Konstitutionsutskottets betänkande

2017/18:KU16

Ändrade mediegrundlagar

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar. Regeringen föreslår ändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

I betänkandet behandlas även två följdmotioner med anledning av propositionen och motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18 som rör frågor som behandlas i propositionen. Därutöver behandlas motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18 som rör vissa andra tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor.

I propositionen föreslås bl.a. att ska bli möjligt att i lag föreskriva om förbud mot offentliggörande av vissa särskilt integritetskänsliga personuppgifter om de är tillgängliga på ett sätt som innebär särskilda risker för intrång i enskildas personliga integritet. Regeringen föreslår vidare att om en utgivare inom två veckor efter att han eller hon har tagit emot en underrättelse av JK eller målsäganden om att viss information i databasen kan anses utgöra yttrandefrihetsbrott tar bort informationen ur databasen, kan han eller hon inte hållas ansvarig för informationen, om det kan antas att informationen började tillhandahållas mer än ett år innan underrättelsen. I propositionen föreslås även språkliga och redaktionella ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i syfte att underlätta förståelsen och tillämpningen av dessa grundlagar.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.

Utskottet föreslår att riksdagen upphäver det i betänkande 2017/18:KU13 framlagda och av riksdagen som vilande antagna förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. Utskottet föreslår vidare att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i de delar det avser 1 kap. 13 § första stycket 4 och regeringens förslag till ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 1 kap. 20 § första stycket 4. Utskottet föreslår att riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i övrigt med vissa ändringar. Ändringarna görs för att uppnå en lagteknisk samordning med regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i propositionerna 2016/17:222 och 2017/18:59. Utskottet föreslår även att riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt.

Utskottet föreslår att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att en utredning bör få i uppdrag att på nytt utreda frågan om att begränsa grundlagsskyddet för söktjänster som innehåller personuppgifter om att enskilda har begått lagöverträdelser, förekommer i fällande domar eller har varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel och tillkännager detta för regeringen.

Utskottet föreslår att riksdagen beslutar att skjuta upp behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden till riksmötet 2018/19.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns sju reservationer (M, SD, C, V, L, KD).

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar.

Proposition 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner.

Sju yrkanden i följdmotioner.

Elva yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Samordning av grundlagsförslag

Betänkandets disposition

Propositionens huvudsakliga innehåll

Kompletterande upplysningar

Utskottets överväganden

Grundlagsförslagen m.m.

Språk och struktur

Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker

Externa informationsleverantörer och användarkommentarer

Preskriptionsregler och ansvar

Personlig integritet och grundlagsskydd

Internationellt rättsligt bistånd

Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utskottets ställningstagande

Lagförslaget i övrigt

Utskottets ställningstagande

Övriga frågor med anledning av motioner väckta under allmänna motionstiden

Meddelarskydd

Avbildning av skyddsobjekt

Motverka hybridkrigföring i form av propaganda

Pornografi

Reservationer

1.Personlig integritet och grundlagsskydd, punkt 2 (SD)

2.Grundlagsförslagen i övrigt, punkt 3 (SD)

3.Grundlagsförslagen i övrigt, punkt 3 (V)

4.Grundlagsförslagen i övrigt, punkt 3 (L)

5.Meddelarskydd i offentligt finansierad verksamhet, punkt 5 (V)

6.Meddelarfrihet vid förundersökningar, punkt 6 (KD)

7.Motverka hybridkrigföring i form av propaganda, punkt 8 (M, C, KD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2017/18:49

Följdmotionerna

Proposition 2017/18:59

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2016/17

Motioner från allmänna motionstiden 2017/18

Förslag vars behandling föreslås skjutas upp till nästa riksmöte

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Utskottets lagförslag

Bilaga 4
Reservantens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Upphävande av vilande grundlagsförslag

Riksdagen upphäver det i betänkande 2017/18:KU13 framlagda och av riksdagen som vilande antagna förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

2.	Personlig integritet och grundlagsskydd

Riksdagen

a) avslår regeringens förslag till

– lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i de delar det avser 1 kap. 13 § första stycket 4,

– lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 1 kap. 20 § första stycket 4,

b) antar som vilande regeringens förslag till

– lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i de delar det avser 1 kap. 13 § första stycket 1–3 och andra stycket,

– lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 1 kap. 20 § första stycket 1–3 och andra stycket,

c) ställer sig bakom det som utskottet anför om att en utredning bör få i uppdrag att på nytt utreda frågan om att begränsa grundlagsskyddet för söktjänster som innehåller personuppgifter om att enskilda har begått lagöverträdelser, förekommer i fällande domar i brottmål eller har varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2017/18:49 punkterna 1 och 2, båda i denna del, och avslår motion

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkandena 2 och 3.

Reservation 1 (SD)

3.	Grundlagsförslagen i övrigt

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till

a) lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2, med den ändringen att 7 kap. 2, 4 och 6 §§ får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,

b) lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:49 punkt 2 i denna del, bifaller delvis propositionerna 2017/18:49 punkt 1 i denna del och 2017/18:59 punkt 1 och avslår motionerna

2016/17:197 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V),

2016/17:1705 av Finn Bengtsson (M),

2016/17:3146 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:1264 av Finn Bengtsson (M),

2017/18:1757 av Maria Abrahamsson (M),

2017/18:3215 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:3955 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.3,

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1,

2017/18:3960 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1.3 och

2017/18:3963 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkandena 1 och 2.

Reservation 2 (SD)

Reservation 3 (V)

Reservation 4 (L)

4.	Lagförslaget i övrigt

Riksdagen beslutar att till 2018/19 års riksmöte skjuta upp behandlingen av regeringens förslag i proposition 2017/18:49 till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

5.	Meddelarskydd i offentligt finansierad verksamhet

Riksdagen avslår motion

2017/18:2342 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V).

Reservation 5 (V)

6.	Meddelarfrihet vid förundersökningar

Riksdagen avslår motion

2016/17:2858 av Tuve Skånberg m.fl. (KD).

Reservation 6 (KD)

7.	Avbildning av skyddsobjekt

Riksdagen avslår motion

2016/17:699 av Lena Asplund (M).

8.	Motverka hybridkrigföring i form av propaganda

Riksdagen avslår motion

2016/17:3292 av Andreas Norlén m.fl. (M).

Reservation 7 (M, C, KD)

9.	Pornografi

Riksdagen avslår motion

2017/18:594 av Carina Ohlsson och Monica Green (båda S).

Stockholm den 22 maj 2018

På konstitutionsutskottets vägnar

Andreas Norlén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Annicka Engblom (M), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Marta Obminska (M), Jonas Gunnarsson (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Dag Klackenberg (M), Fredrik Eriksson (SD), Tina Acketoft (L), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Laila Naraghi (S) och Ida Karkiainen (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar föreslår regeringen ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Regeringen redovisar i propositionen ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Av redogörelsen framgår att regeringen i juni 2014 beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté, Mediegrundlagskommittén, med uppgift att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området, bl.a. skyddet för den personliga integriteten i databaser med utgivningsbevis, reglerna om preskription och ansvar för information i databaser och behovet av en delegationsbestämmelse i grundlagarna för produktinformation. Genom tilläggsdirektiv i februari 2016 utvidgades uppdraget till att kommittén även skulle analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till tryckfrihetsförordningen och lämna förslag till ändringar i grundlagen om sådana bedöms nödvändiga för att den typen av reglering ska vara möjlig. Mediegrundlagskommittén överlämnade i september 2016 betänkandet Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58). Betänkandet har remissbehandlats, och remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2016/06394/L6).

Lagrådet har granskat förslagen. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter.

Riksdagen tillkännagav i april 2002 för regeringen att det finns behov av en översyn av bl.a. databasregeln med hänsyn till framtida användning av ny teknik (bet. 2001/02:KU21 punkt 1, rskr. 2001/02:233). Regeringen anser att riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlad genom förslagen i denna proposition.

Två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

Vidare behandlas i betänkandet motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18 som rör frågor som behandlas i propositionen.

Därutöver behandlas motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18 som rör andra tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Motionsyrkandena rör meddelarskyddet, avbildning av skyddsobjekt, motverkande av hybridkrigföring och pornografi.

En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Ett stort antal skrivelser har inkommit till utskottet med anledning av utskottets behandling av lagförslagen i propositionen (dnr 902-2017/18, 958-2017/18 och 1463-2017/18).

Samordning av grundlagsförslag

I proposition 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner finns ett förslag till ändring i bestämmelsen om hets mot folkgrupp (nuvarande 7 kap. 4 § 11 TF). Förslaget i den delen behandlas i sak i utskottets betänkande 2017/18:KU14. För att uppnå en lagteknisk samordning av förslagen läggs förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen fram i detta betänkande (2017/18:KU16).

I proposition 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten lades förslag till ändringar fram i nuvarande 7 kap. 4 § 15 och 16 TF. Förslaget behandlades av utskottet i betänkande 2017/18:KU13. Riksdagen antog den 15 november 2017 förslaget som vilande (prot. 2017/18:31). I proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar lägger regeringen fram förslag till ändringar av samma paragraf. Utskottet föreslår att riksdagen upphäver det i betänkande 2017/18:KU13 framlagda och av riksdagen som vilande antagna förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och att förslaget av samordningsskäl tas upp på nytt i detta betänkande.

Betänkandets disposition

I den första delen av betänkandet redovisas förslagen i regeringens proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar. Redovisningen följer upplägget i propositionen. I fyra av de nio delavsnitten redovisas följdmotioner och motioner från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18, dvs. i anslutning till sakfrågorna.

I den andra delen av betänkandet redovisas förslagen i motioner från allmänna motionstiden 2016/17 och 2017/18 som rör andra tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Motionerna rör meddelarskydd, avbildning av skyddsobjekt, motverkande av hybridkrigföring i form av propaganda och pornografi.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås språkliga och redaktionella ändringar i TF och YGL i syfte att underlätta förståelsen och tillämpningen av dessa grundlagar.

I propositionen föreslås vidare ändringar i vissa bestämmelser i TF och YGL som reglerar grundlagsskyddet för publiceringar på internet. Bland annat föreslås att en utgivare av en databas under vissa förutsättningar inte ska kunna hållas ansvarig för material som har funnits tillgängligt i databasen, exempelvis en dagstidnings webbplats, mer än ett år. Vidare klargörs det att även om viss information i en databas, t.ex. användarkommentarer, har tillförts av någon annan än den som driver verksamheten gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten. Det föreslås även att reglerna för bl.a. e-böcker och ljudböcker ändras så att författaren för den tryckta boken under vissa förutsättningar även ansvarar för den digitala versionen.

Det föreslås vidare att det ska bli möjligt att i lag föreskriva om förbud mot offentliggörande av vissa särskilt integritetskänsliga personuppgifter om de är tillgängliga på ett sätt som innebär särskilda risker för intrång i enskildas personliga integritet.

I propositionen föreslås också att det ska vara möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd i straff- och civilrättsliga ärenden. Bistånd ska dock vägras om det står i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Det föreslås att samma krav som kan ställas på den som sänder program i tv att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska kunna ställas på den som tillhandahåller beställ-tv. Vidare föreslås att det ska bli möjligt att i lag föreskriva om skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller beställ-tv att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

Det föreslås också att det ska bli möjligt att i lag föreskriva om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer eller annan liknande produktinformation.

Slutligen föreslås vissa följdändringar i lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.

Kompletterande upplysningar

Den 3 april 2018 meddelade företrädare för mediebranschen att den har enats om att inrätta ett nytt medieetiskt system. Det nya systemet med en allmänhetens medieombudsman (MO) och en medieetisk nämnd (MEN) ska värna den personliga integriteten och omfatta publiceringar på alla plattformar. Bakom förslaget står Föreningen Utgivarna, Svenska Journalistförbundet (SJF) och Publicistklubben.

För att värna mediernas oberoende utformas MO och MEN som ett utvidgat och stärkt självregleringsorgan. Det utvidgade systemet ska föra vidare traditionen från Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON). Ambitionen med en vidgad självreglering är att skapa ett sammanhållet system för att skydda enskilda från publicitetsskada, inte minst genom att värna den enskildes privatliv. Endast om den enskilde som anser sig drabbad ger sitt tydliga medgivande ska en anmälan prövas. MO och MEN ska pröva alla yttranden för de medier som omfattas av självregleringen oberoende av publiceringsplattform. Grundförutsättningen för att MO och MEN ska kunna pröva en publicering ska kunna ske är att den faller under TF eller YGL eller sker i ett socialt medium där ett grundlagsskyddat massmedium bedriver verksamhet under sitt varumärke och för yttranden som utgivaren godkänt. Därutöver krävs att publiceringen skett i ett massmedium som drivs av ett företag som är anslutet till någon av huvudmännen i Medieetikens förvaltningsorgan, drivs av ett företag eller en enskild som är direktansluten till det medieetiska systemet eller uppfyller kraven i TF för en periodisk skrift.

MEN byggs upp som det nuvarande självreglerande systemet med representanter för allmänheten och mediebranschen. Prövningen ska vara kostnadsfri för den enskilda anmälaren. Samtliga medier som är anslutna till det självreglerande systemet ska lämna information om till vilket organ den som känner sig förfördelad ska vända sig för att få sin sak prövad.

Utgivarna, SJF och Publicistklubben har även överlämnat en hemställan till regeringen om en justering av uppdraget för granskningsnämnden för radio och tv som ska möjliggöra för MO och MEN att överta den etiska granskningen av frågor som rör enskildas privatliv också för inslag och program som sänts i radio och tv.

Utskottets överväganden

Grundlagsförslagen m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen upphäver det i betänkande 2017/18:KU13 framlagda och av riksdagen som vilande antagna förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i de delar det avser 1 kap. 13 § första stycket 4 och regeringens förslag till ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 1 kap. 20 § första stycket 4.

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i övrigt med vissa ändringar. Ändringarna görs för att uppnå en lagteknisk samordning med regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i propositionerna 2016/17:222 och 2017/18:59. Riksdagen antar även som vilande regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt.

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att en utredning bör få i uppdrag att på nytt utreda frågan om att begränsa grundlagsskyddet för söktjänster som innehåller personuppgifter om att enskilda begått lagöverträdelser, förekommer i fällande domar eller varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel och tillkännager detta för regeringen.

Riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.

Jämför reservation 1 (SD), 2 (SD), 3 (V) och 4 (L).

Språk och struktur

Propositionen

Regeringen anser att det finns skäl att se över struktur och språk i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för att göra dem mer lättillgängliga. En grundlagsreglering som är möjlig för en allmänintresserad medborgare att förstå är ytterst en demokratifråga. Regeringen framhåller att en viktig utgångspunkt för ändringar i TF och YGL är att de görs inom ramen för den regleringsmodell för tryck- och yttrandefriheten som de båda grundlagarna utgör och att regleringen ska betraktas som en helhet. Det finns därför skäl att undvika omotiverade skillnader mellan grundlagarna. I jämförelse med den nuvarande regleringen innebär regeringens förslag en större enhetlighet i fråga om olika språkliga formuleringar och lagtekniska lösningar. Förslaget innehåller ett stort antal ändringar som syftar till att modernisera språket och till att underlätta för läsaren att hitta rätt i TF och YGL, t.ex. genom att det införs mellanrubriker i flertalet av de båda grundlagarnas kapitel. Vissa uppdelningar av bestämmelserna görs för att öka överskådligheten och göra regleringen tydligare. Brottskatalogen i 7 kap. 4 och 5 §§ TF delas upp på flera paragrafer.

Regeringen föreslår att lagtexten i TF och YGL anpassas till det språk som används i annan författningstext, att språket görs könsneutralt och att viss ny terminologi införs. Regeringen föreslår att ordet juryman i TF ersätts av juryledamot. Regeringen föreslår vidare att termen radioprogram i YGL ersätts av termen program. Som skäl anför regeringen att en läsare utan fördjupad kunskap kan uppfatta termen radioprogram som att den bara omfattar program i ljudradio. I termen radioprogram inbegrips dock enligt dagens reglering såväl ljudradio som television samt även innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor och innehållet i vissa offentliga uppspelningar ur en databas (1 kap. 1 § tredje stycket YGL). Regeringen anför att termen radioprogram avser innehållet i sändningarna och överföringarna, inte kommunikationstekniken.

Den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 1 § första och andra stycket TF och instruktionen i 1 kap. 4 § TF kan sägas bära vidare på det idégods som ytterst går tillbaka till 1766 års TF. Enligt regeringen får bestämmelser av detta slag inte riskera att framstå som otidsenliga i sin utformning och som svårbegripliga till sitt innehåll. Det kan ligga ett stort värde i att genom ett modernt språkbruk göra just dessa centrala bestämmelser särskilt lättillgängliga. Med en språklig modernisering kan bestämmelserna än bättre fortsätta att fullgöra sin funktion som portalstadganden. Regeringen anser att förslagen till ändringar svarar väl mot dessa utgångspunkter.

Ändringar som berör rättsläget

Regeringen föreslår även vissa ändringar som ändrar rättsläget något. Det ena fallet avser vilket skydd för tryck- och yttrandefriheten som ska gälla för andra än svenska medborgare. Regeringens förslag innebär att bestämmelser i TF och YGL som i dag uttryckligen riktar sig till svenska medborgare bör ändras och ange var och en som målgrupp. I de fall grundlagsskyddet enligt nuvarande lydelse omfattar både svenska medborgare och svenska juridiska personer bör det dock anges att skyddet tillkommer varje fysisk och juridisk person.

Regeringen föreslår vidare att nya delegationsbestämmelser ska införas som innebär att särskilda begränsningar får göras genom lag i fråga om tryck- och yttrandefriheten och när det gäller allmänna handlingars offentlighet för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer (14 kap. 5 § TF och 12 kap. 3 § YGL).

