sou 2016 80

En gränsöverskridande mediepolitik

För upplysning, engagemang och ansvar

Slutbetänkande av Medieutredningen

Stockholm 2016

SOU 2016:80

En gränsöverskridande mediepolitik

För upplysning, engagemang och ansvar

Slutbetänkande av Medieutredningen

Stockholm 2016

SOU 2016:80

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Lukasz Lindell

Omslagsfoton: Silke Remmery. CC BY 2.0

Mrhayata. CC BY SA 2.0

ビッグアップジャパン. CC BY SA 2.0

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24524-8

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 5 mars 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. Med utgångspunkt i analy- sen ska utredaren lämna förslag till utformning av nya mediepoli- tiska verktyg.

Verkställande direktören Anette Novak förordnades den 9 mars 2015 som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Medie- utredningen (Ku 2015:01).

Som experter förordnades den 4 maj 2015 rättssakkunniga Emma Alskog, kanslirådet Paula Blomqvist, kanslirådet Anders Hektor, äm- nesrådet Pia Kjellander och kanslirådet Martin Persson. Den 10 au- gusti 2015 entledigades Paula Blomqvist från uppdraget och i stället förordnades ämnessakkunnige Daniel Wohlgemuth som expert. Pia Kjellander entledigades från uppdraget den 28 september 2015 och i stället förordnades kanslirådet Sofie Berg Cormier som expert. Emma Alskog entledigades från uppdraget den 25 april 2016 och i stället för- ordnades rättssakkunnige Maria Östling och ämnesrådet Filippa Ar- vas Olsson som experter i utredningen.

En referensgrupp med företrädare för riksdagens partier har knu- tits till utredningen, liksom en grupp med medieexperter.

Departementsrådet Göran Blomberg anställdes som huvud sekreterare i utredningen fr.o.m. den 15 april 2015. Docenten Oscar Westlund var anställd som sekreterare och forskningsledare i utred- ningen fr.o.m. den 15 april 2015 t.o.m. den 7 februari 2016. Verkstäl- lande direktören Emma Crépin var anställd som sekreterare och kommunikationsansvarig i utredningen fr.o.m. den 7 april t.o.m. den 14 juni 2015 och som kommunikatör fr.o.m. den 1 november 2015

t.o.m. den 4 september 2016. Kommunikationschefen Lukasz Lin- dell anställdes som sekreterare och kommunikationsansvarig i utred- ningen fr.o.m. den 11 juni 2015. Departementssekreteraren Sookia Carlsson knöts till utredningen som sekreterare fr.o.m. den 2 juni 2015 och anställdes som sekreterare fr.o.m. den 1 maj 2016. Verk- samhetsansvariga Martina Wagner anställdes som sekreterare fr.o.m. den 1 september 2015 och juristen Anna Dingertz anställdes som sekreterare fr.o.m. den 15 februari 2016.

Utredningen överlämnade i oktober 2015 delbetänkandet Medie- borgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94).

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande En gränsöver- skridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar

(SOU 2016:80). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i november 2016

Anette Novak

/Göran Blomberg

Sookia Carlsson

Anna Dingertz

Lukasz Lindell

Martina Wagner

Innehåll

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet....................		3
Utredarens förord..................................................................		7
Sammanfattning..................................................................		13
1	Författningsförslag.......................................................	23
1.1	Förslag till
	lag om mediestöd.....................................................................	23
1.2	Förslag till
	mediestödsförordning.............................................................	25

1.3Förslag till

förordning med ändring i förordning (2010:1062) med

	instruktion för Myndigheten för press, radio och tv.............		34
2	Utgångspunkter för slutbetänkandet..............................		37
2.1	Direktiven och arbetets genomförande..................................		37
	2.1.1	Direktivens två delar................................................	37
	2.1.2	Arbetets genomförande...........................................	38
2.2	Medieborgare och medborgare...............................................		42
	2.2.1	Medieborgare och medborgarjournalister..............	42
	2.2.2	Medieutredningens medborgarundersökning.......	44
2.3	Medielandskapets balanspunkter...........................................		50

Innehåll SOU 2016:80

3	Strukturella förskjutningar i mediemarknaden.................		53
3.1	Introduktion.............................................................................		53
3.2	Innehållsproducenter..............................................................		54
	3.2.1	Dagstidningar: Svensk tidningsmarknad under
		2000-talet – strukturförändringar och ekonomisk
		utveckling..................................................................	54
	3.2.2	Tidskriftsförlag.........................................................	98
	3.2.3	Offentligt finansierade mediebolag......................	100
	3.2.4	Kommersiell tv ......................................................	101
	3.2.5	Kommersiell radio och närradio............................	101
	3.2.6	Gratistidningar.......................................................	102
	3.2.7	Nyhetsbyråer och bildbyråer.................................	106
	3.2.8	Digitala innehållsproducenter ..............................	108
	3.2.9	Journalister.............................................................	110
3.3	Distributörer..........................................................................		113
	3.3.1	Distributörer av papperstidningar........................	115
	3.3.2	Distributörer av bredband.....................................	116
	3.3.3	Sociala medieplattformar.......................................	121
	3.3.4	Distributörer av tv och radio.................................	126
	3.3.5	Nya aktörer på den svenska marknaden...............	129
3.4	Användarintäkter för tidningar och tidskrifter...................		131
	3.4.1	Pappersprenumerationer och lösnummer.............	132
	3.4.2	Digitala prenumerationer.......................................	141
	3.4.3	Nya intäktsströmmar från användarna.................	152
3.5	Företagsintäkter.....................................................................		158
	3.5.1	Annonsintäkter för tidningar och tidskrifter......	166
	3.5.2	Digitala annonsintäkter.........................................	169
	3.5.3	Annonsintäkter för tv och radio...........................	174
	3.5.4	Nya annonskanaler och utmaningar.....................	175
	3.5.5	Redaktionell samordning
		och innehållsförsäljning.........................................	183
	3.5.6	Kommunikatörer, pr och annonsörers
		egna kanaler ...........................................................	186
	3.5.7	De största investerarna..........................................	194
3.6	Data – den nya valutan...........................................................		196

SOU 2016:80

Innehåll

3.6.1Applikationsområden med bäring på

		mediebranschen......................................................	198
	3.6.2	Om Google och Facebook.....................................	202
	3.6.3	Några övriga aktörer..............................................	207
	3.6.4	Medieföretagens dataanvändning.........................	208
	3.6.5	Data, integritet och förtroende.............................	217
3.7	Mediers miljöpåverkan..........................................................		222
3.8	Avslutning .............................................................................		226
4	Tillgängliga medier för personer		231
	med funktionsnedsättning..........................................		231
4.1	Introduktion...........................................................................		231
4.2	Teknik för tillgängliggörande...............................................		232

4.3FN:s konvention om rättigheter för personer

	med funktionsnedsättning....................................................		237
4.4	Det europeiska samarbetet ...................................................		238
4.5	Funktionshinderspolitiken...................................................		239
4.6	Taltidningar............................................................................		241
4.7	Översyn av stödet till taltidningar.......................................		245
4.8	Myndigheten för tillgängliga medier....................................		247
	4.8.1	Utvecklat uppdrag för
		Myndigheten för tillgängliga medier....................	251
	4.8.2	Ökad samordning och kunskapsförmedling........	252
	4.8.3	Ny huvudman för tidningen 8 sidor......................	253
4.9	De offentligt finansierade medierna.....................................		254
4.10	Tillgänglighetsfrågorna i ett nytt mediestöd.......................		256
5	Mediesituationen för det samiska folket		259
	och de nationella minoriteterna...................................		259
5.1	Introduktion...........................................................................		259
5.2	De nationella minoritetsspråkens utbredning.....................		260
5.3	Språk och teknik....................................................................		261

Innehåll

SOU 2016:80

5.4Det samiska folkets och de nationella minoriteternas

medieutbud.............................................................................

263

5.5Europarådets konventioner om nationella minoriteter

och nationella minoritetsspråk.............................................

271

5.6Presstöd till dagstidningar på nationella

	minoritetsspråk......................................................................		274
5.7	Stöd till tidskrifter på nationella minoritetsspråk...............		277
5.8	De offentligt finansierade medierna.....................................		279
5.9	Utbildningsinsatser...............................................................		281
6	Ny inriktning på mediepolitiken...................................		285
6.1	Det nya medielandskapet......................................................		285
6.2	Statens roll och ansvar...........................................................		288
6.3	Mediepolitikens verktygslåda...............................................		290
	6.3.1	Mediepolitikens hemvist i Regeringskansliet ......	291
	6.3.2	Åtgärder i två tempon............................................	292
6.4	Behovet av nya mediepolitiska mål.......................................		294
7	Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier...............		297
7.1	Presstödet ersätts...................................................................		297
	7.1.1	Det nuvarande presstödets begränsningar...........	298
	7.1.2	Alternativa lösningar..............................................	299
	7.1.3	Mediestödssystem i våra grannländer...................	300

7.1.4Dialoger med aktörer i det svenska

	medielandskapet.....................................................	309
7.1.5	En lag och en förordning för mediestödet............	313
7.2 Mediestödslagens innehåll....................................................		316
7.2.1	Allmänna nyhetsmedier.........................................	317
7.2.2	Krav på juridisk person som huvudman...............	319
7.2.3	Oavsett innehålls- eller spridningsform...............	320

7.2.4Allmänna nyhetsmedier som inte kan få

	mediestöd................................................................	321
7.2.5	Flera stödformer.....................................................	322
7.2.6	Mediestödets syfte.................................................	323

SOU 2016:80		Innehåll
7.2.7	En mediestödsnämnd.............................................	324
7.2.8	Mediestödslagens giltighet....................................	325
7.2.9	Sammanfattning.....................................................	325
7.3 Mediestödsförordningens innehåll.......................................		326
7.3.1	Trösklar för inträde i stödsystemet.......................	327

7.3.2Lägre trösklar för grupper av allmänna

	nyhetsmedier...........................................................	342
7.3.3	Sammanfattning av förordningens trösklar.........	346
7.3.4	Flexiblare stödbelopp.............................................	347
7.3.5	Produktionsstöd.....................................................	349
7.3.6	Distributionsstöd...................................................	366
7.3.7	Innovations- och utvecklingsstöd.........................	368
7.3.8	Fördjupad prövning och återbetalning.................	370
7.3.9	Överklagande.........................................................	371
7.3.10	Övergångsregler.....................................................	373
7.4 Närmare om mediestödsnämnden.......................................		374
7.4.1	Mediestödsnämndens hemvist..............................	374

7.4.2Mediestödsnämndens närmare sammansättning.377

7.4.3Mediestödsnämndens arbetsformer

		och kostnader..........................................................	378
	7.4.4	Sammanfattning.....................................................	379
7.5	Mediestödssystemets budgetram..........................................		381
7.6	Mediestödets förenlighet med statsstödsreglerna ..............		383
8	Mediepolitiska idéskisser............................................		385
8.1	Introduktion...........................................................................		385
8.2	Ett stärkt medialt civilförsvar...............................................		386
8.3	Informationspåverkan från offentliga verksamheter..........		396

8.4En nationell kraftsamling för

	medie- och informationskunnighet......................................	403
8.5	Skärpta straff för hot mot journalister.................................	412
8.6	Stärkt användarskydd............................................................	414
8.7	Möjliggörande infrastruktur.................................................	421

Innehåll			SOU 2016:80
8.8	Samdistribution av post och tidningar.................................		431
8.9	Finansiering av den nya mediepolitiken...............................		436
9	Konsekvenser av förslagen..........................................		445
9.1	Konsekvenser för medieföretagen........................................		445
9.2	Konsekvenser för staten........................................................		448
9.3	Samhällsekonomiska konsekvenser......................................		449
9.4	Konsekvenser för medborgarna............................................		450
10	Författningskommentarer...........................................		453
10.1	Förslag till lag om mediestöd................................................		453
Utredarens efterord............................................................			457
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2015:26............................................	461
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2016:14............................................	473
Bilaga 3 De offentligt finansierade medierna –
		frågeställningar som bör utredas inför nästa
		tillståndsperiod..............................................................	475

Utredarens förord

Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myn- dighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att seder- mera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.

Så inleds den svenska Tryckfrihetsförordningen, den av våra grundla- gar som år 2016 firar ett kvarts millennium, betraktad som världens äldsta pressfrihetslagstiftning. Ett för dåtiden oerhört visionärt ini- tiativ, som tillkom i en kontext av kungamakt, statlig censur och med enorma samhälleliga klyftor mellan en utbildad elit och ett visser ligen läskunnigt men ofta inte skrivkunnigt folk.

Då var spridning av information och åsikter tätt sammanknuten med det skrivna ordet, förmedlat via mångfaldigande av papper: vårt första egentliga massmedium. Principerna som denna vår grundläg- gande frihet vilar på bygger än i dag på rätten att yttra sig via mass- medier: tryckta skrifter, marksänd radio eller tv.

I dag, i den digitaliserade eran, har enorma demokratiska möjlig- heter öppnat sig, mobiler och sociala medier sänker trösklarna för var och en att uttrycka sig och att påverka. Trots denna positiva ut- veckling, existerar paradoxalt nog ännu hoten om en tystad befolk- ning. Om olika typer av inskränkningar av våra friheter. Och om klyftorna. Men de har skiftat karaktär.

”Kungen” som kan stryka våra friheter har inte längre ett natio- nellt kungarike och en tron eller makten att stänga ett tryckeri. Men dessa nya makthavare kan med en armada hackare eller försåtliga algoritmer åstadkomma lika stor skada, eller värre. För i dag kan dessa ingrepp mot de konstitutionella rättigheterna ske i det för- dolda.

Utredarens förord

SOU 2016:80

Medieutredningens arbete inleddes i april 2015. Huvuduppdraget var att stärka medborgarnas tillgång till allsidig nyhetsförmedling och kritisk granskning; men det skedde mot en mörk fond: minskad användning av traditionella medier, nedmontering av journalistiken, på ort efter ort, och en likriktning av innehållet, i klickjaktens köl- vatten.

De fria, oberoende medieföretagen slet med omställningen: kom- petensväxling, effektivisering, teknikskiften och en intensifierad jakt på intäkter och nya, fungerande affärsmodeller.

19 månader har gått och utvecklingen har bara accelererat. Medierna kämpar allt intensivare med att försvara sitt värde. Inför

användarna såväl som inför marknaden. Och samhällseffekterna blir allt tydligare:

––Polariseringen och desinformationen ökar – det är allt svårare att skilja sant från falskt.

––Fler och fler attraheras av förenklade politiska budskap, halvsan- ningar och ibland rena lögner.

––Allt färre kommuner saknar journalistisk närvaro.

––Några medieföretag befinner sig på obestånd. Andra ser att de drastiska åtgärder som redan vidtagits inte kommer att räcka.

Jag har haft privilegiet att få avsätta tid för att studera det som håller på att hända. Bilden som tonar fram är mer komplex än vad debatten stundtals gör gällande.

Digitaliseringen har visserligen öppnat möjligheter för en mängd röster att göra sig hörda, mångfalden har aldrig i historien varit större. Men det är inte enbart det seriösa, ansvarstagande och analy- serande innehållet som fyller de nya arenorna. Den dyra journalisti- ken har fått konkurrens av innehållets snabbmat, med följdverk- ningen att allt färre har tid eller lust att betala för innehållets morötter och rågbröd.

Resultatet är i dag välkänt: de ansvarstagande medieaktörer som ägnar sig åt uthållig bevakning av demokratins processer och kritisk granskning av makten har svårt att finansiera denna självpåtagna uppgift i allmänhetens tjänst. Därför har Medieutredningen valt att fokusera insatserna på denna specifika del av medielandskapet.

SOU 2016:80

Utredarens förord

Även i det här segmentet går det att skönja nyanser. Det finns enstaka företag som ser stabila ut. Det finns driv och energi. Ny kom- petens strömmar till och utvecklingen ser på vissa håll positiv ut.

Men den samlade bedömningen är ändå att läget är utomordentligt allvarligt. Marknaden ser vid denna tidpunkt i historien inte ut som om den på egen hand kommer att klara av att finansiera journalistiken framgent.

En tvärpolitisk satsning

En utmaning som medieutredare under kulturministern har varit att arbetet antas begränsa sig till den kulturpolitiska delen av regering- ens nuvarande silostruktur. Samtliga förslag som läggs måste dess- utom vara fullt finansierade, det budgetår då förändringarna avser träda i kraft.

Mediepolitiken är emellertid inget isolerat område. Medier och mediernas roll i demokratin är frågor som skär på tvärs igenom en lång rad politikområden. Mediepolitikens framgång borde stå högt upp på hela regeringens agenda.

Om vi inte lyckas stärka medielandskapet är det inte bara kultur- och medieområdet som drabbas. Det är hela den svenska demokratin.

Om vi inte avsätter medel nu, riskerar vi ändå att få betala fram över, i form av skattemedel som försvinner i vanstyre och korruption. Ett illavarslande tecken märks redan: Sverige halkar nedåt i interna- tionella korruptionsindex.1

Åtgärder i två tempon

Vissa åtgärder brådskar. Andra kräver mer tid för att utarbetas och implementeras. Utredningen lägger därför fram insatser som kan in- delas i två kategorier:

––detaljerade förslag, med författningsändringar som kan imple- menteras på kortare sikt

1 Sveriges korruptionsindex var i genomsnitt 91,62 mellan åren 1995 och 2015, enligt Transparency International. Sedan 2012 märks ett trendbrott med en bottennotering 2014 på 87.

Utredarens förord

SOU 2016:80

––visionära, mer långsiktiga tankar, där det krävs kompletterande beredningsarbete och vidare utredning, ibland inom ramen för andra departement än Kulturdepartementet.

En ny era kräver nya mediepolitiska verktyg, somliga som aldrig prö- vats förut. Därför behövs juridiska konstruktioner som tillåter flexi- bilitet, där detaljerna utarbetas så nära verksamhetsstyrningen som möjligt.

Utredningen lägger även fram tankar om behovet av att utreda möjliga vägar för en på sikt förstärkt finansiering av medieområdet. De nya stödformerna innebär en reform av svensk mediepolitik, men för att denna ska få önskvärd effekt krävs även reformer vad gäller finansieringen. Reformer som kräver politisk handlingskraft.

Förslaget till nytt mediestöd bygger på en ökning av ramen. Fler aktörer blir stödberättigade och för att inte de enskilda stödbelop- pen ska förlora sin verkan krävs sålunda en tyngre finansiering.

Det finns även en principiell bevekelsegrund som kopplar till ba- lansen mellan granskare och granskade. De politiska partierna tar emot olika typer av partistöd som totalt uppgår till cirka 1 miljard kronor. Medierna vars uppgift bl.a. är att granska den politiska mak- ten bör, för balansens skull, ur ett långsiktigt perspektiv, finansieras i samma höjd.

Gamla beprövade lösningar kan inte appliceras när en så vital del av den svenska demokratin befinner sig i ett så utomordentligt svårt läge. Det krävs visioner och handlingskraft. Extraordinära lägen krä- ver extraordinära insatser. En mediepolitik för framtiden kräver mod.

Jag önskar att Sverige ska våga.

Jag hoppas att vi, när vi ser tillbaka på den här tiden, är stolta över de beslut som fattades.

Och jag är övertygad om att vi har möjligheten att ta de steg som krävs för att den svenska mediepolitiken återigen ska bli en interna- tionell förebild.

En mediepolitik för framtiden, som översatt de demokratiska värden vi utvecklat under 250 år till den digitala eran.

SOU 2016:80

Utredarens förord

En mediepolitik för framtiden som bidrar till en mångfald av obe- roende medier, som värnar öppenhet och saklighet, som medverkar till att designa ett medielandskap och en demokrati, med upplysning, engagemang och ansvarstagande.

Anette Novak, särskild utredare

Sammanfattning

Medieutredningen redovisar i detta slutbetänkande en analys av den svenska mediemarknaden, med tyngdvikt lagd vid de medier som i hög utsträckning producerar och levererar oberoende nyhetsrappor- tering till medborgarna. Därutöver redovisas utredningens förslag, bedömningar och övriga slutsatser om innehållet i den mediepolitiska verktygslådan. Slutbetänkandet inleds och avslutas med ett förord respektive ett efterord av utredaren. Däremellan omfattar betänkan- det 8 kapitel samt författningsförslag (kapitel 1) och författnings kommentarer (kapitel 10). Innehållet i förord, kapitel 2–9 och efter- ord redovisas kortfattat nedan.

Utredarens förord

Smarta mobiltelefoner och sociala medier har sänkt trösklarna för medborgarna att föra fram olika perspektiv, en demokratisk möjlig- het. Samtidigt har nya, delvis dolda, hot mot yttrandefriheten upp- stått.

Utvecklingen går mot minskad användning av traditionella me- dier, journalistiken monteras ner. De traditionella medierna kämpar med att försvara sitt värde, polarisering och desinformation ökar, medborgare attraheras av förenklade politiska budskap. Några med- ieföretag befinner sig på obestånd, andra märker att insatserna för att skapa en hållbar verksamhet inte räcker. De ansvarstagande medieak- törer som bevakar demokratin och granskar makten har svårt att fi- nansiera denna uppgift i allmänhetens tjänst. Behovet av statliga stöd kommer att öka. Att stödet behöver vidgas motiveras också av balan- sen mellan granskare och granskade: de politiska partierna tar emot

Sammanfattning

SOU 2016:80

cirka 1 miljard kronor i olika typer av partistöd. De fria oberoende medierna, vars uppgift bl.a. är att granska den politiska makten, bör finansieras i samma höjd.

Mot denna bakgrund diskuterar utredaren behovet av en bredare och tyngre mediepolitisk ansats och presenterar den struktur som slutbetänkandet bygger på. Åtgärderna har indelats i två kategorier: detaljerade förslag med författningsändringar samt mer långsiktiga visionära tankar som kräver vidare utredning och beredning.

En ny era kräver nya verktyg.

En mediepolitik för framtiden medverkar till att designa ett med- ielandskap och en demokrati som främjar upplysning, engagemang och ansvarstagande.

Kapitel 2 Utgångspunkter för slutbetänkandet

Medieutredningens direktiv har två delar – en analysdel och en för- slagsdel. I kapitlet redovisas hur Medieutredningens arbete har be- drivits i dessa två faser. Ett stort antal dialoger och rundabordssamtal har hållits under andra halvåret 2015 och första halvåret 2016 för att diskutera olika mediepolitika verktyg, vilka har resulterat i viktiga inspel till utredningsarbetet. Utredaren har deltagit i flera panelsam- tal och konferenser. Medieutredningen har därtill haft samarbets- partners och andra kontakter till hjälp för att samla in uppgifter och producera underlag till slutbetänkandet.

Det medborgarperspektiv som varit en utgångspunkt för utred- ningens arbete både i första och andra fasen beskrivs i kapitlet. Där- till har Medieutredningen gett Statistiska centralbyrån i uppdrag att genomföra en omfattande medborgarundersökning. Några av de centrala resultaten redovisas. Medborgarna har t.ex. ett högt förtro- ende för de medier som ingår i den kategori som kan komma ifråga för mediestöd. En av fyra svarade att de ibland eller ofta upplever att det sker förändringar i närmiljön utan att de har blivit tillräckligt in- formerade för att ha en chans att påverka. Fyra av tio tar själva reda på vad som händer i den egna kommunen eller regionen varje dag. De som bor i en kommun som har nyhetsredaktion gör det i större ut- sträckning än de som bor i en kommun som saknar nyhetsredaktion.

SOU 2016:80

Sammanfattning

Kapitel 3 Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

I detta kapitel redovisas Medieutredningen analys av den svenska mediemarknaden och dess förskjutningar, samt ett avsnitt fokuserat på hållbarhet. Ett hållbart framtida medielandskap har all anledning att utöver ekonomiska och sociala hållbarhetsfaktorer även väga in de miljömässiga.

Analysen visar att dagstidningsföretagen, som visat sig i hög ut- sträckning stå för produktionen av oberoende nyhetsrapportering, pressas från flera håll, såväl av nationella som internationella konkur- renter. Såväl av sjunkande användarintäkter som av att annonsörerna väljer andra vägar för att nå sina målgrupper. Det är dessutom en komplex bild: vissa aktörer som har differentierat sina intäktsström- mar framstår starkare än de som inte har gjort det. Samtidigt står ett antal aktörer som satsat allt på tidningsrörelsen ännu starka, medan andra, som försökt differentiera intäkterna, är kraftigt försvagade.

Om det ändå generellt kan sägas att innehållsproducenterna tap- par mark har andra aktörer på medieområdet tagit ett allt större grepp om medborgarnas mediebudgetar, distributörerna: allt från bredbands- och telekomoperatörer till sociala medieplattformar. Den senare kategorin har huggit en stor bit av annonskakan. Samtidigt bygger de sin affär på innehåll andra producerar, något som i längden är ohållbart då alla aktörer beror av varandra i medieekologin.

Tidningsföretagen har länge kämpat med omställningen, via ned- skärningar och andra rationaliseringar samt genom höjda prenumera- tionspriser. På senare år även via försök att skapa nya intäktsström- mar, ofta via initiativ som närmar sig upplevelseindustrins verksamhet. Strategin många valt de senaste åren är inriktad på att konvertera pap- perstidningsprenumeranter till digitala abonnenter. Men satsningarna har gått trögare än planerat, vissa har redan gett upp dem. Digitala användarintäkter verkar emellertid inte väga upp de förlorade abonnemangsintäkterna. Pappersutgivningen torde upphöra inom en överskådlig tid, troligen via inledande frekvensnedgångar, en del ak- törer sneglar mot en övergång till en gratismodell.

Till detta ska läggas det faktum att de sociala mediernas betydelse som samlande arena har tvingat nyhetsmedierna att i allt högre ut- sträckning dela sitt innehåll där, vilket resulterat i att de delvis förlo- rat kontrollen över sin egen distribution.

Sammanfattning

SOU 2016:80

Ytterligare ett faktum som omkullkastar gamla sanningar är den nya valutan som användardata i olika former utgör. Flera aspekter på detta vida området behandlas i kapitlet, allt från hur data bygger värde för medieföretag och andra till problematiseringar gällande al- goritmers påverkan och integritetsaspekter.

Framtiden ser mörk ut, även om det inte går att säga något gene- rellt. De svenska tidningarna befinner sig i olika grad av svårigheter beroende på om de ännu är lönsamma eller inte och om de har en ägare med stark ekonomisk ställning eller inte. Det dessa företag er- bjuder i form av tillförlitligt innehåll, starkt förtroende hos använ- darna, samlande arenor och en demokratisk värdegrund torde emel- lertid utgöra tillgångar i det fortsätta omställningsarbetet.

Kapitel 4 Tillgängligare medier för personer med funktionsnedsättning

I kapitlet beskrivs hur alltför få medier är tillgängliggjorda på ett så- dant sätt att alla medborgare kan ta del av dem. Detta trots att tek- nikutvecklingen skapat en mängd nya möjligheter vad gäller automa- tisering, t.ex. olika tjänster som omvandlar text till tal, eller tal till text. Samtidigt skapar tekniken nya hinder, exempelvis har den starka utvecklingen mot fler webb-tv-sändningar inte åtföljts av en lika stor ökning när det gäller textning av programmen. Avsaknaden av stan- darder kan också skapa hinder, då olika tekniker inte alltid är kompa- tibla.

Den största mediepolitiska satsningen på området, taltidningen, fungerar väl men tillgängliggör enbart fysiska dagstidningar och an- vändningen minskar. Medieutredningen pekar på att det statliga stö- det till taltidningar behöver ses över. Även verksamheten vid Myn- digheten för tillgängliga medier bör utvecklas och tydligare inkludera den digitala och sociala medieanvändningen i verksamheten till gagn för såväl medborgare som nyhetsmedieaktörer.

Ett nytt mediestöd ska inte konservera beroenden av tekniska spridningsformer, utan främja en generellt positiv utveckling i med- iebranschen – i linje med vad aktuell teknik medger. Alla innehålls- och spridningsformer ska vara tillgängliggjorda för en så stor andel av befolkningen som möjligt.

SOU 2016:80

Sammanfattning

Kapitel 5 Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

Medieutredningens utgångspunkt är att mediepolitiken ska upp- muntra en mängd röster och initiativ – nya och gamla – till att ta plats och skapa oberoende nyhetsrapportering med nationellt minoritets- perspektiv, på de nationella minoritetsspråken samiska, meänkieli, finska, jiddisch och romani chib eller på svenska, i de kanaler mål- grupperna väljer.

Av kapitlet framgår att tillgången till medier på nationella minori- tetsspråk är svag, många av dessa verksamheter visar inte heller upp en över tid sammanhållen leverans. En orsak som lyfts är bristen på jour- nalister som behärskar de nationella minoritetsspråken. De offentligt finansierade medierna spelar en oerhört viktig roll för utbudet.

Ett problem som påpekas av berörda organisationer är hur majo- ritetsmedierna framställer det samiska folket och de nationella mi- noriteterna. Det förekommer allt från okunskap till spridning av ste- reotyper och andra fördomar. Teknikutvecklingen har sänkt trösklarna för att starta publiceringskanaler vilket i viss mån har un- derlättat för tidigare svaga röster att göra sig hörda. Det krävs aktiva insatser för att förbättra existerande digitala översättningsverktyg för att de, i dessa till volym små språk, ska kunna leverera tillräcklig kvalitet. En väsentlig insats för ett nytt mediestöd blir att stimulera nyhetsrapportering med nationellt minoritetsperspektiv, såväl på de nationella minoritetsspråken som på svenska. Det nuvarande pres - stödssystemet har inte i någon nämnvärd utsträckning förmått sti- mulera nya initiativ.

Kapitel 6 Ny inriktning på mediepolitiken

Det digitaliserade, globaliserade och individualiserade medieland- skapet skapar behov av en ny inriktning på mediepolitiken. Begrepp som massmedier har förlorat i relevans. Då medier kan utgöras av i princip vilken avsändare och vilka innehålls- och spridningsformer som helst behövs en avgränsning för vad staten bör stötta.

Medieutredningen förordar i det här kapitlet att den nya medie- politiken tar avstamp i de demokratiska värden som ligger till grund för yttrandefriheten. Allas röster är lika mycket värda, för att alla har lika värde. Det är möjligt att förena den roll staten har som å ena si-

Sammanfattning

SOU 2016:80

dan upprätthållare av lag och ordning (här i betydelsen garant för alla medborgares konstitutionella rätt till yttrande- och åsiktsfrihet) och å andra sidan den roll staten har som normbildare (för att försvara demokratins grundvalar). Denna normbildande funktion kommer till uttryck på flera olika sätt, t.ex. genom signalvärdet i vilka brott rättsväsendet väljer att prioritera eller genom hur staten väljer att spendera allmänna medel.

Såväl formellt fastslagna mediepolitiska mål som resultatindika- torer bör revideras, för att gå i takt med medieutvecklingen. I arbetet med att utforma nya mediepolitiska mål behöver medborgarnas nya roll som medieborgare göra avtryck. Likaså bör potentialen i alla innehålls- och spridningsformer vägas in så att inte någon eller några enskilda former prioriteras. Betoningen måste i stället ligga på det demokratiska syftet.

Kapitel 7 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

I kapitlet lämnar Medieutredningen förslag till nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier. Det nya stödsystemet ska ersätta det befint- liga presstödet den 1 januari 2018.

Det nya mediestödet är utformat dels i en ny medielag, dels i en förordning. Konstruktionen bygger på viljan att förankra de delar av systemet som behöver vara stabila i riksdagen samt bedömningen att ett nytt stödsystem behöver förändras iterativt, vilket möjliggörs via en mer flexibel förordning. En del som behöver vara stabil är sam- mansättningen av den mediestödsnämnd som ska pröva ansökningar om mediestöd. Majoriteten av nämndens ledamöter nomineras på personliga mandat av mediebranschen. Ordförande och vice ord förande i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare, för att säkerställa processens rättssäkerhet.

Stödet kan utges till allmänna nyhetsmedier som uppfyller vissa villkor. Till dessa hör att det redaktionella innehållet ska utgöra minst 60 procent av hela innehållet, att det exklusiva egenproducerade redaktionella innehållet ska utgöra minst 20 procent av hela inne hållet, att mediet ska vara allmänt tillgängligt, riktat till en svensk målgrupp, spritt under egen titel med ansvarig utgivare, publiceras eller sändas minst 45 gånger per år samt ha en god användarföran kring. Inre mångfald i betydelsen olika representationer och per-

SOU 2016:80

Sammanfattning

spektiv ställs som tröskelkrav för stöd. Ett stödberättigat medium ska också präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.

Mediestödet bygger på principen att kvalitativ oberoende nyhets- rapportering kan ske i alla innehålls- och spridningsformer. Stödet omfattar incitament för att bevaka bredare områden, detta för att minimera antalet kommuner där medborgarna inte har tillgång till journalistik, samt att tillgängliggöra innehållet för personer med funktionsnedsättning. Stödet kan ges som produktionsstöd, distri- butionsstöd samt innovations- och utvecklingsstöd.

Mediestöd får även lämnas till allmänna nyhetsmedier som är rik- tade till det samiska folket och de nationella minoriteterna, då ställs lägre villkor för periodicitet och användarförankring i den breda populationen. Mediestöd får även under vissa förutsättningar lämnas till allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhets- och bildbyråer. Ny- startade initiativ stimuleras genom att lägre villkor för mediestöd vad gäller god användarförankring ställs under verksamhetens första år.

Det nya mediestödet öppnar för fler potentiella stödmottagare, detta kräver i sin tur en vidgad budgetram. Utredningens förslag är att anslaget, utöver de 567,1 miljoner kronor som finns i det befint- liga presstödssystemet, ska tillföras ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2018, ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2019 och ytterli- gare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2020. Det innebär att mediestödet anslagsram för 2020 i så fall kommer att vara 732,1 miljoner kronor.

Därtill föreslår utredningen att Myndigheten för press, radio och tv ska tillföras 3 miljoner kronor fr.o.m. 2018 för att härbärgera med- iestödsnämnden och för att nämnden ska kunna hantera fler kvalita- tiva bedömningar och anlita ett stort antal externa experter för beredningen av ansökningar. För att skapa ett större oberoende för mediestödsnämnden bör dess långsiktiga placering omprövas om el- ler när mediebranschens organisationer skapar ett civilrättsligt organ i syfte att härbärgera verksamheten.

Sammanfattning

SOU 2016:80

Kapitel 8 Mediepolitiska idéskisser

För att uppnå syftet med utredningsuppdraget, som enligt direkti- ven handlar om att tillgodose allmänhetens behov av allsidig infor- mation och individens möjlighet att vara demokratiskt delaktig oav- sett bostadsort, bör den mediepolitiska verktygslådan omfatta en mängd åtgärder. Utöver det direkta mediepolitiska stödet pekar ut- redningen i detta kapitel på en bred flora insatser som skulle kunna vidtas på längre sikt, då fördjupad analys kunnat genomföras och de- taljerade förslag kunnat utarbetas.

En utgångspunkt i direktiven är ”att ge förutsättningar för en fri åsiktsbildning, fritt utbyte av idéer och reella möjligheter att granska olika företeelser och verksamheter i samhället”. För att lyckas med detta behöver mediepolitiken omfatta insatser mot negativ informa- tionspåverkan och mot sanktionsfria hot mot journalister. Men också för ett stärkt användarskydd och en kraftfull och långsiktig satsning på höjd medie- och informationskunnighet. Det är endast genom en upplyst, digitalt och medialt kompetent befolkning som Sverige blir motståndskraftigt mot olika destabiliserande krafter.

Direktiven stipulerar att medborgare har rätt att få förutsätt- ningar för att vara demokratiskt delaktiga, i hela landet. Då medie användarna och medierna flyttar över i digitala kanaler bör insatser ske för att även medborgare som bor i områden som marknaden inte bedömer lönsamma ska ha funktionell internetaccess. Det handlar därutöver inte bara om var man bor, utan var man är. Det bör vidare ske en översyn av Postnords direktiv för att möjliggöra samdistribu- tion mellan post- och tidningsföretag, även i icke-lönsamma områden.

Behoven som identifierats pekar på att en mediepolitik för fram- tiden är i behov av stärkt finansiering. Bedömningen är att en utred- ning bör tillsättas för att identifiera formerna. Avslutningsvis pekar utredaren på att medieindustrin bör ges näringspolitiska stöd av den art som kommer andra industrisegment till gagn.

Kapitel 9 Konsekvenser av förslagen

Kapitlet redovisar konsekvenserna för medieföretagen och staten av att ett befintligt stödsystem – presstöd – ersätts med ett mediestöd den 1 januari 2018. Vissa konsekvenser för samhällsekonomin och medborgarna beskrivs också.

SOU 2016:80

Sammanfattning

Förslaget till nytt produktionsstöd har både vinnare och förlorare bland nuvarande cirka 70 stödmottagande tidningar. I de fall över- gången till det nya stödsystemet innebär en minskning av stödnivån med mer än 20 procent omfattar det nya produktionsstödet en över- gångsregel som innebär att stödet sänks successivt under tre år. Det finns också en möjlighet för enskilda medier att utveckla en journa- listisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obeva- kade och på så sätt bli berättigade ett nytt extra produktionsstöd.

Förslaget innebär att innebär att statens kostnader kommer att öka successivt. Stödbehoven ökar i takt med att medieföretagens ekonomi försämras, men även som en konsekvens av att fler aktörer kommer att kunna bli berättigade till stöd. De ökade kostnaderna, utöver kostnaderna för det nuvarande presstödet, föreslås ska finan- sieras genom omfördelningar inom utgiftsområdena 1 och 17.

Utredarens efterord

Medborgarna rör sig mellan den traditionella, passiva rollen som tittare, lyssnare och läsare till den som producent och distributör av innehåll. Var och en är i den bemärkelsen aktiva medier, en maktför- skjutning till individernas fördel. Samtidigt har makten kanske mer än någonsin tidigare i historien koncentrerats till ett fåtal, globala aktörer, en maktförskjutning till medborgarnas nackdel.

Mediepolitiken har aldrig haft en viktigare roll än nu. För att lyckas krävs bredare ansatser än tidigare. Centralt att prioritera är ett digitalt och medialt kompetenslyft, att den nya mediepolitiken in- kluderar åtgärder som för in Sverige i en digital upplysningstid. Den enda egentliga garanten för medborgarnas tillgång till kvalitativ, obe- roende information och nyhetsrapportering på lång sikt är allmänhe- tens egen förmåga att styra undan hoten och utnyttja möjligheterna. Den främjas genom en nationell satsning på medie- och informa- tionskunnighet, genom ett digitalt kompetenslyft. Det är om med- borgarna förstår värdet i kvalitativa oberoende nyhetsmedier och väljer att investera i deras produkter och tjänster som en mångfald av oberoende, kommersiella medier kan bli långsiktigt hållbara. Det är bara genom uthållig kvalitativ nyhetsrapportering och kritisk gransk- ning av makten som en hälsosam demokrati kan säkerställas.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om mediestöd

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om statligt stöd till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform (mediestöd).

Med allmänna nyhetsmedier avses medier som har ett redaktio- nellt innehåll bestående av regelbunden allsidig nyhetsbevakning och kritisk granskning av för demokratin grundläggande processer och skeenden.

2 § Mediestöd får inte ges till allmänna nyhetsmedier som ges ut av myndigheter eller av verksamhet som finansieras genom lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst.

3 § Mediestöd kan ges som produktionsstöd, distributionsstöd samt innovations- och utvecklingsstöd.

4 § Mediestöd syftar till att stärka demokratin i Sverige genom att, via allmänna nyhetsmedier, främja allmänhetens tillgång till obero- ende nyhetsförmedling samt möjlighet att ta del av och själva med- verka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsdebatt.

Författningsförslag

SOU 2016:80

Prövning av ansökan om mediestöd

5 § Ansökningar om mediestöd prövas av en särskild nämnd, medie- stödsnämnden. Ledamöter nominerade av organisationer som före- träder publicister, journalister och medieföretag ska utgöra en majo- ritet i nämnden.

Bemyndigande

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om mediestöd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2016:80

Författningsförslag

1.2Förslag till mediestödsförordning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statligt stöd till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier oavsett inne- hålls- och spridningsform (mediestöd) i enlighet med lagen (2017:00) om mediestöd.

2 § Mediestöd lämnas i mån av tillgång på medel.

Allmänna förutsättningar för mediestöd

3 § Mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som

1. präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet,

2. har ett redaktionellt innehåll som utgör minst 60 procent av hela innehållet,

3. har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll som utgör minst 20 procent av hela innehållet,

4. har ett redaktionellt innehåll som präglas av hög kvalitet och inre mångfald,

5. är allmänt tillgängliga,

6. självständigt sprids under egen titel med en ansvarig utgivare, 7. publiceras eller sänds minst 45 gånger per år,

8. är riktade till en svensk målgrupp, och 9. har en god användarförankring.

