sou 2016 94

Saknad!

Uppmärksamma elevers frånvaro och agera

Betänkande av Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro

Stockholm 2016

SOU 2016:94

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24546-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 19 november 2015 (dir. 2015:119) att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga elevers problematiska frånvaro i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Utredaren fick också i uppdrag att analysera orsakerna till frånvaro och föreslå hur skolans arbete med att främja närvaro och vidta åt- gärder vid frånvaro kan förbättras. Syftet med utredningen var att säkerställa alla elevers rätt till en likvärdig utbildning.

Uppdraget skulle redovisas senast den 15 september 2016. Den 9 juni 2016 beslutade regeringen att bevilja utredningen förlängd utredningstid fram till den 30 december 2016.

Malin Gren Landell, psykolog och medicine doktor, förordnades som särskild utredare från den 20 november 2015.

Som utredningens experter förordnades från den 26 januari 2016 departementessekreteraren Marie Törn och departementssekreteraren Hedvig Feltelius från Utbildningsdepartementet. Som utredningens expert förordnades från den 22 september 2016 departements- sekreteraren Linda Hindberg från Socialdepartementet.

Som sekreterare i utredningen anställdes Annika Haglund från den 1 januari 2016 till den 30 december 2016, Fredrik Simonsson från den 18 januari (entledigad den 7 juni 2016) och Anna Sundborg från den 22 augusti 2016 till den 30 december 2016.

Staffan Engström anställdes som sekreterare på deltid i utred- ningen under perioden den 1 mars till den 30 juni 2016 för att genom- föra intervjuer med rektorer.

Statistiska Centralbyrån har på uppdrag av utredningen genom- fört en enkät om elevhälsans arbete med frånvaro.

Utredaren har i enlighet med direktivet inhämtat synpunkter från Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten, Sameskolstyrelsen, Diskrimineringsombudsmannen, Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas riksförbund, Idé- burna skolors riksförbund samt flera andra myndigheter och organi- sationer med relevans för uppdraget. Utredaren har fört en dialog med ett antal unga som har erfarenhet av frånvaro. Därutöver har utredaren samrått med relevanta pågående utredningar.

Utredningens betänkande Saknad! Uppmärksamma elevers från- varo och agera (SOU 2016:94) överlämnas härmed till regeringen.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i december 2016

Malin Gren Landell

/Annika Haglund

Anna Sundborg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	35
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	35

1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen

(2011:185) ...............................................................................

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan,

förskoleklassen och fritidshemmet........................................

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan

samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall........

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt
för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.................	51

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan .........		54
2	Inledning..................................................................		59
2.1	Uppdraget................................................................................		61
2.2	Avgränsningar .........................................................................		62
2.3	Utredningens arbete ...............................................................		63
	2.3.1	Utredningens referensgrupper och kontakter
		med relevanta utredningar ......................................	64
	2.3.2	Övriga kontakter och aktiviteter ............................	66
2.4	Disposition ..............................................................................		67
			5

Innehållet SOU 2016:94

3	Skolplikt och rätt till utbildning...................................		69
3.1	Barn som omfattas av skolplikt .............................................		69
3.2	Rätt till utbildning ..................................................................		71
3.3	Fullgöra skolplikten på annat sätt .........................................		76
3.4	Skolpliktens inträdande och upphörande .............................		77
	3.4.1	Deltagande i utbildningen ......................................	79
	3.4.2	Ledighet ...................................................................	81
	3.4.3	Befrielse ...................................................................	82
3.5	Ansvar för att skolplikten fullgörs ........................................		84
	3.5.1	Tvångsåtgärder när en elev inte fullgör sin
		skolgång ...................................................................	86

4	Förekomsten av frånvaro .............................................	91
4.1	Nationella mätningar av ogiltig frånvaro ..............................	93

4.2Ogiltig sammanhängande frånvaro i de obligatoriska

skolformerna...........................................................................

4.3Ogiltig upprepad ströfrånvaro i de obligatoriska

skolformerna...........................................................................

4.4Ogiltig frånvaro i grundsärskola, specialskola och

sameskola ..............................................................................		101
4.5 Giltig frånvaro ......................................................................		103
4.5.1	Längre ledigheter...................................................	103
4.5.2	Oroande giltig frånvaro ........................................	104

4.6Urvalsundersökningar om frånvaro nationellt och

internationellt .......................................................................

105

4.6.1Skolfrånvaro hösten 2015 enligt Prestationsprinsen och Skandias stiftelse Idéer

	för livet...................................................................	105
4.6.2	Skolverkets undersökning Attityder till skolan ..	106

4.6.3SCB:s undersökningar av barns

levnadsförhållanden ..............................................

107

4.6.4Frånvaro i Skolinspektionens riktade tillsyn

inom området skolpliktsbevakning......................

107

SOU 2016:94 Innehållet

	4.6.5	Frånvaro i idrott och hälsa ....................................	109
	4.6.6	PISA .......................................................................	110
	4.6.7	TALIS.....................................................................	111
4.7	Slutsatser och utredningens bedömningar ..........................		112
	4.7.1	Giltig frånvaro behöver följas upp........................	114
	4.7.2	Utredningen bedömer att nationell statistik
		om frånvaro behövs ...............................................	115
5	Frånvaro måste uppmärksammas ..............................		119
5.1	Syftet med registrering av frånvaro......................................		119
5.2	Bestämmelser om registrering av frånvaro ..........................		120

5.3Variationer i registrering och uppmärksammande av

frånvaro	..................................................................................	124
5.4 Utredningens .........................slutsatser och bedömningar		134
5.4.1 ........................................	Utredningens slutsatser	134

5.4.2Utredningens bedömning om registrering av

frånvaro ..................................................................

135

5.4.3Utredningens bedömning om gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning av

frånvaro ..................................................................

137

5.4.4Utredningens bedömning om en

		närvarofunktion på varje skola .............................	139
6	Riskfaktorer för frånvaro ...........................................		143
6.1	Frånvaro – inte bara i Sverige ...............................................		143
6.2	Olika begrepp för frånvaro...................................................		143
6.3	Ömsesidig påverkan av olika riskfaktorer ...........................		144
6.4	Riskfaktorer inom olika områden ........................................		145
	6.4.1	Olyckliga skillnader i synen på orsaker till
		frånvaro ..................................................................	146
6.5	Skolfaktorer...........................................................................		147

6.5.1Bristande uppmärksamhet på närvaro och

frånvaro ..................................................................

147

6.5.2Ströfrånvaro – inkörsport till omfattande

frånvaro ..................................................................

148

Innehållet

SOU 2016:94

6.5.3Högre frånvaro på vissa lektioner och i vissa

ämnen.....................................................................

149

6.5.4Skolbyten, stadieövergångar och återgång till

	skola efter ledighet ................................................	149
6.5.5	Skolklimat och skoltillhörighet............................	150
6.5.6	Kränkningar, trakasserier och mobbning ............	151
6.5.7	Fysisk skolmiljö ....................................................	153
6.5.8	Pedagogiska faktorer.............................................	155
6.6 Individfaktorer......................................................................		156

6.6.1Somatiska besvär – giltig frånvaro som kan bli

	problematisk ..........................................................	156
6.6.2	Funktionsnedsättningar........................................	157
6.6.3	Besvär av oro, rädsla och nedstämdhet ................	160
6.6.4	”Too tired to go to school?” ................................	161
6.6.5	Datoranvändande ..................................................	162

6.6.6Bristande självförtroende och stukad

	självkänsla ..............................................................	162
6.7 Sociala faktorer .....................................................................		163
6.7.1	Familjesituation.....................................................	163
6.7.2	Normbrytande beteende.......................................	165
6.7.3	Kamrater ................................................................	165
6.7.4	Bostadsområdets betydelse ..................................	166

6.8En skola med hög närvaro och elever som når

	kunskapskraven – mer forskning behövs	............................ 166
7	Skolmiljöns betydelse för närvaro ..............................	169
7.1	Värdegrundsarbete och demokrati ......................................	169

7.2Olika aspekter av skolmiljön som kan främja närvaro

och förebygga frånvaro ........................................................		171
7.2.1	Elevers inflytande och delaktighet .......................	173

7.2.2Utredningens bedömning om behovet av en

	nationell utbildning för elevskyddsombud..........	176
7.2.3	Trygghet och studiero ..........................................	179

7.2.4Kränkningar, diskriminering och trakasserier

kan och ska förebyggas .........................................

184

SOU 2016:94 Innehållet

8	Närvaroarbete – från att uppmärksamma och
	kartlägga till att åtgärda frånvaro...............................		191
8.1	Uppmärksamma och utreda orsaker till frånvaro ...............		191
	8.1.1	Frånvarorutiner......................................................	192
	8.1.2	Uppmärksamma även giltig frånvaro ...................	192
	8.1.3	Systematisk kartläggning av orsaker ....................	193

8.1.4Utredningens slutsatser om orsaker till frånvaro uppmärksammas och utreds på ett

		ändamålsenligt sätt ................................................	195
8.2	Regleringar om extra anpassningar och särskilt stöd..........		197
	8.2.1	Extra anpassningar.................................................	197
	8.2.2	Särskilt stöd............................................................	198
	8.2.3	Anpassad studiegång .............................................	201
8.3	Förekomsten av särskilt stöd ...............................................		202
	8.3.1	Information om särskilt stöd................................	203

8.4Främja närvaro vid neuropsykiatrisk

funktionsnedsättning............................................................		204
8.4.1	Kunskap om funktionsnedsättningar ...................	205
8.4.2	Hjälpmedel.............................................................	206
8.4.3	Ökad närvaro genom hjälpmedel .........................	207

8.4.4En snabb teknisk utveckling ger nya

	möjligheter .............................................................	207
8.4.5	Arbetsterapeuter i skolan......................................	209
8.4.6	Tillgänglighet .........................................................	209
8.5 Hantera frånvaro vid oro, rädsla och nedstämdhet.............		211

8.5.1Kunskap om tidiga tecken på oro, rädsla och

		nedstämdhet...........................................................	212
	8.5.2	Hjälp till vård .........................................................	212
8.6	Hantera frånvaro vid social problematik .............................		213
	8.6.1	Skolan kan hjälpa ...................................................	214
	8.6.2	Socialtjänsten i skolan ...........................................	215
8.7	Åtgärder vid omfattande frånvaro .......................................		216
	8.7.1	Medverkan av vårdnadshavare ..............................	216
	8.7.2	Multidisciplinärt teamarbete.................................	217
	8.7.3	Flexibla lösningar...................................................	218

Innehållet	SOU 2016:94
8.8 Rehabilitering och kontinuerlig uppföljning	...................... 219

8.9Sammanfattning av hur rektor, lärare och övrig personal

	hanterar frånvaro ..................................................................		220
8.10	Viljan att främja närvaro men fokus på att åtgärda
	frånvaro	.................................................................................	221
	8.10.1 .....................Vad innebär det att främja närvaro?		222
8.11	Exempel ...............................på närvarofrämjande åtgärder		223
	8.11.1 .....................................	Uppmärksamma frånvaro	223
	8.11.2 Elevernas tillgång till vuxenrelationer på
	.....................................................................	skolan	224
8.12	Elevers och ............................vårdnadshavares delaktighet		225
	8.12.1 Elevernas delaktighet är väsentlig i att främja
	...................................................................	närvaro	226
	8.12.2 ..............................	Vårdnadshavarnas delaktighet	226
	8.12.3 ...............................	Organisatoriska skolfaktorer	227

8.12.4Utredningens förslag om sammanhållna

		skoldagar ................................................................	227
	8.12.5	Fysisk miljö ...........................................................	228
	8.12.6	Motivation för skolan ...........................................	229
8.13	Utvärdering och forskning av åtgärder för att främja
	närvaro och minska frånvaro................................................		231
9	Problematisk frånvaro...............................................		233
9.1	Problematisk frånvaro trots skolplikt .................................		235

9.2Förslag och bedömning om skyldigheter att utreda och

vidta åtgärder vid problematisk frånvaro ............................		236
9.2.1	Förslag om dokumentation ..................................	242
9.2.2	Förslag om bemyndiganden .................................	243

9.2.3Utredningens bedömning av problematisk

frånvaro..................................................................

243

SOU 2016:94		Innehållet
10	Elevhälsans viktiga roll.............................................	255
10.1	Regleringen av elevhälsan .....................................................	256
10.2	Elevhälsans roll i det hälsofrämjande arbetet som kan
	bidra till ökad närvaro...........................................................	258
10.3	Elevhälsans roll i det förebyggande arbetet mot
	frånvaro..................................................................................	260
10.4	Brister i elevhälsans hälsofrämjande och förebyggande
	arbete .....................................................................................	264
10.5	Elevhälsans roll i det åtgärdande arbetet mot frånvaro ......	267
10.6	En varierande organisation av elevhälsan.............................	271
10.7	Eleverna behöver en tillgänglig elevhälsa.............................	272
10.8	Utredningens bedömning om elevhälsans arbete ...............	279
11	Motivation till närvaro – studie- och yrkesvägledning ...	283
11.1	Inledning ...............................................................................	283
11.2	Eleverna ska ha tillgång till studie- och yrkesvägledning ...	285
11.3	Syftet med studie- och yrkesvägledning..............................	286
11.4	En bristande tillgång till studie- och yrkesvägledning........	287
11.5	Utredningens bedömning om studie- och
	yrkesvägledning.....................................................................	290
11.6	Utredningens förslag om studie- och yrkesvägledning ......	291
12	Samverkan – närvaro med gemensamma krafter .........	295
12.1	Problembild och verktyg för samverkan kring elever.........	295
	12.1.1 Behovet av samverkan – större än någonsin ........	295
12.2	Varför samverka vid problematisk frånvaro? ......................	297
12.3	Förutsättningar och hinder ..................................................	298
12.4	Vikten av samverkan – en gammal historia .........................	299

Innehållet	SOU 2016:94
12.5 Samverkan närmast eleven ...................................................	300
12.5.1 Samverkan med vårdnadshavare ...........................	300

12.5.2Utredningens bedömning om samverkan

		inom skolenheten med elevhälsan........................	301
12.6	Samverkan med externa aktörer ..........................................		303
	12.6.1	Samverkan med socialtjänsten..............................	304
	12.6.2 Hälso- och sjukvårdens roll vid problematisk
		frånvaro..................................................................	307
	12.6.3 Utredningens bedömning avseende kunskap
		om riskfaktorer......................................................	311
	12.6.4 Hjälpmedel för samverkan mellan skola,
		socialtjänst och hälso- och sjukvården.................	313
12.7	Stöd för samverkan på ledningsnivå ....................................		315
	12.7.1 Mäta och förbättra förutsättningarna för
		samverkan ..............................................................	316
	12.7.2	Resurser för samverkan ........................................	316
12.8	Träning i samverkan under utbildning ................................		317
12.9	Närvaroteam och samverkansmodeller ...............................		320
12.10	Utredningens slutsatser .......................................................		322
13	Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor ....		325
13.1	En bristfällig överföring av information vid
	överlämningar .......................................................................		327
13.2	Ansvaret för överlämning och mottagande av
	information vid övergångar ska vara tydligt .......................		328
13.3	Sekretess och tystnadsplikt..................................................		330
	13.3.1 Offentlighet och sekretess i skolor med
		offentlig huvudman...............................................	330
	13.3.2 Tystnadsplikt i skolor med enskild huvudman ...		331
	13.3.3 Samtycke krävs för behandling av känsliga
		personuppgifter .....................................................	332
	13.3.4 Förslag om en systematisk överlämning när en
		elev övergår från en skolenhet till en annan ........	333
	13.3.5 Förslag om lärarens roll vid övergångar...............		337
	13.3.6 Förslag om uppgift om ogiltig frånvaro i
		avgångsintyg ..........................................................	338

SOU 2016:94		Innehållet
14	Ett systematiskt kvalitetsarbete för att minska
	frånvaro och stärka närvaro.......................................	341
14.1	Syftet med systematiskt kvalitetsarbete ..............................	341
14.2	Regleringen av det systematiska kvalitetsarbetet................	342
14.3	Problembild ...........................................................................	344
14.4	Hur genomförs ett systematiskt kvalitetsarbete.................	346
14.5	Utredningens bedömning om systematiskt
	kvalitetsarbete .......................................................................	349
15	Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens
	åtgärder inom ramen för skolpliktsbevakningen ..........	351
15.1	Regleringen av huvudmannens och hemkommunens
	ansvar för skolplikten ...........................................................	351
15.2	Det förekommer brister i huvudmäns och
	hemkommuners skolpliktsbevakning ..................................	353
	15.2.1 Huvudmannens samlade bild av elevernas
	frånvaro ..................................................................	356
	15.2.2 Utredningens förslag om huvudmannens
	ansvar......................................................................	357
15.3	Hemkommunens vitesföreläggande av vårdnadshavare .....	359
16	Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser ..	363
16.1	Fördelning av resurser ..........................................................	364
	16.1.1 Hemkommunens bidrag till enskilda
	huvudmän...............................................................	365
	16.1.2 Interkommunal ersättning och ersättning till
	staten ......................................................................	367
16.2	Hemkommunen har det yttersta ansvaret för att
	tillgodose elevernas rätt till utbildning ................................	368
16.3	Brist på samordning av insatser............................................	375
16.4	Utredningens förslag avseende hemkommunens ansvar
	för samordning av insatser ...................................................	375

Innehållet SOU 2016:94

17	Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet...............................		379
17.1	Skolinspektionens uppdrag..................................................		380
17.2	Tillsyn och kvalitetsgranskning ...........................................		380
	17.2.1	Tillsyn ....................................................................	381
	17.2.2	Kvalitetsgranskning ...............................................	383
	17.2.3	Sanktioner vid tillsyn ............................................	384
17.3	Skolinspektionens hantering av ärenden som gäller
	frånvaro	.................................................................................	388
17.4	Utredningens .......................................................slutsatser		391
17.5	Utredningens bedömning om en kvalitetsgranskning av
	skolors närvaroarbete ...........................................................		393

18	Ikraftträdande .........................................................		395
19	Författningskommentar ............................................		397
19.1	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........		397
20	Konsekvenser ..........................................................		403
20.1	Kraven för konsekvensanalys ..............................................		403
20.2	Problemet och vad som ska uppnås.....................................		403
20.3	Utredningens förslag i korthet ............................................		405
20.4	Alternativa lösningar och nollförslag ..................................		405
20.5	Vilka berörs? .........................................................................		407
20.6	Konsekvenser för barn och elever .......................................		408
20.7	Konsekvenser för kommuner ..............................................		409
	20.7.1 Ekonomiska konsekvenser för kommuner..........		411
20.8	Konsekvenser för staten.......................................................		415
	20.8.1 Konsekvenser för statlig skolverksamhet ............		415
	20.8.2	Konsekvenser för Skolverket ...............................	416
	20.8.3	Konsekvenser för Skolinspektionen ....................	417
	20.8.4 Ekonomiska konsekvenser för staten och
		finansiering ............................................................	417

SOU 2016:94 Innehållet

20.9	Konsekvenser för företag .....................................................			417
	20.9.1		Konsekvenser för enskilda huvudmän .................	417
20.10	Andra konsekvenser .............................................................			418
	20.10.1		Konsekvenser för personer med
			funktionsnedsättning ............................................	418
	20.10.2		Konsekvenser för vårdnadshavare ........................	418
	20.10.3		Konsekvenser för jämställdheten mellan
			könen......................................................................	419
	20.10.4		Konsekvenser för möjligheterna att nå de
			integrationspolitiska målen ...................................	419
	20.10.5		Konsekvenser för personlig integritet..................	420
	20.10.6		Övrigt .....................................................................	420
Referenser ......................................................................				423
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2015:119 .........................................		445
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2016:50 ...........................................		455
Bilaga 3 Redovisning av en enkät om elevhälsans arbete
		med frånvaro .................................................................		457
Bilaga 4 Redovisning av intervjuer med rektorer inom
		ramen för utredningen..................................................		483

Sammanfattning

Utredningen har i uppdrag att kartlägga långvarig och ofta återkom- mande, såväl giltig som ogiltig frånvaro i grundskolan, grundsär- skolan, sameskolan och specialskolan. Utredningen ska analysera orsakerna till långvarig eller ofta återkommande frånvaro, föreslå hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan förbättras, sprida kunskap om och exempel på hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan bedrivas och föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget syftar till att säkerställa alla elevers rätt till en likvärdig utbildning.

Utredningens direktiv och det problem den är satt att belysa berör inte enbart skolväsendet. För att lyckas vända frånvaro till närvaro be- höver vårdnadshavare, hälso- och sjukvård samt socialtjänst involveras. Det finns frågor som utredningen inte ensam kan besvara. Flera andra statliga kommittéer, pågående eller avslutade, kan komplettera, eller har kompletterat med förslag som har bäring på närvaro. Som exem- pel kan lyftas Skolkommissionen (U 2015:03), En åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59), Unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06), Utveckling och samordning av in- satser som rör psykisk hälsa (S 2015:09) samt Nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården (S214/6314/FST). Även skolutvecklingsprogram och satsningar på elevhälsa kan komma att leda till en ökning av elevers närvaro.

I betänkandet besvaras frågeställningarna i direktivet. I vissa fall går den problembild utredningen identifierat utöver vad direktivet omfattar, exempelvis när det gäller elevhälsan. Utredningen anser att det finns brister i elevhälsans främjande och förebyggande arbete i stort och inte enbart när det gäller frånvaro som ingår i utredningens uppdrag. Det här gör att utredningen har bedömt att det inte går att lägga förslag utifrån uppdraget och att frågan behöver utredas i ett bredare perspektiv. Motsvarande problematik har utredningen även identifierat när det gäller studie- och yrkesvägledning.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Frånvaro trots skolplikt och rätt till utbildning

I vårt moderna samhälle finns möjlighet till ständig uppkoppling, underhållning på tv och internet, att ha kontakt med andra människor via mobil och internet dygnet runt samt en arbetsmarknad som kan möjliggöra semester vid olika tidpunkter på året. Kanske har det aldrig varit mer lockande att vara frånvarande från skolan än vad det är i dag.

Vi vet inte om frånvaron har ökat i svensk grundskola, men vi upp- lever i likhet med många andra länder att det finns ett växande problem med att elever hamnar i omfattande frånvaro. Även om från- varon var större förr, eller lika stor som nu, får frånvaro större kon- sekvenser för individen i dagens kunskapssamhälle än vad den hade för tidigare generationer. Frånvaro samvarierar med senare arbets- löshet, psykiska besvär, missbruk och andra riskbeteenden.

Konsekvenserna av frånvaro drabbar både elever och deras familjer. Föräldrar vill att det ska gå bra för deras barn. Föräldrar vill inte att deras barn ska sakna de kunskaper som grundskolan syftar till att ge, vilket kan bli konsekvensen av frånvaro. Huvudmän och skolor be- höver ta ansvar för att elever får det stöd och de utmaningar de behö- ver för att känna motivation, tillit och trygghet inför att gå till skolan, kunna nå kunskapsmålen, och utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Skolan och andra samhällsaktörer måste agera för att elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Sverige har under- tecknat FN:s konvention om barnets rättigheter som bland annat innebär att särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden när- varo i skolan och minska antalet studieavbrott.

Skolan behöver hävda sin betydelse. Elever behöver få en tydlig signal om att ”every day matters, every lesson counts”.1 Den tilliten behöver hela samhället bidra till. I en skola som uppfattas som bety- delsefull är närvaron central.

Det finns ett stort behov av att vidta åtgärder för att tillgodose elevers rätt till en likvärdig utbildning.

1 Hancock, K.J. m.fl. (2013). Student attendance and educational outcomes. Every day counts.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Bakgrund och utgångspunkter

Problematisk frånvaro som innebär att elever inte får sin rätt till ut- bildning tillgodosedd är ett allvarligt samhällsproblem. Problemet är inte nytt, men det saknas återkommande mätningar och en enhet- lig definition av problemet. Det finns internationell forskning om orsaker eller riskfaktorer för frånvaro. Den svenska forskningen om frånvaro är begränsad när det gäller orsaker, samband, konsekvenser och interventioner. Under de senaste tio åren har dock bland annat Skolverket, Skolinspektionen och Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL) fokuserat på frånvaro i undersökningar och projekt för att främja närvaro, förbättra samverkan samt åstadkomma tidiga in- satser för barn och ungdomar med psykiska besvär eller sociala problem. I skollagen regleras att vårdnadshavare ska underrättas om en elevs ogiltiga frånvaro samma dag. Många kommuner och enskilda huvudmän verkar uppmärksamma frånvaro i större ut- sträckning nu än tidigare. Det finns många huvudmän och skolor som arbetar aktivt för att främja närvaro eller efterfrågar stöd i form av kunskap, erfarenheter och idéer för att påbörja ett sådant arbete. Trots detta hamnar elever i långvarig frånvaro.

Skolplikten är en av hörnstenarna i det svenska utbildningssyste- met. En förutsättning för att fullgöra skolplikten och nå utbild- ningens mål är att eleverna är närvarande.

Långvarig eller ofta återkommande frånvaro i grundskolan, grund- särskolan, specialskolan eller sameskolan innebär att elever inte får den utbildning som de har rätt till. För den enskilde eleven kan en sådan frånvaro leda till stora svårigheter. En ofullständig grundskole- utbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- och samhällsliv. Att klara skolan är också den en- skilt viktigaste faktorn för barns utveckling och framtid. Att öka skol- närvaron innebär således en vinst både för den enskilda eleven och för samhället.

Elevers rätt till en likvärdig utbildning vilar på en korrekt och rätts- säker tillämpning av regelverket i kombination med en hög kompetens hos de verksamma. Det finns kunskap om orsaker till frånvaro, det finns lagreglering om skolplikt och rätten till utbildning, och det finns riktlinjer och närvarorutiner på skolor och hos huvudmän, vilket är bra. Kunskapen om hur närvaro kan främjas förefaller dock vara bristfällig på många håll. Det innebär att närvaroarbetet inte väg-

Sammanfattning

SOU 2016:94

leds av den kunskap som krävs för att förebygga och minska frånvaro. Närvarorutiner och riktlinjer används inte alltid i tillräcklig utsträck- ning, vilket kan leda till brister i skolpliktsbevakningen. Utredningens förslag utgår från kända riskfaktorer för frånvaro och från de brister på systemnivå som har identifierats i utredningen.

Utredningen har identifierat följande primära problemområden:

–Det finns brister i skolans och elevhälsans närvarofrämjande arbete och i arbetet med att förebygga frånvaro. Arbetet inriktas främst på åtgärder när frånvaron väl är ett faktum.

–Det finns brister i närvaroregistrering, vilket innebär att från- varo inte upptäcks eller upptäckts för sent.

–Det finns brister i uppföljning och analys av frånvaro, vilket leder till att man ofta reagerar för sent på frånvaro.

–Det finns en bristande kunskap om vad som främjar närvaro.

–Det förekommer brister i kartläggningen av orsakerna till frånvaro, vilket leder till att det finns risk för att rätt åtgärder inte vidtas.

–Det finns brister i samverkan mellan olika aktörer.

Utredningens förslag syftar till att skolorna ska uppmärksamma och agera på elevers frånvaro på ett tidigare stadium än vad som sker i dag och att eleverna ska få den hjälp de behöver för att deras rätt till utbildning ska tillgodoses. Utredningens förslag syftar även till att ge hemkommunen bättre förutsättningar att aktivt agera vid proble- matisk frånvaro. Ytterst syftar förslagen till att bidra till en bättre skolmiljö med ökad skolnärvaro. Utredningen bedömer att förslagen kan leda till minskad frånvaro och till att ett ökat fokus läggs på frågor som gäller närvaro och förebyggande av frånvaro i skolorna.

Utredningens förslag och bedömningar

Tidig upptäckt och tidiga insatser vid frånvaro krävs för att hantera frånvaro framgångsrikt. Utredningens förslag syftar till att tydliggöra skolans, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att upp- märksamma och utreda frånvaro och att vidta åtgärder. Utredningen föreslår bestämmelser som syftar till att skolpersonal, rektor, huvud- män och hemkommuner agerar tidigt och aktivt vid såväl giltig som ogiltig frånvaro så att elevens rätt till utbildning kan tillgodoses.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Det behövs en enhetlig definition av problematisk frånvaro

Förekomsten av frånvaro borde vara lätt att svara på. Alla kommuner har i dag system för att registrera frånvaro, vilket inte var fallet för några år sedan. All frånvaro registreras dock inte. Det förekommer också en stor variation i när skolor reagerar och vidtar åtgärder vid frånvaro. Ett skäl till detta är att det saknas en definition av när från- varo ska anses som problematisk.

Utredningen använder begreppet problematisk frånvaro enligt direktiven för utredningen. Med problematisk frånvaro avser utred- ningen frånvaro i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha nega- tiv inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Det här innefattar all frånvaro, det vill säga både giltig och ogiltig frånvaro samt sammanhängande och upprepad frånvaro.

Förslag om en skyldighet att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro

Utredningen anser att det finns behov av lagreglerade krav som tydlig- gör skyldigheten för skolor att vidta åtgärder vid frånvaro. Skyldig- heten att vidta åtgärder vid en viss nivå av frånvaro kan vara en när- varofrämjande faktor som inte minst handlar om en attitydpåverkan i fråga om frånvaro.

Utredningens förslag:

Rektorns, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att vidta åtgärder om en elev är frånvarande från den obligatoriska verk- samheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska tydlig- göras i skollagen.

Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utredning av orsakerna till frånvaron göras skyndsamt. Rektorn ska ansvara för att en sådan utredning sker samt för att åtgärder vidtas som skäligen kan krävas för att få eleven att delta i den verksamhet som anordnas.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Samråd ska ske med eleven och elevens vårdnadshavare. Samråd ska även ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt.

Rektorn ska se till att frånvaro som riskerar att ha negativ inver- kan på elevens utveckling mot utbildningens mål snarast anmäls till huvudmannen.

De åtgärder som vidtas med anledning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska dokumenteras. Rektorn ansvarar för att sådan dokumenta- tion görs.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro.

Utredningen konstaterar att frånvaro ofta uppmärksammas för sent på vägen mot långvarig och omfattande frånvaro. Utredningen anser att det finns behov av en mer enhetlig uppföljning av frånvaro och att be- dömningen av när frånvaro är problematisk behöver ske på ett lik- värdigt sätt i alla skolor.

Utredningens bedömning:

Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram allmänna råd om bedömning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål.

Utredningens bedömning syftar till att det i allmänna råd ska anges gemensamma gränsvärden för när en elevs frånvaro har antagit en sådan omfattning att en individuell bedömning av om frånvaron är problematisk senast behöver ske. Såväl giltig som ogiltig frånvaro innebär en risk för att eleven inte ska nå målen för utbildningen och bör därför beaktas i uppföljningen. Detta system i kombination med en individuell utredning samt åtgärder ska säkerställa elevernas rätt till utbildning.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Utredningens förslag om huvudmannens ansvar

Regleringen av huvudmannens ansvar är olika för offentliga och en- skilda huvudmän. I utredningens kontakter med kommuner har det framkommit att det finns oklarheter vad gäller enskilda huvudmäns skyldighet och ansvar gentemot elever i utbildning under deras led- ning och deras respektive hemkommuner vid frånvaro. I skollagen regleras att enskilda huvudmän är ansvariga för att snarast lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommun när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag. Kommunen däremot har ett lagstadgat ansvar för att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan har ett ansvar som motsvarar kommunens för att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång.

Utredningen har även visat att det finns en oklarhet som avser kommuners och statliga huvudmäns skyldighet att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommuner då elever utan giltig orsak är från- varande i betydande utsträckning eller plötsligt slutar på skolenheten. Det är relativt vanligt att elever går i kommunala grundskolor utanför hemkommunen. Många kommuner har barn spridda över flera kom- muner och det kan därmed vara svårt att följa upp dessa om det inte finns rutiner för en systematisk överlämning av information.

För att tydliggöra att huvudmannen, oavsett om den är offentlig eller enskild, har ett ansvar föreslår utredningen att bestämmelsen i skollagen ändras så att samma regler gäller oavsett skolform och huvudman. Att regleringen är densamma för alla huvudmän leder en- ligt utredningens förmenande till en ökad likvärdighet.

Utredningens förslag:

I likhet med vad som gäller för offentliga huvudmän ska enskilda huvudmän se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skol- enhet med annan huvudman än hemkommunen eller är från- varande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska både offentliga och enskilda huvudmän lämna uppgift om detta till hemkommunen.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro måste följas för att minska

Trots att frånvaro innebär ett stort samhällsproblem finns det inte en samlad nationell bild av förekomsten eller utvecklingen av frånvaron inom det obligatoriska skolväsendet. En undersökning som genom- fördes av Skolinspektionen visar att cirka 20 000 elever i de obliga- toriska skolformerna hade en omfattande ogiltig sammanhängande frånvaro eller ströfrånvaro hösten 2015.

I de flesta undersökningar mäts enbart förekomsten av ogiltig frånvaro.

Utredningen anser att även förekomsten av giltig frånvaro behöver mätas, eftersom all frånvaro inverkar på elevernas måluppfyllelse. Utredningen har visat att det förekommer brister vid registreringen av frånvaro. Därutöver följs giltig frånvaro inte alltid upp. Det här innebär i förlängningen en risk för att elever ”tappas bort”, dvs. att elever är borta från skolan i en omfattning som riskerar att påverka deras måluppfyllelse på ett negativt sätt utan att det uppmärksammas.

Det finns exempel på huvudmän, skolor samt exempel från andra länder, där man genom att tillämpa frånvaroregistrering på ett syste- matiskt sätt har lyckats minska frånvaron.

Frånvaro behöver följas på skolnivå, huvudmannanivå och nationell nivå. Utredningen anser att uppföljning leder till att frånvaro upp- märksammas och att åtgärder vidtas på alla nivåer för att tillgodose elevernas rätt till utbildning.

Utredningens bedömningar:

Regeringen bör ge Statens skolverk i uppdrag att samla in och redovisa nationell statistik om såväl giltig som ogiltig frånvaro

Skolan bör uppmärksamma, registrera och analysera både giltig och ogiltig frånvaro vid varje lektion.

Registrering av frånvaro bör ske utifrån gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning. Uppföljningen bör även möjliggöra en analys av frånvaron per dag och över tid på individ- och grupp- nivå.

Statens skolverk bör ges i uppdrag att i allmänna råd ta fram variabler och riktlinjer för skolors uppföljning av frånvaro på individnivå.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Utredningen bedömer att varje skolenhet bör ha en funktion som gör att frånvaron på individ- och skolnivå följs upp regelbundet. Funktionen kan utgöras av en särskilt utsedd person eller ett team. Förslaget syftar till att identifiera elever för att sätta in tidig och rätt hjälp och till att följa frånvaromönster på skolan för att få underlag att påverka faktorer som bidrar till frånvaro.

Utredningens bedömning:

På varje skola bör det finnas en funktion som kontinuerligt följer frånvaro på individ- och skolnivå.

Samverkan

Problematisk frånvaro innebär ofta att eleven har sammansatta be- hov som behöver mötas av flera aktörer. För att åtgärda frånvaro krävs därför samverkan med vårdnadshavare, inom skolenheten med elevhälsan och med externa aktörer. Trots att samverkan ofta är av- görande i arbetet med problematisk frånvaro är brister i samverkan vanligt förekommande. Utredningens erfarenhet är samtidigt, att när olika förvaltningar inom en kommun går samman med gemensamma resurser för att möta problem med frånvaro, t.ex. genom att inrätta ett närvaroteam bestående av personal från skolan och från social- tjänsten, ger det goda resultat.

Utredningen bedömer att samverkande verksamheter behöver ha bättre kunskap om och förståelse för varandras verksamheter samt organisera sin verksamhet utifrån barnets bästa i det enskilda fallet. Ett sätt att förbättra samverkan generellt kan vara att på utbild- ningsnivå, t.ex. i form av samläsning mellan relevanta utbildningar, få kunskap och praktik i att samverka kring barn och ungdomar med sammansatta behov.

Utredningen ser även behov av en vetenskapligt prövad behand- lingsmodell för att hjälpa elever med långvarig och omfattande från- varo. Både skolpersonal, vårdnadshavare och behandlare från social- tjänst eller barn- och ungdomspsykiatri krävs i det arbetet samt en koordinator som håller samman arbetet.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Hemkommunens ansvar för skolplikten behöver tydliggöras

Hemkommunen har det yttersta ansvaret för skolpliktsbevakningen och därmed för att elever med problematisk frånvaro får den ut- bildning de har rätt till. Utredningen anser att ansvaret behöver tydlig- göras och att det med ansvaret bör följa att hemkommunen ska samordna de insatser som kan krävas för att säkerställa elevens rätt till utbildning.

Utredningens förslag:

Hemkommunen ska i frågor som rör elever med frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbild- ningens mål samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om inte en sådan samordning är uppenbart obehövlig.

Kunskap om riskfaktorer för problematisk frånvaro

Riskfaktorerna för problematisk frånvaro är heterogena och det är sällan enbart en faktor som förklarar frånvaron, utan flera faktorer som ömsesidigt påverkar varandra. Det är angeläget att alla parter som möter barn och ungdomar i riskzonen för att utveckla problema- tisk frånvaro har kunskap om riskfaktorerna för att kunna förebygga och åtgärda frånvaro och främja närvaro. När personal från verksam- heter som behöver samverka har samma kunskap om riskfaktorer kan det underlätta synen på vilka åtgärder som krävs.

Utredningens bedömning:

Personal som möter barn och ungdomar inom skolväsendet, social- tjänst och hälso- och sjukvård bör ha aktuell kunskap om risk- faktorer för problematisk frånvaro för att kunna förebygga från- varo och främja närvaro.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Främja närvaro och förebygga frånvaro

Utredningen ska ge förslag på hur det närvarofrämjande arbetet kan förbättras. Det vetenskapliga stödet för vad som kan förebygga från- varo och främja närvaro är begränsat. Utredningens förslag och be- dömningar utgår från kända riskfaktorer för problematisk frånvaro samt från erfarenheter från skolor och kommuner.

Sammanhållna skoldagar leder till ökad närvaro

En god lärandemiljö inkluderar god schemaläggning med så få hål- timmar som möjligt. Elever uppger att håltimmar eller andra längre pauser i schemat påverkar närvaron negativt. Det framkommer i ut- redningen att skolor försöker förebygga frånvaro genom att minska antalet håltimmar. Utredningens förslag tydliggör vikten av sam- manhållna skoldagar.

Utredningens förslag:

Skolarbetet ska förläggas så att eleverna så långt som möjligt får sammanhållna skoldagar.

Stärk elevskyddsombuden

Eleverna är de som bäst känner till sin skolmiljö och vad som kan orsaka frånvaro, t.ex. förflyttningar mellan lektioner, ljudvolym, det sociala klimatet etc. Ett sätt att göra elever delaktiga är att knyta arbetet till en befintlig struktur, såsom den lagstadgade skyldigheten med elevskyddsombud. Från och med årskurs 7 i grundskolan och i gymnasieskolan har eleverna rätt att medverka i skolans arbetsmiljö- arbete genom att utse elevskyddsombud. Ett elevskyddsombud har rätt att få utbildning för att klara sitt uppdrag. Det saknas i dag en nationell utbildning för elevskyddsombud.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Utredningens bedömning:

Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram innehåll i en nationell utbildning för elevskyddsombud och svara för att information om utbildningen sprids till skolhuvudmän. Huvudmännen bör erbjuda elevskyddsombuden den nationellt framtagna utbildningen på sina skolor.

Ge lärarna en god tillgång till elevhälsans kunskap

Elevhälsan ska samverka med övrig skolpersonal. Sambandet mellan lärande, hälsa och skolresultat är ett starkt skäl för att detta ska ske. Utredningen erfar dock att det finns hinder för samverkan, bland annat beroende på att elevhälsans personal inte alltid finns på skolorna och att elevhälsans ansvar och roll i arbetet med frånvaro inte är tydliggjort.

Utredningens bedömning:

Rektorn bör tillsammans med elevhälsan utveckla arbetssätt och en organisation som underlättar lärares möjlighet att få råd och stöd från elevhälsan kring bemötande av elever, vilket kan bidra till att förebygga frånvaro och främja närvaro.

Studie- och yrkesvägledning för att motivera till närvaro

Studie- och yrkesvägledning kan bidra till motivation hos elever för att nå kunskapsmålen och kan visa på betydelsen av närvaro för att kunna uppnå dessa.

Tillgången till studie- och yrkesvägledning är begränsad, speciellt för eleverna i de lägre årskurserna.

Utredningen föreslår att studie- och yrkesvägledaren särskilt ska uppmärksamma elever med problematisk frånvaro och att studie- och yrkesvägledarens funktion tydliggörs i läroplanen när det gäller elever som har en problematisk frånvaro.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Utredningens förslag:

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör dennes uppgifter, ska uppmärksamma elever som är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron risk- erar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildning- ens mål och informera och vägleda dessa elever inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen.

Studie- och yrkesvägledning har inte enbart betydelse för att främja närvaro. Utredningen anser att bristen på tillgång till sådan kompetens är oroväckande. Utredningen bedömer därför att en särskild utredare bör tillsättas som utreder hur situationen kan förbättras.

Utredningens bedömning:

En särskild utredare bör tillsättas med uppdrag att föreslå åtgärder för att öka elevernas tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför framtida studie- och yrkesval kan tillgodoses.

Förtydliga elevhälsans främjande och förebyggande arbete

Flera rapporter visar att elevhälsan brister i bland annat tillgänglighet. Resultaten i utredningens enkät till elevhälsan är i linje med den bild som rapporteras. I över hälften av skolorna anges att det saknas hälso- främjande arbete för ökad närvaro. En lika stor andel svarar att de inte haft något förebyggande arbete mot frånvaro. I Skolverkets delredo- visning av insatser för en förstärkt elevhälsa konstateras att det främjande och förebyggande arbetet är en svår utmaning för många skolor, och att arbetet många gånger snarare präglas av åtgärdande arbete.

Utredningen ser ett behov av en närmare reglering av elevhäls- ans förebyggande och hälsofrämjande arbete. Syftet med en sådan reglering är att stärka elevhälsans kompensatoriska roll och främja likvärdigheten för eleverna. Utredningen anser att den brist på tydlig- het och riktlinjer som finns när det gäller det främjande och före- byggande arbetet gör att elevers rätt till en likvärdig utbildning inte uppfylls.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Utredningens bedömning:

Regeringen bör tillsätta en särskild utredare som ska föreslå hur elevhälsans främjande, förebyggande samt åtgärdande arbete kan konkretiseras. Elevhälsans uppgifter bör konkretiseras närmare i lagstiftning.

En systematisk överlämning när en elev övergår från en skolenhet till en annan

En riskfaktor för frånvaro är skolbyten vid övergångar mellan skol- enheter eller stadier. Övergången från mellanstadiet till högstadiet kan vara särskilt svår. Högstadiet innebär ofta ett större sammanhang än tidigare för eleverna, många olika lärare och fler förflyttningar. En annan förändring är att eleven förväntas ta ett större eget ansvar jäm- fört med vad som är fallet i de lägre årskurserna. Övergången till gymnasieskolan är generellt sett den mest komplexa. Eleverna sprids till ett stort antal skolor och antagningsprocessen pågår under lång tid. Många väljer en skola som ligger i en annan kommun än hem- kommunen. För att förebygga frånvaro är det viktigt att information medföljer elever vid övergångar.

Gymnasieutredningen (SOU 2016:77) bedömer att elevers över- gång från grundskolan till gymnasieskolan behöver förbättras. Gymnasieutredningen föreslår att grundskolan och gymnasieskolan ska sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete och att en syste- matisk överlämning ska genomföras när elever övergår från grund- skolan till gymnasieskolan.

Utredningen ställer sig positiv till förslaget, men anser att det bör införas en vidare skyldighet för skolor att systematiskt överlämna relevant information som enligt utredningens mening inte endast bör omfatta övergången från grund- eller grundsärskolan till gymnasie- eller gymnasiesärskolan, utan gälla alla övergångar i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan, såsom skolbyten inom en skolform eller övergång till en annan skolform. Utredningen föreslår därför att en systematisk överlämning ska ske när elever övergår från en skolenhet till en annan skolenhet. Kravet på överlämning avser relevanta uppgifter som kan behövas för att underlätta elevernas övergångar. De skolenheter som överföringen gäller ska systematiskt överföra och ta emot uppgifter om elever, men formerna för överföringen bör bestämmas lokalt.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Utredningens förslag:

En systematisk överlämning ska ske när elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan övergår från en skolenhet till en annan skol- enhet, inom skolformen eller mellan skolformerna. Överläm- ningen avser relevanta uppgifter som kan behövas för att under- lätta elevernas övergångar mellan skolenheter.