Det andra fallet som aktualiserar en materiell förändring är den skillnad som finns i lagtexten mellan nuvarande 3 kap. 3 § första stycket TF om tystnadsplikt när det gäller bl.a. anonyma meddelare, och motsvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § första stycket YGL. Enligt 3 kap. 3 § TF är tillämpningsområdet för tystnadsplikten mycket brett och omfattar alla som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att föras in i en sådan skrift, t.ex. redaktionsmedlemmar. Även andra som är verksamma på ett massmedieföretag, t.ex. receptionspersonal eller datatekniker, kan enligt bestämmelsens ordalydelse omfattas av tystnadsplikt om de får kännedom om identiteten på en hemlig källa. Motsvarande bestämmelse i YGL omfattar enligt ordalydelsen enbart de som har tagit befattning med framställningen. Det har enligt regeringen inte framkommit något som skulle motivera en skillnad i regleringen. Bestämmelsen om tystnadsplikt i YGL bör därför ändras så att den stämmer överens med vad som anges i TF.

Vissa detaljbestämmelser om utgivningsbevis i TF flyttas till tillämpningslagen.

Motionen

I kommittémotion 2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1 begärs att riksdagen avslår propositionen i den del den avser skyddet för personer med annat medborgarskap än svenskt. Motionärerna motsätter sig att begreppet svenska medborgare utmönstras ur TF och YGL och anser att svensk grundlag i första hand ska åsyfta och åtnjutas av svenska medborgare. Därutöver kan hela eller delar av motsvarande skydd och rättigheter som föreskrivs för svenska medborgare även tillerkännas var och en som i övrigt är underställd svensk rättstillämpning, så länge inte annat följer av annan lag eller författning.

Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker

Gällande ordning

Print on demand, e-böcker och ljudböcker

Print on demand, även kallat beställningstryck, innebär att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran genom överföring av innehåll ur en databas. Enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL har ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar automatiskt grundlagsskydd för innehåll som tillhandahålls allmänheten ur en databas genom framställning av en teknisk upptagning, skrift eller bild. De företag som avses är främst bokförlag och tryckerier. För att skydd enligt grundlagen ska gälla ställs krav på att tillhandahållandet sker på särskild begäran och att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten.

Andra aktörer än de som träffas av bestämmelsen om automatiskt grundlagsskydd kan ansöka om utgivningsbevis och därigenom få ett frivilligt grundlagsskydd (1 kap. 9 § andra stycket YGL). För att ett utgivningsbevis ska beviljas krävs bl.a. att en behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget och att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet i databasen.

E-böcker och ljudböcker är digitaliserade versioner av tryckta böcker eller böcker som publiceras enbart i det digitala formatet. Filerna som innehåller e-böcker eller ljudböcker är sådana överföringar ur databaser till allmänheten på särskild begäran som nämns i databasregeln (1 kap. 9 § första stycket 1 YGL). Liksom för print on demand har e-böcker och ljudböcker automatiskt grundlagsskydd under de förutsättningar som nämns i bestämmelsen. Så kallat frivilligt grundlagsskydd kan också under vissa förutsättningar fås efter ansökan och beviljande av utgivningsbevis.

Grundlagsskyddet omfattar själva databasverksamheten som skriften i fråga framställs från. De enskilda exemplaren har dock normalt sett inte grundlagsskydd. Om print on demand-exemplar framställs i ett antal som utgör en upplaga kan dock exemplaren omfattas av grundlagsskydd enligt den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. En förutsättning är att utgivningsbevis gäller för exemplaren eller att de är försedda med en beteckning som utvisar att de är mångfaldigade och att det i anslutning till beteckningen finns tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat exemplaren och om ort och år för mångfaldigandet. Den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF, eller någon motsvarighet till den i YGL, är dock inte tillämplig på filer som överför e-böcker eller ljudböcker.

I fråga om bl.a. print on demand tillkännagav riksdagen 2002 för regeringen att det finns ett behov av en översyn av bl.a. datasbasregeln med hänsyn till framtida användning av ny teknik (bet. 2001/02:KU21).

Den s.k. bilageregeln

Enligt den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF gäller TF även för radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL under förutsättning att de oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift och anger hur innehållet disponerats. En ytterligare förutsättning är att det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet i dessa former. Ett sådant program eller en sådan upptagning ska jämställas med en bilaga till skriften. Denna regel kallas därför för bilageregeln.

För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i en periodisk skrift står som förlaga. Skriftens innehåll ska dessutom återges oförändrat, och det ska anges hur innehållet har disponerats. Det innebär att bilageregeln inte är tillämplig om ändringar i förhållande till den tryckta versionen görs i materialet som utgör bilagan.

Ensamansvar m.m.

Enligt 6 kap. 1 § YGL ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning på utgivaren. Detta innebär att det är utgivaren för en databas som ansvarar för innehållet i en print on demand eller e-bok. Enligt 8 kap. 5 § TF är det författaren som svarar för samma innehåll när det ges ut i en tryckt skrift som inte är periodisk.

Enligt 9 kap. 3 § TF ska allmänt åtal för tryckfrihetsbrott väckas i fråga om en periodisk skrift, för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen, inom sex månader och i fråga om en annan skrift inom ett år från det att skriften gavs ut.

Propositionen

I propositionen gör regeringen bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att ändra grundprinciperna för skydd av print on demand. Regeringen gör också bedömningen att det inte finns skäl att ge enstaka print on demand-exemplar grundlagsskydd. Det finns inte heller skäl att ge e-böcker och ljudböcker i form av enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler grundlagsskydd.

Bilageregeln

Regeringen anför att syftet med bilageregeln ursprungligen var att hålla samman ansvaret för innehållet i en tryckt periodisk skrift när innehållet anpassats för personer med funktionsnedsättning genom sändningar av radioprogram och i tekniska upptagningar, s.k. taltidningar (prop. 1990/91:64 s. 138 f.). Vid bilageregelns tillkomst distribuerades taltidningar genom s.k. radio- eller kassettidningar. I dag distribueras de uteslutande via internet. Högsta domstolen har slagit fast att tillhandahållanden över internet inte omfattas av bilageregeln (NJA 2003 s. 31). Sådana tillhandahållanden omfattas i stället av skyddet i databasregeln i YGL. Bilageregeln har således förlorat sin betydelse för det som den var tänkt att reglera.

Regeringen konstaterar dock att de skäl som vid bilageregelns införande låg till grund för bestämmelsen – ett sammanhållet ansvar för en tidnings innehåll – alltjämt gör sig gällande. Eftersom den tekniska utvecklingen har medfört att andra kommunikationsformer används än de som omfattas av nu gällande reglering finns skäl för en utvidgning av bestämmelsen. Regeringen föreslår att bilageregeln i TF ska gälla när ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett program som avses i YGL och som sänds eller som tillhandahålls ur en databas som avses i den s.k. databasregeln i YGL. Detsamma ska gälla när innehållet sprids i en teknisk upptagning som avses i YGL. En förutsättning för bilageregelns tillämpning ska vara att innehållet görs tillgängligt på ett sätt som är särskilt anpassat till personer med funktionsnedsättning, att innehållet återges oförändrat och att det framgår hur innehållet har disponerats.

Ett samlat ansvar för böcker införs

Enligt nu gällande ordning splittras ansvaret för innehållet i böcker upp på olika aktörer beroende på om innehållet finns i en tryckt skrift eller i en databas. Enligt regeringen talar övervägande skäl för att en reglering som i huvudsak motsvarar den bilageregel som gäller för periodiska skrifter bör införas för att ansvaret för innehållet i böcker som ges ut i olika medieformer ska hållas samman. I propositionen föreslår regeringen därför att om en författare, utgivare eller förläggare som är ansvarig för en tryckt skrift som inte är periodisk sprider eller låter sprida innehållet eller delar av innehållet i form av ett program som tillhandahålls ur en databas som avses i den s.k. databasregeln i YGL ska programmet anses vara en bilaga till skriften vid tillämpning av TF. Det ska dock gälla endast om innehållet återges oförändrat och det anges att det är fråga om en bilaga till en tryckt skrift.

Preskription m.m.

Regeringen föreslår vidare att vid beräkning av preskriptionstiden ska utgivning av en bilaga i form av ett program anses ha skett när programmet sändes eller började tillhandahållas på det sätt som avses i den s.k. databasregeln i YGL. För en bilaga i form av en teknisk upptagning ska utgivning anses ha skett när den lämnades ut för spridning. Detta betyder att preskriptionstiden är sex månader om innehållet i databasen eller den tekniska upptagningen motsvarar en tryckt periodisk skrift och ett år om den motsvarar en annan tryckt skrift, t.ex. en bok.

En följd av förslaget om att preskriptionstiden för yttranden som omfattas av bilagereglerna ska börja löpa från det att innehållet publiceras i en databas är att brottsligt innehåll kan ligga kvar i databasen utan möjlighet för det allmänna eller målsäganden att ingripa för att förhindra fortsatt spridning av ett brottsligt yttrande efter att preskription inträtt. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i TF som ger domstol möjlighet att besluta att ett yttrande som innefattar tryckfrihetsbrott i en bilaga i form av ett program i en databas, inom den tid som domstolen bestämmer, ska tas bort ur databasen av den som ansvarar för det brottsliga yttrandet. Även om straff för tryckfrihetsbrott inte kan dömas ut på grund av preskription, ska domstolen kunna besluta att ett yttrande ska tas bort av den som annars skulle ha ansvarat för brottet.

I TF införs också en bestämmelse som ger Justitiekanslern (JK) eller målsäganden rätt att, i stället för att väcka åtal, ansöka hos domstol om att domstolen ska besluta att ett brottsligt yttrande ska tas bort ur databasen. Detta ska gälla under förutsättning att det inte finns någon som är ansvarig för brottet eller den som är ansvarig för brott inte kan delges stämning i Sverige. En ansökan om att domstolen ska besluta att ett yttrande som utgör tryckfrihetsbrott ska tas bort får också göras av JK eller målsäganden, om en ansvarig person som har förelagts att ta bort yttrandet inte kan följa föreläggandet. Ansökan ska kunna framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription. Ett mål om borttagande av ett yttrande som innefattar tryckfrihetsbrott ska utgöra ett tryckfrihetsmål enligt TF. Den som inte följer ett beslut om borttagande av ett brottsligt yttrande ur en databas ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Regeringen konstaterar att förslaget innebär ett nytt inslag i TF, vilket dock ska ställas mot att spridningsmöjligheterna som databaspubliceringar erbjuder medför stora risker för intrång i enskildas personliga integritet. Om inte det allmänna eller en målsägande skulle ha möjlighet att ingripa mot ett brottsligt yttrande efter att preskription inträtt skulle ett yttrande som utgör t.ex. hets mot folkgrupp eller förtal kunna fortsätta att spridas. En ordning där inga åtgärder kan vidtas mot en brottslig databaspublicering kan enligt regeringen på goda grunder ifrågasättas.

Regeringen understryker att ett beslut om borttagande endast kan bli aktuellt om ett yttrande uppfyller de rekvisit som krävs för att yttrandet ska utgöra tryckfrihetsbrott, som t.ex. hets mot folkgrupp. Såväl JK som domstolen ska också beakta den s.k. instruktionen vid bedömningen av om det finns skäl att ansöka om eller besluta om borttagande. Enligt instruktionen ska de rättstillämpande organen särskilt ha i åtanke att tryckfriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, och att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intresset ska ges företräde i tveksamma fall. En förutsättning för att domstolen ska kunna besluta att ett yttrande ska tas bort bör vara att det innehåll som utgör tryckfrihetsbrott kan särskiljas från annat innehåll i databasen. Utgångspunkten bör alltid vara att ett beslut om borttagande ska vara så begränsat som möjligt och endast omfatta det eller de stycken i en text som gör att brott föreligger. Detsamma bör gälla i fråga om bilder eller ljudfiler som innehåller brott.

Externa informationsleverantörer och användarkommentarer

Gällande ordning

Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL ger under vissa förutsättningar grund-lagsskydd för yttranden som görs genom tillhandahållanden till allmänheten ur databaser. En förutsättning för att en databas ska ha grundlagsskydd är att innehållet kan ändras endast av den som driver verksamheten. Detta har ansetts vara en förutsättning för att utgivaren ensam ska kunna ansvara för det som publiceras.

För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. De som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet är i första hand redaktioner för periodiska skrifter och redaktioner för radio- och tv-program. Även massmedieföretag, som t.ex. bokförlag som ger ut tryckta böcker och skivbolag som ger ut tekniska upptagningar, omfattas. Andra aktörer som publicerar sig på internet har möjlighet att hos Myndigheten för press, radio och tv ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd (1 kap. 9 § andra stycket YGL och 3 kap. 19 § tillämpningslagen).

Propositionen

Regeringen föreslår ett klargörande av rättsläget på så sätt att det anges i YGL att även om viss information i en databas har tillförts av någon annan än den som driver verksamheten gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten. Detta gäller även om någon annan än den som driver verksamheten kan ändra i databasens innehåll. Det avgörande för bedömningen är hur det rent objektivt framstår för den som tar del av innehållet på en webbplats. Hur det tekniskt är ordnat saknar betydelse. Bestämmelsen kommer att vara tillämplig i fråga om externt material på en webbplats, t.ex. omodererade användarkommentarer, inbäddade länkar och flöden från sociala medier.

Som skäl för förslaget anför regeringen följande. I en databas kan det, utöver sådan information som förts in av den som driver verksamheten eller av någon som handlar på uppdrag av den som driver verksamheten, även finnas information som tillförts av någon annan. När det gäller s.k. omodererat material, dvs. material som inte i förväg har granskats av den som driver verksamheten, kan det inte sägas härröra från den som driver verksamheten. Enligt en strikt tolkning av YGL uppfyller databasen i dessa fall inte förutsättningarna för grundlagsskydd (1 kap. 9 § YGL). Utgångspunkten för en sådan tolkning är att det handlar om en och samma databas. Om de omodererade delarna av t.ex. en webbplats kan avskiljas från det redaktionella innehållet är det dock möjligt att betrakta webbplatsen som två eller flera databaser (se bl.a. prop. 2001/02:74 s. 98 och NJA 2007 s. 309). Grundlagen gäller i sådana fall för det redaktionella innehållet, medan de omodererade delarna faller utanför.

I fråga om vad som krävs för att information som tillhandahålls ska anses utgöra fler än en databas har Högsta domstolen uttalat att det får avgöras efter hur förhållandena naturligt uppfattas och inte efter hur informationen är systematiserad eller tekniskt lagrad (NJA 2014 s. 128). En fråga är vilka konsekvenser ett bristande avskiljande av sådant material som förts in av den som driver verksamheten (redaktionellt material) från omodererat material får för YGL:s tillämplighet på en webbplats som drivs av t.ex. ett medieföretag.

Högsta domstolens bedömning i det nämnda avgörandet kan tolkas som att grundlagsskyddet försvinner för hela webbplatsen om det redaktionella materialet inte avskiljs från övrigt material. Frågan ställdes dock inte på sin spets i avgörandet. Att grundlagsskyddet skulle falla för allt innehåll på en webbplats vid förekomst av icke avskilda användarkommentarer skulle vara en drastisk konsekvens vars rimlighet enligt regeringen kan ifrågasättas. Olika inblandade aktörer kan ha utgått från att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om ensamansvar, meddelarfrihet och källskydd gäller. Verksamheten i övrigt kan också ha organiserats utifrån antagandet att verksamheten omfattas av grundlagsskydd; t.ex. kan journalister ha arbetat under förutsättningen att utgivaren har ett ensamansvar. Som skäl för förslaget anför regeringen att ensamansvaret är en bärande del av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Enligt regeringen är det dock lika grundläggande att det ska vara förutsebart vad ansvaret omfattar. Tydliga gränser för vilka publikationer som skyddas av YGL är av omedelbar betydelse även för meddelare och personer som medverkar professionellt i en publikation. Hos dessa aktörer finns ett tydligt intresse av att kunna överblicka t.ex. ett kommentarsfälts konsekvenser för en webbplats grundlagsskydd. Regeringen framhåller att genom förslaget upprätthålls meddelarskyddet och de förutsättningar som varit utgångspunkten för den redaktionella delen av verksamheten, nämligen att grundlagsskydd gäller.

För att klargöra att grundlagsskyddet för databaser med utgivningsbevis är detsamma som för databaser med automatiskt grundlagsskydd i de fall material har tillförts databasen av någon annan än den som driver verksamheten föreslår regeringen att upplysningsbestämmelsen i YGL, om att föreskrifter i vanlig lag tillämpas om ett utgivningsbevis förfaller eller återkallas, ska upphävas.

Preskriptionsregler och ansvar

Gällande ordning

Ett centralt inslag för tryck- och yttrandefriheten är den särskilda ansvarsordningen som innebär att bara en person kan hållas ansvarig för innehållet i ett grundlagsskyddat massmedium (ensamansvar). Den ansvarige pekas ut i förväg enligt en särskild ansvarskedja (se 8 kap. TF och 6 kap. YGL). Tanken med denna ordning är att främja yttrandefriheten, men samtidigt underlätta ingripanden mot tryck- och yttrandefrihetsbrott.

En annan aspekt på ansvarsfrågorna rör reglerna om åtalspreskription vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. Preskriptionstiderna i TF och YGL är korta jämfört med preskriptionstiderna i brottsbalken. Syftet är att den straffrättsliga bedömningen ska göras enligt de samhällsvärderingar som gällde vid tiden för publiceringen. I TF är preskriptionstiderna olika långa beroende på vilken typ av skrift det handlar om (9 kap. 3 § TF). När det gäller en periodisk skrift med utgivningsbevis (t.ex. Upsala Nya Tidning) ska åtal väckas inom sex månader från det att skriften gavs ut. För andra skrifter (t.ex. romaner) gäller att åtal ska väckas inom ett år från utgivningen.

