|
|
Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till Europeiska unionens egna medel och genomförande av systemet för egna medel
Sammanfattning
Utskottet anser att kommissionens förslag till beslut om systemet för Europeiska unionens egna medel och förslag till förordning om genomförandebestämmelser till systemet för egna medel strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Utskottet anser att kommissionens förslag innehåller bestämmelser som är problematiska och alltför långtgående för att nå målen med förslagen. Det gäller framför allt den korg med tre nya egna medel som kommissionen föreslår. Utskottet anser särskilt att det är alltför långtgående att besluta om ett nytt eget medel som baseras på intäkter från ett förslag som inte är antaget, vilket är fallet med förslaget till en gemensam konsoliderad bolagsskattebas.
Utskottet vill i sammanhanget påminna om att riksdagen vid behandlingen av förslaget om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas konstaterade att förslaget inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen (utl. 2016/17:SkU17).
Prövade förslag
Kommissionens förslag till rådets beslut om systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 325).
Kommissionens förslag till rådets förordning om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 327).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Förslagens huvudsakliga innehåll
Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det aktuella ärendet
Bilaga 1
Förteckning över prövade förslag
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 325 och COM(2018) 327) |
Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.
Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt kortare tid än två vardagar före den dag då det behandlas.
Stockholm den 19 juni 2018
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svantesson (M), Monica Green (S), Ingela Nylund Watz (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingemar Nilsson (S), Emil Källström (C), Niklas Wykman (M), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Jakob Forssmed (KD), Niklas Karlsson (S), Björn Wiechel (S), Anette Åkesson (M), Rasmus Ling (MP) och Håkan Svenneling (V).
Den 2 maj 2018 presenterade kommissionen sitt förslag till EU:s egna medel och sitt förslag till genomförandebestämmelser om systemet för egna medel. Förslagen presenterades i anslutning till kommissionens förslag till EU:s fleråriga budgetram för perioden 2021–2027.
Kammaren bordlade kommissionens förslag den 14 maj 2018 och hänvisade förslagen till finansutskottet den 15 maj. Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande löper ut den 2 juli.
Den 29 maj 2018 överlämnade regeringen en faktapromemoria (2017/18:FPM92) till riksdagen, där regeringens preliminära bedömning av förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen framgår. Den 31 maj 2018 begärde finansutskottet ytterligare information om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i förslagen, och regeringen lämnade skriftlig information den 11 juni.
EU:s egna medel, dvs. vilka inkomster EU:s budget ska ha, regleras i beslutet om systemet för Europeiska unionens medel. I beslutet om egna medel fastställs de kategorier av egna medel som ska tas upp i unionens budget, de högsta uttagssatser som ska tillämpas, taket för egna medel, korrigeringsmekanismer (om de anses nödvändiga) och finansieringen av dem, samt vissa budgetprinciper. Beslutet ska också innehålla en förteckning över vilka bestämmelser som kan omfattas av genomförandebestämmelser (se förslag nedan). I beslutet föreskrivs även övergångsregler.
Det nuvarande systemet för egna medel har tre huvudsakliga inkomstkategorier: s.k. traditionella egna medel (främst tullar), momsbaserade egna medel och BNI-baserade egna medel (BNI står för bruttonationalinkomst). Medan traditionella egna medel är en direkt inkomstkälla för EU:s budget består de två andra kategorierna i huvudsak av nationella bidrag till EU:s budget. De BNI-baserade egna medlen inrättades för att säkra full finansiering av överenskomna utgifter. Med tiden har de blivit systemets största del och svarar numera för över 70 procent av EU:s inkomster.
Enligt kommissionen innebär förslaget till nästa fleråriga budgetram en möjlighet att modernisera EU:s budgetram. Det finns ett behov av att finansiera unionens nya prioriteringar och EU:s kollektiva nyttigheter, och inkomstsidan i budgeten kan inte isoleras från den övergripande utvecklingen i EU. Utgiftssidan och inkomstsidan i EU:s budget ska vara i balans, och systemet med egna medel ska säkerställa ett tillförlitligt och robust ramverk som är förenligt med jämviktsprincipen.