Ett redaktionellt innehåll kan bestå av text, bild, rörlig bild, grafik och ljud.

Mediestödsnämnden får i stället för vad som anges i första stycket 7 föreskriva om en högre periodicitet om det för en viss kate- gori av digitala allmänna nyhetsmedier är uppenbart att periodicite- ten bör vara högre.

Författningsförslag

SOU 2016:80

4 § Mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna som uppfyller villkoren i 3 § första stycket 1–6 och som

1. publiceras eller sänds regelbundet och minst tio gånger per år, 2. är riktade till en eller flera svenska målgrupper inom det samiska

folket och de nationella minoriteterna, och

3. har en god användarförankring i sina målgrupper.

5 § Mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer eller bildbyråer och som uppfyller villkoren i 3 § första stycket 1, 4, 8 och 9.

6 § Mediestöd får lämnas till nystartade allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i 3 § första stycket 1–8. Stödet får lämnas vid ett tillfälle per allmänt nyhetsmedium.

7 § Som villkor för mediestöd får mediestödsnämnden ställa som krav att det allmänna nyhetsmediet är anslutet till ett medieetiskt system.

Särskilda förutsättningar för produktionsstöd

8 § Produktionsstöd får lämnas för att täcka av mediestödsnämnden godkända kostnader som är förknippade med utgivningen av ett all- mänt nyhetsmedium.

9 § Produktionsstöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som kan visa att verksamheten är i behov av ekonomiskt stöd. För allmänna nyhetsmedier som ingår i eller är på väg att ingå i en koncern får pro- duktionsstöd endast ges om det kan visas att behovet inte är en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen och att det ansökande mediets behov inte kan åtgärdas inom koncernen.

10 § Produktionsstöd baseras på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet. Stödbelopp fastställs i relation till dessa kostnader och tillgången på medel. Av tabellen framgår de maximala stödbeloppen i olika kost- nadsintervall.

SOU 2016:80 Författningsförslag

Kostnadsintervall, tusental kronor	Högsta möjliga stödbelopp, tusental kronor

0–9 999	2 500
10 000–19 999	4 500
20 000–49 999	10 000
50 000– 99 999	15 000
100 000 och över	25 000

11 § Ytterligare produktionsstöd får lämnas till allmänna nyhetsme- dier som har en journalistisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obevakade. Det ytterligare produktionsstödet för detta ändamål får uppgå till högst 500 000 kronor per kommun.

12 § Ytterligare produktionsstöd får lämnas till allmänna nyhets medier som vidtar åtgärder för att tillgängliggöra sitt innehåll för personer med funktionsnedsättning. Det ytterligare produktions- stödet för detta ändamål får uppgå till högst 100 000 kronor

13 § Det sammanlagda produktionsstödet som ett allmänt nyhets- medium i de två lägsta kostnadsintervallen i 10 § berättigar till enligt 10–12 §§ får inte överstiga 75 procent av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det stödberättigade mediet. För all- männa nyhetsmedier i det mellersta kostnadsintervallet får stödet inte överstiga 60 procent och för allmänna nyhetsmedier i de två högsta kostnadsintervallen får stödet inte överstiga 40 procent.

Särskilda förutsättningar för distributionsstöd

14 § Distributionsstöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier för distribution av papperstidningar.

15 § Distributionsstöd får lämnas för varje exemplar av en pappers- tidning som distribueras av ett distributionsföretag eller, av ett befordringsföretag i lantbrevbäringsturer eller särskilda tidningsut- delningsturer, där minst två allmänna nyhetsmedier deltar.

16 § Distributionsstöd lämnas årligen med

Författningsförslag

SOU 2016:80

1. 10,30 öre per exemplar för de första 7 miljonerna stödberätti- gade exemplar,

2. 8,23 öre per exemplar för exemplaren mellan 7 miljoner och 14 miljoner,

3. 6,16 öre per exemplar för exemplaren mellan 14 miljoner och 21 miljoner,

4. 5,16 öre per exemplar för exemplaren över 21 miljoner.

17 § För att få distributionsstöd ska det allmänna nyhetsmediet skriftligen förbinda sig att avstå från egen distribution i områden med samdistribution och överlämna hela distributionsarbetet till ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag i området med samdistribution.

18 § Två distributionsföretag får samtidigt svara för stödberättigad samdistribution inom ett distributionsområde, om mediestöds- nämnden medger det.

19 § Ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag får för- medla distributionsstöd endast om företaget skriftligen förbinder sig att inom sitt verksamhetsområde anordna samdistribution där det finns förutsättning för stödberättigad samdistribution, att til - lämpa en likvärdig prissättning per distribuerat exemplar och att hålla samdistributionen öppen för samtliga allmänna nyhetsmedier.

Särskilda förutsättningar för innovations- och utvecklingsstöd

20 § Innovations- och utvecklingsstöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier för insatser som ska syfta till

– utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, – innovationer och utveckling när det gäller digital publicering

och spridning av det allmänna nyhetsmediets innehåll, – utveckling av nya affärsmodeller.

Stöd får även lämnas för förstudier inom dessa områden.

21 § Innovations- och utvecklingsstöd får inte lämnas till en förstudie eller insats som har inletts innan en ansökan om stöd lämnats in.

SOU 2016:80

Författningsförslag

22 § Innovations- och utvecklingsstöd lämnas i form av projekt bidrag. Det får beviljas för en insats under högst tre år och för en för- studie under högst ett år.

23 § Innovations- och utvecklingsstöd får lämnas för högst 40 pro- cent av kostnaden för insatsen eller förstudien enligt 20 §.

För insatser med särskild betydelse för nationella minoriteter enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritets- språk eller för barn och unga får stöd lämnas med högst 75 procent av kostnaden för insatsen eller förstudien enligt 20 §.

En insats eller förstudie får inte finansieras genom produktions- stöd enligt 10–12 §§ eller av annat statligt stöd.

Ärendenas handläggning

24 § Mediestödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv prövar frågor om mediestöd enligt denna förordning.

25 § Arbetet med stödgivningen ska präglas av öppenhet och trans- parens. Den praxis som skapas av mediestödsnämnden ska tillgäng- liggöras för allmänheten.

26 § Alla ansökningar om mediestöd ska vara skriftliga och innehålla en oberoende företagsekonomisk bedömning och marknadsanalys. Ansökningar om produktionsstöd ska även omfatta en plan för hur stödbehovet kan minska och på sikt upphöra. Sökanden ska därut över lämna de handlingar och uppgifter som mediestödsnämnden behöver för att pröva ansökan.

27 § Återkommande ansökningar om produktionsstöd från samma allmänna nyhetsmedium prövas fördjupat vart tredje ansökningstill- fälle för att minska risken för långsiktigt oförändrat stödberoende. Den fördjupade prövningen ska inkludera en uppföljning av den sökandes planer för hur stödbehovet kan minska och på sikt upphöra.

28 § Ett beslut om mediestöd får förenas med villkor. Dessa ska framgå av beslutet. I beslutet ska även sista dag för redovisning enligt 35 § framgå.

Författningsförslag

SOU 2016:80

29 § Beslut om fördelning av produktionsstöd till allmänna nyhets- medier som är riktade till det samiska folket och de nationella mino- riteterna fattas efter samråd med företrädare för respektive minori- tetsgrupp.

30 § Beslut om fördelning av ytterligare produktionsstöd enligt 11 § ska föregås av kvalitativ bedömning av vilka kommuner det handlar om vid ett givet ansökningstillfälle.

31 § Beslut om fördelning av ytterligare produktionsstöd enligt 12 § ska vid behov fattas efter samråd med organisationer för personer med funktionsnedsättning och med berörda myndigheter.

32 § Beslut om fördelning av stöd för innovation och utveckling enligt 20 § ska föregås av samråd med expertis på innovations- och utvecklingsområdet.

Utbetalning

33 § Frågan om huruvida allmänna nyhetsmedier uppfyller kraven för produktionsstöd ska bedömas med utgångspunkt i förhållandena under det kalenderår som föregår det år för vilket stöd söks. För nyetablerade medier och för medier som har en relativt låg periodici- tet får uppgifterna avse en kortare tidsperiod.

34 § Produktionsstöd beräknas för kalenderår och betalas ut månads- vis i förskott med en tolftedel av bidraget för varje kalendermånad. Distributionsstöd betalas ut månadsvis i efterskott till distributions- företaget eller postbefordringsföretaget. Distributionsföretaget och postbefordringsföretaget tillgodoför det allmänna nyhetsmediet dess andel av beloppet.

Redovisning

35 § Den som har tagit emot mediestöd enligt denna förordning ska lämna en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen till medie- stödsnämnden.

SOU 2016:80

Författningsförslag

36 § Mediestödsnämnden ska, med utgångspunkt i den redovisning som ska lämnas enligt 35 §, kontrollera att mediestödet använts i överensstämmelse med denna förordning.

Hinder mot utbetalning

37 § Mediestödsnämnden får besluta att beviljat mediestöd tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att stödet beviljats på grund av felaktiga uppgifter eller att rätt till stödet av annan anled- ning saknas.

38 § Mediestöd får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

Återbetalning och återkrav

39 § Den som tagit emot ett mediestöd enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. mottagaren har delat ut vinst till det allmänna nyhetsmediets ägare under samma år,

4. stödet helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

5. mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 35 §, eller 6. villkor i beslutet om stöd inte har fullföljts.

40 § Om en mottagare av mediestöd är återbetalningsskyldig enligt 39 §, ska mediestödsnämnden besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet.

Återkrav med anledning av vinstutdelning enligt 39 § 3 ska avse stöd som motsvarar den utbetalade vinsten.

Författningsförslag

SOU 2016:80

41 § Om ett belopp som återkrävts med stöd av 39 § inte betalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635) tas ut på beloppet.

42 § Om det finns särskilda skäl, får mediestödsnämnden helt eller delvis efterge ett krav på återbetalning enligt 39 § eller ränta enligt 41 §.

Avstängning från stöd

43 § Om ett allmänt nyhetsmedium har lämnat oriktiga uppgifter eller på något annat sätt förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp får mediestödsnämnden stänga av detta från att erhålla nytt mediestöd under högst tre år.

Bemyndigande

44 § Myndigheten för press, radio och tv får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

45 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

Genom förordningen upphör presstödsförordningen (1990:524) och förordning (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om stöd som beviljats före ikraftträdandet.

För mottagare av driftsstöd enligt presstödsförordningen som på grund av bestämmelser om produktionsstöd i denna förordning för- lorar mer än 20 procent av stödnivån gäller att stödet successivt ska minskas till den nya nivån under tre år.

För mottagare av begränsat driftsstöd enligt presstödsförord- ningen som på grund av bestämmelser i denna förordning får högre statligt stöd gäller att stödet successivt ska ökas till den nya nivån under tre år.

SOU 2016:80

Författningsförslag

Nya mottagare av produktionsstöd enligt denna förordning, som inte varit mottagare av driftsstöd enligt presstödsförordningen, ska erhålla en tredjedel av det stödbelopp som det allmänna nyhets mediet är berättigat till det första året, två tredjedelar av stödet det andra året och fullt produktionsstöd det tredje året.

Författningsförslag

SOU 2016:80

1.3Förslag till

förordning med ändring i förordning (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv

Härigenom föreskrivs att 22 a, 22 b, 22 c, 22 d och 24 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		22 a §
Inom	myndigheten	finns ett	Inom myndigheten finns ett
särskilt beslutsorgan som benämns			särskilt beslutsorgan sombenämns
presstödsnämnden.		Presstöds	mediestödsnämnden. Mediestöds
nämnden har de uppgifter som			nämnden har de uppgifter som fram-
framgår	av pressstödsförord-		går av lag (2017:XXX) om medie

ningen (1990:524) och förord- stöd och mediestödsförordningen ningen (2016:137) om utveck- (2017:XXX).

lingsstöd till tryckta		allmänna
nyhetstidningar.
		22 b §
Presstödsnämnden består av			Mediestödsnämnden består
en ordförande, en vice ordfö-			av en ordförande, en vice ordfö-
rande och högst tolv andra leda-			rande och högst nio andra leda-
möter. Ordföranden		och vice	möter. Ordföranden och vice
ordföranden ska vara eller ha			ordföranden ska vara eller ha
varit	ordinarie domare.		varit	ordinarie domare.
Presstödsnämnden är besluts			Mediestödsnämnden är besluts
för när ordföranden och minst			för när ordföranden och minst
hälften av de andra ledamöterna			hälften av de andra ledamöterna
är närvarande.			är närvarande.

SOU 2016:80

Författningsförslag

Om ett ärende är så bråd- skande att presstödsnämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordfö- randen och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med nämnden.

Om ett ärende är så bråd- skande att mediestödsnämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordfö- randen och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med nämnden.

22 c §

Presstödsnämnden ansvarar för sina beslut.

Presstödsnämnden ansvarar för sin verksamhet inför myn- dighetens ledning.

Mediestödsnämnden ansvarar för sina beslut.

Mediestödsnämnden ansvarar för sin verksamhet inför myn- dighetens ledning.

22 d §

Myndighetens ledning ansva- rar inför regeringen för att pres - stödsnämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författ- ningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Myndighetens ledning ansva- rar inför regeringen för att med- iestödsnämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författ- ningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

	24 §
Regeringen utser för en	Regeringen utser för en
bestämd tid ordförande, två vice	bestämd tid ordförande, två vice
ordförande samt andra ledamö-	ordförande samt andra ledamö-
ter och ersättare i gransknings-	ter och ersättare i gransknings-
nämnden för radio och tv.	nämnden för radio och tv.

Författningsförslag

SOU 2016:80

Regeringen utser för	en	Regeringen utser ordförande,
bestämd tid ordförande,	vice	vice ordförande samt högst nio
ordförande samt andra ledamö-		andra ledamöter i mediestöds-
ter i presstödsnämnden.		nämnden för en period på högst
		fyra år. Hälften av ledamöterna
		ska bytas ut vartannat år. Samtliga
		ledamöter utöver ordförande och
		vice ordförande utses efter nomi-
		nering av organisationer som före-
		träder publicister, journalister och
		medieföretag. Mediestödsnämndens
		sammansättning ska präglas av en
		jämn könsfördelning och av en

mångfald av erfarenheter och per- spektiv.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

2Utgångspunkter för slutbetänkandet

2.1Direktiven och arbetets genomförande

2.1.1Direktivens två delar

Enligt utredningens direktiv (dir. 2015:26) ska en särskild utredare analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. Utredningen har också fått tilläggsdi- rektiv (dir. 2016:14) om förlängd utredningstid, vilket innebär att uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2016. Direktiven återges i bilaga 1 och 2.

I en första del av uppdraget ska utredaren analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i sin nuvarande form upphör. I enlighet med detta har utredaren lämnat delbetänkandet Medie borgarna och medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94).

Utredaren ska därefter, med utgångspunkt i den analys som gjorts, lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg. Förslagen bör syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmed- ling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i Sverige man bor. De för- slag som lämnas ska vara konkreta, genomarbetade och så långsiktiga som möjligt med tanke på att medieutvecklingen är pågående och kommer att fortsätta. Vid utformningen av verktygen, t.ex. nya mediepolitiska stöd, ska EU:s konkurrens- och statsstödsregler beaktas. Förslagen som lämnas ska vara kostnadseffektiva. I utarbe- tandet av förslagen ska utredaren ha en internationell utblick.

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

Inom ramen för uppdraget har utredningen i mars 2016 även läm- nat promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställ- ningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod. Promemorian återges i bilaga 3. Utredningen har vidare lämnat forskningsantologin

Människorna, medierna & marknaden. Medieutredningens forsknings- antologi om en demokrati i förändring (SOU 2016:30).

2.1.2Arbetets genomförande

I linje med direktivens två delar har utredningens arbete bedrivits i två faser. I den första fasen – analysfasen – inhämtades underlag och utfördes analyser som i enlighet med direktiven redovisats i delbetän- kandet. Det fokuserar på medborgare och medieborgare i relation till mediernas innehåll, medan analysen av mediemarknaden, dess struk- tur och pågående förskjutningar har förlagts till den andra fasen – förslagsfasen – och redovisas i detta slutbetänkande. Här beskrivs även utredningens medborgarundersökning, tillgänglighet till medier för personer med funktionsnedsättning, mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna samt en översikt över utveck- lingen vad gäller desinformationen i det svenska medielandskapet.

Dialoger och rundabordssamtal

Under hela utredningstiden har det varit en strävan att ge så många som möjligt tillfälle att komma till tals om de frågor som har ingått i uppdraget, samtidigt som slutna möten med branschintressenter har undvikits i syfte att vidmakthålla utredningens oberoende.

Under den andra fasen av utredningsarbetet har dialogerna och rundabordssamtalen i första hand handlat om den bredd av mediepo- litiska verktyg som Medieutredningen i enlighet med direktiven identifierat i den första fasen. Följande möten med koppling till för- slagsdelen av uppdraget har hållits med företrädare för myndigheter, organisationer och medier under andra halvåret 2015 och första halvåret 2016:

–Myndigheter och organisationer som är berörda av frågor om tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning: Myndigheten för tillgängliga medier, Myndigheten för press,

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

radio och tv, Sveriges Television, Tidningen 8 sidor, Handikapp förbunden, Synskadades riksförbund, Hörselskadades riksför- bund, Förbundet Sveriges dövblinda och Dyslexiförbundet.

––Organisationer som företräder de nationella minoriteterna: Judiska centralrådet, Judiska ungdomsförbundet, Riksförbundet Romer i Europa, Svenska Tornedalingars riksförbund, Met Nuoret(Tornedalingarnasungdomsförbund),Sverigefinländarnas delegation, Sverigefinska riksförbundet och Sverigefinska ung- domsförbundet.1

–Kommersiella medier: Tidningsutgivarna (TU), TV4, Sveriges Tidskrifter, Gratistidningarnas förening och Sveriges mediebyråer.

–Myndigheter vars verksamhet på olika sätt är berörd av medie området: Statens medieråd, Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier, Konkurrensverket, Post- och telestyrelsen och Sida.

–Myndigheter vars verksamhet på olika sätt är berörd av det vidare medieområdet: Datainspektionen, Åklagarmyndigheten, Justitie kanslern, Riksrevisionen och Konsumentverket.

–Nya medieinitiativ: Jnytt.se, Jmini, Älvsbynews/Älvsbyn just nu, Fanzingo, Nyhetsverket, Arjeplogsnytt, Visslan, Content Central, Blank Spot Project, Bjuvsnytt, Community Media Sweden, Älvsbyn just nu och sajten Bättre stadsdel.

–De offentligt finansierade medierna: Sveriges Radio, Sveriges Television och Sveriges Utbildningsradio.

–Mottagare av driftsstöd i det nuvarande presstödssystemet: Skånska Dagbladet, Svenska Dagbladet, Östran/Nyheterna, Sydöstran, Norrländska Socialdemokraten, Mittmedia, Värmlands Folkblad, Folkbladet Västerbotten och Fådagarsgruppen.

–Behovet av jämförbar statistik i den digitala miljön: Tidnings statistik (TS), TNS Sifo, Mediemätning i Skandinavien (MMS), Bonnier News, Expressen och Myndigheten för press, radio och tv.

1 Sametinget var inbjudet men avböjde att delta vid det möte som hölls med de nationella mino- riteterna. Under arbetet med den del av uppdraget som avser mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna har dock Medieutredningen samrått i andra former med bl.a. Sametinget och ungdomsförbundet Sáminuorra (se kapitel 5).

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

–Distributionen av papperstidningar: Tidningsutgivarna och NTM-koncernen, Prolog, Grafiska Företagen, Postnord och Tidningstjänst AB (TAB).

–Kultur- och fritidsberedningen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

–Globala aktörer: Google och Facebook.

–Andra utredningar vars arbete berör medieområdet: den norska medieutredningen (Mediemangfoldsutvalget), Utredningen för en nationell biblioteksstrategi, Mediegrundlagskommittén och Integritetskommittén.

Mötena har resulterat i viktiga inspel till utredningsarbetet, såväl muntliga som skriftliga, vid och i anslutning till respektive möte eller vid andra tillfällen.

Panelsamtal och konferenser

Den särskilda utredaren har deltagit i flera panelsamtal och konfe- renser, såväl i Sverige som utomlands. Internationellt bl.a. som talare på NxtMedia-konferensen i Trondheim (17 november 2015) samt danska redaktörsdygnet i Svendborg (11–12 maj 2016) och vid en samling av de nordiska mediemyndigheterna i Stockholm (17 mars 2016). I Sverige bland annat via medverkan på Mediedagarna i Göteborg (7–8 april 2016), Kungliga bibliotekets serie om yttrande- frihet (19 april 2016), Svensk biblioteksförenings samtal om yttran- defrihet under Almedalsveckan (6 juli 2016) samt Bertil Ohlin institutets opinionsbildningskonferens (25 maj 2016), som även sändes på SVT Forum.

Kommunikation

Utredningen har haft en webbplats (www.medieutredningen.se) med information om utredningens pågående arbete och där den särskilda utredaren har bloggat vid 23 tillfällen och 18 nyheter har publicerats. Alla intresserade har kunna framföra sina åsikter i en forumfunktion. Vidare har utredningen haft ett Twitterkonto (@

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

medieutredning) i syfte att förenkla allmänhetens och mediernas kontakt med utredningen. Webbplatsen kommer att vara öppen under ett år efter att Medieutredningen avslutat sitt arbete.

Externa samarbetspartners och kontakter

Medieutredningen har under den andra utredningsfasen haft samar- betspartners till hjälp för att samla in nya uppgifter och producera underlag till kapitel i slutbetänkandet. Det gäller Patrik Fältström, Crister Mattsson, Jonas Ohlsson, Malin Picha Edwardsson, Gunnar Springfeldt och Jack Werner. Stort tack till alla.

Därtill har utredningen haft kontakt med och inhämtat uppgifter från ett stort antal myndigheter, branschorganisationer, intresse organisationer, de offentligt finansierade medierna, enskilda medie- företag, myndigheter, forskare, sakkunniga, debattörer och medbor- gare. Ett stort tack till alla som på detta sätt har bidragit till utredningens arbete.

Forskningsantologin

Medieutredningens forskningsantologi, med utredningens forsk- ningsledare docent Oscar Westlund som redaktör, samlade följande framstående medieforskare från landets lärosäten som författare: Sigurd Allern, Ester Pollack, Lennart Weibull, Gunnar Nygren, Göran Bolin, Jonas Andersson Schwarz, Ester Appelgren, Sara Leckner, Stina Bengtsson, Bengt Johansson, Jonas Ohlsson, Lars Nord, Jenny Wiik, Ulrika Andersson, Anna Roosvall, Gunilla Hultén, Annika Egan Sjölander, Susanne Almgren, Tobias Olsson, Kristoffer Holt, Ingela Wadbring,UlrikaFacht,UllaCarlsson,HelenaFrancke,ÅsaSöderlind, Ola Pilerot, Gullvor Elf och Louise Limberg. Forskarna är här nämnda i samma ordning som deras kapitel förekommer i forsk- ningsantologin.

Antologin presenterades av Medieutredningen och ett urval av forskarna vid MEG i Göteborg i april 2015.

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

Enkätstudier

Medieutredningen har genomfört två enkätstudier, den ena i samar- bete med Svenska Journalistförbundet – om journalisternas situation

– medan den andra är en medborgarundersökning som genomförts av Statitiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Medieutredningen. Resultatet av den förstnämnda undersökningen redovisas i kapitel 3 medan den sistnämnda redovisas i detta kapitel, avsnitt 2.2.2. Båda undersökningarnafinnsatthämtaisinahelheterpåMedieutredningens webbplats.

2.2Medieborgare och medborgare

På historiskt sett mycket kort tid har medborgarna kraftigt förändrat sin medieanvändning, såväl när det gäller grad av aktivitet och val av plattformar, som när det gäller sitt förhållande till innehållet. I utred- ningens delbetänkande analyserades de nya rollerna som medie borgare och medborgarjournalister. Därefter har Medieutredningen genomfört en omfattande medborgarundersökning för att få en bild av medborgarnas upplevda behov av medier och deras upplevelse av tillgången till kvalitativ nyhetsförmedling. Dessa analyser, som redo- visas kortfattat i detta avsnitt, har varit viktiga för att inhämta det medborgarperspektivsomvaritutgångspunkteniMedieutredningens arbete.

2.2.1Medieborgare och medborgarjournalister

I takt med digitaliseringen, som bl.a. sänkt trösklarna för att aktivt medverka till att skapa innehåll och sprida det, har medborgarna lämnat den forna passiva mottagarrollen för att i allt högre utsträck- ning bli innehållsproducenter och -distributörer. Medborgarna har blivit det Medieutredningen i delbetänkandet kallade ”medie borgare”. Begreppet lanserades av Sven-Olof Bodenfors och Carina Lindberg Glavå i ett arbete för intresseorganisationen Utgivarna,

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

åren 2013–2014. Syftet med arbetet var att öka kunskaperna och stärka förtroendet för ansvarig utgivarrollen och stimulera till publi- cistiskt ansvar i det nya, vidare medielandskapet.2

I Medieutredningens arbete har termen emellertid kommit att användas i betydelsen ”medborgare som använder medier för att själva producera innehåll samt sprida innehåll till andra”. Denna nya aktivare roll rymmer en stor demokratistärkande potential, då även allmänheten nu teoretiskt besitter genomslagskraften hos de forna massmedierna. Det har därför varit av särskild vikt för utredningen att peka på vikten av möjliggörande infrastruktur i hela landet, beho- vet av en god offentlighetskultur och vikten av att höja medie- och informationskunnigheten i hela befolkningen. Var och en behöver i dag den kunskap och de färdigheter som förr enbart rymdes i mass- medieföretagen.

En underkategori till dessa medialt aktiva medborgare av särskilt intresse för Medieutredningen har varit s.k. medborgarjournalister. Oavsett om dessas verksamhet är en heltidssyssla eller något som utövas mer sporadiskt skulle medborgarjournalisterna kunna utgöra ett viktigt komplement till de traditionella medierna, inte minst när det gäller att bredda de redaktionella perspektiven, även inom ramen för praktisk anskaffning i samarbete med traditionella medier. Här har det också skett flera framgångsrika initiativ som öppnat för med- skapande.

Dessa medborgarjournalister skulle i sig själva kunna komma ifråga som mottagare för mediestöd. Medieutredningens analys visar emellertid på svårigheter när det gäller att få till stånd innehålls- och spridningsformer via vilka medieborgare på egen hand bedriver jour- nalistik. Utöver kompetens- och trovärdighetsproblematiken hand- lar det om den konstaterade bristen på uthållighet i verksamheter av det här slaget. Få svenska initiativ har existerat sammanhållet över tid, ett faktum som fått utredningen att välja bort denna kategori som direkta stödmottagare.

Utöver förskjutningen från passiva mottagare till att medbor- garna i många fall själva utgör medier har utredningen identifierat ett antal viktiga trender, som beskrivits i detalj i delbetänkandet. Dessa

2 Begreppet MedIEborgare, där IE står för Individuellt Egenansvar, föreslogs av Bodenfors/ Lindberg Glavå bilda en långsiktigt utvecklingsbar plattform för en rad aktiviteter med syfte att förtydliga och lyfta fram det ansvar som bör följa med friheten att publicera som den digi- tala tekniken medför för var och en.

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

omfattar bl.a. användarnas rörelse från traditionella medier till digi- tala och framförallt mobila plattformar. Men också om rörelsen från traditionella medier till sociala medier.

För båda dessa förskjutningar är trenden mer markant i de unga åldersgrupperna men den märks i samtliga åldersgruppers nyhetsan- vändning, förutom de allra äldsta. Tydligast är rörelsen bort från papperstidningar och tablå-tv. En annan trend är den sviktande betal- viljan för kvalitativ journalistik.3

En oroväckande utveckling som konstaterades i delbetänkandet är de neddragningar av redaktionell närvaro som skapat vita fläckar i medielandskapet, där medborgarna inte längre har tillgång till obero- ende nyhetsrapportering. Ny forskning från Södertörns högskola visar att nedskärningarna av dagstidningarnas redaktioner fortsätter och att var fjärde kommun saknar en nyhetsredaktion. När en lokal- redaktion läggs ner, minskar kommunbevakningen. Samtidigt visar en studie att rapporteringen om kommunpolitik ökar något och att det i första hand är lokaltidningarna som står för rapporteringen. I storstäderna är gratistidningarnas roll för kommunrapporteringen större.4

2.2.2Medieutredningens medborgarundersökning

För att ytterligare fördjupa förståelsen för medborgarnas relation till medier, med tonvikt på medier som levererar lokal kvalitativ journa- listik och nyhetsförmedling, gav Medieutredningen SCB i uppdrag att genomföra en bred medborgarundersökning i enkätform. I under- sökningen Hjälp oss stärka framtidens medier, som genomfördes under perioden 10 maj–23 juni 2016, ingick 5 000 slumpmässigt utvalda personer, folkbokförda i Sverige i åldersgruppen 16 år och äldre.

Urvalsramen skapades med hjälp av data från SCB:s register över totalbefolkningen och indelades utifrån boendeortens storleksklass. Urvalet delades sedan i två lika stora delar, utifrån om den kommun

3Visserligen pekar SCB:s medborgarundersökning på att varannan svensk säger sig vara redo att betala, men enkätsvar är inte alltid liktydigt med praktisk handling. Här refereras till sjun- kande upplagor och att långt ifrån alla som haft pappersprenumeration tar ett digitalt abonnemang.

4Institutet för mediestudier (2015). Mediestudiers årsbok – Tillståndet för journalistiken 2014/2015.

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

som urvalspersonen tillhör har nyhetsredaktion respektive inte har det. Den senare indelningen bygger på uppgifter som generöst ställts till förfogande av Institutet för mediestudier (Simo). Gunnar Nygren, professor i journalistik vid Södertörns högskola, har lämnat värdefulla underlag och synpunkter om undersökningens upplägg och resultat.

Andelen svarande i medborgarundersökningen uppgick till 44 procent. Undersökningens resultat i sin helhet finns att hämta på Medieutredningens webbplats. I detta avsnitt redovisas några av de centrala resultaten.

Efterfrågan på lokala nyheter

Fyra av tio tar själva reda på vad som händer i den egna kommunen eller regionen varje dag. De som bor i en kommun som har nyhetsre- daktion i större utsträckning (41 procent) än de som bor i en kom- mun som saknar nyhetsredaktion (34 procent). Inrikes födda följer med mer än utrikes födda. Unga följer med mindre (16 procent) jämfört med de som är 65 år eller äldre (51 procent).

Efterfrågan på nationella och internationella nyheter

Två av tre tar själva reda på vad som händer i Sverige varje dag, något mer än var femte gör det några gånger i veckan. Nästan lika många tar själva reda på vad som händer i världen. Även här är det de yngsta och de utrikes födda som följer med i mindre utsträckning. Män tar i större utsträckning reda på vad som händer dagligen jämfört med kvinnor.

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

Tillgång till traditionella medier med lokala nyheter

Av de som har tillgång till traditionella medier tar 91 procent del av dessa.5 Två av tre som tar del av de lokala nyheterna anser att dessa nyhe- ter är av bra kvalitet. De som är 50 år eller äldre tar del i högre utsträckning (96 procent) än de som är yngre än 30 år (76 procent). Inrikes födda i större utsträckning (92 procent) än utrikes födda (83 procent).

Användning av traditionella medier med lokala nyheter

Drygt 60 procent av befolkningen tar del av lokala nyheter genom SVT och/eller lokal morgontidning (se figur 2.1). Det är vidare en större andel som använder gratistidningar än nationella morgontid- ningar och kvällstidningar för lokala nyheter.

Figur 2.1 Användning av traditionella medier för att ta del av lokala nyheter

Källa: Medborgarundersökningen.

Kommentar: Andel i befolkningen 16 år och äldre. Flera svar kan anges.

På landsbygden och i mindre tätorter är det vanligare att använda lokal morgontidning för att att ta del av nyheter om den egna kommunen jämfört med tätorter med fler än 200 000 invånare (se

5 Med traditionella medier, som morgontidningar, kvällstidningar och gratistidningar, avses i enkäten dessa medier såväl i sina fysiska som digitala spridningsformer.

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

figur 2.2). I större tätorter använder man i större utsträckning gratistidningar och nationella morgontidningar för att ta del av lokala nyheter.

Figur 2.2 Användning av lokala morgontidningar

Källa: Medborgarundersökningen.

Kommentar: Andel i befolkningen 16 år och äldre som använde lokal morgontidning i maj 2016 för att ta del av lokala nyheter, efter storlek på boendeort.

Användning av icke traditionella medier, andra medier

Knappt hälften av befolkningen använde andra medier för att ta del av lokala nyheter i förra veckan. Personer som bor i en kommun som saknar nyhetsredaktion använder inte icke traditionella medier i högre utsträckning än de som bor i kommuner med nyhetsredak- tion.6 Yngre använder andra medier för att ta del av lokala nyheter i större utsträckning än äldre. Var tredje använde Facebook för att ta del av nyheter om den egna kommunen i förra veckan. Kvinnor i större utsträckning än män. En större andel utrikesfödda (12 procent) använde Youtube för att ta del av lokala nyheter än inrikes födda (3 procent).

6 Med icke traditionell media menas i enkäten Facebook, Youtube, Twitter, Instagram, Snapchat men också podcasts, bloggar, vloggar och så vidare.

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

Förtroendet för medier

SVT och SR, inklusive lokala kanaler, är de medier som största andel av befolkningen har mycket stort förtroende för. Inrikes födda har större förtroende för SR än utrikes födda.

I kommuner som har nyhetsredaktion är det fler som har förtro- ende för nationell morgontidning jämfört med de som bor i kom- muner utan nyhetsredaktion. Det är vanligare att boende i tätort med 200 000 invånare eller fler har större förtroende för nationell morgontidning. En tredjedel av befolkningen svarar att de har litet eller inget förtroende för kvällstidningar.

Att betala för kvalitativa lokala nyheter

Ungefär hälften av befolkningen svarar att de kan tänka sig att betala för kvalitativa lokala nyheter. Bättre journalistik och ökad lokal rap- portering är de främsta anledningarna bakom betalviljan. Medborgare i kommuner där det inte finns någon lokal nyhetsredaktion kan i större utsträckning tänka sig att betala för kvalitativa nyheter, förut- satt att rapporteringen om den egna kommunen ökade. Personer under 30 år kan i större utsträckning än personer över 65 tänka sig att betala, om rapporteringen kan anpassas efter egna behov och önske- mål.

Var fjärde kan tänka sig att betala för bättre journalistik, fler kvin- nor än män. Boende i tätort med 200 000 invånare eller fler kan i större utsträckning tänka sig att betala om det blir bättre journalistik än boende på landsbygden och i tätorter med färre än 100 000 invånare.

Spridning och delning av nyheter

Drygt var femte uppger att de delade eller spred nyheter förra veckan. I gruppen 16-29 år var det knappt 40 procent. Det är även vanligare bland utrikes födda att dela eller sprida nyheter (31 procent) jämfört med inrikes födda (20 procent). Majoriteten som spred nyheter gjort det via Facebook (71 procent).

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

Information om förändringar

Ungefär var tredje invånare upplever att det ibland sker större för- ändringar i närmiljön utan att man blivit tillräckligt informerad i förväg, när det ännu fanns en chans att påverka (se figur 2.3). Lika stor andel upplever att det händer, fast sällan. Adderar man de som svarar att det ofta händer (9 procent) med dem som svarar att det sker ibland är det 43 procent av invånarna som upplever denna typ av informationsunderskott. Åtta av tio anser att det är myndigheter som i första hand ansvarar för att informera medborgarna om kom- mande större förändringar i närmiljön. Inrikes födda mer (80 pro- cent) än utrikes födda (65 procent). Män anser i högre utsträckning (17 procent) än kvinnor (10 procent) att det i första hand är media som ansvarar för denna typ av information.

Figur 2.3 Upplevt informationsunderskott

Källa: Medborgarundersökningen.

Kommentar: Hur ofta möts man av större förändringar i närmiljön utan att ha blivit tillräckligt informerad för att ha en chans att påverka? Andelar av befolkningen 16 år och äldre.

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

Samhällsengagemang

Drygt nio av tio uppger att de brukar rösta i allmänna val, personer under 30 år i mindre utsträckning än personer som är 65 år eller äldre. Fyra procent uppger att de är aktiva i ett politiskt parti, andelen som är aktiva i en organisation som verkar i en samhällsfråga är 14 pro- cent. Det finns inget som tyder på att de som saknar tillgång till lokal nyhetsredaktion skulle ha ett lägre samhällsengagemang.

En fjärdedel är aktiva i olika samhällsfrågor i sociala medier, yngre personer, under 30 år, i större utsträckning än personer över 50 år. Det är ingen skillnad på hur aktiv man är om man bor i en kommun som har lokal nyhetsredaktion eller inte. Däremot är personer som är aktiva i ett politiskt parti eller organisation mer aktiva i samhälls- frågor i sociala medier.

2.3Medielandskapets balanspunkter

I delbetänkandets efterord beskrivs hur de digitala möjligheterna i medielandskapet öppnar dörrar som hittills i historien varit stängda och att det finns en enorm potential i att denna utveckling kan stärka demokratin. Samtidigt skapar denna omvälvande utveckling nya ojäm- likheter eller disharmonier. Följande balanspunkter identifierades:

––Balansen mellan granskare och granskade (som belyste hur ned- skärningarna inom nyhetsmedierna parat med en expansion av offentlig sektors kommunikationsverksamheter skapat ett för- ändrat styrkeförhållande).

––Balansen mellan öppenhet och integritet (som pekade på behovet av att designa för transparens och insyn utan att enskildas integri- tet urholkas).

––Balansen mellan stad och land (som blottlade förskjutningen mot att de urbana miljöernas perspektiv dominerar samt hur bristen på journalistik och en fullödig bredbandstäckning riskerar att utesluta medborgare, båda faktorer som försvagar mångfalden).

SOU 2016:80

Utgångspunkter för slutbetänkandet

–Balansen mellan offentligt finansierade medieföretag och fria, kommersiella medieföretag (som redovisade hur SR, SVT och UR haft en stabil och svagt ökande intäkt samtidigt som de kom- mersiella medieföretagens intäkter minskar, och att dessa medie slag trots allt konkurrerar om människors tid och engagemang).

–Balansen mellan dominanta aktörer och övriga (som beskrev för- skjutningen mot en mediemarknad med två utvecklingsscenarier, ett för dominanta – med viss hållbarhet i sikte – och ett för övriga).

–Balansen mellan produktion och distribution (som visade hur styrkeförhållandena skiftat, när lönsamheten nu återfinns i distri- butionsled: allt fler vill sprida det allt färre skapar).

–Balansen mellan nationella och globala medier (som lyfte fram hur de digitala giganternas intäkter växer utan att de i motsvarande utsträckning bidrar till den svenska demokratin och hur samtliga svenska aktörer i en globaliserad medial kontext är svaga).

–Balansen mellan medieföretag och medieborgare (som beskrev vikten av att medborgarnas potential att berika medielandskapet och demokratin tas tillvara).

–Balansen mellan information och desinformation (som pekade på den allvarliga problematiken med rykten och falska uppgifter som letar sig in i springorna i våra medieflöden och medborgarbehovet att kunna skilja ut verifierat, ansvarstagande innehåll).

–Balansen mellan marknad och publicistik (som lyfte hur det pres- sade ekonomiska läget riskerar att skapa en situation där mark- nadsprioriteringar väger tyngre än publicistiken).

–Balansen mellan staten och medieaktörerna (som problematise- rade statens inblandning i medieområdet men pekade ut rollen som garant för sund konkurrens samt alla medborgares rätt till kvalitativ journalistik, även på platser som uppfattas ointressanta av marknaden).

Dessa balanspunkter har därefter varit en utgångspunkt när Medie- utredningen i den andra fasen av utredningsarbetet har genomfört analyser av de strukturella förskjutningarna i medielandskapet, utar-

Utgångspunkter för slutbetänkandet

SOU 2016:80

betat mediepolitiska förslag och bedömningar som bör genomföras på kort sikt samt identifierat andra mediepolitiska tankar om vad som bör genomföras på längre sikt.

3Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

3.1Introduktion

Redan då de första kommersiella internettjänsterna började spridas i slutet på 1980- och början på 1990-talen var den rörelse igång som skulle mynna i de dramatiska omvälvningar mediemarknaden nu går igenom. De forna massmediernas informationsmonopol bröts. Användarna vände sig från den inaktuella och otympliga papperstid- ningen till realtidsuppdaterade interaktiva och mobila plattformar. Det massmediala urvalet och tonaliteten som skulle passa ett genom- snitt byttes mot en alltmer individualiserad filtrering och ett allt tydligare personligt tilltal. Fragmentiseringen var igång och de stora användarskarorna började splittras. En utveckling som i sin tur resul- terade i att annonsköparna började söka sig till andra alternativ. Med sökmotorerna öppnade sig möjligheten för annonsörerna att inte bara välja en målgrupp utifrån ålder eller bostadsort, utan hitta exakt de personer som intresserar sig för en specifik produkt eller tjänst: bättre träffsäkerhet till kraftigt lägre priser. Globaliseringen av annonsmarknaden är i dag ett faktum. Automatiseringen av den- samma likaså.

Med de sociala medierna kom en andra disruption: innehållet som tidigare av de traditionella medierna sålts i paketform bröts upp i sina beståndsdelar och frikopplades därmed från producenternas varu- märken. När användarna flyttade till sociala medier, följde de tradi- tionella medierna efter med resultatet att de inte längre fullt ut kon- trollerar sin egen distribution. Sakta men säkert blir publicisterna allt mer beroende av de stora sociala medieplattformarna för att nå

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

medborgarna. En följdeffekt av den utveckling som beskrivs ovan är att den traditionellt sett så höga lönsamheten i mediebranschen flyt- tat från innehållsproducenterna till distributörerna. Medborgare betalar mer än någonsin för möjliggörande medieteknik och tjänster, men väljer i det digitala utbudets överflöd i allt högre utsträckning bort de dyra, traditionella medierna. Dataanvändarnas aktiviteter genererar den nya valutan, de aktörer som har tillgång till den kan fortsätta klättra i den nya medieekologins värdekedja. Förändrings kraften avtar inte, den stora utmaningen – att finna hållbara affärs- modeller för framtiden – delas såväl av traditionella som nya medie- aktörer.

Medieutredningen tecknar i detta kapitel en bild av detta allt mer komplexa och snabbt skiftande landskap. Särskilt fokus ägnas de marknadsaktörer som regelbundet och uthålligt levererar kvalitativ, oberoende nyhetsrapportering.

3.2Innehållsproducenter

3.2.1Dagstidningar:

Svensk tidningsmarknad under 2000-talet – strukturförändringar och ekonomisk utveckling

Ägarstrukturen på den svenska tidningsmarknaden har under 2000- talet kommit att präglas av stora förändringar. Sedan millennieskiftet har 46 av landets för närvarande 93 medel- och högfrekventa dagstid- ningar – med andra ord hälften – fått en ny majoritetsägare, i vissa fall flera gånger. Den takt med vilken ägarstrukturen kommit att förändras under de senaste 15 åren saknar motsvarighet i den svenska presshistorien.

Icke desto mindre präglas ägarsammansättningen på tidnings- marknaden av en påtaglig stabilitet. År 2016 har det gått exakt 20 år sedan en ny aktör gjorde entré som ägare av ett större tidningsföretag i Sverige. Det handlade den gången om LO:s försäljning av Aftonbladet till den norska Schibsted-koncernen (som fastän debu- tant inom svensk press hade gett ut tidningar i Norge sedan 1860). 2000-talets omfattande ägarskiften inom pressen har huvudsakligen

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

bestått i att sedan länge etablerade tidningsägare – familjer och stif- telser – köpt och sålt tidningar av varandra. Flera ägare har i denna process valt att lämnat tidningsmarknaden.

I den här analysen presenteras och diskuteras huvuddragen i strukturutvecklingen på den svenska tidningsmarknaden under 2000-talet. I ett nästa steg relateras sedan strukturförändringarna på marknaden till tidningsföretagens ekonomiska ställning och presta- tioner under samma period. Analysen avslutas med en diskussion kring den framtida utvecklingen för de svenska tidningsföretagen: Vilka är till synes bäst rustade att möta de fortsatta ekonomiska utmaningar som tidningsmarknaden utan tvekan står inför? Och för vilka ser det mörkare ut?

Analysen bygger huvudsakligen på uppgifter och resultat häm- tade från tidningsföretagens årsredovisningar, samt de årliga sam- manställningar av dagspressens strukturella och ekonomiska utveck- ling som görs av presstödsnämnden (numera ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv). Läget vad gäller empi- riska källor har konsekvenser för möjligheterna att genomföra väl- grundade analyser av den ekonomiska utvecklingen på tidnings- marknaden. Svenska tidningsföretag särredovisar exempelvis endast undantagsvis intäkterna från försäljningen av digitala annonser och prenumerationer i sina årsredovisningar.

Det begränsar möjligheterna att bedöma vilka tidningsföretag som lyckats bra respektive mindre bra i den digitala omställningen. I takt med att landets (kvarvarande) tidningskoncerner inte bara har blivit större utan också mer tätt integrerade och samordnade, har det också blivit svårare att urskilja intäkter och resultat för enskilda tid- ningstitlar. Antalet lokala tidningsrörelser med en egen årsredovis- ning blir successivt allt färre. I enskilda fall (t.ex. Mittmedia och Nya Wermlands-Tidningen) ingår så många som tio olika lokaltidningar i samma bolag. På flera håll drivs dagstidningar med allmänt driftsstöd i samma bolag som tidningar utan stöd. Den här utvecklingen inne- bär sammantaget att det blir svårare att bedöma framtidsutsikterna för enskilda dagstidningar, varför den följande framställningen huvudsakligen kretsar kring den övergripande koncernnivån.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Den tredje vågen – koncernbildningarna tar fart

Ägarkoncentrationen – dvs. den process genom vilket antalet företag på en marknad koncentreras till ett minskande antal ägare – är ingen ny företeelse i den svenska dagspressen. Familjen Hamrin i Jönköping började exempelvis bygga upp sitt nuvarande tidningsbestånd i Jönköpings län – den s.k. Hallpressen – redan under 1930-talet. Familjen Ander i Karlstad la på motsvarande sätt grunden till NWT- koncernen under 1940-talet genom en rad tidningsförvärv i Värmland.

Ägarförändringar på mediemarknaden bär i Sverige och i många andra länder på en särskild normativ sprängkraft. Ägarkoncentration och andra större maktförskjutningar inom medierna har av vissa kritiker betraktats som hot mot ett pluralistiskt medieutbud och i förlängningen demokratins funktionssätt. Medieägandets utveckling mot färre men större aktörer har också emellanåt resulterat i politisk oro. År 1974 tillsatte den då socialdemokratiska regeringen en utred- ning för att undersöka eventuella åtgärder mot ägarkoncentrationen på massmedieområdet.1 Förslaget om att införa en begränsning av ägandet på mediemarknaden genomfördes dock aldrig. År 1997 sjö- satte regeringen Persson en likartad utredning, med ett likartat utfall.2 I båda fallen var det Bonnierkoncernens expansion som för- anledde försöken till politiska åtgärder mot ägarsammansättningen på mediemarknaden.

Ägarstrukturen inom den svenska dagspressen har alltså kunna utvecklas helt efter marknadens egna mekanismer. Vid tiden för mil- lennieskiftet svarade landets åtta största ägargrupperingar för drygt 70 procent av den samlade sålda tidningsupplagan i Sverige. Det var ungefär samma andel som 20 år tidigare.3 1900-talets avslutande decennier innehöll faktiskt relativt få tidningsaffärer i Sverige (även om några av dem, som Bonnierkoncernens övertagande av Sydsvenska Dagbladet i Malmö 1994 och Schibsteds förvärv av Aftonbladet 1996, rönte viss massmedial uppmärksamhet). Ägarstrukturen på den

1 Massmediekoncentration: lagförslag och motiv (SOU 1980:28), betänkande av Massmediekoncentrationsutredningen.

2 Yttrandefriheten och konkurrensen: förslag till mediekoncentrationslag m.m. (SOU 1999:30), betänkande av Mediekoncentrationskommittén.

3 Sundin, Staffan (1999). Medieägande, i Facht, Ulrika, Bucht, Catharina. & Carlsson, Ulla (red.) MedieSverige 1999/2000. Nordicom, Göteborgs universitet, s. 59–119.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

svenska tidningsmarknaden följde i slutet av seklet således huvud- sakligen de läns- och partigränser som sedan 1900-talets inledning gett den svenska dagspressen dess distinkta karaktär.

Men detta var på väg att ändras. Under 1900-talets sista år startade vad som av professorn i massmedieekonomi Karl Erik Gustafsson kom att kallas för ”den andra vågen” av strukturförändringar på den svenska tidningsmarknaden (där den första vågen utgjordes av 1950-talets nedläggningsvåg av lokala andra- och tredjetidningar – den s.k. tidningsdöden).4 I jämförelse med tidigare tidningsaffärer innehöll den andra vågen två helt nya element. Det första var att lokala konkurrenttidningar med olika politisk färg togs över av samma ägare; i några fall, som på Gotland (1999) och i Ångermanland (1999), genom inträdet av en ny, extern ägare (Norrköpings Tidningar respektive Mittmedia), i andra fall genom att förstatid- ningen köpte upp den lokala andratidningen, vilket var fallet i exem- pelvis Norrköping (2000), Gävle och Sundsvall (båda 2003).

Det andra nya inslaget var att tidigare konkurrerande tidnings rörelser nu slogs samman i en och samma administrativa och ekono- miska enhet, antingen genom skapandet av en helt ny tidning (vilket var fallet med Tidningen Ångermanland), eller genom bibehållandet av lokala editioner av en och samma huvudtidning (som i fallet Helsingborgs Dagblad/Nordvästra Skånes Tidningar). Utvecklingen bröt mot den tidigare praxisen inom dagspressen, som inneburit att tidningsförvärv inte bara brukat följa partigränserna utan också karakteriserats av en hög grad av ekonomisk och redaktionell oav- hängighet för de förvärvade tidningsrörelserna.

Med det sagt utspelade sig också den andra strukturvågens tid- ningsaffärer huvudsakligen på lokal nivå och med enskilda tidningar och företag som spelpjäser. Effekterna på marknadsstrukturen som helhet var begränsade. Men även detta var på väg att förändras. För kort tid efter att omstruktureringarna på lokal nivå hade satts i rull- ning såg ytterligare en ny sorts strukturaffärer dagens ljus. Även om den här processen kom att löpa delvis parallellt med de affärer som nyss berörts, rörde det sig här om affärsuppgörelser med en helt annan karaktär och en helt annan omfattning. Det finns därför skäl att tala om en tredje våg av strukturaffärer på den svenska tidnings- marknaden – en våg som alltjämt rullar.

4 Utvecklingen av svensk dagspress intill 2005, i Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8), slutbe- tänkande av Presstödskommittén 2004, s. 485–543.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Startskottet för den nya utvecklingslinjen blev bildandet av Gota Media 2003. Koncernen var resultatet av den regelrätta fusionen av de två stiftelseägda tidningskoncernerna Borås Tidning och Sydost press i Kalmar. Det nya företaget positionerade sig över en natt som den tredje största tidningskoncernen i landsorten, med en domine- rande marknadsställning i fyra län.

Gota Media var ett tydligt uttryck för den gradvisa attitydföränd- ring bland Tidningssveriges företagsledare, som med ledord som ”förvärv”, ”synergier” och ”stordriftsfördelar” nådde sin kulmen i den upptrissade budgivningen kring Centerpartiets tidningsgrupp under hösten 2005. Strukturutvecklingen på den svenska tidnings- marknaden hade nu gått från att omfatta begränsade lokala uppgö- relser till en nationell kapprustning i miljardklassen. Ytterligare ett för den svenska dagspressen nytt inslag som följde av den tredje vågens strukturaffärer var att jakten på nya marknadsandelar i flera fall finansierades genom en omfattande skuldsättning.

Att denna den tredje vågen av strukturaffärer tog sin början just i början av 2000-talet har flera skäl. Ett första viktigt skäl var det fak- tum att de flesta lokala tidningsmarknaderna visade tydliga tecken på stagnation, varför externa förvärv var den enda vägen mot en ökad tillväxt.5 Ett andra centralt skäl var förstås den alltmer påtagliga kon- kurrensen från andra medieslag, på annonsmarknaden inte minst. Går man tillbaka och läser uttalanden och branschanalyser från den här tiden var det intressant nog inte internet som i första hand lyftes fram som den allvarligaste faran mot dagstidningarnas långsiktiga överlevnad. Internet, som ännu år 2003 hade en andel av annonsför- säljningen på beskedliga sju procent, ansågs snarare ta intäkter från de tryckta gratismedierna.6 Det uttryckligen största hotet mot den prenumererade dagspressen var i stället gratistidningen Metro, som i oktober 2004 ökat sin lokala närvaro från sex till 17 städer, och som därigenom kommit att bli en direkt konkurrent till flera av landets lokaltidningsföretag.

I det följande ges en presentation av de huvudsakliga ägarföränd- ringarna på den svenska tidningsmarknaden under 2000-talet. Ana lysen görs ur ett aktörsperspektiv och kretsar således kring hur

5 Ots, Mart (2006). Strukturaffärer och samarbeten på tvåtidningsorter i SOU 2006:8, s. 545–623.

6 Gustafsson, Karl Erik (2005). Utvecklingen av svensk dagspress intill 2005 i SOU 2006:8, s. 485–543.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

enskilda tidningsföretag valt att agera under perioden. Trots att den svenska tidningsbranschen har rykte om sig att präglas av en hög grad av stigbundenhet, är det likafullt tydligt att olika aktörer har valt att följa olika strategier när det kommer till förvärv, fusioner och strate- giska allianser på tidningsmarknaden.7

Strukturomvandlingens huvudrollsinnehavare

Om man ser till antalet tidningstitlar och fördelningen av marknads- andelar är det i första hand fyra koncerner som varit pådrivande i utvecklingen mot ett mer koncentrerat ägande på den svenska tid- ningsmarknaden under 2000-talet. Det är Stampen, Mittmedia, Gota Media och Norrköpings Tidningars Media (NTM). Medan den förstnämnda är privatägd, ägs de tre senare av ideella s.k. tidnings- stiftelser. Även de likaledes stiftelseägda Västerbottens-Kuriren och Eskilstuna-Kuriren har expanderat sina respektive tidningsgrupper under samma period. I andra fall har perioden sedan år 2000 i stället resulterat i en viss reträtt från tidningsmarknaden. Det gäller de familjeägda Bonnier- och NWT-koncernerna.8 För två andra av lan- dets större tidningsägare, familjeägda Herenco och den börsnoterade Schibstedkoncernen, har antalet ägda tidningar förblivit konstant under perioden.

Stampen

Stampen-koncernen med säte i Göteborg är det företag som i offent- ligheten ofta kommit att exemplifiera den tredje strukturvågen på den svenska tidningsmarknaden. Genom en rad omfattande förvärv och komplicerade allianser positionerade sig Stampen under några intensiva år i början av 2000-talet som den största tidningskoncernen

7 Djerf-Pierre, Monica & Weibull, Lennart (red.) (2009). Ledarskap i framgångsrika tidnings företag, JMG, Göteborgs universitet.

8 Här bortses från de ägare som helt och hållet valt att lämna tidningsmarknaden under 2000- talet. Till de större hör Ridderstadsstiftelsen i Linköping (Östgöta Correspondenten), famil- jerna Sommelius i Helsingborg (Helsingborgs Dagblad/Nordvästra Skånes Tidningar) och Bengtsson i Falun (Dalarnas Tidningar). Hit hör också Centerpartiets riksorganisation (Centertidningar).

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

i Sverige. Den tillväxttakt med vilket det Göteborgsbaserade familje- företaget tog sig an utvecklingen på tidningsmarknaden saknar motstycke i svensk tidningshistoria.

Vid ingången av 2000-talet utgjordes Stampens tidningsinnehav av endast en tidning. Det var Göteborgs-Posten, som varit i ägarfa- miljen Hjörnes besittning sedan 1920-talet. Till detta kom en större minoritetspost i Uddevallatidningen Bohusläningen (med systertid- ningen Strömstads Tidning) samt ett 20-procentigt delägarskap i Liberala Tidningar, det samverkansbolag för liberalt märkta tidnings- företag som sedan 1970-talet ägde bland annat Nerikes Allehanda (NA) i Örebro.

Tillsammans med bolagets vd Tomas Brunegård stakade huvudä- garen Peter Hjörne vid tiden för millennieskiftet ut en ny färdrikt- ning för företaget. Det ambitiösa målet var att etablera Stampen som en nationell spelare på tidningsmarknaden. Ett första steg togs år 2000 med köpet av en minoritetspost i den då börsnoterade Vestmanlands Läns Tidning (VLT). Ett andra togs tre år senare, i och med bildandet av Morgonpress Invest, ett bolag samägt med Nya Lidköpings-Tidningen (familjen Hörling) och som hade som syfte att förvärva och förvalta aktier i tidningsföretag. Det riktigt stora språnget mot nationell dominans togs dock i samband med förvärvet för 1 815 miljoner kronor av Centerpartiets tidningsgrupp 2005. I Centertidningar ingick sex helägda och tre delvis ägda flerdagarstid- ningar, två helägda fådagarstidningar och ett tryckeribolag. Köpet genomfördes i samverkan med Mittmedia, VLT och Morgonpress Invest.

I den uppdelning av Centertidningar som följde på förvärvet blev Stampen majoritetsägare (91 procent) i Hallands Nyheter och hälf- tenägare (50 procent) i Södermanlands Nyheter i Nyköping. Stampen övertog också en minoritetspost (24,5 procent) i fådagars- tidningsföretaget Ortstidningar i Väst. En kort tid efter Centertidningsaffären blev Stampen genom ett köp av en mindre aktiepost även majoritetsägare (51 procent) i Bohusläningen.

Övertagandet av Centertidningar resulterade i en komplicerad ägarbild för många av de berörda tidningsföretagen, med korsvisa ägarförhållanden och geografiskt spretiga koncerner. Affären fick därför sin naturliga fortsättning i en ny stor affärsuppgörelse ett par år senare. Efter segdragna förhandlingar och ånyo upptrissade priser lyckades Stampen i april 2007 förvärva aktiemajoriteten i VLT-

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

koncernen. Det blev katalysatorn för en ny omstrukturering av den svenska lokaltidningsmarknaden. I Mälardalen slogs VLT-koncernen samman med NA-gruppen. Det nya bolaget, Promedia, omfattade elva högfrekventa dagstidningar och blev nu ett dotterbolag till Stampen. Stampens västsvenska lokaltidningar sammanfördes på motsvarande sätt i en egen tidningskoncern, kallad Mediabolaget Västkusten. Hit fördes också Vänersborgs- och Trollhättantidningen TTELA, som tidigare ägts av VLT. I samband med de här affärerna såldes också Stampens aktiepost i Södermanlands Tidning till Eskilstuna-Kuriren.

Vid utgången av 2008 hade Stampen-imperiet kommit att omfatta 17 dagstidningar och en marknadsandel på 16 procent.9 Till detta kom landets största tryckerikoncern (V-TAB) samt en rad andra huvud- sakligen nyförvärvade företag i närliggande branscher, som t.ex. gratistidningar, digitala medier, kommunikationsbyråer och produk- tionsbolag. På bara fyra år hade Stampens omsättning ökat från 1,6 till 5,1 miljarder kronor. Men expansionen hade ett högt pris.

Mellan 2004 och 2008 steg bolagets långfristiga skulder från 198 miljoner kronor till 1 412 miljoner kronor. Goodwillen, dvs. redovi- sade övervärden från förvärvade företag, steg samtidigt från 2 miljo- ner kronor till 2 634 miljoner kronor, motsvarande mer än hälften av de samlade tillgångarna i koncernen. Av dagstidningarna var dess- utom endast Göteborgs-Posten helägd. Ägarandelarna i Promedia och Mediabolaget Västkusten uppgick till 55 respektive 70 procent. Det innebar att Stampen saknade förfoganderätten över dotterkon- cernernas kassaflöden.

Den huvudsakligen lånefinansierade miljardsatsningen med syfte att etablera Stampen som en nationellt ledande medieaktör skulle visa sig ödesdiger. Koncernen lyckades inte prestera en lönsamhet som var tillräckligt hög för att försvara de betydande goodwillvär- dena. Under 2013 och 2014 tvingades Stampen till omfattande ned- skrivningar av goodwill, vilket resulterade i en samlad förlust efter finansiella poster på knappt 1,4 miljarder. Stampen hade fram till dess valt att göra endast marginella nedskrivningar av de goodwill- värden som ackumulerats i koncernen. En del i den finansiella kris- hantering som nu inleddes blev att avhända sig Promedia-koncernens dagstidningar till de övriga ägarna (Mittmedia och Eskilstuna-

9 Carlsson, Ulla & Facht, Ulrika (red.) (2010). MedieSverige 2010: Statistik och analys. Nordicom, Göteborgs universitet.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Kuriren) i utbyte mot koncernens tryckeriverksamhet. Det innebar att antalet tidningar i Stampen vid utgången av 2015 hade sjunkit till sex. Dessa tidningar kom också att ingå i den uppmärksammade företagsrekonstruktion av koncernen som inleddes i maj 2016.

Mittmedia

Bygget av Mittmedia, som i och med Stampens dramatiska nedgång övertagit positionen som landets största tidningsägare i fråga om enskilda titlar, har en mer utdragen historia. Grunden till koncernen las redan 1971 i och med Gefle Dagblads köp av Ljusnan i Bollnäs. I mitten av 1980-talet förvärvades Sundsvalls Tidning med dottertid- ningen Örnsköldsviks Allehanda och 1997 köptes den moderata Västernorrlands Allehanda i Härnösand. Fram till dess hade den Folkparti-märkta tidningskoncernen uteslutande tagit över liberala tidningar. Mittmedia ägs av de av liberala politiker dominerade Nya Stiftelsen Gefle Dagblad och Stiftelsen Pressorgansation. Parti barriären bröts dock fullständigt i och med förvärvet av den socialde- mokratiska Sollefteåtidningen Nya Norrland 2000 (vilken omgående slogs samman med Västernorrlands Allehanda till Tidningen Ångermanland, som gavs en liberal och en socialdemokratisk ledar- sida), samt de (S)-märkta andratidningarna i Sundsvall (Dagbladet) och Gävle (Arbetarbladet) tre år senare.

Vid tiden för förvärvet av Centertidningar var Mittmedia den dominerande tidningskoncernen i södra Norrland, med sammanlagt sju tidningar i portföljen. Köpet av Centertidningar, till vilket Mittmedia bidrog med 18 procent, resulterade i att koncernen blev ensam ägare till Östersunds-Posten. Efter att ha köpt ut minoritetsä- garen (familjen Svender) kontrollerade Mittmedia snart också samt- liga aktier i Hudiksvalls Tidning, Hälsinge Kuriren (i dag Söderhamns-Kuriren) och Ljusdals-Posten. En kort tid efter köpet av Centertidningar förvärvade Mittmedia även den andra tidningen i Östersund, den socialdemokratiska Länstidningen.

Men Mittmedia var inte färdiga med det. Två år senare, 2008, betalade koncernen uppskattningsvis 400 miljoner kronor för huvudtidningen i Dalarna, Dalarnas Tidningar, ett förvärv som fem

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

år senare följdes upp av köpet av andratidningen Dala-Demokraten. I och med det bestod Mittmedia av 14 dagstidningar, samt ett mino- ritetsägande i Promedia på 25 procent.

Mittmedia var länge en jämförelsevis decentraliserad koncern med tidningsrörelserna placerade i separata dotterbolag. Detta änd- rades under 2013, då en stor del av verksamheten placerades i ett gemensamt bolag, Mittmedia AB, med en gemensam vd och styrelse. Omstruktureringen av koncernen möjliggjordes av att de kvarva- rande minoritetsägarna från de (S)-märkta tidningarna i Gävle, Sollefteå och Sundsvall köptes ut. Utvecklingen inom Mittmedia- koncernen har sedan dess präglats av en omfattande samordning och rationalisering av de lokala verksamheterna. Det innebar bland annat att den under lång tid skuldtyngda Dagbladet i Sundsvall las ner i februari 2015.

I samband med uppdelningen av Promedia i juni samma år över- tog Mittmedia kontrollen över ytterligare tio medel- och högfrek- venta dagstidningar. Som ett led i den affären byttes Eskilstuna- Kurirens ägarandel i Promedia mot ett minoritetsägande om 8,5 procent i Mittmedia AB. Mittmedia är i dag den dominerande tidningsutgivaren i sammanlagt sex län, från Örebro i söder till Västernorrland i norr.

Norrköpings Tidningars Media (NTM)

Norrköpings Tidningar, grundad 1758 och därmed Sveriges äldsta i dag utgivna dagstidning, kom intressant nog att bli en pionjär i den andra vågens strukturaffärer på tidningsmarknaden. Köpen av de båda Gotlandstidningarna 1999 och andratidningen Folkbladet i Norrköping året därpå kom att bli förebilder för flera av de följande årens tidningsaffärer i Sverige.10 År 2002 utökades NTM-koncernen, som sedan 1960-talet också omfattade Västerviks-Tidningen, med moderata Norrbottens-Kuriren i Luleå.

NTM var tillsammans med Gota Media en av de grupperingar som förlorade budgivningen om Centertidningar. I stället köpte NTM några år senare den andra tidningen i Luleå, Norrländska

10 Ots, Mart (2006). Strukturaffärer och samarbeten på tvåtidningsorter i SOU 2006:8, s. 545–623.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Socialdemokraten, ett förvärv som snart följdes upp med de betyd- ligt mer omfattande köpen av Östgöta Correspondenten i Linköping och Upsala Nya Tidning (den senare till 50 procent).

De här affärerna möjliggjordes genom att de förvärvade tidningar- nas ursprungliga ägare inträdde som minoritetsägare i NTM. Sedan Ridderstadsstiftelsen i Linköping sedermera köpts ut igen ägs NTM- koncernen till 77,7 procent av Erik & Asta Sundins stiftelse i Norrköpingochtill22,3 procentavdes.k.AxelJohansson-stiftelserna i Uppsala. Medan den förstnämnda har en konservativ prägel (enligt stadgarna har Moderata samlingspartiet rätt att utse en av stiftelsesty- relsens tre ledamöter) karakteriseras de senare av en liberal dito. Tidningsrörelserna är samlade i regionala koncerner för Östergötland (inkl. Västervik), Uppland, Gotland och Norrbotten. I augusti 2012 köpte NTM-koncernen Motala & Vadstena Tidning från Promedia. Under 2016 förvärvade NTM-koncernen Enköpings-Posten från NWT-koncernen, vilket innebär att koncernen f.n. omfattar elva dagstidningar.

Gota Media

Gota Media kom till genom ett samgående snarare än ett förvärv. Norrköpings Tidningar förde under 1990-talet samtal om ett sam gående med Sydostpress-koncernen i Kalmar. Av de planerna blev det dock intet. Sydostpress ägare Stiftelsen Barometern valde i stället att låta koncernen gå samman med Borås Tidning, som ägdes av den likaledes konservativa Tore G Wärenstams stiftelse. Koncernerna bedömdesvarajämnstoravarförmankundeenasomett50/50-ägande. Båda ägarstiftelserna ansågs sig vara förhindrade av sina stadgar att avhända sig aktiemajoriteten i sina respektive företag.

Att koncernen kom till genom ett samgående snarare än ett för- värv innebar att tillgångarna i de båda ursprungliga koncernerna behölls i den nya rörelsen. Redan från dag ett var Gota Media en mycket resursstark aktör – också i ett nationellt perspektiv. Till det nya tidningsbolaget, Gota Media AB, fördes Borås Tidning och de tre Sydostpresstidningarna Barometern, Smålandsposten och Blekinge Läns Tidning (BLT). Borås Tidnings dottertidning Ulricehamns Tidning placerades dock i ett enskilt bolag.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Gota Media har sedan tillkomsten successivt utökat sin dominans på de lokala tidningsmarknader där koncernen är verksam. 2003 för- värvades aktiemajoriteten i Sydöstran, den socialdemokratiska kon- kurrenten till BLT i Karlskrona. 2011 genomfördes en motsvarande uppgörelse i Kalmar, med övertagandet av Östra Småland/Nyheterna. Samma år köptes också huvudtidningen på Öland, Ölandsbladet, liksom fådagarstidningarna Kalmar Läns Tidning och Växjöbladet/ Kronobergaren. Samtliga förvärvade tidningar drivs som egna dot- terbolag. Arbetarrörelsen i Kalmar och Blekinge bibehåller här ett minoritetsägande i sina respektive tidningsföretag.

Under 2011 genomförde även Gota Media en affär av en betydligt större dignitet och som också innebar en utvidgning av koncernens marknadsområde. För uppskattningsvis 250 miljoner kronor förvär- vades aktiemajoriteten (65 procent) i Skånemedia med tidningarna Trelleborgs Allehanda, Kristianstadsbladet och Ystads Allehanda från Sydsvenska Dagbladet. Skånemedia drivs i dag som en under- koncern till Gota Media. Ägandet delas med Stiftelsen Kristianstadsbladet.

Även i Västsverige har Gota Media flyttat fram sina positioner, om än inte på samma påtagliga sätt som i sydost. Sedan 2013 äger koncernen 45,5 procent av Ortstidningar i Väst, som ger ut lågfrek- venta lokaltidningar och gratistidningar på flera orter längs med Västkusten.

Eskilstuna-Kuriren (Sörmlands Media)

Eskilstuna-Kuriren var den första stiftelseägda tidningen inom svensk landsortspress. Eskilstuna-Kurirens stiftelse bildades 1940, och gavs som ägardirektiv en tydligt liberal (tillika nykterhetsiv- rande) ändamålsparagraf. Det hindrade dock inte tidningskoncernen, som sedan 1965 också omfattat den liberala Katrineholms-Kuriren, från att år 2003 ta över ägandet i den socialdemokratiska lokalkon- kurrenten Folket. Några år senare stärkte koncernen ytterligare greppet kring den sörmländska tidningsmarknaden. I samband med det intrikata efterspelet till Centertidningsaffären förvärvades 2007

(C)-tidningen Södermanlands Nyheter i Nyköping från Stampen, som i gengäld dessutom övertog en minoritetspost i Hallandsposten.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Eskilstuna-Kuriren köpte samtidigt in sig med 20 procent i den nybildade Promedia-koncernen. Satsningarna möjliggjordes genom omfattande banklån för den tidigare skuldfria tidningskoncernen.

Som nämnts resulterade uppdelningen av Promedia under 2015 i att Eskilstuna-Kuriren inträdde som minoritetsägare i Mittmedia AB. Liksom för de båda övriga delägarna hade Promedia-ägandet åsamkat tidningsföretaget i Eskilstuna betydande kostnader i form av goodwillnedskrivningar under åren strax före. Under 2015 valde Eskilstuna-Kuriren härtill att lägga ner Folket. Tidningen som under flera år redovisat stora förluster hade sedan 2012 utkommit som veckotidning.

Västerbottens-Kurirens Media

På ytterligare en ort utöver dem som hittills berörts ingår andratid- ningen numera i samma koncern som den större förstatidningen. Det är i Umeå, där marknadsledande Västerbottens-Kuriren sedan 2001 ägt först halva och sedan 2003 91 procent av (S)-tidningen Folkbladet. Den lokala arbetarrörelsen kontrollerar de återstående aktierna genom holdingbolaget VF Intressenter AB. VK-koncernen ägs sedan 1978 av den liberala Stiftelsen VK-Press.

VK-gruppen hör med sina två tidningar till landets mindre tid- ningskoncerner. I omgångar har det ryktats om ett förestående sam- gående med regionkollegan Norran i Skellefteå. Ett förberedande steg togs under 2005 genom ett korsvist ägarskifte (motsvarande 10 procent) av aktierna i de båda bolagen samt ett utbyte av en sty- relseplats i respektive bolagsstyrelse. Aktieposterna återbördades emellertid tre år senare. Då lämnade Norrans dåvarande styrelseord- förande VK:s styrelse. VK:s ordförande behöll en plats i Norrans styrelse fram till 2012.

Bonnier

Bonnierkoncernen i Stockholm är inte bara Sveriges största tid- ningsägare i termer av samlad omsättning, den är också landets äldsta. Aktiemajoriten i Dagens Nyheter har varit i familjeföretagets ägo sedan 1901. (Då bortses från att Göteborgs-Posten startades av Felix Bonnier, yngre bror till den mer kände Albert, redan 1859. Tidningen

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

såldes dock vidare i början av 1870-talet). Bonniersfären är också den enda av dagens större svenska tidningsägare som startat inte bara en, utan faktiskt två egna dagstidningar. Expressen grundades 1944 och Dagens Industri 1976. Köpet av Sydsvenska Dagbladet och Trelleborgs Allehanda 1994, vilket några år senare följdes upp av för- värven av Ystads Allehanda och Kristianstadsbladet, var därför inte bara ett första intåg på lokaltidningsmarknaden i Sverige, det var också det första regelrätta tidningsförvärvet på nästan 100 år för Bonnierkoncernen (åtminstone i Sverige). Under 1997 och 1998 köptes även de regionala kvällstidningarna GT i Göteborg och Kvällsposten i Malmö av Expressen och utgör sedan dess editioner av denna.

Under loppet av 2000-talet har Bonnierkoncernen vuxit mycket kraftigt. Tillväxten har dock huvudsakligen skett inom andra medie- områden, som tv, tidskrifter samt bokutgivning och -försäljning. Tidningsutgivningens andel av koncernens samlade intäkter har som följd minskat. Till denna utveckling bidrog dessutom försäljningen av Skånemedia under 2011. Avyttringen tolkades av externa bedö- mare som en ansats till en avveckling av koncernens tidningsverk- samhet, i varje fall utanför Stockholm. Sydsvenskans köp av Helsingborgs Dagblad/Nordvästra Skånes Tidningar tre år senare var utifrån det perspektivet ett steg i en motsatt riktning. Det fusio- nerade tidningsbolaget omgärdas dock av ihärdiga rykten om att vara till salu. I Stockholm drivs Bonnierkoncernens tre dagstidningar sedan ett par år tillbaka som ett gemensamt affärsområde, med en gemensam vd och en delvis koordinerad säljorganisation.

Nya Wermlands-Tidningen (NWT)

Som redan nämnts hör NWT-koncernen i Karlstad till landets allra äldsta flertidningsgrupper. Med start under 1940-talet inledde ägar- familjen Ander en serie lokala tidningsförvärv, först i Värmland och därefter i Västergötland och Dalsland. Köpen av Nordvästra Skånes Tidningar (NST) i Ängelholm 1979 och Enköpings-Posten fyra år senare vidgade koncernens marknadsintressen ytterligare. Vid ingången av 2000-talet bestod NWT-koncernen av tio medel- och

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

högfrekventa och två lågfrekventa dagstidningar. Med det var den landets största tidningskoncern utanför storstäderna. Den var också den klart lönsammaste.

Trots att de finansiella musklerna knappast har saknats har NWT valt att stå utanför de stora strukturaffärer som beskrivits i det ovan- stående. Under 2014 valde NWT dessutom att sälja NST, vilken sedan 2001 drivits i ett gemensamt bolag med Helsingborgs Dagblad (HD), ägt tillsammans med familjen Sommelius. Karlstadföretagets expansion på den svenska tidningsmarknaden under 2000-talet har i stället begränsats till att täppa till de återstående marknadsluckorna i det egna närområdet. I och med köpen av Dalslänningen 2009, Karlskoga-Kuriren 2011 och Provinstidningen Dalsland 2013 äger NWT nu samtliga lokaltidningar i Värmland och Dalsland, vid sidan av den alltjämt rörelseägda Värmlands Folkblad. NWT-koncernen har till följd av denna utveckling halkat ner till fjärdeplatsen på listan över de största landsortstidningskoncernerna.

I stället för expansion på den svenska tidningsmarknaden har NWT valt att fästa ett allt större fokus vid den norska. År 2000 köpte företaget in sig i lokaltidningen Bergens Tidende. Några år senare gjordes ett första förvärv av aktier i Schibsted. Den för NWT- koncernen sällsynt lyckosamma investeringen i köp- och säljsajten Blocket i början av 2000-talet såldes under 2006 till Schibsted för en avsevärd aktiepost i den norska mediekoncernen. NWT har härefter successivt utökat sina ägarandelar i både Schibsted och Bergens Tidende, som år 2009 uppgick i den koncern som i dag kallas för Polaris Media. Aktieposterna i de båda bolagen, som hanterades genom ett norskregistrerat holdingbolag, hade vid utgången av 2015 ett marknadsvärde på 2,5 miljarder svenska kronor.

Utfallet av 2000-talets strukturaffärer: en sammanfattande lägesrapport

Den samlade slutsatsen utifrån de marknadsförändringar som berörts i den här sammanställningen är att ägarkoncentrationen har ökat på den svenska tidningsmarknaden under 2000-talet. Marknads andelen för de åtta största tidningskoncernerna hade vid utgången av 2015 stigit till omkring 90 procent. Tillsammans kontrollerar de i dag 76 av landets 93 medel- och högfrekventa dagstidningar.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Nu är det här ingen situation som är unik för Sverige. Ägar koncentrationen på den svenska tidningsmarknaden avviker till sin omfattning inte nämnvärt från den i de övriga nordiska länderna.11 Några specifika förhållanden särskiljer likafullt den svenska situatio- nen i förhållande till våra nordiska grannar. Ett första sådant förhål- lande är den relativa avsaknaden av utländska ägare. Endast tre av landets dagstidningar ägs av ickesvenska aktörer. Det är de Schibsted- ägda Aftonbladet och Svenska Dagbladet samt fyradagarstidningen Dagen, som ägs av Mentor Medier, en norsk mediekoncern med koppling till bl.a. frikyrkorörelsen. Schibsted är dessutom det enda av de på den svenska tidningsmarknaden verksamma företagen som är placerat på en fondbörs.

Den svenska tidningsmarknaden består i övrigt uteslutande av svenskägda, icke-publika tidningsföretag. I jämförelse med läget i övriga Norden ägs en ovanligt stor andel av dessa dessutom av famil- jer. Trots en viss tillbakagång på senare år är fyra av landets åtta största tidningsföretag alltjämt familjeägda. Ett sista särdrag, som den svenska dagspressen dock delar med den danska, är den stora och dessutom växande andelen stiftelseägda dagstidningar. Som framgått av det ovanstående är det i första hand de stiftelsekontrol- lerade tidningskoncernerna som kommit att flytta fram sina mark- nadspositioner på den svenska tidningsmarknaden under 2000-talet. 57 av landets medel- och högfrekventa tidningar har i dag en eller flera stiftelser som ägare. Det är 34 fler än 15 år tidigare.12

De på den svenska tidningsmarknaden representerade ägarstiftel- serna etablerades samtliga under perioden 1940 till 1986. I det flesta fall var syftet att ta över driften av en enskild lokaltidning, för att på så sätt säkerställa tidningens politiska hemvist. Majoriteten av de svenska tidningsstiftelserna fick på så sätt en tydlig koppling till den politiska sfären. I flera fall fastlades den politiska tillhörigheten i stiftelsestadgarna.13 Tidningsstiftelsen är som fenomen ett konkret uttryck för den svenska partipresstraditionen.

11 Ohlsson, Jonas (2015). The Nordic Media Market 2015. Nordicom, Göteborgs universitet.

12 Sundin, Staffan (2002). Medieägande kapitel i MedieSverige 2001/2002, Carlsson Ulla, & Facht Ulrika (red.), Nordicom, Göteborgs universitet.

13 Ohlsson, Jonas (2016). Den svenska mediemarknaden 2016. Nordicom, Göteborgs universitet.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

I takt med att de stiftelseägda tidningsföretagen kommit att lägga under sig allt fler dagstidningar har stiftelserna varit tvungna att revidera och i viss mån omförhandla sina ursprungliga ändamål. Gota Media, vars båda ägarstiftelser via sina stadgar är stadigt förankrade i den moderata politiska sfären, utger t.ex. i dag tidningar med både liberal, centerpartistisk och socialdemokratisk hemvist. Språkbruket bland de större stiftelseägda tidningskoncernerna präglas numera ofta av utfästelser om att vilja säkerställa den publicistiska mångfal- den på de lokala marknader där de är verksamma.

Stiftelser beskrivs ofta som ”ägarlösa”, i den meningen att de saknar en traditionell ägare. Det innebär att stadgarna, stiftelsens eget styrdokument, får en viktig roll i hur stiftelsens tillgångar han- teras. Ett gemensamt drag hos de svenska tidningsstiftelsernas stad- gar är dock att de vid sidan av en eventuell politisk positionering ger mycket begränsade direktiv angående hur tidningsrörelserna i övrigt ska drivas. Det lämnas i stadgarna ett betydande strategiskt spelrum för de personer som för stunden är satta att utöva ägarrollen i tid- ningsföretaget – liksom för de individer som utses att leda den ope- rativa driften av detsamma.