När det gäller preskriptionstider för medier som regleras i YGL varierar dessa beroende på vilken medieform som används (7 kap. 1 § YGL). I fråga om radio- och tv-program gäller sex månaders preskriptionstid från det att programmet sändes. I fråga om offentlig uppspelning ur en databas, t.ex. digital bio, gäller också sex månaders preskriptionstid från uppspelningen. För tekniska uppspelningar, t.ex. cd-skivor, gäller en tid om ett år från det att upptagningen gavs ut.

När det gäller preskriptionstiden börjar den således som huvudregel löpa när ett yttrande offentliggörs för allmänheten för första gången (9 kap. 3 § TF och 7 kap. 1 § YGL). Ett undantag från huvudregeln att preskriptionstiden räknas från offentliggörandet rör tillhandahållanden av information ur grundlagsskyddade databaser, t.ex. en tidnings webbplats. För dessa gäller att preskriptionstiden beräknas från den tidpunkt när den aktuella informationen inte längre tillhandahålls. Det innebär att ett yttrandefrihetsbrott som begås på en grundlagsskyddad webbsida preskriberas först sex månader efter det att yttrandet har tagits bort.

Högsta domstolen har slagit fast att en utgivares ansvar gäller även för material i en databas som har publicerats efter beslut av en tidigare utgivare (NJA 2013 s. 945).

Propositionen

I propositionen framhåller regeringen att ett yttrandefrihetsbrott i en databas, t.ex. på en tidnings webbplats, betraktas som ett pågående (perdurerande) brott. Detta betyder att brottet fullbordas när uppgiften publiceras på webbplatsen och tillhandahålls allmänheten och pågår fram till dess att den tas bort från webbplatsen. Preskriptionen räknas från den tidpunkt när uppgiften tas bort.

Enligt regeringen har utvecklingen i mediebranschen medfört att äldre material på t.ex. tidningarnas webbplatser i allt mindre utsträckning tas bort. I och med att avpublicering normalt inte sker leder de nuvarande reglerna till att det ofta inte inträder någon preskription av yttrandefrihetsbrott i databaser och att det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret för utgivaren aldrig upphör. Eftersom ansvaret gäller även för material som har publicerats av en tidigare utgivare blir det straff- och skadeståndsansvar som en tillträdande utgivare ikläder sig närmast oöverblickbart.

Regeringen anser att en ordning med ett ansvar som är obegränsat både i tid och i omfattning kan ifrågasättas ur ett straffrättsligt perspektiv och talar för en översyn av preskriptionsreglerna för databasers innehåll. Utgångspunkten att utgivaren ska ansvara för publiceringar som han eller hon har godkänt, eller syftet med bilageregeln åtminstone haft möjlighet att ta ställning till, bör enligt regeringen komma till tydligare uttryck. En förändring av ansvarsregleringen måste dock noga vägas mot intresset av att beivra yttrandefrihetsbrott på internet. Kränkande publiceringar kan få stora och långtgående konsekvenser för enskilda. Regeringen gör bedömningen att utgångspunkten för en förändrad reglering bör vara att den inte ska innebära någon påtaglig förskjutning av den nuvarande balansen mellan friheten att yttra sig och möjligheten att ingripa mot yttrandefrihetsbrott.

Enligt regeringen finns det starka skäl för att yttrandefrihetsbrott i databaser även i fortsättningen ska betraktas som pågående så länge som materialet finns tillgängligt i databasen. Fristen för att väcka åtal ska även i fortsättningen räknas från det att materialet ska tas bort. En omständighet som talar för ett sådant synsätt är att det kan vara svårt att slå fast när uppgifter i en databas publicerades första gången. Det finns även andra omständigheter som talar för att en utgivare bör ansvara för en publicering till dess att den upphör och inte längre finns tillgänglig. Artiklar och material som publiceras på internet har till sin natur en annan varaktighet än exempelvis tryckta tidningar, vilket innebär att ingrepp i den personliga integriteten ofta kan få större och mer långvariga verkningar för en enskild än exempelvis publicering i en tryckt skrift.

Regeringen föreslår således att nuvarande preskriptionsordning behålls, men anser samtidigt att en möjlighet till ansvarsfrihet bör införas för material som är äldre än ett år. Utgångspunkten för beräkningen av om ett material legat i databasen under längre tid än ett år ska enligt förslaget vara när talan väcktes i domstol. En utgivare som vill hävda ansvarsfrihet måste åberopa detta. JK eller målsäganden ska genom en underrättelse kunna tvinga utgivaren att på nytt ta ställning till publiceringen i fråga.

Regeringens förslag innebär att om en utgivare inom två veckor efter att han eller hon har tagit emot en underrättelse av JK eller målsäganden om att en databas innehåller viss information som kan utgöra yttrandefrihetsbrott tar bort informationen ur databasen, kan han eller hon inte hållas ansvarig för informationen. Detta gäller dock endast om det kan antas att informationen började tillhandahållas ur databasen tidigare än ett år innan underrättelsen.

Förslaget innebär att det är JK eller målsäganden som måste bevisa att utgivaren kan hållas ansvarig för innehållet. Enligt förslaget ska det dock vara tillräckligt att det görs antagligt att informationen tillhandahölls ett år eller senare för att en åberopad ansvarsfrihet ska underkännas. Beviskravet är alltså förhållandevis lågt. Saknas uttrycklig uppgift om publiceringstidpunkt kan t.ex. en redogörelse för en händelse eller andra faktauppgifter i anslutning till ett yttrande göra antagligt när publicering har skett. Även en kronologisk uppbyggnad med publiceringar som följer efter varandra, kan bidra till att göra tidpunkten för publiceringen antaglig.

Konsekvensen av att ett yttrande inte tas bort inom tvåveckorsfristen är att utgivaren fortsätter att ansvara straff- och skadeståndsrättsligt för yttrandet och att talan om ansvar kan väckas av JK eller målsäganden. JK eller målsäganden kan även välja att väcka talan utan föregående underrättelse. Även i detta fall bör utgivaren kunna undgå ansvar under vissa förutsättningar. Om en utgivare av en databas utan en föregående underrättelse delges en stämningsansökan – med yrkande om ansvar eller skadestånd – och utgivaren inom två veckor från delgivningen tar bort den information stämningsansökan gäller ur databasen, kan han eller hon inte heller hållas ansvarig för informationen. Detta gäller dock endast om informationen började tillhandahållas tidigare än ett år innan delgivningen av stämningsansökan. Utgivaren kan dock hållas ansvarig om det görs antagligt att informationen började tillhandahållas ett år innan utgivaren delgavs stämningsansökan eller senare.

Regeringen framhåller att ansvarsfrihet för äldre material bara blir aktuellt om preskription inte har inträtt. Frihet från ansvar för information som utan föregående underrättelse eller stämningsansökan har tagits bort ur en databas kan alltså komma i fråga endast om talan om ansvar har väckts inom preskriptionstiden på sex månader.

Bestämmelser om vad som gäller för underrättelsen får meddelas i lag. Regeringen föreslår att det i tillämpningslagen införs bestämmelser om krav på att en underrättelse ska innehålla en utförlig redogörelse för de omständigheter som åberopas till grund för påståendet om att viss information i databasen kan utgöra yttrandefrihetsbrott. Underrättelsen ska även innehålla tydliga uppgifter om vilken information i databasen som den avser. Det åligger den som framställer underrättelsen att visa att utgivaren har tagit emot denna.

Motionen

I kommittémotion 2017/18:3963 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkande 1 begärs att riksdagen avslår propositionen i den del som avser preskriptionsregler och ansvar för databaser. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att reglerna om preskription och ansvar för databaser bör bli föremål för en förnyad översyn med inriktningen att behövliga grundlagsändringar ska kunna träda i kraft 2023.

Motionärerna anför att en kort preskriptionstid i alla tider har betraktats som en central del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Motionärerna framhåller att det sker snabba förskjutningar av uppfattningar om tillåtligheten av vad som får sägas, och att det är därför som innehållet i äldre material som inte görs annat än passivt tillgängligt genom en databas inte ska bedömas enligt samtidens normer om vad som är tillåtligt. Motionärerna kan därför inte ställa sig bakom propositionen i den del som avser preskriptionsregler och ansvar för databaser. I stället måste beredningen av regleringen av preskriptionsregler och ansvar för databaser återupptas, så att en modell som bättre låter sig förenas med de redovisade grundläggande tryck- och yttrande-frihetsrättsliga grundbultarna kan tillskapas.

Personlig integritet och grundlagsskydd

Gällande ordning

TF och YGL

Enligt 1 kap. 1 § TF är ändamålet med grundlagen att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I motsvarande formulering i 1 kap. 1 § YGL anges att yttrandefriheten enligt den grundlagen har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

En databas definieras i YGL som en samling av information lagrad för automatiserad behandling (1 kap. 1 §). Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL reglerar massmedieföretagens yttranden på olika webbplatser. Enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL har redaktioner för en periodisk skrift eller ett radio- eller tv-program, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller en nyhetsbyrå automatiskt grundlagsskydd när de tillhandahåller allmänheten information ur en databas, bl.a. på särskild begäran. En ytterligare förutsättning för grundlagsskyddet är att innehållet endast kan ändras av den som driver verksamheten.

Som tidigare nämnts kan andra aktörer få ett frivilligt grundlagsskydd för databasen genom att ansöka om ett utgivningsbevis (1 kap. 9 § andra stycket YGL). Myndigheten för press, radio och tv prövar frågor om utgivningsbevis. Som förutsättning för utfärdande av utgivningsbevis krävs att verksamheten är ordnad på samma sätt som för de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd, vilket bl.a. innebär att databasens innehåll ska tillhandahållas allmänheten. Databasens innehåll ska vidare tillhandahållas på särskild begäran och endast kunna ändras av den som driver verksamheten. För att ett utgivningsbevis ska utfärdas krävs vidare att överföringarna utgår från Sverige och att en utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget. Verksamheten ska ha ett namn som inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan verksamhet. Ett utgivningsbevis gäller för tio år och kan förnyas. Ett utgivningsbevis kan också återkallas om förutsättningar för att utfärda det inte längre finns.

Möjligheten att få grundlagsskydd genom utgivningsbevis infördes 2003 som en anpassning till den mediala utvecklingen och att mycket av den verksamhet som databasregeln var tänkt att skydda – tillhandahållandet av information till allmänheten – hade kommit att bedrivas av andra aktörer än traditionella massmedieföretag. Regeringen framhöll att informationen i stor utsträckning bestod av nyhetsförmedling, opinionsbildning och upplysning och följaktligen var av betydelse för yttrandefriheten. Tanken var främst att skydda nya former av massmedial karaktär (prop. 2001/02:74, bet. 2001/02:KU21 och bet. 2002/03:KU8).

Vid en ansökan om utgivningsbevis görs en bedömning av om databasen uppfyller de formella kriterierna för grundlagsskydd. Det ställs däremot inte några krav på att den aktuella verksamheten ska ha ett visst innehåll eller ett visst syfte. Grundlagsskyddet är således innehållsneutralt. Detta synsätt tillämpas generellt på grundlagsområdet, oavsett om skyddet är automatiskt eller frivilligt. Vid en ansökan om utgivningsbevis görs det följaktligen inte någon prövning av databasens innehåll eller syfte. Det går därför att få grundlagsskydd även för databaser som inte har någon massmedial karaktär.

Genom att ansöka om utgivningsbevis hos Myndigheten för press, radio och tv kan innehavare av databaser få grundlagsskydd för sin databas och därigenom utesluta personuppgiftslagens (1998:204) tillämpning.

Personuppgiftslagen

Den allmänna regleringen av personuppgifter inom EU finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EU:s dataskyddsdirektiv). EU:s dataskyddsdirektiv har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204, förkortad PUL). Enligt 1 § PUL har lagen till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. En personuppgift är all slags information som kan hänföras till en person. Enligt 13 § PUL är det som huvudregel förbjudet att behandla känsliga personuppgifter som avslöjar t.ex. ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i en fackförening. Enligt 21 § första stycket PUL är det förbjudet för andra än myndigheter att, med vissa undantag, behandla personuppgifter om lagöverträdelser.

Bestämmelserna i PUL tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL (7 § första stycket PUL). Det innebär i praktiken att PUL:s regler till skydd för den personliga integriteten inte gäller i medier som omfattas av TF och YGL. I 7 § andra stycket PUL finns en bestämmelse som medför att de viktigaste bestämmelserna i PUL inte ska tillämpas på sådan behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål. Denna bestämmelse blir endast tillämplig i situationer utanför det grundlagsskyddade området.

EU:s nya dataskyddsförordning

I april 2016 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (EU:s dataskyddsförordning). Den nya dataskyddsförordningen träder i kraft den 25 maj 2018 och utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta EU:s dataskyddsdirektiv. Dataskyddsförordningen kommer att få direkt tillämpning i Sverige.

Enligt den nya dataskyddsförordningen lämnas visst utrymme för nationell lagstiftning, trots att det är en förordning. Regeringen föreslog i proposition 2017/18:105 Ny dataskyddslag att PUL ska upphävas och att en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning införs. Utskottet föreslog i betänkande 2017/18:KU23 att riksdagen skulle anta regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Riksdagen biföll utskottets förslag den 18 april 2018 (rskr. 2017/18:224).

Det ankommer vidare på den nationella lagstiftaren att besluta om undantag från förordningen vid personuppgiftsbehandling som sker för bl.a. journalistiska ändamål om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefrihet och informationsfrihet.

I artikel 9.1 i dataskyddsförordningen finns ett principiellt förbud mot behandling av vissa särskilt uppräknade kategorier av personuppgifter. Det är uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person samt uppgifter som avser hälsa, sexualliv eller sexuell läggning. I artikel 10 finns särskilda begränsningar när det gäller behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser. Sådana uppgifter får endast behandlas under kontroll av myndigheter eller om det är tillåtet enligt unionsrätten eller nationell rätt och under förutsättning att de finns lämpliga regler till skydd för de registrerades fri- och rättigheter. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast utföras under kontroll av en myndighet.

Propositionen

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster bör begränsas

Regeringen gör bedömningen att det med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten finns skäl att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som innehåller personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. Som skäl för sin bedömning anför regeringen att samtidigt som den tekniska och mediala utvecklingen har medfört behov av att vidga möjligheterna att få grundlagsskydd finns det skäl att också bevaka att inte nya inslag i medieutbudet ges möjlighet att under skydd av grundlagarna göra intrång i den personliga integriteten på ett sätt som inte är acceptabelt. En balans mellan ett starkt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten och respekten för enskildas personliga integritet är avgörande för förtroendet för regleringen. Regeringen framhåller att den senare tidens utveckling när det gäller vissa typer av databaser med utgivningsbevis i detta avseende ger anledning till oro.

Regeringen hänvisar till ett uttalande som konstitutionsutskottet gjorde i samband med införandet av det frivilliga grundlagsskyddet 2003. Utskottet uttalade att konflikter skulle kunna uppstå med bestämmelser som finns för att skydda den personliga integriteten, och pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). Regeringen anser att de farhågor som konstitutionsutskottet uttryckte fortfarande är relevanta.

Regeringen anför vidare att de söktjänster som det handlar om är uppbyggda kring möjligheten att söka på känsliga personuppgifter. De bedrivs på kommersiella grunder och innebär att allmänheten ges tillgång till information om enskilda som hämtats ur offentliga handlingar och register. De särskilda riskerna för kränkningar av den personliga integriteten ligger i att uppgifterna finns sammanställda eller med enkla medel kan sammanställas. Regeringen framhåller i sammanhanget att uppgifterna i Polismyndighetens belastningsregister skyddas av absolut sekretess enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen hänvisar också till att det enligt PUL är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om bl.a. lagöverträdelser som innefattar brott. Enligt regeringen är det uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att information som finns att tillgå genom vissa söktjänster på internet sprids till allmänheten. Behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna framstår som begränsat. Verksamheterna får sägas ligga långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att omfatta, och det framstår tvärtom som naturligare att sådana söktjänster omfattas av personuppgiftsregleringen, anför regeringen.

Regeringen anser därför att det finns skäl att av integritetsskäl införa bestämmelser i TF och YGL som gör det möjligt att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som innehåller personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär.

Delegationsbestämmelser bör införas

Regeringen föreslår att delegationsbestämmelser införs i TF och YGL som ger utrymme för att i lag meddela föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personuppgifter

1. som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening
2. om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning
3. som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person eller
4. om att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller har varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel.

Detta ska gälla endast om personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.

Regeringen konstaterar att det tydligaste exemplet på integritetskänsliga söktjänster som för närvarande finns är sådana som är särskilt inriktade på att publicera uppgifter med anknytning till brottmålsprocessen. I en tjänst som erbjuds kan allmänheten genom att söka på t.ex. namn eller adress få besked om att enskilda personer har varit inblandade i brottmål. Sökresultaten kan presenteras på olika sätt, bl.a. i form av en kartbild som ger besked om var på en gata en person bor. En tjänst av det här slaget är i realiteten ett belastningsregister som förs i privat regi och vänder sig till allmänheten som fritt eller mot avgift kan ta del av uppgifterna över internet, medan Polismyndighetens belastningsregister skyddas av absolut sekretess.

För att delegationsbestämmelsen inte ska medge mer omfattande undantag från grundlagsskyddet än motiverat behöver en avgränsning göras av om vilken typ av tjänster som ska träffas. En sådan precisering är nödvändig för att inte all spridning av de angivna personuppgifterna ska omfattas. Enligt regeringen bör bestämmelsen avgränsas till att träffa sökbara, registerliknande sammanställningar som innehåller personuppgifter. Eftersom uttrycket register har använts med en annan innebörd i den ursprungliga lydelsen av databasregeln och det även finns en definition av uttrycket i dataskyddsförordningen anser regeringen att ordet uppgiftssamling bör användas. Uppgiftssamlingen måste även ha en viss beständighet, innehålla personuppgifter som rör åtminstone mer än en person och uppgifterna måste vara sorterade i något slags system. Det måste gå att söka bland eller erhålla en sammanställning av uppgifterna i samlingen. Det förekommer i huvudsak två sådana typer av uppgiftssamlingar. En typ av uppgiftssamling har särskilda sökfält för personuppgifter som kan ligga till grund för sökning. Den har en s.k. personuppgiftsanknuten struktur. En annan typ av uppgiftssamling har en mer generell struktur som gör det möjligt att söka efter uppgifter med ”fritextsökning”. Regeringen anser att samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa personuppgifter bör kunna utgöra uppgiftssamlingar i den mening som följer av undantaget.

