sou 2016 87

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 30 januari 2014 att tillkalla en särskild ut- redare för att lämna förslag till hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras (dir. 2014:10).

Den 25 februari 2014 förordnades f.d. justitierådet Anna-Karin Lundin att från och med samma dag vara särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om bättre möjlig- heter att motverka diskriminering (A 2014:01).

Som experter förordnades från och med den 1 april 2014 ämnes- rådet Cafer Uzunel (Arbetsmarknadsdepartementet), kanslirådet Cecilia Carlsson (Utbildningsdepartementet), enhetschefen Kristina Scheller (Länsstyrelsen Gotland), enhetschefen Maria Kärrman (Statens skolinspektion), enhetschefen Martin Mörk (Diskrimi- neringsombudsmannen), handläggaren Omar Nur (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) och departementsrådet Tommi Riihonen (Finansdepartementet). Den 28 april 2014 entledigades Omar Nur som expert och handläggaren Maria Sundbom Ressaissi (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) förordnades samma dag som expert i utredningen. Den 24 juni 2014 entledigades Cecilia Carlsson som expert och kanslirådet Jenny Jägsander (Utbild- ningsdepartementet) förordnades samma dag som expert i utred- ningen. Den 22 januari 2015 entledigades Cafer Uzunel som expert och kanslirådet Anna Schölin (Kulturdepartementet) förordnades samma dag som expert i utredningen. Den 14 januari 2016 förord- nades juristen Sara Stenberg (Statens skolverk) och kanslirådet Tarik Qureshi (Kulturdepartementet) som experter i utredningen.

Som sekreterare i utredningen förordnades från och med den 16 juni 2014 hovrättsassessorn Maria Anvin och från och med den 1 juli 2014 hovrättsassessorn Sofia Tollgerdt.

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		19
Sammanfattning ................................................................		23
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	39

1.1Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen

(1995:584) ...............................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen

(2008:567) ...............................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2008:568)

om Diskrimineringsombudsmannen .....................................	47
1.4 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	48

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2016:749)

om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare

som slår larm om allvarliga missförhållanden........................

1.6Förslag till förordning om upphävande av förordningen

(2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet
med planer mot diskriminering och kränkande
behandling ...............................................................................	63

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:825) med länsstyrelseinstruktion ................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.......

Innehåll

SOU 2016:87

1.9Förslag till förordning om statsbidrag för verksamhet

	som förebygger och motverkar diskriminering ....................		67
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		71
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		71
2.2	Utredningens arbete...............................................................		72
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		73
3	Förbudet mot diskriminering .......................................		77
3.1	Internationella åtaganden.......................................................		77
	3.1.1	Europakonventionen ..............................................	78
	3.1.2	Barnkonventionen...................................................	79
	3.1.3	EU-rätt.....................................................................	80
3.2	Allmänt om den svenska diskrimineringslagstiftningen ......		86
	3.2.1	Regeringsformen .....................................................	86
	3.2.2	Diskrimineringslagen ..............................................	87
	3.2.3	Ord och uttryck ......................................................	90
	3.2.4	Diskrimineringsgrunderna .....................................	93
	3.2.5	Olaga diskriminering ..............................................	97
4	Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder ...........		99

4.1Behörigheten för likabehandlingsorgan

	(equality bodies) .....................................................................		99
4.2	Främjandeorgan och domstolsliknande organ ...................		101
4.3	Domstolsliknande organ i några andra länder ....................		103
	4.3.1	Allmänt om de domstolsliknande organen .........	103
	4.3.2	Norge .....................................................................	104
	4.3.3	Danmark ................................................................	111
	4.3.4	Finland ...................................................................	116
	4.3.5	Nederländerna .......................................................	122
	4.3.6	Irland......................................................................	127
4.4	Att företräda enskilda genom att driva mål i domstol .......		130
4.5	Användningen av urvalskriterier (ärendekriterier).............		132
	4.5.1	Belgien ...................................................................	134

SOU 2016:87 Innehåll

	4.5.2	Nordirland .............................................................	134
	4.5.3	Storbritannien ........................................................	135
5	Diskrimineringsombudsmannen ................................		137
5.1	Regleringen av DO:s uppdrag..............................................		137
	5.1.1	Internationella regler .............................................	137
	5.1.2	EU-rätten ...............................................................	139
	5.1.3	De svenska reglerna ...............................................	144
5.2	Organisation..........................................................................		152
6	DO:s och några andra myndigheters handläggning
	av anmälningar från enskilda ....................................		153
6.1	Regleringen............................................................................		154

6.2DO:s syfte och mål med hanteringen

	av individanmälningar ...........................................................		157
	6.2.1	Vision, mål och resultat.........................................	158
	6.2.2	Verksamhetsplanen 2014 ......................................	159
	6.2.3	Verksamhetsplanen 2015 ......................................	161
	6.2.4	DO:s syn på sin roll...............................................	162
6.3	Handläggning av en anmälan – en översikt .........................		164
6.4	DO:s riktlinjer för handläggningen .....................................		165
	6.4.1	Beslutsgången ........................................................	165
	6.4.2	Ärendekriterier ......................................................	166

6.5Handläggning av ärenden som rör skollagsreglerad

verksamhet ............................................................................

168

6.6Handläggningen av individanmälningar hos vissa andra

myndigheter ..........................................................................		168
6.6.1	Skolinspektionen och Barn- och elevombudet ....	169

6.6.2Konsumentverket och

	Konsumentombudsmannen..................................	172
6.6.3	Justitieombudsmannen..........................................	175

Innehåll		SOU 2016:87
7	Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas
	anmälningar om diskriminering	................................. 179

7.1DO:s redovisning av arbetet med individanmälningar

under åren 2011–2014 ..........................................................		180
7.1.1	Något om handläggningen i siffror......................	180
7.1.2	Anmälningsgrunder ..............................................	181
7.1.3	Skäl för att avsluta ett ärende ...............................	181

7.1.4DO:s arbete med att utveckla hanteringen

av individärenden ..................................................

183

7.2Uppläggningen av vårt arbete med att analysera

	individärenden ......................................................................	185
7.3	Typer av ärenden?.................................................................	186
7.4	Definitionen av att ett ärende utreds ..................................	186
7.5	Allmänna reflektioner ..........................................................	187
7.6	Slutsatser av genomgången av anmälningar ........................	189
7.7	Konsekvenser av att ärenden inte utreds ............................	193
7.8	Analys av ärendekriterierna .................................................	198
8	Ett effektivt arbete mot diskriminering – hur vi har
	disponerat betänkandet i denna del (kapitel 9–14)......	205

8.1Vårt uppdrag när det gäller ett effektivt arbete

mot diskriminering...............................................................

205

8.2Hur uppnår man ett effektivt arbete

mot diskriminering? .............................................................

206

8.2.1Vad är ett effektivt arbete

	mot diskriminering?..............................................	206
8.2.2	Särskilt om upprättelse .........................................	207

8.3Uppläggningen av vår redovisning av de förslag som kan bidra till ett effektivt arbete mot diskriminering

– läsanvisningar .....................................................................

215

SOU 2016:87 Innehåll

9	Ökade möjligheter för DO att hjälpa dem som blivit
	diskriminerade ........................................................		217
9.1	DO:s roll och uppdrag..........................................................		218
	9.1.1	Faktorer att beakta i fråga om DO:s roll .............	218
	9.1.2	Övergripande diskussion om DO:s roll...............	218
9.2	DO:s arbete med anmälningar om diskriminering .............		227
	9.2.1	Utgångspunkter.....................................................	227
	9.2.2	Direktiven i denna del ...........................................	227
	9.2.3	DO:s rättsliga möjligheter och ansvar .................	228
	9.2.4	Överväganden och förslag ....................................	229
9.3	Förlikningar...........................................................................		239
	9.3.1	Allmänt om lösning av tvister på frivillig väg ......	239

9.3.2Förlikningsverksamhet på arbetsrättens

område....................................................................

240

9.3.3DO:s beskrivning av sitt arbete

		med förlikningar ....................................................	241
	9.3.4	Uttrycket ”att frivilligt följa lagen” ......................	242
	9.3.5	Överväganden och förslag ....................................	244
10	Ett mer genomgripande alternativ
	– en domstolsliknande nämnd ..................................		249
10.1	Allmänt om domstolsliknande organ ..................................		249
	10.1.1	Nämnd eller nämndmyndighet? ...........................	250

10.1.2Särskilt om nämndmyndigheter

under regeringen....................................................

253

10.1.3Myndigheter som har domstolsliknande

		uppgifter.................................................................	257
	10.1.4 Begreppet domstol i europarättslig praxis ...........		259
10.2	Allmänna reklamationsnämnden .........................................		260
	10.2.1	Organisation ..........................................................	261
	10.2.2	Hanteringen av ärenden ........................................	262
	10.2.3 Något om handläggningen i siffror ......................		265
10.3	Överväganden och förslag ....................................................		266

10.3.1Argument för och emot att inrätta

ett domstolsliknande organ ..................................

266

Innehåll SOU 2016:87

	10.3.2 Ett domstolsliknande organ som prövar
		diskrimineringstvister ska inrättas .......................	270
11	Diskrimineringsnämndens uppgifter
	och organisation ......................................................		273
11.1	Kompetensområde – nämndens uppdrag............................		273
	11.1.1 Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas...........		274
	11.1.2 Alla samhällsområden ska omfattas
		– med vissa begränsningar ....................................	275
	11.1.3 Tvister som rör förbud mot repressalier
		och tvister om brister i uppfyllandet av
		skyldigheten att utreda och vidta åtgärder
		mot trakasserier ska omfattas...............................	281
	11.1.4	Tvister enligt föräldraledighetslagen
		ska omfattas...........................................................	284
11.2	Nämndens beslut..................................................................		285
	11.2.1 Bindande eller icke-bindande beslut ....................		285
	11.2.2 Nämndens prövning och beslutens innehåll .......		290
11.3	Förfarandet vid nämnden.....................................................		295
	11.3.1	Handläggningen av ärenden .................................	295
	11.3.2	Förlikningsverksamhet .........................................	298
	11.3.3	Ersättning för kostnader.......................................	300
11.4	Hur ska nämnden organiseras?............................................		301
	11.4.1 En egen myndighet eller ett särskilt
		beslutsorgan?.........................................................	301
	11.4.2	Nämndens sammansättning .................................	306
12	Arbetet mot diskriminering på lokal
	och regional nivå .....................................................		311
12.1	Antidiskrimineringsbyråerna och det statliga stödet .........		312
	12.1.1	Civilsamhället ........................................................	312
	12.1.2 Förordningen om statligt stöd för verksamhet
		som förebygger och motverkar diskriminering .. 317
	12.1.3	Myndigheten för ungdoms-
		och civilsamhällesfrågor........................................	318
	12.1.4	Antidiskrimineringsbyråerna ...............................	322

SOU 2016:87	Innehåll
12.1.5 Utredningens enkät till
antidiskrimineringsbyråerna .................................	328
12.2 Länsstyrelserna......................................................................	338

12.2.1Det samordnade arbetet med mänskliga

	rättigheter...............................................................	339
12.2.2 Särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet....		340
12.2.3 Tidigare förslag om regionalt tillsynsansvar
	för frågor om jämställdhet och diskriminering ...	343
12.2.4 Uppdraget att ta fram en regional
	stödstruktur för barnets rättigheter .....................	345
12.2.5 Förslaget i SOU 2012:74 om uppdrag
	för länsstyrelsen i fråga om
	antidiskrimineringsbyråerna .................................	346
12.3 Överväganden och förslag i fråga om
antidiskrimineringsbyråerna.................................................		349
12.3.1 Det statliga stödet till
	antidiskrimineringsbyråerna ska finnas kvar .......	350
12.3.2 Det statliga stödet bör höjas .................................		352
12.3.3 Villkoren ska bli tydligare – minst hälften av
	bidraget ska användas för stöd till enskilda .........	354
12.3.4	Återrapporteringskraven ska öka .........................	359
12.3.5 Ny förordning om stöd.........................................		362
12.3.6 Överklagandeförbudet ska tas bort ......................		365
12.3.7	Diskrimineringsombudsmannen
	ska ha till uppdrag att stödja
	antidiskrimineringsbyråerna .................................	368
12.4 Överväganden och förslag i fråga om länsstyrelserna ........		369
12.4.1 En antidiskrimineringsbyrå i varje län
	– en uppgift för länsstyrelsen att säkerställa? ......	369
12.4.2 Ska länsstyrelsen ha ett uttalat ansvar för
	arbetet mot diskriminering på regional nivå? ......	370
12.4.3 Hur ska arbetet organiseras?.................................		375
12.4.4 Vilka uppgifter ska ingå i uppdraget? ...................		377
12.4.5	Alternativ lösning ..................................................	379

Innehåll SOU 2016:87

13	Kostnader för rättegångar i mål om diskriminering ......		381
13.1	Kostnader för rättegången är ett hinder..............................		381
	13.1.1 Beskrivning av reglerna om rättshjälp
		och rättsskydd .......................................................	383
	13.1.2	Beskrivning av reglerna
		om rättegångskostnader........................................	388
	13.1.3 Hur stor diskrimineringsersättning den
		enskilde yrkar påverkar kostnaderna i målet .......	393
13.2	Överväganden .......................................................................		394
	13.2.1	Rättshjälp ...............................................................	394
	13.2.2	Rättegångskostnader.............................................	398
	13.2.3	Avslutande kommentar ........................................	401

14	Några reflektioner om olika möjligheter att organisera
	arbetet med tillsyn och främjande av likabehandling ... 403
14.1	Arbetet med en MR-myndighet ..........................................	404
14.2	Hur kan ett effektivt arbete mot diskriminering
	organiseras?...........................................................................	406
14.3	Kan en annan myndighetsorganisation leda till
	ett effektivare arbete mot diskriminering? .........................	409
	14.3.1 En uppdelning av arbetet med att verka
	på ett generellt plan och ett individuellt plan ......	409
	14.3.2 Delad organisation för främjande och tillsyn......	412
14.4	Hur påverkar inrättandet av Diskrimineringsnämnden
	organisationen för tillsyn och främjandearbete? ................	416
	14.4.1 Hur påverkas DO av att
	Diskrimineringsnämnden inrättas?......................	417
14.5	Överväganden .......................................................................	419

15	Bevisbörderegler ......................................................	425
15.1	Diskrimineringslagens bevisbörderegel
	– bakgrund och tillkomst .....................................................	426

SOU 2016:87		Innehåll
15.2	Närmare om innebörden av diskrimineringslagens
	bevisbörderegel .....................................................................	432
	15.2.1 Hur regeln har tolkats i doktrin och praxis .........	432
	15.2.2 Hur bevisbörderegeln ska tillämpas .....................	436
15.3	Föräldraledighetslagens bevisbörderegel .............................	438
15.4	Skollagens bevisbörderegel...................................................	439

15.5Bevisbörderegeln i lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga

missförhållanden ...................................................................	440
15.6 Förstudien .............................................................................	441
15.6.1 Förstudiens analys av praxis .................................	441

15.6.2Förstudiens överväganden och förslag

		som rör bevisbörderegeln ......................................	443
15.7	Kommissionens studie av hur bevisbörderegeln
	tillämpas	.................................................................................	444
15.8	Utredningens analys av rättspraxis som rör
	diskrimineringslagens ................................bevisbörderegel		445
	15.8.1	Uppläggningen av vårt arbete
	.................................	med att analysera rättspraxis	446
	15.8.2 ................	Bifallsfrekvensen i diskrimineringsmål	447
	15.8.3	I vilken utsträckning bevisbörderegeln
	..........................................	redovisas och tillämpas	449
	15.8.4 ............................................	En jämförande analys	452
15.9	Analys av rättspraxis som rör skollagens
	bevisbörderegel .....................................................................		461
15.10	Överväganden ....................................................och förslag		462
	15.10.1 .............	Bevisbörderegeln i diskrimineringslagen	462
	15.10.2 ...........	Bevisbörderegeln i föräldraledighetslagen	465
	15.10.3 .................................	Bevisbörderegeln i skollagen	465

15.10.4Bevisbörderegeln i lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm

om allvarliga missförhållanden
(visselblåsarlagen)..................................................	466

Innehåll SOU 2016:87

16	Diskriminering i offentlig verksamhet .........................		469
16.1	Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 17 § DL..........................		470
	16.1.1 Regelns bakgrund och tillkomst ..........................		470
	16.1.2	Förbudets tillämpningsområde ............................	471
	16.1.3 Vilka som omfattas av förbudet ...........................		474
	16.1.4 Förhållandet till annan lagstiftning ......................		475
	16.1.5	Internationella bestämmelser ...............................	477
16.2	DO:s skrivelse ......................................................................		478
16.3	Problem med dagens reglering ............................................		478

16.3.1Bestämmelsen ger inte tillräckligt skydd

	i alla situationer .....................................................	479
16.3.2	Gränsdragningsproblem .......................................	483
16.3.3	Bevisfrågor.............................................................	485
16.4 Hur säkerställer man ett skydd mot diskriminering
i offentlig verksamhet?.........................................................		486
16.4.1	Bevisproblem .........................................................	486
16.4.2 Brister i skyddet och gränsdragningsproblem.....		487
16.4.3	Överväganden........................................................	499

17Tillsyn över bestämmelserna om diskriminering i skolan – ett uppdrag för DO

	eller för Skolinspektionen?........................................	501
17.1	DO:s ansvarsområde ............................................................	503
17.2	Skolinspektionens ansvarsområde .......................................	507
17.3	Samverkan mellan DO och Skolinspektionen ....................	510
	17.3.1 Överenskommelsen om samverkan mellan
	Skolinspektionen och DO....................................	510
	17.3.2 Skolverkets allmänna råd ......................................	511
17.4	Tidigare bedömningar av hur samverkan fungerar
	och tidigare förslag om ändring av ansvarsfördelningen....	513
	17.4.1 Förslag av Delegationen för jämställdhet
	i skolan (2010).......................................................	513
	17.4.2 Rapport av Riksrevisionen (2013)........................	515
	17.4.3 Regeringens och riksdagens bedömningar
	med anledning av Riksrevisionens rapport ..........	517

SOU 2016:87

Innehåll

17.4.4Barnombudsmannens rapport Välkommen till

verkligheten (2015) ...............................................

519

17.4.5Barnombudsmannens årsrapport Respekt

(2016) .....................................................................

520

17.4.6Nya regler om aktiva åtgärder

		(2014 och 2016) .....................................................	520
17.5	Berörda myndigheters uppfattning nu ................................		523
	17.5.1	Myndigheternas samverkan ..................................	523
	17.5.2	Reglernas placering................................................	524
17.6	Överväganden och förslag ....................................................		530
	17.6.1 Exempel på problem som den nuvarande
		regleringen kan medföra .......................................	530
	17.6.2 Argument för och emot att flytta reglerna
		i tidigare utredningar .............................................	531
	17.6.3 Finns det skäl att flytta reglerna? .........................		533
	17.6.4 Fördjupat samarbete eller mindre ingripande
		lagändringar som alternativ
		till en överflyttning? ..............................................	540
18	Utformningen av en samlad reglering i skollagen ........		543
18.1	Inledning ...............................................................................		543
18.2	Allmänna ändringar...............................................................		544
	18.2.1 Att skollagen innehåller bestämmelser om
		diskriminering ska komma till uttryck
		i de inledande bestämmelserna .............................	544
	18.2.2 Skollagens reglering av åtgärder mot
		kränkande behandling ska utvidgas till att även
		omfatta diskriminering..........................................	545

18.2.3Diskriminering ska ha samma betydelse

som i diskrimineringslagen ...................................

547

18.2.4Begreppet huvudman används även i fråga om

	ansvaret för åtgärder mot diskriminering ............	549
18.2.5	Övriga ändringar....................................................	550
18.3 Regleringen av aktiva åtgärder .............................................		551
18.3.1 Huvudmannens arbete med aktiva åtgärder ........		551
18.3.2	Hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas .....	553

Innehåll

SOU 2016:87

18.3.3Skyldighet att ha riktlinjer och rutiner

för att motverka trakasserier ................................	555
18.3.4 Arbetet ska utföras i samverkan...........................	555

18.3.5Arbetet med aktiva åtgärder ska skriftligen

dokumenteras ........................................................	557
18.4 Regleringen av förbuden mot diskriminering
och repressalier .....................................................................	558
18.4.1 Förbud mot diskriminering
och annan kränkande behandling.........................	558

18.4.2Skyldigheten att anmäla, utreda och vidta

		åtgärder ..................................................................	559
	18.4.3	Förbudet mot repressalier ....................................	560
18.5	Tillsyn och sanktioner..........................................................		561
	18.5.1	Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.......	561
	18.5.2	Diskrimineringsersättning och skadestånd .........	564
	18.5.3 Skyldighet att lämna uppgift om meriter.............		572
	18.5.4	Rättegången ...........................................................	573
18.6	Ändringar i Skolinspektionens instruktion ........................		577
19	Författningskommentar ............................................		579
19.1	Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen ........		579
19.2	Förslaget till lag om ändring i diskrimineringslagen ..........		580
19.3	Förslaget till lag om ändring i lagen om
	Diskrimineringsombudsmannen .........................................		588
19.4	Förslaget till lag om ändring i skollagen .............................		589
19.5	Förslaget till lag om ändring i lagen om särskilt skydd
	mot repressalier för arbetstagare som slår larm om
	allvarliga missförhållanden ...................................................		606
20	Förslagens konsekvenser...........................................		609
20.1	Inledning ...............................................................................		609
20.2	Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen
	i ett betänkande ....................................................................		609

SOU 2016:87 Innehåll

20.3	Problembeskrivning och målsättning ..................................		610
20.4	Sammanfattning av utredningens förslag ............................		612
	20.4.1 DO:s roll och uppdrag ..........................................		612
	20.4.2 Arbetet på regional och lokal nivå........................		613
	20.4.3	Diskrimineringsnämnden......................................	614
	20.4.4	Bevisbördereglerna ................................................	615
	20.4.5 Diskriminering i skollagsreglerad verksamhet.....		615
	20.4.6	Offentlig verksamhet ............................................	615
20.5	Alternativa lösningar.............................................................		616
20.6	Vilka berörs av förslagen?.....................................................		617
20.7	Kostnader och andra konsekvenser av våra förslag ............		618
	20.7.1 Hur kostnaderna har beräknats ............................		618
	20.7.2	Förslagen som rör
		Diskrimineringsombudsmannens roll
		och uppdrag ...........................................................	618
	20.7.3 Förslagen som rör Myndigheten för
		ungdoms- och civilsamhällesfrågor
		och det statliga stödet ...........................................	620
	20.7.4 Förslagen som rör länsstyrelsen ...........................		621
	20.7.5 Förslaget som rör bevisbördereglerna..................		623
	20.7.6 Förslaget som rör diskriminering
		i skollagsreglerad verksamhet ...............................	623
	20.7.7 Förslaget om att inrätta
		en diskrimineringsnämnd......................................	627
20.8	Övriga konsekvenser ............................................................		628
	20.8.1 Förslagens påverkan på domstolarna ...................		628
	20.8.2 Förslagens konsekvenser för barn och unga........		629
	20.8.3 Konsekvenser enligt 15 §
		kommittéförordningen .........................................	630

20.8.4Konsekvenser för Sveriges internationella

åtaganden ...............................................................

630

20.9En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om

det finns behov av speciella informationsinsatser	............... 631
Referenser ......................................................................	633

Förkortningar

a.a.	anfört arbete
AD	Arbetsdomstolen
a. prop.	anförd proposition
ARN	Allmänna reklamationsnämnden
Barnkonventionen	FN:s konvention om barnets
	rättigheter
BEO	Barn- och elevombudet
BeL	lagen (2006:67) om förbud mot
	diskriminering och annan
	kränkande behandling av barn
	och elever
BO	Barnombudsmannen
BrB	brottsbalken
dir.	direktiv
DL	diskrimineringslagen (2008:567)
DO	Diskrimineringsombudsmannen
DO-lagen	lagen (2008:568) om Diskrimi-
	neringsombudsmannen
Ds	promemoria i departementsserien
ECRI	European Commission against
	Racism and Intolerance
EEA	Employment Equality Acts
	(Irland)
ESA	Equal Status Acts (Irland)
EU	Europeiska unionen
EU-domstolen	Europeiska unionens domstol
Europadomstolen	Europeiska domstolen för
	de mänskliga rättigheterna

Förkortningar

SOU 2016:87

Europakonventionen	Europeiska konventionen
	angående skydd för de mänskliga
	rättigheterna och de grundlägg-
	ande friheterna
FEU	fördraget om Europeiska unionen
FEUF	fördraget om Europeiska
	unionens funktionssätt
FLL	föräldraledighetslagen (1995:584)
FN	Förenta nationerna
FRA	Europeiska unionens byrå för
	grundläggande rättigheter
HD	Högsta domstolen
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
HomO	Ombudsmannen mot diskrimi-
	nering på grund av sexuell lägg-
	ning
ICCPR	FN:s konvention om medborger-
	liga och politiska rättigheter
IMR	Institut for Menneskerettigheder
Instruktionen	förordningen (2008:1401) med
	instruktion för Diskriminerings-
	ombudsmannen
IHREC	Irish Human Rights and Equality
	Commission
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
JämO	Jämställdhetsombudsmannen
KO	Konsumentombudsmannen
LDO	Likestillings- och diskrimi-
	neringsombudet
LOA	lagen (1994:260) om offentlig
	anställning
LRA	lagen (1974:371) om rättegången
	i arbetstvister
MR	mänskliga rättigheter
MUCF	Myndigheten för ungdoms-
	och civilsamhällesfrågor

SOU 2016:87 Förkortningar

NGO	non-governmental organisations
	(icke-statliga organisationer)
NIHR	College voor de Rechten van de
	Mens, Nederländernas institut
	för mänskliga rättigheter
NIM	Norges nasjonale institusjon
	for menneskerettigheter
NJA	Nytt juridiskt arkiv
Ot.prp.	odelstingsproposisjon
Parisprinciperna	Principles relating to the Status
	of National Institutions
Prop.	proposition
RF	regeringsformen
RB	rättegångsbalken
RH	rättsfall från hovrätterna
RÅ	Regeringsrättens årsbok
Rättighetsstadgan	Europeiska unionens stadga om
	de grundläggande rättigheterna
SADB	Sveriges Antidiskriminerings-
	byråer
SIN	Säkerhets- och integritetsskydds-
	nämnden
SKL	Sveriges kommuner och lands-
	ting
SOU	statens offentliga utredningar
Visselblåsarlagen	lagen (2016:749) om särskilt
	skydd mot repressalier för arbets-
	tagare som slår larm om allvarliga
	missförhållanden
WRC	the Workplace Relations
	Commission (Irland)

Sammanfattning

Uppdraget

Att inte utsättas för diskriminering är en mänsklig rättighet. Trots det är vårt samhälle långt ifrån fritt från diskriminering. Det är givet- vis ett problem. Ett annat problem är att många av dem som har diskriminerats inte får stöd och hjälp med att ta till vara sina rättig- heter.

Det övergripande syftet med vår utredning har varit att hitta lös- ningar på dessa problem eller åtminstone vägar för att minska dem.

Vårt uppdrag har bestått av ett antal olika delar:

Översyn av Diskrimineringsombudsmannens (DO) roll och upp- drag. Vårt uppdrag har innefattat att analysera DO:s rättsliga möjligheter och ansvar i fråga om handläggningen av anmäl- ningar, förlikningsarbete och rätten att föra talan i domstol. Vi har även haft i uppgift att studera DO:s hantering av anmäl- ningar från enskilda och analysera vilka typer av anmälningar som inte utreds och, om möjligt, bedöma vilka konsekvenser detta får.

Översyn av organisationen av arbetet mot diskriminering på regio- nal och lokal nivå. Många verksamheter på lokal nivå får statligt stöd. I vårt uppdrag har ingått att se över det statliga stödet, om det är effektivt och vilka villkor som ska gälla för stödet. En viktig aktör på regional nivå är länsstyrelserna. Vi har haft till uppgift att bedöma om länsstyrelserna ska få ett större ansvar för arbetet mot diskriminering och i så fall vilka uppgifter de ska ha och hur det arbetet ska organiseras.

Analys av om en annan ordning än den nuvarande för tillsyn över och främjande av likabehandling kan bidra till att säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering.

Sammanfattning

SOU 2016:87

Analys av diskrimineringslagens bevisbörderegel. Det har ifråga- satts om den regeln har fått genomslag i praktiken. Vi har därför haft i uppgift att analysera hur domstolarna tillämpar den och redovisar den i sina domar. Syftet med denna undersökning har varit att bedöma om den som anser sig ha blivit diskriminerad i praktiken får den bevislättnad som regeln är avsedd att ge. Bevis- börderegler med motsvarande innehåll finns också i föräldra- ledighetslagen (1995:584) och skollagen (2010:800). Även dessa har omfattats av vårt uppdrag. Vi har även behandlat bevisbörde- regeln i lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden.

Analys av vem som ska ansvara för tillsynen över arbetet med åt- gärder mot diskriminering i skolan – DO eller Skolinspektionen. På skolans område är ansvaret för tillsynen över att man följer de regler som handlar om att barn inte utsätts för diskriminering och andra kränkningar delat mellan DO och Skolinspektionen. En del av vårt uppdrag har varit att analysera om diskriminerings- lagens regler på det skollagsreglerade området bör flyttas till skol- lagen för att samordnas med reglerna om skydd mot kränkande behandling av barn och elever, eller om de problem som finns skulle kunna lösas med ett fördjupat samarbete mellan DO och Skolinspektionen.

Analys av om regleringen om skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet behöver ändras.

Utredningens utgångspunkter

Utredningsarbetet har syftat till att skapa ett system där aktörer på olika nivåer arbetar aktivt mot diskriminering. Ett system där olika aktörer kan komplettera och stödja varandra i arbetet mot diskri- minering och med att ge stöd och hjälp till dem som har utsatts för diskriminering. Målet är att risken för att utsättas för diskrimi- nering ska minska och att de som utsätts ska kunna få stöd och hjälp bl.a. genom rådgivning och genom att få kunskap om sina rättig- heter och möjligheter.

När det gäller frågan om diskriminering i skollagsreglerad verk- samhet har vår utgångspunkt varit att skapa det bästa skyddet och

SOU 2016:87

Sammanfattning

stödet för barn och elever som utsätts för diskriminering och andra kränkningar i skolan.

Våra förslag

DO:s roll och uppdrag

Vi bedömer att DO i stort bör arbeta som man gör i dag. I DO:s uppdrag ingår att ge enskilda stöd och hjälp, men det är inte den huvudsakliga uppgiften. Myndigheten har även andra uppgifter och bör arbeta på en övergripande nivå, med att skapa praxis och arbeta med främjandeåtgärder.

Det är bara domstolar som kan fastställa att någon har blivit utsatt för diskriminering och besluta om ersättning. DO kan föra talan i domstol. I syfte att förtydliga att DO inte ska agera som ombud för alla som vill föra talan i domstol föreslår vi att bestäm- melsen om DO:s talerätt ändras. Det ska framgå att DO i första hand ska använda sin talerätt för att få fram avgöranden i prejudi- cerande mål, alltså mål som gäller frågor där det behövs vägledning från domstolar. Talan kan enligt vårt förslag också föras i ärenden där DO anser att det annars finns särskilda skäl för det.

Vi lämnar vidare några rekommendationer om hur DO bör arbeta med hanteringen av anmälningar från enskilda. I dagsläget utreds ett mindre antal av de anmälningar som ges in till DO. Vi anser inte att det är rimligt att föreslå att DO ska utreda alla anmälningar som kommer in till myndigheten. Vi anser dock att DO bör utreda fler ärenden genom att en anmälan skickas över till den anmälde så att denne får kännedom om att han eller hon har anmälts och ges möj- lighet att reagera på anmälan. Det kan leda till att den anmälde ser över sina rutiner eller att han eller hon självmant erbjuder någon form av ersättning till den diskriminerade. På så sätt får också fler veta att de har anmälts och kunskap om diskriminering kan spridas. Fler som utsätts för diskriminering kan få upprättelse. Vi anser också att DO i större utsträckning bör skicka över beslut och med- delanden om andra åtgärder som vidtas med anledning av en anmä- lan till anmälaren. Beslut som innebär att DO inte kommer att ut- reda en anmälan vidare bör innehålla en bilaga med allmän informa- tion om hur DO arbetar och om vilka möjligheter som finns för den enskilde att gå vidare på egen hand. Vidare bedömer vi att DO

Sammanfattning

SOU 2016:87

oftare bör använda sig av möjligheten att fatta andra beslut i sin tillsyn än beslut att väcka talan.

DO ska även fortsättningsvis i första hand arbeta för att parterna kommer överens. DO bör dock enligt vår mening vidga sitt arbete med samförståndslösningar. Myndigheten bör i fler fall undersöka möjligheten för parterna att komma överens.

Arbetet på regional och lokal nivå

Det statliga stödet till antidiskrimineringsbyråerna

Antidiskrimineringsbyråerna är ideella organisationer inom civilsam- hället. Enligt vår uppfattning är de viktiga i arbetet mot diskrimi- nering. Vi föreslår därför att byråerna ska få statligt bidrag även i framtiden. Vi anser att det huvudsakliga målet med byråernas verk- samhet ska vara att stödja enskilda. En förutsättning för att få bi- drag ska vara att minst hälften används för verksamhet som gäller avgiftsfri rådgivning och stöd till enskilda om hur de kan ta till vara sina rättigheter. Det innebär att verksamheten delvis får en annan inriktning än den har i dag.

Kontrollen och återrapporteringen ska öka. På så sätt ska möj- ligheterna att säkerställa kvaliteten hos den verksamhet som får bi- drag bli bättre.

Vi föreslår vidare en ny förordning. I den införs ett antal för- ändringar som syftar till att modernisera regleringen.

DO ska ge råd och stöd till antidiskrimineringsbyråerna. Det ska framgå av lagen om Diskrimineringsombudsmannen. Förslaget inne- bär i princip en kodifiering av hur det fungerar redan i dag.

Länsstyrelsens arbete

Vi föreslår att länsstyrelsens ansvar för att arbeta mot diskrimi- nering genom att vidta olika främjandeåtgärder ska förtydligas i in- struktionen. Det handlar bl.a. om kunskapsöverföring, stöd och ut- bildning till strategiska aktörer i länet. Vi lämnar inte några detal- jerade förslag om vilka närmare uppgifter länsstyrelsen ska ha i detta avseende. Det beror på att förhållandena – och därmed även beho- vet av åtgärder – varierar mellan de olika länen. Arbetet ska ske i

SOU 2016:87

Sammanfattning

samråd med DO. Det ska framgå av lagen om Diskriminerings- ombudsmannen att en uppgift för DO är att ge råd och stöd till länsstyrelserna i deras arbete mot diskriminering.

Länsstyrelserna arbetar redan i dag med sådana främjandeåtgär- der som vårt förslag omfattar, men de gör det i olika omfattning. Med vårt förslag ska det bli tydligt att länsstyrelserna har ett ansvar för att arbeta externt mot diskriminering.

Förslag om att det ska inrättas en diskrimineringsnämnd

Ett skäl till att det är svårt för dem som har diskriminerats att få upprättelse är att detta, om de berörda inte är överens, kräver dom- stolsprövning. Att processa i domstol är något som de flesta drar sig för, om inte annat för att det kan leda till att man måste betala höga rättegångskostnader. Vi föreslår att det ska inrättas en nämnd som ska tillhandahålla ett enkelt, billigt och snabbt förfarande för prövning av diskrimineringstvister, en diskrimineringsnämnd.

Inrättandet av en sådan nämnd skulle effektivisera arbetet mot diskriminering och ge fler diskriminerade möjlighet att få upprätt- else. Den nya nämnden med uppgift att pröva diskrimineringstvister bör inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom en ny myndighet där nämnden kommer att utgöra den huvudsakliga verksamheten. Vi har övergripande redogjort för hur vi anser att nämnden bör arbeta och särskilt diskuterat vissa frågor av mer principiell art. På samma sätt har vi på ett övergripande plan diskuterat hur den bör vara organiserad. Om en diskrimineringsnämnd ska inrättas krävs det dock ytterligare överväganden i dessa frågor.

Bevisbördereglerna

För diskrimineringstvister gäller en särskild bevisregel. Syftet med denna regel är att ge de diskriminerade en bevislättnad. Vi föreslår en ändrad lydelse av regeln. Syftet med det är att tydliggöra att det är fråga om en presumtionsregel. En tydligare utformning bör kunna bidra till att regeln tolkas och tillämpas på ett korrekt sätt.

Vi föreslår också att bevisbörderegeln i föräldraledighetslagen, skollagen och lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbets-

Sammanfattning

SOU 2016:87

tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden ska ändras på mot- svarande sätt.

Ansvaret för att motverka diskriminering i skollagsreglerad verksamhet

Vi anser att ett samlat ansvar för att motverka kränkningar – i alla dess former – i skollagsreglerad verksamhet är mest förenligt med barnets bästa. Vi föreslår därför att ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgärder mot diskriminering i skollagsreglerad verksamhet flyttas från DO till Skolinspektionen. Till följd av detta flyttas diskrimi- neringslagens regler som rör skollagsreglerad verksamhet till skol- lagen och samordnas med reglerna där om kränkande behandling. Det innebär att såväl förbuden mot diskriminering och repressalier som reglerna om aktiva åtgärder för att motverka diskriminering som gäller för skollagsreglerad verksamhet kommer att regleras i skol- lagen.

Vi lämnar några förslag på justeringar i skollagen med anledning av att reglerna samordnas. Ett sådant förslag är att diskriminerings- ersättning ska vara den ersättningsform som gäller för alla former av kränkningar, alltså både diskriminering och annan kränkande be- handling. Möjligheten att få ersättning för s.k. ekonomisk skada ska dock finnas kvar.

Skyddet mot diskriminering i offentlig verksamhet

Enligt diskrimineringslagen gäller förbud mot diskriminering inom vissa samhällsområden, oavsett om verksamheten är privat eller offent- lig. För offentlig verksamhet finns dessutom en särskild reglering som innebär ett förbud mot diskriminerande bemötande. Det finns frågetecken kring om detta skydd är tillräckligt. Vi har gjort bedöm- ningen att frågan om en utvidgning av den särskilda regleringen inte är lämplig att utreda inom ramen för denna utredning. Vi anser att regeringen bör utreda frågan om att införa ett generellt diskri- mineringsförbud.

SOU 2016:87

Sammanfattning

Konsekvenser av förslagen

Vår bedömning är att de förslag som vi lämnar leder till att enskilda som utsätts för diskriminering får större möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Fler som utsätts kan få hjälp, antingen av DO eller av en antidiskrimineringsbyrå. Genom att länsstyrelsernas ansvar för att arbeta med externa främjandeåtgärder förtydligas kan fler kommuner, företag, organisationer etc. i länen få kunskap om diskri- mineringsfrågor. Det kan i sin tur leda till att dessa frågor i större utsträckning uppmärksammas och att färre riskerar att utsättas för diskriminering.

Den ändring av bevisbörderegeln i diskrimineringslagen som vi föreslår kan leda till att den som anser sig ha utsatts för diskrimi- nering får den bevislättnad som regeln är avsedd att ge. Detsamma gäller för de övriga bevisbörderegler som vi har föreslagit ska änd- ras på motsvarande sätt.

Vårt förslag om att inrätta en diskrimineringsnämnd kräver ytter- ligare utredning för att kunna genomföras. Inrättandet av en sådan nämnd skulle dock enligt vår mening vara ett bra sätt att effek- tivisera arbetet mot diskriminering och ge fler enskilda som utsätts för diskriminering möjlighet att få upprättelse.

