Finansutskottets betänkande

2017/18:FiU49

Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lagändringar om en ny möjlighet till uppehållstillstånd som föreslås träda i kraft den 1 juli 2018. Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag om ändrade utgiftsramar och anslag för 2018 till följd av lagförslagen.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå de motionsyrkanden som lämnats med anledning av propositionen.

I betänkandet finns två reservationer (M, SD, V, L, KD) och sex särskilda yttranden (M, SD, C, V, L, KD).

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd.

Nio yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Extra ändringsbudget för 2018

Reservationer

1.Extra ändringsbudget för 2018 (M, SD, L, KD)

2.Extra ändringsbudget för 2018 (V)

Särskilda yttranden

1.Extra ändringsbudget för 2018 (M)

2.Extra ändringsbudget för 2018 (SD)

3.Extra ändringsbudget för 2018 (C)

4.Extra ändringsbudget för 2018 (V)

5.Extra ändringsbudget för 2018 (L)

6.Extra ändringsbudget för 2018 (KD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Utskottets förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag för 2018

Bilaga 3
Regeringens lagförslag

Bilaga 4
Lagrådsyttrande som utskottet begärt

Bilaga 5
Yttrande från Migrationsverket

Bilaga 6
Yttrande från Sveriges Kommuner och Landsting

Bilaga 7
Konstitutionsutskottets yttrande 2017/18:KU9y

Bilaga 8
Socialförsäkringsutskottets yttrande 2017/18:SfU3y

Tabeller

Tabell 1 Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2018

Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor och strukturellt sparande

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Extra ändringsbudget för 2018

Ny möjlighet till uppehållstillstånd

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige,

2. lag om ändring i lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå med den ändringen att i 5 § första stycket ska ”uppehållstill‑stånd” ersättas med ”uppehållstillstånd”.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:252 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna

2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) i denna del,

2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-) i denna del,

2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L) i denna del,

2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M) i denna del och

2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD) i denna del.

Ändrade utgiftsramar och anslag

Riksdagen godkänner ändrade ramar för utgiftsområden och anvisar ändrade anslag i enlighet med utskottets förslag i bilaga 2.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:252 punkt 3 och avslår motionerna

2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) i denna del,

2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-) i denna del,

2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L) i denna del,

2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M) i denna del och

2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD) i denna del.

Åtgärder med anledning av konsekvenserna av förslagen

Riksdagen avslår motionerna

2017/18:4173 av Christina Örnebjär m.fl. (L) och

2017/18:4174 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–3.

Reservation 1 (M, SD, L, KD)

Reservation 2 (V)

Stockholm den 29 maj 2018

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svantesson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Ingela Nylund Watz (S), Oscar Sjöstedt (SD), Ingemar Nilsson (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Niklas Wykman (M), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Björn Wiechel (S), Adnan Dibrani (S), Anette Åkesson (M), Håkan Svenneling (V) och Larry Söder (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd föreslår regeringen en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Propositionen innehåller även förslag om att anpassa bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå så att studier på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen eller liknande utbildningar inom introduktionsprogram i gymnasieskolan kan ge samma möjlighet till uppehållstillstånd som studier på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Regeringen föreslår även ändrade utgiftsramar och anslag för 2018 till följd av lagförslagen. Ändringarna i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige föreslås träda i kraft den 1 juli 2018. Sju motioner har lämnats med anledning av propositionen. Förteckningen över behandlade förslag finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 3.

Ändringar i statens budget

Enligt 9 kap. 6 § riksdagsordningen får regeringen lämna förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret vid högst två tillfällen per år. Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl får propositioner med förslag till ändringar i statens budget lämnas vid andra tillfällen.

Regeringen lämnar i föreliggande proposition förslag till ändringar i statens budget för 2018 med anledning av förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. I propositionens avsnitt om ärendet och dess beredning anges att regeringen i slutet av november 2017 meddelade sin avsikt att lämna ett förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp ensamkommande unga. Därefter har ett arbete med att ta fram ett sådant förslag bedrivits skyndsamt inom Regeringskansliet. Med hänsyn till de krav som regeringsformen ställer på beredning av lagförslag har det enligt regeringen inte varit möjligt att lämna förslaget inom ramen för den ordinarie processen för ändringar i statens budget. Vidare är det angeläget att de ändringar som föreslås i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) kan träda i kraft så snart som möjligt, vilket regeringen bedömer är den 1 juli 2018. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns särskilda skäl för att lämna ytterligare förslag till ändringar i statens budget för 2018.

I bilaga 2 redovisas utskottets förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag för 2018.

Yttranden från Lagrådet

Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Lagrådets yttrande återfinns i propositionens bilaga 4. Lagrådet finner sig inte kunna tillstyrka att det remitterade lagförslaget läggs till grund för lagstiftning och anför bl.a. att de föreslagna reglerna är komplicerade, att remisstiden varit kort och att det finns en uppenbar risk att de föreslagna nya reglerna inte kommer att bli effektiva. Beredningskravet kan enligt Lagrådet inte anses väl tillgodosett. Lagrådet uppmärksammar särskilt att en viss del av förslaget inte varit föremål för något remissförfarande som kan anses innebära en godtagbar beredning.

I propositionens avsnitt om ärendet och dess beredning anger regeringen att det är angeläget att åtgärder vidtas för att snarast förbättra situationen för den aktuella gruppen och att de ändringar som föreslås i den tillfälliga lagen kan träda i kraft så snart som möjligt. Det är mot den bakgrunden som längden på remisstiden bestämdes till tre veckor. Samtidigt hölls ett remissmöte två veckor innan tiden för att svara på remissen gick ut. Regeringen anser mot den bakgrunden att beredningskravet i regeringsformen är tillgodosett i tillräcklig utsträckning. Lagrådets övriga synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 5.1, 7 och 8 i propositionen. I förhållande till lagrådsremissen gör regeringen också en språklig ändring i 2 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå.

Utskottet beslutade vid sammanträdet den 3 maj 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över de två lagförslagen i regeringens proposition. Yttrandet inkom den 7 maj 2018 (1887-2017/18) och det finns i sin helhet i bilaga 4 i betänkandet.

Yttranden från Migrationsverket och Sveriges Kommuner och Landsting

Utskottet beslutade vid sammanträdet den 3 maj 2018 att ge Migrationsverket och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tillfälle att lämna in kompletterande upplysningar i ärendet. Yttrandena inkom den 14 maj 2018 (dnr 1887-2017/18). Myndigheternas yttranden finns i sin helhet i bilagorna 5 och 6 i betänkandet.

Yttranden från andra utskott

Finansutskottet har gett konstitutionsutskottet, socialförsäkringsutskottet, utbildningsutskottet och arbetsmarknadsutskottet möjlighet att yttra sig över propositionens och följdmotionernas förslag i de delar som rör respektive utskotts ämnesområde. Konstitutionsutskottet och socialförsäkringsutskottet har valt att yttra sig. Dessa två yttranden finns i bilagorna 7 och 8 i betänkandet. De två andra utskotten har avstått från att yttra sig.

Utskottets överväganden

Extra ändringsbudget för 2018

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och godkänner förslaget till ändrade ramar och ändrade anslag för 2018.

Jämför reservation 1 (M, SD, L, KD) och 2 (V) samt särskilt yttrande 1 (M), 2 (SD), 3 (C), 4 (V), 5 (L) och 6 (KD).

Regeringen inleder propositionen med ett bakgrundsavsnitt (avsnitt 4), där man redogör för innehållet i den tillfälliga lagen och konstaterar att det sedan den 1 juni 2017 även finns bestämmelser om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå. En redovisning av bestämmelserna om gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen tillsammans med en beskrivning av sammanhållna gymnasieutbildningar finns också i bakgrundskapitlet. I propositionens avsnitt 5–8 presenteras sedan lagförslagen och regeringens skäl till förslagen tillsammans med förslag om när lagarna ska träda i kraft. I avsnitt 9 redovisas kostnader och andra konsekvenser av regeringens förslag och i avsnitt 10 lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget för 2018 med anledning av lagförslagen. I propositionens avsnitt 11 finns författningskommentarerna.

Propositionen

Antalet asylsökande som sökte sig till Sverige under 2015 var rekordhögt, vilket enligt regeringen innebar stora påfrestningar på det svenska asylsystemet. Det har medfört att den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden hos Migrationsverket har blivit mycket lång. När regeringen föreslog den tillfälliga lagen var en av utgångspunkterna att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som hade kommit till Sverige innan aviseringen av lagändringarna den 24 november 2015.

Ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå

I propositionen föreslås en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga (avsnitt 5.1).

På grund av de mycket långa handläggningstiderna hos Migrationsverket har många av dem som kom till Sverige som ensamkommande barn innan aviseringen av lagändringarna blivit eller kommer att ha blivit vuxna innan de får ett första beslut med anledning av asylansökan. Det betyder att deras asylansökan prövas enligt den tillfälliga lagen och de kriterier som gäller för vuxna asylsökande.

Enligt regeringen finns det anledning att anta att många av dessa ungdomar skulle ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige om deras asylansökan hade prövats när de fortfarande var barn. I stället har de fått, eller kan komma att få, ett avlägsnandebeslut som innebär att de måste lämna landet. Regeringen konstaterar att dessa ungdomar har vistats i Sverige under lång tid utan sin familj och att de under den tiden gått i skola och rotat sig här. Den långa väntan på ett beslut från Migrationsverket och osäkerheten om ett beslut ska hinna fattas innan 18-årsdagen, har i många fall gjort att vistelsetiden i Sverige präglats av stor oro och ovisshet på ett sätt som gjort denna grupp särskilt utsatt. Det är därför som regeringen anser att det är angeläget att det görs lagändringar som innebär att så många som möjligt i denna grupp av unga vuxna som kom till Sverige som ensamkommande barn senast den 24 november 2015, som väntat mycket länge på Migrationsverkets beslut i asylärendet och som studerat kan beviljas ett uppehållstillstånd för gymnasiestudier. Enligt regeringen kan detta sedan leda till möjlighet att söka arbete, etablera sig på arbetsmarknaden och beviljas permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Det bör därför införas en möjlighet till tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå i vissa fall.

Genom att införa nya bestämmelser i den tillfälliga lagen föreslår regeringen att en utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om

• utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos Migrationsverket med registreringsdatum den 24 november 2015 eller tidigare

• det för utlänningen har, eller borde ha, anvisats en kommun som ska ordna boendet

• beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, 15 månader eller senare från registreringsdatumet men tidigast den 20 juli 2016

• beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, när utlänningen är 18 år eller äldre

• utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå görs

• utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på en annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux.

Vidare föreslås följande:

• För att uppehållstillstånd ska beviljas en utlänning som har för avsikt att studera krävs att han eller hon tidigare har studerat i Sverige.

• Uppehållstillstånd får beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik.

• Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och gälla i 13 månader.

• Om det finns särskilda skäl ska uppehållstillstånd kunna beviljas även vid studier på deltid.

• En ansökan om uppehållstillstånd ska ha kommit in till Migrationsverket senast den 30 september 2018 och får göras vid endast ett tillfälle.

• Om en utlänning har ansökt om ett uppehållstillstånd ska Migrationsverket eller, om ett beslut om ett sådant uppehållstillstånd har överklagats, en domstol få besluta om inhibition av ett beslut om att utvisa utlänningen.

• En ansökan om uppehållstillstånd ska kunna göras och bifallas trots att utlänningen vistas i Sverige.

Av skälen till förslagen framgår att regeringen inte delar Lagrådets invändning när det gäller förslagets effekt på upprätthållandet av prövningssystemets legitimitet i stort. Eftersom förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd endast är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp utlänningar bedömer regeringen att förslaget bör ha en begränsad påverkan på prövningssystemet i stort. Regeringen hänvisar också till att man i propositionen lämnar förslag som syftar till att underlätta verkställighetsarbetet (avsnitt 6).