Enligt regeringen saknas det skäl att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till uppgiftssamlingar med utgivningsbevis. Bestämmelsen bör därför träffa uppgiftssamlingar oavsett på vilken grund de skyddas av TF och YGL.

Enligt regeringen är det angeläget att regleringen är så precis som möjligt för att grundlagsskyddets omfattning ska kunna förutses, men regeringen anser att det är ofrånkomligt att bestämmelsen behöver ge ett visst utrymme för en prövning av omständigheterna i varje enskilt lagstiftningsärende eller vid tillämpning av reglering i ett enskilt fall. En sådan bedömning av den typiska risken för otillbörligt integritetsintrång är heller inte något nytt inslag i TF och YGL utan förekommer redan i fråga om delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 4 TF om kreditupplysningsverksamhet.

Förslaget innebär att en helhetsbedömning ska göras av karaktären på de uppgiftssamlingar som är avsedda att träffas av den lagreglering som är aktuell. Bedömningsgrunder av betydelse bör kunna vara uppgiftssamlingarnas målgrupp, formerna för tillhandahållande och tjänsternas sök- och sammanställningsfunktioner. I detta ligger att uppgiftssamlingarnas grundläggande uppbyggnad kan tillmätas betydelse. Tjänster som gör det möjligt för allmänheten att genom sökning på t.ex. namn, personnummer eller adress få uppgifter om enskildas hälsa, sexualliv eller förekomst i fällande brottmålsdomar torde normalt sett innebära sådana risker för otillbörliga integritetsintrång att de faller in under tillämpningsområdet för delegationsbestämmelsen.

Regeringen framhåller att det vid bedömningen finns skäl att fästa särskild vikt vid om det är fråga om söktjänster som främst vänder sig till en bred allmänhet. Allmänt tillgängliga tjänster får typiskt sett sägas medföra ett större integritetsintrång än uppgiftssamlingar som riktar sig till aktörer som har behov av informationen i sin yrkesutövning. Regeringen anför att det i detta sammanhang finns skäl att särskilt beröra s.k. rättsdatabaser som mot en avgift tillhandahåller sökbar rättsinformation till professionella aktörer, t.ex. rättsväsen och nyhetsredaktioner. Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att rättsdatabaser som uppenbart riktar sig till en krets som på professionella grunder har ett berättigat behov av de aktuella uppgifterna faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vid bedömningen bör dock, även för sådana databaser, uppgiftssamlingarnas sök- och sammanställningsfunktioner tillmätas betydelse. Till exempel får särskilda sökfält för någon eller några av de berörda personuppgifterna eller möjligheten att få en sammanställning av dessa, exempelvis i form av en kartbild, typiskt sett sägas medföra stora risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Sådana strukturer bör normalt medföra att det finns förutsättningar för lagstiftning med stöd av delegationsbestämmelsen, även när lagstiftningen träffar databaser där informationen tillhandahålls mot en avgift och målgruppen är professionell.

Tillgången till domstolsavgöranden kan ha stor betydelse för enskildas möjlighet att tillvarata sin rätt. Ett effektivt sätt att begränsa det integritetsintrång som publicering av domar kan medföra är att ta bort personuppgifter. Uppgiftssamlingar med domar där personuppgifter tagits bort eller maskerats bör normalt sett inte medföra särskilda risker för integritetsintrång, betonar regeringen.

Regeringen berör även förhållandet till medier och anför att det är av största vikt att seriös granskande journalistik inte på något sätt ska kunna hämmas av regleringen. Det måste betraktas som uteslutet att uppgiftssamlingar som tillhandahålls i sådan verksamhet skulle anses utgöra ett otillbörligt integritetsintrång och kunna leda till lagstiftning som förbjuder offentliggörande av sådana uppgiftssamlingar.

Motionerna

Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) begär i kommittémotion 2017/18:3959 yrkande 2 att riksdagen avslår propositionen i den del den avser delegationsbestämmelser som ger utrymme för att i lag reglera förbud mot offentliggörande av vissa uppgifter. I yrkande 3 begär motionärerna ett tillkännagivande om att en ny utredning om skydd för offentliggörande av vissa personuppgifter genomförs.

Motionärerna anför att de inledningsvis var positiva till möjligheten att införa en delegationsbestämmelse i grundlagen som ger möjlighet att förhindra spridandet av vissa personuppgifter. De anser att ändamålet med offentlighetsprincipen aldrig varit att den ska brukas av kommersiella intressen för att kunna upprätta stora databaser över svenska medborgare där en stor mängd integritetskänsliga uppgifter finns. Om propositionen skulle gå igenom i sin nuvarande form ser motionärerna dock en risk för att det offentliga hamnar i ett läge där olika medier godtyckligt graderas på en flytande skala och i förlängningen ges olika förutsättningar, regler och verktyg för att bedriva olika former av granskning. En delegationsbestämmelse av det här slaget kan öppna för att användas i repressivt syfte och träffa aktörer som den initialt inte var tänkt att träffa.

Motionärerna anser också att en ny utredning noga bör beakta de svåra avvägningar som måste göras mellan öppenhet och människors rätt till en privat sfär samtidigt som möjligheterna till granskning inte får bli ett privilegium för medieaktörer med stora ekonomiska och personella resurser. Tills vidare bör regeringen verka för att Sveriges olika myndigheter underlättar för svenska medborgare att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av allmänna och offentliga handlingar utan att detta ska ske i syfte att kartlägga stora grupper av individer.

I kommittémotion 2016/17:197 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag som innebär att det i enlighet med Mediegrundlagskommitténs förslag införs undantagsbestämmelser i TF och YGL som avser känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m.

Motionärerna hänvisar till att det i Mediegrundlagskommitténs förslag anges att en betydande marginal ska tillämpas i fråga om journalistisk verksamhet så att yttrandefrihetsintresset inte får ge vika i gränsfall eller annars svårbedömda situationer. Detta bör enligt motionärerna särskilt betonas och förtydligas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Internationellt rättsligt bistånd

Gällande ordning

Sverige har genom flera internationella överenskommelser åtagit sig att bistå andra länder i olika rättsliga angelägenheter. Överenskommelserna bygger som regel på principen om ömsesidighet, vilket innebär att även svenska myndigheter har möjlighet att få hjälp av utländska myndigheter bl.a. vid brottsutredningar. De internationella överenskommelser som Sverige ingått på området har i huvudsak införlivats i svensk rätt genom ett antal lagar. Som exempel kan nämnas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

Inom EU styrs samarbetet på det straffrättsliga området av olika rättsakter. Exempel på sådana rättsakter är rambeslutet 2002/584/RIF om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna och rambeslutet 2008/909/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen. Dessa har införlivats i svensk rätt genom lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen.

Internationellt rättsligt bistånd förekommer även på det civilrättsliga området. Det kan t.ex. handla om att lämna rättsligt bistånd genom upptagning av bevisning i tvistemål, t.ex. enligt lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol. En annan form av bistånd rör erkännande och verkställighet av utländska domar i tvistemål.

I TF och YGL regleras inte möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd. Den rådande synen är att ingripanden mot yttranden i medier som omfattas av TF eller YGL måste vara förenliga med grundlagarna även i de fall kopplingen till svenska förhållanden framstår som relativt svag. Detta har av flera utredningar bedömts innebära att möjligheterna att lämna rättsligt bistånd i mer traditionell mening är högst begränsade eller möjligen obefintliga, åtminstone på det straffrättsliga området (SOU 2004:114 s. 134 f. och SOU 2012:55 s. 482 f.).

Propositionen

Regeringen föreslår att det i TF och YGL införs bestämmelser som gör det möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området enligt vad som anges i lag. Enligt förslaget ska bistånd dock inte få lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Regeringen anför som skäl för sitt förslag att det för en rättsstat finns ett påtagligt behov av att kunna samarbeta med andra länder på det rättsliga området. Den nuvarande regleringen innebär att Sverige har ytterst begränsade möjligheter att i det här avseendet bistå andra länder på tryck- och yttrandefrihetens område. I de rättsakter som reglerar det rättsliga samarbetet inom EU görs det typiskt sett inte någon tydlig uppdelning mellan frågor som rör tryck- och yttrandefriheten och sådana som rör rättsordningen i övrigt. En sådan uppdelning är emellertid utmärkande för det svenska regelverket. De problem som därmed kan uppstå förstärks av att vår nationella reglering är detaljerad och har ett brett tillämpningsområde. Den svenska hållningen, som bl.a. bygger på synsättet att olika uttalanden i beaktandesatserna till de aktuella EU-rättsakterna innebär att konstitutionella regler om bl.a. yttrandefrihet ska upprätthållas eller beaktas, har inte varit föremål för en närmare EU-rättslig prövning. Även utanför det EU-rättsliga samarbetet har Sverige ingått överenskommelser som rör internationellt rättsligt bistånd i olika former, inte minst inom ramen för samarbetet i Europarådet. I dessa rättsakter särbehandlas inte de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna genom undantag eller reservationer.

Utgångspunkten för vår nationella lagstiftning måste enligt regeringen vara att den ska stämma överens med våra folkrättsliga förpliktelser. Det är normalt också till gagn för Sverige och svenska intressen att vara en aktiv och pålitlig partner i samarbeten om rättsligt bistånd. Den nuvarande svenska positionen i fråga om internationellt rättsligt samarbete kan inte anses vara i fas med utvecklingen inom framför allt EU. Den svenska hållningen vad gäller tolkningen av beaktandesatserna har inte heller prövats rättsligt, och rättsläget särskilt i förhållande till EU-rätten är oklart. Det måste vidare anses vara ett rättsstatligt intresse att också tryck- och yttrandefrihetsbrott kan beivras även om de inte i alla delar omfattas av svensk jurisdiktion. Regeringen menar att det finns en risk att Sverige blir en fristad för publiceringar som, i skydd av grundlagarna utan risk för straff, t.ex. hetsar mot människor i andra delar av världen. Mot denna bakgrund anser regeringen att en möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd bör införas.

Regeringens förslag innebär att det i TF och YGL anges att i fråga om lämnande av internationellt rättsligt bistånd gäller vad som anges i lag och att bistånd inte får lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En ansökan från utlandet om rättsligt bistånd ska således prövas med utgångspunkt i de aktuella bestämmelserna, t.ex. enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Vid denna prövning ska hänsyn tas till den i grundlagarna fastlagda restriktionen om att bistånd inte får lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Vid prövningen av om en ansökan strider mot svenska allmänna rättsprinciper bör det inledningsvis göras en övergripande bedömning av om rättsligt bistånd är förenligt med intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i Sverige. En ansökan bör inte bifallas om den begärda åtgärden framstår som oförenlig med detta intresse. Vid prövningen bör den s.k. instruktionen i nuvarande 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL kunna beaktas, bl.a. genom att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intresset ges företräde i tveksamma fall. Några tydliga uttalanden om vad som är svenska allmänna rättsprinciper finns inte. Regeringen anför dock att bl.a. meddelarfriheten och ensamansvaret är sådana principer. Ett centralt inslag i svensk tryck- och yttrandefrihetsreglering är vidare att endast vissa brott kan föranleda ingripanden genom straff eller skadestånd. Det finns starka skäl att räkna kravet på dubbel strafftäckning som en sådan allmän princip. Ett rättsligt bistånd i strid med grundlagarnas förbud mot censur eller mot andra hindrande åtgärder kan inte heller godtas. Ett liknande synsätt bör gälla om en ansökan rör etableringsfriheten enligt TF eller YGL.

Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse införs i tillämpningslagen om att JK ska ges tillfälle att yttra sig innan internationellt rättsligt bistånd beviljas i frågor som rör ansvar för brott. JK är ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihetsområdet. JK:s roll som ensam åklagare på det grundlagsskyddade området bör, enligt regeringen, innebära att JK får åklagarens roll vid tillämpning av lagstiftning som rör rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. En framställning om rättsligt bistånd ska alltså hanteras av JK. Även i andra fall, t.ex. när en framställning ska hanteras av en domstol, är det emellertid angeläget att JK:s bedömning alltid är en del av underlaget innan rättsligt bistånd lämnas på det grundlagsskyddade området. Vad som är att anse som allmänna svenska rättsprinciper på området kan i vissa fall innefatta svåra prövningar, och de övergripande bedömningar som ska göras i varje enskilt fall kan antas bli komplicerade. Av dessa skäl är JK:s betydelse som expertmyndighet med överblick över rättsutvecklingen av särskild betydelse.

Tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner

Gällande ordning

Etableringsfriheten är en av de grundläggande principerna i TF och YGL. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp, och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grund-lagarna.

Etableringsfriheten för sändningar i tråd kommer till uttryck i 3 kap. 1 § första stycket YGL. Enligt denna bestämmelse har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Vad som sägs om radioprogram gäller inte enbart program i ljudradio utan även bl.a. program i tv. Etableringsfriheten för trådsändningar är emellertid inte oinskränkt. Den hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter bl.a. om skyldighet för den som sänder program i tv att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL).

I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen.

För radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet, vilket har motiverats med att etersändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Rätten att sända radioprogram i etern får därför enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

Enligt 3 kap. 4 § YGL avgör den som sänder radioprogram självständigt vad som ska förekomma i programmen.

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) ska medlemsstaterna främja europeiska produktioner när det gäller all tv och beställ-tv (se artiklarna 13, 16 och 17).

För tv och beställ-tv genom etern har AV-direktivets bestämmelser om främjande av europeiska produktioner genomförts genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. I 5 kap. 7 § radio- och tv-lagen anges att den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska se till, om det inte finns särskilda skäl mot det, att mer än hälften av den årliga sändningstiden upptas av program av europeiskt ursprung och att minst 10 procent av den årliga sändningstiden eller minst 10 procent av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. Det anges också att en så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren. Enligt 5 kap. 8 § samma lag ska den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

Etableringsfriheten i tråd hindrar emellertid att det ställs krav i lag på främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med vad AV-direktivet kräver.

Propositionen

Tillgänglighet när det gäller beställ-tv i tråd

Regeringen föreslår att det i YGL införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som tillhandahåller tv-program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln i YGL att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik.

Regeringen anför att det måste finnas starka skäl för att göra inskränkningar i etableringsfriheten. Undersökningar visar att allt fler tittar på beställ-tv medan det traditionella tv-tittandet minskar. En reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra program i beställ-tv tillgängliga för personer med funktionsnedsättning bidrar därför till att öka möjligheterna för dessa personer att bl.a. bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar och tv-sändningar i tråd har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att tv-bolagen har en skyldighet att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Enligt kommittén finns det skäl att göra samma bedömning i fråga om beställ-tv genom tråd. Ändamålet är sammantaget så angeläget att det finns tillräckliga skäl att ytterligare inskränka etableringsfriheten. Regeringen anser därför att det nuvarande undantaget från etableringsfriheten bör utvidgas så att det blir möjligt att ställa samma krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning när det gäller beställ-tv i tråd.

Främjande av europeiska produktioner

Regeringen föreslår att det i YGL införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som sänder program i tv i tråd och för den som tillhandahåller tv-program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln i YGL att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

Etableringsfriheten i tråd hindrar, som nämnts, att det ställs krav i lag på främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med vad AV-direktivet kräver. Mot bakgrund av det har Europeiska kommissionen i ett överträdelseärende ifrågasatt Sveriges genomförande av AV-direktivets regler om främjande av europeiska produktioner när det gäller sändningar och tillhandahållanden genom tråd. Ett införande av ett undantag från etableringsfriheten för tv och beställ-tv i tråd är nödvändigt för att Sverige ska fullgöra sina skyldigheter enligt EU-rätten. Mot bakgrund av att de flesta tv-bolag redan i dag uppfyller kraven på europeiska produktioner och att svenska produktioner anses utgöra europeiska produktioner i AV-direktivets mening bedömer regeringen att ett införande av krav på främjande av europeiska produktioner inte torde få någon större inverkan på etableringsfriheten.

Regeringen anser att kraven på främjande i någon mån får anses innebära en inskränkning i det redaktionella oberoendet. Det finns emellertid redan motsvarande krav för tv-sändningar och tillhandahållanden av beställ-tv genom etern. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar får därför anses innebära endast en marginell utökning av de krav som redan gäller, och regeringen anser därför inte att det är olämpligt att ställa denna typ av krav.

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

Gällande ordning

Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att framställa och sprida tryckta skrifter, framställa och sprida tekniska upptagningar, sända ljudradio- och tv-program genom tråd samt tillhandahålla allmänheten information via vissa databaser (1 kap. 1 § och 4 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 §, 3 kap. 1 och 8 §§ YGL).

Enligt 1 kap. 1 § TF är ändamålet med grundlagen att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I motsvarande formulering i 1 kap. 1 § YGL anges att yttrandefriheten enligt den grundlagen har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

Enligt 1 kap. 2 § första stycket TF får någon tryckningen föregående granskning av en skrift eller något förbud mot tryckningen inte förekomma. Ingripande mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får således ske först i efterhand. Vidare föreskrivs i andra stycket ett förbud för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av innehållet i en skrift hindra tryckningen, utgivningen eller spridningen bland allmänheten av skriften, om inte åtgärden har stöd i TF.

Ett motsvarande förbud mot censur och hindrande åtgärder finns i YGL. Enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.