Ett genomförande av förslagen kommer att påverka DO:s, läns- styrelsernas och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) arbete. Det handlar både om nya arbetsuppgifter och om delvis ändrat fokus i arbetet. Antidiskrimineringsbyråerna kommer också att påverkas. Villkoren för statsbidraget kommer att bli tyd- ligare och kraven kommer i vissa fall öka, bl.a. på byråernas redo- visning till MUCF.

Vårt förslag att flytta ansvaret för tillsyn över arbetet med åt- gärder mot diskriminering i skollagsreglerad verksamhet till Skol- inspektionen och att flytta regleringen från diskrimineringslagen till skollagen bör leda till att reglerna blir lättare att tillämpa. En annan effekt är att det blir enklare för barn, elever och vårdnads- havare att veta hur de ska agera. Förslaget innebär att barn och elever som utsätts för diskriminering eller annan kränkande behandling i skollagsreglerad verksamhet kan få samma stöd och samma möjlig- heter till upprättelse oavsett grunden till kränkningen. Förslaget får även konsekvenser för berörda myndigheter, främst Skolinspek-

Summary

Remit

Freedom from discrimination is a human right. Despite this, our society is far from being free from discrimination. This is, of course, a problem. Another problem is that many people who have been discriminated against do not receive support and help to safeguard their rights.

The overall aim of our inquiry was to find solutions to these problems or, at least, ways to reduce them.

Our remit has covered a number of different areas:

Review of the role and responsibilities of the Equality Ombuds- man. Our remit has involved analysing the Equality Ombuds- man’s legal possibilities and responsibilities for handling com- plaints, conciliation, and the right to bring an action in a court of law. We were also tasked with studying the Ombudsman’s handling of complaints from individuals and examining the types of complaints that are not investigated and, if possible, assessing the consequences of this.

Review of the organisation of efforts to combat discrimination at regional and local level. Many activities at local level receive state support. Our remit has included a review of state support, whether it is effective and conditions that should apply for receiving support. At regional level, the county administrative boards are important actors. We have been tasked with assessing whether the county administrative boards should have greater responsi- bility for action to combat discrimination and, if so, what responsibilities they should have and how their work in this area should be organised.

Summary

SOU 2016:87

Analysis of whether a different procedure from the one currently used for monitoring and promoting equal treatment can help to ensure effective action to combat discrimination.

Analysis of the burden of proof under the Discrimination Act. It has been questioned whether the burden of proof rule has had an impact in practice. We have therefore been tasked with examining how the courts apply the burden of proof and report it in their judgments. The purpose of this study was to assess whether, in practice, the burden of proof is lessened for the per- son claiming to have been discriminated against, as the rule sets out to achieve. A similar burden of proof is contained in the Parental Leave Act (1995:584) and the Education Act (2010:800). These have also been included in our assignment. We have also addressed the burden of proof in the Act on special protection for workers against reprisals for whistleblowing concerning serious irregularities (2016:749).

Analysis of who should be responsible for monitoring action to combat discrimination in schools – the Equality Ombudsman or the Swedish Schools Inspectorate. As regards schools, the responsi- bility for monitoring compliance with the rules to protect children from discrimination and other violations is shared between the Equality Ombudsman and the Schools Inspectorate. Part of our remit has been to analyse whether the provisions in the Discri- mination Act pertaining to areas subject to the Education Act should be moved to the Education Act so that they can be coordinated with the rules on protection against degrading treat- ment of children and pupils, or whether the problems that arise could be solved by enhanced cooperation between the Equality Ombudsman and the School Inspectorate.

Analysis of whether the regulations on protection against discrimi- nation in public sector activities need to be amended.

The Inquiry’s starting points

The Inquiry has aimed to create a system in which stakeholders at different levels take active measures to combat discrimination. A system in which different stakeholders can complement and support

SOU 2016:87

Summary

each other in their action to combat discrimination and in pro- viding support and assistance to victims of discrimination. The objec- tive is that the risk of being discriminated against will decrease and that victims should be able to receive support and help, including through counselling and learning about their rights and opportuni- ties.

Regarding the issue of discrimination in establishments subject to the Education Act, our starting point was to create the best pro- tection and support for children and pupils who are victims of discrimination and other violations in schools.

Our proposals

The role and responsibilities of the Equality Ombudsman

Our assessment is that the Equality Ombudsman should by and large continue to work as it does today. Its mandate includes pro- viding individual support and assistance, but this is not its primary task. The agency also has other responsibilities and should work at an overall level to establish practices and undertake promotion action.

Only courts can determine that someone has been the victim of discrimination and award compensation. The Equality Ombuds- man may bring an action in a court of law. To clarify that the Equality Ombudsman is not to act as an agent for everyone who wants to bring an action in court, we propose that the provision on the Equality Ombudsman’s right to take action be amended. It should be clear that the Equality Ombudsman should primarily exercise its right to take action to obtain rulings in precedent- setting cases, that is, cases involving issues where guidance from the courts is needed. We propose that the right to take action also apply in cases in which the Equality Ombudsman considers that there are other special reasons.

In addition, we present recommendations concerning how the Equality Ombudsman should handle complaints from individuals. At present, only a small number of complaints lodged with the Ombudsman are investigated. We do not believe it is reasonable to propose that the Equality Ombudsman investigate all the complaints it receives. However, we do believe that the Ombudsman should investigate more cases by notifying the reported party so that they

Summary

SOU 2016:87

learn of the complaint and are given the opportunity to respond to it. This may lead to the reported party revising their procedures or voluntarily offering some form of compensation to the victim. In addition, more parties will learn that they have been reported and awareness about discrimination can spread. More victims of discrimi- nation can obtain redress. We also believe that the Equality Ombuds- man should to a greater extent send decisions and communications regarding other measures taken as a result of the complaint to the person filing the complaint. Decisions that mean the Equality Om- budsman will not investigate a complaint any further should in- clude an annex containing general information about what the Equality Ombudsman does and what options are available for indi- viduals to proceed on their own. Furthermore, we believe that the Equality Ombudsman should make more frequent use of the possi- bility to take decisions under its supervisory responsibilities other than decisions to bring an action.

The Equality Ombudsman’s primary task, also in the future, should be to help the parties reach agreement. However, in our opinion the Equality Ombudsman should broaden its work invol- ving consensual solutions, and examine the possibility for parties to reach agreement in more cases.

Regional and local efforts

State support to anti-discrimination offices

Anti-discrimination offices are non-profit civil society organisations. In our opinion, they play an important role in combating discrimi- nation. We therefore propose that offices continue to receive state grants. We believe that the main objective of the offices’ activities should be to offer support to individuals. As a prerequisite for obtaining a grant, the offices must use at least half of it to offer free advice and support to individuals about how they can safe- guard their rights. This means that there will be a certain shift in the focus of the offices’ activities.

An increase in monitoring and feedback is required. This will help to improve the chances of ensuring the quality of the activities receiving grants.

SOU 2016:87

Summary

In addition, we propose a new ordinance. This would introduce a number of changes aiming to modernise the regulations.

The Equality Ombudsman will be required to provide advice and support to the anti-discrimination offices. This will be stated in the Act concerning the Equality Ombudsman. In practice, the proposal means a codification of current practice.

The work of the county administrative boards

We propose that the county administrative boards’ responsibility to combat discrimination through various promotion actions should be clarified in their mandate and would include knowledge transfer, support, and education and training for strategic stakeholders in the county. We do not present any detailed proposals concerning a more specific description of the county administrative boards’ responsibilities in this regard. This is because the conditions – and thus also the need for action – vary between counties. This action is to be undertaken in consultation with the Equality Ombudsman. The Act concerning the Equality Ombudsman must stipulate that the responsibility of the Equality Ombudsman is to give advice and support to the county administrative boards in their efforts to com- bat discrimination.

The county administrative boards are already undertaking the type of promotion action our proposal covers, but to varying de- grees. Our proposal would make it clear that the county admini- strative boards have a responsibility to undertake external action to combat discrimination.

Proposal to establish an anti-discrimination board

One reason it is difficult for victims of discrimination to obtain redress is that if those concerned are not in agreement, judicial review is required. Most people are reluctant to pursue litigation, if only because doing so may result in having to pay high court costs. We propose the establishment of an anti-discrimination board – a board to provide a simple, inexpensive and quick procedure for the examination of discrimination disputes.

Summary

SOU 2016:87

Such a board would improve the effectiveness of anti-discrimi- nation efforts and enable more victims of discrimination to obtain redress. The new board tasked with examining discrimination dis- putes should be established as a separate decision-making body at a new agency, where the board would be the main activity. We have provided an overall view on how we believe the board should work, and in particular discussed certain matters of principle. Similarly, we have discussed in general terms how it should be organised. However, if an anti-discrimination board is to be established, further consideration of these issues will be required.

Burden of proof

A specific evidentiary rule applies in discrimination disputes. The purpose of this rule is to lessen the burden of proof for the victim of discrimination. We propose an amendment to this rule. The rea- son for this is to clarify that this is a matter of a presumption rule. A clearer formulation should contribute to the correct interpre- tation and application of the rule.

We also propose that the burden of proof in the Parental Leave Act, the Education Act and the Act on special protection for workers against reprisals for whistleblowing concerning serious irregularities should be amended accordingly.

Responsibility for combating discrimination in establishments subject to the Education Act

We believe that collective responsibility to combat abuse – in all its forms – in establishments subject to the Education Act is most consistent with the best interests of the child. We therefore pro- pose that the responsibility for monitoring action to combat discri- mination in establishments subject to the Education Act be trans- ferred from the Equality Ombudsman to the Schools Inspectorate. Consequently, the provisions in the Discrimination Act pertaining to establishments subject to the Education Act will be transferred there and coordinated with the rules on abusive treatment. This means that the prohibitions of discrimination and reprisals as well as the rules on active measures to combat discrimination that apply to

SOU 2016:87

Summary

establishments subject to the Education Act will be regulated by the Education Act.

We present proposals for amendments to the Education Act that the coordination of the rules will require. One such proposal is that compensation for discrimination should be the form of com- pensation that applies to all forms of violations, that is, to both discrimination and other degrading treatment. However, the possi- bility of receiving compensation for ‘financial loss’ will remain.

Protection against discrimination in public sector activities

The Discrimination Act prohibits discrimination in certain areas of society regardless of whether the activities are conducted in the public or private sector. For public sector activities, a special regu- lation also prohibits discriminatory treatment. There are doubts as to whether this protection is sufficient. We have concluded that it is not appropriate to examine the question of an extension of the special regulation within the scope of this inquiry. We believe that the Government should examine the possible introduction of a gene- ral prohibition of discrimination.

Implications of the proposals

Our assessment is that the proposals we present will lead to greater opportunities for individual victims of discrimination to safeguard their rights. More victims will be able to receive help, either from the Equality Ombudsman or from an anti-discrimination office. By clarifying the county administrative boards’ responsibility for external promotion action, more municipalities, companies, organisations and others in the counties will be able to learn about discrimination. This in turn may lead to greater attention to these issues, and to fewer people becoming victims of discrimination.

The change we propose to the burden of proof in the Discrimi- nation Act could result in the burden of proof being lessened for the person claiming to have been discriminated against, as the rule sets out to achieve. The same applies to the other burden of proof rules that we have proposed should be amended accordingly.

Summary

SOU 2016:87

Our proposal to establish an anti-discrimination board requires further investigation before it can be implemented. However, we believe that establishing such a board could be a good way to improve the effectiveness of anti-discrimination efforts and enable more victims of discrimination to obtain redress.

Implementation of the proposals will affect the work of the Equality Ombudsman, the county administrative boards and the Swedish Agency for Youth and Civil Society. It will involve both new responsibilities and, to some extent, a new focus for their activities. The anti-discrimination offices will also be affected. The conditions for receiving government grants will be clearer and requirements will increase in some cases, including for the offices’ reports to the Agency for Youth and Civil Society.

Our proposal to transfer the responsibility for monitoring action to combat discrimination in establishments subject to the Education Act to the Swedish Schools Inspectorate and transferring the regu- lations from the Discrimination Act to the Education Act should make the rules easier to apply. Another effect is that it will be easier for children, pupils and parents to know what to do. Under the proposal, children and pupils who are victims of discrimination or other degrading treatment in establishments subject to the Education Act can receive the same support and the same access to redress regardless of the basis of the violation. The proposal will also have implications for the agencies concerned, in particular for the Schools Inspectorate, the Equality Ombudsman and the Natio- nal Agency for Education. Individual schools and their governing bodies will also be affected by the proposal to some extent.

Our proposals will have a positive impact on gender equality and the prospects of achieving the integration policy objectives.

Entry into force

The Inquiry proposes that the new rules enter into force on 1 July 2018.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)

Härigenom föreskrivs att 24 § föräldraledighetslagen (1995:584) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
24 §1
Om en arbetssökande eller	Om en arbetssökande eller
en arbetstagare visar omständig-	en arbetstagare visar omständig-
heter som ger anledning att anta	heter som ger anledning att anta
att han eller hon har blivit miss-	att han eller hon har blivit miss-
gynnad av skäl som har samband	gynnad av skäl som har samband
med föräldraledighet, är det arbets-	med föräldraledighet, ska han eller
givaren som skall visa att det inte	hon anses ha blivit missgynnad av
har förekommit något sådant miss-	sådana skäl.

gynnande eller att missgynnandet är en nödvändig följd av för- äldraledigheten.

Detta gäller dock inte om arbetsgivaren visar omständigheter som styrker att något sådant miss- gynnande inte har förekommit eller att missgynnandet är en nöd- vändig följd av föräldraledigheten.

1 Senaste lydelse 2006:442.

SOU 2016:87

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)

Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567) dels att 4 kap. 2 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 5–7 §§, 3 kap. 15, 17 och 20 §§ samt 6 kap. 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 4 kap. 4 § ska lyda ”Vite och rätt att föra talan”,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, en närmast efter rub- riken ”Utbildning”, 2 kap. 4 a §, samt 4 kap. 2 och 5 a §§, av följan- de lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 a §

I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om förbud m.m. mot diskriminering i samband med verksamhet som avses i den lagen.

			5 §2
Den som bedriver verksamhet				Den som bedriver annan ut-
som avses i skollagen (2010:800)				bildningsverksamhet än sådan som
eller	annan utbildningsverksam-			avses i skollagen (2010:800) (ut-
het	(utbildningsanordnare)		får	bildningsanordnare) får inte dis-
inte diskriminera något barn eller				kriminera någon student eller stu-
någon elev, student eller stude-				derande som deltar i eller söker
rande som deltar i eller söker till				till verksamheten. Anställda och
verksamheten. Anställda och upp-				uppdragstagare i verksamheten
dragstagare i		verksamheten	ska	ska likställas med utbildnings-
likställas med		utbildningsanord-		anordnaren när de handlar inom
naren när de handlar inom ramen				ramen för anställningen eller upp-
för anställningen eller uppdraget.				draget.

2 Senaste lydelse 2014:958.

Författningsförslag SOU 2016:87

	6 §3
Förbudet i 5 § hindrar inte		Förbudet i 5 § hindrar inte
1. åtgärder som är ett led i		1. åtgärder som är ett led i
strävanden att främja jämställd-		strävanden att främja jämställd-
het mellan kvinnor och män vid		het mellan kvinnor och män vid
tillträde till annan utbildning än		tillträde till utbildning, eller
sådan som avses i skollagen
(2010:800),
2. tillämpning	av bestämmel-
ser som tar hänsyn till ålder i
fråga om utbildning i förskolan,
förskoleklassen,	grundskolan,
grundsärskolan, sameskolan, spe-
cialskolan eller fritidshemmet, eller
sådan pedagogisk verksamhet som
avses i 25 kap. skollagen, eller
3. särbehandling på grund av		2. särbehandling på grund av
ålder, om den har ett berättigat		ålder, om den har ett berättigat
syfte och de medel som används		syfte och de medel som används
är lämpliga och nödvändiga för		är lämpliga och nödvändiga för
att uppnå syftet.		att uppnå syftet.

Förbudet hindrar inte heller att en folkhögskola eller ett studie- förbund vidtar åtgärder som är ett led i strävanden att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning.

7 §

Om en utbildningsanordnare	Om en utbildningsanordnare
får kännedom om att ett barn	får kännedom om att en student
eller en elev, student eller stu-	eller studerande som deltar i
derande som deltar i eller söker	eller söker till utbildningsanord-
till utbildningsanordnarens verk-	narens verksamhet anser sig i
samhet anser sig i samband med	samband med verksamheten ha
verksamheten ha blivit utsatt för	blivit utsatt för trakasserier eller
trakasserier eller sexuella tra-	sexuella trakasserier, är utbild-
kasserier, är utbildningsanord-	ningsanordnaren skyldig att ut-
naren skyldig att utreda omstän-	reda omständigheterna kring de

3 Senaste lydelse 2010:861.

SOU 2016:87

Författningsförslag

digheterna kring de uppgivna trakasserierna och i förekom- mande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att för- hindra trakasserier i framtiden.

uppgivna trakasserierna och i förekommande fall vidta de åt- gärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden.

3 kap.4

15 §

Med utbildningsanordnare av-	Med utbildningsanordnare av-
ses i detta kapitel den som be-	ses i detta kapitel den som be-
driver	driver
1. utbildning eller annan verk-
samhet enligt skollagen (2010:800),
2. utbildning enligt högskole-	1. utbildning enligt högskole-
lagen (1992:1434), eller	lagen (1992:1434), eller
3. utbildning som kan leda	2. utbildning som kan leda
fram till en examen enligt lagen	fram till en examen enligt lagen
(1993:792) om tillstånd att ut-	(1993:792) om tillstånd att ut-
färda vissa examina.	färda vissa examina.
17 §
Arbetet med aktiva åtgärder	Arbetet med aktiva åtgärder
hos en utbildningsanordnare som	hos en utbildningsanordnare ska
avses i 15 § 2 och 3 ska omfatta	omfatta

1.antagnings- och rekryteringsförfarande,

2.undervisningsformer och organisering av utbildningen,

3.examinationer och bedömningar av studenternas prestationer,

4.studiemiljö, och

5.möjligheter att förena studier med föräldraskap.

20 §

Utbildningsanordnaren ska	Utbildningsanordnaren ska
varje år skriftligen dokumentera	varje år skriftligen dokumentera
arbetet med aktiva åtgärder en-	arbetet med aktiva åtgärder en-
ligt 16 och 18 §§. För en sådan	ligt 16 och 18 §§. Dokumenta-
utbildningsanordnare som avses i	tionsskyldigheten avser de om-
15 § 2 och 3 avser dokumenta-	råden som anges i 17 §.

4 Enligt lydelsen i SFS 2016:828.

Författningsförslag

SOU 2016:87

tionsskyldigheten de områden som anges i 17 §.

Dokumentationen ska innehålla

1.en redogörelse för alla delar av arbetet som det beskrivs i 2 och 3 §§,

2.en redogörelse för de åtgärder som vidtas och planeras enligt 18 §, och

3.en redogörelse för hur samverkansskyldigheten enligt 19 § full-

görs.

4 kap.

2 §

	I ombudsmannens tillsyn in-
	går att utreda anmälningar om
	överträdelser av lagen. I samband
	med att en sådan anmälan utreds
	bör ombudsmannen undersöka om
	det finns förutsättningar att nå en
	samförståndslösning, om det inte
	är olämpligt.
Vite	Vite och rätt att föra talan
	5 a §
	Av 6 kap. 2 § framgår att Dis-
	krimineringsombudsmannen får
	föra talan i domstol för en enskild
	som medger det.
	6 kap.
	2 §

Diskrimineringsombudsman- nen, eller en ideell förening som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen och som inte är en sådan arbets- tagarorganisation som avses i tredje stycket, får som part föra talan

Diskrimineringsombudsman- nen får som part föra talan i domstol för en enskild som med- ger det om ombudsmannen be- dömer att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller om det annars finns sär-

SOU 2016:87

Författningsförslag

för en enskild som medger det. När ombudsmannen eller fören- ingen för sådan talan får ombuds- mannen eller föreningen i samma rättegång också föra annan talan för den enskilde om han eller hon medger det. I mål enligt 1 § första stycket förs ombudsmannens talan i Arbetsdomstolen. För barn under 18 år som inte har ingått äkten- skap krävs vårdnadshavarens eller vårdnadshavarnas medgivande.

För att få föra talan ska fören- ingen med hänsyn till sin verk- samhet och sitt intresse i saken, sina ekonomiska förutsättningar att föra talan och förhållandena i övrigt vara lämpad att företräda den enskilde i målet.

skilda skäl för det.

En ideell förening som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen och som inte är en sådan arbetstagar- organisation som avses i fjärde stycket, får som part föra talan i domstol för en enskild som med- ger det. För att få föra talan ska föreningen med hänsyn till sin verksamhet och sitt intresse i saken, sina ekonomiska förutsätt- ningar att föra talan och förhåll- andena i övrigt vara lämpad att företräda den enskilde i målet.

När ombudsmannen eller fören- ingen för sådan talan får ombuds- mannen eller föreningen i samma rättegång också föra annan talan för den enskilde om han eller hon medger det. I mål enligt 1 § första stycket förs ombudsmannens talan i Arbetsdomstolen. För barn under 18 år som inte har ingått äkten- skap krävs vårdnadshavarens eller vårdnadshavarnas medgivande.

Författningsförslag

SOU 2016:87

När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 § lagen (1974:371) om rättegången i arbets- tvister, får ombudsmannen eller föreningen föra talan bara om arbets- tagarorganisationen inte gör det.

3 §

Om den som anser sig ha	Om den som anser sig ha
blivit diskriminerad eller utsatt	blivit diskriminerad visar omstän-
för repressalier visar omständig-	digheter som ger anledning att
heter som ger anledning att anta	anta att han eller hon har blivit
att han eller hon har blivit diskri-	diskriminerad, ska diskriminering
minerad eller utsatt för repressa-	anses ha förekommit.
lier, är det svaranden som ska
visa att diskriminering eller rep-
ressalier inte har förekommit.
	Detta gäller dock inte om svar-
	anden visar omständigheter som
	styrker att diskriminering inte har
	förekommit.
	Vad som föreskrivs i första och
	andra styckena gäller även när
	någon anser sig ha blivit utsatt för
	repressalier.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2016:87

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2008:568) om Diskrimi- neringsombudsmannen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Diskrimineringsombudsmannen ska vidare inom sitt verksamhets- område

–informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myn- digheter, företag, enskilda och organisationer,

–ge råd och stöd till länsstyr- elsen,

–ge råd och stöd till ideella organisationer och stiftelser vars verksamhet syftar till att förebygga och motverka diskriminering på de grunder som anges i 1 § andra stycket,

–följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer,

–följa forsknings- och utvecklingsarbete,

–hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, och

–ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2016:87

1.4Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 6 kap. 2 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 2 och 7 §§ ska utgå,

dels att 1 kap. 3, 5, 8 och 12 §§, 5 kap. 17 §, 6 kap. 1, 3, 6–15 §§, 25 kap. 6 § och 26 kap. 7 § samt rubrikerna närmast före 6 kap. 6, 8–10 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken till 6 kap. ska lyda ”Åtgärder mot diskrimi- nering och annan kränkande behandling”,

dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 6 kap. 7 a, 7 b, 7 c och 10 a §§, samt två nya rubriker, en närmast före 7 c § och en närmast före 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §5

I denna lag avses med

–elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undan- tag för barn i förskolan,

–fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åt- skilda i rum men inte i tid,

–fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,

–fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedri- ver utbildning i form av förskola,

–fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritids- hem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,

–förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,

5 Senaste lydelse 2015:194.

SOU 2016:87

Författningsförslag

–skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbygg- nader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,

–undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och

–utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker uti- från bestämda mål.

Begreppet diskriminering har i denna lag samma betydelse som i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567). Med annan kränkan- de behandling avses ett uppträd- ande som utan att vara diskrimi- nering kränker ett barns eller en elevs värdighet.

Kön, könsöverskridande iden- titet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder har samma betydelse i denna lag som i diskri- mineringslagen.

5 §

Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundlägg- ande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan män-

niskor.
Var och en som verkar inom			Var och en som verkar inom
utbildningen	ska främja	de	utbildningen	ska främja	de
mänskliga	rättigheterna	och	mänskliga	rättigheterna	och
aktivt motverka alla former av			aktivt motverka diskriminering
kränkande behandling.			och annan kränkande behandling.

Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- het.

Författningsförslag

SOU 2016:87

8 §6

Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och eko- nomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag.

I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser som har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjlig- heter inom utbildningsområdet oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

12 §7 Lagen är uppdelad i 29 kapitel. Dessa är

–inledande bestämmelser (1 kap.),

–huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.),

–barns och elevers utveckling mot målen (3 kap.),

–kvalitet och inflytande (4 kap.),

–trygghet och studiero (5 kap.),

– åtgärder mot kränkande be-	– åtgärder mot diskriminering
handling (6 kap.),	och annan kränkande behandling
	(6 kap.),

–skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.),

–förskolan (8 kap.),

–förskoleklassen (9 kap.),

–grundskolan (10 kap.),

–grundsärskolan (11 kap.),

–specialskolan (12 kap.),

–sameskolan (13 kap.),

–fritidshemmet (14 kap.),

–gymnasieskolan (15–17 a kap.),

–gymnasiesärskolan (18 och 19 kap.),

6Senaste lydelse 2014:960.

7Senaste lydelse 2015:482.

SOU 2016:87

Författningsförslag

–kommunal vuxenutbildning (20 kap.),

–särskild utbildning för vuxna (21 kap.),

–entreprenad och samverkan (23 kap.),

–särskilda utbildningsformer (24 kap.),

–annan pedagogisk verksamhet (25 kap.),

–tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering (26 kap.),

–Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),

–överklagande (28 kap.), och

–övriga bestämmelser (29 kap.).

5 kap.

17 §8

I gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbild- ning och särskild utbildning för vuxna får huvudmannen besluta att helt eller delvis stänga av en elev om

1.eleven med otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid bedömningen av elevens måluppfyllelse och kunskaper,

2.eleven stör eller hindrar utbildningens bedrivande,

3. eleven utsätter någon annan	3. eleven utsätter någon annan
elev eller av utbildningen berörd	elev eller av utbildningen berörd
person för kränkande behandling,	person för diskriminering eller
eller	annan kränkande behandling, eller

4. elevens uppförande på annat sätt inverkar negativt på övriga elevers trygghet och studiero.

Huvudmannen får besluta att ett beslut om avstängning ska gälla omedelbart.

Om det kan antas att någon av förutsättningarna för avstäng- ning enligt första stycket 2–4 är uppfyllda och beslutet är nödvändigt med hänsyn till elevernas trygghet och studiero, får rektorn besluta om omedelbar avstängning.

Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut enligt tredje stycket.

8 Senaste lydelse 2015:482.

Författningsförslag SOU 2016:87

6 kap.

Åtgärder mot kränkande	Åtgärder mot diskriminering och
behandling	annan kränkande behandling
1 §
Detta kapitel har till ändamål	Detta kapitel har till ändamål
att motverka kränkande behand-	att motverka diskriminering och
ling av barn och elever.	annan kränkande behandling av
	barn och elever samt att på andra
	sätt främja deras lika rättigheter
	och möjligheter oavsett kön, köns-

överskridande identitet eller ut- tryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Bestämmelserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt denna lag.

3 §

I detta kapitel avses med

–elev: utöver vad som anges i 1 kap. 3 § den som söker annan utbildning än förskola enligt denna lag,

–barn: den som deltar i eller söker plats i förskolan eller annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap.,

–personal: anställda och upp- dragstagare i verksamhet enligt denna lag, och

–kränkande behandling: ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimi- neringslagen (2008:567) kränker ett barns eller en elevs värdighet.

– personal: anställda och upp- dragstagare i verksamhet enligt denna lag.

Huvudmannen ska genom- föra arbetet med aktiva åtgärder enligt 6 § genom att

1. undersöka om det finns risker för diskriminering, annan kränk- ande behandling eller repressalier eller om det finns andra hinder för barns och elevers lika rättigheter och möjligheter i verksamheten,

2. analysera orsaker till upp- täckta risker och hinder,

3. vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och

Huvudmannen ska se till att det inom ramen för varje sär- skild verksamhet bedrivs ett före- byggande och främjande arbete (aktiva åtgärder)

– för att motverka diskrimi- nering av barn och elever och på annat sätt verka för lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder,

– för att motverka annan kränk- ande behandling av barn och elever, och

– för att motverka att barn och elever utsätts för repressalier.

Författningsförslag

SOU 2016:87

Målinriktat arbete	Huvudmannens arbete
	med aktiva åtgärder

6 § Huvudmannen ska se till att

det inom ramen för varje sär- skild verksamhet bedrivs ett mål- inriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Närmare föreskrifter om detta finns i 7 och 8 §§.

7 § Huvudmannen ska se till att

det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling.

Författningsförslag SOU 2016:87

4. följa upp och utvärdera ar-

	betet enligt 1–3.
	7 a §
	Arbetet	med aktiva	åtgärder
	ska genomföras fortlöpande.
	Åtgärder enligt 7 § 3 ska tids-
	planeras och genomföras så snart
	som möjligt.
	7 b §
	Huvudmannen ska ha riktlinjer
	och rutiner för verksamheten i syfte
	att förhindra trakasserier, sexuella
	trakasserier och annan kränkande
	behandling.
	Huvudmannen ska följa upp
	och utvärdera de riktlinjer och ruti-
	ner som finns enligt första stycket.
	Samverkan
	7 c §
	I arbetet med aktiva åtgärder
	ska huvudmannen samverka med
	barn, elever och anställda i verk-
	samheten.
Plan mot kränkande behandling	Dokumentation
8 §
Huvudmannen ska se till att	Huvudmannen ska		varje år
det varje år upprättas en plan med	skriftligen	dokumentera	arbetet
en översikt över de åtgärder som	med aktiva åtgärder enligt 7–7 b §§.
behövs för att förebygga och för-	Dokumentationen ska innehålla
hindra kränkande behandling av	1. en redogörelse för alla delar
barn och elever. Planen ska inne-	av arbetet som det beskrivs i 7 och

SOU 2016:87

Författningsförslag

hålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som avses att på- börjas eller genomföras under det kommande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efter- följande års plan.

7 a §§,

2.en redogörelse för de åtgär- der som vidtas och planeras enligt 7 b §, och

3.en redogörelse för hur sam- verkansskyldigheten enligt 7 c § fullgörs.

Förbud mot kränkande	Förbud mot diskriminering och
behandling	annan kränkande behandling
9 §
Huvudmannen eller perso-	Huvudmannen			eller		perso-
nalen får inte utsätta ett barn	nalen får inte utsätta ett barn
eller en elev för kränkande be-	eller en elev för diskriminering
handling.	eller annan kränkande behand-
	ling.
	Förbudet hindrar inte
	1. tillämpning av bestämmelser
	som tar hänsyn till ålder i fråga om
	utbildning i förskolan, förskole-
	klassen,		grundskolan,		grundsär-
	skolan,		sameskolan,	specialskolan
	eller	fritidshemmet,		eller		sådan
	pedagogisk verksamhet som avses i
	25 kap., eller
	2. särbehandling på grund av
	ålder, om den har ett berättigat
	syfte och de medel som används
	är lämpliga och nödvändiga för att
	uppnå syftet.
	Förbudet hindrar				inte	heller
	att en folkhögskola vidtar åtgär-
	der som är ett led i strävanden att
	främja lika rättigheter och möjlig-
	heter	oavsett etnisk			tillhörighet,
	religion eller annan trosuppfatt-
	ning.

Författningsförslag

SOU 2016:87

Skyldighet att anmäla, utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling

Skyldighet att anmäla, utreda och vidta åtgärder mot trakasserier, sexuella trakasserier och annan kränkande behandling

10 §
En lärare, förskollärare eller	En lärare, förskollärare				eller
annan personal som får känne-	annan personal som får känne-
dom om att ett barn eller en elev	dom om att ett barn eller en elev
anser sig ha blivit utsatt för	anser sig ha blivit utsatt för
kränkande behandling i sam-	trakasserier,	sexuella trakasserier
band med verksamheten är skyl-	eller annan kränkande behand-
dig att anmäla detta till för-	ling i samband med verksam-
skolechefen eller rektorn. En	heten är skyldig att anmäla detta
förskolechef eller rektor som får	till förskolechefen eller rektorn.
kännedom om att ett barn eller	En förskolechef eller rektor som
en elev anser sig ha blivit utsatt	får kännedom om att ett barn
för kränkande behandling i sam-	eller en elev anser sig ha blivit
band med verksamheten är skyl-	utsatt för	trakasserier, sexuella
dig att anmäla detta till huvud-	trakasserier eller annan kränk-
mannen. Huvudmannen är skyl-	ande behandling i samband med
dig att skyndsamt utreda om-	verksamheten är skyldig att an-
ständigheterna kring de uppgiv-	mäla detta	till	huvudmannen.
na kränkningarna och i före-	Huvudmannen		är	skyldig	att
kommande fall vidta de åtgärder	skyndsamt	utreda		omständig-
som skäligen kan krävas för att	heterna kring de uppgivna kränk-
förhindra kränkande behandling	ningarna och i		förekommande
i framtiden.	fall vidta de åtgärder som skä-
	ligen kan	krävas		för att	för-

hindra trakasserier, sexuella tra- kasserier eller annan kränkande behandling i framtiden.

Första stycket första och andra meningarna ska tillämpas på mot- svarande sätt om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasse- rier på sätt som avses i diskri-

SOU 2016:87

Författningsförslag

mineringslagen (2008:567).

För verksamhet som avses i 25 kap. och för fritidshem som inte är integrerade med en skol- enhet eller förskoleenhet gäller första och andra styckena för den personal som huvudmannen utser.

För verksamhet som avses i 25 kap. och för fritidshem som inte är integrerade med en skol- enhet eller förskoleenhet gäller första stycket för den personal som huvudmannen utser.

	Uppgift om meriter
	10 a §
	Om en sökande har nekats till-
	träde till en utbildning, eller inte
	tagits ut till prov eller intervju om
	sådant förfarande	tillämpas vid
	antagningen, ska sökanden på be-
	gäran få en skriftlig uppgift av
	huvudmannen om vilken utbild-
	ning eller andra meriter den hade
	som blev antagen till utbildningen
	eller togs ut till provet eller inter-
	vjun.
11 §
Huvudmannen eller perso-	Huvudmannen	eller perso-
nalen får inte utsätta ett barn	nalen får inte utsätta ett barn
eller en elev för repressalier på	eller en elev för repressalier på
grund av att barnet eller eleven	grund av att barnet eller eleven
medverkat i en utredning enligt	har
detta kapitel eller anmält eller på-	– medverkat i	en utredning
talat att någon handlat i strid	enligt detta kapitel,
med bestämmelserna i kapitlet.	– anmält eller påtalat att någon
	handlat i strid med bestämmel-
	serna i kapitlet, eller

– avvisat eller fogat sig i tra- kasserier, sexuella trakasserier eller annan kränkande behandling från

Författningsförslag

SOU 2016:87

den som påstås ha diskriminerat eller utsatt barnet eller eleven för annan kränkande behandling.

Skadestånd					Diskrimineringsersättning m.m.
				12 §
Om huvudmannen eller per-					Om huvudmannen eller per-
sonalen åsidosätter sina skyldig-					sonalen åsidosätter sina skyldig-
heter enligt 7, 8, 9, 10 eller 11 §					heter enligt 7, 8, 9, 10 eller 11 §
ska huvudmannen			dels	betala	ska	huvudmannen dels betala
skadestånd till barnet eller eleven					diskrimineringsersättning till		bar-
för den kränkning som detta					net eller eleven för den kränk-
innebär, dels ersätta annan skada					ning som överträdelsen innebär,
som har orsakats av åsidosätt-					dels ersätta annan skada som har
andet. Skadestånd för kränkning					orsakats av åsidosättandet. När
i andra fall än vid repressalier					diskrimineringsersättningen		be-
lämnas dock inte, om kränkningen					stäms ska särskilt syftet att mot-
är ringa.					verka sådana överträdelser		av
					lagen beaktas.
Om det finns särskilda skäl,					Om det finns särskilda skäl
kan skadeståndet för kränkning					kan	diskrimineringsersättningen
sättas ned eller helt falla bort.					sättas ned helt eller delvis.
				13 §
Mål	om	skadestånd		enligt	Mål om diskrimineringsersätt-
detta	kapitel ska		handläggas		ning och om ersättning för annan
enligt bestämmelserna i rätte-					skada enligt detta kapitel ska
gångsbalken		om rättegången i			handläggas enligt bestämmelserna
tvistemål när förlikning om saken					i rättegångsbalken om rätte-
är tillåten.					gången i tvistemål när förlikning
					om saken är tillåten.

I sådana mål kan det dock förordnas att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om den part som har förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad.

I en tvist om diskriminerings- ersättning och om ersättning för annan skada enligt detta kapitel får Statens skolinspektion som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det. När Skolinspektionen för sådan talan får myndigheten i samma rätte- gång också föra annan talan för barnet eller eleven om han eller hon medger det. För barn under 16 år krävs vårdnadshavares med- givande.

SOU 2016:87 Författningsförslag

14 §

Om ett barn eller en elev	Om ett barn eller en elev
som anser sig ha blivit utsatt för	som anser sig ha blivit utsatt för
kränkande behandling enligt 9 §	diskriminering eller annan kränk-
eller repressalier enligt 11 §, visar	ande behandling enligt 9 § visar
omständigheter som ger anled-	omständigheter som ger anled-
ning att anta att han eller hon	ning att anta att han eller hon
har blivit utsatt för sådan be-	har blivit utsatt för sådan be-
handling, är det huvudmannen	handling, ska diskriminering eller
för verksamheten som ska visa att	annan kränkande behandling an-
kränkande behandling eller rep-	ses ha förekommit.
ressalier inte har förekommit.
	Detta gäller dock inte om
	huvudmannen visar omständig-
	heter som styrker att diskrimine-
	ring eller annan kränkande be-
	handling inte har förekommit.
	Vad som föreskrivs i första och
	andra styckena gäller även när
	något barn eller någon elev anser
	sig ha blivit utsatt för repressalier
	enligt 11 §.

15 § I en tvist om skadestånd

enligt detta kapitel får Statens skolinspektion som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det. När Skol- inspektionen för sådan talan får myndigheten i samma rättegång också föra annan talan för bar- net eller eleven om han eller hon medger det. För barn under 16 år krävs vårdnadshavares medgiv- ande.

Var och en som verkar inom sådan verksamhet ska främja de mänskliga rättigheterna och ak- tivt motverka diskriminering och annan kränkande behandling. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och bar- nets behov samt utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap.

Författningsförslag

SOU 2016:87

Bestämmelserna i rättegångsbalken om part ska gälla även den för vilken Skolinspektionen för talan enligt detta kapitel när det gäller jävsförhållande, pågående rättegång, personlig inställelse samt förhör under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisningen.

När ett barn eller en elev för talan enligt detta kapitel får Skol- inspektionen inte väcka talan för barnet eller eleven om samma sak.

25 kap.

6 §

Sådan verksamhet som avses i 2–5 §§ ska utformas med respekt för barnets rättigheter och i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som män- niskolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla män- niskors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Den ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.

Var och en som verkar inom sådan verksamhet ska främja de mänskliga rättigheterna och ak- tivt motverka alla former av kränkande behandling. Verksam- heten ska utgå från en helhets- syn på barnet och barnets behov samt utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap.

26 kap.

