Syftet med redovisningen av skatteutgifter är att jämföra faktiska skatteuttag med en neutral norm, dvs. om skatteuttaget för ett visst inkomstslag skulle ha varit identiskt med skatteuttaget för alla andra inkomstslag. Redovisningen ska också ge svar på varför skatteutgifterna finns och vilken effekt de har på samhällsekonomin. Detta fyller en viktig pedagogisk uppgift, för att öka förståelsen för hur beskattningen av olika inkomstslag förhåller sig till andra. Det ger också underlag för att reflektera över en viss typ av skatteutgift, dess effekter och ändamål.
I kapitel 1, avsnitt 1.2, i regeringens skrivelse finns en översiktlig beskrivning, eller definition, av rådande jämförelsenormer. I fråga om inkomstskatt finns det ingen norm för själva skattesatsen för olika inkomstslag, däremot ett antal andra normer som rör vad som ska beskattas och vad som ska undantas från beskattning. Regeringen beskriver situationen så här:
Det finns ingen gemensam norm för vilken nivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och näringsverksamhet. Olika skattenivåer är således förenligt med normen.
Regeringen redovisar inte något skäl för att det inte finns någon gemensam norm för skatt på inkomst.
Slutsatsen, markerad med kursiv text, innebär ett principiellt avsteg från den grundläggande principen för redovisningen av skatteutgifter, och medför att redovisningen haltar betänkligt. De olika skattenivåerna för olika slags inkomster faller väl inom ramen för definitionen av en skatteutgift och bör således redovisas som en sådan. De kanske allra största skatteutgifterna riskerar därmed att exkluderas ur redovisningen, vilket inte kan anses vara förenligt med redogörelsens egentliga syfte. Vi menar därför att regeringen bör utveckla normen för redovisningen av skatteutgifter på området inkomstskatt så att en enhetlig norm sätts för hela området.
Vi ser många och goda skäl för att införa en sådan norm, främst för att det först då blir möjligt att se hur skillnaden i beskattning mellan inkomst av tjänst, kapital och näringsverksamhet egentligen ser ut och hur dessa skillnader påverkar valet av inkomstslag, komplexitet i skattesystemet, förutsättningarna för skatteundandragande och skatteflykt med flera andra intressanta aspekter.
Grunden för en sådan redovisning bör vara en genomsnittlig kommunalskattenivå, där skatt utöver denna nivå hanteras som en skattesanktion och de som ligger under hanteras som en skatteutgift. Den del av inkomstskatten som utgör kommunalskatt räknas bort från det ekonomiska utfallet för staten i redovisningen.
Effekten av att inte jämföra de olika inkomstslagen gentemot en enhetlig norm för skattesatsen blir att en mycket viktig skillnad i beskattningen mellan de olika inkomstslagen döljs. I stället bör de redovisas öppet i detta sammanhang. Därtill bör en tydlig argumentation för de faktiska skillnaderna tillföras och därmed ge hela redogörelsen en sakligt korrekt bild av verkligheten.
Trots att riksdagen, genom att ställa sig bakom skatteutskottets betänkande 2016/17:SKU32, tillkännagett för regeringen att redovisningen av skatteutgifter ”fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters effektivitet och sysselsättningseffekt”, har regeringen endast gjort ett försök till sådan uppföljning avseende 2 av de 175 olika specificerade skatteutgifterna. Det betyder att regeringen inte följt riksdagens direktiv. Det är inte acceptabelt, utan kan mer ses som en obstruktion mot riksdagens tillkännagivande.
En korrekt redovisning av de samhällsekonomiska effekterna och sysselsättningseffekten av skatteutgifterna är en viktig förutsättning för att kunna värdera nyttan med respektive skatteutgift. Regeringen fortsätter, liksom tidigare år, med att minimera innehållet i denna redovisning. Om det beror på att regeringen inte kan räkna på de aktuella effekterna eller om det beror på någonting annat, ska vi låta vara osagt, men här måste det till en rejäl skärpning.
