattskyldige ska den endast

562

tillämpas på ansökningar om återbetalning och kompensation som avser förhållanden efter ikraftträdandet.

Lagförslag

Förslagen föranleder ändringar i 39 kap. 1 § och 41 kap. 2 § SFL samt införandet av två nya paragrafer, 37 kap. 7 a och 39 kap. 3 a § SFL, se avsnitt 3.19.

6.23.7 Beskattning av varor som försvinner under en uppskovsflyttning

Regeringens förslag: Om varor som flyttas under ett uppskovsförfarande inte når angiven destination och ingen oegentlighet som innebär att varorna släpps för konsumtion har konstaterats under flyttningen, ska i vissa fall en oegentlighet anses ha begåtts i Sverige och varorna beskattas här. Skatteverket får i dessa fall besluta om skatt för den som har ställt säkerhet för flyttningen. Beskattningsår ska vid sådana beslut definieras som vid motsvarande beslut om oegentlighetsbeskattning.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna ska tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs ingen definition av beskattningsår för punktskatt enligt beslut av Skatteverket. En språklig justering har även gjorts i förhållande till promemorians förslag.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har ingen erinran mot förslaget.

Ekobrottsmyndigheten, Systembolaget, Tullverket och Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget. Förvaltningsrätten i Falun noterar att den föreslagna ordalydelsen att ett visst förhållande ska ”visas på ett tillfredsställande sätt” kan orsaka tillämpningsproblem i det enskilda fallet.

Skälen för regeringens förslag: I artikel 10 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG (EUT L 9, 14.1.2009, s.12), i det följande punktskatte- direktivet, finns bestämmelser om skatt- skyldighet vid s.k. oegentligheter. Med en

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

oegentlighet avses enligt artikel 10.6 i huvudsak en händelse som inträffar under en flyttning av punktskattepliktiga varor under ett uppskovsför- farande, genom vilken flyttningen eller en del av flyttningen inte avslutas korrekt. Artikel 10 gör skillnad på situationer där det under flyttningen kan konstateras att en oegentlighet har inträffat (artikel 10.1 och 2) och situationer där det inte under flyttningen går att konstatera att någon oegentlighet har inträffat (artikel 10.4). Ett exempel på den senare situationen skulle kunna vara att varorna helt enkelt aldrig kommer fram till sin destination och det inte finns något som talar om vad som kan ha inträffat.

Punktskattedirektivets artikel 10.4 anger följande.

Om punktskattepliktiga varor som flyttas under ett uppskovsförfarande inte har anlänt till destinationsorten och ingen oegentlighet som ger upphov till deras frisläppande för konsumtion enligt artikel 7.2 a har konstaterats under flyttningen, ska oegentligheten anses ha begåtts i avsändarmedlemsstaten och vid den tidpunkt då flyttningen inleddes, utom i de fall då det, inom fyra månader efter den tidpunkt då flyttningen inleddes enligt artikel 20.1, på ett tillfredsställande sätt kan visas för de behöriga myndigheterna i avsändarmedlemsstaten att flyttningen har avslutats i enlighet med artikel 20.2, eller på vilken plats oegentligheten har begåtts.

Om den person som har tillhandahållit garantin enligt artikel 18 inte har, eller har kunnat bli, informerad om att varorna inte anlänt till destinationsorten, ska denne beviljas en tidsfrist på en månad från den tidpunkt då denna information lämnas av de behöriga myndigheterna i avsändar- medlemsstaten, för att få möjlighet att bevisa att flyttningen har avslutats i enlighet med artikel 20.2, eller på vilken plats oegentligheten har begåtts.

Artikel 10 i punktskattedirektivet reglerar således vilket land som har beskattningsrätten i vissa situationer som avviker från det normala förfarandet. Genom artikelns bestämmelser fastställs även vid vilken tidpunkt frisläppandet för konsumtion ska anses ha ägt rum, av vilket följer tidpunkten för skattskyldighetens inträde. I artikel 8.1 ii finns bestämmelser om vem som

563

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

ska vara skattskyldig när beskattning ska ske enligt artikel 10.1, 10.2 och 10.4.

I samband med genomförandet av punkt- skattedirektivet i svensk lagstiftning infördes bestämmelserna i artikel 10.1 och 2 i 27 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, 26 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt och 4 kap. 2 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. När det gäller bestämmelserna i artikel 10.4 uttalades i förarbetena (prop. 2009/10:40 s 182) följande.

Av artikel 10.4 i punktskattedirektivet (och dess motsvarighet i artikel 20.3 i cirkulationsdirektivet) följer att beskattning av varor som flyttas under ett uppskovsförfarande, och som inte anländer till destinationsorten (dvs. de försvinner), samtidigt som någon oegentlighet inte kunnat konstateras, ska ske i avsändarmedlemsstaten. Beskattning ska således ske här i Sverige om varorna avsänts härifrån. Då följer beskattnings- rätten av huvudregeln i 20 § 1 a eller 2.

Vid tillämpning av bestämmelsen i artikel 10.4 kommer avsändarmedlemsstaten, såsom anges i förarbetsuttalandet, ha beskattningsrätten för varorna. Det kan dock konstateras att det utöver detta även föreligger andra aspekter av bestämmelsen. Genom bestämmelsen klargörs att en flyttning, som när den påbörjas är en uppskovsflyttning, övergår till att inte vara en korrekt uppskovsflyttning samt när detta anses ske. Utan denna bestämmelse kan det hävdas att det är oklart när, eller till och med om, den medlemsstat där den avsändande upplagshavaren befinner sig får beskatta varorna. Bestämmelsen innehåller en tidsfrist på fyra månader inom vilken det är möjligt att visa att varorna har kommit fram på ett korrekt sätt eller att en oegentlighet har inträffat. Om sådan bevisning inte inkommer anses ett frisläppande för konsumtion ha ägt rum vid den tidpunkt då flyttningen inleddes och skattskyldighet kan därmed komma i fråga. Bestämmelsen innehåller således andra kriterier än vad som gäller vid de normala bestämmelserna om skattskyldighetens inträde.

Det har visat sig att den vid genomförandet gjorda bedömningen att inte införa några särskilda bestämmelser för de situationer som avses i artikel 10.4 orsakar oklarheter och vissa problem och medför att Skatteverket inte i alla

situationer har möjlighet att agera där oegentlig- heter förekommer. Ett exempel på problem som uppkommer är att det inte förefaller finnas någon möjlighet att åberopa en flyttnings- säkerhet om varorna kommer bort eftersom resonemanget vid genomförandet utgår från att skattskyldighet inträder när varan lämnar skatteupplaget snarare än genom att varan avviker från en påbörjad flyttning under uppskovsförfarandet. I promemorian bedömdes mot bakgrund av dessa oklarheter och problem att det fanns anledning att komplettera lagstift- ningen med särskilda bestämmelser som reglerar den situation som avses i artikel 10.4. Regeringen instämmer i denna bedömning. I promemorians förslag formulerades reglerna på motsvarande sätt som i den svenska översättningen av direktivet; att oegentligheten anses ha begåtts här i landet i de aktuella fallen. Lagrådet har dock påpekat att det rör fall då någon oegentlighet inte har konstaterats och att ”oegentligheten” i bestämd form därför är fel i sammanhanget. Den avsedda innebörden av direktivet är enligt Lagrådet i stället ”en oegentlighet” vilket också svarar mot uttryckssättet i bl.a. de franska och engelska direktivversionerna. Mot denna bakgrund föreslår Lagrådet att lagtexten bör lyda

”… en oegentlighet anses ha begåtts … ”. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter.

En fråga som uppkommer vid utformningen av sådana särskilda bestämmelser är vilken slags förfarande som bör tillämpas. Vid beskattning i samband med oegentligheter i de fall som avses i artikel 10.1 och 10.2 tillämpas i dag inte det normala förfarandet enligt skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, med bl.a. deklarationsskyldighet. I stället fattar Skatte- verket ett särskilt beslut om oegentlighets- beskattning enligt 34 a §§ LTS, 34 a § lagen om alkoholskatt eller 6 kap. 1 a § LSE (ett särskilt förfarande där skattskyldighet uppkommer först genom beslut från Skatteverket).

I andra fall än oegentlighetsbeskattning sker redovisning av skatten enligt bestämmelser i 26 kap. SFL. Att tillämpa de normala bestämmelserna för redovisning av skatt på en sådan situation som avses i artikel 10.4 skulle dock medföra betydande oklarheter. I en sådan situation som avses i artikel 10.4 avsänds varorna under uppskovsförfarandet. Någon skatt- skyldighet inträder därmed inte när varorna lämnar skatteupplaget. Först i efterhand är det möjligt att konstatera att varorna inte har

564

kommit fram och enligt bestämmelserna i artikel 10.4 ska det då anses som att en oegentlighet har inträffat vid den tidpunkt när uppskovs- flyttningen påbörjades. Eftersom det föreligger en möjlighet att under fyra månader komma in med bevis på att flyttningen har avslutats korrekt eller var en oegentlighet har ägt rum är det först efter denna tid som det går att säga att en oegentlighet anses ha inträffat enligt artikel 10.4. Om den enskilde skulle anses vara skyldig att redovisa skatten kan en sådan skyldighet svårligen anses ha uppkommit innan fyra- månadersperioden har löpt ut. Vid den tidpunkten har dock deklarationstidpunkten för den aktuella redovisningsperioden passerats och det som skulle återstå vore i så fall att begära en omprövning av beslutet om skatt för den redovisningsperiod då varorna lämnade skattupplaget.

Även om en särskild redovisnings- bestämmelse skulle läggas in i lagstiftningen innebärande att sådan skatt som här är aktuell ska redovisas vid en senare tidpunkt, t.ex. den månad då fyramånadersfristen löper ut får det anses att det kvarstår betydande osäkerhet. Den avsändande upplagshavaren har exempelvis inte direkt tillgång till information om ev. uppgifter som andra personer eller medlemsstater kan ha lämnat till Skatteverket för att visa att varorna mottagits korrekt eller att en oegentlighet har inträffat på vägen. Det kan även anses mindre lämpligt med en sådan lösning av andra skäl. Bestämmelserna i artikel 10 i punktskatte- direktivet får anses vara avsedda att reglera sådana särskilda situationer där de normala bestämmelserna om skattskyldighet inte är tillräckliga, bl.a. därför att det först vid en senare tidpunkt än den då skattskyldighet normalt inträder går att bedöma i vilken medlemsstat skatt ska betalas, vem som ska vara skyldig att betala skatten och vid vilken tidpunkt skattskyldigheten ska anses ha inträtt. Artikel 10 fördelar även beskattningsrätten mellan medlemsstaterna i olika situationer vilket talar för att den enskilde inte ska avgöra vilken av bestämmelserna som ska tillämpas i ett enskilt fall.

Mot den angivna bakgrunden är det lämpligt att även vad gäller artikel 10.4 införa bestämmelser som motsvarar de som i dag gäller vid tillämpning av övriga delar av artikel 10, dvs. ett förfarande där skattskyldighet uppkommer genom beslut av Skatteverket. Därför föreslår

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

regeringen, i enlighet med promemorians förslag, att det införs nya bestämmelser i LTS, lagen om alkoholskatt och LSE som anger att om varor som flyttas under ett uppskovsför- farande inte når angiven destination och ingen oegentlighet som innebär att varorna släpps för konsumtion har konstaterats under flyttningen, ska oegentligheten i vissa fall anses ha begåtts i Sverige och varorna beskattas här. Skatteverket kan i dessa fall besluta om skatt för den som har ställt säkerhet för flyttningen. Regeringen föreslår även att de nya paragraferna ska läggas till i uppräkningen i 3 kap. 4 § första stycket 7 SFL. Detta innebär att beskattningsår vid beslut enligt de nya paragraferna definieras på samma sätt som vid liknande beslut om oegentlighets- beskattning, nämligen det kalenderår under vilket beslutet om beskattning vid oegentlighet har meddelats.

Förvaltningsrätten i Falun har påpekat att den föreslagna ordalydelsen att ett visst förhållande ska ”visas på ett tillfredsställande sätt” kan orsaka tillämpningsproblem i det enskilda fallet. Även om regeringen har förståelse för syn- punkten, då formuleringen lämnar utrymme för tolkningar, finns det ett värde i att använda samma formulering som i punktskattedirektivet. Om en annan formulering användes skulle det kunna ge sken av att andra förutsättningar gällde i Sverige än de som uppställs i direktivet. Regeringen anser därför att den i promemorian föreslagna formuleringen ska användas.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Det föreslås att de nya bestämmelserna om beskattning vid oegentlig- heter ska tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

Lagförslag

Förslaget föranleder införandet av tre nya paragrafer, 27 a § LTS, 26 a § lagen om alkoholskatt och 4 kap. 2 a § LSE, omnumrering av nuvarande 4 kap. 2 a § LSE till 4 kap. 2 b § LSE samt ändringar av 29 och 34 a §§ LTS, 28 och 34 a §§ lagen om alkoholskatt, 6 kap. 1 a § och 9 kap. 11 § LSE och 3 kap. 4 § SFL, se avsnitt 3.7, 3.8, 3.9 och 3.19.

565

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.23.8 Vissa kompletteringar av bestämmelserna om varor som avsänds av små vinproducenter

Regeringens förslag: En mottagare av varor som avsänds från en sådan liten vinproducent som i sitt hemland har beviljats undantag från vissa bestämmelser i uppskovsförfarandet ska under- rätta Skatteverket skriftligen om mottagandet av varorna. Vissa förtydliganden görs vidare om villkoren för flyttning av sådana varor under uppskovsförfarandet. Det klargörs även att uppskovsflyttningar av vin som omfattas av de särskilda bestämmelserna om små vin- producenter omfattas av bestämmelserna om transportkontroll. En förare är därmed skyldig att se till att det följedokument för flyttning av vinprodukter som föreskrivs för dessa fall följer med transporten och tillhandahålls Tullverket vid en transportkontroll.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna ska tillämpas första gången på flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs en mindre språklig justering som utgår efter synpunkter från Lagrådet.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har inget att invända mot förslaget.

Förvaltningsrätten i Falun, Ekobrotts- myndigheten, Systembolaget, Tullverket och

Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG (EUT L 9, 14.1.2009, s. 12), i det följande punktskatte- direktivet, uppställs en rad förutsättningar för att varor ska omfattas av uppskovsförfarandet och en flyttning anses ske under uppskov. I artikel 40 i punktskattedirektivet ges dock möjlighet för medlemsstaterna att göra undantag från många av dessa villkor för små vinproducenter. Vissa medlemsstater har valt att använda sig av denna möjlighet. Antalet fall där vinprodukter flyttas till Sverige från en sådan liten vinproducent som i sitt hemland har fått ett undantag enligt artikel 40 får dock antas vara mycket begränsat. Det är

härvid viktigt att notera att varorna endast får flyttas inom uppskovsförfarandet, dvs. de kan inte skickas till en privatperson.

Den 1 januari 2013 infördes i lagen (1994:1564) om alkoholskatt en särskild bestämmelse för att klargöra att varor anses flyttas under uppskovsförfarandet när de befinner sig på svenskt territorium om varorna avsänds av en vinproducent som enligt nationella bestämmelser i avsändarmedlemsstaten med stöd av artikel 40 i punktskattedirektivet undantas från kraven i kapitel fyra i det direktivet (se prop. 2011/12:155).

Under 2015 pågick diskussioner inom kommissionens expertgrupp för indirekt skatt kring tolkningen av artikel 40 i punktskatte- direktivet. Dessa diskussioner har lett till fram- tagandet av vissa gemensamma riktlinjer för tolkningen av bestämmelsen. I samband med dessa diskussioner har det uppmärksammats nationellt att det föreligger vissa oklarheter i den svenska lagstiftningen. Även om det är fråga om ett begränsat antal flyttningar bör lagstiftningen kompletteras för att undanröja dessa oklarheter.

Varor som flyttas under uppskovsförfarandet omfattas normalt av krav på dokumenthantering genom det datoriserade systemet EMCS (Excise Movement Control System). Detta innebär bl.a. att ett elektroniskt administrativt dokument ska lämnas genom det datoriserade systemet innan flyttningen påbörjas (se t.ex. artikel 21.2 i punkt- skattedirektivet och 21 b § lagen om alkohol- skatt). Den administrativa referenskod som då erhålls av den behöriga myndigheten i avsändar- landet ska följa varorna under hela flyttningen (se t.ex. artikel 21.6 i punktskattedirektivet och 21 c § lagen om alkoholskatt). Vid mottagandet ska mottagaren lämna en mottagningsrapport genom det datoriserade systemet (se t.ex. 21 f § lagen om alkoholskatt). Enligt bestämmelserna i artikel 40 i punktskattedirektivet får varor som flyttas från små vinproducenter undantas från dessa krav. Vissa EU-rättsliga bestämmelser om följedokument vid transporter av vinprodukter ska i stället gälla i dessa fall. Dessa bestämmelser finns numera i kommissionens förordning (EG) nr 436/2009 av den 26 maj 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 479/2008 när det gäller vinodlings- registret, de obligatoriska deklarationerna och framtagningen av uppgifter för marknads- uppföljning, följedokumenten vid transport av produkter och de register som ska föras inom

566

vinsektorn vilken har ersatt den förordning, (EG) nr 884/2001 av den 24 april 2001, till vilken artikel 40 i punktskattedirektivet hänvisar. Ett godkänt följedokument enligt denna förordning ersätter således det elektroniska administrativa dokumentet och ska medfölja varorna vid flytten. Följedokumentet kan vara ett administrativt eller kommersiellt dokument som innehåller en viss tilldelad referenskod enligt bestämmelserna i artikel 24.1.a.iii i förordning (EG) 436/2009 (i dess lydelse genom kommissionens förordning 314/2012):

Ett av följande dokument som utfärdats på de villkor som fastställts av den avsändande medlemsstaten, för produkter som inte är belagda med punktskatt och för produkter belagda med punktskatt som skickas av små producenter i enlighet med artikel 40 i direktiv 2008/118/EG:

- Om medlemsstaten använder ett informationssystem, en utskrift av det elektroniska följedokumentet utfärdat enligt ovan eller en utskrift av ett handelsdokument på vilket det är möjligt att tydligt utläsa det MVV-nummer som tilldelats av systemet.