7 §

Den vars verksamhet står under tillsyn enligt denna lag är skyl- dig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Den som omfattas av förbudet mot diskriminering och förbudet mot repressalier i fråga om diskri- minering är skyldig att på till- synsmyndighetens begäran lämna uppgifter om meriter när tillsyns-

Författningsförslag

SOU 2016:87

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare

som slår larm om allvarliga missförhållanden9

Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga miss- förhållanden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
10 §
Om den som anser sig ha	Om den som anser sig ha
blivit utsatt för repressalier som	blivit utsatt för repressalier som
strider mot denna lag visar om-	strider mot denna lag visar om-
ständigheter som ger anledning	ständigheter som ger anledning
att anta att så är fallet, är det	att anta att så är fallet, ska repre-
arbetsgivaren som ska visa att så-	ssalier anses ha vidtagits.
dana repressalier inte har vidtagits.

Detta gäller dock inte om arbetsgivaren visar omständigheter som styrker att sådana repressalier inte har vidtagits.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

9 Lag (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om all- varliga missförhållanden träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2016:87

1.7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:825) med läns- styrelseinstruktion ska föras in en ny paragraf, 4 a §, av följande lyd- else.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 a §
	Länsstyrelsen	ska	inom	sina
	verksamhetsområden arbeta för att
	förebygga och motverka diskrimi-
	nering enligt diskrimineringslagen
	(2008:567). Länsstyrelsen			ska
	bland annat arbeta med kun-
	skapsöverföring,	stöd	och utbild-

ning till olika verksamheter. Länsstyrelsen ska samråda med

Diskrimineringsombudsmannen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

Om myndigheten vid sin till- syn enligt skollagen (2010:800) finner brister som rör åtgärder mot diskriminering eller annan kränkande behandling och som föranleder ett ingripande av myn- digheten, ska Barn- och elev- ombudet informeras om detta innan ärendet slutligt avgörs.

SOU 2016:87

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion

Härigenom föreskrivs att 3, 13 och 15 §§ förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § Om myndigheten vid sin till-

syn enligt skollagen (2010:800) finner brister som rör åtgärder mot kränkande behandling och som föranleder ett ingripande av myndigheten, ska Barn- och elev- ombudet informeras om detta innan ärendet slutligt avgörs.

13 §

Barn- och elevombudet ska

1. utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen (2010:800) ska ombesörjas av myndigheten när det gäller att tillvarata barns och

elevers enskilda rätt,
2. ta initiativ till eller med-	2. ta initiativ till	eller	med-
verka i utbildnings- och informa-	verka i utbildnings- och informa-
tionsverksamhet som rör 6 kap.	tionsverksamhet som rör 6 kap.
skollagen samt genom rådgivning	skollagen, och
och upplysning förklara hur be-
stämmelserna förhåller sig till dis-
krimineringslagen (2008:567), och
3. upprätthålla kontakter med	3. upprätthålla kontakter med
Diskrimineringsombudsmannen,	Diskrimineringsombudsmannen,
kommuner, andra myndigheter,	kommuner, andra myndigheter,
elevorganisationer och andra	elevorganisationer	och	andra
organisationer vars verksamheter	organisationer vars verksamheter
rör kränkande behandling.	rör diskriminering	och	annan

SOU 2016:87

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om statsbidrag för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder.

Bidrag enligt denna förordning lämnas i mån av tillgång på medel. Vid fördelning av bidrag bör en geografisk spridning över hela landet eftersträvas.

2 § Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor prövar frågor om bidrag enligt denna förordning.

Syftet med statsbidraget

3 § Syftet med bidraget är att stödja verksamhet vars syfte är att förebygga och motverka diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567).

Förutsättningar för statsbidrag

4 § Bidrag får lämnas till organisationer och stiftelser under de förut- sättningar som anges i 5 och 6 §§.

5 § Bidrag får lämnas till en ideell organisation eller en stiftelse som

1.bedriver verksamhet i Sverige,

2.har ett syfte som stämmer överens med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, och

3.i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering.

Författningsförslag

SOU 2016:87

6 § Bidrag får lämnas om

1.verksamheten bedrivs med tydliga mål och metoder,

2.verksamheten har en långsiktig inriktning, och

3.det finns personer i verksamheten som har kunskaper om dis- kriminering och om de bestämmelser som gäller inom området.

7 § Bidrag får lämnas för verksamhet som förebygger och motver- kar diskriminering enligt 1 § genom

1.avgiftsfri rådgivning och stöd till en enskild om hur han eller hon kan ta till vara sina rättigheter, och

2.opinionsbildning, kurs- och seminarieverksamhet samt allmän information och rådgivning.

För att bidrag ska lämnas måste minst hälften av bidraget använ- das för sådan verksamhet som avses i första stycket 1.

8 § Bidrag får inte lämnas till en organisation eller en stiftelse som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndig- heten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.

Ansökan

9 § Ansökan om bidrag ska göras skriftligen.

Den sökande ska till Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor lämna de handlingar och uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan.

Beslut och utbetalning

10 § Bidrag beviljas för ett år i taget.

Beslutet får förenas med villkor. Villkoren ska framgå av beslutet.

11 § Bidraget betalas ut i förskott två gånger per år.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får besluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om det kan antas att bi- draget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter.

SOU 2016:87

Författningsförslag

Uppföljning och redovisning

12 § Den som har fått bidrag enligt denna förordning ska för upp- följning och utvärdering av verksamheten till Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor lämna en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen. Bidragsmottagaren ska samtidigt redovisa vilka resultat som har uppnåtts och hur resultaten förhåller sig till den verksamhet som bidraget har beviljats för.

En revisor ska granska redovisningen och intyga att beviljade medel använts i enlighet med beslutet om bidrag. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som har tagits emot uppgår till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, ska revisorn vara auktoriserad eller godkänd.

13 § Den som har fått bidrag enligt denna förordning ska på begä- ran av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor lämna det underlag som myndigheten behöver för att granska en redovis- ning som avses i 12 §.

14 § Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska i sin årsredovisning redogöra för vilka som har fått bidrag enligt denna förordning samt med vilka belopp.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska dessutom senast den 1 juni varje år till regeringen lämna en sammanfattande redogörelse för vad utbetalade bidrag har använts till och, om möj- ligt, ge en samlad bedömning av bidragets effekter i förhållande till dess syfte.

Återbetalning och återkrav

15 § Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som anges i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

Författningsförslag

SOU 2016:87

3.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 12 §,

eller

4.villkor i beslutet om bidrag inte har följts.

16 § Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt 15 § ska Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten besluta att efterge återkravet helt eller delvis.

17 § På bidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter. Om det finns sär- skilda skäl för det, får Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor efterge kravet på ränta helt eller delvis.

Bemyndigande

18 § Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får med- dela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna för- ordning.

Överklagande

19 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018 och tillämpas första gången i fråga om statsbidrag för år 2019. Genom förord- ningen upphävs förordningen (2002:989) om statligt stöd för verk- samhet som förebygger och motverkar diskriminering. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för bidrag som har beviljats före den 1 juli 2018.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Vi ska enligt våra direktiv och tilläggsdirektiv (dir. 2014:10, se bi- laga 1, och dir. 2015:129, se bilaga 31) lämna förslag på hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras. Det är en mänsklig rättighet att inte utsättas för diskriminering. Trots det är vårt samhälle långt ifrån fritt från diskriminering. Detta är givetvis ett problem. Ett annat problem är att många av dem som har diskri- minerats inte får stöd och hjälp med att ta till vara sina rättigheter. Det övergripande syftet med vår utredning har varit att hitta lös- ningar på dessa problem eller åtminstone vägar för att minska dem.

Uppdraget har bestått av ett antal olika delar. En del handlar om organisationen av arbetet med tillsyn över och främjande av lika- behandling. Där har vi, som framgår av våra ursprungsdirektiv, haft i uppdrag att göra en översyn av DO:s roll och uppdrag. En annan del handlar om att se om andra aktörer på lokal och regional nivå i större utsträckning kan delta i arbetet mot diskriminering. I vårt ursprungsuppdrag ingår även att göra en översyn av diskriminerings- lagens bevisbörderegel, för att se om den som utsätts för diskri- minering och väcker talan i domstol verkligen får den bevislättnad som lagstiftningen är avsedd att ge. I föräldraledighetslagen finns en bevisbörderegel som är utformad på liknande sätt som i diskri- mineringslagen. Vårt uppdrag har även omfattat att överväga änd- ringar i motsvarande bestämmelse i föräldraledighetslagen.

Den andra delen, som framgår av våra tilläggsdirektiv, handlar om att se om en annan ordning för tillsyn över och främjande av lika-

1 I bilaga 2 finns ett tilläggsdirektiv (dir. 2014:79) med förlängd tid för vårt uppdrag.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:87

behandling kan bidra till ett effektivare arbete mot diskriminering. I den delen av uppdraget har även ingått att överväga om ansvaret för tillsyn över arbetet med åtgärder mot diskriminering i skollags- reglerad verksamhet bör flyttas från DO till Skolinspektionen eller om myndigheterna genom ett fördjupat samarbete kan lösa de pro- blem som dagens lagstiftning ger upphov till. Vårt uppdrag har varit att göra en fullständig genomlysning av frågan om och i så fall hur regleringen i diskrimineringslagen som rör skolans område bör flyttas över till skollagen och samordnas med reglerna där om skydd mot kränkande behandling av barn och elever. Enligt våra tilläggs- direktiv har vi vidare haft i uppdrag att se över skyddet mot diskri- minering i offentlig verksamhet. I vårt uppdrag har slutligen ingått att även se över skollagens bevisbörderegel.

2.2Utredningens arbete

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Utredningen har löpande haft sammanträden och andra kontakter med experterna. Sammanlagt har 12 sammanträden hållits.

Enligt direktiven ska utredaren inhämta synpunkter från myndig- heter och organisationer som är särskilt berörda av de frågor som uppdraget omfattar. Detta har skett på följande sätt.

Utredningen har anordnat en hearing med företrädare för olika intresseorganisationer, för att få deras syn på de frågor som vårt upp- drag omfattar. Vid hearingen deltog företrädare för Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST), Sveriges kvinnolobby, Pensio- närernas riksorganisation (PRO), Lika Unika, De handikappades riksförbund (DHR), Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL), Nätverket för Barn- konventionen, Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU), Sam- arbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) och Handi- kappförbunden. Utredningen har också haft möten med företrädare för arbetsmarknadens parter; Landsorganisationen i Sverige (LO), Företagarna, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges Kommuner och Landsting, Arbetsgivarverket, Sveriges Akademikers Centralorganisation (Saco) och Svenskt Näringsliv.

Utredningen har träffat företrädare för antidiskrimineringsbyrå- erna i Malmö, Helsingborg, Uppsala och Luleå samt haft ett möte

SOU 2016:87

Utredningens uppdrag och arbete

med ordföranden i föreningen Sveriges Antidiskrimineringsbyråer (SADB). Utredningen har även skickat ut en enkät till samtliga anti- diskrimineringsbyråer som fick statligt stöd under 2014.

Utredningen har haft kontakter med företrädare för Delegationen för jämställdhet i arbetslivet (A 2011:05), Kommissionen mot anti- ziganism (A 2014:03), Jämställdhetsutredningen (U 2014:06) samt Utredningen om nationella minoriteter (Ku 2016:02).

Utredningen har deltagit i en konferens om framtidens lokala och regionala antidiskrimineringsarbete anordnad av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och SIOS.

Utredningen har vidare haft möten med företrädare för läns- styrelserna, DO, MUCF, Skolinspektionen, Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen och Barnombudsmannen. Såväl länsstyrelsen som DO, MUCF och Skolinspektionen har för övrigt varit repre- senterade i utredningens expertgrupp.

Utredningen har gjort ett studiebesök hos Ligebehandlingsnævnet i Köpenhamn.

Vårt arbete har pågått under två och ett halvt år. De delar av upp- draget som framgår av ursprungsdirektiven har till stor del slutförts under 2014 och 2015 medan arbetet med uppdragen enligt tilläggs- direktiven har bedrivits under det senaste året. Det innebär att redogörelser för olika myndigheters arbetssätt och organisation i vissa fall avser förhållanden som ligger något eller några år tillbaka i tiden. Detsamma gäller undersökningar som vi har genomfört. Vi har i görligaste mån uppdaterat siffror och information. Men tids- aspekten innebär att myndigheternas arbete kan ha utvecklats sedan vi avslutade vårt arbete i de delarna. Det är dock utredningens bedömning att detta inte bör ha någon betydelse för slutsatserna.

2.3Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen kan delas in i fem delar.

I betänkandets första del, som omfattar kapitel 3–7, redovisas den allmänna bakgrund som ligger till grund för utredningens över- väganden och förslag. I kapitel 3 ger vi en beskrivning av förbudet mot diskriminering. Kapitel 4 innehåller en beskrivning av hur lika- behandlingsorgan i några andra europeiska länder arbetar. Regleringen av DO:s uppdrag redogör vi för i kapitel 5. Kapitel 6 och 7 handlar

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:87

om DO:s hantering av individanmälningar. Vi beskriver först hur DO och några andra myndigheter handlägger individanmälningar (kapitel 6) och analyserar sedan DO:s beslut med anledning av en- skildas anmälningar om diskriminering (kapitel 7).

I betänkandets andra del, kapitel 8–14, finns våra överväganden och förslag om hur man bäst skapar ett effektivt arbete mot diskri- minering. I kapitel 8 beskriver vi hur vi har lagt upp vårt arbete med att finna åtgärder som kan bidra till ett effektivare arbete mot diskriminering. Det arbetet redovisas i kapitel 9–14. Våra övervägan- den och förslag i de olika frågorna finns i respektive kapitel. Först diskuterar vi frågan om DO:s möjligheter att i större utsträckning hjälpa dem som har utsatts för diskriminering (kapitel 9). Därefter behandlar vi vårt förslag om att inrätta en domstolsliknande nämnd som kan pröva frågor om diskriminering och hur en sådan nämnd skulle kunna utformas (kapitel 10 och 11). Kapitel 12 innehåller över- väganden och förslag kring hur arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå kan stärkas. I kapitel 13 diskuterar vi reglerna som rör kostnader för rättegångar i mål om diskriminering. Kapitel 14 slutligen innehåller våra reflektioner kring olika möjligheter att orga- nisera arbetet med tillsyn över och främjande av likabehandling som skulle kunna göra arbetet effektivare.

Betänkandets tredje del, kapitel 15 och 16, behandlar två av de frågor som vårt utredningsarbete har omfattat nämligen bevisbörde- reglerna och skyddet mot diskriminering i offentlig verksamhet. Kapi- tel 15 innehåller en analys av bevisbördereglerna i diskriminerings- lagen och skollagen samt våra överväganden och förslag om hur de reglerna (och motsvarande regel i föräldraledighetslagen och lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden) bör utformas. I kapitel 16 disku- terar vi frågan om skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet och om dagens reglering ger tillräckligt skydd.

Betänkandets fjärde del, kapitel 17 och 18, behandlar den delen av uppdraget som rör diskriminering i skollagsreglerad verksamhet och tillsynen över att dessa regler följs. I kapitel 17 diskuterar vi vem som bör ha ansvaret för att motverka diskriminering i skolan. Kapitel 18 innehåller våra överväganden om hur en samlad reglering av åtgärder mot diskriminering och annan kränkande behandling i skollagen bör utformas.

3 Förbudet mot diskriminering

Vi ska föreslå hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras. Våra förslag ska syfta till att säkerställa goda förut- sättningar för diskriminerade personer att ta till vara sina rättigheter.

Regleringen i svensk rätt av frågor om diskriminering har sitt ursprung i och har utformats mot bakgrund av internationella åtag- anden. I detta kapitel redogör vi därför först för internationella åtaganden av intresse (3.1), främst Europakonventionen (3.1.1), barnkonventionen (3.1.2) och EU-rätt som gäller diskriminering (3.1.3). Därefter redogör vi för den svenska diskrimineringslag- stiftningen (3.2). Vi ger en beskrivning av aktuella regler i rege- ringsformen (3.2.1), en allmän beskrivning av diskrimineringslagen (3.2.2) och av vissa av de olika ord och uttryck som används i sammanhanget (3.2.3). Därefter redogör vi för de sju diskriminerings- grunderna och vad som utmärker dem (3.2.4). Avsnitt 3.2.1–3.2.4 har i stort sett samma uppläggning som motsvarande redogörelse i SOU 2014:41. I 3.2.5 redogör vi avslutningsvis kort för straffbestäm- melsen om olaga diskriminering.

3.1Internationella åtaganden

Skyddet mot diskriminering är en viktig del av skyddet av de mänsk- liga rättigheterna. Det ska nämligen garantera att alla faktiskt kan ta del av sina rättigheter. En översiktlig beskrivning av de svenska reglerna om diskriminering och vad som påverkat utformningen av dem bör därför innefatta redogörelser för konventioner och andra internationella dokument som gäller mänskliga rättigheter.

Förenta nationernas (FN:s) allmänna förklaring om de mänsk- liga rättigheterna antogs år 1948. Den utgör grunden för dagens om- fattande globala och regionala regelsystem som syftar till att skydda

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

de enskildas mänskliga rättigheter. De 30 artiklarna i den allmänna förklaringen har utvecklats i en rad deklarationer och konventio- ner. Alla EU:s medlemsstater är parter i ett stort antal FN-fördrag om mänskliga rättigheter.

Skyddet mot diskriminering i Europa har sin huvudsakliga grund i två olika regelsystem som samspelar med varandra. Dels finns Europarådets Europakonvention, dels finns EU:s fördrag och Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Nedan beskriver vi dessa båda regelsystem.

3.1.1Europakonventionen1

Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, undertecknades år 1950. Konventionen bygger på FN:s konvention om mänskliga rättigheter och ger skydd mot diskriminering i 47 euro- peiska länder. Alla EU-länder har anslutit sig till konventionen. Den gäller som svensk lag sedan den 1 januari 1995.2

De stater som har anslutit sig till konventionen ska garantera var och en som befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och rättig- heter som anges i avdelning ett i konventionen. Rättigheterna anges i artiklarna 2–18 och innefattar bl.a. rätten till liv och förbud mot tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling (artik- larna 2 respektive 3), rätt till personlig frihet (artikel 5), rätten till domstolsprövning och en rättvis rättegång i mål om civila rättig- heter och skyldigheter eller anklagelse om brott (artikel 6), rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (arti- kel 8), tankefrihet och religionsfrihet (artikel 9), yttrandefrihet (arti- kel 10), mötes- och föreningsfrihet (artikel 11), rätt till ett effektivt rättsmedel (artikel 13) och förbud mot diskriminering avseende rättigheterna i konventionen (artikel 14). Artiklarna 19–51 innehåller bestämmelser om Europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna, bl.a. dess sammansättning och rättegångsregler. Avdelning

1Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

2Se lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

tre, artiklarna 52–59, innehåller diverse bestämmelser om bl.a. upp- sägning av konventionen, undertecknande och ratifikation.

Europakonventionen har successivt kompletterats med samman- lagt 14 olika tilläggs- och ändringsprotokoll. Samtliga protokoll har trätt i kraft, inklusive det fjortonde, som bl.a. syftar till att effek- tivisera Europadomstolen. Sex av protokollen innehåller bestäm- melser om nya materiella rättigheter, t.ex. rätt till respekt för egendom och rätt till undervisning (artikel 1 respektive 2 i första protokollet) och rätten till personlig rörelsefrihet (artikel 2 i fjärde protokollet). Sverige har undertecknat och ratificerat samtliga proto- koll utom det tolfte, som innehåller ett generellt förbud mot diskri- minering.

Förbudet mot diskriminering i artikel 14 garanterar lika behand- ling vid åtnjutande av de övriga rättigheter som anges i konven- tionen. Detta ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Det generella förbud mot diskriminering som finns i protokoll 12 som Sverige inte har ratificerat utvidgar förbudet mot diskrimi- nering genom att garantera lika behandling vid åtnjutande av alla rättigheter, inklusive rättigheter enligt nationell lagstiftning.

3.1.2Barnkonventionen

Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter ska konventions- staterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdik- tion de rättigheter som anges i konventionen, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, reli- gion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller soci- ala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt (arti- kel 2.1).

De ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro (artikel 2.1).

Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i första rummet (artikel 3).

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

Barnrättighetsutredningen har föreslagit att Barnkonventionen ska bli svensk lag (SOU 2016:19).

3.1.3EU-rätt

EU:s fördrag och Europeiska unionens stadga om de grundlägg- ande rättigheterna, som har samma rättsliga värde som fördragen, utgör grunden för EU:s regelverk om diskriminering.

En av EU-rättens grundläggande rättsprinciper är icke-diskrimi- neringsprincipen eller likabehandlingsprincipen i artikel 18 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Där föreskrivs följ- ande.

Inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämp- ningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, ska all diskrimi- nering på grund av nationalitet vara förbjuden.

Artikeln täcker enligt ordalydelsen endast diskriminering på grund av nationalitet. EU-domstolen har dock utvidgat icke-diskrimine- ringsprincipen till en princip om likabehandling.

Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller regler om olika rättigheter. Stadgan är bindande för EU-institu- tionerna och för medlemsstaterna när de tillämpar EU:s lagstift- ning. I artikel 21 slås fast att ”all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskåd- ning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funk- tionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden”. I samma artikel förbjuds dessutom diskriminering på grund av nationalitet.

EU-domstolen har i två parallella domar i målen Melloni3 och Åkerberg Fransson4 tagit ställning till tillämpningsområdet för stadgan om de grundläggande rättigheterna. Domstolen har tolkat stadgans tillämpningsområde extensivt och därigenom gett den ett stort in- flytande över nationell rätt. Av punkt 21 i målet Åkerberg Fransson framgår att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan måste iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Domstolen konstaterar vidare att något fall som

3EU-domstolens dom den 26 februari 2013 i mål C-399/11, Melloni.

4EU-domstolens dom den 26 februari 2013 i mål C‑617/10, Åklagaren mot Åkerberg Fransson.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

sålunda omfattas av unionsrätten, utan att de grundläggande rättig- heterna äger tillämplighet, är följaktligen inte möjligt. Är unions- rätten tillämplig innebär detta enligt domen att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga. Målen får även betydelse för samexistensen av stadgan och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. I Åkerberg Fransson beslutade dom- stolen följande.

Unionsrätten reglerar inte förhållandet mellan Europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, och med- lemsstaternas rättsordningar, och den fastställer inte heller vilka slut- satser en nationell domstol ska dra när en nationell bestämmelse är oförenlig med de rättigheter som garanteras i konventionen.

Unionsrätten utgör hinder för en domstolspraxis som innebär att en nationell domstols skyldighet att underlåta att tillämpa bestämmelser som är oförenliga med en grundläggande rättighet vilken är garanterad i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, är underkastad kravet att oförenligheten ska ha klart stöd i stadgans lyd- else, eller i rättspraxis avseende densamma, eftersom en sådan praxis förvägrar den nationella domstolen möjligheten att, eventuellt i sam- arbete med Europeiska unionens domstol, göra en fullständig bedöm- ning av nämnda bestämmelsers förenlighet med stadgan.5

Direktiv om förbud mot diskriminering

Det finns ett stort antal EU-direktiv om diskriminering. Diskri- mineringsgrunden kön behandlas i det s.k. recastdirektivet eller omarbetade likabehandlingsdirektivet6 Andra direktiv som har rele- vans för diskrimineringsgrunden kön är direktivet om social trygghet7,

5Del av domslutet i EU-domstolens dom i målet Åkerberg Fransson.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (om- arbetning), EUT 2006, L 204/23.

7Rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av prin- cipen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet, EGT 1979, L 6/24.

Förbudet mot diskriminering SOU 2016:87

direktivet om egen rörelse8 och direktivet om likabehandling av kvinnor och män i fråga om varor och tjänster9.

För andra diskrimineringsgrunder finns två direktiv om diskri- minering. Det är dels direktivet mot etnisk diskriminering10 som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, dels arbetslivsdirektivet11 som omfattar diskrimineringsgrunderna reli- gion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning.

Förutom de bindande rättsakterna finns icke-bindande rekommen- dationer, resolutioner och handlingsprogram, osv. avseende exem- pelvis jämställdhet mellan kvinnor och män. Det finns vidare väg- ledande avgöranden från EU-domstolen. Nedan beskriver vi kort direktiven.12

Det omarbetade likabehandlingsdirektivet

Syftet med det omarbetade likabehandlingsdirektivet är att säker- ställa att principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet genomförs. Direktivet innehåller därför, en- ligt artikel 1, bestämmelser för att genomföra principen om lika- behandling i fråga om a) tillträde till anställning, inklusive befordran och yrkesutbildning, b) arbetsvillkor inklusive lön och c) företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet.

Artiklarna 4, 5 och 14 innehåller direktivets bestämmelser om förbud mot diskriminering.

Direktivet innehåller även bestämmelser om rättsmedel och efter- levnaden av bestämmelserna. Medlemsstaterna ska enligt artikel 17 säkerställa tillgång till rättsliga förfaranden för alla som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/41/EU av den 7 juli 2010 om tillämpning av principen om likabehandling av kvinnor och män som är egenföretagare och om upphävande av rådets direktiv 86/613/EEG.

9Rådets direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, EGT 2004, L 373/37.

10Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om lika- behandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, EGT 2000, L 180/22.

11Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling, EGT 2000, L 303/16.

12Direktiv är bindande för medlemsstaterna vad gäller det resultat som ska uppnås, men det är varje medlemsstats sak att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. För Sveriges del har direktiven om diskriminering främst införlivats genom diskrimineringslagen.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

tillämpats på dem. Bestämmelsen syftar till att säkerställa efterlev- naden av direktivet

Artikel 18 reglerar kompensation eller gottgörelse och anger att medlemsstaterna i sina rättsordningar ska införa nödvändiga bestäm- melser för att säkerställa en faktisk och effektiv kompensation eller gottgörelse för den förlust eller skada som lidits av den person som drabbats av könsdiskriminering. Det ska ske på ett sätt som är avskräckande och står i proportion till den skada som lidits.

I artikel 19 finns regler om bevisbörda som syftar till att åstad- komma en bevislättnad för den som utsatts för diskriminering. För svensk del är det diskrimineringslagens bestämmelse om bevis- börda som är tänkt att uppfylla denna artikel, se vidare kapitel 15.

Artiklarna 20–22 innehåller bestämmelser om främjande av lika- behandling genom dialog. Av artikel 20 framgår att medlemsstaterna ska utse och genomföra de nödvändiga förberedelserna för ett eller flera organ för främjande, analys och kontroll av samt till stöd för likabehandling av alla personer utan könsdiskriminering. Dessa organ får enligt bestämmelsen utgöra en del av de organ som på nationell nivå ansvarar för att ta till vara de mänskliga rättigheterna eller enskildas rättigheter. Vidare följer att medlemsstaterna ska säker- ställa att behörigheten för dessa organ omfattar bl.a. att på ett obe- roende sätt bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering. Artikel 21 innehåller bestäm- melser som rör arbetsmarknadens parter. I artikel 22 regleras dialog med icke-statliga organisationer.

Direktivet om social trygghet

Syftet med direktivet är att på området social trygghet och när det gäller andra inslag av socialt skydd successivt genomföra likabehand- lingsprincipen.

Av artikel 6 framgår att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att göra det möjligt för alla som anser sig för- fördelade på grund av att likabehandlingsprincipen inte har tillämpats att göra sina rättigheter gällande vid domstol.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

Direktivet om likabehandling av kvinnor och män som är egenföretagare (direktivet om egen rörelse)

Syftet med direktivet är att säkerställa att principen om likabehand- ling av kvinnor och män som är egenföretagare eller medhjälpare till egenföretagare genomförs på de områden som inte omfattas av det omarbetade likabehandlingsdirektivet eller av direktivet om social trygghet (79/7/EEG).

Även i detta direktiv finns bestämmelser som reglerar tillvara- tagande av rättigheter (artikel 9), kompensation eller gottgörelse (artikel 10) och jämställdhetsorgan/likabehandlingsorgan (artikel 11). Enligt artikel 11 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att det eller de organ som utsetts i enlighet med artikel 20 i om- arbetade likabehandlingsdirektivet också har behörighet för främ- jande, analys och övervakning av samt stöd för likabehandling av alla de personer som omfattas av det nu behandlade direktivet, utan könsdiskriminering.

Direktivet om likabehandling av kvinnor och män i fråga om varor och tjänster

Syftet med direktivet om likabehandling av kvinnor och män i fråga om varor och tjänster är att fastställa en ram för bekämpning av könsdiskriminering när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster – detta för att i medlemsstaterna genomföra principen om likabehandling av kvinnor och män.

Direktivet innehåller förbud mot diskriminering. Förbuden ska tillämpas på alla personer som tillhandahåller varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten oberoende av den berörda personen. De ska gälla såväl den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ. Ytterligare ett kriterium är att varorna eller tjänsterna erbjuds utanför området för privat- och familjeliv och transak- tioner som utförs i det sammanhanget. Direktivet påverkar inte individens frihet att välja avtalspart så länge som valet inte grundar sig på avtalspartens kön. Förbudet mot diskriminering gäller även vid tillhandahållande av försäkringar och andra finansiella tjänster.

Även i detta direktiv finns bestämmelser som reglerar rättsmedel och säkerställande av efterlevnaden av bestämmelserna. Tillvaratag- ande av rättigheter behandlas i artikel 8 och bevisbörda i artikel 9.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

I artikel 12 finns en bestämmelse om att medlemsstaterna ska ha ett eller flera organ för främjande av likabehandling som i princip motsvarar regleringen i artikel 20 i omarbetade likabehandlingsdirek- tivet.

Direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet

Direktivet mot etnisk diskriminering omfattar diskriminerings- grunderna ras och etniskt ursprung och arbetslivsdirektivet om- fattar diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktions- hinder, ålder och sexuell läggning.

Direktiven är utformade på ett likartat sätt. Båda direktiven inne- håller förbud mot diskriminering. Förbuden mot diskriminering gäller enligt båda direktiven inom arbetslivet i vid mening i fråga om villkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egen- företagare och till yrkesutövning, tillträde till yrkesvägledning, yrkes- utbildning, högre yrkesutbildning, omskolning och yrkespraktik, anställnings- och arbetsvillkor och medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisa- tioner och yrkesorganisationer. Direktivet mot etnisk diskrimi- nering omfattar även socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning samt tillgång till och tillhandhållande av varor och tjänster, som är tillgängliga för allmänheten, inklusive bostäder.

Båda direktiven innehåller bestämmelser om tillvaratagande av rättigheter och bevisbörda. Bestämmelserna återfinns i artiklarna 7 och 8 i direktivet mot etnisk diskriminering och i artiklarna 9 och 10 i arbetslivsdirektivet.

I direktivet mot etnisk diskriminering föreskrivs att medlems- staterna ska utse ett eller flera organ för främjande av likabehand- ling (artikel 13). Motsvarande reglering saknas i arbetslivsdirektivet.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

3.2Allmänt om den svenska diskrimineringslagstiftningen

3.2.1Regeringsformen

Skyddet mot diskriminering är en grundläggande mänsklig rättig- het. Det gäller varje människa. I svensk rätt finns den rättsliga ut- gångspunkten för regleringen av diskriminering i regeringsformen (RF).

Av program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF fram- går att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Bestämmelsen har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrift – den enskilde kan inte på grundval av paragrafen påkalla domstols ingripande gentemot det allmänna – utan anger mål för den sam- hälleliga verksamheten. Dess viktigaste funktion är alltså att slå fast en skyldighet för det allmänna att positivt verka för att det målet skyddas, främjas och förverkligas i så stor utsträckning som möj- ligt.13

Även i 2 kap. RF föreskrivs skydd mot diskriminering. Här an- ges att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon miss- gynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning (2 kap. 12 § RF) eller på grund av sitt kön (2 kap. 13 § RF). En lag eller föreskrift får dock innebära ett missgynnande av kön om föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värn- plikt eller motsvarande tjänsteplikt (2 kap. 13 § RF). Även religions- friheten är grundlagsskyddad.14

13Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 188.

142 kap. 1–2 §§ RF, jfr dock 2 kap. 25 § punkt 1 RF.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

3.2.2Diskrimineringslagen

Tidigare reglerades åtgärder mot diskriminering i ett antal olika lagar. I januari 2009 trädde en ny samlad lagstiftning om diskrimi- nering i kraft, nämligen diskrimineringslagen (2008:567), DL. Lagen ersatte sju15 tidigare lagar. Den är utformad med beaktande av olika diskrimineringsförbud i FN- och Europarådskonventioner, liksom i olika EU-instrument, bl.a. ett stort antal direktiv. Diskriminerings- lagstiftningen och dess förbud mot diskriminering är alltså utfor- mad under inflytande av EU-rätten så som den beskrivits ovan.

I diskrimineringslagen finns flera nyheter och ändringar jämfört med tidigare lagstiftning, t.ex. skydd mot diskriminering som har samband med ”könsöverskridande identitet eller uttryck” (trans- personer) och skydd mot diskriminering som har samband med ålder. Lagen gäller också inom fler samhällsområden än tidigare.

I 1 kap. 1 § DL föreskrivs att lagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjlig- heter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsätt- ning16, sexuell läggning eller ålder. Paragrafen ska enligt förarbetena till lagen uppfattas som en programförklaring och ett sätt att i lag- texten markera avståndstagande från diskriminering som har sam- band med någon av de sju diskrimineringsgrunderna.

Diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som indi- vider på lika villkor. Ytterst är lagstiftningen ett uttryck för det fria, demokratiska samhället och de värderingar som ligger till grund för samhällsordningen. Att ändamålet är att motverka diskrimi- nering tar sin utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna. Diskrimi-

15 De sju lagar som upphörde att gälla när diskrimineringslagen trädde i kraft var: jäm- ställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om för- bud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om för- bud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om lika- behandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.

16 Begreppet funktionsnedsättning infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2015 (SFS 2014:958). Tidigare användes ordet funktionshinder. Någon saklig änd- ring var inte avsedd.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

nering ska enligt diskrimineringslagen motverkas såväl genom diskri- mineringsförbuden som genom aktiva åtgärder.17

Diskrimineringslagen är tvingande till förmån för den som om- fattas av skyddet mot diskriminering. Ett avtal som inskränker någons rättigheter och skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen (1 kap. 3 § DL).

Diskriminering definieras i 1 kap. 4 § DL. Där föreskrivs att med diskriminering avses i lagen direkt diskriminering, indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasse- rier och instruktioner att diskriminera. Dessa termer definieras när- mare i paragrafen. Vi redogör för detta i avsnitt 3.2.3.

De materiella regler som finns för att förverkliga lagens ändamål kan delas in i två huvudavsnitt; förbud mot diskriminering i andra kapitlet och aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möj- ligheter i tredje kapitlet. Inom arbetslivs- och utbildningsområdena kan dessa två avsnitt ses som en helhet där de båda regelkomplexen kompletterar varandra. Inom övriga samhällsområden gäller endast det första huvudavsnittet, dvs. förbuden mot diskriminering. Där- utöver finns regler om förbud mot repressalier (2 kap. 18 och 19 §§).

De tio samhällsområden som omfattas av diskrimineringsförbuden i DL är:

Arbetslivet (2 kap. 1–4 §§)

Utbildning (2 kap. 5–8 §§)

Arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag (2 kap. 9 §)

Start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörig- het (2 kap. 10 §)

Medlemskap i vissa organisationer (2 kap. 11 §)

Varor, tjänster och bostäder m.m. (2 kap. 12–12 b §§)

Hälso- och sjukvården samt socialtjänsten m.m. (2 kap. 13–13 b §§)

Socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studie- stöd (2 kap. 14–14 b §§)

17 Prop. 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 79.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

Värnplikt och civilplikt samt annan motsvarande militär utbild- ning inom Försvarsmakten (2 kap. 15 och 16 §§)

Offentlig anställning (2 kap. 17 §).

Diskrimineringsförbuden syftar till att förhindra diskriminering som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna. En person som har diskriminerats har rätt till ersättning av den som har diskri- minerat och kan föra talan om detta i domstol. Motsvarande är inte möjligt när det gäller bestämmelserna om aktiva åtgärder som har en annan utformning och ett annat syfte.

I 1 kap. 5 § DL definieras de olika diskrimineringsgrunderna med undantag för grunden ”religion eller annan trosuppfattning” där en definition inte ansetts nödvändig. Definitionerna är gemen- samma för alla de tio områden som omfattas av lagen. Det finns inget som hindrar att en person anses ha blivit diskriminerad på mer än en diskrimineringsgrund. Diskrimineringsgrunderna och dess innebörd redovisas närmare nedan (avsnitt 3.2.4).

Enligt gällande rätt finns regler om aktiva åtgärder på två av de tio samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagen, näm- ligen arbetslivs- och utbildningsområdet. Bestämmelserna om aktiva åtgärder har nyligen utretts, se Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering (SOU 2014:41). Den 1 januari 201718 träder ett antal ändringar som rör aktiva åtgärder i kraft. Bl.a. upphör det nuvar- ande tredje kapitlet att gälla och ersätts med ett nytt. Ändringarna innebär att arbetet med aktiva åtgärder inom arbetslivet och utbild- ningsområdet ska omfatta samma diskrimineringsgrunder som diskri- mineringsförbudet och att en förklaring av uttrycket aktiva åtgärder införs (se vidare kapitel 18).

I fjärde kapitlet regleras tillsyn och sanktioner. Diskriminerings- ombudsmannen (DO) utövar tillsyn över att diskrimineringslagen följs och vi redogör därför för reglerna om tillsyn och sanktioner i kapitel 5.

I femte kapitlet regleras ersättning och ogiltighet. Enligt 5 kap. 1 § DL ska den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller repressalier, eller som inte uppfyller sina skyldigheter att utreda

18 Prop. 2015/16:135, Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättig- heter och möjligheter och SFS 2016:828.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

och vidta åtgärder mot trakasserier eller sexuella trakasserier, betala diskrimineringsersättning.

Lagens sjätte kapitel slutligen innehåller bestämmelser som rör rättegången. Här finns reglering rörande tillämpliga regler, rätt att föra talan, bevisbörda, preskription och rättegångskostnader. Vi kom- mer att redogöra mera ingående för relevanta delar av reglerna i samband med att vi redovisar våra överväganden i dessa delar.

3.2.3Ord och uttryck

Det finns vissa ord och uttryck som är av betydelse för förståelsen av den aktuella regleringen. Dessa redogör vi för nedan.

Diskriminering

Diskriminering är som nämnts ovan definierat i diskriminerings- lagen. I 1 kap. 4 § DL föreskrivs att i lagen avses med diskrimi- nering

1.Direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behand- las sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning eller ålder,

2.Indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tillämp- ning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt miss- gynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller för- faringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet,

3.Bristande tillgänglighet: att en person med en funktionsnedsätt- ning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsättning som är

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning, och med hänsyn till

–de ekonomiska och praktiska förutsättningarna,

–varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontak- ten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde, samt

–andra omständigheter av betydelse19,

4.Trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder,

5.Sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet,

6.Instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskri- minera någon på ett sätt som avses i 1–5 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

Tidigare hade diskrimineringsbegreppen inte samma utformning i de olika diskrimineringslagarna. Genom diskrimineringslagen skapades ett enhetligt diskrimineringsbegrepp som är i samklang med EU- rätten. Enligt förarbetena ska innebörden av de olika diskrimi- neringsgrunderna och diskrimineringsbegreppen vara i princip de- samma oavsett vilket samhällsområde som avses. Avsikten är att uppnå ett starkt diskrimineringsskydd på alla områden.20

Förbudet mot diskriminering enligt punkt 3, bristande tillgäng- lighet, är inte kopplat till direkt eller indirekt diskriminering. Det är alltså inte nödvändigt att konstatera att ett missgynnande inne- bär direkt eller indirekt diskriminering. Den bristande tillgänglig- heten i sig kan komma att utgöra diskriminering av en person med en funktionsnedsättning, under vissa förutsättningar. Det krävs inte

19Denna form av diskriminering infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2015, SFS 2014:958.

