|
|
Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter och avstyrker tre motionsyrkanden.
Regeringens förslag medför att barnkonventionen ges ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen. Att barnkonventionen ges ställning som svensk lag, i kombination med att det tas fram en vägledning för tolkning och tillämpning av barnkonventionen, ett kunskapslyft bland barn och unga, i kommuner, landsting och statliga myndigheter och ett fortsatt transformeringsarbete bedöms ett barnrättsbaserat synsätt få genomslag i praktiken.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.
Utskottet föreslår med bifall till två motionsyrkanden, varav ett delvis, ett tillkännagivande till regeringen. Enligt utskottet bör regeringen följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt.
Utskottet anser att riksdagen bör avslå övriga motionsyrkanden.
I betänkandet finns fem reservationer (M, SD, C, V, L) och tre särskilda yttranden (M, SD, C, L).
Behandlade förslag
Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
11 yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter
1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, SD, C)
2.Alternativ till inkorporering, punkt 2 (M, C)
3.Alternativ till inkorporering, punkt 2 (SD)
4.Vägledningens utformning, punkt 4 (L)
5.Ratificering av tredje tilläggsprotokollet, punkt 5 (V)
1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, C)
2.Regeringens lagförslag, punkt 1 (SD)
3.Regeringens lagförslag, punkt 1 (L)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Konstitutionsutskottets yttrande 2017/18:KU8y
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Regeringens lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:186 och avslår motionerna
2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 1,
2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 1 och
2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkande 1.
Reservation 1 (M, SD, C)
|
2. |
Alternativ till inkorporering |
Riksdagen avslår motionerna
2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 2 och
2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkandena 2–4.
Reservation 2 (M, C)
Reservation 3 (SD)
|
3. |
Uppföljning och fortsatt arbete efter inkorporeringen |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2017/18:4103 av Emma Henriksson m.fl. (KD) och
bifaller delvis motion
2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 3.
|
4. |
Vägledningens utformning |
Riksdagen avslår motion
2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 2.
Reservation 4 (L)
|
5. |
Ratificering av tredje tilläggsprotokollet |
Riksdagen avslår motion
2017/18:4082 av Maj Karlsson m.fl. (V).
Reservation 5 (V)
Stockholm den 5 juni 2018
På socialutskottets vägnar
Emma Henriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Emma Henriksson (KD), Anna-Lena Sörenson (S), Camilla Waltersson Grönvall (M), Lennart Axelsson (S), Katarina Brännström (M), Catharina Bråkenhielm (S), Per Ramhorn (SD), Amir Adan (M), Mikael Dahlqvist (S), Anders W Jonsson (C), Jan Lindholm (MP), Jenny Petersson (M), Kristina Nilsson (S), Carina Ståhl Herrstedt (SD), Karin Rågsjö (V), Hans Hoff (S) och Christina Örnebjär (L).
Ärendet och dess beredning
I betänkandet behandlar socialutskottet regeringens proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter och elva yrkanden i fem följdmotioner. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.
Socialutskottet har gett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motioner i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Yttrandet återges i bilaga 3.
Vid sammanträdet den 3 maj 2018 fick socialutskottet information om regeringens lagförslag av tjänstemän från Socialdepartementet.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslår regeringen en lag om inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Genom inkorporering ges barnkonventionen ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen.
För att barnkonventionen ska få genomslag krävs vid sidan av en inkorporering en fortsatt transformering av barnkonventionens bestämmelser i nationell rätt. Därutöver krävs en kombination av olika åtgärder som vägledning, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället. I propositionen anför regeringen därför att en vägledning bör tas fram som kan vara ett stöd för hur man metodmässigt kan gå tillväga vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen. Regeringen redovisar också de åtgärder som pågår för att öka kunskapen om barnkonventionen bland barn och unga, i kommuner, landsting och statliga myndigheter genom ett kunskapslyft. Vidare redogör regeringen för behovet av ett fortsatt och systematiskt transformeringsarbete för att barnkonventionen ska fortsätta att ge avtryck i lagstiftningen och synliggöras i förarbeten till lagstiftning där konventionen kan vara relevant. Regeringen har vidare beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen. Kartläggningen syftar till att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformering av barnkonventionens bestämmelser inom olika rättsområden. Regeringen redovisar även åtgärder för att bättre samordna dialogen med det civila samhällets organisationer i frågor som rör barnets rättigheter.
En reviderad svensk översättning av barnkonventionen finns intagen som bilaga till den föreslagna lagen om inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter tillsammans med konventionens engelska och franska originaltexter.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.
Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår två motionsyrkanden om avslag på propositionen och ett motionsyrkande om delvis avslag på propositionen.
Vidare ställer sig riksdagen bakom det som utskottet anför om att regeringen bör följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt och tillkännager detta för regeringen. Förslaget grundar sig på två motionsyrkanden.
Motionsyrkanden om alternativ till inkorporering, vägledningens utformning och ratificering av tredje tilläggsprotokollet avslås.
Jämför reservation 1 (M, SD, C), 2 (M, C), 3 (SD), 4 (L) och 5 (V) samt särskilt yttrande 1 (M, C), 2 (SD) och 3 (L).
Propositionen
Bakgrund
Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 och trädde för Sveriges del i kraft den 2 september 1990.
För att förstärka och fördjupa åtagandena i barnkonventionen finns det numera tre fakultativa protokoll till konventionen. För Sveriges del trädde de två första protokollen, fakultativt protokoll om indragning av barn i väpnade konflikter och fakultativt protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, i kraft den 20 mars 2003 respektive den 19 februari 2007. Det tredje protokollet, fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om ett klagomålsförfarande, antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011 men har inte ratificerats av Sverige.
Bland de nordiska länderna har Norge, Finland och Island inkorporerat barnkonventionen.
Inkorporering
Regeringen anför att Sverige som konventionsstat till barnkonventionen är skyldigt att vidta de åtgärder som krävs för att tillförsäkra barn de rättigheter som erkänns i konventionen. Ett centralt led i genomförandet är att se till att konventionens bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen och i rättstillämpningen. Det ankommer alltså på konventionsstaten Sverige att genom exempelvis lagstiftning löpande se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella åtaganden. Dessutom är både statliga och kommunala myndigheter liksom domstolarna skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler så att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning). Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister inför domstolarna. Tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella vägledande domstolsuttalanden i rättspraxis utgör konventionsbestämmelserna tolkningsmaterial när bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar.
Genom de översyner av lagstiftningens överensstämmelse med barnkonventionen som gjordes i samband med ratificeringen 1990 (prop. 1989/90:107) av den parlamentariska kommittén (Barnkommittén) 1996 (SOU 1996:115 och 1996:116) och genom den kartläggning som gjordes 2011 (Ds 2011:37) kan regeringen konstatera att svensk lagstiftning inte strider mot barnkonventionen och att den överlag ligger väl i linje med barnkonventionens bestämmelser och i många fall går längre än konventionen.