- Om medlemsstaten inte använder ett informationssystem, ett administrativt dokument eller ett handelsdokument som innehåller det MVV-nummer som tilldelats av det behöriga organet eller avsändaren.

Några bestämmelser som möjliggör för svenska vinproducenter att medges undantag från kraven i punktskattedirektivet har inte införts i den svenska lagstiftningen. En sådan flyttning av vin från en liten vinproducent som här diskuteras påbörjas därmed alltid från något annat EU-land där ett sådant undantag har införts. Det är således inte bestämmelserna i 21–24 §§ lagen om alkoholskatt om dokumenthantering vid flytt- ning av uppskovsvaror som är aktuella när flyttningen påbörjas. Något särskilt undantag från dessa bestämmelser med anledning av artikel 40 i punktskattedirektivet blir därmed inte aktuellt. Det kan däremot finnas anledning att i den svenska lagstiftningen upplysa om att ett följedokument för transport av vinprodukter får ersätta den administrativa referenskod som ska följa varorna under flyttningen enligt artikel 21.6 i rådets direktiv 2008/118/EG. Regeringen föreslår därför, i enlighet med förslaget i

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

promemorian, att bestämmelsen i 7 f § lagen om alkoholskatt som rör undantaget för små vinproducenter ska kompletteras med en sådan information.

Av artikel 40 i punktskattedirektivet följer vidare att den som tar emot varor som avsänts av en sådan liten vinproducent som omfattas av ett undantag enligt artikeln ska underrätta de behöriga myndigheterna i destinationsmedlems- staten om de mottagna leveranserna av vin. Denna skyldighet för mottagaren av varorna att underrätta behörig myndighet finns inte i dag reglerad i lagen om alkoholskatt. Det är inte helt klart under direktivet om det är behörig myndighet för frågan om punktskatt eller behörig myndighet för jordbruksprodukter som avses. Mot bakgrund av att bestämmelsen återfinns i punktskattedirektivet kan det dock antas att bestämmelsen i artikel 40 tar sikte på den behöriga myndigheten för punktskatt. I vissa fall, där mottagaren är en registrerad varu- mottagare, ska även punktskatt utgå för de berörda varorna vid mottagandet. Det kan därför antas att det finns ett visst intresse för Skatteverket att få kännedom om att sådana varor har mottagits. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om att underrättelse ska ske införs i lagen om alkoholskatt. Bestämmelsen bör placeras i avsnittet om dokumenthantering vid varuförflyttningar enligt uppskovsför- farandet efter de bestämmelser som reglerar det normala förfarandet för uppskovsflyttningar. För att underlätta läsningen bör en ny rubrik införas före den nya paragrafen som klargör att fråga är om bestämmelser avseende flyttningar från små vinproducenter.

Enligt de rekommendationer som tagits fram inom kommissionens expertgrupp för indirekta skatter ska den mottagande upplagshavaren eller registrerade varumottagaren bevara en kopia av transportdokumentet för att möjliggöra kontroll. De varor som skickas enligt de aktuella bestämmelserna ska beskattas i Sverige, antingen när de tas emot av en registrerad varumottagare eller, om de har tagits emot av en upplagshavare, när de lämnar uppskovsförfarandet. De bestäm- melser som finns i dag om dokumentations- skyldighet enligt 39 kap. 3 § skatteförfarande- lagen (2011:1244), förkortad SFL, och lagerredovisning enligt 9 a § lagen om alkohol- skatt får, tillsammans med den underrättelse- skyldighet som föreslås ovan, anses tillräckliga för att säkerställa att ett tillräckligt underlag för

567

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

beskattning finns tillgängligt. Någon särskild bestämmelse avseende bevarande av en kopia av det aktuella dokumentet förslås därför inte.

Enligt 9 b § och 12 § lagen om alkoholskatt ska upplagshavare respektive registrerade varu- mottagare som tar emot varor som flyttats under uppskovsförfarandet göra detta på den plats (skatteupplag, ordinarie mottagningsplats eller direkt leveransplats) som angetts i det elektroniska administrativa dokumentet eller ersättningsdokumentet. Motsvarande bör gälla vid flyttningar av vinprodukter från små vinproducenter. Regeringen föreslår därför, i enlighet med förslaget i promemorian, att en hänvisning införs till den plats som anges i följedokumentet för transport av vinprodukter.

Om punktskattepliktiga varor som flyttas från ett annat EU-land inte åtföljs av sådana dokument som föreskrivs i punktskatte- direktivet, för uppskovsvaror normalt den administrativa referenskoden som avses i artikel 21.6 i direktivet, kan åtgärder vidtas enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, förkortad LPK, bl.a. i form av transportkontroll, transporttillägg och straffrättsliga åtgärder. Som tidigare har sagts ersätts de dokument som normalt ska följa uppskovsvaror för de nu aktuella vinprodukterna av ett följedokument för transport av vin- produkter. Motsvarande åtgärder enligt LPK som är aktuella i fråga om andra uppskovsvaror bör kunna vidtas om vinprodukter som flyttas från små vinproducenter enligt reglerna i artikel 40 i punktskattedirektivet inte åtföljs av ett sådant följedokument. Den nuvarande lagstift- ningen ger inte tydligt uttryck för vad som gäller i dessa fall. Regeringen föreslår därför, i enlighet med förslaget i promemorian, att en hänvisning till artikel 40 i punktskattedirektivet införs i 1 kap. 5 a § andra stycket LPK. Någon ändring i första stycket är däremot inte nödvändig eftersom en flyttning av sådana vinprodukter som här är aktuella, såsom tidigare har nämnts, alltid påbörjas i ett annat EU-land. Begreppet följedokument för transport av vinprodukter föreslås även inkluderas i de uppräkningar av dokument som görs i 1 kap. 6 § och 2 kap. 6 § LPK för att klargöra att dessa skyldigheter även avser situationer där ett sådant följedokument med stöd av artikel 40 i punktskattedirektivet ersätter den administrativa referenskoden. Genom de klargöranden som sålunda föreslås

står det klart att bestämmelserna i LPK om t.ex. transportkontroll och straff är tillämpliga även för varor som avsänds av små vinproducenter som omfattas av undantag enligt artikel 40 i punktskattedirektivet. Några ytterligare ändringar i LPK bedöms därför inte nödvändiga.

Under diskussionerna i expertgruppen för indirekt skatt har det framkommit att en flyttning från en liten vinproducent enligt bestämmelserna i artikel 40 i punktskatte- direktivet inte kan bli aktuell i samband med export. Detta mot bakgrund av att det där inte finns någon mottagare för flyttningen. De krav som uppställs i artikel 40 kan därmed inte uppfyllas. För tydlighetens skull föreslår därför regeringen att 7 f § punkt 3 lagen om alkohol- skatt ändras så att det framgår att flyttning inte ska ske till en plats där varorna lämnar gemen- skapens territorium (dvs. en destination enligt artikel 17.1.a.iii). Diskussionerna föranleder inte några andra ändringar i 7 f § punkt 3.

I promemorian hade även föreslagits en mindre språklig justering av 7 f § första stycket i syfte att förtydliga. Lagrådet har angett att den nu gällande lagtexten är att föredra. Regeringen föreslår därför inte någon ändring i denna del.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Det föreslås att bestämmelserna ska tillämpas första gången för flyttningar som påbörjas efter ikraftträdandet.

Lagförslag

Förslagen föranleder ändring i 7 f §, 9 b § och 12 § lagen om alkoholskatt, 1 kap. 5 a och 6 §§ och 2 kap. 6 § LPK samt införandet av en ny paragraf 24 a § lagen om alkoholskatt och en ny rubrik närmast före denna paragraf, se avsnitt 3.8 och 3.11.

6.23.9 Skatteupplag i bostad

Regeringens förslag: Ett utrymme som används som eller är avsett att användas som bostad får inte godkännas som skatteupplag.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna ska tillämpas första gången vid beslut om nya godkännanden som fattas efter ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

568

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har inget att invända mot förslaget.

Ekobrottsmyndigheten, Systembolaget, Tullverket och Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget. Förvaltningsrätten i Falun anför att, mot bakgrund av hur övergångsbestämmelsen har utformats, det inte kan utläsas att exempelvis beslut om återkallelse av tidigare godkännande inte kan beslutas med tillämpning av de nya bestämmelserna. Om det är avsikten bör ett förtydligande ske.

Skälen för regeringens förslag: Enligt rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG (EUT L 9, 14.1.2009, s.12), i det följande punktskatte- direktivet, och de svenska lagar som genomfört detta direktiv ska en upplagshavare ha ett godkänt skatteupplag för hantering av skattepliktiga varor under uppskov. I ett sådant skatteupplag får upplagshavaren tillverka och förvara punktskattepliktiga varor. I lag- stiftningen uppställs i dag inte några särskilda krav på det utrymme som ska godkännas som skatteupplag annat än att det ska vara beläget i Sverige. Av förordningen (2010:173) om alkoholskatt, förordningen (2010:177) om tobaksskatt och förordningen (2010:178) om skatt på energi följer att Skatteverket får meddela föreskrifter om godkännande av skatteupplag. Sådana föreskrifter har meddelats av Skatte- verket genom SKVFS 2013:12 Skatteverkets föreskrifter om godkännande av skatteupplag enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1994:1564) om alkohol- skatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE.

Ett skatteupplag utgör en del av en verksamhet med hantering av obeskattade alkohol-, tobak- eller energiprodukter av viss omfattning och det är viktigt att det är möjligt för Skatteverket att genomföra de kontroller som kan vara nödvändiga i utrymmet. En möjlighet för Skatteverket att genomföra punkt- skattebesök i skatteupplag för att kontrollera den som är godkänd upplagshavare infördes i april 2014 för att förbättra kontrollen av punktskattepliktiga varor. Vid införandet begränsades möjligheten till punktskattebesök dock genom att sådant besök inte får ske i bostad, se 6 kap. 11 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, förkortad LPK, (se prop. 2013/14:10).

Det kan inte uteslutas att skatteupplag skulle kunna förekomma även i utrymmen som används som eller är avsedda att användas som bostad. Eftersom punktskattebesök enligt 6 kap. LPK inte får göras i bostäder innebär detta att Skatteverkets möjligheter till kontroll begränsas. Det kan inte anses lämpligt att det som skatteupplag ska godkännas utrymmen där Skatteverkets möjligheter till kontroll är mer begränsad än andra. Inte heller i övrigt kan det anses skäligt att det ska föreligga en möjlighet att ha ett skatteupplag i ett utrymme som även utgör bostad. Mot bakgrund av vikten av att hanteringen av obeskattade punktskattepliktiga varor görs på ett säkert och kontrollerbart sätt föreslår därför regeringen, i enlighet med förslaget i promemorian, att det införs en bestämmelse om att som skatteupplag inte får godkännas ett utrymme som används som eller är avsett att användas som bostad. En sådan begränsning bedöms vara av sådan generell karaktär att den lämpligen bör göras direkt i lagtexten.

Vid bedömningen av om ett utrymme kan godkännas som skatteupplag bör beaktas sådant som var utrymmet är placerat, hur det är utformat och vad det används till. En bedömning får alltså göras i det enskilda fallet. Ett utrymme som endast går att nå genom att andra bostads- utrymmen passeras får dock normalt anses vara avsett att använda som bostad och bör inte godkännas som skatteupplag. Även om utrymmet är så placerat att den enda vägen till bostaden är genom utrymmet får det anses att utrymmet normalt utgör en del av bostaden. Ett avskilt utrymme vilket har en särskild ingång och vilket inte kan nås via den övriga bostaden bör däremot kunna godkännas som skatteupplag om det i övrigt är lämpligt för detta och det står klart att det endast är inrättat för verksamheten och inte t.ex. används för privat förvaring eller andra privata ändamål.

I samband med införandet av bestämmelserna om punktskattebesök uttalades i förarbetena (prop. 2013/14:10) bl.a. att om verksamheten bedrivs i anslutning till bostaden i en lokal som är avskild från bostadsytorna bör lokalen där verksamheten bedrivs däremot betraktas som en verksamhetslokal där punktskattebesök får göras.

569

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det kan konstateras att i vissa fall kan de befintliga krav som uppställs för ett god- kännande som upplagshavare sannolikt i praktiken medföra att det inte är möjligt att ha ett skatteupplag i en bostad, exempelvis kravet i 4 kap. 3 § första stycket 3 LSE, om att upplags- havaren ska avse att i större omfattning hålla bränslen i lager. Det kan dock inte anses motiverat att göra något särskilt undantag från sådana fall utan den föreslagna bestämmelsen bör införas såsom en generellt gällande bestämmelse i såväl LTS, lagen om alkoholskatt som LSE.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelsen innebär en inskränkning i möjligheten att få ett godkännande som upplagshavare. Det kan inte uteslutas att det i dag kan förekomma att vissa upplagshavare har fått ett utrymme som används eller är avsett att användas som bostad godkänt som skatteupplag. Ett godkännande av ett skatteupplag får återkallas bl.a. om förut- sättningarna för godkännande inte längre finns (se t.ex. 12 § LTS, 11 § lagen om alkoholskatt och 4 kap. 5 § LSE). Skatteverket har ett ansvar för att fortlöpande pröva om förutsättningar för godkännande föreligger. Till skillnad från vad som annars gäller bedöms det i detta fall inte föreligga tillräckliga skäl att låta de nya kraven även gälla för befintliga godkännanden. En särskild ikraftträdandebestämmelse föreslås därför införas enligt vilken de nya bestämmelserna tillämpas första gången vid beslut som fattas efter ikraftträdandet.

Förvaltningsrätten i Falun har anfört att det av den i promemorian föreslagna övergångs- bestämmelsen inte kan utläsas att exempelvis beslut om återkallelse av tidigare godkännande inte kan beslutas med tillämpning av de nya bestämmelserna. Regeringen instämmer i den bedömningen och föreslår därför att övergångs- bestämmelsen i stället ska formuleras så att de aktuella bestämmelserna ska gälla i sin äldre lydelse för skatteupplag som har godkänts innan ikraftträdandet.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ändring i 10 § LTS, 9 § lagen om alkoholskatt och 4 kap. 3 § LSE, se avsnitt 3.7, 3.8 och 3.9.

6.23.10 Uppgifter om registrerade avsändare i beskattningsdatabasen

Regeringens förslag: Uppgift om godkännande som registrerad avsändare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi får i vissa fall lämnas ut till enskilda.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall, Åklagarmyndigheten och Svenskt Näringsliv har inget att invända mot förslaget.

Förvaltningsrätten i Falun, Ekobrottsmyndig- heten, Systembolaget, Tullverket och Skatteverket tillstyrker eller är positiva till förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 27 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), förkortad OSL, gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighets- taxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Av andra stycket samma paragraf följer att sekretess vidare gäller bl.a. i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, för- kortad SdbL, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. Av 27 kap. 6 § OSL fram- går att sekretessen inte gäller för beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, såvida inte beslutet meddelas i ärende om förhandsbesked i taxerings- eller skattefråga, beskattning av utländska experter, forskare eller andra nyckelpersoner när beslutet har fattats av Forskarskattenämnden, trängselskatt eller prissättningsbesked vid internationella transaktioner. Enligt 27 kap. 7 § hindrar inte sekretessen enligt 1 § att uppgift lämnas till enskild enligt vad som förskrivs i bl.a. lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet. I 2 kap. 5 § SdbL är reglerat vilka uppgifter som får lämnas ut till en enskild, om det inte av särskild anledning kan antas att

570

571

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag bortsett från att prome- morians förslag även omfattar en ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam.

Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Svenskt Näringsliv framhåller vikten av att proportionalitets- principen beaktas när det gäller denna typ av föreläggande. Näringslivets Regelnämnd (NNR) anser att förslagen är logiska men efterfrågar mer analys av förslagets konsekvenser för företag. NNR föreslår att Skatteverket ges ett uppdrag att årligen redovisa hur det föreslagna kontroll- verktyget används och vad det medverkar till. Slutligen efterfrågas en beskrivning av effekterna

Regeringens förslag: Skatteverket får möjlighet att förelägga någon annan än den som är föremål för kontroll, att lämna uppgifter som behövs för att kontrollera att riktiga och fullständiga upp- gifter har lämnats i en ansökan om återbetalning av eller kompensation för punktskatt enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt och lagen skatt på energi.