20A. prop. s. 97.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

något orsakssamband mellan underlåtenheten eller bristen och funk- tionsnedsättningen.21

De fem olika formerna av diskriminering som definieras i 1 kap. 4 § DL är alltså direkt diskriminering, indirekt diskriminering, brist- ande tillgänglighet, trakasserier och sexuella trakasserier. Defini- tionen av förbudet mot instruktioner att diskriminera ska ses som en komplettering av de fem formerna av diskriminering och inne- fattar således alla fem formerna. När ordet diskriminering sedan används vidare i diskrimineringslagen är det alla former av diskri- minering inklusive förbudet mot att instruera någon annan att diskri- minera som avses.

Lika rättigheter och möjligheter

Som beskrivits ovan är ett ändamål med diskrimineringslagen att motverka diskriminering. I 1 kap. 1 § DL anges att motverkande av diskriminering är ett sätt att främja lika rättigheter och möjligheter. Ändamålet med diskrimineringslagen är också, enligt samma para- graf, att på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter.

Vad innebär det då att lagen på andra sätt ska främja lika rättig- heter och möjligheter? Även här är utgångspunkten alla människors lika värde. Eller som det uttrycks i förarbetena till lagen: ”Ett samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjlighet att utvecklas utifrån sina individuella egen- skaper och förutsättningar och efter sin förmåga och sina egna val”.22

Regler i diskrimineringslagen som syftar till att på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter är framför allt undantagen från diskrimineringsförbuden och reglerna om aktiva åtgärder. Dessa regler om främjande har olika karaktär. Reglerna om aktiva åtgärder avser skyldigheter att vidta generella åtgärder medan reglerna om undantag från diskrimineringsförbuden ger en möjlighet till främ- jande i det enskilda fallet. Det sistnämnda är dock inte en sådan aktiv åtgärd som regleras i 3 kap. DL.23

21Prop. 2013/14:198, Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering, s. 124.

22Prop. 2007/08:95 s. 79.

23Fransson S. och Stüber E. (2010). Diskrimineringslagen – En kommentar, s. 58.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

3.2.4Diskrimineringsgrunderna

Som nämnts anges de sju diskrimineringsgrunderna i 1 kap. 1 § DL. Av dessa har sex stycken definierats i lagen. I detta avsnitt redogör vi för definitionerna och analyserar vissa skillnader mellan diskrimi- neringsgrunderna.

Kön

Med diskrimineringsgrunden kön avses enligt 1 kap. 5 § punkt 1 DL helt enkelt att någon är kvinna eller man. Enligt 1 kap. 5 § andra stycket DL gäller att även den som avser att ändra eller har ändrat sin könstillhörighet omfattas av diskrimineringsgrunden kön.

Definitionen utgår från att alla i rättslig bemärkelse är antingen kvinnor eller män. Att transsexuella kvinnor eller män som avser att ändra eller har ändrat sin könstillhörighet kan åberopa diskrimi- neringsgrunden, och att de således omfattas av begreppet köns- diskriminering, följer av EU-rätten.24

Det som utmärker diskrimineringsgrunden kön i förhållande till flera av de andra diskrimineringsgrunderna är framför allt att den gäller två i princip lika stora grupper där befolkningen tillhör antingen den ena eller den andra. Alla människor omfattas av definitionen kön, och det finns ungefär lika många män som kvinnor. Visser- ligen kan det t.ex. på en viss arbetsplats vara det ena eller andra könet som är överrepresenterat, men i samhället i stort är det inte något av könen som är i minoritet. Hos en arbetsgivare och i en utbildningsverksamhet finns i de allra flesta fall både kvinnor och män och verksamhetsansvariga kan utgå ifrån att det kommer finnas människor av båda könen i verksamheten. Dessutom finns det sällan anledning för någon att dölja vilket kön man tillhör.25 Denna utgångspunkt har betydelse för frågan om förebyggande arbete. I och med att de berörda individerna är lätta att identifiera kan arbetet för att motverka diskriminering utgå ifrån verkliga mätbara förhållanden i stället för potentiella och hypotetiska värden. Vidare är kön den diskrimineringsgrund som har varit reglerad under längst

24Prop. 2007/08:95 s. 496.

25Det finns naturligtvis undantag som framför allt skyddas av diskrimineringsgrunden köns- överskridande identitet eller uttryck.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

tid, och bl.a. därför mest uppmärksammad i forskning och andra sammanhang.

Könsöverskridande identitet eller uttryck

Med könsöverskridande identitet eller uttryck avses enligt 1 kap. 5 § punkt 2 DL att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön.

Enligt förarbetena tar diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet eller uttryck sikte på transpersoner. Definitionen har inte skarpa avgränsningar. Enligt vad som sägs i förarbetena så avses allmänt sett dels en persons mentala eller självupplevda könsbild, dvs. det som inte utan vidare är iakttagbart för andra, dels hur någon uttrycker sitt sociala kön, exempelvis med kläder, kropps- språk, smink eller frisyr. Avsikten är att den som identifierar sig eller uttrycker sig som exempelvis transvestit eller intersexuell ska kunna åberopa diskrimineringsförbuden. Denna angivelse av kate- gorier ska inte ses som en uttömmande lista på vem som kan åbe- ropa diskrimineringsgrunden, utan som exempel. Den som identi- fierar sig som transsexuell men inte avser att ändra sin könstillhörig- het är ett annat exempel.26

Diskrimineringsgrunden utmärker sig bland övriga då den om- fattar personer som i stor utsträckning själva avgör om de anser att de omfattas av definitionen eller inte. Den skiljer sig också (liksom grunden funktionsnedsättning) på det sättet att inte hela befolk- ningen omfattas av definitionen i någon bemärkelse. Många i gruppen vill inte heller alltid vara öppna med sin identitet.27 Detta gör objek- tiva mätningar av förekomsten av diskriminering svåra att genomföra och de leder sannolikt till osäkra resultat.

Utredningen om transpersoners straffrättsliga skydd m.m. för- slog i betänkandet Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner m.m., SOU 2015:103, att begreppet könsöverskridande identitet eller uttryck i stället ska benämnas könsidentitet eller könsuttryck. Könsidentitet eller könsuttryck ska definieras som en persons identi-

26Prop. 2007/08:95 s. 496.

27Uppgifter från DO; Roth, N., Nykvist, K. & Boström, G. (2006). Hälsa på lika villkor? Hälsa och livsvillkor bland hbt-personer. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

tet eller uttryck i form av kläder, kroppsspråk, beteende eller annat liknande förhållande med avseende på kön. Betänkandet har remiss- behandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Etnisk tillhörighet

Enligt definitionen i 1 kap. 5 § punkt 3 DL avses med etnisk till- hörighet nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat lik- nande förhållande.

I förarbetena sägs att med nationellt ursprung avses att personer har en viss nationstillhörighet, t.ex. att någon är finländare, polack eller svensk. Med etniskt ursprung menas att personer har ett relativt enhetligt kulturmönster. Några exempel är nationella minori- teter såsom samer och romer. Ordet ras används inte eftersom lagen utgår från att alla människor tillhör en och samma ras, dvs. människorasen. I stället upptar definitionen orden hudfärg och ”annat liknande förhållande”. Även diskriminering av ”invandrare” inne- fattas i samlingsbeteckningen etnisk tillhörighet. Att någon är in- vandrare har ansetts vara detsamma som att ha ett annat nationellt ursprung än majoritetsbefolkningen.28

Liksom flera andra diskrimineringsgrunder omfattas alla män- niskor av definitionen i någon form. Vissa grupper har dock en mer utsatt position i samhället än andra som omfattas av diskrimine- ringsgrunden.

Religion eller annan trosuppfattning

Diskrimineringsgrunden religion eller annan trosuppfattning har inte definierats i diskrimineringslagen, men i förarbetena anges några exempel på vad som omfattas. Där nämns åskådningar som buddism, ateism och agnosticism. Däremot omfattas t.ex. inte rasistisk övertygelse, politiska åskådningar eller etiska eller filoso- fiska värderingar utan samband med religion. I förarbetena betonas också att diskrimineringsgrunderna religion eller annan trosupp- fattning respektive etnisk tillhörighet kompletterar varandra.29

28Prop. 2007/08:95 s. 496 f.

29A. prop. s. 121.

Förbudet mot diskriminering

SOU 2016:87

Funktionsnedsättning

Enligt definitionen i 1 kap. 4 § DL avses med funktionsnedsättning varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förvän- tas uppstå. Icke varaktiga funktionsnedsättningar omfattas således inte, vilket också poängteras i förarbetena.30

Diskrimineringsgrunden funktionsnedsättning utmärker sig genom att omfatta individer med ett stort antal olika funktionsnedsätt- ningar. Vissa personer kommer att omfattas av diskriminerings- grunden hela livet medan andra kan göra det endast under en period av livet. Personer med olika funktionsnedsättningar har sinsemellan olika behov.

Sexuell läggning

Med sexuell läggning avses enligt 1 kap. 5 § punkt 5 DL homo- sexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning.

Av förarbetena framgår att i princip alla individer anses höra till någon av dessa tre kategorier och att detta innebär att alla typer av sexuell läggning och alla individer omfattas av lagens skydd. Enligt förarbetena är därför en avgörande distinktion skillnaden mellan den sexuella läggningen och sexuellt beteende. Utanför lagens skydd faller nämligen beteenden och sexuella variationer som kan finnas hos samtliga tre grupper.31

Ålder

Diskrimineringslagen definierar i 1 kap. 5 § punkt 6 ålder som upp- nådd levnadslängd.

Diskrimineringsgrunden ålder tillfördes diskrimineringslagstift- ningen först genom diskrimineringslagen. Genom detta genom- fördes det förbud mot åldersdiskriminering som finns i EU:s arbets-

30Prop. 2007/08:95 s. 123 och prop. 2013/14:198 s. 130.

31Prop. 2007/08:95 s. 124.

SOU 2016:87

Förbudet mot diskriminering

livsdirektiv (se avsnitt 3.1.3). Enligt vad som sägs i förarbetena om- fattas alla av denna diskrimineringsgrund då alla ju har en ålder.32

För att finna den grupp som skyddas av förbudet måste ytter- ligare undergrupperingar göras av människor, utifrån vilken ålder man har. Var gränserna för olika grupper går är inte given. Barn upp till 18 år utgör ofta en definierad åldersgrupp, människor över 65 år en annan. Det som skiljer grunden ålder från andra diskri- mineringsgrunder är att alla människor ändrar grupptillhörighet under tidens gång.

Ålder kan i princip i de flesta fall mätas och identifieras objek- tivt utan att den enskildes uppfattning har någon betydelse, vilket förenklar undersökningar och statistik.

3.2.5Olaga diskriminering

I 16 kap. 9 § brottsbalken (BrB) finns en regel om olaga diskrimi- nering.

Enligt den bestämmelsen är det straffbelagt för näringsidkare att i sin verksamhet diskriminera en annan person på grund av dennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom eller henne till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra (första stycket). Förbudet gäller även anställda i näringsverksam- heten och andra som handlar på en näringsidkares vägnar samt an- ställda i allmän tjänst och de som innehar allmänt uppdrag (andra stycket). Enligt tredje stycket kan även anordnare av allmän samman- komst eller offentlig tillställning eller medhjälpare till sådana anord- nare dömas för olaga diskriminering om de diskriminerar någon på samma grunder som anges i första stycket, genom att vägra per- sonen tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra. I fjärde stycket i bestämmelsen föreskrivs att den även gäller diskrimineringsgrunden sexuell läggning.33 Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. Åklagare är skyldiga att väcka talan i domstol och målet är där ett brottmål.

32A. prop. s. 130 f. och 497.

33Ett förslag om utvidgning av bestämmelsen finns i SOU 2015:103.

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

Att bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering har beskrivits som kärnan i det arbete som bedrivs av ett organ med de uppgifter som DO har.1 Ett skäl för att ge likabehandlingsorganen denna uppgift är att stärka skyddet mot diskriminering. Alla nationella organ som har skapats till följd av regleringen i EU:s likabehandlingsdirektiv har mandat att utföra denna arbetsuppgift. Vad detta krav innebär, vilket slags stöd som organen ska ge och hur, utvecklas inte i detalj i direktiven. Det har lett till att medlemsstaterna har tolkat kravet på olika sätt.2

Kraven i direktiven är mycket allmänt hållna och lämnar stort utrymme för medlemsstaternas egna tolkningar vid införlivandet av direktiven. I praktiken är det upp till medlemsstaterna att besluta hur deras institutioner ska arbeta. Länderna har valt olika vägar för att uppfylla direktivens krav.3 Av de arbeten som föregick direk- tiven (the preparatory works) bekräftas att det var meningen att ge medlemsstaterna ett stort utrymme att själva bestämma hur insti- tutionerna skulle organiseras. Det har inte specificerats vilken sorts stöd som institutionerna ska tillhandahålla. Det kan därför antas att syftet var att låta medlemsstaterna besluta detta.4

Den vaga och oprecisa formuleringen i direktiven gör att det finns frågetecken kring bl.a. vilken hjälp som krävs för att kravet på oberoende stöd till enskilda ska vara uppfyllt. Det innebär också att det är svårt att bedöma när direktivens krav är uppfyllda.

1Moon, Guy i Schiek, m.fl. (red.) (2007). Cases, Materials, and Text on National, Supra- national and International Non-Discrimination Law, s. 891.

2Rapport från Equinet (2011). Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination, s. 7. Equinet står för European network of equality bodies. I nätverket ingår ett stort antal nationella likabehandlingsorgan från olika europeiska länder, som alla har mandat att mot- verka diskriminering på olika grunder.

3I en rapport från EU-kommissionen (2013) Developing Anti-Discrimination Law in Europe. The

28EU Member States, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Iceland, Liechtenstein, Norway and Turkey compared, s. 119 ff. och 156 ff. finns en mer detaljerad redogörelse för de olika nationella organens befogenheter.

4Rapport från Equinet (2010). Influencing the law through legal proceedings. The powers and practices of equality bodies, s. 10. Se även Ammer m.fl. (2010). Study on Equality Bodies set up under Directives 2000/43/EC, 2004/113/EC and 2006/54/EC, s. 51, och Jacobsen (2010). Assistance to Victims of Discrimination by Equality Bodies of the EU Member States – a Scandi- navian perspective, s. 81 ff.

100

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

4.2Främjandeorgan och domstolsliknande organ

De organ motsvarande DO som finns i medlemsstaterna brukar delas upp i två kategorier baserat på funktion och befogenheter: främjandeorgan eller domstolsliknande (kvasi-judiciella) organ. Några länder har institutioner för mänskliga rättigheter som helt uppfyller kraven enligt Parisprinciperna5, t.ex. Danmark, Norge och Stor- britannien, medan andra har olika former av organ som arbetar mot diskriminering. Vissa länder har två sådana organ, med olika be- fogenhet.

Domstolsliknande organ är opartiska institutioner som ger rekom- mendationer och utlåtanden samt meddelar (i vissa fall bindande) beslut. För enskilda som utsatts för diskriminering och som vill få upprättelse är en anmälan till en sådan institution ett enklare och kostnadsfritt alternativ till process i domstol. Främjandeorgan (dit svenska DO hör) fokuserar på att lämna information, ge råd och tillhandahålla rättslig hjälp till anmälarna.

En del länder har bara ett domstolsliknande organ. Eftersom institutionerna måste vara opartiska kan det uppstå problem när det gäller att kombinera möjligheten att pröva ärenden som rör diskri- minering med uppgiften att ge enskilda stöd, något som direktiven kräver. Det har ifrågasatts om ett och samma organ kan fylla båda dessa funktioner.6 Vanligen har dessa organ inte rätt att företräda enskilda och menar också att det skulle strida mot deras funktion som beslutsfattare att företräda enskilda intressen. Nederländerna är ett exempel på land som har denna organisation. Där är det i stället regionala och lokala antidiskrimineringsbyråer som ger enskilda stöd och rättslig hjälp. Alla kommuner är skyldiga att ha en anti- diskrimineringsbyrå och alla ska ha tillgång till oberoende stöd från dessa organisationer.7

Parisprinciperna innehåller tilläggsprinciper med rekommenda- tioner om vilka funktioner domstolsliknande organ bör ha. Ett domstolsliknande organ kan enligt Parisprinciperna ges befogenhet att försöka nå samförståndslösningar genom förlikning eller med- dela bindande beslut, informera klaganden om hans eller hennes rättigheter, särskilt vilka rättsmedel som finns och hjälpa klaganden

5Se avsnitt 5.1.1.

6Jacobsen, s. 71.

7Ammer m.fl., s. 153. Se även Jacobsen, s. 72 f.

101

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

att få tillgång till dem, överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet samt ge rekommendationer till andra myndig- heter.

Även Europarådsorganet Europeiska kommissionen mot rasism och intolerans (ECRI) har i sina rekommendationer pekat på möj- ligheten att ha ett organ som kan få i uppgift att avgöra klagomål om diskriminering genom bindande beslut. Där anges dock att det bör vara ett separat organ och inte det nationella likabehandlings- organet.8

Ett skäl för att ha ett domstolsliknande organ i Nederländerna var att det gav den som utsatts för diskriminering tillgång till ett förfarande utan onödiga ekonomiska eller processuella hinder. Ett annat var att diskrimineringslagens komplexitet ansågs kräva specia- listkunskap.9

Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) anser att alla likabehandlingsorgan bör ges mandat att fungera som domstolsliknande organ. Detta i syfte att stärka den enskildes till- gång till rättslig prövning.10

De flesta främjandeorgan använder sina resurser till att ge dem som utsatts för diskriminering olika former av hjälp och stöd. Främ- jandeverksamhet är vanligare i organisationer som varit igång en längre tid. I de flesta fall försöker myndigheten nå informella för- likningar mellan parterna. Om det inte lyckas har många av dem möjlighet att genomföra egna utredningar för att kunna bedöma om ärendet sannolikt kan ha framgång i domstol.11

Ammer m.fl. rekommenderar i sin rapport att länderna bör ha båda typer av organ för likabehandling, alltså både domstolslik- nande organ och främjandeorgan. Vidare uttalas att det är viktigt med en strategisk blandning av insatser för att institutionerna ska vara effektiva. De bör ge stöd till enskilda genom att driva mål i domstol, men även ägna sig åt främjandearbete. Det handlar om att använda små resurser effektivt och samtidigt integrera myndig-

8ECRI General Policy Recommendation No 7 on national legislation to combat racism and racial discrimination, antagen 13 december 2002, § 24 och p. 50–55 i Explanatory Memoran- dum.

9Moon, s. 915 f.

10FRA, Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on the situation of equality in the European Union 10 years on from initial implementation of the equality direc- tives (FRA opinion – 1/2013), s. 26.

11Ammer m.fl., s. 70.

102

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

hetens arbete i ett större sammanhang med aktörer som främjar likabehandling och arbetar mot diskriminering. I flera länder har likabehandlingsorganen regionala filialer. I rapporten konstateras också att det största hindret mot effektivitet ofta är bristande resurser.12

4.3Domstolsliknande organ i några andra länder

I detta avsnitt redogör vi närmare för de domstolsliknande organen i Norge, Danmark, Finland, Nederländerna och Irland. Först ger vi dock en samlad bild av hur domstolsliknande organ inom EU generellt fungerar. Den framställningen baseras huvudsakligen på rapporterna Study on Equality Bodies set up under Directives 2000/43/EC, 2004/113/EC and 2006/54/EC, av Ammer m.fl. och Developing Anti-Discrimination Law in Europe. The 28 EU Mem- ber States, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Iceland, Liechtenstein, Norway and Turkey compared, från EU-kommissio- nen.13

4.3.1Allmänt om de domstolsliknande organen

Inom EU är det 13 stater som har ett domstolsliknande organ. Av dessa kan 9 meddela bindande beslut. Några stater har både ett domstolsliknande organ och ett främjandeorgan.

Det stöd som de domstolsliknande organen i EU-länderna ger till enskilda kan sägas bestå av följande: hjälp med att nå samför- ståndslösningar (nästan alla försöker först få parterna att komma överens innan ytterligare åtgärder vidtas), utreda enskilda ärenden och pröva ärenden, ge icke bindande rekommendationer eller bind- ande beslut. Sådana beslut kan i de flesta fall överprövas av dom- stol.

Anmälningar till ett domstolsliknande organ ska i de flesta fall vara skriftliga, men vissa accepterar muntliga anmälningar. De dom- stolsliknande organen är ofta mindre serviceinriktade än främjande-

12A.a. s. 139 f. och 182.

13I bilaga 3 till den rapporten, som finns på http://www.equalitylaw.eu/publications#section- comparative, finns en sammanställning över likabehandlingsorganen i de olika länderna och deras uppgifter.

103

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

organen. Bara ett fåtal ger allmän rättslig rådgivning eller infor- mation om vilka åtgärder som anmälaren kan vidta. Nästan alla organ har någon form av mekanism för att hitta samförståndslös- ningar. Om någon sådan lösning inte kan nås, krävs det att ärendet utreds vidare. Ganska många organ kan själva utreda ärenden. Vissa kan hålla syn eller begära information från t.ex. fackföreningar och begära in handlingar. Några organ kan hålla sammanträden och vissa kan även höra vittnen eller kalla in experter. Utredningarna resulterar sedan i antingen rekommendationer eller beslut. Vissa organ kan döma ut böter om deras beslut inte följs. Denna möj- lighet används dock sällan. Mycket få organ kan besluta om ersätt- ning till den som har utsatts för diskriminering.

Ammer m.fl. pekar på vikten av att man följer upp besluten, inte minst för att se till att antidiskrimineringslagstiftningen efterlevs och för att förhindra framtida diskriminering. Det är också en signal till den anmälde att han eller hon måste ta likabehandlings- organets beslut på allvar. Uppföljning tycks dock inte vara någon framträdande uppgift hos likabehandlingsorganen, mycket beroende på brist på resurser. Ett undantag är det nederländska likabehand- lingsorganet, som lägger stor vikt vid detta och som i flertalet fall följer upp sina beslut.

4.3.2Norge

Skyddet mot diskriminering regleras i flera olika lagar och diskri- mineringsgrunderna har olika grad av skydd.14 Lagstiftningen mot diskriminering bygger i stor utsträckning på internationella kon- ventioner och EU-direktiv.

Norge har en institution för mänskliga rättigheter, Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM), som är ett främ- jandeorgan. NIM är organisatoriskt en myndighet under Stortinget, men är i övrigt oberoende. NIM inrättades genom lag den 1 juli 2015. Myndigheten är inrättad i enlighet med Parisprincipernas krav på institutioner för mänskliga rättigheter. NIM:s huvudupp- gift är att främja och skydda de mänskliga rättigheterna i enlighet

14 Det pågår dock ett arbete med att samla all diskrimineringslagstiftning i en gemensam lag. Se vidare www.regjeringen.no

104

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

med grundlagen, lagen om mänskliga rättigheter (menneskeretts- loven) och övrig lagstiftning, internationella traktater och folk- rätten i övrigt.15

I Norge finns även Likestillings- och diskrimineringsombudet (LDO) och Likestillings- och diskrimineringsnemnda (nämnden).16

LDO är i huvudsak ett domstolsliknande likabehandlingsorgan, men arbetar även med främjandeåtgärder. LDO gör uttalanden i enskilda ärenden om diskriminering och nämnden prövar överklag- anden av LDO:s uttalanden. Ombudet och nämnden är ett lättill- gängligt alternativ till domstolsprocess och det hör till undantagen att ett diskrimineringsfall prövas i domstol.

LDO:s organisation har nyligen utretts.17 Utredningen har i huvudsak förslagit att LDO:s uppgifter ska delas upp på så sätt att LDO ska bli ett mer renodlat främjandeorgan med ansvar för rådgivning till enskilda, arbetsgivare och andra samt för främjande- arbete av olika slag. Tillsynen ska läggas på ett annat organ. I den delen har utredningen två förslag. Ett alternativ är att man inrättar ett nytt organ som behandlar klagomål om diskriminering som första instans och att nämnden fortsätter sin nuvarande verksam- het. Ett annat att det inrättas en ny, förstärkt nämnd med ett betydligt större sekretariat som behandlar klagomål om diskrimi- nering och att överprövning sker i domstol.

Likestillings- och diskrimineringsombudet

Organisation

LDO är ett oberoende förvaltningsorgan som är administrativt underställt barn-, likabehandlings- och integrationsdepartementet. Ombudet utses av regeringen. Ombudet är oberoende i sitt arbete, vilket bl.a. innebär att regeringen inte kan påverka t.ex. hur ett

151 § lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter.

16Bestämmelser om LDO:s och nämndens organisation, uppgifter, verksamhet m.m. finns huvudsakligen i lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskri- mineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven), lov nr 40/2005, och forskrift om orga- nisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskri- mineringsnemnda (diskrimineringsombudsforskriften), forskrift 1613/2013. Myndigheternas hemsidor finns på www.ldo.no och www.diskrimineringsnemnda.no

17PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av Barne-, likestillings- og inkluderingsdeparte- mentet utrett frågan. Utredningen lämnade sin rapport, Utredning av håndhevings- og virke- middelapparatet på likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet, till departementet i mars 2016.

105

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

ärende ska avgöras. Ombudsmannen utses för en period av sex år och kan inte utses på nytt när den tiden har gått ut. 18

LDO har 65 anställda och myndigheten är organiserad i fem avdelningar. Vägledningsavdelningen ger råd och vägledning till enskilda, arbetsgivare och andra som har frågor om likabehandling och diskriminering och om rättigheter och skyldigheter i arbets- livet. Avdelningen för lag och rättigheter tar emot anmälningar från personer som anser att de har blivit utsatta för diskriminering och gör uttalanden i frågan om det har skett någon diskriminering. Därtill finns även en tillsynsavdelning, en kommunikationsavdel- ning och en drifts- och utvecklingsavdelning.

Ombudets uppgifter

Ombudet har bl.a. i uppgift att främja likabehandling och motverka diskriminering på grund av kön, etnicitet, religion, funktionsnedsätt- ning, sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck och ålder samt att utöva tillsyn över att diskrimineringsförbuden i lagstiftningen inte överträds. Ombudet ska även i övrigt verka för likabehandling och arbeta mot diskriminering i samhället i stort.19 Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering kan vända sig till LDO för att få råd och vägledning. Ett mål med vägledningen är att den enskilde själv ska kunna lösa sitt problem. Om det inte fungerar kan LDO ta upp frågan som ett klagoärende.

I klagoärenden gör LDO ett uttalande om huruvida ett visst agerande strider mot ett diskrimineringsförbud. Den som inte är nöjd med ett uttalande från LDO kan klaga på detta till nämnden.

LDO ska i första hand försöka få parterna att frivilligt rätta sig efter dess beslut. Om någon inte rättar sig efter ombudets ut- talande eller beslut kan LDO överlämna ärendet till nämnden.

Ombudets arbete i ärenden som gäller enskilda individer som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering kan delas upp i två huvuddelar: vägledning och behandling av klagoärenden. De flesta som tar kontakt med ombudet får först vägledning. Syftet är att saken ska lösas snabbt och med minsta möjliga belastning för den

182 § diskrimineringsombudsloven.

193 § diskrimineringsombudsloven och 1 § diskrimineringsombudsforskriften.

106

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

som har blivit diskriminerad. Ombudet ger vägledning till enskilda, arbetsgivare, myndigheter och andra som har frågor om likabehand- ling och diskriminering.

I de fall då vägledningen inte leder till att frågan blir löst kan ombudet upprätta ett klagoärende. Det är i sådana fall som om- budet bedömer händelsen juridiskt och gör ett uttalande i frågan om personen har blivit utsatt för diskriminering. LDO rekommen- derar då även en lösning på tvisten.

Anledningen till att man valt att låta ombudet bara göra uttal- anden och inte fatta rättsligt bindande beslut var risken för att myndigheten skulle framstå som partisk i och med att den har ett uppdrag att allmänt motverka diskriminering. Något sådant upp- drag har inte nämnden och den kan fatta rättsligt bindande beslut.20

Ombudet kan inte representera en enskild i en domstols- process.21 Det anses att ett sådant uppdrag skulle stå i strid med rollen som opartisk bedömare av enskilda ärenden.

Hanteringen av ärenden

När ett klagomål kommer in till LDO gör ombudet först en be- dömning av om LDO kan pröva ärendet. Ett ärende ska avvisas om saken redan är avgjord av domstol, är instämd vid domstol eller om villkoren för att ombudet ska kunna behandla saken inte är upp- fyllda.22 Om det är en fråga som ombudet kan behandla skickas klago- målet över till den anmälde som får yttra sig. Alla handlingar som kommer in skickas över till motparten, som får möjlighet att yttra sig över det som sägs. När ombudet har fått den information som man anser sig behöva gör ombudet ett uttalande om huruvida det som har skett är diskriminering. Uttalandet skickas till parterna.

Ombudets uttalanden är, som vi tidigare har nämnt, inte rätts- ligt bindande och den som har fått ett uttalande emot sig kan alltså inte tvingas att följa detta. Ombudet har vanligen inte möjlighet att besluta om några sanktioner. Ombudet har inte heller möjlighet att besluta om ersättning till den som har blivit diskriminerad, men

20Ot.prp. nr 34 (2004–2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Like- stillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) avsnitt 5.3.4.

213 § diskrimineringsombudsloven.

223 § diskrimineringsombudsloven.

107

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

kan rekommendera en sådan lösning. Det innebär att om den som har diskriminerat inte frivilligt betalar ersättning måste den enskilde gå till domstol och begära ersättning.

I undantagsfall kan ombudet meddela rättsligt bindande beslut, s.k. hastevedtak, i särskilt brådskande fall.23 Det kan bara ske om en part inte följer ombudets uttalande och det skulle medföra olägen- heter eller skadeverkningar att avvakta nämndens beslut. I praxis har sådana beslut använts i fall då det redan på ett tidigt stadium är uppenbart att diskriminering har förekommit och ombudet snabbt kan komma med ett uttalande.

När lagstiftningen om LDO och nämnden kom till anförde regeringen att det faktum att ombudets uttalanden inte skulle vara bindande visserligen innebar att det är upp till parterna om de vill följa ombudets uttalanden eller inte. Man hänvisade dock till erfaren- heter från dåvarande motsvarigheter till LDO och konstaterade att parterna oftast rättar sig efter ett sådant uttalande.24

Något om handläggningen i siffror

År 2014 tog ombudet emot 1 526 ansökningar om vägledning och 207 klagoärenden. Bland anmälningarna är diskriminering på grund av kön eller funktionsnedsättning vanligast. När det gäller klago- ärendena är funktionsnedsättning den vanligaste grunden, följt av kön och etnicitet. Såväl de flesta vägledningsärendena som klago- ärendena avser samhällsområdet arbetsliv. Under 2014 avgjorde ombudet 219 klagoärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden var 283 dagar. De flesta ärendena behandlas och avgörs hos om- budet, men en del ärenden överklagas till nämnden. Under 2014 överlämnade ombudet 73 ärenden till nämnden, vilket är en kraftig ökning (43 procent) jämfört med tidigare år. En tänkbar orsak till detta som nämns är att de ärenden som ombudet hanterar har blivit mer komplexa och krävande på grund av att allt fler ärenden löses genom vägledning. I ca 25 procent av fallen kommer nämnden till en annan slutsats än ombudet. Orsaken sägs främst vara att part-

234 § diskrimineringsombudsloven.

24Ot.prp. nr 34 (2004–2005) avsnitt 8.2.4.2.

108

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

erna lägger fram sin sak direkt inför nämnden och åberopar ny bevis- ning och inte att man gör olika tolkningar av lagen.25

Likestillings- och diskrimineringsnemnda

Organisation

Nämnden, som har funnits sedan den 1 januari 2006, prövar över- klaganden av LDO:s beslut och uttalanden. Nämnden kan endast pröva ärenden som ombudet först har prövat. Nämnden fattar be- slut och gör uttalanden i fråga om det föreligger överträdelser av de lagar som den har tillsyn över.

Nämnden är ett oberoende förvaltningsorgan administrativt underställt barn-, likabehandlings- och integrationsdepartementet. Den består av en ordförande, en vice ordförande och åtta ledamöter. Det finns även sex suppleanter. Ledamöterna utses av departementet för en period av fyra år. Ledamöterna kan därefter utses för ytter- ligare en period, alltså totalt åtta år. Ordföranden och vice ord- föranden ska uppfylla de krav som ställs på domare.26

Till nämnden är även knutet ett sekretariat på fyra personer. Sekretariatets huvuduppgift är att förbereda ärendena inför behand- lingen i nämnden.

Hanteringen av ärenden

En part som inte är nöjd med LDO:s uttalande kan överklaga till nämnden. Även LDO kan föra ett ärende till nämnden. Om ett ärende har avgjorts av en domstol eller prövning pågår vid en dom- stol, ska nämnden avvisa ärendet.27

När ett ärende kommer in sammanställer sekretariatet en redo- görelse för fakta i ärendet som sedan skickas till parterna. Efter att parterna har yttrat sig och kommenterat redogörelsen justeras denna och skickas därefter ut till parterna och nämndens ledamöter. Redo-

25Likestillings- och diskrimineringsombudet, Årsredovisning 2014.

265 § diskrimineringsombudsloven. I den bestämmelsen sägs att ledamöterna utses av kungen. Det uttrycket innebär, enligt de lagtekniska regler som tillämpas, att riksdagen har delegerat beslutanderätt till regeringen och att regeringen i sin tur har rätt att delegera uppgiften vidare, till exempel till ett departement.

276 § diskrimineringsombudsloven.

109

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

görelsen utgör sedan underlaget för nämndens behandling av ärendet vid sammanträdet.28 Om nämnden anser att de dokument som lagts fram under förberedelsen är tillräckliga för att kunna fatta beslut, kan ärendet avgöras utan muntlig förhandling, om parterna inte mot- sätter sig det.29

Nämndens sammanträden är offentliga, men det finns möjlighet att hålla sammanträdet inom stängda dörrar.30 Parterna deltar i sammanträdet och får möjlighet att kort lägga fram sin sak och svara på frågor från nämndens ledamöter. Nämnden kan också höra vitt- nen. Vanligtvis avsätts en timme per ärende. Vid sammanträden består nämnden av fem ledamöter. Efter sammanträdet skriver sekre- tariatet ett utkast till beslut eller uttalande, som sedan färdigställs i samråd med nämndens ledamöter.

Nämnden meddelar rättsligt bindande beslut, som bara kan änd- ras av domstol. Rättssäkerheten i systemet skulle enligt uttalanden när systemet infördes säkras genom att det skulle ställas höga krav på kvalifikationerna hos dem som ingår i nämnden och genom att parterna när som helst under processen kunde ta ärendet till dom- stol.31 Det kostar inget att processa inför nämnden.

Nämnden kan besluta om rättelse, uppskov och andra åtgärder som krävs för att diskrimineringen ska upphöra eller inte upprepas. Den kan besluta om en frist inom vilken åtgärden ska ha vidtagits. Nämnden kan också fatta beslut om vite (tvangsmulkt) för att säkra att en åtgärd vidtas, efter det att fristen för att vidta åtgärden har löpt ut.32

Nämnden kan dock inte besluta om ersättning till den som har diskriminerats. I denna fråga anförde regeringen i propositionen att det bör ankomma på domstolarna att döma ut skadestånd, främst eftersom det bara var en instans, nämnden, som skulle ha möjlighet att fatta bindande beslut. Regeringen konstaterade vidare att det var ovanligt att skadestånd kunde dömas ut av en förvaltningsmyn- dighet och att exempel på sådana lösningar saknades i lagstift- ningen. Man hänvisade också till att rättssäkerhetsskäl talade emot

285 § diskrimineringsombudsloven och 9 och 11 §§ diskrimineringsombudsforskriften.

2916 § diskrimineringsombudsforskriften.

3019 § diskrimineringsombudsforskriften.

31Ot.prp. nr 34 (2004–2005) avsnitt 8.2.4.2.

327 och 8 §§ diskrimineringsombudsloven.

110

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

en sådan ordning.33 Nämnden kan inte upphäva eller ändra beslut som andra förvaltningsorgan har fattat.

Nämndens beslut kan prövas av domstol. Ansökan om över- prövning måste göras inom tre månader från det att klaganden tog emot nämndens beslut.34

Något om handläggningen i siffror

Under 2014 höll nämnden 11 sammanträden. Totalt 75 ärenden regi- strerades och nämnden avgjorde 55 ärenden. Genomsnittlig hand- läggningstid för ett ärende var 24 veckor. Två av nämndens beslut överklagades till domstol.35

4.3.3Danmark36

Diskrimineringslagstiftningen i Danmark består av flera olika lagar med regler om förbud mot diskriminering. Lagstiftningen mot diskriminering bygger i stor utsträckning på internationella kon- ventioner och EU-direktiv. I princip går man inte längre i de natio- nella lagarna än vad EU-rätten kräver. Det finns två olika typer av organ som arbetar med diskrimineringsfrågor, ett främjandeorgan och ett domstolsliknande (kvasi-judiciellt) organ (se avsnitt 4.2).

Främjandeorganet är Institut for Menneskerettigheder (IMR), som skapades genom ett riksdagsbeslut år 1987 som det danska centret för mänskliga rättigheter. År 2002 blev centret inrättat som en nationell institution för mänskliga rättigheter genom lagen37 om inrättande av det danska centret för internationella studier och mänskliga rättigheter. IMR är en sådan institution som helt upp- fyller kraven enligt Parisprinciperna.38 Som ett led i Danmarks genomförande av EU:s likabehandlingsdirektiv är IMR sedan år 2003

33Ot.prp. nr 34 avsnitt 8.5.5.

3412 § diskrimineringsombudsloven.

35Likestillings- og diskrimineringsnemnda, Årsredovisning 2014.

36Uppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från Equinets, IMR:s och Ligebehand- lingsnævnets hemsidor, http://www.equineteurope.org, http://www.menneskeret.dk och http://www.ligebehandlingsnaevnet.dk, samt från Ligebehandlingsnævnets Årsberetning 2014. Utredningen har också besökt nämnden i maj 2016.

37LBK nr 411 av 6.6.2002.

38Se avsnitt 5.1.1.

111

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

nationellt likabehandlingsorgan i förhållande till grunderna ras och etniskt ursprung och sedan år 2011 i förhållande till grunden kön. Institutet ska också främja och övervaka genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. IMR ger också råd och stöd till enskilda som upplever sig diskri- minerade på grund av kön, ras eller etnicitet. Efter en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2016 har IMR under vissa omstän- digheter rätt att väcka talan i Ligebehandlingsnævnet i ärenden av principiell natur eller av allmänt intresse.

Det domstolsliknande organet är Ligebehandlingsnævnet (nämnden) som utövar tillsyn över diskrimineringslagstiftningen. Vi beskriver nämnden och dess arbete nedan.

Ligebehandlingsnævnet

Organisation

Nämnden inrättades år 2009. Dess verksamhet regleras i lov om Ligebehandlingsnævnet39 och i forretningsordern for Ligebehand- lingsnævnet40. Nämnden hanterar klagomål om ett antal former av diskriminering på och utanför arbetsmarknaden. Nämnden har 12 ledamöter; en ordförande, två vice ordförande och nio övriga ledamöter. Samtliga är jurister och har särskild kunskap om förhåll- andena på arbetsmarknaden, diskrimineringslagstiftningen och EU- rätten. Ordföranden och de två vice ordförandena ska vara domare. Ledamöterna utses av danska arbetsmarknadsdepartementet (Be- skæftigelsesministeriet). De är oberoende i förhållande till departe- mentet och representerar inga särskilda politiska eller organisato- riska åsikter.