Att barnkonventionen innebär skyldigheter på statlig och kommunal nivå har dock enligt regeringen inte fått tillräckligt genomslag i verksamheterna. Mot bakgrund av vad Barnrättighetsutredningen (SOU 2016:19) har anfört är det regeringens bedömning att barnkonventionen inte heller fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen. Enligt utredningen kan beslut om att följa barnkonventionen ha fattats på högsta ledningsnivå inom kommuner eller statliga myndigheter, men de får inte genomslag i praktiken om konventionen inte knyts till den lagstiftning som gäller i kommunens eller myndighetens verksamhet.
En inkorporering av barnkonventionen bidrar enligt regeringen till att barnets rättigheter blir synliggjorda och är ett sätt att skapa en grund för ett mer barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv.
Kunskapshöjande åtgärder och transformering av konventionens bestämmelser är enligt regeringen inte ensamt tillräckligt för att tydliggöra att barnkonventionen innebär en skyldighet för aktörer på alla nivåer och har hittills inte lett till att rättstillämpningen i tillräcklig utsträckning tagit till vara barnets rättigheter. Regeringen anser att de samlade åtgärder som presenteras i propositionen i form av en lag om barnkonventionen, vägledning, kunskapslyft och ett fortsatt systematiskt transformeringsarbete ska ses som ett samlat paket för att konventionen ska få genomslag.
Enligt regeringen innebär inkorporeringen av barnkonventionen i princip inte någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen redan i dag ska tolkas fördragskonformt.
Regeringen anför vidare att erfarenheter från Norge visar att avsaknaden av en särskild internationell domstol för barnkonventionen inte uppfattats som något stort problem i den praktiska tillämpningen av konventionen. Norsk praxis som på ett eller annat sätt berör barnkonventionen har utvecklats relativt kort tid efter inkorporeringen, och därigenom har behovet av vägledning kunnat tillgodoses. Regeringen anser att avsaknaden av en överstatlig domstol inte är ett tillräckligt starkt skäl mot en inkorporering, utan att det går att få olika former av vägledning på annat sätt. Det kan enligt regeringen i detta sammanhang framhållas att såväl EU-domstolen som Europadomstolen använder sig av barnkonventionen i sin praxis.
Regeringen är medveten om att det finns artiklar i konventionen som är allmänt hållna och som kan ge utrymme för tolkning. Regeringen anser dock inte att detta är ett tillräckligt starkt skäl mot en inkorporering. Rättstillämparna är framför allt genom EU-rättens och Europakonventionens inflytande sedan länge vana vid att hantera regelverk som är utformade på ett annat sätt än det traditionellt svenska sättet med en relativt hög grad av detaljreglering.
Regeringen bedömer inte heller att avsaknaden av förarbeten medför en ökad risk för oriktig rättstillämpning utan noterar att även om det inte finns förarbetsuttalanden innebär det inte att det helt saknas vägledning för tolkning av konventionen. Konventionens originaltext ska tolkas med tillämpning av sedvanliga tolkningsregler. Det finns även vägledning i förarbeten till nationell lagstiftning genom vilken delar av barnkonventionen transformerats. Genom en fortsatt och mer systematisk transformering kommer rättstillämparen enligt regeringen också att få vägledning genom att konventionsbestämmelserna ytterligare kan konkretiseras och på ett mer samstämmigt sätt än tidigare. För att ge stöd i det fortsatta arbetet med transformering av barnkonventionens bestämmelser inom olika rättsområden har regeringen samtidigt med propositionen beslutat att tillsätta en utredning med uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen (dir. 2018:20), se vidare s. 13–14. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2019.
Mot bakgrund av en omfattande transformering av barnkonventionens bestämmelser sedan ratificeringen av konventionen, en fortsatt systematisk transformering och den vägledning som nämns anser regeringen varken att det läggs ett för stort tolkningsansvar på rättstillämparen eller att inkorporeringen inte är förenlig med kravet på förutsebarhet. Regeringen är medveten om att det kan saknas erfarenhet av och kunskap om att tolka och tillämpa internationella konventioner och har därför tagit initiativ till ett kunskapslyft för kommuner, landsting och statliga myndigheter under 2017–2019, se nedan s. 14. Vidare anser regeringen att en vägledning som kan utgöra ett stöd för hur man metodmässigt kan gå till väga vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen bör tas fram, se nedan s. 12–13.
Regeringen anser att konsekvenserna av en inkorporering inom alla verksamheter inte är möjliga att identifiera och kommer därför att noga följa upp effekterna av inkorporeringen. Enligt regeringen är det fortfarande en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt.
Regeringen anför vidare att erfarenheten från Norge, som har haft barnkonventionen som lag under nästan 15 år, vittnar om att inkorporeringens påverkan på regelgivningen i övrigt har varit stor, främst genom att transformeringen av barnkonventionens bestämmelser har ökat och påskyndats markant av inkorporeringen. Detta har sannolikt sin förklaring bl.a. i att barnets rättigheter genom en inkorporering fått en mer framskjuten plats både i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. Barnkonventionens ökade betydelse i Norge har enligt regeringen bidragit till att brister i lagstiftningen har identifierats från ett barnrättsligt perspektiv, vilket primärt åtgärdats genom transformering.
Trots att svensk lagstiftning ligger väl i linje med barnkonventionens bestämmelser finns det enligt regeringen behov av förtydliganden för att säkerställa barnets rättigheter i rättstillämpningen. Genom att barnkonventionen ges ställning som svensk lag, i kombination med stöd och kunskapshöjande insatser, bedöms ett barnrättsbaserat synsätt få genomslag i praktiken. En inkorporering innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare på alla nivåer ska beakta de rättigheter som följer av barn-konventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. Regeringens bedömning är därför att barnkonventionen bör inkorporeras.
Lag om inkorporering av barnkonventionen
Regeringen föreslår att artiklarna 1–42 i barnkonventionen i originaltexternas lydelse genom inkorporering ska gälla som svensk lag. Konventionens engelska och franska originaltexter ska tillsammans med en svensk översättning av konventionen tas in som en bilaga till lagen. Artiklarna 42–54 är av administrativ art och bör enligt regeringen inte inkorporeras. Den svenska översättningen är endast avsedd som ett hjälpmedel vid tolkning av originaltexterna.
Principer för tolkning av internationella konventioner
Regeringen anför att de rättskällor och tolkningsregler som används vid tolkning av en internationell överenskommelse skiljer sig från dem som används vid tolkning av en inhemsk lag. Den naturliga utgångspunkten för tolkning av en konvention är de folkrättsliga tolkningsmedel som kommit till uttryck i Wienkonventionen om traktaträtten (Wienkonventionen). Sverige ratificerade Wienkonventionen 1974, och den trädde i kraft 1980.