Många remissinstanser anser vidare att förslaget är komplicerat och kan leda till tillämpningssvårigheter. Lagrådet anför att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Regeringen anför i propositionen att även om det befintliga regelverket inte är okomplicerat och det finns en risk för att införandet av en ny grund komplicerar regelverket ytterligare, så är förslaget inte så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt. I sammanhanget framhåller regeringen att det är viktigt att de berörda får tillräcklig information och hjälp så att de kan tillvarata sina rättigheter, och att det är särskilt viktigt då förslaget innebär att en ansökan endast ska få göras vid ett tillfälle och under en begränsad tid.

Registreringsdatum den 24 november 2015 eller tidigare

En första förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos Migrationsverket med registreringsdatum den 24 november 2015 eller tidigare. Regeringen anser att begränsningen är motiverad och godtagbar ur likabehandlings- och rättssäkerhetssynpunkt. Som ett svar på invändningar från remissinstanser om att datumet bör justeras för att säkerställa att de som anlände före tidsgränsen verkligen omfattas konstaterar regeringen att Migrationsverket i ett rättsligt ställningstagande om övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen har uttalat att om en utlänning avger en viljeyttring att ansöka om asyl och tidpunkten för viljeyttringen finns noterad i ärendet används detta datum som registreringsdatum.

Lång handläggningstid

Syftet med förslaget i propositionen är att ge en möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för den grupp ungdomar vars utsikter till uppehållstillstånd kraftigt försämrats på grund av mycket långa handläggningstider hos Migrationsverket.

Lagrådet ifrågasätter i sitt yttrande om det är en objektivt godtagbar princip att möjligheterna till uppehållstillstånd ska vara beroende av Migrationsverkets agerande, och anför att det är en ny princip i utlänningslagstiftningen att låta handläggningstiden utgöra det i stort sett enda skälet för uppehållstillstånd. Regeringen anser att eftersom det är de långa handläggningstiderna som har lett till att möjligheterna till uppehållstillstånd har försämrats för den aktuella gruppen är det godtagbart att ställa som krav att handläggningstiden ska vara av en viss längd för att en utlänning ska omfattas av förslaget. Vidare innebär förslaget enligt regeringen inte att ett uppehållstillstånd beviljas en utlänning enbart på grund av handläggningstiden i hans eller hennes asylärende, utan en individuell prövning av om förutsättningarna för uppehållstillstånd är uppfyllda ska göras i varje enskilt fall.

Enligt förslaget bör det krävas att handläggningstiden i det enskilda ärendet hos Migrationsverket uppgår till 15 månader eller längre för att en utlänning ska omfattas av förslaget. Regeringen hänvisar till att detta ansluter till de tidsfrister som anges i ett EU-direktiv som, i den aktuella delen, ska genomföras i svensk rätt senast den 20 juli 2018.[1] Regeringen konstaterar att för det fåtal som har ansökt om asyl senast den 24 november 2015 och som fortfarande inte har fått ett beslut från Migrationsverket i sitt asylärende när lagändringarna träder i kraft kommer handläggningstiden alltid att ha uppgått till 15 månader eller mer.

Vuxen när asylansökan prövas

En förutsättning för uppehållstillstånd ska vara att utlänningen var vuxen när hans eller hennes asylansökan prövades och att den tillfälliga lagen då var i kraft. Det innebär att endast den som har fått ett utvisningsbeslut den 20 juli 2016 eller senare och som är 18 år eller äldre vid det beslutet bör omfattas.

För ensamkommande barn ska Migrationsverket enligt 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) anvisa en kommun som ska ordna boendet. En förutsättning för uppehållstillstånd bör därför vara att en anvisning har gjorts enligt 3 § andra stycket LMA. Regeringen menar dock att det inte kan uteslutas att en utlänning som Migrationsverket inledningsvis har bedömt som uppenbart vuxen och som därför inte har anvisats en kommun senare, vid tillfället för beslutet om utvisning, bedöms ha gjort sin uppgivna ålder sannolik även om han eller hon då har hunnit fylla 18 år. Därför bör även en utlänning som borde ha anvisats en kommun enligt 3 § andra stycket LMA omfattas av möjligheten till uppehållstillstånd enligt förslaget. Mot bakgrund av att bl.a. Migrationsverket anser att formuleringen ”borde ha” är oklar, framhåller regeringen att avsikten med formuleringen inte är att det ska göras någon generell överprövning av Migrationsverkets initiala uppenbarhetsbedömning. Formuleringen avser i stället de fall då Migrationsverket vid beslutet om utvisning godtar den uppgivna åldern. Regeringen anser att formuleringen är tillräckligt tydlig.

Gymnasiestudier

En förutsättning för uppehållstillstånd enligt nuvarande regler om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är att den sökande har påbörjat sina gymnasiestudier. En asylsökande får påbörja studier i gymnasieskola och gymnasiesärskola fram till att han eller hon fyller 18 år. Samtliga i den nu aktuella gruppen kommer att ha fyllt 18 år och har därmed inte någon rätt enligt skollagen (2010:800) att påbörja eller återuppta sina gymnasiestudier förrän ett eventuellt uppehållstillstånd beviljas. Den som har beviljats ett uppehållstillstånd har möjlighet att påbörja studier i gymnasieskola och i gymnasiesärskola t.o.m. det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år.

För att även de som inte kan påbörja eller återuppta studier på gymnasial nivå ska ha en möjlighet att beviljas ett uppehållstillstånd enligt förslaget bör även den som tidigare har studerat på grundskola eller gymnasieskola och som har för avsikt att studera på gymnasial nivå omfattas av förslaget. Enligt förslaget omfattas dock inte den som aldrig har påbörjat studier i Sverige men som nu har för avsikt att studera. Enligt regeringen finns det mycket starka incitament för den enskilde att faktiskt påbörja och fortsätta sina studier under tillståndstiden, eftersom en förutsättning för att beviljas ett nytt uppehållstillstånd när tillståndstiden löper ut är att utlänningen studerar. Även utan närmare kontroller framstår kravet på att den sökande ska ha för avsikt att studera därför som meningsfullt, hävdar regeringen. Regeringen föreslår inte något krav på att utlänningen ska redovisa studieaktivitet under tillståndstiden (avsnitt 5.2) och inte heller finns något sådant krav för uppehållstillstånd som beviljats för 13 månader.

När det gäller bl.a. Migrationsverkets invändning om att begreppet ”har för avsikt att studera” behöver klargöras, anser regeringen att det bör vara tillräckligt att utlänningen intygat i ansökan om uppehållstillstånd att han eller hon har för avsikt att studera på en sådan utbildning som kan ligga till grund för uppehållstillstånd enligt förslaget.

För uppehållstillstånd bör krävas att utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, på heltid på en annan motsvarande utbildning eller på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande regelverk bör uppehållstillstånd kunna beviljas även vid deltidsstudier om det finns särskilda skäl. I den aktuella gruppen kan det finnas unga vuxna som på grund av arbete är förhindrade att studera på heltid. Även för en sådan utlänning, som bedriver deltidsstudier enligt den aktuella utbildningsformens bestämmelser, bör det finnas förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd för studier på deltid med hänvisning till bestämmelsen om särskilda skäl. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen inte att detta exempel på särskilda skäl behöver komma till uttryck direkt i lagtexten.

Identitet

När det gäller den sökandes identitet anges i propositionen att regeringen tidigare uttalat att regelverket om uppehållstillstånd för gymnasiestudier, etablering på arbetsmarknaden och försörjning utgör ett sammanhängande system som är tillgängligt för personer som tidigare fått eller kunnat få uppehållstillstånd på annan grund eller ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet. Regeringen har därför bedömt att det är rimligt att Migrationsverket vid sin bedömning tillämpar samma beviskrav beträffande personers identitet som gällt i övrigt beträffande samma person (prop. 2016/17:133 s. 38).

Utgångspunkten för förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd är att de personer som lagändringen avser och som drabbats av långa handläggningstider inte bör komma i ett sämre läge än som varit fallet om handläggningen inte hade dragit ut på tiden. De som kan komma i fråga för uppehållstillstånd enligt regeringens förslag skulle, om prövningen skett medan de fortfarande var barn och de då hade beviljats uppehållstillstånd, i de flesta fall beviljats ett uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller på grund av särskilt ömmande omständigheter eller verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet. I asylärenden och i vissa fall vid uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder som består i att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet är det tillräckligt att den enskilde gjort sin identitet sannolik för att uppehållstillstånd ska beviljas.

Regeringen anser mot den bakgrunden och vid en sammanvägd bedömning att det för den grupp som nu är i fråga finns starka skäl att göra avsteg från de hänsyn som normalt ska tas till det allmänna intresset av att kunna kontrollera utlänningars inresa och vistelse i landet och som motiverar ett högt ställt beviskrav när det gäller den sökandes identitet. Uppehållstillstånd bör därför, för den tydligt avgränsade gruppen och i den nu aktuella situationen, få beviljas även om utlänningen inte kan styrka sin identitet eller göra den sannolik. Detta bör enligt regeringen författningsregleras, vilket också påtalats av Migrationsverket. Regeringen bedömer att även med ett sänkt beviskrav när det gäller den sökandes identitet står förslaget i överensstämmelse med Sveriges åtaganden inom ramen för Schengensamarbetet.

Ett sänkt beviskrav när det gäller den sökandes identitet innebär samtidigt att kontrollen över vilka som vistas i landet minskar. Regeringen konstaterar dock att den aktuella gruppen har vistats i Sverige under flera år, och i enlighet med vad som föreslås i propositionen (avsnitt 5.2) ska en vandels- och säkerhetsprövning göras innan ett uppehållstillstånd beviljas på denna grund.

Regeringen konstaterar avslutningsvis att för den som ännu inte har fått ett beslut i sitt asylärende måste Migrationsverket först pröva om uppehållstillstånd kan beviljas på en annan grund eller om det finns grund för utvisning. Inom ramen för den prövningen ska som vanligt frågan om sökandens identitet utredas och bedömas i enlighet med de beviskrav som har utvecklats i praxis på utlänningsrättens område.

Prövningsordningen

En förutsättning för uppehållstillstånd bör vara att sökanden har fått eller annars skulle få ett utvisningsbeslut. Det innebär att det endast är i de fall som ett uppehållstillstånd inte kan beviljas på någon annan grund som det kan bli aktuellt att bevilja ett uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden. Eftersom förslaget endast omfattar den som ansökt om asyl senast den 24 november 2015 kommer de flesta redan att ha fått ett beslut från Migrationsverket innan lagändringarna träder i kraft. I något fall kan det dock tänkas att myndigheten ännu inte har hunnit fatta ett beslut. Migrationsverket måste då först pröva om uppehållstillstånd kan beviljas på en annan grund eller om det finns grund för utvisning. Först därefter blir det aktuellt för Migrationsverket att pröva om det finns grund för uppehållstillstånd enligt förslaget.

Enligt regeringen kommer det även att finnas personer som omfattas av förslaget som har överklagat sitt utvisningsbeslut till domstol och där målet fortfarande inte har avgjorts vid tidpunkten för ikraftträdandet. En bedömning av om det finns förutsättningar för domstolen att som första instans pröva frågan om uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden, förutsatt att ansökan om sådant uppehållstillstånd har överlämnats från Migrationsverket, får göras i det enskilda fallet utifrån allmänna processrättsliga principer som t.ex. instansordningsprincipen och den praxis som finns på utlänningsrättens område.

Ansökan om uppehållstillstånd m.m.

Regeringen anser att det bör krävas att utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå lämnas in. Det bör alltså göras undantag från huvudregeln att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan till Sverige. Den som har rest ut ur landet och inte längre befinner sig i Sverige omfattas alltså inte av förslaget. Regeringen instämmer därmed med Lagrådet att det förhållandet att utlänningen har rest ut ur landet, om än inte varaktigt, inte kan rymmas inom uttrycket ”befinner sig i Sverige”.