När det gäller arbetslivet och vissa delar av utbildningsområdet behandlar nämnden klagomål om diskriminering som har samband med kön, hudfärg och ras, religion eller trosuppfattning, politisk åsikt, sexuell läggning, ålder, funktionsnedsättning, nationellt ur- sprung, socialt ursprung och etniskt ursprung. När det gäller andra samhällsområden behandlar nämnden klagomål om diskriminering

39LBK nr 905 av 3.9.2012, ändrad genom LBK nr 1570 av 15.12.2015.

40BEK nr 220 av 1.3.2013.

112

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

som har samband med ras, etniskt ursprung och kön. Den vanligaste ärendekategorin är mål som rör arbetslivet.

Vem kan föra talan i nämnden?

Den som anser att han eller hon har blivit diskriminerad kan vända sig till nämnden. Utgångspunkten är att alla kan begära nämndens prövning och det kostar inget att processa inför nämnden. Det finns dock ett krav på rättsligt intresse. Tidigare gällde att den som klagar antingen själv skulle vara direkt berörd av den diskrimi- nerande behandlingen eller tillhöra den grupp som blev diskrimi- nerad. Efter lagändringen den 1 januari 2016 har detta stramats upp och nu ska den som klagar ha ett individuellt och aktuellt intresse i det konkreta ärendet. Det är inte längre tillräckligt att man tillhör den grupp av personer som utsatts för diskriminerande behandling.

En enskild kan antingen själv föra talan i nämnden eller repre- senteras av en partsrepresentant. En partsrepresentant kan t.ex. vara en advokat, en fackförening eller en privatperson. Den en- skilde står kostnaderna för en eventuell partsrepresentant. Det är vanligt att klaganden har en partsrepresentant och denne är oftast advokat och många gånger specialist på området.

I vissa situationer har fackförbunden möjlighet att föra talan i facklig skiljenämnd eller i Arbetsrätten. I sådana fall kan nämnden inte behandla klagomålet.

Hanteringen av ärenden

Till nämnden hör ett sekretariat som förbereder ärendena till nämnd- sammanträdena. Sekretariatet ger också hjälp och råd per telefon om hur ett ärende kan drivas i nämnden och om nämndens praxis. Dessutom besvarar sekretariatet generella frågor från myndigheter och intressenter. Sekretariatet har åtta anställda41 som samtliga ar- betar deltid. I samband med att sekretariatet bereder ärendena skickas klagomålet över till motparten som får tillfälle att yttra sig. Den klagande får därefter möjlighet att kommentera motpartens inlaga. Vanligen får en part tillfälle att yttra sig över motpartens

41 En chef för sekretariatet, en vice chef, fyra rättsliga rådgivare och två studenter.

113

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

synpunkter två gånger innan den egentliga beredningen av klago- målet inleds. När saken anses tillräckligt utredd utarbetar sekre- tariatet ett utkast till beslut som skickas till de ledamöter som ska delta vid nämndsammanträdet. Sekretariatet står för all sakupplys- ning fram till det att nämnden har fattat ett beslut. Nämnden har inte några rutiner för förlikningsverksamhet. Det ingår inte som ett led i ärendehanteringen att försöka få parterna att komma överens.

Processen vid nämnden är skriftlig. Om saken inte kan avgöras utan muntlig bevisning kan nämnden besluta att inte behandla klagomålet. Ett sådant beslut fattas först efter skriftväxlingen och när ärendet bedömts vara klart för avgörande. Vid nämndens besluts- sammanträden deltar en ordförande eller en vice ordförande samt ytterligare två ledamöter. När nämnden ska pröva principiella av- göranden kan ordföranden besluta att ytterligare två ledamöter ska medverka. Nämndens sammanträden är inte offentliga och parterna eller deras representanter får inte delta. Efter lagändringen i januari har det införts en möjlighet att avgöra ärenden genom s.k. ordför- andebeslut. Om ett ärende kan avgöras i överenstämmelse med fast rätts- eller nämndspraxis kan beslutet fattas av ordföranden ensam.

Nämndens beslut är bindande för parterna. Besluten är också slutliga på det sättet att de inte kan överklagas till en högre admini- strativ instans. Nämndens beslut kan dock prövas av domstol.

Nämnden kan i beslut antingen fastslå att den anmälde inte har handlat i strid med lagen eller fastställa gottgörelse om den klag- ande får rätt och på arbetslivsområdet i vissa fall även underkänna ett avskedande. Nämnden kan däremot inte döma ut böter eller ändra ett avgörande från en annan administrativ myndighet eller från en domstol.

I de fall då klaganden har framgång med sin talan kan nämnden besluta om gottgörelse/ersättning. Nämnden beslutar om storleken på beloppet med utgångspunkt i praxis och en bedömning av karak- tären av och allvaret i det som hänt. Nämndens beslut finns publi- cerade på hemsidan i avidentifierat skick.

Om nämnden har beslutat om en ersättning, men motparten inte betalar den så kan klaganden be sekretariatet att föra ärendet till domstol. Nämndens sekretariat är då skyldigt att göra det. Sekre-

114

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

tariatet skickar som huvudregel saken till Kammeradvokaten42. Om den enskilde inte har möjlighet att få fri process eller har en rätts- hjälpsförsäkring som täcker kostnaderna är det nämnden som ska täcka kostnaderna för rättegången. Som sagts ovan kan nämndens beslut prövas av domstol. Även den part som har förlorat i nämn- den kan föra ärendet till domstol. Om klaganden inte har haft fram- gång i nämnden och önskar föra ärendet till domstol får han eller hon själv stå kostnaderna för rättegången. Motparten får dock alltid själv stå kostnaderna för rättegången.

Något om handläggningen i siffror

År 2014 inkom 358 ärenden till nämnden som under året avgjorde 225 ärenden. Sekretariatet avvisade 75 ärenden. Av avgjorda (av nämn- den) ärenden år 2014 rörde 107 ärenden grunden kön, 37 ärenden etnicitet, 45 ärenden ålder, 26 ärenden funktionsnedsättning och 10 ärenden annat (inkluderat multipla grunder). Av de beslut som gällde kön vann klaganden bifall och fick gottgörelse i 32 ärenden och vann bifall utan att gottgörelse fastställdes i 15 ärenden. Nämn- den fastslog att lagen inte hade överträtts i 48 ärenden och 12 ären- den avvisades då nämnden ansåg att det krävdes parts- och vittnes- förhör. Detta kan jämföras med ålder som var den näst vanligaste grunden. 18 klagomål vann bifall och klaganden fick gottgörelse medan endast ett fick bifall utan gottgörelse. I 23 ärenden fastslog nämnden att lagen inte hade överträtts och 3 ärenden avvisades då nämnden ansåg att det krävdes parts- och vittnesförhör. Flest av- visade ärenden på grund av att muntlig bevisning krävdes avsåg grunden etnicitet, av 37 avgöranden gällde 14 avvisning. När det gäller grunden funktionshinder avvisades 5 ärenden på grund av att nämnden ansåg att det krävdes parts- och vittnesförhör.

År 2015 inkom 317 ärenden till nämnden som avgjorde 237 ären- den. Det kan också nämnas att sekretariatet avgjorde 75 ärenden år 2014 och 61 ärenden år 2015.

42 Kammeradvokaten är statens fasta advokat. Kammeradvokaten är inte en statlig institution utan en privat advokatfirma som genom Finansministeriet har ett avtal med staten om att leverera juridiska tjänster till centraladministrationen.

115

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

Kritik mot nämnden

Av nämndens årsredovisning för 2014 framgår att Högsta dom- stolen under året prövade två fall som tidigare hade prövats i nämn- den, ”Hotellmålet” och ”Hårfrisörsmålet”. Domarna ledde till stort medieuppbåd precis som de ursprungliga besluten från nämnden hade gjort och nämndens kompetens debatterades åter livligt. Lika- behandlingsministern och arbetsmarknadsministern tog initiativ till att undersöka hur nämndens kompetens skulle kunna ändras så att den inte ägnade sin tid åt s.k. bagatellärenden. Under våren 2015 utarbetade Arbetsmarknadsdepartementet ett lagförslag som inne- bar en förändring av lagen om Ligebehandlingsnævnet. Förslaget föll dock när det utlystes val i Danmark. Det innehöll inte någon regel rörande bagatellärenden.

Den 1 januari 2016 trädde däremot tre viktiga ändringar i lagen om Ligebehandlingsnævnet i kraft.43 Dessa har beskrivits i texten ovan och är begränsningen i klagorätten – att det krävs ett faktiskt och konkret intresse i saken – IMR:s möjlighet att föra ärenden inför nämnden samt möjligheten att avgöra vissa ärenden genom ord- förandebeslut.

4.3.4Finland

Skyddet mot diskriminering regleras i diskrimineringslagen och lagen om jämställdhet mellan könen (jämställdhetslagen). I Finland finns sedan den 1 januari 2015 Diskrimineringsombudmannen, Jämställd- hetsombudsmannen och Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden, som utövar tillsyn över dessa lagar. Samtliga är självständiga och oberoende myndigheter inom justitiedepartementets ansvarsområde.

När det gäller diskriminering i arbetslivet finns vissa särskilda regler. Där är det arbetarskyddsmyndigheterna som ansvarar för tillsynen av att diskrimineringslagen efterlevs i enskilda fall, medan diskrimineringsombudsmannen har hand om mera generellt inriktade främjande uppgifter, uppföljningsuppgifter och medlingsuppgifter som rör arbetslivet.44

43LBK nr 1570 av 15.12.2015.

444 kap. 1 och 22 §§ diskrimineringslagen. Se även regeringens proposition 19/2014 rd, s. 40.

116

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

Diskrimineringsombudsmannen

Diskrimineringsombudsmannens (DO) uppgifter regleras i diskrimi- neringslagen (1325/2014) och lagen om diskrimineringsombuds- mannen (1326/2014). Regeringen (statsrådet) utnämner diskrimi- neringsombudsmannen för högst fem år i taget.

DO ska övervaka att diskrimineringslagen efterlevs samt allmänt främja likabehandling och förebygga diskriminering. DO:s uppdrag omfattar inte arbetslivet. Där ligger ansvaret i stället på arbetar- skyddsmyndigheterna. Diskrimineringslagen täcker grunderna ålder, ursprung, nationalitet, språk, religion, övertygelse, åsikt, politisk verksamhet, fackföreningsverksamhet, familjeförhållanden, hälsotill- stånd, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller någon annan omständighet som gäller den enskilde som person (8 §). Dessutom ska ombudsmannen vara nationell rapportör om människohandel.

DO kan bistå enskilda som har utsatts för diskriminering när deras klagomål om diskriminering prövas, bistå vid planeringen av olika främjandeåtgärder, ge allmänna rekommendationer om hur diskriminering kan förebyggas och likabehandling främjas samt vidta åtgärder för att åstadkomma förlikning i ett ärende (19 § DL). Enligt lagen om diskrimineringsombudsmannen har DO även i uppgift att sammanställa och låta genomföra utredningar, offentlig- göra rapporter och ta initiativ, ge råd och utlåtanden samt främja informationsverksamhet, fostran och utbildning. Vidare ska DO delta i europeiskt och internationellt samarbete, inom sitt ansvars- område bevaka hur Finland uppfyller sina internationella människo- rättsförpliktelser och ge akt på hur verkningsfull den nationella lagstiftningen är samt bevaka fenomen som har samband med män- niskohandel.45

I anslutning till DO finns Delegationen för likabehandlings- ärenden. Delegationen är ett forum för utbyte av information mellan aktörer och myndigheter som är betydelsefulla för det all- männa främjandet av likabehandling och för förebyggande av diskri- minering samt för behandling av frågor som gäller likabehandling. Delegationen ska tillsättas av regeringen för tre år i taget.46 Dele- gationen har ännu inte påbörjat sin verksamhet.47

453 § lagen om diskrimineringsombudsmannen.

4610 § lagen om diskrimineringsombudsmannen.

47Enligt uppgift på DO:s hemsida, www.syrjinta.fi, juni 2016.

117

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

Jämställdhetsombudsmannen

Jämställdhetsombudsmannens uppgifter regleras i lagen om jämställd- het mellan kvinnor och män (609/1986) och lagen om jämställdhets- ombudsmannen (1328/2014). Regeringen utnämner jämställdhets- ombudsmannen för högst fem år i taget.

Syftet med jämställdhetslagen är att förebygga diskriminering på grund av kön och främja jämställdheten mellan kvinnor och män samt att i det syftet förbättra kvinnans ställning särskilt i arbets- livet. Lagen syftar också till att förebygga diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck.

Jämställdhetsombudsmannen har i uppgift att övervaka att jäm- ställdhetslagen följs och i synnerhet att förbuden mot diskrimi- nering och diskriminerande annonsering iakttas. Jämställdhets- ombudsmannen ska vidare genom initiativ, råd och anvisningar främja syftet med jämställdhetslagen, informera om jämställdhets- lagstiftningen och hur den tillämpas samt kontrollera att jämställd- het uppnås på samhällslivets alla områden.48 Jämställdhetsombuds- mannen har även möjlighet att bistå den som blivit utsatt för diskri- minering i syfte att trygga den diskriminerades rättigheter och vid behov bistå honom eller henne i rättegång som gäller ersättning eller annan gottgörelse om ombudsmannen anser att ärendet är av avsevärd betydelse för tillämpning av lag.49

Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden50

Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden (nämnden) är ett själv- ständigt och oberoende rättsskyddsorgan. Nämnden övervakar att diskriminerings- och jämställdhetslagarna följs. På arbetslivets om- råde omfattar nämndens tillsyn jämställdhetsfrågor men inte diskri- minering.

482 § lagen om jämställdhetsombudsmannen.

493 § lagen om jämställdhetsombudsmannen.

50Myndighetens hemsida finns på www.syrjintalautakunta.fi

118

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

Organisation

Nämndens organisation och uppgifter regleras i lagen om diskrimi- nerings- och jämställdhetsnämnden (1327/2014).

Nämnden har en ordförande som kan ha uppgiften som huvud- syssla och minst tretton andra ledamöter med uppgiften som bi- syssla. Ordföranden och minst sju av de andra ledamöterna ska vara lagfarna. Med undantag för ordföranden ska varje ledamot ha en personlig ersättare. Regeringen utnämner ordföranden samt nämn- dens övriga ledamöter och deras ersättare för fyra år i taget. Regeringen förordnar en av de lagfarna ledamöterna till vice ord- förande. I nämnden ska det finnas en jämn representation av kvinnor och män.

Som behörighetsvillkor gäller att samtliga ledamöter ska ha god förtrogenhet med nämndens ansvarsområde. För ordföranden gäller vidare att han eller hon ska ha en i praktiken visad ledarförmåga och vara behörig för domartjänst. De övriga lagfarna ledamöterna och deras ersättare ska ha högre högskoleexamen i juridik eller juridisk påbyggnadsexamen.51

Nämnden har även en generalsekreterare och kan dessutom ha föredragande och andra anställda. Generalsekreteraren och före- dragandena ska ha avlagt någon annan högre högskoleexamen i juridik än magisterexamen i internationell och komparativ rätt och ha god förtrogenhet med nämndens ansvarsområde. Justitiedeparte- mentet utnämner generalsekreteraren och nämndens övriga anställda.52

Nämndens uppgifter

Nämnden prövar ärenden om överträdelser av diskrimineringslagen och jämställdhetslagen. Nämnden kan vidare på begäran av en dom- stol, DO eller en annan myndighet eller av en sammanslutning som främjar likabehandling ge utlåtanden i ärenden som är av betydelse för tolkningen av diskrimineringslagen. Även arbetarskydds- myndigheterna kan begära utlåtande av nämnden i frågor om tolk- ning och tillämpning av diskrimineringslagen. När det gäller jäm- ställdhetslagen kan en domstol begära ett utlåtande från nämnden

512–4 §§ lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden.

525 § lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden.

119

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

rörande tillämpningen av vissa bestämmelser i den lagen i ärenden som är av betydelse med tanke på syftet med jämställdhetslagen.

Nämnden kan även på begäran av DO pröva ärenden som gäller myndigheters eller utbildningsanordnares skyldighet enligt diskrimi- neringslagen att göra upp planer för de åtgärder som behövs för att främja likabehandling. Den kan vidare på begäran av jämställdhets- ombudsmannen pröva ärenden som gäller läroanstalters eller arbets- givares skyldighet att göra upp planer för åtgärder som främjar jäm- ställdhet.

Hanteringen av ärenden

Inga avgifter tas ut för utredning och handläggning av ärenden i nämnden.

Ett ärende inleds skriftligen. Ansökan ska bl.a. innehålla uppgift om sökandens yrkande, de grunder och faktauppgifter yrkandet baseras på samt uppgift om huruvida ärendet har avgjorts eller in- letts i domstol eller hos någon annan myndighet, om sökanden känner till det.53 Om så är fallet ska ärendet avvisas.54

Den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för rep- ressalier får föra ärendet till nämnden. Ärendet kan också föras till nämnden av DO eller en sammanslutning som främjar likabehand- ling. Om parterna har träffat en förlikning i ett ärende som gäller överträdelse av förbudet mot diskriminering eller förbudet mot repressalier kan parterna tillsammans eller, med parternas sam- tycke, DO ansöka om fastställelse av förlikningen hos nämnden. Ärenden som gäller diskriminering i arbetslivet och som omfattas av tillämpningsområdet för diskrimineringslagen behandlas av arbetarskyddsmyndigheterna. Nämnden är inte behörig att behandla dessa ärenden. Enbart jämställdhetsombudsmannen eller en arbets- marknadscentralorganisation kan föra ett ärende till nämnden med stöd av jämställdhetslagen.55

Ärendena avgörs i nämnden efter föredragning. Föredragande är nämndens generalsekreterare eller en föredragande vid nämnden.

5310 § lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden.

5411 § lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden.

5520 § jämställdhetslagen.

120

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

När ärendet behandlas i nämnden får parterna i regel ta del av alla handlingar som gäller ärendet.

Vilka beslut kan nämnden fatta?

Nämnden har rätt att få den information från myndigheter, arbets- givare, utbildningsanordnare m.fl. som nämnden behöver för att kunna avgöra ett ärende och få de redogörelser den behöver för att kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag. Nämnden kan förena skyldig- heten att ge information och lämna redogörelser med vite.

Nämnden kan förbjuda en aktör att fortsätta eller upprepa diskriminering eller repressalier och kan även förelägga aktören att inom en skälig tid vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt diskrimineringslagen.56 Ett sådant beslut kan förenas med vite och nämnden har rätt att döma ut vitet. På motsvarande sätt kan nämnden förbjuda den som har handlat i strid med jämställd- hetslagen att fortsätta eller upprepa förfarandet. Förbudet kan vid behov meddelas vid vite. Nämnden kan också förelägga en utbild- ningsanordnare eller en arbetsgivare att inom utsatt tid göra upp en jämställdhetsplan, när så inte har skett. Även ett sådant förelägg- ande kan förenas med vite.57 Nämnden kan inte besluta att gott- görelse eller annan ersättning ska betalas.

Nämnden kan fastställa en förlikning mellan parterna i ärenden som gäller diskriminering eller repressalier, om inte förlikningen stri- der mot lag, är uppenbart oskälig eller kränker en utomståendes rätt. En förlikning som har fastställts av nämnden får verkställas så som en lagakraftvunnen dom.

Den som är missnöjd med nämndens beslut kan överklaga detta till förvaltningsdomstol. Ett beslut om förbud eller föreläggande får verkställas även om någon part har begärt ändring av beslutet, om inte nämnden eller förvaltningsdomstolen bestämmer något annat.58

5620 § tredje stycket diskrimineringslagen.

5721 § jämställdhetslagen.

5813 § lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden.

121

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

4.3.5Nederländerna59

I Nederländerna består diskrimineringslagstiftningen av flera olika lagar med regler om förbud mot diskriminering. Diskriminering är förbjudet enligt artikel 1 i grundlagen. Nederländska diskrimi- neringslagar utvecklar sedan denna norm och förbjuder ojämlik behandling inom utpekade områden och på ett antal grunder. Det är förbjudet att diskriminera någon på grund av religion eller över- tygelse, ursprung, sexuell läggning, kön, hudfärg, ras, civilstånd, funktionsnedsättning eller kronisk sjukdom samt ålder. Lagstift- ningen mot diskriminering bygger i stor utsträckning på EU-direk- tiv.

Det finns två olika typer av organ som arbetar med diskrimi- neringsfrågor. Ett är det domstolsliknande organet College voor de Rechten van de Mens, Nederländernas institut för mänskliga rättig- heter (NIHR). Den andra typen är de s.k. antidiskrimineringsbyrå- erna (antidiscriminatievoorziening) som arbetar lokalt och regionalt.

Det finns ytterligare en organisation som arbetar mot diskrimi- nering och som är officiellt erkänd som ett likabehandlingsorgan. Organisationen heter ”Art. 1” och är en del av civilsamhället (en icke-statlig organisation). Art. 1 ger anpassat stöd till statliga insti- tutioner (lokala, nationella och internationella), företag och andra organisationer i arbetet med att förebygga och bekämpa diskrimi- nering och främja jämställdhet. Organisationen ger även stöd till de lokala antidiskrimineringsbyråerna, bl.a. genom utbildning.

NIHR, antidiskrimineringsbyråerna och Art. 1 har olika upp- gifter som är nära besläktade, men inte överlappande. Såväl Art.1 som lokala antidiskrimineringsbyråer har rätt att väcka talan i dom- stol till förmån för enskilda i ärenden av allmänt intresse och i mål om grupptalan.

En enskild som upplever sig ha blivit utsatt för diskriminering kan välja att vända sig antingen till en antidiskrimineringsbyrå, till NIHR eller direkt till en civil domstol eller en förvaltningsdomstol. Om NIHR har lämnat ett yttrande i ett ärende är domstolen skyl- dig att i sitt beslut ta hänsyn till slutsatserna i yttrandet.

59 Uppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från Equinets, Nederländska regeringens och NIHR:s hemsidor, http://www.equineteurope.org, http://www.government.nl och http://www.mensenrechten.nl samt från NIHR:s årsredovisning 2014.

122

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

Antidiskrimineringsbyråerna

Det finns en antidiskrimineringslag enligt vilken alla kommuner är skyldiga att ha en antidiskrimineringsbyrå. Staten ger kommunerna en viss summa pengar per invånare för detta syfte. Bakgrunden är att alla ska ha möjlighet att rapportera upplevd diskriminering lokalt.

Antidiskrimineringsbyråernas verksamhet framgår av lag och i denna regleras byråernas självständighet, vilken kompetens de ska ha och vad de har att följa när de ger information och stöd till dem som upplever sig utsatta för diskriminering. Byråernas huvudupp- gift är att stödja enskilda som utsatts för diskriminering. Byråerna samarbetar i en förening som heter Landelijke Vereniging ADB’s. Att byråerna är självständiga innebär att varken staten eller den kommun de verkar i lägger sig i byråernas uppdrag.

Antidiskrimineringsbyråerna anses fylla en viktig funktion genom att de för många fall inför NIHR eller domstolarna.

Nederländernas institut för mänskliga rättigheter

Organisation och uppgifter

NIHR etablerades som Nederländernas institut för mänskliga rättig- heter i oktober 2012. Institutet är uppbyggt i enlighet med Paris- principerna och åtnjuter sedan år 2014 A-status. Det innebär att organisationen till fullo uppfyller kraven i Parisprinciperna60.

NIHR har 12 ledamöter, varav en ordförande och två vice ordförande. Ordföranden och de två vice ordförandena måste upp- fylla de krav som ställs på en domare. Till NIHR är knutet ett in- synsråd.61 Insynsrådet består av den Nationella ombudsmannen, chefen för Dataskyddsmyndigheten, ordföranden i Rådet för dom- stolsväsendet och minst fyra och maximalt åtta ytterligare leda- möter. De senare hämtas dels från organisationer inom det civila samhället som arbetar med att skydda en eller flera mänskliga rättigheter, dels från arbetslivsorganisationer samt från akademien.

Myndigheten har omkring 60 anställda. Det är en oberoende myndighet som är självständig i sitt arbete och rapporterar till

60Se avsnitt 5.1.1.

61Establishment of the Netherlands Institute for Human Rights, chapter 3, section 14 and 15.

123

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

Säkerhets- och Justitiedepartementet. NIHR:s huvuduppgift är att skydda mänskliga rättigheter inkluderat rätten till likabehandling, att öka medvetenheten om dessa rättigheter och främja efterlev- naden. Arbetet sker genom forskning, rådgivning, informations- kampanjer och genom prövning av enskilda ärenden rörande diskri- minering.

Hanteringen av ärenden

Tidigare fanns det en likabehandlingskommission i Nederländerna som hade bedrivit verksamhet sedan år 1994. Likabehandlings- kommissionen var en självständig administrativ myndighet som skapades för att ge enskilda som upplevde sig ha blivit utsatta för diskriminering tillgång till ett enkelt förfarande separerat från den myndighet som utövade tillsyn över lagstiftningen. Den verksam- het som bedrevs av kommissionen har i princip oförändrad tagits över av NIHR och hanteras där av en separat enhet. Uppdraget att pröva enskilda ärenden gäller endast diskriminering och inte mänsk- liga rättigheter i övrigt. Att NIHR prövar enskilda ärenden innebär att man främjar och övervakar efterlevnaden av diskriminerings- lagar och bedömer om diskriminering har skett i det enskilda fallet inom arbetslivsområdet, utbildningsområdet eller konsumentområdet (bostad, restaurang och handel, sport eller underhållning).

NIHR har alltså till uppgift att utreda enskilda ärenden om diskriminering. Att stödja enskilda som utsatts för diskriminering är däremot inte en uppgift för NIHR och var det inte heller för kommissionen. Rollen att stödja enskilda anses nämligen vara oför- enlig med rollen att göra oberoende rättsliga uttalanden i diskrimi- neringsärenden.62

Den som upplever att han eller hon har blivit utsatt för diskri- minering kan inleda ett ärende genom att ge in ett skriftligt klago- mål. NIHR tar emot klagomålet och avgör om det kan tas upp. Om NIHR tar upp ärendet inleder man en utredning.

När utredningen är klar håller NIHR ett sammanträde. NIHR har mandat att avgöra om diskrimineringslagarna har överträtts.

62 Landsrapport Nederländerna report on measures to combat discrimination, Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC, Country report 2013, The Netherlands, State of affairs up to 1st January 2014.

124

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

NIHR:s yttranden är inte rättsligt bindande, men i praktiken följs de oftast. Av yttrandet framgår huruvida NIHR anser att diskri- minering har ägt rum. I yttrandet kan NIHR också göra uttalanden om hur man ska förebygga diskriminering i fortsättningen. Det finns inga specifika rättsliga konsekvenser knutna till NIHR:s yttranden. Det är myndighetens auktoritet och expertis som avgör vad som händer med de yttranden som ges. Yttrandena kan inte överklagas men ett ärende kan alltid föras till domstol i syfte att få ett rättsligt bindande beslut. NIHR:s yttrande skickas till den en- skilde inom sex månader efter det att ärendet har inletts.

Processen i NIHR är relativt informell och kostnadsfri. Kost- nader för ett eventuellt ombud står den enskilde dock själv för. NIHR:s rätt att meddela yttranden innebär en extra möjlighet att se till att diskrimineringslagstiftningen följs. Det främsta syftet med att man gett en myndighet rätt att pröva ärenden om diskrimi- nering var att få parterna i en tvist att närma sig varandra genom att tillhandahålla auktoritativa råd av experter.

Möjligheten att gå till domstol utnyttjas inte

NIHR har befogenhet att vända sig till domstol för att få ett bind- ande beslut om huruvida ett handlande strider mot diskriminerings- lagstiftningen. Motsvarande rätt hade Likabehandlingskommissionen. Den utnyttjades dock aldrig och inte heller NIHR verkar ha ut- nyttjat rätten att vända sig till domstol. Detta beror på att man anser att ett utnyttjande av befogenheten skulle stå i konflikt med myndighetens egna kvasi-judiciella funktion. Art. 1 och de lokala antidiskrimineringsbyråerna anses dock fylla denna roll på ett effek- tivt sätt.63 NIHR:s yttranden följs dessutom i stor utsträckning. År 2014 följdes t.ex. 84 procent av yttrandena som gällde kön, 83 pro- cent av yttrandena som gällde ras, 81 procent som gällde funktions- nedsättning och 79 procent som gällde ålder.

63 A.a. s. 124.

125

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

Något om handläggningen i siffror

År 2014 tog NIHR emot 463 skriftliga klagomål. Mer än hälften av ärendena (56 procent) gällde arbetslivsområdet. Vanligaste diskrimi- neringsgrunden var ras (24 procent) följt av ålder (22 procent) och kön (18 procent). NIHR utfärdade yttranden i 179 ärenden år 2014. Flest yttranden utfärdades rörande diskriminering på grund av kön, inklusive graviditetsfrågor (21 st). Vanligast var att yttrandena rörde arbetslivsområdet, särskilt anställning och urval.

Om ett yttrande från NIHR har pekat ut en viss praxis eller ett visst beteende som diskriminerande kan svaranden givetvis frivilligt (eller hans eller hennes företag/organisation) vidta åtgärder för att det diskriminerande beteendet ska upphöra eller för att förebygga att det inte upprepas. När NIHR har uttalat att lagen har åsidosatts i ett visst fall övervakar man om åtgärder vidtas som svar på ytt- randet och i så fall vilka. Sådana åtgärder kan vara antingen indi- viduella eller strukturella. Individuella åtgärder riktar sig mot en viss person, som t.ex. rättelse eller ursäkt, ersättning för en anpass- ning eller inbjudan till ett möte. Strukturella åtgärder syftar till att förhindra framtida överträdelser. Exempel på strukturella åtgärder är att man ändrar en policy eller regel eller har en intern diskussion om yttrandet. Strukturella åtgärder är vanligare än individuella.

Utvärdering och strukturell diskriminering

En organisation, t.ex. en skola eller ett företag, kan om man är osäker på vad som är tillåtet, på eget initiativ skicka in sin policy till NIHR. Myndigheten undersöker då huruvida policyn är diskrimi- nerande. Detta kallas en bedömning av egen praxis eller egna regler.

NIHR kan också på eget initiativ undersöka om det förekom- mer strukturell diskriminering. Även en sådan undersökning är be- gränsad till diskrimineringsområdet och leder till ett yttrande. För att en sådan undersökning ska vidtas måste det dock finnas en misstanke om systematisk diskriminering.

126

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

4.3.6Irland

I Irland finns sedan den 1 november 2014 the Irish Human Rights and Equality Commission (IHREC), som både är Irlands MR-insti- tution och dess likabehandlingsorgan enligt EU-direktiven. Myndig- heten är ett främjandeorgan. IHREC har ett brett mandat när det gäller att skydda och främja mänskliga rättigheter och rätten till likabehandling. IHREC är en sådan institution som helt uppfyller kraven enligt Parisprinciperna.64 Hjälp till enskilda som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering ges bl.a. genom att myndigheten kan driva mål i domstol.

Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering i arbetslivet eller i samband med utbjudande av varor och tjänster, bostäder och utbildningsplatser kan vända sig till the Workplace Relations Com- mission (WRC). WRC är ett domstolsliknande organ som bl.a. har befogenhet att medla, utreda och döma i likabehandlingsärenden. Alla ärenden som faller inom WRC:s område (med undantag av ärenden som gäller könsdiskriminering som kan prövas av Circuit Court som första instans) måste först prövas av WRC, innan de tas upp av en domstol.

Workplace Relations Commission65

Organisation och uppgifter

WRC grundades den 1 oktober 2015 och tog då bl.a. över uppgifter som tidigare låg på Equality Tribunal, som prövade klagomål om diskriminering. Kommissionen, som har ett antal olika uppgifter som rör förhållanden och relationer på arbetsplatser, rådgivning till arbetsgivare, medling mellan arbetsgivare och arbetstagare m.m., har även i uppgift att pröva klagomål om diskriminering på arbets- platser och vid tillhandahållandet av varor och tjänster, bostäder och utbildningsplatser. WRC är ett självständigt och oberoende organ, vars funktioner och uppgifter regleras i lag.66

64Se avsnitt 5.1.1.

65Kommissionens verksamhet regleras i lagen Workplace Relations Act 2015. Avsnittet bygger, förutom på lagtexten, i huvudsak på information från WRC:s hemsida, www.workplacerelations.ie

66Se 11 (3) Workplace Relations Act.

127

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

WRC leds av en generaldirektör, som utses för en period av högst fem år. Generaldirektören kan dock utses för ytterligare en femårsperiod. WRC har också en styrelse som består av en ordför- ande och åtta ordinarie ledamöter. Två av ledamöterna ska repre- sentera arbetstagarnas intressen, två arbetsgivarnas, en ska repre- sentera intressen hos organisationer som främjar likabehandling i arbetslivet och tre ska ha erfarenheter och expertkunskaper i fråga om relationer på arbetsplatsen, tvistelösning i arbetslivet, arbetsrätt och diskrimineringsrätt. En jämn fördelning av kvinnor och män ska eftersträvas så långt det är möjligt. Ordföranden utses för en period av fem år. Övriga ledamöter utses för två eller tre år, bero- ende på vilken kategori de tillhör. I WRC arbetar vidare ett antal medlare (mediation officers), beslutsfattare (adjudication officers) och inspektörer (inspectors).

WRC prövar ärenden som faller inom tillämpningsområdet av två olika lagsamlingar, Employment Equality Acts (EEA) och Equal Status Acts (ESA)67. EEA syftar till att skydda arbetstagare från diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier i arbetslivet. Lagstiftningen syftar till att främja likabehandling i arbetslivet och förbjuder diskriminering på grund av kön, sexuell läggning, ålder, etnisk tillhörighet, funktionsnedsättning, religion, civilstånd, familje- förhållanden och tillhörighet till resandefolket.

ESA syftar till att skydda personer mot diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier i vardagen, vid tillhandahållandet av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten, bostäder och ut- bildningsplatser. Lagstiftningen syftar till att främja likabehandling och förbjuda diskriminering på samma grunder som EEA.

Hanteringen av ärenden

Ärenden enligt Employment Equality Acts

Den som vill lämna in ett klagomål enligt Employment Equality Acts måste göra det inom sex månader från den diskriminerade händelsen. Den tiden kan förlängas till tolv månader. När anmälan kommer in till WRC tas den om hand antingen av medlingsavdel-

67 Employment Equality Acts 1998–2012 och Equal Status Acts 2000–2012 utgör tillsammans med Pensions Act 1990–2013 Irlands diskrimineringslagstiftning.

128

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

ningen eller utredningsavdelningen, eller båda. Grundlösa klagomål kan avvisas.

I systemet ligger ett stort fokus på medling. Ett första steg är därför, om parterna går med på det, att utse en medlare som kan hjälpa till att försöka lösa tvisten. Medlaren är opartisk och ska försöka hjälpa parterna att träffa en överenskommelse. Medlingen kan ske antingen över telefon eller så kan parterna träffas. Om parterna träffar en överenskommelse är den konfidentiell och rätts- ligt bindande. Överenskommelsen kan verkställas efter beslut från en domstol.

Om parterna inte är intresserade av medling eller inte kan komma överens lämnas ärendet till utredningsenheten. Då utses en person, en adjudication officer, som utreder och beslutar i ärendet. Besluts- fattaren är självständig och oberoende i sin hantering av ett ärende. Under utredningen finns det möjlighet för beslutsfattaren att höra parterna och de kan ge in bevisning. Beslutsfattaren kan även kalla vittnen och begära in handlingar. Under utredningen hålls det nor- malt ett sammanträde. Beslutsfattaren kan då ställa frågor till part- erna och eventuella vittnen. Vardera parten får tillfälle att lägga fram sin bevisning, att kalla vittnen och ställa frågor till motparten och hans eller hennes vittnen. Sammanträdet är inte offentligt. Hur sammanträdet ska hållas och vilka som ska vara närvarande är i slut- ändan en fråga för beslutsfattaren att avgöra.

När utredningen är klar meddelas ett skriftligt beslut. Beslutet är rättsligt bindande. Beslutet publiceras på WRC:s hemsida, men utan att parternas namn anges. Beslutet kan innehålla föreläggande om att anmälaren fortsättningsvis inte ska behandlas sämre än andra. Anmälaren kan även få rätt till ersättning av den som diskriminerat för den skada som diskrimineringen har inneburit. Ett beslut kan även innebära att den som felaktigt har avskedats får tillbaka sin anställning. Den anmälde kan även föreläggas att vidta andra åtgär- der.

Den som lämnar in ett klagomål kan välja att representera sig själv i ärendet eller bli representerad av en advokat, fackförening, arbetsgivarförening eller av någon annan person om beslutsfattaren tillåter det. Kostnader för ombud och andra kostnader i ärendet står den enskilde själv för.

Ett beslut kan överklagas till Labour Court inom 42 dagar. Dom- stolens beslut kan sedan överklagas vidare till High Court, om det

129

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

gäller en lagtolkningsfråga. Ett beslut som inte följs kan lämnas till District Court för beslut om verkställighet.

Ärenden enligt Equal Status Acts

Den som anser sig ha utsatts för diskriminering måste inom två månader från händelsen skriftligen meddela den som man anser har diskriminerat om händelsen och att man avser att lämna in en anmälan enligt Equal Status Acts. Annars kan inte WRC ta upp ärendet. Generaldirektören för WRC kan på begäran förlänga tiden till fyra månader. Inom sex månader (kan förlängas till tolv måna- der) från den diskriminerande händelsen måste en anmälan göras till WRC.

Hanteringen av ett ärende går till på samma sätt som ett ärende enligt Employment Equality Acts. Ett beslut till klagandens för- mån kan innehålla villkor om att denne ska få ersättning. I beslutet kan motparten även åläggas att vidta någon form av åtgärd, t.ex. utbildning av personalen.

Alla beslut kan överklagas till Circuit Court inom 42 dagar. Sedan kan ytterligare överklagande ske till High Court, men bara i lag- tolkningsfrågor. Om ett beslut inte följs kan ärendet lämnas till District Court, som kan besluta att beslutet ska verkställas.

4.4Att företräda enskilda genom att driva mål i domstol

I EU:s likabehandlingsdirektiv föreskrivs att likabehandlingsorganen ”på ett oberoende sätt ska bistå personer som utsatts för diskri- minering genom att driva klagomål om diskriminering”. Direktiven innehållet inte någon närmare definition av vad denna bestämmelse innebär. I flera medlemsstater tolkas den som ett krav på att man ska ge information om hur det går till att anmäla och driva ett ärende. I andra länder ser man bestämmelsen som ett krav på att likabehandlingsorganet ska lösa de klagomål som förs fram.68 Här följer en kort redogörelse för några analyser av denna fråga.

68 Ammer m.fl., s. 122.

130

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

I direktiven anges att medlemsstaterna ska säkerställa att fören- ingar, organisationer eller andra juridiska personer får engagera sig i rättsliga eller administrativa förfaranden i syfte att stödja en enskild som utsatts för diskriminering. Jacobsen noterar att likabehand- lingsorganen inte nämns i det sammanhanget. Av direktiven och de arbeten som föregick dessa kan slutsatsen dras, menar han, att det inte är ett krav att likabehandlingsorganen ska ha till uppgift att företräda enskilda i domstolsprocesser. Det står alltså medlems- staterna fritt att bestämma om likabehandlingsorganet ska ha be- hörighet att representera eller stödja den som utsatts för diskrimi- nering i en rättslig process, under förutsättning att det annars finns andra organ som kan ge sådant stöd.69

Att främja likabehandling är den centrala uppgiften för ett lika- behandlingsorgan. Detta kan göras på olika sätt. Att driva mål i domstol och där företräda enskilda är ett viktigt sätt för ett lika- behandlingsorgan att kunna påverka diskrimineringslagstiftningen. Men det är långt ifrån alla organ som företräder enskilda. Det största hindret mot att driva mål i domstol anges av Ammer m.fl. vara brist på resurser. En annan avhållande faktor som de nämner är risken för att få stå för höga rättegångskostnader. Att driva mål för enskilda i domstol är kostnads- och tidskrävande. Det har inneburit att vissa organ bara gör det i fall som kan ha strategisk betydelse, dvs. där målet kan testa eller klargöra lagstiftningen eller skapa praxis.70

Ett sådant synsätt har enligt Moon ansetts nödvändigt för att maximera likabehandlingsorganens effektivitet. Likabehandlings- organen måste besluta vilka fall som är viktiga och vilka som är mindre viktiga i ljuset av hur myndighetens plan för verksamheten ser ut och vilka prioriteringar man har valt att göra. Att driva mål som inte följer någon strategisk prioritering (random litigation) anses inte ha något större värde. Det kan också vara svårt att säkra att främjandearbetet är effektivt i ett sådant sammanhang. Främ- jandearbetet ska gå hand i hand med det strategiska förhållnings- sättet till processer. Systematisk diskriminering kan inte motverkas enbart genom att man hjälper enskilda individer. Å andra sidan är

69Jacobsen, s. 85 ff. Se även Rapport från Equinet (2010). Influencing the law through legal proceedings. The powers and practices of equality bodies, s. 10 f.

