Förslag till riksdagsbeslut
Genom det östliga partnerskapet (Öst-P) förstärks EU:s samarbete med de sex grannländerna i Östeuropa och Kaukasus. Dessa länders möjligheter att utvecklas till vitala demokratier och marknadsekonomier samt själva göra sina utrikespolitiska vägval är centralt för ett säkert och stabilt Europa. Öst-P är EU:s politiska ramverk för att fördjupa relationerna med sex länder i Östeuropa (Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Moldavien, Ukraina och Vitryssland). Politiken är utformad som ett partnerskap med dessa länder. Öst-P är en del av EU:s grannskapspolitik (ENP).
Öst-P initierades av Polens dåvarande utrikesminister Radoslaw Sikorski och Sveriges dåvarande utrikesminister Carl Bildt våren 2008. Länderna erbjöds att förhandla om partnerskap. Bland annat skulle partnerskapet minska handelshinder, underlätta för resor och förbättra infrastrukturen för energi. På sikt skulle ett ökat samarbete med EU även stärka partnerländernas rättssystem och på så sätt minska korruption genom ekonomiskt stöd till institutioner. Bakgrunden var ett intresse från partnerländerna att närma sig EU, en ambition att stärka incitamenten för reformer och verka för ett maximalt EU-närmande för länderna.
Politiken lanserades på toppmötet i Prag i maj 2009 med deltagande av samtliga EU:s medlemsstater, EU-institutioner och partnerländer. Dess omfattning, mål och principer har fastslagits på fyra toppmöten (Prag 2009, Warszawa 2011, Vilnius 2013 och Riga 2015). Enligt toppmötesdeklarationen från första mötet i Prag syftade Öst-P till partnerländernas politiska associering och ekonomiska integration med EU. Detta skulle ske genom breda associeringsavtal som inkluderade fördjupade frihandelsområden, genom fördjupat sektoriellt samarbete och mål om viseringsfrihet. Partnerskapet var inspirerat från EU:s utvidgningspolitik men det saknades enighet inom EU om att ge länderna ett uttalat medlemskapsperspektiv. Pragdeklarationen var dock tydlig med att Öst-P:s utveckling inte innebar ett prejudikat för ländernas målsättningar gällande detta. I Warszawadeklarationen framhölls också partnerskapets särskilda roll för att stödja länder som vill ha allt närmare relationer med EU. Genom Öst-P fastslogs även att samtliga partnerländer ligger i Europa.
Toppmötet i Riga resulterade i en gemensam toppmötesdeklaration. Deklarationen återbekräftade EU:s och partnerländernas åtaganden inom partnerskapet och framhöll särskilt områdena stärkande av institutioner och god samhällsstyrning, mobilitet och mellanfolkliga kontakter, utveckling av handelsrelationer samt sammanlänkning för det fortsatta genomförandet av partnerskapet.
EU:s initiativ var inte en överraskning för Ryssland. Kommunikationskanaler mellan Bryssel och Moskva etablerades på ett tidigt stadium för att undvika missförstånd.
I fallet Ukraina hölls ett stort antal konsultationsmöten mellan EU-kommissionen och Ryssland från det att avtalsförhandlingarna med Kiev lanserades i mars 2007 tills utkastet för ett associeringsavtal var färdigt drygt fem år senare. Efter upprepade ekonomiska sanktioner och politiska påtryckningar valde Kreml till slut att pressa den tidigare Janukovitj-regimen att vägra skriva under avtalet, vilket utlöste de historiska massprotesterna på Majdan-torget.
Den strategiska kärnan i detta partnerskap kan sammanfattas med en fras från Johannes Hahn, EU:s kommissionär med ansvar för regionalpolitik: ”EU står inför valet att exportera stabilitet till grannländerna, eller importera instabilitet från samma region”. Givet det drastiskt försämrade säkerhetsläget i Östersjöregionen är politisk och operationell konvergens mellan EU och grannländerna i öst viktigare än någonsin.
Dessa växande exponeringsytor gentemot EU sker i utbyte mot att länderna undergår djuplodande och stundtals smärtsamma samhällsreformer som syftar till att stävja institutionell korruption, öka insynen och oberoendet inom rättsväsendet samt konkreta steg för att förbättra mänskliga rättigheter och stimulera makroekonomisk tillväxt.
