|
|
En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens lagförslag om en ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning med den ändringen att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till två av lagarna ska lyda såsom utskottet föreslår i bilaga 3.
I propositionen föreslås bl.a. en ny lag om kommunal bokföring och redovisning. Lagen innehåller förslag som innebär att kommunernas och landstingens årsredovisningar får flera delar. Bestämmelser om vissa grundläggande redovisningsprinciper, exempelvis principen om rättvisande bild, lagfästs för att ge en tydligare vägledning till såväl normgivande organ som kommuner och landsting. Vidare föreslås bl.a. förändrade värderingsregler och förändringar när det gäller immateriella anläggningstillgångar, gåvor samt fordringar och skulder i utländsk valuta. Regeringen föreslår också en utökad reglering av delårsrapporten och de sammanlagda räkenskaperna.
Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.
Behandlade förslag
Proposition 2017/18:149 En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Utskottets lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om kommunal bokföring och redovisning med den ändringen att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,
2. lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser med den ändringen att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,
3. lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.,
4. lag om ändring i kommunallagen (2017:725).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:149 punkterna 3 och 4 samt bifaller delvis proposition 2017/18:149 punkterna 1 och 2.
Stockholm den 3 maj 2018
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svantesson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingemar Nilsson (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Niklas Wykman (M), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Jakob Forssmed (KD), Niklas Karlsson (S), Björn Wiechel (S), Adnan Dibrani (S) och Håkan Svenneling (V).
Ärendet och dess beredning
I proposition 2017/18:149 En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning föreslår regeringen en ny lag om kommunal bokföring och redovisning. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet, och regeringen har följt Lagrådets förslag och beaktat Lagrådets synpunkter.
Regeringen beslutade den 28 augusti 2014 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att se över lagen (1997:614) om kommunal redovisning (dir. 2014:125). Utredningen antog namnet KomRed (Fi 2014:13). Syftet med översynen var att åstadkomma en ändamålsenlig redovisningslagstiftning för kommuner och landsting. Utredningen överlämnade i mars 2016 betänkandet En ändamålsenlig kommunal redovisning (SOU 2016:24).
Utskottet föreslår ändringar i ikraftträdande- och övergångs-bestämmelserna till två av regeringens lagförslag. Utskottets lagförslag redovisas i bilaga 3.
Ingen motion har väckts i ärendet.
Bakgrund
Varför behövs den kommunala redovisningen?
De krav som ställs på redovisningen inom kommunal och privat sektor är i många avseenden lika. Men vissa förhållanden skiljer kommunal verksamhet från privat. Det brukar kallas för den kommunala särarten och påverkar hur den kommunala redovisningen utformas. Den kommunala redovisningen utgör underlag för ekonomiska och politiska beslut, och tillgång till information är en grundförutsättning för en fungerande demokrati och en effektiv förvaltning av ekonomin.
Redovisningen är central för fullmäktiges ansvarsprövning av styrelser och nämnder. Den används även för avstämning av de krav på den kommunala ekonomin som ställs i lag och vid utvärdering av hur resurserna används. Dessutom ger redovisningen också viktig information till kommuninvånare, medier, staten, andra kommuner och landsting samt företag och organisationer.
Lagen om kommunal redovisning
Länge överläts det till kommuner och landsting att själva utveckla den kommunala redovisningen. Allmänna bestämmelser har dock funnits i kommunallagen. Den 1 januari 1998 trädde lagen (1997:614) om kommunal redovisning, förkortad KRL, i kraft. Lagen reglerar kommuners, landstings och kommunalförbunds externredovisning. Genom lagstiftningen skulle det skapas bättre förutsättningar att upprätthålla en samordnad och enhetlig kommunal redovisningsstandard som skulle kunna förbättra jämförbarheten och analysförutsättningarna.[1] KRL är en ramlag som ger utrymme för normbildning genom det krav på god redovisningssed som finns i lagens första kapitel. Vid lagens tillkomst ansåg regeringen att den redovisningslagstiftning som gäller för näringslivet inte är direkt överförbar till kommunal verksamhet på grund av den kommunala särarten. Syftet med den kommunala externredovisningen är att ge fullmäktige, kommuninvånare och andra intressenter relevant information om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Bolag som ägs helt eller delvis av en kommun eller ett landsting omfattas inte av KRL, utan för dessa gäller samma bokförings- och redovisningsregler som för privata företag. Information om dessa bolag ska dock ingå i den sammanställda redovisningen som är en del av årsredovisningen. Detsamma gäller stiftelser som kommunen eller landstinget bildat ensamt eller tillsammans med någon annan och ekonomiska föreningar där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan. Syftet är att ge en samlad bild av kommunens totala ekonomiska engagemang.
Rådet för kommunal redovisning
Rådet för kommunal redovisning (RKR) är ett normgivande organ inom kommunal redovisning som bildades 1997. RKR är en ideell förening vars medlemmar är staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). RKR ger ut rekommendationer, informationsmaterial och idéskrifter om kommunal redovisning.
Övergripande krav på den kommunala ekonomin
Finanspolitiskt ramverk
Finanspolitiken bygger på ett antal principer som bildar det nationella finanspolitiska ramverket. Ramverket har som uppgift att se till att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Riksdagen fastställer målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). Riksdagen fastställer också ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter som gäller tre år framåt. Överskottsmålet och utgiftstaket ger det totala ekonomiska utrymmet i budgetprocessen. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn. Kravet innebär att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det kommunala balanskravet och utgiftstaket är viktiga instrument för att uppnå överskottsmålet.