Den nya möjligheten till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är en tillfällig ordning som gäller en avgränsad grupp utlänningar som redan befinner sig i Sverige. Bland de utlänningar som kan komma i fråga för ett uppehållstillstånd finns dessutom de som kommer att ha ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft när förslaget träder i kraft den 1 juli 2018. För att tiden fram till ett beslut om uppehållstillstånd ska bli så kort som möjligt är det enligt regeringen viktigt att en ansökan görs i nära samband med att lagen träder i kraft. Mot denna bakgrund anser regeringen att ett krav bör införas på att en ansökan ska ha kommit in till Migrationsverket senast den 30 september 2018 och att en ansökan endast får göras vid ett tillfälle.

I regeringens lagrådsremiss föreslogs att regleringen av begränsningarna i fråga om ansökningstid och ansökningstillfällen skulle placeras i övergångs-bestämmelserna. Lagrådet anser att dessa begränsningar bör framgå direkt av bestämmelsen om uppehållstillstånd. Regeringen delar denna bedömning.

Uppehållstillståndets längd

Uppehållstillståndet för studier på gymnasial nivå ska vara tidsbegränsat och gälla i 13 månader. Regeringen anser att tillståndstiden är väl avvägd.

Inhibition

Den föreslagna möjligheten till uppehållstillstånd omfattar bl.a. de som har ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft och är verkställbart. Migrationsverket bör enligt regeringen därför ha möjlighet att besluta om inhibition av en utlännings utvisningsbeslut i de fall som det behövs. Även en domstol ska kunna besluta om inhibition av en utlännings utvisningsbeslut om beslutet om uppehållstillstånd har överklagats. Regeringen anser att detta bör framgå av lagtexten för att det inte ska råda några oklarheter. Regeringen föreslår även, till skillnad från vad som föreslogs i det remitterade utkastet till lagrådsremiss, att frågan om inhibition i dessa situationer ska regleras i en separat paragraf i den tillfälliga lagen.

Ett uppehållstillstånd bör kunna vägras i vissa fall

I propositionen föreslår regeringen i avsnitt 5.2 att bestämmelserna i den tillfälliga lagen om vandels- och säkerhetsprövning ska gälla för ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt de nu föreslagna bestämmelserna.

Uppehållstillstånd vid fortsatta studier

I propositionen föreslår regeringen i avsnitt 5.3 att när tillståndstiden för ett uppehållstillstånd enligt det aktuella förslaget löper ut bör en utlänning kunna beviljas ett nytt uppehållstillstånd i enlighet med befintliga regler om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, om uppehållstillstånd för fortsatta studier, om uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning och om permanent uppehållstillstånd vid försörjning.

Ändring av befintlig bestämmelse om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå

I propositionen föreslår regeringen i avsnitt 6 att uppehållstillstånd enligt 16 e § den tillfälliga lagen ska kunna beviljas om utlänningen studerar på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom komvux eller särvux. Det innebär alltså att trots att hela utbildningen inte alltid bedrivs på gymnasial nivå så bör studier på heltid på dessa utbildningar omfattas av begreppet ”studera i gymnasieskolan”. I avsnittet redovisar regeringen också sina överväganden om förslaget om inhibition i vissa fall (16 j §) när det gäller det fall en utlänning ansökt om uppehållstillstånd enligt 16 e §.

Sammanhållna yrkesutbildningar

I propositionens avsnitt 7 konstaterar regeringen att avsikten med regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå bl.a. är att de som är under 25 år ska ges en möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning och på så sätt kunna beviljas permanent uppehållstillstånd om de kan försörja sig. Det finns därför enligt regeringen en tydlig koppling till arbete och försörjning i regelverket. I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna anges bl.a. att det är av stort värde för nyanländas etablering på arbetsmarknaden att de efter introduktionsprogrammen går över till ett nationellt program och sedan fullföljer sin gymnasieutbildning, dvs. får ett examensbevis eller studiebevis från ett nationellt program (prop. 2016/17:133 s. 47).

Det har dock visat sig vara en stor utmaning för många nyanlända att uppnå behörighet till nationella program och att klara av att fullfölja en sådan utbildning. De sammanhållna yrkesutbildningar som ges inom komvux eller särvux och de yrkesinriktade utbildningar som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan innebär att även den som saknar behörighet till ett nationellt program eller motsvarande utbildning får möjlighet att studera på en yrkesutbildning som kan leda till ett arbete.

Enligt regeringen bör det finnas möjlighet till uppehållstillstånd för studier på en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta etablering på arbetsmarknaden och som ges inom ramen för ett introduktionsprogram i gymnasieskolan och för studier på en sammanhållen yrkesutbildning inom vuxenutbildningen även efter det att den tillfälliga lagen upphör att gälla. Ändringar bör därför också göras i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå.

Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att anordna sådana utbildningar och att förutsättningarna för att realisera förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd därför till en inte oväsentlig del kommer att bero på enskilda kommuners vilja och möjlighet att erbjuda sådana utbildningar. SKL menar att förslaget kommer att leda till att efterfrågan på sammanhållna yrkesutbildningar på komvux ökar betydligt och anser att det måste utredas om kommunerna har kapacitet att möta en sådan efterfrågan. När det gäller utbildningsplatser inom vuxenutbildningen bedömer regeringen att förslagen kan realiseras även utan en skyldighet för kommunerna att erbjuda sådana utbildningar. Enligt propositionen har regeringen gjort stora satsningar för att åstadkomma en kraftig utbyggnad av yrkesutbildning för vuxna, bl.a. genom att tillföra medel för fler utbildningsplatser.

Många remissinstanser anser att de föreslagna förändringarna innebär att ett redan komplicerat regelverk blir ännu svårare att överblicka, vilket kan leda till tillämpningssvårigheter. Några remissinstanser, t.ex. Migrationsverket, uttrycker även oro för att det kan inverka menligt på rättssäkerheten. Även Lagrådet har synpunkter på reglernas komplexitet. Regeringen delar bedömningen att regelverket om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå inte är okomplicerat men anser trots det att förslaget bör genomföras. Mot bakgrund av att många unga nyanlända har svårt att uppnå behörighet till de nationella programmen i gymnasieskolan är det motiverat att ge möjlighet till uppehållstillstånd även för andra former av utbildning. Regeringen anser inte att förslaget är så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten negativt.

Flera remissinstanser anser att förslaget innebär påfrestningar för skolans personal; t.ex. menar SKL att förslaget riskerar att medföra ett ökat ansvar för bl.a. studie- och yrkesvägledarna i frågan om uppehållstillstånd. Regeringen anger i propositionen att man har viss förståelse för dessa farhågor men framhåller att det är Migrationsverket som avgör alla frågor som rör uppehållstillstånd.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen anser att det är angeläget att ändringarna i den tillfälliga lagen genomförs så snart som möjligt och föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018. Enligt regeringens bedömning behövs det inga övergångsbestämmelser till ändringarna i den tillfälliga lagen. Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå träder i kraft den 20 juli 2019. De nu föreslagna ändringarna i den lagen bör träda i kraft vid samma tidpunkt. Enligt regeringens bedömning behövs inga särskilda ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser till de lagändringarna.

Kostnader och andra konsekvenser

Utgångspunkterna för regeringens bedömning av kostnader och andra konsekvenser i avsnitt 9 är att förslagen i propositionen innebär att en avgränsad grupp ensamkommande unga kommer att ges en ny möjlighet till uppehållstillstånd och att utlänningar som studerar på sammanhållna yrkesutbildningar i gymnasieskolan eller på komvux eller särvux kommer att ges samma möjlighet till uppehållstillstånd som utlänningar som studerar på ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

Den grupp ensamkommande unga som kan komma att omfattas av förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd beräknas uppgå till ca 9 000 personer. Av dessa beräknas ca 2 000 personer ha fått ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut när de föreslagna lagändringarna träder i kraft. Resterande ca 7 000 personer beräknas ha ett pågående ärende eller mål i själva asyl- och utvisningsfrågan. De allra flesta av dessa beräknas ha ett pågående mål i domstol.

Förslagen i propositionen bedöms medföra ökade kostnader för Migrationsverket och för Sveriges Domstolar. Kostnaderna för den statliga ersättningen till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända bedöms öka liksom kostnaderna för studiestöd. För Centrala studiestödsnämnden bedöms förslagen inte leda till annat än en marginellt ökad arbetsbörda. Förslagen medför inga nya åtaganden som innebär att den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. För barn kan förslaget om uppehållstillstånd för sammanhållna yrkesutbildningar innebära en förbättring. Förslagen bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män och bedöms inte heller ha någon miljöpåverkan.

Ändringar av statens utgifter

I avsnitt 10 i propositionen redovisar regeringen sitt förslag till ändringar i statens budget för 2018 med anledning av lagförslagen. Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag för 2018 redovisas i tabell 1.

Tabell 1 Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2018

Tusental kronor

Utgiftsområde/ Anslag		Beslutad ram/anvisat anslag	Förändring av ram/anslag	Ny ram/Ny anslagsnivå
8	Migration	15 748 230	69 063	15 817 293
1:1	Migrationsverket	5 315 835	31 762	5 347 597
1:2	Ersättningar och bostadskostnader	8 101 000	4 750	8 105 750
1:4	Domstolsprövning i utlänningsmål	959 878	1 562	961 440
1:5	Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål	288 800	1 398	290 198
1:6	Offentligt biträde i utlänningsärenden	305 150	29 591	334 741
13	Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering	25 600 209	531 802	26 132 011
1:2	Kommunersättningar och flyktingmottagande	19 265 374	531 802	19 797 176
15	Studiestöd	24 352 692	91 000	24 443 692
1:1	Studiehjälp	4 091 761	78 000	4 169 761
1:2	Studiemedel	16 357 643	13 000	16 370 643
	Summa ändringar på ändringsbudget		691 865

Källa: Proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd.

Regeringen redovisar också de samlade konsekvenserna av förslagen för statens budget och den offentliga sektorns finansiella sparande.

Utgiftsområde 8 Migration

Regeringen föreslår att ramen för utgiftsområde 8 ökas med ca 69 miljoner kronor 2018.

De förslag som lämnas i propositionen bedöms medföra att Migrationsverket kommer att behöva pröva fler ärenden om uppehållstillstånd och att myndighetens processföring i domstol kommer att öka. Kostnaderna för detta ryms enligt regeringen inte inom ramen för de beräkningar och bedömningar som gjordes i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 8 avsnitt 2.7.1). Regeringen föreslår därför att anslaget 1:1 Migrationsverket ökas med ca 31 miljoner kronor 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med ca 35 miljoner kronor 2019.

Anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader används till utgifter för stöd till asylsökande och övriga kategorier som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl., statsbidrag till kommuner och landsting samt boende för asylsökande. Regeringen bedömer att de förslag som lämnas i propositionen leder till något fler inskrivna i mottagningssystemet under den period då prövningen enligt de föreslagna bestämmelserna kommer att ske. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader ökas med ca 5 miljoner kronor 2018.

Arbetsbelastningen för domstolarna bedöms öka något till följd av de förslag som lämnas i propositionen. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål ökas med ca 1,5 miljoner kronor 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med drygt 7,5 miljoner kronor 2019 och drygt 5,5 miljoner kronor 2020.

Regeringen bedömer att något fler ärenden kommer att prövas i domstol till följd av de förslag som lämnas i propositionen, vilket också bedöms medföra ökade kostnader för rättsliga biträden. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål ökas med ca 1,5 miljoner kronor 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med nästan 7 miljoner kronor 2019 och 5 miljoner kronor 2020.