I 1 kap. 9 § TF anges ett antal undantag från grundlagens tillämpningsområde. Undantaget innebär att det är möjligt att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser i samband med marknadsföring av bl.a. tobak. I bestämmelsen anges bl.a. att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag i den mån annonsen används vid marknadsföring av tobaksvaror eller till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemenskaperna. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s tillämpningsområde (1 kap. 12 § YGL).

I vissa fall har undantag ansetts kunna tolkas in i regleringen med utgångspunkt i vad som är ändamålet med TF och YGL (se t.ex. prop. 2003/04:161 och prop. 2010/11:65), vilket har betydelse för kommersiell marknadsföring. Ett reklambudskap med utpräglat kommersiellt syfte och som avser rena kommersiella förhållanden anses falla utanför grundlagarnas tillämpningsområde och kan således bedömas enligt vanlig lag.

Propositionen

Regeringen föreslår att det i TF och YGL införs delegationsbestämmelser som gör det möjligt att i lag uppställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer eller annan liknande produktinformation om syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd.

Som skäl för sitt förslag anför regeringen följande. En konsekvens av att tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms med utgångspunkt i den kommunikationsteknik som används är att grundlagsfrågor kan aktualiseras i sammanhang som inte har en typisk tryck- och yttrandefrihetsrättslig prägel. Ett sådant område är varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar, t.ex. cigarettpaket eller bipacksedlar till läkemedel. Sådan information kan vara tryckt och därmed omfattas av TF eller ingå i en teknisk upptagning och skyddas enligt YGL.

Allt som publiceras i de medier som TF och YGL omfattar faller inom vad som brukar benämnas grundlagarnas formella tillämpningsområde. För att grundlagarna ska vara tillämpliga krävs emellertid också att yttrandet faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde. Detta bestäms av innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att inte all användning av de grundlagsskyddade medierna omfattas av grundlagarnas bestämmelser.

På EU-nivå har lagstiftaren ansett det nödvändigt att reglera utformningen av produktinformation i och på förpackningar. I de flesta fall syftar sådana åtgärder till att skydda folkhälsan, men även andra skäl förekommer. De frågor som sådana regleringar väckt i tryck- och yttrandefrihetsrättsligt hänseende har hittills kunnat lösas med stöd av undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. I vissa fall har undantag ansetts kunna tolkas in i regleringen med utgångspunkt i vad som är ändamålet med TF och YGL (se t.ex. prop. 2003/04:161 och prop. 2010/11:65). I andra fall har det funnits stöd i uttryckliga delegationsbestämmelser i bl.a. 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL (se t.ex. prop. 1975/76:49 och prop. 2002/03:37).

Vid införlivandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och de ändringar i tobakslagen (1993:581) som det ledde till uppkom frågan om förslaget var förenligt med TF. Förslaget innebar bl.a. att ett antal s.k. allmänna och kompletterande varningstexter skulle förekomma på t.ex. cigarettpaketen.

Lagrådet uttalade bl.a. att en bestämmelse som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll i princip torde komma i konflikt med hinderförbudet i 1 kap. 2 § andra stycket TF, men att ett visst utrymme kunde finnas för ålägganden i lag att förse en skrift med texter av det slag som det var fråga om. Lagrådet framhöll att TF:s tillämpningsområde ytterst bestäms av dess syfte att värna det fria ordet och att det finns regleringar som träffar tryckta skrifter som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går var enligt Lagrådet osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll ska kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt ansåg Lagrådet att det bör krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. En annan omständighet som måste beaktas är att kraven på texter inte blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text (prop. 2001/02:162 s. 53).

Regeringen framhåller att enligt det nuvarande rättsläget anses ett påbud om text med visst innehåll kunna tolereras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt bl.a. om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det brukar framhållas att den aktuella texten ska ha en saklig inriktning för att gränsen till grundlagarnas skyddsområde inte ska överskridas (se bl.a. prop. 2010/11:65 s. 46).

Regeringen anser att det som talar mot en delegationsbestämmelse i TF respektive YGL är att en sådan riskerar att inte helt återspegla att den nuvarande ordningen har vuxit fram ur enskilda fall där lagstiftaren utnyttjat möjligheterna att göra en flexibel tolkning utifrån syftet med TF och YGL. Vidare kan det framstå som inkonsekvent att lyfta fram och reglera detta undantag när det finns ett antal andra undantag som för närvarande också är oreglerade. Regeringen anser dock att ett viktigt argument för en reglering är att en sådan tydliggör tillämpningsområdet för undantaget och därmed bidrar till förutsebarhet i tillämpningen. Regeringen föreslår därför att det i TF och YGL införs delegationsbestämmelser som gör det möjligt att i lag ställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer eller annan liknande produktinformation om syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd.

Regeringen konstaterar också att den föreslagna delegationsbestämmelsen inte innebär att förpackningar helt undantas från grundlagarnas tillämpningsområde. Som för andra delegationsbestämmelser kommer t.ex. att gälla att undantag inte kan göras från förbudet mot hindrande åtgärder. Det finns inte heller underlag för att i detta lagstiftningsärende överväga en ordning som innebär att förpackningar över huvud taget inte ska omfattas av TF.

Regeringen konstaterar vidare att hur stor andel produktinformation som kan accepteras från tryck- och yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter får avgöras med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Det framstår inte som lämpligt att i grundlagarna lägga fast en mer precis kvantitativ gräns. Vid bedömningen av vad som kan accepteras bör inte enbart beaktas att näringsidkaren bör ges tillräcklig möjlighet att ange varumärken och andra kännetecken av kommersiell natur, utan att näringsidkaren även kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär.

Mediegrundlagskommittén

Genom tilläggsdirektiv i februari 2016 (dir. 2016:11) fick Mediegrundlagskommittén i uppdrag att analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till TF och lämna förslag till ändringar i grundlagen om sådana bedöms nödvändiga för att den typen av reglering ska vara möjlig. Med neutrala tobaksförpackningar avses dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där även märket skrivs med ett neutralt typsnitt.

Mediegrundlagskommittén överlämnade sitt betänkande i september 2016 (SOU 2016:58). Mediegrundlagskommitténs bedömning var att krav på neutrala tobaksförpackningar kan hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. Som skäl för sin bedömning framhöll kommittén följande. Innebörden av neutrala tobaksförpackningar är att utseendet på förpackningarna bestäms av lagstiftaren i förväg utan möjlighet för tillverkaren att påverka detta. De omfattande begränsningarna i tillverkarens rätt att använda sitt varumärke på neutrala tobaksförpackningar väcker frågeställningar som har kopplingar till den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprincipen om etableringsfrihet. Kommittén konstaterade att det på TF:s område inte finns några inskränkningar i etableringsfriheten. Kommittén anförde att innehållet i fråga om tobaksförpackningar normalt sett enbart syftar till marknadsföring av tobaksprodukterna i förpackningen, vilket måste beaktas och i viss mån talar emot att etableringsfriheten enligt TF skulle hindra att krav på neutrala förpackningar införs. Kravet på nedtoning av varumärket framstår dock som betydande och syftar till att försvåra för tillverkaren att kommunicera med allmänheten om vem som är avsändare av den tryckta skriften, anförde kommittén. Detta talade enligt kommitténs bedömning för att krav på neutrala tobaksförpackningar kan riskera att hamna i konflikt med etableringsfriheten enligt TF. Kommittén anslöt sig även till Lagrådets slutsats att krav som alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text strider mot TF. Såvitt kommittén kunde bedöma ska det inte lämnas något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på neutrala paket. Det framstår som tydligt att gränsen för vad som utgör en hindrande åtgärd därmed har passerats.

Kommittén fann även att en eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar borde utformas som en delegationsbestämmelse som innebär att det görs undantag från dessa principer. Mediegrundlagskommittén framhöll att den inte tog ställning till frågan om huruvida en sådan bestämmelse borde införas, men att den i enlighet med direktiven redogjorde för hur en sådan bestämmelse i TF skulle kunna utformas.

Regeringen lämnar inte några förslag i denna del i propositionen.

Motionerna

Finn Bengtsson (M) begär i de likalydande motionerna 2016/17:1705 och 2017/18:1264 tillkännagivanden om att TF bör bibehållas oförändrad i de avseenden som är av betydelse för frågan om införande av regler om neutrala förpackningar.

Motionären hänvisar till att grundlagsändringar endast bör göras med bred parlamentarisk enighet. Enligt motionären råder det inte politisk enighet om möjligheten att ha laglig rätt att tvinga fram s.k. neutrala förpackningar. Införandet av ett krav på neutrala förpackningar innebär att innehavaren av figurmärken berövas möjligheter till användning av allt annat än ett ordmärke på förpackningen.

I motion 2017/18:1757 av Maria Abrahamsson (M) begärs ett tillkännagivande om att det bör övervägas att utdefiniera produktinformation, varningstexter och liknande information från TF:s tillämpningsområde och därmed lösa det formella grundlagssambandet. Motionären anför att varje inskränkning av tobaksproducenternas rätt att uttrycka sig i text på tobakspaketen betraktas som inskränkningar av TF, vilket orsakar problem vid förhandlingar med EU. Förslag som Sverige av t.ex. hälsoskäl skulle vilja ställa sig bakom kan regeringen tvingas bekämpa på grund av det formella grundlagssambandet med TF. Om produktinformation, varningstexter och liknande på förpackningar inte skulle räknas som tryckt skrift skulle svårigheterna inte finnas.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen anför att förslagen till ändringar i TF och YGL bör träda i kraft vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen. Det innebär att de bör träda i kraft den 1 januari 2019. Ändringarna i tillämpningslagen bör träda i kraft samtidigt som ändringarna i TF och YGL.

Enligt regeringen bör de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 6 och 7 §§ YGL om frihet från ansvar under vissa förutsättningar för yttrandefrihetsbrott i databaser enligt den s.k. databasregeln kunna avse yttranden som har publicerats före ikraftträdandet. Regeringen föreslår att det införs en övergångsbestämmelse med den innebörden.

Utskottets ställningstagande

Personlig integritet och grundlagsskydd

Utskottet vill framhålla den värdefulla ordningen att grundlagsändringar normalt genomförs i brett samförstånd. Den breda enighet som brukar eftersträvas saknas när det gäller regeringens förslag om att det ska bli möjligt att förbjuda söktjänster som innehåller personuppgifter om att enskilda har begått lagöverträdelser, förekommer i fällande domar i brottmål eller har varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen avslår regeringens förslag till delegationsbestämmelser i de delar det avser 1 kap. 13 § första stycket 4 TF och 1 kap. 20 § första stycket 4 YGL.

Samtidigt anser utskottet att söktjänster som tillhandahåller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas personliga integritet. Utskottet föreslår därför att riksdagen tillkännager för regeringen att en utredning bör få i uppdrag att på nytt utreda frågan om att begränsa grundlagsskyddet för söktjänster som innehåller sådana personuppgifter. Utskottet vill framhålla vikten av att grundlagarnas tillämpningsområde är tydligt avgränsat och att detta bör beaktas i en kommande utredning.

När det gäller delegationsbestämmelserna i övriga delar vill utskottet anföra följande. Utskottet delar regeringens uppfattning att det inte är rimligt att vem som helst i dag med stöd av ett utgivningsbevis och under grundlagsskydd kan tillhandahålla allmänheten registerliknande uppgiftssamlingar med t.ex. namn och adress på personer med en viss etnisk bakgrund, en viss sexuell läggning, en viss religiös övertygelse eller en viss politisk åsikt. I lagförslaget ges en uttömmande uppräkning av vilka uppgifter som avses. Det rör personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning eller som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person. Det kan noteras att dessa kategorier har sin motsvarighet i dataskyddsförordningen som träder i kraft den 25 maj 2018, och ska ges samma betydelse som i förordningen.

Det är enligt utskottet uppenbart att enskilda riskerar att lida skada om sådan information tillhandahålls genom söktjänster på internet. Samtidigt kan det finnas uppgifter om t.ex. personers politiska åsikter eller religiösa tillhörighet som enskilda själva har gjort tillgängliga genom att offentligt åta sig vissa förtroendeuppdrag eller anställningar, vilket kan ge anledning till en annan bedömning. Att publicera sökbara uppgiftssamlingar över t.ex. kommunpolitiker eller vilka som är präster i Svenska kyrkan kan knappast i sig utgöra en otillbörlig integritetskränkning. Om det skulle publiceras kommentarer om personerna i anslutning till uppgiftssamlingen får de bedömas enligt relevanta bestämmelser, t.ex. om förtal eller olaga hot.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det bör vara möjligt att i lag meddela föreskrifter om förbud mot offentliggörande av de uppräknade känsliga personuppgifterna i sökbara uppgiftssamlingar. För att inte undantaget från grundlagsskyddet ska bli mer omfattande än vad som är motiverat måste en avgränsning göras av vilka söktjänster som ska träffas av bestämmelsens tillämpningsområde. Som regeringen framhåller bör en utgångspunkt vara att det ska finnas personuppgifter i uppgiftssamlingen som rör fler än en person och att uppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det går att söka efter eller sammanställa personuppgifterna.

En ytterligare förutsättning för att föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personuppgifter ska kunna meddelas eller tillämpas med stöd av bestämmelsen är att det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig ska finnas särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång i enskildas personliga integritet. Vid bedömningen av om det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten ska en helhetsbedömning göras av karaktären på de uppgiftssamlingar som är avsedda att träffas av den aktuella lagregleringen. Enligt uttalanden i propositionen finns det skäl att fästa särskild vikt vid om det är fråga om en söktjänst som vänder sig till en bred allmänhet. En allmänt tillgänglig söktjänst anses typiskt sett medföra ett större integritetsintrång än en som riktar sig till aktörer med behov av information i sin yrkesutövning.

Utskottet vänder sig emot att göra en skillnad mellan om en tjänst vänder sig till allmänheten eller en viss yrkeskategori. En söktjänst som vänder sig till den breda allmänheten kan i och för sig innebära ett större integritetsintrång än en söktjänst som endast är öppen för en mindre krets, t.ex. en viss yrkeskategori. Men även en söktjänst som vänder sig till en viss yrkeskategori kan komma att bli tillgänglig för ett mycket stort antal användare.

Utskottet anser inte att målgruppen, dvs. den tänkta eller faktiska användarkretsen, i sig ska tillmätas någon betydelse vid bedömningen av om en uppgiftssamling faller innanför eller utanför det grundlagsskyddade området. Bedömningen bör i stället göras med utgångspunkt i syftet med tillhandahållandet av uppgiftssamlingen och vilken typ av uppgifter som tillhandahålls. Integritetsintrång som följer av uppgiftssamlingar som tillhandahålls med syftet att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning kan inte anses vara otillbörliga och bör således som utgångspunkt falla utanför tillämpningsområdet för delegationsbestämmelserna. Utskottet vill understryka att det är mycket angeläget att en betydande marginal tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området så att intresset för yttrandefrihet inte får ge vika för intresset av att skydda enskildas integritet i gränsfall eller svårbedömda situationer. Ett sådant synsätt vinner också stöd i den s.k. instruktionen i grundlagarna, enligt vilken den som anförtrotts att döma eller vaka över tryck- och yttrandefriheten alltid bör ha i åtanke att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid bör uppmärksamma ämnet och tanken mer än uttrycket liksom syftet mer än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre bör fria än fälla. Rena söktjänster för tillhandahållande av känsliga personuppgifter enligt den uttömmande uppräkningen i bestämmelsen får sägas ligga långt från de syften som grundlagarna är till för att skydda, och sådana tjänster träffas således typiskt sett av delegationsbestämmelserna.

Med beaktande av vad som anförts ovan föreslår utskottet att riksdagen som vilande antar regeringens förslag i de delar det avser 1 kap. 13 § första stycket 1–3 och andra stycket TF och 1 kap. 20 § första stycket 1–3 och andra stycket YGL.

Utskottet tillstyrker således förslaget till delegationsbestämmelser i 1 kap. 13 § TF med undantag för punkten 4 i första stycket och 1 kap. 20 § YGL med undantag för punkten 4 i första stycket, och därmed avstyrks motion 2017/18:3959 (SD) yrkande 2 och 3.

Grundlagsförslaget i övrigt

Utskottet tillstyrker att de bestämmelser i TF och YGL som i dag uttryckligen vänder sig endast till svenska medborgare ändras till att ange var och en som målgrupp. Utgångspunkten kommer därmed att vara att grundlagsskyddet tillkommer både svenska och utländska medborgare. Motion 2017/18:3959 yrkande 1 avstyrks därmed.

När det gäller utgivares ansvar för yttranden i databaser föreslår regeringen att det införs en möjlighet till ansvarsfrihet för material som är äldre än ett år. Förslaget innebär att om en utgivare inom två veckor efter att han eller hon har tagit emot en underrättelse från JK eller målsäganden om att visst material i databasen kan utgöra yttrandefrihetsbrott tar bort materialet, ska utgivaren inte hållas ansvarig för det. Det sagda gäller endast om det kan antas att materialet har tillhandahållits i mer än ett år innan underrättelsen. Utgångspunkten är således att utgivaren får en möjlighet att ta ställning till det publicerade materialet och att ta bort sådant som kan utgöra yttrandefrihetsbrott inom två veckor från underrättelsen. Om utgivaren inte tar bort materialet, anses han eller hon ha fattat ett nytt beslut om publicering och anses fortsatt straffrättsligt ansvarig för materialet.

JK eller målsäganden kan också välja att väcka talan vid domstol utan föregående underrättelse. Enligt förslaget ska det vara tillräckligt att JK eller målsäganden gör det antagligt att materialet tillhandahölls ett år innan stämningsansökan delgavs eller senare, dvs. under det senaste året, för att en åberopad ansvarsfrihet ska underkännas. Beviskravet är alltså förhållandevis lågt. Regeringen framhåller att om det saknas en uttrycklig uppgift om publiceringstidpunkt kan t.ex. faktauppgifter i anslutning till yttrandet göra det antagligt när publicering ägt rum. Även en kronologisk uppbyggnad med publiceringar som följer efter varandra kan bidra till att göra tidpunkten för publiceringen antaglig.