Det här är en central förklaring till varför de svenska stiftelseägda tidningsföretagen under 2000-talet valt i vissa fall mycket olika vägar när det gäller exempelvis förvärv och allianser, digitala strategier och hanteringen av fallande tidningsupplagor. Ägandeformen i sig bidrar härvidlag med liten förklaringskraft när det gäller den övergripande utvecklingen i den stiftelseägda delen av pressen. Det är en slutsats som emellertid också gäller den privatägda delen av densamma. Även de stora svenska tidningsfamiljerna har under 2000-talet valt diame- tralt olika färdriktningar för sina respektive företag – med, som synes, diametralt olika framgång.14

En sammanställning över ägarstrukturen på den svenska tidnings- marknaden vid utgången av 2015 presenteras i tabell 3.1.

14 För en mer utförlig diskussion på temat, se Ohlsson, Jonas (2016). Den svenska mediemark- naden 2016. Nordicom, Göteborgs universitet.

SOU 2016:80 Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Tabell 3.1 Ägargrupper inom svensk flerdagarspress, >3 dagar/vecka, antal tidningar, upplaga och marknadsandel, 2015

Företag eller		Antal	Samlad	Andel av total
huvudtidning	Huvudägare	tidningar	upplaga1	upplaga (%)
Bonnier	Släkten Bonnier	5	592 200	25,4
	Nya Stiftelsen
Mittmedia	Gefle Dagblad	23	325 700	14,0
Schibsted Sverige	Schibsted ASA	2	273 100	11,7
Stampen	Familjen Hjörne	6	253 000	10,8
	Stift. Barometern/Stift.
Gota Media	Tore G Wärenstam	11	226 600	9,7
Norrköpings Tidningar	Erik och Asta Sundins
Media	Stiftelse	10	204 800	8,8
Nya Wermlands-
Tidningen	Familjen Ander	10	121 600	5,2
Hallpressen	Familjen Hamrin	9	81 800	3,5
	Eskilstuna-Kurirens
Sörmlands Media	Stiftelse	3	57 500	2,5
Skånska Dagbladet	Centerrörelsen	2	37 100	1,6
Västerbottens-
Kurirens Media	Stiftelsen VK-Press	2	37 000	1,6
Värmlands Folkblad,
Piteå-Tidningen	Arbetarrörelsen2	2	28 800	1,2
Lidköpingspress	Familjen Hörling	1	22 800	1,0
Norran	Stiftelsen Skelleftepress	1	20 900	0,9
Dagen	Mentor Medier A/S	1	16 800	0,7
Vimmerby Tidning	Familjen Ingemarsson	1	11 200	0,5
Alingsås Tidning	Familjen Michelsen	1	9 900	0,4
Övriga	…	3	12 600	0,5
	Totalt	93	2 333 400	100,0

Källa: Bearbetning av upplageuppgifter från TS Mediefakta samt årsredovisningar.

Kommentar: 1Aftonbladet (Schibsted) samt Bonniers dagstidningar valde under 2015 att stå utanför den upplagerevidering som görs av TS Mediefakta. För Aftonbladet och Expressen redovisas i stället självrap- porterad upplaga. Övriga Bonniertidningars upplaga har uppskattats utifrån den procentuella upplageför- ändringen för sex- respektive sjudagarspressen sedan den senast uppmätta TS-upplagan för var och en av dem. 2Tidningar ägda av lokala organisationer i arbetarrörelsen har sammanförts till en gemensam grupp oberoende av juridiskt ägande.

Kommentar: I tabell 3.1, 3.2 och 3.3 förekommer markeringar för uppgift saknas (u.s.), noll (-) och företa- get fanns inte (...).

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Tidningsföretagens ekonomiska utveckling

Den svenska dagspressen karakteriserades länge som en konjunktur- känslig bransch. Presstödsnämndens 40-åriga mätserier över tid- ningsföretagens ekonomiska utveckling visar på ett tydligt samband mellan vinstnivåerna i tidningsbranschen och den ekonomiska utvecklingen i stort. När det gick bra för Sverige, gick det också bra för svensk dagspress. Förklaringen till den nära kopplingen till sam- hällsekonomin var att dagspressen fick en stor del av sina intäkter från annonsförsäljning. Annonsmarknadens utveckling hör till de bästakonjunkturindikatorernasomfinnsilandet.Tidningsbranschens andra huvudmarknad, den för användarintäkter, präglades härvidlag av en betydligt mindre konjunkturkänslighet – ett förhållande som gav tidningsföretagen en välbehövlig stadga också i tider av ekono- misk kris.

Sedan några år tillbaka har dock samhällsekonomin och tidnings- ekonomin utvecklats åt olika håll. Trots en stark nationell tillväxt har vinstnivåerna i tidningsbranschen sjunkit. Sambandet verkar vara brutet. Förklaringen kan även den här gången spåras till annons- marknaden. Den dramatiskt minskade annonsförsäljningen inom pressen under 2010-talet beror inte på nationalekonomiska faktorer, utan på den kraftigt ökande konkurrensen från framför allt digitala plattformar. Som flera gånger påpekats är den pågående krisen inom dagspressen ingen konjunkturell sådan, utan en strukturell.

I takt med att de ovan diskuterade strukturförändringarna ritat om tidningsbranschen har det dessutom blivit svårare att uttala sig säkert om vilka konsekvenser de förändrade marknadsförutsättning- arna kommit att få för enskilda tidningsföretag – och än mindre för enskilda titlar. Ett allt mindre antal av Sveriges dagstidningar drivs som separata ekonomiska enheter, utan som integrerade delar i en större koncernstruktur. Eventuella överskott från lokala tidnings rörelser kanaliseras omgående till centrala delar av koncernen, på samma sätt som lokala underskott kan täckas av centralt fördelade medel. När koncerner gör dåliga affärer, eller av andra skäl behöver spara pengar, får bördorna på motsvarande sätt delas av i sig kanske lönsamma delrörelser.

Den kanske viktigaste konsekvensen av 2000-talets strukturom- vandling av den svenska tidningsmarknaden är härvidlag den tydliga förskjutningen av maktbalansen mellan de lokala och centrala nivå-

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

erna i landets tidningskoncerner – både när det gäller ekonomiska tillgångar och verksamhetsfunktioner och beslutanderätter. Koncern ledningen är i dag det självklara maktcentret i dagens moderna tid- ningskoncern. Samtidigt är och förblir den produkt som bjuds ut på marknaden i de flesta fall lokalt betingad. Konflikten mellan ett ofta kostnadsdrivet centraliseringstryck och intäktssidans behov av en fortsatt stark lokal förankring skapar en spänning i svensk dagspress som tidigare tidningsledningar inte har behövt hantera.

Tidningsföretagens omsättning och tillgångar

I tabell 3.2 redovisas den ekonomiska utvecklingen under 2000-talet för de företag som svarar för utgivningen av landets för närvarande 93 medel- och högfrekventa dagstidningar. En genomgång av den lågfrekventa dagspressen görs i en senare del av analysen. I tabellen redovisas samlad omsättning på koncernnivå, samt hur stor andel som (uppskattningsvis) kommer från svensk dagspressutgivning. Även storleken på företagens samlade bokförda tillgångar (den s.k. balansomslutningen) presenteras. Flera av koncernerna bedriver som redan nämnts verksamhet både i andra länder och i andra bran- scher. Hur de olika verksamheterna särredovisas varierar dock från fall till fall. Detta förhållande medför svårigheter att avgränsa dagens svenska tidningsmarknad, både i fråga om storlek och ekonomiskt resultat.

Tabell 3.2 Aktörerna inom svensk flerdagarspress, >3 dagar/vecka, omsättning och balansomslutning, 2015

	Samlad omsättning,					… varav från			Balansomslutning,
		miljoner kronor			svensk dagspress3, %					miljoner kronor
Företag/
koncern	2000	2005	2010	2015	2000	2005	2010	2015	2000	2005	2010	2015
Albert
Bonnier	17 012	22 317	33 011	27 127	33	22	15	19	16 162	16 530	29 273	31 508
Schibsted1	8 270	9 832	13 768	15 117	30	25	22	18	9 529	7 935	16 509	21 616
Stampen	1 576	1 778	5 196	3 619	95	71	56	38	1 303	3 130	5 892	2 938
Herenco	1 743	1 947	3 029	3 559	36	33	21	17	1 804	2 101	3 060	2 570
Mittmedia	714	972	1 630	2 090	71	68	76	83	730	1 039	1 701	1 632

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden SOU 2016:80

	Samlad omsättning,					… varav från			Balansomslutning,
		miljoner kronor			svensk dagspress3, %					miljoner kronor
NTM	588	704	1 757	1 810	73	77	78	70	813	1 011	2 276	1 905
Gota Media	588	786	877	1 109	81	96	90	93	437	953	1 283	1 256
NWT	655	528	570	508	96	94	93	91	1 049	1 142	1 652	2 026
Sörmlands
Media	228	308	468	358	82	76	81	83	336	343	644	325
VK Media	219	271	297	252	80	70	83	99	163	212	409	572
Skånska
Dagbladet	311	412	347	241	93	84	97	94	238	271	198	202
Norran	139	202	130	124	82	61	93	93	197	295	253	303
Värmlands
Folkblad	125	119	119	95	66	79	76	86	73	72	71	65
Piteå-
Tidningen	77	112	112	93	81	61	64	71	91	163	191	138
Swepress	u.s.	u.s.	75	70	u.s.	u.s.	99	93	u.s.	u.s.	26	25
Lidköpings-
press	60	69	73	68	100	100	100	100	104	152	281	176
Alingsås
Tidning	46	60	72	60	87	100	100	100	20	18	26	14
Dagen	57	71	59	59	100	100	100	98	29	31	29	22
ETC Förlag	…	…	…	49	…	…	…	u.s.		…	…	41
Världen idag	…	20	25	21	…	100	100	100	…	7	6	5
Laholms
Tidning	…	…	…	15	…	…	…	100	…	…	…	4
Lysekilsposten2	14	16	17	13	100	100	100	100	2	9	9	6

Källa: Företagens årsredovisningar.

Kommentarer: 1Värden för Schibsted avser norska kronor. Den genomsnittliga växelkursen för den norska kronan visavi den svenska (NOK/SEK) var 1,041 år 2000, 1,160 2005, 1,192 2010 och 1,047 2015. 2Brutet räkenskapsår. Förändringar i Lyse- kils-Postens koncernstruktur försvårar jämförelser över tid. 3Företagen tillämpar delvis olika principer för hur de redovisar intäkter från olika verksamheter. Det innebär att det inte alltid gör att utläsa ur årsredovisningarna hur stor andel av om- sättningen som kommer från dagspressverksamhet. Jämförelser mellan såväl företag som över tid ska därför göras med viss försiktighet.

Tabellen omfattar sammanlagt 22 företag. Sammanställningen visar på den stora bredd som alltjämt präglar de företag som är verksamma på den svenska tidningsmarknaden, och som därmed säger något om de mycket olika interna förutsättningar som gäller för landets tid- ningsrörelser.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

De med bred marginal största aktörerna i fråga om både samlad omsättning och samlade tillgångar är de internationella mediekon- cernerna Bonnier och Schibsted. Omsättningen under 2015 uppgick här till 27,1 miljarder svenska kronor respektive 15,1 miljarder norska kronor. I båda fallen har såväl omsättning som balansomslut- ning ökat mycket kraftigt sedan 2000. Men medan Schibsted redovi- sar en obruten tillväxt under hela perioden har Bonnierkoncernens omsättning minskat jämfört med 2010.

Figur 3.1 Den svenska tidningsrörelsens andel av total omsättning i de tio största koncernerna

Källa: Tabell 3.2.

Som framgår av figur 3.1 stod intäkterna från den svenska tidnings- marknaden under 2015 för 19 respektive 18 procent av koncernernas samlade omsättning. I båda fallen handlar det om en betydande minskning jämfört med 2000. Dagspressen står alltså för en allt min- dre andel av verksamheten i Nordens två största mediekoncerner. Tillväxten i Schibsted och Bonnier under 2000-talet förklaras i stället av expansion inom andra sektorer, inte alltid med en direkt koppling till medieområdet.

Även Stampen, Herenco, Mittmedia, NTM och Gota Media – som har platserna tre till sju på listan över Sveriges största tidnings- utgivare – redovisade 2015 en väsentligt högre omsättning (och balansomslutning) än 15 år tidigare. För Stampen har dock de senaste årens stora avyttringar inneburit ett tydligt trendbrott jämfört med 2010. I fråga om intäkter från tidningsutgivning är det i första hand Herenco som utmärker sig. Tillväxten inom koncernen under 2000- talet kan i princip uteslutande tillskrivas förvärv inom helt andra

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

rörelsegrenar, som emballage- och förpackningsindustrin. Under 2015 svarade Herencos tidningsdivision (Hallpressen) för endast 17 procent av koncernens samlade omsättning. För de största stiftel- seägda tidningskoncernerna var den relativa betydelsen av tidnings- utgivning väsentligt större (med andelar mellan 70 och 93 procent). Det faktum att intäkterna ökat kraftigt över tid i den här gruppen förklaras därför i princip uteslutande av de ovan berörda förvärven av andra tidningsföretag.

Fem tidningskoncerner hade under verksamhetsåret 2015 en omsättning i intervallet 100 till 500 miljoner kronor. Här saknas en entydig utvecklingstrend, men den övergripande tendensen är att intäkterna har fallit under de senaste åren, samtidigt som storleken på de samlade tillgångarna har ökat. Det företag som särskilt märker ut sig här är NWT, som är det enskilda tidningsbolag som har klart minst omsättning i förhållande till företagets tillgångar. Eller kanske snarare: störst tillgångar i förhållande till omsättning. Decennier av hög lönsamhet i kombination med måttliga aktieutdelningar har inneburit att den värmländska tidningskoncernen kunnat bygga upp betydande ekonomiska värden (se vidare nedan). För ett av företa- gen, Eskilstuna-Kuriren, har de senaste åren i stället inneburit en kraftigt reducerad balansomslutning. Förklaringen kan spåras till extranedskrivningar på sammanlagt 227 miljoner kronor under 2012 och 2013 av goodwill från förvärven av Södermanlands Nyheter res- pektive Promedia.

För de återstående tio bolagen på listan (med en omsättning under 2015 på under 100 miljoner kronor) har den långsiktiga utvecklingen sedan år 2000 varit mindre dramatisk. I princip samtliga fall rör det sig också om företag som huvudsakligen består av en tid- ning och som följaktligen kommit att stå utanför 2000-talets struk- turomvandlingar. Utvecklingen i den här gruppen speglar på ett tydligt sätt det faktum att dagspressen är en mogen – för att inte säga stagnerad – industrigren.

Lönsamhet

Omsättning och balansomslutning är en sak – lönsamhet och finan- siell stadga är förvisso en helt annan. I tabell 3.3 och 3.4 ges därför en motsvarande redovisning av utvecklingen för samma 22 företag när

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

det gäller ekonomisk avkastning respektive finansiell stabilitet. I det första fallet används som jämförelsemått den så kallade nettomargi- nalen, med vilket menas resultatet efter finansiella poster i relation till omsättningen. För att fånga upp utvecklingen över tid har den genomsnittliga nettomarginalen under femårsperioderna 2001–2005, 2006–2010 och 2011–2015 räknats ut för vart och ett av företagen. För att förbättra möjligheterna att säga något övergripande om lön- samheten i svensk dagspress, särredovisas överskottet från tidnings- rörelsen i de koncerner där (den svenska) tidningsutgivningen står för bara en mindre del av den samlade verksamheten. Det handlar här om Bonnier, Schibsted och Herenco.15

Som mått på företagens finansiella ställning används nyckeltalet soliditet, med vilket menas det egna kapitalets andel av det totala kapitalet – eller hur stor andel av företagets samlade tillgångar som inte finansierats med hjälp av lånade pengar. I tabell 3.4 redovisas också tidningsföretagens goodwill för var och en av de fyra mät- punkterna, samt i vilken utsträckning de under samma år varit mot- tagare av statligt driftsstöd.

Tidningsutgivning betraktades länge som en relativt lukrativ verksamhet. I en analys genomförd på uppdrag av 2004 års Presstödskommitté konstaterade Karl Erik Gustafsson att det ”i medievärlden i stort [fanns] nästan inget så lönsamt som ett väl- skött landsortstidningsföretag”).16 Med det ville han peka på att landsortspressen över tid i allmänhet varit mer lönsam än tidningarna i storstäderna. Under åren 2001 till 2005 redovisade de i dag verk- samma tidningsföretagen en genomsnittlig nettomarginal på 4 pro- cent (tabell 3.3). Av landets fem mest lönsamma tidningsföretag var samtliga hemmahörande i landsorten. Bonniers tidningsdivision och Stampen (den senare alltså alltjämt med enbart Göteborgs-Posten) däremot återfanns i botten.

15 I det sistnämnda fallet avser redovisningen rörelsemarginalen.

16 Karl Erik Gustafsson (2006). Utvecklingen av svensk dagspress intill 2005 i SOU 2006:8, s. 485–543.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Tabell 3.3 Genomsnittlig nettomarginal för företagen inom svensk flerdagarspress, >3 dagar/vecka, procent

Företag/koncern	2001–2005	2006–2010	2011–2015

Bonniers svenska tidningsrörelser	1	5	6
Bonnierkoncernen	1	5	3
Schibsteds svenska tidningsrörelser	6	7	9
Schibstedkoncernen	5	10	8
Stampen	0	5	-4
Hallpressen1	9	7	-1
Herencokoncernen	11	13	8
Mittmedia	-2	8	-1
NTM	8	6	1
Gota Media	4	14	1
NWT	18	34	30
Sörmlands Media	2	8	-11
Skånska Dagbladet	2	-5	-4
VK Media	6	17	12
Norran	8	4	5
Värmlands Folkblad	4	2	1
Piteå-Tidningen	4	8	0
Swepress	u.s.	3	1
Lidköpingspress	22	35	-21
Alingsås Tidning	0	-3	-5
Dagen	1	1	-1
ETC Förlag (2015–)	…	…	0
Världen idag (2005–)	…	-3	-6
Laholms Tidning (2014–)	…	…	-1
Lysekils-Posten2	1	1	-6
Genomsnitt (median)	4	6	0

Källa: Företagens årsredovisningar (beräkningar).

Kommentar: Med nettomarginal avses resultat efter finansiella poster (nettomarginal) delat med omsätt- ningen. 1Resultatet avser rörelsemarginalen (rörelseresultatet genom omsättning). 2Brutet räkenskapsår. Förändringar i Lysekils-Postens koncernstruktur försvårar jämförelser över tid.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Under nästa femårsperiod, 2006–2010, steg de genomsnittliga vinstnivåerna i branschen med ytterligare ett par procentenheter. (Finanskrisen – som grasserade som värst under åren 2008 och 2009

– hade härvidlag endast måttliga konsekvenser för de svenska tid ningsföretagen.) Tio av företagen redovisade en högre genomsnittlig vinstmarginal jämfört med perioden före. Återigen låg landsorts pressen i toppen. Bäst gick det för Lidköpingspress (Nya Lidköpings- Tidningen) och NWT som samlat över femårsperioden redovisade en vinstmarginal på 35 respektive 34 procent. Tre bolag gick samtidigt med förlust: Alingsås Tidning, Världen i dag, och Skånska Dagbladet. De två sistnämnda tog emot allmänt driftsstöd.

Under den senaste femårsperioden har de flest kurvorna vänt neråt. Mellan 2006–2110 och 2011–2015 föll den genomsnittliga net- tomarginalen med sex procentenheter till ±0 procent. I endast fyra fall förbättrades vinstnivåerna något under den senaste perioden. Här var det i första hand de båda storstadstidningskoncernerna Schibsted och Bonnier som gick mot strömmen. Schibsted och Bonniers respektive svenska tidningsdivisioner är därmed de enda aktörerna på marknaden som har lyckats öka sina vinstmarginaler för varje ny femårsperiod under 2000-talet.

För övriga företag på den svenska tidningsmarknaden, inklusive alla de stora landsortstidningskoncernerna, sjönk vinstnivåerna jäm- fört med den föregående femårsperioden. För sex företag begränsa- des nedgången till mellan 1 och 3 procentenheter. För andra var nedgången väsentligt högre. För den i särklass mest dramatiska ned- gången svarade Lidköpingspress som på fem år gick från att vara det mest lönsamma tidningsföretaget på marknaden till det som redovi- sar allra störst förluster.

Den genomsnittliga nettomarginalen för perioden 2011–2015 slutade på -21 procent. Nedgången för det sett till tidningsrörelsen alltjämt lönsamma tidningsföretaget orsakades av omfattande värde- nedskrivningar av bolagets aktieinnav i Stampen-koncernen, vilken Lidköpingspress sedan 2012 är 14-procentig delägare i. Även för Eskilstuna-Kuriren, som stått för den näst största resultatförsäm- ringen under perioden, har dyrbara investeringar inneburit en dras- tiskt försämrad vinstnivå. Nedskrivningskostnader från förvärv och förluster i förvärvade företag bidrar också till nedgången för Gota Media, Stampen och Mittmedia, vilka följer därnäst på listan över de tidningsföretag där vinstnivåerna sjunkit mest.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Nio företag redovisade ett positivt genomsnittligt årsresultat under perioden 2011–2015. Elva företag gick med förlust. Antalet förlustdrivande företag på tidningsmarknaden har alltså ökat väsent- ligt jämfört med föregående perioder. NWT var med en snittmarginal på 30 procent det i särklass mest lönsamma tidningsföretaget i Sverige. En bit ner på plats två följer stiftelseägda VK Media, som därmed bräcker de båda privatägda storkoncernerna Schibsted och Bonnier på plats tre och fyra. För Mittmedia slutade den genom- snittliga nettomarginalen under perioden på -1 procent. Vid sidan av redan nämnda Lidköpingspress, Stampen och Eskilstuna-Kuriren, vars ekonomiska kräftgång under 2010-talet huvudsakligen kan kopplas till kostsamma företagsförvärv, domineras listan över de mest förlustbringande företagen av driftsstödda tidningsföretag.

Soliditet och goodwill

Också i fråga om soliditet är skillnaderna inom tidningsbranschen stora, ett faktum som givetvis hänger samman med företagens olika ekonomiska prestationer under 2000-talet. En hög soliditet brukar ses som en indikator på att ett företag står på en stabil ekonomisk grund. När ett företag går med vinst, eller betalar av på sina skulder, ökar soliditeten. När det går med förlust eller tar upp nya lån minskar den. En snabbt fallande soliditet kan vara ett tecken på att ett företag är på väg mot obestånd.

Vid utgången av 2015 varierade soliditeten hos de svenska tidnings- koncernerna mellan som lägst -78 och som högst 88 procent (tabell 3.4). Genomsnittet (medianen) slutade på 46 procent. 15 år tidigare var snittet 54 procent. Den genomsnittliga soliditeten bland företagen på den svenska tidningsmarknaden har alltså minskat över tid.

SOU 2016:80 Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Tabell 3.4 Soliditet, goodwill och mottaget driftsstöd bland företagen inom svensk flerdagarspress, >3 dagar/vecka

		Soliditet,				Goodwill,				Driftsstöd,
		procent				miljoner kronor				miljoner kronor
	2000	2005	2010	2015	2000	2005	2010	2015	2000	2005	2010	2015
Bonnier	26	37	33	42	1 935	1 508	9 066	7 915	-	-	-	-
Schibsted1	30	41	42	51	737	1 104	6 919	10 322	57	65	62	48
Stampen	37	22	32	6	-	897	3 119	1 534	-	-	3	-
Herenco	65	72	73	68	1	4	48	85	-	-	-	-
Mittmedia	56	39	48	40	4	318	637	709	-	31	51	58
NTM	72	76	58	55	-	-	663	220	11	15	38	29
Gota Media	53	54	69	63	-	-	7	68	-	15	17	32
NWT	64	78	85	88	40	-	18	13	-	-	-	-
Sörmlands
Media	70	72	55	50	-	<1	259	28	-	10	7	-
VK Media	49	51	75	75	-	<1	-	-	-	15	17	12
Skånska
Dagbladet	56	62	46	20	1	-	-	-	58	67	65	31
Norran	65	60	74	75	-	4	-	-	-	-	-	-
Värmlands
Folkblad	22	36	52	60	-	-	-	-	13	17	19	19
Piteå-
Tidningen	54	49	53	63	-	6	-	-	-	-	-	-
Swepress	u.s.	u.s	28	24	u.s	u.s	-	-	u.s	u.s	-	-
Lidköpings-
press	67	73	89	83	-	-	-	-	-	-	-	-
Alingsås
Tidning	25	17	15	-78	-	<1	1	-	-	-	-	-
Dagen	25	28	34	33	7	2	-	-	14	17	18	16
ETC Förlag	…	…	…	2	…	…	…	-	…	…	…	11
Världen idag	…	53	25	7	…	1	<1	-	…	6	6	4
Laholms
Tidning	…	…	…	2	…	…	…	-	…	…	…	4
Lysekilsposten2	17	20	23	1	-	-	-	-	4	5	5	3

Källa: Företagens årsredovisningar (beräkningar).

Kommentarer: Med soliditet menas justerat eget kapital (inkl. minoritetsäganden) genom totalt kapital. 1 Värden för Schibsted avser norska kronor. 2 Brutet räkenskapsår. Förändringar i Lysekils-Postens koncernstruktur försvårar jämförelser över tid.

Nedgången under 2000-talet gäller dock långt ifrån alla företag. Bland de 16 företag där en jämförelse med år 2000 är möjlig har soli- diteten ökat för elva. Jämfört med 2010 har dock soliditeten förbätt- rats för endast sex företag, medan den försämrats för tolv. Det finns

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

i detta avseende ingen uppenbar koppling till vare sig karaktären på företagens verksamhet eller deras storlek. Starkast utveckling sedan 2010 uppvisar Piteå-Tidningen – en av få kvarvarande solitärer på tidningsmarknaden – följd av storkoncernerna Bonnier och Schibsted, men också av den likaledes fristående och rörelseägda Värmlands Folkblad. För den största nedgången svarar i stället Alingsås Tidning, följd av Skånska Dagbladet och Stampen. Det här är tre företag som samtliga redovisat stora förluster under 2010-talet. Även för de stiftelseägda koncerner som varit involverade i större tidningsförvärv under senare år (NTM, Sörmlands Media, Gota Media och Mittmedia) har soliditeten minskat något sedan 2010. För Alingsås Tidning slutade 2015 med en negativ soliditet, vilket inne- bär att det egna kapitalet är förbrukat. Företaget har som följd ansökt om företagsrekonstruktion. Inom ramen för den processen hade fordringsägarna i oktober 2016 accepterat skuldnedskrivning.

Åtta av de totalt 22 företagen hade vid utgången av 2015 en solidi- tet över 60 procent, vilket får betraktas som mycket starkt. Av dem bestod inte mindre än fem av en- eller tvåtidningsföretag. Bland de större flertidningskoncernerna redovisar NWT den klart starkaste soliditeten: 88 procent. Även Herenco och Gota Media har trots en viss nedgång sedan 2010 en soliditet över 60 procent. På andra delen av skalan redovisar sex företag en soliditet under 10 procent. I fem fall handlar det om små entidningsföretag som samtliga uppbär driftsstöd. Beroendet av driftsstöd i kombination med en låg grad av egenfinansiering innebär att den finansiella utsattheten är att betrakta som hög bland dessa företag. Det sjätte företaget är Stampen, som till följd av de senaste årens stora förluster fått se sin soliditet minska kraftigt.

Den viktigaste förklaringen till de allvarliga ekonomiska trångmål som Stampen befinner sig i 2016 var de omfattande nedskrivningar av de goodwillvärden som koncernen byggt upp i samband med 2010-talets företagsförvärv. Goodwill kan ses som en latent kostnad, som måste täckas av framtida vinster. Goodwill ökar därmed det finansiella risktagandet i ett företag. Det gäller i synnerhet inom en bransch som dagspressen där framtidsutsikterna framstår som osäkra.

Vid ingången av 2000-talet var goodwill ett ovanligt inslag i de svenska tidningsföretagens balansräkningar. De huvudsakliga undan tagen var de redan då stora koncernerna Bonnier och Schibsted, som

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

båda byggt upp sina respektive bolagsgrupper genom förvärv av andra företag. I Stampen, NTM, Mittmedia och Gota Media (Sydostpress) fanns inga goodwillvärden alls.

Tio år senare var läget ett helt annat. I sex av företagen på tidnings- marknaden svarade goodwillvärden nu för omkring eller över 30 pro- cent av de samlade tillgångarna – i Stampens fall för över hälften. I Bonnierkoncernen hade goodwillvärdena ökat med hela 7,5 miljarder kronor på bara fem år. Den viktigaste förklaringen till den dramatiska ökningen var de i det här avseendet mycket dyra förvärven av tv- företagen TV4, C More och finska MTV under 2007 och 2008. Hos NWT och Herenco, vilka som nämnts valde att inte ge sig in i köpru- schen på tidningsmarknaden under 2000-talets inledande år, låg goodwillandelen på måttliga 1 respektive 2 procent.

Även under 2015 stod goodwill för en mycket begränsad andel av balansräkningen hos dessa båda koncerner. Bedömningen av den samlade utvecklingen sedan 2010 försvåras dock av att några av före- tagen på tidningsmarknaden valt att tillämpa den internationella redovisningsstandarden IFRS.17 I stället för den raka avskrivnings- takt av goodwill som stipuleras i svensk redovisningsrätt är IFRS- reglerna mer dynamiska. Här föreskrivs i stället att goodwill ska redovisas till sitt ”verkliga värde”, vilket medför en årlig värdering av bolagets tillgångar, en s.k. impairment test. Om ett företag kan påvisa att värdet på en förvärvad tillgång inte har minskat behövs heller ingen nedskrivning/kostnadsföring av goodwill.

Goodwillbedömningar baserade på IFRS ska grundas på en nog- grann analys av den förväntade framtida ekonomiska utvecklingen för den förvärvade tillgången (och de positiva synergier med andra tillgångar som den kan ge upphov till). Till skillnad från det meka- niskt verkande svenska regelverket ger IFRS-reglerna en viktig roll till ett företags externa revisorer, vars uppdrag är att säkerställa att goodwillen inte tas upp till ett för högt värde. Inom EU är IFRS sedan 2005 ett krav för börsnoterade företag, men regelverket får också tillämpas av bolag utanför börsen. Stampen valde som första onoterade företag på den svenska tidningsmarknaden att börja til - lämpa IFRS inför 2009.

17 Eng. International Financial Reporting Standards.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Skillnaderna mellan IFRS och det svenska regelverket förstärktes ytterligare inför 2013, då de svenska kraven på goodwillhanteringen gjordes ännu tuffare. Avskrivningsperioden för goodwill från före- tagsförvärv sänktes då från 20 till 10 år. För i synnerhet två koncer- ner, NTM och Gota Media, har detta inneburit betydande extrakost- nader och kraftigt försämrade resultatnivåer – men också väsentligt minskade goodwillvärden.18 Även Eskilstuna-Kuriren har som redan nämnts tvingats till kraftiga nedskrivningar av goodwillvärden under 2010-talet.

Två andra företag med jämförelsevis mycket stora goodwillpos- ter, Bonnier och Mittmedia, valde i stället inför verksamhetsåret 2014 att gå över till att använda IFRS. En tillämpning av de nya svenska reglerna hade i båda fallen resulterat i dramatiskt försämrade rörelseresultat.19 Stödda av IFRS-regelverket genomförde Bonnier och Mittmedia endast måttliga goodwillnedskrivningar under 2014

– beslut som följaktligen ska tolkas som att koncernerna bedömde att det samlade marknadsvärdet hos de företag som förvärvats inte hade sjunkit.

Mittmedia hade till följd av Promedia-övertagandet vid utgången av 2015 ett samlat redovisat goodwillvärde på 709 miljoner kronor, vilket motsvarar 43 procent av de samlade tillgångarna. (Goodwill nedskrivningarna under 2015 uppgick till 92 miljoner kronor). För de två andra stora stiftelseägda tidningskoncernerna, NTM och Gota Media, var goodwillandelen som jämförelse 12 respektive 5 procent. I Stampen ligger andelen, trots de senaste årens betydande nedskriv- ningar, kvar över 50 procent. För Bonnier, som genomförde endast marginella nedskrivningar av goodwill även under 2015, uppgick goodwillandelen vid årets utgång till 25 procent. Av ett samlat good- will på totalt 7 915 miljoner kronor, kan dock endast 37 miljoner kronor hänföras till koncernens tidningsdivision (Bonnier News). Av Schibsteds sammanlagda goodwill på hela 10 322 miljoner norska kronor (48 procent av tillgångarna) kunde 564 miljoner kronor hän- föras till den svenska tidningsdivisionen (Schibsted Sverige).

18 Myndigheten för press, radio och tv (2015). Dagspressens ekonomi 2014.

19 I Mittmedias fall gjordes i koncernredovisningen för 2013 (s. 3) bedömningen att det för- ändrade regelverket skulle medföra en nedjustering av goodwill med 270 miljoner kronor och en minskning av soliditeten från 42 till 28 procent.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Läget i fådagarspressen

Vid sidan av den hittills diskuterade medel- och högfrekventa dags- pressen finns det en lång rad dagstidningar i Sverige som utkommer med en frekvens på en eller två dagar i veckan, och som därför kan kallas för lågfrekventa. Den här gruppen tidningar, som vid utgången av 2015 omfattade sammanlagt 70 titlar, uppvisar en del specifika kännetecken, vilket gör att dess utveckling under 2000-talet följer en delvis annan bana än den som nyss gått igenom. De mest centrala av dessa särdrag diskuteras i det följande.20

En första iakttagelse när det gäller de lågfrekventa dagstidningarna är att de i hög utsträckning kommit att stå utanför den strukturom- vandling som i den övriga dagspressen resulterat i en tilltagande ägar- koncentration. Av sammanlagt 61 endagarstidningar ingår endast tre i någon av de åtta största tidningskoncernerna. Bland tvådagarstid- ningarna handlar det om tre av nio. I jämförelse med den medel- och högfrekventa dagspressen präglas fådagarspressen alltså av en betyd- ligt större mångfald på ägarsidan. 25 av tidningarna i gruppen ges ut av rörelser som endast omfattar en tidning.

Ett andra kännetecken, som hänger samman med det första, är att fådagarspressen präglas av en relativt stor bredd, både vad gäller övergripande ändamål och publicistisk profil. Gruppen rymmer såväl mer konventionella lokala nyhetstidningar som tidningar med en uttalad partipolitisk, ideologisk eller religiös profil och som riktar sig till en nationell publik. Den omfattar tidningar som drivs på såväl kommersiell som mer eller mindre rent ideell grund. Åtta av grup- pens tidningar fungerar som partiorgan för politiska partier. Ytterligare fyra karakteriseras av en tydlig politisk agenda, utan att för den skull vara partiägda. Tre tidningar bottnar i en uttalad kristen värdegrund, medan fyra utkommer på andra språk än svenska.

De tidningar som kan karakteriseras som lokala nyhetstidningar är likafullt i klar majoritet. Här finns dock både tidningar som ges ut på tidningsmarknader där det även finns en medel- eller högfrekvent dagstidning och sådana som utges på platser där en större konkur-

20 Den redovisning av strukturen inom fådagarspressen som görs i det här avsnittet avser om inte annat anges läget vid utgången av 2015. Det ekonomiska underlaget till redovisningen bygger på uppgifter lämnade av Myndigheten för press, radio och tv.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

rent saknas. Ett relativt stort antal endagstidningar har också karak- tären av regionala nyhetstidningar, vanligtvis med länsnivån som huvudsakligt bevakningsområde.

Ett tredje särdrag hos fådagarspressen är att det rör sig om företrä- desvis mycket små rörelser. Bidraget till dagspressens samlade omsättning (exklusive driftsstöd) uppgick under 2015 till knappt två procent (eller 315,2 miljoner kronor). Den genomsnittliga omsättningen (medianen) bland företagen i gruppen landade samma år på 2,9 miljoner kronor. Medianupplagan på titelnivå uppgick under 2015 till 3 400 exemplar för endagarspressen och 5 400 exemplar för tvådagarspressen. Sammantaget svarade fådagarspressen därmed för omkring en tiondel av den samlade tidningsupplagan i Sverige.

Under 2000-talet har det likafullt vuxit fram en handfull större tidningsgrupper/koncerner också inom det här marknadssegmentet. Störst är Ortstidningar i Väst AB (OTV), som med tre lokaltidningar på Västkusten samt en rad gratistidningar redovisade en samlad omsättning på 93 miljoner kronor under 2015 och ett nettoöverskott på 3,5 miljoner kronor (3,8 procent). Gota Media och Stampen är sedan några år tillbaka de dominerande ägarna i företaget (med 45,5 procent vardera).

Sett till antalet tidningar är i stället den s.k. ETC-gruppen störst. Vid utgången av 2015 omfattade ETC-gruppen sju, företrädesvis lokala, endagarstidningar – ett antal som i skrivande stund (augusti 2016) ökat till nio. Sedan juni 2016 äger ETC även fådagarsgruppen Fria Tidningar, med fem titlar. Fria Tidningar, som under flera år dragits med ekonomiska problem, drevs fram till ägarskiftet i koope- rativ form. ETC-bolagen ägs av Johan Ehrenberg.

Ett fjärde – men för sammanhanget knappast mindre centralt – kännetecken hos fådagarspressen är ett i de flesta fall omfattande stödberoende. Det här är ett marknadssegment som i hög utsträck- ning vuxit fram som ett resultat av de för den här typen av publika- tioner relativt gynnsamma presstödsreglerna. Beroendet av presstö- det har dessutom ökat något över tid. Under 2015 svarade driftsstödet för i genomsnitt 48 procent av intäkterna hos de sammanlagt 37 företagen eller företagsgrupperingarna inom den lågfrekventa pres - sen. Det är en ökning med fem procentenheter på två år.

I 13 fall stod driftsstödet för mer än 60 procent av intäkterna. För OTV, som var det företag där stödet var relativt sett minst i förhål- lande till övriga intäkter, var andelen 12 procent. Trots det statliga

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

stödet blev det ekonomiska utfallet i flera fall negativt under 2015. Under året gick knappt hälften av företagen i gruppen med förlust. Men det fanns också företag som redovisade vinstmarginaler över tio procent. De ekonomiska marginalerna hos fådagarspressen är likafullt tydligt begränsade i de flesta fall – ett faktum som förklarar att omsättningen i termer av nedlagda och nystartade tidningar i det här segmentet varit betydligt högre än i den medel- och högfrekventa dagspressen. Under 2015 las sex fådagarstidningar ner, samtidigt som tre nya startades.

Tidningsbranschens ekonomiska ställning – i dag och i morgon

Den svenska tidningsmarknaden har genomgått stora förändringar under 2000-talet. En allt hårdare konkurrens om användare och annonsör har inneburit att tidningsföretagens intäkter har sjunkit, i vissa fall med betydande belopp. De samlade branschintäkterna var under 2015 de lägsta sedan början av 1980-talet. I takt med att intäk- terna faller har insatserna för att sänka kostnaderna intensifierats. Nära nog samtliga svenska tidningsföretag har tvingats att genom- föra omfattande sparprogram under senare år. Tidningsbranschen ger arbete åt väsentligt färre personer i dag än vid 2000-talets början. Antalet kommuner med en egen lokalredaktion minskar.

Parallellt med att tidningsbranschens hela affärsmodell har satts i gungning pågår en omfattande strukturomvandling av tidnings- marknaden. Sedan 2000 har hälften av landets tidningar fått en ny majoritetsägare. Marknadsandelen för landets åtta största tidningsä- gare har som följd ökat från 71 till 89 procent. Denna ”konsolide- ring” av marknaden har i allmänhet motiverats utifrån ett upplevt behov att samordna och rationalisera driften i lokala tidningsrörelser som var för sig ansetts vara för små och ineffektiva för att klara sig i den allt hårdare konkurrensen. Möjligheterna att samordna inte minst den digitala annonsförsäljningen, för att på så sätt kunna erbjuda en mer konkurrenskraftig produkt gentemot annonsörerna, är ett annat skäl till satsningarna på att skapa större företagsstrukturer.