Enligt regeringen framhåller FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) vikten av att barnkonventionen beaktas som en integrerad helhet, inte bara artikel för artikel, så att de mänskliga rättigheternas ömsesidiga beroende och odelbarhet respekteras. När det gäller bestämmelser i konventioner om mänskliga rättigheter har en dynamisk tolkning ofta kommit att tillämpas av konventionskommittéerna, vilket innebär att tolkningen av rättigheterna kan utvecklas med tiden. Barnrättskommittén har identifierat fyra grundläggande principer i barnkonventionen (artiklarna 2, 3, 6 och 12). Principerna ska enligt barnrättskommittén vara vägledande vid tolkningen och tillämpningen av övriga bestämmelser i konventionen, men har också en självständig betydelse.
Regeringen bedömer att sedvanliga principer för tolkning av internationella konventioner bör användas vid tillämpning av den nya lagen.
Inget behov av att särskilt reglera barnkonventionens ställning i förhållande till annan lag
Regeringen bedömer vidare att det inte finns skäl att särskilt reglera barn-konventionens ställning i förhållande till annan lagstiftning. Enligt regeringen torde det sällan uppstå konflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. De eventuella konflikter som kan uppstå bör kunna lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med hjälp av olika tolknings- och tillämpningsmetoder och kan i övrigt även fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet.
Regeringen anför att om rättstillämparen efter en analys kommer fram till att det finns en verklig normkonflikt mellan barnkonventionen och en annan lag, dvs. om en regel uppfattas så entydig att det inte finns utrymme att tolka den fördragskonformt i en konkret situation, gäller dels principen om att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse, dels principen om att yngre lag går före äldre lag. Om den svenska lagregeln har utfärdats före inkorporeringen kan det leda till att konventionsbestämmelsen ska läggas till grund för avgörandet. Det motsatta gäller enligt denna princip om den svenska regeln har utfärdats efter inkorporeringen. Enligt regeringen måste dock rättstillämparen samtidigt överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om att en speciallag går före en mer allmänt hållen lag. Den principen kan enligt regeringen medföra att barnkonventionen i något fall får företräde, allt beroende på vilka regler det är fråga om och i vilket sammanhang frågan kommer upp. Det faktum att bestämmelserna i barnkonventionen många gånger är mer allmänt utformade än bestämmelserna i den svenska lagen talar dock enligt regeringen för att principen om att en speciallag går före en mer allmänt hållen lag inte sällan skulle leda till att den svenska bestämmelsen gavs företräde. Det är emellertid inte alltid helt lätt att avgöra vilken bestämmelse som är mer eller mindre allmän. Det innebär bl.a. att det inte är möjligt att i förväg säga om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen ska ges företräde, utan det beror på omständigheterna.
Enligt regeringen kan rättstillämparen därutöver, i ett fall då det förefaller finnas en konflikt mellan en svensk lagbestämmelse och en bestämmelse i barnkonventionen, också väga in att barnkonvention är en konvention om mänskliga rättigheter, som därmed kan behöva ges särskild vikt vid lag-tolkningen (jfr prop. 1993/94:117 s. 38 och bet. 1993/94:KU24 s. 20). När och hur sådana avvägningar kan göras i ett konkret fall kan inte belysas närmare i detta lagstiftningsärende utan får utvecklas i rättspraxis.
Slutligen vill regeringen betona att riskerna för konflikt mellan den inkorporerade barnkonventionen och annan lag inte ska överdrivas. Enligt regeringens bedömning torde det endast sällan uppstå normkonflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. Om en normkonflikt undantagsvis uppkommer, bör den dessutom i de allra flesta fall kunna lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med tillämpning av de tolknings- och rättstillämpningsmetoder som berörs i det föregående.
Eventuella normkonflikter kan enligt regeringen i övrigt även fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet, och regeringen påminner även om att lagstiftaren har en viktig uppgift att fortlöpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även efter att konventionen har inkorporerats.
Konventionsbestämmelsers direkta tillämplighet
Regeringen bedömer att frågan om vilka bestämmelser i barnkonventionen som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det bör överlämnas till rättstillämpningen. Enligt regeringen är det varken möjligt eller lämpligt att i förarbetena till inkorporeringen ange vilka bestämmelser som är direkt tillämpliga och vilka som inte är det. En sådan bedömning kan bero på den specifika situationen. Därför bör det överlämnas till domstolar och andra rättstillämpande organ, ytterst de högsta domstolarna som prejudikatbildare, att inom befintliga rättsliga ramar bedöma om en bestämmelse är direkt tillämplig eller inte. Enligt regeringen är detta inte något nytt för rättstillämparen eftersom inte heller alla bestämmelser i nationell rätt är av sådan karaktär att de direkt och självständigt grundar rättigheter.
En vägledning vid tolkning av barnkonventionen
Regeringen bedömer att det i samband med en inkorporering av barnkonventionen behövs en ökad kunskap om konventionen för att säkerställa att barnets rättigheter tas till vara i rättstillämpningen. En vägledning som kan vara ett stöd vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen bör därför tas fram. Vägledningen bör enligt regeringen syfta till att underlätta för olika aktörer bl.a. vid rättstillämpning genom att redogöra för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som barnkonventionen.
Vidare bör vägledningen även omfatta en allmän redogörelse för folkrättsliga tolkningsmedel och källor vid tolkning av traktater och av barnkonventionen som kan vara relevanta, samt för hänvisningar till relevanta rättskällor som kan fungera som hjälpmedel vid tolkning av barnkonventionens bestämmelser, som nationell och internationell rättspraxis och doktrin. Den bör också omfatta övrig vägledning som rekommendationer och allmänna kommentarer från barnrättskommittén och andra konventionskommittéer som, trots att de inte är juridiskt bindande, kan vara ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen. Vägledningen bör även vid behov kunna uppdateras och göras tillgänglig för olika målgrupper.
Regeringen vill betona att en sådan vägledning i sig inte är en rättskälla utan endast är just en vägledning. Regeringen delar Lagrådets synpunkter att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som förarbeten i efterhand, och regeringen anser även att det är viktigt att undvika risken för konflikter med förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas självständighet i rättstillämpningen. Vägledningen måste enligt regeringen utformas på ett sådant sätt att den inte kan ses som en särskild anvisning till myndigheterna om hur svensk lag ska tillämpas (jfr 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen).
Slutligen vill regeringen understryka att myndigheter på egen hand kan behöva uppdatera riktlinjer och handböcker vad gäller hur barnkonventionen kan tolkas inom en myndighets egen specifika verksamhet.
Fortsatt och systematisk transformering
För att barnkonventionen ska få genomslag krävs enligt regeringens bedömning utöver inkorporering bl.a. fortsatt transformering av konventionen. Regeringen bedömer vidare att barnkonventionen bör fortsätta att synliggöras i förarbeten till lagstiftning där barnets rättigheter kan vara relevanta. Transformeringsarbetet behöver enligt regeringen fortsätta och bli mer systematiskt för att få en tydligare koppling till rättigheterna i konventionen. I det fortsatta transformeringsarbetet bör särskilt fokus ligga på principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser samt barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade.
