Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning och sammanfattning

(För fulltexten, se pdf:en)

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det
finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 §
meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att
uppmärksamma.
I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna,
administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Till grund
för granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits
fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga
utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1-9.3.

Vissa resultat av granskningen

Under rubriken Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet
tjänstgörande i Regeringskansliet.
Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll från 2016, bl.a.
underprotokollen från Socialdepartementet. Utskottet utgår från att regeringen
ser till att upprätthålla vad som sägs om tid från kungörande av en författning
till dess ikraftträdande.
Genomgången av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden
har huvudsakligen omfattat ansökan om medgivande att överlämna
undervisning i skolväsendet på entreprenad. Utskottet uppmärksammar
handläggningstiden i ett av de granskade ärendena. Det är otillfredsställande
med långa handläggningstider. Samtidigt måste beslutsunderlaget vara
tillräckligt så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. Utskottet
framhåller vikten av att de förvaltningsrättsliga principer, däribland kravet på
snabb och effektiv handläggning, som kommer till uttryck i förvaltningslagen
följs av regeringen. Vidare uppges att fokus ändrades under beredningen av
det aktuella ärendet, men någon dokumentation i akten om detta finns inte.
Utskottet påminner om behovet av dokumentation.
Utskottet har också granskat sekretessmarkeringar hos Utrikesdepartementet.
Iakttagelserna i granskningen ger inte underlag för
bedömningen att bruket av sekretessmarkeringar i de granskade
ärendekategorierna ökat över tid, och Utrikesdepartementets egna
sekretessmarkeringar var utformade i enlighet med offentlighets- och
sekretesslagen. När det gäller rutinerna för sekretessprövning framgår av svar
på utskottets frågor att sekretessprövningen omfattar samtliga handlingar,
oavsett om handlingarna har skickats på ett skyddat sätt eller inte och oavsett
om de har en sekretessmarkering. Utskottet utgår från att departementet
arbetar för att organisera hanteringen av sina handlingar så att det svarar mot
kraven på en god offentlighetsstruktur i syfte att fullt ut uppfylla sina
grundlagsreglerade skyldigheter, såsom skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen.
I granskningen har uppmärksammats att ett större antal handlingar
har förkommit hos Utrikesdepartementet. Det är enligt utskottet helt
oacceptabelt att handlingar i så stor utsträckning har kunnat förkomma. En
myndighet måste ha sådana rutiner för sin dokument- och ärendehantering att
risken för att en handling eller ett ärende ska förkomma minimeras.
Departementet har anfört att åtgärder har vidtagits för att förbättra rutinerna
för dokumenthanteringen. Vissa uppgifter som framkommit väcker enligt
utskottet ytterligare frågor om departementets dokument- och ärendehantering,
likaså om dess informations- och it-säkerhetsarbete. Särskilt
yttrande SD
I granskningen Beslut från JO har utskottet gjort en genomgång av de
åtgärder som vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar
och beslut. Hanteringen av beslut som överlämnats för kännedom
synes variera något mellan departementen. Utskottet understryker att det kan
förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, varför det
finns anledning att även de uppmärksammas inom departementen och
eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida.
Utskottet har under hösten genomfört ytterligare en granskning av
kommittéväsendet. De utredningar som regeringen genom kommittédirektiv
tillsatt under 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 har ingått i granskningen.
Bland annat har studerats valet av utredningsform (särskild utredare eller
kommitté), förekomsten av parlamentariskt inslag, utredarens eller kommittéordförandens
bakgrund och utredningens sammansättning i övrigt. Vidare har
kommittédirektivens innehåll med avseende på bl.a. utredningsuppdragets
omfattning samt utredningstid gåtts igenom. Även om det är regeringens sak
att avgöra hur de utredningar som utgör underlag för dess beslut bör bedrivas,
ger granskningen anledning till vissa reflektioner och kommentarer enligt
utskottet. Andelen särskilda utredare har enligt utredningen varierat över tid,
och under 2000-talet har den ökat. Enligt utskottet kan en särskild utredare
vara att föredra om uppdraget är begränsat eller av mer teknisk karaktär. Om
syftet främst är att samla in och bearbeta expertkunskap kan också en särskild
utredare vara att föredra samt om syftet enbart är att utveckla eller genomföra
regeringens politik. Omständigheter som i stället talar för en kommitté kan
vara att regeringen önskar få del av det kunnande i en viss fråga som finns på
olika håll i samhället eller få en allsidig belysning av vissa frågeställningar.