Att skattesystemet är både transparent, legitimt och relevant är viktiga hörnpelare i det svenska samhällsbygget. Människor måste kunna se och förstå hur skatter tas ut, hur mycket man betalar i skatt och varför olika skatter är konstruerade på det sätt de är. Detta är helt centralt för att ge skattesystemet den legitimitet som krävs för att människor ska acceptera ett relativt högt skattetryck.
De avvikelser från en generellt reglerad beskattning som utgör det vi kallar för skatteutgifter och skattesanktioner är viktiga att beskriva, inte minst ur de perspektiv som beskrivs ovan. Bakgrunden till det är att samtliga system för skatteutgifter och dito sanktioner innebär att någon förlorar och någon annan vinner på åtgärden. Syftet bakom varje sådan åtgärd bör beskrivas och förklaras, för att uppnå målet att skapa ett relevant, transparent och begripligt skattesystem.
Regeringen skriver i sin redovisning:
En viktig fråga är således om en skatteutgift kan anses förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och därmed välfärden. […] En vanligt förekommande förenkling är att en åtgärd antas leda till ökad välfärd om vinsterna för dem som vinner på en regelförändring kan kompensera förlusterna för dem som förlorar på den.
Därefter kommer ett resonemang om hur svårt det är att definiera vem eller vilka som förlorar eller vinner på en specifik åtgärd. Detta leder sedan regeringen till att det av den anledningen inte är ”praktiskt möjligt” att ”göra en kvantitativ bedömning av en skatteutgifts bidrag till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet”.
Av detta skulle man kunna tro att regeringen inte anser att det är viktigt att visa hur skatteutgifter och skattesanktioner påverkar den samhällsekonomiska effektiviteten alternativt att man inte förstår hur en sådan redovisning ska kunna göras. Oavsett vilken av varianterna som stämmer, är det ytterst anmärkningsvärt att Sveriges regering inte förmår att beskriva de samhällsekonomiska effekterna av viktiga komponenter i sin egen skattepolitik. Utökningen av antalet analyserade skatteutgifter med 100 procent, från en till två, kan synas vara ett framsteg, men ett ytterst begränsat sådant.
Vi ser det som mycket väsentligt att de samhällsekonomiska konsekvenserna av skatteutgifter och skattesanktioner ges ett betydligt större utrymme än vad som nu är fallet. Det skulle underlätta för enskilda som önskar sätta sig in i olika aspekter av vårt skattesystem. Det skulle också bidra till en mer seriös diskussion om de olika skatteutgifternas vara eller inte vara. Därmed är det av central betydelse för utvecklingen av skattesystemet.
Regeringen bör därför utveckla den viktiga samhällsekonomiska analysen och analys av sysselsättningseffekten i sin årliga redovisning av skatteutgifter och skattesanktioner. Vi anser att en sådan analys bör redovisas för samtliga skatteutgifter och skattesanktioner som har en ekonomisk effekt på över 5 miljarder kronor, i den årliga redovisningen av skatteutgifter.
Ersättning till arbetsgivare i form av olika stöd för anställning av olika grupper bör redovisas som skatteutgifter, då de har en tydlig effekt av minskad skatt på arbete och därmed uppfyller kraven för att definieras som skatteutgifter. Sådana bidragsformer är i dag:
Samtliga dessa system för subventionerade anställningar innebär att staten förlorar skatteintäkter, vilket gör att de väl kvalificerar till att omfattas av redovisningen av skatteutgifter. Det är i själva verket helt nödvändigt för att redovisningen ska vara tillförlitlig och komplett. Dessa områden är dessutom ekonomiskt omfattande, varför det blir än mer angeläget att redovisa alla sådana avvikelser från de generella anställningsvillkoren med skatter och sociala avgifter.
Att arbetsmarknadspolitiska skatteutgifter och skattesanktioner redovisas och förklaras är extra viktigt eftersom det blir en förutsättning för att det ska gå att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika typer av stödfunktioner på arbetsmarknaden. Även konsekvenserna på sysselsättningen är en viktig aspekt på dessa skatteutgifter.
|
Olle Felten (-) |
|
|
Jeff Ahl (-) |
Mikael Jansson (-) |