Kartläggning av barnkonventionens bestämmelser
Regeringen beslutade i mars 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen (dir. 2018:20). Kartläggningen syftar till att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med att transformera barnkonventionens bestämmelser inom olika rättsområden. Vidare skapas bättre förutsättningar för att utveckla olika typer av processtöd för myndigheterna i deras verksamheter för att bl.a. barnets bästa ska ses som ett tillvägagångssätt i enlighet med barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14.
Regeringen anför att utredaren ska behandla artiklarna 1–42 i barnkonventionen och analysera konventionsbestämmelsernas innebörd utifrån svenska förhållanden, med återgivande av bl.a. relevanta avgöranden från svenska domstolar, EU-domstolen och Europadomstolen. Utredaren ska även redogöra för relevanta delar av barnrättskommitténs allmänna kommentarer, trots att dessa inte är en rättskälla.
Vidare ska utredaren enligt regeringen särskilt redovisa hur bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att utrycka sina åsikter och få dem beaktade tolkas i den praktiska tillämpningen samt vilken innebörd de ges inom olika rättsområden. Redovisningen av barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade ska innehålla en analys av hur barnets bästa förhåller sig till andra intressen som ska beaktas. Utredningen hindrar dock inte en fortsatt transformering under tiden.
Uppdraget ska redovisas den 15 november 2019.
Kunskapslyft
Regeringen anser att det är nödvändigt att barn känner till sina rättigheter för att barnets rättigheter ska kunna tillgodoses. För ett effektivt genomförande av barnets rättigheter är det vidare enligt regeringen av betydelse att bland olika yrkesgrupper och beslutsfattare inom kommuner, landsting och statliga myndigheter fortsätta att höja kompetensen om barnkonventionen, om de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt och om barnets rättigheter.
I oktober 2015 gav regeringen därför Barnombudsmannen i uppdrag att under 2015–2018 göra kunskapshöjande insatser för barn och unga om deras rättigheter enligt barnkonventionen och vad det innebär i praktiken både inom skolan och på andra områden (S2015/06288/FST). I december 2016 gav regeringen vidare Barnombudsmannen i uppdrag att under perioden 2017–2019 stödja dels kommuner och landsting, dels berörda statliga myndigheter i arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter inom centrala verksamhetsområden (S2016/07874/FST) respektive myndigheternas verksamhet (S2016/07875/FST).
Systematisk dialog och samverkan med civilsamhällets organisationer
Regeringen bedömer att civilsamhällets organisationer är viktiga aktörer i arbetet med barnets rättigheter, och regeringens dialog med dessa aktörer bör därför enligt regeringen fortsätta att bedrivas på ett systematiskt sätt. För att få en mer systematisk form för dialog med dessa organisationer beslutade regeringen i april 2016 att inrätta en barnrättsdelegation som forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer i Sverige som arbetar med barnets rättigheter nationellt och internationellt (S2016/02760/FST). Genom en sådan delegation lever regeringen också upp till barnrättskommitténs upprepade rekommendationer om ett strukturerat samarbete med bl.a. civilsamhället i genomförandet av åtagandena enligt barnkonventionen.
Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Regeringen bedömer att en inkorporering av barnkonventionen inte innebär några nya skyldigheter för kommunerna. Eftersom kommuner och landsting redan är skyldiga att tolka den svenska lagstiftningen fördragskonformt torde enligt regeringen påverkan på den kommunala självstyrelsen vara begränsad. Regeringen bedömer att förslaget är proportionerligt i förhållande till den påverkan det har på den kommunala självstyrelsen.
Kompletterande information
Riksdagen godkände den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (1996 års Haagkonvention) den 23 maj 2012 och antog samtidigt lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention (prop. 2011/12:85, bet. 2011/12:CU23, rskr. 2011/12:219). Konventionen syftar till att stärka skyddet för barn i internationella situationer. Genom en tillämpning av konventionen ska man kunna undvika konflikter mellan olika rättssystem som gäller behörighet, tillämplig lag eller erkännande och verkställighet av domar och andra avgöranden. Syftet med konventionen är också att utveckla det internationella samarbetet när det gäller skydd av barn. Nämnda lag utfärdades den 31 maj 2012.
I artikel 1 i Haagkonventionen sägs att ändamålet med konventionen är att bl.a. fastställa den stat vars myndigheter har behörighet att vidta åtgärder till skydd för barnets person eller egendom (punkt 1 a), och i artikel 3 e nämns bl.a. familjehem och kafalah som exempel på olika placeringsformer som åtgärder till skydd för barnet.
I en departementspromemoria som var en del i beredningsunderlaget till proposition 2011/12:85 förklaras att kafalah är ett islamskt juridiskt begrepp för en rättsfigur som i olika muslimska länder där adoptionsinstitutet inte tillämpas används för att säkerställa skydd för föräldralösa och övergivna barn (Ds 2009:62 s. 57–58). Närmare beskrivet kan kafalah, enligt uppgift i promemorian, liknas vid ett formellt löfte och ensidigt avtal om att stödja och ta hand om ett visst föräldralöst och övergivet barn tills barnet blivit myndig. Sett till sin funktion kan kafalah beskrivas som ett mellanting mellan fosterhem och adoption. Kafalah medför inte någon arvsrätt och inte heller någon rätt till beskyddarens släktnamn.
Motionerna
Avslag på propositionen
I kommittémotion 2017/18: 4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 1 föreslås avslag på propositionen. Ett likalydande förslag finns i kommittémotion 2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkande 1. Motionärerna anför bl.a. att det inte är givet att barnets intresse stärks genom en inkorporering på det sätt som regeringen föreslår, utan att detta förfarande snarare riskerar att försvaga barnets rättigheter.
Artikel 20
I kommittémotion 2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 1 föreslås avslag på propositionen i den del som gäller inkorporeringen i svensk rätt av artikel 20 i barnkonventionen. Motionärerna anför att i artikel 20 nämns bl.a. begreppet kafalah i islamisk rätt som exempel på vad omvårdnad för ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin hemmiljö kan innefatta. Det är enligt motionärerna inte klarlagt i propositionen utan överlåts till rättstillämpningen att ange vilka bestämmelser i konventionen som är direkt tillämpliga och möjliga för enskilda att åberopa i ett konkret ärende. Enligt motionärerna kan det därför inte uteslutas att artikel 20 skulle komma att åberopas av enskilda till stöd för att myndigheter ska ta hänsyn till islamisk familjerätt.
Alternativ till inkorporering
I kommittémotion 2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdraget att utreda frågan om att i regeringsformen infoga en ny bestämmelse som gäller barns rättigheter och som bygger på artiklar i barnkonventionen.
I kommittémotion 2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med ett förslag på hur barnkonventionen kan införlivas i svensk lag på ett ansvarstagande, långsiktigt och förutsägbart sätt som en målsättningsbestämmelse som sedan blir tillämplig genom det fortsatta transformeringsarbetet. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att barnkonventionen ska fortsätta att införlivas i svensk rätt genom transformering. I yrkande 4 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att utreda hur det fortsatta arbetet med att införliva barnkonventionen i svensk rätt kan genomföras på bästa sätt.