Utskottet anser att regeringens förslag är väl avvägt och tillstyrker förslaget. Motion 2017/18:3963 yrkandena 1 och 2 avstyrks därmed.

Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag om delegationsbestämmelser om produktinformation och avstyrker motionerna 2016/17:1705, 2017/18:1264 och 2017/18:1757.

Utskottet tillstyrker även regeringens övriga förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet föreslår dock vissa ändringar med anledning av de förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen som lagts fram i propositionerna 2017/18:59 och 2016/17:222.

I den nu aktuella propositionen 2017/18:49 föreslår regeringen ändringar i uppräkningen av tryckfrihetsbrotten i 7 kap. TF. Dessa ändringar berör en paragraf (nuvarande 7 kap. 4 § 11 TF) som även föreslås ändras i proposition 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner. Regeringens förslag innebär att grunden könsöverskridande identitet eller uttryck läggs till i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Utskottet har i sitt betänkande 2017/18:KU14 i sak ställt sig bakom förslaget och avstyrkt motionsyrkandena. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslagen i proposition 2017/18:59 med de nu aktuella förslagen till ändringar i tryckfrihetsförordningen behandlas lagförslaget och motionsyrkandena i detta betänkande. Utskottets förslag till lagteknisk samordning finns i bilaga 3.

I proposition 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten lade regeringen också fram ett förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag i betänkande 2017/18:KU13 och föreslog att riksdagen skulle anta regeringens förslag som vilande. Den 15 november 2017 antog riksdagen förslaget som vilande (prot. 2017/18:31). Förslaget berör paragraferna om förolämpning och olaga hot (nuvarande 7 kap. 4 § 15 och 16 TF) som även föreslås ändras i den nu aktuella propositionen 2017/18:49. För att uppnå en lagteknisk samordning av förslagen i de båda propositionerna föreslår utskottet dels att riksdagen upphäver det i betänkande 2017/18:KU13 framlagda och av riksdagen som vilande antagna förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, dels att lagförslaget behandlas på nytt i detta betänkande. Utskottets förslag till lagteknisk samordning finns i bilaga 3.

Ett beslut att ändra grundlag fattas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Utskottet föreslår därför att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med nämnda ändringar.

Lagförslaget i övrigt

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen beslutar att till 2018/19 års riksmöte skjuta upp behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Propositionen

Utskottets ställningstagande

Enligt utskottets mening har regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden ett sådant samband med de föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att det bör antas först i samband med att riksdagen slutligt antar förslagen till grundlagsändringar.

Utskottet föreslår därför att riksdagens behandling av propositionen i denna del skjuts upp till riksmötet 2018/19.

Övriga frågor med anledning av motioner väckta under allmänna motionstiden

Meddelarskydd

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår dels en motion om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, dels en motion om översyn av meddelarskyddet vid förundersökningar.

Jämför reservation 5 (V) och 6 (KD).

Motionerna

I kommittémotion 2017/18:2342 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade. Motionärerna anser att utredningen i betänkandet Meddelarskyddslagen – fler verksamheter med stärkt meddelarskydd (SOU 2017:41) snävade in definitionen av vad som är att anse som en offentligfinansierad verksamhet i privat regi och att alltför mycket hänsyn togs till de privata företagens intressen i förhållande till de intressen som det offentliga, medborgarna och arbetstagarna har. Några av de specifika verksamhetsområden som motionärerna anser är särskilt önskvärda att låta omfattas av ett stärkt meddelarskydd, men som inte omfattas av den föreslagna regleringen i utredningen, är bl.a. apoteksverksamhet och kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen.

I kommittémotion 2016/17:2858 av Tuve Skånberg m.fl. (KD) begärs ett tillkännagivande om en översyn av meddelarskyddet vid förundersökningar och vid ingripanden. Motionärerna anför att det i samband med ett antal uppmärksammade brottmål har förekommit läckor från förundersökningar och polisingripanden. Enligt motionärerna hotas rättssäkerheten av detta missbruk av meddelarfriheten.

Gällande ordning

Meddelarskydd

Det s.k. meddelarskyddet består av flera delar: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Meddelar-skyddet gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.

Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som omfattas av TF eller YGL (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). I vissa undantagsfall kan dock en meddelare straffas för sitt uppgiftslämnande. Det rör sig om fall där utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet, ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling eller ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess, dvs. sådan sekretess som enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, bryter meddelarfriheten (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL).

Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). En anskaffare kan dock straffas om anskaffandet innefattar sådana grövre brott mot rikets säkerhet som också är straffbara för meddelare. Vanlig lag tillämpas på det sätt som anskaffandet sker på. Det innebär att det är straffbart att anskaffa uppgifter genom t.ex. stöld eller dataintrång.

Meddelarskyddet innefattar också ett anonymitetsskydd, som innebär en rätt för en författare, en upphovsman eller en meddelare att vara anonym och ett förbud för den som har tagit befattning med utgivning eller motsvarande att avslöja vem som är författare, upphovsman eller meddelare (3 kap. 1 och 3 §§ TF och 2 kap. 1 och 3 §§ YGL).

Efterforskningsförbudet innebär att efterforskning av identiteten hos en författare, upphovsman eller en meddelare som omfattas av anonymitetsskyddet endast är tillåten i den begränsade utsträckning som anges i TF och YGL. Det är endast JK som är behörig att under vissa förutsättningar besluta om sådana åtgärder. Andra myndigheter och andra allmänna organ är alltså förbjudna att efterforska (3 kap. 4 § första stycket TF och 2 kap. 4 § första stycket YGL). Uttrycket efterforska har en vidsträckt innebörd och innefattar alla former av förfrågningar och åtgärder som syftar till att få fram vem som har lämnat en uppgift eller offentliggjort en sådan. Överträdelser av förbudet är straffbelagda (3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL).

Repressalieförbudet betyder att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att den personen har utnyttjat sin tryck- och yttrandefrihet (3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket YGL). Förbudet avser alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för den enskilde. I detta inbegrips i princip varje form av kritik mot en arbetstagare för att arbetstagaren har haft kontakter med massmedierna. Det är dock endast åtgärder som innebär avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller liknande som är straffbelagda (3 kap. 5 § tredje stycket TF och 2 kap. 5 § tredje stycket YGL).

Riksdagens ombudsmän (JO) och JK vakar genom sin tillsynsverksamhet över att efterforsknings- och repressalieförbuden upprätthålls. De kan rikta kritik mot en offentlig arbetsgivare som har agerat i strid med förbuden. JK är ensam åklagare när det gäller brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden (9 kap. 2 § tredje stycket TF och 7 kap. 1 § YGL). Detta innebär dock inte att JO:s åtalsrätt är inskränkt. JO har enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän möjlighet att väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryck- eller yttrandefrihetsbrott, t.ex. brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden.

Meddelarskydd för anställda inom kommunala bolag m.m.

Enligt 2 kap. 3 och 4 §§ OSL gäller bestämmelserna i TF om rätt att ta del av allmänna handlingar också handlingar hos vissa andra organ än myndigheter. Det gäller dels handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, dels handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där.

Enligt 13 kap. 2 § OSL gäller TF:s och YGL:s bestämmelser om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, om förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk och om förbud mot att efterforska en upphovsman eller meddelare i förhållandet mellan å ena sidan sådana organ som är uppräknade i bilagan till OSL eller kommunala bolag m.m. och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare. Vissa personer i företagsledande ställning är undantagna från meddelarskyddet.

I 14 kap. 1 § OSL finns bestämmelser om ansvar för överträdelser av repressalie- och efterforskningsförbuden.

Ett visst meddelarskydd för privatanställda kan i vissa fall åstadkommas genom kollektivavtal eller andra avtal. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat utförare, ska också kommunen respektive landstinget genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över (10 kap. 9 § kommunallagen [2017:72]).

Lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter

Den 1 juli 2017 trädde lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter i kraft (prop. 2016/17:31, bet. 2016/17:KU7, rskr. 2016/17:146). Den nya lagen innebär i huvudsak att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom vård, skola och omsorg som till någon del är offentligt finansierad ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda har att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av TF eller YGL.

Lagen omfattar endast en rätt att lämna uppgifter om verksamheten i fråga. Det medför ingen rätt att lämna ut handlingar. Rätten att lämna uppgifter gäller inte om det föreskrivs i lag att uppgifterna omfattas av tystnadsplikt.

Meddelarskyddet innebär att den som bedriver verksamheten förbjuds att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och inte heller får utsätta den personen för negativa åtgärder, t.ex. avskedande eller uppsägning, på grund av detta. Lagen gäller inte personer i företagsledande ställning.

Lagen innehåller bestämmelser om straff för den som ingriper eller efterforskar i strid med lagen motsvarande vad som gäller enligt TF eller YGL. Straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år.

Förundersökningssekretess

I 18 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset av att förebygga eller beivra brott. Sekretess gäller bl.a. uppgifter som hänför sig till förundersökningar i brottmål och till åklagarmyndigheters, Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, Skatteverkets, Tullverkets eller Kust-bevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (1§). För sekretessen gäller s.k. rakt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Meddelarfriheten är i dessa fall inte begränsad annat än i speciella fall. Det gäller t.ex. vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet eller oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en (se ovan).

Utredningen om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade

Den 21 januari 2016 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur ett stärkt meddelarskydd kan införas för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade för andra verksamheter än skola, vård och socialtjänst (dir. 2016:4).

Utredningen antog namnet Utredningen om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade (Ju 2016:01). Utredningen tillsattes efter en överenskommelse med Vänsterpartiet. I maj 2017 överlämnade utredningen sitt betänkande Meddelarskyddslagen – fler verksamheter med stärkt meddelarskydd (SOU 2017:41).

Utredningen föreslår att stärkt meddelarskydd enligt meddelarskyddslagen ska införas inom verksamhet som bedrivs som interregional, regional och lokal kollektivtrafik. Förslaget innebär att viss särskild kollektivtrafik ska omfattas av meddelarskyddslagens tillämpningsområde. Det är fråga om särskilda persontransporter inom färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts. Särskild kollektivtrafik i form av sjukresor ska dock inte omfattas av lagen.

Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Tidigare ställningstaganden

Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat likalydande motionsyrkanden om undantag från meddelarfrihet vid förundersökningar. Under riksmötet 2015/16 vidhöll utskottet sin uppfattning att det måste föreligga mycket starka skäl för att inskränka den grundlagsreglerade meddelarfriheten och meddelarskyddet (bet. 2015/16:KU18). En reservation lämnades (SD, KD).

Utskottets ställningstagande

Utredningen om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade lämnade sitt betänkande med förslag i maj 2017. Det bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utskottet vill inte föregripa resultatet av beredningen och avstyrker därför motionen om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierade verksamheter.

Utskottet står fast vid sin uppfattning att det måste föreligga mycket starka skäl för att inskränka den grundlagsreglerade meddelarfriheten och avstyrker motionen om en översyn av meddelarskyddet vid förundersökningar.

Avbildning av skyddsobjekt

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avstyrker en motion om att se över TF och YGL i fråga om avbildning av skyddsobjekt.

Motionen

I motion 2016/17:699 av Lena Asplund (M) begärs ett tillkännagivande till regeringen om att se över relevanta bestämmelser med avseende på huruvida TF:s och YGL:s bestämmelser medger ett tillräckligt starkt skydd för de intressen som skyddslagen är avsedd att säkerställa, och vid behov föreslå lagändringar. Motionären hänvisar till det rådande säkerhetspolitiska läget, bl.a. i Sveriges närområde och till ett avgörande från Högsta domstolen som gällde frågan om huruvida ett beslag av en kamera med stöd av skyddslagen stod i strid med grundlagarna. Motionären hänvisar vidare till att det i den efterföljande debatten framfördes åsikter om att den nuvarande utformningen av skyddslagen inte erbjuder ett tillfredsställande skydd mot t.ex. främmande makts avbildning av skyddsobjekt, och konstaterar att nuvarande bestämmelser inte fullt ut är förenliga med svensk grundlag. Det finns därför skäl att undersöka om det rådande rättsläget erbjuder ett tillräckligt skydd för de intressen som skyddslagen omfattar.

Gällande ordning

TF och YGL

Enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF har var och en rätt att, om inte annat följer av förordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering.

I förarbetena anges att den rättsliga betydelsen av bestämmelsen i princip ligger i att anskaffandet inte får leda till straffansvar eller ersättnings-skyldighet, även om sådan rättsverkan annars skulle vara förknippad med gärningen. Vidare anges att bestämmelsen främst avser att skydda rätten att inhämta uppgifter oavsett deras innehåll och att detta kommer till uttryck genom orden ”i vad ämne som helst” (prop. 1975/76:204 s. 129).

Från den grundlagsskyddade anskaffarfriheten undantas det fallet att den som anskaffar en sådan uppgift därigenom gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot Sveriges säkerhet, såsom spioneri, högförräderi och grov obehörig befattning med hemlig uppgift (7 kap. 3 § 1 TF). I de fallen gäller vad som är föreskrivet i lag om ansvar för brottet.

Enligt 1 kap. 9 § 5 TF gäller vad som är föreskrivet i lag om straffansvar som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats. Av förarbetena framgår att det vid införandet av bestämmelsen om anskaffarfrihet inte åsyftades att ge något skydd för själva tillvägagångssättet vid anskaffandet. Metoden eller sättet att anskaffa uppgiften är således inte skyddade. Som exempel på brottsliga metoder för anskaffande av information avsedd för publicering nämns i förarbetena bl.a. intrång i förvar, olovlig avlyssning, egenmäktigt förfarande samt hemfridsbrott. Ansvarsbestämmelsen måste avse själva tillvägagångssättet vid anskaffandet för att den – med stöd av 1 kap. 9 § 5 TF – ska kunna tillämpas utan hinder av TF. Det är således inte möjligt att i lag förbjuda anskaffande av ett visst slags information för publicering (prop. 1975/76:204 s. 98 och 129 f.). Motsvarande bestämmelser om anskaffarfrihet finns i 1 kap. 2 och 12 §§ YGL.

Det s.k. censurförbudet i TF innebär att det inte får förekomma någon granskning före tryckningen av en skrift eller något förbud mot tryckning av en skrift (1 kap. 2 § första stycket TF). Inte heller är det tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll genom en åtgärd som inte har stöd i tryckfrihetsförordningen hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten (andra stycket). Motsvarande reglering finns i 1 kap. 3 § YGL.

Skyddslagen

Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 § första stycket). Genom ett särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att ta fotografier eller liknande inom skyddsobjektet (7 § andra stycket). Avbildningsförbudet syftar till att hindra spridning av information och förstärka sekretesskyddet (prop. 2009/10:87 s. 56).

Tillträdesförbud och andra former av förbud med stöd av skyddslagen kan i flera avseenden medföra begränsningar i den enskildes rättigheter enligt regeringsformen, TF och YGL. Ett beslut om skyddsobjekt får därför inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd (18 § andra stycket). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud enligt skyddslagen döms till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken, t.ex. som olaga intrång eller olovlig underrättelseverksamhet (30 §). Avbildningar som har kommit till genom brott enligt skyddslagen ska förklaras förverkade, och detsamma gäller föremål som har använts som hjälpmedel om det inte är uppenbart oskäligt (32 §). Den som bevakar ett skyddsobjekt får ta sådana föremål i beslag som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot lagen eller vara förverkade (14 §).

Högsta domstolens beslut

I ett beslut den 5 juni 2015 (mål nr Ö 338-15) hävde Högsta domstolen ett beslag av ett minneskort som innehöll fotografier tagna mot ett skyddsobjekt i strid med ett förbud om avbildning enligt skyddslagen (2010:305). Bakgrunden i målet var att i samband med Försvarsmaktens ubåtsjakt hösten 2014 påträffades en medarbetare på Dagens Nyheter innanför ett område i Berga som är ett skyddsobjekt enligt skyddslagen. Utöver ett tillträdesförbud gäller även ett förbud mot fotografering av och inom skyddsobjektet. Militärpolisen beslagtog ett minneskort som fanns i den kamera som medarbetaren på tidningen hade med sig. Fotografierna var avsedda för publicering i tidningen.

Frågan i målet var om åtgärden att med stöd av skyddslagen ta minneskortet i beslag stod i strid med regleringen i TF och YGL, främst bestämmelserna om anskaffarfrihet och censurförbud.

Högsta domstolen anförde att ett fotograferingsförbud meddelat enligt 7 § skyddslagen tar direkt sikte på vad som avbildas, nämligen skyddsobjektet. Eftersom det således är informationsinnehållet som skyddas genom straff-bestämmelsen i 30 § skyddslagen kan den inte förstås så att den avser ”det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats”. En överträdelse av ett fotograferingsförbud kan därmed inte jämställas med sådana brottsliga metoder för anskaffande av information som avses i 1 kap. 9 § 5 TF. Slutsatsen av det anförda är, enligt Högsta domstolen, att 1 kap. 9 § 5 TF inte medger att fotografering straffbeläggs i vanlig lag, om straffbestämmelsen tar sikte på innehållet i det som avbildas och fotograferingen sker i publiceringssyfte. Högsta domstolen ansåg det därmed stå klart att en tillämpning av ansvars-bestämmelsen i 30 § skyddslagen står i strid med anskaffarfriheten enligt grundlagarna, om fotografering har skett i syfte att bilderna ska publiceras. En bedömning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen leder därmed till att ansvars-bestämmelsen i skyddslagen inte får tillämpas. Det fanns därmed inte heller grund för förverkande av en sådan avbildning, eftersom ett förverkande förutsätter att avbildningen tillkommit genom brott. Grund saknades då också för beslag.

I det aktuella fallet fann Högsta domstolen att fotografierna var avsedda för publicering i en dagstidning. Ansvarsbestämmelsen i skyddslagen kunde såvitt avser överträdelsen av fotograferingsförbudet inte tillämpas. Det saknades således grund för att ta minneskortet i beslag.