Ändringen träder i kraft den 1 januari 2018.

6.23.11 Tredjemansföreläggande

den enskilde som uppgiften avser eller någon enskildes samtycke inte kan inhämtas eller det närstående lider men om uppgiften röjs. kan vara omständligt att inhämta det. Vid en Av ett ställningstagande från Skatteverket avvägning mellan risken för den registrerades (2007-04-03, dnr 131 199983-07/111) följer att personliga integritet och behovet av att den sekretessbrytande bestämmelsen i 2 kap. 5 § uppgiften lämnas ut anser regeringen att en SdbL tillämpas, till den del den avser punkterna sådan ändring i 2 kap. 5 § SdbL som föreslagits i 3–8, på det sättet att uppgift endast lämnas om promemorian är proportionerlig. Regeringen att en namngiven enskild är registrerad eller inte. föreslår därför att en uppgift om en person är Skatteverket lämnar således inte ut samman- godkänd som registrerad avsändare och i så fall ställningar som visar vilka enskilda som är från vilken tidpunkt får lämnas ut, om det inte av registrerade i aktuella avseenden inom t.ex. ett särskild anledning kan antas att den enskilde som visst geografiskt område. uppgiften avser eller någon närstående lider men Lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad om uppgiften röjs. Motsvarande bestämmelser LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och finns i dag vad avser godkännanden som

lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad skattebefriad förbrukare (se prop. 2004/05:99). LSE, innehåller bestämmelser om s.k. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari registrerade avsändare. Skatteverket beslutar 2018.

huruvida någon får godkännas som registrerad

avsändare liksom om ett godkännande ska åter- Lagförslag

kallas (se 15 § LTS, 14 § lagen om alkoholskatt Förslaget föranleder en ändring av 2 kap. 5 § och 4 kap. 8 § LSE). Eftersom sådana beslut inte SdbL, se avsnitt 3.15.

omfattas av undantagen i 27 kap. 6 § OSL omfattas de av sekretess enligt 27 kap. 1 §.

Det har framkommit att det finns ett behov av att ändra SdbL därför att exempelvis upplags- havare kan ha intresse av att ta del av uppgift om huruvida någon är godkänd som registrerad avsändare. Denna information är avgörande för att kunna bedöma om en vara har flyttats under uppskovsförfarande eller inte. Detta skulle kunna underlättas genom en bestämmelse som anger att besluten får lämnas ut. Besluten kan emellertid innehålla känslig information, särskilt i skälen för besluten om återkallande av godkännande. Den efterfrågade informationen från en tredje person är endast huruvida en fysisk eller juridisk person är godkänd som registrerad avsändare och från vilken tidpunkt detta gäller. Författningsbestämmelsen bör därför utformas med hänsyn till detta. En sådan utformning gör att risken för den personliga integriteten vid ett utlämnande torde vara relativt liten.

Sekretess till skydd för enskild kan enligt 12 kap. 2 § OSL som huvudregel hävas helt eller delvis av den enskilde. Om samtycke till utlämnande av en uppgift som omfattas av 27 kap. 1 § OSL inte föreligger och uppgiften inte omfattas av undantagen 27 kap. 6 § OSL är det en förutsättning för att uppgiften ska kunna lämnas ut till en enskild att detta följer av någon av de författningar som 27 kap. 7 § OSL hänvisar till. Det kan emellertid finnas situationer där den

2 0 1 7 / 1 8 : 1

P R O P .

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

för den krets av företag som här blir nya uppgiftslämnare.

Skälen för regeringens förslag: Under vissa i bl.a. lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1944:1564) om alkohol- skatt och lagen (1994:1776) skatt på energi, förkortad LSE, angivna omständigheter finns det möjlighet att ansöka om återbetalning av eller kompensation för punktskatt. Den som ansöker om återbetalning av eller kompensation för punktskatt måste vid behov lämna in ett tillräckligt underlag för att Skatteverket ska kunna bedöma om det föreligger grund för återbetalning eller kompensation. Såväl återbetal- nings- som kompensationsansökningar är mängdärenden hos Skatteverket som ska hanteras skyndsamt för att inte orsaka onödiga likviditetseffekter hos de berörda företagen. Skatteverket får anses ha möjlighet att efterfråga nödvändiga handlingar av sökande för att bedöma om ansökan ska medges.

I vissa fall kan det finnas anledning att granska om de uppgifter som ligger till grund för ett beslut är riktiga och fullständiga. Det kan också finnas ett behov av att efterfråga uppgifter hos någon annan än den som har lämnat uppgifterna som är föremål för granskning. När ett beslut om återbetalning av eller kompensation för punktskatt har fattats är Skatteverket hänvisat till de utredningsmöjligheter som finns i skatte- förfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. Det är främst bestämmelserna om föreläggande och revision i 37 kap. respektive 41 kap. SFL som kan komma att behöva användas.

Skatteverket får i vissa fall besluta om revision för att hämta in uppgifter från någon annan än den som revideras, s.k. tredjemansrevision. Inom ramen för en revision får Skatteverket förelägga den reviderade att lämna uppgifter som denne är skyldig att lämna. Detta gäller även den som ansökt om återbetalning av eller kompensation för punktskatt enligt vissa bestämmelser i LSE och som därför omfattas av 53 kap. 5 § 2 SFL. Det finns även bestämmelser om föreläggande som Skatteverket får besluta om utan att behöva besluta om revision. Tredjeman kan föreläggas att lämna uppgifter om den som är uppgifts- skyldig enligt 15–35 kap. SFL för kontroll av om denne har fullgjort eller kan fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Den som har ansökt om återbetalning av eller kompensation för punkt- skatt är inte, i egenskap av återbetalnings- eller kompensationsberättigad, uppgiftsskyldig i den

mening som bestämmelsen avser. Skatteverket kan därför inte förelägga tredjeman att lämna de uppgifter som behövs för kontroll av de upp- gifter som ligger till grund för ansökan om åter- betalning av eller kompensation för punktskatt. Den som är skattskyldig för punktskatt, eller ansöker om frivillig skattskyldighet, kommer att få den nedsatta beskattningsnivån på el som förbrukats i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet genom avdrag i skattedeklarationen. Eftersom den som får nedsättningen genom avdrag i skattedeklarationen är uppgiftsskyldig enligt 15–35 kap. SFL kan Skatteverket förelägga någon annan att lämna uppgift om denna.

I samband med att punktskatterna infogades i skattekontosystemet konstaterades att bestämmelsen om s.k. tredjemansföreläggande i 14 kap. 4 § skattebetalningslagen (1997:483), förkortad SBL, skulle vara tillämplig på ansökningar om återbetalning av punktskatt utan någon ändring i paragrafen. Det berodde på att den som hade rätt till återbetalning likställdes med skattskyldig och ett beslut om återbetalning ansågs vara ett beslut om skatt (prop. 2001/02:127 s. 138 f.). Föreläggande enligt 14 kap. 4 § SBL fick göras om den efterfrågade uppgiften hade betydelse för beskattningen. Eftersom beslut om återbetalning av punktskatt ansågs vara ett beslut om skatt kunde före- läggandebestämmelsen i paragrafen tillämpas även när det gällde återbetalning av punktskatt. Tredjemansföreläggande kunde alltså användas för att kontrollera samtliga återbetalningar av och kompensationer för punktskatt som i dag avses i 53 kap. 5 § SFL (se även prop. 2000/01:118 s. 107 f. och prop. 2001/02:127 s. 137 f.).

Genom att möjligheten att förelägga tredjeman enligt skatteförfarandelagen kopplas till uppgiftsskyldighet enligt 15–35 kap. SFL korresponderar bestämmelsen inte längre med bestämmelsen om revision i 41 kap. 2 § SFL.

För att i dag kunna avgöra om riktiga och fullständiga uppgifter har lämnats kan en tredje- mansrevision vara nödvändig. Att kontrollera uppgifter som ligger till grund för en ansökan utan att kunna stämma av mot uppgifter från tredjeman kan i vissa fall vara verkningslöst. Med uppgifter från tredjeman kan Skatteverket stämma av om den skattskyldige har lämnat riktiga och fullständiga uppgifter (se bl.a. prop. 1993/94:151 s. 80 och SOU 2013:62 s. 367). De uppgifter som Skatteverket behöver för att

572

		P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1
kunna fullgöra en kontroll kan många gånger		möjligheter. Regelrådet har bedömt att förslaget
inhämtas genom föreläggande av tredjeman		inte medför effekter av sådan betydelse för
(prop. 1993/94:151 s. 90 f., jfr även prop.		företag att Regelrådet yttrar sig. Det bedöms
1996/97:100 s. 473 f.). Ett föreläggande får		inte finnas anledning att såsom NNR föreslagit
normalt anses som en mindre ingripande åtgärd		besluta om någon särskild uppföljning av
för den enskilde än en revision. Det kan också		Skatteverkets tillämpning eller	komplettera
utgöra en enklare och mindre arbetskrävande		konsekvensutredningen.
åtgärd för den enskilde. Det är också många		Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari
gånger en mer ändamålsenlig och kostnads-		2018 och tillämpas första gången på ansökningar
besparande utredningsform för Skatteverket. I		som avser förhållanden efter ikraftträdandet.
stället för att besluta om revision kan Skatte-
verket exempelvis efterfråga en kopia av en eller		Lagförslag
några enstaka fakturor.		Förslaget föranleder en ändring av 37 kap. 10 §
Mot denna bakgrund föreslår regeringen, i		SFL och införande av en ny paragraf, 37 kap.
enlighet med förslaget i promemorian, att		9 a § SFL, se avsnitt 3.19.
Skatteverket ska få förelägga tredjeman att lämna
uppgift om någon annan än den som föreläggs		6.23.12 Konsekvensanalys
för att kunna kontrollera att den som har begärt
återbetalning av eller kompensation för punkt-
skatt har lämnat riktiga och fullständiga		Förslagen rör till stor del förändringar som
uppgifter. Ett sådant föreläggande bör kunna		syftar till att förenkla eller göra skatteförfarandet
beslutas både före och efter att Skatteverket har		mer enhetligt för punktskatter. Syftet med
fattat beslut om återbetalning av eller		förslagen och om alternativa utformningar
kompensation för punktskatt. Ett föreläggande		tidigare föreslagits behandlas mer utförligt under
är en mindre ingripande åtgärd för tredjeman än		respektive förslag. Gällande rätt är ofta ett
en revision. Det är även en enkel och		rimligt referensscenario och finns beskrivet i
kostnadseffektiv kontrollåtgärd för såväl den		bakgrunden till respektive förslag.
förelagda som för Skatteverket. Genom att		Förslagen bedöms sammantaget ha ingen eller
införa en möjlighet att förelägga tredjeman		mycket begränsad påverkan på det jämställdhets-
kommer man också till rätta med den asymmetri		politiska målet om ekonomisk jämställdhet.
i kontrollsystemet som i dag föreligger då den		Förslagen bedöms inte heller påverka hushållen
som är skattskyldig för punktskatt, eller ansöker		eller ha några nämnvärda andra sociala
om frivillig skattskyldighet, omfattas av		konsekvenser. Det av förslagen som kan inne-
bestämmelserna om	tredjemansföreläggande	bära tydligt förändrade kostnader för punkt-
medan den som begär återbetalning eller		skatteskyldiga företag är förslaget om redov-
kompensation inte omfattas. Vidare är det		isningsskyldighetens inträde. Då kostnaden för
viktigt att Skatteverket kan genomföra en		enskilda företag sammantaget är begränsade och
effektiv kontroll av återbetalningar av och		kostnaderna sannolikt kan fördelas på stora
kompensation för punktskatt för att upprätthålla		grupper bedöms förslaget ändå inte ha några
förtroende för systemet. Enligt lagen (1972:266)		nämnbara sociala konsekvenser.	Förslagen
om skatt på annonser och reklam sker dock		bedöms inte påverka några andra kostnader för
återbetalning av punktskatt inte efter någon		företagen om inte annat nämns under respektive
ansökan av den enskilde på det sätt som gäller		förslag under rubriken effekter för företagen.
enligt LTS, lagen om alkoholskatt och LSE. Den		Detta gäller även företagens administrativa
nya bestämmelsen bör mot denna bakgrund till		kostnader där Regelrådet och Srf Konsulterna
skillnad från promemorians förslag inte hänvisa		funnit beskrivningen bristfällig.	Förslagen
till ansökan om återbetalning av reklamskatt.		bedöms heller inte påverka de energi- och
Ett effektivt skattesystem förutsätter goda		miljöpolitiska målen.
kontrollmöjligheter. Den föreslagna åtgärden är		Gällande informationsinsatser för företag och
en möjlighet för Skatteverket att tillämpa ett		enskilda bedöms det att Skatteverket som ett led
förfarande som är mindre administrativt		i sina informationsinsatser är bäst lämpat att
betungande för både företagen som föreläggs		avgöra om förslagen föranleder särskilt behov av
och för Skatteverket	än nuvarande kontroll-	information.

573

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Offentligfinansiella effekter

Att förändra redovisningsskyldighetens inträde påverkar betalningstidpunkten för punktskatt och ger en uppbördseffekt som påverkar de offentliga finanserna. I detta fall förväntas lagändringen få en offentligfinansiell effekt till följd av att betalningen av vissa punktskatter sannolikt kommer att tidigareläggas. För elektrisk kraft föreslås att skatten i vissa fall ska redovisas för redovisningsperioden som inleds en månad efter den redovisningsperiod då skatt- skyldigheten inträder vilket vid månads- fakturering innebär att skatteinbetalningen för dessa kan ske senare än i dag. Förslaget bedöms öka skatteintäkterna 2018 till 2021 med ungefär en miljon kronor och beräknas som skillnaden mellan nuvärdet av betalningsströmmen före och efter lagändringen. Den ränta som används i nuvärdesberäkningen är, då ändringen är permanent, den 10-åriga statobligationsräntan. För 2018 prognosticeras räntan till 1,65 procent. För de skatteskyldighetsgrundande händelser som inträffar i samma månad som fakturering innebär förslaget ingen förändring från nuvarande förhållanden. Beräkningen utgår i stort från samma antaganden som i Skatteverkets hemställan där det antas att de skattskyldig- hetsgrundande händelserna fördelar sig jämt över månaden och att skatten är jämt fördelad mellan alla skattskyldighetsgrundande händelser. Den antagna genomsnittliga tiden mellan den skattskyldighetsgrundande händelsen och faktureringen kortas dock från femton till sju dagar på grund av att andra skattskyldiga ingår i förslaget.

Förslaget om undertecknande av ansökan om återbetalning av eller kompensation för punkt- skatt samt förslaget om vissa kompletteringar av bestämmelserna om föreläggande och dokumentationsskyldighet syftar till att förstärka kontrollen kring ansökningar om återbetalning och kompensation och i för- längningen till att förhindra fusk genom sådana ansökningar. Det är dock svårt att uppskatta den offentligfinansiella effekten.

Förslaget om beskattning av varor som försvinner under en uppskovsflyttning syftar till att säkerställa att Skatteverket kan besluta om skatt i vissa situationer där varor försvinner under en uppskovsflyttning. Eftersom Skatte- verket har uppgett att myndigheten i dag avstår från att driva vissa frågor på grund av att de nuvarande bestämmelserna är oklara så kan en

viss positiv effekt eventuellt uppkomma med anledning av förslaget. Samtidigt är det relativt ovanligt att varor försvinner under flyttning från en avsändare i Sverige på sådant sätt att beslut enligt dessa bestämmelser skulle bli aktuella.

Förslagen som berör tredjemansföreläggande, registrering enligt skatteförfarandelagen, för- tydligandet av bestämmelserna om varor som avsänds av små vinproducenter, skatteupplag i bostad samt förslaget om uppgifter om registrerade avsändare i beskattningsdatabasen bedöms inte medföra några offentligfinansiella effekter.

Effekter för företagen och enskilda

I Skatteverkets hemställan om redovisnings- tidpunkt konstateras att det är de som är skattskyldiga för reklam, bekämpningsmedel, naturgrus, snus och tuggtobak, bränslen såsom råtallolja, naturgas, torv, kol och koks samt el, som främst kommer att beröras av förslaget om att slopa faktureringsmetoden. För ytterligare bakgrund se konsekvensanalysen i hemställan. Förslaget i kan även medföra förändringar för skattskyldiga för uppskovsbränslen såsom bensin, dieselbränsle och naturgas. Det finns även skillnader i effekterna för de som är skattskyldiga för elektrisk kraft.