Lärarens roll vid övergångar

Utredningen föreslår att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärk- samma elever med problematisk frånvaro, eftersom övergångar kan utgöra en riskfaktor för ytterligare frånvaro. För att tydliggöra vikten av lärarens aktiva handlande föreslår utredningen att detta ska regleras i läroplanerna för de obligatoriska skolformerna. Förslaget syftar till att understryka lärarens roll vid övergångar mellan skolor, skolformer och andra övergångar inom skolan för att skapa sammanhang, kon- tinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande.

Utredningens förslag:

I läroplanerna för de obligatoriska skolformerna ska det anges att läraren vid övergångar mellan skolor och skolformer särskilt ska uppmärksamma elever vars frånvaro riskerar att ha negativ inver- kan på elevens utveckling mot utbildningens mål för att underlätta elevernas övergångar mellan skolor och stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv.

Förslag om ogiltig frånvaro i avgångsintyg

Ett avgångsintyg ska utfärdas om en elev avgår från utbildningen hos en huvudman utan att slutbetyg utfärdas. För att säkerställa att den nya skolan får information om elevens ogiltiga frånvaro anser utred- ningen att ogiltig frånvaro ska anges i avgångsintyg på motsvarande sätt som i terminsbetyg.

Sammanfattning

SOU 2016:94

Utredningens förslag:

I likhet med terminsbetyg ska omfattningen av elevens ogiltiga frånvaro redovisas i elevens avgångsintyg.

Systematiskt kvalitetsarbete och forskning

Det systematiska kvalitetsarbetet kan utvecklas och användas mer för att förbättra det närvarofrämjande arbetet.

Utredningens bedömning:

Utredningen anser att den nuvarande regleringen av kvalitets- arbetet är tillräcklig och har därför inga förslag avseende detta. Ut- redningen bedömer dock att kvalitetsarbetet måste förbättras i skolorna. Utredningen anser att både skolor och huvudmän bör bedriva ett målstyrt systematiskt kvalitetsarbete för att främja när- varo och förebygga frånvaro.

En kvalitetsgranskning av skolornas närvaroarbete

Utredningen bedömer att Skolinspektionen bör ges i uppdrag att göra en kvalitetsgranskning av skolornas närvaroarbete efter att de av ut- redningen föreslagna bestämmelserna om skyldigheter att vidta åt- gärder vid frånvaro som riskerar att ha en negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål har trätt i kraft. Utredningen be- dömer att Skolinspektionen genom en kvalitetsgranskning av skolor- nas närvaroarbete på ett ändamålsenligt sätt kan granska skolornas arbete med att exempelvis utreda orsaker till frånvaro samt vilka åt- gärder skolorna har vidtagit och presentera det samlade resultatet av granskningen i en övergripande rapport. Om Skolinspektionen i sin kvalitetsgranskning identifierar viktiga utvecklingsområden kan dessa sammanfattas och analyseras i den övergripande rapporten och även framgångsfaktorer och goda exempel kan lyftas så att fler kan dra nytta av erfarenheterna.

SOU 2016:94

Sammanfattning

Utredningens bedömning:

Statens skolinspektion bör ges i uppdrag att göra en kvalitets- granskning av skolornas närvaroarbete.

Mer forskning om frånvaro behövs

Det finns forskning på orsaker till frånvaro, men kunskaperna be- gränsas av att olika begrepp och definitioner för frånvaro används. Det behövs mer forskning på orsaker till problematisk frånvaro, men också studier på vad som främjar närvaro. Vidare behövs det forskning på interventioner och åtgärder både för att främja när- varo, förebygga och åtgärda frånvaro. Det saknas kunskap om hur elevernas frånvaro påverkar undervisningen och lärarnas arbetsmiljö och vice versa. Det är angeläget med studier på samband mellan pro- blematisk frånvaro och vårdnadshavares sjukfrånvaro och studieav- brott hos övriga familjemedlemmar.

Sammanfattningsvis ser utredningen att med bättre implemen- tering av rutiner och riktlinjer, bättre efterlevnad av befintlig lagstift- ning, samverkan, systematiskt kvalitetsarbete och med mer forskning, kan positionerna flyttas fram så att alla elevers rätt till en likvärdig ut- bildning tillgodoses.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 3 kap. 3 a § och 7 kap. 21 och 22 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 kap. 17 a och 24 §§ och

närmast före 7 kap. 17 a och 24 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2016:77		Föreslagen lydelse
	3 kap.
	3 a §
För att stödja elevernas ut-		För att stödja elevernas ut-
veckling och lärande i ett lång-		veckling och lärande i ett lång-
siktigt perspektiv ska grund-		siktigt perspektiv ska grund-
skolan, grundsärskolan, special-		skolan, grundsärskolan, special-
skolan, gymnasieskolan	och	skolan, sameskolan, gymnasie-
gymnasiesärskolan sträva	efter	skolan	och gymnasiesärskolan
att nå ett förtroendefullt sam-		sträva efter att nå ett förtro-
arbete. En systematisk överläm-		endefullt samarbete.
ning ska ske när elever övergår		En	systematisk	överlämning
från grundskolan, grundsärskolan		ska ske när elever i grundskolan,
eller specialskolan till gymnasie-		grundsärskolan,		specialskolan,
skolan eller gymnasiesärskolan.		sameskolan, gymnasieskolan eller
		gymnasiesärskolan		övergår från
		en skolenhet till en annan skol-
		enhet inom skolformen eller mellan
		skolformerna.

Författningsförslag

SOU 2016:94

7 kap.

Skyldigheter att vidta åtgärder vid frånvaro

17 a §

Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksam- heten i sådan omfattning att från- varon riskerar att ha negativ in- verkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utred- ning av orsakerna till frånvaron ske skyndsamt.

Rektorn ansvarar för att orsak- erna till elevens frånvaro utreds och att frånvaron snarast anmäls till huvudmannen. Vid utred- ningen ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare samt, om det inte är uppenbart obehöv- ligt, elevhälsan.

Rektorn ansvarar för att det med utgångspunkt i resultatet av utredningen vidtas de åtgärder som skäligen kan krävas för att tillgodose elevens rätt till utbild- ning. Om utredningen visar att eleven kan vara i behov av sär- skilt stöd ska rektorn även skynd- samt inleda en utredning enligt 3 kap. 8 §.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om åt- gärder vid frånvaro.

SOU 2016:94

Författningsförslag

21 §

Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får före- skriven utbildning.

	Hemkommunen			ska i frågor
	som rör elever som avses i 17 a §
	samordna insatser med samhälls-
	organ, organisationer eller andra
	som berörs om inte en sådan sam-
	ordning är uppenbart obehövlig.
	I fråga om utlämnande av upp-
	gifter gäller de begränsningar som
	följer av offentlighets- och sekre-
	tesslagen (2009:400).
22 §
Kommunen ska se till att elev-	Kommunen ska se till att elev-
erna i dess grundskola och grund-	erna i dess grundskola och grund-
särskola fullgör sin skolgång.	särskola	fullgör	sin skolgång.
Huvudmannen för specialskolan	Huvudmannen för specialskolan
och huvudmannen för same-	och huvudmannen för same-
skolan ska se till att elever i ut-	skolan ska se till att elever i ut-
bildning under deras ledning full-	bildning under deras ledning full-
gör sin skolgång.	gör sin skolgång. Huvudmannen
	för en fristående skola ska se till
	att elever i utbildning under dess
	ledning fullgör sin skolgång.
När en skolpliktig elev börjar	När en skolpliktig elev börjar
eller slutar vid en fristående skola	eller slutar vid en skolenhet med
eller utan giltig orsak är från-	annan huvudman än hemkom-
varande i betydande utsträckning	munen eller är frånvarande på
från obligatoriska inslag, ska	sätt som	avses	i	17 a §, ska
huvudmannen snarast lämna upp-	huvudmannen snarast lämna upp-
gift om detta till hemkommunen.	gift om detta till hemkommunen.

Författningsförslag

SOU 2016:94

Dokumentation

24 §

Om en åtgärd vidtagits enligt 17 a §, ska den dokumenteras skriftligt.

Rektorn ansvarar för dokumen- tationen enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Elevernas skolarbete ska för- läggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt. Skolarbetet ska även förläggas så att eleverna så långt som möjligt får sammanhållna skoldagar.

SOU 2016:94

Författningsförslag

1.2Förslag till

förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) att 3 kap. 4 § och 6 kap. 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

4 § Elevernas skolarbete ska för-

läggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt.

Antalet skoldagar i veckan får begränsas till fyra för en grupp elever i årskurs 1 eller 2, om det finns särskilda skäl.

6 kap.1

17 §

Ett avgångsintyg ska utfärdas	Ett avgångsintyg ska utfärdas
1. om en elev avgår från utbild-	1. om en elev avgår från utbild-
ningen hos en huvudman utan att	ningen hos en huvudman utan att
slutbetyg utfärdas, eller	slutbetyg utfärdas, eller
2. när en elev i sameskolan av-	2. när en elev i sameskolan av-
går från utbildningen innan eleven	går från utbildningen innan eleven
har gått ut årskurs 6.	har gått ut årskurs 6.
Intyget ska innehålla uppgif-	Intyget ska innehålla uppgif-
ter om	ter om
1. den årskurs i vilken eleven	1. den årskurs i vilken eleven
slutat,	slutat,
2. tiden för avgången,	2. tiden för avgången,
3. de ämnen i vilka eleven	3. de ämnen i vilka eleven
undervisats,	undervisats,

1 Senaste lydelse 2011:506.

Författningsförslag SOU 2016:94

4. i förekommande fall senaste	4. i förekommande fall senaste
betyg i ämnen, och	betyg i ämnen,
5. antal timmar undervisnings-	5. antal timmar undervisnings-
tid som eleven erbjudits.	tid som eleven erbjudits, och
	6. i förekommande fall uppgift
	om omfattningen av den frånvaro
	som eleven har haft utan giltigt
	skäl under den senaste avslutade
	terminen.

Rektorn ska utfärda avgångsintyget.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2016:94

Författningsförslag

1.3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för

grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet ska ha följande lydelse.

1.Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författnings- samling (SKOLFS).

2.Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2016:94

Nuvarande lydelse

Bilaga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med förskollärare i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet utbyta kunskaper och erfaren- heter samt information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande,

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, och

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

SOU 2016:94

Författningsförslag

2.6 Skolan och omvärlden

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör mot- svarande uppgifter, ska

–informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen och särskilt uppmärksamma möjlighet- erna för elever med funktionsnedsättning, och

–vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesoriente- rande insatser.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Författningsförslag

SOU 2016:94

Föreslagen lydelse

Bilaga1

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar, särskilt stöd eller som är frånvarande i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elev- ens utveckling mot utbildningens mål, och

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

1 Senaste lydelse SKOLFS 2016:38.

SOU 2016:94

Författningsförslag

2.6 Skolan och omvärlden

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör mot- svarande uppgifter, ska

–informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen och särskilt uppmärksamma möjlighet- erna för elever med funktionsnedsättning samt för elever som är frånvarande i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha nega- tiv inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål, och

–vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesoriente- rande insatser.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Författningsförslag

SOU 2016:94

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan

för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall ska ha följande lydelse.

1.Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författnings- samling (SKOLFS).

2.Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2016:94

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Bilaga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, och

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

Författningsförslag

SOU 2016:94

2.6 Skolan och omvärlden

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör mot- svarande uppgifter, ska

–informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen och särskilt uppmärksamma möjlighet- erna för elever med funktionsnedsättning, och

–vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesoriente- rande insatser.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

SOU 2016:94

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

Bilaga1

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

1 Senaste lydelse SKOLFS 2016:39.

Författningsförslag

SOU 2016:94

2.6 Skolan och omvärlden

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör mot- svarande uppgifter, ska

–vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesoriente- rande insatser.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

SOU 2016:94

Författningsförslag

1.5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan

för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall ska ha följande lydelse.

1.Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författnings- samling (SKOLFS).

2.Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2016:94

Nuvarande lydelse

Bilaga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, och

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

SOU 2016:94

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

Bilaga1

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1 Senaste lydelse SKOLFS 2016:40.

Författningsförslag

SOU 2016:94

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan

Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan ska ha följande lydelse.

1.Denna förordning ska kungöras i Statens skolverks författnings- samling (SKOLFS).

2.Förordningen träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2016:94

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Bilaga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, och

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

Författningsförslag

SOU 2016:94

2.6 Skolan och omvärlden

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör mot- svarande uppgifter, ska

–informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen och särskilt uppmärksamma möjlighet- erna för elever med funktionsnedsättning, och

–vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesoriente- rande insatser.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

SOU 2016:94

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

Bilaga1

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Övergripande mål och riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2.5 Övergång och samverkan

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

Läraren ska

–i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga berörda skolformer och fritidshemmet förbereda eleverna och deras vård- nadshavare inför övergångar,

–ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervis- ningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet.

1 Senaste lydelse SKOLFS 2016:41.

Författningsförslag

SOU 2016:94

2.6 Skolan och omvärlden

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Riktlinjer

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör mot- svarande uppgifter, ska

–vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesoriente- rande insatser.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

2 Inledning

Väldigt små brister i resurser i elevers tidiga år kan kosta väldigt mycket i utslagning senare i livet.1

Alla barn föds med en lust och nyfikenhet att utvecklas och lära. För- utsättningarna är från början goda. Utmaningen för skolan blir att fånga och stimulera lusten att lära och utvecklas under hela skoltiden, för alla barn och utgående från deras olika förutsättningar och behov. Skolan har en central roll i samhället. De flesta unga tillbringar 15 av sina första 20 år i någon skolform (förskola, förskoleklass, grund- skola och gymnasieskola). Det här innebär att barn tillbringar de mest formbara åren av sina liv i skolan. Även om vägen kan blir komplicerad för vissa, kommer de flesta ändå vidare i sina studier och i arbetslivet. För andra går det inte lika bra. Ett misslyckande i skolan kan få stora konsekvenser längre fram.

Enligt Socialstyrelsen är utbildning en av de viktigaste fakto- rerna för ungdomars framtida möjligheter. Ju tidigare utbildnings- kedjan bryts, desto sämre är framtidsutsikterna. De grupper som har låga eller ofullständiga betyg från grundskolan har kraftigt förhöjda risker för framtida psykosociala problem.2 Med de krav på utbildning som råder på dagens arbetsmarknad kan man hävda att samhället sviker de barn som avslutar den obligatoriska skolan utan godkända betyg i alla ämnen.

1Nilsson, I., Wadeskog, A., Hök, & Sanandaji (2014). Utanförskapets pris. En bok om före- byggande sociala investeringar.

2Socialstyrelsen (2010). Social rapport.

Inledning

SOU 2016:94

Frånvaro leder till lägre måluppfyllelse

Trots skolplikt är ogiltig frånvaro vanligt förekommande. För- senade ankomster och ströfrånvaro bland elever är en del av skolans vardag och är högre i Sverige jämfört med andra OECD-länder.3 Ströfrånvaro kan eskalera och bli omfattande och till slut samman- hängande och långvarig. Frånvaro från den obligatoriska verksam- heten i en sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha en negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål kan benäm- nas problematisk frånvaro. Problematisk frånvaro är ett synligt och allvarligt problem hos unga som ofta är svårt att komma till rätta med. Det kan vara ett symtom på till exempel inlärningssvårigheter, problem med den fysiska eller psykiska hälsan eller mobbning. Det finns en risk att frånvaro blir en lösningsmodell för eleven, i stället för att hen får hjälp med de problem som orsakar frånvaron.4 Begreppet problematisk frånvaro implicerar även att frånvaron inte bara är ett problem för eleven, utan att skolan och i förlängningen samhället har ett problem att lösa.

Forskning från England visar att frånvaro har en statistiskt signifi- kant, negativ koppling till elevers måluppfyllelse. Även svensk forsk- ning5 har visat att närvaro är den starkaste faktorn för att elever ska få slutbetyg från den obligatoriska skolan och därmed kunna söka till gymnasieskolan. Både giltig och ogiltig frånvaro har betydelse för elevens kunskapsutveckling.6

Arbete för att främja närvaro och förebygga och åtgärda från- varo har därför stor betydelse för att alla elever ska kunna nå behö- righet till ett nationellt program i gymnasieskolan.

Antalet elever som saknar behörighet till gymnasieskolan ökar

Våren 2016 avslutade drygt 105 500 elever årskurs 9. Andelen elever som saknade behörighet till gymnasieskolan var 16,9 procent, eller 17 800 elever. Andelen pojkar som saknade behörighet till gymnasie- skolan var betydligt högre än andelen flickor. Andelen pojkar som

3Skolverket (2013). PISA 2012. 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och natur- vetenskap. Resultaten i koncentrat, sammanfattning av rapport 398.

4Folkhälsan (2014). Tillbaka till framtiden. Handlingsplan vid skolfrånvaro – så här gör du.

5Ingestad, G. (2006). Dokumenterat utanförskap: Om skolbarn som inte når målen.

6Hancok, K.J., m.fl.(2013). Student attendance and educational outcomes. Every day counts.

SOU 2016:94

Inledning

saknade behörighet var 21 procent, medan motsvarande andel bland flickorna var 12 procent.

Andelen elever som saknar behörighet till ett nationellt program har ökat. Sedan det mål- och kunskapsrelaterade systemet infördes 1998 har andelen elever behöriga att söka till ett nationellt program efter att de avslutat årskurs 9 minskat med nära åtta procentenheter.7

Frånvaro i grundskolan ökar risken för studieavbrott i gymnasieskolan

Elever med problematisk frånvaro riskerar att inte nå målen för utbildningen. Det finns också en risk för att elever som har haft frånvaroproblem i grundskolan och fortsätter till gymnasieskolan avbryter sina studier i förtid.8 Inte alla med problematisk frånvaro avbryter studierna i förtid, men många av de som inte avslutar sin ut- bildning i gymnasieskolan har haft frånvaroproblem i grundskolan.

Skolornas och kommunernas närvaroarbete i grundskolan är centralt även för att motverka studieavbrott i gymnasieskolan. Gym- nasieutredningen (U 2015:01) föreslår i sitt betänkande9 åtgärder som syftar till att motverka studieavbrott. Arbetet med att förebygga frånvaro under grundskolan lägger en bra grund för att även komma tillrätta med studieavbrott i gymnasieskolan.

2.1Uppdraget

Utredningen ska kartlägga långvarig och ofta återkommande frånvaro i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Med frånvaro avses i utredningen både ogiltig och giltig frånvaro.

Utredningen ska också analysera orsakerna till frånvaron samt om orsakerna uppmärksammas och utreds på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen ska belysa hur lärare, rektorer och övrig skolpersonal hanterar elevers frånvaro samt utreda hur kommuner och andra huvudmän fullgör sina skyldigheter när det gäller att bevaka att skol- plikten efterlevs och att elever fullgör sin skolgång.

7Utredningens egen beräkning, vilken baseras på Sveriges officiella statistik som publicerats av Skolverket.

8Cabus, S.J. & De Witte, K. (2015). Does unauthorized school absenteeism accelerate the dropout decision? Evidence from a Bayesian duration model.

9SOU 2016:77.

Inledning

SOU 2016:94

Vidare ska utredningen belysa elevhälsans roll när det gäller att främja närvaro och förebygga frånvaro. I uppdraget ingår därutöver att undersöka hur värdegrundsarbete, t.ex. avseende trygghet och studiero, kan främja närvaro och förebygga frånvaro.

Utredningen ska undersöka hur samverkan mellan huvudmännen för skolor, hemkommuner, socialtjänst och barn- och ungdoms- psykiatrin fungerar när det gäller frånvaro samt presentera exempel på hur man kan arbeta med samverkan för att förebygga frånvaro och främja närvaro. I uppdraget ingår även att undersöka om de åtgärder som Skolinspektionen kan vidta inom ramen för sin tillsyn respektive de åtgärder som hemkommunen kan vidta inom ramen för sin skol- pliktsbevakning är ändamålsenliga.

Därutöver ska utredningen sprida kunskap om och exempel på hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan bedrivas samt föreslå hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan förbättras.

Slutligen ska utredningen föreslå nödvändiga författningsänd- ringar. Uppdraget ska, efter beviljad förlängning, redovisas senast den 30 december 2016.

Kommittédirektiven för utredningen bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.

2.2Avgränsningar

Det finns ett antal kända riskfaktorer för frånvaro, men dessa varierar mellan individer och de kan också variera över tid för samma individ. De kända riskfaktorerna för frånvaro delas vanligen in i faktorer som är relaterade till skolan, faktorer som är relaterade till individen samt sociala faktorer som har samband med familj, bostadsområde och kamrater. Många faktorer passar in på flera områden och en faktor kan vara en riskfaktor för en annan faktor som i sin tur bidrar till frånvaro. Kunskap som berör frånvaro kan sökas på pedagogiska, sociala, medicinska och psykologiska områden. Utredningen har inhämtat kunskap och i sitt arbete haft kontakt med aktörer från verksamheter inom skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Utredningen har även hört vårdnadshavare och elever med erfarenhet av problematisk frånvaro. Huvudfokus i utredningen är skolans område, varför övriga områden berörs i mindre utsträckning.

Utredningens direktiv omfattar inte förskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Kunskap om orsaker eller riskfaktorer för

SOU 2016:94

Inledning

frånvaro finns framför allt att hämta i forskning om studieavbrott i gymnasieskolan. Riskfaktorerna och åtgärderna vid frånvaro är van- ligen de samma för elever i grundskolan och gymnasieskolan. Utred- ningen har därför tagit del av sådan forskning och även varit i kontakt med aktörer från gymnasieskolan. Utredningen har även samrått med Gymnasieutredningen (U 2015:01) samt med Utredningen Sam- ordnare för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06) för att diskutera gemensamma frågor som ingår i utredningarnas direktiv.

Riskfaktorer för frånvaro behöver uppmärksammas redan i för- skolan. I förskolan finns dock ingen skolplikt och utredningens direktiv omfattar inte förskolan. Betänkandet innehåller därför inte kunskap eller förslag som gäller förskolan. Under utredningens gång har dock flera aktörer påpekat att riskfaktorer och riskbeteenden kan ses hos barn redan i yngre ålder och att det är viktigt med tidiga åtgärder.

I direktiven för utredningen anges att utredningen ska kartlägga och analysera orsakerna till långvarig och ofta återkommande från- varo. Med detta avses både giltig och ogiltig frånvaro. Utgångspunk- ten för utredningens förslag och bedömningar är att all frånvaro på- verkar måluppfyllelsen. I utredningens förslag och bedömningar görs därför inte skillnad på frånvaro som är känd för vårdnadshavarna respektive frånvaro som inte är känd av dem. Vid frånvaro som sker utan vårdnadshavares vetskap är det vanligt att eleven befinner sig antingen i skolan, men inte på lektion eller utanför skolan, men inte i hemmet. Den här typen av frånvaro benämns vanligen skolk.

Utredningen beskriver de vanligaste kända riskfaktorerna för från- varo. Dessa beskrivs översiktligt, då varje område såsom t.ex. psykiska besvär eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning utgör omfattande kunskapsområden som inte uttömmande kan behandlas inom ramen för betänkandet.

2.3Utredningens arbete

Utredningen har arbetat utifrån en kombination av metoder för att belysa och besvara de olika frågeställningarna i sitt uppdrag. Kun- skapsinhämtning har skett genom utredningens tre referensgrupper, aktuella utredningar, rapporter och forskning om frånvaro samt möten med centrala aktörer inom området. Därutöver baseras utred- ningens betänkande på ett omfattande empiriskt material. Skol-

Inledning

SOU 2016:94

inspektionen har nyligen genomfört den mest omfattande kartlägg- ningen av ogiltig frånvaro som gjorts i Sverige.10 Kartläggningen genomfördes med hjälp av en enkät som skickades till rektorer vid samtliga skolenheter i den obligatoriska skolan. Ytterligare en enkät skickades till alla kommuner i landet. Genom kartläggningen kan vissa jämförelser över tid göras med resultat från tidigare kartlägg- ningar som Skolverket genomförde under 200711 och 2009.12

Under våren 2016 gjorde Skolinspektionen också en fördjupad granskning av 15 slumpmässigt utvalda grundskoleenheter.13

Utredningen har också genomfört intervjuer med rektorer på 14 skolenheter.14 Därutöver gav utredningen Statistiska centralbyrån i uppdrag att under perioden september–oktober 2016 genomföra en webbundersökning om elevhälsans arbete med frånvaro på 1 324 skol- enheter.15

2.3.1Utredningens referensgrupper och kontakter med relevanta utredningar

Utredningen har inhämtat synpunkter och kunskap via tre referens- grupper som utredningen träffat två gånger under arbetets gång.

Den första referensgruppen består av följande myndigheter: Skol- verket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Fri- skolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Diskrimi- neringsombudsmannen, Myndigheten för delaktighet, Barnombuds- mannen samt den Nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården.

Den andra referensgruppen består av representanter för elev- hälsa, skolpersonal och andra aktörer nära eleven. I den ingår repre- sentanter för Riksföreningen för skolsköterskor, Svenska Skolläkar- föreningen, Sveriges Psykologförbunds yrkesförening för psykolo- ger i förskola och skola (Psifos), Sveriges Skolkuratorers förening,

10Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

11Skolverket (2008). Rätten till utbildning. Om elever som inte går i skolan,

12Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

13Skolinspektionen (2016). Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med om- fattande frånvaro.

14Bilaga 4.

15Bilaga 3.

SOU 2016:94

Inledning

Sveriges Skolledarförbund, Svenska Föreningen för Barn- och Ung- domspsykiatri, Svenska Föreningen för Specialpedagogik, Lärarnas Riksförbund, Lärarförbundet, Sveriges Elevkårer, Riksföreningen Hem och Skola, Nationell Samverkan för Psykisk hälsa och SSR- Socionom.

Den tredje referensgruppen består av intresseorganisationer: Attention, Autism- och Aspergerförbundet, Maskrosbarn, Handi- kappförbundens samarbetsorgan (HSO), Föreningen för barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB), Synskadades Riksför- bund (SRF), Barn i behov, Familjehemmens riksförbund, RFSL Ungdom, Hörselskadades Riksförbund (HRF) och Afasiförbundet/ Talknuten.

Utredningen har deltagit i möten med utredningar som arbetar med frågor som har beröringspunkter med uppdraget, nämligen följande:

Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06)

Gymnasieutredningen (U 2015:01)

Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04)

Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02)

Utredningen om hjälpmedel, teknik och metoder för delaktig- het och självbestämmande (S 2015:08)

Skolkommissionen (U 2015:03)

Nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården (S2014/6314/FST)

Utredningen om nationell samordnare för utveckling och sam- ordning av insatser inom området för psykisk hälsa (S 2015:09)

Delegationen för unga till arbete (A 2014:06)

Kommissionen för jämlik hälsa (S 2015:02).

Inledning

SOU 2016:94

2.3.2Övriga kontakter och aktiviteter

Utredningen har träffat följande aktörer och kommuner: Sven Rollenhagen, Stadsmissionen OneEighty, Magelungen Utveckling AB, Prestationsprinsen, skolkurator Matthias Rowe, grundare av Sommarkollo4me, Marie Gladh och Krysmyntha Sjödin som skrivit metodhandboken Tillbaka till skolan, Föräldraalliansen, Barnverket, nätverket Barn i behov, Autism- och Aspergerförbundet, Astma- och Allergiförbundet, Anders Simme familjebehandlare i Södertälje kommun, personal och chef vid enheten SKIFO i Stenungsund kom- mun, personal och projektledare för projektet ökad närvaro i Lidingö stad, Stockholms kommun, politiker och verksamhetsföreträdare för kommunala skolor i Örebro kommun, representanter för elevhälsan i Bjuvs kommun, representanter för elevhälsan på Årstaskolan i Stockholms stad, verksamhetsutvecklare vid Realgymnasiet Norr- köping, lärare vid ESS-gymnasiet.

Utredningen har uppvaktats av Korrespondensgymnasiet i Torsås, Östersunds kommun och Haninge kommun.

Därutöver har utredningen varit i kontakt med rektor Kajsa Lundblad Andersson och elevhälsan vid Skäggetorpsskolan i Lin- köpings kommun, enhetschef för elevhälsoenheten i Lindesbergs kommun Christian Nygren Kokvik, projektledare Marie Nilsson i Borås kommun, utbildningsdirektör Peter Fredriksson i Södertälje kommun, samordnare Mattias Ymefors i Grästorps kommun, biträ- dande elevhälsochef Carianne Lundvall Carlsson i Vänersborgs kommun, specialpedagog Camilla Knutsson i Katrineholms kommun samt processledare Matilda Jansson för Göteborg Stad.

Utredningen har varit i kontakt med följande forskarmiljöer och forskare: Center of Neurodevelopmental Disorders at Karolinska Institutet (KIND), Fil. dr. Linnéa Bodén, Linköpings universitet, Fil. dr. Maria Arvidsson Linköpings universitet, Sara Persson, doktorand vid Uppsala universitet, Fil. dr. David Heyne vid Leiden University, Professor i specialpedagogik vid Stockholms universitet Mara Westling Allodi, Fil. dr. Laura Ferrer-Wreder vid Stockholms universitet, Professor Berth Danermark vid Örebro universitet, Fil. dr. Catharina Widmark.

Utredningen har genomfört möten med Skolinspektionen, Skol- verket, Sveriges Kommuner och Landsting, Barnombudsmannen och

SOU 2016:94

Inledning

Lärarförbundet. Utredningen har också varit i kontakt med Arbets- miljöverket.

Den särskilda utredaren har medverkat i Riksdagsseminariet En tillgänglig skola för alla anordnat av Barn i behov, Decemberbarn – överrepresenterade i socialförsäkringen? anordnat av Försäkrings- kassan samt vid två seminarier i Almedalen 2016: Hur får vi skolan att fungera för elever med autism och Psykisk (o)hälsa och ungas etablering – spaningar från några aktuella utredningar. Därutöver har utredningen deltagit i konferensen Förbättringsresan som anordna- des av den nationella samordnaren för den sociala barn- och ung- domsvården, Prestationsprinsens temadag om problematisk skol- frånvaro samt Skandias frukostseminarium med anledning av publi- ceringen av rapporten Skolans tomma stolar. Om frånvaro i grund- skolan och hur kommuner och skolor arbetar med frågan av Skandias stiftelse idéer för livet i samarbete med Prestationsprinsen.

Den särskilda utredaren har medverkat som expert vid Utbild- ningsdepartementets skoldialoger i Södertälje och Enköping. Hon har även på uppdrag av Specialpedagogiska skolmyndigheten hållit en föreläsning för Sollefteå kommun samt en föreläsning vid Led- ningskonferensen för elevhälsans medicinska insats i Uppsala.

Utredningen har även intervjuat den ideella föreningen Maskros- barn samt ett par ungdomar med erfarenhet av omfattande frånvaro.

2.4Disposition

Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer utredningens författningsförslag i kapitel 1. Kapitel 2 är en in- ledning som följs av redogörelser för regleringen av skolplikt samt förekomsten av frånvaro i kapitel 3 och 4.

I kapitel 5 fokuseras skolors arbete med att uppmärksamma, registrera och analysera frånvaro, vilket är grundläggande för att främja närvaro. Utredningen redogör i kapitel 6 för orsaker eller riskfaktorer för frånvaro samt i kapitel 7 för hur värdegrundsarbete kan främja närvaro och förebygga frånvaro. Vidare beskriver utred- ningen i kapitel 8 arbetet som rör att uppmärksamma och utreda orsakerna till frånvaro och processen från upptäckt till åtgärder.

I kapitel 9, Problematisk frånvaro, presenteras flera av utred- ningens centrala förslag till författningsändringar. Förslagen syftar

Inledning

SOU 2016:94

till att främja närvaro i skolan genom att tydliggöra skolans, huvud- mannens och hemkommunens ansvar för att uppmärksamma, ut- reda och åtgärda frånvaro.

I kapitel 10 och 11, Elevhälsan respektive Studie- och yrkesväg- ledning belyser utredningen elevhälsans respektive studie- och yrkes- vägledningens roll när det gäller att främja närvaro och förebygga frånvaro.

I kapitel 12 redogör utredningen för hur samverkan mellan skolor, socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatrin fungerar när det gäller frånvaro samt presenterar exempel på hur man kan arbeta med sam- verkan för att förebygga frånvaro och främja närvaro.

I kapitel 13, Överlämningar lägger utredningen fram förslag som syftar till att relevant information ska följa eleven vid övergångar och överlämningar i syfte att förebygga frånvaro.

I därpå följande kapitel, 14 och 15 redogör utredningen för hur systematiskt kvalitetsarbete kan främja närvaro och förebygga från- varo samt för hur kommuner och andra huvudmän fullgör sina skyldigheter när det gäller att bevaka att skolplikten efterlevs och att elever fullgör sin skolgång. Utredningen tar även ställning till om de åtgärder som hemkommunen kan vidta inom ramen för sin skolpliktsbevakning är ändamålsenliga.

I kapitel 16 redogör utredningen för sitt förslag avseende hem- kommunens ansvar för samordnande av insatser vid problematisk frånvaro.

I kapitel 17 redogör utredningen för de åtgärder som Skolinspek- tionen kan vidta inom ramen för sin tillsyn och ändamålsenligheten avseende dessa.

Fortlöpande i betänkandet ges exempel utifrån den empiri och kunskap som inhämtats i utredningen på hur arbetet med närvaro- främjande åtgärder kan förbättras. Betänkandet är avsett att vara ett sätt att sprida kunskap om och exempel på hur arbetet med när- varofrämjande åtgärder kan bedrivas.

Kapitlen följs av författningskommentarer, konsekvensanalys och referenser. Bilagorna 1 och 2 utgörs av utredningens direktiv. I bilaga 3 redovisas utredningens enkät om elevhälsans arbete med frånvaro. Bilaga 4 utgör en sammanfattning av utredningens inter- vjuer med 14 rektorer.

3 Skolplikt och rätt till utbildning

Skolplikten, som motsvaras av en rätt till utbildning,1 är en av hörn- stenarna i det svenska utbildningssystemet. Denna plikt kan fullgö- ras i någon av de obligatoriska skolformerna, dvs. grundskola, grund- särskola, specialskola eller sameskola, med offentlig eller med enskild huvudman. Reglerna om skolplikt och rätt till utbildning finns i 7 kap. skollagen (2010:800). I den följande redogörelsen beskrivs reglerna avseende skolplikt och rätten till utbildning i grundskolan. De motsvarande skolformerna grundsärskolan, specialskolan samt sameskolan omfattas till stor del av samma reglering, men har i vissa avseenden – såsom gällande mottagandet i grundsärskolan och special- skolan – speciella bestämmelser. I förekommande fall kommer special- regler att redovisas särskilt.

Skolverket har också meddelat allmänna råd2 om hur skolor ska arbeta med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan. Dessa råd är rekommenderande och inte bindande, vilket innebär att en skola kan välja att handla på ett annat sätt än i enlighet med de allmänna råden så länge som kraven enligt gällande bestämmelser uppfylls.

3.1Barn som omfattas av skolplikt

Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt (7 kap. 1 § skollagen). Undantag från skolplikten gäller dock för barn som varaktigt vistas utomlands och för barn vars förhållanden är sådana att det uppen-

1Utbildning, vilket är ett vidare begrepp än undervisning, kan omfatta annan verksamhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller organiserat lärande förlagt till en arbetsplats. Utbildning kan dessutom omfatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid lägerskolor, utflykter eller olika former av praktik eller annan verksamhets- förlagd verksamhet (prop. 2009/10:165).

2Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2012:34) om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

barligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola (7 kap. 2 § första stycket skollagen). Med bosatt i Sverige avses enligt 29 kap. 2 § skol- lagen den som ska vara folkbokförd här enligt folkbokföringslagen (1991:481). Av 29 kap. 2 § skollagen framgår också vilka barn och ungdomar som vid tillämpningen av skollagen ska anses bosatta i Sverige, trots att de inte är folkbokförda i landet. Som exempel kan nämnas barn som är asylsökande eller som befinner sig i landet med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, men även barn som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning, t.ex. barn som aldrig har gett sig till känna för myndigheterna eller barn som har haft rätt en- ligt författning att vistas här, men för vilka denna rätt har upphört.3

Till följd av EU-rätten har även vissa barn som inte är folkbokförda här rätt att delta i undervisning, eftersom utbildning är ett område som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.4 Enligt artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (förordning 492/2011) ska barn till medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat ha tillträde till denna stats allmänna skolor på samma villkor som medborgarna i denna stat om barnen bor där. Ett anställningsförhållande enligt EU-rätten föreligger när en person under en viss tid mot ersättning utför arbete av ekonomiskt värde åt någon annan under dennes led- ning. För att någon ska betraktas som arbetstagare förutsätter det att arbetet som utförs är en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet.5

De barn och ungdomar som anges i 29 kap. 2 § skollagen har inte skolplikt, men samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § andra stycket skollagen). En sådan elev som utnyttjar sin rätt till utbildning utan att ha skolplikt ska dock delta i verksam- heten på samma sätt som en skolpliktig elev (7 kap. 17 § skollagen).

3Prop. 2012/13:58.

4Se t.ex. Mål C-480/08: Maria Teixeira mot London Borough of Lambeth, Secretary of State for the Home Department. Domstolens dom den 23 februari 2010. Fallet gällde en förälder som var medborgare i en medlemstat, och som varit anställd i en annan medlemsstat där anställningen upphört och därmed också förälderns primära uppehållsrätt. Dennes barn genomgick dock en utbildning i landet där föräldern varit anställd. Utifrån detta bedömde domstolen att föräldern ändå hade en fortsatt uppehållsrätt i egenskap av förälder med den faktiska vårdnaden om barnet.

5Se Mål C-53/81: D.M. Levin mot Staatssecretaris van Justitie. Domstolens dom den

23mars 1982.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

Vad som avses med varaktig vistelse utomlands i den aktuella be- stämmelsen ovan har prövats i ett mål av Kammarrätten i Göteborg.6 Domstolen, som jämförde med skatterättslig lagstiftning, fann att en vistelse utomlands under två terminer var så lång att eleven i fråga inte längre omfattades av skolplikt.

3.2Rätt till utbildning

Inledning

I den här delen redogör utredningen för barns och ungas rätt till ut- bildning med början i bestämmelserna i skollagen och regerings- formen. Utredningen övergår därefter till att redogöra för innehållet i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och konventionen om barnets rättigheter (Barnkonventionen) i rele- vanta delar. Även rätten till utbildning i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna redovisas i korthet.

Regeringsformen

Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § regeringsformen och 7 kap. 3 § skollagen). Rättigheten ska mot- svara den rätt till grundskoleutbildning som följer av skollagen.7 De utbildningar som avses med allmän skola är grundskola, grundsär- skola, specialskola och sameskola som anordnas av en offentlig huvud- man. Det innebär att staten inte garanterar någon rätt till utbildning i en fristående skola eller i någon annan skola med enskild huvudman. Däremot följer av bestämmelserna i skollagen att skolplikten kan fullgöras i de nämnda skolformerna, oavsett om utbildningen bedrivs av en offentlig eller en enskild huvudman. I förarbetena förtydligas det att rätten till utbildning innebär att det allmänna är skyldigt att ha ett offentligt skolväsende i vilket själva undervisningen garanteras.8

6Kammarrätten i Göteborg, avgörande den 14 september 2015 i mål nr 3515-14.

7Prop. 1993/94:117.

8Enligt 7 kap. 22 och 23 §§ skollagen ska, i fråga om fristående skolor, hemkommunen se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. När det gäller kommunala skolor ska kommunen se till att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Vidare ska huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan se till att elever i respektive skolform fullgör sin skolgång.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

Grundlagsbestämmelsen hindrar dock inte att omfattningen av skolplikten förändras, men förutsätter att denna skyldighet finns och är allmän utan att för den skull beröra vartenda barn i landet.9

Utgångspunkterna för nu gällande skollag är att alla elever, obero- ende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållan- den, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet och att den ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Vidare ska barnets bästa beaktas i all utbildning eller verksamhet enligt skollagen. Barnets inställning ska så långt som möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barn- ets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.10

Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventio- nen) undertecknades av Sverige i Rom år 1950 och trädde i kraft den 3 september 1953. Konventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag.11 I 2 kap. 19 § regeringsformen anges att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Europakonventionen omfattar alla persongrupper, alltså även barn och unga. I konventionen och senare antagna tilläggsprotokoll slås ett antal grundläggande mänskliga rättigheter fast. Rätten till utbildning framgår av artikel 2 i det första tilläggsprotokollet. Enligt den här bestämmelsen får ingen förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet som staten kan åta sig i fråga om utbildning och undervisning ska staten respektera föräldrarnas rätt att försäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska över- tygelse.

9Se vidare prop. 1975/76:209.

101 kap. 8–10 §§ skollagen.

11Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

Rätten till utbildning enligt den här bestämmelsen innefattar enligt Europadomstolen en rätt att få tillträde till den av myndig- heterna organiserade undervisningen som existerar vid en viss tid- punkt, men innebär inte någon skyldighet för staten att inrätta undervisning av ett visst slag.12 Rätten till utbildning innefattar även en rätt att ta del av kunskap och en rätt till intellektuell utveckling.13

Rätten till tillgänglig utbildning gäller såväl lägre som högre under- visning. Det är dock endast undervisning i de grundläggande stadierna som är tillgänglig för alla barn, medan tillträdet till högre undervis- ning kan begränsas genom kompetenskrav, inträdesprov m.m.14

Eftersom det ska finnas en rätt till utbildning, kan avstängning av en elev från obligatorisk skolundervisning, t.ex. av disciplinära skäl framstå som en tvivelaktig åtgärd, särskilt om den innebär att en elev blir frånvarande under en längre tid. En sådan åtgärd måste därför vara motiverad av starka skäl och vara proportionerlig. Skäl som kan motivera en avstängning är att en elev visar våldstendenser och därmed utsätter andra elever för risker eller i övrigt beter sig på ett sådant sätt att andra elever kan komma till skada eller förhindras att effektivt följa undervisningen.15

När det gäller vissa obligatoriska skolformer, nämligen grund- skolan, specialskolan och sameskolan, får rektorn enligt 5 kap. 14 § skollagen besluta att stänga av en elev helt eller delvis om 1) det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero, 2) syftet med utvisning, kvarsittning och skriftlig varning inte upp- nåtts eller det finns andra särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende, och 3) eleven erbjuds kompensation för den undervis- ning som han eller hon går miste om på grund av avstängningen. En sådan avstängningstid får bara pågå under den tid som behövs för en skyndsam utredning av vilka andra åtgärder som kan behövas enligt 5 kap. 15 § skollagen. En elev får inte stängas av för en längre tidsperiod än en vecka och inte heller vid fler tillfällen än två gånger per kalenderhalvår.

12Europadomstolens dom den 23 juli 1968, Serie A, i målet mellan ”Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” mot Belgien (”Det belgiska språkmålet”).

13Europadomstolens dom den 25 februari 1982, Serie A, i målet mellan Campbell och Cosans mot Storbritannien.

14Danelius (2015). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., s. 613.

15Se Danelius (2015). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., s. 613 och däri refere- rade rättsfall.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

Barnkonventionen

Sverige ratificerade konventionen om barnets rättigheter år 1990 utan att något förbehåll gjordes.16 Anslutningen till konventionen innebär att Sverige åtagit sig att se till att konventionens rättigheter för barn verkligen genomförs. Både domstolar och andra myndig- heter är därför skyldiga att, så långt det är möjligt, tolka svenska interna rättsregler fördragskonformt.17 Detta kan sägas innebära att begränsningar i t.ex. förarbeten eller praxis, av de rättigheter som följer av konventionen, inte ska tillämpas av svenska myndigheter.18 Trots denna skyldighet har det framförts att det förekommer väsent- liga skillnader mellan Barnkonventionen och gällande svensk rätt.19 Mot bakgrund av detta gav regeringen i mars 2013 Barnrättighets- utredningen (S 2013:08) i uppdrag att bl.a. analysera vilka fördelar och nackdelar en inkorporering i svensk rätt av Barnkonventionen och de tilläggsprotokoll som Sverige tillträtt skulle kunna medföra (se dir. 2013:35). Regeringen gav även Barnrättighetsutredningen i uppdrag att lämna förslag till en lag om inkorporering av barn- konventionen (se tilläggsdir. 2015:17). Barnrättsutredningen som redovisade sitt uppdrag i mars 2016 föreslog att Barnkonventionen genom inkorporering ska bli svensk lag.20

Enligt artikel 28 i Barnkonventionen ska konventionsstaterna erkänna barnets rätt till utbildning, och i syfte att gradvis förverk- liga denna rätt och på grundval av lika möjligheter ska de särskilt göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. De ska vidare uppmuntra utvecklingen av olika former av under- visning som följer efter grundutbildningen. Det innefattar såväl all- män utbildning som yrkesutbildning och att dessa görs tillgängliga

16Konventionen om barnets rättigheter (SÖ 1990:20 och prop. 1989/90:107).