Avslutningsvis föreslår regeringen att anslaget 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden ökas med ca 29 miljoner kronor 2018. Anledningen är att regeringen bedömer att Migrationsverket kommer att behöva pröva fler ärenden om uppehållstillstånd, vilket också kommer att medföra ökade kostnader för offentligt biträde.

Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering

Regeringen föreslår att ramen för utgiftsområde 13 ökas med ca 532 miljoner kronor.

Anslaget 1:2 Kommunersättningar vid flyktingmottagande används bl.a. för statsbidrag till kommuner och landsting för utgifter i samband med mottagandet. De förslag som lämnas i propositionen bedöms innebära att fler kommer att beviljas uppehållstillstånd jämfört med de beräkningar och bedömningar som gjordes i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 8 avsnitt 3.6.2). Kostnaderna för kommunernas flyktingmottagande kommer därför att öka och regeringen föreslår att anslaget ökas med ca 532 miljoner kronor 2018. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med ca 1,3 miljarder kronor 2019 och knappt 0,3 miljarder kronor 2020.

Utgiftsområde 15 Studiestöd

Regeringen föreslår att ramen för utgiftsområde 15 ökas med ca 91 miljoner kronor.

Antalet personer som beviljas uppehållstillstånd och studerar med studiestöd bedöms öka med anledning av förslagen. Regeringen föreslår därför att anslaget 1:1 Studiehjälp ökas med 78 miljoner kronor. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med 31 miljoner kronor 2019 och 2 miljoner kronor 2020. Av samma skäl föreslår regeringen att anslaget 1:2 Studiemedel ökas med 13 miljoner kronor. I propositionen anges också att regeringen bedömer att utgifterna ökar med 287 miljoner kronor 2019 och 207 miljoner kronor 2020.

Konsekvenser för statens budget och den offentliga sektorns finansiella sparande

De förslag som lämnas i propositionen innebär att de anvisade medlen 2018 sammantaget ökar med 0,7 miljarder kronor. Merparten av ökningen, 0,5 miljarder kronor, avser ökade utgifter för kommunersättning vid flyktingmottagande. Resterande ökning hänför sig bl.a. till utgifter för studiebidrag, offentliga biträden och handläggning av ärenden vid Migrationsverket. De takbegränsade utgifterna ökar därmed med 0,7 miljarder kronor och budgeteringsmarginalen minskar med motsvarande belopp. Statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande försämras med 0,7 miljarder kronor 2018, vilket motsvarar 0,01 procent av BNP.

Regeringen redovisar också effekterna på det finansiella sparandet och strukturellt sparande för 2018, 2019 och 2020, se tabell 2.

Tabell 2 Finansiellt sparande i offentlig sektor och strukturellt sparande

Procent av BNP respektive procent av potentiell BNP

	2018	2019	2020
Finansiellt sparande i 2018 års ekonomiska vårproposition	1,0	1,0	1,3
Finansiellt sparande i denna proposition	0,9	0,9	1,3
Strukturellt sparande i 2018 års ekonomiska vårproposition	0,5	0,5	0,8
Strukturellt sparande i denna proposition	0,5	0,4	0,8

Källa: Proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd.

Motionerna

I fem motioner har yrkanden väckts om att riksdagen ska avslå regeringens proposition. Det är i kommittémotion 2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M), i partimotion 2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD), i kommittémotion 2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L), i motion 2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD) och i motion 2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-).

I kommittémotion 2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M) anförs att det i Sverige finns en bred uppslutning kring den reglerade invandringspolitiken. En individuell prövning av den enskildes skyddsskäl utgör enligt motionärerna grunden för en rättssäker asylprocess och skänker legitimitet till enskilda beslut, där ett bifall innebär rätt att stanna i Sverige medan ett avslag måste innebära en skyldighet att lämna landet. Om ett utvisningsbeslut i praktiken inte efterlevs undergrävs enligt motionärerna trovärdigheten i invandringspolitiken. Enligt motionärerna gör regeringens förslag det möjligt att bevilja uppehållstillstånd till personer som fått avslag på sin asylansökan. Vidare leder de föreslagna ändringarna till en rättsosäker lagstiftning där det inte längre är individens skyddsskäl som ska avgöra möjligheten till uppehållstillstånd. Motionärerna hänvisar till att Lagrådet kritiserat beredningen av förslaget och anser att förslaget brister bl.a. med avseende på avsteg från reglerna om identitet, inkonsekvenser när det gäller den sökandes ålder och att handläggningstidens längd ska utgöra skäl för uppehållstillstånd. Motionärerna menar att förslaget riskerar att påverka återvändandearbetet genom att skapa falska förhoppningar om uppehållstillstånd. Avslutningsvis anför motionärerna att de ändringar som regeringen föreslår i 16 e § i den tillfälliga lagen riskerar att inte vara tillräckliga för att övervinna svårigheter i verkställighetsarbetet.

I partimotion 2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) anförs att omkring 9 000 vuxna, företrädesvis afghanska män, utan skyddsbehov nu bereds möjlighet att stanna i landet, vilket motionärerna anser vara en exceptionellt dålig politik utifrån flera perspektiv. För det första, i ett läge där landet kämpar med enorma integrationsproblem, ett ständigt tilltagande utanförskap och en massiv arbetslöshet bland utrikes födda som ett direkt resultat av nuvarande och tidigare regeringars ansvarslösa invandringspolitik måste migrationspolitiken vara tydlig, restriktiv och förutsebar. Därför är det en dålig idé att bereda möjlighet för ytterligare tusentals vuxna människor att beviljas uppehållstillstånd när de saknar skyddsbehov. För det andra är det enligt motionärerna en bisarr prioritering att skjuta till ytterligare 2,9 miljarder kronor till en grupp vuxna män utan skyddsbehov, när belastningen på den svenska välfärden redan är så stor som den är. För det tredje är ärendet ytterst illa berett, vilket får till konsekvens att rättsosäkerheten ökar med förslaget. Avslutningsvis anser motionärerna att det faktum att man inte kräver att en utlänning ska kunna styrka sin identitet medför en säkerhetsrisk då kontrollen över vilka som vistas i landet minskar.

I kommittémotion 2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L) anförs att man av en rad skäl inte kan stå bakom regeringens förslag. Motionärerna står för en human och realistisk asylpolitik och värnar asylrätten med individuell prövning där varje människas skyddsbehov, och inte gymnasiestudier eller långa handläggningstider, står i centrum. Motionärerna ifrågasätter hur detta kan vara rättvist och anser att det urholkar legitimiteten för myndigheters och domstolars beslut. Enligt motionärerna är det för liberaler självklart att det är asylskälen som ska gälla och att reglerna ska gälla lika för alla. Motionärerna ser brister i förslaget med avseende på att handläggningstider ska vara skäl för uppehållstillstånd och att regeringens lappande och lagande av ett redan krångligt regelverk gör det svåröverskådligt och rättsosäkert. Motionärerna anser också att förslagen innebär påfrestningar på skolans personal som riskerar att hamna i mycket svåra etiska dilemman eftersom de ofrånkomligen involveras i beslut om uppehållstillstånd. Motionärerna är vidare kritiska till att regeringen i sitt förslag frångår viktiga principer om identitet och ser en risk för en framväxt av parallellsamhällen och uppskjutna utvisningar. Avslutningsvis anför motionärerna att de ändringar som regeringen föreslår i 16 e § i den tillfälliga lagen riskerar att inte vara tillräckliga för att övervinna svårigheter i verkställighetsarbetet.

I motion 2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD) anförs att utgångspunkten för motionärerna är att värna asylrätten och att Sverige har ett moraliskt ansvar att hjälpa medmänniskor i nöd. Motionärerna motsätter sig propositionens förslag eftersom de anses bidra till ökad godtycklighet och försämrad rättssäkerhet i migrationssystemet, t.ex. genom att handläggningstider ska avgöra möjligheten till uppehållstillstånd. Förslagen undergräver också asylrätten, anser motionärerna, och bidrar till att skapa falska förhoppningar hos en redan utsatt grupp. Regeringens förslag komplicerar ytterligare ett redan avancerat regelverk. Att frångå rådande praxis om att styrkt identitet är en förutsättning för uppehållstillstånd som grundar sig i annat än skyddsskäl är ytterligare motiv till att motsätta sig regeringens förslag. Motionärerna konstaterar vidare att det inte kan anses ligga inom ramen för en lärares ansvarsområde att avgöra om deras elever ska beviljas förlängt uppehållstillstånd eller inte och att regeringens förslag förväntas påverka återvändararbetet negativt. Motionärerna ser positivt på de ändringar regeringen föreslår i 16 e § i den tillfälliga lagen. I motionen framhålls även den stabila migrationspolitiska linje som Kristdemokraterna enligt motionärerna hållit sedan hösten 2014, t.ex. om att återinföra synnerligen och särskilt ömmande omständigheter i utlänningslagen, att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ha rätt till familjeåterförening samt att samtliga tidsbegränsade uppehållstillstånd bör vara treåriga och att de efter en treårsperiod ska kunna omvandlas till permanenta uppehållstillstånd under vissa omständigheter.

I motion 2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-) anförs att grunden för regeringens proposition är att bevilja uppehållstillstånd för asylsökande som har befunnits vara utan asylskäl och att en förutsättning för detta är att personen i fråga belastar eller har för avsikt att belasta de svenska skattebetalarna genom att uppehålla en utbildningsplats i en gymnasieskola eller en vuxen- eller yrkesutbildning. Motionärerna anser att det inte finns någon logik i regeringens helt verklighetsfrånvända migrationspolitik. Motionärerna hänvisar också till Lagrådets yttrande när det gäller komplexiteten i undantagsreglerna för uppehållstillstånd i samband med gymnasiestudier. Mot den bakgrunden anser motionärerna att det inte finns någon annan möjlighet än att avslå regeringens proposition.

Ytterligare två motioner har väckts med anledning av propositionen. I både kommittémotion 2017/18:4174 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) och motion 2017/18:4173 av Christina Örnebjär m.fl. (L) ställer sig motionärerna positiva till regeringens förslag men framför yrkanden om tillkännagivanden till regeringen om att dels åtgärda brister i regeringens förslag (datumgränsen, tidsfristen, åldersgränsen, kravet på utvisningsbeslut och den korta ansökningstiden), dels peka på behovet av framtida åtgärder sett till konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen.

Lagrådets yttrande

I sitt yttrande (dnr 1887-2017/18) konstaterar Lagrådet att det den 28 mars 2018 avgav ett yttrande över förslag till ändringar i de två nu aktuella lagarna. Vidare anför Lagrådet att regeringen i propositionen har gjort två justeringar i den av Lagrådet granskade lagtexten, varav den ena är rent redaktionell och den andra av lagteknisk karaktär och föranledd av ett påpekande från Lagrådets sida. Lagrådet har inte på nytt granskat de lagförslag som rådet redan granskat. Vad som i övrigt förekommit i lagstiftningsärendet efter Lagrådets tidigare yttrande föranleder enligt Lagrådet inte något ytterligare uttalande av Lagrådet.

Yttrande från Migrationsverket

Migrationsverket har i sitt yttrande (dnr 1887-2017/18) redovisat synpunkter i tre delar. I den första delen redovisas synpunkter som rör den materiella prövningen av frågan om uppehållstillstånd. I den andra delen redovisas synpunkter som rör prövningsförfarandet, och i den tredje delen redovisas synpunkter som rör statlig ersättning och mottagande av asylsökande.

När det gäller identitetsfrågan, som behandlas i den första delen, konstaterar Migrationsverket att den inställning som myndigheten redovisade i sitt yttrande över regeringens utkast till lagrådsremiss har omhändertagits genom att 16 f § i den tillfälliga lagen ändrats.

Enligt den föreslagna lydelsen i propositionen får uppehållstillstånd beviljas även om den sökandes identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. Att det nu tydligt framgår av bestämmelsen vad lagstiftaren anser ska gälla i fråga om den sökandes identitet kommer enligt Migrationsverket att underlätta prövningen av dessa ärenden liksom den praktiska tillämpningen.