Det är EU:s mjuka makt när den är som bäst, där det skapas en ömsesidig fördelaktig och långsiktig integrationsprocess mellan unionens medlemmar och dess grannar. Partnerskapets huvudfokus ligger på varje partnerlands bilaterala relation med EU, därutöver har ett multilateralt samarbete etablerats som en understödjande funktion. Processen ska generera långsiktig stabilitet och förutsägbarhet, trots kortsiktiga uppoffringar från båda parter.
På det bilaterala området har en del framsteg gjorts, samtidigt som utvecklingen när det gäller den demokratiska utvecklingen i flera av partnerländerna varit en källa till oro. Framsteg har gjorts när det gäller Östliga partnerskapets mål om fördjupad politisk associering och ekonomisk integration med EU, genomförandet av associeringsavtalen, inklusive fördjupade frihandelsområden.
Syftet med avtalen är att de berörda länderna stegvis ska stärka sin politiska associering och ekonomiska integration med EU genom att genomföra reformer och åtaganden. En majoritet av EU:s medlemsstater, inklusive Sverige, har ratificerat avtalen. Georgien nådde under 2016 de krav som ställdes och fick 2017 viseringsfrihet och senare under 2017 även Ukraina. Här är det viktigt att EU lever upp till sina löften och faktiskt ger viseringsfrihet och inte ställer upp nya krav eller fördröjer beslutet. Här måste regeringen agera kraftfullt. Den politiska dialogen med Vitryssland har intensifierats och sanktionerna har delvis suspenderats, efter att landet släppt kvarvarande politiska fångar.
Partnerskapets multilaterala samarbete har utvecklats ytterligare inom områden som harmonisering av digitala marknader, statistik, stöd till små och medelstora företag, energi, jämställdhet och säkerhetspolitik. Samarbetet med det civila samhället har, och ska fortsätta att vara centralt. När det gäller tullfrågor har stora framsteg gjorts i Moldavien, Georgien och Ukraina. I Ukraina har det dock försvårats av det politiska läget i landet. Här är det viktigt att EU och medlemsstaterna fortsätter stödja och utöka antalet projekt för att stödja processen.
Med de länder som ingått nya associeringsavtal arbetar EU för att utveckla koncept för godkända ekonomiska aktörer i linje med EU:s lagstiftning för att förbättra riskhantering och förenkla handelsprocedurerna. En framtida anslutning av de östra grannländerna till det gemensamma transiteringsförfarandet är också ett viktigt mål och steg framåt för integrationen. Att förbättra de östliga partnerskapsländernas tullkapacitet är väsentligt.
Utvecklingen i regionen, och särskilt Rysslands agerande, har satt sin prägel på genomförandet av politiken och bland annat föranlett EU att stärka sitt stöd till de länder som fattat suveräna beslut om att närma sig EU på olika områden. Som svar på ökande statligt kontrollerad propaganda och desinformation från Ryssland har EU:s utrikestjänst etablerat en ny grupp för strategisk kommunikation med fokus på Östeuropa.
I december år 2015 började förhandlingarna om ett nytt juridiskt bindande och övergripande avtal mellan EU och Armenien om uppgradering av de bilaterala förbindelserna. För närvarande bygger dessa på ett partnerskaps- och samarbetsavtal. Det är viktigt att EU ökar ansträngningarna för att ett avtal ska komma på plats.
Tullsamarbetet mellan EU och Azerbajdzjan har varit begränsat sedan Azerbajdzjan beslutade att avbryta förhandlingarna om associeringsavtal men i Riga bekräftade Azerbajdzjan intresse av ett nytt avtal. Detta välkomnades av EU och är ett exempel på hur det nya mer differentierade tillvägagångsättet kan fungera för att hantera länders särskilda behov och prioriteringar. Förhandlingarna påbörjades under 2016 och även här bör EU öka ansträngningarna för att avtalet ska komma på plats.
Öst-P ska förmedla ett varaktigt budskap om solidaritet från EU. Partnerskapet var ett uttryck för EU:s politiska vilja att erbjuda de sex östliga grannarna djupare samarbete med unionen i syfte att öka integrationen med EU och stärka närmandet till unionens värdegrund, regelverk och lagstiftning. Sverige ska arbeta för en ambitiös strategi för hur partnerskapet ska utvecklas, ta nya initiativ i syfte att bredda och fördjupa samarbetet och vara det mest pådrivande landet i EU för Öst-P. För de länder som genomför politiska och ekonomiska reformer ska det finnas ett tydligt EU-medlemskapsperspektiv.