17Domstolar och andra myndigheter kan däremot inte lägga konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. Vid tolkningen av svensk rätt kan konventionen dock få betydelse eftersom den s.k. principen om fördragskonform tolkning innebär att svensk rätt, i den mån en författnings ordalydelse tillåter det, ska tolkas på ett sätt som är förenligt med Sveriges folkrättsliga åtaganden.

18Av 1 kap. 10 § skollagen framgår uttryckligen att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen. Vidare ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Bestämmelsen har sin utgångspunkt i artiklarna 3 och 12 i Barnkonventionen (se prop. 2009/10:165).

19Se bl.a. Barnkonventionens rättsliga ställning i Sverige, skrivelse av Barnombudsmannen, dnr 9.2:1001/09, 18 november 2009.

20SOU 2016:19.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

och åtkomliga för varje barn samt att lämpliga åtgärder vidtas såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov. Härutöver ska konventionsstaterna göra högre utbildning tillgäng- lig för alla på grundval av förmåga. Genom varje lämpligt medel ska studierådgivning och yrkesorientering göras tillgänglig och åtkomlig för alla barn och åtgärder ska vidtas för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Konventionsstat- erna ska dessutom vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprättshålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med Barnkon- ventionen i övrigt.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

Enligt artikel 26 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna21 har var och en rätt till utbildning som ska vara kostnads- fri, åtminstone på de grundläggande stadierna där utbildningen även ska vara obligatorisk. Rätten att välja utbildning för barnen ska i första hand tillkomma deras föräldrar.

Rätten till utbildning har förklarats ytterligare i andra konventio- ner som Sverige anslutit sig till inom ramen för medlemskapet i FN. I FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter22 finns bestämmelser om rätten till utbildning och om den undervisning på olika stadier som konventionsstaterna ska inrätta. Av artikel 13 framgår att grundskoleundervisning ska vara obligato- risk och kostnadsfritt tillgänglig för alla samt att den undervisning som i olika former följer efter grundskolan ska göras allmänt tillgäng- lig och åtkomlig för alla som är lämpade för sådan undervisning.

21Förenta nationernas generalförsamlings resolution GA 217 A (III), antagen den 10 december 1948. FN:s världskonferens för mänskliga rättigheter (1993 A/CONF.157/23, Vienna Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993) slog fast att de mänskliga rättigheterna är odelbara och samverkande. Detta kan sägas innebära att om en enskilds rätt till utbildning åsidosätts så urholkas också rätten till politiskt deltagande (se SOU 2010:70).

22Internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, antagen den

16december 1966. Konventionen trädde i kraft den 3 januari 1976 (se SÖ 1971:41).

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

3.3Fullgöra skolplikten på annat sätt

För elever som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete under längre tid, men som inte vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus, ska sär- skild undervisning anordnas i hemmet eller på annan lämplig plats. Sådan undervisning ska så långt som möjligt motsvara den under- visning som eleven inte kan delta i. Särskild undervisning ska där- emot inte ges en elev om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det. Vidare får särskild undervisning ges i hemmet endast om eleven eller elevens vårdnadshavare samtycker till detta (24 kap. 20 och 21 §§ skollagen). Särskild undervisning anordnas av den som är huvudman för den utbildning som eleven annars deltar i (24 kap. 22 § skollagen).

Om en elev däremot vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus ska särskild undervisning anordnas på sjukhuset eller institutionen om det inte är obehövligt för elevens inhämtande av kunskaper (24 kap. 17 § skollagen).

I skollagen regleras också förutsättningarna för medgivande för ett skolpliktigt barn att fullgöra skolplikten på annat sätt. Av be- stämmelserna framgår att ett medgivande ska lämnas om verksam- heten framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds enligt skollagen, om behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses och det finns synnerliga skäl (24 kap. 23 § skollagen).

Ett sådant medgivande får lämnas upp till ett år i sänder och det är barnets hemkommun som prövar frågan om medgivande. Om barnet har en sådan funktionsnedsättning som kan vara grund för att fullgöra skolplikten i specialskolan ska frågan dock prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten (24 kap. 25 § skollagen).

Enligt 24 kap. 23 § skollagen får medgivande bara ges om det före- ligger synnerliga skäl. Sådana skäl kan enligt förarbetena förekomma i situationer då eleven nyss flyttat till Sverige från ett grannland, men har mycket starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola under återstoden av terminen. Även situationer då eleven under längre tid önskar vara borta från skolan på grund av resor eller film- inspelning kan enligt förarbetena tänkas utgöra synnerliga skäl för att under en tid få medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, men också i detta fall förutsätts mycket starka skäl i det enskilda

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

fallet. Införandet av kriteriet synnerliga skäl innebär att bestämmel- sen ska tillämpas med stor restriktivitet.23

Synnerliga skäl för medgivande för ett skolpliktigt barn att full- göra skolplikten på annat sätt har prövats i ett mål av Högsta för- valtningsdomstolen.24 I målet begärde fyra syskon att få fullgöra skolplikten i hemmet och genom en onlineskola. Som skäl för detta angav eleverna att de, utifrån sin ortodoxa judiska tro, hade vissa praktiska behov av särskild mathållning, bönerutiner m.m. som inte ansågs kunna tillgodoses av kommunen. De angav även att deras behov av skydd mot kränkningar såväl i skolan som i det offentliga rummet inte heller kunde tillgodoses. Domstolen konstaterade in- ledningsvis att parterna var överens om att den undervisning som syskonen hittills fått i hemmet och genom onlineskola var ett full- gott alternativ till den utbildning som stod barnen till buds i den allmänna skolan och att behovet av insyn i verksamheten tillgodo- setts. Därefter övergick domstolen till att pröva om de skäl som an- förts av syskonen kunde anses utgöra sådana synnerliga skäl som angetts i den aktuella bestämmelsen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det vid utformningen av utbildningen för syskonen funnits anledning att ta särskild hänsyn till deras speciella förutsätt- ningar, men att sådana situationer skulle hanteras inom ramen för den allmänna skolan. Det som syskonen anförde utgjorde därför enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inte sådana synner- liga skäl som avses i 24 kap. 23 § skollagen.

3.4Skolpliktens inträdande och upphörande

Skolpliktens inträdande

Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år. Om det finns särskilda skäl, får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller åtta år. Frågan om uppskjuten skolstart prövas av hemkommunen efter begä- ran av barnets vårdnadshavare (7 kap. 10 § skollagen). Hemkommu- nens, dvs. i de flesta fall den kommun som eleven är folkbokförd i,

23Prop. 2009/10:165.

24Högsta förvaltningsdomstolen, avgörande den 1 juli 2013 i mål nr 6107-12.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

beslut i fråga om uppskjuten skolstart kan överklagas till Skolväsen- dets överklagandenämnd (28 kap. 12 § första stycket 2 skollagen).

Om ett barns vårdnadshavare begär det hos hemkommunen, ska barnet redan höstterminen det kalenderår barnet fyller sex år jäm- ställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan (7 kap. 11 § skollagen). Regeringen beslutade i mars 2014 att tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att utreda hur en tioårig grundskola med skolstart vid sex års ålder lämpligast skulle kunna införas. Utred- ningen som benämndes Grundskoleutredningen (U 2014:05), över- lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2015:81) i september 2015. Grundskoleutredningen föreslår att skolplikten ska inträda vid sex års ålder, men har två alternativa lösningar. I det första alternativet kvar- står förskoleklassen som en egen skolform, men blir obligatorisk. Det andra alternativet som utredningen benämner sexårsklass, blir ett första förberedande år i en tioårig grundskola. Betänkandet bereds vid tidpunkten för publiceringen av detta betänkande i Regeringskansliet.

Skolpliktens upphörande

Huvudregeln är att skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det nionde året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten (7 kap. 12 § skollagen). Om eleven däremot går i specialskolan, upphör skolplikten vid utgången av det tionde året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten. Tidigare var skolpliktens upphörande kopplad till elevens ålder, men numera används i stället antal skolår för att ange när skolplikten enligt huvudregeln ska upphöra. För den elev som inte har gått ut högsta årskursen när skolplikten annars skulle ha upphört, upphör skolplikten i stället ett år senare, dock senast när eleven fyller 18 år (7 kap. 13 § första stycket skollagen). Frågan om skolpliktens förlängning prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dock frågan av Specialpedagogiska skol- myndigheten.

Skolplikten kan även upphöra under det förlängda skolpliktsåret. Beslut om skolpliktens förlängning eller upphörande kan över-

klagas till Skolväsendets överklagandenämnd (28 kap. 12 § första stycket 3 skollagen).

Grundskoleutredningen som även hade i uppdrag att utreda och föreslå hur en förlängning av skolplikten med ett år för elever som inte

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

når behörighet till gymnasieskolans nationella program skulle kunna utformas och införas, föreslår i sitt betänkande (SOU 2015:81) att skolpliktens upphörande ska ändras på så sätt att skolplikten ska upp- höra vid utgången av den högsta årskursen.

Rätt till utbildning efter skolpliktens upphörande

En elev i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan har rätt att slutföra den högsta årskursen, även om skolplikten har upphört dessförinnan. En elev i grundskolan, grundsärskolan eller special- skolan har också rätt att efter skolpliktens upphörande slutföra ut- bildningen under ytterligare två år, om eleven inte har nått upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås för respektive skolform. En elev i grundsärskolan har under denna tid rätt till minst 800 timmars undervisning utöver den i 11 kap. 7 § skollagen garanterade undervis- ningstiden, om eleven inte dessförinnan uppnått kunskapskraven.

En elev som har tagits emot i specialskolan och som på grund av sin funktionsnedsättning inte kan få tillfredsställande förhållanden i gymnasiesärskolan eller gymnasieskolan, får under vissa förutsätt- ningar efter det att skolplikten har upphört och i mån av plats, genom- gå ytterligare utbildning i specialskolan till och med vårterminen det kalenderår eleven fyller 21 år. Frågan om rätt att slutföra skol- gången efter skolpliktens upphörande prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas frågan dock av Special- pedagogiska skolmyndigheten (7 kap. 15 och 16 §§ skollagen).

3.4.1Deltagande i utbildningen

För en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och same- skolan gäller obligatorisk närvaro i högst 190 dagar per år. Det be- tyder att eleven ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen).

Elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt. Om det finns särskilda skäl, får antalet skoldagar i veckan begränsas till fyra för en grupp elever i årskurs 1 eller 2.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

I grundsärskolan och specialskolan får rektorn, om det finns sär- skilda skäl med hänsyn till elevens fysiska eller psykiska förutsätt- ningar, besluta om andra lärotider för en elev. Ett sådant beslut får omfatta högst ett läsår. Rektorn får inte delegera ansvaret för ett sådant beslut och innan det fattas ska eleven och elevens vårdnads- havare få tillfälle att yttra sig. Om det behövs, ska rektorn höra före- trädare för elevhälsan innan beslutet fattas. För läsåret eller för kortare tid ska det också finnas ett schema för undervisningen.

Om en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksam- heten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag infor- meras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag (7 kap. 17 § skollagen). Av förarbetena till skollagen framgår att för att syftet med bestämmelsen ska uppnås är det viktigt att infor- mationen till vårdnadshavare lämnas så snart som möjligt. Vidare framgår att elevens vårdnadshavare ska informeras, inte bara när eleven uteblir från obligatoriska inslag, utan även vid frånvaro från annan verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbild- ningen. Informationen ska lämnas samma dag som frånvaron in- träffar om det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara t.ex. att frånvaron avser elevens sista lektion före skoldagens slut.25

Ovan nämnda bestämmelser omfattar såväl skolpliktiga elever som icke skolpliktiga elever som deltar i utbildningen. Även om deltagandet är frivilligt för icke skolpliktiga elever har en elev som deltar i utbildningen inte rätt att välja bort vissa delar.26

Om en elev på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda ut- bildningen, ska hindret snarast anmälas till skolenheten. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras (4 kap. 8 § skol- förordningen [2011:185]).

25Prop. 2009/10:165.

26Prop. 2009/10:165. Deltagande i konfessionella inslag enligt 1 kap. 7 § skollagen är dock alltid frivilligt.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

3.4.2Ledighet

I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan får rektorn bevilja en elev kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas (7 kap. 18 § skollagen). Då även icke skolpliktiga elever i grundskolan, grund- särskolan, specialskolan och sameskolan är skyldiga att delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen enligt 7 kap. 17 § skollagen, omfattas även dessa elever av bestämmelsen om ledighet.27

Ett beslut om ledighet ska enligt förarbetena grundas på en sam- lad bedömning av elevens situation. Bland de omständigheter som normalt bör beaktas kan särskilt nämnas frånvarons längd, elevens studiesituation, möjligheterna att på olika sätt kompensera den för- lorade undervisningen samt hur angelägen ledigheten är för eleven. Vad som utgör en enskild angelägenhet anges inte i bestämmelserna. I förarbetena ges som exempel att det skulle kunna vara vissa resor, familjehögtider eller religiösa högtider.28

Enligt Skolverkets juridiska vägledning angående frånvaro och ledighet finns det inget utrymme för att generellt medge att t.ex. aktiviteter i kulturskola eller olika idrottsaktiviteter som elever deltar i vid sidan av skolarbetet ska utgöra grund för ledighet för enskild ange- lägenhet. En återkommande ledighet som ligger på samma schema- position eller som sker på samma ämneslektioner kan också allvarligt försvåra en elevs möjligheter att nå kunskapskraven för det ämnet.29

Det är alltid rektorn, eller den rektorn bestämmer som ska fatta beslut om kortare ledighet. En rektor får med stöd av 2 kap. 10 § andra stycket skollagen uppdra åt en anställd eller en uppdrags- tagare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfaren- het att fullgöra enskilda ledningsuppgifter. Rektorn får dock inte uppdra åt någon annan att fatta beslut om ledighet som avser längre tid än tio dagar. När det gäller ledighet som överstiger denna tid saknar rektor möjlighet att överlåta beslutanderätten, eftersom ett sådant beslut om ledighet för längre tid enligt motiven måste grun- das på en samlad bedömning av elevens situation. Det är ett överväg-

27Prop. 2009/10:165.

28Ibid.

29Skolverket (reviderad april 2013) ”Juridisk vägledning angående frånvaro och ledighet”.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

ande som rektor är bäst lämpad att göra eftersom rektorn får anses ha bäst kännedom om elevens förhållanden.30

Skolverket har i allmänna råd om hur skolor ska arbeta med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan angett att rektor bör se till att det finns rutiner för att hantera ansökningar om ledighet och för att anmäla förhinder att delta i utbildningen. Vidare anges att rektorn bör se till att det finns rutiner för att det görs en samlad bedömning av elevens skolsituation inför beslut om längre ledighet, samt att elever och vårdnadshavare infor- meras om skyldigheten att anmäla förhinder att delta, de begränsade möjligheterna till ledighet som finns och om att frånvaro kan försvåra elevens möjlighet att nå de nationella målen för utbildningen.31

3.4.3Befrielse

En elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan får på begäran av elevens vårdnadshavare befrias från skyldigheten att delta i obligatoriska inslag i undervisningen om det finns synnerliga skäl (7 kap. 19 § skollagen). Ett sådant beslut får endast avse enstaka tillfällen under ett läsår. Det är rektorn som beslutar om befrielse och rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta sådana beslut. Bestämmelsen motsvarar delvis 3 kap. 12 § i 1985 års skollag. Enligt denna regel var villkoret för befrielse dock att det med hänsyn till särskilda omständigheter inte var rimligt att kräva att eleven skulle delta.

Som skäl till att det numera krävs synnerliga skäl för befrielse framförde regeringen i förarbeten till skollagen att det förekom att befrielse medgavs av hänsyn till elevernas speciella inställning och hemmiljö på ett sätt som gick längre än vad som varit lagstiftarens avsikt och utan att försök gjordes att anpassa undervisningen. Vidare framhöll regeringen att undervisningen i skolan ska vara allsidig och saklig samt utformas så att alla elever kan delta, oberoende av elevens och elevens vårdnadshavares religiösa eller filosofiska uppfattning. Därtill föreslog regeringen följande som alternativ till beslut om befrielse:

30Prop. 2009/10:165.

31Skolverkets allmänna råd om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

I skollagen och läroplanerna understryks vikten av en dialog mellan skola och vårdnadshavare. Genom en förtroendefull och fungerande dialog med hemmen kan skolan skapa förståelse för skolans verksam- het och för olika inslag i undervisningen. Skolan bör också tillfälligtvis, om det är rimligt, kunna använda gruppindelning eller andra organisa- toriska och pedagogiska åtgärder för att undvika att känsliga situatio- ner uppstår för enskilda elever eller grupper av elever. Det kan t.ex. avse simundervisning där flickor och pojkar skiljs åt. Undervisningen ska dock bedrivas i enlighet med den värdegrund som finns i läroplan- erna. Därmed ska det inte förekomma inslag som kan uppfattas som kränkande för någon.32

Trots dessa lösningar ansåg regeringen att det inte kunde uteslutas att det i vissa utpräglade undantagsfall kan behövas en möjlighet att medge en elev befrielse från enstaka obligatoriska inslag i undervis- ningen, men att sådan befrielse bara ska kunna medges när det finns synnerliga skäl. På vad som avsågs med synnerliga skäl anförde reger- ingen följande:

Kravet på synnerliga skäl innebär att skälen för befrielse måste vara mycket starka. I enstaka fall kan det vara rimligt att en elev som ligger långt före i sin kunskapsutveckling och har nått kunskapskraven befrias från vissa inslag i undervisningen. I normalfallet ska dock en elev som har nått kunskapskraven, när det gäller ett specifikt inslag i undervisningen, gå vidare med ett mer avancerat och mer utmanande inslag. Det får över- lämnas till rättstillämpningen att närmare klargöra när bestämmelserna ska tillämpas. Befrielse bör endast kunna gälla enstaka inslag i under- visningen. En elev får inte heller medges befrielse i sådan utsträckning att eleven riskerar att inte nå kunskapsmålen eller kunskapskraven i ett ämne. Ett beslut om befrielse ska därför kunna avse endast enstaka till- fällen under ett läsår.33

Synnerliga skäl för befrielse från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervisningen har prövats i ett mål av Kammarrätten i Sundsvall.34 I målet begärde två föräldrar att deras dotter inte skulle behöva delta i dansmomentet i samband med undervisning i ämnet idrott och hälsa. Som skäl till denna begäran uppgav föräldrarna att flickan, liksom föräldrarna, tillhörde den laestadianska rörelsen (en luthersk inomkyrklig väckelserörelse) och kunde på grund av sin

32Prop. 2009/20:165.

33Ibid.

34Kammarrätten i Sundsvall, avgörande den 4 juli 2013 i mål nr 1494-12.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

religiösa övertygelse inte delta i undervisningen vad gällde traditio- nella och moderna danser.

Av Kammarrättens domskäl framgår att den s.k. proportionali- tetsprincipen skulle beaktas vid denna prövning, vilket kan sägas innebära att om ett förvaltningsbeslut är betungande för en enskild, ska nackdelarna för denne stå i ett rimligt förhållande till den nytta för det allmänna som åtgärden syftar till. Domstolen konstaterade därefter att momentet dans endast utgör ett delmoment i ämnet idrott och hälsa och inte någon större del av ämnet. Vidare anförde domstolen att det inte framgick av utredningen i målet att skolan hade gjort tillräckliga försök att hitta alternativ för flickan att visa sina färdigheter i rörelse till musik. Mot denna bakgrund kom kam- marrätten fram till att flickan och hennes föräldrars religiösa övertyg- else måste ges prioritet i förhållande till de möjligheter som skolan borde ha att anpassa undervisningen så att flickan kunde delta och visa färdigheter. Det fanns därför enligt kammarrätten synnerliga skäl för att bevilja henne befrielse från att delta i dansmomentet i ämnet idrott och hälsa.

Det bör i det här sammanhanget förtydligas att den tidigare rätten till befrielse från undervisning i religionskunskap för elever som tillhör vissa trossamfund upphävdes fr.o.m. den 1 juni 1997 efter förslag i propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200). Av 1 kap. 7 § skollagen framgår att deltagande i konfessionella inslag i utbildning som bedrivs av enskild huvudman alltid är frivilligt.

3.5Ansvar för att skolplikten fullgörs

Ansvaret för att skolplikten fullgörs ligger på flera parter.

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Kommunen ska se till att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan ska se till att elever i utbildning under deras ledning full- gör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag, ska huvudmannen snarast lämna uppgift om detta till hemkommunen (7 kap. 22 § skollagen).

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

Hemkommunen, vilken i de flesta fall är den kommun där indi- viden är folkbokförd35, har ansvar för att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 21 § skollagen). Enligt förarbetena36 till skollagen har hemkommunen alltid ett ansvar för en skolpliktig elevs skolgång, även om den sker i en skola med en annan huvud- man än hemkommunen. Hemkommunen kan från en dag till en annan bli skyldig att erbjuda en plats i sin skola om en elev väljer att sluta i den skola där eleven tidigare gått. Hemkommunen behö- ver också få information från elevens skola om det finns elever som utan giltiga skäl är frånvarande från obligatoriska inslag i undervis- ningen i en betydande omfattning. Det är sannolikt att hemkommu- nen så småningom får ta ansvar för en sådan elevs skolgång. Risken finns också att en sådan elev kan ”falla mellan stolarna” och råka i svårigheter som blir svårare att åtgärda ju längre tid de pågår. Den skola där eleven går ska därför anmäla till hemkommunen om eleven uppvisar ogiltig frånvaro som är av betydande omfattning (prop. 2009/10:165).

Det finns också anledning att i sammanhanget förtydliga att an- svaret för skolpliktsbevakningen när det gäller barn och ungdomar som är placerade vid särskilda ungdomshem åligger barnens och ungdomarnas hemkommuner. Samverkan krävs mellan hemkom- mun, socialtjänst och ungdomshem för att fullgöra detta.

Skolverket har i allmänna råd37 om hur skolor ska arbeta med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan angett att hemkommunen respektive huvudmannen bör ha rutiner för att tillse att skolplikten fullgörs och att huvudmannen bör ha en samlad bild av elevernas frånvaro. Vidare anges att rek- torn bör skapa rutiner för kontinuerlig frånvarorapportering som gör det möjligt att snarast uppmärksamma och ha en samlad bild av elevernas frånvaro. Rektorn bör även se till att det finns rutiner för rapportering av ogiltig frånvaro till vårdnadshavaren som säker- ställer att informationen når vårdnadshavaren samma dag. Vidare anges att rektorn bör se till att orsaker till frånvaro utreds skynd- samt och att konkreta åtgärder sätts in med utgångspunkt i den

3529 kap. 6 § skollagen.

36Prop. 2009/10:165.

37Skolverkets allmänna råd om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

genomförda utredningen för att komma till rätta med ogiltig från- varo. Rektorn bör även följa upp de åtgärder som vidtagits och vid behov pröva andra åtgärder för att komma till rätta med ogiltig från- varo samt ha rutiner för samverkan med elevhälsan och vid behov med andra samhällsfunktioner.

3.5.1Tvångsåtgärder när en elev inte fullgör sin skolgång

Angående skolpliktens tvångsmedel uttalade departementschefen bl.a. följande i förarbetena (prop. 1985/86:10) till 3 kap. 16 § i 1985 års skollag (motsvarigheten till nuvarande 7 kap. 23 §):

När ett barn utan giltig orsak uteblir från skolan bör i första hand skolans personal försöka komma till rätta med problemet genom samtal med barnet och dess vårdnadshavare. (...) Vårdnadshavares ovillighet att få barnet till skolan kan ha olika orsaker. I en del fall kan skälet vara att barnet självt inte vill gå till skolan. Andra orsaker kan vara att vård- nadshavarna är oroliga för trafiken på vägen till skolan eller för att barnet skall bli utsatt för mobbning. Det kan också hända att vårdnadshavarna vill att barnet skall få en annan lärare eller få gå vid en annan skolenhet. I en del fall kan vårdnadshavarnas åtgärd att hålla barnet hemma vara avsedd som påtryckningsmedel för att få till stånd en ändring, t.ex. överflyttning till en annan skolenhet. (...) Det är viktigt att skolan för- söker komma till rätta med de bakomliggande orsakerna. Skolan bör på alla sätt sträva efter att söka få till stånd en lösning i samförstånd med vårdnadshavarna och barnet. (...) Men skolan kan självfallet inte falla undan för krav på att barnet skall få en viss lärare e.d. I de fall där varken övertalning eller rimligt tillmötesgående från skolans sida hjälper inställer sig frågan om tvångsmedel. (...) Jag har hela tiden talat om fall där vårdnadshavarna inte har gjort vad på dem ankommer för att barnet skall inställa sig i skolan. Fall kan finnas där barnet uteblir utan att vårdnadshavarna kan lastas. Det gäller särskilt när barnet är i högstadie- åldern och tillsynen av naturliga skäl inte kan vara lika långtgående som tidigare. Självfallet får skolan inte låta det bero. Personalen måste få barnet att inse sitt eget bästa. Jag anser det inte rimligt att tillåta tvångs- medel i sådana situationer.38

Enligt skollagen har hemkommunen möjlighet att förelägga en vård- nadshavare att fullgöra sina skyldigheter, oavsett om utbildningen där eleven fullgör sin skolplikt bedrivs av en offentlig eller enskild huvudman. När det gäller elever i specialskolan och sameskolan är

38 Prop. 1985/86:10.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

det huvudmannen för dessa skolformer som fattar beslut om ett föreläggande. Ett föreläggande får förenas med vite.

Om eleven inte fullgör sin skolgång och det beror på att vårdnads- havaren inte gjort vad denne är skyldig att göra är hemkommunens skarpaste verktyg möjligheten att använda sig av föreläggande, vilket kan förenas med vite. När det gäller elever i sameskolan och specialskolan är det Sameskolstyrelsen respektive Specialpedagogiska skolmyndigheten som beslutar om vitesföreläggande.

Enligt förarbetena39 till skollagen bör ett beslut om vitesföre- läggande föregås av en utredning av skälen till att eleven inte fullgör sin skolplikt. I utredningen bör eleven och elevens vårdnadshavare komma till tals och ge sin syn på situationen. Utredningen bör ske i samråd med personal inom elevhälsan. Det är också angeläget att eleven och elevens vårdnadshavare får information om innebörden av att skolplikten inte fullföljs. Vidare är det av stor vikt att vites- föreläggandet utformas på ett sådant sätt att det blir tydligt för elev- ens vårdnadshavare exakt vad han eller hon ska göra och vid vilken tidpunkt detta senast ska ske.

Vidare framgår av förarbetena att föreläggandet bör vara utfor- mat så att det alltid finns en möjlighet att fullgöra det genom att eleven inställer sig vid en skola med offentlig huvudman där skol- plikten kan fullgöras. Ett föreläggande som gäller en vårdnadshavare till en elev som fullgör skolplikten vid en fristående skola bör där- för ge vårdnadshavare alternativa möjligheter att fullgöra sina skyl- digheter. Detta kan ske antingen genom att vid en viss tidpunkt visa att barnet fullgör sin skolgång vid en fristående skola eller genom att barnet vid samma tidpunkt inställer sig vid en särskilt angiven skol- enhet med utbildning som anordnas av en offentlig huvudman.40

Vitesföreläggandet måste vara utformat så att vårdnadshavare får helt klart för sig vad som fordras av vårdnadshavaren för att undgå skyldighet att betala det fastställda vitesbeloppet.41 Om föreläggan- det innebär en skyldighet att vidta en viss åtgärd ska det, enligt 2 § lagen (1985:206) om viten, av föreläggandet framgå vid vilken tid- punkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas.

39Prop. 2009/10:165.

40Ibid.

41Ibid.

Skolplikt och rätt till utbildning

SOU 2016:94

Det är viktigt att ett vitesföreläggande inte beslutas förrän alla tänkbara ansträngningar har gjorts för att finna en lösning på fri- villig väg. Ett föreläggande får givetvis inte meddelas om eleven vägrar att gå i skolan trots att vårdnadshavaren har gjort vad som ankommer på honom eller henne i detta sammanhang (se prop. 1985/86:10).

Om vårdnadshavare inte följer ett vitesföreläggande får kommu- nen ansöka hos förvaltningsrätten om utdömande av vite i enlighet med 6 § lagen om viten. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart om inte annat beslutas. Av 28 kap. 5, 7 och 8 §§ skollagen framgår att beslut om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Det finns rättsfall på området, bland annat ett mål42 rörande en pojke som inte fullgjort sin skolplikt. I målet finner kammarrätten, till skillnad från förvaltningsrätten, att det saknas förutsättningar för utdömande av vite mot hans vårdnadshavare. Kammarrätten anför att en förutsättning för utdömande av vite mot en vårdnadshavare som inte förmått sitt barn att fullgöra sin skolplikt är att vitesföre- läggandet föregåtts av att alla tänkbara ansträngningar gjorts av nämnden för att finna en lösning på frivillig väg. Kammarrätten finner, till skillnad från förvaltningsrätten, att det inte är visat att barn- och utbildningsnämnden vidtagit åtgärder som på ett kon- struktivt sätt kunnat bidra till att lösa situationen i förevarande fall. Kammarrätten anser att det saknas förutsättningar för utdömande av aktuellt vite. Vidare anser Kammarrätten att ett vitesföreläggande endast får tillgripas om det är visat att barnets bristande skolgång beror på att en vårdnadshavare inte fullgjort vad som ankommer på denne. I målet hade sonen endast haft en sporadisk skolgång sedan början av 2008. Vårdnadshavaren har förvisso inte förmått honom att gå till skolan, men vårdnadshavaren har enligt kammarrätten aktivt samarbetat med skolan och socialtjänsten för att komma till rätta med skolsituationen. Rätten menar att det inte går att bortse från att sonen är i högstadieåldern och att det är han själv som, av okänd anledning, vägrat att gå i skolan. Vid en sammantagen bedömning är det inte visat att hans bristande skolgång berott på att vårdnads- havaren inte gjort vad som ankommer på vårdnadshavaren. Det finns därför inte förutsättning för vitesföreläggande, menar rätten.

42 Kammarrätten i Göteborg, avgörande den 25 augusti 2010 i mål nr 1385-10.

SOU 2016:94

Skolplikt och rätt till utbildning

Skolverket har i allmänna råd43 om hur skolor ska arbeta med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan angett att hemkommunen bör i fråga om föreläggande och vite ha rutiner för hur eleven och vårdnadshavaren ska komma till tals och ge sin syn på situationen, samt genomföra utredningen av skälen för elevens frånvaro i samråd med rektorn för elevens skol- enhet och med elevhälsan.

43 Skolverkets allmänna råd om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

4 Förekomsten av frånvaro

Utredningen har i uppdrag att kartlägga långvarig och ofta åter- kommande frånvaro, såväl ogiltig som giltig i grundskolan, grund- särskolan, specialskolan och sameskolan. I det här kapitlet redogörs för mätningar av förekomsten av frånvaro i dessa skolformer. Fokus i kapitlet är på ogiltig frånvaro, men kapitlet innehåller också en diskussion om giltig frånvaro.

Alla skolpliktiga barn ska delta i den verksamhet som anordnas i skolan, om barnet inte har giltigt skäl att utebli. Barnens hem- kommuner ansvarar för att rätten till utbildning tillgodoses och att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning. Barnets vårdnadshavare ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Kommunen ska se till att elever i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång1 och när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltigt skäl är frånvarande i betydande utsträckning ska huvudmannen för den fristående skolan snarast lämna uppgifter om det till elevens hemkommun.

Trots skolplikten är ogiltig frånvaro vanligt förekommande. För- senade ankomster och ströfrånvaro bland elever är en del av den svenska skolans vardag. Ströfrånvaro kan dock eskalera och bli om- fattande, eller så kan eleven helt vägra att komma till skolan. Också giltig frånvaro kan bli problematisk. En frånvaro som är så omfatt- ande att den hotar att leda till att eleven inte når de sociala målen eller kunskapsmålen för utbildningen kan enligt utredningens be- dömning benämnas som problematisk frånvaro. Det finns elever som är frånvarande från utbildningen i en så stor utsträckning att de inte får tillräckliga betyg för att nå behörighet till gymnasieskolans eller gymnasiesärskolans nationella program. Dessa elever får inte sin

1 Även huvudmannen för specialskolan och sameskolan ska se till att elever i respektive skol- form fullgör sin skolgång.

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

rätt till utbildning tillgodosedd och en framtid utan godkända betyg kan se dyster ut.

Att långvarig frånvaro förekommer i Sverige uppmärksammades ursprungligen i Skolverkets tillsyn. Det ledde till att förekomsten av långvarig ogiltig frånvaro kartlades 2007 och redovisades i rapporten Rätten till utbildning.2 Därefter har förekomsten kartlagts i rappor- ten Skolfrånvaro och vägen tillbaka.3 Den senaste nationella kart- läggningen av ogiltig frånvaro, Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor, publicerades av Skolinspektionen 2016.

Långvarig eller ofta återkommande frånvaro innebär ofta problem för den enskilda eleven och även för samhället kan frånvaro leda till svårigheter och kostnader. Att öka närvaron innebär således en vinst både för den enskilda eleven och för samhället. Ett första steg för att komma till rätta med den problematiska frånvaron är att belysa dess omfattning.4

En framgångsfaktor för att komma till rätta med frånvaro är att den uppmärksammas och registreras så fort som möjligt. Att från- varo registreras är dock inte en tillräcklig åtgärd. Frånvaron måste analyseras för att klarlägga omfattning, mönster och system i från- varon. Insatser för att främja närvaro och förebygga frånvaro behö- ver genomföras i varje skola. När det gäller problematisk frånvaro måste orsaker utredas på individnivå och följas av relevanta åtgärder som utgår från orsakerna till frånvaron.

Skolor och kommuner rapporterar och följer upp frånvaro på olika sätt och med olika kvalitet och intervall. Det här innebär att resultaten för samtliga undersökningar som redovisar frånvaro till viss del är osäkra, men undersökningarna kan ändå användas för att ge indikationer på vilka områden och verksamheter som behöver utvecklas.

2Skolverket (2008). Rätten till utbildning. Om elever som inte går i skolan.

3Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

4Dir. 2015:119.

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

4.1Nationella mätningar av ogiltig frånvaro

I det följande redogörs för de nationella mätningar av ogiltig från- varo som genomförts i de obligatoriska skolformerna.

Som giltiga skäl för frånvaro räknas bland annat sjukdom, beviljad ledighet eller befrielse från undervisningen i enlighet med skolförfatt- ningarna.

Med ogiltig frånvaro avses frånvaro utan giltigt skäl från den obligatoriska verksamhet som anordnas.

Frånvaro kan avse såväl undervisning som annan skolverksam- het som ingår i utbildningen.

Den senaste nationella mätningen av ogiltig frånvaro genomför- des av Skolinspektionen i december 2015.5 Den är samtidigt den största undersökningen som gjorts i Sverige på temat. Undersök- ningen gällde grundskolan, grundsärskolan, sameskolan och special- skolan och omfattade två enkäter, en till samtliga kommuner och en till rektorer vid samtliga skolor. Rektorerna ombads svara på frågor om omfattningen av den ogiltiga frånvaron i november 2015.

Svarsfrekvensen på enkäten till kommunerna var 91 procent. Vid Skolinspektionens bearbetning av resultatet antogs bortfallet vara slumpmässigt. På grund av den höga svarsfrekvensen gjordes inte någon uppräkning för att motsvara samtliga kommuner. Av de tre storstadskommunerna svarade Göteborgs kommun inte på enkä- ten riktad till kommunen.

Svarsfrekvensen på enkäten till rektorerna uppgick till 71 procent. Bortfallet antogs vara slumpmässigt och de antalsuppgifter som redovisades räknades upp så att de skulle motsvara län, typ av huvud- man och skolform, så att urvalets svar skulle motsvara de olika grupp- ernas faktiska andelar av totalpopulationer.6

Skolverket har tidigare genomfört två nationella mätningar av ogiltig frånvaro, läsåren 2006/077 samt 2008/09.8 Mätningarna gällde frånvaro i grundskolan och grundsärskolan. Omfattningen av lång- varig ogiltig frånvaro kartlades genom enkäter till alla barn- och ut- bildningsförvaltningar (eller motsvarande) med ansvar för grund- och grundsärskolan och till ett urval fristående skolor.

5Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

6Ibid.

7Skolverket (2008). Rätten till utbildning. Om elever som inte går i skolan.

8Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

I det följande redogörs huvudsakligen för Skolinspektionens kartläggning av frånvaro. Vissa resultat i den jämförs också med Skol- verkets tidigare kartläggningar. Det finns dock en osäkerhet i jäm- förelserna över tid. Det här beror på att uppföljningen av frånvaro har förbättrats i både skolor och kommuner under de senaste åren till följd av att allt fler skolor har tekniska system för registrering av frånvaro. Skolinspektionen påpekar dock, att det fortfarande i samband med kartläggningen 2015 fanns ett antal rektorer som meddelade att de ännu inte hade rutiner för frånvarorapportering och att de därför hade svårigheter att besvara enkäten. Att det finns en osäkerhet i jämförelsen av frånvaro över tid beror också på att Skolinspektionens enkät riktades till rektorerna för alla skolor, medan Skolverkets tidigare enkäter riktades till utbildningsförvalt- ningar som ombads uppskatta omfattningen av frånvaron samt till ett urval fristående skolor. Rektorerna kan antas ha god kännedom om frånvaron på den egna skolan, varför de uppgifter som redovi- sas för 2015 enligt Skolinspektionen är de hittills mest tillförlitliga. Samtidigt är det troligt att också dessa data döljer ett mörkertal på grund av att all frånvaro inte registreras av skolorna, en diskussion som utredningen återkommer till i kapitel 5, Frånvaro måste upp- märksammas.

4.2Ogiltig sammanhängande frånvaro i de obligatoriska skolformerna

I Skolinspektionens enkät mättes ogiltig sammanhängande frånvaro som avser sådan ogiltig frånvaro då eleven varit helt frånvarande i minst en månad.

Skolinspektionens resultat visar att nästan 1 700 elever hösten 2015 rapporterades ha ogiltig frånvaro i en månad eller mer. Med nästan en miljon skolpliktiga elever i Sverige motsvarar detta 1,7 av 1 000 elever. Den flesta av dessa (1 220 elever) hade varit frånvarande i en månad till en termin, men cirka 200 elever rapporterades ha varit borta från skolan under mer än ett läsår.

Ogiltig sammanhängande frånvaro är mer vanligt förekommande i årskurs 7–9 än i lägre årskurser. I figur 1 nedan visas rapporterat antal elever i årskurs 1–6 och 7–9 med ogiltig sammanhängande från- varo uppdelat på frånvarons längd.

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

1-2 månader			208
1-2 månader						440
						440
		142
2 månader - 1 termin		142
2 månader - 1 termin						430
						430
	71						åk 1-6
							åk 1-6
1 termin - 1 läsår			191				åk 7-9




	34
Mer än ett läsår	34
Mer än ett läsår		160
		160

0	100	200		300	400	500

Totalt rapporterades 455 elever i årskurs 1–6 ha ogiltig samman- hängande frånvaro, medan motsvarande antal bland elever i årskurs 7–9 var 1 221. Det här innebär att nästan fyra av 1 000 elever i års- kurs 7–9 och knappt en av 1 000 elever i årskurs 1–6 hade varit sammanhängande frånvarande i minst en månad.

Förekomsten är i stort sett lika vanlig bland pojkar som bland flickor. Enligt kartläggningen är frånvaron ungefär lika vanlig i kommunala som i fristående skolor.

Skolinspektionen konstaterar att det inte skett någon ökning av den ogiltiga sammanhängande frånvaron sedan Skolverkets mät- ning läsåret 2008/09. Också i Skolverkets tidigare undersökningar framkom att könsfördelningen är jämn när det gäller sammanhäng- ande frånvaro. När man jämför huvudmannatyperna och uppgif- terna 2009 och 2015 är skillnaderna över tid så små att det inte går att dra några säkra slutsatser om utvecklingen.

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

När det gäller elever i årskurs 7–9 har storstäder9 och glesbygds- kommuner10 en något högre andel elever med ogiltig sammanhäng- ande frånvaro än genomsnittet för riket. I storstäder och glesbygds- kommuner var den rapporterade andelen fem promille, medan genom- snittet för riket var fyra promille.

När man jämför kommungrupperna ingick enbart kommunala skolor i Skolverkets mätning 2009, varför Skolinspektionen har jämfört sina resultat för de kommunala skolorna med Skolverkets tidigare mätning. Den ogiltiga sammanhängande frånvaron verkar ha ökat i glesbygdskommunerna och minskat något i storstäderna. Ökningen i glesbygdskommunerna kan förklaras av att det skett en faktisk ökning, eller av att digitala system för frånvarorapportering kan ha införts senare i glesbygdskommuner än i storstäder och att rapporteringen av sammanhängande frånvaro därför nu blivit mer tillförlitlig i glesbygdskommuner.

I Skolverkets rapport 2010 utmärkte sig glesbygdskommuner inte genom en hög frånvaro i förhållande till övriga kommungrupper. I rapporten står också att personalen i ett par skolintervjuer som genomfördes i små skolor förde fram att skolans storlek är en vik- tig bakomliggande faktor till att det fanns relativt få problem med omfattande frånvaro. Skolpersonalen i dessa skolor menade att små- skaligheten möjliggör att man tidigt uppmärksammar signaler om att något inte står rätt till. Att en elev är borta eller befinner sig i skolan utan att gå på lektioner märks i en liten skola. I mindre tät- befolkade kommuner är skolorna i genomsnitt mindre. Enligt Skol- verket kunde detta tjäna som en förklaring till skillnader mellan olika typer av kommungrupper.11

Skolinspektionen hade ursprungligen för avsikt att undersöka sambandet mellan skolstorlek och omfattningen av frånvaro, men det visade sig svårt att genomföra i praktiken, då elevantalet per skola som angavs av rektorerna i enkäten avvek från de nationella siff- rorna i Skolverkets statistik. Det här gjorde det svårt att bedöma

9Sveriges Kommuner och Landstings kommungruppsindelning. Storstäder är Stockholm, Malmö och Göteborg.

10Sveriges Kommuner och Landstrings kommungruppsindelning. Glesbygdskommuner är kommuner med en tätortsgrad understigande 70 procent och mindre än åtta invånare per kvadratkilometer. Antalet glesbygdskommuner är 20.

11Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

vilken uppgift som var mest korrekt och kunde tjäna som underlag för en sådan granskning.

Enligt en forskningsöversikt som publicerades 2014 går det att statistiskt säkerställa att elever på större skolor generellt sett har en högre grad av frånvaro och att det är vanligare med avhopp (samman- ställningen täckte även gymnasieåldern) än på mindre skolor. Enligt översikten finns det studier som pekar på att elevers närvaro på ett generellt plan tenderar att gynnas av den mindre skolan. Samtidigt betonar författaren att frågan om vad som ligger bakom skolmiss- lyckanden är komplex, vilket gör det problematiskt att isolera skol- storleken som en oberoende faktor.12

4.3Ogiltig upprepad ströfrånvaro i de obligatoriska skolformerna

I Skolinspektionens enkät avsåg ogiltig upprepad ströfrånvaro ogiltig frånvaro från enstaka lektioner/dagar motsvarande cirka 5–20 procent frånvaro som pågått under minst två månader.

Resultaten visar att drygt 18 000 elever rapporterades ha ogiltig upprepad ströfrånvaro i november 2015. Två tredjedelar av de strö- frånvarande eleverna hade varit ogiltigt och upprepat ströfrånvarande i två månader till en termin. Drygt 2 300 elever rapporterades ha varit upprepat ströfrånvarande i mer än ett läsår.

Ogiltig upprepad ströfrånvaro är vanligare i årskurs 7–9 än i års- kurs 1–6. Nedan visas rapporterat antal elever med ströfrånvaro i årskurs 1–6 och 7–9 uppdelat på frånvaron längd.

12 Adolfsson, C-H (2014). Skolstorlekens påverkan på elevers skolprestationer och sociala situation i skolan – en forskningsöversikt.