Samtidigt kommer det att innebära en ny bedömningssituation för myndigheten att bevilja uppehållstillstånd till en stor grupp personer där identiteten är oklar. I sitt yttrande pekar myndigheten på några av de tillämpningssvårigheter som kommer att följa när ett tillstånd med studier på gymnasial nivå som grund ska beviljas en person som är eller har varit asylsökande och som inte kan bevisa vem han eller hon är. Det rör sig om den vandels- och säkerhetsprövning som enligt lagförslaget ska göras innan ett uppehållstillstånd beviljar enligt 16 f § i den tillfälliga lagen, den kontroll som måste göras i Schengens informationssystem (SIS), gränsdragningen för ytterligare utredningsåtgärder hos Migrationsverket och risken för att barn kan vilja bedömas som vuxna. Myndigheten pekar också på att lagförslaget kan leda till ett sämre resultat för återvändararbetet.

När det gäller synpunkterna som rör prövningsförfarandet skriver Migrationsverket i sitt yttrande om ansökningsprocessen att majoriteten av de ärenden som berörs av lagförslaget kommer att vara under handläggning i migrationsdomstolarna. En förutsättning för att hanteringen av dessa ärenden ska bli snabb och enkel är att migrationsdomstolarna hanterar ansökan som en alternativ grund och att ansökan kan bedömas av domstolen som första instans (MIG 2007:31). Myndigheten anser att handläggningstiderna riskerar att bli långa om migrationsdomstolarna inte delar denna bedömning och i stället återförvisar målen till Migrationsverket. När det gäller förslagen i propositionen om inhibition ser myndigheten positivt på den föreslagna lydelsen i 16 j §. Myndigheten bedömer också att bestämmelserna om återkallelse i 16 f § har en lämplig omfattning.

Avslutningsvis, i den tredje delen, redovisar Migrationsverket sina synpunkter som rör statlig ersättning och mottagande av asylsökande. Myndigheten anser att det är svårt att överblicka konsekvenserna av lagförslaget i den del som avser mottagande av asylsökande och statlig ersättning då man menar att dessa frågor inte analyseras närmare i propositionen. Otydlighet i fördelningen av biståndsansvaret mellan Migrationsverket och kommunerna i fråga om boende förväntas kunna leda till tillämpningssvårigheter i mottagningsverksamheten samt medföra osäkerhet för enskilda sökande och ett ökat antal processer i förvaltningsdomstol.

Yttrande från Sveriges Kommuner och Landsting

I sitt yttrande (dnr 1887-2017/18) hänvisar SKL till sitt yttrande över regeringens utkast till lagrådsremiss. SKL anser inte att det som därefter framkommit i ärendet ger dem skäl att frångå vad som anfördes i det yttrandet. Några frågor och behovet av vissa åtgärder vill dock SKL särskilt uppmärksamma. SKL understryker vikten av att regeringen är lyhörd och agerar snabbt och handlingskraftigt om förslaget resulterar i en stor påfrestning på vissa kommuner. SKL framhåller att kravet på studiehjälp i 30 § förordning (2010:1122) om statlig ersättning ska tas bort. Om det inte görs ska bestämmelsen i 30 b § i samma förordning ändras så att ersättning avser kostnader för ekonomiskt bistånd i sin helhet, inte enbart försörjningsstöd. Vidare anser SKL att regeringens åtgärder inte är tillräckliga för att ge kommunerna rätt förutsättningar att möta den potentiellt ökade efterfrågan på sammanhållna yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen och förutsätter att kommunerna kompenseras fullt ut för ökade kostnader.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande (2017/18:KU9y) till propositionens förenlighet med regeringsformens beredningskrav och motionerna 2017/18:4179 (M), 2017/18:4164 (SD) och 2017/18:4178 (L) i denna del.

Konstitutionsutskottet hänvisar i sitt ställningstagande till att man tidigare framhållit att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen och att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete. Konstitutionsutskottet har även pekat på betydelsen av att inhämta myndigheters sakkunskap och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. Samtidigt har konstitutionsutskottet konstaterat att beredningskravet inte är lika för alla fall och att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen. Det finns därför ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. I varje enskilt ärende har riksdagen att ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Frågan om huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende är tillräckligt för att riksdagen ska kunna ta ställning till förslaget bör enligt konstitutionsutskottet bedömas av beredande utskott. I det sammanhanget kan även beaktas vad konstitutionsutskottet tidigare uttalat om beredningskravet, framhålls det i yttrandet. I yttrandet noteras även att det i en anmälan till konstitutionsutskottet har begärts att regeringens beredning och hantering av det nu aktuella ärendet ska granskas av utskottet. Anmälan kommer att behandlas under riksmötet 2018/19. Sverigedemokraterna har en avvikande mening i yttrandet, där man ifrågasätter om beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfyllt och om det finns särskilda skäl för att lämna en proposition med extra ändringsbudget.

Socialförsäkringsutskottets yttrande

Socialförsäkringsutskottet begränsar sitt yttrande (2017/18:SfU3y) till propositionens frågor som rör lagförslagen i propositionen och följdmotionerna i denna del. Socialförsäkringsutskottet anser att propositionen i berörda delar bör tillstyrkas och att samtliga motionsyrkanden bör avstyrkas.

Socialförsäkringsutskottet konstaterar att den grupp ungdomar som lagändringen avser har vistats i Sverige under lång tid utan sin familj och under den tiden har gått i skola och rotat sig här. Den långa väntan på ett beslut från Migrationsverket och osäkerheten om ett beslut ska hinna fattas innan 18-årsdagen har i många fall gjort att vistelsetiden i Sverige har präglats av stor oro och ovisshet på ett sätt som gjort denna grupp särskilt utsatt. Socialförsäkringsutskottet delar därför regeringens bedömning att det är angeläget att det görs lagändringar som innebär att så många som möjligt i denna grupp av unga vuxna, som kom till Sverige som ensamkommande barn senast den 24 november 2015 och som väntat mycket länge på Migrationsverkets beslut i asylärendet, kan beviljas ett uppehållstillstånd för gymnasiestudier. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att den tillfälliga lagen bör ändras. En utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, om ett antal förutsättningar är uppfyllda.

Vidare kan socialförsäkringsutskottet dela regeringens bedömning att det är av största vikt att barn inte drabbas av åtgärder från lagstiftarens eller myndigheters sida som får negativa effekter som inte var avsedda, och konstaterar att avsikten med regeringens förslag är att motverka en sådan situation. Socialförsäkringsutskottet delar också regeringens bedömning att det faktum att förslaget är tydligt avgränsat såväl i tid som till persongrupp kan förutses minimera eventuella risker för att unga söker sig till Sverige eller stannar kvar i hopp om nya möjligheter till uppehållstillstånd. Socialförsäkringsutskottet anser mot den bakgrunden inte heller att gruppen bör vidgas. För att komma i fråga för uppehållstillstånd enligt de föreslagna bestämmelserna ska ett antal individuella kriterier vara uppfyllda, varför socialförsäkringsutskottet inte kan se att förslaget skulle innebära att den individuella prövningen frångås.

Mot bakgrund av att så många som möjligt i den aktuella gruppen av unga vuxna ska kunna beviljas uppehållstillstånd för gymnasiestudier för att sedan få möjlighet att söka arbete, etablera sig på arbetsmarknaden och beviljas permanent uppehållstillstånd samt att det rör sig om en tillfällig ordning och en klart avgränsad grupp unga vuxna, som levt länge med oro, utan familj och som rotat sig i Sverige, anser socialförsäkringsutskottet i likhet med regeringen att identitetskravet kan sänkas. Socialförsäkringsutskottets uppfattning är att identitetskraven för att få uppehållstillstånd fyller viktiga funktioner och att det är angeläget att upprätthålla dessa krav. Utskottet anser dock att det för den nu aktuella, tydligt avgränsade gruppen kan accepteras att dessa krav frångås. Socialförsäkringsutskottet konstaterar också att en vandels- och säkerhetsprövning ska göras före ett beslut om uppehållstillstånd och att uppehållstillstånd kan vägras om det vid denna prövning kommer fram uppgifter som utgör skäl för att inte ge uppehållstillstånd. Vidare noterar socialförsäkringsutskottet att Migrationsverkets generaldirektör vid sammanträdet den 17 maj 2018 angav att det i denna typ av ärenden mycket sällan uppdagas problem av säkerhetskaraktär. Dessutom angavs att den +som befinner sig i Sverige och begår ett brott ofta kan knytas till brottet genom biometri, oavsett om uppgiven identitet är oklar.

Socialförsäkringsutskottet delar regeringens bedömning att även om det finns risk för att förslaget ytterligare komplicerar ett regelverk som redan är komplicerat, så riskerar det ändå inte att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten.

Enligt socialförsäkringsutskottet är det inte rimligt att den grupp som omfattas av förslaget ska riskera ytterligare långa handläggningstider. Därför delar utskottet regeringens bedömning att ett krav bör finnas att ansökan ska ha inkommit till Migrationsverket senast den 30 september 2018 och att en ansökan får göras endast vid ett tillfälle.

Vid socialförsäkringsutskottets sammanträde den 17 maj 2018 informerade Migrationsverkets generaldirektör om att av uppskattningsvis ca 6 400 av de aktuella personerna har pågående mål angående uppehållstillstånd i domstol. Om domstolarna återförvisar målen till Migrationsverket på grund av en ansökan om uppehållstillstånd enligt de föreslagna reglerna behöver Migrationsverket pröva hela ärendet på nytt, vilket man konstaterade leder till ökade handläggningstider.

Socialförsäkringsutskottet konstaterar att den nuvarande bestämmelsen i 16 e § fjärde stycket tillfälliga lagen om att verkställighet inte får ske innan frågan om uppehållstillstånd har prövats har skapat tillämpningsproblem. Därför ser socialförsäkringsutskottet med tillfredsställelse på att bestämmelsen ersätts av en ny, tydlig bestämmelse om inhibition i 16 j § tillfälliga lagen.

Med anledning av att några motionärer anfört att reglerna medför påfrestningar för skolans personal konstaterar socialförsäkringsutskottet att frågan om uppehållstillstånd prövas av Migrationsverket och att de underlag som behövs vid bedömningen, t.ex. individuella studieplaner, är sådana dokument som redan i dag ingår i skolans ordinarie rutiner att ta fram.

Avslutningsvis uppmärksammar socialförsäkringsutskottet följande. Propositionens förslag till 1 a § i förslag till lag om ändring i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå hänför sig i sin helhet till 1 § i samma lag, och saknar självständig betydelse. 1 § upphör att gälla den 20 december 2021 (SFS 2017:354) medan 1 a § fortsätter att gälla även därefter. Socialförsäkringsutskottet utgår från att regeringen om det bedöms behövligt återkommer till riksdagen med förslag till lagändring.

I yttrandet finns två avvikande meningar (M, SD, V, L, KD) och fem särskilda yttranden (M, SD, C, L, KD).

Utskottets ställningstagande

Enligt 9 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen under löpande budgetår lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Förslag till ändringar i statens budget får enligt andra stycket i samma bestämmelse endast lämnas vid andra tillfällen om det finns särskilda skäl. Att detta endast får förekomma om det finns särskilda skäl är centralt för att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls. Exempel på sådana särskilda skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser som ställer krav på snabba åtgärder.