God ekonomisk hushållning
Regelverket om kommunal redovisning samspelar med de bestämmelser som finns i kommunallagen (2017:725) om budget och god ekonomisk hushållning. Bestämmelserna i KRL och kommunallagen kompletterar därmed varandra. I 1953 års kommunallag infördes ett kommunalt förmögenhetsskydd som innebar att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskade. Denna bestämmelse fördes inte över till 1991 års kommunallag. I stället infördes en allmän regel om att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Ett nollresultat är enligt förarbetena till KRL inte tillräckligt för att kravet ska vara uppfyllt. I stället krävs att utfallet bör ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin.[2]
Balanskravet
Efter finanskrisen i början av 1990-talet ansågs det att kravet på god ekonomisk hushållning inte hade haft tillräcklig styreffekt, och det föreslogs därför ett krav på en kommunal ekonomi i balans. Balanskravet infördes 1998 i kommunallagen. Det skulle förhindra en fortlöpande urgröpning av den kommunala ekonomin och skapa förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling. Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Tanken är att varje generation ska bära de kostnader för service som den generationen beslutar om och konsumerar. Balanskravet relaterar till resultaträkningen och inte till balansräkningen och ska ses som en miniminivå. Att balanskravet är uppfyllt innebär inte nödvändigtvis att kravet på god ekonomisk hushållning är uppfyllt. Balanskravet gäller inte kommunala bolag, stiftelser och föreningar. En kommun eller ett landsting får enligt kommunallagen underbalansera budgeten under förutsättning att det tidigare har gjorts avsättning till en resultatutjämningsreserv som kan tas i anspråk eller om det finns synnerliga skäl. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna ska det negativa resultatet enligt kommunallagen regleras och det redovisade egna kapitalet återställas inom de närmast följande tre åren. Bestämmelserna om balanskravet och om när ett negativt balanskravsresultat måste regleras finns i kommunallagen. I KRL regleras vilka upplysningar om balanskravsresultatet som ska lämnas i förvaltningsberättelsen och hur det beräknas.
Resultatutjämningsreserver
Sedan den 1 januari 2013 är det möjligt för kommuner och landsting att under vissa förutsättningar reservera delar av ett positivt resultat i en resultatutjämningsreserv. Resultatutjämningsreserver skapades för att ge kommuner och landsting bättre möjligheter att möta konjunkturvariationer.
En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag. När det gäller förslaget till en ny lag om kommunal bokföring och redovisning och förslaget till lag om ändring i lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska ikraftträdande- och övergångs-bestämmelserna ha de lydelser som utskottet föreslår i bilaga 3.
Propositionen
En ny lag om kommunal bokföring och redovisning
Sedan KRL infördes har såväl omvärlden som förutsättningarna för den kommunala redovisningen förändrats. Enligt regeringens mening är ett stabilt ramverk för den kommunala sektorn en viktig förutsättning för att hantera kommunernas och landstingens framtida utmaningar. En viktig komponent i ett sådant ramverk är en god ekonomisk styrning. Regeringen föreslår att en ny lag om kommunal bokföring och redovisning ska ersätta KRL. Lagen bygger till stora delar på nuvarande lag men innehåller också många nya bestämmelser.
Många bestämmelser kan överföras oförändrade i sak till den nya lagen, men flera nya bestämmelser föreslås, bl.a. i frågor där vägledning tidigare endast kunnat sökas i de rekommendationer som RKR givit ut. Karaktären av ramlagstiftning kvarstår dock även med regeringens förslag till ny lag.
Bokföring och arkivering
Räkenskapsinformation
Regeringen föreslår att definitionen av räkenskapsinformation ändras så att noter inte längre ska omfattas av definitionen och att det görs ett tillägg om att delårsrapporter ska utgöra räkenskapsinformation. Noter ska vara en del av årsredovisningen. Detta innebär att en hänvisning till bestämmelsen om noter inte behövs i den nya lagen.
Hur bokföringen ska vara ordnad
Regeringen föreslår att bokföringen ska vara ordnad på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller landstingets ekonomi och verksamhet och så att statistik kan lämnas enligt lag eller annan författning. Som Lagrådet påpekar anser regeringen att syftet med bestämmelsen bör vara att säkerställa en tillfredsställande kontroll över både verksamheten och ekonomin och att detta framgår av lagstiftningen. Regeringen går i detta avseende längre än vad utredningen föreslår.
Arkivering av räkenskapsinformation
Regeringen föreslår att arkiveringstiden för räkenskapsinformation förkortas från tio till sju år. Tiden som maskinutrustning och system som behövs för att ta fram räkenskapsinformation i vanlig läsbar form (dokument) eller mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel ska hållas tillgängliga förkortas från tio till sju år. Hänvisningen till arkivlagen bör enligt regeringen inte föras över till den nya lagen.
Överföra och förstöra räkenskapsinformation
Flera remissinstanser har påpekat att utredningen inte har uppmärksammat den ändring som gjordes 2011 i bokföringslagen (BFL) om när räkenskapsinformation får förstöras (7 kap. 6 § BFL). Regeringen ser inte heller något skäl till varför denna reglering skulle vara annorlunda för kommuner, landsting och kommunalförbund än för företag som har att följa BFL:s bestämmelser. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om att överföra och förstöra räkenskapsinformation ändras så att även dokument och mikroskrift som används för att bevara räkenskapsinformation får förstöras om informationen på ett betryggande sätt överförs till ett annat sådant material. Ursprungligt material som kommuner eller landsting själva har upprättat får förstöras först fr.o.m. det fjärde året efter utgången av räkenskapsåret.
Allmänna bestämmelser om årsredovisning
Årsredovisningens delar
Regeringen föreslår att en årsredovisning utöver en resultaträkning, en balansräkning, en kassaflödesanalys och en förvaltningsberättelse också ska bestå av noter, en driftsredovisning och en investeringsredovisning. Sammanställda räkenskaper ska också ingå i årsredovisningen om sådana upprättas. Syftet med årsredovisningen bör enligt regeringen inte längre framgå av lagen.
Regeringen föreslår detaljerade krav för årsredovisningen, t.ex. om resultaträkningen, balansräkningen och kassaflödesanalysen. De föreslagna reglerna säkerställer att utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid räkenskapsårets slut finns redovisade i årsredovisningen. Regeringen anser därmed, till skillnad från remissinstanserna FAR (branschorganisationen för revisorer, redovisningskonsulter, skatterådgivare, lönekonsulter och specialister) och SKL, att bestämmelsen om årsredovisningens syfte inte längre fyller någon funktion och föreslår därför att bestämmelsen tas bort.
Krav på överskådlighet
Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om att årsredovisningen ska upprättas på ett överskådligt sätt.
Principen om rättvisande bild införs i lagen
Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om att årsredovisningens delar ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kommunens eller landstingets ekonomiska ställning. Om det behövs för att bilden ska bli rättvisande ska ytterligare upplysningar lämnas i en not. Om det görs en avvikelse från en rekommendation från det normgivande organet på området ska skälen för avvikelsen lämnas i en not.
Riksrevisionen anser att det saknas en analys av om lag och kompletterande normering tillsammans utgör ett sådant ramverk att en tillämpning av dessa också ger en rättvisande bild. Regeringen menar dock att bestämmelserna i bl.a. årsredovisningslagen (ÅRL) kan tjäna som förebild för principen om rättvisande bild och att kravet på god redovisningssed tillsammans med RKR:s normering ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och ekonomiska ställning.