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

2 månader - 1 termin		3	148
2 månader - 1 termin				8	727
				8	727
	1	121				åk 1-6
1 termin - 1 läsår	1	121
1 termin - 1 läsår		3	008
		3	008			åk 7-9
	387


Mer än ett läsår
Mer än ett läsår		1 980
		1 980

0	2 000 4 000 6 000 8 000 10 000

Av eleverna i årskurs 1–6 rapporterades 4 656 ha ogiltig upprepad ströfrånvaro, medan motsvarande antal i årskurs 7–9 var 13 715. När man relaterar dessa siffror till det totala antalet elever i årskurs 1–6 innebär det att 7 av 1 000 elever hade varit upprepat ströfrån- varande, medan motsvarande uppgift för årskurs 7–9 var drygt 43 av 1 000 elever. Upprepad ströfrånvaro är något vanligare bland pojkar än bland flickor.

Upprepad ströfrånvaro i årskurs 7–9 är mer utbredd i kommu- nala skolor än i fristående. Nästan 47 av 1 000 elever i årskurs 7–9 i kommunal skola hade upprepad ströfrånvaro, medan motsvarande antal i fristående skolor var 28 av 1 000 elever. I årskurs 1–6 är strö- frånvaron däremot något högre i fristående skolor än i kommunala.

Andelen ogiltig ströfrånvaro i årskurs 7–9 var störst i storstäderna där drygt 60 av 1 000 elever hade en ogiltig upprepad ströfrånvaro. I glesbygdskommuner var andelen 49 promille, medan genomsnittet för riket var 43 promille.

Skolinspektionen konstaterar att 18 000 elever med upprepad ströfrånvaro är ett stort problem och en indikation på att fler insatser behövs. Antalet elever med ogiltig upprepad ströfrånvaro är betydligt större i den senaste mätningen av frånvaro än i Skolverkets mot- svarande kartläggning 2009. En jämförelse visar en ökning med om-

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

kring 50 procent av ströfrånvaron totalt och en ökning i årskurs 1–6 på totalt 150 procent. Också i Skolverkets tidigare mätningar kon- staterades en avsevärd ökning mellan 2007 och 2009, vilken ansågs bero på att uppföljningen av frånvaron förbättrats i kommunerna.

Den proportionellt största ökningen av upprepad ströfrånvaro i Skolinspektionens undersökning finns alltså i årskurs 1–6, även om ströfrånvaron fortfarande är mest utbredd i de senare årskurserna. Enligt Skolinspektionen kan detta vara en illavarslande signal, men det kan heller inte uteslutas att ökningen beror på att en tidigare underrapportering varit större för årskurs 1–6 än årskurs 7–9. Skol- inspektionen anser att det är svårt att dra slutsatser om en faktisk ökning av ströfrånvaron, eller hur stor ökningen är, beroende på osäkerheten när det gäller jämförbarheten över tid mellan Skol- verkets och Skolinspektionens undersökningar. Vid sidan av att mät- metoden förändrats något och att skolornas uppföljning av från- varo förbättrats över tid avvek också Skolverkets definition av ogiltig upprepad ströfrånvaro något från Skolinspektionens, vilket påverkar jämförbarheten. Med långvarig ogiltig ströfrånvaro avsågs i Skolverkets mätning återkommande ogiltig frånvaro från vissa lek- tioner/ämnen/dagar under minst två månader. Den här definitionen ledde till vissa svårigheter vid inrapporteringen då respondenten själv fick bedöma vad som var återkommande ogiltig ströfrånvaro. Skolinspektionen valde att i sin mätning precisera att ströfrånvaron avser frånvaro motsvarande cirka 5–20 procent frånvaro som pågått under minst två månader. En svårighet med den här definitionen är dock, att en frånvaro som överstiger 20 procent, men inte heller är en ogiltigt sammanhängande frånvaro inte täcks in i undersökningen. Det kan konstateras att ströfrånvaron som lägst uppgår till det resultat som Skolinspektionen kommit fram till.

Den jämförelse av data mellan 2009 och 2015 som Skolinspek- tionen gjort visar på att ströfrånvaron vid båda tillfällena var mer utbredd bland pojkar än bland flickor i årskurs 7–9.

De fristående skolorna rapporterade både 2009 och 2015 en högre andel elever med upprepad ströfrånvaro i årskurs 1–6 än de kommunala skolorna. När det gäller årskurs 7–9 är mönstret det motsatta både 2009 och 2015. Kartläggningen 2015 visar att ande- len elever med upprepad ströfrånvaro i årskurs 7–9 ökat betydligt mer i de kommunala än i de fristående skolorna. Den här ökningen kan handla om en faktisk ökning och skillnad mellan kommunala

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

och fristående skolor, eller om att införandet av digitala system för frånvarorapportering lett till en mer tillförlitlig bild av ströfrånvaron i kommunala skolor. Det saknas uppgifter om vilka skolor som har digitalt stöd för sin frånvarorapportering. Det kan vara så, att dessa system är vanligare i kommunala skolor än i fristående. System för frånvarorapportering upphandlas ofta för en hel kommun, vilket innebär att alla kommunens skolor kan ta del av det.

När man jämför kommungrupperna ingick enbart kommunala skolor i Skolverkets mätning 2009, varför Skolinspektionen har jäm- fört sina resultat för de kommunala skolorna med Skolverkets tidi- gare mätning. Både 2009 och 2015 var andelen elever med ogiltig upprepad ströfrånvaro i de kommunala skolorna högst i storstäderna. Den största ökningen av upprepad ströfrånvaro har rapporterats för glesbygdskommuner.

Ett skäl till att frånvaro är svårt att mäta, speciellt när det gäller utvecklingen över tid, är att det under 2000-talet kontinuerligt in- förts digitala system för frånvarorapportering i skolorna. Det här har lett till en högre registrerad frånvaro, vilket dock inte behöver innebära att förekomsten av frånvaro ökat. Skolorna mäter dess- utom frånvaro på olika sätt, till och med inom en och samma kom- mun. Att den rapporterade frånvaron har ökat i glesbygdskom- muner kan bero på att dessa kommuner generellt är mindre till sin storlek, vilket kan ha lett till att digitala system för registrering av frånvaro införts senare än i större kommuner. En hypotes är att digi- tala system införts tidigare i kommuner med ett stort elevunderlag där behovet kan ha upplevts som större än i kommuner där elev- underlaget är relativt litet. Det är därför svårt att dra slutsatser om frånvaron reellt har ökat i glesbygdskommuner, eller om ökningen beror på att digitala system införts.

Införandet av digitala system kan eventuellt också förklara att ströfrånvaron ökat mer i de lägre årskurserna än de högre då digitalt stöd kan ha implementerats först i de högre årskurserna, men sedan också utsträckts till samtliga årskurser.

Det kan konstateras, att skolorna generellt har en bättre vetskap om antalet elever som har en sammanhängande ogiltig frånvaro jämfört med antalet elever med ströfrånvaro.

100

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

4.4Ogiltig frånvaro i grundsärskola, specialskola och sameskola

I det följande redovisas Skolinspektionens resultat uppdelat på skol- formerna grundsärskola, sameskola och specialskola.

Grundsärskolan

Grundsärskolan är ett alternativ till grundskolan för elever som inte bedöms kunna nå upp till grundskolans kunskapskrav på grund av en utvecklingsstörning. Utbildningen ska anpassas efter varje elevs förutsättningar och består av nio årskurser. Antalet elever i grund- särskolan läsåret 2015/16 var knappt 9 800.

Totalt 30 elever som var inskrivna i grundsärskolan hade enligt rektorerna ogiltig sammanhängande frånvaro sedan minst en månad. Andelen elever med ogiltig sammanhängande frånvaro var därmed högre i grundsärskolan (3 av 1 000 elever) än i grundskolan (1,7 av 1 000 elever). Bland eleverna med sammanhängande frånvaro var pojkarna överrepresenterade. Andelen pojkar i grundsärskolan är 60 procent, men andelen pojkar bland elever med ogiltig samman- hängande frånvaro var 70 procent.

Enligt rektorerna var 155 elever upprepat ströfrånvarande under minst två månader. Andelen (16 promille) är något lägre än i grund- skolan (18,5 promille).

Antalet elever med ogiltigt sammanhängande frånvaro i grund- särskolan är inte stort, men andelen var både 2009 och 2015 högre i grundsärskolan än i grundskolan. Det är oklart varför andelen ogil- tigt sammanhängande frånvarande är högre i grundsärskolan än i grundskolan. Utredningen saknar också förklaring till att pojkar är överrepresenterade i den här gruppen. Flera rektorer uppgav att eleverna på grund av sin sjukdomsbild har en högre sjukfrånvaro och fler läkarbesök än elever i allmänhet. Sjukfrånvaro och läkarbesök utgör dock giltig frånvaro.

När Skolinspektionens resultat jämförs med Skolverkets under- sökning från 2009 kan man konstatera att det i grundsärskolan rapporteras en fördubblad andel elever med upprepad ströfrånvaro, från cirka 8 promille 2009 till cirka 16 promille 2015. Den här ök- ningen kan dock enligt Skolinspektionen bero på en förbättrad frånvarorapportering samt på att enkäterna 2015 riktades direkt till

101

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

skolorna. Alternativt kan det handla om en reell ökning av strö- frånvaron i grundsärskolan.

Sameskolan

Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för årskurs 1–6 i grundskolan.13 I Sverige finns det fem sameskolor med totalt cirka 160 elever. Sameskolstyrelsen är huvudman för same- skolorna. Enligt rektorerna fanns det inte någon elev med samman- hängande ogiltig frånvaro i sameskolorna. De upplever heller inte problem med upprepad ogiltig ströfrånvaro.14

Sameskolan ingick inte i Skolverkets tidigare mätningar av från- varo, varför ingen jämförelse av utvecklingen över tid kan göras.

Specialskolan

Elever som är döva eller hörselskadade, dövblinda, har en grav språk- störning eller en synnedsättning tillsammans med ytterligare funk- tionsnedsättning kan gå i specialskolan. Det finns fem regionala och tre nationella specialskolor. Specialpedagogiska skolmyndigheten är huvudman för specialskolorna. Cirka 550 elever var inskrivna i specialskolan läsåret 2015/16.

Tre av nio rektorer i specialskolan besvarade Skolinspektionens enkät om frånvaro, vilket ledde till att Skolinspektionen inte publi- cerade resultat för specialskolan i sin kartläggning. För att kunna fullgöra sitt uppdrag bad utredningen därför om uppgifter från de specialskolor som inte besvarat Skolinspektionens enkät. Utred- ningen erhöll svar på sin förfrågan från ytterligare två specialskolor, vilket innebar att totalt fem specialskolor besvarade enkäten.

På Kristinaskolan, Vänersskolan, Östervångsskolan, Åsbacka- skolan och Ekeskolan fanns det totalt knappt 180 elever läsåret 2015/16. I dessa fem specialskolor var antalet elever som rapporte- rades ha strö- eller sammanhängande ströfrånvaro dock så litet att det inte kan publiceras. Det blir heller inte meningsfullt att återge antalet som en andel av eleverna.

13Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan om det finns särskilda skäl. Frågan prövas av Sameskolstyrelsen.

14Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

102

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

Utredningen har intervjuat rektor för ytterligare en specialskola. Enligt rektor är förekomsten av ogiltig frånvaro inte hög, bl.a. bero- ende på att specialskolan har en hög personaltäthet. Då elevantalet är litet i specialskolan får dock varje elevs frånvaro ett stort utfall i statistiken jämfört med hur det ser ut i grundskolan.

Specialskolan ingick inte i Skolverkets tidigare mätningar av frånvaro, varför någon tidigare uppgift om omfattningen av den ogiltiga frånvaron i specialskolan inte heller finns att tillgå.

4.5Giltig frånvaro

4.5.1Längre ledigheter

Enligt skollagen får en elev beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Längre ledighet får beviljas om det finns synnerliga skäl. Det är rektorn som beslutar om ledighet. Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut om ledighet som avser längre tid än tio dagar.15

Ett beslut om ledighet, oavsett längd, ska grundas på en samlad bedömning av elevens situation. Omständigheter som normalt ska beaktas är frånvarons längd, elevens studiesituation, möjligheterna att på olika sätt kompensera den förlorade undervisningen samt hur angelägen ledigheten är för eleven.16

Enligt rektorerna i Skolinspektionens enkät beviljades totalt 2 531 ledigheter som omfattade mer än 10 skoldagar under 2015. Det motsvarar cirka 2,5 promille av det totala elevantalet. Motsva- rande antal i Skolverkets undersökning år 2009 var 11 100, drygt en procent av eleverna. Det har därmed skett en betydande minsk- ning av antalet beviljade ledigheter.

En del skolor uppger att de har som policy att inte bevilja ledig- het för resor, andra uppger att de inte beviljar ledighet vid perioder för nationella prov. Många rektorer uttrycker att de har som rutin att inte bevilja ledighet i mer än tio dagar. I Skolinspektionens enkät är det dock få rektorer som adresserar relationen mellan längden på ledigheten och elevens studiesituation.17

157 kap. 18 § skollagen.

16Prop. 2009/10:165.

17Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

103

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

Enligt många rektorer förekommer det att vårdnadshavare inte respekterar avslag på ledighetsansökan. I sådana fall kan eleven vara ogiltigt frånvarande eller sjukanmälas av vårdnadshavaren. En del rektorer uppger att de kallar vårdnadshavare till samtal om skol- plikten i dessa fall. Några rektorer uppger att de gör en anmälan till socialtjänsten om vårdnadshavare inte respekterar avslag på ansökan om ledighet.18

4.5.2Oroande giltig frånvaro

Enligt både Skolverkets och Skolinspektionens undersökningar är det inte alltid enkelt att entydigt avgöra om frånvaro är giltig eller ogiltig.

I Skolverkets enkät 2009 tillfrågades kommuner och skolor om sina erfarenheter. Två tredjedelar av kommunerna och en tredjedel av de fristående skolorna hade erfarenheter av att det kan vara svårt att avgöra om frånvaron är giltig eller ogiltig. De hade erfarenhet av att föräldrar vidimerar skolk som sjukfrånvaro och skyddar sina barns ogiltiga frånvaro. Enligt förvaltningars uppfattning kan för- äldrar också ha en annan syn än skolan på vad som är giltig från- varo, t.ex. sjukanmäla en hel dag för tandläkarbesök eller av oro låta barnet stanna hemma från skolan vid upprepade tillfällen för diffusa sjukdomsproblem. Det finns heller inte någon klar gräns mellan att vara sjuk, att vara så psykiskt trött att man inte klarar av att gå i skolan och att ha en ogiltig frånvaro.19

I Skolinspektionens enkät till rektorerna 2015 bekräftas bilden att till synes giltig frånvaro kan dölja bakomliggande problem som kan få allvarliga konsekvenser för den enskilda eleven. Skolinspek- tionen ställde i sin enkät en fråga till rektorerna ifall de på sin skola uppmärksammat oroande giltig frånvaro, t.ex. återkommande sjuk- dom eller att elever med vårdnadshavares medgivande uteblir från specifika ämnen såsom t.ex. idrott och hälsa. Av de rektorer som besvarade enkäten uppgav två tredjedelar att de uppmärksammat sådan oroande giltig frånvaro. Exempel på bakomliggande orsaker till oroande giltig frånvaro som nämndes av rektorerna var bland

18Ibid.

19Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

104

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

annat psykisk ohälsa, psykosociala problem, elever som inte deltar på lektioner i idrott och hälsa eller att elever mycket frekvent sjuk- anmäls av vårdnadshavare. Oroande giltig frånvaro förekommer i alla årskurser.

Skolinspektionen konstaterar att omfattande, men formellt giltig frånvaro kan dölja samma typ av problematik som ligger bakom ogiltig frånvaro. Skolinspektionen betonar vikten av att varje skola har rutiner för att följa upp både giltig och ogiltig frånvaro.20

4.6Urvalsundersökningar om frånvaro nationellt och internationellt

4.6.1Skolfrånvaro hösten 2015 enligt Prestationsprinsen och Skandias stiftelse Idéer för livet

Våren 2016 genomförde ett företag på uppdrag av den ideella före- ningen Prestationsprinsen i samarbete med Skandias stiftelse Idéer för livet en enkätundersökning om den totala frånvaron i grund- skolans årskurs 4–6 och 7–9 under höstterminen 2015.21

Det som särskiljer undersökningen från Skolverkets och Skol- inspektionens mätningar är att den gällde både ogiltig och giltig från- varo. I undersökningen användes begreppen oanmäld och anmäld frånvaro.

Enkäten som innehöll frågor om hur man för statistik, följer upp och arbetar med oanmäld och anmäld frånvaro besvarades av 487 skolledare och 186 kommuner. Svarsfrekvensen för skolledare var 13 procent, medan svarsfrekvensen för kommunerna var 64,1 procent.

I rapporten mättes antalet elever som hade en total frånvaro på 10–19 procent och över 20 procent. I rapporten benämns all från- varo över 10 procent som problematisk frånvaro. Att vara borta 10–19 procent av höstterminens 20 veckor innebär i genomsnitt en frånvaro på cirka 2–4 veckor eller en halv- till en heldag i veckan. Att vara borta mer än 20 procent innebär att man i genomsnitt är borta en heldag varje vecka eller mer än fyra veckor.

20Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

21Öhman, A. (2016). Skolans tomma stolar. Om frånvaro i grundskolan och hur kommuner och skolor arbetar med frågan.

105

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

När resultaten för enkäten räknas upp för att motsvara nationell nivå resulterar det i följande siffror:

Rapporten gör inte anspråk på att bedöma det exakta antalet elever med hög frånvaro, men vill påvisa att det handlar om betydligt fler elever än vad nationella mätningar hittills indikerat. Enligt rappor- ten missar man ett stort antal elever med problematisk frånvaro genom att endast undersöka ogiltig frånvaro. Utredningen åter- kommer till resultat från undersökningen i kapitel 15, Huvudman- nens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom ramen för skolpliktsbevakningen.

4.6.2Skolverkets undersökning Attityder till skolan

Skolverket gör regelbundna nationella attitydundersökningar som omfattar elever och lärare i grund- och gymnasieskolan. I Attityder till skolan 2015 ställs bl.a. frågor till elever i årskurs 4–6 och 7–9 om de är borta utan tillåtelse från skolan.

Av eleverna i årskurs 4–6 svarar nio av tio att de aldrig är borta från skolan utan tillåtelse. Andelen är oförändrad jämfört med tidi- gare år. Av dem som svarar att de aldrig är borta utan tillåtelse är andelen flickor något högre än andelen pojkar och andelen elever med svensk bakgrund22 något högre än andelen elever med utländsk bakgrund.23

Av eleverna i årskurs 7–9 anger sex av tio att de aldrig är borta utan att ha giltig frånvaro.24 Cirka fem procent av eleverna25 anger att de har ogiltig frånvaro minst en gång per vecka.

22Med svensk bakgrund avses att eleven är född i Sverige och att minst en av föräldrarna är född i Sverige.

23Med utländsk bakgrund avses att eleven själv är född i ett annat land än Sverige eller att båda elevens föräldrar är födda i ett annat land än Sverige.

24Skolverket (2016). Attityder till skolan 2015.

25Konfidensintervallet för frågan är +/- 2 procent.

106

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

4.6.3SCB:s undersökningar av barns levnadsförhållanden

SCB:s undersökningar av barns levnadsförhållanden visar hur barn i åldern 12–18 år har det (10–18 år före 2015). Uppgifterna bygger på intervjuer. De senaste uppgifterna är från 2014–15. I undersök- ningen uppger fem procent av eleverna i årskurs 6–9 att de skolkar minst en gång i månaden. Det förekom ingen signifikant skillnad mellan flickor och pojkar och inte heller utgående från om föräld- rarna var ensamstående eller sammanboende.

I en tidigare rapport som baserades på uppgifterna i undersök- ningarna av barns levnadsförhållanden 2009–2011, Barns upplevel- ser av skolan,26 uppgav åtta procent av eleverna i årskurs 7–9 att de skolkar minst en gång i månaden. Det fanns ingen signifikant skillnad mellan flickor och pojkar. Två procent av eleverna i års- kurs 7–9 uppgav att de skolkar varje vecka. Bland eleverna i åldern 13–18 år var det vanligare att barn som bor med en ensamstående förälder skolkade än att barn som bor med sammanboende föräld- rar gjorde det (21 procent jämfört med 13 procent).

4.6.4Frånvaro i Skolinspektionens riktade tillsyn inom området skolpliktsbevakning

Skolinspektionen genomförde hösten 2010 en riktad tillsyn i 28 kom- muner, 32 kommunala och 18 fristående skolor. Inriktningen var grundskolans årskurs 7–9, eftersom problemen med ogiltig från- varo är störst i dessa årskurser. Urvalet av skolor var strategiskt och både verksamheter där det fanns indikationer på utvecklingsbehov och sådana som antogs uppfylla författningarnas krav avseende skol- pliktsbevakning valdes ut. Tillsynen syftade inte till att ge en generell bild av skolpliktsbevakningen i landets alla kommuner och grund- skolor.

Med hög ogiltig frånvaro avsågs vid tillsynen ogiltig frånvaro som omfattade mer än 20 procent av tiden under två månader eller mer. Eleven skulle därmed vara frånvarande minst en dag per vecka under en längre tid för att komma med i redovisningen.

26 SCB (2012). Levnadsförhållanden, rapport 125. Barns upplevelser av skolan.

107

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

Tillsynen visade att i genomsnitt två procent av eleverna i års- kurs 7–9 hade hög ogiltig frånvaro, vilket motsvarar två till fyra elever per skola.

Frånvarosituationen i de 49 skolor i urvalet som hade elever i årskurs 7–9 såg ut enligt följande:

Som framgår av tabellen fanns det en stor variation i andelen elever med hög frånvaro. I sju skolor hade över sju procent av eleverna en hög frånvaro. Att förekomsten varierar i den här omfattningen beror på att urvalet vid tillsynen var ett riktat urval.

Enligt Skolinspektionen fanns det i tio procent av de undersökta skolorna större grupper av elever, tio eller fler, med stor ogiltig frånvaro. I dessa fall hade skolornas åtgärder och resurser inte räckt till för alla elever när det gällde att komma till rätta med problemet. Skolinspektionen lyfter i rapporten att det är särskilt angeläget att skolor i dessa fall får stöd från kommunen för att lösa de många gånger komplicerade elevärenden som det handlar om.

I tillsynen hade 40 procent av skolorna elever med ogiltig från- varo i en omfattning som ledde till någon form av kritik av Skol- inspektionen.

Bland de skolor som ingick i tillsynen hade fristående skolor färre elever med hög ogiltig frånvaro än kommunala skolor. Skolinspektio- nen hade inte något entydigt svar på varför det var så, men menade att det kan bero på att de fristående skolor som ingick i tillsynen var bättre på att motverka ogiltig frånvaro. Det kunde också handla om en underrapportering från fristående skolor till kommunen.

108

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

Därutöver kan storleken på skolan ha betydelse. Fristående skolor har i medeltal färre elever än kommunala skolor27 och det kan vara så att man därför har bättre förutsättningar att hantera frånvaro. Ytterligare skäl kan enligt Skolinspektionen vara, att det fria skol- valet leder till en selektering av mer motiverade elever till fristående skolor, eller att vårdnadshavare som har gjort ett aktivt val kan vara mer engagerade i sitt barns skolgång, vilket kan ha en positiv inver- kan på närvaron.28

4.6.5Frånvaro i idrott och hälsa

Skolinspektionen gjorde 2010 en s.k. flygande tillsyn i idrott och hälsa med inriktning mot skolhuvudmäns och skolors insatser för grundskolans årskurs 7–9. Tillsynen omfattade 95 skolhuvudmän och 172 skolor.29 På en fjärdedel av de besökta lektionerna deltog alla elever. Andelen elever som deltog varierade mycket mellan de olika skolorna. På var tionde av de besökta lektionerna var så många som 30–50 procent av de elever som skulle vara på lektionen frånvarande av okänd anledning eller närvarande, men utan att delta i lektionens aktiviteter. Det fanns bara små skillnader mellan pojkar och flickor när det gällde närvaro och aktivitet på de besökta lektionerna.

Två procent av eleverna vid de granskade lektionerna var enligt lärarna befriade från att helt eller delvis delta i idrott och hälsa. Skol- inspektionen konstaterar att andelen är hög med tanke på att möjlig- heten till befrielse är starkt begränsad i skollagen. Alla lärare hade heller inte en klar bild av vilka elever som verkligen hade beslut om befrielse. Skolinspektionen anser att skolorna behöver säkerställa att det finns beslut för elever som är befriade från hela eller delar av ämnet samt att alla berörda har kännedom om detta.30

27Enligt uppgifter i Skolverkets officiella statistik läsåret 2015/16.

28Skolinspektionen (2011). Riktad tillsyn inom området Skolpliktsbevakning. Om rätten till utbildning för skolpliktiga barn.

29Skolinspektionen (2010). Mycket idrott och lite hälsa. Skolinspektionens rapport från den flygande tillsynen i idrott och hälsa.

30Ibid.

109

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

4.6.6PISA

PISA står för Programme for International Student Assessment. PISA är en internationell studie som undersöker i vilken grad ut- bildningssystemet bidrar till att femtonåriga elever är rustade att möta framtiden. PISA är ett OECD-projekt, men i PISA deltar både OECD-länder och icke OECD-länder. Elevernas förmågor undersöks inom tre kunskapsområden: matematik, naturvetenskap och läsförståelse. Vid varje tillfälle som studien genomförs är ett kunskapsområde huvudämne, men alla kunskapsområden undersöks varje gång, vilket möjliggör jämförelser över tid. Studien genomförs vart tredje år.

PISA 2015

PISA 2015 publicerades i december 2016.31 I PISA 2015 var natur- vetenskap huvudämne för studien.32 I studien deltog 72 länder eller regioner, däribland samtliga 35 OECD-länder. Från Sverige deltog ett representativt urval av knappt 5 500 15-åriga elever från 202 skolor.

Resultaten från PISA 2015 visar att nio procent av de svenska elev- erna anger att de skolkat en eller flera skoldagar under de två veckor som föregick PISA, medan OECD-genomsnittet var 19,7 procent.33 Även andelen elever som skolkar från vissa lektioner är lägre bland svenska elever jämfört med OECD–genomsnittet. Av de svenska eleverna hade 16 procent skolkat från en eller flera lektioner under de två veckor som föregick PISA, medan genomsnittet i OECD var 26 procent. En jämförelse över tid visar också att det i Sverige skett en liten minskning av skolk från vissa lektioner mellan 2012 och 2015.

När det gäller sen ankomst är det vanligare bland svenska elever jämfört med OECD-genomsnittet. Över hälften av alla svenska elever, 54 procent, uppger att de kommit försent till skolan minst en gång under de senaste två veckorna, att jämföra med 44 procent för OECD i genomsnitt. Endast två OECD-länder, Chile och Israel, har en signifikant högre frekvens av sen ankomst än Sverige.

31Skolverket, PISA 2015. 15-åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matema- tik. Skolverkets rapport baseras på PISA 2015 internationell rapport, OECD (2016b, 2016c) Volym I, kapitel 3 och Volym II, kapitel 1 och 3 med tillhörande tabeller.

32Eftersom naturvetenskap är huvudområde i PISA 2015 baseras alla analyser på samband med resultat i naturvetenskap.

33OECD. PISA 2015 Results. Volume II.

110

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

Jämfört med PISA 2012 har det inte skett några större förändringar för Sveriges del.

Sen ankomst samvarierar liksom skolk negativt med resultat i naturvetenskap i så gott som alla OECD-länder. Sambandet för Sverige ligger på ungefär samma nivå som för OECD i genom- snitt.34 Sena ankomster påverkar lärmiljön för alla elever i klassrum- met. Sena ankomster avbryter undervisningen och försenade elever kan behöva mer stöd och hjälp av läraren.

Att skolka hela dagar är något vanligare på skolor med mindre gynnsam socioekonomisk sammansättning. Detta mönster gäller både i Sverige och i OECD som helhet, men mönstret är svagare i Sverige. När det gäller att skolka från enskilda lektioner finns ingen skillnad mellan skolor med olika socioekonomisk sammansättning. Elever som skolkat en hel dag eller mer under de senaste två veckorna presterar i genomsnitt lägre resultat än övriga elever och detta gäller även efter att hänsyn tagits till elevens socioekonomiska bakgrund och skolans socioekonomiska sammansättning. I Sverige är sam- bandet dessutom starkare än i OECD som helhet. Att skolka från vissa lektioner samvarierar också med lägre resultat, men kopplingen till resultat är något svagare jämfört med att skolka hela dagar. Även här är sambandet starkare i Sverige än i OECD i genomsnitt.35

4.6.7TALIS

TALIS, The Teaching and Learning International Survey, är en internationell studie som fokuserar lärares yrkesvardag. Studiens syfte är att öka kunskapen om lärandemiljöer och lärares och rekto- rers arbetsvillkor.

Totalt deltog 34 länder eller regioner i TALIS 2013, däribland 24 OECD-länder eller regioner. TALIS 2013 visar att Sverige är det land, tillsammans med Finland, där sen ankomst och ogiltig från- varo bland elever förekommer oftast jämfört med de andra länderna i undersökningen. De båda länderna ligger i topp när det gäller ande- len lärare som arbetar i skolor som, enligt skolornas rektorer, har problem med sena ankomster och ogiltig frånvaro bland eleverna (78 respektive 67 procent för Sveriges del).36

34Skolverket, PISA 2015. 15-åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik.

35Skolverket, PISA 2015. 15-åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik.

36Skolverket (2014). TALIS 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9.

111

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

4.7Slutsatser och utredningens bedömningar

För närvarande följs frånvaro inte upp som en del av den nationella statistiken. Ogiltig frånvaro har dock kartlagts på nationell nivå genom enkätstudier, vilka genomförts åren 2007, 2009 och 2015.

Mätningarna avser förekomsten av ogiltig sammanhängande från- varo i minst en månad. Därutöver har förekomsten av ogiltig upp- repad ströfrånvaro mätts då den överstiger två månader.

Nästan 1 700 elever rapporterades ha en ogiltig sammanhäng- ande frånvaro i minst en månad hösten 2015. Av dessa rapportera- des cirka 200 elever ha varit borta från skolan i mer än ett läsår och av dessa gick 34 elever i årskurs 1–6. Utredningen anser att det är anmärkningsvärt att elever i så ung ålder är frånvarande i den här omfattningen.

Antalet elever med en upprepad ströfrånvaro som översteg två månader var 18 000. Av dessa rapporterades 2 300 ha varit upprepat ströfrånvarande i mer än ett läsår.

Det totala antalet ogiltigt frånvarande elever enligt definition- erna är knappt 20 000, vilket innebär drygt 20 av 1 000 elever, eller

20promille.

Den sammanhängande frånvaron verkar inte ha ökat mellan

2009 och 2015, medan däremot förekomsten av omfattande strö- frånvaro har ökat betydligt, 50 procent. Motsvarande ökning av ströfrånvaron konstaterades också av Skolverket mellan mätningarna 2007 och 2009. Den stora ökningen av ströfrånvaro kan sannolikt förklaras av en osäkerhet i jämförelserna över tid mellan mätning- arna, vilken beror på att rutinerna och uppföljningen av frånvaro i skolorna utvecklats samt på att insamlingsmetoden och definitio- nen av ströfrånvaro ändrades i Skolinspektionens mätning 2015.

Skolverket började mäta förekomsten av frånvaro på nationell nivå vid en tidpunkt då system för registrering av frånvaro ännu inte var allmänt utbredda. I dag ser situationen annorlunda ut då de flesta skolor har system där frånvaro registreras. Enligt Skolinspek- tionen är de data som publicerades senast de mest trovärdiga.

Både ogiltig sammanhängande frånvaro och upprepad ströfrån- varo är mer vanligt förekommande i årskurs 7–9 än i årskurs 1–6, vilket är en bild som också bekräftas av Skolverkets undersökningar

112

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

och tidigare forskning. Jönsson37 belyser att skolk ökar i de högre årskurserna. Detta kan ses som ett resultat av att organisationen i årskurs 7–9 ofta innebär flera ämneslärare samt olika klassrum. Havik38 refererar till flera studier som visar att risken för frånvaro ökar vid övergång till nytt stadium eller när elever kommer till en ny skola.

Skolinspektionens data visar förekomsten av frånvaro indelat i årskurs 1–6 och 7–9. Utredningen anser att det vore av intresse att undersöka data för varje årskurs skilt för sig för att se om frånvaron ökar för varje årskurs, eller om ökningen sker i samband med över- gångar.

Förekomsten av sammanhängande frånvaro är i stort sett lika vanlig bland pojkar som bland flickor. Upprepad ströfrånvaro är däremot något vanligare bland pojkar än bland flickor.

Sammanhängande frånvaro är ungefär lika vanlig i kommunala som i fristående skolor. Ströfrånvaro är något högre i fristående skolor i årskurs 1–6, men när det gäller årskurs 7–9 är ströfrån- varon betydligt mer utbredd i kommunala skolor.

När man granskar frånvaron utifrån SKLs kommungrupps- indelning var förekomsten av både sammanhängande ogiltig från- varo och ströfrånvaro i årskurs 7–9 större än genomsnittet för riket i storstäder och i glesbygdskommuner.

I grundsärskolan är andelen elever med ogiltig sammanhängande frånvaro högre än i grundskolan, 3 promille jämfört med 1,7 pro- mille för grundskolan. Andelen elever med upprepad ströfrånvaro i grundsärskolan är däremot något lägre än i grundskolan.

Utredningen kan inte presentera en fullständig bild av omfatt- ningen av ogiltig frånvaro i specialskolan. Antalet elever i de fem specialskolor som besvarade enkäten var litet och antalet elever med frånvaro så lågt att det inte kan publiceras.

Enligt rektorerna för sameskolorna fanns det inte någon elev med sammanhängande ogiltig frånvaro i sameskolorna. Rektorerna upplever heller inte att eleverna har upprepad ogiltig ströfrånvaro.

När man jämför resultaten i Skolverkets och Skolverkets natio- nella mätningar av ogiltig frånvaro med resultat i Skolverkets och SCB:s attitydundersökningar samt med resultaten i TALIS och

37Jönsson, A. (1990). Skolk: en forskningsresumé

38Havik, T. m.fl. (2014). Parental perspectives of the role of school factors in school refusal.

113

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

PISA kan man konstatera att bilden av förekomsten av ogiltig från- varo är olika och att förekomsten av ogiltig frånvaro mäts på många olika sätt.

4.7.1Giltig frånvaro behöver följas upp

Självklart ska all frånvaro räknas in! Som förälder till en tjej med adhd är det ju glasklart att jag anmäler henne sjuk när hon ligger under täcket med ångest en dag i veckan. Eller är det bara feber som räknas som sjukdom??? – förälder39

De mätningar av frånvaro som hittills gjorts av skolmyndigheterna i Sverige har haft ett fokus på ogiltig frånvaro. Detsamma gäller nationella och internationella urvalsundersökningar som innehåller frågor om frånvaro. Samtidigt har all frånvaro, såväl giltig som ogil- tig en negativ inverkan på elevernas måluppfyllelse. Sammantaget finns det ett mörkertal avseende den totala omfattningen av från- varon, både nationellt och internationellt.

Skolverkets definition av frånvaro baseras på vad som ansågs vara rimligt att mäta då den första undersökningen genomfördes 2007. Utredningen anser att de mätningar som genomförts på nationell nivå avser mycket omfattande och problematisk frånvaro. Endast förekomsten av ogiltig frånvaro har mätts. Skolverket konstaterar också i sin rapport 2010:

All långvarig frånvaro är självfallet ett problem för elevens lärande fastän det finns giltiga skäl som sjukdom eller beviljad ledighet. Även giltig långvarig frånvaro ställer särskilda krav på skolorna när det gäller t.ex. stöd och att ha en flexibilitet som tar hänsyn till elevens situation. Det skulle därför finnas anledning att undersöka omfattningen av all lång- varig frånvaro, inte bara den ogiltiga, och att undersöka hur skolan arbetar med all typ av frånvaro.40

Omfattande giltig frånvaro leder till samma svårigheter för eleven att nå målen för utbildningen som den ogiltiga frånvaron.

Våren 2016 genomförde ett företag på uppdrag av den ideella föreningen Prestationsprinsen i samarbete med Skandias stiftelse

39https://prestationsprinsen.wordpress.com/2016/06/28/mycket-indikerar-en-stor-franvaro -i-grundskolan/. Hämtat 20160705.

40Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

114

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

Idéer för livet en enkätundersökning om den totala frånvaron i grundskolans årskurs 4–6 och 7–9 under höstterminen 2015. Under- sökningen är enligt utredningens kännedom den första kvantitativa mätningen i Sverige där både ogiltig och giltig frånvaro fokuserats.

Utredningen anser att all frånvaro behöver följas upp, oberoende av om den är giltig eller ogiltig. Det är längden på frånvaron som har betydelse för elevens måluppfyllelse. Utredningen anser därför att nationella mätningar av frånvaro behöver avse både ogiltig och giltig frånvaro.

4.7.2Utredningen bedömer att nationell statistik om frånvaro behövs

Utredningens bedömning: Regeringen bör ge Statens skolverk i uppdrag att samla in och redovisa nationell statistik om såväl giltig som ogiltig frånvaro.

Skälen för utredningens bedömning:

Utredningen anser att elevers frånvaro är ett samhällsproblem och att det därför krävs god kontroll och uppföljning av förekomsten på samma sätt som statistik över exempelvis arbetslöshet och sjuk- skrivningar. Frånvaro är ett komplext problem som bör uppmärk- sammas i större utsträckning, utifrån både arbetsmiljölagens inten- tioner att undvika ohälsa och en kvalitetsaspekt. Om inte elevernas problem uppmärksammas minskar möjligheterna att hitta lämpliga åtgärder, både på individ-, grupp- och organisationsnivå. Frånvaro är ett mått på skolans arbetsmiljö och bör analyseras inom ramen för internkontroll och integreras med övrigt kvalitetsarbete.41

Utredningen anser att det finns behov av en reguljär nationell uppföljning av frånvaro. I en studie av Department of Education i England påvisas att frånvaro har en statistiskt signifikant, negativ koppling till elevers måluppfyllelse. Sambandet kvarstår även då man kontrollerar för andra faktorer som påverkar måluppfyllelse, såsom

41 Häggqvist, S. (2000). Elevfrånvaro. Ett mått på skolans arbetsmiljö och elevernas hälsa.

115

Förekomsten av frånvaro

SOU 2016:94

tidigare kunskapsnivå och elevrelaterade faktorer.42 Frånvaron i England har minskat sedan en nationell uppföljning av frånvaro infördes.

Att frånvaron synliggörs kan leda till ett mer systematiskt och medvetet arbete för att minska den. Uppgifter om frånvaro på individ- nivå kan dock vara känsliga personuppgifter, vilket är en fråga som behöver utredas i särskild ordning om statistik på individnivå ska samlas in.

Hittills har uppgifter på nationell nivå om frånvaro samlats in genom enkäter till kommuner och fristående skolor. Utredningen anser att statistik om frånvaro kan insamlas från huvudmän som ansvarar för den utbildning de bedriver. Statistik kan insamlas år- ligen, eller alternativt vart tredje år.

Skolverket är statistikansvarig myndighet för skolväsende och barnomsorg. Utredningen anser att den statistikansvariga myndig- heten är bäst lämpad för att bedöma innehåll och frekvens vid in- samling av statistik om frånvaro och föreslår därför att regeringen ger myndigheten ett uppdrag som avser detta. Utredningen bedö- mer att statistikinsamlingen bör omfatta både giltig och ogiltig från- varo, eftersom all frånvaro inverkar på måluppfyllelsen.

Ett alternativ till statistik på individnivå är en insamling av statistik på gruppnivå. En sådan insamling kan exempelvis omfatta antalet elever per årskurs och skola som varit frånvarande under en viss tids- period enligt indelningen:

1.Giltig frånvaro

2.Ogiltig frånvaro

samt en omfattning på frånvaron som exempelvis avser:

10–19 procent av skoltiden

20–29 procent av skoltiden

över 30 procent av skoltiden.

42 Department for Education, (2016). The link between absence and attainment at KS2 and KS4, 2013/14 academic year. Research report.

116

SOU 2016:94

Förekomsten av frånvaro

Den här indelningen av statistiken användes i den undersökning som genomfördes av den ideella föreningen Prestationsprinsen i samarbete med Skandias stiftelse Idéer för livet.43 Utredningen överlåter dock till Skolverket att överväga hur insamlingen av stati- stik ska utformas.

43 Öhman A. (2016). Skolans tomma stolar.

117

5Frånvaro måste uppmärksammas

Utredningen har i uppdrag att belysa hur lärare, rektorer och övrig skolpersonal hanterar elevers frånvaro. I det här kapitlet fokuseras skolors arbete med att uppmärksamma, registrera och analysera från- varo. Inledningsvis redogörs för syftet för registrering av frånvaro samt de bestämmelser som gäller för registreringen. Utredningen redogör för den stora variation som för närvarande finns när det gäller uppmärksamhet på frånvaro samt registrering och analys av denna. Det förekommer även variationer mellan skolor när det gäller hur snabbt man agerar på frånvaro. Kapitlet avslutas med utredningens slutsatser, bedömningar och förslag.

5.1Syftet med registrering av frånvaro

Skolan behöver ta tag i sina elever. I början, om de sett att jag började tappa greppet, om skolan då hade tagit tag i mig. Skolan började när det redan var för sent.1

Syftet med registrering av frånvaro är ytterst att säkerställa elever- nas rätt till utbildning. Genom att skolan uppmärksammar frånvaro signalerar man betydelsen av att eleverna är närvarande. En från- varande elev måste uppleva sig som saknad. Varje skola måste ha tyd- liga och kända rutiner för rapportering och registrering av frånvaro.

Frånvaron på individnivå kan se olika ut och ha olika mönster. Ibland är det ett ryckigt förlopp med hög frånvaro, ingen frånvaro och därefter hög frånvaro igen. Ibland är det ett snabbt förlopp med hög frånvaro direkt. Då kan det behövas en akut strategi för att

1 Citat från utredningens intervju med flicka, 17 år, med erfarenhet av omfattande frånvaro.

119

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

bryta mönstret. Frånvaron kan också gälla ett visst ämne, t.ex. idrott och hälsa.

Registeringen av frånvaro möjliggör en tidig upptäckt av åter- kommande ströfrånvaro. Ströfrånvaro är en stark riskfaktor för att utveckla sammanhängande och bestående frånvaro. Det händer sällan att en elev helt plötsligt slutar komma till skolan, utan det är tvärt- om något som växer fram under en längre tid och som oftast börjar med ströfrånvaro. Uppmärksammar inte skolan frånvaron tidigt, är risken stor att den övergår till långvarig ogiltig frånvaro. Då kan eleven dessutom ha hunnit utveckla psykisk ohälsa, isolering samt låg självkänsla och låg tilltro till skola, samhälle och sin framtid. Elever med långvarig frånvaro vittnar om att en avsaknad av från- varokontroll var en av orsakerna till att deras frånvaro kunde bli så omfattande.2

En bra registrering av frånvaro är också en förutsättning för att ett systematiskt kvalitetsarbete som syftar till att främja närvaro och förebygga samt åtgärda frånvaro kan genomföras på både skol- och kommunnivå.

5.2Bestämmelser om registrering av frånvaro

Att elevers frånvaro måste registreras uttrycks inte explicit i skol- författningarna, men skolans åtaganden innebär implicit att den här skyldigheten finns. Skolan har en skyldighet att kartlägga och ut- reda frånvaro. Skolan har också en central roll när det gäller åtgär- dandet av frånvaro. Om en elev på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen ska hindret snarast anmälas till skol- enheten. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska full- göras.3

Rektor bör, enligt Skolverkets allmänna råd om arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan,4 skapa rutiner för kontinuerlig frånvarorapportering som

2Hermansen, K. & Dzanic, E (2014). Inventering av insatser och metoder. Hemmasittare och problematisk frånvaro. Göteborgs stad.

34 kap. 8 § skolförordningen.

4Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2012:34) om arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

120

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

gör det möjligt att snarast uppmärksamma och ha en samlad bild av elevernas frånvaro och se till att orsakerna till frånvaron skyndsamt utreds.