Utskottet har inga invändningar mot regeringens bedömning att det finns särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget. När regeringen föreslog den tillfälliga lagen var en av utgångspunkterna att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som hade kommit till Sverige innan aviseringen av lagändringen den 24 november 2015. En konsekvens av det mycket stora antalet asylsökande som sökte sig till Sverige under 2015 blev långa handläggningstider hos Migrationsverket. De långa handläggningstiderna har i sin tur inneburit att många av dem som kom till Sverige som ensamkommande barn innan aviseringen har, eller kommer att ha, blivit vuxna innan Migrationsverket fattat ett beslut i deras asylärende. Därmed har deras möjligheter att beviljas uppehållstillstånd försämrats. I slutet av november 2017 meddelade regeringen därför sin avsikt att lämna förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för en viss grupp ensamkommande unga. Utskottet delar regeringens bedömning om att det är angeläget att de ändringar som föreslås i den tillfälliga lagen kan träda i kraft den 1 juli 2018. Utskottet konstaterar att en ansökan om uppehållstillstånd enligt förslaget endast får göras under en begränsad tid, vid endast ett tillfälle och senast den 30 september 2018.

Samtidigt vill utskottet framhålla, liksom vid tidigare tillfällen då utskottet behandlat förslag till extra ändringsbudget sedan de nya bestämmelserna i riksdagsordningen om ändringsbudget trädde i kraft 2014, den centrala betydelsen av att regeringens möjlighet att föreslå extra ändringsbudget inte används vid andra tillfällen än när det finns särskilda skäl. Om användandet av extra ändringsbudgetar avviker från detta och processen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår blir mindre stram, kommer det att urholka principen om en fullständig och samlad budgetbehandling.

Utskottet konstaterar att Lagrådet riktat kritik mot regeringens beredning av förslagen, t.ex. mot att bestämmelsen om beviljande av uppehållstillstånd även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik inte fanns med i det av regeringen remitterade utkastet till lagrådsremiss, och därmed inte har varit föremål för sedvanligt remissförfarande. Efter de kompletterande upplysningar som utskottet inhämtat under sin beredning av förslagen får dock beredningskravet enligt regeringsformen anses vara tillgodosett. Utskottet noterar också att det av socialförsäkringsutskottets yttrande framgår att Migrationsverkets generaldirektör lämnade upplysningar och svarade på frågor med anledning av propositionen vid socialförsäkringsutskottets sammanträde den 17 maj 2018.

Lagförslagen i den extra ändringsbudgeten rör socialförsäkringsutskottets ämnesområde. Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande tillstyrkt regeringens lagförslag och avstyrkt motionsyrkandena. Utskottet delar socialförsäkringsutskottets ställningstaganden när det gäller lagförslagen.

Utskottet föreslår också en liten redaktionell rättelse. I förslaget till 5 § första stycket lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå ska ”uppehållstill-stånd” ersättas med ”uppehållstillstånd”.

Utskottet har vid flera tillfällen framhållit vikten av att processen kring ändringsbudgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Enligt utskottets tidigare ställningstaganden är utgiftstaket och överskottsmålet de yttre restriktionerna för utgiftsökningar. De takbegränsade utgifterna för 2018 beräknas enligt den ekonomiska vårpropositionen 2018 bli 1 282 miljarder kronor inklusive förslagen i Vårändringsbudget för 2018. Utgiftstaket för 2018 är 1 337 miljarder kronor, vilket ger en budgeteringsmarginal på 55 miljarder kronor. De föreslagna anslagsökningarna i den extra ändringsbudgeten innebär att de takbegränsade utgifterna ökar med 0,7 miljarder kronor 2018 och att budgeteringsmarginalen minskar med motsvarande belopp. Statens budgetsaldo minskar också med 0,7 miljarder kronor 2018 till följd av förslagen i propositionen. Det finansiella sparandet som procent av BNP påverkas och blir en tiondels procent lägre än det som redovisats i vårpropositionen 2018. Någon skillnad på det strukturella sparandet 2018 jämfört med det som redovisas i vårpropositionen 2018 beräknar regeringen inte att det blir till följd av förslagen.

Utskottet noterar att regeringen även redovisar utgiftseffekter av förslagen för åren 2019 och 2020 men konstaterar att riksdagen endast tar ställning till förslagen till anslagsförändringar som avser det löpande budgetåret 2018 när det gäller förslag till ändringsbudget.

Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens proposition om extra ändringsbudget 2018 med lagförslag och förslag om ändrade ramar och anslag. Utskottet avstyrker samtliga här aktuella motionsyrkanden.

Reservationer

1.	Extra ändringsbudget för 2018 (M, SD, L, KD)

av Elisabeth Svantesson (M), Maria Plass (M), Oscar Sjöstedt (SD), Niklas Wykman (M), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Anette Åkesson (M) och Larry Söder (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Ny möjlighet till uppehållstillstånd

Riksdagen avslår regeringens lagförslag.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) i denna del,

2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-) i denna del,

2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L) i denna del,

2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M) i denna del och

2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD) i denna del och

avslår proposition 2017/18:252 punkterna 1 och 2.

Ändrade utgiftsramar och anslag

Riksdagen avslår regeringens förslag till godkännande av ändrade ramar och ändrade anslag.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) i denna del,

2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-) i denna del,

2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L) i denna del,

2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M) i denna del och

2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD) i denna del och

avslår proposition 2017/18:252 punkt 3.

Åtgärder med anledning av konsekvenserna av förslagen

=utskottet

Ställningstagande

Regeringen föreslår en ny möjlighet till uppehållstillstånd för vissa ensamkommande unga. Förslaget kan av flera olika anledningar inte antas av riksdagen.

Personer som har ansökt om asyl i Sverige men som saknar asylskäl bör inte få uppehållstillstånd i Sverige. Regeringens förslag innebär att de som inte har rättat sig efter svenska myndigheters och domstolars beslut och som ljugit om sin ålder kan beviljas uppehållstillstånd. Förslaget innebär samtidigt ett ännu mer komplicerat regelverk än som redan finns och medför mer godtycklighet och mindre rättssäkerhet i migrationssystemet.

Att en person ska kunna styrka sin identitet för att kunna beviljas uppehållstillstånd har länge varit en huvudregel. I regeringens förslag tillåts personer som inte kan visa sin identitet stanna i landet. Det innebär säkerhetsrisker.

Det finns dessutom stora brister i beredningen av förslaget. Detta har konstaterats av Lagrådet, som därför inte kunnat tillstyrka det.

Sammantaget bör förslaget inte antas. Utöver det ovan sagda utvecklas skälen för detta i särskilda yttranden (1, 2, 5 och 6).

Vikten av

2.	Extra ändringsbudget för 2018 (V)

av Håkan Svenneling (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Ny möjlighet till uppehållstillstånd

=utskottet

Ändrade utgiftsramar och anslag

=utskottet

Åtgärder med anledning av konsekvenserna av förslagen

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4174 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–3 och

bifaller delvis motion

2017/18:4173 av Christina Örnebjär m.fl. (L).

Ställningstagande

Ytterligare utredning och tidsbegränsat undantag från utvisning

Regeringens förslag är ett steg i rätt riktning och genomförandet bör inte bromsas upp. Riksdagen bör därför bifalla propositionen. Samtidigt bör det fattas beslut om att lagstiftningen ska förbättras. Det finns ett stort behov av ytterligare utredning och förtydliganden i tre delar som beskrivs nedan.

Regeringen bör på nytt utreda och snarast återkomma med förtydliganden av propositionens förslag om åldersgränsen, kravet på utvisningsbeslut och den korta ansökningstiden. Regeringen bör också bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag från bestämmelserna om utvisning i utlänningslagen avseende de personer som kan komma att omfattas av detta förslag. På så sätt kan regeringens förslag träda i kraft och de unga som har möjlighet att få uppehållstillstånd enligt regeringens förslag få det samtidigt som den grupp som berörs av vårt förslag enligt ovan inte utvisas i avvaktan på att dessa förslag behandlas av riksdagen.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.

Bakgrund

De problem som regeringens förslag avser att åtgärda har uppkommit p.g.a. den tillfälliga lagen och långa handläggningstider, vilket har drabbat ensamkommande barn extra hårt. För dem är det framför allt ändringarna av bestämmelserna om särskilt och synnerligen ömmande omständigheter som den tillfälliga lagen föreskriver som försvårat möjligheterna att få uppehållstillstånd. De kraftigt förlängda handläggningstiderna på uppemot 15 månader eller mer har skapat en stor utsatthet i gruppen unga ensamkommande och bidragit till bl.a. försämrad psykisk hälsa och därmed ökad suicidrisk inom gruppen.

Att åtgärder nu vidtas för att motverka några av de negativa effekter som den tillfälliga lagen och omläggningen av migrationspolitiken orsakat är positivt. Som de flesta remissinstanserna framfört har förslaget flera brister. Ett förslag som är mindre komplext, mer förutsebart och lättare att tillämpa hade varit att föredra.

Datumgränsen bör tas bort och tidsgränsen ändras

Datumgränsen i förslaget till 16 f § 1 den tillfälliga lagen och tidsgränsen på 15 månader eller längre avseende beslut om utvisning i förslaget till 16 f § 3 i samma lag innebär att beslutet om utvisning ska ha fattats 15 månader eller senare från registreringsdatumet men tidigast den 20 juli 2016. Det innebär att många barn och unga fortfarande kommer att uteslutas. Vi anser inte att det är förenligt med en rättssäker asylprocess att införa bestämmelser som innebär att tidpunkt snarare än skyddsbehov blir avgörande för vilka som kan komma att beviljas uppehållstillstånd.

Vi vill därför, i likhet med många remissinstanser, att datumgränsen ska tas bort. Regeringen bör återkomma med ett förslag där datumgränsen 24 november 2015 i förslaget till 16 f § 1 p i den tillfälliga lagen tas bort. Regeringen bör också bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag om utvisning i utlänningslagen avseende de personer som kan komma att omfattas av detta förslag. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.

Tidsgränsen om 15 månader bör ersättas med en tidsgräns om sex månader, vilket bättre överensstämmer med huvudregeln i EU-direktivet om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd för hur länge ensamkommande ska vänta på beslut. Regeringen bör återkomma med ett förslag där förslaget till 16 f § 3 p i den tillfälliga lagen vidgas till att även gälla de som väntat på beslut om utvisning i mer än sex månader samtidigt som regeringen bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag om utvisning i utlänningslagen avseende de personer som kan komma att omfattas av detta förslag. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.

Tre delar av förslaget är bristfälligt utrett och utformat

I tre delar anser vi att förslaget är bristfälligt utrett och utformat. Det gäller den föreslagna åldersgränsen, kravet på att den unge ska ha fått eller skulle ha fått ett utvisningsbeslut och den korta ansökningstiden.

En förutsättning för att omfattas av den nya möjligheten till uppehållstillstånd är att avslagsbeslutet har fattats eller skulle ha fattats när utlänningen är 18 år eller äldre. Någon bedömning om personen i fråga skulle ha fått uppehållstillstånd eller inte om hens ansökan hade prövats före 18 års ålder kommer inte att göras. Det innebär att en person som fått sin ansökan prövad vid 17 års ålder och då fått avslag kan hamna i en sämre situation än den som ansökte om uppehållstillstånd vid 17 års ålder men får sin ansökan prövad först efter det att hen fyllt 18 år. Flera remissinstanser har pekat på denna inkonsekvens.

Det kommer att finnas personer som omfattas av förslaget och som fortfarande har ett öppet mål om uppehållstillstånd vid någon av migrationsdomstolarna. Som förslaget i utkastet till lagrådsremiss får förstås ska i dessa fall ett yrkande om ny möjlighet till uppehållstillstånd kunna göras till migrationsdomstolen, varvid detta yrkande ska prövas i sista hand. I likhet med remissinstansen Advokatsamfundet anser vi inte att det är förenligt med instansordningsprincipen att migrationsdomstolarna i första hand ska pröva yrkandet. I propositionen anges att en bedömning av förutsättningarna för att pröva frågan om uppehållstillstånd på den grunden får göras i det enskilda fallet. Detta svarar dock inte på de oklarheter och brister som förslaget kan innebära. Det rimliga vore att öppna mål avseende personer som berörs av förslagen återförvisas till Migrationsverket i denna del för prövning i enlighet med vad som gäller vid yrkanden om uppehållstillstånd p.g.a. anknytning.