Andra grundläggande redovisningsprinciper
Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om andra grundläggande principer. När årsredovisningen upprättas ska följande grundläggande principer iakttas:
- Kommuner och landsting ska förutsättas fortsätta sina verksamheter.
- Samma principer för värdering, klassificering och indelning av de olika posterna ska konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ett annat.
- Värdering av de olika posterna ska göras med rimlig försiktighet.
- Intäkter och kostnader som kan hänföras till räkenskapsåret ska tas med oavsett tidpunkten för betalningen.
- De olika beståndsdelar som balansräkningens poster består av ska värderas var för sig.
- Tillgångar och skulder får inte kvittas mot varandra. Inte heller får intäkter och kostnader kvittas mot varandra.
- Den ingående balansen för ett räkenskapsår ska stämma överens med den utgående balansen för det närmast föregående räkenskapsåret.
-
Förändringar i eget kapital ska redovisas i resultaträkningen.
Kommuner och landsting får avvika från redovisningsprinciperna om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed och kravet på en rättvisande bild.
Om en avvikelse görs ska det lämnas en upplysning om skälen för detta, och en bedömning ska göras av effekten på kommunens eller landstingets resultat och ekonomiska ställning.
Konkurrensverket anser att även principen om öppenhet bör införas i lagen. Regeringen menar dock att det inte finns skäl att reglera principen om öppenhet särskilt i lag. RKR har i det konceptuella ramverket för finansiell rapportering i kommuner och landsting redogjort för vilka kvalitativa egenskaper som externredovisningen ska uppfylla. Krav på redovisningen som ställs utifrån principen om öppenhet och objektivitetsprincipen omfattas av dessa kvalitativa egenskaper. Regeringen föreslår vidare att bestämmelsen om att resultaträkningen bör redovisa hur eget kapital har förändrats under räkenskapsåret inte ska föras över till lagen om kommunal bokföring och redovisning. En bestämmelse bör införas om att andra grundläggande redovisningsprinciper ska tillämpas vid avslutande bokföringstransaktioner.
Ansvaret för att upprätta årsredovisningen
Regeringen föreslår att bestämmelsen om vem som ansvarar för att upprätta årsredovisningen inte ska föras över till lagen om kommunal bokföring och redovisning.
Upplysning om särredovisning
Enligt regeringen bör en upplysning lämnas i not om vilka särredovisningar som har upprättats under räkenskapsåret till följd av bestämmelser i lag eller annan författning. Vissa remissinstanser, bl.a. Företagarna, Återvinningsindustrierna och Svenska Vård, anser att förslaget är helt otillräckligt utifrån ett konkurrensperspektiv. Enligt bl.a. Konkurrensverket och Svenskt Näringsliv bör en ny utredning tillsättas för att se över möjligheterna till samordning och utökade krav på särredovisning. Med anledning av dessa remissynpunkter anser regeringen att det är viktigt att framhålla att förslaget främst syftar till att främja insynen och tillgängligheten för den enskilde samt att frågan om utökade krav på särredovisning inte har varit en del av utredningens uppdrag, och därför finns det inte förutsättningar att föreslå utökade krav på särredovisning med denna utredning som grund. Vidare skriver regeringen att det inte finns förutsättningar att samordna bestämmelser om särredovisning inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Regeringen avser dock att följa frågan om samordning av bestämmelserna om särredovisning och återkomma vid behov.
Samordningsförbund
Regeringen föreslår att kravet på att ett samordningsförbunds styrelse ska upprätta årsbokslut tas bort eftersom kommuner och landsting inte längre behöver upprätta årsbokslut. Regeringen menar att det inte behöver ställas större krav på samordningsförbund än på kommuner och landsting.
Resultaträkning och balansräkning
Resultaträkningens uppställningsform
Regeringen föreslår att det ska förtydligas att resultaträkningen i sammandrag ska redovisa samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret. Resultaträkningens uppställningsform bör därför ändras.
Balansräkningens uppställningsform
Regeringen bedömer att kravet att redovisa panter och ansvarsförbindelser som poster inom linjen bör vara kvar.
När det gäller pensionsredovisningen pekar flera remissinstanser på att ett förändrat regelverk för den kommunala redovisningen också skapar ett behov av en översyn av vissa bestämmelser i kommunallagen. Regeringen gör bedömningen att redovisning av kommunala pensionsförpliktelser bör analyseras ytterligare vad gäller konsekvenserna för den kommunala ekonomin samt förhållandet till bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och balanskravet i kommunallagen. Regeringen avser att återkomma i den frågan. Pensionsförpliktelser som är upparbetade före 1998 bör enligt regeringen även i fortsättningen redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen tillsammans med ställda panter och säkerheter. Kravet på kommuner och landsting att lämna information om ställda panter och ansvarsförbindelser inom linjen bör därför finnas kvar.
Utgifter som får tas upp i balansräkningen som immateriella anläggningstillgångar
Regeringen föreslår att utöver utgifter för utvecklingsarbete som är av väsentligt värde för kommunens eller landstingets verksamhet under kommande år, ska också utgifter för koncessioner, patent, licenser och liknande rättigheter få tas upp som immateriella anläggningstillgångar. Utgifter för forskning ska inte längre få tas upp som immateriella anläggningstillgångar. Anledningen är att regeringen anser att det behövs en anpassning till vad som gäller enligt ÅRL och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB, eftersom det i detta fall inte finns någon kommunal särart som motiverar en annorlunda reglering.
Jämförelsetal måste inte alltid räknas om eller ändras
Regeringen föreslår att jämförelsetal för det närmast föregående räkenskapsåret ska räknas om eller ändras om det behövs för att de ska kunna jämföras med räkenskapsårets poster. Detta behöver inte göras om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed och kravet på en rättvisande bild. Regeringen har föreslagit att principen om rättvisande bild ska föras in i lagen. Det saknas därmed enligt regeringen skäl för att ställa lägre krav på kommuner och landsting än på privata företag när det gäller att låta bli att ändra eller räkna om jämförelsetal.
Noternas ordningsföljd
Regeringen föreslår att det ska införas bestämmelser om noternas ordningsföljd. Om inte annat följer av kravet på överskådlighet ska noter som avser enskilda poster i resultaträkningen eller balansräkningen läggas fram i samma ordning som posterna. Hänvisning ska göras vid de poster som noterna hänför sig till. I ÅRL ska noter som avser enskilda poster i balansräkningen eller resultaträkningen läggas fram i samma ordning som posterna om inte något annat följer av kravet på överskådlighet. Hänvisning ska göras vid de poster som noterna hänför sig till. I KRL finns det ingen motsvarande bestämmelse om noternas ordningsföljd. Noternas placering följer av allmänna principer för hur man upprättar resultaträkningar och balansräkningar. Regeringen anser dock att detta för tydlighetens skull bör framgå av lagen.