Om en elev utan giltigt skäl uteblir från de obligatoriska skol- formerna har rektor ansvar för att se till att elevens vårdnadshavare informeras. Informationen ska lämnas samma dag som frånvaron upptäcks.5 Enligt skollagen innebär skolplikten inte enbart att elev- erna ska befinna sig i skolan, utan också krav på att de ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Om en elev avviker från skolan under skoltiden och vårdnadshava- ren inte anmält att eleven inte kan delta i skolarbetet, har skolan en skyldighet att undersöka varför eleven inte är närvarande. Det är skolans ansvar att kommunikation sker och att information kom- mer till vårdnadshavare som gäller elevens skolsituation.

Det bör vara tydligt hur vårdnadshavaren förväntas meddela från- varo, t.ex. vid sjukdom, men även hur vårdnadshavaren får informa- tion om eleven varit frånvarande. Elevens vårdnadshavare informeras i normalfallet samma dag, inte bara när eleven uteblir från obligato- riska inslag utan även vid frånvaro från annan verksamhet som an- ordnas för att ge den avsedda utbildningen. Det finns inga regler om hur vårdnadshavaren ska informeras om elevens frånvaro. Det viktigaste är att försäkra sig om att mottagaren verkligen får med- delandet och att mottagaren förstår och kan ta informationen till sig, även när ärendet är mer komplicerat. I det enkla fallet är det tillräckligt om skolan meddelar vårdnadshavaren att eleven varit frånvarande via t.ex. telefon, sms eller e-post. Samtidigt kan mer komplexa situationer också kräva att tid avsätts för ett möte mellan hem och skola.6

Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag.7 Särskilda skäl kan till exempel vara att från- varon gäller den sista lektionen under skoldagen eller att eleven har varit frånvarande på arbetsplatsförlagd utbildning och att skolan därför inte nåtts av besked om frånvaron samma dag.8

57 kap. 17 § skollagen.

6Skolverket (2012). Allmänna råd. Arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärds frånvaro i skolan.

77 kap. 17 § skollagen.

8Prop. 2009/10:165.

121

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

Ogiltig frånvaro anges i terminsbetyg

I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska terminsbetyget i förekommande fall innehålla uppgift om omfatt- ningen av den frånvaro som eleven har haft utan giltigt skäl under terminen.9 Uppgifter om frånvaro ska inte föras in i slutbetyg från grundskolan, specialskolan eller grundsärskolan.

Enligt Skolverkets allmänna råd om arbetet med att främja när- varo och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan10 bör rektor fastställa rutiner för dokumentationen av ogiltig från- varo. Rektor bör också fastställa hur den ogiltiga frånvaron som ska uttryckas i klocktimmar ska framgå av terminsbetyget respektive utdraget ur betygskatalogen. Rektor ska därutöver se till att elever och elevers vårdnadshavare informeras om att ogiltig frånvaro förs in i terminsbetyg respektive utdrag ur betygskatalogen.

Om det vid betygssättning saknas underlag för bedömning av en elevs kunskaper i ett ämne på grund av elevens frånvaro, ska betyg inte sättas.11 I stället ska det markeras med ett streck i betygskatalo- gen i grundskolan och specialskolan.12 Läraren avgör vilket under- lag som behövs för betygssättning. Bland de obligatoriska ämnena var andelen elever med streck våren 2015 störst i ämnet svenska som andraspråk, följt av idrott och hälsa.

I och med att uppgiften om frånvaro kommer med i termins- betygen är det viktigt att skolan har sådana rutiner att elever och vårdnadshavare får möjlighet att kontrollera uppgifter om ogiltig frånvaro så att felaktigheter kan rättas till. Skolan måste bidra till att utreda vad som är orsaken till frånvaron och om frånvaron an- mälts på det sätt som anvisats.

96 kap. 12 § skolförordningen och 17 § Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2014:50) om ut- formningen av terminsbetyg i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan.

10Skolverkets allmänna råd om arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

1110 kap. 18 §, 12 kap. 18 § och 13 kap. 19 § skollagen.

126 kap. 19 § skolförordningen och 9 § Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:123) om betygskatalog.

122

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

Bestämmelser om sekretess

Vid registrering av frånvaro måste hänsyn tas till personuppgifts- lagens (1998:204) bestämmelser. Uppgifter om hälsa är att betrakta som en känslig uppgift enligt personuppgiftslagen och får inte regi- streras utan uttryckligt samtycke från eleven eller vårdnadshavaren. Det gäller även en sådan uppgift som att eleven är ”sjuk”.13

Uppgiften om en elevs närvaro och frånvaro skyddas vanligen inte av någon bestämmelse om sekretess i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:100). Det betyder att skolan normalt kan lämna ut upp- gifter. Om frånvaroregistreringen finns i en allmän handling, exem- pelvis en logg över närvaro och frånvaro, har skolan även en skyl- dighet att lämna ut handlingen till den som begär.

Den bakomliggande orsaken till frånvaro kan däremot omfattas av elevvårdssekretess. Sekretessen i förhållande till vårdnadshavaren gäller inte om vårdnadshavaren behöver ta del av uppgiften för att kunna utöva sin rätt och skyldighet att, enligt föräldrabalken, be- stämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Detta förutsatt att barnet inte lider betydande men om uppgiften röjs. Om vårdnadshavaren begär ut uppgiften behöver därför en sekretess- prövning göras. Många gånger kan en sådan prövning leda till att uppgiften ska lämnas ut, om inte annat med hänsyn till att det är nödvändigt för att skolan ska kunna fullgöra sin verksamhet. Mot- svarande bestämmelse om tystnadsplikt för de fristående skolorna återfinns i 29 kap. 14 § skollagen. För närvarande pågår en översyn av sekretessen och tystnadsplikten för skolan. I betänkandet Ökad in- syn i fristående skolor14 föreslås att vad som föreskrivs i tryckfrihets- förordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos huvudmän för fristående skolor. Det skulle innebära att offentlighets- och sekretesslagen blir tillämplig på fristående skolor. Betänkandet bereds vid tidpunkten för publiceringen av detta betänkande i Regerings- kansliet.

13www.datainspektionen.se, hämtad 20161213.

14SOU 2015:82.

123

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

5.3Variationer i registrering och uppmärksammande av frånvaro

I det här avsnittet redogörs för variationer vid registrering och upp- märksammande av frånvaro. Variationerna beror bland annat på att skolor har olika system som innehåller olika variabler för registre- ring av frånvaro och att inrapportering i systemen sker i varierande grad. Därutöver har skolor varierande rutiner för uppföljning och åtgärder vid frånvaro och det förekommer brister i kännedomen och tillämpningen av rutinerna. All frånvaro registreras inte i syste- men. Det kan också vara svårt att avgöra om frånvaro är giltig eller ogiltig. Att det finns brister som gäller registreringen av frånvaro leder till att det saknas ett tillförlitligt underlag för analys av från- varo på många skolor.

Olika system för registrering av frånvaro

I de flesta skolor sker registrering av frånvaro i dag i s.k. studie- administrativa system. Systemen möjliggör sammanställning och bearbetning av uppgifter om elevers frånvaro i en omfattning och på ett sätt som tidigare inte varit möjligt.

Enligt en kartläggning som utfördes i början av 2016 som en del av en doktorsavhandling15 har alla kommuner i dag system för regi- strering av frånvaro. Tre år tidigare, 2013, saknade många kommu- ner ännu ett sådant system, eller åtminstone saknades information om ett sådant system på kommunens webbsidor.16 Enligt avhand- lingen är de vanligaste systemen i kommunerna 2016 de följande:

Dexter	60 kommuner
InfoMentor	51 kommuner
Skola24 (Nova Software)	45 kommuner
edWise (Tieto)	43 kommuner
SchoolSoft	32 kommuner
Fronter	19 kommuner
Vklass	15 kommuner

15Bodén, L. (2016). Present absences. Exploring the posthumanist entanglements of school absenteeism.

16Ibid.

124

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

Därutöver finns det system som används av 2–5 kommuner och 12 kommuner har ett eget system.

Det finns enskilda huvudmän som har fler skolor och elever än de flesta kommuner. Inom grundskolan är den största enskilda aktö- ren AcadeMedia. I AcadeMedia ingår Pysslingen Förskolor och Skolor AB med drygt 10 000 elever och Vittraskolorna AB med drygt 6 000 elever. Totalt ingår cirka 80 grundskolor i AcadeMedia.

Internationella Engelska Skolan i Sverige AB har 31 grundskolor och drygt 14 000 elever. I Kunskapsskolan i Sverige AB ingår 29 grund- skolor med knappt 9 000 elever. I Fridaskolorna AB finns 5 grund- skolor med drygt 2 000 elever.17 Jensen education har 7 grundskolor med knappt 1 200 inskrivna elever hösten 2016.18

Enligt uppgifter som utredningen inhämtat använder de största fristående huvudmännen sig av studieadministrativa system för registrering av frånvaro. I de flesta fall omfattar systemet alla elever som huvudmannen ansvarar för.

Att offentliga och enskilda huvudmän har system för registre- ring av frånvaro betyder dock inte per automatik att alla skolor rapporterar i ett sådant system. System för registrering av frånvaro finns på de flesta, men inte på alla skolor.

I syfte att få en bild av hur registreringen av frånvaro sker i de vanligaste studieadministrativa systemen har utredningen frågat några av de största systemleverantörerna hur inrapporteringen av frånvaro ser ut i systemet och vilka rapporter man kan få fram ur det.

Olika variabler ingår i olika system – vilket resulterar i olika stati- stik om frånvaron. I det följande beskrivs ett exempel på vilka variab- ler avseende frånvaro som kan ingå i systemen.

Frånvaro i systemet rapporteras på individnivå. Frånvaro indelas i giltig frånvaro, ogiltig frånvaro samt närvaro.

Giltig frånvaro kan t.ex. ha följande indelning:

sen ankomst

sen ankomst, ej materiel

lektion ej fullföljd

17Skolinspektionen, uppgifter avseende enskilda huvudmän 2014, uppgifter inhämtade av utredningen 2016-08-25.

18Uppgift inhämtad via e-post från Jensen education 2016-08-26.

125

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

annat skolarbete

beviljad ledighet

vårdnadshavare anmält.

Ogiltig frånvaro kan rapporteras enligt indelningen:

sen ankomst

sen ankomst, ej materiel

lektion ej fullföljd

elev anmält

ej beviljad ledighet

uppgift saknas.

Närvaro:

 ej materiel.

Från systemet kan vanligen frånvarorapporter på individnivå per dag, vecka, månad, termin och läsår skapas, liksom även rapporter per lärare, ämne, årskurs, skola och elevens kön.

Utredningens slutsatser om systemen för rapportering av frånvaro

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att frånvarosystemen ger möjlighet att utifrån huvudmäns och skolors behov registrera och analysera frånvaro på individnivå, gruppnivå, skolnivå och huvudmannanivå. Rent tekniskt är det möjligt att konstruera en mycket detaljerad registrering och rapportering av frånvaro, men i avsaknad av riktlinjer för vilka variabler en sådan registrering ska innehålla förekommer en variation i systemen och i de rapporter som systemen genererar.

Kravställningen av systemen är en mycket viktig uppgift för dem som ansvarar för upphandling. Rapporteringen av frånvaro utgör oftast endast en liten del av systemen, varför kravställningen gäll- ande de variabler som ska rapporteras och som gäller frånvaro är

126

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

beroende av tid, intresse och kunskap hos den eller dem som upp- handlar systemet. Vilket system som i slutändan väljs är därutöver en kostnadsfråga för beställaren.

Variation vid inrapportering av frånvaro

Om en elev på grund av sjukdom eller någon annan anledning inte kan delta i den verksamhet som anordnas ska hindret snarast anmä- las till skolan. Rektorn får besluta hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras och skolan bör informera elever och dess vårdnadshavare om hur en sådan anmälan ska gå till.

Hur anmälningsskyldigheten ser ut varierar mellan skolor som har olika regler för hur frånvaron ska rapporteras. Det kan t.ex. ske via en app, via ett frånvarorapporteringssystem på internet, via tele- fon, sms eller via mail. Vissa skolor erbjuder flera olika möjligheter för rapportering, medan andra inte gör det. Den upplevda använ- darvänligheten påverkar föräldrars frånvarorapportering.

Vårdnadshavares villighet och förmåga att inrapportera elevers frånvaro varierar också. Det här leder till en variation när det gäller i vilken mån och vid vilken tidpunkt som frånvaro inrapporteras. I vissa fall upplever rektorer att vårdnadshavare sanktionerar elev- ers ogiltiga frånvaro genom att inrapportera den som giltig.

När det gäller skolans kontakt med vårdnadshavare kan det vara svårt för skolpersonal att nå vårdnadshavare via t.ex. telefon eller sms för att meddela om en elevs frånvaro. Vissa system för frånvaro- rapportering skickar automatiskt meddelande till vårdnadshavare när en elev anmäls som ogiltigt frånvarande. Att meddelande skickas innebär ändå inte per automatik att mottagaren läser eller agerar på meddelandet.

Utredningen har också erfarit att det kan förekomma att auto- matiska meddelanden om ogiltig frånvaro sänds till vårdnadshavare, trots att eleven är närvarande. Det kan t.ex. bero på att läraren i direkt anslutning till lektionen blivit upptagen av ett elevärende och inte hunnit registrera eleven som närvarande i tid innan automa- tiskt meddelande skickats ut från systemet, eller på att vårdnads- havares telefonmeddelande om giltig frånvaro inte hunnit föras in i systemet innan ett automatiskt meddelande om ogiltig frånvaro sänts ut.

127

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

Att både skola och vårdnadshavare reagerar på ogiltig frånvaro och samarbetar för att motverka den redan från det första frånvaro- tillfället är en förutsättning för att elever ska uppleva att närvaro i skolan är en prioriterad fråga.

Ett genomgående tema som gång på gång återkommer när det gäller frånvaro är att relationer mellan elever, skolpersonal, elev- hälsa och externa aktörer är avgörande för att främja närvaro och förebygga samt åtgärda frånvaro. Mot den här bakgrunden före- kommer också kritik mot de automatiska systemen, t.ex. i följande citat från utredningens enkät (bilaga 3) om elevhälsans arbete med frånvaro:

Däremot kan jag som förälder se att dessa nya system för sjukanmälan över exempelvis nätet har skapat en situation som gör att föräldrar och ansvariga lärare inte får samma relation som behövs för att stötta för- äldrar när elever avviker från skolan, har längre frånvaro etc. Distansen som systemen skapar och enkelheten i att sjukanmäla utan direkt- kontakt med skolan kan i många fall utgöra en viss problematik i vissa familjer. Det blir lättare att sjukanmäla ett barn och svårare för ansva- riga på skolan att följa upp enskilda fall. Dessutom anser jag att direkt- kontakten med skolan som sker om man behöver sjukanmäla via en telefon istället för på nätet, gör att man direkt kan framföra om ens barn har någon smittsam sjukdom och på så sätt se till att begränsa den sjukfrånvaro som faktiskt kan begränsas med enkla och snabba medel.

Skolor har varierande rutiner

Jag har aldrig gått i en skola med ett fungerande frånvarosystem.19

Det faktum att rektorn beslutar om rutiner för dokumentation av ogiltig frånvaro har lett till en variation i de rutiner som gäller upp- följning och åtgärder vid frånvaro i olika skolor. Variationen gäller definitionen av hög frånvaro, betydelsen av giltig och ogiltig från- varo samt omfattningen av frånvaro som leder till åtgärder.

Varken forskning eller beprövad erfarenhet bidrar med någon enhetlig definition av vad som kan betraktas som liten respektive omfattande frånvaro.

19 Flicka, 22 år, med tidigare omfattande frånvaro.

128

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

En del skolor räknar frånvaron i antal tillfällen, andra räknar i procent. Det finns sålunda en variation både när det gäller rappor- tering och tolkning av siffrorna.

Den variation som förekommer när det gäller hur man definie- rar hög frånvaro samt betydelsen av giltig och ogiltig frånvaro kan exemplifieras av följande utdrag ur en intervjustudie:20

Mer än en vecka sammanhängande frånvaro eller fem tillfällen av korttidsfrånvaro vid ogiltig frånvaro samt tio tillfällen av kort- tidsfrånvaro vid sjukdom.

20–25 procent frånvaro under cirka en månad vid både giltig och ogiltig frånvaro.

20 procent per vecka. Ofta har personal i elevhälsoteamet fått kännedom om elevens frånvaro i ett initialt skede, men en for- mell ansökan om stöd från elevhälsoteamet brukar göras vid cirka 30 procent frånvaro.

Cirka 20 procent frånvaro under en månad.

De av utredningen genomförda intervjuerna med rektorer i 14 skolor bekräftar variationen i bedömningen av när frånvaro ska anses som oroande eller problematisk. När rektorerna talar om oroande eller problematisk frånvaro bedömer de detta utifrån olika måttstockar. Även om flera talar om tidig upptäckt som också möjliggörs genom befintliga rutiner för registrering finns det olika bedömningar av vad som är tidigt. Vissa skolor följer direktiv i huvudmannens policy där definitioner och gränser för frånvaro anges. Andra har fattat beslut om när skolan ser särskilt allvarligt på frånvaron. Det kan vara ogiltig frånvaro som omfattar 10 procent av en månad skoltid eller tre gånger upprepad giltig frånvaro under en månad. En skola anger en möjlighet att genom systemet sätta en ”kontrollspärr” vid

12–15 procents frånvaro, en annan sätter en gräns vid 20 procent under en tvåmånadersperiod och en har som rutin att kartlägga frånvaro vid den nivån. Den högsta gränsen där en av de intervjuade skolorna definierar frånvaron som problematisk är 25 procent över

20 Johansson, L. & Sundberg, J. (2014). Att vända frånvaro till närvaro. En studie av skolans dokumentering och insatser.

129

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

en given tid, oavsett om det rör sig om sammanhängande frånvaro eller inte.21

Utredningen har också gått igenom ett antal rutiner för rappor- tering av frånvaro i olika kommuner. Slutsatsen från genomgången är att bristande registrering i kombination med en varierande regi- strering är ett omfattande problem både bland huvudmän och bland skolor. Brister vid registrering av frånvaro konstateras också i Skol- inspektionen kvalitetsgranskning.22

Skolornas rutiner för att främja närvaro bygger på att frånvaro uppmärksammas. Det betyder att täckningen på registreringen eller kvittenserna måste vara 100-procentig. För att det ska vara möjligt behöver det vara tydligt vad som ska registreras. Skolorna måste ha en valid metod för upptäckt för att åtgärdsarbetet ska komma till stånd.

All frånvaro registreras inte

Ett specifikt förbättringsområde är registreringen av skolfrånvaro.23

Det är oftast elevens lärare eller mentor som ansvarar för registre- ring av elevens frånvaro. Det är tydligt för utredningen att all frånvaro inte registreras. 24 Andelen lektioner som inte kvitteras av lärare kan vara hög, vilket betyder att frånvaron inte blir synliggjord. Utred- ningen har sett uppgifter på att 30 procent av lektionerna inte har kvitterats och t.o.m. upp emot 50 procent.25 Det finns flera förkla- ringar till varför det förekommer brister vid registreringen av från- varo i skolorna.

21Bilaga 3 till betänkandet.

22Skolinspektionen (2014). Rätten till utbildning.

23Västra Götalandsregionen (2016). Att motverka skolmisslyckanden. Konsten att kunna ha två tankar i huvudet samtidigt.

24Health Navigator (2016). Förbättrade livsvillkor för barn och unga i Norrköpings kommun. Nulägesanalys och åtgärdsförslag.

25Stockholms stad (2015). PPSS Pilotprojekt samverkan skola och socialtjänst. Delrapport november 2015.

130

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

Bristande kännedom och tillämpning av rutiner

Varje skola ska ha rutiner för dokumentation av ogiltig frånvaro och de ska vara kända för personalen. Det här behöver ändå inte innebära att frånvaro registreras på samma sätt av all skolpersonal. Tillämpningen av och kännedomen om rutinerna varierar. Också kvaliteten på rutinerna är varierande. Alla pedagoger rapporterar inte frånvaro kontinuerligt. Då blir heller inte statistiken tillförlit- lig, vilket påverkar möjligheterna att dra adekvata slutsatser och fatta relevanta beslut.

Brister i kunskap, användning och funktionalitet som avser det tekniska systemet

Kunskapen om och hanteringen av det system som finns för registre- ring av frånvaro kan variera, och det finns skolor som saknar ett så- dant system. Ibland kan tekniska problem förekomma med systemen.

Det finns också en variation när det gäller systemens funktiona- litet och användarvänlighet. Det här påverkar i sin tur den statistik som utarbetas med hjälp av systemen – och den bild av frånvaron som statistiken resultaterar i.

När systemet fungerar bristfälligt minskar motivationen att an- vända det.

Systemet har tagit sådan tid att komma fram till modeller … de ändras dessutom i tid och otid, vilket gör att man som lärare ena stunden är hur duktig som helst på att klicka fram … nästa gång man gör på samma sätt då har det ändrats ... och där brister det då för då sitter vi med lite olika kompetenser på datateknik och då är det några som inte hittar möjligheter att hitta hur många procent den eleven är borta och sedan … och vi har inte hur mycket tid som helst att ta reda på detta.26

Lärare kan uppleva systemen som svåra och tidskrävande att an- vända. Det kan också vara svårt att få ut statistikrapporter ur syste- men, vilket kan bero på systemets konstruktion eller på okunskap hos användaren. Det kan också förekomma att all behövlig infor- mation, t.ex. scheman inte lagts in, vilket leder till att systemet blir

26 Intervju med speciallärare i Borgstrand Line och Jonsson Pernilla (2015). Skolfrånvarons närvaro i pedagogiskt arbete, en intervjustudie med speciallärare, specialpedagog och mentor utifrån en specialpedagogisk analysmodell.

131

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

opålitligt. Därutöver kan det förekomma att vikarier inte kan logga in i systemet, vilket leder till att frånvaro inte rapporteras.

Följande citat exemplifierar den variation som förekommer vid hanteringen av frånvaro:

Det har t.ex. visat sig att vissa lärare lägger in frånvaron vid lektionens start, andra en gång per dag och några väljer att rapportera frånvaron en gång per vecka. Eftersom frånvarorapporteringen inte fungerar till- fredsställande är det viktigt att vi inom kommunen skapar en gemen- sam rutin.27

Det kan vara svårt att avgöra om frånvaro är giltig eller ogiltig

Det kan vara svårt för skolan att avgöra om en elevs frånvaro ska anges som giltig eller ogiltig.

Enligt Skolinspektionen28 kan den till synes giltiga frånvaron också dölja bakomliggande problem och få allvarliga konsekvenser för den enskilda eleven. Anmäld sjukfrånvaro är ett exempel på när giltig frånvaro ibland kan dölja att eleven har svårigheter i skolan som inte kommer upp till ytan då sjukdom är ett giltigt skäl till från- varo. Oavsett om frånvaron är giltig eller ogiltig, kan frånvaro inne- bära att eleven inte når så långt i sin kunskapsutveckling som eleven skulle ha gjort om eleven varit närvarande. Frånvaron kan därmed få stora konsekvenser för eleven. Skolinspektionen betonar vikten av att varje skola har rutiner för att följa upp både den giltiga och den ogiltiga frånvaron.

Skolinspektionen framhöll i samband med införandet av ogiltig frånvaro i terminsbetygen att det är viktigt att skolorna får tydliga anvisningar för när frånvaro ska betraktas som giltig eller ogiltig. Skolinspektionen29 lyfter ett par situationer då det i formell mening skulle kunna bli fråga om ogiltig frånvaro, men då det inte skulle framstå som rimligt att notera den som ogiltig. Ett exempel är när en elev är sjuk, men vårdnadshavaren har missat att anmäla frånvaron. Ett annat exempel är att skolan inte har lyckas förhindra att en elev

27Härjedalens kommun (2015). Handlingsplan för ökad skolnärvaro.

28Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

29Skolinspektionens yttrande, dnr 02-20104462.

132

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

utsätts för kränkande behandling och att eleven av den anledningen inte kommer till skolan.

I en del fall kan det bli aktuellt för skolan att begära att en elev uppvisar ett läkarintyg eller på annat sätt styrker sjukdom. Eleven kan inte tvingas till läkarundersökning, men ett läkarintyg kan ha betydelse för hur frånvaron bedöms.

En bristfällig registrering resulterar i en bristfällig analys av frånvaro på skolor

Att det förekommer brister vid registreringen av frånvaro leder till att det inte finns tillförlitliga uppgifter om frånvaro att analysera på många skolor. Enligt Skolverkets och Skolinspektionens mätningar av ogiltig frånvaro har underlaget förbättrats över tid, men det finns fortsättningsvis brister.

Enligt Skolinspektionen30 bör det främjande arbetet utvecklas så att det i högre grad riktas mot vilka förbättringar skolan kan göra i den egna verksamheten för att skapa en arbets- och studiemiljö som främjar närvaro. Skolorna behöver ta reda på om orsaken till en elevs frånvaro hänger samman med skolan som arbetsmiljö. Är från- varon hög till exempel i enskilda ämnen eller för enskilda lärare behöver skolan rikta insatser dit för att förbättra närvaron. Det är viktigt att inte enbart utgå från enskilda elever utan från de frånvaro- mönster som är likartade för t.ex. olika ämnen eller elevgrupper. Det kan vara ett tecken på att en del av undervisningen inte har kunnat möta elevernas behov. Många skolor behöver också förbättra arbetet så att lärarna har en likvärdig hantering av rutinerna för elevernas närvaro och frånvaro. Utredningens uppfattning är att många skolor och huvudmän underlåter att analysera frånvaro för att hitta mönster och samband. Det här kan bero på tidsbrist, på att uppgiften inte prioriteras eller på att det saknas en tydligt utpekad och ansvarig utförare av analysen på skolorna. En viktig förutsättning för arbetet är även att rektorer och huvudmän efterfrågar en analys av från- varon.

30 Skolinspektionen (2014). Rätten till utbildning.

133

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

5.4Utredningens slutsatser och bedömningar

5.4.1Utredningens slutsatser

Det som mäts tillmäts också intresse och uppmärksamhet.31

Det finns tre viktiga förutsättningar för registrering av frånvaro. För det första krävs det att alla vill och förstår varför mätningarna ska göras. För det andra behöver de som arbetar med registrering av frånvaro ges tid och möjlighet att göra det, och för det tredje be- hövs tekniska förutsättningar i form av exempelvis ett system för frånvarorapportering. Att det finns ett system utgör inte heller en tillräcklig förutsättning i sig, utan därutöver krävs att systemet upp- levs som användarvänligt och funktionellt för alla inblandade – lärare, annan skolpersonal, vårdnadshavare, rektorer och huvudmän.

Förutsättningar för att det ska vara meningsfullt att mäta från- varo är även att frånvaro registreras på ett enhetligt sätt av berörda och att resultaten används som underlag för åtgärder.

Registreringen gäller frånvaro och de åtgärder som vidtas (exem- pelvis kontakt med vårdnadshavarna). Statistiken behöver också kunna redovisas på ett sätt så att den blir användbar, på individnivå, enligt klass, årskurs, ämne, på skolnivå och på huvudmannanivå.

Utredningen konstaterar att det vid registreringen av frånvaro förekommer brister som är allvarliga ur ett närvarofrämjande per- spektiv. Det finns problem på flera nivåer och dessa behöver lösas.

Huvudmännen måste efterfråga uppgifter om frånvaro. De måste därutöver ta ansvar och ställa krav på leverantören av de tekniska systemen. Det är viktigt att huvudmän och rektorer förmedlar att skolpersonalens arbete med att registrera är betydelsefullt genom att ge dem förutsättningar för att göra uppgiften. Det handlar bl.a. om att lösa tekniska problem och inte låta problemen bli en moti- vering till att inte registrera. Motivation att registrera följer med hur väl systemet fungerar. Tekniska problem går att lösa. Skolan måste därutöver möjliggöra för exempelvis vikarier att registrera frånvaro. Det är viktigt att rektorn förmedlar att det är viktigt att frånvaron registreras, inte för statistikens skull, utan för att eleverna ska få den utbildning de har rätt till och för att skolor ska få behövligt under-

31 Fredrik Lindencrona, ansvarig för forskning inom Psynkprojektet på SKL, citerad i SKL (2013). Vänd frånvaro till närvaro.

134

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

lag för att främja närvaro och förebygga frånvaro. Det här under- laget kan också tjäna till att utveckla frånvarorutinerna på skolan.

5.4.2Utredningens bedömning om registrering av frånvaro

Utredningens bedömning: Skolan bör uppmärksamma, registrera och analysera både giltig och ogiltig frånvaro vid varje lektion.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen anser att det är mycket viktigt att frånvaro registreras. Om frånvaro inte uppmärksammas kan elever uppleva det som en tydlig signal på att deras närvaro i skolan saknar betydelse. Strö- frånvaro är en riskfaktor för att utveckla mer omfattande och proble- matisk frånvaro. Det finns också skolor där registreringen fungerar bra, men där man inte analyserar den registrerade frånvaron på skolan. När det brister i registrering och/eller analys av frånvaron blir det svårt att bedriva ett meningsfullt närvaroarbete.

Om registreringen av frånvaro inte görs av alla lärare och vid alla lektioner ger den inte den vägledning som skolan, rektor och huvud- män behöver för att kunna förebygga frånvaro och den enskilda elevens frånvaro riskerar att inte uppmärksammas, utredas och åt- gärdas. Rektor och huvudman måste därför noggrant följa att de tekniska systemen fungerar som de ska och se till att problem, t.ex. att vikarier inte kan logga in, eller att sms skickas till vårdnads- havare trots att deras barn är i skolan löses. Ett system som funge- rar bristfälligt riskerar att leda till att det inte känns meningsfullt att registrera frånvaro, vilket i sin tur leder till att statistiken blir bristfällig.

Det är viktigt att huvudman och rektor intresserar sig för regi- streringen och visar på vilken effekt den har för närvaro, kunskaps- utveckling, lärare och elevers arbetsmiljö för att motivera alla till att ta sitt ansvar för registreringen. Att hantera frånvaro är inte en uppgift som lärare utbildas för.32 Lärare kan därför behöva stöd i att hantera det tekniska systemet.

32 Whitney, B. (2008). A guide to school attendance.

135

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

Ouppmärksamhet på frånvaro från skolans sida kan leda till en ökning av frånvaron. När frånvaro uppmärksammas och registreras kan detta i sig leda till en minskning av frånvaron. De flesta skolor har studieadministrativa system där frånvaro inrapporteras. De tek- niska systemen möjliggör en uppföljning av frånvaro enligt beställa- rens önskemål. Samtidigt förutsätter de en hög beställarkompetens. Att dessa system finns, betyder ändå inte att registreringen av från- varo fungerar tillfredsställande. Det är i praktiken mycket vanligt att inrapporteringen av frånvaro inte gäller all undervisningstid. Utredningen anser att det här är ett missförhållande som behöver rättas till och som kräver ett aktivt arbete av huvudmän och skolor. Registreringen behöver också bli mer lika mellan skolor, vilket skulle leda till en större likvärdighet för eleverna. Att frånvaro ska regi- streras följer dock av nuvarande författningar, varför utredningen inte lägger något förslag angående detta.

Den viktigaste målsättningen när det gäller uppföljningen av elevers frånvaro är att elevers rätt till utbildning säkerställs och att skolan gör en utredning och tar initiativ till åtgärder utifrån elevens situation. Huvudmän och hemkommuner behöver också följa upp hur frånvarosituationen på skolor ser ut och utvecklas över tid. Det här är skyldigheter som implicit följer av nuvarande reglering, men som för närvarande inte efterföljs av alla skolor. Såsom tidigare kon- staterats, mäter skolor och huvudmän frånvaro på olika sätt. Det förekommer också en stor variation gällande vilken omfattning på frånvaro som krävs för att skolor ska reagera. En del skolor och huvudmän reagerar enbart på ogiltig frånvaro, medan andra anser att också giltig frånvaro ska följas upp och leda till åtgärder. Att åtgärder vidtas vid frånvaro som överstiger en viss andel eller ett visst antal dagar kan innebära att lägre frånvaro, vilken också kan vara problematisk, inte uppmärksammas.

Utredningen anser att det är viktigt att all frånvaro uppmärk- sammas, eftersom all frånvaro har betydelse för elevernas målupp- fyllelse. Uppföljning av frånvaro leder därutöver till en minskning av densamma, vilket forskning i England33 påvisat. Det här innebär att skolan behöver registrera, analysera och vid behov vidta åtgärder

33 Schagen Ian, Benton, T. and Rutt, S. (2004). Study of Attendance in England, report for the National Audit Office, National Foundation For Educational Research.

136

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

vid all frånvaro, både den som benämns som giltig och ogiltig från- varo.

Införandet av elektroniska system för uppföljning av frånvaro har lett till att det finns många olika definitioner och system som används vid bedömning av när frånvaro kräver åtgärder. Kvantita- tiva signalsystem resulterar i grova mått, men i kombination med en kvalitativ bedömning som utgår från elevens situation anser ut- redningen att dessa system har ett stort värde, inte minst för att göra skolor, huvudmän och hemkommuner uppmärksamma på mönster som kan förekomma när det gäller frånvaro. Ett välfungerande kvan- titativt frånvarosystem kan signalera när en elevs frånvaro antar en sådan omfattning att en kartläggning behöver göras och åtgärder vid- tas. Endast genom att mäta frånvaro kan man åtgärda den. Det kan också konstateras att närvaroregistrering som används och åter- kopplas utgör en effektiv intervention i sig. Då skolor, huvudmän och kommuner får tillgång till statistik om frånvaro kan också kun- skap om närvarofrämjande arbete sprida sig mellan dem. Ett argu- ment för att mäta frånvaro är att statistiken synliggör problematiken och den riskfaktor den utgör, både på individ- och samhällsnivå.

5.4.3Utredningens bedömning om gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning av frånvaro

Utredningens bedömning: Registrering av frånvaro bör ske ut- ifrån gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning. Upp- följningen bör även möjliggöra en analys av frånvaron per dag och över tid på individ- och gruppnivå.

Statens skolverk bör ges i uppdrag att i allmänna råd ta fram variabler och riktlinjer för skolors uppföljning av frånvaro på individnivå.

Skälen för utredningens bedömning

Det finns en stor variation mellan skolor beträffande när frånvaro bedöms vara hög, om enbart ogiltig frånvaro följs upp eller om skolan också reagerar på giltig frånvaro samt vilken omfattning av frånvaro som leder till åtgärder. De variabler som ingår i uppföljningen av

137

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

frånvaro är olika i olika studieadministrativa system. Olika rutiner tillämpas på skolorna. Det finns skolor som registrerar inaktivitet på lektion, t.ex. att inte ha med sig nödvändigt material som frånvaro, medan andra inte gör det. Då frånvaro i sig är en allvarlig indikation på risk att inte klara skolan är det viktigt att det finns tydliga, väl fungerande rutiner för registrering och uppföljning av varje elev och varje lektionstimme. För att enhetlig och central uppföljning ska kunna genomföras kring frånvaro är det också av vikt att registre- ringen sköts på ett likartat sätt.34

I rapporten GR Dropout35 ger flera intervjupersoner uttryck för att skolor måste skapa riktlinjer för vilken typ av frånvaro som ska rapporteras och hur. Detta för att lärarna ska göra på samma sätt för alla elever. Det behövs riktlinjer t.ex. för hur rapporteringen sker vid de tillfällen då klassen har vikarier, hur man hanterar att elever endast dyker upp till lektionens sista tio minuter eller vem som har ansvaret för att skapa rapporter och följa upp dem. Dessa frågor blir av stor vikt för att skapa en likvärdighet för alla elever.36

Utredningen bedömer att gemensamma variabler behöver anges och riktlinjer utarbetas för rapporteringen av frånvaro. Det är svårt att se att nuvarande variation kan försvaras utifrån målsättningen att alla elever med skolplikt ska gå i skolan. När det gäller registre- ringen av frånvaro är utredningens bedömning att krav för vilka variabler som minst behöver följas borde anges. Sådana krav skulle kunna ingå i Skolverkets allmänna råd om arbetet med att främja när- varo och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

Mot bakgrund av beskrivningen ovan bedömer utredningen att centrala variabler i uppföljningen är:

närvaro

giltig frånvaro enligt indelningen vårdnadshavare anmält, beviljad ledighet

ogiltig frånvaro enligt indelningen försenad ankomst, ej beviljad ledighet, uppgift saknas

dag, vecka, månad, termin, år

34HealthNavigator (2016). Förbättrade livsvillkor för barn och unga i Norrköpings kommun. Nulägesanalys och åtgärdsförslag.

35Fostvedt, U. m.fl. (2011). GR Dropouts. Kartläggningsrapport.

36Ibid.

138

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

ämne

årskurs

lärare

skola.

Enligt utredningens bedömning bör uppföljningen av frånvaro på skolnivå vara relativt detaljerad till sin karaktär för att möjliggöra analys och kartläggning av frånvaromönster för enskilda elever och på skolnivå. Samtidigt får uppföljningen inte vara så detaljerad att den blir svårhanterlig för den som ska rapportera in och analysera uppgifterna.

Att uppgift om lärare ska finnas i systemen kan eventuellt ifråga- sättas. Utredningen anser dock att den här uppgiften är viktig, efter- som elevers frånvaro i vissa fall kan ha att göra med undervisnings- situationen. I dessa fall är det viktigt att skolan får kännedom om svårigheterna och kan agera utifrån dem så att både lärare och elev kan erbjudas stöd.

Tidiga åtgärder behöver sättas in vid frånvaro. På skolnivå behö- ver uppföljningen av frånvaro därför ske oftare än på övriga ansvars- nivåer. Utredningens bedömning är att uppföljning av frånvaro bör ske varannan vecka på skolnivå. En sådan periodicitet möjliggör tidiga interventioner, vilket är en framgångsfaktor för att motverka frånvaro.

5.4.4Utredningens bedömning om en närvarofunktion på varje skola

Utredningens bedömning: På varje skola bör det finnas en funk- tion som kontinuerligt följer frånvaro på individ- och skolnivå.

Skälen för utredningens bedömning

Lärarnas administrativa arbetsbörda har ökat och det har i utred- ningen framkommit att lärare och mentorer kan ha svårt att hinna registrera och följa upp elevers frånvaro.

139

Frånvaro måste uppmärksammas

SOU 2016:94

Att elevers frånvaro registreras är bra, men får inte inkräkta på det relationsbyggande arbetet mellan lärare och elever som är avgö- rande för enskilda elevers skolframgång och närvaro. Lärare eller mentor är vanligen den första som uppmärksammar frånvaro. Admi- nistrativa uppgifter, inklusive registrering kan även hanteras av annan skolpersonal.

Utredningen har inhämtat många exempel på att skolor har ut- vecklat sätt för att kunna följa frånvaron. På en del skolor finns en särskild person utsedd som tar fram uppgifterna. Det kan vara skol- sköterska, skolkurator, kanslist, elevhälsochef eller rektor. På andra skolor har t.ex. rektor och elevhälsan eller arbetslaget en gemensam genomgång av elevernas frånvaro.

När det gäller att uppmärksamma frånvaro är det viktigt att skolan följer sin närvarorutin och agerar direkt på frånvaro. Det är en inter- vention i sig, vilket bland annat erfarenheter från Vänersborgs kom- mun i samverkan med Västra Götalandsregionen och Kunskaps- förbundet visar på.37 I Vänersborg har man ett mobilt skolteam inom elevhälsan. Teamet följer månatligen upp frånvaron i varje skola. I flera skolor som utredningen har varit i kontakt med är elevhälsan involverad i att kartlägga och analysera elever som har en frånvaro över en viss nivå. Norrköpings kommun anger i sina riktlinjer rör- ande skolplikt, närvarokontroll och åtgärder vid oroande frånvaro i grundskola och grundskola att det på varje skola ska utses en per- son som kallas för närvaroansvarig. Den här personen har till upp- gift att:

–bedriva och skapa dialog kring det närvarofrämjande arbetet (vilket inkluderar skolklimat och samhörighet)

–vara rektorn behjälplig i att säkerställa att rutiner som främjar närvaro finns och följs

–diskutera registrering och analys av närvaron varje månad till- sammans med rektorn

–bevaka att skolans fokus ligger på åtgärder som skolan kan genom- föra.

37 Vänersborgs kommun (2016). Kommentarer till Skolinspektionens rapport ”Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor”. Dnr 40-2015:2855.

140

SOU 2016:94

Frånvaro måste uppmärksammas

I vissa skolor finns s.k. skolvärdar som kan uppmärksamma elevers närvaro och frånvaro samt möta dem i olika sammanhang. Vid en skola som hade problem med försenade ankomster anställdes två skolvärdar. Skolvärdarna diskuterade med de elever som kom för- sent och kontaktade hemmet vid behov. Det här ledde till att de försenade ankomsterna minskade påtagligt.38 I en av utredningens rektorsintervjuer (bilaga 4) berättas att skolan har en elevassistent som bl.a. har till uppgift att kontrollera alla elevers närvaro. Elev- assistenten och rektorn går igenom närvaroregistreringen varje vecka.

I ytterligare en annan intervju berättar rektorn att skolan har ”hand- ledare” som vardera ansvarar för närvaron för 15 elever. Handleda- rens uppgift är bl.a. att på veckobasis kontrollera att frånvaron inte

”rusar iväg” och att redovisa för rektorn. En högstadieskola utred- ningen har varit i kontakt med har en kurator och en socialpedagog som varje morgon följer upp vilka som inte är på lektion och kontak- tar dem. Det här utgör en del av skolans närvarofrämjande arbete.

Utredningen ser ovan beskrivna närvarofunktioner som positiva exempel på att främja närvaro och bedömer att en sådan funktion kan hjälpa alla skolor i deras närvarofrämjande arbete. Utredningen bedömer därför att skolan bör ha en funktion som har ansvar för att följa upp frånvaron tätt och regelbundet. En sådan funktion kan uppmärksamma strukturella och individuella hinder för närvaro. Funktionen bör åstadkomma minskad administration för lärare, men inte ett minskat ansvar för att arbeta med en elev och dennes vårdnadshavare när frånvaro är identifierad. Utredningen anser det inte nödvändigt att peka ut en särskild yrkesgrupp som närvaro- ansvarig. Olika lösningar utifrån olika behov kan behövas på skol- orna. Behoven är t.ex. inte de samma på en stor som på en liten skola.

38 Ungdomsstyrelsen (2008). Fokus 08. En analys av ungas utanförskap.

141

6 Riskfaktorer för frånvaro

Utredningen har i uppdrag att analysera orsakerna till långvarig eller ofta återkommande frånvaro. För att kunna förebygga frånvaro och främja närvaro krävs kunskap om orsakerna till frånvaro. Kapitlet utgör bakgrund till flera av utredningens förslag och bedömningar. I kapitlet används begreppet riskfaktor och begreppet orsak till från- varo synonymt.

6.1Frånvaro – inte bara i Sverige

Frånvaro är inte ett unikt svenskt fenomen. Ströfrånvaro och om- fattande frånvaro förekommer i många länder och i olika världs- delar. Det finns svenska undersökningar om orsaker till frånvaro,1 men få studier är publicerade internationellt. I Norden finns det flera publicerade studier från Norge om orsaker till frånvaro.2 Svenska undersökningar om orsaker finns framför allt när det gäller strö- frånvaro.3

Generellt framkommer samma orsaker till frånvaro i både svenska och internationella studier.

6.2Olika begrepp för frånvaro

Studier på frånvaro internationellt och i Sverige använder olika be- grepp eller termer för frånvaroproblem. De två vanligast förekom- mande är skolk (truancy) och skolvägran (school refusal).

1Skolverket (2008). Rätten till utbildning. Om elever som inte går i skolan, Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grundskolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

2Se t.ex. Havik, T. m.fl. (2015). Assessing reasons for school non-attendance.

3Jönsson, A. (1990). Skolk. en forskningsresumé, Sundell, K. m.fl. (2005). Elever på vift. Vilka är skolkarna?

143

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

Skolk kan definieras som ogiltig ströfrånvaro som vårdnadshav- arna ofta inte känner till. Eleven vill heller inte att vårdnadshavarna ska känna till frånvaron. Eleven är frånvarande från lektion, men kan befinna sig i skolan.

Skolvägran handlar om ogiltig frånvaro som är känd för vårdnads- havarna. Eleven kan vara i skolan, men uppleva obehag och ha svårig- heter att ta sig till skolan på morgonen. Att återgå till skolan efter helger och lov är ofta förenat med stort obehag och motstånd. Eleven känner olust eller rädsla inför något som är förknippat med skolan, eller för att vara ifrån vårdnadshavarna.