70Ammer m.fl., s. 13 f.

131

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

det inte bra om organet stödjer för få fall, eftersom det kan leda till att förtroendet för institutionen rubbas.71

Genom att fokusera på ärenden av strategisk betydelse kan, enligt Jacobsen, institutionen använda sina resurser för att klargöra rättsläget eller skapa praxis där det allra bäst behövs och på så sätt stärka det rättsliga skyddet för ett större antal personer som riskerar att utsättas för diskriminering. Likabehandlingsorganen kan där- med anses uppfylla EU-rättens krav på att främja likabehandling genom att ge stöd åt dem som utsatts för diskriminering, även om bara ett fåtal av dem som utsatts för diskriminering får hjälp med att driva sitt ärende i domstol. Det är vidare så att de flesta organ som har ett strategiskt förhållningssätt till processer ofta svarar på alla frågor och ger någon form av rådgivning till alla som känner sig diskriminerade.

Medlemsstaterna har, som tidigare konstaterats, ett stort utrymme att själva bestämma hur likabehandlingsorganen ska arbeta och hur kravet på att organen ska ge oberoende stöd till enskilda ska ta sig uttryck i den nationella lagstiftningen. Jacobsen menar att man där- för på goda grunder kan anta att staterna också har ett stort ut- rymme att bestämma vem som ska få stöd och i vilken utsträckning stöd ska ges till enskilda. Att detta sätt att agera är i enlighet med direktivens krav stöds vidare av det faktum att kravet i direktiven på att medlemsstaterna ska ha likabehandlingsorgan med vissa befogenheter finns i ett eget kapitel och inte i kapitlet som handlar om rättsmedel och efterlevnad av bestämmelserna.72

4.5Användningen av urvalskriterier (ärendekriterier)

Vissa av de länder som erbjuder rättslig hjälp till enskilda har ställt upp särskilda kriterier för att bestämma i vilka fall likabehandlings- organen ska ge rättslig hjälp. Kriterierna försöker balansera för- delarna för den som utsatts för diskriminering med att driva ett ärende i domstol – och på så sätt se till att denne får kompensation

– med det allmänna intresset av att förbättra rättssäkerheten och slå fast vad som är diskriminering. Sådana mål kan spela en avgörande

71Moon, s. 892 ff.

72Jacobsen, s. 90 ff.

132

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

roll när det gäller att se till att diskrimineringslagstiftningen följs, få igenom förändringar av diskriminerande beteenden och skapa med- vetenhet om hur allvarligt det är att diskriminera.73

Även Equinet har undersökt kravet i direktiven på att lika- behandlingsorganen på ett oberoende sätt ska bistå personer som utsatts för diskriminering och hur det tillämpas i medlemsstat- erna.74 Equinet konstaterar i sin rapport att EU-direktiven inte ställer något krav på att nationella organ för främjande av lika- behandling ska stödja alla fall som kan vara möjliga att driva med framgång. Därför används ofta ett system där strategiska ärenden väljs ut. Myndigheten vill vanligen harmonisera kriterierna för de mål som den driver med de prioriteringar som just då gäller för myndighetens arbete. I rapporten varnas dock för att det nationella organet inte bör definiera sitt urval av kriterier alltför snävt efter- som det kan leda till att myndigheten inte stöder ett tillräckligt antal ärenden. Det i sin tur innebär att det inte är möjligt att bygga upp en tillräckligt omfattande praxis. På så sätt använder myndig- heten inte det mest värdefulla verktyget den har för att skapa medvetenhet om vad diskriminering är. Genom att bara driva ett fåtal fall riskerar myndigheten att allmänhetens förtroende för insti- tutionen, och dess vilja att driva ärenden, påverkas.75

Equinet konstaterar dock i sin slutsats att myndigheterna i flera länder har ett system som innebär att man tillämpar ett strategiskt förhållningssätt till processer (strategic litigation), där myndigheten med hjälp av olika kriterier väljer ut de fall som kan ge de största och bästa effekterna såväl för den som utsatts för diskriminering som för samhället i stort. Förutom att hjälpa den enskilda individen kan ett strategiskt förhållningssätt till processer också bidra till att exponera diskriminerande beteenden och strukturella problem som påverkar olika grupper. Det kan i sin tur användas för att avhålla arbetsgivare och de som tillhandahåller tjänster från att agera på samma sätt. Det kan vidare ge myndigheterna en utgångspunkt för främjandeåtgärder som tar sikte på andra i samma industri eller sek- tor.76

73Ammer m.fl., s. 86.

74Rapport från Equinet (2011). Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination.

75A.a. s. 23.

76A.a. s. 40.

133

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

SOU 2016:87

Nedan följer en kort genomgång av de kriterier som vissa länder tillämpar.77

4.5.1Belgien

Den belgiska myndigheten försöker först och främst hitta utom- rättsliga lösningar. Bara 1–2 procent av ärendena drivs i domstol. Huruvida myndigheten ska driva ett ärende eller inte bestäms huvud- sakligen av följande faktorer: det ska vara fråga om ett ärende med stark bevisning, att driva ärendet ska ge möjlighet till att rättsläget klargörs, ärendet ska sannolikt få stora effekter eller omständig- heterna är särskilt oroande. Även inställningen hos den som påstås ha diskriminerat beaktas.

4.5.2Nordirland78

Myndigheten tar först ställning till följande grunder när den avgör om ett ärende ska drivas rättsligt:

–Finns det principfrågor i ärendet?

–Skulle det vara oacceptabelt att be den enskilde att själv driva ärendet, med hänsyn till hur komplext ärendet är, anmälarens för- hållande till den anmälde eller andra inblandade eller andra om- ständigheter?

–Finns det några andra särskilda omständigheter?

Därefter beaktar myndigheten en rad faktorer, bl.a. i vilken ut- sträckning ärendet faller inom myndighetens strategiska mål, om ärendet rör ett område där rättsläget är oklart, vilken smittoeffekt ärendet kan få, sannolikheten för framgång samt om kostnaden för att driva ärendet är proportionerlig i förhållande till de fördelar som en process kan föra med sig.

77Framställningen i dessa delar bygger, om inte annat sägs, på redogörelser i rapporten

Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination, s. 23 ff.

78Se även Policy for the Provision of Legal Advice And Assistance, Equality Commission For Northern Ireland (ECNI). Dokumentet finns på myndighetens hemsida: http://www.equalityni.org/Delivering-Equality/Addressing-inequality

134

SOU 2016:87

Likabehandlingsorgan i andra europeiska länder

4.5.3Storbritannien

Storbritanniens motsvarighet till DO har antagit en ”strategic liti- gation policy” där man ställer upp kriterier för vilka mål som ska drivas i domstol.79 Myndigheten har dels vissa principer för när den ska driva ett ärende i domstol, dels ett antal urvalskriterier som myndigheten ska beakta när den överväger att driva ett visst mål.

Det man beaktar är bl.a. om det finns goda möjligheter till framgång i ärendet eller, när utsikterna till framgång inte är goda, om det finns andra tungt vägande skäl för att driva ärendet. Man tar också hänsyn till om det är ett kostnadseffektivt sätt att använda de begränsade resurserna på. Ett annat skäl för att driva ett ärende är att det är rätt verktyg för myndigheten att välja beroende på om- ständigheterna i det enskilda fallet. I den bedömningen läggs vikt bl.a. vid om ärendet kommer att klargöra om något är i enlighet med diskrimineringslagstiftningen, liksom om utgången kommer att ha en större effekt för sårbara eller skyddade grupper. Man gör också en bedömning av om ärendet kommer att ha positiva effekter för ett eller flera nyckelområden i myndighetens strategiska plan och/eller förbättra den allmänna diskussionen kring diskriminering och mänskliga rättigheter eller öka allmänhetens respekt för mänskliga rättigheter.

79 The Equality and Human Rights Commission’s Strategic Litigation Policy (publicerad mars 2015).

Equality and Human Rights Commission. Dokumentet finns på myndighetens hemsida: www.equalityhumanrights.com/legal-and-policy/commission/legal-strategy

135

5 Diskrimineringsombudsmannen

I våra direktiv uttalas att DO:s möjligheter och skyldigheter i den praktiska ärendehanteringen inom och utom rätta bör tydliggöras eftersom de nuvarande bestämmelserna framstår som alltför otyd- liga. I direktiven pekas särskilt på att handläggningen av enskilda anmälningar är en viktig del i arbetet mot diskriminering och att det är viktigt att de som utsätts för diskriminering har en reell möj- lighet att vända sig till DO för att få sin sak utredd.

Vårt uppdrag när det gäller DO:s verksamhet består av två delar. Vi ska dels analysera DO:s rättsliga möjligheter och ansvar i fråga om handläggningen av anmälningar, förlikningsförfarandet och tale- rätten, dels göra en analys av vilka typer av individanmälningar som myndigheten inte utreder.

I detta kapitel redogör vi för den författningsmässiga regleringen av DO:s uppdrag. Vi redovisar den svenska regleringen, men också regler i internationell rätt som har betydelse för DO:s roll och man- dat. Avslutningsvis redogör vi kort för DO:s organisation.

5.1Regleringen av DO:s uppdrag

5.1.1Internationella regler

Diskrimineringslagstiftningen och regleringen av DO:s uppdrag har i stor utsträckning sin grund i internationella konventioner och EU- rättslig lagstiftning. Vi har tidigare (kapitel 3) lämnat en översiktlig redogörelse för den materiella diskrimineringsrätten. I detta avsnitt redogör vi för de bestämmelser som har betydelse för DO:s roll och mandat.

137

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

Parisprinciperna

I december 1993 antog FN:s generalförsamling Principles relating to the Status of National Institutions, de s.k. Parisprinciperna. Princip- erna är rekommendationer till medlemsstaterna om vilken typ av aktör som bör finnas på nationell nivå för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.1 Enligt Parisprinciperna bör en nationell insti- tution ha befogenhet att främja och skydda de mänskliga rättig- heterna och ges ett så brett mandat som möjligt. Det ska vara tyd- ligt formulerat i grundlag eller annan lag. Där ska också institu- tionens sammansättning och verksamhetsområde specificeras. Prin- ciperna behandlar också en sådan nationell institutions uppgifter, sammansättning, garantier för institutionens oberoende och mång- fald, frågor om dess arbetsmetoder samt vissa frågor om statusen för sådana institutioner som har befogenhet att behandla enskilda klagomål.

En nationell institution kan, men måste inte, ges befogenhet att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättig- heterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller, enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att försöka nå en frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka rätts- medel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem, över- lämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet samt ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer som har framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter.

Det finns i dag inte någon myndighet i Sverige som fullt ut möter kraven enligt Parisprinciperna. När DO inrättades hänvisade dock regeringen till Parisprinciperna i frågan om utformningen av DO:s mandat och huruvida DO:s verksamhet skulle regleras i lag eller för- ordning.

1 A/RES/48/134, 4 mars 1994.

138

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

Europakonventionen2

I artikel 6 i Europakonventionen slås fast att alla har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag, vid pröv- ningen av civila rättigheter eller skyldigheter samt anklagelser om brott (rätten till rättvis rättegång). I artikel 13 slås fast att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Artikel 14 innehåller ett förbud mot diskriminering.

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

I FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) finns en bestämmelse om icke-diskriminering (artikel 2). Där anges också att var och en vars rättigheter och friheter enligt konventionen har kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel samt att den som vill använda sådana rättsmedel ska få sina rättig- heter prövade av behöriga rättsliga, administrativa eller lagstiftande myndigheter eller av en annan myndighet som är behörig enligt statens rättsordning. I artikel 14 finns en bestämmelse om rätt till rättvis rättegång.

5.1.2EU-rätten

EU:s fördrag och Europeiska unionens stadga om de grundlägg- ande rättigheterna (rättighetsstadgan), som har samma rättsliga värde som fördragen, utgör grunden för EU:s regelverk om diskrimine- ring.

2 Se även avsnitt 3.1.1.

139

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna3

Rättighetsstadgan gäller för EU:s institutioner och för medlems- staterna när de tillämpar EU-rätten (artikel 51). I artikel 20 anges att alla människor är lika inför lagen och i artikel 21.1 finns ett för- bud mot diskriminering.

Artikel 47 reglerar rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Där föreskrivs att var och en vars fri- och rättig- heter enligt unionsrätten har kränkts har rätt till ett effektivt rätts- medel inför en domstol. Vidare anges att alla har rätt att inom skä- lig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. I artikeln slås också fast att rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.

EU-direktiv

EU har antagit ett flertal direktiv för att motverka diskriminering (se avsnitt 3.1.3). Direktiven ställer upp ett antal krav på medlems- staterna när det gäller möjligheter att motverka diskriminering:

Inrätta organ med viss behörighet som ska bekämpa diskrimi- nering.

Ge personer som utsatts för diskriminering tillgång till rätts- liga/administrativa förfaranden.

Införa regler om delad bevisbörda.

Organ som hjälper personer som utsatts för diskriminering

Varje medlemsstat ska utse ett eller flera organ med uppgift att främja, analysera, övervaka och stödja likabehandling av alla perso- ner oavsett ras, etniskt ursprung eller kön. Medlemsstaterna ska säker- ställa att behörigheten för dessa organ omfattar att på ett obero- ende sätt bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering, att genomföra oberoende under-

3 Se även avsnitt 3.1.3.

140

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

sökningar om diskriminering och att offentliggöra oberoende rappor- ter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan dis- kriminering.4

Tillgång till rättsliga/administrativa förfaranden

Medlemsstaterna ska säkerställa att alla som anser sig ha blivit dis- kriminerade har tillgång till rättsliga och/eller administrativa för- faranden. Med den klagandes tillstånd ska även föreningar, organisa- tioner eller andra juridiska personer, på den klagandes vägnar eller för att stödja denne, kunna engagera sig i sådana förfaranden.5

Delad bevisbörda

Direktiven innehåller vidare bestämmelser om bevisbördans place- ring i mål som rör diskriminering.6 Vid prövningen av om diskri- minering har förekommit ska bevisbördan fördelas på så sätt att om den som anser sig ha blivit diskriminerad lägger fram fakta som ger anledning att anta att direkt eller indirekt diskriminering har före- kommit övergår bevisbördan på svaranden. Det åligger då svaran- den att bevisa att diskriminering inte har förekommit.7

EU:s rättsskyddsprincip

EU:s rättsskyddsprincip innebär bl.a. att nationella domstolar ska ge enskilda rättsligt skydd – domstolsskydd. Principen om ett effek- tivt domstolsskydd utgör enligt fast rättspraxis en allmän princip för unionsrätten.8 Principen har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Principen, som slås fast i

4Se artikel 13 i dir. 2000/43/EG, artikel 12 i dir. 2004/113/EG och artikel 20 i dir. 2006/54/EG. Se även artikel 11 i dir. 2010/41/EU.

5Se artikel 7 i dir. 2000/43/EG, artikel 9 i dir. 2000/78/EG, artikel 8 i dir. 2004/113/EG och artikel 17 i dir. 2006/54/EG.

6I kapitel 15 behandlar vi frågan om diskrimineringslagens bevisbörderegel närmare.

7Se artikel 8 i dir. 2000/43/EG, artikel 10 i dir. 2000/78/EG, artikel 9 i dir. 2004/113/EG och artikel 19 i dir. 2006/54/EG.

8Se exempelvis mål 222/84, Johnston, REG 1986, s. 1651, mål 222/86, Heylens m.fl., REG 1987, s. 4097, mål C-424/99, kommissionen mot Österrike, REG 2001, s. I-9285, mål C-50/00, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I-6677.

141

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, återfinns i artikel 47 i rättighetsstadgan. Den innebär att enskilda personer ska ha rätt till effektivt rättsligt skydd inför en domstol när det gäller de rättig- heter som kan härledas ur EU-lagstiftningen. Det ankommer i princip på varje medlemsstat att i den nationella rätten reglera en- skildas talerätt och möjlighet att få sin sak prövad. Enligt unions- rätten krävs dock att medlemsstaterna inrättar system som säker- ställer rätten till ett effektivt domstolsskydd. Det ankommer på medlemsstaterna att inrätta system med rättsliga förfaranden som gör det möjligt att säkerställa denna rättighet.

Nationell rätt måste alltså säkra EU-rättens genomslag. Enligt Lissabonfördraget krävs det att medlemsstaterna fastställer de möj- ligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (artikel 19.1 FEU).9 En motsvarande bestämmelse finns i artikel 47.1 i rättighetsstadgan, där man dock använder orden ”effektivt rätts- medel”.

Nationella rättsmedel måste, enligt EU-domstolen, uppfylla två grundläggande krav. De får inte vara mindre förmånliga än vad som gäller för liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen). Vidare får nationella bestämmelser inte vara sådana att det i prak- tiken är omöjligt eller orimligt svårt för den enskilde att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).10 Unionsrättens krav på genomslag gäller rättsliga medel och sank- tioner i vid mening och berör såväl talerätt vid domstol och över- klaganderätt som rätt till skadestånd, restitution och annan gott- görelse. Om en enskild har en rättighet som skyddas av unionsrätten ska det alltså finnas ett korresponderande effektivt rättsmedel i nationell rätt.11

Vilka rättsmedel som krävs beror på karaktären hos det rättsliga anspråk som aktualiseras i det enskilda fallet. Kravet på effektivt rättsligt skydd förutsätter dock en heltäckande möjlighet till dom-

9Bernitz och Kjellgren (2007). Europarättens grunder, s. 133. Författarna pekar där på att den svenska fördragstexten avviker från den engelska, eftersom den svenska bara talar om möj- ligheter till överklagande, medan det i den engelska versionen står ”provide remedies to ensure effective legal protection”. Enligt författarna borde det ha stått ”rätt till ett effektivt rättsmedel” som det gör i artikel 47 i rättighetsstadgan.

10Se bl.a. målen C-87/90–C-89/90, Verholen m.fl., REG 1991, s. I-3757 och mål C-13/01, Safalero, REG 2003, s. I-8679.

11Bernitz och Kjellgren, s. 133 ff.

142

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

stolsprövning. Det får alltså inte finnas sådana begränsningar i rätten till domstolsprövning eller omständigheter som rent faktiskt för- svårar för den enskilde att få till stånd en sådan prövning. Det be- höver inte vara fråga om absoluta begränsningar utan det kan om- fatta alla hinder som i realiteten minskar möjligheten för den en- skilde att få sina rättsliga anspråk effektivt prövade.12

En omständighet som EU-domstolen har pekat på är att en prövning skulle kosta för mycket för den enskilde.13 Artikel 47 i rättighetsstadgan innehåller en bestämmelse om rätt till rättshjälp i vissa fall. Syftet med den bestämmelsen är att göra rätten till rätts- medel och rätten till domstolsprövning effektiv. Rätten till rätts- hjälp är en del av det grundläggande processuella rättighetsskyddet. Det är dock inte någon generell rätt och rätten kan villkoras.14

Slutligen innebär rättsskyddsprincipen också ett krav på effek- tiva sanktioner. Den enskilde ska ha tillgång till sanktionstyper som ger ett effektivt rättsskydd och som bidrar till EU-rättens genom- slag. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräck- ande.15

Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter

Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) har till uppgift att ge EU:s institutioner och medlemsstaterna stöd och sakkunskap i frågor som rör de grundläggande rättigheterna.16

FRA har gjort två undersökningar som behandlar frågan om tillgång till rättslig prövning i diskrimineringsfall.17 Begreppet tillgång till rättslig prövning (access to justice) består enligt FRA:s definition av fem kärnelement:

12Lebeck (2013). EU-stadgan om grundläggande rättigheter, s. 350 och s. 361 ff.

13Se t.ex. mål C-260/11 Edwards och Pallikaropoulos.

14Lebeck, s. 397 f.

15Andersson (1997). Rättsskyddsprincipen, s. 83. Se även artikel 15 i dir. 2000/42 och arti- kel 17 i dir. 2000/78 samt mål C-54/07 Firma Feryn och mål C-81/12 Asociatia Accept.

16Rådets förordning (EG) nr 168/2007 av den 15 februari 2007 om inrättande av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. För mer information, se www.fra.europa.eu

17Se FRA, Access to justice in Europe: an overview of challenges and opportunities (2011) och Access to justice in cases of discrimination in the EU – steps to further equality (2012). FRA har även gett ut en handbok om tillgången till rättslig prövning i Europa, Handbook on European law relating to access to justice (2016).

143

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

rätten till effektiv tillgång till rättslig prövning

rätten till rättvis rättegång

rätten till tvistelösning inom skälig tid

rätten till adekvat upprättelse18

principen om effektivitet och genomslag

Först och främst handlar det om att den enskilde ska ha effektiv tillgång till en oberoende tvistelösningsmekanism men även andra faktorer spelar in såsom tillgången till rättshjälp och adekvat upp- rättelse.

FRA:s definition av begreppet ”tillgång till rättslig prövning” grun- dar sig på bestämmelser i olika regelverk. Utgångspunkten är rätten till rättvis rättegång och den vidare rätten till rättsmedel som fram- går av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen samt artiklar- na 2 (3) och 14 i ICCPR. FRA hänvisar vidare till Lissabonfördraget där det slås fast att ”unionen ska underlätta tillgången till rätts- väsendet” (artikel 67.4 FEUF).

Till grund för definitionen ligger också artikel 47 i rättighets- stadgan. Enligt FRA sammanfattar den artikeln alla de särskilda rättig- heter som ingår i begreppet ”tillgång till rättslig prövning”. Här kan särskilt nämnas rätten till ett effektivt rättsmedel i en domstol och rätten till rättshjälp för dem som saknar tillräckliga medel om så- dant stöd är nödvändigt för att försäkra dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.

Begreppet tillgång till rättslig prövning används i vissa fall syno- nymt bl.a. med begreppet effektivt rättsligt skydd.

5.1.3De svenska reglerna

Myndigheten DO bildades den 1 januari 2009 genom att de fyra då- varande ombudsmännen mot diskriminering (Jämställdhetsombuds- mannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikapp- ombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning) slogs ihop.

18 Frågan om upprättelse i fall av diskriminering behandlar vi närmare i avsnitt 8.2.2.

144

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

DO:s övergripande uppdrag

DO:s uppdrag är brett och innehåller såväl granskande som främ- jande uppgifter. DO:s verksamhet kan i princip sägas vara uppdelad på två områden: tillsyn och främjande.

DO ska verka för att diskrimineringslagens regler följs och har tillsyn över samtliga diskrimineringsförbud oavsett diskriminerings- grund. DO ska se till att diskrimineringsförbuden och förbuden mot repressalier m.m. i diskrimineringslagen respekteras. DO ska också utöva tillsyn över arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva åtgärder. Utöver dessa tillsynsuppdrag ska myndigheten verka för att diskriminering inte förekommer på något område i sam- hället och i övrigt verka för människors lika rättigheter och möj- ligheter. Detta är uppgifter som faller inom DO:s främjandeupp- drag. I DO:s uppdrag ingår även att motverka diskriminering enligt föräldraledighetslagen (1995:584).

När myndigheten Diskrimineringsombudsmannen inrättades var regeringens utgångspunkt att mandatet skulle vara så brett som möjligt. Myndighetens arbete skulle inte begränsas till enbart till- synsarbete. Den nya myndigheten skulle även ha till uppgift att verka för att diskriminering som har samband med någon av de diskrimineringsgrunder som anges i lagen inte förekommer på några områden av samhällslivet. Verksamheten skulle gälla inte bara de områden som omfattas av diskrimineringslagen utan även situatio- ner och områden som inte omfattas av lagen.19

Reglering i lag eller förordning

I propositionen diskuterade regeringen vidare om den nya myndig- hetens ansvarsområden och uppgifter skulle vara reglerade i lag eller i förordning.20 Regeringen redogjorde bl.a. för Parisprincip- erna, som understryker vikten av en självständig ställning för natio- nella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättig- heter. Där rekommenderas bl.a. att en sådan nationell institution ska ha ett så brett mandat som möjligt och att mandatet ska, som regeringen uttryckte det, vara reglerat ”i grundlag eller annan

19Prop. 2007/08:95 s. 376 ff.

20A. prop. s. 368 f.

145

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

författning”. Att sådana institutioners uppgifter och befogenheter klart ska framgå av ”grundlag eller annan författning” rekommen- deras även av Europakommissionen mot rasism och intolerans21 (ECRI), som är ett organ tillsatt av Europarådet. Rekommenda- tionen finns i ett dokument från år 1997 om grundläggande prin- ciper för nationella institutioner som arbetar mot rasism, främlings- fientlighet, antisemitism och intolerans.22

Regeringens uppfattning var att det var viktigt för ombuds- mannens självständighet och oberoende att myndighetens grund- läggande ansvarsområden och uppgifter reglerades i lag. Riksdagen skulle bestämma mandatet, vilket skulle garantera en hög grad av självständighet och oberoende i förhållande till regeringen. En lag- reglering skulle vidare betona vikten av ombudsmannens verksam- het dels för den som utsatts för diskriminering, dels för statsmakterna.

DO:s grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras alltså i lag. I förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimi- neringsombudsmannen anges att DO har de uppgifter som följer av diskrimineringslagen, lagen om Diskrimineringsombudsmannen (2008:568) och föräldraledighetslagen. DO:s verksamhet styrs vidare av regeringens regleringsbrev för myndigheten.

Lagen om Diskrimineringsombudsmannen

I lagen om Diskrimineringsombudsmannen (DO-lagen) finns före- skrifter om DO:s främjande arbete. I lagen anges att DO har de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (myndighetens till- synsuppdrag, se vidare nedan). I DO-lagen anges vidare att DO har ett antal uppgifter av främjande art. DO ska verka för att diskri- minering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte före- kommer på några områden av samhällslivet. DO ska även i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller

21The European Commission Against Racism and Intolerance.

22ECRI General Policy Recommendation No. 2 on Specialised bodies to combat racism, xenophobia, antisemitism and intolerance at national level.

146

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

DO ska vidare genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO ska också informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer samt följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer. DO ska också följa forsknings- och utvecklings- arbete samt föreslå regeringen författningsändringar eller andra åt- gärder som kan motverka diskriminering och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.

Diskrimineringslagen

I 4 kap. DL finns bestämmelser om tillsyn. Där anges att DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (1 §). I förarbetena angavs att ombudsmannen främst bör sträva efter förlikningar och uppgörelser utom rätta samt att förmå arbetsgivare eller utbildningsanordnare att frivilligt följa lagens före- skrifter om aktiva åtgärder. Först när möjligheten till frivillig sam- verkan är uttömd bör ombudsmannen initiera domstolsprövning eller förelägga vite.23 3 kap. 1 § DL24 innehåller en förklaring av ut- trycket aktiva åtgärder. Där framgår att aktiva åtgärder är ett före- byggande och främjande arbete för att inom en verksamhet mot- verka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning eller ålder.

DO:s uppdrag i fråga om tillsyn kan sägas bestå av två delar:

–handläggning av individärenden, dvs. anmälningar om diskrimi- nering,

–granskning av att arbetsgivare och utbildningsanordnare följer diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering.

23A. prop. s. 371.

24I det 3 kap. som träder i kraft den 1 januari 2017.

147

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

Granskningen av aktiva åtgärder kan ske på DO:s eget initiativ eller efter anmälan från enskilda eller från fackliga organisationer.

Vissa skyldigheter gentemot DO gäller för dem som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder. Huvudregeln är att de är skyldiga att på begäran av DO lämna uppgifter bl.a. om förhållanden i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen, att ge DO tillträde till arbetsplatser och andra lokaler där verksamheten bedrivs samt att komma till överläggningar med DO (3 §). DO har möjlighet att vid vite före- lägga den som inte rättar sig efter en sådan begäran att fullgöra skyldigheten (4 §). DO beslutar själv om ett sådant vite och be- slutet kan överklagas till Nämnden mot diskriminering. Utdöm- ande av ett sådant vite prövas av tingsrätten (17 §).

DO har vidare rätt att föra talan i domstol för en enskild som medger det (2 § och 6 kap. 2 §). Talerätten motsvarar vad som gällde för de tidigare diskrimineringsombudsmännen. Vid införan- det av de nya reglerna uttalade regeringen att det av flera skäl var värdefullt att den nya ombudsmannen fick samma talerätt. Rege- ringen hänvisade till att EG-rätten förutsätter att medlemsstaterna tillförsäkrar personer som diskriminerats ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd. Inrättandet av en myndighet på området med möj- lighet att föra talan för den enskildes räkning var ett led i att uppfylla den skyldigheten. Vidare skulle DO förfoga över specialistkunskap rörande rättsläget på området och olika diskrimineringsgrunder. Det sakkunniga bistånd som DO skulle kunna ge den enskilde i tvister skulle underlätta för denne att tillvarata sina lagstadgade rättigheter. Möjligheten att föra talan i principiellt viktiga mål i domstol skulle också ha betydelse för myndighetens möjlighet att fullgöra sitt uppdrag att på olika sätt motverka diskriminering i sam- hället.25

DO har möjlighet att även föra annan talan än en talan enligt diskrimineringslagen för den enskilde i samma rättegång, om myn- digheten bedömer att det är lämpligt och den enskilde medger det (6 kap. 2 §). DO intar ställning som part och inte som ombud, med bl.a. ansvar för rättegångskostnader.

25 A. prop. s. 430.

148

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

DO väljer själv i vilka mål myndigheten ska väcka talan. Vissa av de tidigare ombudsmännens talerätt avsåg fall där ombudsmannen fann att en dom i tvisten skulle vara betydelsefull för rättstillämp- ningen eller det annars fanns särskilda skäl för det.26 Regeringen ansåg att det kunde vara värdefullt att ombudsmannen har ett visst handlingsutrymme för att själv bedöma i vilka fall det är lämpligt att väcka talan. Då behövde myndigheten inte föra en enskilds talan bara på grund av att den enskilde själv var angelägen om att pro- cessa.27

DO:s talerätt är subsidiär till arbetstagarorganisationernas. Det innebär att i de fall en enskild är medlem i en sådan organisation, så är det organisationen som i första hand ska föra den enskildes talan. Endast om organisationen avstår från att föra talan har DO talerätt.

Utöver DO och arbetstagarorganisationerna har även vissa in- tresseorganisationer talerätt. Talerätt har ideella organisationer som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen. För att få föra talan ska föreningen vara lämpad att företräda den enskilde i målet. Lämplighetsbedömningen görs av domstolen i varje enskilt fall utifrån föreningens verksamhet och intresse i saken, föreningens ekonomiska förutsättningar att föra talan och förhåll- andena i övrigt (6 kap. 2 § första och andra styckena).28 DO:s tale- rätt är i dessa fall inte subsidiär till de ideella organisationernas, dvs. DO:s talerätt är inte beroende av om en ideell organisation väljer att föra talan eller inte.

Förordningen med instruktion

för Diskrimineringsombudsmannen

Av förordningen med instruktion för Diskrimineringsombuds- mannen (instruktionen) framgår, som nämnts ovan, att DO har de uppgifter som följer av diskrimineringslagen, DO-lagen och för- äldraledighetslagen. Där anges också att myndigheten ska följa och analysera utvecklingen inom sitt område. I övrigt finns bestäm- melser om ledningsform och rådgivande organ. Instruktionen inne-

26Se t.ex. 1 § första stycket punkt 1 förordningen (1991:1438) med instruktion för Jäm- ställdhetsombudsmannen.

27A. prop. s. 432.

28I praktiken rör det sig oftast om antidiskrimineringsbyråer som för talan. Antidiskrimi- neringsbyråerna och deras verksamhet redogör vi för i kapitel 12.

149

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

håller inga bestämmelser som innebär en närmare styrning av inrikt- ningen av myndighetens verksamhet.

Föräldraledighetslagen

I föräldraledighetslagen finns ett förbud mot missgynnande av arbetssökande och arbetstagare av skäl som har samband med för- äldraledighet. DO har rätt att föra talan för en enskild som anser sig ha missgynnats. Är den enskilde medlem i en arbetstagarorga- nisation har dock DO rätt att föra talan endast om organisationen har tackat nej till att föra medlemmens talan (se 25 § och 16–17 §§).

Regeringens regleringsbrev

Regeringen var inledningsvis återhållsam i sin styrning av DO. Regleringsbreven innehöll de första åren inte någon närmare styr- ning av inriktningen på DO:s verksamhet. Regeringen valde att följa de förslag till instruktion och regleringsbrev som utredningen om bildandet av DO lämnade till regeringen år 2008. I Regerings- kansliets interna anvisningar ska det också ha framhållits att det fanns anledning att vara återhållsam med att styra myndigheternas verksamhet genom regleringsbreven. Myndighetens instruktion ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning. Flera myn- digheter ska därför ha getts regleringsbrev utan närmare anvisningar när det gäller verksamheten. Mot bakgrund av Parisprinciperna har regeringen ansett att detta tillvägagångssätt har varit särskilt lämp- ligt när det gäller DO.29

I regleringsbreven för budgetåren 2013 och 201430 angavs mer utförliga riktlinjer i fråga om mål och återrapporteringskrav (se nedan). I regleringsbrevet för budgetåret 201631 ges dock inte några sådana specifika riktlinjer för verksamheten. I fråga om mål och åter- rapporteringskrav anges där följande.

DO ska, utöver vad som framgår av bestämmelserna i 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag,

29DO och diskrimineringsfrågorna. Rapport från Riksrevisionen (RIR 2012:3), s. 52.

30A2013/4867/DISK, A2013/4749/SV (delvis), A2013/4274/DISK.

31Ku2015/02926/DISK (delvis).

150

SOU 2016:87

Diskrimineringsombudsmannen

definiera och redovisa de kvalitativa aspekterna av verksamhetens resultat. Redovisningen ska särskilt belysa när och hur verksam- hetsgrenarna främjande och tillsyn samverkat i syfte att bidra till samhällsförändring för att motverka diskriminering och verka för lika rättigheter och möjligheter.

Inom ramen för uppdraget att främja lika rättigheter och möjlig- heter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck ska DO redovisa hur myndigheten har samverkat med Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Statens kulturråd och Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor och organisationer som företräder hbtq-personers rättigheter.

I regleringsbrevet för 2014 (samma mål och återrapporterings- krav fanns även i regleringsbrevet för budgetåret 2013) angavs som nämnts ovan mer detaljerade krav. Då angavs följande.

DO ska verka för att fler individer som utsätts för diskrimi- nering, bl.a. de som gör anmälningar till myndigheten, får möjlighet till upprättelse samt att handläggningen av ärendena är effektiv och rättssäker.

DO ska också öka förutsättningarna för att fler nyckelaktörer tar initiativ till åtgärder mot diskriminering och öka kunskapen i samhället om diskrimineringsfrågor.

DO ska redovisa på vilket sätt myndigheten har verkat för att fler som utsätts för diskriminering får upprättelse. Myndigheten ska särskilt analysera och redovisa förlikningar som ingåtts, ärenden som har förts till domstol, ärenden som avslutats på annat sätt och övriga insatser som har vidtagits.

Regeringsuppdrag

Regeringen har under åren gett DO ett antal uppdrag som myn- digheten ska genomföra.32 Dessa uppdrag påverkar givetvis resurs- fördelningen inom myndigheten. I den mån regeringen inte anslår

32 T.ex. hade myndigheten under år 2015 fem regeringsuppdrag: utlokalisering av verksam- heten till områden utanför Stockholms innerstad, uppdrag om rapportering av insatser i syfte att främja lika rättigheter, uppdrag att utveckla arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans, redovisa plan för jämställdhetsintegrering, uppdrag att vidta kunskapshöjande åtgärder om afrofobi samt redovisa DO:s samverkan med vissa andra myn- digheter för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. För år 2016 har DO dock endast ett regeringsuppdrag, som handlar om att slutföra utlokaliseringen av verksamheten.

151

Diskrimineringsombudsmannen

SOU 2016:87

några extra resurser för dessa uppdrag innebär uppdragen i prak- tiken en styrning av myndighetens verksamhet. Om DO ska kunna genomföra regeringsuppdragen, utan extra resurser, innebär det att andra delar av myndighetens verksamhet inte kan genomföras.

5.2Organisation

DO är en myndighet under regeringen och leds av diskriminerings- ombudsmannen, som är myndighetschef (3 och 4 §§ instruktionen). Myndigheten har ca 100 anställda. Organisationen är uppdelad på ett antal olika enheter:

Staben

HR-enheten

Analysenheten

Administrativa enheten

Kommunikationsenheten

Utvecklingsenheten

Processenheten

Rättsenhet arbetsliv

Rättsenhet samhällsliv och utbildningsväsende

Enligt 5 § instruktionen ska det vid myndigheten finnas ett råd. Rådet har till uppgift att ge DO råd och stöd genom att tillföra myndigheten sakkunskap och bredd i diskrimineringsfrågor och i andra frågor som har betydelse för verksamheten. Rådet består av ombudsmannen, som är ordförande, och högst tio ledamöter som utses av ombudsmannen.

DO finansieras huvudsakligen genom anslag. För år 2016 uppgår anslaget till drygt 108 miljoner kr.

152

6DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

DO:s verksamhet är, som framgått ovan, i princip uppdelad på verk- samhetsområdena tillsyn och främjande. I tillsynsområdet ingår han- tering av individanmälningar, domstolsprocesser och granskning av aktiva åtgärder. Främjandedelen består av olika främjande insatser såsom utbildning, samverkan med nyckelaktörer och det civila sam- hället, kunskapsspridning och rådgivning. I främjandedelen ingår även analyser av anmälningar, kunskapssammanställningar och sam- verkan med forskarvärlden.

Vårt uppdrag är att se över DO:s rättsliga möjligheter och an- svar i fråga om handläggning av anmälningar, förlikningsförfar- andet och talerätten samt ta ställning till behovet av förtydliganden av DO:s roll och mandat. Det är alltså i första hand den delen av verksamhetsområdet tillsyn som är av intresse för oss att under- söka närmare och som vi fokuserar på. När det gäller individanmäl- ningarna ska vi även analysera vilka typer av anmälningar som DO inte utreder och, om möjligt, vilka konsekvenser det får.

I detta kapitel redogör vi för regleringen av DO:s hantering av individanmälningar och för DO:s mål med och riktlinjer för hand- läggningen. Vår genomgång och analys av myndighetens hantering av individanmälningar redovisar vi i nästa kapitel. Vi redogör även – som en jämförelse – för hur anmälningar från enskilda handläggs hos några andra myndigheter.

153

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

6.1Regleringen

Som vi har beskrivit i avsnitt 5.1.3 består DO:s uppdrag i fråga om tillsyn i princip av två delar varav handläggning av individärenden, dvs. anmälningar om diskriminering, är den ena. Nedan redogör vi för hur regleringen ser ut i dag.