Vidare ger en kommitté olika intressenter tillfälle att på ett tidigt stadium
komma in i reformarbetet och förutsättningar för ett fruktbart samarbete
mellan olika aktörer. Andelen utredningar med parlamentariska inslag har
totalt sett minskat sedan 1990-talet. Dessutom har under senare år kommittéer
med parlamentariskt inslag minskat medan andelen särskilda utredare i vars
utredning det har funnits någon form av parlamentariskt inslag (t.ex.
parlamentarisk referensgrupp) ökat. Utskottet framhåller vad det anförde i
förra höstens granskning av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet.
Om en bred politisk förankring är ett huvudsyfte kan en parlamentariskt
sammansatt kommitté vara att föredra. Även det parlamentariska läget i
riksdagen kan vara av betydelse eftersom sådana kommittéer ger en
minoritetsregering möjlighet att politiskt förankra förslag innan de överlämnas
till riksdagen. En särskild utredare med en parlamentarisk referensgrupp
knuten till sig kan vara att föredra om uppdraget rör frågor som inte förutsätter
en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av
politisk avstämning eller för att ge oppositionspartierna insyn i utredningsarbetet.
För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller
sitt ändamål bör enligt utskottet syftet med det parlamentariska inslaget noga
övervägas innan regeringen tar ställning till utredningens form. Utskottet
understryker vidare att det lämpligen alltid bör komma till uttryck i
kommittédirektiven om regeringens uppfattning är att en utredning ska ha
någon form av parlamentariskt inslag. Vidare visar granskningen att
förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande
av EU:s rättsakter. En förklaring kan vara att utredningar som syftar
till att genomföra EU:s rättsakter ofta har hanterats inom Regeringskansliet
eller av en berörd myndighet. En annan iakttagelse är att få av utredningarna i
genomgången har haft i uppdrag att ta fram ny kunskap. Utskottet understryker
att det emellanåt och vid behov kan vara ändamålsenligt att ge utrymme för att
generera ny kunskap. Förhållandevis få utredningar har enligt genomgången
haft helt öppna och generellt utformade direktiv. Kommittéer med
parlamentarisk sammansättning verkar dock ha haft det oftare än övriga. Om
en kommitté med parlamentarisk sammansättning har valts för att hitta ett
forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det också
enligt utskottet skäl för att den ges ett större handlingsutrymme. När det gäller
utredningarnas sammansättning framgår att ca 10 respektive 25 procent av de
särskilda utredarna respektive kommittéordförandena haft politisk bakgrund
och att drygt 60 procent av kommittéerna har haft ledamöter med politisk
bakgrund. Flera av de särskilda utredarna och kommittéordförandena har varit
jurister eller generaldirektörer. Avgörande när det gäller bakgrund är enligt
utskottet att den som utses har en kompetens som är lämplig. Politisk
erfarenhet kan vara en fördel när det i ett utredningsuppdrag ingår att lägga
fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där
politiska värderingar spelar en viktig roll. Andelen utredningar som biträtts av
sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt under den studerade
perioden. Dessa gruppers bakgrund har dock varierat. Tjänstemän i Regeringskansliet
har ökat under 2000-talet. Utskottet understryker att det kan finnas ett
värde i att en utredning biträds av sakkunniga och experter med blandad
bakgrund, vilket är en av de grundläggande fördelarna med kommittéväsendet.
Själva utredningstiden har varierat något under den studerade perioden. Under
2015 har den ökat något. Bortsett från 1989 har förhållandevis få utredningar
haft en utredningstid som varit längre än två år. Hur lång tid en utredning får
på sig är enligt utskottet en central fråga som hänger nära samman med syftet
med ett utredningsuppdrag. För utredningar med uppdrag att utreda övergripande
och omfattande frågor inom skilda sakområden krävs typiskt sett en
längre utredningstid. Detsamma gäller i regel för en parlamentarisk kommitté
med uppdrag att inom ett ämnesområde försöka nå en bred och långsiktig
politisk överenskommelse. Slutligen uppmärksammas i granskningen att
uppgifterna i kommittéberättelserna om utredningarnas sammansättning har
varierat. Tidigare angavs i regel de särskilda utredarnas, kommittéordförandenas,
kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar,
men sedan 2000-talet är så inte alltid fallet och redovisningen skiljer sig åt
mellan departementen. Enligt utskottet ligger det ett värde i att redovisningen
i kommittéberättelsen är enhetlig och transparent.
En annan granskning gäller regeringens hantering av myndighetsstyrelser
och insynsråd. Valet av ledningsform för myndigheter är enligt utskottet en
strategisk styrningsfråga varför det är av stor vikt att det finns ändamålsenliga
kriterier som kan ligga till grund för valet. Utskottet ser positivt på att man
inom Regeringskansliet har tagit fram en vägledning med kriterier, och dessa
är en bra utgångspunkt för bedömningen vid valet av ledningsform. Utskottet
noterar också att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att
tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas vid styrningen av
myndigheterna och att man i det arbetet överväger behovet av ytterligare
vägledning om säkerhetsprövning. Utskottet framhåller betydelsen av att
regeringen följer upp styrelsernas och insynsrådens arbete. Det är lämpligt att
i den årliga analysen av myndigheternas verksamhet, resultat och styrning
uppmärksamma om det fortsatt finns behov av den valda styrelseformen, om
styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska
roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag.