Förslag till rådsbeslut om systemet för EU:s egna medel
I sitt förslag till beslut om systemet för egna medel föreslår kommissionen dels att de befintliga egna medlen uppdateras, dels att det införs en korg med tre nya egna medel. Kommissionen föreslår därutöver att det fastställs en princip om att framtida inkomster som härrör direkt från EU:s politikområden bör gå till EU:s budget, att rabatterna fasas ut och att taket för egna medel höjs. De nya egna medlen beräknas i genomsnitt utgöra 12 procent av inkomsterna.
En uppdatering av befintliga egna medel
• Tullar bibehålls som traditionella egna medel för EU, men den andel som medlemsländerna får behålla för att täcka kostnader i samband med att tullen tas upp minskas från 20 procent till 10 procent.[1] Enligt kommissionen är de belopp som medlemsländerna håller inne för att täcka uppbördskostnaderna inte alltid direkt kopplade till tullverksamhet.
• De BNI-baserade egna medlen bibehålls och kvarstår som utjämnande resurs. Enligt kommissionen är den stabilitet och möjlighet till justering som de BNI-baserade medlen innebär obestridlig, och de bör därför fortsätta att vara en viktig del av budgetens inkomstsida.
• De momsbaserade egna medlen förenklas. Enligt kommissionen bygger det nuvarande bidraget på en tungrodd beräkning med olika kompensationer. Det föreslås att en beräkningen av varje lands bidrag förenklas, med målet att utgå från varor som bedöms ha momssatser som är standardiserade, rationalisera hur beräkningarna görs och använda en enhetlig uttagssats på skattebasen.
En korg med tre nya egna medel
• En andel av en gemensam konsoliderad bolagsskattebas tillförs gradvis EU:s budget så snart nödvändig lagstiftning har införts. Enligt kommissionen har skillnaderna i skattesatser mellan medlemsländerna inte utgjort något stort hinder för egna medel baserade på bolagsbeskattning, men avsaknaden av en harmoniserad bolagsskattebas har hittills hindrat unionen från att vidta åtgärder. När det finns en gemensam konsoliderad bolagsskattebas skulle en uttagssats på denna kunna tillämpas.[2] Kommissionen föreslår en uttagssats på 3 procent och framhåller att dessa egna medel inte kommer att uppbäras förrän de nya skattereglerna har genomförts i medlemsländerna.
• En andel av inkomsterna från EU:s utsläppshandelssystem (EU-ETS) tillförs EU:s budget. EU:s handel med utsläppsrätter är harmoniserad på unionsnivå, och inkomsterna går till de nationella budgetarna. Enligt förslaget skulle 20 procent av vissa av inkomsterna från det totala antalet utsläppsrätter som auktioneras ut tillföras EU:s budget.
• Ett nationellt bidrag till EU:s budget beräknat utifrån mängden plastförpackningsavfall som inte återvinns i medlemslandet. Bidraget ska enligt kommissionen inte ses som en skatt på EU-nivå, vilket skulle vara problematiskt ur ett konkurrens- och subsidiaritetsperspektiv. Bidraget skulle stå i direkt proportion till den mängd icke återvunnet plastförpackningsavfall som genereras i respektive medlemsland enligt uppgifter från Eurostat, och uttagssatsen skulle uppgå till 0,8 euro per kilo. Bidraget kommer enligt kommissionen därför att vara ett incitament för medlemsländerna att minska denna typ av avfallsflöden.
Principen om framtida inkomster
Kommissionen föreslår att det införs en princip som innebär att intäkter som genererats direkt vid genomförandet av EU:s politik och genomförandet av unionens gemensamma regler automatiskt tillfaller EU-budgeten.
Enligt kommissionen finns det mindre inkomster som trots att de inte omfattas av beslutet om egna medel kan vara en kompletterande inkomstkälla. Dessa inkomster är direkt kopplade till EU:s politik och rättsliga befogenheter, och de överförs inte från de nationella budgetarna. Kommissionen tar upp exemplet med EU:s system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias), och föreslår att de avgifter som besökare till Schengenområdet från tredjeländer betalar ska utgöra inkomster avsatta för särskilda ändamål.
En utfasning av korrigeringar (rabatter)
Kommissionen föreslår att nuvarande korrigeringar fasas ut. För att undvika en betydande och plötslig ökning av bidraget från länder som har korrigeringar föreslår kommissionen en minskning med ett schablonbelopp av deras BNI-baserade bidrag, vilket gradvis kommer att fasas ut under fem år fram till 2025.