DO:s hantering av individanmälningar regleras inte uttryckligen i lagen

Att hanteringen av individanmälningar är en del av DO:s tillsyns- uppdrag är viktigt för förståelsen av DO:s arbetssätt. Därför be- skriver vi här den reglering som är relevant i sammanhanget. Att hanteringen av individanmälningar ingår i tillsynsuppdraget anges inte uttryckligen i diskrimineringslagen, men framgår av systema- tiken. Rubriken till 4 kap. DL är Tillsyn och enligt 1 § ska DO ut- öva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den.

Den 1 januari 2017 träder en ny tillsynsparagraf i kraft, 4 kap. 1 a § DL. I paragrafen anges att med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av denna lag.

Begreppet tillsyn är ur ett juridiskt perspektiv ett tämligen vagt begrepp. Tillsyn kan bedrivas på flera olika sätt och det finns ingen i lag fastslagen generell definition av vad tillsyn är. Regeringen har emellertid i en skrivelse till riksdagen – den s.k. tillsynsskrivelsen – anfört att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av den som ansvarar för och har möjlighet att råda över tillsynsobjektet.1 Regeringen har i den förvaltningspolitiska proposi- tionen år 2010 understrukit att tillsynen som regel bör utformas utifrån de bedömningar som redovisas i skrivelsen.2 Den nya till-

1Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. Riksdagen ställde sig bakom regeringens bedömningar i skrivelsen, se bet. 2009/10:FiU12.

2Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 95 f. Riks- dagen (som visserligen inte uttalade sig direkt i denna fråga) ställde sig bakom propositio- nen, se bet. 2009/10:FiU38.

154

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

synsparagrafen i diskrimineringslagen har utformats i enlighet med de riktlinjer som anges i tillsynsskrivelsen.

Redan i förarbetena till 1979 års jämställdhetslag nämns individ- anmälningarna. Där uttalade regeringen att tillsynsverksamheten be- drivs genom att ombudet [jämställdhetsombudsmannen] dels prövar anmälningar om överträdelser av lagen, dels gör undersökningar på eget initiativ.3 I förarbetena till nu gällande 4 kap. 1 § DL sägs inget specifikt om individanmälningarna men det anges att bestämmelsen motsvarar 31 § i 1991 års jämställdhetslag och motsvarande be- stämmelser i 1999 års arbetsrättsliga diskrimineringslagar.4 I författ- ningskommentaren till 1991 års jämställdhetslag hänvisas till 1979 års jämställdhetslag.5 Vidare nämns individanmälningarna som en del av tillsynen i förarbetena till 4 kap. 6 § DL (se nedan).

Genom att det i kapitel 4 (2 §) finns en hänvisning till bestäm- melserna om ombudsmannens talerätt i 6 kap. 2 § DL förtydligas att den ingår som en del av uppdraget att se till att lagen efterlevs. Kopplingen tydliggör därigenom också att hanteringen av individ- anmälningar är en del av myndighetens tillsynsuppdrag.

DO beslutar vad som ska utredas och om talan ska väckas

Vi har i avsnitt 5.1.3 redogjort för DO:s talerätt och bakgrunden till dess utformning. Som där sägs så föreskriver 6 kap. 2 § DL endast att DO som part får föra talan för en enskild som medger det. Vilka ärenden som DO ska utreda och väcka talan i anges varken i diskrimineringslagen eller i förarbetena. DO ska därför själv be- döma i vilka fall talan ska väckas.6

3Prop. 1978/79:175 med förslag till lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, m.m. s. 145 f. (se även prop. 1979/80:56).

4Prop. 2007/08:95 s. 544.

5Prop. 1990/91:113 om en ny jämställdhetslag, m.m. s. 116.

6Prop. 2007/08:95 s. 432 och 559.

155

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

Frivillighet före process

Av diskrimineringslagen framgår som nyss nämnts att DO ska sträva efter frivillig samverkan. Detta gäller hela tillsynsområdet. I förarbetena sägs följande.

Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att ut- reda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder, att frivilligt följa lagen.7

Av förarbetena till nu gällande 4 kap. 1 § framgår vidare att DO främst bör sträva efter förlikningar och uppgörelser utom rätta och att först när möjligheten till frivillig samverkan är uttömd bör DO initiera domstolsprövning eller förelägga vite.8

Även i samband med diskussionen i förarbetena om diskrimi- neringslagens påföljdssystem nämns förlikningar. Där sägs bl.a. följ- ande.

Syftet med en ny påföljd i den nya diskrimineringslagen är att domstolarna fortsättningsvis inte ska göra direkta jämförelser med de ersättningsnivåer som tillämpas i mål om kränkningsersättning enligt skadeståndslagen. Diskrimineringen kan därmed bedömas för sig, med beaktande av allvaret i denna form av kränkning och vikten av att avskräcka från diskriminering. Det kan på goda grunder antas att på- följden vid diskriminering i många fall kommer att skärpas i och med att diskrimineringsersättning införs i stället för ideellt skadestånd. Som en följd av högre ersättningsnivåer i domstol kan också ersättnings- nivåerna vid förlikningar komma att höjas.9

DO har väckt frågan om att förarbetsuttalandena om förlikningar och uppgörelser utom rätta skulle kunna vara problematiska i för- hållande till sanktionsintresset och till EU-rättens sanktionskrav. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 9.3.

7A. prop. s. 370.

8A. prop. s. 371.

9A. prop. s. 391.

156

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

DO:s skyldighet att ge råd och stöd till enskilda

I 4 kap. 1 § andra stycket DL hänvisas till lagen om Diskrimi- neringsombudsmannen (DO-lagen) i vilken det finns bestämmel- ser om ombudsmannens uppgifter. I den lagen anges vilka upp- gifter som DO har utöver tillsynsuppgifterna. I 2 § DO-lagen an- ges att DO genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO har således ett mandat att agera på ett individuellt plan genom att ge råd, stöd och upplysningar till dem som utsatts för diskrimi- nering. Av förarbetena framgår att rådgivningen avser grundlägg- ande upplysningar om de regler som saken gäller och om hur man kan få hjälp. Rådgivningen bör vara enkel och formlös men också aktiv. Hur verksamheten närmare ska bedrivas och hur ingående den ska vara får bedömas från fall till fall.10 I förarbetena till tidigare likalydande bestämmelser nämndes att rådgivningen kunde avse grundläggande upplysningar om de regler som saken gäller och hur man får rättshjälp, kommer i kontakt med advokat, konsument- rådgivare eller hur en polisanmälan görs.11

Det råd och stöd som regleras i 2 § DO-lagen är något annat än DO:s hantering av individanmälningar som en del av tillsynsupp- draget. DO:s uppgifter av främjande karaktär som regleras i DO- lagen ska inte resultera i beslut. Enligt regeringen behövdes det därför ingen reglering om överklaganden i den lagen.12

6.2DO:s syfte och mål med hanteringen av individanmälningar

Målet för DO:s verksamhet anges inte i instruktionen eller de lagar som styr verksamheten. Myndigheten har därför, i enlighet med Parisprinciperna, stor möjlighet att själv tolka uppdraget och ut- forma sin verksamhet. I avsnitt 5.1.1 finns en redogörelse för Paris- principerna och i avsnitt 9.1.2 diskuterar vi vad de innebär för styr- ningen av DO:s arbetssätt. DO beskriver syftet och målet med

10A. prop. s. 569 f.

11Jfr t.ex. prop. 1985/86:98 om invandringspolitiken s. 67 f.

12Prop. 2007/08:95 s. 376.

157

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

verksamheten i två styrdokument, dels i ett dokument benämnt Vision, mål och resultat13, dels i myndighetens verksamhetsplan.

6.2.1Vision, mål och resultat

I dokumentet fastställs DO:s vision, strategiområden och lång- siktiga mål. Där anges bl.a. följande.

DO:s vision är att principen om allas lika värde och rättigheter genomsyrar det svenska samhället. DO:s förändringsteori utgår från fem identifierade strategiområden, som DO har identifierat som strategiskt viktiga för att uppnå förändring på en samhällelig nivå när det gäller lika rättigheter och möjligheter för alla. Dessa områ- den är juridik, nyckelaktörer, civila samhället, diskriminerande struk- turer och DO:s inre arbete. Genom att bedriva ett målinriktat och samordnat arbete kring dessa områden kan DO påverka samhälls- utvecklingen i en önskad riktning.

DO har fem långsiktiga mål som ska följas upp år 2017–2018. Under varje långsiktigt mål finns medellånga mål som ska följas upp år 2015–2016. De långsiktiga målen är följande:

1.DO:s arbete bidrar till att kunskapen om sambandet mellan diskriminerande strukturer och individuella kränkningar tillämpas.

2.De mål DO driver i domstol samt tillsynen av aktiva åtgärder bidrar till utveckling inom områden med identifierade föränd- ringsbehov.

3.DO bidrar till att fler nyckelaktörer14 tar större ansvar för att främja lika rättigheter och möjligheter.

4.DO:s dialog med civila samhället15 bidrar till att arbetet för att främja lika rättigheter och möjligheter stärks.

5.DO kännetecknas av en effektiv verksamhet, en god arbetsmiljö och ett professionellt medarbetar- och ledarskap.

13DO, Styrdokument 2012-10-01.

14Med nyckelaktörer avses t.ex. arbetsmarknadens parter, utbildningsväsendet, myndigheter, offentlig sektor, näringslivet och branschorganisationer.

15Med civila samhället avses ideella organisationer.

158

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

När det gäller mål 2 är de medellånga målen angivna på följande sätt:

–DO:s domstolsprocesser och granskningsverksamhet har sin grund i en enhetlig bedömning av allvarlighetsgrad och samhällsnytta.

–DO:s processföring och granskningsverksamhet bidrar till att minst ett externt förändringsarbete påbörjats.

6.2.2Verksamhetsplanen 2014

Verksamhetsplanen är ett led i arbetet med myndighetens stra- tegiska plan. I planen anges vad som var DO:s uppdrag, övergrip- ande prioriteringar under 2014 samt mål och inriktning för de olika verksamhetsområdena tillsyn, främjande och stöd. I planen anges bl.a. följande, som här är av särskilt intresse.

Övergripande prioriteringar under 2014

Myndigheten har myndighetsövergripande prioriteringar som ska bidra till långsiktighet och gemensam inriktning för myndighetens olika verksamhetsdelar. Områden som prioriterats är sådana där DO har bedömt att det finns större behov av insatser och där ett arbete med DO:s samlade resurser kan ge ett resultat. Inom varje priori- terat område ska myndighetens olika verksamhetsdelar samverka på ett strukturerat sätt. De övergripande prioriteringarna för 2014 var:

–lika rättigheter och möjligheter för judar, romer, samer, sverige- finnar och tornedalingar

–motverka trakasserier inom utbildningsväsendet

–lika rättigheter och möjligheter i samband med rekrytering

–synliggöra kopplingen mellan diskriminering och islamofobi.

Verksamhetsområde Tillsyn

När det gäller hanteringen av individanmälningar är det långsiktiga målet att de mål som DO driver i domstol ska bidra till en utveck- ling inom områden med identifierade förändringsbehov. Arbetet innebär utredning av individanmälningar och processföring i dom-

159

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

stol. Handläggningen av individärenden ska enligt planen inriktas på att strategiskt välja ut och utreda de ärenden som kan få störst effekt för att påverka utvecklingen framåt mot ett samhälle där det inte förekommer diskriminering. På så sätt ska fler individer som utsatts för diskriminering kunna få upprättelse.

De ärenden som DO utreder och driver i domstol ska väljas omsorgsfullt. Särskild vikt i urvalet läggs vid ärenden som aktuali- serar rättsliga frågor om diskrimineringsförbudens räckvidd. I viss utsträckning ska DO väcka talan även i rättsligt okomplicerade mål för att skapa eller upprätthålla en medvetenhet om förbuden. DO:s processföring kan i sådana enklare fall också motiveras av ett mer allmänt behov av att belysa och problematisera förekomsten av diskriminerande strukturer i samhället.

Om upprättelse

I planen anges att DO:s arbete bl.a. syftar till att fler individer som utsatts för diskriminering ska få möjlighet till upprättelse. Centralt för upprättelsedimensionen är enligt planen att det klarläggs att ett förfarande har utgjort diskriminering. Såväl rättsligt som faktiskt måste det fastställas att ett förfarande har utgjort diskriminering för att det ska finnas en lagligen grundad rätt till upprättelse. Upp- rättelse innefattar inte bara pengar, utan även ett konstaterande i domstol eller medgivande om skuld från den som har anklagats för diskriminering. Utan ett klarläggande eller medgivande i skuldfrågan framstår det som tveksamt om ett ersättningsbelopp t.ex. i en för- likning kan sägas innefatta en upprättelse. DO:s erfarenhet är att den som anklagas för diskriminering vill förlikas just för att skuld- frågan inte ska prövas. På grund av obalansen i maktförhållandena mellan DO och den som anklagas för diskriminering är det inte heller oproblematiskt att DO verkar för förlikning i fall där rätts- läget är oklart eller tvist råder i skuldfrågan.

I planen anges vidare att när DO i olika sammanhang synliggör och ger offentlighet till förekomsten av diskriminering inom olika samhällsområden kan själva synliggörandet ha ett upprättelseperspek- tiv. Upprättelse kan också vara när en enskild anmälan tas om hand i arbetet för samhällsförändring.

160

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

6.2.3Verksamhetsplanen 2015

I planen anges vad som var DO:s uppdrag, övergripande priori- teringar under 2015 samt mål och inriktning för de olika verksam- hetsområdena tillsyn, främjande och stöd.

Myndighetens övergripande prioriteringar var i huvudsak desamma som för 2014. Liksom för år 2014 hade DO enligt regleringsbrevet för 2015 i uppdrag att verka för att fler individer som utsätts för diskriminering, bland annat de som gör anmälningar till myndig- heten, får möjlighet till upprättelse. När det gäller frågan om upp- rättelse anges i planen under rubriken ”Tolkning av uppdrag i reg- leringsbrevet om upprättelse” bl.a. följande.

DO:s arbete syftar bland annat till att fler individer som utsatts för diskriminering ska få möjlighet till upprättelse. Detta kan ske på många olika sätt.

Rätten att inte diskrimineras är en mänsklig rättighet. Om det i faktisk och rättslig mening kan klargöras att ett förfarande har utgjort diskriminering, har den enskilde som drabbats därför rätt till upp- rättelse. Upprättelse innebär vanligtvis något annat eller något mer än bara pengar. Enligt internationell rätt krävs för upprättelse typiskt sett ett konstaterande eller erkännande om skuld för att den enskildes ställning som offer ska upphävas. DO saknar möjligheter att utreda alla anmälningar om diskriminering och kan bara företräda ett begrän- sat antal personer i domstol varje år. DO är dock mån om att tillse att dessa personer får den upprättelse de har rätt till och vill ha. I de flesta fall innebär detta att myndigheten inte ingår förlikningar med den som har anmälts för diskriminering med mindre att det finns ett erkänn- ande eller medgivande om att diskriminering har skett.

Det sagda innebär inte att DO:s arbete endast syftar till att säkerställa upprättelse för de enskilda som faktiskt företräds. DO väljer genom- gående att utreda och driva ärenden som har betydelse för många. Ett beslut, en dom eller ett medgivande innebär ökade möjligheter för fler personer att få upprättelse i liknande situationer. I detta avseende bi- drar DO:s processföring till att fler personer får upprättelse.

Vidare konstateras, liksom i verksamhetsplanen för 2014, att även andra aspekter i DO:s arbete har ett upprättelseperspektiv. Utöver vad som nämns där anges att när DO stöder civila samhällets mobili- sering kring arbetet med olika diskrimineringsfrågor kan det bidra till att individer upplever upprättelse. Man konstaterar också att de delar av DO:s arbete som syftar till att öka anmälningsbenägen-

161

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

heten har ett upprättelseperspektiv i den meningen att individen kan få bekräftelse på att man inte är ensam om sin upplevelse.

6.2.4DO:s syn på sin roll

DO har för utredningen beskrivit sin syn på myndighetens roll enligt följande.

Inledningsvis när myndigheten bildades utreddes en mycket stor andel av de anmälningar som myndigheten fick in. Utgångspunkten för denna ordning var en tolkning av myndighetens uppdrag som innebar att en av DO:s huvuduppgifter var att agera ombud för enskilda som upplevde sig diskriminerade. Inriktningen ledde till att DO hade en stor mängd ärenden som väntade på att handläggas, vilket ledde till att myndigheten fick kritik av JO. Riksrevisionen och Statskontoret granskade DO16 och rekommenderade ett mer strategiskt förhållningssätt till uppdraget. Därefter har man arbetat hårt för att styra om till en mer resurseffektiv och strategiskt inriktad verksamhet i enlighet med rekommendationerna. Myndig- heten har nu börjat utöva tillsyn, även riktad sådan, något som man tidigare inte hade utrymme för. Myndigheten har även utvecklat sitt främjandearbete och arbetar med kunskapsförsörjning såväl utåt som inom organisationen. Man gör bl.a. kvantitativa och kvalitativa analyser av de anmälningar som kommer in. Anmälningarna är av stor betydelse i myndighetens arbete och kan i dag föranleda andra åtgärder än utredning i syfte att få till stånd en domstolsprövning.

Det är inte heller möjligt eller för den delen lämpligt för DO att utreda alla anmälningar som kommer in. Eftersom processföring inte är myndighetens huvudsakliga uppgift enligt lagstiftningen, måste en utredning kunna motiveras ur allmän synpunkt i ljuset av myn- dighetens övergripande främjandeuppdrag. Allmänintresset utgör alltså grunden för DO:s ärendehantering och de bedömningar som görs rörande vilka ärenden som man ska gå vidare med. I huvudsak drivs ärenden för att klargöra rättsläget, upprätthålla sanktions- intresset för allvarliga och/eller vanligt förekommande former av diskriminering samt för att åstadkomma en förändring med betydelse

16 Se DO och diskrimineringsfrågorna (RIR 2012:3), Riksrevisionen, och Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen (2011:26), Statskontoret.

162

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

för flera personer än anmälaren. I bästa fall kan en domstolspröv- ning leda till att samtliga dessa syften uppfylls.

En särskild utmaning i sammanhanget är de förväntningar som finns på DO och de många skilda uppfattningar som finns beträff- ande myndighetens uppdrag. DO får ibland kritik för att myndig- heten inte som ett juridiskt ombud företräder alla enskilda som upplever sig diskriminerade eller inte driver enskilda ärenden som av intresseorganisationer bedöms som politiskt eller symboliskt viktiga för grupper som skyddas av lagen. Det finns också förvänt- ningar på att DO ska fungera som en fackförening för arbetstagare som inte är anslutna till någon fackförening. DO anser emellertid att regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet gör att myn- digheten inte på samma sätt som ett fristående juridiskt ombud kan agera för enskildas eller gruppers ekonomiska eller rättspolitiska intressen. DO kan av samma skäl inte heller utgå från att enskilda som upplever sig ha blivit diskriminerade har en automatisk rätt till upprättelse, utan måste ha tillräckligt rättsligt och faktiskt stöd för att påstå att det förfarande som angrips utgör diskriminering i rätts- lig mening.

Vad gäller frågan om förlikningar i de ärenden som myndig- heten driver måste DO förhålla sig till de enskildas inställning till vad som krävs för att de ska få upprättelse. Kraven på upprättelse skiljer sig i detta avseende inte från vad som typiskt sett gäller vid överträdelser av mänskliga rättigheter enligt Europakonventionen. I de allra flesta fall vill de enskilda således ha upprättelse i form av ett medgivande från den som de anser har utsatt dem för diskri- minering alternativt en fällande dom där själva diskrimineringen konstateras. Det framgår av samtal med de enskilda personerna att den ekonomiska aspekten sällan är i fokus. Detta innebär att förlik- ningsvägen ofta är stängd. Av de förlikningar som myndigheten har träffat sedan år 2013 har därför de flesta skett mot bakgrund av att motparten har medgett diskriminering sedan DO har beslutat att väcka talan. DO anser att man som myndighet inte bör verka för ekonomiska uppgörelser utom rätta utan att först ha tillräckligt stöd för att ett förfarande utgör diskriminering. Detta dels av rätts- säkerhetsskäl, dels med hänsyn till obalansen i maktförhållandena med den som anklagas för diskriminering.

163

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

6.3Handläggning av en anmälan – en översikt

DO beskriver den faktiska ärendehanteringen på följande sätt.17 När en anmälan kommer in till DO registreras den och tas om

hand av en utredare. DO gör en bedömning av anmälningen. Om något är oklart begär man in en komplettering. Formella krav kon- trolleras. Därefter fattar myndigheten beslut om anmälan ska ut- redas eller inte. Prioriteringen baseras på vad DO bedömer kan ge ett stort genomslag, påverka samhällsutvecklingen samt främja lika rättigheter och möjligheter. Bedömningen görs utifrån DO:s ärende- kriterier (se avsnitt 6.4.2).

Om anmälan inte ska utredas meddelas ett beslut med den inne- börden. Av beslutet framgår att DO valt att inte starta en utred- ning utan avslutar ärendet. Av beslutet framgår även att DO inte har tagit ställning till om anmälaren har blivit diskriminerad och att anmälaren själv kan driva sitt ärende genom att väcka talan i tings- rätt. Beslutet kan inte överklagas.

Om DO beslutar att utreda anmälan startar myndigheten en opartisk utredning för att undersöka om det som har hänt är diskri- minering eller missgynnande i lagens mening. Bl.a. tar man kontakt med den anmälde, som får lämna sin version av vad som har hänt. När ärendet har utretts beslutar DO om myndigheten ska före- träda anmälaren i domstol, vidta annan åtgärd eller avsluta ärendet. Ett ärende som DO går vidare med rättsligt leder antingen till dom eller förlikning. En anmälan kan även leda till att DO inleder en tillsyn och fattar ett tillsynsbeslut. Om DO beslutar att avsluta ett ärende kan den enskilde själv driva ärendet rättsligt.

DO pekar på att myndigheten ser anmälningar som kommer in som en viktig grund i sitt arbete, även om de inte utreds. Anmäl- ningarna ger en bild av hur diskriminering ser ut i samhället. DO använder sig av anmälningar som ett underlag för hur man ska ar- beta för lika rättigheter och möjligheter och motverka diskrimi- nering. De anmälningar som görs kan hjälpa DO att synliggöra diskriminering och bidra till att skapa förändring för många. DO använder anmälningarna bl.a. för att föreslå lagändringar, driva rättsfall som kan påverka samhällsutvecklingen, granska arbetsgivare och

17 Se DO:s utredning av individanmälningar på myndighetens hemsida (oktober 2014), www.do.se

164

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

skolor, bedriva kunskapsspridning och opinionsbildning, ta fram ana- lyser, rapporter, metoder och verktyg.

6.4DO:s riktlinjer för handläggningen

I dokumentet Handledning för individärenden18 ställer DO upp riktlinjer för hur individärenden ska handläggas. Där anges att syf- tet med DO:s hantering av individärenden är att ”identifiera och utreda principiellt intressanta ärenden att driva i domstol, som kan bidra till en utveckling inom områden med identifierade föränd- ringsbehov”. Hanteringen av ärendena ska vara effektiv, strategisk och rättssäker.

6.4.1Beslutsgången

Alla ärenden ska ha en ansvarig handläggare. Handläggaren ska utifrån DO:s ärendekriterier lämna förslag till enhetschefen om ärendet ska utredas eller inte. Om förslaget är att ärendet ska ut- redas eller, i tveksamma fall, bedöms ärendet av en arbetsgrupp som består av cheferna för rättsenheterna och processenheten samt chefsjuristen. Beslut i frågan om ärendet ska avslutas eller utredas fattas därefter av chefen för den rättsenhet som ärendet tillhör.

När beslut om utredning har fattats kopplas en processförare till ärendet och en utredningsplan tas fram. Syftet med utredningen är att få fram ett underlag för att kunna ta ställning till om ärendet kan och bör drivas i domstol eller inte och hur talan i så fall bör utformas. Inför varje nytt steg i handläggningen ska en bedömning göras av sannolikheten för att ärendet kommer att gå vidare till process och en prövning göras av om ärendet ska utredas vidare eller avslutas.

Efter utredning (som bl.a. innefattar kontakter med anmälaren och den anmälde) föredras ärendet på enhetsnivå. Om enheten inte anser att det rör sig om diskriminering avslutas ärendet och ett motiverat beslut skickas till anmälaren. Om det är ett ärende som enheten tycker att DO ska driva föredras ärendet för process-

18 DO, Handledning för individärenden, Styrdokument 2013-01-15.

165

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

enheten och därefter för ombudsmannen. Det är ombudsmannen som fattar beslut om att väcka talan i domstol. När ombudsmannen har beslutat att ett ärende ska drivas rättsligt överlämnas ärendet till processenheten. Den enskilde kan begära omprövning av ett be- slut att inte driva ärendet.

6.4.2Ärendekriterier

DO utreder ärenden som uppfyller de ärendekriterier som myndig- heten har tagit fram. Utredningen ska som huvudregel fokusera på frågan om det finns ett samband mellan det anmälda agerandet och en diskrimineringsgrund.

Utgångspunkten för att ett ärende ska utredas är att DO be- dömer att ärendet kan påverka utvecklingen framåt mot att prin- cipen om allas lika värde och rättigheter genomsyrar det svenska samhället. Det ska finnas förutsättningar för att en utredning av ärendet resulterar i ett ställningstagande om att väcka talan. Ären- det ska vara principiellt intressant med en potentiell spridnings- effekt, dvs. en utredning och resultatet av denna ska kunna beröra flera personers situation. De mål DO väljer att driva i domstol ska bidra till en utveckling inom områden med identifierade föränd- ringsbehov.

När en anmälan kommer in görs i första skedet en bedömning av om den ska utredas närmare. Ett antal ärenden ”direktavslutas”, närmast av formella skäl. Skälen för att avsluta ett ärende direkt är:

–Att det som anmäls inte strider mot diskrimineringslagen.

–Att det som anmäls inte kan ses som missgynnande.

–Att anmälaren inte befinner sig i en jämförbar situation med den man själv vill jämföra sig med.

–Att missgynnandet inte har samband med någon diskriminerings- grund.

–Att det i ett trakasseriärende som rör utrednings- och åtgärds- skyldigheten framgår att arbetsgivaren eller skolan inte har haft kännedom om trakasserierna eller har vidtagit de åtgärder som skäligen kan krävas.

–Att det är kort tid kvar till preskription när anmälan kommer in.

166

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

–Att ärendet avser arbetslivet och anmälaren är med i en facklig organisation.

–Att anmälaren inte är intresserad av att driva ärendet till dom- stol.

–Att det finns rättspraxis som visar att jämförbara fall inte har ansetts utgöra diskriminering.

–Att det finns formella hinder mot att väcka talan, t.ex. att frågan redan är avgjord i domstol (res judicata).

Om anmälan inte avslutas direkt, görs en bedömning av om ärendet ska utredas eller inte. Skäl för att utreda ärendet är:

–Att anmälan omfattas av ett prioriterat område enligt DO:s verk- samhetsplan.

–Att anmälan annars avser ett område där DO utifrån erfarenhet, analyser och omvärldsbevakning vet att diskriminering på den aktuella grunden förekommer.

–Att flera har drabbats av liknande händelser eller att den avser en företeelse som riskerar att upprepas.

–Att anmälan handlar om tillämpningen av ett vanligt regelverk.

–Att den anmälda parten är en myndighet eller ett stort företag.

–Att det rör sig om en allvarlig händelse, att kränkningen är stor eller att det som hänt får stora konsekvenser.

–Att det rör sig om avsiktlig eller tydlig diskriminering.

–Att ärendet innehåller intressanta rättsfrågor, att det saknas rätts- praxis på området eller att DO inte tidigare har drivit ett liknan- de ärende.

Skäl mot att utreda är:

–Att det har dröjt lång tid från det att händelserna ägde rum till dess att anmälan har gjorts.

–Att någon annan aktör driver/tar hand om frågan.

–Att bevisläget i ärendet bedöms som dåligt.

167

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

–Att omständigheterna i ärendet är sådana att diskriminerings- frågan skyms av andra frågor eller att ärendet skulle kräva orim- ligt stora utredningsinsatser.

–Att en domstolsprövning inte bedöms vara det mest effektiva sättet att åstadkomma en förändring.

Under hela handläggningen görs i olika skeden en bedömning mot ärendekriterierna, för att se om ärendet ska utredas vidare. Ett ärende som inte lämpar sig att driva vidare, t.ex. på grund av att bevisläget är dåligt, kan lämnas över till granskningsenheten som i sin tur kan använda anmälan i sitt arbete med aktiva åtgärder eller så kan anmälan användas i DO:s främjandeverksamhet.

6.5Handläggning av ärenden

som rör skollagsreglerad verksamhet

När det gäller diskriminering och annan kränkande behandling på skollagsreglerat område är tillsynsansvaret fördelat mellan DO och Statens skolinspektion (Skolinspektionen). DO utövar tillsyn över att diskrimineringslagen följs, medan Skolinspektionen utövar till- syn enligt skollagen (2010:800). Individanmälningar som rör diskri- minering ska alltså handläggas av DO, medan Skolinspektionen hand- lägger ärenden som rör annan kränkande behandling.

Vi föreslår att reglerna i diskrimineringslagen som rör skollags- reglerad verksamhet ska föras över till skollagen och att Skolinspek- tionen till följd av det ska ta över tillsynen, se kapitel 17.

6.6Handläggningen av individanmälningar hos vissa andra myndigheter

Det är inte bara DO som hanterar individanmälningar inom ramen för sin tillsyn. Även andra tillsynsmyndigheter arbetar på liknande sätt. Hur anmälningarna hanteras beror på hur myndighetens upp- drag ser ut och syftet med att hantera individanmälningar. Som en jämförelse undersöker vi i detta avsnitt hur några sådana myndig- heter hanterar sina individanmälningar. Vi redogör för hanteringen

168

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

hos Skolinspektionen, Konsumentverket och Justitieombudsmannen (JO).

6.6.1Skolinspektionen och Barn- och elevombudet19

Skolinspektionen

Skolinspektionen utövar tillsyn bl.a. över skolväsendet. Med tillsyn avses i detta sammanhang en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid gransk- ningen (26 kap. 2 § skollagen). Anmälningsärenden är en del av Skolinspektionens tillsyn.

Barn- och elevombudet

Barn- och elevombudet (BEO) är en del av Skolinspektionen, men har samtidigt ett självständigt tillsynsuppdrag. BEO utses av rege- ringen och har ett kansli kopplat till sig med bl.a. beslutsfattare och handläggare. Tillsammans med Skolinspektionen övervakar BEO den del av skollagen (kapitel 6) som gäller kränkande behandling. BEO utreder anmälningar om kränkande behandling och kan före- träda enskilda barn och elever i mål om skadestånd i domstol. Beslut i skadeståndsfrågan fattas alltid av BEO. Om Skolinspek- tionen har fattat ett beslut om ingripande och kränkande behand- ling har kunnat konstateras överlämnas därför ärendet till BEO för utredning om förutsättningarna för skadestånd.

Barn- och elevombudet ska (jfr 13 § förordningen [2011:556] med instruktion för Statens skolinspektion):

Objektivt utreda anmälningar om kränkande behandling och be- sluta i inkomna ärenden.

19 Avsnittet baseras på uppgifter dels från Skolinspektionens och BEO:s hemsidor (www.skolinspektionen.se och www.skolinspektionen.se/BEO), dels från samtal med före- trädare för Skolinspektionen och med Barn- och elevombudet.

169

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

Informera om skollagens krav på nolltolerans mot kränkningar i skolan och ge skolorna råd om hur lagen ska användas.

Samarbeta med andra myndigheter och ombudsmän, till exem- pel Barnombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen.

Företräda barn eller elever i domstol. Det sker när BEO:s ut- redning visar att ett barn eller en elev har utsatts för kränkande behandling och det finns förutsättningar att kräva skadestånd från den som driver skolan.

Handläggning av en anmälan

När en anmälan kommer in görs en bedömning av om den ska ut- redas av BEO eller Skolinspektionen. Utredningen sker dock på samma sätt oavsett vem som utreder. En anmälan som enbart rör kränkande behandling utreds som huvudregel av BEO medan en anmälan som även innefattar andra frågor, t.ex. frågor om särskilt stöd och skolplikt, utreds av Skolinspektionen. I de fall Skolinspek- tionen konstaterar att det finns brister som rör kränkande behand- ling skickas beslutet vidare till BEO som får göra en bedömning av om myndigheten ska föra en skadeståndstalan.

Anmälningsärenden handläggs utifrån förvaltningslagens (1986:223) grundläggande regler för hur förvaltningsmyndigheter ska hand- lägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten.

När en anmälan kommer in görs en första inledande bedömning av ärendet. Ärenden handläggs enligt en huvudsaklighetsprincip, dvs. utredningen kan avgränsas till en del av en anmälan, men van- ligtvis utreds allt i en anmälan. Vid den inledande bedömningen avgörs om anmälan ska avvisas, avskrivas, lämnas över till huvud- mannen för utredning eller lämnas över till Skolinspektionens regel- bundna tillsyn för fortsatt handläggning. Om en anmälan inte ut- reds får anmälaren alltid besked om det och får också veta varför anmälan inte utreds. Om myndigheten beslutar att starta en utred- ning om missförhållanden, får anmälaren alltid veta det. BEO upp- ger att det är mycket få anmälningar som inte utreds. Det handlar vanligen om mycket vaga anmälningar som inte går att pröva och där begärda kompletteringar inte kommer in.

170

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

Av 3 747 inkomna anmälningar 2014 utreddes närmare hälften av Skolinspektionen eller BEO. Efter en initial utredning överläm- nades ca en fjärdedel av övriga ärenden till huvudmannens klago- målshantering för utredning där och i ca en fjärdedel av anmäl- ningarna saknades grund för vidare utredning. Anmälningar om kränkande behandling utreds alltid. I två tredjedelar av de ärenden som utreddes vidare kritiserades skolan som anmälan rörde. Under 2014 fattades totalt 1 240 kritikbeslut.

Sanktioner

Skolinspektionen och BEO gör en opartisk granskning av om den huvudman, skola, förskola, lärare eller förskollärare som har blivit anmäld har följt reglerna.

Skolinspektionen

När utredningen visar att det finns brister i ärendet kan Skol- inspektionen, beroende på allvaret i bristerna, meddela ett förelägg- ande (26 kap. 10 § skollagen), tilldela en anmärkning (26 kap. 11 § skollagen) eller avstå från att ingripa (26 kap. 12 § skollagen). Ett föreläggande kan förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Beslut om ett ingripande skickas till huvudmannen med kopia till rektor och anmälaren. Skolinspektionen beslutar efter utredning om det som har skett strider mot skollagen. Det är inte, som fallet är enligt diskrimineringslagen, något som en domstol beslutar om.

Barn- och elevombudet

Om BEO efter utredning kommer fram till att huvudmannen har brustit i sina skyldigheter enligt skollagen har BEO möjlighet att besluta om anmärkning (om bristen är mindre allvarlig) eller före- läggande. När utredningen är klar fattar BEO ett beslut som skickas till anmälaren, huvudmannen och ibland också till rektorn vid skolan eller förskolechefen på förskolan.

BEO kan också begära att den som driver skolan (huvudmannen) ska betala skadestånd till eleven. BEO bestämmer skadeståndets

171

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

belopp. Om BEO och huvudmannen är oeniga om skadeståndet kan BEO som part väcka talan i tingsrätt (6 kap. 15 § skollagen). BEO avgör om ett ärende är lämpligt att driva i domstol eller inte. Ett sådant beslut går inte att överklaga. Syftet med skadeståndet är att det utsatta barnet/eleven ska få kompensation. Men det är också ett verktyg för att få huvudmännen och skolorna att arbeta mer aktivt mot kränkande behandling. Om BEO beslutar att inte föra barnets/elevens talan har denne möjlighet att själv väcka talan om skadestånd. Talan om skadestånd väcks i enstaka fall. Sedan BEO inrättades den 1 april 2006 finns det 15 lagakraftvunna domar i mål som BEO har drivit.20 I de allra flesta fall då BEO har kommit fram till att en skola har brustit i sina skyldigheter enligt skollagen går huvudmannen med på att ett fel har begåtts och betalar skade- ståndet. Därför behöver BEO oftast inte väcka talan om skade- stånd. BEO ser inte sin rätt att föra talan som en del i sitt till- synsarbete, utan som en fristående, civilrättslig åtgärd.

År 2014 fick Barn- och elevombudet och Skolinspektionen in drygt 1 300 anmälningar om kränkande behandling, där anmälaren ansett att skolan inte gjort tillräckligt för att stoppa kränkningarna. I 570 ärenden förelades huvudmannen att åtgärda en eller flera brister avseende kränkande behandling. BEO begärde under 2014 skade- stånd för mobbade eller kränkta elevers räkning i 42 fall. Av de ärenden som hittills (mars 2015) har avgjorts har eleven fått ersätt- ning av huvudmannen i 30 fall och BEO har drivit två ärenden vidare till domstol.

6.6.2Konsumentverket och Konsumentombudsmannen21

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Myndigheten ansvarar bl.a. för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs, att konsumen- ter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften, och stärka konsumenternas ställning på marknaden (1 § förordningen [2009:607]

20I publikationen 10 år med BEO – 10 miljoner till utsatta elever finns en genomgång av praxis.

21Avsnittet baseras i huvudsak på uppgifter från myndighetens hemsida, www.konsumentverket.se

172

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

med instruktion för Konsumentverket). Generaldirektören är myn- dighetschef och konsumentombudsman (10 § instruktionen).

Konsumentombudsmannen (KO) arbetar för att företag ska följa lagarna och för att konsumenters rättigheter ska respekteras. KO har möjlighet att genom rättsliga åtgärder påverka företag som inte följer lagstiftningen som Konsumentverket har tillsyn över. KO be- vakar marknaden och försvarar konsumenternas intressen mot före- tag i domstol. KO kan ingripa mot

vilseledande reklam och marknadsföring

oskäliga avtalsvillkor

felaktig prisinformation

farliga produkter.

Handläggning av en anmälan

Det är inte alla anmälningar som leder till ett tillsynsärende. Om det blir ett ärende beror bland annat på hur stort konsumentintresse frågan har. Om myndigheten bedömer att anmälan har stor bety- delse för många konsumenter, det vill säga har ett stort konsu- mentintresse, kan man öppna ett tillsynsärende mot en bransch eller ett företag med anmälan som grund. Ett ärende inleds också om det finns misstanke om att en näringsidkare överträtt ett för- bud eller ett föreläggande från KO eller Marknadsdomstolen. An- mälare får inget besked om anmälan lett till att Konsumentverket inlett ett tillsynsärende gentemot näringsidkaren.

Ofta behövs mer information om den påstådda överträdelsen. Näringsidkaren uppmanas att ge upplysningar om det som verket efterfrågar (s.k. frivilligt yttrande). I vissa fall behöver Konsument- verket även kontakta anmälaren för ytterligare information eller underlag. Om felet är uppenbart kan Konsumentverket göra ett på- pekande direkt till näringsidkaren som då väntas rätta till överträd- elsen. Sedan görs efterkontroll för att se att rättelsen blev gjord. Om näringsidkaren inte kommer in med mer information skickas ett vitesföreläggande till näringsidkaren.

173

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

När ett tillsynsärende är tillräckligt utrett kan ärendet i princip avslutas på följande sätt:

Konstaterande: inget fel har begåtts.

Överenskommelse: näringsidkaren medger att fel har begåtts men lovar att rätta till detta.

Förbudsföreläggande eller informationsföreläggande.

När ett beslut fattas i ett ärende får alla berörda parter instruktioner om hur det går till att överklaga.