Utskottet framhåller vidare vikten av att en myndighets styrelse ges goda
förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Styrelseledamöter måste därför kunna få
ta del av alla uppgifter hos myndigheten som är nödvändiga för uppdraget.
Regeringen bör således alltid noga överväga behovet av att placera ett uppdrag
som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass. När det gäller
insynsråden är det på samma sätt viktigt att ledamöterna kan ta del av alla
uppgifter som behövs för att de ska kunna genomföra sitt uppdrag fullt ut, och
även i dessa fall bör frågan om behovet av placering i säkerhetsklass alltid
noga övervägas. Vid urvalet av kandidater till styrelser och insynsråd är det
viktigt att tillvarata kompetensen hos såväl kvinnor som män samt hos
personer med olika bakgrunder och erfarenheter, enligt utskottet. Beträffande
antalet ledamöter i en myndighets styrelse eller insynsråd har i granskningen
anförts att det avgörs med utgångspunkt i de behov som verksamheten och
regeringen har vid den aktuella tidpunkten. Utskottet vill i sammanhanget peka
på att om de skäl som en gång låg till grund för bedömningen av lämpligt antal
ledamöter ändras bör det också komma till uttryck i myndighetens instruktion.
Långvariga vakanser som innebär att erforderlig kompetens saknas i en
styrelse eller ett insynsråd bör undvikas. Särskilt yttrande SD
Utskottet har på nytt granskat utnämningsmakten. Granskningen är som
tidigare inriktad på politisk bakgrund respektive kön. Även s.k. öppna
rekryteringsförfaranden, inklusive användningen av externt rekryteringsstöd,
uppmärksammas. Andelen utnämnda myndighetschefer i Sverige med politisk
bakgrund har legat mer eller mindre konstant sedan regeringsskiftet 2006.
Detsamma gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna. Utskottet
framhåller sin tidigare uppfattning, att politisk bakgrund inte ska vara
diskvalificerande vid tillsättningen så länge avseende endast fästs vid sakliga
grunder såsom förtjänst och skicklighet. Vad som i sådana fall är relevant är
inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det
faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö
och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska
tillsättas. Andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i Sverige
har ökat tydligt under åren och ligger sedan 2006 strax under 50 procent. Bland
utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna har andelen kvinnor ökat sedan
2014 och ligger nu på 49 procent. När det gäller öppna rekryteringsförfaranden
är andelen sådana fortsatt hög. Utskottet ser positivt på införandet av öppna
rekryteringsförfaranden och framhåller att det har inneburit viktiga
förändringar, exempelvis att fler och andra kandidater kan aktualiseras än vid
ett mer slutet förfarande. Särskilt yttrande SD
Slutligen har utskottet granskat regeringens hantering av trepartsmöten i
EU. Förhandlingarna i trepartsmöten har tillkommit för att effektivisera EU:s
lagstiftningsprocess, vilket enligt utskottet är nödvändigt. Samtidigt kan
medlemsstaternas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande försvagas av
hur förhandlingarna bedrivs. Antalet antagna EU-lagstiftningsakter som är
resultatet av informella trepartsförhandlingar är i dag mycket stort. Utskottet
delar den uppfattning som Europeiska ombudsmannen ger uttryck för om
behovet av ökad insyn och om att de nationella parlamenten måste ha reella
möjligheter att utöva kontroll över hur respektive lands regering agerar i EU:s
lagstiftningsprocess. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att finna en
ordning som innebär en balans mellan behovet av förtroliga förhandlingar och
intresset av insyn. Vidare kan det i praktiken vara svårt att göra ändringar i
förslagen efter det att trepartsförhandlingar har avslutats. Resultatet av
riksdagens EU-kommittés arbete som snart ska redovisas kan här komma att
bidra med värdefulla insikter. En förutsättning för att upprätthålla riksdagens
inflytande över Sveriges agerande i EU är att regeringen vid behov informerar
och samråder även under pågående trepartsförhandlingar, enligt utskottet.
Utskottet framhåller vikten av att rutiner inom Regeringskansliet för
information till och samråd med riksdagen är anpassade efter den faktiska
beslutsprocessen i EU, så att förutsättningarna för riksdagens inflytande kan
upprätthållas även i de fall ärenden är föremål för trepartsförhandlingar.
Särskilt yttrande SD