Uppföljning av inkorporeringen
I kommittémotion 2017/18:4103 av Emma Henriksson m.fl. (KD) föreslås ett tillkännagivande om att följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt. Motionärerna anför att svensk lagstiftning i de delar den rör barn som inte kan vårdas av sina föräldrar, är väl utvecklad, och barnkonventionen kan enligt motionärerna i dessa delar anses vara fullt ut transformerad i den nationella lagstiftningen. Av socialtjänstlagen framgår vad som gäller enligt svensk rätt vid vård och fostran utanför det egna hemmet, se bl.a. 5 kap. 1 § och 6 kap. 1, 5 och 6 §§.
Fortsatt arbete efter inkorporeringen
I kommittémotion 2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om ett brett arbete för att säkerställa respekten för barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och svenska rättsprinciper. Motionärerna anser att det parallellt med inkorporeringen behövs en fortsatt transformering av nationell lagstiftning och ett kunskapshöjande arbete gentemot samhället i stort och särskilt gentemot institutioner och myndigheter som ska säkerställa barns rättigheter.
Vägledningens utformning
I kommittémotion 2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om vägledningen om barnkonventionen. Motionärerna anser att riksdagen behöver ges en inblick i hur vägledningen utformas eftersom traditionella förarbeten saknas.
Ratificering av tredje tilläggsprotokollet
I kommittémotion 2017/18:4082 av Maj Karlsson m.fl. (V) föreslås ett tillkännagivande om att Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet till barnkonventionen om inrättandet av en internationell klagomekanism.
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet har yttrat sig över propositionen och motionerna i de delar som berör utskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottet anser att socialutskottet bör tillstyrka propositionen och ser inte skäl till någon åtgärd med anledning av motionerna. Konstitutionsutskottet anför bl.a. följande:
I Sverige har enligt praxis två metoder tillämpats för införlivande av inter-nationella konventioner: transformering och inkorporering. Utskottet har tidigare uttalat att båda metoderna kan anses godtagbara från konstitutionell synpunkt (se bl.a. bet. KU 1984/85:5, KU 1984/85:4y och 1995/96:KU2y). Det finns således från konstitutionell synpunkt inte något hinder mot inkorporering av barnkonventionen.
Av svensk grundlag följer att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara (1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen). När det allmännas ansvar för att barns rätt tas till vara lades till i regeringsformen vid 2010 års ändringar (prop. 2009/10:80) ansågs en sådan markering ligga väl i linje med Sveriges förpliktelser enligt barnkonventionen. Det finns således ett åliggande för det allmänna i dessa frågor.
I de översyner av lagstiftningens överensstämmelse med barnkonventionen som gjordes i samband med ratificeringen 1990 (prop. 1989/90:107), av den parlamentariska kommittén (Barnkommittén) 1996 (SOU 1996:115 och 1996:116) och genom den kartläggning som gjordes 2011 (Ds 2011:37) har konstaterats att svensk lagstiftning inte strider mot barnkonventionen och att den överlag ligger väl i linje med barnkonventionens bestämmelser och i många fall går längre än konventionen. Både Barnrättighetsutredningens kartläggningar och rapporter från tillsynsmyndigheter och Barnombudsmannen har dock visat att barnets rättigheter inte alltid respekteras, särskilt inte i fråga om barn i utsatta situationer. Utredningens kartläggningar visar på en rad brister när det gäller genomslaget för barnets rättigheter och för ett barnrättsbaserat synsätt. Tydligast är bristerna i fråga om principen om barnets bästa och principen om barnets rätt att få uttrycka sina åsikter.
Trots det nämnda utredningsarbetet, strategiska åtgärder, fortlöpande transformering och principen om fördragskonform tolkning av svensk rätt har barnkonventionen inte fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen.
Mot den bakgrunden anser konstitutionsutskottet att en inkorporering av FN:s konvention om barnets rätt kan bidra till att säkerställa att konventionen ges fullt genomslag i beslutsprocesser som rör barn. Därigenom ges barnkonventionen ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att domstolar och andra rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. En inkorporering kan vidare bidra till att synliggöra barnets rättigheter och att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i offentlig verksamhet. Det innebär också ett förtydligande av att lagstiftaren ska beakta och synliggöra barnkonventionen genom att i förarbeten till andra, kommande lagstiftningsärenden, göra en tydlig koppling till rättigheterna i konventionen.
Utskottet vill framhålla att även med barnkonventionen inkorporerad i svensk rätt är det viktigt att kontinuerligt se över regler i lagar och andra författningar där barnets rättigheter kan vara relevanta. Detta bör göras för att se till att den inhemska rätten överensstämmer med barnkonventionen också efter att konventionen inkorporerats. Det innebär också tydliggöranden, vilket behövs eftersom konventionen innehåller artiklar som är allmänt hållna och utformade så att de inte passar för en direkt tillämpning i enskilda fall. Detta understryker vikten av transformering. Genom att nationell rätt anpassas efter barnkonventionen uppfylls önskemålet att barnets rättigheter ska tillgodoses.
Utöver transformering bör även andra åtgärder vidtas som vägledning, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället.
När det gäller den vägledning som regeringen aviserar i propositionen vill utskottet, liksom Lagrådet och regeringen, betona att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som lagförarbeten i efterhand. Eftersom det är av största vikt att domstolars och myndigheters rättskipning är och förblir oberoende bör vägledningen utformas på ett sådant sätt att den inte kan uppfattas som en instruktion.
Med hänvisning till det anförda ser inte utskottet skäl till någon åtgärd med anledning av motionerna.
Utskottets ställningstagande
Som konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande följer det av svensk grundlag att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara (1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen). Det finns alltså ett åliggande för det allmänna i dessa frågor.
Sverige är vidare som konventionsstat till barnkonventionen skyldigt att vidta de åtgärder som krävs för att tillförsäkra barn de rättigheter som erkänns i konventionen. Det ankommer alltså på Sverige att genom exempelvis lagstiftning löpande se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med barnkonventionen. Därtill är både statliga och kommunala myndigheter liksom domstolarna skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler så att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning).
Socialutskottet noterar att de översyner av lagstiftningens överensstämmelse med barnkonventionen som gjordes i samband med ratificeringen 1990 (prop. 1989/90:107), av den parlamentariska kommittén (Barnkommittén) 1996 (SOU 1996:115 och 1996:116) och genom den kartläggning som gjordes 2011 (Ds 2011:37) visar att svensk lagstiftning inte strider mot barnkonventionen och att den överlag ligger väl i linje med barnkonventionens bestämmelser och i många fall går längre än konventionen.