Avslutningsvis vill vi lyfta förslaget i den del som innebär att de personer som omfattas av den nya möjligheten till uppehållstillstånd har tre månader på sig att inkomma med en ansökan och att ansökan endast får göras vid ett tillfälle. Som skäl för att begränsa ansökningstiden till tre månader anges att det är viktigt att ansökan görs i nära samband med att lagen träder i kraft för att tiden fram till ett beslut om uppehållstillstånd ska bli så kort som möjligt. Detta kan i sig framstå som lovvärt. Även om många av dem som kan komma i fråga för ett uppehållstillstånd enligt de nya bestämmelserna sannolikt kommer att ha ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut när förslaget träder i kraft, är det högst oklart hur stor andel av de berörda personerna som faktiskt kommer att ha hunnit få ett sådant beslut vid ikraftträdandet. Migrationsverket har haft och har fortfarande stora problem med långa handläggningstider. Dessutom överklagas flertalet av Migrationsverkets beslut till domstol, vilket innebär att ett antal unga kan komma att ha ett öppet ärende hos myndigheten eller domstolen när lagförslaget träder i kraft. Det framstår som verklighetsfrämmande att en person som ännu inte har fått ett lagakraftvunnet beslut om avslag på sin ansökan ska känna till och förstå vikten av att göra en ny ansökan, på en annan grund, för att få del av den nya möjligheten till uppehållstillstånd, oaktat om den enskilde har ett rättsligt biträde. Även för den som faktiskt har hunnit få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut framstår tre månader som en kort tid om avsikten är att ge de berörda en reell möjlighet till en ny prövning.

Särskilda yttranden

1.	Extra ändringsbudget för 2018 (M)
	Elisabeth Svantesson (M), Maria Plass (M), Niklas Wykman (M) och Anette Åkesson (M) anför:

Vid voteringen i kammaren avser vi att stödja förslaget i reservation 1. I detta särskilda yttrande redovisas de närmare skälen för att avslå regeringens förslag, vilka redovisats i motion 2017/18:4179 (M).

Inledningsvis kan konstateras att Lagrådet inte har kunnat tillstyrka att regeringens förslag läggs till grund för lagstiftning. Lagrådet har varit mycket skarpt i sin kritik mot förslaget och har bl.a. anfört att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas. Vidare har ett flertal remissinstanser på olika grunder också riktat mycket skarp kritik mot förslaget. Flera av de tunga remissinstanserna på migrationsområdet, Kammarrätten i Stockholm samt förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö, dvs. alla migrationsdomstolar utom en, har också avstyrkt förslaget i dess helhet. Justitiekanslern avstyrker att förslaget genomförs i den remitterade utformningen och Sveriges advokatsamfund har inte kunnat tillstyrka förslaget på grund av att utformningen framstår som problematisk på flera sätt. Migrationsverket har i sitt omfattande remissvar pekat på en rad problemområden, bl.a. att den ålder som personerna i målgruppen för förslaget har åsatts ofta är en konstruerad ålder och att dessa personer kan vara flera år äldre än den registrerade åldern.

Det är mycket anmärkningsvärt att regeringen mot denna bakgrund går vidare med förslaget. Eftersom regeringen ändå väljer att göra det bör några av förslagets alla brister utvecklas närmare.

I Sverige finns en bred uppslutning kring den reglerade invandringspolitiken. En individuell prövning av den enskildes skyddsskäl utgör grunden för en rättssäker asylprocess. Skyddsskälen måste alltid avgöra rätten till asyl, och ett avslag måste innebära en skyldighet att lämna landet. Om ett utvisningsbeslut inte efterlevs undergrävs trovärdigheten i invandringspolitiken. Med regeringens förslag blir det emellertid möjligt att bevilja uppehållstillstånd till personer som bedömts inte ha asylskäl och som fått avslag på sin asylansökan.

De föreslagna ändringarna innebär vidare att den redan svårtillämpade lag-stiftningen kommer att kompliceras ytterligare. Detta kan komma att påverka rättssäkerheten.

Huvudregeln i svensk rätt är att den sökande ska styrka sin identitet för att kunna beviljas uppehållstillstånd på annan grund än asyl. För asyl är det tillräckligt att identiteten är sannolik. Enligt förslaget ska uppehållstillstånd kunna beviljas även om identiteten är oklar. Remissinstanserna har varit kritiska och bl.a. Polismyndigheten bedömer att kontrollen av vilka som vistas i landet minskar. Åldern i Migrationsverkets beslut baseras inte på en bedömning av sökandens verkliga ålder, utan är resultatet av att åldern eller underårigheten inte gjorts sannolik. Det innebär att en person som har ljugit om sin ålder eller den som fått ett beslut om utvisning men som ändå stannat kvar kan beviljas uppehållstillstånd.

Att låta handläggningstidens längd utgöra den i stort sett enda grunden för uppehållstillstånd är en ny princip i utlänningslagstiftningen och mycket olycklig. Inte heller i svensk rätt i övrigt finns denna princip.

Lagförslaget kommer också med ökade offentliga utgifter. För staten beräknas kostnaderna till 0,7 miljarder kronor 2018, 1,7 miljarder kronor 2019 och 0,5 miljarder kronor 2020. Även om lagstiftningen inte aktiverar den kommunala finansieringsprincipen så kommer det, precis som flera kommuner vittnar om i sina remissvar och som är fallet med asylmigration generellt, belasta kommunernas ekonomi mer än den statliga ersättningen täcker. Detta är utgifter som regeringen vill att riksdagen ska anta utanför den ordinarie budgetprocessen. Utgiftsökningarna är ofinansierade och innebär att statens finansiella sparande minskar de närmaste åren.

I propositionen behandlas också bestämmelsen om verkställighetshinder i nuvarande 16 e § fjärde stycket tillfälliga lagen. I förslaget tas regeln bort och ersätts av en bestämmelse om inhibition. Det finns en risk att den föreslagna ändringen inte är tillräcklig för att komma åt de svårigheter i verkställighetsarbetet som nuvarande regler har skapat.

Förslaget riskerar att skapa falska förhoppningar om att uppehållstillstånd kan ges i fler fall. Det kan i sin tur leda till att fler personer med utvisningsbeslut avviker och att andelen ärenden som överlämnas till Polismyndigheten för utvisning med tvång ökar.

2.	Extra ändringsbudget för 2018 (SD)
	Oscar Sjöstedt (SD) och Dennis Dioukarev (SD) anför:

Vid voteringen i kammaren avser vi att stödja förslaget i reservation 1. I detta särskilda yttrande redovisas närmare skälen för att avslå regeringens förslag, vilka redovisats i motion 2017/18:4164 (SD).

Sverigedemokraterna anser att den föreliggande propositionen är ogenomtänkt och skadlig. Lagförslaget kommer att innebära att omkring 9 000 vuxna, företrädesvis afghanska män utan skyddsbehov, bereds möjlighet att stanna i landet. Förslaget är exceptionellt dåligt ur många perspektiv.

Som ett resultat av regeringens och tidigare regeringars ansvarslösa migrationspolitik kämpar Sverige med enorma integrationsproblem, ett tilltagande utanförskap och en stor arbetslöshet bland utrikes födda. Migrationspolitiken måste vara tydlig, restriktiv och förutsebar. Att i det läget bereda möjlighet för ytterligare tusentals vuxna människor som saknar skyddsbehov att beviljas uppehållstillstånd är enligt Sverigedemokraterna en synnerligen dålig idé. Det är en fullständigt orimlig prioritering att skjuta till 2,9 miljarder kronor till denna grupp människor. Dessa medel hade gjort betydligt större nytta inom välfärden och rättsväsendet, som är hårt belastade.

Det föreslagna regelverket är oförutsebart, leder till minskad rättssäkerhet och innebär en incitamentsstruktur där de som varit lyhörda mot myndighetsbeslut och lämnat landet efter beslut om avslag på en asylansökan inte omfattas medan de som negligerat myndighetsbeslut eller ljugit om sin ålder och identitet premieras. Detta kan få oöverblickbara konsekvenser.

Enligt lagförslaget kan uppehållstillstånd beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. Kontrollen över vilka som vistas i landet kommer i och med det att minska. Detta innebär enligt Sverigedemokraterna en säkerhetsrisk.

3.	Extra ändringsbudget för 2018 (C)
	Emil Källström (C) anför:

Den tillfälliga lagen, som avvisades av Centerpartiet, har visat sig få svåra konsekvenser bl.a. för ensamkommande unga som kommit i kläm mellan den tillfälliga lagen och orimligt långa handläggningstider hos myndigheterna. I stället för att göra ett verkligt omtag har regeringen valt att lägga fram ett nytt förslag för att unga som drabbats av den bristfälliga lagstiftningen ska få en ny chans. Centerpartiet har liksom Lagrådet och flera remissinstanser varit kritiskt mot lagförslagets komplexitet. Detta är den fjärde tillfälliga lagen på migrationsområdet på två år. Även lagförslagets tidsbegränsning framstår som godtycklig och får negativa konsekvenser för ensamkommande ungdomar som i övrigt uppfyller samma krav som de som fick sin ansökan registrerad senast den 24 november 2015.

Tusentals unga har försatts i en mycket utsatt situation genom sent agerande och dåligt underbyggd och tillfällig lagstiftning. De humanitära och medmänskliga konsekvenserna för de som berörs skulle emellertid bli för stora om lagförslaget stoppas. De unga ensamkommande ska inte straffas för att regelverket är oöverskådligt och dåligt genomarbetat.

Centerpartiets samlade bedömning är därför att propositionen kan bifallas. Därför kommer jag att i voteringen i kammaren stödja utskottets förslag.

Ärendet är därtill ytterst illa berett, vilket har lyfts fram av Lagrådet. Sammantaget gör detta att Sverigedemokraterna inte kan stödja förslaget.

4.	Extra ändringsbudget för 2018 (V)
	Håkan Svenneling (V) anför:

Jag har i utskottet yrkat på att riksdagen ska anta propositionen men samtidigt ställa sig bakom vad som anförs i motion 2017/18:4174 (V) och tillkännage för regeringen att den snarast bl.a. bör utreda och återkomma med förtydliganden av propositionens förslag om åldersgräns, kravet på utvisningsbeslut och den korta ansökningstiden. Regeringen bör bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag om utvisning i utlänningslagen för de personer som kan komma att omfattas av detta förslag.

I voteringen i kammaren kommer jag i första hand att rösta för reservation 2. Om denna reservation avvisas i den förberedande voteringen avser jag att i den sista röstningsomgången stödja utskottets förslag.

5.	Extra ändringsbudget för 2018 (L)
	Mats Persson (L) anför:

Vid voteringen i kammaren avser jag att stödja förslaget i reservation 1. I detta särskilda yttrande redovisas närmare skälen för att avslå regeringens förslag, vilka redovisats i motion 2017/18:4178 (L).

Politik handlar om att ta ansvar också för de svåra avvägningarna där enskilda människor direkt berörs av besluten. När beslut rör enskilda människor och är som svårast är det desto viktigare att hålla fast vid rättssäkra processer. Asylrätten med individuell prövning måste värnas. Asylrätten innebär att varje människa har rätt att söka asyl, men inte att alla har rätt att få asyl. För en ung människa kan det vara extra svårt att hantera ett avslag som innebär att framtidsdrömmar inte går i uppfyllelse. För att Sverige på ett värdigt sätt ska kunna ta emot de med asylskäl måste fokus ligga på de som behöver hjälp mest. Det betyder också att de som inte har asylskäl och som har fått avslag måste lämna landet. Det är olyckligt att regeringen nu väljer att köra över både Migrationsverkets beslut och domstolarnas domar och dessutom nonchalerar kritik från Lagrådet. Politiker ska inte besluta vem som får stanna eller inte. Det är myndigheter och domstolar som ska avgöra i de enskilda fallen.