Avsikten i den här studien har varit att 1) beskriva de strukturella förändringarna på tidningsmarknaden under 2000-talet och 2) rela- tera utfallet från denna utveckling till tidningsföretagens ekonomiska utfall och ställning. I detta avslutande avsnitt sammanförs de huvud-

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

sakliga resultaten från analysen i en diskussion kring de svenska tid- ningsföretagens strukturella och finansiella förutsättningar att möta en av allt att döma fortsatt hårdnande konkurrenssituation under de år som kommer.

Även om de yttre marknadsbetingelserna i någon mån är att betrakta som gemensamma för samtliga aktörer på tidningsmarkna- den, skiljer sig de inre förutsättningarna väsentligt mellan olika företag. Företagen på den svenska tidningsmarknaden uppvisar i dag en betydande variation i fråga om såväl storlek och diversifierings- grad, som lönsamhet och ekonomisk soliditet. Men även ägarförhål- landena skiljer sig åt; investerarna på den svenska tidningsmarknaden inkluderar börsnoterade mediekonglomerat, traditionstyngda tid- ningsfamiljer, stiftelser och partier samt såväl ekonomiska som ide- ella föreningar.

I en framåtblickande bedömning av tidningsföretagens överlev- nadsförmåga bör alla dessa aspekter beaktas. Att i detalj redogöra för framtidsutsikterna för vart och av landets omkring 70 tidningsföre- tag, eller för den delen de drygt 160 olika tidningstitlarna, låter sig därför inte göras här. Ambitionen är i stället att försöka lyfta fram några belysande exempel.

Skilda världar i de privatägda tidningskoncernerna

76 av Sveriges 93 medel- och högfrekventa dagstidningar ingår i dag i någon av landets åtta största tidningsgrupper. Familjeägda NWT- koncernen, med sammanlagt tio av dessa tidningar, framstår som den aktör på tidningsmarknaden som har det bäst förspänt inför framti- den. När det gäller såväl lönsamhet som finansiell stabilitet spelar den värmländska tidningskoncernen i en klass för sig. Tidningsrörel serna i Sverige, vilka fortsatt redovisar betryggande överskott,21 kompletteras sedan flera år med intäkter från medieinvesteringar i Norge (samt från ett allt större fastighetsbestånd). NWT-koncernen är inte bara den koncern som behållit relativt sett flest reportrar under det senaste decenniet, den har också varit jämförelsevis måttlig med avseende på att höja sina prenumerationspriser).22 Även den

21 Myndigheten för press, radio och tv (2016). Medieutveckling 2016 – Medieekonomi.

22 Ohlsson, Jonas (2016). Den svenska mediemarknaden 2016, Nordicom, Göteborgs universitet.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

likaledes familjeägda Herenco-koncernen i Jönköping är i dag en synnerligen välmående och lönsam företagsgrupp, och som i likhet med NWT på ett framgångsrikt sätt valt att sprida sina investeringar (och därmed riskerna) utanför den svenska tidningsmarknaden. Till skillnad från NWT har dock Herenco inte lyckats upprätthålla lön- samheten inom den s.k. Hallpressen, som under 2010-talet fått vid- kännas flera förlustår. Hittills finns det dock inga indikationer på att familjen Hamrin skulle ha några planer på att göra sig av med den tidningsrörelse som varit i familjens ägo i fyra generationer och snart 100 år. Hallpressen omfattar sammanlagt nio dagstidningar.

För Stampen, ett annat familjeföretag med åtminstone ena benet i den fjärde generationen, är framtiden avgjort mer oviss. Den pågå- ende rekonstruktionen av den kapsejsade Göteborgskoncernen inbegriper landets fjärde största tidningsgrupp med sammanlagt sex lokala dagstidningar. En eventuell konkurs kommer få dramatiska konsekvenser, inte bara för den västkustska tidningsmarknaden, utan för den svenska tidningsekologin i stort. Stampen är en av de större aktörerna inom såväl tryckeribranschen som tidningsdistribu- tionen, verksamhetsgrenar där samverkan med övriga branschen är stor. Om Stampen försvinner från marknaden innebär det således att tryck- och distributionskostnaderna för övriga tidningsutgivare ris- kerar att öka. Sammantaget är utfallet av rekonstruktionen av Stampen det för stunden mest kritiska osäkerhetsmomentet i svensk dagspress.

Ett av målen med Stampens aggressiva tillväxtpolitik under 2000- talet var att ta upp kampen med internationella storspelare som Bonnier och Schibsted. De två koncernerna kontrollerar tillsammans hela den nationella tidningsmarknaden i Sverige – Bonnier genom Dagens Nyheter, Dagens Industri och Expressen; Schibsted genom Aftonbladet och Svenska Dagbladet. Härutöver är Bonnier genom Sydsvenskan/HD den dominerande tidningsutgivaren i västra Skåne. Som noterats i det ovanstående har såväl Bonniers som Schibsteds svenska tidningsdivisioner trotsat den allmänna utvecklingen på tid- ningsmarknaden genom att redovisa successivt förbättrade resultat- nivåer under 2000-talet. Under 2015 uppgick den samlade vinsten för de två koncernernas svenska tidningsverksamheter till 568 miljo- ner kronor. Utfallet förstärkte den tendens som under de senaste åren pekat på att de nationellt orienterade tidningarna klarar den pågående migreringen från papper till digitala kanaler bättre än

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

landsortspressen. Det gäller inte minst kvällspressen, som 2015 hade högre annonsintäkter på nätet än hela den övriga dagspressen till- sammans.23

Dagens Nyheter, som i en medveten satsning försökt etablera sig som en nationell prestigetidning (med härtill tillbörliga prisök- ningar), har samtidigt aldrig haft så höga användarintäkter som under 2015. Inom i synnerhet Schibsted har dock tidningsrörelsen kommit att spela en allt mindre roll under senare år, inte minst vad gäller ekonomisk avkastning. I den börsnoterade koncernens fokus står i stället olika typer av sälj- och köptjänster på nätet (t.ex. svenska Blocket), ett segment som redovisar en tillväxttakt och inte minst en vinstmarginal som vare sig den svenska eller norska tidningsverk- samheten är i närheten av. Framtiden för de Schibsted-ägda tidnings- företagen är i det perspektivet inte självklar – åtminstone inte på lite längre sikt.

Kostsamma förvärv tynger resultaten i de stiftelseägda koncernerna

Privatägda företag löper alltid en potentiell risk att säljas. I börsnote- rade koncerner, vars hela existens bygger på förmågan att generera vinster till sina aktieägare, kan det bero på att det dyker upp bättre avkastningsmöjligheter på andra håll. I familjeägda företag aktualise- ras frågan om en eventuell försäljning inte sällan i samband med generationsskiften. I stiftelseägda företag är situationen däremot en annan. Här begränsas ofta möjligheten att avyttra ägarkontrollen över företaget av stiftelsestadgarna. Stiftelseägandet skiljer sig också från det privata ägandet genom att det saknas en ägare som, åtmins- tone potentiellt sett, kan skjuta till mer ägarkapital ifall det skulle bli nödvändigt. (Å andra sidan finns det heller ingen aktieägare eller privata investerare att berika.) Stiftelseägda tidningar lever alltså under delvis andra betingelser än tidningar med privat ägande.

I Sverige finns i dag sex stiftelseägda tidningskoncerner. Av dessa har åtminstone fyra varit tongivande i 2000-talets strukturomvand- ling på tidningsmarknaden. Avgjort mest aktiv har Mittmedia varit. Sedan år 2000 har den Gävlebaserade tidningskoncernen utökat sitt tidningsbestånd från fem till 23 dagstidningar. Omsättningen i kon-

23 Myndigheten för press, radio och tv (2016). Medieutveckling 2016 – Medieekonomi.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

cernen har som följd tredubblats. Priset för expansionen har dock varit högt; koncernens soliditet har fallit från 56 till 40 procent sam- tidigt som en allt större del av de samlade tillgångarna kommit att utgöras av övervärden från företagsförvärv, s.k. goodwill. Sedan 2015 överstiger goodwill det egna kapitalet i Mittmedia (709 resp. 657 mil- joner kronor). I en bransch med minst sagt osäkra framtidsutsikter

– och i ljuset av den senaste utvecklingen inom Stampen – utgör det förhållandet ett uppenbart och reellt riskmoment i Sverige största landsortstidningskoncern.

Trots expansionen har lönsamheten uteblivit för Mittmedia. Sedan 2010 har nettomarginalen legat på i genomsnitt -1 procent per år. Under samma period har Mittmedia sjösatt de kanske största besparingsprogrammen inom svensk dagspress, samtidigt som pre- numerationsavgiften för koncernens papperstidningar har höjts väsentligt.24 Prishöjningarna för pappersprodukten har genomförts för att finansiera en omfattande strategisk och resursmässig satsning på kompetensutveckling och på digitala publikationsformer. Fram tiden för den strategin, där Mittmedia onekligen legat i framkant i Tidningssverige, framstår dock som osäker sedan ägarna i juli 2016 valt att byta ut den ansvariga koncernledningen.

Även inom likaledes stiftelseägda NTM, Gota Media och Sörmlands Media har 2000-talets förvärvsvåg gått hand i hand med såväl minskade soliditetsnivåer som fallande vinster. Sörmlands Media är med en genomsnittlig nettomarginal på -11 procent en av de koncerner som gått allra sämst under 2010-talet, ett faktum som huvudsakligen kan förklaras av förluster orsakade av övervärden från tidningsförvärv.

För de i fråga om både tidningstitlar och intäkter minsta stiftelse- ägda tidningskoncernerna, VK Media med centralredaktion i Umeå och Norran med centralredaktion i Skellefteå, har utvecklingen under samma period varit avgjort mer gynnsam. Den förstnämnda hör trots en viss tillbakagång under 2010-talet till de mest lönsamma företagen på tidningsmarknaden. Med en soliditet på 75 procent (upp 19 procentenheter på tio år) och en verksamhet finansierad helt utan bankskulder har VK-koncernen skaffat en jämförelsevis stabil ekonomisk grund för sina två dagstidningar, Västerbottens-Kuriren och Folkbladet.

24 Ohlsson, Jonas (2016). Den svenska mediemarknaden 2016, Nordicom, Göteborgs universitet.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Till skillnad från övriga stiftelseägda tidningskoncerner, som huvudsakligen har sin verksamhet koncentrerad till dagspressen, har VK Media även betydande investeringar i andra näringsgrenar. Hälftenägda fastighetsbolaget Gazette AB i Umeå omfattade under 2015 ett fastighetsbestånd bokfört till 1,8 miljarder kronor och redo- visade ett nettoresultat på +76 miljoner kronor (+54 procent). Även för Norran, en av få kvarvarande solitärer på tidningsmarkna- den, har det ekonomiska läget förbättrats under 2000-talet. Soliditeten på 75 procent vid utgången av 2015 är ett resultat av sta- bila och återkommande överskott under större delen av 2000-talet. På samma sätt som VK-koncernen har Norran intressen i den lokala fastighetsmarknaden. Företaget äger 50 procent av Nordvestor Fastigheter AB, som är en av Skellefteås större fastighetsägare.

Fortsatt strid på kniven för många presstödstidningar

Gemensamt för samtliga stiftelseägda tidningskoncerner (Norran undantagen) är att de under perioden sedan 1999 kommit att bli ägare till en eller flera driftsstödda andratidningar. I flera fall skedde övertagandet som ett alternativ till nedläggning. Andratidningarna är tillsammans den del av dagspressen som drabbats hårdast av den till- tagande konkurrensen på tidningsmarknaden.25

Möjligheten att inordnas i en större och finansiellt starkare kon- cernstruktur har nu inte inneburit att de ekonomiska svårigheterna har försvunnit för andratidningarna. Flera av dem har radat upp återkommande förluster också efter ägarskiftet. Andratidningarnas framtid ligger härvidlag i sina ägares händer. Motivet från ägarhåll till att upprätthålla driften har, vid sidan om mer normativt laddade utfästelser om mångfald och konkurrens, bestått i det krassa faktum att ett visst minusresultat ändå kan kompenseras genom de vinster som möjliggörs av samordningen med förstatidningen, inte minst när det gäller distributionen.

Under 2015 valde två koncerner – Mittmedia och Sörmlands Media – att av besparingsskäl vardera lägga ner en andratidning (Dagbladet respektive Folket). Huruvida de här besluten drivits fram av det jämförelsevis mer ansträngda finansiella läge som de här båda koncernerna befinner sig i undandrar sig en utomstående

25 Myndigheten för press, radio och tv (2015). Dagspressens ekonomi 2014.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

bedömning. Allt annat lika torde dock en mer solid och lönsam kon- cernstruktur borga för en större uthållighet att hålla liv också i för- lustdrivande verksamheter.

I Mittmedia ingår f.n. ytterligare fyra tidningar med allmänt driftsstöd. Det är Arbetarbladet, Dala-Demokraten, Länstidningen Södertälje och Länstidningen i Östersund. Den sistnämnda är ett bra exempel på att andrapositionen på tidningsmarknaden inte nödvän- digtvis är synonym med kroniska underskott. Nettomarginalen på 15,8 procent under 2015 hörde till de högsta på marknaden för en enskild tidningsrörelse.26 För den största ackumulerade förlusten bland de andratidningar som fortfarande drivs i ett eget bolag svarar Östra Småland, som sedan ägarbytet 2011 redovisat ett nettoresultat på -91 miljoner kronor – ett underskott som ägaren Gota Media tvingats täcka via koncernbidrag.

Rörelseägda Värmlands Folkblad (med endagstidningen Karlstads- Tidningen) är ett annat exempel på att det går att överleva både som andratidning och som stående utanför de stora landsortstidningskon- cernerna. Företagets finansiella ställning är väsentligt starkare i dag än för 15 år sedan – soliditeten har sedan 2000 ökat från 22 till 60 pro- cent. Även om lönsamheten fallit något över tid redovisar VF-koncernen fortfarande ett positivt resultat.

Då är situationen mer bekymmersam för Skånska Dagbladet- koncernen (med dottertidningen Norra Skåne), som med start under 2008 ackumulerat betydande underskott. Soliditeten i koncernen har därför kraftigt försämrats och var under 2015 nere på 20 procent. Sedan 2007 har det egna kapitalet minskat från 217 miljoner kronor till 41 miljoner kronor. Det till följd av de förändrade presstödsreg- lerna fallande driftsstödet till storstadstidningar har givetvis haft en menlig inverkan på utvecklingen för Malmös andratidning. Ytterligare två förlustår på den nivå som redovisades under 2015 (-17 miljoner kronor, eller -7,1 procent) skulle innebär att det egna kapi- talet är i det närmaste förbrukat för Skånska Dagbladet-koncernen.

Även för övriga dagstidningar med allmänt driftsstöd är det eko- nomiska läget ansträngt. Det gäller inte minst Världen i dag och Laholms Tidning, där soliditeten under 2015 var nere på mycket låga 7 respektive 2 procent. Utrymmet att tackla eventuella kommande förluster är härvidlag mycket begränsat. För en annan solitär,

26 Myndigheten för press, radio och tv (2016). Medieutveckling 2016 – Medieekonomi.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Alingsås Tidning (familjen Michelsen), som inför 2015 ansökte om men nekades driftsstöd, slutade verksamhetsåret som redan nämnts med en negativ soliditet. 13 förlustår av de 15 senaste har successivt förbrukat det egna kapitalet. Framtiden för det familjeägda tidnings- företaget som nu befinner sig i rekonstruktion ter sig mycket oviss.

När det gäller den lågfrekventa pressen påminner förutsättning- arna om den för de mindre solitärerna på den medel- och högfrek- venta tidningsmarknaden. Ett högt stödberoende i kombination med en svag kapitalstruktur medför i flera fall en hög ekonomisk utsatthet. Det gäller i synnerhet för de företag som inte har en stark ägare, t.ex. ett parti eller i undantagsfall en större tidningskoncern, i ryggen. Som är fallet inom den medel- och högfrekventa pressen finns det dock också här företag som lyckats bibehålla en hög lön- samhet under 2010-talet. Hit hör inte minst Tranås-Posten, som 2015 redovisade en nettomarginal på 16,0 procent, vilket gjorde den till Sveriges enskilt mest lönsamma tidningsrörelse under året (före både Dagens Industri och Aftonbladet).27

Dagspressens framtidsutsikter – ett försök till en sammanfattande typologi

Den samlade slutsatsen från analysen blir således att de svenska tid- ningsföretagen står olika rustade inför de kommande årens utma- ningar. Vill man försöka förutspå utvecklingen på tidningsmarkna- den under de närmast kommande åren är det framför allt två aspekter som förefaller kritiska när det gäller tidningsföretagens möjligheter att säkerställa utgivningen av sina respektive dagstidningar. För det första handlar det om den enskilda dagstidningens marknadsposi- tion. För det andra handlar det om det enskilda tidningsföretagets ekonomiska ställning.

Dagstidningar med en jämförelsevis stark marknadsposition har allt annat lika mer gynnsamma förutsättningar att stå sig i den fort- satta konkurrensen än tidningar där marknadsställningen kan beskri- vas som jämförelsevis svag. Detta fundamentala tidningsekonomiska förhållande har inte förändrats, även om konkurrenssituationen på tidningsmarknaden har gått från att vara lokal till att bli alltmer glo- bal. På de lokala marknader där det finns två dagstidningar ger de

27 Myndigheten för press, radio och tv (2016). Medieutveckling 2016 – Medieekonomi.

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

grundläggande marknadsmekanismerna alltjämt ett svårintagligt försprång till den större tidningen. En jämförelsevis högre räckvidd (på papper såväl som digitalt) innebär att en tidning kan ta ut jämfö- relsevis högre annonspriser än vad en mindre konkurrent kan göra. Så var det i den fördigitala eran, så är det i dag, och så kan man för- vänta sig att det ser ut också framgent. Och det gäller oavsett om tidningens huvudsakliga marknadsområde är lokalt, regionalt eller nationellt.

Tidningsföretag som har en solid kapitalstruktur har samtidigt allt annat lika mer gynnsamma förutsättningar att säkerställa den fortsatta utgivningen av sina dagstidningar än företag där kapital- strukturen kan betraktas som svag. Ett tidningsföretag med ett omfattande eget kapital står bättre rustat att möta en osäker framtid än ett företag med ett mer begränsat dito, på samma sätt som ett skuldfritt företag, allt annat lika, står starkare rustat en ett företag med stora skulder. På tillgångssidan i balansräkningen innebär en högre andel goodwillvärden (av de samlade tillgångarna) på motsva- rande sätt en jämförelsevis större ekonomisk utsatthet än vad en lägre andel goodwill gör. Tidningsföretag med en mer diversifierad verksamhet – till skillnad från dem vars verksamhet mer eller mindre uteslutande är uppbyggd kring tidningsutgivning – har också tillgång till alternativa intäktskällor, förutsatt att de är lönsamma vill säga.

En stark ekonomisk ställning ger inte bara en buffert för att han- tera framtida förluster, det ger också, allt annat lika, bättre möjlighe- ter att genomföra offensiva satsningar på marknaden. En svag eko- nomisk ställning minskar det utrymmet. Samtidigt som företag med en hög skuldsättningsgrad och/eller en hög andel goodwill i balans- räkningen är jämförelsevis mer beroende av framtida överskott för att täcka de ränte- och avskrivningskostnader de förbundit sig till.

Baserat på slutsatsen om den kritiska betydelsen av 1) den enskilda dagstidningens marknadsställning och 2) tidningsföretagets ekono- miska ställning för de svenska dagstidningarnas långsiktiga överlev- nadsförmåga går det att skapa en typologi över olika kategorier av dagstidningar på den svenska tidningsmarknaden. En sådan typologi presenteras i figur 3.2.

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Figur 3.2 Kategorier av dagstidningar på den svenska tidningsmarknaden

Principmodeller av det här slaget är inte oproblematiska; verklighe- ten är sällan så enkelt och renodlat beskaffad som en fyrdelad figur- indelning kan låta påskina. Såväl brokigheten på den svenska tid- ningsmarknaden – som omfattar tidningsrörelser som omsätter allt från 3 miljoner kronor till 2 miljarder kronor – som de i inledningen diskuterade besvären att särskilja marknadsutvecklingen för enskilda tidningstitlar försvårar mer exakta prognoser rörande den förvän- tade utvecklingen för den svenska tidningsbranschen. Men som hjälp för systematisera en på många sätt komplex verklighet kan de, förut- satt att de är väl genomförda, fylla en tydliggörande funktion.

Typologin i figur 3.2 resulterar i fyra kategorier av dagstidningar på den svenska tidningsmarknaden. Kategorierna kan beskrivas enligt följande:

1.Dagstidningar med en stark marknadsposition som ägs av ett fö- retag med en stark ekonomisk ställning. Det här är den kategori dagstidningar där förutsättningarna att klara framtidens utma- ningar på tidningsmarknaden är som allra mest gynnsamma. Kombinationen av en (jämförelsevis) stark marknadsposition och en stabil ekonomisk bas borgar för en god konkurrensför- måga också framöver. Exempel på tidningar i den här gruppen är Bonniertidningarna Dagens Industri och Dagens Nyheter, Schib- stedägda Aftonbladet, samt de stora, marknadsledande regionala tidningar som ingår i de mest solida landsortstidningskoncer-

100

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

nerna, som NWT, Herenco, Gota Media och VK Media. Även ekonomiskt starka solitärer som Norran, Piteå-Tidningen och Nya Lidköpings-Tidningen kan rimligen föras till denna grupp. De största potentiella hoten mot en tidning i kategori 1 är an- tingen att nuvarande ägaren väljer att sälja tidningen till en finan- siellt svagare aktör, eller att ägaren genom större strategiska fel- satsningar förlorar sin starka ekonomiska ställning (jämför kategori 3 nedan).

2.Dagstidningar med en svag marknadsposition som ägs av ett före- tag med en stark ekonomisk ställning. Här kompenseras risken hos en i grunden svag marknadsställning med en stark ekonomisk bas i ägarföretaget. Till den här kategorin räknar därför de stöd- mottagande andratidningar som ingår i en kapitalstark företags- struktur, som t.ex. Svenska Dagbladet (Schibsted), Folkbladet (VK Media) och Sydöstran och Östra Småland (Gota Media). Även de stödmottagande fådagarstidningar som har ett större po- litiskt parti i ryggen (t.ex. Aktuellt i Politiken, Poletik och tid- ningen Nu) kan rimligen hänföras till den här gruppen. Det största potentiella hotet mot tidningarna i kategori 2, utöver de som gäller för tidningarna i kategori 1, är beroendet av statliga stödmedel, vilket innebär att deras framtida utveckling är av- hängig utvecklingen på den mediepolitiska arenan.

3.Dagstidningar med en stark marknadsposition som ägs av ett fö- retag med en svag ekonomisk ställning. I den här kategorin riske- ras en i grunden stark marknadsposition av en ekonomiskt svag ställning för det företag som äger tidningen i fråga. Hit räknas de enskilda tidningsrörelser som fått vara med och bära konsekven- serna av strategiska missräkningar på ägar- och koncernlednings- nivån i Tidningssverige. Det gäller i synnerhet Göteborgs-Posten, den dominerande dagstidningen på landets näst största lokala mediemarknad, men vars framtid till följd av den pågående rekon- struktionen inom Stampen framstår som mycket oviss. Situatio- nen för dessa tidningar kan dock snabbt förbättras om de säljs el- ler på annat sätt tas över av en ekonomiskt starkare aktör (jämför kategori 1 ovan).

101

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

4.Dagstidningar med en svag marknadsposition som ägs av ett före- tag med en svag ekonomisk ställning. Det här är den kategori dagstidningar där framtidsutsikterna får betraktas som mest osäkra. Kombinationen av å ena sidan en svag marknadsposition, vilket vanligtvis resulterar i återkommande rörelseförluster, och å andra sidan en svag kapitalstruktur innebär en stor utmaning när det kommer till att klara driften under de år som kommer. De ovan diskuterade Skånska Dagbladet och Alingsås Tidning fram- står som de medel- och högfrekventa dagstidningar som ligger närmst till hands att placeras i den här kategorin. Men även alla de övriga dagstidningar som uppbär allmänt driftsstöd men som sak- nar en stark ägare i ryggen kan föras till denna grupp. Bland dessa återfinns Laholms Tidning, Lysekilsposten, Dagens ETC och Världen i dag, såväl som en majoritet av landets en- och tvådagars- tidningar. Det till synes alltmer ansträngda ekonomiska läget för Mittmedia-koncernen medför möjligen att en andratidning som Dala-Demokraten, vilken under senare år både tappat betydligt i upplaga och redovisat återkommande rörelseförluster, kan place- ras i den här gruppen. Mittmedias nedläggning av andratidningen Dagbladet i Sundsvall i början av 2015 kan om inte annat tolkas som ett tecken i den riktningen.

3.2.2Tidskriftsförlag

Den svenska tidskriftsmarknaden omsatte 2014 cirka 5,7–6,1 miljar- der kronor, en omslutning som till cirka 2/3 består av prenumera- tionsintäkter och 1/3 annonsintäkter. Tidskriftssegmentet utgör 6,6 procent av den totala reklamkakan 2015, enligt Institutet för reklam- och mediestatistik, IRM. Gratistidskrifter mäts separat, 2015 uppgick omsättningen till 421 miljoner kronor.28

Tidskriftsbranschen domineras av tre förlag, Aller media, Bonnier Tidskrifter och Egmont Publishing. Störst är Aller Media med en omsättning år 2015 på 1 537 miljoner kronor. Därefter följer Egmont med 1 015 miljoner kronor (summan av Kärnan, Forma och Egmont Tidskrifter) samt Bonnier Tidskrifter med en omsättning på 938 miljoner kronor. Bonnier Tidskrifter stärkte sin marknadsposition i mars 2016 genom förvärv av nio titlar från LRF Media.

28 IRM:s rapport Stora reklamkakan 2015.

102

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Steget ned till fyran är stort, LRF Media omsatte 433 miljoner kronor 2015 och med anledning av försäljningen nämnd ovan blir förlaget ännu mindre när 2016 sammanställts. IDG befinner sig på femte plats med 202 miljoner kronor och motorförläggaren Albinsson & Sjöberg på sjätteplats med 159 miljoner kronor. Samtliga av de stora förläggarnas omsättning backar.

Sedan toppåret 2008 har omstruktureringen som dagstidningarna genomgår visat sig kännbar även i tidskriftsbranschen. Med den minskade omsättningen följer också en försämrad lönsamhet. Aller Media gick med 111 miljoner kronor i förlust 2015. Egmont däremot har trots kraftig expansion i och med förvärvet av Forma Publishing från Icagruppen, lyckats nå en 4-procentig rörelsemarginal.

Generellt är trenden bland de största emellertid negativ, såväl vad gäller omsättning som lönsamhet. Undantag existerar, exempelvis har Bonnier Publications, som bl. a. ger ut Illustrerad Vetenskap, ökat sin omsättning de senaste tre åren med 8 procent.29

Utöver dessa ledande aktörer finns en brokig flora medelstora och mindre aktörer, så kallade mikroförlag (med en eller två titlar). Dessa minskar dock i antal och visar upp krympande rörelsemarginaler.

Totalt omfattar det breda tidskriftssegmentet över 500 titlar. Här finns såväl fackpress, som populärpress, bilagor och gratistidskrifter. Populärpress definieras som tidskrifter – oavsett intresseområde – som riktar sig till privata användare medan fackpress riktar till yrkes- verksamma i en viss bransch.

Endast en mindre andel av titlarna fokuserar i huvudsak på nyhe- ter, aktualitet eller granskande journalistik. Undantag är ett mindre antal samhällsorienterade tidskrifter som exempelvis Filter eller Fokus. Denna kategori ges ofta ut av mindre, privatägda förlag som i flera fall har bräcklig ekonomi. Magasinet Fokus, som ges ut av FPG Media, har gått med förlust flera år i rad men klarar sig tack vare en kapitaltäckningsgaranti från huvudägaren, familjen Ax:son Johnsons Nordstjernan Kultur och Media.

29 Lidbom, Olle (2016). Boksluten 2015 – så går tidskriftsförlagen, rapport i Medievärlden Premium publicerad den 15 september 2016.

103

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

3.2.3Offentligt finansierade mediebolag

De offentligt finansierade medierna, Sveriges Radio (SR), Sveriges Television (SVT) och Sveriges Utbildningsradio (UR), är dominan- ter i det svenska medielandskapet. Bolagen ägs av Förvaltnings stiftelsen som instiftats av staten och fungerar som moderstiftelse i en koncern där programbolagen är dotterbolag. Den huvudsakliga intäktskällan är radio- och tv-avgiften som alla som har en tv-motta- gare betalar. Medelstilldelningen till SVT, SR och UR från rundradio- kontot, där radio- och tv-avgiftsmedlen samlas, beslutas årligen av riksdagen. Den har hittills räknats upp med 2 procent årligen i enlig- het med riksdagens beslut 2013, med anledning av propositionen om radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019. En förutsättning för uppräkning är, enligt riksdagens beslut, att antalet betalande inte minskar i någon större omfattning. Avgiften har höjts genom ändring i radio- och tv-avgiftslagen. Det skedde senast vid halvårsskiftet 2015.

Intäkterna från rundradiokontot har över tid varit synnerligen stabila, svagt ökande. Över två decennier har anslagen till SR ökat med 72 procent, anslagen till SVT med 65 procent och anslagen till UR med 81 procent.30

Anslagen för 2016 var 4,7 miljarder kronor för SVT, 2,8 miljarder kronor för SR och 411 miljoner kronor för UR. Därutöver förekom- mer även intäkter inom ramen för verksamheterna, exempelvis tog SVT in 33,3 miljoner kronor på sponsring 2015.31

Det är väsentligt att notera att endast en mindre del av bolagens omsättning går till nyhets- och samhällsorienterad verksamhet. Sammantaget är det drygt en tredjedel av kostnaderna för SR, SVT och UR samt en bråkdel av den totala sändningstiden som används till det som är Medieutredningens fokus: allsidig nyhetsförmedling, kvalitativ journalistik, kritisk granskning och fri åsiktsbildning. Enligt en offentligt redovisad uppgift från SVT används 2,8 miljarder kronor av den totala medelstilldelningen till programbolagen till nyheter och samhällsbevakning.

Den stabila finansieringen, med medelsuppräkning varje år för dessa tunga medieaktörer ser ut att fortsätta. I regeringens höstbud- get föreslås en höjning av radio- och tv-avgiften från 2 216 till 2 340

30 De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndspe- riod, promemoria av Medieutredningen, se bilaga 2.

31 SVT Public Service-redovisning 2015.

104

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

kronor per år. Bakgrunden är att det finns ett underskott på rundra- diokontot och SR, SVT och UR aviserar att de utan höjningen kom- mer att redovisa underskott 2017.

3.2.4Kommersiell tv

På tv-området är det, utöver SVT som dominerar stort med en omfattande produktion av nyheter och samhällsinnehåll, bara Bonnierägda TV4 av de kommersiella bolagen som 2016 kan räknas in i kategorin som nyhets- och aktualitetsproducent, genom Nyhetsbolagets produktion av TV4-nyheterna, Kalla Fakta, debatt- program och dokumentärer. Det är i sammanhanget värt att notera nedläggningen av de regionala nyhetssändningarna i april 2014. Bolagets vd uppgav strukturomvandlingen och ”osäkra regulatoriska förutsättningar” som skäl till nedläggningsbeslutet.

TV4:s omsättning har det senaste året utvecklats svagt positivt, från 4 206 miljoner kronor 2014 till 4 234 miljoner kronor 2015. Även lönsamheten pekar uppåt: det operativa resultatet stannade på 662 miljoner kronor 2015, att jämföras med 640 miljoner kronor året dessförinnan. Svensk reklammarknad för tv är emellertid totalt sett vikande, minskningen var över en kvarts miljard kronor 2015, enligt IRM. Första halvåret 2016 fortsätter kräftgången, annonsinveste- ringarna i tv backar med nära 100 miljoner kronor jämfört med samma period 2015.32

3.2.5Kommersiell radio och närradio

På radioområdet dominerar SR stort vad gäller svensk journalistik. Kommersiell radio är en jämförelsevis liten mediekategori i Sverige. Enligt IRM:s reklamstatistik för 2015 omsattes 757 miljoner kronor på radiomarknaden. Marknaden är dock växande, +16 procent (2014) och +7 procent (2015).33 Två koncerner dominerar: MTG Radio och tyska Bauer Media Group som ägs av Discovery Networks Northern Europe. Enligt Myndigheten för press, radio och tv delar dessa båda på 98 av de 99 sändningstillstånd som finns i Sverige.

32 IRM:s rapporter Reklaminvestering 2015 Stark inledning på 2016.

33 IRM:s rapport Reklaminvestering 2015.

och Medieinvesteringarna i det första kvartalet:

105

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

SR är ojämförligt störst vad gäller räckvidd med 79 procent jäm- fört med Bauers 14 procent och MTG:s 7 procent. Andra nyhets- sändningar förekommer, främst på morgnar, i MTG:s kanaler.

Närradio är ett brett nätverk av främst lokala stationer, antalet tillståndshavare var 721 stycken under 2015. Sändningarna är ofta avgränsade till en viss kommun och verksamheten finansieras genom medlemsavgifter, olika typer av bidrag och i viss mån reklam.34 Kvalitativa nyhets- och aktualitetsprogram förekommer i begränsad utsträckning, om än att det går att skönja ett ökat intresse att med- verka, framför allt från icke yrkesverksamma journalister. Något som framkom vid Medieutredningens samråd, våren 2015.

3.2.6Gratistidningar

Sedan Metros lansering i Stockholm 1995 har Sverige utmärkt sig i gratistidningssammanhang. Efter en lyckad start i Sverige expande- rade Metro-konceptet snabbt, i Sverige och i världen. När Metro var som störst delades tidningen ut i över 50 städer. Med Metro hade Kinneviks-sfären skapat en modern tidning, som tack vare TT-tele grammen som ursprungligen fyllde det redaktionella utrymmet upp- levdes seriös. Tidningen delades inte ut till hushållen utan tillhanda- hölls i ställ i anslutning till kollektivtrafiken. Det behändiga tabloidformatet fungerade utmärkt i det tidsfönster som uppstår när människor pendlar till och från arbetet.

Totalt ligger Sverige på tredje plats vad gäller gratistidningars upplaga i världen, efter Österrike och Singapore.35

I Stockholm och på andra håll i Sverige följdes den lyckosamma lanseringen av Metro av flera konkurrenter. Först kom Stockholm News, med målet att konkurrera ut Metro med mer kvalitativt inne- håll och egna, profilerade krönikörer. Efter ett kort men intensivt gratistidningskrig, där MTG gav ut eftermiddagstidningen Everyday, las båda utmanarna ner. 2002 kom Bonnier med Stockholm City, som distribuerades av kolportörer och hade en uttalad målsättning av nå användargrupper som de andra Bonniertidningarna, DN och Expressen, hade svårt att nå: unga vuxna och svenskar med utländsk bakgrund. Konceptet togs väl emot och Stockholmseditionen följdes

34 Uppgift hämtad från Myndigheten för press, radio och tv:s webbplats i september 2016.

35 Wan-Ifra. World Press Trends 2015.

106

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

av editioner i såväl Göteborg som Malmö och andra sydsvenska stä- der. När räckvidden sköt i höjden lanserade Schibsted en tredje gra- tistidning i Stockholm, punkt.se, tryckt i det lilla behändiga halvber- liner-formatet. Av Metroutmanarna blev City mest långlivad, men 2011 meddelade Bonnier att tidningen läggs ner på grund av dålig lönsamhet. Metro finns ännu kvar i Sveriges största städer, men på många håll utomlands har Metro-konceptet antingen lagts ned eller sålts till lokala intressen. Resultatet för Metro redovisas inte separat, men i Sverige har ett antal kostnadsbesparande åtgärder genomförts.

Samtidigt som den dagsutgivna delen av gratistidningsmarknaden backar, ökar de veckoutgivna tidningarna, framför allt i storstädernas kranskommuner och stadsdelar. Dessa aktörer exploaterar det tom- rum som marknadsledarna Dagens Nyheter och Göteborgs-Posten skapat när de monterade ner sin tidigare breda och intensiva förorts- bevakning. I Stockholms kommun är räckvidden 56,6 procent för gratistidningar.36

I såväl Storstockholm som Mälardalen och Göteborg konkurrerar Direktpress 40-talet titlar med andra lokala aktörer. I Stockholm är främste gratistidningskonkurrenten Mitt i-tidningarna med 30-talet titlar. Direktpress har det senaste året expanderat kraftigt, under 2015 startade företaget hela 16 titlar. Enligt RS-verifierad upplage- statistik har Direktpress en sammanlagd upplaga på drygt 1,2 miljo- ner.37 Enligt Orvestos första räckviddsmätning för 2016 når Direktpress 867 000 människor i Storstockholmsområdet. 2015 lan- serades även sajten Stockholm Direkt, med en regelbunden nyhets- uppdatering över dygnet.

Mitt i-tidningarna som förvärvades från Stampen av riskkapital- bolaget Segulah 2014 har haft som målsättning att storsatsa på lokala nyheter, digitalt men också via ett helgmagasin som distribueras till 174 000 hushåll i Stockholm på fredagar. Trots ett antal spetsrekryte- ringar har bolaget haft en negativ utveckling av såväl omsättning som resultat under flera år. Men det var först 2015 som verksamheten gick med förlust. Stora investeringar i omställning till ett starkare digitalt fokus gav ett negativt rörelseresultat på 50 miljoner kronor.38

36 Bygger på uppgifter lämnade av Gratistidningarnas förening utifrån deras räckviddssam- manställning. Ursprunglig källa är Orvesto 2015.

37 Uppgiften är hämtad från Direktpress webbplats baserat på Orvesto 2016:01 i oktober 2016.

38 Här avses resulatmåttet EBIT (”Earnings Before Interest and Taxes”).

107

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Utanför storstäderna finns också en rik flora gratistidningar inriktade på lokal journalistik och lokal annonsförsäljning. Merparten utkommer en gång i veckan.

Vissa har karaktären av nyhetstidningar även om andelen textre- klam framstår som hög och produkter som närmar sig rena annons- blad också förekommer. Men vissa satsar på att lyfta kvaliteten. Ett exempel är Mitt i Huddinge vars reporter Jani Pirttisalo vann det prestigefyllda priset Guldspaden 2014 för sin grävande journalistik om bostadsförmåner i Huddinge kommun.39

På vissa håll utmanar de marknadsledarna, på andra håll är det marknadsledarna som själva startat gratistidningarna, för att block- era potentiella konkurrenter och för att öka sin räckvidd i grupper som är svåra att nå med huvudprodukten.

Ett exempel på den senare kategorin är Kungsbacka där båda utgi- varna av lokaltidningar, Norra Halland och Ortstidningar i Väst med Kungsbacka-Posten, publicerar gratistidningar. Norra Halland delar ut sin tidning till samtliga hushåll 18 gånger per år och Ortstidningar i Väst ger ut Kungsbacka-Nytt en gång i veckan.

Gratistidningarna har en icke oansenlig räckvidd i print (mätt i andel läsare mellan 16 och 80 år inom ett visst geografiskt avgränsat område). En sammanställning som Gratistidningarnas förening gjort visar t.ex. att Markbladet i Västergötland når 81 procent.40

I Skåne driver danska Politikens Lokalaviser sedan 15 år tillbaka gratistidningar, under namnet Lokaltidningen. I dag är det 26 titlar, med en samlad räckvidd på 409 000 läsare, varav 71 000 i Malmö. Därmed har koncernen fler läsare än de ledande dagstidningarna i området.41

Men gratistidningarna, som baserat affären på print, verkar ha nått sin kulmen. Annonsförsäljningen minskade med tio procent under 2015 och har gått ner med 20 procent sedan toppåret 2011. Nedgången hänger samman med minskad användning. I dag kon- kurrerar den smarta mobiltelefonen med gratistidningarna i pendlar- nas tidsfönster.

39 Dåvarande ägaren Stampen Media Group beskriver Mitt i Huddinges nominering på den egna webbplatsen under rubriken Mitt i nominerad till Guldspaden och Mitt i redovisar utmär- kelsen under rubriken Lokaltidningen Mitt i vann Guldspaden.

40 Bygger på uppgifter lämnade av Gratistidningarnas förening i februari 2016.

41 Orvesto Konsument 2016:02.

108

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Branschorganisationen Gratistidningarnas förening hävdar att deras medlemmar missgynnas i statistiken av sin veckoutgivning och att gratistidningarna i genomsnitt har en räckvidd på cirka 65 pro- cent. En fullständig överblick över denna del av medielandskapet saknas. Enligt Gratistidningarnas förening är utvecklingen inte enty- dig i Sverige, många gratistidningar växer fortfarande.