En höjning av taket för egna medel
Kommissionen föreslår en höjning av taket för egna medel för betalningar och för åtaganden till 1,29 procent respektive 1,35 procent av BNI i EU-27[3]. Enligt kommissionen är syftet med taket är att undvika överraskningar som kan påverka den nationella budgetpolitiken. De egna medlen ska förutom att möta betalningar som följer av budgeten också ska täcka betalningsansvaret för de lån eller finansiella medel som garanteras av EU:s budget, även i lågkonjunktur. Enligt kommissionen motiverar en ökad användning av sådana instrument och ett eventuellt stabiliseringsinstrument för euroområdet ett höjt tak. Dessutom innebär kommissionens förslag att integrera Europeiska utvecklingsfonden i EU-budgeten att taket behöver höjas.
Förslag till förordning om genomförandebestämmelser till systemet för egna medel
Förslaget omfattar alla praktiska frågor och tekniska detaljer för unionens egna medel, som enligt kommissionen bör omfattas av ett mer förenklat förfarande för att göra systemet tillräckligt flexibelt inom de ramar och gränser som fastställs i beslutet om egna medel. Genomförandebestämmelserna fastställs i enlighet med artikel 7 i förslaget till egna medel (artikel 9 i nuvarande beslut om egna medel).
Förslaget innehåller genomförandebestämmelser för alla de typer av egna medel som kommissionen föreslår, inklusive uttagssatser, kontroll och övervakning, rapporteringskrav, befogenheter och skyldigheter för kommissionens bemyndigade tjänstemän, förberedelser och genomförande av kontroller, samt kommittéförfarande. Förslaget innehåller också bestämmelser för beräkning och budgetering av överskottet, definitionen av referens-BNI och hur betydande förändringar av det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet ska hanteras.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.
Subsidiaritetsprincipen gäller enligt artikel 5.3 i EU-fördraget på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet. Den innebär att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Medlemsstaternas nationella parlament ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i utkast till lagstiftningsakter.
Riksdagen ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt 10 kap. 3 § riksdagsordningen ska ett utskott, om det finner att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen, lämna ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande. Utskottet ska lämna avge ett utlåtande till kammaren om minst fem av utskottets ledamöter begär det. Om utskottet finner att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska det anmälas till kammaren genom ett protokollsutdrag.
I beredningen av ärendet kan utskottet enligt 10 kap. 10 § riksdagsordningen begära information om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Regeringen ska i så fall lämna informationen inom två veckor.
Enligt vad konstitutionsutskottet har uttalat (bet. 2015/16:KU5) innefattar subsidiaritetsprövningen ett visst mått av proportionalitetsbedömning. Av orden ”endast om och i den mån” anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen med förslaget.
Kommissionens bedömning
Kommissionen presenterar inte en bedömning av tillämpningen av subsidiaritets- eller proportionalitetsprincipen i förslaget till beslut om egna medel. När det gäller förslaget till genomförandebestämmelser anser kommissionen att det är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Baserat på utformningen av EU:s budget och dess intäkter måste genomförandebestämmelserna för systemet för egna medel utgå från ett unionsperspektiv, vilket inte kan uppnås av medlemsländerna själva.
Kommissionen anser att genomförandebestämmelserna är proportionerliga. Förslaget till förordning tar över de flesta genomförandebestämmelser som gäller i dag. Eftersom nya typer av egna medel föreslås i beslutet om egna medel krävs det uppdaterad lagstiftning och förbättringar av de befintliga bestämmelserna. Enligt kommissionen ligger det i unionens och dess medlemsländers intresse att se till att systemet för egna medel fungerar väl och att bestämmelserna om kontroller och inspektioner är utformade så att ett smidigt samarbete mellan unionens organ och medlemsländerna möjliggörs.
Regeringens bedömning
Regeringen konstaterar i sin skriftliga information till finansutskottet att EU och dess verksamhet allmänt sett behöver ett finansieringssystem och en budget, vilket inte kan utformas på medlemsstatsnivå. Tre av de inkomstkällor som föreslås vara egna medel har varit egna medel sedan tiden före det svenska EU-inträdet, och även varit det i senare antagna beslut om egna medel.