Enligt bokföringslagen (1999:1078) ska affärshändelser bokföras så snart det kan ske. Affärshändelser som inte ger upphov till fakturering ska alltså bokföras relativt omgående. Att redovisningsskyldigheten knyts till den tidpunkt när skattskyldigheten inträder bör därför i praktiken inte påverka de skattskyldiga som ska redovisa punktskatt på grund av en annan affärshändelse än en leverans. Bokföring av leveranser kan vanligtvis skjutas upp till dess faktura ställs ut. I de fall redo- visningsskyldigheten enligt nuvarande reglering normalt uppkommer när en leverans av skattepliktiga varor eller tjänster faktureras kan den föreslagna ändringen innebära att de skattskyldiga måste ha en särredovisning som visar när skattskyldigheten inträtt. Många skatt- skyldiga för punktskatt har sannolikt redan i dag en löpande lagerbokföring. Den befintliga lager- bokföringen bör i de flesta fall innehålla de uppgifter som krävs för att skatten ska kunna redovisas korrekt. Den föreslagna ändringen bedöms då kunna införas utan att de skatt- skyldigas återkommande administration ökar nämnvärt.

574

De som inte har en löpande lagerbokföring kan emellertid behöva komplettera sin affärsredovisning med uppgifter och underlag som visar när den skattskyldighetsgrundande händelsen har inträffat. Oavsett vilken punkt- skattepliktig verksamhet som bedrivs bör den skattskyldige redan i dag ha beredskap för att kunna redovisa skatten för dessa varor eller tjänster korrekt. På sikt kan en reglering som bara tillåter att skatten redovisas på ett sätt bidra till administrativa lättnader.

Den som är registrerad för punktskatt ska lämna en punktskattedeklaration för varje redovisningsperiod även om det inte finns skatt att redovisa. Detta innebär att de skattskyldiga inte kommer att behöva lämna fler deklarationer än i dag. De skattskyldiga kommer heller inte att behöva lämna fler eller andra uppgifter enligt den nya lagstiftningen. Detta tyder på att företagens återkommande administrativa kostnader inte borde påverkas negativt av förslaget. Det kan dock som SPBI påpekar finnas kostnader förknippade med anpassning till systemet i form av justering av interna system. Hur stora dessa kostnader blir för berörda företag är svårt att uppskatta. Mycket information bör dock redan finnas på plats för att kunna uppfylla dagens regler.

Skatteverkets hemställan innehåller inte någon bedömning av effekterna för de harmoniserade bränslena eftersom Skatteverkets bedömning var att en tillämpning utifrån faktureringsmetoden inte medges enligt den nuvarande bestämmelsen. Enligt Skatteverkets bedömning kunde detta inte ses som en effekt av den i promemorian föreslagna ändringen. SPBI har dock anfört att en konsekvensanalys måste göras av förslaget även för aktörer som handlar med dessa bränslen. De bränslen som främst åsyftas är bensin, dieselbränsle och naturgas. Oavsett vad man anser om tolkningen av den nuvarande bestämmelsen kan det konstateras att i och med den föreslagna ändringen kommer redovisnings- tidpunkten kopplas till skattskyldighetens inträde. Det är svårt att bedöma hur många skattskyldiga som i dag rent faktiskt tillämpar bestämmelsen utifrån en tolkning att faktureringsmetoden får tillämpas även för harmoniserade bränslen. Även om så sker kan det antas att de i många fall fakturerar strax efter skattskyldighetens inträde och att det i många fall därför i praktiken blir fråga om samma redovisningsperiod som vid en tillämpning av

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

den föreslagna bestämmelsen. Ökade kostnader kan dock uppstå om punktskatten behöver hanteras vid sidan av det vanliga fakturerings- systemet. Vad gäller alkohol och harmoniserade tobaksprodukter har inga synpunkter inkommit på Skatteverkets beskrivning av hur förfarandet ser ut i dag. Det antas därför att dessa redan i dag redovisar i nära anslutning till skattskyldighetens inträde och därmed inte i någon större omfattning påverkas av förslaget.

Utöver eventuella engångskostnader medför de ändrade reglerna en permanent förkortning av den tid som förflyter mellan den skattepliktiga händelsen och betalningen av skatten. Detta skapar en uppbördseffekt som påverkar de berörda företagens likviditet negativt. Före- tagens ökade kostnader totalt motsvaras av den offentligfinansiella effekten om en miljon kronor 2018. Vissa branscher får dock större kostnads- ökningar medan andra kan komma att få kostnadslättnader. De ökade kostnaderna för företagen antas stå i proportion till det totala skattebelopp som varje enskilt företag redovisar och betalar in till staten. Företag som är skattskyldiga för elektrisk kraft bedöms påverkas av förändringarna i förslaget. Förslaget innebär en förlängd period mellan redovisning och fakturering i de fall fakturering sker månads- vis. För de fall fakturering sker kvartalsvis kommer viss del av skatten behöva redovisas tidigare än i dag, viss del vid samma tidpunkt samt viss del senare än i dag. Vid antagande om att hälften av de fakturerade beloppen betalas på månadsbasis och den andra hälften på kvartalsbasis bedöms detta kunna ge en positiv likviditetseffekt med ungefär 11 miljoner netto. Fördelat på ca 170 näthandelsbolag innebär detta en minskad årskostnad på i genomsnitt ca 67 000 kronor. Förslaget innebär att det i förhållande till i dag kan bli något mer lönsamt för elbolagen att fakturera månadsvis jämfört med att fakturera kvartalsvis.

Mot bakgrund av vad som har anförts av SPBI bedöms dock i praktiken förslagen kunna föranleda förändringar även för uppskovs- bränslena och därför uppstår ekonomiska effekter även för företag skattskyldiga för dessa. Den eventuella effekten uppstår då som för punktskatter i form av en likviditetseffekt. I genomsnitt skulle denna kunna uppgå till mellan 30 000 och 50 000 kronor per företag och år för skattskyldiga av uppskovsbränslen. Regelrådet har efterfrågat en analys uppdelat efter

575

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

företagens storlek och om särskild hänsyn behövs för små företag. Som ett exempel står bensin och dieselbränsle förbrukat inom transportsektorn för den absoluta merparten av uppskovsbränslena. Dessa levereras i stor utsträckning av fyra större drivmedelsföretag som således kommer att få ta en stor del av de ökade likviditetskostnaderna eftersom de är skattskyldiga för en stor andel av volymerna. Då kostnadsförändringarna i övrigt är utspridda på ett stort antal företag i flera olika branscher och bedöms vara direkt proportionella mot beloppen företagen är skattskyldiga för bedöms förslaget påverka större företag på ett liknande sätt som mindre företag och därmed motivera en analys främst utifrån antalet berörda företag. Den totala kostnadsökningen dividerat med antalet skatt- skyldiga ger att företag skattskyldiga för oharmoniserad tobak får högre årliga kostnader med drygt, 13 000 kronor per företag och år. Även företag som är skattskyldiga för icke uppskovsbränslen såsom t.ex. torv samt företag skattskyldiga för reklam, naturgrus eller bekämpningsmedel får ökade kostnader men i mindre omfattning. Då kostnadsökningen för enskilda företag står i proportion till hur mycket punktskatt de är skattskyldiga för bedöms förslaget påverka stora företag med stora punkt- skattsbetalningar respektive små företag med mindre punktskattsbetalningar på ett liknande sätt. Det bedöms heller inte lämpligt att tillämpa olika redovisningstidpunkt baserat på företagens storlek då det skulle motverka förslagets syfte, att åstadkomma en mer enhetlig redovisning av punktskatter.

I tabell 6.28 nedan redovisas antalet skatt- skyldiga företag för de olika punktskatterna 2015 samt den uppskattade totala likviditets- effekten per skatteområde.

Tabell 6.28 Antal skattskyldiga för berörda punktskatter

Beräknade kostnader per sektor och företag1

	Antal	Beräknad total	Genomsnittlig
	skatt-	likviditetseffekt,	förändring per
Typ av punktskatt	skyldiga	(miljoner kronor)	företag (kronor)
Elektrisk kraft	170	11,4	66 800
Icke uppskovs-
bränslen	400	-0,2	-600
Tobak
oharmoniserad	50	-0,7	-13 200
Reklam	4 890	-0,1	-0
Naturgrus	440	0,0	-100
Bekämpnings–
medel	30	0,0	-600
Bensin	50	-5,0	-38 400
Olja	280	-6,3	-48 600

1Överlag uppgifter från 2015. Antalet skattskyldiga undantagsvis från tidigare år. För elektrisk kraft övergår skattskyldigheten från till näthandelsbolagen den 1 januari 2018 och antalet skattskyldiga bedöms då minska till ungefär 170.

Ofta är den skattskyldige inte densamma som slutligen bär kostnaderna förknippade med en skatt. Till exempel används bekämpningsmedel främst inom jordbruket och de marginellt ökade kostnaderna för de skattskyldiga bedöms på sikt övervältras på jordbrukarna. De skattskyldiga för tobak förväntas i förlängningen övervältra kostnader på konsumenten. De ökade kostnaderna till följd av de föreslagna änd- ringarna bedöms dock inte påverka kostnaderna för slutanvändarna i någon större omfattning.

Korrigering av hänvisning vid registrering enligt skatteförfarandelagen

Förslaget innebär endast att bestämmelserna om registrering för lagerhållare för vissa tobaks- produkter rättas upp så att samtliga lagerhållare omfattas. Såvitt erfarits sker dock registrering normalt redan i dag på detta sätt och effekterna på företagen bedöms därför vara mycket begränsade.

Undertecknande av ansökan om återbetalning eller kompensation av punktskatt

Att ansökan om återbetalning enligt förslaget måste undertecknas skulle i viss utsträckning kunna öka de berörda företagens administrativa börda. I den praktiska tillämpningen har dock ansökningar såvitt framgår undertecknats på samma sätt som deklarationer och andra upp- gifter som lämnas till Skatteverket. Sammantaget bedöms åtgärden därmed inte påverka företagens administrativa kostnader.

576

Vissa kompletteringar av bestämmelserna om föreläggande och dokumentationsskyldighet

Möjligheten för Skatteverket att inhämta information genom föreläggande i stället för endast genom revision kan antas underlätta för såväl företag som myndigheten. Detta baserat på att ett föreläggande generellt kan antas vara mindre ingripande än en revision.

Förslaget om att införa en formell dokumentationsskyldighet för återbetalnings- ansökningar av punktskatt kan innebära visst merarbete för de företag som ansöker om återbetalning. Den utökade dokumentations- skyldigheten innebär dock inte att fler uppgifter krävs och det bedöms dessutom att en stor del av dokumentationen redan sker i dag vilket gör att företagens administrativa kostnader inte bedöms påverkas.

Både förslaget om att ge Skatteverket utökade möjligheter till förelägganden och det formella kravet på undertecknande av ansökan om återbetalning syftar till att motverka fusk. För företagen innebär alltså förslagen en förbättrad möjlighet till konkurrens på lika villkor.

Beskattning av varor som försvinner under en uppskovsflyttning

Förslaget innebär att det säkerställs att Skatteverket har möjlighet att besluta om skattskyldighet för avsändaren av punktskatte- pliktiga varor i alla situationer där varor som flyttas under uppskovsförfarandet försvinner. För den avsändare vars varor försvinner under flyttningen kan detta innebära en kostnad. Detta är dock en följd av hur punktskattedirektivet är uppbyggt och avsett att gälla redan i dag. Förslaget påverkar upplagshavare och registrerade avsändare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1944:1564) om alkohol- skatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi vars varor försvinner under en uppskovsflyttning utan att en oegentlighet kan konstateras under flyttningen. Det saknas data på hur vanligt förekommande detta är.

Vissa kompletteringar av bestämmelserna om varor som avsänds av små vinproducenter

Förslaget innebär att en mottagare av varor som avsänds från en sådan liten vinproducent som i sitt hemland har beviljats undantag från vissa bestämmelser i uppskovsförfarandet ska under- rätta Skatteverket om mottagandet av varorna. Vinproducenten får inte producera mer än 100 000 liter vin per år för att få lov att omfattas

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

av ett undantag från de krav på dokument- hantering som vanligtvis gäller. En sådan flyttning av vin från en liten vinproducent som här diskuteras påbörjas alltid från något annat EU-land där ett sådant undantag har införts och det är alltså den som tar emot varor som avsänts av en sådan vinproducent som omfattas av ett undantag som påverkas genom att denne ska underrätta de behöriga myndigheterna i destinationsmedlemsstaten om de mottagna leveranserna av vin. Detta innebär en administrativ börda för de mottagande svenska varumottagarna och upplagshavarna som tidigare inte funnits då de enligt förslaget måste meddela Skatteverket. Informationskravet har dock redan tidigare funnits i punktskattedirektivet. Då anmälan inte sker i dag är det oklart hur vanligt förekommande det är med införsel av vin från små vinproducenter från länder med ett från sitt hemland beviljat undantag. Det är därmed svårt att säga något om antalet företag i Sverige eller antalet tillfällen som meddelande till Skatteverket kommer att krävas.

Skatteupplag i bostad

Förslaget innebär att det inte kommer att vara möjligt att nyttja ett utrymme som används eller är avsett att användas som bostad som skatte- upplag. Förslaget kan påverka alla punktskatte- områden där hemmet används som skatteupplag men bedöms i praktiken främst kunna påverka företag som handlar med alkohol- och tobak. I dag finns ett mindre antal godkända skatte- upplag i privatbostad.

Förslaget bedöms inte föranleda några ändrade kostnader för företag med befintliga skatteupplag, varken administrativa eller av annan beskaffenhet. När det i framtiden, enligt förslaget, inte kommer vara möjligt att som skatteupplag få godkänt ett utrymme som används som eller är avsett att användas som bostad kommer det att i vissa fall krävas en särskild lokal för verksamheten. Detta medför en merkostnad för de som hade planerat för en sådan lösning. Det kan även uppfattas som en konkurrenssnedvridning att det i dag kan finnas befintliga skatteupplag vilka har godkänts trots att det aktuella utrymmet utgör en del av en bostad men att företag som vill ha ett nytt skatteupplag inte får använda denna lösning. Det bedöms dock som en mindre ingripande åtgärd än att ändra förutsättningarna även för befintliga företag. Eftersom punktskattebesök i dag inte

577

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

får ske i bostäder innebär detta att Skatteverkets

kontrollverktyget. Möjligheten till tredjemans-

möjligheter till kontroll är begränsade. Förslaget

föreläggande fanns innan skatte-betalningslagens

kan därmed leda till bättre kontroll av nya

bestämmelser överfördes till skatteförfarande-

skatteupplag som, om det leder till mindre fusk,

lagen. Förslaget innebär att Skatteverket får

skapar bättre konkurrensförutsättningar för alla

bättre förutsättningar för en effektiv kontroll av

de företag där fusk inte förekommer.

de som ansöker om återbetalning av eller

kompensation

för

punktskatt.

En

effektiv

Uppgifter om registrerade avsändare i

kontroll kan i förlängningen stävja fusk och

beskattningsdatabasen

främja konkurrens på lika villkor mellan de

Förslaget syftar till att underlätta för de som

berörda företagen.

agerar inom uppskovsförfarandet att få tillgång

till information som är nödvändig för att de ska

Effekter för myndigheter och domstolar

ha möjlighet att bedöma om en vara kan flyttas

Eventuellt

tillkommande

kostnader

för

eller har flyttats under uppskov. För dessa

Skatteverket ska hanteras inom befintliga

aktörer bör förslaget därmed innebära en

ekonomiska ramar. Förslagen bedöms inte

förenkling och en ökad säkerhet även om det är

påverka antalet mål eller på annat sätt påverka

svårt att uppskatta denna i tid eller kostnad. För

arbetsbelastningen i de allmänna förvaltnings-

den som är godkänd som registrerad avsändare

domstolarna och inte heller medföra några ökade

inom lagen om tobaksskatt, lagen om alkohol-

kostnader för andra myndigheter.

skatt eller lagen om skatt på energi, innebär

förslaget att uppgifter om godkännandet kan

komma att lämnas ut till andra. Själva

6.24

Höjt transporttillägg

godkännandet kan ibland innehålla känslig

information.

Då

författningsbestämmelsen

6.24.1 Ärendet och dess beredning

utformas utifrån att den efterfrågade informa-

tionen från tredje person endast gäller om en

fysisk eller juridisk person är godkänd som

En promemoria, Höjt transporttillägg samt

registrerad avsändare samt från vilken tidpunkt

deklarationstidpunkten

för

mervärdesskatt

i

detta gäller bedöms risken för spridning av

vissa fall, har tagits fram inom Finans-

känslig information kraftigt begränsas.

departementet. En sammanfattning av prome-

morians innehåll finns i bilaga 17, avsnitt 1 och

Tredjemansföreläggande

promemorians

lagförslag

finns

i

bilaga 17,

Förslaget innebär att Skatteverket får möjlighet

avsnitt 2.

Förslagen

har

remissbehandlats. En

att förelägga annan än den som är föremål för

förteckning över remissinstanserna finns i

kontroll, att lämna uppgifter som behövs för att

bilaga 17,

avsnitt 3.

Remissyttrandena finns

kontrollera att riktiga och fullständiga uppgifter

tillgängliga

i

Finansdepartementet

har lämnats i en ansökan om återbetalning av

(Fi2017/01208/S2).

eller kompensation för punktskatt. Utan den

föreslagna

lagändringen

skulle

Skatteverket

Lagrådet

behöva besluta om revision av tredjeman för att

Regeringen

beslutade den

24 maj

2017

att

inhämta uppgifter som denne har avseende den

inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i

som har begärt återbetalning av eller

bilaga 17,

avsnitt 4. Lagrådets yttrande

finns

i

kompensation för punktskatt enligt lagen om

bilaga 17,

avsnitt 5.