Indelningen av frånvaroproblem i skolk respektive skolvägran kan ifrågasättas. Begreppen eller termerna är dessutom tveksamma utifrån att de kan betraktas som stigmatiserande då de signalerar att orsakerna till frånvaron ligger hos eleven. Det finns inte heller till- räckligt vetenskapligt stöd för att vissa riskfaktorer enbart är relate- rade till den ena eller den andra formen av frånvaro. Begreppen skolk och skolvägran används inte i regleringen av frånvaro och utred- ningen väljer att använda begreppet frånvaro. I de fall där det har betydelse att ange om kunskapen eller rekommendationen endast gäller en viss form av frånvaro, anges detta.

Ett begrepp för frånvaro som inte förekommer lika ofta i littera- turen som övriga, är school withdrawal, vilket motsvarar det svenska begreppet föräldrastödd frånvaro. Vid den här formen av frånvaro hålls barnet borta från skolan eller vissa lektioner av vårdnads- havarna, men skälen till detta kan variera. Barnet kan t.ex. hindras från att delta i idrott och hälsa eller sexualkunskap av religiösa eller kulturella skäl. Vårdnadshavarna kan också hålla barnet hemma för att de upplever att barnet far illa i skolmiljön. Det kan även handla om att barnet stannar hemma från skolan för att vårda en förälder med missbruk eller psykisk sjukdom.

6.3Ömsesidig påverkan av olika riskfaktorer

Orsakerna till frånvaro beskrivs bäst som en ”komplex väv”4 av olika faktorer och den typiska utvecklingen av frånvaro är att flera fakto- rer bidrar och påverkar varandra ömsesidigt.5

4Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

5Gregory, I.R. & Purcell, A. (2014). Extended school non-attenders’ views: developing best practice.

144

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

En riskfaktor är något som påverkar sannolikheten för att ett problem ska uppstå. Vid frånvaro rör det sig sällan om enkla orsak– verkan samband. En riskfaktor kan fungera både utlösande och vid- makthållande, men vid olika tidpunkter i utvecklingen av proble- matisk frånvaro. I exemplet nedan illustreras hur olika faktorer på- verkar varandra ömsesidigt och att det finns en utlösande faktor och andra faktorer som fungerar vidmakthållande.

Olof har alltid klarat skolan bra och har haft kompisar. I årskurs sju börjar han i en klass där han inte känner någon riktigt bra. Han har all- tid varit lite försiktig och orolig och nu känner han sig otrygg i skolan. I Olofs skola är det ett ganska tufft klimat och man blir lätt retad. Olof är orolig för sin pappa som i somras fick en stroke och är sjukskriven. Olof vill vara hemma hos honom. Efter att Olof har varit hemma för förkylning en vecka är han nu allt oftare hemma för huvudvärk eller magont. Föräldrarna vet inte om han är sjuk, men vill inte ifrågasätta. Olof är rädd att han ska komma efter och han känner sig alltmer utan- för, eftersom han så ofta är borta. Efter höstlovet kommer Olof inte iväg till skolan alls. Skolan har inte reagerat på Olofs frånvaro. Skol- personalen tycker det finns mycket större problem kring andra elever.

Det som utlöser den sammanhängande frånvaron för Olof är att det är lov och att tröskeln att gå tillbaka till skolan blir för hög. Andra bidragande faktorer är att Olof har lätt för att oroa sig, är rädd att pappan ska få en ny stroke och dö samt att det är ett tufft socialt klimat på skolan. Faktorer som bidrar till att frånvaron fortsätter är att Olof är rädd för att ha kommit efter i skolarbetet och att skolan inte tycker att frånvaron är ett problem. Det finns alltså flera fakto- rer till frånvaron som bidrar och som påverkar varandra ömsesidigt.

6.4Riskfaktorer inom olika områden

Det finns ett antal kända riskfaktorer för frånvaro, men dessa varie- rar mellan individer och de kan också variera över tid för samma individ. Det betyder att det är avgörande att i varje enskilt fall göra en systematisk utredning, där samtliga områden för typiska riskfaktorer undersöks. De kända riskfaktorerna för frånvaro delas vanligen in i tre huvudområden:

145

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

1.Faktorer som är relaterade till skolan.

2.Faktorer som är relaterade till individen.

3.Sociala faktorer som har samband med familj, bostadsområde och kamrater.

Många faktorer passar in på flera områden och en faktor kan vara en riskfaktor för en annan faktor som i sin tur bidrar till frånvaro. Till exempel kan en elev uppvisa depression (individfaktor) som kan ha samband med omsorgssvikt från vårdnadshavaren (social faktor). Några faktorer passar in på flera områden och det kan diskuteras var de passar bäst in. Man kan hävda att t.ex. en funktionsnedsätt- ning definieras utifrån samspelet mellan individ och miljö, vilket skulle innebära att det inte är en individfaktor. Syftet med indel- ningen är dock att få ett mer samlat underlag för åtgärder. Nedan följer en genomgång av de riskfaktorer som vanligen nämns i litte- raturen enligt indelningen i de tre huvudområdena. De orsaker som tas upp utgör allmänna problem som också kan leda till andra pro- blem än frånvaro. Kränkningar och mobbning behandlas mer utför- ligt än andra riskfaktorer, eftersom de enligt många studier rappor- teras vara vanligt förekommande orsaker till frånvaro.6

6.4.1Olyckliga skillnader i synen på orsaker till frånvaro

Vilka orsaker som rapporteras varierar beroende på vem som svarar.7 Skolan pekar främst mot faktorer inom familjen eller hos eleven.8 Föräldrar däremot rapporterar primärt skolfaktorer9 och elever skol- faktorer och sociala faktorer.10 Skillnaderna i synen på vad som bidrar till frånvaro kan resultera i att fel insatser ges. Skillnaderna kan där- utöver försvåra samverkan. Det är därför viktigt att en systematisk

6Spencer, A.M. (2009). School attendance patterns, unmet educational needs, and truancy. A Chronological perspective. Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grundskolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

7Malcolm, H. m.fl.(2003). Absences from school: A study of its causes and effects in seven LEAs.

8Skolverket(2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grundskolan

ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv. Gren-Landell, M. m.fl. (2015). Teachers’ views on risk factors of problematic school absenteeism in Swedish primary school students.

9Ibid.

10Se t.ex. Malcolm, H. m.fl.(2003). Absences from school: A study of its causes and effects in seven LEAs.

146

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

och bred kartläggning görs i varje ärende och att alla riskfaktorer beaktas från början. Det är svårt att lyckas med åtgärder om skolan eller någon annan part à priori, innan utredning har gjorts, bestämmer sig för en viss förklaring till frånvaron utan att faktiskt ha undersökt olika riskfaktorer. Det är nödvändigt att de verksamheter som möter barn och ungdomar har kunskap om riskfaktorer för från- varo för att förstå att det sällan handlar om enbart en faktor och för att kunna ställa rätt frågor.11

6.5Skolfaktorer

Skolfaktorerna är av olika art, från organisatoriska till sociala och pedagogiska.12 Det kan t.ex. handla om förekomsten av håltimmar, kränkningar och bristande pedagogiskt stöd.

6.5.1Bristande uppmärksamhet på närvaro och frånvaro

En riskfaktor för frånvaro är bristande närvarokontroll och att skolan inte uppmärksammar frånvaro.13 Ungdomar som har haft en stor frånvaro berättar att de upplevde att deras närvaro inte hade betydelse och att det inte märktes om de var borta från skolan.14 Det finns flera förklaringar till varför uppmärksamhet på närvaro och frånvaro är betydelsefull. Om frånvaro inte uppmärksammas eller ingen agerar på frånvaron kan eleven uppleva att närvaro inte har någon betydelse. Det sänder ingen signal om betydelsen av när- varo. Det handlar också om att bli sedd och om att bygga en rela- tion genom att visa att eleven är saknad.

En elev som inte efterfrågas i skolan kan, om andra riskfaktorer för frånvaro också föreligger, börja stanna hemma alltmer. Om en elev dessutom är giltigt ströfrånvarande vid återkommande tillfällen kan det vara svårt för skolan att upptäcka bakomliggande problem till frånvaron. Bristande uppmärksamhet på frånvaro kan förklara varför ströfrånvaro är en riskfaktor för att utveckla omfattande frånvaro.

11Havik, T. (2014). Parental perspectives of the role of school factors in school refusal.

12Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

13Jönsson, A. (1990). Skolk. En forskningsresumé.

14Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

147

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

6.5.2Ströfrånvaro – inkörsport till omfattande frånvaro

En betydelsefull riskfaktor som inte enkelt låter sig sorteras i någon av nämnda riskgrupper är ströfrånvaro. Ströfrånvaro tas upp som en riskfaktor då den fungerar som en ”inkörsport” till mer omfatt- ande frånvaro, men ströfrånvaro har förstås olika orsaker. I Skol- verkets rapport (2010) där elever med långvarig frånvaro intervjuas lyfter några elever att de upplevt att de blivit dåligt bemötta av en lärare eller mentor, vilket har gjort att de har låtit bli att gå på lek- tioner. Ett annat skäl som nämns är att eleverna har svårigheter i något eller några ämnen, men inte får det stöd och den hjälp de be- höver (vi återkommer till detta under avsnitt 6.5.8 om pedagogiska faktorer). Det är vanligt att skolk sker utifrån influens från kamra- ter. En elev som har skolsvårigheter och känner sig dåligt bemött av läraren kan välja att i stället vara med kamrater som inte går på lektioner och på det sättet uppleva skoltillvaron som mer meningsfull.

Det finns en risk att elever som är återkommande frånvarande under enstaka lektioner eller dagar utvecklar mer frånvaro.15 Det här kan ha olika orsaker. För en del elever blir de sekundära pro- blem som följer av att ha varit frånvarande från skolan en ny orsak till att stanna hemma från skolan. En elev som har varit borta kan känna oro över att ha kommit efter, att andra ska fråga efter skälen till att hen har varit borta, prestationskrav osv. När eleven har varit hemma kan det därför kännas svårt att komma tillbaka till skolan och hen kan utifrån rädsla och oro stanna hemma, trots att det ökar oron. Ströfrånvaro kan också utvecklas till omfattande frånvaro ut- ifrån de positiva effekter eleven upplever av att vara hemma, t.ex. att slippa uppgifter hen känner oro inför som t.ex. att redovisa in- för klassen (se mer om detta under Individfaktorer, avsnitt 6.6).

Bristande närvarokontroll på skolan diskuterades i föregående stycke. Förekomsten av s.k. håltimmar i elevens schema kan också leda till ströfrånvaro. Elever beskriver att en drömskola är en skola där håltimmar inte förekommer.16 För vissa elever med lång resväg är det inte motiverande att åka in till skolan för en enstaka lektion och även elever med kort resväg kan resonera att de kan använda

15Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv. Strand, A-S. (2013). Skolk ur elev- ernas och skolans perspektiv. En intervju- och dokumentstudie.

16Jönsson, A. (1990). Skolk. En forskningsresumé.

148

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

tiden bättre hemma med att läsa på prov eller göra något annat. Flera prov under samma vecka kan också leda till att elever stannar hemma för att läsa inför proven.

6.5.3Högre frånvaro på vissa lektioner och i vissa ämnen

En del ämnen och lektioner har en högre förekomst av frånvaro än andra lektioner, som t.ex. lektioner i idrott och hälsa.17 En förkla- ring som anges till detta är att eleverna kan ha dessa lektioner till- sammans med andra elever än dem de vanligen har lektioner till- sammans med, vilket bidrar till otrygghet för en del elever. De skäl elever uppger för att inte delta är bland annat hälsoskäl, att ha glömt kläder till lektionen eller att inte vilja delta. Bakomliggande skäl kan vara rädsla för att göra fel under lektionen eller att omklädnings- rummen upplevs som otrygga.

Andra lektioner som en del elever stannar hemma från är vid prov om eleven har s.k. provrädsla, vilket bl.a. framkommer i några av utredningens rektorsintervjuer. Lektioner med redovisningar leder också till att en del elever inte kommer till skolan. Talängslan eller talrädsla innebär rädsla att tala inför andra eller att uppträda inför andra. Talrädsla kan påverka skolgången. I en undersökning som gjordes av Utbildningsradion (2012) uppgav 18 procent av ungdom- arna i åldern 13–18 år (totalt deltog 696 ungdomar) att de stannat hemma för att de varit nervösa eller mått dåligt i samband med att de skulle tala inför klassen.18 För en elev med talrädsla kan lektio- ner med redovisningar innebära att de stannar hemma från skolan.

6.5.4Skolbyten, stadieövergångar och återgång till skola efter ledighet

För en del elever med riskfaktorer för frånvaro eller en redan eta- blerad frånvaroproblematik kan olika typer av övergångar vara en riskfaktor, som stadieövergång eller byte av skola.19 Om en överläm-

17 Skolinspektionen (2010). Mycket idrott och lite hälsa. Skolinspektionens rapport från den flygande tillsynen i idrott och hälsa. Skolinspektionen (2012). Idrott och hälsa i grund- skolan. Med lärandet i rörelse.

18Utbildningsradion (2012). Talrädsla bland ungdomar.

19 Elliott, J. (1999). Practioner review. School refusal: Issues of conceptualisaton, assessment and treatment.

149

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

ning inte sker eller sker på ett dåligt sätt för eleven kan frånvaro- problematik antingen komma tillbaka eller fördjupas och förvärras.20 En elev som tidigare har haft problem med frånvaro kan känna oro inför att det inte ska fungera på den nya skolan, eller att inte få förstå- else eller stöd. För en del elever, t.ex. elever med en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning kan förändringar vara svåra och det kan in- verka både på övergångar mellan helg och vardag och på övergångar inom eller mellan skolor.

För elever med ströfrånvaro kan det vara svårt att gå från helg till måndag eller att börja skolan efter lov. Det här kan förklaras av att eleven känner oro för att inte klara de utmaningar som finns t.ex. i form av rädsla för att räcka upp handen, att inte ha någon riktig kompis, att inte få hjälp i skolan osv. Det är begripligt att eleven då kan känna att det är ”enklare” eller säkrare att vara hemma för att inte riskera att misslyckas.

6.5.5Skolklimat och skoltillhörighet

En av världens främsta forskare på skolfrånvaro, Christopher A. Kearney, tar upp att det finns ett samband mellan skolklimat och frånvaro.21 Med skolklimat avses hur skolmiljön kan påverka elevers upplevelse av skolan. Kvaliteten i relationerna mellan lärare och elev och mellan elever, tydliga regler i skolan och trygghet är några aspekter av skolklimat. Att känna tillhörighet (connectedness) till skolan såsom att känna sig accepterad, inkluderad och värderad är också relaterat till skolklimat.22

Flera studier visar att en dålig relation mellan elev och lärare kan bidra till frånvaro.23 Det finns olika förklaringar till att en relation mellan elev och lärare är dålig eller svag. Till exempel kan täta lärar- byten, stress hos lärare och stora klasser bidra till att relationen inte får en chans att utvecklas positivt. En elev med stora svårigheter kan behöva en tydlig och stark relation för att svårigheterna inte

20Fostvedt, U. m.fl. (2013). GR.Dropouts. Kartläggningsrapport.

21Kearney, C. A. (2008). School absenteeism and school refusal behavior in youth: A contemporary review.

22Hendron, M. & Kearney, C. (2016). School climate and student absenteeism and externalizing and internalizing behavioral problems.

23Strand, A-S. (2013). Skolk ur elevernas och skolans perspektiv. En intervju- och dokument- studie. Attwood, G. & Croll, P. (2006). Truancy in secondary school pupils: Prevalence, trajectories and pupil perspectives.

150

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

ska bli övermäktiga. Om eleven upplever att läraren inte har tid kan det kännas som en dålig relation och likaså om frånvaro inte upp- märksammas.

En aspekt av skolklimat är i vilken grad elever känner sig trygga. Mobbning har ett samband med frånvaro. En otrygg skolmiljö med risk för våld och hot bidrar till frånvaro.24 Flera studier visar att elever med antingen ströfrånvaro eller sammanhängande frånvaro trivs i lägre grad i skolan än elever som inte har problem med närvaron.25

6.5.6Kränkningar, trakasserier och mobbning

Lärarna försökte tvinga mig till skolan. Jag hade hemundervisning ett tag. Men det var ingenting som fick mig tillbaka till skolan för jag var rädd att bli mobbad igen.26

En riskfaktor för frånvaro är trakasserier, kränkande behandling av jämnåriga eller av personal i skolan och mobbning.

Kränkande behandling är ett uppträdande som, utan att vara dis- kriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567), kränker barns eller elevers värdighet. Trakasserier är ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimine- ringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Mobbning är en form av kränkande be- handling eller trakasserier som innebär en upprepad negativ hand- ling när någon eller några medvetet och med avsikt tillfogar eller försöker tillfoga en annan skada eller obehag. Begreppet mobbning används inte i den nuvarande skollagstiftningen.

Enligt en svensk studie där 379 unga intervjuas om avhopp från gymnasieskolan27 var de främsta skälen till avhopp mobbning, främst från jämnåriga och brist på pedagogiskt stöd. För vissa hade mobb- ningen pågått även i grundskolan.

24Brookmeyer, K. m.fl. (2006). School, parents and youth violence: A multilevel, ecological analysis.

25Sundell, K. m.fl. (2005). Elever på vift. Vilka är skolkarna?

26Juni i Barnombudsmannen (2015). Välkommen till verkligheten. Barn och unga om sam- hällets stöd vid kränkningar och trakasserier i skolan.

27Temagruppen unga i arbetslivet (2013). 10 orsaker till avhopp. 379 unga berättar om av- hopp från gymnasiet.

151

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

Mobbning kan även ske utanför skolan, men bidra till att eleven inte kan vara i skolan där förövarna finns, eller ryktet som spridits om eleven. Mobbning kan ge psykiska besvär och den kan leda till att eleven inte orkar gå till skolan. En elev som har varit borta länge från skolan kan känna rädsla för att ha kommit utanför och kanske även känna sig utfrusen och mobbad. Den här känslan kan finnas trots att det kanske inte förekommer någon avsiktlig mobbning. Det kan t.ex. handla om att klasskamraterna inte vågar ta kontakt med eleven som varit frånvarande för att inte orsaka obehag för eleven.

Personalens agerande har stor betydelse för elevernas trygghet och förtroende för skolan. Vuxnas agerande påverkar också hur elever är mot varandra.28

Inte alla som mobbas stannar hemma från skolan. Utsatta elever kan också uppleva att mobbningen blir värre när de återkommer till skolan efter frånvaro och att det därför är ”lättare” att vara där hela tiden.

Kränkningar och mobbning i skolan är vanligt

Enligt stödorganisationen Friends rapport (2016) blir 60 000 barn och ungdomar mobbade i Sverige varje år.29 Förekomsten av mobb- ning och kränkande behandling i grundskolan mäts också i Skol- verkets Attityder till skolan.30 Enligt undersökningen känner sig fyra procent av eleverna i årskurs 4–6 mobbade av andra elever en eller flera gånger i veckan. Det här motsvarar ungefär en elev per klass. Ytterligare fem procent upplever sig bli mobbade en eller flera gånger i månaden. Av eleverna i årskurs 7–9 uppger totalt tre procent att de känner sig mobbade av andra elever en eller flera gånger i veckan eller en eller flera gånger i månaden.

28Barnombudsmannen (2015). Välkommen till verkligheten. Barn och unga om samhällets stöd vid kränkningar och trakasserier i skolan.

29Friends (2016). Mobbningens kostnader. En socioekonomisk analys.

30Skolverket (2015). Attityder till skolan.

152

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

Skolpersonal som kränker eller diskriminerar elever

I Skolverkets rapport om elever som varit långvarigt frånvarande berättar några elever om kränkningar från lärare och att det bidragit till att de utvecklat frånvaro.31 Enligt Skolinspektionen förekom- mer det att personal accepterar att barn och elever återkommande utsätts för kränkande behandling genom att man bagatelliserar eller normaliserar händelser som för de enskilda upplevs som kränkande. Det sker ibland med hänvisning till att den utsatte beter sig avvi- kande eller att det är fråga om en konflikt.32

I Skolverkets undersökning Attityder till Skolan33 uppger fyra procent av eleverna i årskurs 4–9 att de känner sig mobbade av sina lärare en eller flera gånger i veckan eller en eller flera gånger i måna- den. I Skolverkets kvalitativa intervjustudie ”Diskriminerad, trakasse- rad, kränkt?”34 berättar elever i några fall om lärare som diskriminerat elever. Diskriminering innebär att ett barn eller en elev direkt eller indirekt missgynnas av skäl som har samband med någon av diskri- mineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.35 Diskriminering förutsätter ett makt- underläge hos den som utsätts för det. I verksamheterna är det huvud- mannen eller personalen som kan göra sig skyldig till diskriminering.

6.5.7Fysisk skolmiljö

Det finns inte mycket forskning på om den fysiska skolmiljön i sig kan vara en risk för frånvaro. Forskning visar dock att den fysiska miljön indirekt kan påverka riskerna för kränkande behandling, otrivsel, psykosocial stress och otrygghet.36 Det har till utredningen framförts att elever kan uppleva oro om de behöver förflytta sig mellan en skola och en annan för att ha lektioner i olika ämnen. En

31Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

32Skolinspektionen (2010). Skolors arbete vid trakasserier och kränkande behandling.

33Skolverket (2015). Attityder till skolan.

34Skolverket (2009). Diskriminerad, trakasserad, kränkt? Barns, elevers och studerandes upp- fattningar om diskriminering och trakasserier.

351 kap. 4 § diskrimineringslagen.

36Maxwell, L.E. (2016). School building condition, social climate, student attendance and academic achievement: A mediational model.

153

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

elev med besvär av oro och rädsla kan uppleva det som oöverstigligt att utsätta sig för rädslan att åka buss, att inte hinna förflytta sig mellan lektioner, att inte hitta rätt eller att inte våga prata med klasskamrater på vägen. För elever med funktionsnedsättning kan det vara besvärligt att hitta rätt, att få med sig rätt saker osv. Det här innebär att det har betydelse för närvaron var undervisningen ges och att det underlättar för många elever att det sker få förflytt- ningar under skoldagen och helst inte till någon annan skola eller lokaler utanför skolan. Vid förflyttning mellan lektioner är det även viktigt att det finns rimlig tid för detta.

En annan aspekt av den fysiska miljön som kan bidra till från- varo är att det är stökigt37 samt störande ljudnivåer i skolan. Den moderna skolans undervisningsformer kan innebära höga ljudnivåer, vilket kan leda till stress, trötthet och sjukskrivning hos både elever och personal. Vissa elevgrupper drabbas hårdare än andra, t.ex. elever med koncentrationssvårigheter som lätt störs av vad som händer runt omkring38 och elever med hörselnedsättning.39 Enligt Special- pedagogiska skolmyndigheten når 20 procent av eleverna med hörsel- nedsättning inte gymnasiebehörighet, men det saknas uppgifter på förekomsten av frånvaro hos elever med hörselnedsättning.

Astma- och allergiförbundet rapporterar40 till utredningen att 50 procent av de svarande i deras medlemsenkät (47 av 94 svarande) uppger att de missat undervisning på grund av sin astma/allergi (oftast idrott och hälsa samt utflykts- och idrottsdagar). I förbundets medlemsundersökning svarar de flesta att de tre områden i skolan som bör prioriteras och åtgärdas, är fukt/mögelproblem, dålig venti- lation samt att verksamheten måste planeras så att elever med allergi kan delta på samma villkor som andra. Enligt Socialstyrelsen (2013) har fyra procent av alla barn med astma varit hemma från skolan mer än 30 dagar och barn med astma har i genomsnitt 2–15 fler sjukfrån- varodagar per år än barn utan astma.

Det finns forskning som visar på sambandet mellan skolans arkitektur och lärandet. Hur en skola är utformad får konsekvenser för det sociala klimatet, vad individer gör och inte gör. I Skolver-

37Arvidsson, M. m.fl. (2012). Man vill ju gå sin utbildning så att man blir någonting. Hur fungerar arbetet mot skolfrånvaro i Norrköpings kommun?

38Holgers, K. M. (2014). Hörsel och hörselsymtom.

39http://skolvarlden.se/artiklar/sta-upp-elever-med-horselskada

40Astma- och allergiförbundet (2012). Medlemsenkät om skola och allergi.

154

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

kets studie ”Diskriminerad, trakasserad, kränkt?”41 konstateras att trakasserier och kränkningar mellan elever framför allt förekommer utanför lektionstid. Korridorer, skolgårdar, omklädningsrum, mat- salar och fritidshem är platser där elever blir särskilt utsatta. Studien visar att klassrumsbyten, korridorspring, mörka korridorer och undan- skymda prång bidrar till att bråk, slagsmål och glåpord, negativa tillmälen och trakasserier kan pågå utan vuxnas insyn.

6.5.8Pedagogiska faktorer

En pedagogisk faktor som kan leda till frånvaro är att undervis- ningen inte upplevs som motiverande eller meningsfull. Skolinspek- tionen ser i resultat från skolenkäten att motivationen och lusten att lära minskar från femte klass till nionde klass i skolor med sär- skilt stora utmaningar som ingår i Skolinspektionens prioriterade tillsyn. I skolor där risken enligt Skolinspektionens bedömning är störst att elever inte får den utbildning de har rätt till är det bara hälften av eleverna i årskurs nio som instämmer i påståendet att skolarbetet är roligt och fyra av tio håller inte med om att skol- arbetet stärker viljan att lära. Motivation är ett område som delvis hör samman med skoltillhörighet som behandlas under rubriken Skolklimat och skoltillhörighet (6.5.5) samt med lärarnas förmåga att skapa positiva förväntningar på eleverna.

Motivation är också beroende av i vilken utsträckning undervis- ningen upplevs som begriplig. När man inte förstår och hänger med blir det inte heller intressant.42 Frånvaro kan alltså följa av att undervisningen upplevs som för svår, men även av att den är för lätt och understimulerande. Särbegåvade elever uppvisar en klart högre begåvning än sina jämnåriga på ett eller flera områden. Utredningen saknar uppgifter om hur vanligt det är med frånvaro bland särbegå- vade elever. På senare tid har särbegåvade elever och deras familjer framträtt i media och vittnat om att skolan inte har kunnat möta elevens behov, vilket lett till att eleven till slut har gett upp och stan- nat hemma från skolan.

41Skolverket (2009). Diskriminerad, trakasserad, kränkt?

42Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

155

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

Det saknas data på förekomsten av problematisk frånvaro hos elever med svag teoretisk begåvning. Den här gruppen utgör 14 pro- cent av alla barn och ungdomar43 och det är en utsatt grupp, eftersom eleverna inte har svårigheter som faller inom ramen för en diagnos, men presterar i nedre delen av genomsnittet och därför får kämpa hårdare än sina jämnåriga. Det i sin tur riskerar att leda till stress, dålig självkänsla och i värsta fall till att eleven utvecklar riskbeteen- den för att skaffa sig status.

6.6Individfaktorer

Med individfaktorer avses faktorer som kan hänföras till eleven. Faktorer på individnivå har ofta samband med andra faktorer. Om t.ex. skolan gör anpassningar till en funktionsnedsättning behöver den här riskfaktorn på individnivå inte bidra till frånvaro.

6.6.1Somatiska besvär – giltig frånvaro som kan bli problematisk

Sjukdom är ett vanligt skäl till frånvaro.44 Många gånger utvecklas ogiltig långvarig frånvaro från giltig återkommande frånvaro. Trots att sjukdom är ett giltigt skäl till frånvaro finns det anledning att uppmärksamma vilken inverkan frånvaron har på elevens utveckling mot kunskapskraven och de sociala målen för utbildningen. För- kylningar och annan sjukdom kan orsaka frånvaro, men även kro- niska besvär som diabetes, allergier eller astma.

Smärtbesvär som huvudvärk och magont är vanliga vid proble- matisk frånvaro.45 Det finns ett ömsesidigt samband mellan besvär av smärta och frånvaro. Smärta kan orsaka frånvaro och frånvaro kan förstärka smärtproblematik.46 Huvudvärk och magont kan vara symtom på ångestproblematik, symtom på att något inte är bra i barnets miljö eller uttryck för en kroppslig sjukdom. Huvudvärk

43Fernell, E. (2014). Barn med inlärningssvårigheter.

44Kearney, C. A. (2008). School absenteeism and school refusal behavior in youth: A contemporary review.

45Gorodzinsky, A. m.fl. (2011). School functioning and chronic pain: A review of methods and measures.

46Janssens, K.A. m.fl. (2011). School absenteeism as a perpetuating factor of functional somatis symptoms in adolescents: The TRAILS study.

156

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

som skäl till frånvaro kan ha samband med depression och med in- lärningssvårigheter.47 I en studie fann man att två procent av elev- erna på högstadiet var återkommande frånvarande (över 20 procent frånvaro under ett år) för kroppsliga besvär. Det fanns ett starkt sam- band mellan frånvaro på grund av kroppsliga besvär och rapport av psykiska besvär hos de här eleverna.48 Eftersom kroppsliga besvär är vanliga vid frånvaro och kan dölja bland annat psykiska besvär och sociala problem är det viktigt att skolsköterskor har kunskap om de här sambanden. Utredningen vill återigen betona vikten av att även uppmärksamma giltig och anmäld frånvaro.

Menstruella eller premenstruella besvär kan förklara en del från- varo.49 Det saknas dock studier på sambandet mellan menstruella eller premenstruella besvär och frånvaro i grundskolan. Kunskapen om premenstruella besvär har ökat de senaste åren och det finns nu även en diagnos, premenstruellt dysforiskt syndrom som beskriver besvär som ger kliniskt signifikant lidande eller påtagligt stör indi- viden, t.ex. så att eleven inte klarar av att vara i skolan och utföra skoluppgifter. För att minska frånvaro behövs mer kunskap om hur vi kan hjälpa flickor med premenstruella besvär så att de kan vara när- varande i skolan.

6.6.2Funktionsnedsättningar

Funktionsnedsättningar utgör en riskfaktor för frånvaro. Skolinspek- tionen har i anmälningsärenden som rör omfattande frånvaro upp- märksammat en överrepresentation av elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.50 Enligt Riksförbundet Attention är vanliga diagnoser ADHD, Tourettes syndrom, språkstörning och autism. I utredningen beskriver många aktörer som arbetar i närvaroteam med uppdrag att hjälpa elever med omfattande frånvaro att det är vanligt att eleverna har neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.

47Breuner, C.C. m.fl. (2003). Factors related to school absenteeism in adolescents with recurrent headache.

48Jones, R. m.fl. (2009). Frequent medical absences in secondary school students: survey and case-control study.

49Tadakawa, M. m.fl. (2016). The prevalence and risk factors of school absenteeism due to pre- menstrual disorders in Japanese high shcool students – a school-based cross-sectional study.

50Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

157

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar kategoriseras som en individfaktor, men inte alla elever med neuropsykiatriska funktions- nedsättningar utvecklar frånvaro. Det är alltså kombinationen av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och t.ex. bristande förståelse, anpassning och stöd som kan leda till frånvaro och inte neuropsykia- triska funktionsnedsättningar i sig. Många elever med neuropsykia- triska funktionsnedsättningar och omfattande frånvaro rapporterar bristande anpassning av undervisningen och skolsituationen till den specifika funktionsnedsättningen.51 Det är inte ovanligt med sociala svårigheter vid neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som kan bidra till problem i relationer till kamrater som eleven behöver hjälp med både i och utanför skolan. Andra relaterade faktorer är psykiska besvär som ångest och depression samt en ökad risk för mobbning som kan bidra till frånvaro.52

Barn med en funktionsnedsättning kan också känna utanförskap och uppleva att de inte passar in eller kan delta på samma villkor som sina jämnåriga.

Enligt Autism- och Aspergerförbundet har en procent av befolk- ningen autism, vilket motsvarar över 10 000 elever i skolan. Autism innebär bland annat svårigheter med socialt samspel och kommuni- kation. Många personer med autism har ett stort behov av förut- sägbarhet och stöd när det gäller att planera och organisera sin var- dag. Överkänslighet för olika sinnesintryck, till exempel ljud och ljus, kan göra skolmiljön krävande. Om en elev inte får stöd i de här svårig- heterna kan det leda till frånvaro. Autism- och Aspergerförbundet genomförde 2016 en medlemsundersökning om skolgången hos sina medlemmar som har barn i åldern 6–21 år i grund- eller gymnasie- skolan och som diagnostiserats med autism eller Aspergers syndrom. Förbundet har 15 000 medlemmar och enkäten bevarades av 1 799 personer. Nästan hälften av de svarande angav att deras barn hade varit frånvarande på grund av annan orsak än sjukdom eller beviljad ledighet under det senaste läsåret. De vanligaste orsakerna som an- gavs var bristande autismkompetens hos personalen, bristande anpassning av skolmiljön samt bristande stöd i lärsituationer och i sociala situationer. Trots att någon form av stöd och åtgärder är

51Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grundskolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv.

52Thornton, M. m.fl. (2013). Persistent absenteeism among Irish primary school students.

158

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

vanligt bland eleverna upplever de svarande att det finns ett stort underskott av stödåtgärder. Framför allt upplever man behov av mer anpassad pedagogik, fler specialpedagoger och speciallärare samt anpassade läromedel eller hjälpmedel.

Elever med autism som inte har en utvecklingsstörning (begreppet utvecklingsstörning används i skollagen, men diagnosen är intellek- tuell funktionsnedsättning) tillhör inte målgruppen för grundsär- skolan efter en ändring som skedde i samband med att den nya skollagen infördes 2011. Elever med autism i kombination med ut- vecklingsstörning har rätt att gå i grundsärskolan. I Autism- och Aspergerförbundets medlemsenkät rapporterar föräldrar till barn i grundsärskolan större trivsel, högre närvaro och bättre samverkan än i grundskolan.53

Riksförbundet Attention som företräder personer med funktions- nedsättningar (ADHD, autism, Tourettes syndrom, tvångssyndrom, språkstörning och nedsatt förmåga att läsa, skriva och räkna) och deras anhöriga har genomfört flera medlemsenkäter. I den senaste enkäten från 2015 uppgav 48 procent av vårdnadshavarna (totalt deltog 1 707 vårdnadshavare) att barnet hade svårt att gå till skolan på grund av bristande stöd i skolan.54 Riksförbundet Attention och Sveriges elevråd genomförde under 2015 en enkätundersökning där 907 barn i åldern 10–18 år ingick. De som svarade hade någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och de fick svara på frågor om hur de kände inför skolstart. Bland de elever som ansåg att de fick hjälp att nå kunskapsmålen trivdes majoriteten (85 pro- cent) i skolan, men bland dem som uppgav att de inte fick rätt stöd var andelen som trivdes 41 procent.55

Skolinspektionen genomförde 2014 en kvalitetsgranskning som bestod av 24 intervjuer med elever med diagnosen ADHD. Här före- kommer inte uppgifter om frånvaro, men materialet visar på bris- tande stöd i skolorna för de här eleverna.

53Autism- och Aspergerförbundet (2016). Skolenkät.

54Riksförbundet Attention (2016). Fortfarande svår skolgång för många elever med NPF – en undersökning av hur barn med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar har det i skolan och hur det påverkar familjen.

55http://attention-riks.se/2015/08/stor-oro-bland-elever-med-npf-diagnos-infor-skolstart/ hämtad 2016-10-21.

159

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

6.6.3Besvär av oro, rädsla och nedstämdhet

Psykisk ohälsa kan leda till frånvaro, men omvänt kan frånvaro leda till psykiska besvär.56 De vanligaste psykiska besvären vid frånvaro är oro, rädsla och depression.57 De vanligaste psykiatriska besvären vid problematisk frånvaro är ångestbesvär. Social rädsla är ett av de mest vanliga besvären och handlar om en stark rädsla för att andra ska tycka att man gör bort sig eller gör dåligt ifrån sig. Rädslan leder till att eleven undviker att tilldra sig andras uppmärksamhet. Typiskt svåra situationer är att räcka upp handen, tala inför klassen och prata med personer man inte känner så väl. Även nya situationer kan upp- levas som obehagliga då man tror att man ska göra fel. Till exempel kan idrottsdagar och utflykter vara svåra, därför att formen är mer fri, vilket kan inge en osäkerhet och väcka tankar som ”vem ska jag sitta bredvid på bussen”, ”tänk om jag går in i fel omklädningsrum”, ”tänk om alla måste gå fram och hämta ett diplom eller pris och jag ramlar när jag går fram”.

Andra rädslor som kan leda till problematisk frånvaro är separa- tionsångest, dvs. stark rädsla att vara ifrån föräldrarna och för att det ska hända dem något så att eleven inte får träffa dem igen. En annan form av ångestbesvär som drabbar en liten andel av alla barn och ungdomar är tvångstankar och tvångshandlingar. Vid måttliga eller svåra symtom är besvären ofta mycket tidskrävande och upp- rivande, vilket kan leda till frånvaro eller sen ankomst. Funktions- nedsättande tvångsbesvär är dock relativt ovanliga hos barn och ung- domar. Om en elev har besvär av rädsla och oro och om eleven inte får förståelse och hjälp kan det leda till återkommande och omfatt- ande frånvaro.

Nedstämdhet eller depression är vanligt hos äldre tonåringar med närvaroproblem.58 Depression innebär inaktivitet, isolering, energi- löshet, koncentrationssvårigheter och låg självkänsla. En elev med depression kan ha svårt att ta sig till skolan och delta i skolarbetet. Det är många gånger svårt att ställa diagnosen depression hos barn och ungdomar då bilden är mer diffus och ”oren” än hos vuxna.

Symtom på depression kan misstolkas som uttryck för tonårsbeteen-

56Wood, J.J. m.fl. (2012). School attendance problems and youth psychopathology: Structural cross-lagged regression models in three longitudinal data sets.

57Egger, H.L. m.fl. (2003). School refusal and psychiatric disorders: A community study.

58Ibid.

160

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

den, t.ex. att eleven är irriterad och ofta hamnar i konflikter, drar sig undan familjen, sover mycket eller sover litet.

En känsla av utanförskap kan leda till psykisk ohälsa och till pro- blematisk frånvaro. Utanförskap kan uppstå av olika skäl och bidra till att eleven inte känner sig hemma i skolmiljön. En studie på från- varo hos ungdomar som identifierar sig som homo-, bi- eller trans- sexuella visade att den här gruppen ungdomar i större utsträckning var frånvarande från skolan än ungdomar i en heterosexuell grupp.59 Ungdomsstyrelsens rapport Hon, Hen, Han beskriver levnadsvillko- ren för unga homosexuella, bisexuella och transpersoner (HBT). Där framgår att den psykiska hälsan är sämre bland unga HBT-personer än bland heterosexuella unga. Det är ofta i skolan som unga utsätts för hatbrott. Skolan är samtidigt en miljö som unga inte kan välja bort. Ungdomsstyrelsen menar att skolorna måste bli bättre på att ta fram rutiner för arbetet mot kränkande behandling, trakasserier, hot och våld. I rapporten vittnar många homosexuella, bisexuella och transpersoner om att deras behov sällan lyfts fram.60

6.6.4”Too tired to go to school?”

Trötthet är en faktor som kan leda till att en elev inte kommer iväg till skolan, eller kommer för sent.61 Sömnproblem är en faktor som fram tills nyligen inte har fokuserats.62 Det är inte ovanligt att sömn- problem förekommer i samband med frånvaro. I en radiointervju berättar en flicka som varit långvarigt frånvarande från skolan att dagarna och dygnets timmar flöt samman så att hon ibland inte visste vad det var för dag. Hon säger också att hon kunde tänka:

Varför ska jag sova när jag inte har gjort nånting?63

59Burton, C.M. m.fl. (2014). School absenteeism and mental health among sexual minority youth and heterosexual youth.

60Ungdomsstyrelsen 2010:2. HON HEN HAN. En analys av hälsosituationen för homo- sexuella och bisexuella ungdomar samt för unga transpersoner.

61Jönsson, A. (1990). Skolk. En forskningsresumé.

62Hochadel, J. m.fl. (2013). Prevalence of sleep problems and relationship between sleep problems and school refusal behavarior in school-aged children in children’s and parent ratings. Bauducco, S.V. m.fl. (2015). Too tired for school? The effects of insomnia on absenteeism.

63http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=1637&artikel=6163349

161

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

6.6.5Datoranvändande

En hög grad av datoranvändande framställs ibland som en orsak till frånvaro, men det rapporteras inte som en riskfaktor i den samlade internationella litteraturen. Sannolikt kan datoranvändande för vissa individer leda till problem, såsom att eleven vänder på dygnet och stannar hemma från skolan. Ett barn som är långvarigt hemma från skolan kan också ha en hög grad av datoranvändande i brist på annan sysselsättning, men utan att det utgör grundproblemet. Det är därför viktigt att bedöma funktionen i beteendet innan man sätter in insatser. För vissa elever kan datoranvändandet vara en brygga över till skolan, medan det för andra behöver ersättas med andra aktiviteter som fyller samma funktion, men som blir mer konstruktiva för individen.

6.6.6Bristande självförtroende och stukad självkänsla

Vid problematisk frånvaro är det vanligt med bristande självkänsla eller självförtroende. Detta kan både bidra i utvecklingen mot pro- blematisk frånvaro, men även bli en effekt av frånvaro. Människor föds inte med dåligt självförtroende eller låg självkänsla, utan den kommer av erfarenheter individen har gjort. Det är därför oprecist att ta upp detta som en riskfaktor. Samtidigt kan bristande självför- troende och dålig självkänsla ha ett förklaringsvärde i arbetet med att åtgärda frånvaro.

Genom att inte delta i skolan och utföra det skolarbete som klass- kamraterna gör får eleven inte erfarenhet av att klara uppgifter och det kan urholka tron på det egna jaget. Det är viktigt att eleven tror på sin förmåga att klara en uppgift, s.k. self-efficacy, vilket delvis är ett resultat av att eleven upplever att hen har klarat tidigare uppgifter. Den här faktorn åtföljer andra riskfaktorer och är sällan en grund- orsak till frånvaro, men desto viktigare att komma åt i arbetet med att hjälpa eleven till en meningsfull skolgång. Skolverkets utvärde- ring av metoder mot mobbning64 visade t.ex. att mobbning och kränkningar urholkar de utsatta barnens självkänsla. Självförtroendet undergrävs ytterligare hos mobbade elever genom att de har färre kamrater jämfört med icke-mobbade skolkamrater.

64 Skolverket (2011). Utvärdering av metoder mot mobbning.

162

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

6.7Sociala faktorer

Sociala faktorer innefattar familj- och kamratrelationer samt samhälls- faktorer.

6.7.1Familjesituation

Föräldrar kan ha svårigheter som leder till en bristande förmåga att stöda sina barns skolgång. Svårigheterna kan bero på olika faktorer, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, funktionsned- sättning, kriminalitet eller våld i familjen. Sammantaget är elever som har ett bristande stöd i sin hemmiljö en utsatt grupp som löper risk att utveckla frånvaro.

Psykiska besvär eller missbruk hos föräldrar innebär en stor på- verkan på skolgången.65 En studie som gällde elever i årskurs 9 visar att så många som tre procent stannar hemma från skolan minst en dag per vecka för att ta hand om sin förälder eller av oro för en för- älder som har missbruksproblem eller psykisk sjukdom.66

Man oroar sig ständigt för föräldrarna. Men det finns inte utrymme att må dåligt i skolan. Om man vaknar och mår dåligt kan man inte gå till skolan.67

Föräldraresursen hos den som har en psykisk sjukdom kan bli för- svagad och innebära svårigheter att stötta eleven med läxor och andra skolrelaterade uppgifter samt hålla rutiner kring sovtider och upp- stigning. Dessa faktorer har betydelse för skolnärvaro.

Föräldrar med en funktionsnedsättning kan ha svårigheter att stötta sitt barn i skolrelaterade rutiner, vilket kan påverka barnets närvaro i skolan.

En faktor som också har betydelse för närvaro är föräldrarnas inställning till skolan och engagemang i barnets skolgång, t.ex. i läxor, att gå på möten i skolan och att se till att barnet kommer i säng i tid och kommer upp och iväg till skolan.68 Även konflikter i

65Hjern, A. m.fl. (2013). Barn som anhöriga: Hur går det i skolan?

66Uppgiften ingår i en debattartikel skriven av forskare, Socialstyrelsen och anhörig- organisationer, www.dn.se/debatt/barn-till-missbrukare-tvingas-hjalpa-sina-foraldrar/, publicerad 2015-02-04.

67Utredningens möte med Maskrosbarn hösten 2016.

68Kearney, C. A. (2008). School absenteeism and school refusal behavior in youth:

A contemporary review.