KO anger på sin hemsida att även om en anmälan inte blir ett tillsynsärende är den viktig för Konsumentverket. Anmälningar ger bra information om företeelser på marknaden och är en viktig del i myndighetens omvärldsbevakning.

Sanktioner

Företag som har gjort överträdelser går i de flesta fall frivilligt med på att ändra sig. Men om de inte gör det kan KO utfärda förlägg- anden eller gå till domstol. Den rättsliga åtgärden väljs beroende på vad företaget har gjort för fel.

KO kan utfärda förelägganden mot företag som bryter mot mark- nadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen. KO kan utfärda två typer av förelägganden: förbudsföreläggande eller informationsförelägg- ande. Om ett företag inte godkänner eller bryter mot ett av KO:s förelägganden kan KO väcka talan i tingsrätt. I fall där rättsläget är oklart utfärdar inte KO förelägganden utan stämmer företaget in- för Marknadsdomstolen.

KO får biträda en konsument som ombud vid allmän domstol och Kronofogdemyndigheten i tvist mellan konsument och närings- idkare om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt konsumentintresse av att tvisten prövas (2 § lagen [2011:1211] om Konsumentombudsmannens medverkan i vissa tvister). Denna hjälp kallas KO-biträde. KO kan även före- träda en grupp konsumenter som har en tvist med en näringsidkare i en grupptalan. KO får göra anmälan om grupptalan till Allmänna reklamationsnämnden och väcka offentlig grupptalan i domstol när ombudsmannen anser att det är motiverat från allmän synpunkt

174

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

(5 § instruktionen). Under 2013 fick KO in 71 ansökningar från kon- sumenter som ville ha KO-biträde. Tre ansökningar beviljades. Under 2015 fick KO in 54 ansökningar från konsumenter som ville ha KO-biträde. Inga ansökningar beviljades under året.

När KO biträder en enskild konsument i en tvist står staten för konsumentens rättegångskostnader (5 § lagen om Konsumentombuds- mannens medverkan i vissa tvister). KO avgör om en tvist är lämp- lig för KO-biträde efter en ansökan från konsumenten. Ett beslut som innebär att KO inte kommer att medverka i en tvist kan inte överklagas (7 § lagen om Konsumentombudsmannens medverkan i vissa tvister). KO:s beslut att inte biträda en konsument betyder inte att konsumenten har fel i själva tvistefrågan. Ett sådant beslut betyder bara att KO inte har möjlighet att biträda konsumenten i tvisten och att konsumenten får söka annat ombud, exempelvis en advokat.

6.6.3Justitieombudsmannen22

Justitieombudsmannen (JO) granskar att myndigheterna arbetar enligt de lagar och regler som styr deras arbete, särskilt sådana lagar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till det allmänna. JO är en myndighet under riksdagen och är en del av riksdagens kontrollmakt (se 13 kap. 6 § regeringsformen). Myndig- hetens officiella namn är Riksdagens ombudsmän.

Det finns fyra JO, varav en är chefsjustitieombudsman. De väljs av riksdagen var för sig för en period av fyra år och de kan väljas om (8 kap. 11 § riksdagsordningen). Varje ombudsman svarar för tillsynen inom sitt ansvarsområde.

Det främsta syftet med JO:s verksamhet är att främja rättssäker- heten. JO ska särskilt se till att myndigheter och domstolar följer regeringsformens bestämmelser om opartiskhet och saklighet och att den offentliga verksamheten inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. I tillsynsarbetet kontrollerar JO att myndigheterna handlägger sina ärenden och i övrigt utför sina uppgifter enligt gällande författningar.

22 Avsnittet baserar sig i huvudsak på uppgifter från JO:s hemsida, www.jo.se, och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

175

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

SOU 2016:87

JO:s tillsyn initieras både genom anmälningar från allmänheten och genom egna initiativ. JO inspekterar regelbundet olika myndig- heter och domstolar runt om i landet. Den som anser att han eller hon, eller någon annan, har blivit felaktigt behandlad av en myn- dighet eller en tjänsteman vid handläggningen av ett ärende kan klaga hos JO genom att lämna in en anmälan dit.

Handläggning av en anmälan

När en anmälan kommer in till JO registreras den i JO:s ärende- hanteringssystem. Därefter fördelas ärendet till den JO som an- svarar för tillsynen av den myndighet som anmälan gäller och en handläggare utses.

Alla anmälningar granskas av erfarna jurister och en bedömning görs om anmälan ska utredas eller inte. Drygt hälften av anmäl- ningarna skrivs av utan utredning. Att en anmälan inte utreds be- tyder inte att den ansetts obefogad utan ofta beror det på någon av följande omständigheter:

Anmälan gäller något som redan är under utredning, eller som kan komma att bli det, genom andra institutioner.

Anmälaren vill att JO ska ändra på en dom eller ett beslut.

Klagomålet gäller en bedömning där man kan ha olika upp- fattningar utan att någon av dem är felaktig.

Det fel eller missförhållande som anmälan riktar sig mot har rättats.

Det har inte framkommit annat än att den som anmälts i alla väsentliga delar har handlat inom lagens ram.

Det finns inte tillräckliga skäl för JO att ta upp ärendet, trots att gällande regler inte helt har följts.

Anmälan rör en sak som ligger långt tillbaka i tiden. JO tar i princip inte upp sådant som är mer än två år gammalt.

Anmälan är svår att tyda eller är opreciserad.

Anmälan riktar sig mot någon som inte står under JO:s tillsyn.

176

SOU 2016:87

DO:s och några andra myndigheters handläggning av anmälningar från enskilda

En utredning av ett ärende börjar ofta med att handläggaren tar kontakt per telefon med den tjänsteman som handlagt ärendet på den anmälda myndigheten. Det är också vanligt att myndighetens handlingar i ärendet lånas in och granskas. Om den inhämtade informationen visar att ärendet inte behöver utredas ytterligare upp- rättas ett beslut där ärendet skrivs av. Ungefär en tredjedel av alla klagomål skrivs av efter en sådan liten utredning. Anmälaren under- rättas om beslutet att skriva av ärendet.

Om en anmälan behöver utredas ytterligare skickar JO en kopia av anmälan med eventuella bilagor till den aktuella myndigheten och en begäran om att myndigheten ska komma in med ett yttrande och en bedömning av vad som har hänt i ärendet. Myndighetens skriftliga svar skickas till anmälaren för kommentarer om ärendet berör anmälaren själv. Anmälaren har då möjlighet att bemöta det som myndigheten svarat.

När utredningsarbetet är klart arbetar handläggaren fram ett beslutsförslag. JO beslutar i ärendet och kopior av beslutet skickas till anmälaren och berörd myndighet. En större utredning tar nor- malt ca sex till tolv månader beroende på hur komplicerat ärendet är.

Under verksamhetsåret 2013/1423 kom det in 7 312 ärenden, varav 7 110 klagomålsärenden. Prövningen av klagomålsärendena tar huvud- delen av JO:s handläggningsresurser i anspråk. Antalet avgjorda ärenden uppgick till 7 437. Av de avslutade ärendena var 7 228 klago- målsärenden. 63 procent av ärendena skrevs av utan utredning. 26 procent av ärendena skrevs av efter viss utredning eller lämnades över till annan myndighet. I 11 procent av ärendena gjordes en full- ständig utredning. I 8 procent av dessa riktade JO kritik mot den anmälde.

Sanktioner

Resultatet av JO:s granskning dokumenteras i ett beslut eller i ett protokoll. I besluten och protokollen gör JO uttalanden som klar- gör om den granskade myndigheten har handlat i enlighet med lagen eller inte. Om myndigheten har agerat felaktigt uttalar JO kritik

23 JO:s verksamhetsår löper från den 1 juli till den 30 juni nästkommande år.

177

7Analys av DO:s beslut

med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

EU-rätten förutsätter att medlemsstaterna tillförsäkrar personer som diskriminerats ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd. Enligt våra ursprungsdirektiv har inrättandet av en myndighet på området (DO) med möjlighet att föra talan för den enskildes räkning för Sveriges del varit ett led i att uppfylla den skyldigheten. DO för- fogar över specialistkunskap om rättsläget på området och de olika diskrimineringsgrunderna och har resurser och befogenheter som andra aktörer, förutom de fackliga organisationerna, saknar i hante- ringen av individanmälningar. Det är därför enligt direktiven viktigt att de som utsätts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig dit för att få sin sak utredd.

Vårt uppdrag i den här delen handlar om att analysera vilka typer av individanmälningar som DO inte utreder samt, i den mån det är möjligt, bedöma vilka konsekvenser detta får. Analysen ska avse anmälningar som faller inom diskrimineringslagens tillämpnings- område och som kommit in till myndigheten från och med år 2011.

I detta kapitel redogör vi för vårt arbete med att analysera indi- vidanmälningarna och våra slutsatser. I kapitel 9 återkommer vi till frågan om DO:s uppdrag och gör där närmare överväganden kring vad vi anser ska vara DO:s roll och uppdrag, bl.a. i fråga om han- teringen av individanmälningar.

För att få en bakgrund till analysen ger vi först en allmän bild av individanmälningarna och hur dessa har hanterats under de aktuella åren. Redogörelsen baserar sig helt på uppgifter från DO. Vissa uppgifter finns i årsredovisningar för aktuella år och andra har vi fått från företrädare för DO. De värderingar som redovisas är alltså DO:s egna.

179

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

7.1DO:s redovisning av arbetet

med individanmälningar under åren 2011–2014

7.1.1Något om handläggningen i siffror1

DO fick de första åren mycket kritik för brister i handläggningen av individanmälningar. Som framgått ovan (avsnitt 6.2.4) hade myn- digheten inledningsvis en syn på sitt uppdrag som innebar att en av DO:s huvuduppgifter var att agera ombud för enskilda som upp- levde sig diskriminerade. Det innebar att tillsynsverksamheten nästan uteslutande omfattade hantering av individanmälningar. Av de tot- ala resurserna år 2011 lades 59 procent på tillsynsverksamhet (och av denna andel lades 86 procent på individanmälningar). Denna andel har sedan minskat de följande åren. År 2013 lades 46 procent av de totala resurserna på tillsyn (och av den andelen lades knappt 50 procent på individanmälningar). Av de totala resurserna 2014 lades 49,5 procent på tillsynsverksamhet (och av denna andel lades ca 70 procent på individanmälningarna). Kostnadsökningen för anmäl- ningar 2014 anges vara hänförlig till det ökade ärendeinflödet.

Under 2011 kom det in 1 957 ärenden och 2 625 avslutades. Mot- svarande siffror för 2012 var 1 559 inkomna och 1 829 avslutade ären- den. År 2013 kom det in 1 827 ärenden och 1 811 ärenden avslu- tades. För 2014 var motsvarande siffror 1 949 inkomna och 1 925 av- slutade ärenden. År 2011 och 2012 var det något fler män än kvin- nor som anmälde diskriminering. År 2013 var det något fler kvin- nor än män som gjorde anmälningar. Det är dock endast fråga om små skillnader. År 2014 gjordes 44 procent av anmälningarna av kvinnor och 52 procent av män.

DO beslutade år 2011 att driva 21 ärenden i domstol. Myn- digheten väckte talan vid domstol i 8 ärenden och träffade 49 för- likningar. År 2012 beslutade man att föra talan i 50 ärenden. Talan väcktes i 15 ärenden och man träffade 27 förlikningar. Under 2013 beslutade myndigheten att driva 17 ärenden i domstol. Man väckte talan i 12 ärenden och ingick 7 förlikningar. DO beslutade år 2014 att driva 25 ärenden i domstol. Myndigheten väckte talan i 14 ären- den och ingick 21 förlikningar.

1 Vår analys av DO:s hantering av anmälningar från enskilda avser perioden 2011–2014. Uppgifterna i detta avsnitt avser därför denna period.

180

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

7.1.2Anmälningsgrunder

Av DO:s årsredovisningar kan man dra slutsatsen att vad som anmäls dit inte skiljer sig särskilt mycket åt från år till år.

De vanligaste anmälningsgrunderna är etnisk tillhörighet och funk- tionsnedsättning. Inom arbetslivet är kön en mycket vanlig anmäl- ningsgrund. Även ålder är en vanlig anmälningsgrund. Anmälningar som rör den privata sektorn dominerar.

Många av anmälningarna om diskriminering på grund av etnisk tillhörighet rör arbetslivet och avser ofta rekrytering. Ett typfall är att någon inte har kallats till anställningsintervju eller inte fått en anställning och anser att det är på grund av personens etniska till- hörighet. Anmälningar som rör grunden funktionsnedsättning rör såväl arbetslivet som tillgången till varor och tjänster. Anmälning- arna om könsdiskriminering avser framför allt arbetslivet och majo- riteten av anmälarna är kvinnor. Åldersdiskriminering anmäls främst inom arbetslivets område och handlar framför allt om diskriminering på grund av hög ålder i samband med rekrytering. Anmälningar som rör utbildningsområdet kan t.ex. handla om att en elev nekas att delta i olika aktiviteter på grund av en funktionsnedsättning.

Anmälningar som rör övriga samhällslivet, dvs. inte arbetsliv eller utbildning, handlar främst om brister i bemötande, såväl i offentlig som privat sektor. I första hand rör anmälningarna hälso- och sjuk- vård, socialtjänst och tillhandahållande av varor och tjänster, med tonvikt på restauranger och butiker.

Av de nationella minoriteterna är det nästan uteslutande romer som anmäler diskriminering. Dessa anmälningar rör i första hand bostad, socialtjänsten och tillhandahållande av varor och tjänster.

7.1.3Skäl för att avsluta ett ärende

När DO beslutar att inte utreda en anmälan eller gå vidare med ett ärende till domstol avslutas ärendet. Ärendena registreras under olika ”avslutsgrunder”. Hur de formuleras och vad som omfattas av respektive grund skiljer sig lite åt mellan å ena sidan 2011 och 2012 och å andra sidan 2013 och 2014.

Under åren 2011–2012 var den vanligaste avslutsgrunden ”ej diskriminering” (år 2011 avslutades 1 503 ärenden på den grunden och år 2012 806 ärenden). Skälet till att ärenden avslutades med

181

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

hänvisning till denna grund var i de flesta fall bevissvårigheter eller att sambandet med en angiven diskrimineringsgrund var alltför svagt. Den avslutsgrunden användes även i utbildningsärenden där DO gjorde bedömningen att huvudmannen hade uppfyllt de krav på ut- redning och skäliga åtgärder som lagen ställer upp.

En annan vanlig avslutsgrund var att ärendet inte uppfyller de kriterier som DO har för att utreda ett ärende. Ytterligare en av- slutsgrund var ”ej lagskydd” som omfattar dels ärenden som redan från början bedömts falla utanför lagens skydd, dels ärenden där DO efter utredning kommit fram till att DL inte var tillämplig (364 ärenden 2011 och 328 ärenden 2012). Ett antal ärenden avslu- tades genom att de lämnades över till anmälarens fackförbund.

Från och med år 2013 formuleras avslutsgrunderna något annor- lunda. Men resultatet är i praktiken detsamma, även om besluten är formulerade på annat sätt. Den vanligaste orsaken till att ett ärende avslutades under 2013 var att DO efter bedömning beslutat att inte inleda en utredning av anmälan. 887 ärenden avslutades på den grunden. 287 ärenden avslutades efter det att utredningen hade visat att det inte fanns rättsliga förutsättningar att driva ärendet i dom- stol eller när det redan av anmälan tydligt framgick att det inte fanns ett samband med någon diskrimineringsgrund. En annan vanlig orsak till att ett ärende avslutades var att diskriminerings- lagen inte var tillämplig på den situation som anmälts. Av det skälet avslutades 394 ärenden. 140 anmälningar överlämnades till den fack- liga organisation som anmälaren var medlem i.

Under 2014 avslutade DO 239 ärenden efter utredning. Av dessa ärenden beslutade man att driva 25 i domstol. Den vanligaste anledningen till att ett ärende avslutades var att DO efter en be- dömning av anmälan beslutat att inte inleda en fördjupad utredning. 1 660 ärenden har avslutats utan fördjupad utredning. 365 ärenden avslutades på grund av att diskrimineringslagen inte var tillämplig på det som hade anmälts. 158 ärenden avslutades genom att de över- lämnades till den fackliga organisation som anmälaren var medlem i.

182

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

7.1.4DO:s arbete med att utveckla hanteringen av individärenden

DO beskriver 2011 som ett turbulent år, med flera chefsbyten. Myndigheten fick kritik från flera håll, bl.a. från JO, för brister i handläggningen. Det fanns ett stort behov av en satsning på han- teringen av individanmälningar. DO konstaterade att myndigheten måste driva ärenden som kan antas få stor betydelse för att påverka samhällsutvecklingen och möjliggöra att många individer kan ta till vara sina rättigheter. Redan år 2010 hade man påbörjat ett utveck- lingsarbete som syftade till en effektivisering av ärendehanteringen och en omfördelning av resurser från ärendehanteringen till annan verksamhet. Ärendekriterier togs fram som stöd i handläggningen. I förhållande till hur stora resurser som lades på utredning av indi- vidärenden gick få anmälningar vidare till förlikning eller domstol.

Under 2012 fortsatte myndigheten sin utveckling av individ- ärendehanteringen. Mycket arbete lades på att omorganisera och omdirigera verksamheten. 2012 var ett utvecklingsår som handlade om att i möjligaste mån styra upp myndigheten och ta fram nya strukturer och arbetssätt. Under hösten skapades en ny process- enhet och två av de tidigare rättsenheterna slogs samman till en. Man fördelade om resurserna så att myndigheten kunde arbeta med hela det lagstadgade uppdraget. Den genomsnittliga handläggnings- tiden halverades. De mål som DO väckte talan i rörde en vanlig diskrimineringsgrund, grundläggande rättigheter inom viktiga sam- hällsområden och/eller innehöll intressanta rättsfrågor. Eftersom myndigheten såg det som viktigt att få en rättslig prövning av de ärenden man valt ut verkade DO inte på samma sätt som tidigare för att träffa förlikningar.

Från och med år 2013 etablerades den ordning som nu gäller i fråga om individärendehanteringen och synen på utredningar (jfr avsnitt 6.2.4). De ärendekriterier som DO nu tillämpar beslutades i januari 2013. Arbetet inriktades på att utreda ärenden som kunde få störst effekt på samhällsutvecklingen. Syftet med nyordningen var att se till så att urvalsprinciperna, som redan fanns, faktiskt tillämpades på ett enhetligt och ur allmän och strategisk synvinkel godtagbart sätt, något som ditintills inte hade skett. Det var viktigt att se till att den strategiska bedömningen kring vad som skulle utredas och varför gjordes i ett tidigt skede av processen och kvalitetssäkrades.

183

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

För att säkerställa detta inrättades en s.k. ärendesluss, där utredare på veckobasis föredrar för enhetscheferna (eller de som enhets- cheferna utser) de ärenden som inte direktavslutas för bedömning av om en utredning ska inledas eller inte. Vid dessa möten disku- teras även utredningstekniska aspekter kring ärendena och even- tuella avgränsningar i vad som utreds. Ärendeslussen var initialt tänkt som en temporär åtgärd, men har gradvis utvecklats till ett pålitligt verktyg för att etablera en riktning och ett syfte med ut- redningarna. DO bedömer att kvaliteten på utredningarna har ökat påtagligt. Det finns numera även andra kvalitetssäkringsmoment. Utredarna ska bl.a. upprätta utredningsplaner och stämma av med processförare i vissa frågor. Ett annat syfte med nyordningen var att säkerställa att enskilda vars ärenden inte utreds får ett snabbt besked om detta för att de inte ska förlora möjligheten att själva eller med stöd av annan driva sina ärenden. Som en följd av nyord- ningen har handläggningstiderna också kortats ned i betydande mån. Den genomsnittliga handläggningstiden har minskat från 147 dagar år 2011 till 32 dagar år 2013.

DO bedömer att arbetet med individanmälningar har effektivi- serats och att rättssäkerheten i handläggningen av individanmäl- ningar har stärkts. De ärenden som har utretts och förts vidare till domstol har i stor utsträckning gällt områden med identifierade förändringsbehov, dvs. fallit inom något av myndighetens priori- terade områden. Myndigheten har ingått färre förlikningar än föregående år. Det beskrivs bl.a. vara en konsekvens av myndig- hetens strategi att driva ärenden som får effekt för många. Enligt DO är det också en fråga om rättssäkerhet. Utan att rättsläget är klarlagt och den påstått diskriminerande handlingen är medgiven framstår det enligt DO som tveksamt ur såväl rättssäkerhetssyn- punkt som ur ett upprättelseperspektiv att DO medverkar till en förlikning. Slutligen anger DO att det minskade antalet förlikningar också är en konsekvens av att man har börjat fråga enskilda vilken form av upprättelse de vill ha och då är utrymmet för förlikningar i princip borta. Frågan ställs dock enligt DO först när myndigheten har beslutat att utreda en anmälan. Detta innebär att frågan inte ställs till det stora flertalet av dem som lämnar in en individanmälan till DO.

I årsredovisningen för 2014 anger DO att man sedan 2012 har genomfört ett omfattande utvecklingsarbete för att säkerställa att

184

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

resurserna när det gäller processföring används på ett mer stra- tegiskt sätt. Man konstaterar att myndigheten numera beslutar att utreda och driva rättsligt ärenden som bedöms ha betydelse för fler personer än de som har anmält diskriminering. Det anges att ut- vecklingen av myndighetens arbetssätt inte bara har frigjort resur- ser för det förebyggande arbetet i övriga delar av verksamheten, utan även har skapat utrymme för DO att använda sin tillsyn i annat syfte än utredning av enskilda överträdelser med processföring i domstol som mål.

7.2Uppläggningen av vårt arbete med att analysera individärenden

DO har under de aktuella åren fått in mellan 1 500 och 1 900 anmäl- ningar per år. Vi har gjort bedömningen att det inte funnits anled- ning för oss att gå igenom samtliga anmälningar utan har gjort ett urval. Vi har valt att titta på samtliga ärenden som kommit in till DO under en månad per år av de år som analysen ska avse, med vissa undantag. Vi har inte granskat ärenden som överlämnats till facket eller till Skolinspektionen, som återkallats eller varit preskri- berade.

Vi har slumpmässigt valt ut dessa månader och har tittat på ären- den som kom in i oktober 2011 (124 ärenden), september 2012 (82 ärenden), maj 2013 (83 ärenden) samt februari 2014 (89 ären- den), totalt 378 ärenden.

Det stora flertalet av DO:s beslut under de senare år som vi har granskat (år 2013–2014), är allmänt hållna standardbeslut utan någon särskild motivering i det enskilda fallet till varför myndigheten valt att avsluta ärendet utan utredning. För en utomstående kan det vidare vara svårt att bedöma hur vissa av de ärendekriterier som DO har tagit fram tillämpas eller ska/bör tillämpas. Dessa två omständigheter innebär att det för de två senare åren är ofrån- komligt att analysen är behäftad med ett stort mått av osäkerhet. Detta har lett till att våra slutsatser kring skälen till att ett ärende inte utreds och avslutsgrunder huvudsakligen baseras på ärenden från 2011 och 2012. De nu diskuterade svårigheterna gäller dock inte frågan vilka typer av ärenden som DO väljer att inte utreda. Vi

185

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

anser därför att vi har tillräckligt underlag för de bedömningar som vi redovisar nedan.

Vårt uppdrag är som sagt att utreda vilka typer av individ- anmälningar som DO inte utreder. Vi har inte strävat efter att få fram exakta antal, procentandelar eller statistik; det skulle knappast vara möjligt med tanke på materialet. Våra bedömningar bygger i stället på innehållet i anmälningarna och det samlade intryck som studierna av anmälningarna har gett.

7.3Typer av ärenden?

Vårt uppdrag är att analysera vilka typer av individanmälningar som DO inte utreder. Här kan först och främst konstateras att DO endast utreder ca 15–20 procent av alla anmälningar. Den större andelen anmälningar utreds alltså inte. Det innebär i sin tur att det kan vara svårt att kategorisera dessa anmälningar i ”typer”, efter- som de rör högst varierande händelser och diskrimineringsgrunder. Eftersom det är så många anmälningar som inte utreds är det också enligt vår mening egentligen relativt ointressant att närmare under- söka vilka typer av anmälningar som inte utreds. Det väsentliga, vilket vi återkommer till i kapitel 9, är om det är förenligt med DO:s roll och uppdrag att så få anmälningar utreds samt vilka konse- kvenser det får.

7.4Definitionen av att ett ärende utreds

En intressant fråga i sammanhanget är givetvis vad som avses med att DO utreder ett ärende. De ärenden som DO definierar som utredningsärenden är de som har föredragits i ärendeslussen och där det har fattats beslut om utredning, vilket bl.a. innebär att den anmälda parten ska kontaktas. De ärendena registreras också sedan januari 2014 som utredningsärenden i myndighetens ärendehante- ringssystem.2 DO anser dock att det i en vidare mening sker viss utredning i alla anmälningsärenden; alla anmälningar som kommer in bedöms utifrån lagstiftning, praxis och DO:s ärendekriterier.

2 Under 2014 fattade DO beslut om utredning i 224 anmälningsärenden.

186

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

Ofta hämtar man också kompletterande uppgifter från anmälaren via mejl eller telefon innan man beslutar om ett ärende ska utredas.

Vi har valt att definiera att ett ärende inte utreds när DO baserat på anmälan direkt beslutar att avsluta ärendet. Om DO t.ex. har begärt in ett yttrande från motparten och därefter beslutar att inte utreda ärendet vidare, av något skäl, så anser vi att ärendet har utretts. Det motsvarar också vad DO själv menar med att ett ärende utreds i de ärenden som hanterades innan den s.k. ärendeslussen inrättades.

Som har framgått utreder DO ärenden som kan gå att driva i domstol och som kan få stort genomslag och påverka samhälls- utvecklingen. Även om någon som anmäler sannolikt har blivit diskriminerad är det inte ett skäl för att utreda ärendet, om det inte uppfyller ärendekriterierna. DO är också tydlig med att man ser processer i domstol som ett – av flera – verktyg som myndigheten har i sitt arbete med att motverka diskriminering. DO är alltså restriktiv med att driva processer, delvis av resursskäl. Även i andra EU-länder är likabehandlingsorganen – ofta av resursskäl – restrik- tiva med att driva processer.

Det är givetvis ofrånkomligt att DO måste göra ekonomiska överväganden i samband med att man beslutar om ett ärende ska drivas till domstol. De ekonomiska aspekterna återkommer vi till längre fram (avsnitt 7.8).

7.5Allmänna reflektioner

DO väljer ut och driver pilotfall

DO:s arbetssätt innebär att man i vissa fall driver pilotfall, dvs. man väljer ut och driver ett fall av flera liknande i domstol. Detta inne- bär att man inte utreder eller driver andra fall med samma fråge- ställning. Vad händer då med de fallen? Företrädare för DO har förklarat att man där bevakar preskriptionsfristerna. Om DO har vunnit pilotfallet så har man fört förlikningsförhandlingar i de andra fallen. Man poängterar dock att varje fall är unikt och bedöms utifrån ärendekriterierna.

Information om praxis sprids från DO på olika sätt, bl.a. via press- meddelanden, hemsidan, rådgivningen och utbildningar. I det en- skilda fallet, som svar på en anmälan som har gjorts till DO, är man

187

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

dock försiktig med att ge information om praxis eller pilotfall, eftersom det kan uppfattas som att myndigheten har gjort bedöm- ningen att ett prejudikat är tillämpligt på en anmäld situation, något som kan vara svårt att avgöra i det skedet.

Många anmälningar beror på bristande kunskap om lagregleringen

Det är tydligt redan av det relativt begränsade antal fall som vi har granskat att det bland allmänheten råder oklarhet om vad som omfattas av diskrimineringslagstiftningen och vilka ärenden som DO kan driva. Det finns ett antal anmälningar som avser brister i handläggningen hos bl.a. Försäkringskassan, kommuner och social- tjänsten, som kanske i första hand (i vart fall av vad som framgår av anmälan) inte rör diskriminering i sig utan myndighetens hantering av ett ärende som sådan eller andra felaktigheter i handläggningen. Flera anmälningar rör synpunkter på andra myndigheters beslut, något som DO inte kan pröva. Det finns även anmälningar som rör diskriminering på grund av funktionsnedsättning på områden som inte omfattas av diskrimineringslagens diskrimineringsförbud.

Stora skillnader i utformningen av besluten

Vi har inte kunnat se några avgörande skillnader mellan olika år i de anmälningar som vi har tittat på när det gäller vad som utreds eller hur många anmälningar som utreds. En sak som vi har noterat är dock att besluten skiljer sig åt i hur de är formulerade. I ärendena från 2011 (och även i viss mån 2012) är besluten mer utförliga jäm- fört med 2013–2014, då korta standardbeslut används i mycket stor utsträckning.

DO:s beslut och hur dessa är utformade kan ha stor betydelse för hur anmälarna upplever DO och deras förtroende för myndig- heten. I en rapport som tagits fram på uppdrag av DO, Delar av mönster – en analys av upplevelser av diskriminering och diskrimi- nerande processer, framgår att det i underlaget till den rapporten finns en anmälan till DO som handlar om upplevelse av kränkning

188

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

som följd av ett av DO:s avslagsbrev med information om att myndigheten inte kommer att utreda ärendet.3 Kommissionen mot antiziganism har också redovisat liknade reaktioner för utredningen. Denna fråga återkommer vi till längre fram.

7.6Slutsatser av genomgången av anmälningar

Andelen anmälningar som har utretts

Under de månader som vi har studerat har DO utrett 23 anmäl- ningar av 124 (oktober 2011), 10 anmälningar av 82 (september 2012), 14 anmälningar av 83 (maj 2013) och 14 anmälningar av 89 (februari 2014). Det handlar alltså om mellan 12 och 18 procent av anmälningarna per månad som har utretts.

”Vardagshändelser” utreds oftast inte

En slutsats man kan dra dels av ärendekriterierna, dels av de ären- den som vi har tittat på är att ”vardagshändelser”, händelser som typiskt sett händer ofta, i vardagen, inte utreds. Det kan t.ex. röra sig om att någon inte blir insläppt på en nattklubb, enligt anmä- laren på grund av utländsk härkomst, eller någon blir stoppad i en affär och måste visa sin väska (kanske på grund av att personen är av utländsk härkomst, så har anmälaren i alla fall uppfattat det) eller att anmälaren nekas tillgång till olika tjänster. Det handlar om situationer där det typiskt sett är svårt att bevisa att diskriminering har skett (ord mot ord-situationer). I Delar av mönster4 noterar man:

Anmälningar som handlar om upplevd diskriminering vid besök i butik har med få undantag samband med anmälarens (uppfattade) romska tillhörighet eller mörka hy. I dessa fall beskrivs de upplevda diskrimi- nerande praktikerna handla om misstänkliggörande och/eller kränk- ande eller rasistiskt bemötande av väktare eller butikspersonal. Miss- tänkliggörandet kan handla om att anmälaren misstänks för att ha snattat.

3Delar av mönster – en analys av upplevelser av diskriminering och diskriminerande processer, rapport från DO (2014:1), s. 94. Rapporten bygger på en analys av drygt 800 anmälningar om upplevd diskriminering som kom in till DO första halvåret 2012.

4A.a. s. 115.

189

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

Detta är ett typfall av vad som anmäls till DO. Det kan också beskrivas som typfall av anmälningar som inte utreds, oftast med hänvisning till bevisläget.

En annan vanlig typ av anmälan handlar om att en person har sökt ett antal arbeten utan att få något av dem och hänvisar till att det beror på att personen har ett utländskt namn. En liknande situation handlar om att någon inte får möjlighet att hyra en bostad på grund av sitt utländska namn. I vissa fall har anmälaren till och med gjort tester, dvs. låtit någon bekant med ett namn som upp- fattas som ”typiskt svenskt” ringa om en bostad och då fått besked om att den är ledig eller skickat in en jobbansökan med samma meriter men med ett mer typiskt ”svenskklingande” namn och då blivit uppringd av företaget. Bland dessa anmälningar finns sådana som inte har utretts.

Flera anmälningar har gjorts av män som anser sig ha blivit dis- kriminerade av den kommunala familjerätten eller socialtjänsten i samband med t.ex. samarbetssamtal eller vårdnadsutredningar inom ramen för en tvist om umgänge eller vårdnad om barn. Dessa typer av anmälningar har inte utretts under de månader som vi har tittat på.

Bevisläget är ett problem

En vanlig avslutsgrund är att fortsatt utredning inte skulle ge tillräckligt stöd för att anmälaren har utsatts för diskriminering. Det är ett grundläggande problem att bevisläget ofta är besvärligt i diskrimineringsärenden. Det är också ett skäl till bevisbörderegelns utformning. I många fall handlar det om en ord mot ord-situation, eller att någon har uppfattat ett agerande så som riktat mot perso- nen i fråga i många fall på grund av dennes härkomst (etnicitet är en vanlig anmälningsgrund) eller funktionsnedsättning (som är en annan vanlig grund). Det handlar om upplevelser av diskriminering, ofta kanske indirekt, ibland väldigt subtilt. Det är dock svårt att bevisa skälet till ett visst agerande och att det rör sig om diskrimi- nering, vilket kan vara en faktor som talar mot utredning av ären- det.

Av Delar av mönster framgår att upplevelser av diskriminering ofta uppstår i former som gör det svårt att peka på enskilda hän- delser eller tidpunkter då en diskriminerande handling inträffat.

190

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

Anmälningarna tyder också på att det kan vara svårt att tydliggöra vem som bär ansvaret för en diskriminerande handling.5 Att ett ärende har den bakgrunden kan tala mot att DO väljer att driva process eller utreda anmälan.

Alla anmälningar inom prioriterade områden utreds inte

DO har valt ut vissa områden som man särskilt ska prioritera i han- teringen av individanmälningar (se avsnitt 6.2.1). Det innebär dock inte att alla anmälningar som har samband med ett prioriterat om- råde utreds. Även om en anmälan gäller ett prioriterat område gör man en bedömning utifrån ärendekriterierna. Det kan finnas flera skäl till att en sådan anmälan inte utreds, men ofta beror det på bevisläget.

När det gäller t.ex. rekryteringsärenden kan ett skäl som talar mot utredning vara att det inte verkar finnas något samband med någon av diskrimineringsgrunderna. Det kan framgå av uppgifterna i anmälan att anmälaren har fått dåliga referenser under rekry- teringsförfarandet eller att anmälaren är känd av arbetsgivaren sedan tidigare och att de kanske haft någon form av konflikt. Det kan också framgå av anmälan att anmälaren inte har de kvalifikationer som efterfrågats i platsannonsen, dvs. inte befinner sig i en jäm- förbar situation med den som kallades till intervju/anställdes. Ett ärendekriterium som talar för utredning är om den anmälda parten är en myndighet eller ett stort företag. Om det rör sig om en liten organisation kan det tala mot utredning.

Flera av de anmälningar som vi har tittat på rör just rekrytering. Anmälningarna handlar t.ex. om att en yngre, mindre kvalificerad, person har fått tjänsten eller att en person inte har fått en anställ- ning som han eller hon har sökt och anser att det är på grund av dennes etniska ursprung. Ofta kan arbetsgivaren lämna förklaringar till varför denne anställt någon annan, som gör att DO bedömer att det är svårt att nå framgång i domstol med ett påstående om diskriminering. Dessa fall utreds dock förhållandevis ofta, genom att DO begär in ett yttrande från arbetsgivaren.

5 A.a. s. 9.

191

Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

SOU 2016:87

När det gäller det prioriterade området trakasserier i skolan kan skäl mot utredning vara att utbildningsanordnaren inte har haft kännedom om de uppgivna trakasserierna och därmed finns inga skyldigheter för utbildningsanordnaren vad gäller utrednings- och åtgärdsskyldigheten enligt 2 kap. 7 § DL. Det kan också framgå av anmälan att utbildningsanordnaren har gjort mycket och att en ut- redning inte skulle visa sådana brister att saken går att driva i dom- stol. I vissa fall framstår en utredning mot process också som klart olämplig med hänsyn till inblandade barns bästa.6

Vad gäller det prioriterade området kring nationella minoriteter kan skäl mot utredning vara att det av anmälan framgår att det finns ett svagt samband mellan det inträffade och en diskrimineringsgrund, eller i vart fall att sambandet är svårt att bevisa. I vissa ärenden kan det också vara tydligt att den som anmäler inte befinner sig i en jämförbar situation.

”Bra” anmälningar hjälper inte

En kritik som har förts fram är att det urvalssystem som DO tillämpar missgynnar personer som inte har svenska som moders- mål eftersom de flesta ärenden sållas bort baserat enbart på anmä- lan. Det framgår dock såväl på DO:s hemsida som i de ansök- ningsblanketter som DO har att det går bra att skriva sin anmälan på vilket språk man vill. Det hjälper inte heller att skriva ”bra” ansökningar, dvs. långa och detaljerade. Det är ingen garanti för att ärendet ska utredas. Handläggare på DO begär också i vissa fall in komplettering av oklara ansökningar.

6 DO har sedan våren 2016 en ny policy avseende ärenden som rör trakasserier mellan barn. I enlighet med denna utreder DO i princip alla anmälningar som gäller trakasserier mellan barn. Utredningen görs dock inte i syfte att biträda individen i ersättningsfrågan utan i syfte att undersöka om utbildningsanordnaren lever upp till sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder enligt 2 kap. 7 § DL (se vidare om detta i kapitel 17).

192

SOU 2016:87 Analys av DO:s beslut med anledning av enskildas anmälningar om diskriminering

7.7Konsekvenser av att ärenden inte utreds

Får individen upprättelse?

I rapporten Delar av mönster anges att det faktum att en anmälan inte blir utredd kan göra att anmälaren upplever att han eller hon inte får gehör för sin upplevelse, att den inte tas på allvar och att personen i fråga blir fråntagen möjligheten till individuell upp- rättelse. Där sägs att frågan om ”vilka upplevelser som räknas” kan riktas till DO i och med att DO inte utreder alla inkomna anmäl- ningar.7

DO utreder få ärenden. Som vi tidigare har konstaterat är det faktum att man kan bedöma att det som har anmälts sannolikt är diskriminering inte något som i sig talar för att ärendet ska utredas. Mot den bakgrunden är det uppenbart att det i de anmälningar som DO väljer att avsluta utan utredning finns ett antal fall där män- niskor faktiskt har blivit diskriminerade. Att DO inte utreder dessa ärenden innebär att individerna inte får upprättelse med hjälp av DO. Det behöver dock inte innebära att lösningen skulle vara att DO utreder alla dessa ärenden. Vi behandlar den frågan i kapitel 9.

Vad som är upprättelse i fall av diskriminering är också en fråga som bör diskuteras. Inte alla som anmäler till DO är kanske ute efter att driva en process. Begreppet upprättelse och vad som kan avses med det återkommer vi till i nästa kapitel.

Förtroendet för DO kan påverkas

Vad menas med förtroende och hur påverkas det?

Förtroende brukar beskrivas som en sorts prognos, hur man tror att något kommer att bli. När man har förtroende förväntar man sig ett visst förverkligande. Förtroende kan ses som skillnaden mellan förväntan och förverkligande. När prognosen är korrekt, stärks för- troendet. Om det man har förväntat sig inte inträffar drabbas för- troendet. När förväntan inte uppfylls tappar man förtroende och man skriver ner prognosen till nästa gång. Människors förtroende kan påverkas av individens personlighet eller sociala erfarenheter,

7 A.a. s. 12.

193

Innehåll		SOU 2016:87
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:10...........................................	645
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2014:79...........................................	655
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2015:129.........................................	657
Bilaga 4 Analyserade domar som rör bevisbörderegeln
	i diskrimineringslagen (kapitel 15)..............................	663