Kartläggningen av Barnrättighetsutredningen och rapporter från tillsynsmyndigheter och Barnombudsmannen visar emellertid att barnkonventionen inte har fått tillräckligt genomslag i statlig och kommunal verksamhet och inte heller i rättstillämpningen. Socialutskottet delar regeringens bedömning att det finns ett behov av förtydliganden för att säkerställa barnets rättigheter inom dessa områden. Mot den bakgrunden anser socialutskottet liksom regeringen och konstitutionsutskottet att barnkonventionen bör inkorporeras. Därigenom ges barnkonventionen ställning som svensk lag, vilket innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare på alla nivåer ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. En inkorporering kan vidare bidra till att synliggöra barnets rättigheter och skapa en grund för ett mer barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet. Socialutskottet noterar att konstitutionsutskottet konstaterar att det inte finns något hinder mot en inkorporering av barnkonventionen från konstitutionell synpunkt.
Socialutskottet vill särskilt understryka att inkorporeringen inte innebär att någon ny uppgift läggs på tillämparna eftersom lagstiftningen redan i dag ska tolkas fördragskonformt. Samtidigt konstaterar socialutskottet att inkorporeringen syftar till att det ansvar som redan i dag åligger tillämparna förväntas tas i högre utsträckning så att barnets rättigheter enligt konventionen får ett än större genomslag.
Socialutskottet delar bedömningen att en fortsatt transformering av konventionen är betydelsefull också efter inkorporeringen för att rättigheterna ska få genomslag i rättstillämpningen. Genom transformering tydliggörs vad rättigheterna innebär, vilket ökar förutsebarheten och ger rättstillämparen ytterligare stöd i tolkningen och tillämpningen av konventionen. Socialutskottet noterar i det sammanhanget den pågående kartläggningen (dir. 2017:20) som görs för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen med syftet att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformeringen.
Därtill kommer kunskapslyftet för kommuner, landsting och statliga myndigheter samt den aviserade vägledningen som kan bli ett stöd för hur man metodmässigt kan gå till väga vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen.
När det gäller de farhågor som framförs av motionärerna angående artikel 20 vill socialutskottet anföra följande. Enligt artikelns första punkt har ett barn som berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, rätt till särskilt skydd och stöd från statens sida. I andra punkten anges att konventionsstaterna i enlighet med sin nationella lagstiftning ska säkerställa alternativ omvårdnad för ett sådant barn. Socialutskottet konstaterar att svensk lagstiftning genom bl.a. 6 kap. socialtjänstlagen redan är i god överensstämmelse med konventionen. I den tredje punkten finns exempel på vad sådan omvårdnad kan innefatta, och här nämns placering i familjehem, kafalah i islamisk rätt, adoption eller placering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Vidare anges att då lösningar övervägs ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Tredje punkten innehåller alltså en exemplifiering och medför inte i sig några rättigheter. Även i Haagkonventionen, som inkorporerades i svensk rätt genom lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention, finns en bestämmelse i artikel 3 e som innehåller en exemplifiering av olika omvårdnadsformer. Inte heller den bestämmelsen medför några rättigheter. Socialutskottet noterar att inkorporeringen av Haagkonventionen inte innebar någon ändring av rättsläget i detta avseende och konstaterar att en inkorporering av barnkonventionen inte heller innebär någon sådan ändring.
Sammanfattningsvis delar socialutskottet bedömningen att lagen om barnkonventionen, den aviserade vägledningen, kunskapslyftet och det fortsatta transformeringsarbetet sammantaget kommer att innebära att ett barnrättsbaserat synsätt kan få ett önskat genomslag i praktiken. Socialutskottet välkomnar propositionen och anser att den bör bifallas. Motionerna 2017/18:4100 (L) yrkande 1, 2017/18:4101 (M, C) yrkande 1 och 2017/18:4105 (SD) yrkande 1 bör avslås.
Även motionerna 2017/18:4101 (M) yrkande 2 och 2017/18:4105 (SD) yrkandena 2–4 med förslag till alternativ för en inkorporering av barnkonventionen bör avslås.
Vid ratificeringen av barnkonventionen anförde den dåvarande regeringen att det vid tolkningen av konventionens bestämmelser bör hållas i minnet att konventionen är avsedd att tillämpas på ett världsomfattande plan och alltså på rättssystem och andra förhållanden av mycket skiftande art. Regeringen angav att konventionen måste tolkas så att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system och att artiklarna i många fall också är utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömningar för de åtgärder som staterna ska vidta (prop. 1989/90:107 s. 28). Socialutskottet vill understryka vikten av att stärka barns rättigheter i samhället och att detta är syftet med barnkonventionen. Även vid en inkorporering är det viktigt att säkerställa att det fortfarande är de grundläggande principerna i konventionen som ska vara utgångspunkt vid tolkning och tillämpning. Socialutskottet anser därför att regeringen bör följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att dessa grundläggande principer efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt. Riksdagen bör ställa sig bakom det som utskottet anför och tillkännage detta för regeringen. Motion 2017/18:4103 (KD) bör bifallas, och motion 2017/18:4100 (L) yrkande 3 bör bifallas delvis.
Socialutskottet ser positivt på den aviserade vägledningen som har till syfte att underlätta för olika aktörer genom att ge stöd vid tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen. Konstitutionsutskottet, liksom Lagrådet och regeringen, betonar att det inte får bli så att vägledningen i praktiken kommer att uppfattas som lagförarbeten i efterhand. Konstitutionsutskottet anför vidare att eftersom det är av största vikt att domstolars och myndigheters rättskipning är och förblir oberoende bör vägledningen utformas på ett sådant sätt att den inte kan uppfattas som en instruktion. Socialutskottet ansluter sig till det som konstitutionsutskottet anför. Socialutskottet anser inte att ett tillkännagivande med anledning av motion 2017/18:4100 (L) yrkande 2 är nödvändigt, utan den bör avslås.
När det gäller motionsyrkandet om att ratificera det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen ser inte socialutskottet att det finns tillräckliga skäl för riksdagen att ta ett sådant initiativ. Motion 2017/18:4082 (V) bör avslås.
|
1. |
av Camilla Waltersson Grönvall (M), Katarina Brännström (M), Per Ramhorn (SD), Amir Adan (M), Anders W Jonsson (C), Jenny Petersson (M) och Carina Ståhl Herrstedt (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag.
Därmed bifaller riksdagen motionerna
2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 1 och
2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkande 1 och
avslår proposition 2017/18:186 och motion
2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 1.
Ställningstagande
Vi anser inte att det finns skäl att införa lagen om barnkonventionen. Vi anser därför att riksdagen bör avslå propositionen.
Vi utvecklar våra skäl för detta i våra särskilda yttranden 1 respektive 2.
|
2. |
av Camilla Waltersson Grönvall (M), Katarina Brännström (M), Amir Adan (M), Anders W Jonsson (C) och Jenny Petersson (M).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 2 och
avslår motion
2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkandena 2–4.