Sverige ska verka för möjligheteten till differentiering mellan partnerskapsländerna där respektive land ska ha möjlighet att göra framsteg i sin egen takt. Principen om differentiering är viktig. Likaså att stegen tas på frivillig grund. Den innebär att de sex länderna bör behandlas på egna meriter och utifrån individuella förutsättningar. Samtidigt finns ett värde av att de sex länderna omfattas av samma ramverk och strategiska ansats, inte minst för att utveckla samarbetet dem emellan. Principen om konditionalitet är också central, det vill säga att utvecklingen av varje lands relation med EU kommer vara beroende av hur väl landet lever upp till åtaganden vad gäller till exempel mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen.
Huvudsakligt fokus inom Öst-P ligger på varje partnerlands bilaterala relationer med EU. Därutöver har ett multilateralt samarbete etablerats i syfte att stödja de bilaterala relationerna samt skapa förutsättningar för samarbete länderna emellan. Den multilaterala dimensionen av partnerskapet syftar inte till att ersätta de sex ländernas respektive bilaterala relation med EU, utan erbjuder möjligheter att förstärka och fördjupa dessa. Öst-P:s syfte var att skapa ett tydligare ramverk för de bilaterala relationerna med EU. Sverige ska fortsatt utveckla bilaterala kontakter och utbyten med länderna inom Öst-P.
Från att initialt ha drivits av Sverige och Polen, med starkt stöd från främst Visegrádgruppen och de baltiska länderna har nu Öst-P etablerats som en allmänt accepterad del av EU:s politik. Sverige och Polen har tillsammans med likasinnade fortsatt att verka för en utveckling av partnerskapet. Det är viktigt att Sverige nu stärker samarbetet med dessa länder för att föra processen vidare i enlighet med de mål som sattes upp vid bildandet av partnerskapet.
Öst-P ska grunda sig i ömsesidiga utfästelser om rättsstatens principer, goda styrelseformer, respekt för de mänskliga rättigheterna, respekt för skyddet av minoriteter samt principerna om marknadsekonomi och hållbar tillväxt. Det är önskvärt med en tydligare koppling mellan de politiska prioriteringarna avseende de sex målländerna inklusive vilka reformer de bör genomföra och EU:s bistånd till dessa länder. Öst-P bör bidra till detta, liksom till förbättrad givarsamordning. Sverige ska ha ett långsiktigt engagemang för fortsatt reformering av länderna inom Öst-P och EU ska ge dessa partnerländer starkt stöd i deras ansträngningar att närma sig EU och erbjuda bistånd i det reformarbete som detta medför. Sverige behöver därför stärka ansträngningarna över hela regionen (det var i det syftet som alliansregeringen våren 2014 beslutade att anta en sjuårig biståndsstrategi för Öst-P för perioden 2014–2020).
Öst-P har nu funnits i åtta år. Vi har lagt grunden för en allt närmare relation med Georgien, Moldavien och Ukraina, genom att slutföra förhandlingar om associerings- och frihandelsavtal och etablera dialoger som syftar till viseringsfrihet. Det kommer successivt att leda till att länderna integreras i EU:s inre marknad, vilket öppnar enorma ekonomiska möjligheter. Samtidigt som partnerskapet på vissa områden överträffat förväntningarna finns det bakslag och stora utmaningar.
De positiva resultaten har kanske varit tydligast i fallet Georgien och till viss del Ukraina, där man på kort tid tagit omfattande kliv framåt och genomfört viktiga institutionella reformer, vilket resulterat i både frihandelsavtal och associeringsavtal med EU. Den 11 juli 2017 antog rådet ett beslut om att ingå ett associeringsavtal med Ukraina. Det är det sista steget i ratificeringsprocessen som gör det möjligt att tillämpa avtalet fullt ut från och med den första september 2017.