163

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

familjen kan bidra till problematisk frånvaro.69 Omfattande från- varo kan i sin tur slita på familjerelationer. Man har också sett en högre förekomst av frånvaro hos elever med en ensamstående för- älder.70 Det kan vara svårt att bemöta en kraftfull problematik som frånvaro om föräldraresursen är försvagad, t.ex. genom en svag ekonomi eller om föräldern är ensam med att gå på möten kring från- varon, eller ensam med bekymren även i psykologisk mening. Två föräldrar som delar på bördan blir starkare.

Det finns internationell forskning som visar att låg inkomst i familjen och arbetslöshet har ett positivt samband med problema- tisk frånvaro.71 Dessa samband gäller dock inte nödvändigtvis i en svensk kontext, utan kan vara beroende av skolsystem, socialförsäk- ringssystem osv.

Det finns svenska studier på skolk som endast har visat på små skillnader mellan föräldrars utbildningsnivå och arbete och före- komsten av ströfrånvaro, med undantag för pojkar i årskurs nio med en hög nivå av ogiltig frånvaro, där en stor andel hade föräldrar med låg utbildningsnivå.72

Frånvaro kan vara önskad av vårdnadshavare, fastän den inte är det av barnet eller ungdomen. Så kallad föräldrastödd frånvaro hand- lar om att barnet hålls hemma, uppmuntras att vara hemma eller för- bjuds att delta i vissa lektioner. Det finns många olika förklaringar till det här föräldrabeteendet. I vissa fall är föräldrastödd frånvaro tydlig, som vid ideologiska skäl eller när vårdnadshavarna håller barnet hemma för att skolmiljön uppfattas som skadlig för barnet. Föräldrastödd frånvaro kan ingå i en hedersrelaterad problematik som kan innebära förbud att delta i simundervisning, sexualundervis- ning och utflykter.73 Det kan också vara mer osynligt som t.ex. om vårdnadshavaren har besvär av ångest eller depression och signalerar till barnet att vara hemma.

69Kearney, C. A. (2008). An interdisciplinary model of school absenteeism in youth to inform professional practice and public policy.

70Sundell, K. m.fl. (2005). Elever på vift. Vilka är skolkarna?

71Kearney, C. A. (2008). School absenteeism and school refusal behavior in youth:

A contemporary review.

72Sundell, K. m.fl. (2005). Elever på vift. Vilka är skolkarna?

73TRIS – tjejers rätt i samhället är en ideell organisation www.tris.se/na-vidare-1/

164

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

6.7.2Normbrytande beteende

Frånvaro som går under beteckningen skolk är ofta förknippad med normbrytande beteende och i vissa länder eller stater är skolk för- enat med böter för vårdnadshavare.74 Exempel på normbrytande beteenden är att bryta mot normer och regler som t.ex. att snatta, stjäla, åstadkomma skadegörelse, rymma hemifrån eller ljuga. Skolk är inte enbart förknippat med ett normbrytande beteende, utan kan förekomma samtidigt som depression, inlärningssvårigheter och skol- faktorer som bristande motivation för skolan.75

I en undersökning som genomfördes av Stockholms stad76 in- gick elever i årskurs 9 och år 2 i gymnasieskolan. Undersökningen visar på att elever som skolkar i större utsträckning uppvisar ett normbrytande beteende och riskfaktorer än elever som inte skolkar (i undersökningen användes kriminalitet, skol- och familjesituation, psykisk hälsa och droganvändning som mått). Normbrytande bete- ende kan både vara en orsak till och en konsekvens av frånvaro. En individ som missbrukar alkohol, droger eller mediciner kan få svårt att koncentrera sig och kan vara trött och kognitivt påverkad, vilket i sig försvårar närvaro eller att vara närvarande under lektion, utan att eleven egentligen har för avsikt att vara frånvarande.

Skolk kan sägas vara en individfaktor, men kan ofta också ha ett samband med den sociala kontexten. Skolk som normbrytande bete- ende har ofta samband med sociala problem. I fall där frånvaro ut- gör en del av ett normbrytande beteende är det viktigt att detta upp- märksammas så att rätt hjälp kan ges.

6.7.3Kamrater

Påverkan från kamrater kan bidra till ströfrånvaro, vilken senare kan leda till långvarig frånvaro.77 Gemenskapen med jämnåriga är viktig. Framför allt på högstadiet kan den här gemenskapen väga tyngre för elever än följsamheten mot normer och regler. Påverkan från

74Gentle-Genitty, C. m.fl. (2015). Truancy: A look at definitions in the USA and other territories.

75Egger, H. m.fl. (2003). School refusal and psychiatric disorders: A community study.

76Stockholm Stad (2014). Risker med skolk. Olovlig frånvaro bland elever i årskurs nio och gymnasiet år 2, baserat på resultat från Stockholmsenkäten 2012.

77Arvidsson, M. m.fl. (2012). ”Man vill ju gå sin utbildning så att man blir någonting”. Hur fungerar arbetet mot skolfrånvaro i Norrköpings kommun?

165

Riskfaktorer för frånvaro

SOU 2016:94

kamrater kan vara större på en elev som har tendens till normbry- tande beteende.

6.7.4Bostadsområdets betydelse

Forskningen är inte helt tydlig vad gäller sociala omgivningsfaktorer och sambandet till frånvaro. Det finns studier som visar att frånvaro är vanligare i bostadsområden där det finns en socioekonomisk utsatthet78 och att frånvaron är större i storstäder.79 Samtidigt vet vi på individnivå att frånvaro kan förekomma i alla familjer, oavsett socioekonomisk situation.

6.8En skola med hög närvaro och elever

som når kunskapskraven – mer forskning behövs

Utredningen har haft ambitionen att undersöka i vilken utsträck- ning forskning om frånvaro, eller studier på andra frågor där från- varo inkluderas som utfalls- eller sambandsmått pågår. Det finns inget samlat nätverk eller centrum för de här frågorna och det har varit svårt att få fram uppgifter.

För att få ökad kunskap om hur närvaro kan främjas och från- varo förebyggas skulle närvaro behöva ingå som sambandsmått i studier på skolresultat. Det behövs också forskning på pedagogik som främjar närvaro. Forskning om frånvaro och närvaro skulle kunna användas för att förbättra både skolans arbetsmiljö och mål- uppfyllelse.

Statistik om förekomsten av olika riskfaktorer för frånvaro sam- las inte in på nationell nivå och därför blir det angeläget att sådana uppgifter ingår i forskning och i andra undersökningar. Utred- ningen konstaterar att det finns forskning om riskfaktorer för från- varo, men att mer och uppdaterad forskning behövs. Det behövs svenska studier om riskfaktorer för frånvaro som utgår från en enhet- lig nationell och internationell definition av problematisk frånvaro.

78Lyon, A.R. & Cotler, S. (2007). Toward reduced bias and increased utility in the assess- ment of school refusal behavior: The case for diverse samples and evaluations of context.

79Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor.

166

SOU 2016:94

Riskfaktorer för frånvaro

Frågor som behöver undersökas är exempelvis: Varför är vissa elever nästan aldrig frånvarande från skolan? Vad utöver skolplik- ten gör att elever är i skolan?

I en översikt av skolan som arbetsmiljö beskrivs t.ex. en studie av vad elever ser som en drömskola.80 I svaren framkommer följande:

–det finns en naturlig och vänskaplig kontakt mellan elever och lärare

–mindre klasser

–lugnare undervisningstakt

–trevligare arbetslokaler

–större valfrihet när det gäller upplägg av undervisning och akti- viteter

–mer sysselsättning på lediga stunder och att håltimmar inte före- kommer.

I en annan svensk rapport81 rapporteras att flickor är i skolan i större utsträckning än pojkar, fastän de inte vill. Det behöver undersökas hur elever har det, oavsett om de är i skolan eller inte och det be- hövs forskning på vad som främjar närvaro genom undersökningar med elever som är i skolan.

Det är inte ovanligt att forskningsstudier om elevers hälsa och välmående genomförs inom skolan med hjälp av enkäter. Det finns en risk att resultaten inte är representativa om en grupp elever fak- tiskt inte befinner sig i skolan. Det behövs dessutom kontinuerliga mätningar av förekomsten av frånvaro, inte minst för att få infor- mation om hur stor andelen elever är som kan vara frånvarande när forskningsstudier genomförs i skolan.

80Jönsson, (1990). Skolk. En forskningsresumé. Temagruppen Unga till arbete. (2010).

10skäl till avhopp.

81Häggqvist, S. (2000). Skolfrånvaro. Ett mått på elevers arbetsmiljö?

167

7 Skolmiljöns betydelse för närvaro

Utredningen har i uppdrag att undersöka hur värdegrundsarbete, t.ex. trygghet och studiero, kan främja närvaro och förebygga frånvaro.

Utredningen har valt att studera frågeställningen med ett fokus på skolmiljön. Elevers utbildning ska utformas så att alla elever till- försäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Skolmiljö eller skolklimat har central betydelse för arbetet med att främja när- varo samt förebygga och åtgärda frånvaro.1

Med skolmiljö avser utredningen relationen mellan elever och skolpersonal, mellan elever samt skolans regler och arbetsmiljö. Skol- miljön innefattar även skolans värdegrundsarbete.

I kapitlet behandlas skolmiljö på en generell nivå. I följande kapitel, Närvaroarbete, fokuseras mer specifika faktorer med betydelse för närvaro. Kapitlet inleds med en beskrivning av värdegrund och värde- grundsarbete inom utbildningen. Därefter redogör utredningen för betydelsen av elevernas inflytande och delaktighet samt regleringen av detta. Utredningens förslag och bedömning som avser elevskydds- ombud presenteras i anslutning till detta. Därefter behandlas trygghet och studiero samt arbetet för att förebygga kränkningar, diskrimi- nering och trakasserier i skolan. Avslutningsvis presenteras utred- ningens överväganden.

7.1Värdegrundsarbete och demokrati

Enligt skollagen ska utbildningen utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan män-

1 Thapa, A. & Cohen, J. (2013). A review of school climate research.

169

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

niskor.2 I skollagen görs också en särskild koppling till FN:s konven- tion om barnets rättigheter när det gäller barnets bästa.3 De grund- läggande värderingarna konkretiseras närmare i läroplanerna.4

Skolan har i uppdrag att förmedla både kunskaper och värden. Arbetet med värdegrunden är ett övergripande uppdrag för alla som arbetar i skolan, vilket ska genomsyra hela verksamheten såsom orga- nisation, undervisning, möten och aktiviteter. Skolan har i uppgift att förbereda elever för ett framtida liv som aktiva samhällsmedborgare. Att ge elever kunskaper och värderingar som möjliggör ett aktivt samhällsdeltagande är både ett uppdrag gentemot varje enskild elev, men också ett samhällsuppdrag i stort. Enligt Skolverket5 kan värde- grundsarbetet beskrivas utifrån perspektiven; om, genom och för. Barn och elever ska få kunskaper om mänskliga rättigheter och demokrati. Dessa kunskaper får de genom ett demokratiskt arbetssätt där barns och elevers inflytande och delaktighet är centrala. Elevernas demokratiska kompetens utveckas då för vår gemensamma framtida demokrati. Demokratiska förmågor utvecklas i möten med andra, genom samtal och i relationer. Ett tillåtande klimat, tillitsfulla rela- tioner och att ingen kränks är förutsättningar för en god skolmiljö. Det finns studier som visar att arbete med att förbättra skolmiljön leder till ökad närvaro.6

I utredningens enkät (bilaga 3) om elevhälsans arbete med frånvaro framkommer att skolmiljön ses som viktig när det gäller att främja närvaro samt förebygga och åtgärda frånvaro. Återkommande teman i svaren är att skolornas värdegrundsarbete har stor betydelse:

En positiv – och väl förankrad värdegrund på skolan och en äkthet i att sakna eleverna då de inte är i skolan. Vi måste ringa eleven och störa/ sakna dem och välkomna dem till skolan.

Många svarande betonar att stor vikt behöver läggas vid värdegrunds- frågor; trivsel, arbetsro, ett gott likabehandlingsarbete, elevinflytande och delaktighet. De svarande anser att det behövs ett gott klassklimat,

21 kap. 5 § skollagen.

31 kap. 10 § skollagen.

4Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet, Förordning (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskole- klassen och fritidshemmet i vissa fall, Förordning (SKOLFS 2010:251) om läroplan för same- skolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall och Förordning (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan.

5www.skolverket.se/skolutveckling/vardegrund

6Se t.ex. Osher, D. m.fl. (2014). Avoid simple solutions and quick fixes: Lessons learned from a comprehensive districtwide approach to improving student behavior and school safety.

170

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

trygghet samt goda relationer i skolan och en nolltolerans mot mobb- ning och kränkande behandling. Det bör finnas arbetsro på lektioner, respekt för varandras olikheter samt tydlighet och struktur på lektio- ner och raster.

7.2Olika aspekter av skolmiljön som kan främja närvaro och förebygga frånvaro

Nedan beskriver utredningen betydelsen av goda relationer mellan elever och mellan elev och lärare, samt elevernas delaktighet och inflytande för att främja närvaro. I avsnittet beskrivs även betydel- sen av stimulans och stöd för elevernas lust att lära samt lärarnas arbetsmiljö.

Relationer

En aspekt av skolmiljö eller skolklimat är relationen mellan elever och skolpersonal. Alla människor vill uppleva tillhörighet och känna sig inkluderade. Speciellt i tonåren är positiva relationer med kam- rater och lärare viktiga och dessa relationer är starkt kopplade till psykisk hälsa.7 Goda relationer mellan elever och skolpersonal och mellan elever samt trygghet och studiero och elevers delaktighet präglar en skolmiljö som främjar inlärning.

I utredningens enkät till elevhälsan (bilaga 3) nämns vuxennärvaro bland eleverna som viktig och att t.ex. rastvärdar kan främja närvaron i skolan. Skolan behöver arbeta med relationsskapande aktiviteter.

Vi har ingen problematisk frånvaro på vår skola. Våra elever har extremt hög närvaro. Utifrån ett mer allmänt perspektiv anser jag att relatio- nerna som finns för eleven i vardagen är en avgörande faktor. De positiva relationerna minskar frånvaro tillsammans med extra anpassningar i undervisning, miljö etc.

Loredana Ciambriello som är specialpedagog och lärare, och Lisa Norming som är lärare, skriver i sin rapport ”Kanske bara prata med dem …” att den forskning de tagit del av visar att goda relationer och ett gott socialt klimat är en förutsättning för att förebygga lång

7 Temagruppen unga i arbetslivet (2013). 10 orsaker till avhopp. 379 unga berättar om av- hopp från gymnasiet.

171

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

frånvaro. Författarna menar att det i grunden handlar om att alla vuxna på skolan ser skoldagen som ”elevtid” och att eleven alltid är i fokus. Detta är ett förhållningssätt snarare än en samling åtgärder. Deras erfarenhet visar att en vuxen som sitter i elevcafeterian och läser tidningen skapar ett bättre lugn och en större trygghet än en personal som vandrar runt som rastvakt.8

Lärare som engagerar sig i eleverna och visar att de bryr sig är viktiga för elevernas närvaro.9 Mentorn kan vara den personen.

Men sen så kände jag att jag orkar inte. Och då fick jag skolarbete hem. Och det löste sig till slut. För att den här mentorn då, hon tog tag i det […] Såna lärare borde det finnas mer av.10

Springe (2009) och Selin (2014) ser mentorn som en garant för att kunna förhindra elevers frånvaro. Vidare skriver Selin om vikten av att få tid för att kunna vara mentor. Författaren lyfter fram hur en skola arbetar med mentorskapet, vilket innebär att mentor träffar eleverna varje dag för att stärka dem och skapa en relation.

Utmaningar och stöd för lust att lära

Det främjande arbetet handlar bland annat om att skapa motivation och lust att lära. Lärarna ska se till att alla elever, både elever som behöver särskilda utmaningar och elever som behöver särskilt stöd för att klara kunskapskraven får det. I utredningens enkät till elev- hälsan uttrycker de svarande bland annat att lärarna behöver finna sätt att inkludera alla elever och strukturera undervisningen så att den också passar för elever med svårigheter i sin skolgång.

Lärarnas arbetsmiljö

Lärarnas arbetsmiljö har också betydelse för skolmiljön för elever och lärare. Om lärare har en bra arbetsmiljö som gör att de väljer att arbeta kvar ger det kontinuitet för eleverna och även för skolans arbete med att skapa en god skolmiljö. Personal som har kontakt med en elev

8Ciambriello, L. & Norming, L. (2014). ”Kanske bara prata med dem …” – Ett utvecklings- arbete om hur skolan kan främja skolnärvaro.

9Arvidsson, M. m.fl. (2012). ”Man vill ju gå sin utbildning så att man blir någonting”. Hur fungerar arbetet mot skolfrånvaro i Norrköpings kommun?

10Axel i Barnombudsmannen (2015). Välkommen till verkligheten.

172

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

och en familj under längre tid kan lättare skapa en förtroendefull relation, både till eleven och till elevens vårdnadshavare, syskon eller andra familjemedlemmar. Det ökar i sin tur möjligheterna att utforma det stöd som är rätt för varje enskild elev. Lärares frånvaro har visat sig ha ett samband med elevers frånvaro.11

7.2.1Elevers inflytande och delaktighet

Hur ska jag få en bra skolmiljö om man inte lyssnar ordentligt på vad jag säger?12

Arbetet med att främja närvaro behöver ske med hjälp av flera olika aktörer och eleverna behöver vara delaktiga i arbetet, vilket även betonas i Skolverkets allmänna råd om arbetet med att främja när- varo och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan.

Barns delaktighet innebär att vuxna lyssnar på barn och ung- domar och tar dem på allvar samt ger barn och unga stöd att ut- trycka sig. Det innebär också att vuxna anser att barns och ungas åsikter är betydelsefulla och låter barn och unga vara med och fatta beslut och ta ansvar.13 Elevers inflytande och delaktighet bidrar både till att främja närvaro och till att förebygga och åtgärda från- varo. Elever med erfarenhet av omfattande frånvaro framför att en viktig förutsättning för deras återgång till skolan var att de upplevt sig sedda och lyssnade på.

Utredningen har inte kännedom om forskning som specifikt handlar om hur arbete med elevers inflytande och delaktighet kan främja elevers närvaro och förebygga frånvaro. Med detta sagt, vill utredningen ändå betona den centrala betydelse som elevers infly- tande och delaktighet har utifrån de intervjuer som utredningen genomfört med rektorer och elever samt enkätsvaren om elevhäl- sans arbete med frånvaro.

11Ervasti, J. m.fl. (2012). Association of pupil vandalism, bullying and truancy with teachers’ absence due to illness: A multilevel Analysis.

12Ebba från projektet Egen växtkrafts expertgrupp av barn och ungdomar (2011).

13Projektet Egen växtkraft (2011). Bättre stöd när barn och ungdomar är delaktiga. Lyssna på oss!

173

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

Forskning på studieavbrott visar att en svag skolanknytning ut- gör en risk för studieavbrott i gymnasieskolan.14 Skolanknytning handlar bland annat om hur involverad eller distanserad eleven är till skolan, utbildningen och sitt skolarbete. Elevens skolanknyt- ning är något som kan påverkas och det är viktigt att den adresseras i närvarofrämjande arbete.

Utöver att elever både har rätt till och vill komma till tals, har de också mycket kunskap som de kan bidra med. Barn och vuxna kan se olika på samma sak och tycka att olika saker är viktiga. Insatser som svarar mot elevers behov gör störst nytta. Både verksamhet och personal gynnas av elevers delaktighet.

För att delaktighet ska fungera i praktiken krävs att barn och ungdomar får tillräckligt med tid för att uttrycka sig. De kan också behöva stöd att uttrycka sig. Vuxna måste lyssna på barnen och ungdomarna och bekräfta att de hört, att de förstått och också visa hur de kommer att använda den kunskap de fått.15

Barn och unga är experter på hur de själva upplever sina liv. Vuxna är beroende av barns expertis om sig själva för att planering och beslut ska bli enligt barnets bästa, såsom det uttrycks i barnkonven- tionen och svensk lagstiftning – och för att få avsedd nytta. Barn och unga är å andra sidan beroende av vuxnas förmåga att förutse konsekvenser av olika beslut.16

Extra viktigt är att elever som har en funktionsnedsättning eller långvarig sjukdom får uppleva delaktighet. Dessa elever får ofta stöd från många olika personer och professioner. Planering och be- slut som rör barn ska alltid grunda sig på samtal med barnen själva och med deras föräldrar. Elever med funktionsnedsättning har ofta många olika kontakter och träffar många olika professioner för att få sitt behov av stöd tillgodosett. De personer som eleven möter byts ut allteftersom tiden går. Personalomsättning kan leda till en bristande kontinuitet i arbetet, varför det är viktigt att det finns dokumentation om vad eleven och elevens vårdnadshavare anser för att undvika att de måste redogöra för sin situation och sina behov om och om igen.

14http://pluginnovation.se/framgangsfaktorer/individcentrerat-arbetssatt

15Projektet Egen växtkraft (2011). Bättre stöd när barn och ungdomar är delaktiga. Lyssna på oss!

16Ibid.

174

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

Regleringen av elevers och vårdnadshavares inflytande och delaktighet

En av grundpelarna i barnkonventionen är att barn har rätt att ut- trycka sig i alla frågor som rör dem och att deras åsikter ska till- mätas betydelse i relation till deras ålder och mognad.17 Argument för barns rätt till stöd för att utöva sin rättighet att kommunicera finns också att hämta i FN:s konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning,18 där skyldigheten att stödja barn att utöva sin rätt att komma till tals betonas:

Konventionsstaterna ska säkerställa att barn med funktionsnedsättning har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem, varvid deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad på lika villkor som för andra barn, och att de för att utöva denna rättighet erbjuds stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder.

Enligt skollagen ska elever ges inflytande över utbildningen. De ska fortlöpande stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareut- veckla utbildningen och hållas informerade i frågor som rör dem. Informationen och formerna för elevernas inflytande ska anpassas efter deras ålder och mognad. Eleverna ska alltid ha möjlighet att ta initiativ till frågor som ska behandlas inom ramen för deras infly- tande över utbildningen. Elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytandefrågor ska även i övrigt stödjas och underlät- tas.19 Vidare finns regleringar om elevskyddsombud både i skollagen och i arbetsmiljölagen (1977:1160). Närmare regleringar finns även i föreskrifter.20

Skollagen anger att elevföreträdare och övriga elever ska ges till- fälle att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse samt att elevskyddsombud, elevrådsrepresentant och andra elevföreträdare ska erbjudas kompensation för den undervisning som de går miste om på grund av uppdraget.21

Även vårdnadshavare för elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshemmet ska erbjudas möjlighet

17 FN:s konvention om barnets rättigheter, artikel 12.

18 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, artikel 7:3. SÖ 2008:26.

194 kap. 9 § skollagen.

20Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2015:7) om elevmedverkan i skolenhetens arbetsmiljö- arbete genom elevskyddsombud.

214 kap. 11 § skollagen.

175

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

till inflytande över utbildningen22 och vid varje skolenhet ska det finnas ett eller flera forum för samråd med elever och vårdnadshavare. Där ska sådana frågor behandlas som är viktiga för enhetens verk- samhet och som kan ha betydelse för eleverna och vårdnadshavarna. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska eleverna och vård- nadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som ska behandlas där och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas. Rektorn ansvarar för att det finns forum för samråd.23

Det är även viktigt att eleverna och vårdnadshavarna informeras om vad som gäller i fråga om inflytande och samråd.

Enligt Skolverkets allmänna råd om arbetet med att främja när- varo och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan bör rektorn se till att det bedrivs ett arbete på skolan för att främja närvaron och att eleverna är delaktiga i arbetet.24

Närvaro påverkas bland annat av faktorer som rör elevernas arbetsmiljö som t.ex. aspekter som rör trygghet och studiero. En del förhållanden i skolan känner eleverna bäst till, såsom hur långa rasterna efter idrotten bör vara för att man ska hinna byta om och komma i tid till nästa lektion, hur det sociala klimatet är mellan elever när inga lärare finns i närheten osv.

7.2.2Utredningens bedömning om behovet av en nationell utbildning för elevskyddsombud

Utredningens bedömning: Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram innehåll i en nationell utbildning för elevskyddsombud och svara för att information om utbildningen sprids till skol- huvudmän. Huvudmannen bör erbjuda elevskyddsombuden den nationellt framtagna utbildningen på sina skolor.

224 kap. 12 § skollagen.

234 kap. 13 § skollagen.

24Skolverket (2012). Allmänna råd. Arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärds frånvaro i skolan.

176

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

Skälen för utredningens bedömning

Från och med årskurs 7 i grundskolan och i gymnasieskolan har elev- erna rätt att medverka i skolans arbetsmiljöarbete genom att utse elevskyddsombud. Eleverna ska bjudas in i arbetsmiljöarbetet på i stort sett samma villkor som personalens skyddsombud och företräda eleverna samt verka för en bra arbetsmiljö på skolan. Även yngre elever ska ges möjlighet att delta i arbetsmiljöarbetet men omfatt- ningen och utformningen av elevernas deltagande i skolans arbets- miljöarbete ska anpassas efter deras ålder, mognad och förutsätt- ningar i övrigt (6 kap. 17 § arbetsmiljölagen).

Det är inte möjligt för alla elever att känna till arbetsmiljölag- stiftningen och rättigheter kring t.ex. ljud, ljus, luft etc. Det här är kunskap som ett utbildat elevskyddsombud som förstår sin roll i det systematiska arbetsmiljöarbetet kan bidra med.

Av arbetsmiljölagen framgår att det ska finnas minst två elev- skyddsombud för varje årskurs 7–9 i grundskolan och 7–10 i special- skolan.

Arbetsmiljöverket har tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen.25 Arbetsmiljöverket inledde hösten 2013 en flerårig nationell tillsynsinsats mot skolan (Skoltillsynen 2013–2016) där både skolhuvudmän och skolor inspekterades av Arbetsmiljöverket. I första hand lägger Arbetsmiljöverket vikt vid att undersöka om skolhuvudmännen har ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete. Fokus i de olika inspektionerna varierar beroende på vad som är problematiskt hos den organisation eller skola som besöks. De skolformer som berörs av inspektionerna är förskole- klass, grund- och gymnasieskolan samt grund- och gymnasiesär- skolan. Vid inspektioner på grund- och gymnasieskolor efterfrågar Arbetsmiljöverket specifikt om skolenheten har elevskyddsombud och om dessa har fått kunskaper för uppdraget och ges möjlighet att medverka i samverkan enligt sjätte kapitlet i arbetsmiljölagen.26

Ett elevskyddsombud har rätt att få utbildning för att klara sitt uppdrag och enligt Arbetsmiljöverket ska utbildningen ges i början av elevskyddsombudets mandatperiod. Utbildningen ska ge grund- läggande kunskaper om arbetsmiljöarbete och de regler som finns

25Förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

26www.av.se/arbetsmiljoarbete-och-inspektioner/inspektioner-utredningar-och-kontroller/ inspektion/aktuella-inspektioner/skoltillsynen-2013-2016/

177

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

på arbetsmiljöområdet. Enligt 6 kap. 18 § arbetsmiljölagen är det huvudmannen för utbildningen som ska se till att elevskyddsom- buden får den utbildning och den ledighet som behövs för uppdra- get. Rektorn ska organisera och bedriva arbetsmiljöarbetet på skol- enheten så att elevskyddsombudens deltagande underlättas. Rektorn ska även informera eleverna och personalen på skolenheten om vilka elevskyddsombud som eleverna har utsett och informera alla elever på skolenheten om rätten för elevskyddsombuden att delta i arbetsmiljöarbetet.27

Enligt Arbetsmiljöverket är framgångsfaktorer i verksamheten med elevskyddsombud att det finns ett etablerat system för elev- demokrati (t.ex. elevråd) samt ett genuint och långsiktigt engage- mang från skolledningen.28

Det saknas uppgifter om hur många elevskyddsombud det finns. I en medlemsenkät till Sveriges elevkårers medlemsorganisationer uppgav enbart 11 procent av grundskolorna att det finns elevskydds- ombud. I utredningens kontakter med Sveriges Elevkårer framkom- mer att organisationen anser att de elevskyddsombud som finns inte får en adekvat utbildning.

Utredningens bedömning är att det finns behov av en nationell utbildning för elevskyddsombud. Innehållet i utbildningen bör en- ligt utredningens bedömning vara nationellt framtagen och den bör tas fram av Skolverket i samråd med exempelvis Arbetsmiljöverket. Skolverket bör även informera om utbildningen och dess innehåll. Huvudmannen kan själv organisera utbildningen, t.ex. med stöd av organisationer som Sveriges Elevkårer eller andra aktörer. Huvud- män har enligt arbetsmiljölagen ansvar för att elevskyddsombud får den utbildning som behövs och enligt utredningens bedömning bör huvudmanen och skolan regelbundet genomlysa situationen i fråga om antalet elevskyddsombud på respektive skola för att kunna leva upp till arbetsmiljölagens krav.

277–9 §§ Skolverkets föreskrifter om elevmedverkan i skolenhetens arbetsmiljöarbete genom elevskyddsombud.

28E-post från Arbetsmiljöverket den 17 oktober 2016.

178

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

7.2.3Trygghet och studiero

En trygg och stimulerande lärandemiljö är en viktig förutsättning för att barn och elever ska kunna utveckla kunskaper och värden. Trygghet är en central förutsättning för att elever på bästa sätt ska kunna tillgodogöra sig undervisningen. Forskning visar att skolor som arbetar förebyggande med frågor knutna till den pedagogiska miljön, såsom sociala relationer och en positiv skolmiljö ger sina elever bättre förutsättningar att nå goda skolresultat.29

Lärarnas förmåga till ledarskap har stor betydelse för arbetsmiljön och samhörigheten i klassrummet. Rädda, otrygga elever har helt enkelt svårare att ta in ny kunskap, inte minst i de fall där rädsla och otrygghet leder till frånvaro i skolan.30

Det är skolans och ytterst rektorns ansvar att skapa trygghet och studiero i skolan. En viktig förutsättning för detta är att elever, lärare och annan personal känner ett gemensamt ansvar och har re- spekt för varandra i skolan samt att skolan även involverar elever- nas vårdnadshavare i arbetet med att skapa gemensamma utgångs- punkter för en trygg skolmiljö.31

Utredningens intervjuer med rektorer för 14 skolor samt enkät om elevhälsans arbete med frånvaro visar på att skolans arbete med trygghet och studiero upplevs som en viktig förutsättning för att främja närvaro och förebygga frånvaro.

Kränkningar, diskriminering och trakasserier är vanliga orsaker till frånvaro, vilket utredningen redogör för i kapitel 6.

Regleringen av trygghet och studiero

Enligt skollagen ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studie- ro.32 I arbetsmiljölagen finns bestämmelser om krav på en god arbets- miljö som även är tillämpliga på skolans verksamhet, eftersom den som genomgår utbildning inom skolväsendet i vissa fall likställs med en arbetstagare enligt arbetsmiljölagen.33

29Håkansson, J. & Sundberg, D. (2012). Utmärkt undervisning. Framgångsfaktorer i svensk och internationell belysning.

30Skolinspektionen (2105). Trygghet. Fördjupad analys av skolenkäten.

31Prop. 2009/10:165.

325 kap. 3 § skollagen.

331 kap. 3 § arbetsmiljölagen.

179

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

Framtagandet av gemensamma ordningsregler är en del av det förebyggande arbetet som genomsyrar hela verksamheten. Ordnings- regler ska finnas för varje skolenhet. De ska utarbetas under med- verkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet. Rektorn beslutar om ordningsregler.34

Det finns dock situationer när de förebyggande åtgärderna inte är tillräckliga och där skolan kan behöva använda de disciplinära åt- gärder som finns i skollagen för att skapa en god studiemiljö.

Disciplinära åtgärder som regleras i skollagens femte kapitel är:

Omhändertagande av föremål

Kvarsittning och utvisning

Skriftlig varning

Tillfällig omplacering av en elev

Tillfällig placering av en elev vid en annan skola

Avstängning i vissa obligatoriska skolformer

Olika slags avstängning i de frivilliga skolformerna.

I förarbetena till skollagen anges, att rektor och lärare, för att komma till rätta med en akut och besvärlig situation kan besluta om t.ex. tillfälliga omgrupperingar av elever inom klassrummet, eller att ge elever tillsägelser. Andra åtgärder som faller in under bestäm- melsens tillämpningsområde är utvisning och kvarsittning. Vidare anförs i förarbetena att åtgärden endast får vidtas om den står i rimlig proportion till åtgärdens syfte och övriga omständigheter samt att den inte får kränka elevens integritet och värdighet. För- arbetena anger även att samma regler ska gälla för skolor med offentliga och enskilda huvudmän och särskilt framhålls att åtgär- derna alltid ska vara inriktade på att förbättra elevens framtida upp- trädande – inte vara en bestraffning för elevens tidigare uppträdande. Syftet med de åtgärder som vidtas ska alltid vara att förbättra skol- situationen såväl för den elev som är föremål för åtgärder som för övriga elever. Självklart får åtgärderna inte heller inskränka elever- nas grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen.

34 5 kap. 5 § skollagen.

180

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

Åtgärder får t.ex. aldrig riktas mot en elev på grund av att eleven har använt sig av sin grundlagsskyddade rätt till yttrandefrihet och informationsfrihet. Att åtgärderna ska vara försvarliga med hänsyn till deras syfte innebär bland annat att kollektiv bestraffning aldrig kan komma i fråga, vilket redan följer av de principer som gäller för den svenska rättsordningen i stort.35

Det finns brister i skolornas arbete med trygghet och studiero

Många skolor lyckas bra i arbetet med trygghet och studiero, men olika undersökningar visar att det är långt ifrån alla. Kränkningar och bristande studiero är vanligt förekommande och detta medför att elever och lärare inte får rätt förutsättningar för att fullfölja skol- ans uppdrag.

År 2015 publicerade Skolinspektionen en fördjupad analys om trygghet, vilken baserades på resultat i den s.k. skolenkäten år 2014. Enkäten genomförs två gånger per år i skolor som ska bli föremål för tillsyn. Antalet skolor med redovisade resultat för årskurs 5, 9 och gymnasieskolans år 2 och som ingick i analysen var 245. Enligt analysen uppgav drygt sju procent av alla de tillfrågade eleverna i grund- och gymnasieskolan att de inte kände sig trygga. Det är en andel som motsvarar ungefär 90 000 elever i svensk skola. Upplevd otrygghet påverkar skolupplevelsen i stort och de mest otrygga eleverna har genomgående en långt mer negativ upplevelse av sko- lan, exempelvis avseende sitt eget inflytande över undervisningen och studiemiljön.36 Andelen elever som känner sig trygga varierade mellan de skolor som ingick i undersökningen. Som lägst var an- delen 60 procent, som högst 100 procent. Enligt Skolinspektionen utmärks skolor med en hög andel trygga elever av att man har:

Respekt för varandras olikheter

Ömsesidig respekt mellan elever och lärare

Ett aktivt/målinriktat arbete mot kränkande behandling

Vuxna på skolan som reagerar om de får reda på att en elev blivit kränkt

35Prop. 2009/10:165.

36Skolinspektionen (2015). Trygghet. Fördjupad analys av skolenkäten.

181

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

Få (eller inga) elever som är rädda för andra elever

Få (eller inga) elever som är rädda för personal på skolan.

I skolenkätens resultat framgår ett betydelsefullt samband mellan i vilken grad eleverna uppfattar att de vuxna på skolan reagerar mot kränkningar och hur trygga de känner sig i skolan, vilket belyser vikten av ett aktivt och medvetet förebyggande arbete mot kränk- ningar och för en trygg miljö på skolorna.

Resultat från Skolinspektionens regelbundna tillsyn år 2014 visade även att en av de vanligaste bristerna finns i arbetet med trygg- het och studiero, där sex av tio av de grundskolor som varit föremål för tillsyn brister. I stor utsträckning gäller det här brister i skolor- nas arbete mot kränkande behandling. Det främjande och förebygg- ande arbetet ska beskrivas i verksamhetens plan mot diskriminering och kränkande behandling, men Skolinspektionen menar att dessa planer ofta är otillräckliga. När det saknas strategier för att kartlägga och bemöta kränkande behandling blir det svårt att veta om åtgär- derna är tillräckliga för att ge effekt.37

Rädda Barnen38 har tagit fram en lista på 15 punkter som kan göra skolan till en tryggare plats:

1.Alla måste vara med. Hela skolans personal, elever och föräldrar.

2.Inför nolltolerans mot trakasserier och kränkande behandling. Agera direkt.

3.Skapa gemensamma ordningsregler för språkbruk och bemö- tande.

4.Ge eleverna ansvar som får konkreta resultat, som att vara med och bestämma vad skolans pengar ska användas till.

5.Ta fram planen mot kränkande behandling och diskriminering tillsammans.

6.Alla elever ska vara med och påverka. Stötta elever som nor- malt inte tar plats så att deras röster hörs.

7.Ta hjälp av elever för att hitta de miljöer som upplevs som otrygga.

37Skolinspektionen (2015). Regelbunden tillsyn 2014.

38Rädda barnen, www.raddabarnen.se/Documents/vad-vi-gor/sverige/utbildning-och-skola/ checklista-15-tips.pdf

182

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

8.Arbeta långsiktigt med hela personalgruppen. En vuxen eldsjäl räcker inte.

9.Schemalägg ett rastvänsystem för att bygga relationer med eleverna och ta dem på allvar. Utvärdera det med jämna mellan- rum.

10.Börja samarbeta tidigt, så att alla känner varandra om det hän- der något.

11.Hitta olika sätt att mötas i skolan som passar olika föräldrar.

12.Ge lärarna handledning i hur man engagerar och bemöter föräld- rar.

13.Ge all skolpersonal fortbildning kring nätet och sociala medier.

14.Tänk in nätet i planen mot kränkande behandling och diskri- minering.

15.Lär av eleverna! De är experter på sina liv och vet vad som gäller nu.

Enligt utredningens mening är det nödvändigt att elever, lärare och annan skolpersonal känner ett gemensamt ansvar för arbetsmiljön på skolan och har respekt för varandra för att skolmiljön ska präglas av trygghet och studiero. Elevernas ska ges möjlighet att delta i ut- formningen av lärandemiljön, till exempel genom att medverka i ut- arbetandet av ordningsregler. Det är även viktigt att skolan samarbetar med elevernas vårdnadshavare för att skapa gemensamma förut- sättningar för en trygg skolmiljö.

Enligt utredningen är det viktigt att läraren vid utvecklingssam- tal eller vid andra samtal med elev och elevens vårdnadshavare ge eleven möjlighet att beskriva hur han eller hon upplever skolsitua- tionen i fråga om trivsel, trygghet och studiero i syfte att på ett tidigt stadium uppmärksamma eventuella riskfaktorer för kränkningar eller andra problem som eleven upplever.

183

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

7.2.4Kränkningar, diskriminering och trakasserier kan och ska förebyggas

Brister i skolans arbete med trygghet och studiero kan leda till kränk- ningar, diskriminering och trakasserier. Detta kan i sin tur resultera i frånvaro, vilket utredningen närmare redogör för i kapitel 6, Risk- faktorer för frånvaro.

Regleringen av kränkande behandling, diskriminering och trakasserier

Kränkande behandling

Bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling finns i skol- lagens sjätte kapitel. Med kränkande behandling avses i detta sam- manhang ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet.39 Av förarbetena till bestämmelserna framgår bland annat att med krän- kande behandling avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen som gäller övervikt eller hårfärg. Det kan också handla om annat än verbala nedsättande omdömen, så som att knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för någon. Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas av ut- trycket kränkande behandling.40

En huvudman ska enligt 6 kap. 6 § skollagen se till att det inom ramen för varje särskild verksamhet bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Närmare föreskrifter om det finns i 6 kap. 7 och 8 §§ skollagen. I 7 § regleras att huvudmannen ska se till att det genomförs åtgärder för att före- bygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. I 8 § föreskrivs en skyldighet att varje år upprätta en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever. Planen mot kränkande behandling ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som ska påbörjas eller genomföras under det kommande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genom-

396 kap. 3 § skollagen.

40Prop. 2009/10:165.

184

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

förts ska tas in i efterföljande års plan. En huvudman eller personal får enligt 6 kap. 9 § skollagen inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. En lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är enligt 6 kap. 10 § skollagen skyldig att anmäla detta till rektorn. En rektor som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen.41 Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skä- ligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden. Huvudmannen eller personalen får inte utsätta ett barn eller en elev för repressalier på grund av att barnet eller eleven medverkat i en utredning enligt skollagens 6 kapitel eller anmält eller påtalat att någon handlat i strid med bestämmelserna i kapitlet.42 Om huvud- mannen eller personalen inte uppfyller sina skyldigheter att vidta aktiva åtgärder enligt 7–11 §§ ska huvudmannen enligt 6 kap. 12 § skollagen dels betala skadestånd till barnet eller eleven för den kränk- ning som detta innebär, dels ersätta annan skada som har orsakats av åsidosättandet. Skadestånd för kränkning i andra fall än vid repres- salier lämnas dock inte om kränkningen är ringa. I en tvist om skadestånd får Skolinspektionen som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det.43

Diskriminering och trakasserier

Enligt diskrimineringslagen innebär diskriminering att en elev direkt eller indirekt missgynnas av skäl som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller ut- tryck, etnisk tillhörighet, religion eller trosuppfattning, funktions-

41Skyldigheten för lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling att anmäla detta till förskolechefen eller rektorn samt skyldigheten för förskolechef eller rektor som får känne- dom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten att anmäla detta till huvudmannen ska tillämpas på motsvarande sätt om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasse- rier på sätt som avses i diskrimineringslagen, se 6 kap. 10 § andra stycket skollagen.

426 kap. 11 § skollagen.

436 kap. 15 § skollagen.

185

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

hinder, sexuell läggning eller ålder.44 Eftersom diskriminering handlar om missgynnande förutsätter det någon form av makt hos den som utför diskrimineringen. I verksamheterna är det huvudmannen eller personalen som kan göra sig skyldig till diskriminering. Barn och elever kan inte diskriminera varandra i juridisk bemärkelse.

Trakasserier enligt diskrimineringslagen är ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av dis- krimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etniskt tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller ålder. Om någon ur personalen utsätter en elev för trakasserier benämns det diskriminering.

Bristande tillgänglighet enligt diskrimineringslagen är när en per- son med en funktionsnedsättning missgynnas genom att en verk- samhet inte vidtar skäliga tillgänglighetsåtgärder för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funk- tionsnedsättning. Åtgärderna för tillgänglighet ska vara skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning, och med hänsyn till

–de ekonomiska och praktiska förutsättningarna

–varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller

–kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde, samt

–andra omständigheter av betydelse.45

Det är förbjudet för huvudmannen och personalen att diskriminera en elev. Huvudmannen eller personalen får inte heller utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. Om huvudmannen eller per- sonalen bryter mot förbuden mot diskriminering och kränkande behandling, eller inte uppfyller skyldigheterna att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller kränkande behandling, kan huvud- mannen för verksamheten bli skyldig att betala diskrimineringsersätt- ning eller skadestånd till den som kränkts.46 Lagstiftaren har ansett att det inte är tillräckligt att förbjuda diskriminering och kränkande behandling. Det behövs även aktiva åtgärder för att minska före- komsten av trakasserier och kränkande behandling. Detta innebär att huvudmannen åläggs att bedriva ett målinriktat arbete för att dels

441 kap. 4 § diskrimineringslagen.

451 kap. 4 § diskrimineringslagen.

465 kap. 1 § diskrimineringslagen och 6 kap. 12 § skollagen.

186

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

främja lika rättigheter och möjligheter, dels förebygga och förhindra trakasserier och kränkande behandling. Ändringar i diskriminerings- lagen träder i kraft den 1 januari 2017.47 Ändringarna innebär bland annat att arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta samma diskrimine- ringsgrunder som diskrimineringsförbudet, dvs. kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Det är en utvidgning jämfört med nu gällande lagstiftning. Utbildningsanord- naren ska inom ramen för sin verksamhet bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Arbetet med aktiva åtgärder innebär att bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att

1.undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressa- lier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten

2.analysera orsaker till upptäckta risker och hinder

3.vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och följa upp och utvärdera arbetet enligt 1–3.48

Arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande och åtgär- der ska tidsplaneras och genomföras så snart som möjligt.49 Utbild- ningsanordnaren ska varje år skriftligen dokumentera arbetet med aktiva åtgärder. Närmare reglering om dokumentation finns i dis- krimineringslagen.50

Kränkningar, diskriminering och trakasserier är allmänt förekommande

Utredningen redogjorde för förekomsten av kränkningar, diskrimi- nering och trakasserier i kapitel 6, Riskfaktorer för frånvaro. I det följande kompletteras beskrivningen i föregående kapitel med upp- gifter som gäller kränkande behandling utifrån Skolinspektionens tillsyn.