Den bilden bekräftas av den ovan redovisade enkäten om lokal journalistik som utförts av Södertörns högskola. I enkäten svarade de tre tillfrågade gratistidningskoncernerna att de ökat den redaktionella bemanningen med sammantaget 31 procent. Prenumererade tid- ningar med en- och tvådagarsutgivning redovisade också en ökning av redaktionell bemanning, men hälften så stor.42

Detta kan innebära att gratistidningar på vissa orter och i viss mån kan kompensera de traditionella tidningarnas minskande redaktio- nell bevakning. Men var, hur och i vilken grad är oklart eftersom mediekategorin inte är utforskad. Forskningsprojektet Hyperlokal publicering, som drivs av Södertörns och Malmö högskolor, kom- mer emellertid att studera denna del av marknaden mer ingående. Gratistidningarnas förening har ungefär 128 tidningar som medlem- mar, men föreningen bedömer att det finns 232 gratistidningar i lan- det, samtliga – utom Metro – lokala.

Gratistidningarnas förening framhåller att gratistidningarna inte verkar oönskade av hushållen. Postnord mäter hur stor andel hushåll som på sin brevlåda satt upp meddelandet ”Nej tack till gratistid- ningar”, och i riket som helhet är det bara 1,1 procent. I många kom- muner utanför storstäderna är det ingen som explicit tackar nej. Störst motvilja mot gratistidningar finns i stora kommuner som Stockholm, Solna, Linköping och Borås där 5,3 procent, 5,9 procent, 4,1 procent respektive 3,6 procent säger nej till gratistidningar. Göteborgarna och Malmöborna är betydligt mer positiva.43

42 Intervjuer med Dennis Oscarsson Krook, talesperson för Gratistidningarnas förening, den 3 februari och den 26 april 2016.

43 Bygger på uppgifter lämnade av Gratistidningarnas förening i februari 2016.

109

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Kan gratistidningar ersätta prenumererade?

Redan under 1990-talet väcktes de första spekulationerna om inte marknadsledarna skulle stöpa om sig till gratistidningar. Det går än i dag att spekulera i om gratiskonceptet kan förstärka, eller rentav ta över, den traditionella tidningsaffären. Vissa tecken tyder på att den affärsmodell som merparten av gratistidningar representerar, (ute- slutande annonsintäkter, hög räckvidd och sällan-utgivning), i alla fall kommer att vara bärig längre än den traditionella, med stort beroende av användarintäkter.

Flera stora koncerner har umgåtts med planer att omvandla sina huvudtidningar till gratisprodukter. Mittmedias framtidsscenario om att slå samman en mängd titlar och göra om de kvarvarande till gratistidningar fick stor spridning kort tid före Medieutredningens slutbetänkande.44

En annan är Länstidningen Södertälje, där dåvarande ägarna, Stampenägda Mälardalskoncernen Promedia, umgicks med planer om att omvandla LT till gratisprodukt. 45 Planerna skrinlas dock när Länstidningen kvalificerat sig för presstöd.

Efter en omstrukturering av Promedias ägarstruktur byttes den yttersta företagsledningen ut. Den nya menar att en analys som kon- cernen har gjort pekar mot att en långsiktigt hållbar affärsmodell är frekvensnedgång och omvandling av prenumererade lokaltidningar till gratisdistribuerade tidningar.

3.2.7Nyhetsbyråer och bildbyråer

Redaktionellt innehåll i form av text, bild, ljud och rörlig bild levere- ras av ett stort antal svenska frilansbyråer, bildbyråer, produktions- bolag eller större uppdragspublicister. Hur stor marknaden är har inte mätts, så vitt bekant. Men sannolikt har kraven på lägre produk- tionskostnader och uppsägning av personal inom traditionella med- ieföretag gjort att marknaden för fristående innehållsleverantörer växt. Andra bidragande trender torde vara pr-branschens aptit för redaktionellt utformat informationsmaterial och nya växande kom- munikationsformer som innehållsmarknadsföring och video.

44 Mittmedias plan kan slå hårt mot lokaltidningar, Dagens Nyheter, publicerad den 17 augusti 2016.

45 Intervju med Per Bowallius i Medievärlden Premium, publicerad i januari 2016.

110

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Företagen bland dessa ”fristående” innehållsproducenter är ofta organiserade i branschföreningar som på olika sätt, bl.a. i juridiska frågor och ersättningsfrågor, företräder medlemmarnas intressen. Några av dessa är gamla och stora, som t.ex. Svenska Fotografers Förbund som bildades 1895. Medan Radioproducentbolagen (RPB) som bildades 2015 och har en handfull medlemsföretag är ett exem- pel på den yngre delen av detta branschsegment. En redovisning av dessa föreningars medlemsantal, antingen som företag eller som fri- stående, ger bilden av en betydande mediesektor:

––Bildleverantörernas förening (BLF): nära 300 medlemsföretag som utgörs av bl.a. bildbyråer, fotografer, filmare.

––Film&TV-Producenterna: 113 medlemsföretag, varav några är av betydande storlek.

––Swedish Content Agencies: 30 medlemsföretag.

––Sveriges Fotografers Förbund (SFF): cirka 2 000 medlemmar.

––Svensk Tecknare, som organiserar bl.a. illustratörer och grafiska formgivare: 1 500 medlemmar.

––Journalistförbundet (SJF), Frilans Riks, organiserar svenska fri- lansjournalister: 1 800 medlemmar, ett stabilt medlemsantal i ett skede då SJF:s medlemskurva är nedåtgående.

Navet i svenskt redaktionellt innehållssamarbete inom nyhetssek- torn har traditionellt varit TT Nyhetsbyrån som ägs gemensamt av flera av de större medieföretagen i Sverige. TT Nyhetsbyrån har 240 anställda varav 140 är journalister i nyhetsproduktion.46 Tillsammans med de andra bolag som ingår i koncernen, sysselsätter TT-gruppen 418 personer och omsätter 643 miljoner kr, enligt årsredovisningen 2015. Under namnet Scanpix driver TT-gruppen bildbyråer även i de baltiska staterna. Omvärldsbevakningsföretaget Retriever har för- värvats och ägs nu tillsammans med den norska nyhetsbyrån NTB.

TT Nyhetsbyrån är numera det samlande namnet för en rad tjäns- ter som 2013 sammanfördes under samma hatt, det var bildbyrån Scanpix som förvärvats samt TT Spektra och Svenska Grafikbyrån. TT Nyhetsbyrån förser sina kunder med in- och utrikesartiklar, fea- tureartiklar inom många olika ämnesområden, sportbevakning, bild

46 Bygger på uppgifter hämtade från webbplatsen för TT Nyhetsbyrån i oktober 2016.

111

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

och rörlig bild. Men TT erbjuder också en rad andra, för medieföre- tagen kostnadsbesparande, tjänster som tv-tablåer och väderkartor. Även helt färdigredigerade sidor är också vanligt, t.ex. färdiga börs- och fondsidor. Denna tjänst används av Mittmedia och delar av Gota Media.47

Utöver ovanstående levererar TT även sidproduktion på uppdrag. Som kundexempel kan nämnas Svenska Dagbladet, för vilka TT producerar alla sportsidor, familjesidor, motorbilagan, Näringsliv helg och dessutom uppdaterar nyhetssidor varje kväll. Kvällsupp datering görs sedan slutet av förra året också för tidningen Norran i Skellefteå. I båda dessa fall har kunderna lagt ut visst jobb på TT för att kunna effektivisera bemanningen och minska antalet dyra arbets- timmar på kvällar och helger.

På den svenska marknaden finns också andra nyhetsbyråliknande tjänster som ekonomitjänsten Nyhetsbyrån Direkt och Nyhetsbyrån Siren som centraliserat bevakning av offentlig förvaltning och rätts- väsendet. Liberala Nyhetsbyrån levererar opinionsmaterial till många liberala tidningar. Content central heter en relativt nystartad redak- tionell tjänst som syftar till att koppla ihop frilansande journalister med medieföretag för att på så sätt förmedla redaktionellt innehåll. TT Nyhetsbyråns bildbyrå är, enligt egna uppgifter, den största bild- byrån i Norden. På den marknaden finns emellertid även ett stort antal mindre bildbyråer som kan vara mer eller mindre specialiserade.

3.2.8Digitala innehållsproducenter

Vid sidan av de etablerade aktörerna har det utvecklats en kategori innehållsproducenterpådigitalaplattformar,alltifrånegnaWordpress- sajter till sidor på Facebook och videokanaler på Youtube. Nära nog samtliga dagstidningar finns i dag som webbtidningar men i detta avsnitt beskrivs några exempel på initiativ som uppstått utan en pap- persförlaga, så kallade ”digital natives”.

Landskapet är brett och brokigt. Gemensamt är en kraftigt lägre instegskostnad än det var i det gamla medielandskapet. Här finns aktörer med politisk dagordning men också rena nyhetstjänster, ofta med ett lokalt innehåll.

47 Bygger på uppgifter lämnade av TT i juni 2016.

112

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Av de större nyhetsaktörerna märks Nyheter24 som startades 2008 och ges ut av Nyheter24 och dess moderbolag 24 Media Network. Omsättningen för bolaget, som levererar ett lättare nyhets- innehåll, har växt sedan 2013 och uppgick år 2015 till 48,6 miljoner kronor och efter flera förlustår redovisades vinst.

Värd att nämna är också Breakit, en svensk nyhetssajt som särskilt bevakar teknikbolagen. Breakit har startats av ett par avhoppade journalister från Dagens Industri. Modellen känns igen från ett otal amerikanska förebilder som till exempel Recode, The Information och Techcrunch.

En annan aktör är Schibstedägda och flerfaldigt prisbelönta mobila nyhetsaggregatorn Omni. Första verksamhetsåret, 2014, gjorde bolaget en förlust på 17 miljoner kronor på en omsättning av 6 miljoner kronor. Resultatet tyngdes av planerade men tunga inves- teringar i lanseringsfasen. Tjänsten är gratis och bygger på annons finansiering, bland annat genom s.k. native-annonser i nyhetsflödet.

Omni är emellertid inte det enda nya innehållsinitiativet från de etablerade medieföretagen: Dagens industri har lanserat DI Digital, Bonnier nyhetstjänsten Kit och Svenska Dagbladet The Perfect Guide. Andra exempel utgör kvällstidningarnas sajter med ”klick- vänligt” innehåll, Omtalat och Lajkat, vars primära syfte synes vara att attrahera trafik till sajterna för att på så sätt öka annonsintäkterna. Aftonbladets Lajkat, som startade sommaren 2014, knoppades 2016 av som eget bolag under Schibsted, den höga trafiken (cirka 1 miljon unika besökare i veckan, enligt Schibsted) har endast genererat ”ett par miljoner” i omsättning.48

Ett exempel i den lokala kategorin är 24Journalistik. Satsningen drog igång år 2014 som nyhetssajten 24Kalmar och ägaren, digitala säljbolaget Lindmarkmedia, söker expandera konceptet till andra sydsvenska orter. I oktober 2016 fanns verksamhet även i Blekinge, Malmö, Kristianstad, Nybro och Emmaboda, med totalt 360 000 unika besökare under en vecka i oktober 2016, enligt företagets egen uppgift. Ett annat är J-nytt, en digital nyhetstjänst som startades tidigt av lokala entreprenörer i Jönköping. Hallpressen, vars största tidning är Jönköpings-Posten, som då inte hade någon närvaro på webben, förvärvade via ägarbolaget Herenco J-nytt 2007 och gjorde om webbplatsen till sin egen.

48 Intervju med investeraren Pontus Ogebjer i Breakit.se, publicerad den 8 april 2016.

113

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Det sker också insteg i den svenska marknaden från multinatio- nella företag, ett sådant exempel är Business Insider Nordic, som Bonnier Business Media driver genom Veckans affärer. Business Insiders gentjänst är att Bonnier får tillgodoräkna sig all nordisk trafik till webbplatsen. Business Insider är en amerikansk, digital ekonomitjänst som tyska Axel Springer-koncernen förvärvade för 442 miljoner kronor.

Med tanke på de etablerade medieföretagens kräftgång är det troligt att nya lokala medieinitiativ tas över hela landet. I Medieutredningens delbetänkande listas ett antal nya svenska med- ieprojekt som sträcker sig från vitt skilda områden från lokal bevak- ning till sport och från utrikesjournalistik till nischade lokala affärs- sajter. Erfarenheterna från utlandet visar att den ekonomiska bärkraften i många av dessa lokala projekt kan ifrågasättas, men att det också finns de innovatörer som lyckas.49

3.2.9Journalister

Det pressade ekonomiska läget för många nyhetsmedieföretag parat med utvecklingen mot allt fler publiceringskanaler och realtidsrap- portering kan antas ha en hög påverkansgrad på journalisternas arbete.50 För att få en aktuell bild av hur journalisterna själva upplever utvecklingen och sina förutsättningar när det gäller att skapa kvalita- tiv nyhetsrapportering genomförde Medieutredningen, i samarbete med Svenska Journalistförbundet (SJF) en opinionsundersökning riktad till Journalistförbundets yrkesverksamma medlemmar som har uppgivit en e-postadress i medlemsregistret, totalt 12 535 perso- ner. Undersökningen utfördes av TNS Sifo och fältperioden var 2–25 november 2015. Resultaten har, enligt TNS Sifo, en god repre- sentativitet.51

49 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94), delbetänkande av Medieutredningen, s. 256.

50 Med journalister avses här Journalistförbundets medlemmar. Dit hör såväl text- som bild- producerande redaktionella medarbetare, men även t.ex. arkivmedarbetare, researchers, redak- törer, redigerare och producenter.

51 Hela undersökningen, jämte metodbeskrivning och bortfallsanalys, har publicerats på Medieutredningens webbplats.

114

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Fler uppgifter – mindre tid till granskning

Tre av fyra journalister som har realtids-/dagliga deadlines upplever att det dagliga betinget har ökat under de tre senaste åren. Hälften av de som kritiskt granskar (i dag och för tre år sedan) säger att den avsatta tiden har minskat. Bara en tiondel upplever en ökning. Tre av fyra uppger att redaktionen som man jobbar på eller för har påverkats negativt av företagets ekonomi. Denna negativa påverkan märks sig- nifikant mer bland nyhetsbyråer (95 procent) och tidningsföretag (84 procent), då med tydlig övervikt i kategorierna regionala tid- ningar och landsortstidningar.

Fyra av fem anger att varje journalist förväntas göra mer på samma tid: ”Numera är det mest fokus på att vi ska göra trafikdrivande artiklar, inslag osv. vilket har gått ut över antalet granskningar”. Det vanligaste granskningsområdet är kommun/stad och det minst van- liga den regionala nivån.

Figur 3.3 Journalisters nya arbetsuppgifter under de senaste tre åren

Källa: Medieutredningens journalistenkät i samarbete med Journalistförbundet, november 2015.

115

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Av figur 3.3 framgår nya arbetsuppgifter, nämnda i viktordning: utö- kad teknikhantering, distribution via Facebook, arbete med bild och rörlig bild, distribution via Twitter, diskutera innehåll i sociala me- dier, distribution via andra sociala medier, redigering, anpassa mitt journalistiska arbete till analyser av nyhetsanvändarna, följa dataana- lyser av nyhetsanvändarna i egna plattformar, nära samarbete med tekniskt specialiserade medarbetare och nära samarbete med mark- nad/sälj. En svarande beskriver det pressade läget så är:

”Nedskärningarna har gjort att jag – från att ha varit bara redigeringsledare

–nu är redigeringsledare, nattchef, nyhetschef, bildredaktör och redigerare

–på samma arbetstid, med samma lön”.

Drygt var tionde anger webb-anpassning som ny uppgift. Samtidigt uppger 48 procent att inga nya arbetsuppgifter tillkommit, av dessa är 40 procent frilansare. Arbetsmiljön upplevs dock som orolig och mer stressande. 70 procent anger att journalistkollegor har sagts upp.

I redovisningen av den veckovisa användningen av redaktionella publicerings-plattformar placerar sig webbsajt överst, med 86 procent. Därefter kommer papperstidning (80 procent), sociala medier (75 procent) och mobil/”smartphone” (69 procent). Undersökningen visar på tydliga skillnader mellan grupper av journalister. Ju yngre, desto vanligare med digitala och sociala publiceringsplattformar.

Värt att notera är att journalisternas användning av sociala medier vida överstiger hur mycket den arbetande befolkningen i övrigt använder samma kanaler i sin yrkesutövning, det visar en jämförelse med återkommande resultat från Orvesto Näringsliv.

Även inom journalisternas användning av sociala medier märks skillnader: Twitter används oftare av storstadsjournalister än av övriga. Män twittrar mer och kvinnor använder Instagram mer.

Negativ påverkan på kvalitativ journalistik

Radiojournalister, storstadsbaserade journalister, åldersgruppen 50–59 år och de som haft samma arbetsuppgifter i mer än fem år är grupper som i högre utsträckning jobbar med kvalitativ journalistik dagligen. De yngsta (under 30), nyhetsbyråanställda, tv-anställda

116

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

och frilansjournalister säger sig i påtagligt lägre utsträckning jobba med kvalitativ journalistik dagligen. Hälften anger att den innehålls- mässiga kvaliteten har försämrats.

Ombedda att ange vilka faktorer som påverkar negativt, svarar två av tre att kvalitetskontrollen har försämrats. Bland övriga faktorer som journalisterna anger ligger bakom kvalitetsförsämring märks, som tidigare nämnts, ”göra mer på samma tid” (81 procent), ”mer stressad arbetsmiljö” (74 procent) och ”journalister har sagts upp” (71 procent).

Journalisterna är positiva till medieborgarens involvering

40 procent anser att involvering av medieborgarna i nyhetsprocessen påverkar både journalistik och det offentliga samtalet till det bättre. 13 respektive 16 procent tycker motsatsen. Yngre journalister är överlag mer positivt inställda än äldre. Frilansjournalister deltar i mindre utsträckning i interaktionen och är också mer negativt inställda till medieborgarens involvering. Överlag utmärker sig radiojournalister (SR) med en hög interaktion med medieborgarna.

Omställningen gynnar andra branscher

Hälften av de som i tanken skulle förlora sitt jobb i dag, skulle söka sig till jobb inom pr/kommunikation eller till en annan bransch. Bara var femte skulle söka sig till ett annat nyhetsmedieföretag. ännu färre (15 procent) bland frilansare En försvinnande liten del av journalis- terna (2 procent) överväger tanken att själva etablera nya lokala nyhetsmedieföretag, med en något större andel i de tre storstädernas förortskommuner (7 procent).

3.3Distributörer

Många svenska dagstidningar har byggt upp ett distributionsnät och har därmed full kontroll över sin egen pappersdistribution. Andra har lagt ut distributionen på distributionsbolag, som statliga Postnords dotterbolag Tidningstjänst eller hos konkurrenter inom ramen för samdistribution. En hemburen dagstidning har inneburit

117

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

att kundrelationen manifesterats genom översändande av faktura. För många medieföretag gäller inte denna ordning längre när nyheter distribueras via bredband eller mobilt bredband. På internet växer dessutom nya distributionsformer fram som riskerar att kraftigt reducera medieföretagens kontroll över distributionen och därmed kundrelationen.

Förr fanns en stor betalningsvilja för en hemdistribuerad dagstid- ning, nu finns betalningsvilja för digital distribution och kommuni- kation. Nu är det tjänsteleverantören eller mobiloperatören som skickar fakturan och inga av dessa pengar går tillbaka till medieföre- taget för att finansiera journalistik.

Upplagenedgången för dagstidningar utmanar företagens distri- bution på flera sätt:

––Sjunkande upplagor innebär en påfrestning på tidningarnas distri- butionsbolag eftersom det höjer kostnaden per exemplar även om den ökade kostnaden ibland flyttas över till medieföretagen. Det är en ordning som inte är hållbar i längden.

––Det finns betydande svårigheter att möta kostnaderna genom successiva nedskärningar i distributionsorganisationen eftersom avstånden i gång- eller bildistrikt svårligen kan ändras även om antalet tidningsmottagare glesas ut.

––Det svenska sättet, att med hjälp av statligt stöd samdistribuera, skapar ett beroendeförhållande mellan tidningsföretagen som, om ett företag upphör med sin pappersdistribution, drabbar de kvarvarande.

––I takt med att digital distribution ökar i betydelse kommer tid- ningsföretagens inflytande över distributionen att minska efter- som man helt saknar kontroll över digitala distributionsvägar som fast eller mobilt bredband samt de sociala medieföretag som blivit en allt viktigare del av digital innehållsdistribution.

118

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

3.3.1Distributörer av papperstidningar

Medieföretagens tidningsdistribution befinner sig i en bekymmersam situation på grund av upplagenedgångarna. Det i stora drag lands omfattande distributionsnätet blir allt dyrare, per utdelat tidningsex- emplar. Denna situation riskerar att hota medborgarnas möjlighet att få en hemburen på morgonen.

I vissa fall har så redan skett, t.ex. får Västerbottens-Kurirens prenumeranter i Västerbottens inland morgontidningen med posten, i andra fall har distributionskostnaden för överspridda tidningar på landsorten förts över på prenumeranterna med kännbara prishöj- ningar som följd. DN har upphört med morgondistribution på Gotland och i ytterligare en svensk region av kostnadsskäl.52

I den årliga rapporten Medieekonomi följs tidningsdistributio- nen. Omsättningen uppgick 2015 till cirka 4,6 miljarder kronor men den siffran speglar inte de totala kostnaderna eftersom distributörer- nas tilläggstjänster inte redovisas separat. Tilläggstjänster kan exem- pelvis utgöras av distribution till hushållen för andra kunder än tid- ningsföretagen. Därför finns inga möjligheter att i siffror följa kostnadsutvecklingen per exemplar på nationell nivå.

Av tio tidningsdistributörer uppvisade sju ett positivt resultat, tre gick med förlust. Av sju bolag som tillåter jämförelse mellan 2013 och 2014 minskade omsättningen för fyra. Två distributionsbolag, NTM Distribution och Upsala Nya Tidning Distribution, uppvisar höga rörelsemarginaler: 19,7 respektive 14,5 procent.

Distributionsföretagens framtidsmöjligheter har av Stefan Melesko, docent i medieekonomi vid MMTC/Internationella handels högskolan i Jönköping, karakteriserats som ett omöjligt läge där gängse ekonomiska lagar trotsas.53 Enligt Melesko kan distributions- kostnaderna utgöra mellan en tredjedel och hälften av prenumera- tionsintäkterna i ett typiskt tidningsföretag. Normalt leder minskade volymer till lägre kostnader, men inom tidningsdistribution kostar det mer per utburet exemplar. Det är en kostnad som kan flyttas över på kunden, vilket i många fall har gjorts, men snart nås gränsen för när det blir omöjligt att fortsätta på den vägen. Samma problematik uppstår om tidningsföretaget stegvis vill locka över prenumeranter av pap-

52 Bygger på uppgifter lämnade av Västerbottens-Kuriren i februari 2016. Överspridda tid- ningar är exemplar som distribueras utanför tidningens centrala utgivningsområde.

53 Melesko, Stefan (2014). Moment 22 eller omöjligheten att få distributionen att bli billigare, i Presstödsnämndens rapport Dagspressens ekonomi 2013.

119

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

perstidningen till digitala abonnemang. Såvida inte hela distrikt överges blir kostnaden för utbärning stigande för dem som stannar kvar som papperstidningskunder. Detsamma kan gälla vid en försik- tig övergång till färre utgivningsdagar. Distributionsorganisationen måste, på grund av avtal om samdistribution, ändå hållas i gång.

Samtidigt pågår en rad aktiviteter för att vidga distributionsbola- gens utbud av tjänster. Mest notabel är utvecklingen i Norrbotten och i Stockholm. I norr har NTM-koncernens Norrbottens Media AB övertagit Tidningstjänsts organisation i länet. Det nya distribu- tionsbolaget, NM Distribution, förvärvade i början av 2016 det lokala distributionsbolaget Luleå Mail. Den nya konstellationen ska samarbeta med Bring Citymail, och därmed utmana Postnord i Norrbotten. Avtalet med Bring Citymail tillför, enligt företagets egna uppgifter, en omsättning på 12–14 miljoner kronor vilket är ett väsentligt bidrag till NM Distributions nuvarande omsättning (drygt 70 miljoner kronor år 2014).54

I Stockholm gick Pressens Morgontjänst 2013 samman med Bring Citymail, som ägs av norska posten, och bildat det gemen- samma bolaget Bring Citymail Stockholm där Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet äger 25 procent vardera och Bring Citymail Sweden äger 50 procent. Även sedan tidigare har tidningsdistributio- nen präglats av samgåenden och omstruktureringar i syfte att vinna skalfördelar. Västsvensk Tidningsdistribution (VTD) och Tidnings bärarna i Skåne är resultatet av sådana samgåenden.

Medieutredningen återkommer i kapitel 8, avsnitt 8.8, till frågan om samordning av post och tidningar.

3.3.2Distributörer av bredband

Om tidningsföretagen har full eller delvis kontroll över sina egna tidningsdistributörer tappar de i inflytande när det gäller digital dist- ribution. Detta segment omsätter flera gånger mer än marknaden för tidningsdistribution, men mediebranschens aktörer har inte investe- rat här och därför är det helt andra aktörer än publicistiskt drivna mediebolag som tar in pengar från användarna,

54 Pressmeddelande från Norrbottens Media publicerat den 25 februari 2016.

120

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Post- och telestyrelsens (PTS) rapport Svensk telekommarknad 2015 redovisar att hela marknaden för elektronisk kommunikation i Sverige omsätter 52,1 miljarder kronor vilket är en nivå som varit stabil de senaste fem åren. Däremot sker förskjutningar, exempelvis slår den mobila användartrenden igenom i statistiken: fasta samtals- tjänster minskar medan fast bredband och mobila samtals- och data- tjänster ökar.55

PTS mäter både utvecklingen för fast bredband och mobilt bred- band och statistiken nedan avser 2015. Enligt PTS beräkningar är kommunikationsbolagens genomsnittliga intäkt per hushåll och månad totalt 636 kronor. Totalt fanns 12,4 miljoner bredbandsabon- nemang 2015, en ökning med fyra procent. De största aktörerna på bredbandsmarknaden i Sverige är Teliasonera med en marknadsandel på 36,1 procent, Telenor på 21 procent, Tele2 på 15,2 procent och Hi3g (Tre) på 13,3 procent.

Distributörer av fast bredband

I Sverige finns 3,5 miljoner abonnemang för fast bredband via fiber, kabel-tv eller xDSL. De senaste åren har fiber stått för den största ökningen. Dessa abonnemang ökade under 2015 med 19 procent och uppgick till 1,7 miljoner i antal.

För den som har bredband via fiber med en överföringshastighet om 100 Mbit/sek är mediankostnaden per månad ungefär 270 kronor, men skillnaden i kostnad kan vara betydande mellan fristående abon- nemang och s.k. gruppabonnemang för flerfamiljshus. Internet leverantören Bahnhof har det lägsta månadspriset med 182 kronor, enligt PTS. Priserna har sjunkit kraftigt mellan åren 2005 och 2007, varefter de planat ut. I genomsnitt är telekombolagens intäkter från varje hushåll 164 kronor per månad för dessa anslutningar, enligt PTS.

Teliasonera är ännu något starkare på marknaden för fast bred- band, med 37,9 procent. Här har Comhem 18,8 procent, Telenor 18,3 procent medan Bahnhof och Bredband2 tillsammans har drygt 10 procents marknadsandel. Totalt omsätter fast bredband åtta mil- jarder kronor (2014).56

55 Post- och telestyrelsen (PTS-ER-2016:18). Svensk telekommarknad 2015.

56 Post- och telestyrelsen (PTS-ER-2016:18). Svensk telekommarknad 2015, s. 59.

121

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Distributörer av mobilt bredband

Totalt fanns 14,8 miljoner mobilabonnemang i Sverige vid utgången av 2015, en ökning med två procent jämfört med föregående år. Av dessa är 8,9 miljoner mobila bredbandsabonnemang varav antalet abonnemang som innefattar över 1 Gbyte data per månad ökar med, sex procent till 6,7 miljoner abonnemang. Däremot minskar abon- nemang med lägre tak för dataanvändning. Antalet abonnemang på mobilt bredband som fristående tjänst uppgick till knappt 2,2 miljo- ner vilket var ett trendbrott och en minskning med 1 procent.

Även för mobilt bredband är det Teliasonera som har störst mark- nadsandel, 35,7 procent. Tvåa är Tele2 med 27,3 procent och därefter följer Telenor med 17,2 procent och Hi3g med 13,0 procent. Hus hållen lägger i genomsnitt 392 kronor per månad på mobila samtals- och datatjänster, men då kan flera abonnemang ingå i ett hushåll.

Distribution via bredband och hur den svenska nätinfrastruktu- ren ser ut har ingående beskrivits i Medieutredningens delbetänkan- de.57 Det kan konstateras att offentligt drivna, så kallade stadsnät, genom en andel på drygt 60 procent av fiberinfrastrukturen på accessnivå i Sverige, dominerar de lokala bredbandsmarknaderna.

I stadsnäten råder viss konkurrens så till vida att en bredbands- kund fritt kan välja mellan de leverantörer av internetaccess som har avtal med stadsnätet. Abonnenten behöver ha avtal med såväl stads- nätet som internetaccessleverantören, även om det finns exempel där enbart avtal med en av parterna krävs. Uppemot 60 olika aktörer ingår i PTS rapport Svensk telekommarknad. Men de flesta är små och endast fem bolag kan sägas ha en större del på den totala bred- bandsmarknaden, alltså både fast bredband och mobilt. Access leverantörerna Telia Company, Telenor, Tele2, Hi3g och Comhem hade tillsammans 91,3 procent av marknaden den sista juni 2015.58

Det är således starka ekonomiska intressen som verkar på den svenska bredbandsmarknaden. Telia Companys totala omsättning, både i Sverige och utomlands, var nära 86,6 miljarder kronor år 2015 och norska Telenor är ännu större med en total omsättning om 128 miljarder svenska kronor 2015.

57 SOU 2015:94 s. 45–60.

58 Post- och telestyrelsen (PTS-ER-2016:18). Svensk telekommarknad 2015, s. 47.

122

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

I detta sammanhang är traditionella mediebolag små, och som jämförelse kan nämnas Sveriges största medieföretag, Bonnier, som samma period omsatte nära 26 miljarder kronor. Bara Telenors svenska dotterbolag omsatte ungefär hälften så mycket. Jämförelsen är emellertid svår att göra utan nyansering. Bredbandsintressenterna har en helt annan affär, med kostnader för infrastrukturinvesteringar som varit nödvändiga för att möta en ökande efterfrågan på kapacitet.

Mängden mobildata ökade med 29 procent under 2015. Antalet abonnemang som inkluderade datatrafik ökade med sex procent under samma tid. Som jämförelse växte antalet abonnemang i fasta bredbandsanslutningar med 29 procent under samma år medan abonnemangen för mobilt bredband via router och/dongel minskade något.

När det gäller telekombranschens intäkter betonar PTS utredare att det finns svårigheter att särskilja intäkter eftersom både mobila och fasta internetabonnemang kan vara sampaketerade med andra tjänster som samtal eller tv. Man noterar också en förskjutning i affärsmodellen. De fasta kostnaderna ökar kraftigt på bekostnad av de rörliga, det vill säga att det är mer och mer vanligt att en viss mängd datatrafik ingår i abonnemanget. I mobiloperatören Tres fall är tillgång till strömmande musik från exempelvis Spotify ett försälj- ningsargument och datatrafiken som hänförs till musik från Spotify räknas inte in i den datamängd som ingår i abonnemanget.

Ett annat uppmärksammat fall är Telias samarbete med Facebook, där mobiloperatören erbjuder användarna fri surf, men bara på Facebook. Facebook är emellertid inte den enda tjänsten som fått särbehandling, totalt ingår sex tjänster som inte debiterar datatrafik i Telias utbud. Det faktum att teleoperatörer på detta vis favoriserar en specifik innehållsleverantör har vållat massiv kritik, då det anses bryta mot nätneutraliteten. Tre har sedan dess inkluderat alla tjänster för strömmande musik, även t.ex. Apples. PTS fick gällande dessa fall ta emot hundratals anmälningar och har öppnat ett tillsynsärende.

På övergripande nivå konstateras i PTS prisrapport 2015 att intäkterna från fast bredband nu ökar efter flera år av stagnation. Ökningen antas bero på att kunderna erbjuds högre uppkopplings- hastigheter och därmed är beredda att betala mer. En stadigvarande intäktsökning under tio år fram till 2014 noteras dock för mobilt internet som år 2014 omsatte uppemot 7 miljarder kronor. De totala intäkterna för fast bredband ligger cirka 1 miljard kronor högre, nära

123

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

8 miljarder kronor år 2014. Totalt sett är alltså marknaden för bred- band värd cirka 15 miljarder kronor vilket är i storleksordningen fyra eller fem gånger mer än distributionsmarknaden för dagstidningar.59 I stort sett är de största aktörerna på marknaden för fast bredband och mobilt bredband desamma: Teliasonera och Telenor. Men det finns också skillnader. Hi3G (som driver Tre) finns bara på mobil- marknaden medan marknaden för fast bredband även räknar in

aktörer som Comhem, Bahnhof och Bredband 2.

Som ett led i Comhems ambitioner att växa på villamarknaden förvärvades Boxer TV-Access AB under sommaren 2016. Enligt ett pressmeddelande från Comhem den 8 juni 2016 har Boxer 500 000 kunder med digitalbox, främst i villor. När dessa kunder ansluts till fibernätet är det Comhems ambition att inom ramen för sin expan- sion på villamarknaden rekrytera villaägarna som nya bredbandskun- der.

Affären som var värd en och en halv miljard kronor bromsades dock av Konkurrensverket som ville utreda om denna omfattande strukturella förändring på bredbandsmarknaden skulle hämma en effektiv konkurrens. I september 2016 gav Konkurrensverket emel- lertid klartecken till affären, utan några krav på åtgärder.

Att det ur medieföretagens synvinkel skulle vara intressant att samarbeta närmare med bredbandsaktörerna är tydligt, även om det skulle kunna åsidosätta den eftersträvade nätneutraliteten, men det finns inga kända existerande svenska initiativ. Ett internationellt exempel är amerikanska telekomjätten Verizon, som fick in Huffington Post i boet efter sitt förvärv av AOL år 2015 för 4,4 mil- jarder dollar (motsvarande cirka 39 miljarder svenska kronor). Sannolikt var det AOL:s position inom den snabbt växande digitala annonsmarknaden som lockade Verizon. Under sommaren 2016 tog Verizon ytterligare ett steg in i medieområdet då man förvärvade portalföretaget Yahoo, som har en stor internationell nyhetstjänst.

Ett annat exempel på distributörernas intresse för medier kom under hösten 2016 då teleoperatören AT&T signalerade att man vill köpa tv-jätten Time Warner för 85 miljarder dollar (motsvarande drygt 750 miljarder kronor). AT&T och Verizon har ungefär en tred- jedel var av den amerikanska telekommarknaden. Inom Time Warner lockar säkert HBO och CNN. I en nedåtgående tv-marknad har

59 Post- och telestyrelsen (PTS-ER-2015:30). Prisutvecklingen för mobiltelefoni och bredband. PTS prisrapport 2015.

124

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

CNN lyckats uppnå en ledande position bland tv-bolagen som nyhetsleverantör på internet. I pengar är AT&T:s affär många gånger större än Verizons, men det återstår att se om konkurrensmyndighe- ter ger klartecken.

Utanför operatörsområdet har samarbetsavtal mellan medieföre- tag och telefontillverkare slutits. DN testade 2007 att samarbeta med Telenor och Nokia kring mobilabonnemang. Samarbetet fick dock inga efterföljare. Ett annat stort och mer sentida initiativ i den rikt- ningen är den tyska mediekoncernen Axel Springer Verlags samar- bete med Samsung. Axel Springer ger ut bl.a. Bild och Die Welt, men har investerat kraftigt i digitala annonstjänster. Den nya tjänsten som lanserades 2015 finns i en förinstallerad nyhetsapp i Samsungs Galaxy-telefoner.60

3.3.3Sociala medieplattformar

Det kanske största förändringsklivet på distributionsområdet står de stora sociala medie-plattformarna för. Google News, som samlar ihop och distribuerar nyheter från källor världen över, har sedan många år sänt stora trafikströmmar till mediesajterna. Google säljer inte annonser till denna sajt, men kan samla data och på så sätt stödja sin egen affär med ett nyhetsinnehåll man inte själv skapat eller beta- lat för, utöver investeringar i den infrastruktur som krävs för tjäns- ten. Google driver över trafik via sökmotorn. Att optimera innehållet för sökmotorns träfflista är en relativt ny men affärskritisk verksam- het för medieföretagen.

På senare år har Facebook i olika omgångar – börjat erbjuda de innehållsproducerande medieföretagen publicering på plattformen. En möjlighet i form av potentiellt ökande trafik, ett hot i form av förlorad kontroll. Mest uppmärksamhet har tjänsten Instant Articles, som lanserades 2015, fått. Ett annat exempel är appen Apple News och även meddelandetjänsten, Snapchats tjänst för nyheter, Discovery. Google, som strävar efter ett öppnare internet där inne- håll inte låses in i mobilappar, har föreslagit en öppen standard för nyhetsanvändningen: Accelerated Mobile Pages (AMP). Det är en

60 Verizon Is Best Performing Dow Stock, Up 12 % in 2016, 24/7 Wall St., publicerad den 5 mars 2016. Axel Springer and Samsung Electronics Announce New Strategic Partnership, Samsung, pressmeddelande publicerat den 1 september 2015.

125

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

kod som, om den inkluderas i medieföretagens HTML-kod, snabbar upp nedladdning av innehåll på smarta mobiltelefoner. Det är just snabbare hantering av innehåll för att ge en bättre användarupple- velse som internetbolagen lockar med när de vill attrahera nyhetsme- dierna till sina plattformar.

Washington Post är ett medieföretag som valt att flytta över allt sitt innehåll till Facebook.

Foto: Skärmavbild från Facebook.

I början av 2015 testade ett antal särskilt inbjudna internationella medieföretag att flytta både sitt redaktionella innehåll och sina annonser till Facebook. Vissa gjorde det försiktigt, som New York Times och The Guardian, medan andra publicister, som Washington Post och Buzzfeed, flyttade över allt innehåll. Sedan dess har Facebook erbjudit samtliga innehållsleverantörer att flytta över sitt innehåll till plattformen.

126

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Dessa erbjudanden från Facebook och de andra sociala mediefö- retagen är ett led i bolagens positionering, och en markant förskjut- ning vad gäller styrkeförhållandena på mediemarknaden.

Argumenten för att delta i Facebooks Instant Articles:

––lättare att nå nya läsare och öka trafiken,

––bättre användarupplevelse på grund av kortare nedladdningstider till mobiltelefonen,

––en genväg till mobilen, normalt en svårbemästrad intäktskälla för traditionella medieföretag,

––förutsättningar att få tillgång till användardata,

––enklare att dela innehåll,

––undvika annonsblockerare,

––låg kostnad och rimlig intäktsfördelning, och

––valfrihet, när det gäller hur stor del av innehållet och vilket inne- håll som ska läggas ut.

Det finns förstås inget traditionellt medieföretag som är i närheten av de sociala plattformarnas räckvidd. Den globala affärsmodellen är delvis en förutsättning för framgångarna. Men jakten på trafiken får konsekvensen att makten över publiceringarna flyttat från svenska ansvariga utgivare till amerikanska företag som inte ser sig som re- daktörer, även om de säger sig ta ett visst ansvar för filtreringen. Kärnfrågan är naturligtvis om dessa företag kan ses som transparenta distributörer eller om de är redaktörer, särskilt utifrån det faktum att de använder sina egna algoritmer för att välja vilket innehåll som an- tas vara intressant för användarna.

Argumenten emot att delta i Instant Articles:

––den direkta kundrelationen går förlorad,

––varumärket dränks av Facebook,

––trafik till den egna webbplatsen minskar, förutsättningarna att göra affärer på eget innehåll minskar,

127

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

––medieföretaget förlorar kontroll över distributionen, Facebook styr via sina algoritmer vad som ska prioriteras och kan stoppa publicering som inte överensstämmer med deras användarvillkor,61

––kostnader förknippade med att färdigställa redaktionellt innehåll och annonser till de olika plattformarna ökar, och

––Facebook delar användardata med innehållsleverantörerna, men det finns osäkerhet kring urval och kvalitet.