Moldavien har vacklat i sin relation till EU, med växande tvivel under senare år om huruvida politisk turbulens och djupt rotad korruption kommer att blockera landets chanser till fortsatta framsteg. Efter presidentvalet i Moldavien 2016 har landet börjat närma sig Ryssland.
I fallet Azerbajdzjan, Armenien och Vitryssland är det tydligt att partnerskapet är begränsat till enskilda frågor. Här finns i vissa fall även ett tydligt gasberoende gentemot Ryssland samt närvaro av rysk trupp att ta hänsyn till. Dock bör det samtidigt noteras att länderna har varit motvilliga att ingå en djupgående politisk integration i den ryska motsvarigheten till det östliga partnerskapet, den så kallade Eurasiska unionen, och tydligt markerat att de vill begränsa dessa band till ett renodlat finansiellt samarbete.
Det är tydligt att Öst-P erbjuder en lösning på det politiska nollsummespel som länge bromsat upp utvecklingen i denna region. Trots att många utmaningar fortfarande består har denna grannskapspolitik åstadkommit väldigt mycket på, i EU-sammanhang, kort tid.
I Azerbajdzjan och Vitryssland är de ekonomiska och politiska reformerna få, kränkningarna av mänskliga rättigheter och bristen på demokratisk utveckling är fortsatt särskilt allvarliga. Även i de tre föregångsländerna finns det fortsatta problem med skyddet av mänskliga rättigheter, korruption och oligarkers särställning. EU måste ställa högre krav på partnerskapsländerna i alla dessa delar – korruptionsbekämpning, mänskliga rättigheter, rättsstatens principer och demokratisk utveckling.
Relationen mellan EU och Vitryssland har till viss del förbättrats. Detta ledde till att rådet enades om att häva de mest restriktiva sanktionerna mot Vitryssland. EU måste nu intensifiera arbetet med att genomföra en förteckning över konkreta åtgärder i syfte att skapa en EU-politik för ett kritiskt engagemang i Vitryssland.
Associeringsavtalen utgör en långsiktig plattform för framtida förbindelser mellan EU och de tre länderna vilket bland annat ger dem tillträde till EU:s inre marknad. Det ökade ekonomiska utbytet kommer på sikt att leda till ökat välstånd i länderna. AA/DCFTA har undertecknats och trätt i kraft i Georgien, Moldavien och Ukraina vilket redan nu har lett till en ökning av den bilaterala handeln. Moldavien, Ukraina och Georgien har uppnått viseringsfrihet. Armenien och Azerbajdzjan har gått vidare med viseringsförenkling, förhandlingar pågår med Vitryssland. Samtidigt är utmaningarna fortsatt mycket stora, särskilt när det gäller genomförandet av åtgärder. Fria marknader och ekonomisk integration är avgörande för partnerländernas utveckling och deras förtroende för ett fördjupat partnerskap med EU. Utöver framtida ekonomiska vinster sänder avtalen också en politisk signal.
För de tre länderna i partnerskapet, Armenien, Azerbajdzjan och Vitryssland, som inte skrivit ett associeringsavtal, är det nu viktigt att hålla dialogen levande, inte minst för medborgarnas skull. Det måste finnas en öppning kring EU-medlemskap för alla sex länder förutsatt att politisk vilja finns och att de reformer som krävs genomförs. Partnerskapet uppmuntrar och stödjer dem i genomförandet av nödvändiga reformer i denna riktning. För att partnerskapet ska få reell genomslagskraft krävs det dock att EU klart och tydligt deklarerar att även dessa länder ska få bli medlemmar i EU om de så önskar och förmår.
För oss är Öst-P en logisk fortsättning på vårt historiskt starka stöd för EU-utvidgning och spridning av EU:s värden, standarder och arbetssätt till hela den europeiska kontinenten. EU ska vara öppet för alla de europeiska länder som vill och förmår att leva upp till de krav som medlemskapet ställer. Skulle EU stänga dörren till dessa länder riskerar vi att få en ekonomisk nedgång och en destabiliserande utveckling i Europa.
Partnerländernas ambitioner med EU är olika men EU har ett intresse av att fördjupa relationerna med vart och ett. Hur relationen utvecklas beror på varje partnerlands egna val, men också om de kan leva upp till de krav som EU ställer på samarbetet. En stor utmaning är att hitta modeller för att dels fördjupa relationerna, och dels för att främja reformer.