Försvarsutskottets tillkännagivande

Vid försvarsutskottets behandling av regeringens proposition 2015/16:63 Skydd för geografisk information tog utskottet initiativ till ett tillkännagivande om att regeringen bör se över bestämmelserna om skyddsobjekt i skyddslagen (bet. 2015/16:FöU6, rskr. 2015/16:165). I propositionen lämnades förslag till en ny lag om skydd för geografisk information som skulle ersätta lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och vissa följdändringar. Den nya lagen liksom följdändringarna trädde i kraft den 1 maj 2016. Inga ändringar i skyddslagen föreslogs.

Försvarsmakten lämnade en redogörelse till utskottet om erfarenheterna av skyddslagstiftningens tillämpning under underrättelseoperationen i Stockholms skärgård 2014. Försvarsmakten efterfrågade en möjlighet att tillfälligt utöka ett skyddsobjekt som t.ex. ett fartyg till att även omfatta det vatten-område som omger det. Enligt utskottet talade Försvarsmaktens redovisning för att det skulle finnas ett behov av att förbättra regelverket när det gäller sådana militära skyddsändamål som Försvarsmakten redogjorde för. Utskottet ansåg därför att regeringen borde se över regelverket i syfte att förbättra skyddet för dessa skyddsändamål och om det finns behov återkomma till riksdagen med förslag till förbättringar.

Utredning om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet

Regeringen beslutade den 23 mars 2017 att tillsätta en utredning om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet (dir. 2017:31). Utredningen, som tog namnet Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet, ska bl.a. se över skyddslagen och analysera de skyddsmöjligheter som i dag står till buds enligt skyddslagen och skyddsförordningen (Fö 2017:02). Kommittén ska vidare bedöma om det finns behov av utökade möjligheter att besluta om skyddsobjekt till skydd för civil och militär verksamhet och lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. Kommittén lämnade i mars 2018 sitt delbetänkande Några frågor om skyddslagstiftningen (SOU 2018:26). Uppdraget i övriga delar ska redovisas senast den 1 april 2019.

I direktiven redovisas för det tidigare nämnda beslutet från Högsta domstolen. Att inte kunna hävda avbildningsförbudet innebär enligt direktiven en allvarlig försämring av det skydd som är nödvändigt för försvaret och annan skyddsvärd verksamhet. I direktiven framhålls att det således är av vikt att se till att skyddslagens bestämmelser kan tillämpas på avsett sätt. Regeringen avser därför att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över TF och YGL.

Kommittédirektiv för en kommande utredning på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Tidigare ställningstagande

Under riksmötet 2015/16 behandlade utskottet en liknande motion som den nu aktuella (bet. 2015/16:KU18). Utskottet utgick från att det inom Regeringskansliet pågick ett analysarbete med anledning av domen från Högsta domstolen och försvarsutskottets tillkännagivande och avstyrkte motionen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet avstyrker motionen med hänvisning till att kommittédirektiv för en kommande utredning på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bereds inom Regeringskansliet.

Motverka hybridkrigföring i form av propaganda

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avstyrker en motion om att se över om YGL bör inskränkas för att motverka hybridkrigföring i form av propaganda.

Jämför reservation 7 (M, C, KD).

Motionen

I kommittémotion 2016/17:3292 av Andreas Norlén m.fl. (M) begärs ett tillkännagivande om att se över om det i YGL bör skapas en möjlighet att genom vanlig lag införa bestämmelser om ingripande mot fortsatt sändning av ett utbud som utgörs av sådan propaganda som huvudsakligen riktar sig till mediekonsumenter i något annat medlemsland i Europeiska unionen och som utgör ett led i eller en förberedelse för hybridkrigföring. Motionärerna framhåller att t.ex. Ryssland har försökt destabilisera Ukraina och undergräva den ukrainska regeringens legitimitet i förhållande till delar av dess egen befolkning genom propaganda riktad till den rysktalande delen av den ukrainska befolkningen. Motionärerna konstaterar att det i dag inte finns något utrymme för att vidta åtgärder mot propagandasändningar som ett led i hybridkrigföring mot Sverige eller något annat land. Motionärerna menar att det kan vara klokt att fundera över om det är rimligt att våra liberala svenska regler kan utnyttjas av främmande makt till att bedriva propagandasändningar som ett led i hybridkrigföring mot andra länder.

Gällande ordning

YGL reglerar skyddet för yttrandefrihet i radio, television, filmer, videogram och ljudupptagningar m.m. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i bl.a. television (1 kap. 1 § tredje stycket YGL).

För trådsändningar råder etableringsfrihet enligt 3 kap. 1 § YGL. I första stycket anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att inga krav på tillstånd kan ställas på sådana sändningar och att möjligheten att bedriva verksamheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen.

Etableringsrätten för trådsändningar är dock inte oinskränkt. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL anges vilka undantag som får göras i lag. Etableringsfriheten hindrar t.ex. inte att det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning eller ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Bestämmelser om tillstånd och villkor för sändningar finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

Enligt 3 kap. 4 § YGL avgör den som sänder radioprogram självständigt vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad som sänds endast kan ställas genom lag eller genom sådana tillståndsvillkor som får förekomma. På detta sätt är bestämmelsen om programföretags redaktionella självständighet ett uttryckligt skydd mot påtryckningar från det allmännas sida.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster, det s.k. AV-direktivet, innehåller bl.a. bestämmelser om att medlemsländerna ska säkerställa att tillhandahållandet av audiovisuella medietjänster ska uppfylla vissa krav. Med audiovisuella medietjänster avses både traditionella tv-sändningar och s.k. beställ-tv. AV-direktivet genomfördes i svensk rätt genom den nuvarande radio- och tv-lagen.

Direktivet utgår från en sändarlands- eller ursprungslandsprincip för att fastställa i vilken medlemsstat en transnationell tjänst ska regleras. Principen innebär att den ansvariga medlemsstaten är skyldig att säkerställa att alla audiovisuella medietjänster som sänds av en leverantör av medietjänster inom statens jurisdiktion överensstämmer med regelverket som gäller för sändningar avsedda för allmänheten i den egna medlemsstaten.

AV-direktivet bygger på principen om fri rörlighet för tjänster. Medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och får inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av audiovisuella medietjänster från andra medlemsstater av skäl som omfattas av direktivet. Från denna huvudregel finns vissa undantag. Undantagen är olika för tv-sändningar och beställtjänster.

En medlemsstat har rätt att tillfälligt begränsa rätten till fri mottagning och vidaresändning av en tv-sändning från en annan medlemsstat under vissa särskilt angivna förutsättningar. Det krävs att en tv-sändning som kommer från en annan medlemsstat uppenbarligen, allvarligt och grovt överträder vissa bestämmelser i direktivet till skydd av underåriga respektive förbud mot program som kan uppamma till hat på grund av ras, kön, religion eller nationalitet.

Översyn av AV-direktivet

I maj 2016 presenterade kommissionen ett förslag till revidering av AV-direktivet (KOM(2016) 287). I förslaget föreslås en utvidgning av direktivets tillämpningsområde till att omfatta audiovisuella tjänster med användargenererat material, s.k. videodelningsplattformar. Dessa tjänster ska regleras genom samreglering och nationella uppförandekoder för att garantera ett grundläggande likvärdigt skydd av minderåriga och skydd mot uppmaningar till våld och hat. Vidare föreslås ett antal justeringar av direktivets jurisdiktionsregler liksom en utjämning av innehållsreglerna för tv respektive beställ-tv. Krav på nationella myndigheters självständighet och samarbete föreslås också.

I maj 2017 enades rådet om en allmän inriktning vilken Sverige dock inte ställde sig bakom. Förhandlingar pågår mellan rådet och Europaparlamentet.

Försvarsberedningens rapport

Den 20 december 2017 lämnade Försvarsberedningen sin rapport Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) till försvarsministern. Försvarsberedningen lämnar förslag rörande inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret. I rapporten tas upp bl.a. frågor om påverkanskampanjer. Det psykologiska försvaret innefattar bl.a. att identifiera, analysera och möta påverkanskampanjer. Försvarsberedningen framhåller i sin rapport att med dagens säkerhetspolitiska läge är behovet av att identifiera, analysera och möta påverkanskampanjer centralt och att det måste ske med respekt för den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. Det psykologiska försvaret berör hela totalförsvaret inklusive medier, myndigheter, kommuner, frivilligorganisationer och näringsliv.

Försvarsberedningen konstaterar att informationsområdet förändras med teknologi- och samhällsutvecklingen och att det snabbt etableras nya medievanor hos befolkningen. Det medför att påverkanskampanjer också förändras och kan ta sig många uttryck vad gäller både medel och metoder. Försvarsberedningen understryker att det psykologiska försvaret måste ta sin utgångspunkt i att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte. Fria och oberoende medier och kunskapsförmedlare är nyckelaktörer för att upprätthålla förtroendet för samhällets institutioner och företrädare.

Tidigare ställningstagande

I samband med att utskottet behandlade en proposition om vissa frågor om kommersiell radio (prop. 2016/17:136, bet. 2016/17:KU28, rskr. 2016/17:297) behandlade utskottet en följdmotion om att utreda hur regleringen av kommersiell radio kan kompletteras med regler om prövning av frågor som rör rikets säkerhet. Utskottet uttalade då bl.a. följande:

De risker och hot som exempelvis påverkanskampanjer och propaganda‑ eller informationskrigsföring är förknippat med innebär också utmaningar på andra områden. I detta sammanhang bör också de förändringar som sker på mediemarknaden liksom i allmänhetens mediekonsumtion beaktas. Det finns därför skäl att anlägga en helhetssyn på frågorna, i samverkan med olika aktörer och politikområden. I propositionen anger regeringen att det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang återkomma till säkerhetsfrågor på radioområdet. Utskottet vill lyfta fram vikten av att dessa frågor tas på största allvar och prioriteras i regeringens fortsatta säkerhetsarbete, utan att vår grundlagsstadgade yttrande- och informationsfrihet inskränks. Det är utskottets uppfattning att en nationell säkerhetsstrategi måste omfatta hela medieområdet och att regeringen bör återkomma till riksdagen i frågan för en god politisk förankring.

Utskottet hade inhämtat från Regeringskansliet att de frågor om rikets säkerhet som aktualiseras i motionen samt frågor med koppling till rikets säkerhet som rör annan tillståndspliktig radio- och tv-verksamhet kommer att beredas inom Regeringskansliet inom ramen för genomförandet av regeringens nationella säkerhetsstrategi. Utskottet, som förutsatte att riksdagen kommer att informeras om beredningsarbetet, ansåg mot bakgrund av detta att motionens syften var tillgodosedda och att motionen därför kunde avslås.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare framhållit måste påverkanskampanjer och propagandakrigföring tas på största allvar och prioriteras i regeringens arbete utan att vår grundlagsstadgade yttrande- och informationsfrihet inskränks. Det finns skäl att anlägga en helhetssyn på frågorna i samverkan med olika aktörer och politikområden. De förändringar som sker på mediemarknaden liksom allmänhetens mediekonsumtion måste också beaktas i sammanhanget. Utskottet vill erinra om den försvarsberedningsrapport som i bred partipolitisk enighet lämnades till försvarsministern den 20 december 2017 (Ds 2017:66). Försvarsberedningsrapporten avhandlar bl.a. påverkanskampanjer och informationskrigföring inklusive propaganda inom ramen för det civila försvaret och totalförsvaret som helhet. Utskottet, som utgår från att frågorna analyseras i regeringens fortsatta arbete med totalförsvaret och det psykologiska försvaret, finner inte skäl att föreslå något tillkännagivande. Motionen avstyrks.

Pornografi

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avstyrker en motion om att tillsätta en utredning för att begränsa spridningen av pornografi.

Motionen

I motion 2017/18:594 av Carina Ohlsson och Monica Green (båda S) begärs ett tillkännagivande om att överväga möjligheten att tillsätta en haverikommission eller utredning med uppgift att begränsa spridningen av porr och stoppa spridningen till barn. Motionärerna anser att det är oacceptabelt att porrens värderingar tillåts stå oemotsagda trots officiella politiska mål om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och om alla människors lika värde.

Gällande ordning

Enligt 7 kap. 4 § 13 TF anses olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, som tryckfrihetsbrott, om gärningen begås genom tryckt skrift och om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Gärningen ska anses som yttrandefrihetsbrott, om den begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning (5 kap. 1 § första stycket YGL). Som yttrandefrihetsbrott anses även en sådan olaga våldsskildring genom vilken någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig (5 kap. 1 § andra stycket YGL).

Enligt uttryckliga bestämmelser i TF och YGL är dessa grundlagar inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 10 § TF respektive 1 kap. 13 § YGL).

Enligt 6 kap. 2 § TF gäller utan hinder av denna förordning det som i lag är föreskrivet, dvs. i brottsbalken (BrB), för det fall att någon

1. förevisar pornografisk bild på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande på sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt eller utan föregående beställning med posten sänder eller på annat sätt tillställer någon sådan bild
2. bland barn eller ungdom sprider tryckt skrift som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra fara för de ungas sedliga fostran.

Som tidigare nämnts råder etableringsfrihet enligt 3 kap. 1 § YGL för sändningar av radioprogram genom tråd. Etableringsfriheten hindrar dock inte att det i lag meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen.

Enligt 16 kap. 10 a § BrB döms den som

1. skildrar barn i pornografisk bild
2. sprider, överlåter, upplåter, förevisar eller på annat sätt gör en sådan bild av barn tillgänglig för någon annan
3. förvärvar eller bjuder ut en sådan bild av barn
4. förmedlar kontakter mellan köpare och säljare av sådana bilder av barn eller vidtar någon annan liknande åtgärd som syftar till att främja handel med sådana bilder eller
5. innehar en sådan bild av ett barn för barnpornografibrott till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.

Med barn avses en person vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som, när det framgår av bilden och omständigheterna kring den, är under 18 år.

Enligt 16 kap. 10 c § BrB döms den som i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, för olaga våldsskildring till böter eller fängelse i högst två år.

Enligt 16 kap. 11 § BrB döms den som på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande förevisar en pornografisk bild på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt för otillåtet förfarande med pornografisk bild till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som med posten sänder eller på något annat sätt tillställer någon en pornografisk bild utan föregående beställning.

Den som bland barn eller ungdomar sprider en skrift, bild eller teknisk upptagning som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran, döms för förledande av ungdom till böter eller fängelse i högst sex månader (16 kap. 12 § BrB).

Tidigare ställningstagande

Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om pornografi. Senast var under riksmötet 2008/09, och då behandlades bl.a. en motion om att stoppa den motorburna reklamen för porrklubbar (bet. 2008/09:KU18).

Utskottet ansåg att det är viktigt att samhället på olika sätt försöker motverka pornografi, men detta borde enligt utskottets mening inte i första hand ske genom ytterligare inskränkningar av den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten. Utskottet konstaterade att det redan finns straffbestämmelser i brottsbalken om olaga våldsskildring och otillåtet förfarande med pornografisk bild som torde göra det möjligt att komma till rätta med den motorburna reklamen för porrklubbar. Utskottet betonade även vikten av att arbeta med opinionsbildning för att på sikt skapa värdefulla attitydförändringar. Utskottet avstyrkte motionerna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sin uppfattning att det är viktigt att samhället på olika sätt försöker motverka pornografi, men anser att detta i första hand inte bör ske genom ytterligare inskränkningar av den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten. Utskottet avstyrker motionen.

Reservationer

1.	Personlig integritet och grundlagsskydd, punkt 2 (SD)

av Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen

a) avslår regeringens förslag till

– lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i de delar det avser 1 kap. 13 §,

– lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 1 kap. 20 §,

b) ställer sig bakom det som anförs i reservationen om att en utredning bör få i uppdrag att genomföra en ny utredning om skydd mot offentliggörande av vissa personuppgifter och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkandena 2 och 3 samt

avslår proposition 2017/18:49 punkterna 1 och 2, båda i denna del.

Ställningstagande

Det är problematiskt att den personliga integriteten blivit lidande av att sökbara register drivna av kommersiella aktörer vuxit fram på internet. Vi anser likväl att regeringens förslag i den del som rör delegationsbestämmelser som ger utrymme att i lag förbjuda offentliggörande av vissa personuppgifter ska avslås. Det frivilliga grundlagsskyddet har inneburit att även enskilda och andra aktörer än traditionella massmedieföretag på mediemarknaden kan ansöka om utgivningsbevis och därmed erhålla grundlagsskydd för databaser, vilket vi ser som något positivt. Detta har med all säkerhet lett till att nya aktörer på mediemarknaden vuxit fram och att det i dag finns ett större utbud av kritiskt granskande medier och andra aktörer än vad som annars skulle ha funnits. Det är fråga om aktörer som i vissa fall har granskat och slagit hål på många vedertagna sanningar som annars har varit vanligt förekommande i den svenska åsiktskorridoren eller som presenterat nyheter och uppgifter som traditionella medier inte publicerat. Självklart bör såväl medier som allmänhet kunna presentera och publicera uppgifter om exempelvis en gärningsmans etnicitet eller medborgarskap, när så är relevant. Vi vänder oss starkt emot att regeringen i propositionen använder sig av uttrycket seriös granskande journalistik. Enligt vår mening får aldrig någon skillnad göras utifrån en värdering av vad som är seriös eller oseriös journalistik, och uppgiftssamlingar med likartade uppgifter bör alltid behandlas lika. Utskottsmajoriteten anser att en bedömning av om en uppgiftssamling faller innanför eller utanför det grundlagsskyddade området bör utgå från vad som är syftet med tillhandahållandet av uppgiftssamlingen. Vi ser dock en risk för att uppgiftssamlingar med likartade uppgifter kommer att bedömas olika beroende på vad syftet med en uppgiftssamling bedöms vara och att det offentliga hamnar i ett läge där olika aktörer godtyckligt graderas på en flytande skala och i förlängningen ges olika förutsättningar att bedriva granskning. Vi ser också en risk för att en delegationsbestämmelse av det nu aktuella slaget kan komma att användas i repressivt syfte eller träffa aktörer som den inte var avsedd att träffa.

