|
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande
|
Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen, med en ändring av redaktionell karaktär, antar regeringens förslag till ändringar i livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter.
Lagförslagen innebär bl.a. att straffet för allvarliga brott mot de båda lagarna skärps och att straffet för sådana brott ska vara böter eller fängelse i högst två år. Förslagen innebär också bl.a. att sanktionsavgifter ska ersätta straff när det gäller mindre allvarliga överträdelser av administrativ karaktär.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.
Behandlade förslag
Proposition 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804),
2. lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter med den ändringen att ordet ”har” i 29 § första stycket 1 ska tas bort.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:165 punkterna 1 och 2.
Stockholm den 15 maj 2018
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Åsa Westlund
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Åsa Westlund (S), Maria Malmer Stenergard (M), Isak From (S), Johan Hultberg (M), Martin Kinnunen (SD), Åsa Coenraads (M), Johan Büser (S), Stina Bergström (MP), Gunilla Nordgren (M), Monica Haider (S), Lars Tysklind (L), Jens Holm (V), Marianne Pettersson (S), Kristina Nilsson (S), Rickard Nordin (C), Cassandra Sundin (SD) och Lars-Axel Nordell (KD).
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan. Det har inte väckts några följdmotioner med anledning av propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
När det gäller lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter har, vid en jämförelse med den text som är tryckt i Svensk författningssamling (SFS), ordet ”har” av misstag angetts på en viss plats i texten i regeringens lagförslag. Utskottet föreslår därför en ändring av redaktionell karaktär, nämligen att detta ”har” tas bort.
Bakgrund
Ärendet och dess beredning i Regeringskansliet
I departementspromemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. (Ds 2017:5) föreslogs lagändringar när det gäller sanktionsbestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804), lagen om foder och animaliska biprodukter (2006:805) och djurskyddslagen (1988:534). Promemorian har remissbehandlats, och i propositionen behandlar regeringen promemorians förslag som gäller ändringar i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter. Regeringen beslutade den 21 december 2017 att låta Lagrådet yttra sig över lagförslagen. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag och har, utöver justeringar av lagförslagen med anledning av lagrådets synpunkter, även gjort vissa redaktionella ändringar.
Tidigare överväganden om sanktioner i livsmedelskedjan
Straffskalan för brott mot den nu upphävda livsmedelslagen (1971:511) och lagen (1985:295) om foder innehöll böter eller fängelse i högst ett år. För allvarliga brott mot livsmedelslagen var straffmaximum fängelse i två år. I samband med att nu gällande livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter infördes, togs fängelse bort ur straffskalorna. Det innebär att de sanktionsmöjligheter som i dag står till buds för överträdelser av dessa regelverk är straffbestämmelser med böter i straffskalorna och en möjlighet att förena förelägganden och förbud med vite. Ändringen i straffskalorna gjordes med hänvisning till Högsta domstolens dom i NJA 2005 s. 33. I domen konstaterade domstolen att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut s.k. blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som därigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i myndigheternas eller kommunernas föreskrifter. Straffbestämmelserna i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter är, precis som i de numera upphävda lagarna, konstruerade som sådana blankettstraffstadganden som avsågs i domen. I motiven till de nya lagarna (prop. 2005/06:128) anfördes bl.a. att bötesstraff är tillräckligt för merparten av de straffbelagda överträdelserna av förpliktelserna eller handlingsreglerna som regleras av myndigheterna, men att det inte kan uteslutas att det finns gärningar för vilka fängelse i stället bör komma i fråga. Det konstaterades dock att det krävdes en omfattande genomgång och analys för att särskilja dessa från de gärningar som endast kan motivera böter samt att det inom ramen för det lagstiftningsärendet saknades underlag för en sådan gradering av straffskalan. Vidare ansågs att det, eftersom bestämmelserna i EU-förordningarna gäller med direkt verkan i landet, var nödvändigt att snarast genomföra de förslag som då tagits fram och att det därför inte var möjligt att avvakta resultatet av en sådan genomgång av straffbestämmelserna som skulle kunna ge det underlag som krävs för en gradering av straffskalan. Tills vidare skulle därför straffskalan stanna vid böter. Ändringen i straffskalorna i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter var alltså inte en följd av en ändrad syn på överträdelser mot de aktuella regelverken.