Öst-P syftar också till att stärka EU:s och partnerländernas energisäkerhet med avseende på långsiktiga leveranser och transiteringar av energi. Här har inte utvecklingen gått i önskad takt och det finns stora utmaningar. Sverige måste ta initiativ till att fördjupa och utveckla samarbetet mellan EU och partnerländerna inom energisäkerhet och EU ska arbeta för att partnerskapsländerna utvecklar rena, säkra och långsiktigt hållbara energikällor.
Sverige och EU bör synliggöra fördelarna med partnerskapet för medborgarna i respektive land samt verka för att involvera och engagera medborgarna i processen. EU och partnerländerna måste bli bättre på att förklara innebörd och mål med partnerskapet för allmänheten.
Flera av EU:s medlemsländer går även i en alltmer isolationistisk och inåtblickande riktning. Den växande osäkerheten med anledning av brexit, Visegrád-ländernas agerande inom Europeiska rådet och det ökade inflytandet från missnöjespartier runtom i Europa har skakat om förutsättningarna för att bygga hållbara allianser mellan EU och grannländerna och hotar de värden som EU står för om en fungerande rättsstat och mänskliga rättigheter.
Här behöver Sverige fortsätta att driva på arbetet, både för att betona vikten av att partnerskapet leder till kännbara förbättringar för vanliga medborgare i partnerländerna men också för att försvara den fundamentala grundtanken inom unionen: att gemensamma problem kräver gemensamma lösningar. EU:s grannskaps- och utvidgningspolitik ser ut att förbli ett av vår tids mest strategiska instrument för att främja stabilitet och välstånd i regionen. Att tydligt markera dessa framgångar och bibehålla en fortsatt hög ambitionsnivå är i sig det bästa sättet att motverka inflytandet från de externa aktörer som vill se ett fragmenterat och svagt Europa.
Utvecklingen av partnerskapet har i hög grad präglats av de allt mer aggressiva ryska försöken att underminera partnerländernas fortsatta EU-närmanden. Ryssland har samtidigt ökat sina ambitioner att integrera grannländerna inom ramen för EEU (Euroasiatiska unionen). Det innebär att länderna inom Öst-P kommer att ställas inför svåra val.
Aldrig tidigare har Öst-P varit viktigare. Sverige måste genom EU stötta Ukraina mot Ryssland och bidra till att hitta en fredlig lösning samt arbeta för en fortsatt stark satsning på länderna inom Öst-P. Sverige måste fortsätta på den väg som Alliansen startade. Det är genom ekonomiskt och politiskt stöd samt dialog som vi kan främja en positiv utveckling i regionen.
Toppmöten kring Östliga partnerskapet äger rum vartannat år. Nästa toppmöte hålls i Bryssel 24 november 2017 (och förbereddes på utrikesministermötet 19 juni). Stats- och regeringscheferna från EU:s medlemsländer och de sex östliga partnerländerna kommer att diskutera sitt framtida samarbete. De kommer också att analysera vad man har uppnått sedan det senaste toppmötet i Riga 2015 och koncentrera sig på de konkreta fördelarna för medborgarna i de sex partnerskapsländerna.
Det är viktigt att toppmötet uppmärksammar det som uppnåtts inom ramen för det östliga partnerskapet sedan det senaste toppmötet i Riga för två år sedan, samt att toppmötet fastställer målsättningar till 2020. Toppmötet ska ge ett positivt och framåtblickande budskap med strategisk vägledning som tydligt visar EU:s starka åtagande i förhållande till partnerländerna bortom 2020 och ta ställning för att reformarbetet måste utgå ifrån demokratiska värderingar.
Sverige och EU måste tydligare synliggöra de problem och möjligheter som finns med partnerskapet och hitta nya lösningar och en väg framåt för att snabbare nå målen med partnerskapet. EU måste starkt och tydligt visa sin solidaritet och sitt engagemang för partnerskapet och partnerländerna samt fortsätta att understryka vikten av implementering av gjorda åtaganden, inte minst långtgående reformer i partnerländerna. Synliga resultat är centralt för att bevara och stärka stödet.
|
Karin Enström (M) |
|
|
Kerstin Lundgren (C) |
Birgitta Ohlsson (L) |
|
Sofia Damm (KD) |
|