Förslaget till förändring av den mervärdesskattebaserade inkomstkällan påverkar endast förhållandet mellan medlemsstaten och EU-budgeten och inskränker inte medlemsstatens möjligheter att reglera området utöver de begränsningar som följer av lagstiftningen om det harmoniserade regelverket för mervärdesskattesystemet. Regeringen bedömer att förändringen innebär en avsevärd förenkling jämfört med nuvarande system.
Förslaget till nytt eget medel baserat på intäkterna från EU-ETS bygger på ett existerande system på EU-nivå, vars inkomster i dag i sin helhet tillfaller medlemsstaterna. Förslaget påverkar förhållandet mellan medlemsstaterna och EU-budgeten genom att en andel av inkomsterna i stället tillfaller EU-budgeten.
När det gäller förslaget till nytt eget medel baserat på icke återvunna plastförpackningar reglerar förslaget inte förekomsten eller utformningen av återvinningssystem, utan avgiften grundas på statistiska uppgifter och databaser. Förhållandet mellan medlemsstaten och EU-budgeten påverkas alltså genom att en avgift baserad på volymen icke återvunna plastförpackningar påförs medlemsstaten.
Slutligen föreslås ett nytt eget medel baserat på intäkter från en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB). En förutsättning för att dessa intäkter ska kunna ingå i systemet för egna medel är att direktivförslaget om CCCTB antas. När det gäller förslaget om CCCTB, som kom i oktober 2016, bedömde regeringen att det sammantaget inte fanns skäl att ifrågasätta kommissionens bedömning att förslaget var förenligt med subsidiaritetsprincipen. När det gäller förslaget om en gemensam företagsbeskattning (CCTB), som även det kom i oktober 2016, ifrågasatte regeringen kommissionens bedömning att förslaget var förenligt med subsidiaritetsprincipen (se fakta-PM 2016/17:FPM26).
Sammantaget bedömer regeringen att de nu aktuella förslagen om egna medel är förenliga med subsidiaritetsprincipen.
När det gäller EU:s budget och förhandlingarna om den kommande fleråriga budgetramen har utskottet vid ett flertal tillfällen framhållit att Sverige även i fortsättningen ska verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU, vilket innebär en kostnadseffektiv användning av EU:s medel och en strikt budgetdisciplin. Den svenska restriktiva grundhållningen när det gäller EU:s budgetpolitik är fast förankrad i riksdagen. Utskottet har i fråga om inkomstsidan framhållit att dagens system för egna medel i huvudsak är ändamålsenligt. Det som kallas rabatter är ett sätt att skapa en rättvis finansiering av de gemensamma åtagandena och bör således värnas. Utskottet motsätter sig kraftfullt att EU-budgeten skulle finansieras med olika skatter och ser det som självklart att EU inte ska ha beskattningsrätt.
Utskottet anser att kommissionens förslag till egna medel och förslaget till genomförande av systemet för egna medel innehåller bestämmelser som är problematiska och alltför långtgående för att nå målen med förslagen. Det gäller framför allt den korg med tre nya egna medel som kommissionen föreslår: en avgift baserad på intäkterna från EU:s handel med utsläppsrätter, en avgift baserad på mängden icke återvunnet plastförpackningsavfall och en avgift som bygger på en andel av en på EU-nivå gemensam konsoliderad bolagsskattebas.
Utskottet anser särskilt att det är alltför långtgående att besluta om ett nytt eget medel som baseras på intäkter från ett förslag som inte är antaget. Det är fallet med förslaget till direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB).
Utskottet framhåller att vid behandlingen av förslaget om CCCTB 2016 ansåg riksdagen att förslaget inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen (utl. 2016/17:SkU17). Det gäller även det nära sammankopplade förslaget om en gemensam bolagsskattebas, CCTB (utl. 2016/17:SkU16). Riksdagen konstaterade att de mål som angavs av kommissionen avsåg båda direktivförslagen, vilket försvårade möjligheten att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kunde nås av medlemsstaten eller bättre kunde uppnås på unionsnivå. Riksdagen delade regeringens bedömning att medlemsstaten initialt är mer lämpad att avgöra hur företagsbeskattningen bör utformas. När det gällde den föreslagna allokeringsnyckeln konstaterade riksdagen att utfallet vid fördelningen av vinster är avhängigt de nationella förutsättningarna i respektive medlemsstat och därför kommer att bli väldigt olika bland medlemsstaterna. Riksdagen delade slutligen regeringens bedömning att förslaget i många delar är vagt och oprecist utformat, svåröverskådligt och behäftat med oklarheter.