Lagrådets

synpunkter

skatt på energi. Ett föreläggande får normalt

behandlas i avsnitt 6.24.4.

anses vara en mindre ingripande åtgärd för det

företag som berörs än en revision. Skatteverket

6.24.2

Gällande rätt

kan i ett föreläggande precisera att det är en viss

handling som verket önskar få del av vilket är

kostnadsbesparande för både den som blir

För alkohol- och tobaksvaror, energiprodukter

förelagd och för Skatteverket. Vidare blir

och elektricitet finns harmoniserade regler om

hanteringen enklare. Ansökningar enligt lagen

punktskatt i rådets direktiv 2008/118/EG av den

om tobaksskatt och lagen om alkoholskatt

16 december

2008

om

allmänna

regler

för

bedöms utgöra en mindre del av de ansökningar

punktskatt och om upphävande av direktiv

som kan komma

att

omfattas

av det nya

92/12/EEG,

det s.k.

punktskattedirektivet.

578

579

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Direktivet innehåller bl.a. regler om skatt-

6 §

LPK

om

administrativ

referenskod,

skyldighetens inträde och vissa undantag från

ersättningsdokument eller säkerhet inte har

beskattning. I direktivet finns även regler för ett

följts,

uppskovsförfarande,

enligt

vilket

punktskatte-

–

en

skattskyldig

om

anmälningsskyldighet

pliktiga

varor kan

flyttas mellan

vissa

aktörer

eller skyldighet

att

ställa

säkerhet

enligt

utan

att

skattskyldighet

inträder. Vid

sådana

LTS, lagen om alkoholskatt eller LSE inte

flyttningar ska varorna som huvudregel åtföljas

iakttagits,

av ett

elektroniskt

administrativt

dokument.

–

en säljare vid distansförsäljning om säkerhet

Även

vid

förflyttning

av

punktskattepliktiga

enligt LTS, lagen om alkoholskatt eller LSE

varor

utanför

uppskovsförfarandet ska

ett

inte ställts på föreskrivet sätt,

följedokument medföras om förflyttningen sker

mellan olika medlemsstaters territorium och

–

en förare som inte har med sig föreskrivet

varorna innehas i kommersiellt syfte. I Sverige

förenklat

ledsagardokument

vid flyttning

finns dessa regler i lagen (1994:1563) om

av punktskattepliktiga varor som beskattats

tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1994:1564)

i ett annat EU-land samt

om alkoholskatt, lagen (1994:1776) om skatt på

–

den som äger eller innehar nyttjanderätt till

energi, förkortad LSE, och lagen (1998:506) om

lokal där punktskattepliktiga varor förvaras

punktskattekontroll

av

transporter

m.m.

av

för

på-,

av-

eller

omlastning

under en

alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

pågående

flyttning,

om

föreskrivet

för-

förkortad

LPK. I

punktskattedirektivet finns

enklat

ledsagardokument

vid flyttning av

inga sanktioner för de fall reglerna i direktivet

punktskattepliktiga varor som beskattats i

inte

följs. Det

är

i

stället

upp

till

medlems-

ett

annat

EU-land

inte tillhandahålls vid

staterna

att införa

sådana

sanktioner

för

att

transportkontrollen.

säkerställa att direktivets regler upprätthålls.

I Sverige finns sådana sanktionsregler i LPK.

Transporttillägget

är

20 procent

av

de

Enligt

1 kap. 6 §

första

stycket

LPK

jämförd

punktskatter

som

belöper på

eller

kan

antas

med 1 kap. 2 och 5 a §§ LPK får en punktskatte-

belöpa på de varor för vilka bestämmelserna inte

pliktig vara flyttas endast om de krav i fråga om

har

iakttagits. Enligt

4 kap.

2 §

LPK ska ett

elektroniskt

administrativt

dokument,

beslut om transporttillägg som avser avsaknad av

administrativ

referenskod,

ersättnings-

dokument

undanröjas

om

den

som beslutet

dokument, förenklat ledsagardokument, säker-

gäller kommer

in

med

föreskrivna

dokument

het och anmälningsskyldighet som följer av LTS,

inom en månad från dagen för beslutet. Om

lagen om

alkoholskatt, LSE och

punktskatte-

beslutet

avser

säkerhet

för

skattskyldig

eller

direktivet

är

uppfyllda.

Vid

bedömningen

säljare vid distansförsäljning ska det undanröjas

bortses dock enligt andra stycket 1 kap. 6 § LPK

om

det

i

ett

ärende

eller

mål

om

skatt

från smärre brister i dokumenten. Enligt 2 kap.

konstateras att den som påförts tillägget inte är

6 §

LPK

är

föraren

till

en

transport

av

skattskyldig. I 4 kap. 3 § finns även en generell

punktskattepliktiga varor eller, i vissa fall, ägaren

regel om att den som påförts transporttillägg ska

eller den som innehar nyttjanderätt till en lokal

befrias

från

tillägget

om

det

är

uppenbart

där varorna under pågående transport förvaras

oskäligt att ta ut det.

skyldig att se till att administrativ referenskod,

ersättningsdokument och förenklat ledsagar-

dokument följer med transporten i enlighet med

6.24.3 Nivån för transporttillägg höjs

1 kap.

6 §

och

att

tillhandahålla

dessa

till

Tullverket vid en transportkontroll. Reglerna är

straffsanktionerade i 5 kap. LPK.

Regeringens förslag: Nivån för transporttillägg

I 4 kap. LPK finns regler om transporttillägg.

höjs från 20 procent till 40 procent av de punkt-

Transporttillägg har bedömts vara en

skatter som belöper på eller kan antas belöpa på

administrativ sanktionsavgift (prop. 2002/03:10

de varor för vilka aktuella bestämmelser inte har

s. 49). Transporttillägg påförs enligt

4 kap.

1 §

iakttagits.

LPK

De nya reglerna träder i kraft den 1 januari

–

en

avsändande

upplagshavare

eller

2018.

registrerad avsändare om reglerna i 1 kap.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Regeringens bedömning: Det finns i nuläget inget behov av att införa olika nivåer av transporttillägg.

Promemorians förslag	och bedömning
överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna:	Ekobrottsmyndigheten,

Skatteverket, Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning (SoRAD), Tullverket, Tillväxtverket, Tobaksfakta, Sprit och vinleverantörsföreningen och Altia Sweden tillstyrker eller stödjer förslaget.

Tullverket välkomnar den föreslagna höjningen av nivån för transporttillägg till 40 procent och anför att en höjning av transport- tillägget har efterfrågats av Tullverket efter att myndigheten har identifierat ett konkret behov av en sådan lagändring. Vid kommersiell införsel av alkoholvaror är det enligt Tullverkets erfarenhet tyvärr mycket vanligt att både skattskyldiges och förares respektive lokalinne- havares skyldigheter inte har fullgjorts vid kontrolltidpunkten. Detta utgör grund för att påföra transporttillägg. Nuvarande nivå för transporttillägg är inte tillräcklig för att motivera alla aktörer att se till att reglerna kring transporten följs. En höjning av transport- tillägget till 40 procent skulle medföra mer kännbara konsekvenser av att inte följa reglerna för transporten, vilket kan förutses medföra att fler aktörer kommer att följa regelverket. Tullverket delar promemorians bedömning att det inte bör införas olika nivåer för transport- tillägget, av de skäl som anges i promemorian. Nedsättning av transporttillägg är inte föremål för förslag i promemorian, men Tullverket vill ändå framföra en farhåga att den föreslagna höjningen kan komma att innebära att dom- stolarna finner skäl att helt befria från transporttillägg, dvs. att de finner det uppenbart oskäligt att ålägga transporttillägg. Tullverket är positivt till att promemorian innehåller ett tydliggörande av rättsläget i de fall då presenterade dokument är felaktiga. Det är angeläget att föreslagen lagändring införs så snart som möjligt, så att önskvärda effekter i form av ökad regelefterlevnad kan åstadkommas. Ändringen bör således träda i kraft senast den 1 januari 2018.

Tillväxtverket tillstyrker förslaget och anför att myndigheten stödjer grundidén att regel- efterlevnad är av stor betydelse och att

transporttillägget endast påverkar de företag som inte följer reglerna. Genom att nivån på transporttillägget inte differentieras bidrar höjningen till en fortsatt tydlighet. Det är positivt att små företag kan gynnas eftersom förslaget innebär en kostnadsökning för de som inte följer de regler som gäller.

Tobaksfakta tillstyrker förslaget och anför att tobaksvaror som cirkulerar på den svenska marknaden och inte har skattats korrekt utgör en potentiell risk att varorna säljs till ett lågt pris. Ett högt pris är, enligt en rad ekonomiska studier från flera länder, en av de mest verk- samma åtgärderna för att motverka tobaks- konsumtion och avhåller barn och ungdomar från att börja med tobak.

Sprit och vinleverantörsföreningen och Altia Sweden stödjer förslaget, men anser att det behöver göras mycket mer. Det krävs mer resurser och andra mer effektiva verktyg för att få bukt med problemet. Det behövs bland annat en ny översyn av hur sambanden ser ut mellan alkohol, skatter och införsel. De gränsbevakande myndigheterna behöver tillföras mer resurser.

Åklagarmyndigheten är positiv till att transporttillägget höjs till 40 procent av den punktskatt som skulle utgått men ser lagtekniska problem med tilläggets nuvarande konstruktion och dess förenlighet med Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning.

Helsingborgs tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Falun, Justitiekanslern, Domstolsverket, Polis- myndigheten, Folkhälsomyndigheten, Kronofogde- myndigheten, Energimyndigheten, Konkurrens- verket, Svenska Petroleum & Biodrivmedels Institutet (SPBI) och Sveriges advokatsamfund har inga synpunkter på eller inget att invända mot förslaget.

Näringslivets regelnämnd, Svenskt Näringsliv och Sveriges åkeriföretag är negativa till eller avstyrker förslaget.

Näringslivets regelnämnd anser att förslaget är oproportionerligt eftersom höjningen omfattar även tobaksvaror och energiprodukter, vilka inte omfattas av de problem med alkoholvaror som avses lösas. Det saknas en analys över hur brister i den ställda säkerheten förhåller sig till transporttillägget. När det gäller ledsagar- dokument kan dessa kompletteras inom en månad från beslut om transporttillägg fattats och på så vis undgå tillägget. Motsvarande möjlig-

580

heter beträffande eventuella brister i ställd säkerhet bör införas.

Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget och anför det är viktigt att det finns effektiva medel för att motivera att reglerna kring transport och hantering av punktskattepliktiga varor följs. Den juridiska analysen i promemorian uppvisar dock flera brister och förslaget riskerar att leda till oönskade effekter. En höjning av nivån på transporttillägget kommer att omfatta transport och hantering av både alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. Skälen till att höja nivån hänför sig däremot uteslutande till transport av alkoholvaror och påstådda problem med att reglerna vid transport av sådana varor inte följs. Att höja transporttillägget för alla typer av varor när syftet är att motverka regelmissbruk för endast en typ av vara kan betraktas som en åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt. Det kan med andra ord ifrågasättas om åtgärden är proportionerlig. I promemorian saknas en analys av hur den föreslagna nivån på transporttillägget förhåller sig till situationer där transporttillägg tas ut på grund av brister i den ställda säkerheten. Om föreskrivna dokument saknas vid transport av punktskattepliktiga varor finns en möjlighet att inkomma med dessa inom en månad och därmed undgå transporttillägg. Någon liknande möjlighet att undgå transport- tillägg finns inte för eventuella brister i den ställda säkerheten. Transporttillägget kan vara avsevärt större än den brist i den ställda säkerheten som föranleder tillägget. Nivån kan därför te sig som oskälig. Det bör därför införas en regel som gör det möjligt att inom viss tid åtgärda brister avseende ställd säkerhet.

Sveriges åkeriföretag motsätter sig förslaget och anför att det är viktigt att skatter och avgifter betalas enligt gällande bestämmelser och att det finns sanktioner som träffar de aktörer som inte följer bestämmelserna. Sanktions- bestämmelserna måste dock enligt EU- domstolen vara effektiva, proportionerliga, avskräckande och icke-diskriminerande. I promemorian redovisas inte varför och hur förslaget uppfyller dessa krav. Det är helt uppenbart att EU-domstolen inte skulle acceptera att regelmässigt påföra 40 procent transporttillägg. I de ekonomiska beräkningarna räknar man inte med ett ändrat beteende, vilket innebär att höjningen är helt verkningslös

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Kommerskollegium bedömer att förslaget inte behöver anmälas enligt direktiv (EU) 2015/1535 eller direktiv 2006/123/EG.

Regelrådet konstaterar att förslaget inte får effekter av sådan betydelse för företag att rådet yttrar sig.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Bakgrund

Transporttillägg infördes i svensk rätt den 1 juli 1996 genom lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga vägtransporter av mineralolje- produkter, alkohol och tobak (transport- kontrollagen). Transporttillägg kunde påföras den skattskyldige eller föraren om ledsagar- dokument eller bevis om ställd säkerhet inte medföljde transporten i enlighet med lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Transporttillägget uppgick för den skattskyldige till 20 procent av de punktskatter som belöpte eller kunde antas belöpa på varorna och för föraren till ett fast belopp om 5 000 kronor. Transporttillägg kunde endast påföras om transporten hade avgått från Sverige. Den 1 juli 1998 infördes lagen (1998:506) om punktskatte- kontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, förkortad LPK, och reglerna om transporttillägg fördes över till denna lag. Transporttillägg kunde då påföras avsändande upplagshavare om ledsagar- dokument eller bevis om ställd säkerhet inte följde med transporten, eller säkerhet inte ställts för transporten, i den omfattning som följde av LTS, lagen om alkoholskatt, LSE och rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet. Transport- tillägg kunde även påföras den skattskyldige om anmälningsskyldighet eller skyldighet att ställa säkerhet enligt LTS, lagen om alkoholskatt eller LSE inte följts. Tillägget uppgick till 20 procent av de punktskatter som belöpte, eller kunde antas belöpa, på varorna och kunde påföras samtliga transporter inom svenskt territorium. Efter två avgöranden från EU-domstolen ändrades svensk lagstiftning den 1 juli 2008 så att det blev tillåtet för en enskild person att från ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam-

581

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

arbetsområdet föra in alkoholdrycker genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand för sitt eget eller sin familjs personliga bruk. Med anledning av detta ändrades LPK den 1 januari 2009 (prop. 2008/09:48, bet. 2008/09:SkU14, rskr. 2008/09:110) så att transporttillägg även kunde påföras en förare som inte har med sig föreskrivet förenklat ledsagardokument vid förflyttning av punktskattepliktiga varor som beskattats i ett annat EU-land. Den 1 januari 2013 (prop. 2011/12:155, bet. 2012/13:SkU2, rskr. 2012/13:5) infördes regler om att transporttillägg ska påföras den som äger eller innehar nyttjanderätt till lokal där punktskattepliktiga varor förvaras för på-, av- eller omlastning under en pågående flyttning om föreskrivet förenklat ledsagardokument inte tillhandahålls vid transportkontrollen av varor som beskattats i ett annat EU-land.

I förarbetena till LPK diskuteras nivån på transporttillägget. Skatteflyktskommittén ansåg i sitt slutbetänkande Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86) att nivån på transporttillägget borde höjas för att minska vinsterna i att spekulera i att

”inte åka fast” och föreslog en höjning till

40 procent av de punktskatter som belöper, eller kan antas belöpa, på de transporterade varorna. Kommittén anförde att om en skatteskyldig satte i system att inte betala skatt och ”chansa” på att han inte upptäcks kunde han med 20 procents transporttillägg fastna i en kontroll vid fyra av fem tillfällen och ändå göra en ”vinst” jämfört med en laglydig som betalar skatten (SOU 1997:86 s. 379). I propositionen (prop. 1997/98:100, bet. 1997/98:SkU28, rskr. 1997/98:312) anförde dock regeringen att en enskild vars avsikt är att sälja punktskattepliktiga varor i Sverige utan att betala skatt knappast kommer att avskräckas av att transporttillägget höjs. Risken för upptäckt torde vara av mycket större betydelse för en sådan person än nivån på transporttillägget. Om han upptäcks kommer varorna inte att gå att sälja eftersom han i så fall måste inkludera svensk skatt i priset. Det ekonomiska motivet bortfaller helt enkelt om han tvingas betala svensk punktskatt för varorna. En så hög nivå på transporttillägget som kommittén föreslår kan å andra sidan anses oskäligt då tillägg t.ex. påförs en i och för sig seriös upplagshavare som av försummelse inte haft giltiga dokument (prop. 1997/98:100

s. 127 f). Det lades därför inte något förslag om höjning, utan nivån på transporttillägget behölls i LPK på 2 procent av de punktskatter som belöper, eller kan antas belöpa, på de transporterade varorna.

Bör nivån för transporttillägg höjas?