Kommunala pensionsförpliktelser
Redovisning av pensionsförpliktelser
Hur pensioner ska redovisas står främst mellan två olika modeller, dels blandmodellen som är lagstadgad för kommuner och landsting, dels fullfonderingsmodellen som används inom det privata näringslivet. Fullfonderingsmodellen innebär att samtliga pensionsförpliktelser redovisas som avsättning i balansräkningen oavsett när pensionsförmånerna har intjänats. Blandmodellen innebär att det bara är pensionsförpliktelser som är intjänade efter 1998 som redovisas som avsättning i balansräkningen. Pensionsförpliktelser som är intjänade före 1998 redovisas i stället som en ansvarsförbindelse. Blandmodellen är lagstadgad och unik för den kommunala sektorn. När den infördes sågs den som en övergångslösning, och den leder på sikt till en övergång till fullfonderingsmodellen. Regeringen anser att det finns skäl att analysera frågan om redovisning av kommunala pensionsförpliktelser ytterligare, sett i ljuset av kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning och kravet på att upprätta en budget i balans. Regeringen gör bedömningen att det bör utredas vidare vilka konsekvenser en ändrad redovisningsmodell för kommunala pensionsförpliktelser får för den kommunala ekonomin samt hur en sådan ändring påverkar balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning.
Finansiering av pensionsförpliktelser
Regeringen föreslår att om en avsättning eller en ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser har minskat efter föregående balansdag till följd av att en försäkring har tecknats eller att medel har överförts till en pensionsstiftelse, ska en upplysning i not lämnas om vilket belopp som avsättningen har minskats med. Det bör enligt regeringen inte införas något krav på att redovisa medel som är avsatta till pensionsstiftelser eller försäkring som tillgång i den kommunala balansräkningen.
Värdering
Avskrivning av anläggningstillgångar
Regeringen föreslår att begreppet ekonomisk livslängd ersätts av begreppet nyttjandeperiod i bestämmelsen om avskrivning av anläggningstillgångar. Avskrivningstiden för immateriella anläggningstillgångar ändras på så vis att nyttjandeperioden ska anses uppgå till fem år om inte en annan längre tid med rimlig grad av säkerhet kan fastställas. Om nyttjandeperioden för en immateriell anläggningstillgång bestäms till längre tid än fem år ska en upplysning lämnas om skälen för detta. En upplysning ska också lämnas om bedömd genomsnittlig nyttjandeperiod för varje post som tas upp som materiell anläggningstillgång i balansräkningen.
Vissa finansiella instrument ska värderas till verkligt värde
Regeringen föreslår att det ska införas särskilda regler för värdering av finansiella instrument. Finansiella instrument som innehas för att generera avkastning eller värdestegring ska värderas till verkligt värde. Följande finansiella instrument får inte värderas till verkligt värde:
- finansiella instrument för vilka ett tillförlitligt verkligt värde inte kan fastställas
- finansiella instrument som hålls till förfall
- fordringar som härrör från verksamheten och som inte innehas för handelsändamål
- aktier eller andelar i kommunala koncernföretag
- skulder som inte ingår som en del i en handelsportfölj.
Värdeförändringen av de finansiella instrumenten sedan föregående balansdag ska redovisas i resultaträkningen. Det föreslås också att en upplysning om värdeförändringen av de finansiella instrumenten ska lämnas i en not.
Uppskrivning av finansiella anläggningstillgångar
Regeringen bedömer att möjligheten att skriva upp finansiella anläggningstillgångar inte bör överföras till den nya lagen.
Orealiserade vinster i värdepapper ska inte beaktas i balanskravsutredningen
Regeringen föreslår att orealiserade vinster i värdepapper inte ska beaktas vid beräkningen av årets resultat efter balanskravsjusteringar. Vid beräkningen av årets resultat efter balanskravsjusteringar ska inte heller återföring av orealiserade vinster i värdepapper beaktas.
Några remissinstanser uppmärksammar att förslaget kan öppna upp för s.k. reell styrning av resultat, dvs. att kommuner och landsting ändrar agerandet för att uppnå ett visst utfall. Förslaget kan också öppna upp för resultatstyrning då balanskravsresultatet kan påverkas av vilka försäljningar man väljer att göra i slutet av året. Regeringen anför att varken kortsiktiga ned- eller uppgångar i marknadsvärden på värdepapper bör få påverka balanskravsresultatet och därmed kommuners och landstings möjlighet att nå balanskravet. Vid beräkningen av balanskravsresultatresultatet i balanskravsutredningen bör alltså varken orealiserade vinster eller förluster i värdepapper beaktas. Detsamma gäller återföring av orealiserade vinster och förluster i värdepapper.
Omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta
Regeringen föreslår att fordringar och skulder i utländsk valuta ska räknas om enligt växelkursen på balansdagen om detta står i överensstämmelse med god redovisningssed och kravet på en rättvisande bild.
Linköpings kommun invänder mot förslaget bl.a. med hänvisning till försiktighetsprincipen. Regeringen betonar dock att bestämmelsen ger kommuner och landsting möjlighet att avstå från att omräkna på balansdagen om en omräkning enligt växelkursen inte överensstämmer med god redovisningssed och en rättvisande bild. Reglerna för omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta bör i möjligaste mån vara enhetliga för de statliga myndigheterna och för den kommunala sektorn. Därför bör också bestämmelserna i KRL utformas med FÅB som förebild.
Frågor om t.ex. hur kursdifferenser ska redovisas och vilken valutakurs som bör användas överlämnar regeringen till det normerande organet att reglera.
Värdering av tillgångar som tagits emot som gåva
Regeringen föreslår att tillgångar som har tagits emot utan ersättning, eller till en ersättning som väsentligt understiger tillgångarnas verkliga värde, ska redovisas till det verkliga värdet vid förvärvstidpunkten.
Värdering av avsättningar
Regeringen föreslår att det ska framgå av lagen om kommunal bokföring och redovisning att avsättningar ska motsvara den bästa uppskattningen av det belopp som kommer att krävas för att reglera förpliktelsen.
Förvaltningsberättelsen
Definition av ett kommunalt koncernföretag
Regeringen föreslår att det införs en definition av begreppet kommunalt koncernföretag. Med kommunalt koncernföretag avses en juridisk person över vars verksamhet, mål och strategier kommuner eller landsting har ett varaktigt betydande inflytande. Kommuner eller landsting kan utöva ett sådant inflytande själva eller tillsammans med ett eller flera kommunala koncernföretag. Betydande inflytande ska anses finnas när någon har minst tjugo procent av rösterna i en juridisk persons beslutande organ, om inte annat framgår av omständigheterna. Om inflytandet inte är betydande ska den juridiska personen ändå anses vara ett kommunalt koncernföretag om den har en särskild betydelse för kommunens eller landstingets verksamhet eller ekonomi.
Definition av en kommunal koncern
Regeringen föreslår att det införs en definition av begreppet kommunal koncern. Med en kommunal koncern avses kommunen eller landstinget tillsammans med de kommunala koncernföretagen. En upplysning ska lämnas i en not om vilka kommunala koncernföretag som ingår i den kommunala koncernen och på vilken grund de anses vara sådana företag. Av upplysningen ska det också framgå hur den kommunala koncernens sammansättning har förändrats under räkenskapsåret.
Privata utförare som inte är kommunala koncernföretag
Regeringen gör bedömningen att för att avgränsa den kategori av företag som det krävs upplysningar om i förvaltningsberättelsen kan det begrepp som definieras i kommunallagen, privata utförare, användas. En definition av begreppet uppdragsföretag behöver därför inte införas.
Skyldighet att lämna upplysningar om den kommunala koncernen och privata utförare i förvaltningsberättelsen
Om kommunen eller landstinget ingår i en kommunal koncern föreslår regeringen att förvaltningsberättelsen ska innehålla upplysningar om koncernen som motsvarar de upplysningar som ska lämnas om kommunens och landstingets verksamhet i förvaltningsberättelsen. Upplysningar om balanskravsresultat och sjukfrånvaro behöver dock inte lämnas. Kravet på att i förvaltningsberättelsen lämna information om sådana privata utförare som inte är kommunala koncernföretag begränsas till upplysningar om sådana förhållanden som är av väsentlig betydelse för bedömningen av kommunens eller landstingets verksamhet eller ekonomi.
Bodens kommun anser att det bör vara upp till den enskilda kommunen att avgöra om man vill ha mål för de enskilda bolagen var för sig eller mål för hela den kommunala koncernen. Jönköpings läns landsting anser att det inte är befogat att sätta upp mål för de kommunala koncernföretagen på motsvarande sätt som för landsting. Regeringen menar dock att förslaget ger den som läser årsredovisningen ett bättre underlag för att kunna bedöma om målen för god ekonomisk hushållning är uppfyllda och hur den ekonomiska ställningen ser ut för kommunen eller landstinget.
Redovisning av sjukfrånvaro
Regeringen föreslår att kommuner och landsting ska lämna upplysningar om anställdas sjukfrånvaro i förvaltningsberättelsen.
Sammanställda räkenskaper
Organisationsneutral redovisning
Många kommuners och landstings verksamheter bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex. företag som är hel- eller delägda av kommunen eller landstinget och privata utförare. Den sammanlagda redovisningen, som motsvarar det som inom privat sektor benämns koncernredovisning, är enligt regeringen viktig ur ett demokrati-, styrnings- och effektivitetsperspektiv. Medborgare och politiker måste ur ett demokratiskt perspektiv få information om kommunens ekonomiska förutsättningar och vilken verksamhet som kommunen ansvarar för. Styrningsperspektivet handlar om att kommunens ledning måste planera och följa upp den samlade verksamheten, vilket är en utmaning när verksamheten drivs i flera olika organisationsformer. När det gäller effektivitetsperspektivet handlar det om att resurser ska användas på ett ändamålsenligt sätt. Ett sätt att undersöka effektivitet är att göra jämförelser mellan olika kommuner och landsting. Om redovisningen ger en organisationsneutral helhetssyn på kommunens eller landstingets ekonomi och verksamhet underlättar det jämförelser. Det finns dock problem med jämförelser som inte den sammanställda redovisningen ensam kan lösa. När verksamheten drivs i förvaltningsform redovisar kommunen eller landstinget tillgångarna och skulderna i balansräkningen och alla kostnader och eventuella intäkter i resultaträkningen. Bedrivs verksamheten genom en privat utförare påverkas kommunens eller landstingets resultaträkning endast av kostnaderna för den privata utföraren. Detta innebär att årsredovisningen måste kompletteras med ytterligare information för att ge en helhetsbild av verksamheten. Innehållet i den sammanställda redovisningen är i dag endast översiktligt reglerat i KRL. Rekommendation 8.2 om sammanställd redovisning från RKR är däremot relativt detaljerad.
Balanskravets utformning gör att dess praktiska omfattning varierar beroende på hur kommunen eller landstinget har valt att organisera sin verksamhet. Balanskravet gäller inte kommunal verksamhet som bedrivs i företag utan bara den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. De kommunala företagen omfattas dock indirekt av balanskravet eftersom transaktioner mellan kommunen respektive landstinget och dess företag ska ingå i resultaträkningen om de är resultatpåverkande.
De sammanställda räkenskapernas delar
Regeringen föreslår att begreppet sammanställda räkenskaper ska ersätta begreppet sammanställd redovisning. Det införs en skyldighet att upprätta en sammanställd kassaflödesanalys och krav på noter. Med sammanställda räkenskaper för en kommunal koncern ska avses en sammanställning av kommunens eller landstingets och de kommunala koncernföretagens resultaträkningar, balansräkningar och kassaflödesanalyser samt noter.
Örnsköldsviks kommun avstyrker förslaget om att begreppet sammanställd redovisning ska ersätta begreppet sammanställda räkenskaper. Regeringen anser dock att det är olämpligt att behålla begreppet sammanställd redovisning eller ändra detta till kommunkoncernredovisning. Begreppet sammanställd redovisning får med anledning av de ändringar regeringen föreslår en annan innebörd än tidigare. Exempelvis omfattar den inte längre delar av förvaltningsberättelsen. Därför föreslår regeringen att begreppet sammanställda räkenskaper införs som benämning på en del av årsredovisningen.
Skyldighet att upprätta sammanställda räkenskaper
Regeringen föreslår att kommuner eller landsting som huvudregel ska upprätta sammanställda räkenskaper för den kommunala koncernen. Sammanställda räkenskaper behöver inte upprättas för den kommunala koncernen om samtliga kommunala koncernföretag, såväl var för sig som tillsammans, är utan väsentlig betydelse för kommunen eller landstinget.
Flera remissinstanser har påpekat att det behövs ett förtydligande av vad som avses med väsentlig betydelse för kommunen eller landstinget för att kunna avgöra om sammanställda räkenskaper ska upprättas. Regeringen anser dock att skyldigheten att upprätta sammanställda räkenskaper inte bör vara undantagslös. Kommuner och landsting bör enligt regeringen inte upprätta sammanställda räkenskaper när de kommunala koncernföretagen är utan väsentlig betydelse för kommunen eller landstinget, dvs. har en mycket liten betydelse ur ekonomisk synvinkel. Undantaget bör regleras i lag.
Kommunala koncernföretag som inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna
Regeringen föreslår att ett kommunalt koncernföretag inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna om företaget är utan väsentlig betydelse för kommunen eller landstinget. En upplysning ska lämnas om vilka kommunala koncernföretag som inte omfattas av de sammanställda räkenskaperna och varför de anses vara utan väsentlig betydelse. Om två eller flera av dessa kommunala koncernföretag tillsammans bedöms ha väsentlig betydelse för kommunen eller landstinget ska de dock omfattas av de sammanställda räkenskaperna.
Kammarrätten i Stockholm anser att vad som avses med väsentlig betydelse i den föreslagna lagen bör utvecklas. Nacka kommun anser att det är otydligt vilka juridiska personer som egentligen ska ingå i den sammanställda redovisningen. Regeringen anser att utgångspunkten vid bedömningen av om ett kommunalt koncernföretag ska omfattas av de sammanställda räkenskaperna är dess ekonomiska betydelse för kommunen eller landstinget. Det är därför mindre lämpligt att i lagstiftningen ange specifika ekonomiska mått för när ett kommunalt koncernföretag inte behöver tas med i de sammanställda räkenskaperna. Det kan i stället överlämnas till det normerande organet. Vidare skriver regeringen att när det gäller frågan om ett kommunalt koncernföretag är av väsentlig betydelse bör man kunna hämta ledning från väsentlighetsprincipen i 2 kap. 3 a § ÅRL. Det kan t.ex. handla om mindre stiftelser eller samordningsförbund av begränsad ekonomisk betydelse för kommunen eller landstinget.
Förvärvsanalys
Regeringen föreslår att första gången ett kommunalt koncernföretag ska omfattas av de sammanställda räkenskaperna ska en förvärvsanalys upprättas för att fastställa anskaffningsvärdet på det förvärvade kommunala koncernföretagets tillgångar och skulder. En sådan förvärvsanalys ska också upprättas vid förvärv av aktier eller andelar i en juridisk person.
Konsolideringsmetod
Regeringen konstaterar att det inte framgår av KRL vilken konsolideringsmetod som ska användas när kommunala koncernföretag räknas in i den sammanställda resultaträkningen och balansräkningen. Det skiljer sig från ÅRL som innehåller bestämmelser om vilka konsolideringsmetoder som ska användas vid koncernredovisning.
Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse i lagen om att kommunala koncernföretag som huvudregel ska räknas in i de sammanställda räkenskaperna enligt klyvningsmetoden (proportionell metod). Kapitalandelsmetoden får användas om det finns särskilda skäl och är förenligt med kravet på en rättvisande bild. Om kapitalandelsmetoden används ska det lämnas en upplysning i en not om vilka kommunala koncernföretag som har konsoliderats med denna metod och skälen för varför man har valt en viss konsolideringsmetod.
Att upprätta de sammanställda räkenskaperna
Regeringen föreslår att i fråga om att upprätta den sammanställda resultaträkningen och den sammanställda balansräkningen ska bestämmelserna i kapitlen om resultaträkning och balansräkningspost tillämpas. I fråga om posterna i den sammanställda balansräkningen ska bestämmelsen om specifikation till balansräkningspost tillämpas. I fråga om att upprätta den sammanställda kassaflödesanalysen ska bestämmelsen om kassaflödesanalysen tillämpas. I fråga om att upprätta noter till den sammanställda resultaträkningen och den sammanställda balansräkningen ska bestämmelserna om noter tillämpas. Bestämmelserna om bidrag till infrastruktur och om räkenskapsrevision ska dock inte tillämpas. Om inte annat följer av kravet på överskådlighet ska noter som avser enskilda poster i den sammanställda resultaträkningen eller i den sammanställda balansräkningen läggas fram i samma ordning som posterna. Hänvisning ska göras vid de poster som noterna hänför sig till.
Jönköpings läns landsting är tveksamt till att samma krav ska gälla för specifikation till balansräkningsposter i den sammanställda balansräkningen som för landstingets balansräkning. Regeringen menar dock att samma krav bör ställas på specifikationer för balansräkningsposter i såväl den sammanställda balansräkningen som balansräkningen för en kommun eller ett landsting.
Delårsrapport
Inget krav på fler delårsrapporter
Regeringen gör bedömningen att kraven på hur många delårsrapporter som ska upprättas och vilken period av räkenskapsåret som delårsrapporten ska omfatta inte bör ändras. FAR anser att den löpande uppföljningen av verksamhet och ekonomi i dag är så utvecklad i kommuner och landsting att frågor om delårsrapporten inte behöver regleras i lag. Regeringen anser dock att det inte finns några skäl som talar för att det ska finnas andra krav på kommuner och landsting i detta avseende än på företag. Kraven på ekonomisk balans och på att återställa ett negativt resultat ställer stora krav på den löpande ekonomiska uppföljningen.
Fullmäktiges och revisorernas tillgång till delårsrapporter
Regeringen föreslår att styrelsen ska överlämna delårsrapport till fullmäktige och revisorer inom två månader efter utgången av den period av räkenskapsåret som delårsrapporten omfattar.
Knivsta och Ystad kommuner påtalar vikten av löpande uppföljning av ekonomin. Regeringen menar dock att det står kommuner och landsting fritt att utveckla sin interna styrning med en mer löpande uppföljning, vilket kommunerna också föreslår. Detta är dock upp till varje kommun och landsting att besluta om.
Ändrade krav på innehållet i en delårsrapport
Regeringen föreslår att delårsrapporten ska innehålla en resultaträkning, en balansräkning och en förenklad förvaltningsberättelse.
Flera remissinstanser anser att de kommunala bolagen även i fortsättningen ska inkluderas i delårsrapporten. Regeringen anser dock att kommuner respektive landsting även fortsättningsvis själva ska få avgöra om dessa ska omfattas av delårsrapporten. Delårsrapporten är främst ett internt uppföljningsdokument. Eventuella behov att utveckla delårsrapportens utformning och innehåll bör prövas inom ramen för vad som ligger inom god redovisningssed.
I resultaträkningen ska belopp för motsvarande period under närmast föregående räkenskapsår, prognos för räkenskapsårets resultat och budget för innevarande räkenskapsår redovisas. I balansräkningen ska belopp för motsvarande post för närmast föregående räkenskapsårs utgång redovisas.
Jönköpings läns landsting anser att det inte är nödvändigt att slå fast i lagen vilka jämförelsetal som ska användas i delårsrapporten. Regeringen menar dock att det finns ett värde av att reglera vilka jämförelsetal som ska finnas, då det säkerställer att grundläggande ekonomisk information lämnas. Att kraven regleras i lag underlättar också jämförelser över tid och mellan kommuner respektive landsting.
Vad behövs för att kontrollera att lag och normering följs?
Tillsyn och sanktioner
Regeringen anser att det inte bör införas någon tillsyn eller sanktion kopplad till bestämmelserna i lagen om kommunal bokföring och redovisning.
Flera remissinstanser invänder mot förslaget. Riksrevisionen anför t.ex. att det finns grundläggande svagheter hos kommuner och landsting när det gäller oberoende revision, tillsyn och kompletterande normgivning som allvarligt påverkar den faktiska tillämpningen av föreskrifter för redovisning. Den kommunala självstyrelsen är enligt Riksrevisionen ett svagt argument för att inte använda statlig tillsyn när det gäller hur kommuner och landsting tillämpar lag som reglerar kommunal verksamhet. Regeringen anför dock att en bättre struktur och utökad vägledning på området bör leda till en förbättrad efterlevnad. Samtidigt menar regeringen att utvecklingen vad gäller efterlevnaden av lag och kompletterande normgivning även fortsättningsvis måste följas.
Några remissinstanser har kommenterat det faktum att det inte finns en statlig tillsynsmyndighet. Regeringen anser dock att det inte i dagsläget finns tillräckligt starka skäl till att införa statlig tillsyn eller sanktioner på området. Vidare anser regeringen att det utifrån den kommunala självstyrelsen inte kan anses proportionerligt att införa statlig tillsyn eller sanktioner på området. Eftersom det redan finns ett normgivande organ på området som fyller en viktig roll när det gäller att uttolka vad som är god redovisningssed och då utvecklingen vad gäller efterlevnaden tycks gå i positiv riktning finns det enligt regeringen anledning att även i fortsättningen låta kommuner och landsting själva sköta tillsynen av externredovisningen.
Upplysning om kostnaden för räkenskapsrevision
Regeringen föreslår att det införs ett krav på att lämna en upplysning i not om den sammanlagda kostnaden för de kommunala revisorernas granskning av bokföring, delårsrapport och årsredovisning.
Som svar på Riksrevisionens kritik pekar regeringen på styrelsens och fullmäktiges politiska ansvar för att lag och normgivning på området efterlevs. Den kommunala revisionen fyller en viktig funktion när det gäller att säkerställa att lag och normering inom den kommunala redovisningen efterlevs. Regeringen konstaterar samtidigt att frågan om den kommunala revisionens oberoende och organisation ligger utanför ramen för detta lagstiftningsarbete. Riksdagen har dock nyligen beslutat om en ny kommunallag som innehåller nya bestämmelser för den kommunala revisionen, vars syfte bl.a. är att stärka revisionens oberoende (prop. 2016/17:171 s. 240 f.).
Enligt regeringen finns det inget som hindrar att även andra kostnader inkluderas i årsredovisningen, t.ex. kostnad för att granska verksamhet och intern kontroll.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag till lag om kommunal bokföring och redovisning
Regeringen föreslår att den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning ska träda i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upphävs lagen om kommunal redovisning. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för upplösning av bidrag till infrastruktur som har beslutats under 2009. Regeringen anser att det inte behövs någon övergångsbestämmelse om pensionsförpliktelser som är intjänade före 1998.
Förslag till övriga lagändringar
Regeringen föreslår att ändringarna i kommunallagen, lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser och lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ska träda i kraft den 1 januari 2019.
Konsekvenser
Konsekvenser för kommuner och landsting
Regeringen gör bedömningen att förslaget sammantaget endast medför marginella kostnadsökningar för kommuner och landsting och att finansieringsprincipen därför inte är tillämplig.
Syftet med förslaget är att åstadkomma en mer likvärdig kommunal redovisning. För att uppnå detta syfte krävs det en mer enhetlig tillämpning från kommunernas och landstingens sida, vilket i sin tur förutsätter lagreglering. Därför bedömer regeringen att syftet med förslagen inte kan åstadkommas på ett mindre ingripande sätt för den kommunala självstyrelsen. Mot denna bakgrund gör regeringen, i likhet med Ekonomistyrningsverket (ESV), bedömningen att förslaget utgör ett proportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
Arkiveringstid
Regeringen bedömer att förslaget sammantaget leder till ett större utrymme för kommuner och landsting att bestämma över formerna för att överföra och förstöra material för att bevara räkenskapsinformation. De lättnader som harmoniseringen leder till får därmed enligt regeringen anses överväga den marginella inskränkning av den kommunala självstyrelsen som förslaget också innebär.
Allmänna bestämmelser om årsredovisning
Förslaget bedöms inte leda till någon ny uppgift för kommunernas och landstingens del. Det bedöms inte heller utgöra någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen eller medföra några ökade kostnader.
Resultaträkning och balansräkning
Förslagen innebär inte någon ny uppgift för kommunernas och landstingens del. Därmed utgör förslagen inte någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Förslagen bedöms inte heller medföra ökade kostnader.
Finansiering av pensionsförpliktelser
Förslaget innebär att kommuner och landsting får en ny uppgift, vilket innebär en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Förslagen bedöms medföra begränsade kostnader.
Värdering
Regeringen bedömer att syftet med förslagen inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt och att förslagen utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det nya upplysningskravet om bedömd nyttjandeperiod bedöms medföra vissa begränsade kostnader. I övrigt föranleder inte förslaget några ökade kostnader.
Förvaltningsberättelsen
Regeringen bedömer att förslagen utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och att förändringarna leder till minskade kostnader för kommuner och landsting.
Sammanställda räkenskaper
Förslagen syftar till en ökad insyn och förbättrad jämförbarhet, och för att uppnå detta krävs det en mer enhetlig tillämpning från kommunernas och landstingens sida, vilket i sin tur föranleder en lagreglering. Regeringen bedömer att syftet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt och att förslagen därmed utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Förslagen kommer enligt regeringen att medföra ökade kostnader för kommuner och landsting.
Delårsrapport
Regeringen bedömer att syftet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt och att förslagen därmed utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader förutom förslaget om vilka delar som en delårsrapport ska bestå av. Kostnaderna till följd av det förslaget kan öka marginellt.
Upplysning om kostnaden för räkenskapsrevision
Förslaget bedöms endast medföra begränsade kostnader för kommuner och landsting.
Särredovisning
Förslaget bedöms endast medföra begränsade kostnader för kommuner och landsting.
Konsekvenser för kommunalförbund och samordningsförbund
Regeringen bedömer att förslagen inte innebär några ökade kostnader för kommunalförbundet. Vad gäller samordningsförbunden föreslås att kravet på att samordningsförbundens styrelse ska upprätta årsbokslut tas bort. Det kan enligt regeringen i viss mån innebära en kostnadsbesparing för samordningsförbunden.
Konsekvenser för offentliga finanser
ESV efterlyser i sitt remissvar en heltäckande analys av vilka konsekvenser förslaget får för nationalräkenskaperna och det finansiella sparandet. Utredningen gör bedömningen att förslaget om en förändrad pensionsredovisning bl.a. kan leda till att kommunernas och landstingens resultat påverkas, vilket i sin tur också kan få konsekvenser för kommunsektorns finansiella sparande. Regeringen menar dock att eftersom den inte föreslår någon ändring vad gäller pensionsredovisningen och då förslagen i övrigt inte bedöms innebära några direkta konsekvenser för kommunsektorns finansiella sparande behövs det inte göras en sådan analys som ESV efterfrågar.
Konsekvenser för statliga myndigheter
Delar av regerings förslag innebär att de underlag som SCB använder vid insamling av uppgifter från kommuner, landsting och kommunalförbund måste ses över och uppdateras. Regeringen bedömer att eventuella kostnadsökningar bör rymmas inom ramen för myndighetens nuvarande anslag.
Förslaget om en förkortad tid för arkivering kommer enligt regeringen att minska antalet ärenden hos Skatteverket om tillåtelse att förstöra dokument m.m. i förtid. Detta bedömer regeringen leder till minskade kostnader för myndighetens del.
Konsekvenser för Rådet för kommunal redovisning
Regeringen bedömer att RKR även framöver kommer att ha en viktig roll vid normgivningen inom kommunal redovisning, och därför kommer RKR att få tillfälligt ökade arbetsuppgifter.
Konsekvenser för övriga
Regeringen gör bedömningen att förslagen inte får betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller ha betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag.
Kompletterande information
Regeringen föreslår i propositionen att den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning ska träda i kraft den 1 januari 2019, samtidigt som lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska upphöra att gälla. Äldre föreskrifter föreslås fortfarande gälla för att upplösa vissa bidrag till infrastruktur som beslutats under 2009. Detta beror på att regeringen inte kan utesluta att det kan finnas kommuner och landsting som fortfarande är berörda av bestämmelsen på grund av den treåriga ekonomiska planeringen. Regeringskansliet har efter att propositionen lämnats upptäckt att det bör finnas övergångsbestämmelser till den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning och till ändringen i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Sådana saknas i regeringens förslag. Som motivering anförs följande.
Någon övergångsbestämmelse för årsredovisningen för räkenskapsåret 2018, som enligt 11 kap. 20 § kommunallagen (2017:725) ska överlämnas till fullmäktige under våren 2019, föreslås inte i propositionen. Årsredovisningen för räkenskapsåret 2018 ska alltså upprättas efter att den nya lagen har trätt i kraft. Regeringens avsikt är inte att bestämmelserna i den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning om t.ex. förändrade värderingsregler samt immateriella anläggningstillgångar, fordringar och skulder i utländsk valuta ska gälla när den årsredovisningen upprättas. För att tydliggöra vilka bestämmelser som ska tillämpas föreslår Regeringskansliet att utskottet föreslår övergångsbestämmelser som innebär dels att lagen tillämpas första gången på bokföring, årsredovisning och delårsrapporter för räkenskapsåret 2019, dels att den upphävda lagen (1997:614) om kommunal redovisning fortfarande ska gälla i fråga om årsredovisningen för räkenskapsåret 2018.
Övergångsbestämmelser saknas också för förslaget till ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. För att på samma sätt som när det gäller den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning tydliggöra vilka bestämmelser som ska tillämpas för årsredovisningen för räkenskapsåret 2018 föreslås att utskottet föreslår övergångsbestämmelser som innebär dels att lagen tillämpas första gången i fråga om årsredovisningen för räkenskapsåret 2019, dels att äldre föreskrifter fortfarande gäller i fråga om årsredovisningen för räkenskapsåret 2018.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar regeringens lagförslag om en ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning. Som framhålls i propositionen är ett stabilt ramverk för den kommunala sektorn en viktig förutsättning för att hantera kommunernas och landstingens framtida utmaningar. I ett sådant stabilt ramverk utgör den ekonomiska styrningen en viktig komponent. Utskottet anser liksom regeringen att förslaget skapar en tydligare ram för den kommunala redovisningen och en bättre struktur som underlättar för de som ska tillämpa lagen.
Mot den bakgrunden anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens lagförslag med de ändringar för ikraftträdande- och övergångs-bestämmelserna till två av lagförslagen som utskottet föreslår i bilaga 3.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2017/18:149 En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om kommunal bokföring och redovisning.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725).
Bilaga 2
Bilaga 3
- Ändring i regeringens förslag till lag om kommunal bokföring och redovisning
|
Regeringens förslag |
Utskottets förslag |
|
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. 2. Genom lagen upphävs lagen (1997:614) om kommunal redovisning. 3. Äldre föreskrifter gäller fort-farande för upplösning av bidrag till infrastruktur som har beslutats under år 2009. |
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. 2. Lagen tillämpas första gången på bokföring, årsredovisning och delårsrapporter för räkenskapsåret 2019. 3. Genom lagen upphävs lagen (1997:614) om kommunal redovisning. 4. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i fråga om årsredovisningen för räkenskapsåret 2018. 5. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för upplösning av bidrag till infrastruktur som har beslutats under år 2009.
|
- Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser
|
Regeringens förslag |
Utskottets förslag |
|
Denna lag träder i kraft den 1
|
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. 2. Lagen tillämpas första gången i fråga om årsredovisningen för räkenskapsåret 2019. 3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om årsredovisningen för räkenskapsåret 2018.
|