Oavsett vilka argument som väger över, inleds dessa samarbeten uti- från Facebooks nuvarande styrkeposition. Denna kan visserligen förändras, men så kan även ägarstrukturen. De digitala giganternas nuvarande företagsledningar kanske inte kommer att utnyttja sitt övertag för att medvetet censurera vissa åsikter, men det finns ingen garanti för att inte en ny ägare skulle komma att göra det. Det finns inte heller någon garanti för att användarna skulle märka om så skedde. Frågan hur Sveriges oberoende granskande journalistik med historiska rötter i västerlandets demokratiutveckling påverkas av denna pågående förskjutning är central.

Svenska innehållsproducenter måste alltså ta ställning till om de vågar vara med – eller vågar stå utanför. Hittills har deras svar varit skiftande. Expressen har sagt ett självklart ja, andra har visat upp en betydligt mer avvaktande hållning.

För Bonniers Kit är Facebook ett naturligt val medan DN, enligt en fallstudie som Stanford-universitetet genomförde av Bonnier News, är skeptiskt.62

61 Under hösten 2016 publicerades en protest av norska Aftenpostens chefredaktör efter att Facebook stoppat en klassisk nyhetsbild från Vietnamkriget på en naken flicka som flyr undan ett bombanfall.

62 Bonnier News in 2016 and Beyond: Balancing Legacy and Innovation, Stanford Graduate School of Business.

128

SOU 2016:80	Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Bonnierägda Kit ser Facebook som ett naturligt val.

Foto: Skärmavbild från Facebook.

I förlängningen handlar också valet om huruvida man tror på en framtid för den egna förstasidan eller inte. Här framstår aktörer med en stark trafik dit, som Aftonbladet, ha andra möjligheter att välja än mindre och mer okända varumärken. Aftonbladet, som ett av de första svenska medieföretagen, har prövat att publicera allt opinions- material på Facebooks plattform och resultatet ska utvärderas. En tidig slutsats är att det inte innebar högre trafik för Aftonbladet.

En vidare utvärdering av de svenska erfarenheterna från plattfor- marna pågår fortfarande, men amerikanska studier pekar på varie- rande resultat. Några medier såg större intäkter medan andra inte upplevde någon förändring alls.63 Valet att helt stå utanför innebär risken att bli osynlig för användarna, som i ökande utsträckning nås av nyheter och opinionsmaterial via sociala medier.

63 Bell, Emily (2016). Who owns the news consumer: Social media platforms or publishers?,

Colombia Journalism Review, Tow Center for Digital Journalism, publicerad den 21 juni 2016.

129

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

I juni 2016 framkom att flera medier noterat vikande trafik efter att Facebook ändrat sin algoritm så att den premierar videoinnehåll. De svenska kvällstidningarna påverkades också negativt av den algo- ritmförändring som skedde vintern 2016, men inte i lika hög grad som många internationella kollegor.64

Skeendet aktualiserar således frågor om yttrandefrihet, kontrol- len över internet och om makt. I möte med Medieutredningen har företrädare för de digitala giganterna understrukit att det ligger i deras intresse att mediepartnern är nöjd.

Facebook har (första kvartalet 2016) över 1,6 miljarder användare och bolaget har utvecklat tekniska lösningar att nå ut till dessa med reklam via den kanal som användarna väljer år 2016: mobilen. Facebooks och Googles mobilannonsering bygger på datainsamling på global nivå och riktade annonser. Jämfört med dessa stora företag är de traditionella mediebolagen små.

Google redovisade globala intäkter på nästan 75 miljarder dollar (motsvarande närmare 670 miljarder kronor) under 2015 och Facebook är starkt växande med en omsättning på 17 miljarder dol- lar (motsvarande drygt 150 miljarder kronor).65 Sålunda omsätter Google globalt omkring 25 gånger mer än Bonnier totalt och är över 300 gånger större än Mittmedias svenska verksamhet.

Sammanfattningsvis har de digitala giganterna på historiskt sätt ytterst kort tid gjort sig närmast oumbärliga för medieföretagen när det gäller att nå ut – och därigenom förmått publicisterna att delvis släppa kontrollen över sin egen distribution. Om rörelsen innebär ett hot eller en möjlighet kommer framtiden att utvisa.

3.3.4Distributörer av tv och radio

Sättet att distribuera tv på genomgår en kraftig förändring. Det gäller inom alla distributionssätt: kabel-tv, marksänd tv, satellit-tv och ip-tv. Det sistnämnda, tv-abonnemang via fibernätet, är numera den största digitala distributionskanalen, enligt PTS. Även om de digitala kanalerna numera utgör mer än hälften av tv-distributionskanalerna

64 Ingram, Mathew (2016). Facebook Is Paying Millions to News Outlets and Celebrities to Create Live Video, Fortune, publicerad den 21 juni 2016. Uppgifterna om hur svenska medier påverkats publicerades av Breakit samma dag.

65 Intäktsnivåerna är hämtade från Alphabet/Googles och Facebooks bokslut för 2015.

130

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

är det analog kabel-tv som har flest abonnemang. Här är de domine- rande aktörerna Comhem, norska Telenors Bredbandsbolaget och Canal Digital.66

De digitala distributionsplattformarna ökar kraftigt i popularitet. Vid sidan av Googleägda videodelningsplattformen Youtube ökar också SVT:s och TV4:s digitala distributionskanaler i betydelse. Enligt MMS ökade tittandet på webb-tv kraftigt under år 2015, sär- skilt hög var uppgången under hösten. Påverkan från s.k. ”time- shifting”, då människor väljer att titta på program på en tidpunkt då det passar dem och inte när de är tablålagda, märks allt tydligare.

Myndigheten för press, radio och tv konstaterar i rapporten Utveckling och påverkan i samhällets tjänst att SVT:s ställning är försvagad mätt som andel av den totala tittartiden. Under åren 1997–2014 har SVT:s andel minskat från nästan 48 procent till knappt 35 procent.67

I rapporten noteras en kraftig tillväxt för vad man kallar beställ-tv eller video-on-demand68. Även om SVT Plays tillväxt är kraftig är nya aktörer inom ”online video”, som Youtube och beställ-tv-gigan- ten Netflix, mycket framgångsrika och står för ungefär hälften av tv-tittandet i digitala kanaler. Enligt en undersökning som redovisa- des av MMS i september 2016 har en tredjedel av svenskarna tillgång till Netflix i hushållet.69

Att det finns motstridiga intressen inom tv-distributionen påminns tittarna om då och då när avtal om distributionskostnader är uppe till förhandling. Under vintern 2016 pågick en strid mellan Discovery Networks och Telenors Bredbandsbolaget och Canal Digital som innebar att Telenors kunder, samt andra som de via part- ners distribuerade till, blev utan Kanal 5 och flera andra kanaler.

66 Statistik om tv-distribution finns i Post- och telestyrelsens Svensk telemarknad första halv- året 2015 och på webbplatsen för Myndigheten för press, radio och tv.

67 Tv-programföretagens andel av tittartiden 1997–2014 (procent), MMS, Nordicom, publice- rad i rapporten Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst, Myndigheten för press radio och tv, 2015.

68 Beställ-tv är en tjänst där mottagaren själv väljer när och vad han eller hon vill se ur en tablå med program, enligt Myndigheten för press, radio och tv:s definition.

69 MMS (2016). Trend & Tema 2016:2.

131

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

När det handlar om distribution av audio eller radio saknas tv- områdets mångfald. Precis som tv-sändningar i marknätet är radio- sändningar reglerade genom att PTS fördelar radiospektrum, dvs. frekvenser för vilka tillstånden gäller.70

Med argumentet att det råder brist på radiofrekvenser i Sverige har aktörerna på radiomarknaden varit starkt pådrivande för att ersätta det analoga marknätet, FM-nätet, med ett digitalt marknät, DAB-radio. SR sänder på försök via DAB och de kommersiella aktö- rerna har anmodats starta, även om de önskar uppskov vilket sank- tionerats av Myndigheten för press, radio och tv. Riksrevisionen presenterade dock en rapport 2015 där myndigheten drog slutsatsen att det finns betydande risker med en övergång till marksänd digital- radio och att ett antal frågor behöver besvaras innan ett eventuellt beslut om att släcka FM fattas. Vidare är varken behovet av eller efterfrågan på marksänd digitalradio hos lyssnarna klarlagt.71

Regeringen har för närvarande valt att inte gå vidare med över- gången. Kulturministern har angivit flera skäl: oeniga remissinstan- ser och avsaknad av efterfrågan bland användarna. Dessutom skulle tio miljoner radioapparater behöva bytas ut. Andra argument emot är att täckningsgraden i vissa delar av landet kan försämras, men framför allt att oklarhet råder om hur en övergång skulle påverka totalförsvaret och Sveriges katastrofberedskap, inte minst möjlighe- ten att skicka ett så kallat VMA, viktigt meddelande till allmänheten, i ett allvarligt krisläge.72

Sverige ligger därmed kvar i den grupp länder som Europeiska radiounionen, EBU, i en rapport från 2016 betecknar som ”vänta- och-se - gruppen”. Här finns åtta andra länder som Irland, Spanien och flera östeuropeiska länder. Rapporten pekar ut våra grannländer Norge och Danmark som ”ledare” tillsammans med Storbritannien och Schweiz. Det ska dock noteras att EBU tillhör den gruppering som starkt förespråkar DAB-tekniken för distribution av marksänd radio jämfört med t.ex. den alternativa tekniken DVB-T2 som används för marksänd tv och som många motståndare till DAB anser vara bättre.

70 Beskrivs ingående i Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst, rapport från Myndigheten för press, radio och tv (2015). Hur radiospektrum fördelas förklaras närmare på Post- och tele- styrelsens webbplats.

71 Riksrevisionen. Digitalradio – varför och för vem (RiR 2015:5).

72 Debattartikel av kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke i Svenska Dagbladet, publicerad den 23 juni 2015.

132

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Norge blir, som det ser ut i oktober 2016, det första landet som helt släcker ned det analoga marknätet baserat på FM. Det ska i slutet av 2017 efter att DAB successivt införts under elva månader. Motståndet är dock speciellt på landsbygden relativt kraftigt. Danmark har valt en annan väg och någon tidplan för införande av DAB och utfasning av det analoga nätet beslutas inte förrän hälften av landets radioapparater är digitala. Enligt EBU är nivån ännu bara var femte år 2016.

Ett annat sätt att distribuera radio är naturligtvis strömmande audio via internet, både direktsändningar och on-demand (s.k. pod- cast). Här finns ett stort utbud av sändningar på svenska från både SR och entusiaster inom många, ofta nischade, ämnesområden och denna typ av distribution är populär bland lyssnare som använder såväl fast som mobil internetaccess.

3.3.5Nya aktörer på den svenska marknaden

Antalet internet- och kabel-tv-anslutningar i Sverige stagnerar men beställ-tv-tjänster s.k. VOD- och SVOD-tjänster växer kraftigt.73 Denna utveckling innebär att nya distributörer med en ny affärsmo- dell får en allt starkare position på den svenska marknaden. Dessa tjänster har inneburit att rörlig bild via internet har blivit en mötes- plats såväl för helt nya aktörer i Sverige, som Netflix och HBO, som SVT med SVT Play och etablerade dagspressaktörer som Expressen och Aftonbladet.

Tekniken innebär tillgång till ett stort utbud av tjänster för rörlig bild. Mätningar från MMS visar att 45 procent av svenskarna hade tillgång till SVOD-tjänster vid utgången av 2015, en ökning med 17 procentenheter på bara ett år. Liksom för dagspress är utveck- lingen i hög grad åldersstyrd, för åldersgruppen under 40 år har inte mindre än 60 procent tillgång till SVOD.74

De nya distributörerna på SVOD-marknaden är ofta utländska. Som nämnts är Netflix helt dominerande och når ut till en tredjedel av svenskarna. I de yngre åldersgrupperna är ett Netflix-abonnemang

73 SVOD står för Subscription Video on Demand och VOD för Video on Demand.

74 Resonemangen är hämtade från Myndigheten för press, radio och tv:s rapport

Medieutveckling 2015 och Nordicoms rapport Den svenska mediemarknaden 2016.

133

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

vanligare än en tidningsprenumeration. Enligt MMS är stora distri- butörer, vid sidan av Netflix, MTG:s Viaplay, med 19 procents mark- nadsandel och HBO Nordic med 6 procent av marknaden.

Mätt i tittartid står sig de traditionella kanalerna. Men räckvidds- mätningar visar att de svenska kvällstidningarnas ambitiösa sats- ningar på webb-tv bär frukt. Störst av dem är Aftonbladet TV som enligt en MMS-mätning från andra kvartalet 2016 har en ökande veckoräckvidd på 22,1 procent, medan Expressen, också ökande från första kvartalet, ligger på 10 procent. Som jämförelse kan nämnas Youtubes och SVT:s veckoräckvidd på över 56 procent resp. 35 pro- cent. Mätmetodiken för ”online video” i Sverige är ännu inte sam- ordnad och mogen, bl.a. finns inte samsyn hur tittandet på reklamin- slag ska mätas, när klippet startas eller också därefter. Aftonbladet TV har tagit initiativ till en debatt i frågan i samband med att man lämnade KIA Index till förmån för MMS vad gäller ”online video”.75

Samtliga större kommersiella aktörer inom radio och tv är multi- nationella. Bonnier, Stenbeck-sfären och amerikanska Discovery är helt dominerande. Mätt i andel av samlad tittartid har Bonniers TV4- gruppen (inkluderande C More) 31 procent, Stenbecks MTG (TV3, Viasat) har 15 och Discovery 12. SVT/UR:s dominans är inte över- väldigande med 36 procent. SVT:s andel minskar från 44 procent 2013 med åtta procentenheter på två år. TV4-gruppen har mest positiv utveckling.76

Till skillnad från SVT:s position på tv-sidan är SR helt domine- rande inom radioområdet. SR:s lyssnarandel är hela 76 procent. De kommersiella bolagen, tyska Bauer Media och MTG, delar på reste- rande 24 procent. Bauer Media är ensamt om att öka sin lyssnarandel, MTG ligger still. På två år är Bauers ökning två procentenheter, från 14 procent till 16 procent.77

75 Bygger på uppgifter lämnade av Aftonbladet TV i oktober 2016.

76 Nordicom (2016). Den svenska mediemarknaden 2016, tabell 3.3. 77 Nordicom (2016). Den svenska mediemarknaden 2016, tabell 3.4.

134

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

3.4Användarintäkter för tidningar och tidskrifter

Intäkter från privatkunder har länge utgjort ett stabilt inslag i tid- ningsföretagens ekonomi.78 Trots att annonser historiskt inbringat störst andel intäkter för prenumererade dagstidningar var det prenu- merationsintäkter som skapade stabilitet vid lågkonjunktur. I den typiska intäktsmodellen för dagspress har prenumerationer inbringat i storleksordningen en tredjedel och annonser två tredjedelar av intäkterna. Därigenom är det annonser som subventionerat journa- listiken. Detta förhållande förändras dock snabbt.

Kvällspress och gratistidningar har helt andra intäktsmodeller. För kvällstidningarna har lösnummersförsäljningen alltid haft betyd- ligt större tyngd och för gratistidningarna är annonsförsäljning den enda intäktskällan.79

Trots att upplagorna faller växer paradoxalt nog betydelsen av privatintäkter. Det beror på att annonsintäkterna minskar ännu mer samtidigt som tidningsföretagen strävar efter att hålla intäkterna uppe genom, i många fall, kraftiga prishöjningar. Efter att under många år givit bort journalistiken digitalt har många tidningar på senare år inlett försök med att konvertera de analoga prenumeratio- nerna till digitala, en sammanställning av Tidningsutgivarna, refere- rad i delbetänkandet, gav vid handen att 58 procent av 171 nyhets- sajter hade infört någon form av åtkomstbegränsning, merparten genom en s.k. mjuk betalvägg.80

Hur mycket andelen privatintäkter ökar i svenska dagstidningars intäktsmix har inte mätts på nationell nivå eftersom prenumerations- intäkter inte särredovisas av alla företag, kvällstidningarnas digitala annonsintäkter inte redovisas offentligt och att andra mättekniska problem finns i det föränderliga medielandskapet.81

Däremot kan utvecklingen följas på företagsnivå i de fall där intäktsmixen särredovisas. För att ta ett exempel ökar andelen priva- tintäkter successivt i NTM-koncernen: från 37 procent till 41 pro-

78 Med privat- och användarintäkter avses konsumentintäkter, dvs. upplageintäkter och andra konsumentintäkter som t.ex. försäljning av varor, tjänster eller evenemang. Här ingår också privatannonser på tidningarnas rubrikannonssidor.

79 Den traditionella intäktsmodellen har beskrivits av den förre professorn Karl-Erik Gustafsson vid Göteborgs universitet och citeras i Mediesverige 2014, Nordicom, s. 53. Traditionellt har 75 procent av intäkterna kommit från kvällstidningarnas lösnummerförsälj- ning och 25 procent från annonser.

80 SOU 2015:94 s. 77.

81 Bygger på uppgifter lämnade av Jonas Ohlsson, Göteborgs universitet, i april 2016.

135

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

cent mellan 2011 och 2014.82 Annonsintäkternas andel har därmed minskat från 63 till 59 procent. Gota Media har i bokslutet för 2015 samma tendens och trenden förväntas vara densamma för den prenu- mererade dagspressen i övrigt.

En internationell bedömning från WAN-Ifra, tidningarnas inter- nationella samarbetsorganisation, stödjer bilden. Den årliga under- sökningen World Press Trends visar att digitala och analoga privatin- täkter, alltså även från papperstidningsförsäljning, från och med 2015 överstiger annonsintäkterna vilket i analysen betecknas som en avgörande förändring.83

För några dagspressföretag har digitala betalmodeller levererat ett eftersträvansvärt tillskott till de samlade intäkterna, men för de flesta är digitala prenumerationer fortfarande en experimentell verksam- het.

3.4.1Pappersprenumerationer och lösnummer

Dagspressens negativa upplageutveckling sedan toppåret 1989 är noga penetrerad i Medieutredningens delbetänkande.84 Den nedåtgå- ende spiralen är inte hållbar i längden. Svenska dagstidningar befin- ner sig i en ytterligt bekymmersam situation.

Som framgår av figur 3.4 är den nedåtgående trenden för svenska lokaltidningar tydlig och om man studerar underlaget närmare, på tidningsnivå, gäller den så gott som utan undantag. Sedan 2010 har upplageraset accelererat från 2,4 procent år 2011, via 3 procent 2013 till 4,8 procent 2014. För 2015 är, enligt TS Mediefakta, minsknings- takten 8,7 procent, men en korrektare siffra är 5,1 procent om uppla- gorna för Helsingborgs Dagblad, Nordvästra Skånes Tidningar och Landskrona Posten räknas bort eftersom TS Mediefakta inte mätt dessa tidningar under 2015.85

82 Uppgifter hämtade från årsredovisningar för respektive år.

83 WAN-Ifras undersökning finns närmare presenterad i pressmeddelandet från 1 juni 2015:

World Press Trends: Newspaper Revenues Shift To New Sources.

84 SOU 2015:94 s. 132–135.

85 Helsingborgs Dagblad, Nordvästra Skånes Tidningar och Landskrona Posten har valt att stå utanför TS Mediefaktas upplagemätning 2015, enligt uppgift lämnad av TS Mediefakta i mars 2016.

136

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

En tidningstitel som går mot strömmen är tvådagarstidningen Norra Halland i Kungsbacka som lyckades öka upplagan med 100 exemplar till 9 800 exemplar under 2015. Sedan 2010 har Norra Hallands upplaga ökat med 5,3 procent. Även Sundsvalls Tidning presenterade en upplageökning, men den kan förklaras med nedlägg- ningen av Dagbladet i Sundsvall 2015.

Utvecklingen över tid ger en dyster bild. Sedan 1989 har kvälls- pressen mer än halverat sin upplaga och minskningstakten visar inga tecken på att stabiliseras. Och den prenumererade landsortspressen har tappat närmare 40 procent av sin upplaga sedan 1989 och drygt 30 procent sedan 2000. Många har försökt kompensera intäktstap- pen från upplagenedgången genom att höja priserna.

Figur 3.4 Landsortspressens upplageutveckling 1989–2015

3 000
2 500
2 000
1 500	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 1998	1999	2000	2001	2002 2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009 2010	2011	2012	2013	2014 2015
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 1998	1999	2000	2001	2002 2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009 2010	2011	2012	2013	2014 2015

Upplaga TS Landsort (tusental ex)

Källa: TS Mediefakta.

Kommentar: Helsingborgs Dagblad och Landskrona Posten har inte mätts 2015.

Tidningsföretagen måste hantera upplagefallet och varje företag agerar utifrån sina specifika förutsättningar och marknadsposition. I Medieutredningens delbetänkande redovisas tre möjliga vägval: att kontinuerligt reducera upplagan efter minskad efterfrågan, att redu- cera utgivningstakten från 4–7 dagar till 1–3 dagar eller att helt upp-

137

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

höra med pappersdistribution.86 Här följer några andra typiska åtgärder som utgivarna vidtagit, som mer direkt kan kopplas till upplagefallet och som alla förekommer.

Höjning av prenumerationspriser

Prishöjningar införs i strävan att bibehålla den totala intäktsnivån från prenumerationer. Detta är ett vägval som de flesta tidningsföre- tag gjort. De företag som vill optimera intäkter från den tryckta tid- ningen kommer med all sannolikhet att fortsätta höja prenumera- tionspriserna. Enligt Nordicom, som publicerar prisutvecklingen för prenumererad storstadspress och landsortspress i fast penningvärde utgående från 2014 års prisnivå, är höjningarna att betrakta som mycket stora, se tabell 3.5.

Tabell 3.5 Genomsnittligt pris för en dagstidningsprenumeration helår 2000–2015, fast pris i 2014 års prisnivå, kronor

		Typ av tidning		Dagspress
				totalt
	Storstad	Landsort	Fådagars	totalt
	morgon	(3–7 dgr)	(1–2 dgr)	(exkl. kvällspress)

2000	2 239	1 682	473	1 293
2005	2 397	1 906	560	1 585
2010	2 708	1 998	605	1 596
2015	3 891	2 493	627	1 999

Källa: Sammanställd av underlag från Nordicom, Nya Lundstedt (Kungliga bibliotekets databas över svenska dagstidningar under 1900-talet) och tidningarnas webbplatser.

En genomsnittlig prenumeration på en storstadstidning har ökat från 1 289 kronor år 1981 till 3 891 kronor år 2015. Ökningen från 2011 till 2015 är 1 211 kronor vilket utgör 45 procent på bara fyra år. Ökningen för landsortstidningar (3–7 dagar) under en betydligt längre period är 125 procent mellan 1981 och 2015, dvs. från 1 105 kronor för en hel- årsprenumeration till 2 493 kronor. Sedan 2011 har landsortspressen höjt priserna med 24 procent, en betydligt beskedligare ökningstakt

86 SOU 2015:94 s. 133.

138

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

än storstadspressen.87 Det råder inga tvivel om att nya användarbete- enden ligger bakom upplageraset. Ovan beskrivna kraftiga prisök- ningar torde emellertid ha förstärkt den negativa utvecklingen.

Sänkning av distributionskostnader

Distribution är en hög kostnadspost som är svår att hantera, men flera exempel finns på aktiva åtgärder för att sänka kostnader. En sådan är att försämra servicen för morgontidningsprenumeranter genom att distribuera genom Postnord som normalt levererar post senare på dagen. Ett exempel är Västerbottens-Kuriren som vidtagit denna åtgärd i Västerbottens inland.

I grannlänet Norrbotten, men också i Uppland, Östergötland, Gotland och Västervik, har NTM-koncernen inlett ett samarbete med norska postens distributionsbolag, Bring Citymail, om att sam- distribuera också Brings försändelser. Sedan tidigare har Bring gått samman med Stockholmstidningarnas distributionstjänst Pressens Morgontjänst om distribution i Stockholm samt inlett samarbete med Tidningsbärarna, distributionsbolaget i Sydsverige. Enligt en pressrelease från NTM når nu Bring Citymail 70 procent av svensk- arna. Stampen Media Groups distributionsbolag, VTD, anstränger sig också för att ta externa uppdrag.88

Dagens Nyheter har också testat slopande av morgonutbärning i två icke lönsamma svenska regioner, där man ansåg att det lokala distributionsbolaget hade för höga priser. En av regionerna är Gotland där DN hade 6 000 prenumeranter. Ställda inför en valsituation behöll ungefär en tredjedel av prenumeranterna papperstidningen som de fick först dagen efter. Men en tredjedel sa helt upp tidningen och den resterande tredjedelen valde en digital prenumeration.89

87 Nordicoms rapport Årsprenumerationspris 1981–2015, fast pris i 2014 års prisnivå (kronor, medelvärde).

88 Pressmeddelande från Bring och NTM publicerat den 2 november 2015.

89 Bonnier News in 2016 and Beyond: Balancing Legacy and Innovation, Stanford Graduate School of Business, s.10.

139

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Sänkning av tryckkostnader

Tryckerier är en tung post i mediekoncernernas balansräkning och därför har kostnaderna för tryckning nagelfarits av tidningarna i många år, ofta genom optimering av tryckprocessen. Ytterligare och tydligare besparingar ger nedläggning av olönsamma tryckerier vil- ket i sin tur leder till ökad beläggning av andra. Ökad beläggning och nya intäkter ger också erbjudande av tryckuppdrag åt externa kunder. Samtliga dessa åtgärder har ingått i strategin för V-TAB, tryckeribo- laget inom Stampen Media Group, som nu är Nordens största. För de publicister som inte har egna tryckerier sker det naturligtvis genom omförhandling av avtal.90

Höjt pris för överspridda tidningar

Flera tidningar har differentierade prenumerationspriser och kunder betalar olika pris beroende på var de bor. Dagens Nyheter må ha höjt priserna, men är ändå väsentligt billigare för en kund i Stockholm än ute i landet. En årsprenumeration på DN utanför Stockholm kan vara mer än 2 500 kronor högre än normalpriset på utgivningsorten. En hög prissättning för tidningar som tar betalt för digitala prenu- merationer, som i DN:s fall, är också en strategi för att konvertera läsare från papper till digitalt.

Frekvensnedgång

Att reducera antalet utgivningsdagar för att balansera vikande intäk- ter med lägre produktionskostnader torde bli en vanlig lösning inom kort. Pappersdistribution är dyrt och alla utgivningsdagar inte lika intäktsinbringande. Under 2016 har NWT-koncernen beslutat dra ned utgivningsfrekvensen för Filipstads Tidning (från tre till två dagar) och Enköpings-Posten (från sex till fem dagar). Mittmedia drar ner Bärgslagsbladet och Arboga Tidning från fem dagar till tre. Samtidigt aviserades att e-tidningarna ska komma ut sju dagar i veckan.

90 Mer informations om V-TAB finns på webbplatsen.

140

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

En tidning som var tidigt ute var Sala Allehanda (SA) som gick från sex- till tredagarsutgivning i två steg, 1997 och 2000.

Stefan Melesko har analyserat SA:s frekvensneddragning och noterar att både upplage- och annonsintäkter minskade under de tre år som följde förändringen. Men intäktsminskningen, totalt 3,5 mil- joner kronor, vägdes upp av minskade kostnader på 6,8 miljoner kronor, där distributionskostnader utgör en knapp fjärdedel. Frekvensneddragningen var sålunda lönsam och, enligt analysen, kan ha säkrat tidningens överlevnad.91

Skövde Nyheter, som ingår i Hallpressens Västgöta-Tidningar, är ett helt annorlunda exempel. Skövde Nyheter, SN, las ned helt 2007 men återuppstod som gratistidning med veckoutgivning 2011.

Eftersom den svenska gratistidningsmarknaden står sig betydligt starkare än marknaden för betalda lokaltidningar ligger det nära till- hands att utgivare som gör kalkyler kring frekvensnedgång också analyserar gratisalternativet. I början av 2016 framkom att Mittmedia diskuterat övergång till gratisutgivning som ett framtida alternativ.

Utländska erfarenheter

Utomlands, inte minst i Nordamerika, finns större erfarenheter av frekvensnedgång för dagstidningar. Ett av de mer dramatiska fallen finns i Kanada. Den franskspråkiga Montreal-tidningen La Presse upphörde vid årsskiftet 2016 helt med utgivning av pappersupplagan under veckodagarna och behöll bara den annonstunga lördagstid- ningen. Söndagstidningen hade redan lagts ned för flera år sedan.

Användarna erbjöds La Presse+, en gratis utgåva av La Presse för surfplatta. Appen lanserades redan 2013 och La Presse har investerat mycket i utvecklingen. Annonsintäkter från surfplattan och lördags- tidningen (cirka en femtedel) är alltså tänkta att bära medieaffären. La Presse har också en webbplats och mobilappar, men tanken med dessa är att driva trafik till La Presse+. La Presse är privatägt och ingen ekonomisk redovisning publiceras. Men enligt branschtid-

91 Melesko, Stefan (2013). Är färre dagar mer lönsamt, Medievärlden, artikel publicerad den 3 februari 2013.

141

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

ningen Digiday har La Presse+ 255 000 unika besökare per dag vilket är många gånger fler än pappersupplagan före nedläggningen som låg på drygt 80 000 exemplar per dag.92

Mer uppmärksammat och omdiskuterat är den serie av frekvens- förändringar som genomförts av amerikanska mediekoncernen, pri- vatägda Advance Publications som också äger tidskriftsförlaget Condé Nast. Advance äger tidningar i flera amerikanska delstater, och har satt nedläggning av papperstidningen eller frekvensnedgång i system. Strategin är att locka över läsarna till sina digitala tjänster. Till skillnad från Gannett och andra större tidningsutgivare i USA har man ingen digital betalstrategi utan webbplatserna är tillgängliga för alla.

Advance Publications startade i Ann Arbor, Michigan, 2009 då företagets pappersutgivning las ned. Därefter har Advance gått vidare med flera av sina lokala eller regionala tidningar, inte minst i Alabama. Men först 2012 när nedskärningar i utgivningen av tid- ningsinnehavet i New Orleans, The Times-Picayune, offentliggjor- des ledde det till en landsomfattande debatt.

The Times-Picayune var den storstadstidning i USA med högst räckvidd och dessutom relativt nybliven vinnare av det prestigefyllda journalistiska Pulitzer-priset för sin bevakning av orkanen Katrinas effekter i New Orleans. Här handlade det inte om nedläggning utan övergång från utgivning sju dagar i veckan till tre. New Orleans blev därmed den största amerikanska storstaden utan en dagligt utkom- mande dagstidning. Det hjälpte inte att Advance hänvisade till sin webbplats, nola.com, det lokala näringslivet och politiker rasade. Lokala affärsmän erbjöd sig, enligt Chittum, att förvärva tidningen, men de diskussionerna ledde ingen vart.

Utöver frekvensneddragningar har kraftiga personalnedskär- ningar genomförts. Det ekonomiska utfallet av förändringen har dock inte offentliggjorts av Advance.93

92 Många branschmedier i Kanada och USA har beskrivit La Presse+, däribland Digiday den 19 april 2016 i artikeln Who said tablets are dead? Montreal daily La Presse’s betting its future on them av Lucia Moses.

93 Chittum, Ryan (2013). The Battle of New Orleans, Columbia Journalism Reviews webbplats.

142

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Från digitalt till papper

Samtidigt som medievärlden går från analogt till digitalt finns en paradoxal rörelse: digitala tjänster som etablerar en papperstidning för att synas bättre hos sina målgrupper.

Ett exempel är Nöjesguiden. Tidningen bildades 1982 i Malmö och var då en gratistidning. Sedan dess har Nöjesguiden expanderat med distributionsställen i Stockholms och Göteborgs nöjesvärld men även i grannländerna. Under hösten 2015 aviserade Nöjesguiden att man ämnade sänka utgivningsfrekvensen från tio nummer per år till fyra under 2016. I själva verket upphörde utgivningen under för- sta halvåret 2016.

Efter det senaste ägarskiftet, i maj 2016, framkom att Nöjesguiden satsar på ett pappersmagasin. Den nya huvudägaren, HKM Media Group i Örebro, planerar månadsvis utgivning i Stockholm, Göteborg, Öresundsområdet och i Mellansverige. Nöjesguidens affärsmodell bygger på intäkter från den gratisutdelade papperstid- ningen, digitala tjänster och event. Företaget satsar på papperspro- dukter för att ”print ihop med digitalt och event gör oss starkare”, enligt bolagets vd.94

I USA har den politiska nyhetstjänsten Politico gjort en liknande resa. Politico grundades 2007 som en webbtjänst i Washington DC. Med specialisering på politik och en lättare ton i rapporteringen skulle man konkurrera med Washington Post. Snart lanserades en gratis papperstidning, 35 000 exemplar sprids till rätt målgrupp vid Washingtons politiska mötesplatser, men även på ett antal kaféer och vid pendelflygplatserna i Washington och New York.

Tidskrifter och kvällstidningar

Tidskrifternas upplaga utvecklas olika. Även om den allmänna ten- densen är tydligt nedåtgående, med flera titlar som antingen har problem eller helt har försvunnit, har tidskrifterna betydligt större variationer i upplageutveckling än dagspressen där så gott som alla säljer färre tidningar. Den samlade bilden av Sveriges tidskrifters upplaga går inte att få fram eftersom alla titlar inte ingår i TS Mediefaktas upplagemätning och antalet titlar varierar över tid. Det

94 Bygger på uppgifter lämnade av HKM i juni 2016.

143

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

går dock att få fram upplagesiffror för de tidskrifter som faktiskt trycks och revideras. TS Mediefakta visar att medelupplagan per utgivningstillfälle har stigit bland dessa tidskriftstitlar 2015, från 54 849 till 56 965 exemplar, en ökning med 3,85 procent. För tid- skrifterna är upplageintäkterna viktiga, de utgör två tredjedelar av intäkterna för en typisk tidskrift.95

Aller Media är ett tidskriftsförlag som totalt sett kan visa en mar- ginellt ökande upplaga under 2015, 0,3 procent. Vissa Aller-titlar tappar i upplaga och vissa har stark tillväxt. Allers rörelseresultat var också positivt under 2015, men på grund nedskrivning med 124 mil- joner kronor av värdet på nyförvärvade Frida förlag och en kompli- cerad inkörning av ett nytt prenumerationssystem redovisades en kraftig förlust på 109 miljoner kronor, enligt bokslutskommunikén.

Ytterligare en faktor skiljer tidskrifterna från morgonpressen: lösnummerförsäljningen. Branschorganisationen Sveriges Tidskrifter betecknar lösnummerförsäljningen som mycket viktig för tidskrif- terna, i synnerhet för nylanserade titlar. Många nya tidskrifter hade inte kunnat komma ut om de inte exponerats i butikernas tidnings- hyllor, enligt Sveriges Tidskrifter. För nya tidskrifter är det för dyrt att värva prenumeranter i en kampanj. Lösnummersförsäljning betraktas också som en bra väg för att finna nya läsare, även för eta- blerade titlar.

Andelen lösnummerförsålda tidskrifter är emellertid relativt låg, 8 procent. Detta förklaras av att många tidskrifter är medlemstid- ningar som inte säljs som lösnummer utan distribueras till en större medlemskrets, som en del av medlemskapet.96

Kvällstidningarna Aftonbladet och Expressen däremot är helt beroende av lösnummerförsäljning i kiosker och vid kassor i butiker och stormarknader. Där kan tidningarnas varumärken exponeras till låg kostnad även om de inte har värderat denna exponering i pengar.97 Om kvällstidningarnas pappersupplagor och tillhörande löpsedlar skulle försvinna är det icke desto mindre relevant att ställa frågan hur detta skulle påverka dessa aktörers ställning, även digitalt. Denna exponering skulle möjligen kunna vara en av flera felkällor som Medievärlden Premium uppmärksammade i en analys av diskrepan- sen mellan kvällstidningarnas upplagor och räckvidd. Enligt Orvesto

95 Uppgift hämtad från Sveriges Tidskrifters webbplats.

96 Bygger på uppgifter lämnade av Sveriges Tidskrifter i september 2016. 97 Bygger på uppgifter lämnade av Expressen i oktober 2016.

144

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Konsument, som citeras i Medievärlden, läses varje exemplar av Aftonbladet 5,7 gånger, ett förhållande som varat länge och även gäl- ler Expressen.98

3.4.2Digitala prenumerationer

För dagstidningarna är andelen digitala intäkter av totala intäkter fortfarande mycket blygsam. Någon samlad överblick av läget i Sverige finns inte, men ställer man sjunkande annonsintäkter i print mot de växande digitala intäkterna mot varandra framtonar en pes- simistisk bild. Enligt IRM har morgontidningarnas annonsintäkter från print halverats sedan år 2000, över fyra miljarder kronor har lämnat branschen. Enligt TU Internetbarometer 2015 är de samlade digitala annonsintäkterna under 800 miljoner kronor vilket sålunda långtifrån kan kompensera raset för printintäkter.

Tidningarna försöker därför hitta nya intäktskällor och många nu prövar att ta betalt för digitalt innehåll. Men utgångsläget är inte optimalt, då dessa tidningar i åratal tillhandahållit nyheter gratis i tron att digitala annonsintäkter likt printannonser skulle kunna finansiera det publicistiska uppdraget. I dag står det klart att så inte blir fallet. Bland svenska dagstidningar finns helt olika betalstrategier representerade, som redovisats i delbänkandet.99

Tidningsutgivarnas kartläggning från 2015 har inte följts upp, men även om den visar att flertalet dagstidningar valt någon form av betallösning måste trenden under 2015 och 2016 sägas vara att allt fler tidningar ger upp denna strategi och slopar sina betalväggar. Några exempel är Stampen-tidningarna Hallands Nyheter (HN) och Hallandsposten (HP). I början av 2016 övergav också Sydsvenskan sin betalvägg sedan tre år. Vissa aktörer släpper det redaktionella innehållet fritt, ofta kombinerat med krav på inlogg- ning för att med hjälp av användardata tjäna pengar på individualise- rad reklam. Men bilden är motsägelsefull. Samtidigt satsar, som framgår nedan, tre av fyra Stockholmstidningar på att ta betalt för sitt digitala innehåll och Mittmedia aviserade under hösten 2016 att koncernen kommer med en ny betalstrategi.

98 Läskvoten som kan leda till nedläggning, snabbanalys i Medievärlden Premium, publicerad den 6 oktober 2016.

99 SOU 2015:94 s. 135.

145

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

För de företag som tar betalt för digitalt innehåll är processen ytterst svår av flera skäl. Dels har läsarna vant sig vid att innehåll är gratis, dels finns ingen hållbar betallösning att kopiera. Både i Sverige och utomlands väljer medieföretagen olika vägar beroende på vilket innehåll man har – lokalt, nationellt eller nischat – och vilken affärs- modell i print som har gällt, prenumererad eller lösnummerförsåld.

Även om betydelsen av den tekniska hanteringen inte ska över- drivas, existerar ytterligare en utmaning i att förmå gratisanvändare att logga in. Antingen genom att begära in vissa personuppgifter, i syfte att stärka relevansen vad gäller såväl redaktionellt som kom- mersiellt innehåll. Eller för att förmå användarna att gå hela vägen från pappersprenumerant till digital abonnent. Tekniken för detta, ”on-boarding” på engelska, är att göra det både frestande och enkelt för användaren att upprätta ett användarkonto och ordna en smidig betallösning. För ett ansvarstagande medieföretag är det en delikat balansgång mellan att samla in fyllig användarinformation och användarens krav på hög integritet.100

Här framträder en av de offentligt finansierade mediernas stora fördelar: då licensmedlen inte hämtas in på sajterna upplevs dessa öppna och gratis, medan de fria mediernas inloggnings- och betal- moment framstår som en hög tröskel. Användarintäkterna är avgö- rande och det arbetas aktivt på att göra den så låg som möjligt, DN har t.ex. utvecklat ett betalsystem i samarbete med det svenska nät- betalningsföretaget Klarna där syftet är att undanröja så många trösklar som möjligt. Själva betaltransaktionen sker utanför DN i Klarnas regi och kunden kan välja olika alternativ. Klarna tar därmed kreditrisken.101

Ytterligare ett annat kritiskt moment är att vissa användare tar vägar runt betalväggen. Kunskap om identifierade kryphål kan lätt spridas i sociala nätverk. Det är särskilt svårt för den stora andel publicister som utan kostnad släpper in användare från sökmotorer eller sociala nätverk. Gratisläsning kan då enkelt ordnas genom en sökning i en sökmotor eller via ett Twitter-inlägg.