Sedan LPK trädde i kraft den 1 juli 1998 har dock förhållandena när det gäller införsel av alkohol delvis förändrats. Som tidigare nämnts ändrades svensk lagstiftning den 1 juli 2008 så att det blev tillåtet för en enskild person att från ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet föra in alkoholdrycker genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand för sitt eget eller sin familjs personliga bruk. Detta innebar att nya aktörer kunde bli ansvariga för att se till att reglerna om följedokument och säkerhet i LSA uppfylldes. Beroende på vem som ansvarar för transporten kan skyldigheterna åligga försäljaren eller köparen. I dessa fall är det inte fråga om varor som levereras för vidare försäljning, utan varor som är avsedda för privat bruk hos mottagaren. På samma sätt som Skatteflyktskommittén resonerade kan det då te sig lockande för köparen att ”chansa” på att inte betala skatten.

Nivån på transporttillägget kan då spela en större roll än risken för att ”åka fast”. Sedan 1998 har

även ansvaret för oberoende chaufförer och lokalinnehavare som är inblandade i transporten skärpts. Dessa aktörer har inget direkt intresse i varornas slutliga användning och motiveras därför inte av om köparen eller säljaren ”åker fast” eller påförs skatt. Det är dock viktigt att alla inblandade har en tydlig motivation att se till att reglerna kring transporten följs. På senare tid har även uppmärksammats flera fall av storskalig och organiserad olovlig införsel av alkohol. Ett exempel är organiserade resor till grannländer, där inhyrda personer utger sig för att vara passagerare och påstår sig äga de stora mängder alkohol som fraktas men som sedan säljs illegalt, s.k. spritbussar. I de fall det kan visas att det inte är fråga om införsel för privat bruk och korrekt dokumentation saknas kan det bli aktuellt att påföra transporttillägg för sådana transporter. Enligt uppgifter från Tullverket och Polis- myndigheten är dessa resor i hög grad organiserade och bedrivs på ett affärsmässigt sätt utifrån ekonomiska kalkyler. För dessa resor torde tilläggets nivå spela en stor roll för reglernas efterlevnad.

582

Sammantaget kan konstateras att för- hållandena sedan 1998 har ändrats på flera sätt och att resonemanget i förarbetena till LPK om att risken för upptäckt torde vara av mycket större betydelse än nivån på transporttillägget i flera fall inte synes vara relevant längre. De ändrade förhållandena innebär även att den nuvarande nivån för transporttillägg inte är tillräcklig. Fråga uppkommer då om en ökning av transporttillägget till den tidigare föreslagna nivån 40 procent kan anses vara oskälig eller oproportionerlig. Inledningsvis bör då påminnas om regeln i 4 kap. 2 § LPK enligt vilken ett beslut om transporttillägg som avser avsaknad av dokument undanröjs, om den som beslutet gäller kommer in med föreskrivna dokument inom en månad från dagen för beslutet. Den innebär att en i övrigt seriös aktör som av förbiseende inte medfört korrekta dokument under transporten inte kommer att behöva betala transporttillägg. Det är enbart om aktören, efter att ha fått bristen påpekad för sig, inte kan presentera de relevanta dokumenten inom en månad som transporttillägget faktiskt påförs. Transporttillägg torde därför i praktiken enbart påföras om de dokument som enligt punktskattedirektivet och svensk lagstiftning krävs faktiskt inte existerar. För de fall där korrekt säkerhet inte har ställts finns inte motsvarande regel, men å andra sidan kan konstateras att faran i de fallen redan har uppkommit genom att transporten inletts utan att korrekt säkerhet har ställts. Vidare finns i 4 kap. 3 § LPK en generell regel om befrielse från transporttillägg om det är uppenbart oskäligt att ta ut det. Som ett exempel på en situation då denna regel kan bli aktuell nämns i förarbetena då underlåtenheten att medföra dokument beror på omständigheter som den skattskyldige inte råder över (prop. 1996/96:197 s 19 f jämförd med prop. 1997/98:100 s 203). Sammantaget innebär dessa två regler att ett transporttillägg om 40 procent inte kan anses oskäligt för de situationer då tillägget faktiskt påförs. Regeringen föreslår därför att nivån för transporttillägg höjs från 2 procent till 40 procent av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka aktuella bestämmelser inte har iakttagits. Förändringen ska träda i kraft den 1 januari 2018.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Finns det skäl att införa olika nivåer av transporttillägg?

I promemorian diskuterades frågan om det finns skäl att införa olika nivåer för transporttillägg. Enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) tas skattetillägg ut med fem olika procentsatser beroende på vilken typ av skatt det är fråga om och vad den oriktiga uppgiften bestod i. Reglerna om skattetillägg är dock generella och avsedda att täcka in ett mycket stort antal tänkbara situationer. Transporttillägg påförs däremot enbart i vissa tydligt definierade situationer. På grund av reglernas utformning sammanfaller oftast en viss situation med en viss aktör. De situationer då transporttillägg kan påföras är för varje aktör kopplade till vissa situationer då reglerna inte har följts. De aktörer som enligt resonemanget i promemorian främst skulle kunna komma i fråga för en lägre nivå är förare respektive ägare eller nyttjanderättsvarare till lokal där punktskattepliktiga varor förvaras i vissa fall, eftersom dessa generellt inte får någon vinning av att skatt inte betalas på ett korrekt sätt. Att de saknar eget vinstintresse i skatte- frågan gör dock även, som nämndes innan, att nivån på transporttillägg utgör ett betydligt större incitament att se till att reglerna följs än

”hotet” om att korrekt skatt påförs varorna. Ju mer måna alla inblandade i en transaktion med punktskattepliktiga varor är av att reglerna följs, desto svårare blir det för någon part att låta bli att fullgöra sina förpliktelser. I promemorian bedöms därför att det inte är lämpligt att införa olika nivåer av transporttillägg för olika aktörer eller olika situationer. Regeringen instämmer i denna bedömning. Som Näringslivets regelnämnd och Svenskt Näringsliv har anfört hänför sig vissa av de skäl som tidigare angetts för att höja nivån på transporttillägget specifikt till alkoholvaror. I promemorian görs bedömningen att vikten av att reglerna för flyttningar av tobaksvaror och energiprodukter följs dock inte är mindre. Med några få undantag är reglerna i punktskatte- direktivet om innehav, flyttning och övervakning gemensamma för de olika varutyperna. Att nationellt införa olika nivåer på transporttillägg för olika varor skulle, enligt bedömningen i promemorian, kunna ge skenet av att det anses olika viktigt att förfarandereglerna följs, vilket inte är lämpligt. I promemorian bedömdes därför att nivåerna av transporttillägg borde vara lika för de olika varutyperna och därmed även de olika punktskatterna. Regeringen instämmer i

583

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

denna bedömning. När det gäller lindrigare fel innebär, som tidigare nämnts, reglerna i 4 kap. 2 § LPK att beslut om transporttillägg undanröjs i fall då en i övrigt seriös aktör av förbiseende inte medfört korrekta dokument under en transport. I kombination med att transport- tillägg enbart påförs i vissa specifika situationer innebär detta att det är tveksamt om det bland de fall då transporttillägg faktiskt påförs kan talas om lindrigare fel. I situationer då de dokument som föreskrivs i punktskattedirektivet inte heller i efterhand kan presenteras eller korrekt säkerhet inte har ställts saknas skäl att ta ut transport- tillägg med en lägre nivå. För exceptionella omständigheter finns regeln i 4 kap. 3 § LPK och befrielse från transporttillägg. Sammantaget bedömdes det i promemorian därför inte motiverat att i nuläget införa några lägre nivåer av transporttillägg. Regeringen instämmer i denna bedömning.

Rättsutvecklingen då dokument har presenterats men de innehåller fel

En fråga som på senare tid har aktualiserats i rättstillämpningen är vad som gäller om en aktör vid en transport av punktskattepliktiga varor presenterar de dokument som krävs enligt den aktuella lagstiftningen, men dokumenten inne- håller felaktiga uppgifter (utöver smärre brister). Kan transporttillägg i en sådan situation påföras aktören utifrån att korrekt dokumentation inte har presenterats? Kammarrätten i Göteborg (KRNG) prövade denna fråga i en dom den 18 mars 2014 (mål 6047-13). Målet rörde ett bolag som ägde en lokal där alkoholvaror förvaras för på-, av- eller omlastning under en pågående flyttning. Vid en transportkontroll tillhandahöll bolaget Tullverket förenklade ledsagardokument. Referensnumren som angavs i dokumenten var dock felaktiga. KRNG ansåg att kravet på lokalägaren ska tillhandahålla "före- skrivet" förenklat ledsagardokument innebär att dokumenten måste uppfylla kraven i l kap. 6 § LPK. Om ledsagardokumenten innehåller mer än smärre brister ska alltså transporttillägg enligt KRNG tas ut. Felaktiga referensnummer ansågs inte vara en smärre brist och grund för att ta ut transporttillägg förelåg därför enligt KRNG. I en dom den 16 mars 2015 (mål 7967-13) prövade Kammarrätten i Stockholm (KRNS) samma fråga. Även det målet rörde ett bolag som disponerade en lokal där alkoholvaror förvaras för på-, av- eller omlastning under en pågående

flyttning. Och även det bolaget hade vid en transportkontroll tillhandahållit Tullverket förenklade ledsagardokument där referens- numren som angavs var felaktiga. KRNS ansåg att det låg närmast till hands att tolka kravet på

”föreskrivet” förenklat ledsagardokument som att det åsyftar i vilka situationer ett förenklat ledsagardokument ska medföra varorna. Det innebär att transporttillägg, enligt KRNS, bara kan tas ut om något förenklat ledsagardokument över huvud taget inte följer med varorna. Något stöd för att kräva att en lokalägare ska kontrollera att uppgifterna i de förenklade led- sagardokumenten är korrekta fanns enligt KRNS inte. Det fanns därför inte grund för att ta ut transporttillägg.

Kammarrätten i Stockholms dom över- klagades och den 4 januari 2017 meddelade Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) dom i målet (mål 1978-15). HFD fann att det ligger närmast till hands att tolka bestämmelsen i 1 kap. 6 § andra stycket LPK på så sätt att ett ledsagardokument som är behäftat med mer än smärre brister inte utgör ett ledsagardokument vid tillämpningen av 1 kap. 6 § första stycket LPK eller 4 kap. 1 § samma lag. Felaktiga referensnummer ansågs inte utgöra smärre brister och bolaget hade därför inte uppfyllt sin skyldighet att tillhandahålla Tullverket för- enklade ledsagardokument. Det fanns därmed grund att påföra bolaget transporttillägg. I det aktuella fallet konstaterade HFD dock att det var oskäligt att ta ut transporttillägget. Detta eftersom bolaget hade lämnat fullständigt ifyllda ledsagardokument som först vid närmare granskning befunnits innehålla felaktiga referensnummer. Det hade inte heller fram- kommit att det funnits anledning för bolaget att ifrågasätta riktigheten av de ifyllda uppgifterna.

Frågan vad som gäller om en aktör vid en transport av punktskattepliktiga varor presenterar de dokument som krävs enligt den aktuella lagstiftningen, men dokumenten innehåller felaktiga uppgifter får således anses ha klargjorts i rättspraxis. Ett ledsagardokument som har mer än smärre brister utgör inte ett ledsagardokument vid tillämpningen av 1 kap. 6 § första stycket LPK eller 4 kap. 1 § samma lag. Att det i just det specifika fallet bedömdes oskäligt att påföra transporttillägget var kopplat till omständigheterna i det fallet. Att det generellt skulle vara oskäligt att påföra lokal- innehavare transporttillägg är inte lagstiftningens

584

syfte. Något ytterligare behov av att förtydliga lagstiftningen i denna del anser regeringen inte föreligga i nuläget.

Övriga frågor

Näringslivets regelnämnd och Svenskt Näringsliv har anfört att det borde införas regler om att i efterhand komplettera eventuella brister i ställd säkerhet, motsvarande de som finns när det gäller ledsagardokument. Det nu aktuella lagstiftningsärendet rör enbart nivån på transporttillägget. Detta omfattar inte några förändringar av reglerna för ställd säkerhet.

Sprit och vinleverantörsföreningen och Altia Sweden har anfört att det behöver genomföras fler åtgärder, exempelvis en ny översyn av hur sambanden ser ut mellan alkohol, skatter och införsel. Inte heller detta omfattas av det nu aktuella lagstiftningsärendet.

Lagförslag

Förslaget medför ändringar av 4 kap. 1 § LPK, se avsnitt 3.11.

6.24.4 Transporttillägg och Europakonventionen

Regeringens bedömning: Några förändringar av reglerna för transporttillägg behöver inte göras med anledning av förändringar i synen på skatte- tillägg i förhållande till Europakonventionen.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten anför att den bedömning som gjorts i prop. 2002/03:106 att transporttilläggen inte omfattas av anklagelse om brott kan ifrågasättas. Det straffrättsliga förfarandets förhållande till transporttilläggen behöver regleras. Att transporttilläggen utformats med skattetilläggen som förebild talar för att de med dagens synsätt är att betrakta som ett straff. Strängheten i en sanktion är ett av de kriterier som inverkar på bedömningen av sanktionens karaktär, vilket blir mer påtagligt om höjningen genomförs. De kriterier som Europadomstolen har ställt upp för att avgöra om det rör sig om samma sak samt om det rör sig om anklagelse om brott är uppfyllda för transporttillägg. Resonemangen kring transporttilläggets syfte och funktion kan ifråga-

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

sättas. Det kan noteras att det i LPK inte finns något utrymme för lämplighetsbedömning, utan transporttillägg ska påföras. Det finns ingen reglering som utesluter transporttillägg samtidigt som lagföring. En mer djupgående analys bör göras av transporttilläggens förenlighet med den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna. Det behövs en analys av om samtliga förfaranden rörande exempelvis en införsel av alkohol är samordnade så att konsekvenserna blir proportionerliga och förutsebara för den enskilde.

Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet anser att frågan bör utredas ytterligare med större beaktande av Europakonventionen. Mot bakgrund av det avskräckande och avhållande syftet finns goda argument för att sanktionen transporttillägg omfattas av de processuella garantireglerna i Europarätten. De argument som anförs i promemorian för att så inte är fallet är inte övertygande. Sanktionen riktas inte bara mot ordningsförseelser, utan även mot betydligt allvarligare beteenden. Syftet att bekämpa illegala aktiviteter borde ha nämnts och beaktats i analysen. En mer djupgående analys om inne- börden av begreppet brott i Europa- konventionens mening måste göras. Vare sig Högsta domstolen eller Högsta förvaltnings- domstolen gjorde inledningsvis korrekta bedömningar av rättsläget avseende skattetillägg. Detta beskrivs inte på ett rättvisande sätt. Det kan inte uteslutas att transporttillägget omfattas av Europarättens rättsskyddsgarantier. Om det senare skulle visa sig att så är fallet kan betydande skadeverkningar uppkomma. I värsta fall kan det leda till att kriminella aktiviteter inte kan lagföras. Att medvetet låta bli att betala skatt är ett allvarligt brott och bör bestraffas som ett skattebrott.

Näringslivets regelnämnd anför att det behöver utredas vidare om transporttillägg är att betrakta som en administrativ avgift eller en straffrättslig sanktion. Såväl EU-domstolen som Europa- domstolen har i avgöranden bedömt att skatte- tillägg är av straffrättslig karaktär och att det svenska systemet med skattebrott och skatte- tillägg samtidigt strider mot förbudet mot dubbla förfaranden.

Svenskt Näringsliv anför att de uttalanden som det hänvisas till i promemorian är mycket summariska och någon ingående analys av

585

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

karaktären på transporttillägget görs inte. I förarbetena till lagen (1998:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkohol- varor, tobaksvaror och energiprodukter uttryckte både regering och flera remissinstanser osäkerhet om hur transporttillägget förhåller sig till artikel 6 i Europakonventionen. Sedan dessa förarbetsuttalanden har det hänt mycket på området. Efter ett antal avgöranden från både Europadomstolen och EU-domstolen stod det exempelvis klart att skattetillägget har straffrättslig karaktär och det svenska systemet med både skattetillägg och skattebrott vid oriktig uppgift stod i strid med förbudet mot dubbla förfaranden. Vid bedömningen av om en sanktion har straffrättslig karaktär i Europa- konventionens mening ska hänsyn tas bl.a. till om sanktionen har en avskräckande och bestraffande funktion. I promemorian beskrivs syftet med den föreslagna höjningen av nivån på transporttillägget vara att påverka företags verksamhet och privatpersoners beteende för att få dem att välja att följa reglerna. Genomgående anförs som skäl till höjningen att incitament, i form av ett tillräckligt högt transporttillägg, behövs för att motivera till att reglerna följs. Syftet verkar med andra ord vara att transporttillägget ska verka avskräckande. Att transporttillägget har en bestraffande funktion torde vara uppenbart. I likhet med skattetillägget finns ingen övre gräns för storleken på transporttillägget och det kan bli fråga om stora summor, vilket förstärks av en höjning. Således är det mycket som talar för att transporttillägget är att betrakta som ett straff i Europa- konventionens mening. Därmed aktualiseras förbudet mot dubbla förfaranden. De gärningar som kan leda till att transporttillägg påförs torde även kunna aktualisera ansvar för brott enligt andra lagar. Ett påfört transporttillägg riskerar därför att vara ett hinder för åtal för brott eftersom tillägget och åtalet kan avse samma faktiska omständigheter. Sammanfattningsvis anser Svenskt Näringsliv att det finns all anled- ning att närmare analysera huruvida transport- tillägget utgör ett straff i Europakonventionens mening.