Ställningstagande
Det finns många skäl till att barns rättigheter behöver stärkas och utvecklas, och vi välkomnar därför att regeringen har tillsatt en utredning för att göra en förnyad analys av hur väl svensk lagstiftning lever upp till barnkonventionens krav och vilka förändringar i lagstiftningen som kan behövas. Vi anser att barns rättigheter bör stärkas genom att grundlagsbestämmelsen om barns rätt byggs ut och förtydligas. Som alternativ till regeringens förslag att inkorporera barnkonventionen föreslår vi att dagens formulering i 1 kap. 2 § 5 regeringsformen om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara samt artiklarna 2, 3, 6 och 12 i barnkonventionen används som utgångspunkt för att skapa en ny bestämmelse i regeringsformen om skyddet för barns rättigheter. Artiklarna 2, 3 och 6 kan beskrivas som portalbestämmelser i konventionen med grundläggande utgångsbestämmelser om barnets rätt till liv och icke-diskriminering samt om betonandet av barnets bästa vilka genomsyrar övriga delar av konventionen. Artikel 12 tar upp barnets rätt att höras i ärenden om barnet. Med tanke på att en ofta förekommande kritik är just att barn inte får komma till tals i den utsträckning som lagstiftningen redan i dag föreskriver anser vi att artikel 12 är så viktig att dess innehåll bör grundlagsfästas.
Ett syfte med vårt förslag är att i svensk grundlag slå fast att barnets bästa alltid ska stå i förgrunden för den offentliga verksamheten, exempelvis när riksdagen stiftar lag. Att införa en sådan bestämmelse skulle vara en tydlig, konkret och lättöverskådlig åtgärd som stärker barnperspektivet i grundlagen, men som inte skulle innebära en överföring av politisk makt från riksdagen till domstolarna.
Vi anser att regeringen bör tillsätta en parlamentarisk utredning för att bereda utformningen av den nya bestämmelsen i regeringsformen.
|
3. |
av Per Ramhorn (SD) och Carina Ståhl Herrstedt (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD) yrkandena 2–4 och
avslår motion
2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C) yrkande 2.
Ställningstagande
Barnens rättigheter måste prioriteras. Vi föreslår därför att regeringen återkommer med ett förslag på hur barnkonventionen kan införlivas i svensk rätt på ett ansvarstagande, långsiktigt och förutsägbart sätt. Det innebär att konventionstexten bör anta formen av en målsättningsbestämmelse som sedan blir tillämplig genom det fortsatta transformeringsarbetet. På det viset kommer frågan om normhierarki att lösas av lagstiftaren som ger tydliga riktlinjer om hur konventionstexten bör tillämpas av domstolar och myndigheter.
Vi anser vidare att barnkonventionen ska fortsätta att införlivas genom transformering för att få ett starkare genomslag. Det är det sätt på vilket den svenska rättsordningen hittills förhållit sig till konventionen.
Frågor om barnets rättigheter är viktiga och sträcker sig över alla politikområden. Lagrådet har vidare framfört kraftig kritik om hur regeringens förslag är utformat. Vi anser därför att frågan är av sådan betydelse att regeringen bör tillsätta en parlamentarisk kommitté för att utreda hur det fortsatta arbetet med att införliva barnkonventionen i svensk rätt kan genomföras på bästa sätt.
|
4. |
av Christina Örnebjär (L).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L) yrkande 2.
Ställningstagande
Regeringen uttalar i propositionen att en vägledning ska tas fram om hur barnkonventionen ska tolkas. Eftersom det inte kommer att finnas några egentliga författningskommentarer kommer den aviserade vägledningen att få en särskild tyngd vid tillämpningen i det dagliga praktiska arbetet för helt andra yrkesgrupper än de som i vanliga fall tolkar internationella fördragstexter. Lagrådet konstaterar att det är oklart hur vägledningen ska se ut och hur den ska tas fram och uttrycker farhågor om att den i praktiken kan uppfattas som lagförarbeten. Regeringen betonar visserligen i propositionen att vägledningen inte kan och får ses som en särskild anvisning om hur svensk lag ska tillämpas, men i avsaknad av andra förarbeten är risken uppenbar att vägledningen i praktiken kommer att få en starkt normerande verkan. Riksdagen bör därför ges möjlighet till en inblick i utformningen av vägledningen och få veta hur vägledningen ska tas fram och av vilken instans. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med sådana upplysningar.
Jag vill slutligen instämma i utskottets uttalande när det gäller den aviserade vägledningen och betona att det inte får bli så att vägledningen kommer att uppfattas som lagförarbeten i efterhand och att det är av största vikt att domstolars och myndigheters rättskipning är och förblir oberoende. Vägledningen bör utformas på ett sådant sätt att den inte kan uppfattas som en instruktion.
|
5. |
av Karin Rågsjö (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2017/18:4082 av Maj Karlsson m.fl. (V).
Ställningstagande
Det är välkommet att regeringen nu föreslår att barnkonventionen ska inkorporeras i svensk rätt. Detta kommer att innebära att barns rättigheter och ställning stärks generellt och särskilt i rättsväsendet.
Jag anser att Sverige också bör ratificera tilläggsprotokollet till barnkonventionen om inrättandet av en internationell klagomekanism. Protokollet innehåller en individuell klagorätt och är sedan 2012 öppet att underteckna. Barnombudsmannen har uppmärksammat att barn i utsatta situationer nekas att komma till tals för att få sin sak prövad och få upprättelse, och en slutsats som Barnombudsmannen drar är att Sverige bör underteckna protokollet. Att godta den individuella klagorätten kommer också att bidra till att barnkonventionen får genomslag i praktiken.
|
1. |
|
|
|
Camilla Waltersson Grönvall (M), Katarina Brännström (M), Amir Adan (M), Anders W Jonsson (C) och Jenny Petersson (M) anför: |
Vi vill utöver det som anförts i reservation 1 anföra följande.
Barns rättigheter ska utvecklas och stärkas. Alla barn ska ges bästa möjliga förutsättningar att forma sitt eget liv efter sina förutsättningar och förhoppningar. Frågan om huruvida barnkonventionen bör inkorporeras i svensk lagstiftning och hur inkorporeringen i så fall bör genomföras måste emellertid enligt vår uppfattning bedömas med utgångspunkt i en analys av om en inkorporering innebär att barns rättigheter stärks eller försvagas. Den kritik som framförts mot regeringens förslag visar att detta snarare riskerar att försvaga barns rättigheter.
Lagrådet konstaterar bl.a. att de flesta av konventionens artiklar är allmänt hållna och utformade så att de inte passar för en tillämpning i enskilda fall. En annan synpunkt som lämnats under beredningen är att tolkningsansvaret allt för mycket läggs över på domstolarna och att en för snäv juridisk tolkning av konventionen skulle kunna bidra till att försvaga snarare än att stärka barnets rätt. Därtill har det framförts att barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och att dess begrepp och principer ofta är föremål för olika tolkningar.