Frågan om att införa sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter har tidigare utretts i Sanktionsavgiftsutredningens betänkande Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58) och i Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38). Utredningarna och betänkandena ledde dock inte till några lagstiftningsåtgärder.
Något om gällande rätt
Reglerna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter har skiftande innehåll och syfte. Det finns t.ex. regler om att livsmedel eller foder som släpps ut på marknaden måste vara säkra och märkta på ett tydligt sätt. Sådana regler tar direkt sikte på att förhindra farliga eller skadliga beteenden, och överträdelser mot reglerna kan få långtgående konsekvenser. Det finns också regler av rent administrativ karaktär, såsom krav på dokumentation i olika avseenden, mot vilka överträdelser inte kan sägas ha någon omedelbar negativ följd men som är viktiga för att kontrollen ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Däremellan finns en mängd bestämmelser där överträdelser kan få mer eller mindre allvarliga konsekvenser.
Både livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är utformade som ramlagar. Lagarna, som kompletteras av livsmedelsförordningen och förordningen om foder och animaliska biprodukter, kompletterar de EU-förordningar som finns på områdena. En stor del av det materiella regelverket på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns i dessa EU-förordningar, men det finns också många föreskrifter på myndighetsnivå. Regeringen har i tillkännagivanden angett vilka EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. EU-rätten ställer krav på att medlemsstaterna har sanktioner för att säkerställa syftet med reglerna, och det krävs att sanktionerna är effektiva, proportionella och avskräckande.
En stor del av det materiella regelverket på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns, som konstaterats ovan, i EU-förordningar. Dessa är de viktigaste:
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av den 22 september 2003 om fodertillsatser
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2009 av den 13 juli 2009 om utsläppande på marknaden och användning av foder, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 och om upphävande av rådets direktiv 79/373/EEG, kommissionens direktiv 80/511/EEG, rådets direktiv 82/471/EEG, 83/228/EEG, 93/74/EEG, 93/113/EG och 96/25/EG samt kommissionens beslut 2004/217/EG
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel
• Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i straffbestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804) och i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Förslaget innebär att straffet skärps för allvarliga brott. Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst två år. Som allvarliga brott ska sådana gärningar betraktas som innebär eller kan innebära en fara för människors eller djurs liv eller hälsa, som innebär eller kan innebära ett omfattande vilseledande eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra t.ex. ett livsmedel eller foder försvåras. Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar ska kunna straffas med fängelse. Det föreslås också att sanktionsavgifter ska ersätta straff när det gäller vissa mindre allvarliga överträdelser av administrativ karaktär. En avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Kontrollmyndigheterna ska besluta om sanktionsavgifterna, som ska uppgå till minst 1 000 och högst 100 000 kronor. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.
Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag, med en ändring av redaktionell karaktär när det gäller lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter.
Propositionen
Inledning
Frågan om när sanktionsavgifter bör användas behandlades av regeringen bl.a. i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken (prop. 1981/82:142 s. 21–26). De riktlinjer som regeringen ställde upp behandlades av justitieutskottet och antogs av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav i det sammanhanget att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det finns speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och när överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24 f.). Omvänt gäller att ett system med sanktionsavgifter bara bör omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning.
När det gäller straffsanktioner finns det tungt vägande skäl som talar för att sådana bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. En alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan och trovärdighet, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra brott på ett effektivt sätt. Regeringen har i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23) uttalat att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet och att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan orsaka påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. I propositionen anfördes vidare att kriminalisering bör föregås av ingående överväganden från den normgivande maktens sida. Regeringen ansåg att det fanns anledning att pröva olika möjligheter att begränsa tillämpningen av olika straffbestämmelser i fråga om den mindre allvarliga brottsligheten (1994/95:23 s. 53 f.).
Regeringens bedömning nu är att det finns ett behov av att skärpa straffskalorna för allvarliga brott mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Det finns också ett behov av att kunna sanktionera mindre allvarliga överträdelser inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter på ett effektivare sätt än i dag. Frågan om det bör införas sanktionsavgifter på djurskyddsområdet bör dock övervägas i ett annat sammanhang.