Sveriges åkeriföretag anför att Sverige och dess domstolar tidigare har haft en felaktig uppfatt- ning om att det svenska systemet med dubbla sanktioner, skattetillägg och brottspåföljd, är tillåtet. En administrativ sanktionsavgift är ett straff. Sedan propositionsuttalandena som det

hänvisas till har rättsutvecklingen för Sveriges del varit dramatisk och det är numera klarlagt att skattetillägg är ett straff. Så måste även

transporttillägg betecknas.
Skälen för regeringens bedömning:	Den

europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) behandlar ett antal fri- och rättigheter. Bland dessa finns rätten till dom- stolsprövning och en rättvis rättegång i artikel 6 samt rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet (dubbelprövningsförbudet). Hur dessa rättigheter förhåller sig till de svenska systemen med bl.a. skattetillägg och transport- tillägg har diskuterats vid flera tillfällen. När det gäller skattetillägg har det över tid skett förändringar i hur de betraktas, vilket slutligen ledde till att Högsta domstolen i NJA 2013 s. 502 konstaterade att det svenska systemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) i två olika förfaranden mot en och samma person är oförenligt med rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott. Högsta förvaltningsdomstolen instämde i HFD 2013 ref. 71 i Högsta domstolens bedömning. Det har på senare tid genomförts vissa förändringar av reglerna för skattetillägg och skattebrott (se prop. 2014/15:131, som också innehåller en redogörelse av rättsutvecklingen på området). Fråga uppkommer därför om förändringar behöver göras vad gäller transporttillägg.

Prövningen av om ett nationellt förfarande strider mot någon av de aktuella rättigheterna görs i flera steg. För att någon av artiklarna ska bli tillämplig krävs, såvitt nu är aktuellt, först att det nationella förfarandet kan ses som ett

”straff”. När det gäller skattetillägg konstaterade

Europadomstolen i två domar den 23 juli 2002 (Janosevic mot Sverige, no 34619/97, respektive

Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverige, no 36985/97, båda meddelade den 23 juli 2002) att det svenska systemet med skattetillägg är att se som ett straff i Europakonventionens mening. Med anledning av dessa domar föreslogs i proposition 2002/03:106 (bet. 2002/03:SkU16, rskr. 2002/03:167) vissa förändringar av reglerna för skattetillägg för att uppfylla kraven i Europakonventionens artikel 6. I propositionen analyseras även transporttilläggets förhållande till Europakonventionen. Regeringen gjorde då

586

bedömningen att transporttillägg inte omfattas av anklagelse för brott enligt artikel 6 i Europa- konventionen (och därmed inte heller ansågs vara ett straff). Som skäl anfördes att transport- tillägg utgör en sanktion med ett mycket speciellt syfte och snävt tillämpningsområde som närmast får anses rikta sig mot ett särskilt slags ordningsförseelser samt att de till största delen också fyller en närmast vitesliknande funktion så till vida att tillägget skall undanröjas om de handlingar som saknats företes inom viss tid (prop. 2002/03:106 s. 221).

Bedömningen av om skattetillägg utgör ett straff enligt Europakonventionen har inte ändrats sedan juli 2002, utan har i stället fastställts i flera domar från Europadomstolen. Förändringen avseende skattetillägg i NJA 2013 s. 502 och HFD 2013 ref. 71 beror i stället på en ändrad syn av hur de två förfarandena avseende skattebrott och skattetillägg förhåller sig till varandra och till dubbelprövningsförbudet. I den remitterade promemorian gjordes därför bedömningen att det inte fanns skäl att göra någon annan bedömning angående om transporttillägg kan anses vara ett straff än den som gjordes i prop. 2002/03:106. Denna bedömning har ifrågasatts av flera remiss- instanser. Lagrådet har angett att de argument som anförs i lagrådsremissen för att transport- tillägg inte ska anses utgöra ett straff enligt Europakonventionen inte är övertygande. Många faktorer talar enligt Lagrådet i stället för motsatsen. Lagrådet kan inte tillstyrka att förslaget läggs till grund för lagstiftning om inte det under den fortsatta beredningen görs en mer djupgående analys av hur transporttillägget förhåller sig till artikel 6 i Europakonventionen.

Med anledning av Lagrådets synpunkter vill regeringen framföra följande. Enligt Europa- domstolen måste begreppen "lagföring" och "straff" i artikel 4.1 tolkas med utgångspunkt i begreppen "anklagelse för brott" och "straff" i artikel 6 punkten 1 och artikel 7 punkten 1 i Europakonventionen (se avgörandet i målet

Zolotukhin mot Ryssland, no 14939/03, den 10 februari 2009). I fråga om tolkningen av begreppet "anklagelse för brott" enligt artikel 6.1 har Europadomstolen genom avgörande i målet

Engel m.fl. mot Nederländerna, no 5100/71 m.fl., den 8 juni 1976, etablerat tre kriterier (de s.k. "Engelkriterierna") som ska tillämpas vid en prövning av om en sanktion är att bedöma som

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

anklagelse för brott i Europakonventionens mening. De tre kriterierna är:

– klassificering i inhemsk rätt,

– gärningens art, och

– den påföljd som kan komma i fråga.

Vid bedömningen av om en handling omfattas av artikel 6.1 måste utgångspunkten, enligt domstolen, vara hur en viss handling klassificeras i inhemsk rätt. Klassificeringen utgör dock enligt domstolen enbart en utgångspunkt för bedömningen och av större betydelse är gärningens art samt den påföljd som en person riskerar att dömas till. I fråga om gärningens art har det betydelse om det rör sig om en gärning som kan utföras av vem som helst och mot vilken lagstiftaren har velat införa ett allmänt förbud eller om det är fråga om en kränkning av förhållningsregler för en viss avgränsad grupp personer med särskild ställning och särskilda skyldigheter. Även syftet med bestämmelsen påverkar denna bedömning. Utgångspunkten är att det andra och tredje kriteriet är alternativa i förhållande till varandra. För det fall att de sedda var för sig inte ger något klart svar på frågan om ett förfarande innefattar en anklagelse för brott, kan dock den kumulativa effekten av dem föranleda en sådan slutsats.

Transporttillägg klassificeras i svensk rätt som en administrativ avgift och inte som ett straff. Frågan blir därför om gärningens art och den potentiella påföljden gör att det ändå kan betraktas som ett straff. När det gäller skatte- tillägg konstaterade Europadomstolen i Janosevic mot Sverige att skattetillägg riktar sig mot alla personer som är skattskyldiga i Sverige och inte mot en viss grupp med särskild ställning. I detta avseende skiljer sig transport- tillägget avsevärt från skattetillägg. Transport- tillägget riktar sig mot en begränsad grupp aktörer i samband med flyttningar av sådana punktskattepliktiga varor där skatterna är harmoniserade inom EU. De särskilda skyldigheter som gäller för denna grupp i de aktuella situationerna är definierade av EU- regler. Som en jämförelse av transporttilläggets omfattning i förhållande till skattetillägget kan konstateras att samtliga påförda transporttillägg i genomsnitt uppgår till cirka en miljon kronor per år, medan skattetillägg i budgetpropo- sitionen för 2017 (prop. 2016/17:1) beräknades ge inkomster om knappt 1,3 miljarder kronor.

587

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

Det grundläggande syftet med transporttillägget är att säkerställa att EU-förfarandereglerna vid flyttningar av punktskattepliktiga varor följs. Syftet är således inte bestraffande, men inte heller enbart att kompensera för en kostnad. Syftet att upprätthålla efterlevnaden av för- faranderegler är något som transporttillägget delar med de flesta administrativa avgifter. Även om ett avskräckande syfte kan tala för att en åtgärd är att se som ett straff får det anses stå klart att alla administrativa avgifter interedan på grund av sitt syfte är att se som straff. När det gäller den påföljd som kan komma i fråga utgår transporttillägg som en avgift som beräknas utifrån de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmelserna inte har iakttagits. I de fallen transporttillägg tas ut på grund av att dokumentation saknas undanröjs beslutet om den som beslutet gäller kommer in med de föreskrivna dokumenten inom en månad från beslutsdatumet. Om transporttillägg tas ut på grund av att korrekt föreskriven säkerhet inte har ställts undanröjs beslutet om det i ett mål om skatt konstateras att den som påförts tillägget inte är skattskyldig.

Sammantaget bedömer regeringen att transporttillägg inte kan ses som ett straff. Några förändringar av reglerna för transporttillägg behöver därför inte göras med anledning av de förändringar i synen på systemet med skattetillägg och skattebrott som skett.

6.24.5 Konsekvensanalys

Den ändring som nu föreslås är en höjning av nivån för transporttillägg. I vilka situationer transporttillägg påförs och förfarandet kring transporttillägget påverkas inte av förändringen. För de allra flesta aktörer på området kommer därför förslaget inte att medföra några skillnader gentemot nuvarande regler. De aktörer som kan bli aktuella för transporttillägg är avsändaren eller säljaren, föraren, lokalägaren eller lokal- innehavaren samt mottagaren eller köparen. Avsändaren eller säljaren kommer i princip uteslutande att vara företag eller näringsidkare. Föraren är en enskild person, men agerar oftast utifrån ett anställningsförhållande. Lokalägaren eller lokalinnehavaren kommer sannolikt i de allra flesta fall att vara företag eller näringsidkare. Mottagaren eller köparen kommer dock, i de fall

det kan bli aktuellt att ta ut transporttillägg av denna aktör, i många fall att vara en privat- person.

Offentligfinansiella effekter

Hur mycket transporttillägg som debiteras per år varierar, men i genomsnitt har det uppgått till ca en miljon kronor de senaste åtta åren. En för- dubbling av transporttillägget bedöms innebära att intäkterna från transporttillägget ökar med ca en miljon kronor, dvs. en fördubbling av intäkterna sker från dagens i genomsnitt en miljon kronor per år till två miljoner kronor. Den beräkningen förutsätter att ingenting i övrigt ändras. Syftet med förslaget är dock att öka regelefterlevnaden, varmed behovet av att debitera transporttillägg minskar. Detta talar för att den offentligfinansiella effekten blir mindre än en miljon kronor. Det är emellertid fråga om svårbedömda och små effekter. Det finns också skäl att tro att förslaget medför att intäkterna, särskilt från alkoholskatt, ökar om fler faktiskt väljer att följa reglerna och betala skatt. Sammantaget bedöms förslaget stärka de offentliga finanserna med en miljon kronor 2018, liksom för åren därefter.

Effekter för företagen och enskilda

Som tidigare nämnts påverkar inte den före- slagna ändringen i vilka situationer transport- tillägg påförs, utan enbart nivån på transport- tillägget. De företag som i dag följer de regler som finns kring flyttning av punktskattepliktiga varor och därmed inte påförs transporttillägg kommer inte heller efter ändringen att påföras transporttillägg. De företag som påverkas är således enbart sådana som på något sätt inte följer gällande regler för flyttning av punkt- skattepliktiga varor.

I den mån företag inte följer reglerna för flyttning av punktskattepliktiga varor och transporttillägg påförs kommer företagens kostnader för detta att fördubblas. I övrigt påverkas inte kostnaderna. Tidsåtgången bedöms inte påverkas. Eftersom ändringen enbart direkt påverkar företag som inte följer gällande regler kring flyttningar av punktskattepliktiga varor, kommer sådana företag att få en större nackdel än i dag jämfört med företag som följer reglerna. Om alternativet att köpa varor från ett utländskt företag och inte betala svensk skatt blir mindre attraktivt innebär det även att jämförelsen mellan svenska och utländska företag blir mer rätt- visande, vilket gynnar företag som följer

588

reglerna, oavsett om företagen är svenska eller utländska. Detta leder till en sundare konkurrenssituation.

Att alla aktörer i en bransch följer de regler som gäller är viktigt för såväl stora som små företag. Mindre företag kan dock vara mer känsliga för osund konkurrens från företag som inte betalar skatt, då de i typfallet kan antas ha mindre marginaler än stora företag. Ur den aspekten är den föreslagna regleringen positiv för små företag.

För enskilda blir transporttillägg främst aktuellt i situationer då de beställer punktskatte- pliktiga varor från en säljare i utlandet och ordnar transporten till Sverige utan att själva frakta varorna. Det är då deras ansvar att anmäla flyttningen till Skatteverket och ställa säkerhet. Om så inte sker ska transporttillägg påföras. En ökad nivå på transporttillägget gör det mindre attraktivt för enskilda att låta bli att anmäla flyttningen till Skatteverket och ”chansa” på att den inte upptäcks.

Effekter för myndigheter och domstolar

Eftersom den föreslagna ändringen inte påverkar i vilka situationer transporttillägg påförs utan enbart nivån på transporttillägget, bedöms den föreslagna ändringen inte ha någon direkt påverkan på beskattningsmyndigheterna. Om fler aktörer väljer att följa reglerna kring flyttning av punktskattepliktiga varor kommer detta initialt att medföra en viss ökad administration för Skatteverket. På sikt kommer dock en ökad efterlevnad av reglerna att leda till färre beslut om transporttillägg för både Skatteverket och Tullverket. Den samlade bedömningen är att det rör sig om mindre förändringar och att dessa ryms inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar.

Informationsinsatser kommer att krävas för att ändringen ska få den eftersträvade effekten att öka efterlevnaden av reglerna kring flyttning av punktskattepliktiga varor. De insatser som krävs kommer dock att vara begränsade, då det enbart är nivån på transporttillägget som ändras. Kostnaderna för dessa bedöms kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna och inte heller medföra några ökade kostnader för andra myndigheter.

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.25 Slopad reklamskatt för annonser i periodiska publikationer

6.25.1 Ärendet och dess beredning

I budgetpropositionen för 2016 angav regeringen att ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen ska tas genom att skatten sänks med motsvarande 20 miljoner kronor fr.o.m. 2017 och med ytterligare 20 miljoner kronor fr.o.m. 2019. Vidare angav regeringen att hur det stegvisa avskaffandet ska utformas behöver analyseras närmare.

Inom Finansdepartementet togs under 2016 promemorian Sänkt reklamskatt fram (Fi2016/01415/S2). Promemorian har remiss- behandlats och innehåller bl.a. förslag om att sänka reklamskatten och höja gränsen för åter- betalning av reklamskatt. Promemorians förslag behandlades i budgetpropositionen för 2017. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finans- departementet (Fi2016/01415/S2).

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 6.19 s. 364 f.) föreslog regeringen en sänkning av skattesatsen för annons i periodisk publikation till 2,5 procent och skattesatsen för övriga annonser och reklam till 7,65 procent. Vidare föreslogs en höjning av gränsen för återbetalning av reklamskatt avseende annonser i självständig periodisk publikation till 75 miljoner kronor för helt år och en höjning av gränsen för redovisnings- skyldighet för reklamskatt för övriga annonser och reklam till 60 000 kronor. Förslagen trädde i kraft den 1 januari 2017. I propositionen gjorde regeringen även bedömningen att 2019 bör skattesatsen för annons i periodisk publikation sänkas till 1 procent och skattesatsen för övriga annonser och reklam sänkas till 6,9 procent och att för det fall avsatta reformmedel bedöms räcka till ytterligare sänkning av skattesatserna, bör en sådan sänkning övervägas.

Lagrådet

Förslaget i avsnitt 6.25.3 om slopad reklamskatt för annons i periodiska publikationer som inte utgör annonsblad, katalog eller program är enligt regeringens bedömning författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande.

589

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.25.2 Bakgrund och gällande rätt

Successivt avskaffande av reklamskatten

1996 års reklamskatteutredning föreslog i sitt betänkande Avskaffa reklamskatten! (SOU 1997:53) ett avskaffande av lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam. Regeringen uttalade i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) att man ansåg att reklam- skatten bör avskaffas. Det konstaterades dock att det vid detta tillfälle saknades förutsättningar att finansiera ett totalt avskaffande av reklam- skatten. Eftersom det ansågs föreligga särskilt allvarliga problem när det gällde beskattningen av reklamtrycksaker, föreslogs ett avskaffande av skatten i denna del. Reklamskatten på reklam- trycksaker avskaffades den 1 januari 1999. Riks- dagen tillkännagav den 10 april 2002 som sin mening vad skatteutskottet (bet. 2001/02:SkU20, rskr. 2001/02:201) anfört om att reklamskatten bör avvecklas och att frågan, med beaktande av de budgetpolitiska målen, bör prioriteras vid kommande budgetberedning.