Mot bakgrund av detta anser utskottet att kommissionens förslag till EU:s egna medel och genomförande av systemet för egna medel inte kan anses vara förenliga med subsidiaritetsprincipen.
Därmed föreslår utskottet att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.
Bilaga 1
Förteckning över prövade förslag
Kommissionens förslag till rådets beslut om systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 325).
Kommissionens förslag till rådets förordning om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 327).
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Riksdagen har prövat kommissionens förslag till rådsbeslut om systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 325) och kommissionens förslag till förordning om genomförandebestämmelser till systemet för egna medel (COM(2018) 327).
När det gäller EU:s budget och förhandlingarna om den kommande fleråriga budgetramen har riksdagen vid ett flertal tillfällen framhållit att Sverige även i fortsättningen ska verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU, vilket innebär en kostnadseffektiv användning av EU:s medel och en strikt budgetdisciplin. Den svenska restriktiva grundhållningen när det gäller EU:s budgetpolitik är fast förankrad i riksdagen. Riksdagen har i fråga om inkomstsidan framhållit att dagens system för egna medel i huvudsak är ändamålsenligt. Det som kallas rabatter är ett sätt att skapa en rättvis finansiering av de gemensamma åtagandena och bör således värnas. Riksdagen motsätter sig kraftfullt att EU-budgeten skulle finansieras med olika skatter och anser således att EU inte ska ha beskattningsrätt.
Riksdagen anser att kommissionens förslag till egna medel och förslaget till genomförande av systemet för egna medel innehåller bestämmelser som är problematiska och alltför långtgående för att nå målen med förslagen. Det gäller framför allt den korg med tre nya egna medel som kommissionen föreslår: en avgift baserad på intäkterna från EU:s handel med utsläppsrätter, en avgift baserad på mängden icke återvunnet plastförpackningsavfall och en avgift som bygger på en andel av en på EU-nivå gemensam konsoliderad bolagsskattebas.
Riksdagen anser särskilt att det är alltför långtgående att besluta om ett nytt eget medel som baseras på intäkter från ett förslag som inte är antaget. Det är fallet med förslaget till direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB).
Riksdagen vill påminna om att den vid behandlingen av förslaget om CCCTB 2016 inte ansåg att förslaget var förenligt med subsidiaritetsprincipen (utl. 2016/17:SkU17). Den bedömningen gäller ännu, och den gäller även det nära sammankopplade förslaget om en gemensam bolagsskattebas, CCTB (utl. 2016/17:SkU16). Riksdagen konstaterade att de mål som angavs av kommissionen avsåg båda direktivförslagen, vilket försvårade möjligheten att bedöma om målen för respektive förslag i tillräcklig utsträckning kunde nås av medlemsstaten eller bättre kunde uppnås på unionsnivå. Riksdagen delade regeringens bedömning att medlemsstaten initialt är mer lämpad att avgöra hur företagsbeskattningen bör utformas. När det gällde den föreslagna allokeringsnyckeln konstaterade riksdagen att utfallet vid fördelningen av vinster är avhängigt de nationella förutsättningarna i respektive medlemsstat och därför kommer att bli väldigt olika bland medlemsstaterna. Riksdagen delade slutligen regeringens bedömning att förslaget i många delar är vagt och oprecist utformat, svåröverskådligt och behäftat med oklarheter.
Mot bakgrund av detta anser riksdagen att kommissionens förslag till EU:s egna medel och genomförande av systemet för egna medel inte kan anses vara förenliga med subsidiaritetsprincipen.
[1] Tullar tas ut på import av varor från länder utanför EU enligt de satser som fastställs i den gemensamma tulltaxan. De samlas in av medlemsländerna, som behåller ett avdrag på 20 procent för att täcka kostnader för tulluppbörden.
[2] Kommissionen lade fram ett förslag till direktiv 2016, se fakta-PM 2016/17:FPM26.
[3] Det nuvarande taket för betalningar uppgår till 1,23 procent och för åtaganden 1,29 procent av samtliga medlemsländers sammanlagda BNI.