Som exempel på att det är olämpligt att inkorporera barnkonventionen som regeringen föreslår kan därutöver nämnas hänvisningen till kafalah i artikel 20. Om det på det sättet i svensk lag uttryckligen föreskrivs att kafalah är ett likvärdigt alternativ till fosterhem och adoption kan det ifrågasättas om det inte riskerar att skapa en rättighet eller möjlighet för barn eller vårdnadshavare att kräva en sådan placering. Och om svensk lag uttryckligen föreskriver att barnets etiska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund ska visas vederbörlig hänsyn vid valet av placering, där kafalah är ett alternativ, ställer vi oss frågan om detta riskerar att skapa en situation där barn behandlas olika utifrån sin bakgrund. Enligt vår uppfattning måste svenska domstolar tolka islamisk rätt för att kunna avgöra kafalahs innebörd. Vi anser att det är ansvarslöst att hänvisa detta till rättstillämpningen. Lagrådet anför: ”Det framstår som bekymmersamt att lägga ansvaret på rättstillämpningen med tanke på att konventionsbestämmelserna ska tillämpas i enskilda fall, inte bara av domstolar och andra rättsliga instanser, utan av alla statliga och kommunala befattningshavare som handlägger ärenden rörande barn.”
Det är också bakvänt att först inkorporera konventionen och därefter låta en utredning kartlägga hur konventionen behandlas i svensk lagstiftning och rättstillämpning samt analysera konventionsbestämmelsernas innebörd utifrån svenska förhållanden.
Sammanfattningsvis anser vi att utredningar och remissrundor tydligt har visat att riskerna med att inkorporera barnkonventionen är stora och att eventuella fördelar är svåra att styrka. Därför avstyrker vi regeringens förslag och lägger fram ett eget förslag som ger ett bättre genomslag för barns rättigheter.
|
2. |
|
|
|
Per Ramhorn (SD) och Carina Ståhl Herrstedt (SD) anför: |
Vi vill utöver det som anförts i reservation 1 anföra följande.
Den centrala utgångspunkten för oss är att barnens bästa alltid sätts i första rummet. Enligt vår mening riskerar regeringens förslag emellertid barns intressen.
Flera remissinstanser har påtalat att en inkorporering enligt regeringens förslag skapar osäkerhet. Skälet till det är att barnkonventionen innehåller vaga formuleringar och saknar förarbeten, vilket gör den svår att tolka.
Ett annat problem är att domstolarna blir tvungna att fälla avgöranden som enligt rättstraditionen normalt vilar på lagstiftaren. Enligt Lagrådet är det bekymmersamt att ansvaret för att lösa eventuella normkonflikter läggs på domstolarna. Enligt Lagrådets uppfattning är det också en bakvänd ordning att först inkorporera konventionen och därefter låta en utredning kartlägga hur konventionen behandlas i svensk lagstiftning och rättstillämpning samt analysera konventionsbestämmelsernas innebörd utifrån svenska förhållanden.
Kammarrätten i Stockholm för fram att om Sverige ska upprätthålla en reglerad invandring kan inte barnets intresse vara ensamt styrande i migrationsärenden. Redan i dag ska myndigheter och domstolar göra svåra avvägningar mellan olika intressen i migrationsärenden. Om barnkonventionen inkorporeras i svensk rätt krävs därför enligt Kammarrätten ytterligare vägledning om hur det kommer att påverka barns intressen i migrationsärenden.
Sammanfattningsvis anser vi att en inkorporering enligt regeringens förslag skapar osäkerhet och oförutsägbarhet som i längden riskerar, snarare än förstärker, barns intressen, och därför avstyrker vi det.
|
3. |
|
|
|
Christina Örnebjär (L) anför: |
Barnkonventionen är en grundbult i den svenska barnrättspolitiken och innebär viktiga förpliktelser för Sverige och svenska myndigheter. Även om den redan i dag är folkrättsligt bindande är det en markering av konventionens tyngd att göra den till svensk lag och det innebär ett angeläget förtydligande av att barnets rättigheter i konventionen ska säkerställas i rättstillämpningen. Jag anser därför att barnkonventionen bör inkorporeras.
När det gäller farhågorna om tillämpningen av artikel 20 om barn som berövats sin hemmiljö vill jag nämna följande. Som redan uttryckts i utskottets ställningstagande har ett barn som berövats sin familjemiljö enligt artikel 20 rätt till särskilt skydd och stöd från statens sida. Det framgår vidare att konventionsstaterna ska säkerställa en alternativ omvårdnad för barnet och att detta ska ske i enlighet med konventionsstatens nationella lagstiftning. Som exempel på alternativa omvårdnadsformer nämns placering i familjehem, kafalah i islamisk rätt, adoption eller placering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Jag kan konstatera att kafalah inte är någon placeringsform enligt Sveriges nationella lagstiftning och att den alternativa omvårdnaden för Sveriges del är reglerad genom bl.a. 6 kap. socialtjänstlagen som anger exempelvis familjehem som sådan omvårdnadsform. Jag vill understryka att exemplifieringen av olika omvårdnadsformer i artikel 20 inte medför några rättigheter i sig och att en inkorporering inte innebär någon ändring i det avseendet.
Därtill vill jag framhålla utskottets förslag till tillkännagivande om att regeringen bör följa upp och vid behov vidta åtgärder för att säkerställa att barnkonventionens grundläggande principer efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt.
Sammantaget innebär detta att jag inte ser skäl att reservera mig utan att jag ansluter mig till majoriteten och ställer mig bakom propositionen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
2017/18:4082 av Maj Karlsson m.fl. (V):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet till barnkonventionen om inrättandet av en internationell klagomekanism och tillkännager detta för regeringen.
2017/18:4100 av Barbro Westerholm m.fl. (L):
1.Riksdagen avslår propositionen i den del som avser en inkorporering i svensk rätt av artikel 20 i FN:s konvention om barnets rättigheter.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om vägledningen om barnkonventionen och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om ett brett arbete för att säkerställa respekten för barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen och svenska rättsprinciper, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
2017/18:4101 av Camilla Waltersson Grönvall och Anders W Jonsson (M, C):
1.Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att i regeringsformen infoga en ny bestämmelse som gäller barns rättigheter och som bygger på vissa artiklar i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter och tillkännager detta för regeringen.
2017/18:4103 av Emma Henriksson m.fl. (KD):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att följa upp och vid behov vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att de grundläggande principerna i FN:s konvention om barnets rättigheter efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt och tillkännager detta för regeringen.
2017/18:4105 av Per Ramhorn m.fl. (SD):
1.Riksdagen avslår förslag till lag om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter eftersom förslaget inte är tillräckligt utrett och saknar en tydlig konsekvensanalys.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma med ett förslag på hur FN:s konvention om barnets rättigheter kan införlivas i svensk lag på ett ansvarstagande, långsiktigt och förutsägbart sätt som en målsättningsbestämmelse och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att FN:s konvention om barnets rättigheter ska införlivas i svensk lag genom transformering och tillkännager detta för regeringen.
4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att utreda hur det fortsatta arbetet med att införliva barnkonventionen i svensk rätt ska genomföras och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
Bilaga 3
Konstitutionsutskottets yttrande 2017/18:KU8y