Samtliga som omfattas av regeringens förslag saknar skyddsskäl. Ändå ska de få stanna, trots att andra som saknar skyddsskäl, t.ex. kvinnor från Irak och Somalia, måste lämna landet. Förslaget innebär också att vuxna som gått under jorden får stanna, medan de som accepterat ett avslag och återvänt blir förlorare. Rättvisan i detta måste ifrågasättas. Dessutom urholkas legitimiteten för myndigheters och domstolars beslut.

Förslaget är så komplext och krångligt att det riskerar rättssäkerheten. Ett redan krångligt regelverk lappas och lagas så att det bli svårt att förstå för den enskilde och för Migrationsverket att tolka och tillämpa. Lagrådet anser att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas, vilket är ovanligt skarp kritik.

Förslaget innebär i praktiken att handläggningstider görs till asylskäl. Det är en ny princip i utlänningslagstiftningen och innebär att möjligheterna till uppehållstillstånd inte längre beror på den enskildes förhållanden, utan på Migrationsverkets agerande. Det kan starkt ifrågasättas om detta är en objektivt godtagbar princip. Det måste i stället vara individens skyddsskäl som ska vara avgörande.

Uppehållstillstånd föreslås kunna beviljas även om identiteten är oklar. Med ett avskaffat beviskrav för identiteten minskar kontrollen över vilka som vistas i landet och det kan anses oklart om förslaget står i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden, t.ex. inom ramen för Schengensamarbetet. För medborgarskap krävs styrkt eller sannolik identitet, vilket denna grupp inte kommer att kunna uppfylla. Regeringen har här brustit i analysen av långsiktiga konsekvenser, vilket även gäller för förslaget i stort.

Redan nu gällande regler om uppehållstillstånd på grund av gymnasiestudier lägger ett tungt ansvar på rektorer och skolpersonal, som riskerar att hamna i mycket svåra etiska dilemman eftersom de ofrånkomligen involveras i beslut om uppehållstillstånd. Det finns en uppenbar risk att lärare och rektorer måste fatta beslut om t.ex. studieresultat som blir avgörande för om en person får stanna i landet, och även kan utsättas för tryck utifrån för att undvika utvisning. Detta är inte rimligt.

Många i den aktuella gruppen läser på språkintroduktion. Det är formellt ett gymnasieprogram, men i praktiken handlar det om att lära sig grundläggande svenska för att därefter kunna läsa ett nationellt program. Skolverkets statistik visar att 3 679 personer påbörjade språkintroduktion i gymnasieskolan 2011. Av dem hade 0,4 procent tagit gymnasieexamen efter tre år och efter fem år 14,7 procent. Förslaget innebär att den som avslutat sin utbildning får sex månader på sig att hitta ett jobb med lön i nivå med kollektivavtal. Misslyckas personen måste han eller hon lämna Sverige. Personer utan gymnasieexamen har svårt att få jobb, och här finns en risk att personer i desperat jakt på jobb blir utnyttjade. Personer som inte lyckas få jobb ska enligt förslaget lämna Sverige. För dessa blir lagförslaget i praktiken en uppskjuten utvisning. Risken är då att fler går under jorden.

Förslaget innebär risker dels för att fler personer som saknar skyddsskäl tar sig till Sverige för att söka asyl, dels för att återvändandet ytterligare försvåras.

I propositionen föreslås att den nuvarande bestämmelsen om verkställighetshinder i 16 e § fjärde stycket tillfälliga lagen tas bort och ersätts av en bestämmelse om inhibition. Det finns en risk att de föreslagna ändringarna inte är tillräckliga för att komma till rätta med de svårigheter som nuvarande regler har skapat.

6.	Extra ändringsbudget för 2018 (KD)
	Larry Söder (KD) anför:

Vid voteringen i kammaren avser jag att stödja förslaget i reservation 1. I detta särskilda yttrande redovisas närmare skälen för att avslå regeringens förslag, vilka redovisats i motion 2017/18:4180 (KD).

Svensk lagstiftning, och i synnerhet vår asyllagstiftning, måste präglas av rättssäkerhet, förutsebarhet och logik. Den måste också premiera de personer som följer regelverket och talar sanning. Dessa centrala förutsättningar uppnås inte med regeringens förslag, utan snarare det motsatta. Till exempel hamnar den som vid ankomsten felaktigt uppgett en lägre ålder än den faktiska i en bättre situation än vad personen borde hamna i. Detsamma gäller de som obstruerat mot gällande regler och inte självmant återvänt till sitt hemland efter ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut. Vissa av de som angav en korrekt ålder vid ansökningstillfället och de som faktiskt har återvänt hem hamnar i en sämre situation.

Det är mycket olyckligt att handläggningstiderna de senaste åren har varit långa, vilket har drabbat enskilda. Men i en värld där 65 miljoner människor befinner sig på flykt är det en orättvis och godtycklig princip att låta längden på handläggningstiderna, och inte den enskildes förhållanden och asylskäl, avgöra möjligheten till uppehållstillstånd. Regeringens förslag innebär en ny och oprövad princip i svensk rätt. Att två personer i samma situation som har ansökt om asyl samtidigt behandlas olika beroende på när Migrationsverket har registrerat deras respektive ansökan och fattat beslut gör att förslaget kan bryta mot principen om allas likhet inför lagen.

Förslaget komplicerar dessutom ett redan komplicerat regelverk ytterligare. Redan gällande lagstiftning är, i aktuella delar, synnerligen komplicerad och tekniskt svår att tränga igenom, med ett stort antal snarlikt formulerade para-grafer om olika men snarlika grupper. Nu går regeringen alltså fram med ett lagförslag som ytterligare komplicerar detta. Det är inte ansvarsfullt.

Asylrätten måste värnas, men samtidigt ska Sveriges migrationspolitik vara reglerad. En konsekvens av detta är att de personer som i asylprocessen inte bedöms vara flyktingar eller ha andra skyddsskäl, och inte heller på annan grund uppfyller kriterierna för uppehållstillstånd, måste återvända till sitt hem-land. Detta är också en del i att värna asylrätten. Regeringens förslag frångår dock denna princip.

En förutsättning för att de personer som har fått ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut ska omfattas av lagförslaget är att de fortfarande befinner sig i Sverige, alltså att de aktivt har trotsat beslut som har fattats av svenska myndigheter och domstolar. Att premiera ett sådant beteende får en mycket negativ effekt på den svenska migrationspolitikens legitimitet. Incitamenten att återvända självmant skulle minska och en olycklig signal skulle sändas utanför landets gränser om att den som tar sig till Sverige, ofta via farliga vägar och människosmugglare, och håller sig kvar tillräckligt länge så småningom kan förväntas få uppehållstillstånd, oavsett om vederbörande har behov av internationellt skydd eller inte.

Den utbildningsform som i praktiken står till buds för den aktuella gruppen är yrkesutbildning inom vuxenutbildningen. I dag finns dock inga platser till nya ungdomar inom denna utbildningsform, och inte heller någon plan eller några pengar för att skapa sådana platser. Unga som kommit till Sverige i relativt hög ålder har dessutom svårt att ta sig igenom svensk utbildning med godkända betyg. Detta talar för att regeringens förslag i stor utsträckning kom-mer att inge falska förhoppningar hos en redan utsatt grupp och skjuta åter-vändandet på framtiden

Uppehållstillstånd ska enligt propositionen få beviljas även om utlänningens identitet är oklar. Regeringen har med detta frångått rådande praxis om styrkt identitet som en förutsättning för uppehållstillstånd som grundar sig på annat än skyddsskäl. Ett sänkt beviskrav leder till minskad kontroll över vilka som vistas i landet. Tillförlitligheten till den vandels- och säkerhetsprövning som kommer att kunna göras kan därför ifrågasättas.

Mångfalt fler lärare kommer på grund av förslaget att hamna i situationen att deras bedömningar av enskilda elever kan avgöra frågan om förlängt uppe-hållstillstånd. Detta kan inte anses ligga inom ramen för en lärares ansvarsområde.

Lagstiftningen kan dessutom förväntas påverka Migrationsverkets och Polismyndighetens återvändandearbete negativt.

Under den tid som den tillfälliga migrationslagstiftningen gäller har bestämmelserna om synnerligen och särskilt ömmande omständigheter som grund för uppehållstillstånd tagits bort. Detta har inneburit att grunden för uppehållstillstånd inte längre finns för några av de mest sårbara av de personer som nu befinner sig här. Om dessa bestämmelser hade gällt hade fler ensam-kommande barn och unga beviljats uppehållstillstånd, dock utan att grund-läggande fundament i asylrätten åsidosatts.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå.

3.Riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om ändrade ramar och anvisar anslag enligt tabell 1.1.

Följdmotionerna

2017/18:4164 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD):

Riksdagen avslår propositionen.

2017/18:4165 av Olle Felten m.fl. (-):

Riksdagen avslår propositionen.

2017/18:4173 av Christina Örnebjär m.fl. (L):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behovet av framtida åtgärder sett till konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:4174 av Christina Höj Larsen m.fl. (V):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med ett förslag där datumgränsen den 24 november 2015 i förslaget till 16 f § 1 lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige tas bort samt att regeringen bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag om utvisning i utlänningslagen när det gäller de personer som kan komma att omfattas av detta förslag, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med ett förslag där förslaget till 16 f § 3 lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige vidgas till att gälla de som väntat på beslut om utvisning i mer än sex månader samt att regeringen bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag om utvisning i utlänningslagen när det gäller de personer som kan komma att omfattas av detta förslag, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen på nytt bör utreda och snarast återkomma med förtydliganden av propositionens förslag om åldersgränsen, kravet på utvisningsbeslut och den korta ansökningstiden, samt att regeringen bör bemyndigas att genom föreskrift besluta om ett tidsbegränsat undantag om utvisning i utlänningslagen när det gäller de personer som kan komma att omfattas av detta förslag, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2017/18:4178 av Fredrik Malm m.fl. (L):

Riksdagen avslår propositionen.

2017/18:4179 av Elisabeth Svantesson och Johan Forssell (båda M):

Riksdagen avslår proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd.

2017/18:4180 av Aron Modig m.fl. (KD):

Riksdagen avslår proposition 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd.

Bilaga 2

Utskottets förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag för 2018

Finansutskottets förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Tusental kronor

Utgiftsområde/ Anslag		Beslutad ram/anvisat anslag	Förändring av ram/ anslag	Ny ram/ Ny anslags-nivå
8	Migration	15 748 230	69 063	15 817 293
1:1	Migrationsverket	5 315 835	31 762	5 347 597
1:2	Ersättningar och bostadskostnader	8 101 000	4 750	8 105 750
1:4	Domstolsprövning i utlänningsmål	959 878	1 562	961 440
1:5	Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål	288 800	1 398	290 198
1:6	Offentligt biträde i utlänningsärenden	305 150	29 591	334 741
13	Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering	25 600 209	531 802	26 132 011
1:2	Kommunersättningar vid flyktingmottagande	19 265 374	531 802	19 797 176
15	Studiestöd	24 352 692	91 000	24 443 692
1:1	Studiehjälp	4 091 761	78 000	4 169 761
1:2	Studiemedel	16 357 643	13 000	16 370 643
Summa anslagsförändring			691 865

Bilaga 3

Regeringens lagförslag

Bilaga 4

Lagrådsyttrande som utskottet begärt

Bilaga 5

Yttrande från Migrationsverket

Bilaga 6

Yttrande från Sveriges Kommuner och Landsting

Bilaga 7

Konstitutionsutskottets yttrande 2017/18:KU9y

Bilaga 8

Socialförsäkringsutskottets yttrande 2017/18:SfU3y

---

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning).