|
|
Avgifter för prövningar enligt EU:s förordning om referensvärden
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag i propositionen om avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden. Propositionen innehåller förslag till en ny lag med kompletterande bestämmelser till förordningen om referensvärden som krävs för att EU-förordningen om referensvärden ska kunna tillämpas i Sverige fr.o.m. den 1 januari 2018. Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska vara behörig myndighet enligt förordningen och få ta ut avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser enligt förordningen. I den nya lagen finns även bestämmelser om överklagande av beslut.
Ytterligare lagstiftningsåtgärder krävs med anledningen av förordningen, men de förslagen kommer enligt regeringen att lämnas i ett annat sammanhang. Det gäller exempelvis bestämmelser om sanktioner.
I propositionen föreslås också ändringar i lagen om värdepappersfonder, lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappers-marknaden. Ändringarna avser endast hänvisningar till lagen om handel med finansiella instrument som av förbiseende inte ändrades i samband med att ändringar gjordes i den lagen 2015.
Den nya lagen och ändringarna i lagen om bank- och finansieringsrörelse föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Ändringarna i lagen om värdepappersfonder och lagen om värdepappersmarknaden föreslås träda i kraft den 3 januari 2018.
Behandlade förslag
Proposition 2017/18:4 Avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden,
2. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,
3. lag om ändring i lagen (2017:679) om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
4. lag om ändring i lagen (2017:690) om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:4 punkterna 1–4.
Stockholm den 23 november 2017
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Monica Green (S), Maria Plass (M), Ingela Nylund Watz (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingemar Nilsson (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Niklas Wykman (M), Marie Granlund (S), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Jakob Forssmed (KD), Fredrik Schulte (M), Adnan Dibrani (S) och Håkan Svenneling (V).
Ärendet och dess beredning
I ärendet behandlas regeringens proposition 2017/18:4 Avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden. Regeringens förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.
I juni 2016 utfärdade Europaparlamentet och rådet förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014, kallad förordningen om referensvärden. Den trädde i kraft den 30 juni 2016, och flertalet av reglerna ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2018. Under förhandlingarna om förordningen upprättades en faktapromemoria som överlämnades till riksdagen (2013/14:FPM13). Förslaget i KOM(2013) 641 var föremål för subsidiaritetsprövning i finansutskottet den 12 november 2013. Utskottet ansåg att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen.
Den 14 januari 2014 hölls överläggning med dåvarande finansmarknads-minister Peter Norman om förslagen. En ytterligare överläggning hölls den 9 december 2014 med finansmarknadsminister Per Bolund.
Inga följdmotioner har inkommit med anledning av ärendet.
Lagrådet har granskat lagförslagen och hade inga invändningar mot förslagen.
Bakgrund
Ett index är ett mått som bestäms utifrån ett urval av underliggande data. När ett index används för att bestämma värdet på ett finansiellt instrument eller finansiellt avtal eller används för att mäta resultatet i t.ex. en värdepappersfond blir det ett referensvärde (på engelska benchmark). Index som utgör referensvärden fyller en viktig funktion på de finansiella marknaderna. En del index är referensräntor, som exempelvis Libor, Euribor och Stibor. Referensräntor kan exempelvis ligga till grund för att:
• prissätta olika finansiella instrument
• bestämma nivån på räntor för bolån
• mäta en fonds resultat för att fastställa en portföljs tillgångsallokering eller beräkna resultatberoende avgifter
• prissätta derivatkontrakt eller certifikat.
Manipulationen av referensräntorna Libor och Euribor har visat på referensräntornas betydelse och deras sårbarhet. Med anledning av detta lämnade kommissionen i juli 2012 förslag till ändringar i sina tidigare förslag till förordning respektive direktiv om marknadsmissbruk.[1] Förslagen[2] antogs i april 2014. Under hösten 2012 genomförde kommissionen ett offentligt samråd om ett möjligt ramverk för tillhandahållandet och användningen av referensvärden.
Riksbanken genomförde under hösten 2012 en utredning om den svenska referensräntan Stibor men fann inte några tecken på att Stibor hade manipulerats. Utredningen identifierade dock ett antal brister i ramverket kring Stibor som borde åtgärdas för att stärka förtroendet för referensräntan. Riksbankens rekommendationer har lett till att Stibor har reformerats. År 2014 gjorde Riksbanken en ny utvärdering av Stibor och konstaterade att Stibor har bestämts till rättvisande nivåer under det nya ”Stiborramverket” under den tidsperiod som studien är baserad på.
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) och Europeiska bankmyndigheten (EBA) publicerade den 6 juni 2013 principer för tillhandahållandet av referensvärden inom EU, Principles for Benchmark-Setting Processes in the EU, vilka föreslogs tillämpas av berörda aktörer till dess att det fanns ett rättsligt ramverk för referensvärden på EU-nivå.
Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) antog den 17 juli 2013, efter omfattande konsultation med marknadsaktörer, globala riktlinjer för referensvärden på de finansiella marknaderna.
Den 18 september 2013 presenterade kommissionen sitt förslag till förordning om referensvärden.[3] Förslaget var sedan föremål för förhandlingar i Europaparlamentet och rådet och ändrades delvis i förhållande till kommissionens förslag. Det kompromissförslag som förhandlats fram antogs formellt av Europaparlamentet och rådet i april respektive maj 2016.
EU-förordningens innehåll
Syfte och tillämpningsområde
Genom förordningen om referensvärden införs en förbättrad styrning och kontroll över processen kring fastställandet av referensvärden. Syftet är att säkerställa att de index som i unionen används som referensvärden i finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat är rättvisande och inte har manipulerats. Ett referensvärdes sårbarhet varierar beroende på vilken grad av skönsmässighet som används för att fastställa det och vilken typ av referensvärde det är fråga om. Förordningen innehåller därför olika regler för olika typer av referensvärden. Förordningen ska tillämpas på tillhandahållande av referensvärden, rapportering av dataunderlag för referensvärden och användning av referensvärden inom unionen. Det ställs detaljerade krav på de centrala aktörer som medverkar vid fastställande av referensvärden. Dessa aktörer benämns i förordningen administratörer och rapportörer av dataunderlag.
Vissa aktörer och index undantas från förordningens tillämpningsområde. Förordningen ska t.ex. inte tillämpas på offentliga myndigheter när de bidrar med uppgifter till, tillhandahåller eller kontrollerar tillhandahållandet av referensvärden för offentligpolitiska ändamål. Förordningen ska inte heller tillämpas på en indexleverantör som är omedveten om och inte rimligen kan ha känt till att indexet används som ett referensvärde på sätt som avses i förordningen.
Ett index definieras i förordningen som ett sifferbelopp som offentliggörs eller görs tillgängligt för allmänheten och som fastställs regelbundet genom tillämpning helt eller delvis av en beräkningsmetod eller genom en bedömning, på grundval av värdet av en eller flera underliggande tillgångar eller priser eller andra värden eller mätningar (artikel 3.1.1).
Ett index blir ett referensvärde om indexet används för att fastställa det belopp som ska betalas ut enligt villkoren för ett finansiellt instrument eller vissa typer av finansiella avtal, eller för att fastställa värdet på ett finansiellt instrument. Detsamma gäller om indexet används för att mäta en investeringsfonds resultat i syfte att efterlikna avkastningen på indexet eller för att fastställa en portföljs tillgångsallokering eller för att beräkna de resultatberoende avgifterna (artikel 3.1.3).
Administratörer och rapportörer av dataunderlag
En administratör är en fysisk eller juridisk person som kontrollerar tillhandahållandet av ett referensvärde och som samlar in och analyserar dataunderlag samt fastställer referensvärdet. För att få agera som administratör av ett referensvärde krävs auktorisation eller registrering av en behörig myndighet. Myndigheten kan återkalla rätten att agera som administratör och får även besluta om sanktioner vid överträdelser av förordningen.
En rapportör är en fysisk eller juridisk person som rapporterar dataunderlag, dvs. lämnar dataunderlag som inte är lättillgängligt till en administratör eller någon annan för vidarebefordran till en administratör, i syfte att dataunderlaget ska användas för fastställandet av ett referensvärde.
Enheter under tillsyn
Förordningen innehåller regler som gäller för enheter som redan omfattas av reglering och tillsyn, s.k. enheter under tillsyn. Sådana enheter kan vara både fysiska och juridiska personer. Gemensamt för samtliga enheter under tillsyn är att det är fråga om personer som driver verksamheter som står under tillsyn och som är reglerade enligt olika EU-rättsliga regelverk. Som exempel kan nämnas kreditinstitut, värdepappersföretag och försäkringsföretag.
Om en enhet under tillsyn rapporterar dataunderlag till en administratör i unionen utgör enheten en s.k. rapportör under tillsyn och omfattas av särskilda krav.
Användning av referensvärden
I förordningen definieras vad som avses med användning av ett referensvärde (artikel 3.1.7). Enheter under tillsyn får använda ett referensvärde under förutsättning att referensvärdet tillhandahålls av en administratör i unionen som ingår i det register över administratörer som Esma ska tillhandahålla eller om det aktuella referensvärdet ingår i registret. Även referensvärden som tillhandahålls av administratörer i tredjeland, dvs. utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), kan bli godkända för användning inom unionen och därmed ingå i det nämnda registret.
I förordningen finns det en regel om användning av ett referensvärde som gäller oavsett om användaren är en enhet under tillsyn eller inte (artikel 29.2). Om det finns en skyldighet att upprätta prospekt enligt det s.k. prospekt-direktivet[4] eller enligt UCITS-direktivet[5] och föremålet för prospektet utgörs av överlåtbara värdepapper eller andra investeringsprodukter som hänvisar till ett referensvärde, ska emittenten, erbjudaren eller den person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad se till att prospektet även innehåller tydlig och väl synlig information om huruvida referensvärdet har tillhandahållits av en administratör som ingår i Esmas register över administratörer och referensvärden.
Krav för olika typer av referensvärden
Eftersom det finns många olika referensvärdestyper och referensvärdes-storlekar har det ansetts viktigt att förordningen ställer proportionerliga krav så att den administrativa bördan för en administratör inte blir större än vad som är befogat med hänsyn till hur viktigt referensvärdet är för det finansiella systemet. I förordningen delars referensvärden in i tre kategorier.
- Kritiska referensvärden: Det handlar om sådana referensvärden där brister i desamma kan få konsekvenser för marknadernas integritet, den finansiella stabiliteten, konsumenter, realekonomin eller finansiering av hushåll och företag som skulle kunna påverka en eller flera medlemsstater. Kommissionen fastställer vilka referensvärden som är kritiska och inrättade i augusti 2016 en förteckning över kritiska referensvärden.
- Signifikanta referensvärden: Med sådana avses referensvärden som används som referens för finansiella instrument eller finansiella avtal eller för att mäta resultatet hos en investeringsfond som har ett sammanlagt genomsnittligt värde på minst 50 miljarder euro på grundval av samtliga löptider för referensvärdet under en sexmånadersperiod. Även ett referensvärde under denna tröskel är signifikant under förutsättning att det inte finns något, eller mycket få, lämpliga marknadsledda alternativ till referensvärdet och det skulle allvarligt och negativt påverka t.ex. den finansiella stabiliteten om referensvärdet inte längre tillhandahölls eller inte längre var tillförlitligt.
- Icke-signifikanta referensvärden: Sådana referensvärden är negativt bestämda och definieras som referensvärden som varken uppfyller kraven för ett kritiskt eller ett signifikant referensvärde. En administratör av ett icke-signifikant referensvärde omfattas av ett mindre detaljerat regelsystem och kan välja att inte tillämpa en rad regler i förordningen.
Många referensvärden bygger på dataunderlag som tillhandahålls av enheter under tillsyn och där dataunderlaget i sig omfattas av regler i andra EU-rättsakter. Dessa referensvärden anses vara mindre sårbara för manipulation. Administratörer av sådana referensvärden är befriade från vissa skyldigheter enligt förordningen, t.ex. reglerna om uppförandekod.
Två sektorer och typer av referensvärden är föremål för särskild reglering i förordningen. Den ena typen är referensräntor och den andra typen är råvaruindex.
Öppenhet och konsumentskydd
Esma har en skyldighet att föra ett offentligt register över bl.a. identiteten på de administratörer som auktoriserats eller registrerats enligt förordningen och den behöriga myndighet som ansvarar för tillsyn över att den följs.
Den behöriga myndigheten och dess befogenheter
Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ansvarar för att utföra uppgifterna enligt förordningen. Förordningen anger ett minsta antal tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöriga myndigheten ska ha enligt nationell rätt. Den behöriga myndigheten ska även ha möjlighet att besluta om administrativa sanktioner, såsom sanktionsavgifter, vid överträdelser av förordningen.
Det fortsatta arbetet inom EU
Av förordningen följer att Esma ska utarbeta förslag till tekniska standarder på ett antal områden som ska antas av kommissionen i form av delegerade akter. Kommissionen ska senast den 1 januari 2020 göra en översyn av förordningen. En rapport om genomförandet av förordningen ska läggas fram för Europaparlamentet och rådet. Kommissionen ska också vart femte år se över utvecklingen av internationella principer som är tillämpliga för referensvärden samt utvecklingen av rättsliga ramar och tillsynspraxis i tredjeländer när det gäller tillhandahållandet av referensvärden och analysera om det finns behov av att ändra förordningen.
Avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag. Den nya lagen och ändringarna i lagen om bank- och finansieringsrörelse ska träda i kraft den 1 januari 2018. Ändringarna i lagen om värdepappers-fonder och lagen om värdepappersmarknaden ska träda i kraft den 3 januari 2018.
Propositionen
En ny lag
I Sverige finns det ingen lagstiftning som rör tillhandahållandet av referensvärden. Det är de aktörer som administrerar och tillhandahåller referensvärden som själva bestämmer hur detta ska ske.
För att Finansinspektionen ska kunna utöva sina befogenheter gentemot administratörer av referensvärden och andra subjekt enligt förordningen krävs det enligt regeringen att särskilda bestämmelser införs i svensk rätt. Eftersom det rör sig om en ny typ av reglering anser regeringen att det bör införas en ny lag med de bestämmelser som är nödvändiga för att komplettera förordningen om referensvärden. Förordningen förutsätter att vissa ytterligare nationella åtgärder vidtas. Förslag till sådana lagstiftningsåtgärder kommer, enligt regeringen, att lämnas vid ett senare tillfälle. Den nya lag som föreslås kommer därför att kompletteras i ett senare skede.
Hänvisningar till EU-förordningen
Regeringen föreslår att hänvisningar till EU-förordningen i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Om en hänvisning är dynamisk och EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren som huvudregel inte överväga om någon ändring behöver göras i den nationella lagstiftningen.
Behörig myndighet
Finansinspektionen utsågs redan den 2 augusti 2016 till behörig myndighet enligt förordningen om referensvärden genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen (4 §). Ändringen syftar till att reglera frågan om behörig myndighet för tiden fram till dess att de lagändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till förordningen om referensvärden träder i kraft. Regeringen föreslår nu att det lagregleras att Finansinspektionen ska vara behörig myndighet enligt förordningen.
Auktorisation och registrering av administratörer
I förordningen om referensvärden ställs det krav på att en fysisk eller juridisk person som tänker agera som administratör av referensvärden ska ansöka om auktorisation eller registrering hos den behöriga myndighet som utsetts i den medlemsstat där personen är belägen. För juridiska personer, det land där personen har sitt säte eller annan officiell adress, och för en fysisk person, det land där personen har sin skattepliktiga hemvist. Ansökan ska göras innan personen inleder sin verksamhet. Utgångspunkten är att den som tillhandahåller eller avser att tillhandahålla index som används eller är avsedda att användas som referensvärden i den mening som avses i förordningen ska ansöka om auktorisation. För två situationer räcker det dock med registrering, dels om det rör sig om index som skulle kunna bedömas som icke-signifikanta referensvärden, dels att tillhandahållandet av ett referensvärde inte hindras av den sektorsdisciplin som gäller för enheten under tillsyn, och att inget av de index som tillhandahålls skulle kunna räknas som ett kritiskt referensvärde.
Referensvärden från ett tredjeland
En administratör från ett tredjeland får under vissa förutsättningar tillhandahålla referensvärden för användning inom EU. För detta krävs bl.a. att kommissionen har antagit ett beslut om likvärdighet. Fram till dess att kommissionen har fattat ett beslut om likvärdighet får ett referensvärde som tillhandahålls av en administratör i ett tredjeland användas av enheter under tillsyn i unionen om administratören får ett s.k. förhandserkännande.
En administratör som avser att inhämta ett förhandserkännande ska ansöka om erkännande hos den behöriga myndigheten i sin referensmedlemsstat. Vilken medlemsstat som är referensmedlemsstat bestäms utifrån flera kriterier som anges i förordningen.
Referensvärden som tillhandahålls utanför EU kan också användas i unionen efter ett förfarande för godkännande.
Avgifter för prövning av ärenden
Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska få ta ut avgifter för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser enligt förordningen om referensvärden och att regeringen får meddela föreskrifter om avgifterna.
Överklagande
Regeringen föreslår att Finansinspektionens beslut enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till förordningen om referensvärden och förordningen om referensvärden ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör enligt regeringen krävas vid överklagande till kammarrätten.
Finansinspektionen föreslås få bestämma att följande beslut ska gälla omedelbart:
• återkallelse eller tillfälligt upphävande av auktorisation eller registrering
• återkallelse eller tillfälligt upphävande av ett erkännande av en administratör i ett tredjeland
• upphävande av ett godkännande av ett referensvärde från ett tredjeland.
Övriga lagändringar
Regeringen föreslår att det i lagen om värdepappersfonder, lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden görs följdändringar i bestämmelserna om kvalificerade innehav när det gäller hänvisningarna till lagen om handel med finansiella instrument.
Ikraftträdandebestämmelser
Regeringen föreslår att den nya lagen med kompletterande bestämmelser till förordningen om referensvärden och ändringen i lagen om bank- och finansieringsrörelse ska träda i kraft den 1 januari 2018. Ändringarna i lagen om värdepappersfonder och lagen om värdepappersmarknaden föreslås träda i kraft den 3 januari 2018.
Förslagens konsekvenser
Regeringen framhåller att syftet med förslagen i propositionen är att, som ett första steg, föreslå de lagändringar som är nödvändiga för att förordningen ska kunna tillämpas i Sverige fr.o.m. den 1 januari 2018. De kostnader som uppstår för Finansinspektionen i samband med de olika prövningar som myndigheten ska göra enligt förordningen är enligt regeringen inte tänkta att belasta statsfinanserna. Regeringen bedömer att det inte torde finnas några alternativa lösningar som skulle kunna vara lämpliga när det gäller de åtgärder som föreslås i propositionen.
Förordningen kan, enligt regeringen, förväntas bidra till ökad finansiell stabilitet genom krav på genomlysning av index som används som referensvärden på finansmarknaden, och de potentiella vinsterna för samhället på det området bedöms som mycket stora.
De eventuella ökade kostnader som kan uppkomma för Finansinspektionen ska enligt regeringen hanteras inom befintliga ramar.
Regeringen gör bedömningen att förslagen i propositionen inte medför några ytterligare konsekvenser för stat, kommuner, landsting, företag eller enskilda.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att förslagen i propositionen innebär att svensk lagstiftning anpassas till den aktuella förordningen på ett ändamålsenligt sätt. Utskottet tillstyrker därför lagförslagen i proposition 2017/18:4.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2017/18:4 Avgifter för prövning av ärenden enligt EU:s förordning om referensvärden:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:679) om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:690) om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder.
Bilaga 2