Enligt vår mening bör därför en ny utredning om skydd mot offentliggörande av vissa personuppgifter tillsättas. En sådan utredning bör noga beakta de svåra avvägningar som måste göras mellan öppenhet och människors rätt till en privat sfär.

Vidare bör utredningen se över möjligheten att införa en upplysningsplikt när vissa typer av känsliga personuppgifter begärs ut, liknande den som nu gäller för kreditupplysningar, samt rätten att bli glömd.

Sverigedemokraternas utgångspunkt är att såväl medier som allmänhet måste ha god tillgång till allmänna handlingar i syfte att granska det allmänna samtidigt som det måste finnas ett starkt skydd för den enskilda mot kartläggning och intrång i den privata sfären. Utredningen bör därför även ges möjlighet att titta på offentlighetsprincipen ur ett större perspektiv i syfte att uppnå dessa båda målsättningar.

2.	Grundlagsförslagen i övrigt, punkt 3 (SD)

av Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen

a) avslår regeringens förslag i proposition 2017/18:59 till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,

b) avslår regeringens förslag i proposition 2017/18:49 till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i de delar det avser 1 kap. 1 §, 1 kap. 7 § och 2 kap. 1 § och antar lagförslaget i övrigt som vilande i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2, med den ändringen att 7 kap. 2 och 4 §§ får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,

c) avslår regeringens förslag i proposition 2017/18:49 till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 1 kap. 1 § och 1 kap. 10 § och antar lagförslaget i övrigt som vilande, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1 och

2017/18:3960 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1.3,

bifaller delvis proposition 2017/18:49 punkterna 1 och 2, båda i denna del, och avslår proposition 2017/18:59 punkt 1 och motionerna

2016/17:197 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V),

2016/17:1705 av Finn Bengtsson (M),

2016/17:3146 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:1264 av Finn Bengtsson (M),

2017/18:1757 av Maria Abrahamsson (M),

2017/18:3215 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:3955 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.3 och

2017/18:3963 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Vi motsätter oss att begreppet svenska medborgare utmönstras ur TF och YGL. Enligt vår mening ska svensk grundlag i första hand åsyfta och åtnjutas av svenska medborgare. Därutöver kan hela eller delar av motsvarande skydd och rättigheter som föreskrivs för svenska medborgare även tillerkännas var och en som i övrigt är underställd svensk rättstillämpning, så länge inte annat följer av annan lag eller författning. Enligt vår mening bör därför proposition 2017/18:49 i den del den avser skyddet för personer med annat medborgarskap än svenskt avslås.

Som vi framhåller i vår reservation i betänkande 2017/18:KU14 är redan den omständigheten att den utredning som legat till grund för regeringens förslag i proposition 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner saknade parlamentariska inslag, trots att förslagen innefattar grundlagsändringar, enligt vår mening skäl att avslå propositionen. Utöver detta är omfattningen av hetspropagandan mot transpersoner inte sådan att den motiverar en inskränkning av yttrandefriheten. Till detta kommer att de föreslagna lagändringarna i bl.a. tryckfrihetsförordningen är så otydligt formulerade att de riskerar att innebära en oförutsägbar och därmed rättsosäker tillämpning, eftersom det är osäkert vilken personkrets som omfattas av bestämmelserna. Även mot denna bakgrund bör propositionen avslås.

3.	Grundlagsförslagen i övrigt, punkt 3 (V)

av Mia Sydow Mölleby (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till

a) lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2, med de ändringarna

– att 7 kap. 2 och 4 §§ får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,

– att 7 kap. 6 § får den lydelse som reservanten föreslår i bilaga 4.

b) lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:49 punkt 2 i denna del och motion

2017/18:3955 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.3,

bifaller delvis propositionerna 2017/18:49 punkt 1 i denna del och 2017/18:59 punkt 1 och avslår motionerna

2016/17:197 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V),

2016/17:1705 av Finn Bengtsson (M),

2016/17:3146 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:1264 av Finn Bengtsson (M),

2017/18:1757 av Maria Abrahamsson (M),

2017/18:3215 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1,

2017/18:3960 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1.3 och

2017/18:3963 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Som jag framhåller i min reservation i betänkande 2017/18:KU14 välkomnar jag att regeringen genom proposition 2017/18:59 vidtar åtgärder för att stärka transpersoners straffrättsliga skydd. Att använda en term som pekar ut transpersoner som avvikande på det sätt som regeringen har valt att göra, i strid med utredningens förslag, har emellertid en rad nackdelar, och stämmer heller inte överens med hur hetslagstiftningen i övrigt är utformad. Även om det är just transpersoners utsatta situation som motiverar att det straffrättsliga skyddet stärks bör utvidgningen ske på ett sätt som omfattar alla könsidentiteter och könsuttryck.

Den kritik som förts fram mot en sådan formulering är inte av sådan vikt att den bör tillmätas någon avgörande betydelse. Det är däremot principiellt viktigt att utvidgningen av det straffrättsliga skyddet i de aktuella bestämmelserna sker på ett sätt som stämmer överens med utformningen av bestämmelserna i övrigt. Skulle exempelvis hets mot en cisperson på grund av just dennes könsidentitet eller könsuttryck kunna bevisas, bör skyddet principiellt sett gälla på samma sätt som för en transperson. Mot denna bakgrund bör begreppet könsidentitet och könsuttryck användas i bestämmelsen i 7 kap. 6 § TF.

4.	Grundlagsförslagen i övrigt, punkt 3 (L)

av Tina Acketoft (L).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen

a) antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit under punkt 2, med den ändringen att 7 kap. 2, 4 och 6 §§ får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,

b) avslår regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i de delar det avser 6 kap. 6 och 7 §§ och antar som vilande lagförslaget i övrigt i den mån det inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 2,

c) ställer sig i övrigt bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen propositionerna 2017/18:49 punkt 1 i denna del och 2017/18:59 punkt 1 och motion

2017/18:3963 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkandena 1 och 2,

bifaller delvis proposition 2017/18:49 punkt 2 i denna del och avslår motionerna

2016/17:197 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V),

2016/17:1705 av Finn Bengtsson (M),

2016/17:3146 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:1264 av Finn Bengtsson (M),

2017/18:1757 av Maria Abrahamsson (M),

2017/18:3215 av Olof Lavesson m.fl. (M) yrkande 3,

2017/18:3955 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.3,

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1 och

2017/18:3960 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD) yrkande 1.3.

Ställningstagande

När det gäller den del av förslaget som rör preskriptionsregler och ansvar för databaser delar jag inte regeringens bedömningar och förslag.

Regeringen står fast vid den nuvarande ordningen som innebär att yttrandefrihetsbrott i en databas även i fortsättningen ska betraktas som ett pågående brott så länge materialet tillhandahålls i databasen. Preskriptionstiden ska även i fortsättningen börja löpa först från det att materialet tagits bort. Detta innebär att den som övertar ansvaret som utgivare för en databas kan bli straff- eller skadeståndsrättsligt ansvarig även för äldre material. En kort preskriptionstid har i alla tider betraktats som ett skydd för tryck- och yttrandefriheten. Vi vet att det sker snabba förskjutningar av uppfattningar om vad som är tillåtligt att säga. Det är därför innehållet i äldre material som inte görs annat än passivt tillgängligt genom en databas inte ska bedömas enligt samtidens normer om vad som är tillåtligt.

Regeringen föreslår att en möjlighet till ansvarsfrihet införs för material som är äldre än ett år om utgivaren inom två veckor efter att ha fått underrättelse från JK eller målsägande, eller delgetts stämningsansökan, tar bort materialet ur databasen. Om en utgivare däremot låter materialet ligga kvar kan han eller hon bli straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig även för äldre material.

Enligt min mening är detta ett avsteg från tanken om att tillåtligheten av ett yttrande ska bedömas enligt de uppfattningar och normer som var rådande vid publiceringstillfället. Jag kan därför inte ställa mig bakom propositionen i den del som avser preskriptionsregler och ansvar för databaser. I stället måste reglerna för preskriptionsregler och ansvar för databaser bli föremål för en översyn, så att en modell som bättre låter sig förenas med de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna kan skapas. Inriktningen bör vara att behövliga grundlagsändringar ska kunna träda i kraft 2023.

5.	Meddelarskydd i offentligt finansierad verksamhet, punkt 5 (V)

av Mia Sydow Mölleby (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:2342 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V).

Ställningstagande

Allt fler offentligt finansierade verksamheter bedrivs i privat regi. Ett stärkt meddelarskydd innebär att en arbetsgivare förbjuds att efterforska vem i organisationen som har lämnat uppgifter till grundlagsskyddade medier och att utsätta honom eller henne för negativa åtgärder med anledning av detta. Under våren 2017 lämnade Utredningen om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som helt eller delvis är offentligt finansierade ett förslag om vilka fler verksamhetsområden som ska omfattas av meddelarskyddslagen. Enligt min mening har utredningen alltför mycket snävat in definitionen av vad som är att anse som en offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Jag anser att t.ex. anställda vid apotek, kompletterande aktörer hos Arbetsförmedlingen och flygledare också borde omfattas av meddelarskyddslagen. Regeringen bör därför enligt min mening tillsätta en ny utredning.

6.	Meddelarfrihet vid förundersökningar, punkt 6 (KD)

av Tuve Skånberg (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2016/17:2858 av Tuve Skånberg m.fl. (KD).

Ställningstagande

Den grundlagsstadgade meddelarfriheten innebär en rätt för var och en att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i medierna. I samband med ett antal uppmärksammade brottmål har det förekommit läckor från förundersökningar och vid polisingripanden. Enligt min mening är det inte rimligt att enskilda poliser för egen vinnings skull ska kunna lämna ut uppgifter som kan skada en pågående förundersökning och på så sätt försvåra polisens arbete. Rättssäkerheten hotas av detta missbruk av meddelarfriheten. Regeringen bör därför göra en översyn av meddelarskyddet vid förunder-sökningar och polisingripanden.

7.	Motverka hybridkrigföring i form av propaganda, punkt 8 (M, C, KD)

av Andreas Norlén (M), Annicka Engblom (M), Marta Obminska (M), Per-Ingvar Johnsson (C), Dag Klackenberg (M) och Tuve Skånberg (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2016/17:3292 av Andreas Norlén m.fl. (M).

Ställningstagande

Modern krigföring äger inte bara rum på slagfältet utan även t.ex. genom propagandakrigföring och andra liknande åtgärder. Försvarsberedningsrapporten (Ds 2017:66) som överlämnades till försvarsministern i december 2017 avhandlar såväl påverkanskampanjer som informationskrigföring. Vi utgår liksom majoriteten från att dessa frågor prioriteras och analyseras i regeringens fortsatta arbete med totalförsvaret och det psykologiska försvaret.

Samtidigt får vi inte glömma bort de baltiska staterna. En inte oväsentlig del av rysk propaganda utgörs av tv-sändningar. Inom EU har ryska tv-sändningar riktade till rysktalande delar av befolkningen i de baltiska länderna aktualiserat frågan om hur direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) fungerar. Det förekommer vidare att ryska tv-företag etablerar sig i något EU-land för att bedriva verksamhet som riktar sig enbart till den ryskspråkiga publiken i de baltiska länderna. Ett exempel utgörs av satellitprogramtjänsten Rossija RTR som kan tas emot i de baltiska länderna genom en satellitupplänk vid Kaknästornet. Programtjänsten står därmed under svensk jurisdiktion.

Enligt YGL råder etableringsfrihet för tv-sändningar i tråd. Det finns dock ett utrymme för att i vanlig lag meddela bestämmelser om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar eller pornografiska bilder. Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen. Det finns således ett utrymme för att reglera innehållet i kabel- och satellitsändningar när det gäller t.ex. våldsframställningar, men inte för att vidta åtgärder mot propagandasändningar som ett led i hybridkrigföring mot Sverige eller något annat land. Det finns mycket goda skäl att vara återhållsam när det gäller att reglera innehållet i tv-sändningar och att ge myndigheter möjlighet att ingripa mot sändningar till följd av innehållet i dessa. En fri debatt och fri åsiktsbildning är grundläggande inslag i vår demokrati. Samtidigt kan det vara klokt att överväga om det är rimligt att våra liberala regler kan utnyttjas av främmande makt till att bedriva propaganda genom tv-sändningar. Enligt vår mening bör därför en utredning se över om det i YGL bör skapas en möjlighet att genom vanlig lag införa bestämmelser om ingripande mot fortsatt sändning av ett utbud som utgörs av propaganda som huvudsakligen riktar sig till mediekonsumenter i något annat medlemsland inom EU och som utgör ett led i hybridkrigföring.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2017/18:49

Proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.

Följdmotionerna

2017/18:3959 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD):

1.Riksdagen avslår propositionen i den del den avser skyddet för personer med annat medborgarskap än svenskt.

2.Riksdagen avslår propositionen i den del som avser delegationsbestämmelser som ger utrymme för att i lag reglera förbud mot att offentliggöra vissa personuppgifter.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att genomföra en ny utredning om skydd för offentliggörande av vissa personuppgifter och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:3963 av Tina Acketoft m.fl. (L):

1.Riksdagen avslår propositionen i den del som avser preskriptionsregler och ansvar för databaser.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reglerna om preskription och ansvar för databaser bör bli föremål för en förnyad översyn, med inriktningen att behövliga grundlagsändringar ska kunna träda i kraft 2023, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

Proposition 2017/18:59

Proposition 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

Följdmotionerna

2017/18:3955 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V):

2.3.Riksdagen beslutar att begreppen könsidentitet och könsuttryck, i likhet med förslaget i betänkandet Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner m.m. (SOU 2015:103), används i stället för könsöverskridande identitet eller uttryck i de berörda bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen respektive brottsbalken som syftar till att stärka det straffrättsliga skyddet för transpersoner.

Förslaget behandlas i den del som avser tryckfrihetsförordningen.

2017/18:3960 av Jonas Millard och Fredrik Eriksson (båda SD):

1.3.Riksdagen avslår propositionen.

Förslaget behandlas i den del som avser tryckfrihetsförordningen.

Motioner från allmänna motionstiden 2016/17

2016/17:197 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med ett förslag som innebär att det i enlighet med Mediegrundlagskommitténs förslag införs undantagsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som avser känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m., och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2016/17:699 av Lena Asplund (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över relevanta bestämmelser med avseende på huruvida tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser medger ett tillräckligt starkt skydd för de intressen som skyddslagen är avsedd att säkerställa, och vid behov föreslå lagändringar, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2016/17:1705 av Finn Bengtsson (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tryckfrihetsförordningen bör bibehållas oförändrad i de avseenden som är av betydelse för frågan om införande av regler om neutrala förpackningar och tillkännager detta för regeringen.

2016/17:2858 av Tuve Skånberg m.fl. (KD):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en översyn av meddelarskyddet vid förundersökningar och vid ingripanden och tillkännager detta för regeringen.

2016/17:3146 av Olof Lavesson m.fl. (M):

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utvidga tryck- och yttrandefrihetsbrotten hets mot folkgrupp till att även omfatta könsidentitet och könsuttryck och tillkännager detta för regeringen.

2016/17:3292 av Andreas Norlén m.fl. (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över om det i yttrandefrihetsgrundlagen bör tillskapas en möjlighet att genom vanlig lag införa bestämmelser om ingripande mot fortsatt sändning av ett utbud som utgörs av sådan propaganda som huvudsakligen riktar sig till mediekonsumenter i något annat medlemsland i Europeiska unionen och som utgör ett led i eller en förberedelse för hybridkrigföring, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

Motioner från allmänna motionstiden 2017/18

2017/18:594 av Carina Ohlsson och Monica Green (båda S):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att överväga möjligheten att tillsätta en haverikommission/utredning med uppgift att begränsa spridningen av porr och stoppa spridningen till barn och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:1264 av Finn Bengtsson (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tryckfrihetsförordningen bör bibehållas oförändrad i de avseenden som är av betydelse för frågan om införande av regler om neutrala förpackningar och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:1757 av Maria Abrahamsson (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det bör övervägas att utdefiniera produktinformation, varningstexter och liknande information från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde och därmed lösa upp det formella grundlagssambandet, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2017/18:2342 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör tillsätta en utredning om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:3215 av Olof Lavesson m.fl. (M):

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utvidga tryck- och yttrandefrihetsbrotten hets mot folkgrupp till att även omfatta könsidentitet och könsuttryck och tillkännager detta för regeringen.

Förslag vars behandling föreslås skjutas upp till nästa riksmöte

Proposition 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar:

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Regeringens förslag i proposition 2017/18:49

Utskottets förslag

7 kap.

2 §

Som tryckfrihetsbrott anses olaga hot som innebär att någon hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom.

Som tryckfrihetsbrott anses olaga hot som innebär att någon hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid.

4 §

Som tryckfrihetsbrott anses förolämpning som innebär att någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom eller henne.

Som tryckfrihetsbrott anses förolämpning som innebär att någon riktar beskyllning, nedsättande uttalande eller förödmjukande beteende mot någon annan, om gärningen är ägnad att kränka den andres självkänsla eller värdighet.

6 §

Som tryckfrihetsbrott anses hets mot folkgrupp som innebär att någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.

Som tryckfrihetsbrott anses hets mot folkgrupp som innebär att någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

Bilaga 4

Reservantens lagförslag

Reservation 3 (punkt 3)

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Regeringens förslag i proposition 2017/18:49

Reservantens förslag

7 kap.

6 §

Som tryckfrihetsbrott anses hets mot folkgrupp som innebär att någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.

Som tryckfrihetsbrott anses hets mot folkgrupp som innebär att någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsidentitet eller könsuttryck.