47SFS 2016:828.

48Se kommande lydelse av 3 kap. 2 § diskrimineringslagen.

49Se kommande lydelse av 3 kap. 3 § diskrimineringslagen.

50Se kommande lydelse av 3 kap. 20 § diskrimineringslagen.

187

Skolmiljöns betydelse för närvaro

SOU 2016:94

Skolinspektionens årsrapport med publiceringsår 2016 bygger på Skolinspektionens tillsyn i en ny modell där man under en tre- årsperiod prioriterar att granska de 25 procent av skolorna där Skol- inspektionen bedömer att det finns störst risk att eleverna inte får den utbildning de har rätt till. År 2015 fick 258 grundskolor en prioriterad tillsyn. Det här innebär att resultaten inte kan generali- seras till nationell nivå. Utifrån tillsynen ser Skolinspektionen exempel på att värdegrundsarbetet begränsas till insatser som tema- dagar och att hanteringen av kränkningar beror på enskilda lärares uppfattning om vad som är acceptabelt.

Skolornas arbete mot kränkande behandling uppfattas också olika av elever och lärare. I Skolinspektionens skolenkät anser nio av tio lärare vid prioriterade skolor att skolan bedriver ett målin- riktat arbete mot kränkande behandling, något som endast sex av tio elever i årskurs 9 håller med om. Skolinspektionen konstaterar att det finns huvudmän som stannat vid en lägre ambitionsnivå än att alla elever garanteras en studiemiljö som präglas av trygghet, studiero och frihet från kränkningar.51

Av cirka 650 grundsärskolor i riket har Skolinspektionen genom- fört en prioriterad tillsyn under 2015 i ungefär 140 skolor. Mer än en av tio grundsärskolor i tillsynen brister i trygghet, studiero och åt- gärder mot kränkande behandling.

Under 2015 inkom totalt 3 053 anmälningar till Skolinspektio- nen beträffande grundskolan. Den vanligaste grunden för anmälan är att huvudmannen inte gjort tillräckligt när en elev upplever sig utsatt för kränkande behandling. Kränkningarna kan ha utförts av en annan elev eller personal på skolan. Ungefär fyra av tio anmäl- ningar avsåg någon form av kränkning. År 2015 fattade Skolinspek- tionen 1 198 beslut med konstaterad brist. Den vanligast förekom- mande bristen avser huvudmannens arbete med att motverka krän- kande behandling. Nästan sex av tio beslut med konstaterad brist avsåg skolans arbete vid någon form av kränkning.52

År 2015 inkom 94 anmälningar från elever, vårdnadshavare och andra som upplever att det finns missförhållanden i grundsärskolan.

51Skolinspektionen (2015). Ökat fokus på skolor med större utmaningar. Skolinspektionens erfarenheter och resultat.

52Ibid. I statistiken över anmälningar gällande grundskola ingår även fritidshem och förskole- klass. Beslut som fattades under 2015 kan gälla ärenden som inkommit tidigare år och beslut har inte fattats i alla anmälningsärenden som inkom under 2015.

188

SOU 2016:94

Skolmiljöns betydelse för närvaro

Skolinspektionen fattade under året 37 beslut med konstaterade brister. För grundsärskolan var den vanligaste anmälningsgrunden samt konstaterade bristen huvudmannens arbete med att motverka kränkande behandling.53

I stödmaterialet ”Nolltolerans mot diskriminering och kränkande behandling” konstaterar Skolverket att en orsak till att flertalet skolor får underkänt av Skolinspektionen i sitt arbete mot diskriminering, trakasserier och kränkande behandling kan vara att huvudmännen inte alltid tar ett tillräckligt ansvar. Rektorer, förskolechefer och lärare lämnas att på egen hand försöka följa skollagens och diskrimi- neringslagens krav.54

Skolverket konstaterar att det är viktigt att en skolas arbete bygger på varje verksamhets egna kartlagda behov och erfarenheter. Att regelbundet göra kartläggningar av elevernas situation när det gäller kränkningar och låta det styra arbetet, är det som tydligast minskar mobbning och kränkningar.55

53Skolinspektionen (2015). Ökat fokus på skolor med större utmaningar. Skolinspektionens erfarenheter och resultat. Beslut som fattades under 2015 kan gälla ärenden som inkommit tidigare år och beslut har inte fattats i alla anmälningsärenden som inkom under 2015.

54Skolverket (2011). Stödmaterial. Nolltolerans mot diskriminering och kränkande behand- ling – lagens krav och huvudmannens ansvar.

55Ibid.

189

8Närvaroarbete

– från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

Utredningen har i uppdrag att analysera om orsakerna till frånvaro uppmärksammas och utreds på ett ändamålsenligt sätt samt att be- lysa hur lärare, rektorer och övrig skolpersonal hanterar frånvaro. Utredningen ska även föreslå hur arbetet med närvarofrämjande åt- gärder kan förbättras samt sprida kunskap om, och exempel på arbete med närvarofrämjande åtgärder.

Kapitlet inleds med arbetet som rör att uppmärksamma och utreda orsakerna till frånvaro. Därefter belyser vi processen från upptäckt till åtgärder, vilken ska präglas av att skapa en bra relation med elev och vårdnadshavare, att lyssna på eleven och att samverka med elev, vård- nadshavare, lärare och externa aktörer. Utredningen anser att i att han- tera frånvaro ingår att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro, vilket samtidigt innebär att främja närvaro. I kapitlet förs en diskus- sion om vad som konkret avses med att främja närvaro och vilket stöd som finns i lagstiftning och riktlinjer. Avslutningsvis diskuteras be- hovet av forskning på att främja närvaro och att hjälpa elever med problematisk frånvaro tillbaka i skolgång.

8.1Uppmärksamma och utreda orsaker till frånvaro

Grundläggande för att hantera problematisk frånvaro på ett fram- gångsrikt sätt är att det finns system för upptäckt av frånvaro, att en systematisk kartläggning av orsaker till frånvaron görs och att åt- gärder vidtas utifrån vad som har framkommit i kartläggningen.

191

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

8.1.1Frånvarorutiner

Frånvarorutiner möjliggör en tidig upptäckt av problematisk frånvaro och är ett viktigt sätt förebygga och minska frånvaro.1 I Skolverkets allmänna råd om att främja närvaro framgår att huvudmannen bör ge stöd till rektorn i att skapa rutiner. Rektorn ansvarar för att det finns rutiner för närvaroregistrering och frånvarorapportering och att dessa är kända för elever, elevernas vårdnadshavare och all skolper- sonal. All skolpersonal ska få information om rutinerna samt an- vändningen av dem.

En vanlig modell för frånvarorutiner är en s.k. frånvarotrappa. I frånvarotrappan framgår – beroende på grad av frånvaro – när och vad som ska göras av vem samt vilka insatser som har satts in sedan tidigare.2 I skriften Vänd frånvaro till närvaro3 ingår olika exempel på hur en frånvarotrappa kan se ut. Det första steget går vanligen ut på att vårdnadshavare omedelbart ska kontaktas vid det första från- varotillfället. Om frånvaron fortgår innebär nästa steg oftast att elev och vårdnadshavare kallas till samtal med mentor, rektor eller per- sonal från elevhälsan. Om frånvaron inte upphör följer en kartlägg- ning av orsaker samt åtgärder och uppföljning av dessa. Det sista steget i frånvarotrappan innebär ofta att en anmälan görs till social- tjänsten.

8.1.2Uppmärksamma även giltig frånvaro

Man behöver titta på all frånvaro, även den ”anmälda” där föräldrarna bekräftat att eleven är ”sjuk”. Det kan finnas annat bakom, till exempel föräldrar som håller barnen hemma för att de själva har svåra problem.4

En del kommuner har rutiner för att uppmärksamma även giltig från- varo. Giltig frånvaro kan vara oproblematisk, men återkommande och omfattande giltig frånvaro kan utgöra en risk för omfattande ogiltig frånvaro. Det finns också en risk att andra orsaker till frånvaron än anmäld sjukdom inte upptäcks. Omfattande frånvaro, oavsett om den är anmäld eller inte, utgör en risk för att eleven inte ska utvecklas mot

1SKL (2013). Vänd frånvaro till närvaro. Guide för systematiskt skolnärvaroarbete i kommuner.

2Ibid.

3Ibid.

4BRIS (2015). Hur mår elevhälsan? Röster från barn och professionella – ett underlag för diskussion.

192

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

utbildningens mål. För att kunna utreda orsaker till problematisk från- varo på ett ändamålsenligt sätt behöver både ogiltig och giltig frånvaro uppmärksammas.

Det förekommer att kommuner och skolor har rutiner för giltig frånvaro som påminner om vad som gäller i arbetslivet. Det kan handla om att eleven ska uppvisa läkarintyg efter den första sjuk- veckan eller att mentor, klassföreståndare eller skolsköterska ska ringa hemmet vid giltig frånvaro, oavsett anledningen till frånvaron.

8.1.3Systematisk kartläggning av orsaker

När problematisk frånvaro upptäcks ska orsakerna till den kartläggas. En systematisk och bred kartläggning utifrån kända riskfaktorer för frånvaro krävs för att skolan ska kunna upptäcka de faktorer som bidrar till frånvaro i enskilda elevärenden. En systematisk kartlägg- ning bör göras utifrån aktuell kunskap om riskfaktorer och utan ett förutbestämt svar på vad som förklarar frånvaron. Kartläggningen görs systematiskt genom att frågor ställs om samtliga tre kända riskom- råden för frånvaro: skola, familj och individ. Det är särskilt viktigt att samtliga områden täcks med tanke på att skola, elev, vårdnadshavare och andra aktörer tenderar att förlägga orsakerna till frånvaron utanför sitt eget ansvarsområde. Skolinspektionen5 rapporterar att det förekommer att skolor brister i att ta reda på orsakerna till frånvaro och att kartläggningar inte görs.

Personal som genomför kartläggningar behöver ha god och upp- daterad kunskap om riskfaktorer för frånvaro. Det här är en förut- sättning för att personalen ska kunna ställa rätt frågor. I utredningens enkät (bilaga 3) svarar åtta av tio att elevhälsan på skolan i ganska eller mycket stor utsträckning har kunskap som underlättar vid arbetet med omfattande frånvaro hos enskilda elever. Kartläggningen av orsaker syftar till att åtgärder ska sättas in. Skolinspektionen6 har i flera undersökningar sett att åtgärder ofta vidtas utan grund i kart- läggning av orsaker. I den senaste granskningen (2016) såg man att

5Skolinspektionen (2016). Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med om- fattande frånvaro.

6Skolinspektionen (2011). Skolpliktsbevakning. Skolinspektionen (2014). Rätten till utbild- ning. Skolinspektionen (2016). Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro.

193

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

skolorna tenderar att sätta in åtgärder ad–hoc och utan att de baseras på en förståelse av orsakerna till frånvaro för den aktuella eleven.

För att insatser ska bli framgångsrika är det också viktigt att eleven får ge sin syn på vad som krävs för att öka närvaron. Utöver att ha god kunskap om riskfaktorer är det alltså centralt att lyssna på eleverna i kartläggningen så att elevens syn på sin skol- och livs- situation, med fokus på skolsituationen kommer fram. Kartlägg- ningen behöver ske på ett flexibelt sätt och eleven bemötas på ett sätt som skapar en god relation. Kartläggningen kan göras av olika personer inom elevhälsan. I utredningens enkät framgår att de van- ligaste yrkesgrupperna som kartlägger orsaker till frånvaro i enskilda elevärenden är skolsköterska, kurator och specialpedagog.

Kartläggningen ska dokumenteras och eleven ges möjlighet att läsa igenom och skriftligt godkänna att kartläggningen läses upp på ett möte med rektor, vårdnadshavare, mentor och eventuellt annan skolpersonal. Elevinflytande innebär också att eleven får möjlighet att ange viktiga personer att samarbeta med. Dokumentationen är viktig för eleven och vårdnadshavaren för att klargöra vilka mål som ska uppnås, vem som ska göra vad och när arbetet ska följas upp. Personalen sammanställer dokumentationen, men kontrollerar med elev och vårdnadshavare att man uppfattat dem rätt och korrige- rar eventuella felaktigheter och missuppfattningar.7

Det finns rapporter om att skolor sätter in insatser utan att eleven att tillfrågats.8 I GR.DropOuts, ett projekt som pågick mellan 2011–2013 och som syftade till att förebygga senare utanförskap, arbetade kommunerna i Göterborgsregionens kommunalförbund med skolk bland ungdomar i åldern 13–20 år. I en rapport från projektet uppgav intervjuade elever att skolan inte alltid bryr sig om att elever är ogiltigt frånvarande och att skolan betonar elevers ansvar för studierna, medan eleverna saknar diskussion om vilket stöd skolan kan ge.9

7Stenhammar, A-M, m.fl. (2011) Projektet Egen växtkraft. Bättre stöd när barn och ungdomar är delaktiga. Lyssna på oss! Inspirationsbok med exempel från verksamheter runt om i landet.

8Strand, A-S. (2013). Skolk ur elevernas och skolans perspektiv. En intervju- och dokument- studie. Skolinspektionen (2016). Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro.

9Fostvedt, U. m.fl. (2011). GR. Dropouts. En kartläggning.

194

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

8.1.4Utredningens slutsatser om orsaker till frånvaro uppmärksammas och utreds på ett ändamålsenligt sätt

Utredningen har att besvara om frånvaro uppmärksammas och utreds på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen konstaterar att det förekom- mer brister i många skolors arbete både vad gäller att uppmärksamma frånvaro och att utreda frånvaro. De flesta skolor har närvarorutiner som innefattar att uppmärksamma frånvaro och att kartlägga orsaker. I utredningen framkommer dock att det är vanligt förekommande att närvaroregistering inte görs på alla lektioner. Om frånvaro inte uppmärksammas kan inte heller orsaker utredas. Det visar sig även att utredning eller kartläggning av orsaker till frånvaro inte alltid sker och när det sker görs det många gånger inte systematiskt och inte utifrån kunskap om kända riskfaktorer. Det här kan förklara varför arbetet med att bryta frånvaro många gånger misslyckas.

Ytterligare en brist är att eleven inte alltid hörs i utredningen av frånvaron. Det förekommer även brister som gäller insamling och analys av uppgifter om frånvaro på skolnivå.

Tidigt stöd och snabbt insatt stöd

Skolinspektionens kvalitativa undersökning av omfattande frånvaro på 11 skolor visar att det förekommer att arbete för att åtgärda från- varo inleds sent, på högstadiet, fastän ett frånvaromönster kan ha funnits sedan låg- eller mellanstadiet.10 Vi får under utredningen höra av lärare, elever och vårdnadshavare att skolan har valt att ”vänta och se”. Det är även ett resultat som Skolinspektionen får i sin kvali- tativa undersökning av omfattande frånvaro.11 Det finns ingen forsk- ning som visar att ”vänta och se” är en bra metod, men den används.

I Kungliga vetenskapsakademins rapport School learning and mental health12 lyfts några faktorer som har betydelse för att främja lärande och psykisk hälsa. Dessa är tidig upptäckt och snabb hjälp med läs- och skrivsvårigheter i grundskolans tidiga år. Att ge stöd i rätt tid betyder inte bara att ge det tidigt i skolåren, utan också att stöd sätts in snabbt när elevens svårigheter upptäcks.

10Skolinspektionen (2016). Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med om- fattande frånvaro.

11Ibid.

12Gustafsson, J.E. m.fl. (2010). School, learning and mental health: A systematic review.

195

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

Kunskapsfokus och förväntningar på rätt nivå

Elever med problematisk frånvaro är ofta i behov av extra anpass- ningar eller särskilt stöd. Temagruppen unga i arbetslivet genomförde 2013 en studie där 379 unga som inte fullföljt sina gymnasiestudier delade med sig av sina erfarenheter.13 På frågan om hur en perfekt skola skulle se ut och vad som hade kunnat hindra de unga från att sluta gymnasieskolan i förtid lyfte ungdomarna fram följande faktorer:

Lärare och andra vuxna som bryr sig och inte blundar för problem.

Tillräckligt pedagogiskt stöd.

Mindre klasser och grupper.

Individuell och anpassad studieplan.

Mer praktik och mindre teori.

Flexibla tider och scheman.

Studien gällde gymnasieskolan, men utredningen anser att faktorerna också kan lyftas när det gäller de skolformer som ingår i utredningens uppdrag.

I skollagens inledande kapitel anges bl.a. att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § skol- lagen). Därutöver finns bestämmelser i skollagens tredje kapitel som reglerar att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling (3 kap. 3 § skollagen).

Skolan har ett kompensatoriskt uppdrag, där hänsyn ska tas till alla elevers olika behov och en strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar.14

13Temagruppen unga i arbetslivet. 10 orsaker till avhopp. 379 unga berättar om avhopp från gymnasiet.

141 kap. 4 § skollagen och prop. 2009/10:165.

196

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

En elev som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att upp- fylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser.15 Det innebär att eleven ska ges stöd, även om eleven når de kunskaps- krav som minst ska uppnås.16

8.2Regleringar om extra anpassningar och särskilt stöd

Bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd återfinns i huvudsak17 i skollagens tredje kapitel. Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som kom- plement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan för- fattning (3 kap. 7 § skollagen). I följande stycken görs en genomgång av gällande regleringar för pedagogiskt stöd.

8.2.1Extra anpassningar

I skollagens tredje kapitel finns bestämmelser om stöd i form av extra anpassningar. Bestämmelsen innebär att om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, upp- gifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnads- havare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, såvida inte annat följer av 3 kap. 8 § skollagen.18

Av förarbetena till bestämmelserna framgår att med sådant stöd (stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen) avses som huvudregel anpassningar som lärare kan göra i den dagliga undervisningen. Vidare framgår att det t.ex. kan handla om att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina

153 kap. 3 § skollagen.

16Prop. 2013/14:148.

17Skolverket har även meddelat allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram.

183 kap. 5 a § skollagen.

197

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

studier. Det kan exempelvis ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Att hjälpa till med att förstå texter, att förklara ett ämnes- område på annat sätt eller att ge extra färdighetsträning såsom läs- träning är också att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid, t.ex. två månader. Även särskilda läro- medel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade program- varor kan som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar. Det ska inte fattas något formellt beslut om stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen.19

Av förarbetena till bestämmelsen om extra anpassningar framgår att om en elev efter en tids stöd fortfarande inte når de kunskaps- krav som minst ska uppnås är det viktigt att stödinsatserna intensi- fieras och anpassas ytterligare utifrån elevens behov. Om stödet trots detta inte är tillräckligt bör frågan om elevens behov av särskilt stöd anmälas till rektorn. Enligt förarbetena är det inte möjligt att ange någon tidsgräns för hur länge stöd bör ges i den ordinarie under- visningen innan en anmälan till rektorn ska göras.20

8.2.2Särskilt stöd

Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpass- ningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska detta an- mälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga (3 kap. 8 § skollagen). Det innebär att om det finns särskilda skäl att anta att stöd i form av extra anpassningar inte är tillräckliga för att en elev ska nå de kunskapskrav som minst ska uppnås följer det av 3 kap. 8 § att en anmälan till rektorn ska göras direkt.

19Prop. 2013/14:160.

20Ibid.

198

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven upp- visar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elev- hälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska eleven ges sådant stöd (3 kap. 8 § skollagen).

Det finns inte någon definition av formuleringen ”i behov av sär- skilt stöd” i skollagen. I förarbetena anges att det inte anses möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att särskilt stöd ska ges. Bestämmelserna måste därför vara allmänt hållna och knytas till ett ansvar för skolan att utreda elevens stöd- behov och att det är viktigt att skolan inte väntar för länge med att ut- reda en elevs eventuella behov av särskilt stöd. Utredningen ska göras i samråd med den berörda eleven och med beaktande av bestäm- melsen om särskild hänsyn till barnets bästa.21

Enligt skollagen ska behovet av särskilt stöd även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. I förarbetena till bestämmelserna anförs att en elev i vissa fall kan uppvisa svårig- heter i skolsituationen som inte omedelbart behöver innebära risk för att målen inte kommer att uppnås, men som skolan befarar kan leda till större problem på sikt om inte situationen utreds. Det kan även förekomma att en elev för närvarande når de kunskapskrav som minst ska uppnås, men uppvisar andra svårigheter vilka gör att skolan av olika skäl bedömer att eleven längre fram under skoltiden kan få svårigheter att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Vidare an- förs att många elever någon gång under sin skoltid stöter på svårig- heter och under en kortare tid behöver särskilda stödåtgärder. Andra elever behöver stöd kontinuerligt under hela skoltiden på grund av sjukdom, sociala förhållanden, funktionsnedsättning eller svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen av andra orsaker.22

För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram ut- arbetas. Av programmet ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses, hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas samt vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åt- gärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn eller

21Prop. 2009/10:165.

22Ibid.

199

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

en person som rektorn har överlåtit beslutanderätten till (3 kap. 8 § skollagen).

Enligt förarbetena till bestämmelserna är syftet med att ställa krav på utarbetandet av ett åtgärdsprogram att det ska finnas ett dokument för planering och utvärdering av elevens utbildning så att förutsättningarna för elevens fortsatta lärande blir de bästa. Arbetet med åtgärdsprogrammet ska utgå från elevens behov, styrkor och svårigheter samt från en analys av vilka hinder och möjligheter som finns i elevens omgivning. Även elevens och dennes vårdnads- havares syn på skolsituationen och förslag till tänkbara lösningar ska vägas in. Programmet ska omfatta elevens hela skolsituation. Det är således viktigt att lägga fokus på elevens hela studiemiljö och inte på den enskilda elevens svårigheter. Åtgärderna ska vara av både kort- och långsiktig karaktär. De ska relatera till målen i läroplanerna och uppställda kunskapskrav och vara möjliga att följa upp och utvär- dera. Det bör också framgå vem som är ansvarig för att stödinsats- erna genomförs, följs upp och utvärderas.23

Om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elev- grupp eller enskilt, eller i form av anpassad studiegång, får rektorn inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan. Om utredningen visar att eleven inte behöver särskilt stöd ska beslut fattas om att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas (3 kap. 9 § skollagen).

För en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfatt- ning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskaps- krav som minst ska uppnås (3 kap. 10 § skollagen). Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan författning (3 kap. 7 § skollagen).

Om det finns särskilda skäl, får dock ett beslut om åtgärdspro- gram för en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till (3 kap. 11 § skollagen).

23 Ibid.

200

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

Om det särskilda stödet för en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får ett beslut enligt 3 kap. 7 § skol- lagen innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång). Rektorn an- svarar för att en elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning i den aktuella skolformen (3 kap. 12 § skollagen).

8.2.3Anpassad studiegång

Anpassad studiegång innebär att skolan gör avvikelser för en en- skild elev från den timplan, den undervisningstid, eller de ämnen och de mål som gäller för utbildningen. Ett beslut om anpassad studie- gång ska föregås av noggranna överväganden, eftersom det kan inne- bära att eleven lämnar grundskolan utan fullständig utbildning. Både eleven och vårdnadshavaren måste därför få information om vad ett beslut om anpassad studiegång kan innebära för elevens möjligheter att studera vidare och deras synpunkter ska inhämtas och beaktas i bedömningen.24 Det är viktigt att avvikelserna inte är mer omfattande än nödvändigt och att det görs noggranna överväg- anden omkring vilka delar av ett ämne som det är lämpligt att göra avvikelser ifrån. Om eleven kan delta i åtminstone delar av under- visningen i ett ämne ökar elevens förutsättningar att i ett senare skede kunna göra en prövning och därmed få ett betyg i ämnet.25 Om eleven eller elevens vårdnadshavare är missnöjda med ett beslut om åtgärds- program som fattats kan eleven eller elevens vårdnadshavare enligt skollagen överklaga beslutet till skolväsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 §, 29 kap. 10 § och 12 § skollagen). Möjligheten att över- klaga omfattar både innehållet i ett åtgärdsprogram och ett beslut om att inte utarbeta åtgärdsprogram. Enligt förarbetena till skol- lagen framgår att om rektorn t.ex., trots signaler om att det finns ett stödbehov, fattar ett beslut om att ett åtgärdsprogram inte ska upprättas, kan det finnas skäl att granska om detta beslut verkar

24Prop. 2009/10:165.

25Skolverket (2014), Allmänna råd med kommentarer. Arbete med extra anpassningar, sär- skilt stöd och åtgärdsprogram.

201

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

rimligt.26 En elev får själv överklaga från det år eleven fyller 16 år, men elevens vårdnadshavare har fortfarande rätt att överklaga fram till att eleven fyller 18 år. Beslut om särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning och anpassad studiegång kan överklagas sär- skilt (28 kap. 16 § skollagen).

8.3Förekomsten av särskilt stöd

Skolverket samlar sedan läsåret 2012/13 in statistik om särskilt stöd i grundskolan.27 Av statistiken som avser läsåret 2014/15 framgår att totalt 64 600 elever i grundskolan hade ett åtgärdsprogram hösten 2014. Detta innebär nästan en halvering jämfört med läsåret innan, 2013/14. Enligt Skolverket beror detta troligtvis på lagändringen om extra anpassningar som inte kräver utredning eller åtgärdsprogram. Av statistiken framgår vidare att andelen elever med åtgärdsprogram är högst i årskurs 9, där drygt 11 procent av pojkarna och 8 procent av flickorna har ett åtgärdsprogram. Det finns ingen motsvarande statistik när det gäller stöd i form av extra anpassningar.

Skolinspektionen har i sin årsrapport för 201528 konstaterat att det finns brister som rör elevernas tillgång till extra anpassningar och särskilt stöd. Det är enligt rapporten tydligt att gränsdragningen mellan extra anpassningar och särskilt stöd är ett problem i många skolor. Enligt rapporten har Skolinspektionen också i flera skolor sett brister i tillgången till elevhälsa och i samverkan mellan elevhäl- san och övrig personal i skolan.

Skolinspektionen har gjort en tematisk analys av myndighetens statistik första halvåret 2016.29 Statistiken gäller anmälningsärenden och prioriterad regelbunden tillsyn. Skolinspektionen konstaterar att skolor med brister i arbetet med särskilt stöd tenderar att även ha brister i arbetet med elevhälsan. Vidare konstateras att många skolor behöver bli bättre på att använda resurserna inom elevhälsan på ett mer strategiskt sätt och att huvudmän och rektorer behöver skapa förutsättningar för detta.

26Prop. 2009/10:165.

27Skolverket (2015). PM – Särskilt stöd i grundskolan läsåret 2014/15.

28Skolinspektionen (2016). Ökat fokus på skolor med större utmaningar – Skolinspektionens erfarenheter och resultat 2015. Årsrapport 2015.

29Skolinspektionen (2016). Tematisk analys över rätten till stöd – Erfarenheter efter regel- bunden tillsyn och anmälningsärenden första halvåret.

202

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

Skolinspektionen publicerade den 26 augusti 2016 en kvalitets- granskningsrapport30 om hur skolan arbetar med elever i behov av extra anpassningar. Granskningen genomfördes i årskurs 4 vid 15 skolenheter i Sverige under perioden december 2015 till och med april 2016. Utifrån det samlade resultatet av granskningen har Skol- inspektionen lämnat en redovisning i en övergripande kvalitetsgransk- ningsrapport. Det framgår bl.a. av rapporten att det i många fall råder en osäkerhet i skolorna om vad extra anpassningar kan vara och hur de utförs med god kvalitet. Det framgår vidare att lärarna inte sam- råder med elevhälsan.

8.3.1Information om särskilt stöd

En miljö där elever får stöd i sitt lärande utifrån sina villkor är en bra miljö för alla elever. Skolan ska ta hänsyn till elevers olika behov och uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen31 och erbjuda stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd till de elever som har rätt till det. Det är rektorn som ansvarar för att ge lärare och övrig skolpersonal på skolan förutsättningar för arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd.32

Skolpersonalen har ansvar för att uppmärksamma elever som kan vara i behov av särskilt stöd. Det är också viktigt att vårdnads- havare och elever vet vilket stöd de har rätt att få. I Skolverkets all- männa råd framgår att skolan vid något tillfälle bör informera om vad extra anpassningar och särskilt stöd innebär.33

För elever med omfattande behov av särskilt stöd kan det i hem- kommunens bidrag till enskilda huvudmän utöver grundbeloppet även utbetalas ett tilläggsbelopp för att täcka kostnader för extra- ordinära stödåtgärder. Till skillnad från grundbeloppet ska tilläggs- beloppet baseras på en elevs individuella behov. Reglerna om hem- kommunens bidrag till enskilda huvudmän finns dels i de olika skol- formskapitlen i skollagen, dels i skolförordningen. Hemkommuner-

30Skolinspektionen (2016). Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgransknings- rapport.

311 kap. 4 § skollagen.

32Skolverket (2014), Allmänna råd med kommentarer. Arbete med extra anpassningar, sär- skilt stöd och åtgärdsprogram.

33Ibid.

203

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

nas resursfördelning och ersättning till andra huvudmän behandlas i kapitel 16.

Enligt en enkät till rektorer som genomförts av Barnombuds- mannen34 är det långt ifrån alla elever och vårdnadshavare som får allmän information om rätten till särskilt stöd av skolorna. Knappt hälften av rektorerna svarar att de ger allmän information till alla elever och cirka 64 procent att de ger allmän information till vård- nadshavare. Om elever och vårdnadshavare saknar information om vilket stöd som barnet har rätt till är det omöjligt för dem att efter- fråga rätt stöd och insatser och därmed riskerar stödet att dröja eller helt utebli.

Elevers möjligheter att få stöd tycks variera med föräldrarnas engagemang. Åtta av tio lärare i grundskolan uppger i en undersök- ning från Lärarnas Riksförbund att elever med engagerade föräldrar i större utsträckning får särskilt stöd.35

Utredningen konstaterar att skolor på ett systematiskt sätt bör informera om elevers rätt till stöd.

8.4Främja närvaro vid neuropsykiatrisk funktionsnedsättning

En sak jag tänkte på, just det om jag fått ändra någonting så hade jag ändrat så att lärare har lite mer kunskap om diagnoser, för det är inte alltid föräldrar tänker på varför deras barn mår dåligt och så där.36

Neuropsykiatrisk funktionsnedsättning är en riskfaktor för proble- matisk frånvaro. En förklaring till detta kan vara att undervisningen inte är anpassad till funktionsnedsättningen. En elev med t.ex. autism kan ha svårt att välja och det förekommer relativt ofta upp- gifter i skolan som innebär att eleverna ska göra val, t.ex. att välja att studera ett visst land i stället för att alla elever läser om samma land. En klassrumssituation där varje elev arbetar med sitt projekt innebär en hög grad av rörlighet, vilket kan verka distraherande för en elev som har svårigheter med uppmärksamhet och koncentra- tion. Vidare kan skollokalerna vara spridda och innebära många för-

34Barnombudsmannen (2016). Respekt. Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd.

35Lärarnas Riksförbund (2014). Så påverkar föräldrarna undervisningen.

36Alma i Barnombudsmannen (2016). Respekt – Barn med funktionsnedsättning om sam- hällets stöd.

204

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

flyttningar under skoldagen. Att elever har ämneslärare innebär att de har flera relationer till lärare som de ska förhålla sig till. Lärarna kan ha olika regler och undervisningsmetoder. En elev med autism har ofta behov av förutsägbarhet, tydlighet och rutiner och för en elev som har svårigheter med uppmärksamhet och koncentration är det viktigt att få arbeta ostört. Skolmiljön är alltså på flera sätt svår för de här eleverna. Vi vet att alla barn mår bra av förutsägbarhet, tydlighet och rutiner. Intresseorganisationer för personer med funk- tionsnedsättningar hävdar ofta, att det som är bra för deras mål- grupper är bra för alla barn.37 Att skolan anpassas så att den utgör en lämplig miljö för alla elever gör att man undviker att stigmatisera enskilda elever. Det finns exempel på skolor som har skapat en stödjande lärandemiljö för elever med en neuropsykiatrisk funk- tionsnedsättning. I dessa skolor är alla lektionssalar utrustade med hjälpmedel och de är tillgängliga för alla elever. Man har scheman där varje ämne har sin färg och läroböckerna är markerade med en klister- lapp i samma färg, t.ex. grönt för naturkunskap. Det här leder till att eleverna får en bra överblick över både schema och läromedel, vilket underlättar för elever med autism, men samtidigt också för elever utan funktionsnedsättning. En förutsättning för att skolan ska kunna göra de här anpassningarna är att personalen har kunskap om funk- tionsnedsättningar. Dessa anpassningar är vanligen inte kostsamma, men beskrivs som verksamma av patientföreningar som utredningen har varit i kontakt med.

8.4.1Kunskap om funktionsnedsättningar

Lärarna behöver förstå mer, och det behöver finnas fler resurspedagoger. Lärarna vet ingenting om hur sådana som jag fungerar. De trodde inte på mig. Inte förrän jag fick papper på allt.38

När barn i Barnombudsmannens rapport39 reflekterar över vad som kännetecknar ett gott bemötande nämns ofta kunskap om funktions- nedsättningar. Med rätt kunskap kan vuxna anpassa sitt bemötande efter barnets förutsättningar och behov. Barnrättskommittén ut-

37Möte med Autism- och Aspergerförbundet, februari 2016.

38Arvid, 14 år i Rädda barnen (2015). Hur mår elevhälsan? Röster från barn och professio- nella – ett underlag för diskussion.

39Barnombudsmannen. (2016). Respekt. Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd.

205

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

trycker i sin senaste granskning av Sverige oro över att professionella som möter barn med funktionsnedsättning saknar kunskaper som behövs för att möta barn på ett bra sätt.40 Barnombudsmannen anser att det i högskoleförordningen (1993:100) ska ställas krav på kunskap om barnkonventionen och barn i utsatta situationer – däribland barn med funktionsnedsättning (som neuropsykiatrisk funktionsned- sättning) för examen i yrken som i hög grad handlar om barn.41 I en undersökning från Karolinska institutet uppger 80 procent av lärarna att de saknar kunskap om neuropsykiatriska diagnoser. Motsvarande andel för specialpedagogerna är 69 procent.42 Två till tre elever i varje klass har en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning i någon form, det kan vara ADHD, autismspektrumdiagnoser, inlärningssvårig- heter, motoriska störningar eller språkstörningar.43

8.4.2Hjälpmedel

Elever med funktionsnedsättning har rätt till stöd från samhället för att kunna leva ett så självständigt liv som möjligt. I FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning an- ges att konventionsstaterna ska främja tillgång till, kännedom om och användning av hjälpmedel och teknik som är utformade för personer med funktionsnedsättning och som främjar habilitering och rehabilitering. Det är en mänsklig rättighet såväl som en rättig- het som regleras i flera konventioner och lagar, till exempel lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och skol- lagen. Stödet ges av stat, kommun och landsting. Det kan vara prak- tiska hjälpmedel som rullstolar, läsplattor och dataprogram för lär- ande, behandling med läkemedel eller en elevassistent i skolan. Det finns hjälpmedel vars huvudsakliga syfte är att kompensera i själva lärsituationen och hjälpmedel vars huvudsakliga syfte är att kom- pensera i det dagliga livet, där bland annat att gå i skolan ingår.

Utredningen anser att skolpersonal behöver ha kunskap om neuro- psykiatriska funktionsnedsättningar och kompetens att använda hjälp-

40Barnrättskommittén (2015). Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, punkt 39–40.

41Barnombudsmannen (2016). Respekt. Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd.

42Intervju med Sven Bölte, KIND (Center of Neurodevelopment Disorders). Skolvärlden 2016-02-12.

43Ibid.

206

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

medel för att möta elevernas behov. Det kan innebära att arbets- terapeuter och logopeder behöver finnas i nära anknytning till skolan. Samverkansavtal eller avtal kring byte av tjänster med barnpsykiatri och barnhabilitering kan vara ett möjligt sätt att lösa behovet, vilket samtidigt kan bidra till ökad kunskap om varandras verksamheter.

8.4.3Ökad närvaro genom hjälpmedel

Att få tillgång till individuellt utprovade hjälpmedel kan vara av- görande för om en elev kan ta till sig kunskaper och uppnå kunskaps- målen. Det pedagogiska stödet kan i sin tur främja närvaro. Hjälp- medlen ska kompensera funktionsnedsättningen och ge förutsätt- ningar för eleven att utnyttja hela sin förmåga. Om läraren i klass- rummet inte förstår vad elevens svårigheter beror på, och inte heller känner till konsekvensen av funktionsnedsättningen och inte vet vilket stöd som finns, påverkar det elevens förutsättningar att lära, utvecklas och nå uppsatta mål.44

Hjälpmedel behöver introduceras tidigt, ofta innan tonåren, för att eleven ska ta till sig hjälpen och inte se den som utpekande.45 Det kan finnas behov av att motivera elever att använda tillgängliga hjälp- medel.

8.4.4En snabb teknisk utveckling ger nya möjligheter

Den snabba tekniska utvecklingen av hjälpmedel och välfärdsteknik leder till nya möjligheter som behöver tas tillvara av myndigheter och huvudmän med ansvar inom området. Teknikutvecklingen ställer samtidigt krav på att de yrkesgrupper som t.ex. förskriver hjälpmedel och stöd har uppdaterad kunskap inom området. Även personal när- mast eleven såsom lärare, specialpedagoger och assistenter behöver ha kunskap om hjälpmedel och stöd.

Varje skola ansvarar för att köpa in och förmedla hjälpmedel för lärsituationen till sina elever. Förutsättningar för att elever ska få tillgång till rätt hjälpmedel är att de omges av skolpersonal som har kunskap om både funktionsnedsättningar och hjälpmedel.

44Hjälpmedelsinstitutet (2013). Teknikstöd i skolan, slutrapport.

45www.skolverket.se/skolutveckling/resurser-for-larande/itiskolan/sa-arbetar-andra/ svenska/framgangsrik-sprak-las-och-skrivutveckling-1.221475

207

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

Många skolor har i dag teknisk utrustning, men det förekommer brister i skolpersonalens kunskaper i att använda den. Det finns också brister i skolpersonalens kunskaper om funktionsnedsätt- ningar och hur hjälpmedel kan underlätta för eleverna. Med ökad kompetens skulle mycket av den teknik som redan finns i skolorna i dag kunna utnyttjas som kompensatoriskt stöd för elever med funktionsnedsättningar.

I många kommuner finns Skoldatatek som är en övergripande verksamhet som ansvarar för och arbetar med IT och specialpeda- gogik. Skoldatateken har en samlad kunskap om funktionsnedsätt- ningar och teknik och kan bistå skolor. Även huvudmän för hälso- och sjukvård har samlad kunskap om funktionsnedsättningar och hjälpmedel. Region, landsting, kommuner och huvudmän inom skol- väsendet har ett delat ansvar för att barn och elever med funktions- nedsättning som har behov av hjälpmedel i sin utbildning får tillgång till sådana.

Hjälpmedelsinstitutet har i sitt arbete med olika skolprojekt sett att kunskapen om kognitiva svårigheter och hur teknikstöd kan kompensera för svårigheterna behöver öka i skolan.46 Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska se över tillgången till och använd- ningen av hjälpmedel och lämna förslag i syfte att öka likvärdigheten och minska skillnaderna i fråga om avgifter och regelverk samt se över frågan om nationell reglering. Utredningen ska redovisa sitt betänkande senast den 28 februari 2017. Enligt direktivet47 för ut- redningen utgör ändamålsenliga hjälpmedel ofta ett omistligt stöd i utvecklingen för barn och unga med funktionsnedsättning. Där kon- stateras samtidigt, att det inte finns någon samlad bild av behoven och heller inte av i vilken utsträckning regionerna eller landstingen erbjuder barn och elever med funktionsnedsättning hjälpmedel. Vidare konstateras att det inom skolväsendet finns vissa oklarheter i ansvarfördelningen mellan dels landstingen som enligt hälso- och sjukvårdslagen ska erbjuda personliga hjälpmedel, dels skolhuvud- männen, som enligt skollagen har ett ansvar att, i fråga om elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven, ge stöd som syftar till att så långt som möjligt mot- verka funktionsnedsättningens konsekvenser.

46Hjälpmedelsinstitutet (2013). Teknikstöd i skolan.

47Dir. 2015:134, Hjälpmedel, teknik och metoder för delaktighet och självbestämmande.

208

SOU 2016:94

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

Vad gäller teknikstöd i skolan har också frågan om vilken huvud- man som är ansvarig för att tillgodose elevernas behov av teknikstöd aktualiserats. Gränsdragningen mellan kommunens ansvar, skol- huvudmannens ansvar respektive regionens eller landstingets ansvar upplevs inte alltid som helt given och Hjälpmedelsinstitutet konstate- rade att det stöd eleven kan få beror på var i landet man bor.48

8.4.5Arbetsterapeuter i skolan

I ett regeringsuppdrag som Hjälpmedelsinstutet genomförde 2011– 2013 gavs stöd till elever med kognitiva svårigheter i gymnasieskola och vuxenutbildning i form av en försöksverksamhet. Syftet var att stimulera skolhuvudmännen att prova hur teknik kan öka elevers tillgång och val av hjälpmedel i syfte att underlätta och stödja över- gången från skola till arbetsliv. I samband med detta infördes arbets- terapeuter som en del av elevhälsan. Försöket bedömdes som fram- gångsrikt.49 Försök med arbetsterapeuter i skolan har även prövats i gymnasieskolan via Arvsfondens projekt Vägar till arbete.50 Utred- ningen känner inte till om arbetsterapeuter har använts som en resurs i arbete med problematisk frånvaro.

8.4.6Tillgänglighet

Tillgänglighet är ett begrepp som används för att beskriva hur väl en organisation, verksamhet, plats eller lokal fungerar för elever med funktionsnedsättning.

Tillgänglighet kan delas upp i pedagogisk, fysisk och social till- gänglighet.51 Specialpedagogiska skolmyndigheten anger att för att utbildning ska bli tillgänglig för alla elever måste skolpersonalen har kunskap om enskilda elevers olika förutsättningar för lärande samt förmåga att anpassa och variera såväl de pedagogiska strategierna som de lokalmässiga förutsättningarna så att de möter elevernas olika förutsättningar.

48Hjälpmedelsinstitutet (2013). Teknikstöd i skolan.

49Ibid.

50Boman, A. (2014) Arbetsterapeut i skolan. Intervjustudie inom projektet Vägar till arbete.

51Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015). Värderingsverktyg för tillgänglig utbildning.

209

Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro

SOU 2016:94

En funktionsnedsättning kan finnas i olika grad och påverka livet olika mycket. En del föds med en funktionsnedsättning, men en funktionsnedsättning kan också vara en följd av till exempel en sjukdom eller olycka. Funktionsnedsättningar kan man ha under en period eller under hela livet.

Pojkar diagnostiseras oftare med funktionsnedsättningar än flickor och det gäller särskilt för ADHD och autism. Flera svenska och inter- nationella studier tyder på att könsskillnaden i diagnostisering inte beror på att färre flickor än pojkar har exempelvis ADHD. I stället anses förklaringen ligga i att flera av kriterierna för ADHD och autismspektrumstörningar är kodade efter pojkars mer utåtriktade symptom, vilka oftare uppmärksammas som problematiska av om- givningen. Flickors svårigheter tar sig ofta andra uttryck, vilket med- för att det ofta tar betydligt längre tid för flickor än för pojkar att få stöd.52

Från och med 2015 är bristande tillgänglighet en grund för diskrimi- nering i diskrimineringslagen, och det omfattar också bristande stöd i skolundervisningen.53 Den som är ansvarig för en skola är skyldig att genomföra skäliga åtgärder för att den ska vara tillgänglig för ett barn med funktionsnedsättning. Det kan handla om att erbjuda hjälpmedel som ett barn behöver för att kunna delta i skolarbetet, till exempel information i olika format.

Funktionsnedsättning är en riskfaktor för problematisk frånvaro, men utredningen saknar kunskap om i vilken utsträckning t.ex. olika hjälpmedel används för att öka tillgängligheten och närvaron. Det finns verktyg som skulle kunna hjälpa elever med problematisk från- varo, t.ex. en app, ResLedaren, som har tagits fram för personer med autism.54 Specialpedagogiska skolmyndigheten har också tagit fram ett handledningsmaterial för förskola, skola och fritidshem, Värde- ringsverktyg för tillgänglig utbildning, som kan utgöra ett stöd i arbetet.

52SBU (2005). ADHD hos flickor – en utvärder