Efter att frågan sedan 2002 hade tagits upp i det årliga budgetarbetet genomfördes den 1 januari 2006 ett andra steg i avskaffandet av den resterande reklamskatten. Ändringen bestod i att reklamskatten på annonser i allmän nyhets- tidning sänktes från 4 procent till 3 procent av beskattningsvärdet och att reklamskatten i övrigt sänktes från 11 procent till 8 procent av beskattningsvärdet fr.o.m. den 1 januari 2006. Dessutom höjdes beloppet av den skattepliktiga omsättning som berättigar till återbetalning av reklamskatt, det s.k. grundavdraget, för dags- pressen från 12 miljoner kronor till 50 miljoner kronor för helt år. För populär- och fackpressen höjdes grundavdraget från 6 miljoner kronor till 10 miljoner kronor för helt år. Ytterligare steg i avskaffandet av den resterande reklamskatten genomfördes den 1 januari 2008. Den för- ändringen bestod i att samtliga periodiska publikationer, även gratisutdelade, retroaktivt fr.o.m. den 1 januari 2007 fick samma lägre reklamskatt (3 procent) som allmänna nyhets- tidningar som inte är gratisutdelade. Vidare blev samtliga självständiga periodiska publikationer, även gratisutdelade, från samma tidpunkt berättigade till det högre grundavdraget om 50 miljoner kronor.

I budgetpropositionen för 2009 anförde regeringen att det är viktigt att den resterande reklamskatten avskaffas men bedömde att

förutsättningar för att finansiera ytterligare steg i avskaffandet för närvarande inte förelåg. Skatteutskottet delade i yttrande 2008/09:SkU1y regeringens bedömning men utskottet vidhöll sin tidigare inställning att hela reklamskatten ska avvecklas och förutsatte att detta skulle ske i kommande förslag från regeringen. I budget- propositionerna för 2010–2014 vidhöll regeringen inställningen att den resterande reklamskatten bör avskaffas men prioriterade andra skatteändringar.

Presstödskommittén bedömde i sitt betänkande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66) att reklamskatten bör avskaffas i enlighet med riksdagens till- kännagivande från 2002. Frågan om ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten prövades även i budgetberedningen för 2015. I budget- propositionen för det året höll regeringen fast vid att den resterande reklamskatten bör avskaffas, men fann att det för närvarande inte förelåg förutsättningar för att finansiera ett avskaffande.

I maj 2015 tillkännagav riksdagen som sin mening vad konstitutionsutskottet (bet. 2014/15:KU12, rskr. 2014/15:195) anför om möjligheten att stegvis påbörja processen med att avveckla reklamskatten för dagspressen. När det gäller finansieringen av den stegvisa avvecklingen ansåg utskottet att den bör genomföras på det sätt som regeringen finner möjligt och lämpligt.

I budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.30 s. 319 f.) angav regeringen att ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen ska tas genom att skatten sänks med motsvarande 20 miljoner kronor fr.o.m. 2017 och med ytterligare 20 miljoner kronor fr.o.m. 2019.

I februari 2016 hemställde Sveriges Riks- idrottsförbund i en skrivelse till Finans- departementet om att regeringen ska lägga ett förslag om reklamskattens avskaffande i sin helhet, i enlighet med riksdagens tidigare tillkännagivande (Fi2016/00359/S2).

I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 6.19 s. 364 f.) föreslog regeringen en sänkning av skattesatsen för annons i periodisk publikation till 2,5 procent och skattesatsen för övriga annonser och reklam till 7,65 procent. Vidare föreslogs en höjning av

590

gränsen för återbetalning av reklamskatt avseende annonser i självständig periodisk publikation till 75 miljoner kronor för helt år och en höjning av gränsen för redovisnings- skyldighet för reklamskatt för övriga annonser och reklam till 60 000 kronor. Dessa förslag trädde i kraft den 1 januari 2017. I propositionen gjorde regeringen även bedömningen att skatte- satsen för annons i periodisk publikation bör 2019 sänkas till 1 procent och skattesatsen för övriga annonser och reklam till 6,9 procent och att för det fall avsatta reformmedel bedöms räcka till ytterligare sänkning av skattesatserna, bör en sådan sänkning övervägas.

Gällande rätt

Reklamskatten regleras genom lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, förkortad RSL. Enligt 1 § RSL ska reklamskatt betalas för annons, som är avsedd att offentliggöras inom landet, och för reklam, som är avsedd att spridas inom landet i annan form än annons. Med annons menas ett särskilt utrymme som upplåtits i en trycksak för återgivning av text eller bild för annan än utgivaren och sådant utrymme i trycksaken som tagits i anspråk av utgivaren för egen reklam. Med reklam menas ett meddelande som har till syfte att åstad- komma eller främja avsättning i kommersiell verksamhet av vara, fastighet, nyttighet, rättighet eller tjänst. Reklam i radio, tv och internet omfattas inte av beskattningen.

Skattskyldig till reklamskatt är den som i yrkesmässig verksamhet inom landet offentlig- gör skattepliktig annons eller skattepliktig reklam i annan form än annons. Även den som i yrkesmässig verksamhet distribuerar annonsblad som förts in till landet utan att reklamskatt betalats vid införseln är skattskyldig (9 § RSL).

Skatten för annons i periodisk publikation är 2,5 procent av beskattningsvärdet. Skatten på annons i annonsblad, katalog eller program är dock 7,65 procent även om publikationen är periodisk. För övriga annonser och reklam är skattesatsen 7,65 procent av beskattningsvärdet. Beskattningsvärdet utgörs av vederlaget, dvs. det avtalade priset. Om något pris inte har avtalats eller om det avtalade priset är uppenbart lägre än vad som är skäligt, utgörs beskattningsvärdet av belopp som svarar mot skäligt vederlag (13 § RSL).

För annonser i periodisk publikation för vilken utgivaren har rätt till återbetalning av

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

skatt enligt 24 §, föreligger redovisningsskyldig- het bara om det sammanlagda beskatt- ningsvärdet av publikationens annonser för beskattningsåret överstiger 60 000 kronor. För andra annonser och skattepliktig reklam föreligger redovisningsskyldighet om samman- lagda beskattningsvärdet för beskattningsåret överstiger 60 000 kronor (16 § RSL).

Av 24 § första stycket RSL följer att till en skattskyldig som har redovisat reklamskatt för annonser i en självständig periodisk publikation ska beskattningsmyndigheten betala tillbaka så stor del av den betalade skatten för ett beskattningsår som svarar mot en skattepliktig omsättning om högst 75 miljoner kronor för helt år. Som självständig periodisk publikation anses i princip varje periodisk publikation som ges ut under ett eget namn, även om det är fråga om s.k. avläggare, dvs. en periodisk publikation som kommer ut under eget namn med delvis eget material men som i övrigt innehåller samma material som huvudtidningen (se prop. 1971:28

med	förslag	till förordning om annonsskatt
s. 11).	Om	en periodisk publikation däremot

kommer ut i flera editioner under samma namn betraktas de olika editionerna inte som själv- ständiga (se a. prop. a s., se också prop. 2007/08:18 Sänkt reklamskatt för vissa periodiska publikationer s. 8).

Återbetalningen sker normalt efter utgången av varje halvt beskattningsår. Beskattnings- myndigheten kan dock medge befrielse från skyldigheten att betala in reklamskatt för annonser i självständig periodisk publikation, om den skattepliktiga omsättningen för publikationen kan förväntas att med säkerhet inte komma att överstiga 75 miljoner kronor för ett helt år och den skattskyldige är berättigad till återbetalning enligt 24 § första stycket RSL (24 § tredje stycket RSL). Skattskyldig som inte behöver betala in reklamskatten ska ändå lämna en deklaration (33 § RSL, jfr 26 kap. 2 § 5 och 3 kap. 15 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244).

Utgivning av annonsblad, katalog eller program berättigar inte till återbetalning.

591

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

6.25.3 Slopad reklamskatt för annons i periodisk publikation som inte utgör annonsblad, katalog eller program

Regeringens förslag: Reklamskatten för annons i periodisk publikation som inte utgör annonsblad, katalog eller program slopas.

Ändringarna träder i kraft den 1 januari 2018.

Skälen för regeringens förslag: I maj 2015 tillkännagav riksdagen som sin mening vad konstitutionsutskottet anför om möjligheten att stegvis påbörja processen med att avveckla reklamskatten för dagspressen. Regeringen förklarade i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 6.30 s. 319 f.) att ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen skulle tas genom att skatten ska sänkas med motsvarande 20 miljoner kronor fr.o.m. den 1 januari 2017 och med ytterligare 20 miljoner kronor fr.o.m. den 1 januari 2019. I budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 6.19 s. 364 f.) föreslog regeringen en sänkning av skattesatsen för annons i periodisk publikation till 2,5 procent och skattesatsen för övriga annonser och reklam till 7,65 procent. Vidare föreslogs en höjning av gränsen för återbetalning av reklamskatt avseende annonser i självständig periodisk publikation till 75 miljoner kronor för helt år och en höjning av gränsen för redovisnings- skyldighet för reklamskatt för övriga annonser och reklam till 60 000 kronor. Dessa förslag trädde i kraft den 1 januari 2017. I propositionen gjorde regeringen även bedömningen att skatte- satsen för annons i periodisk publikation bör 2019 sänkas till 1 procent och skattesatsen för övriga annonser och reklam till 6,9 procent och att för det fall avsatta reformmedel bedöms räcka till ytterligare sänkning av skattesatserna, bör en sådan sänkning övervägas.

I remissyttranden avseende den under 2016 remitterade promemorian Sänkt reklamskatt, som låg till grund för regeringens förslag om sänkt reklamskatt i budgetpropositionen för 2017, ansåg Skatteverket, Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommunikationsbyråer, Sveriges tidskrifter och TU att reklamskatten bör avskaffas i sin helhet. Vidare ansåg Svenska

Journalistförbundet att reklamskatten ska avskaffas för allmänna nyhetstidningar och andra periodiska publikationer med karaktär av nyhetstidning, populärpress eller fackpress.

Reklamskatteintäkterna för annonser i periodiska publikationer som i dag är föremål för 2,5 procent reklamskatt, dvs. periodiska publikationer som inte är att anse som annons- blad, katalog eller program, har minskat kraftigt under de senaste åren. Enligt uppgifter från Skatteverket har denna minskning fortsatt under 2016. Med anledning av att reklamskatte- intäkterna för denna typ av annonser har minskat så kraftigt, gör regeringen bedömningen att det finns ekonomiskt utrymme att redan nu slopa reklamskatten för dessa annonser. En sådan ändring är i linje med riksdagens tillkänna- givande från 2015 om en stegvis process att avveckla reklamskatten för dagspressen och regeringens bedömning i budgetpropositionen för 2017. Ett slopande av reklamskatten för annons i periodiska publikationer som inte är att anse som annonsblad, katalog eller program motiveras också av att denna del av skatten numera endast berör ett fåtal skattskyldiga och att ett slopande leder till en minskad administrativ börda både för dessa skattskyldiga och för Skatteverket. Regeringen föreslår därför att reklamskatten för annons i periodisk publikation som inte utgör annonsblad, katalog eller program slopas.

När det gäller den resterande delen av reklamskatten konstaterar regeringen att det för 2018 inte finns utrymme för ytterligare steg i avskaffandet av skatten. Regeringen avser dock att fortsätta med det stegvisa avskaffandet av reklamskatten.

Förslaget innebär därmed att från och med den 1 januari 2018 behöver någon reklamskatt inte längre betalas för annons i dagspressen och andra periodiska publikationer som inte utgör annonsblad, katalog eller program.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Lagförslag

Förslaget föranleder slopande av 24 § RSL och ändringar i 1, 4, 12, 16, 18, 21, 26 och 32 §§ RSL och en följdändring i 53 kap. 5 § lagen (2016:1077) om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), se avsnitt 3.3 och 3.25.

592

6.25.4 Konsekvensanalys

Syfte och alternativa lösningar

I avsnitt 6.25.3 beskrivs syftet med förslaget att slopa reklamskatten för annons i periodisk publikation som inte utgör annonsblad, katalog eller program 2018. En alternativ lösning vore att genomföra ett mindre reformsteg än ett slopande. Ett ytterligare alternativ vore att göra ingenting alls. Regeringen finner dock att båda dessa alternativ är olämpliga då intäkterna från denna del av reklamskatten krympt så snabbt att skatten riskerar att bli ineffektiv, i den meningen att den kan komma att kosta mer i administration för företag och myndigheter än vad den ger i intäkter.

Offentligfinansiella effekter

Förslaget medför minskade skatteintäkter för staten. Skattebortfallet för 2018 beräknas brutto

uppgå till	15 miljoner kronor	och netto till
12 miljoner	kronor. Skillnaden	mellan brutto

och netto utgörs av en positiv effekt på statens bolagsskatteintäkter, som kommer av att förslaget väntas stärka berörda företags resultat, allt annat lika.

För 2019 och åren därefter har ett reformsteg redan aviserats i budgetpropositionen för 2016, innebärande minskade skatteintäkter om 10 miljoner kronor per år. För 2019 och åren därefter behöver i denna proposition därför endast 4 miljoner kronor netto avsättas för slopandet.

Effekter för företag och andra skattskyldiga

Enligt uppgift från Skatteverket redovisades 2016 reklamskatt för ca 30 periodiska publikationer. För nära 20 av dessa redovisades en skattepliktig omsättning som överskred gränsen för återbetalning, varigenom reklam- skatt också behövde betalas. Dock har ett reformsteg trätt i kraft den 1 januari 2017 som bl.a. innebär att ovan nämnda gräns har höjts från 50 till 75 miljoner kronor. Det får till följd att färre publikationer kommer att betala reklamskatt från och med 2017 än dessförinnan. Därmed blir antalet publikationer färre än vad statistiken för 2016 antyder. Enligt regeringens bedömning berörs nära tio publikationer av det förslagna slopandet. Dessa behöver från 2018 varken redovisa eller betala reklamskatt för annons i periodisk publikation som inte utgör annonsblad, katalog eller program. Utöver dessa berörs ytterligare ca 20 publikationer, på så sätt

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

att de inte längre behöver lämna in en deklaration för denna skatt, dvs. deras administrativa börda minskar.

Engångskostnader för att genomföra ändringar i redovisningssystem och liknande gällande reklamskatt får antas uppstå. Som hel- het bör dock förslaget vara positivt för berörda företag.

Effekter för myndigheter och domstolar

Förslaget medför något ökade kostnader för Skatteverket till följd av bl.a. anpassning av it- system. Några större informationsinsatser bedöms inte behövas, då de berörda är få. Den administrativa bördan för Skatteverket minskar något med anledning av att antalet skattskyldiga för reklamskatt minskar. Tillkommande kost- nader för Skatteverket ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och inte heller medföra några ökade kostnader för andra myndigheter.

Övriga effekter

Förslaget bedöms inte ha effekter på syssel- sättning, jämställdhet, miljö, integration, den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller fördelningspolitik.

6.26 Omräkning av tobaksskatt efter prisutveckling (indexering)

Enligt bestämmelserna i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, förkortad LTS, ska det sedan den 1 januari 2011 ske en årlig indexomräkning av tobaksskattesatserna. Syftet är att realvärdesäkra skattesatserna. Senast i november varje år ska regeringen, med stöd av en bestämmelse i LTS, i en förordning lägga fast det kommande kalenderårets tobaksskattesatser med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen. Skattesatserna bestäms genom att de i LTS angivna skatte- beloppen multipliceras med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan konsumentprisindex i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2014. När det gäller cigaretter ska omräkningen endast avse styckeskatten. Konsumentprisindex har mellan juni 2014 och juni 2017 ökat med 2,31 procent. En mervärdes-

593

6.27.3 Sänkt mervärdesskatt på förevisning av naturområden

P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1

<

skatteeffekt tillkommer om priset på tobak i

6.27.2 Bakgrund och gällande rätt

motsvarande mån förändras och om köparen är

en privatperson. För företag som har rätt att dra

Möjlighet att tillämpa olika skattesatser på

av denna ingående mervärdesskatt tillkommer

mervärdesskatteområdet

regleras

av

rådets

inte någon sådan effekt. Skattesatsför-

direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006

ändringarna för tobak redovisas i tabell 6.29.

om ett gemensamt system för mervärdesskatt

Tobaksskattesatserna för 2018 kommer att

(mervärdesskattedirektivet).

Medlemsstaterna

framgå av en förordning som regeringen utfärdar

ska

tillämpa

en

normalskattesats

på

lägst

senast i november 2017.

15 procent,

artikel 97

i

mervärdesskatte-

direktivet. Det är vidare möjligt att tillämpa en

Tabell 6.29 Ändringar av skattesatserna på tobak för 2018

eller

två

reducerade

skattesatser

på

lägst

jämfört med 2017, inklusive mervärdesskatt

5 procent, artikel 98 i mervärdesskattedirektivet.

Kr/styck och kr/kg

Reducerade skattesatser får tillämpas på leverans

Indexomräkning

av varor och tillhandahållande av tjänster i de

Tobaksprodukt

av tobaksskatt

Mervärdesskatt

Summa

Cigaretter,

kategorier som anges i bilaga III till mervärdes-

skattedirektivet. Sverige tillämpar en normal-

kr/styck

0,02

0,01

0,03

skattesats

på

25 procent

och

två

reducerade

Cigarrer och