Straffbestämmelser
Regeringen föreslår att fängelse ska införas i straffskalan för allvarliga överträdelser av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Enligt förslaget ska överträdelser av de aktuella lagarna som innebär eller kan innebära en fara för människors eller djurs liv eller hälsa betraktas som allvarliga och kunna leda till fängelse. Detsamma gäller överträdelser som innebär eller kan innebära ett omfattande vilseledande, eller som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra ett livsmedel eller foder. Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar ska enligt regeringens förslag kunna straffas med fängelse.
När det gäller straffskalan för allvarliga brott mot livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter föreslår regeringen att den ska vara böter eller fängelse i högst två år. Regeringen bedömer att ringa gärningar inte bör undantas från respektive lags straffbestämmelse med fängelse i straffskalan. Regeringen föreslår också att de nuvarande straffbestämmelserna med endast böter i straffskalan ska vara tillämpliga om gärningen inte ska leda till ansvar enligt de nya straffbestämmelserna med fängelse i straffskalan.
Sanktionsavgifter
Regeringen föreslår att ett system med sanktionsavgifter ska införas för mindre allvarliga överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Enligt förslaget ska överträdelser av bestämmelser om krav på registrering, journalföring och annan dokumentation kunna leda till en sanktionsavgift. Regeringen bedömer dock att överträdelser av bestämmelser om märkning och spårbarhet inte bör kunna leda till någon sanktionsavgift. När det gäller frågan om bemyndigande föreslås att det i såväl livsmedelslagen som lagen om foder och animaliska biprodukter ska införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan har gjorts, eller som brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation.
Enligt regeringens förslag ska en överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift inte medföra straffansvar enligt 29 § i respektive lag. Det ska inte heller dömas till ansvar eller beslutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite, om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Regeringen föreslår att en sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, och enligt regeringens bedömning bör ringa överträdelser inte undantas från det avgiftsbelagda området.
Det föreslås även att sanktionsavgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Enligt regeringens förslag ska sanktionsavgiftens storlek bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 och högst 100 000 kronor och den ska tillfalla staten. Regeringen anser att sanktionsavgifterna bör differentieras, dvs. vara olika stora, och att grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter. Regeringen bedömer vidare att om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen bör enligt regeringen den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift.
När det gäller möjligheten till befrielse från skyldigheten att betala en avgift är regeringens förslag att en sanktionsavgift inte ska tas ut om det är oskäligt. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska det särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det. Enligt regeringens förslag ska det vidare särskilt beaktas om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.
I fråga om förfarandet och utdömandet av sanktionsavgifter föreslår regeringen att kontrollmyndigheten ska pröva frågor om sanktionsavgifter. Vidare föreslås att den som beslutet riktar sig mot ska ges tillfälle att yttra sig innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift. När det gäller frågan om det behövs en regel om delgivning bedömer regeringen emellertid att det inte finns något behov av en uttrycklig regel om att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Enligt förslaget ska ett beslut om sanktionsavgift inte kunna gälla omedelbart, utan det bör enligt regeringens bedömning förfalla till betalning först då det har fått laga kraft. I linje med detta föreslår regeringen att ett beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. När det gäller frågan om preskription föreslår regeringen att ett beslut om sanktionsavgift inte får fattas om den som anspråket riktas mot inte har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde. Vidare föreslås att en beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fått laga kraft. Avslutningsvis föreslår regeringen att en kontrollmyndighets beslut om sanktionsavgift ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att ändringarna i lagarna ska träda i kraft den 1 januari 2019. Enligt förslaget ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för överträdelser som har skett innan de nya bestämmelserna träder i kraft.
Utskottets ställningstagande
När det gäller regeringens förslag till lag om ändring i lagen om foder och animaliska biprodukter kan utskottet konstatera att ordet ”har” av misstag har angetts i 29 § första stycket 1. Ordet ”har” bör därför utgå ur den föreslagna texten.
Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden om såväl livsmedelslagen (2006:804) som lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och tillstyrker regeringens lagförslag i övriga delar.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804).
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter.
Bilaga 2