Hur svår betalfrågan är illustreras väl genom att stora mediekon- cerner som Bonnier och Schibsted valt olika betalstrategier för olika titlar. Schibsted Sverige har både plustjänst (Aftonbladet) och frek-

100 Mer om detta i kapitel 3, avsnitt 3.6.

101 Prenumerationsvillkor om hur betalning genom Klarna går till beskrivs på DN:s webbplats för Kundservice.

146

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

vensmodell (Svenska Dagbladet) medan Schibsted i Norge prövar olika modeller däribland mikrobetalningar. Inom Bonnier har Dagens Nyheter infört en frekvensmodell och nivåinriktade erbju- danden medan Expressen anstränger sig för att få användarna att logga in för att få tillgång till premiuminnehåll gratis. Dagens Industri erbjuder de betalande användarna tillgång till mer material på web- ben, däribland DI Weekend.

De båda morgontidningarna i Stockholm, DN och SvD, har, till skillnad från GP och Sydsvenskan, båda valt att ta betalt för sin jour- nalistik på internet. Resultatet för ansträngningarna redovisas inte, men båda chefredaktörerna berättar öppet hur antalet betalande ökar varje månad. Enligt deras egna uppgifter har DN i maj 2016 45 000 betalande digitala användare och SvD 30 000. I september 2016 med- delade DN att antalet digitala prenumeranter ökat till 67 000 och att medelåldern sjunker varje månad till 42,5 år i augusti.

Om tidningarna lyckas få full betalning för dessa tjänster innebär det visserligen ett välkommet tillskott i respektive tidnings intäktsmix, men nivåerna är ändå för låga för att kompensera för intäktstappet från print. Både på grund av användarbasens i jämfö- relse ringa storlek men också på grund av en lägre prisbild.

I en jämförelse mellan de två storstadstidningarna tar SvD mest betalt för en digital basprenumeration, 185 kronor (maj 2016). DN erbjöd i april 2016 digitala prenumerationer på tre nivåer, varav två är prissatta dramatiskt mycket lägre än prenumerationen på pappers- tidningen (4 493 kronor). I Bas för 99 kronor per månad ingår allt webbmaterial och e-DN. I Mellan, för 179 kronor per månad, ingår dessutom korsord, familjeinloggning och tillgång till DN:s nyhets- arkiv. Premium kostar väsentligt mer, till och med mer än pappers- prenumerationen, 449 kronor i månaden, men omfattar då även andra Bonnier-produkter som digital prenumeration på Dagens Industri och tillgång till C More Film.

Hur stora digitala läsarintäkter DN och SvD har särredovisas inte. I DN:s fall, om man utgår från att de allra flesta av de 45 000 digitala prenumeranterna valt Bas-erbjudandet, uppgår bruttointäk- terna, på årsbasis till i storleksordningen över 50 miljoner kronor,

147

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

men kan också vara betydligt mer om kunderna valt andra alternativ. Med samma sätt att räkna skulle SvD med färre prenumeranter, men högre pris, komma upp i över 60 miljoner kronor.102

I Stanford-universitetets fallstudie av Bonnier News framgår att DN räknar med 43 miljoner kronor i renodlade intäkter från digitala prenumeranter under 2016 och att målet är nära 100 miljoner kronor för 2018. Samtidigt tror DN att upplageintäkter från papperstid- ningsprenumeranter (som inkluderar digital prenumeration) kom- mer att minska från 851 miljoner kronor 2016 till 817 miljoner kro- nor 2018.103

Det är värt att notera att kvällstidningarna har valt helt olika stra- tegier. Aftonbladet är en pionjär när det gäller att ta betalt för en del av sin journalistik, medan Expressen erbjuder sitt premiuminnehåll gratis. Användarens motprestation är att logga in på webbplatsen så att Expressen kan samla mer högkvalitativ data. Dessa data kan sedan Expressen utnyttja för mer målstyrd reklam till ett högre pris.

I Stanford-studien av Bonnier News framgår dock att även Expressen prognostiserar digitala användarintäkter. Expressens led- ning har tidigare umgåtts med sådana planer, men försöken att värva användare att logga in har hittills stannat vid att kräva inloggning för tillgång till vissa artiklar. Expressens mål för 2018 är 75 miljoner kronor som ska komma från en planerad premium-modell samt 25 miljoner kronor från något man karakteriserar som ”digitala kon- sumenttjänster”.

Betallösningar – tre fallstudier

I det följande redovisas tre olika svenska betallösningar. Väster bottens-Kuriren som är en av de tidningar med längst erfarenhet av att ta betalt på nätet, Gota Media, den större koncern som arbetat mest konsekvent med betalmodellen för sina 13 tidningar, och Aftonbladet, vars plustjänst är den mest framgångsrika i Sverige och en av de mer framgångsrika i världen. Aftonbladet är det enda exem- plet som är i närheten av en hållbar prenumerationsaffär.

102 Prenumerationsuppgifterna är hämtade från DN:s och SvD:s webbplatser under maj 2016. Priset för pappersprenumerationen för DN gäller de som betalar med autogiro och avser sju dagar med utbärning i Stockholm, distribution på andra platser landet kostar mer.

103 Bonnier News in 2016 and Beyond: Balancing Legacy and Innovation, Stanford Graduate School of Business, s. 37–38.

148

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Västerbottens-Kuriren (VK)

Figur 3.5 Räckvidd lokala nyhetssajter i Umeå, procent

Källa: Orvesto Konsument 2015.

VK är en av de tidningar utanför storstäderna som har högst inter- nettrafik, enligt KIA Index, dessutom högre digital räckvidd än vad gäller papperstidningen104 Det är också, se figur 3.5, en av få lands- ortstidningar som räckviddsmässigt håller aftonbladet.se stången på sin hemmamarknad. År 2013 infördes en plustjänst, ett erbjudande som justerats flera gånger sedan starten. Priset är i början av 2016 99 kronor per månad och i månadsavgiften ingår e-tidningen, vilket inte var fallet vid starten. Ungefär hälften av det redaktionella materialet är fritt, artiklar som delas av prenumeranter via Facebook likaså. VK har lyckats upprätthålla sin höga digitala dagliga räckvidd, som vid extrema toppar under en enskild månad nått närmare 60 procent, enligt företagets egna uppgifter.

VK har inga planer på att överge sin betalmodell. Företagets ana- lys är att konkurrensen från t.ex. Google och Facebook gör att det inte är hållbart i längden att helt förlita sig på den digitala annonsaf- fären. Att betalning infördes var först en defensiv åtgärd med syftet att skydda prenumerationsaffären och utnyttja den betalningsvilja som fanns för VK:s innehåll. Nu ser man mer offensivt på den: målet är att öka det totala antalet betalande kunder från 30 000 till 45 000 på fem år. I dessa siffror ingår både prenumeranter på papperstid- ningen och digitala prenumeranter.

104 Orvesto Konsument 2016:1. Uppgiften är en genomsnittlig räckvidd för mätperioden 1 januari–30 april 2016.

149

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

I dag uppgår VK:s renodlat digitala prenumerationsintäkter till cirka 2,2 miljoner kronor per år vilket ska ställas mot de samlade prenumerationsintäkterna om 74,3 miljoner kronor. Andelen pap- persprenumeranter som loggar in digitalt är 70 procent. 1 800 perso- ner är renodlade digitala prenumeranter, vilket ska jämföras med VK:s pappersupplaga om cirka 28 000.105

Gota Media

Gota Media införde sin betalmodell successivt under några månader med start för Barometern i Kalmar i oktober 2014. Prenumeranterna erbjöds en kombination av helårsabonnemang på papper och digitalt, men också ett digitalt abonnemang i kombination med helgprenu- meration. Inloggning eftersträvades för att få tillgång till använ- dardata.

Borås Tidnings webbplats har på sin hemmamarknad mindre räckvidd än aftonbladet.se, se figur 3.6, en vanlig bild från svenskt medielandskap 2016.

Figur 3.6 Räckvidd lokala nyhetssajter i Borås, procent

30
25
20
15
10
5
0	aftonbladet.se	bt.se	expressen.se	gp.se	svd.se	dn.se

Källa: Orvesto Konsument 2015.

Inledningsvis minskade trafiken till Gota Medias webbplatser, men minskningen berodde också på övergången från desktop till mobil, enligt Gota Medias marknadschef.106 Tidigare redovisades alla trafik

105 Telefonintervju med Sture Bergman, Västerbotten-Kurirens vd, den 17 februari 2016. 106 Intervju med Håkan Palmborg, marknadschef på Gota Media, den 24 februari 2016.

150

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

till sajten i en klump. I samband med införandet av betalmodellen separerades trafiken mellan desktop/platta och mobil. Dock har det totala antalet sidvisningar minskat något. Efter ett år är antalet unika besökare tillbaka på ursprunglig nivå, medan antalet sidvisningar ännu är lägre. Detta måste nog anses som en naturlig följd av betal- modellen. Ett par tidningar kan nu, ett år efter att betalmodellen infördes, uppvisa stabila besökssiffror på samma eller till och med högre nivå än innan betalmodellen infördes.

Det ekonomiska utfallet har varit blygsamt, men Gota Medias marknadsdirektör räknar med att betalmodellen resulterar i att de totala upplageintäkterna nu minskar i en lägre takt än vad de annars skulle gjort. Totalt har Gota Media 230 000 pappersprenumeranter. De som önskar ska kunna välja det digitala alternativet, drygt 50 pro- cent har aktiverat sitt digitala konto, en något svagare aktiverings- grad går att notera på Gota Medias andratidningar som Östra Småland och Sydöstran. Totalt har man i dag cirka 7 000 renodlade digitala abonnemang och ytterligare drygt 4 000 har valt helgprenu- meration som innebär tre dagar på papper och sju dagar digitalt.

Priserna för renodlade digitala abonnemang varierar bland sexda- garstidningarna mellan 149 kronor och 159 kronor per månad. Helgabonnemanget plus digitalt varierar mellan 185 kronor och 202 kronor per månad. Hur mycket av det redaktionella innehållet som läggs bakom betalvägg varierar. Hur stor andel de digitala intäkterna utgör av de totala upplageintäkterna redovisas inte öppet av Gota. Men för Borås Tidning kommer under första kvartalet 2016 4–5 pro- cent av upplageintäkterna från betaltjänsten eller från helgabonne- mang.

Aftonbladet

Den svenska nyhetstjänst som har längst erfarenhet av att ta betalt på nätet är Aftonbladet som startade Aftonbladet Plus redan 2011. Det är en s.k. premiummodell: en stor del innehållet är öppet för alla medan andra delar kräver inloggning och betalning. En Plus- prenumeration i grunderbjudandet kostar 39 kronor per månad medan Plus Premium kostar 89 kronor. Ofta finns introduktionser- bjudanden som är mycket lågt prissatta, en krona för den första månaden. Detta kan jämföras med en papperstidning som kostar 20

151

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

kronor per exemplar. I den digitala prenumerationen ingår tillgång till resguider, de digitala utgåvorna av såväl Aftonbladet som samtliga magasin.

Figur 3.7 Aftonbladets upplageutveckling och utveckling för Aftonbladet Plus

300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000	Jan 2011	Jan 2012	Jan 2013	Jan 2014	Jan 2015
	Jan 2011	Jan 2012	Jan 2013	Jan 2014	Jan 2015
		Upplaga	Plus

Källa: Aftonbladet.

I figur 3.7 syns hur utvecklingen för Plus varit stadigt positiv i en lång rad år. Aftonbladet redovisade 250 000 Plus-abonnenter Plus i juni 2016. Av dessa har, enligt Aftonbladet, drygt 50 000 valt den dyrare Plus Premium. Siffran ska i oktober 2016 ha stigit till 267 000. 107 Även om månadspriset är lågt satt, 39 kronor respektive 89 kronor för premium-tjänsten, blir intäkterna avsevärda Aftonbladet redovi- sar inte öppet sina Plus-intäkter, men ett estimat är årliga bruttoin- täkter på över 90 miljoner kronor från plustjänsten och över 50 mil- joner kronor från Plus Premium. Ironiskt nog är det Aftonbladet, ett medieföretag utan erfarenhet av en tidigare prenumerationsaffär, som visar vägen när det gäller digitala användarintäkter.

Aftonbladet Plus, har ökat med 30 000 nya prenumeranter under både 2014 och 2015. Nära halvårsskiftet 2016 hade 15 000 nya sedan årsskiftet värvats. Introduktionserbjudanden (en krona per månad)

107 Uppgift från Schibsted på Wan-Ifra Expo i Wien, oktober 2016.

152

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

och kampanjer i egna kanaler och med partners används för att värva nya abonnenter. Det redaktionella innehåll som fungerar bäst ska vara nyheter, sport, historia, resa och hälsa.108

Användarnas betalvilja

Sverige sticker ut när olika länders mediekonsumenters betalnings- vilja jämförs. Under sommaren 2016 redovisades Reuters Institute for the Study of Journalism vid universitetet i Oxford en sådan jäm- förelse mellan 23 länder i Europa, Nordamerika och Asien. Jämförelsen visar att 20 procent av de tillfrågade svenskarna betalat för nyheter på internet i någon form under det senaste året. I figur 3.8 syns hur Sverige intar en delad andraplats med Polen. Norge lig- ger först på listan med 26 procent. Stora europeiska länder som Storbritannien och Tyskland ligger betydligt lägre med 7 respektive 8 procent.109

Figur 3.8 Andel användare i olika länder som betalat för nyheter på internet 2015

Källa: Reuters Digital News Report, 2016.

108 Priserna för Aftonbladet Plus är hämtade från tidningens webbplats och gällde i juni 2016. Aftonbladets upplaga revideras sedan 2011 av PwC. Peter Nelander intervjuades via e-post i juni 2016.

109 Reuters Institute for the Study of Journalism (2016). Percentage that have paid for online news in the last year, Oxford.

153

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Medieutredningens medborgarundersökning pekar på en potential i den här riktningen: hälften av de tillfrågade kan tänka sig att betala för kvalitativa lokala nyheter. Betalningsviljan var något högre i områden där det inte finns någon lokal nyhetsredaktion (se kapitel 2, avsnitt 2.2.2).

Hård betalvägg – fallstudie The Times

Londons tidningsmarknad har utvecklats till ett slags testlaborato- rium för betalstrategier, även sådana som inte finns i Sverige med aktörer som Financial Times, The Sun, The Telegraph och The Times. Den sistnämnda har valt en hård betalvägg och strategin och utfallet hittills är värda att nämna här.

The Times ingår, med Sunday Times och The Sun, i Rupert Murdochs News UK. Förebilden för att ta betalt är amerikanska Wall Street Journal (WSJ), som haft en betaltjänst sedan mitten av 1990-talet. Enligt ägarens rapport för tredje kvartalet 2016 har WSJ 893 000 digitala prenumeranter, 45 procent av hela prenumerant- stocken. Liksom övriga London-tidningar var The Times digitala innehåll gratis fram till 2010 då företaget efter ett mycket kontrover- siellt beslut införde en hård betalvägg. Inga artiklar förutom hänvis- ningar på webbplatsens ingångssida kan ses utan betalning.

The Times har valt att kalla prenumerationen för medlemskap och utöver tillgång till nyheter på webbplatsen och i iPad- eller smartphone-appar ges tillgång till särskilda erbjudanden, t.ex. från resebyråer eller restauranger, inbjudan till event eller rabatterade biobiljetter.

Enligt egna uppgifter har The Times 170 000 betalande digitala prenumeranter, jämfört med 224 000 pappersprenumeranter. Efter ett introduktionspris kostar en digital grundprenumeration sex pund (cirka 70 kronor) per vecka. Alla tidningsprenumeranter har tillgång till de digitala tjänsterna och betalar åtta pund (cirka 95 kronor) per vecka. The Times prenumerationsintäkter är inte offentliga men ett estimat av de digitala användarintäkterna i basutbudet pekar på en

154

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

årlig bruttointäkt om 53 miljoner pund (cirka 630 miljoner kronor) för digitalt plus 93 miljoner pund (cirka 1,1 miljarder kronor) från tidningsprenumerationer.110

Antalet digitala prenumeranter växer inte för The Times, det gör däremot i någon mån antalet prenumeranter på papperstidningen vilket kompenserar på intäktssidan. Men helt klart är att The Times betalvägg bidrar till en lönsam tidningsaffär. Efter 13 förlustår går The Times sedan budgetåret som slutade vid halvårsskiftet 2014 med vinst. Det gäller också 2015.

Men är denna betalstrategi hållbar? Enligt News UK växer de totala upplageintäkterna för The Times och Sunday Times. Trots att syster- tidningen The Sun la ned sin betalmur i början av 2016 finns inga sådana planer för The Times, enligt Duncan. The Times betalstrategi är kontroversiell, kritikerna anser att tidningen frånhändar sig möjlighe- ten att ingå i det digitala ekosystemet. Svaret The Times givit är att de är ett publicistiskt företag och att tidningen inte har för avsikt att vara innehållsleverantör till de sociala medieplattformarna.111

Övriga finansieringsmodeller

I Sverige och internationellt prövas även alternativa betalmodeller för journalistik, allt från mikrobetalningar till det som kommit att kallas ”Spotify-modellen”, ett abonnemang som ger tillgång till inne- håll från olika titlar. I Sverige testas konceptet av Växjöbaserade företaget Readly, som dock aldrig redovisat vinst.

I Nederländerna finns Blendle sedan 2014. Tjänsten har expande- rat till Tyskland och testas från och med 2016 även i USA. Till skill- nad från Readly är det här publicisten som sätter priset. Normalpriset per läst artikel är omkring 25 eurocent (cirka 2,50 kronor), men det finns stora variationer. Ett annat särdrag hos Blendle är att öppet köp gäller, det går att få pengar tillbaka om man förklarar varför. Blendles framgång är oprövad och många är skeptiska mot affärsidén. Icke desto mindre har både Axel Springer Verlag och New York Times gått in som investerare.

110 The Times and The Sunday Times launch new website and apps, pressmeddelande publicerat den 30 mars 2016.

111 Chris Duncan, Chief Customer Officer på News UK, uttalade sig på konferensen Digital Media Strategies i London den 9 mars 2016.

155

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Mikrobetalning per artikel testas också, exempelvis av Schibsted- tidningarna Faedrelandsvennen och Stavanger Aftenblad i Norge. Mycket pekar på att dessa intäkter aldrig kan bli betydande, enligt Aftenbladets redaktör ska tjänsten ses som en service till läsare utan- för utgivningsorten.112

Trots intensiva försök att konvertera pappersabonnenterna till digitala betallösningar framstår detta inte som lösningen på tidnings- företagens affärsutmaningar. De goda exempel som finns, förutom Aftonbladet, de stora globala affärstidningarna och New York Times, är knappast överförbara till svensk kontext. Aftonbladet har fortfa- rande en unik position på den svenska digitala mediemarknaden. Några slutsatser kan dras:

––Tidningarna går från en tvådelad intäktsmodell (annonser och abonnenter) till en mer fragmentiserad, en utmaning särskilt för små medieföretag som har svårare att avsätta tillräckliga resurser för att framgångsrikt bygga upp nya verksamheter.

––Det finns ingen lösning som fungerar för alla. Medieföretagen måste därför experimentera. Små och medelstora företag har min- dre utrymme för att investera i osäkra projekt.

––Det har hittills visat sig svårt att ta betalt för kvalitetsjournalistik även om det finns tecken på en förändrad attityd bland användarna.

3.4.3Nya intäktsströmmar från användarna

Alltfler svenska medieföretag arbetar med alternativa intäktskällor Detta är inget nytt. En gång i tiden sålde kvällstidningarna Bond- filmer och andra dvd-filmer. Både Expressen och Aftonbladet erbjöd fler än tio magasin i juni 2016.113

112 Etterlyst: Fevennen og Aftenbladet tester mikrobetaling, artikel publicerad i norska Journalisten den 11 april 2016.

113 Uppgifter hämtad från Expressens och Aftonbladets respektive webbplats.

156

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Figur 3.9 Scenario: Expressens intäktsfördelning

Digitalt

Traditionellt

	Omsättning	Omsättning	Omsättning
MSEK	2014	2016	2018
MSEK
Intäkter från digitala	5	35	75
användare	5	35	75
(fristående)
Digitala	0	12	25
konsumenttjänster	0	12	25
konsumenttjänster
Digitala
annonsintäkter	194	280	300
(display)
Digitala
annonsintäkter	17	40	105
(video)
Digitala	0	10	25
annonsintäkter	0	10	25
(e-handel)
Intäkter från print-	656	585	496
användare	656	585	496
Huvudtidning
Intäkter från print-	181	174	179
användare	181	174	179
Magasin
Annonsintäkter	266	175	105
(print)	266	175	105
(print)

Total

1 319

1 311

1 310

Källa: Bonnier News in 2016 and Beyond: Balancing Legacy and Innovation, Stanford Graduate School of Business.

Expressens intäkter från magasinsförsäljningen redovisas i Stanford- studien. Intäkterna uppgår till 174 miljoner kronor 2016 och kom- mer, enligt scenariot, att ligga på ungefär den nivån även 2018, trots en förväntad upplageminskning på tio procent under två år. Av stu- dien som redovisas i figur 3.9 framgår att Expressen har en mer mångfacetterad intäktsmix än DN. Förutom magasinsintäkter tror Expressen att intäkterna från ett brett utbud digitala annonstjänster ska uppgå till över 440 miljoner kronor 2018. Det är ungefär en tred- jedel av samtliga intäkter. Däri ingår också intäkter från partnerskap

157

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

med e-handelsföretag. DN:s förväntningar på digitala annonser är betydligt blygsammare. Enligt scenariot skissas en intäktsnivå som är mindre än hälften av Expressens.114

De större mediekoncernerna erbjuder en lång rad tjänster från event-bolag till prisjämförelsesajter. Även på tidskriftssidan satsar utgivarna på tjänsteerbjudanden, som resor eller uppdragspublice- ringar. Ett exempel är tidskriften Chef, som via en tilläggsprenume- ration erbjuder Chef Premium som ger tillgång till 1000-tals artiklar om ledarskap, avtalsmallar och exempel på metoder som kan vara användbara för målgruppen. Men också andra tjänster som den månatliga Chefsboken där aktuell ledarskapslitteratur sammanfat- tas, seminarier och slutligen ledarskapskurser inom ramen för Chef Nätverk. Den sistnämnda tjänsten kostar 25 000 kronor per år.115

Det finns anledning att i detta sammanhang beskriva utvecklingen av andra svenska och utländska källor för användarintäkter. Dessa kan kategoriseras i tre grupper: crowdfunding, lojalitetsprogram/ medlemskap, och event/konferenser.

Crowdfunding

Ytterligare en ny kategori som kan utgöra en möjlighet till en ny intäktsström för de tryckta medierna är gräsrotsfinansiering, s.k. crowdfunding. Crowdfunding innebär insamling av pengar från många människor för att stödja ett företag eller projekt. Crowd funding hanteras ofta på plattformar som amerikanska Kickstarter och svenska Fundedbyme som tillhandahåller hela infrastrukturen för insamling.

I Sverige är Blank Spot Project det tongivande exemplet inom journalistiken. Blank Spots idé är att täcka in underrapporterade utlandsjournalistiska områden och för att komma i gång valde initia- tivtagarna crowdfunding. I en artikel för Nordicom-Information beskrivs processen och vilka erfarenheter som har gjorts.116

114 Bonnier News in 2016 and Beyond: Balancing Legacy and Innovation, Stanford Graduate School of Business 2016, s. 38.

115 Information om tidningen Chefs tjänster finns på webbplatsen.

116 Stakston, Brit (2016). Återvärva eller dö. Nu avgörs Blank Spots öde – av dig, Blank Spot Projects webbplats, publicerad den 3 april 2016. I Nordicom-Information nr. 38 (2016) skriver Brit Stakston utförligare under rubriken Crowdfunding. Möjligheter och utmaningar.

158

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Under tre veckor i mars 2015 samlade Blank Spot Project in 1,3 miljoner kronor, bidragen kom initialt från 2 300 personer som sat- sade mellan 10 och 10 000 kronor. Fler bidragsgivare anslöt därefter, också med större bidrag, och totalt har över 3 000 personer stöttat projektet. I genomsnitt innebär det att Blank Spot fått in 825 kronor per bidragsgivare.

Även om insamlingen kan te sig lyckosam har Blank Spot Project misslyckats med att få de ursprungliga givarna att bli prenumeranter. 788 personer har prenumererat vilket utgör omkring en fjärdedel, långt ifrån projektets mål om 60–70 procent. Under våren 2016 star- tade Blank Spot en ny insamlingsomgång och erbjöd delägarskap (”equity crowdfunding”) för den som betalade minst 2 500 kronor. 160 personer är nu delägare och projektet har 3 000 prenumeranter, enligt den egna webbplatsen.

Blank Spot Projects prenumeration och inledande insamling lan- dade på mellan 500–600 kronor per användare, Väsentligt mindre än en tidningsprenumeration, men i linje med utnyttjande av vissa digi- tala tjänster.

Ytterligare ett större journalistiskt projekt i Sverige har finansie- rats genom crowdfunding. Det gäller dokumentärfilmaren Martin Borgs Någon annan betalar, en bok som granskade slöseri med skat- tepengar. Insamlingsmålet överträffades med råge och projektet drog till slut in 550 000 kronor.117

Crowdfunding av journalistik har studerats av Tanja Aitamurto, vid Stanford-universitetet i USA. Hennes forskning visar hur crowd- funding förändrar inflytandet över den journalistiska processen. Den traditionella gate keeper-funktionen ersätts av en maktdelning mellan journalisten och bidragsgivarna. På Beacons webbplats expo- neras olika reportageidéer och den som är intresserad kan välja vilka journalistiska projekt man vill finansiera.118

Att detta kan innebära etiska dilemman står klart, i synnerhet om en politisk organisation eller enskild bidragsgivare får ett domine- rande inflytande. Den första crowdfunding-sajten för journalistik, Spot.us, hanterade problemet genom att sätta ett bidragstak och genom att införa en redaktör som granskade alla projekt. The

117 Martin Borgs crowdfunded documentary premiers in Stockholm, blogginlägg på Fundedbyme:s webbplats den 17 augusti 2014.

118 Aitamurto, Tanja (2015). The role of crowdfunding as a business model in journalism, kapitel i Crowdfunding the Future: Media Industries, Ethics and Digital Society, Peter Lange, New York.

159

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

American Press Institute, API, konstaterar i en rapport att det finns förvånansvärt få etiska riktlinjer för journalistiska organisationer som inte drivs i vinstsyfte.119

Lojalitetsprogram och medlemskap

Många svenska tidningar har kopplat ett kundlojalitetskort till pre- numerationen. Tanken var att stärka relationen med användarna, men kan nu utnyttjas för att skapa nya intäktskällor genom försälj- ning av t.ex. resor eller exklusiva varor. Tendensen är dock att plast- kortet som sådant tonas ned och ersätts med digitala erbjudanden.

Ännu finns dock inga tecken på att svenska medier i någon större skala skulle ge sig in på e-handel, direkt kopplad till tidningsproduk- ten. Detta torde höra samman med risken att uppfattas som konkur- rent till sina egna annonskunder. Göteborgs-Posten har på försök kopplat Läsvärdet-kortet, som kundkortet tidigare hette, till Master card, men verksamheten las tidigt ned på grund av hård konkurrens och bristande kundintresse.

Däremot är det tydligt att tidningsföretagen satsar på att vårda sin privatkundsrelation den här vägen. DN-kortets webbplats kan ha ett 70-tal erbjudanden som sträcker sig från träning och resor till rabatt på böcker och tidskrifter från Bonnier-koncernen. SvD:s motsvarig- het, Accent, erbjuder också stor variation. Sydsvenskan och Göteborgs-Posten har liknande erbjudanden i sin Stjärnklubb res- pektive Nytta & nöje. Stampen Medias satsning riktas till alla kunder till Stampens tidningar på Västkusten.

Genom lojalitetsprogrammen söker företagen skapa en känsla av exklusiv gemenskap för sina prenumeranter.

Upplevelsetjänster

Det blir allt vanligare att nyhetsverksamhet kombineras med olika typer av upplevelsetjänster. Att arrangera konferenser eller vara mediepartner till stora evenemang är verksamheter som står ett med-

119 Rapporten Charting new ground: The ethical terrain of nonprofit journalism är hämtad från American Press Institutes webbplats i april 2016.

160

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

ieföretag nära. Dessa medieföretag verkar ofta i en nisch och eventen är kopplade till innehållet i företagets publikationer. Påfallande många dagspressföretag bedriver dock ingen egen eventverksamhet alls.

De specialiserade medieföretagen IDG, Talentum och Dagens Industri sticker emellertid ut med betydande eventverksamhet. Stampen Media Group har investerat i ett Stockholmsbaserat event- bolag, Minnesota. Under hösten 2016 meddelade dock Stampen att detta bolag säljs av.

Dagens industri Konferens omsatte 56 miljoner kronor under 2015 och arrangerar ungefär 45 konferenser med 8 000 deltagare under ett år.120 Enligt Stanford-studien ska konferensverksamheten växa och förväntas omsätta 75 miljoner kronor 2018, nära nog en fördubbling sedan 2014. I studien avslöjas också att Dagens Industri ska hjälpa DN att komma i gång med eventverksamhet som förvän- tas ge intäkter om 20 miljoner kronor 2018.

För det lilla förlaget Vi Media har de nya intäktskällorna lett till att flera förlustår vänts till vinst. Vi Media har ett brett utbud av tjänster och arrangerar event med kulturell anknytning och resor med namnkunniga reseledare. Även Aller Medias danska ägarbolag, Aller Holding, satsar på resor. Detta företag har på kort tid investerat i tre danska reseföretag som ett led i intäktsstrategin. Ofta har resorna en medial ”knorr”, exempelvis att en känd journalist är reseledare, som när Marika Griehsel blir SvD Accents reseledare i södra Afrika.

Utomlands är det en klar trend att kombinera medieprojekt med eventverksamhet. Det gäller de nya medieorganisationer som beva- kar teknikområdet i USA som Recode, Techcrunch, Digiday eller The Information. Alla har de intäkter från exklusiva teknikkonfe- renser som en viktig del i affärsmodellen.

Viljan att skapa nya kontaktytor mellan medierna och användarna är tydlig. Det kan fördjupa relationen om dessa möten är i linje med mediets varumärke. Men de kan också skada, exempelvis om annons- kunderna upplever att dessa nya initiativ utgör oönskad konkurrens. Sammanfattningsvis måste det konstateras att de medieföretag som väljer den här nya vägen långsamt definierar om sin roll. De går från att vara renodlade, oberoende informationsförmedlare till att bli upplevelseföretag med alla de etiska och affärsmässiga utmaningar det innebär.

120 Uppgift hämtad från Bonniers årsberättelse 2015, i kapitlet Affärsområde News/Dagens Industri i september 2016.

161

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Filantropiska bidrag

Som framgått av tidigare avsnitt är stiftelser en mycket vanlig tid- ningsägarform. Rena donationer till medieprojekt är desto ovanli- gare. Men finansmannen Sven Hagströmers satsning på Blank Spot Project 2015 blev ett viktigt bidrag. Av filantropiska medieprojekt sticker familjen Ax:son Johnsons ut. Familjen arbetar genom Axel och Margaret Ax:son Johnsons stiftelse som syftar till att stödja humanistisk vetenskap och samhällsvetenskap. Stiftelsen driver Forum Axess som arrangerar kulturella och samhällsinriktade semi- narier och står bakom Axess Magasin och Axess tv. Inriktningen är kvalificerad opinionsjournalistik och debatt. På webbplatsen Forum Axess finns dagliga opinionsartiklar med kommentarer i dagsaktu- ella frågor. Familjen Ax:son Johnson är också delägare i tidskriften Fokus genom sitt bolag Nordstjernan Kultur och Media.

Filantropi ligger också bakom kulturtidskriften Respons som recenserar facklitteratur inom humaniora och samhällsvetenskap.

3.5Företagsintäkter

Ingen förändring påverkar dagstidningarnas ekonomi mer än ned- gången i annonsförsäljningen för tryckta tidningar. Den amerikanske ekonomiprofessorn Mark J. Perrys bild, se figur 3.10, över USA:s dagstidningars annonsintäkter sedan 1950 har visats om och om igen på branschkonferenser.

162

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Figur 3.10 Utveckling för annonsintäkter för dagspressen i USA sedan 1950, miljarder USD 2014

Källa: Carpe Diem blogg, professor Mark J. Perry.

Den svenska kurvan, se figur 3.11 och 3.12, är inte lika tydlig, men utvecklingen går utför. Hur man än mäter, i annonsintäkter, annons- volym eller marknadsandelar, framstår dagstidningarna som förlo- rare. Om det länge i flera mediehus funnits en osäkerhet om ned- gången är konjunkturell eller strukturell är den undanröjd.

163

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Figur 3.11 Dagspressens annonsintäkter (print) sedan 1975, miljoner kronor

Källa: IRM.

Dagspressen tappar även om Sveriges ekonomi växer och det finns inga tecken på att den negativa utvecklingen skulle klinga av. Snarare tvärtom, sedan 2015 har branschen noterat en kraftig ökning av annonsblockerare. Ett starkt hot mot de publicister som bygger sin affär på digitala annonsintäkter.121

Det finns inga tecken på att de traditionella medieföretagen skulle kunna stärka sina andelar av den digitala annonsmarknaden. Det amerikanska undersökningsinstitutet Pew rapporterade i State of the News Media 2016 att flera börsnoterade tidningskoncerner i USA tappade digitala annonsintäkter under 2015, genomsnittet är minus två procent. New York Times och The Guardian, som hör till värl- dens största tidningssajter, rapporterade båda en minskning av de digitala annonsintäkterna under 2016. I halvårsrapporten 2016 fram- går att New York Times minskning är sju procent för digitala annon- ser, The Guardians minskning var mer beskedlig. Båda har satsat

121 Egge, Tobias, Minnhagen, Camilla & Thor, Madeleine (2015). Reklamintäkterna till journa- listik faller, Institutet för mediestudier.

164

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

stort på nya annonsformer som mobilt, programmatisk annonsering och så kallat branded content. Intäkter från dessa nya områden ökar, men digitala displayannonser minskar mer.

Schibsted redovisade för sina fyra norska prenumererade dagstid- ningar en kraftig intäktsminskning för digitala annonser, 22 procent för första halvåret 2016 jämfört med samma period 2015. Schibsteds annonsintäkter för de norska morgontidningarna minskade med 25 procent. De digitala annonsintäkterna för den nordnorska kon- cernen Polaris backade med 15 procent.

Den danska mediemyndigheten har gjort en översikt över medie- utvecklingen 2016, och konstaterar att utländska konkurrenter (främst Google och Facebook) har ökat sin marknadsandel på den danska digitala annonsmarknaden från 19 procent 2007 till 56 pro- cent 2015. Slutsatsen dras att en allt mindre andel intäkter går till produktion av medieinnehåll i Danmark.122

De svenska morgontidningarna följer ett internationellt mönster med låg andel digitala intäkter. Även om trenden internationellt är minskande digitala intäkter är kurvorna ännu positiva i Sverige, se figur 3.12. TU:s Internetbarometers mätning från andra kvartalet 2016 visar 6,2 procents ökning för landsortspressen och 5,1 procents ökning totalt sett.

Figur 3.12 Morgonpressens annonsintäkter sedan 2000, miljoner kronor

Källa: IRM och TU Internetbarometer.

122 Slots- og Kulturstyrelsen. Overblik og perspektivering, Mediernes udvikling 2016.

165

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Aftonbladet är i ett betydligt bättre läge. Under första kvartalet 2016 var Aftonbladets totala digitala försäljning, inklusive digitala läsarin- täkter och intäkter från tjänsteföretag, högre än de svenska morgon- tidningarnas samlade digitala annonsförsäljning. Utöver det har Schibsted betydande intäkter från Blocket.123

Svaret på frågan vart tidningarnas reklamintäkter har tagit vägen är således inte bara Google och Facebook, utan även inhemska gigan- ter.

En annan påverkansfaktor är att annonsörerna i ökande takt run- dar medieföretagen genom att bygga upp egna kanaler eller använda sociala medier. En klassisk uppdelning över dagens olika slags kund- kommunikation är:

––köpt (”paid”), den traditionella marknadskommunikationen, att köpa ytor eller tid hos andra,

––ägd (”owned”), t.ex. Handelsbankens webb-tv-kanal, Ekonomi- och Finansnyheterna, EFN, och

––förtjänad (”earned”), uppmärksamhet som sker genom pr-arbete, t.ex. Volvos virala reklamfilm med Jean-Claude Van Damme.

Kategorin köpta medier har mätts sedan 1974 av IRM. Däremot är det omöjligt att få en total överblick över de två växande kommuni- kationskategorierna, ägd och förtjänad. Av kommande avsnitt fram- går hur vissa av dessa kategorier expanderar, på bekostnad av den traditionella modellen.

Nya tider ger nya mätetal och metodiker. Marknaden är på väg bort från rena kvantitativa mått, som sidvisningar, och letar olika värden för att mäta användarnas engagemang. Ett tidigt sådant mått är hur lång tid en användare stannar på en sida. Ett medieföretag som tidigt uppmärksammade detta är Financial Times (FT). FT har en särskild redaktör för publikengagemang (”audience engagement”) och säljer sedan 2015 ”kostnad-per-timme” (”cost-per-hour”, CPH) som en del av sitt annonspaket. CPH är en slags minimitid som

123 Schibsteds kvartalsrapport Q1 2016.

166

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

annonsen exponeras för användaren och säljs i tillägg till de mer vanligt förekommande måtten CPM, cost-per-thousand (sidvis- ningar) och CTR, click-through-rate.124

Många medier testar för användarna mer påträngande digitala annonsformat för att tränga igenom, som t.ex. displayannonser med rörligt innehåll, automatstartande videoreklam, annonser som följer med när en sida ”scrollas” eller heltäckande annonser som måste klickas bort för att en redaktionell text ska kunna läsas, s.k. ”take- overs”. Ett annat fenomen är s.k. ”retargeting”, att en användare som exempelvis har letat efter ett hotell i en viss stad får reklam om detta resmål när andra webbplatser besöks. Trenden med påträngande reklam torde vara en förklaring bakom ökningen i användning av s.k. annonsblockerare.

Branschfokuset 2016 är datainsamling och -analys i syfte att opti- mera användarupplevelsen. Ju mer man vet om användarna, deras val och vad som engagerar, desto säkrare kan man vara på att reklamen träffar rätt.

Marknaden – kanaluppdelad

Den svenska reklammarknaden mäts årligen IRM. Den senaste års- rapporten visar att de totala reklaminvesteringarna uppgick till 68,3 miljarder kronor under 2015, vilket framgår av figur 3.13.

124 The Financial Times launches next-generation analytics tool for the newsroom, publicerad den 17 mars 2016. A year later: FT’s Dominic Good on their cost-per-hour ad model, WAN-Ifra, publicerad den 24 maj 2016.

167

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Figur 3.13 Stora reklamkakan 2015

Källa: IRM.

I denna summa ingår även produktionskostnader och investeringar i övrig marknadskommunikation, t.ex. kostnader för mässor, event och sponsring. Om man ser till medieinvesteringarna blev 2015 efter en ökning på 1,9 procent ett rekordår. Med totalt 32,9 investerade miljarder kronor överträffades det tidigare rekordåret 2008. Under första kvartalet 2016 accelererade tillväxttakten, ökningen var då, 4 procent.125

Medieinvesteringarna visar på stora förskjutningar och som vän- tat är det tydligt att tryckta medier, med undantag av gratistidningar, hör till de stora förlorarna. Det gäller förutom dagspress och tid- skrifter i ännu högre grad tryckta kataloger. Den snabbast växande kategorin är internetreklam med en ökning på 20 procent 2015 vilket föregicks av ett starkt 2014 med 16,3 procents ökning. Men också mindre mediekategorier som radio och bioreklam växer kraftigt med 16,0 procent respektive 15,7 procent.126

För tidningsföretagen innebär förskjutningarna att det blir allt svårare att leverera effekt till ett rimligt pris, givet annonsörernas alternativ på marknaden. Fallande upplagor och försämrad räckvidd

125 IRM:s årsrapport 2015, IRM:s kvartalsrapport Q1 2016.

126 I kategorin Internetreklam inräknar IRM även dagspressens digitala displayannonser.

168

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

innebär att kontaktkostnaden ökar trots att priset per annons kan sjunka. Generellt på annonsmarknaden är prisökningen mellan 2 och 10 procent per kontakt under senare år. Men Sveriges mediebyråer understryker att prisnivån varierar mycket, även mellan olika titlar inom liknande kategorier.127

Figur 3.14 Förhållande mellan tidsanvändning och annonsandel i USA 2015

Källa: Mary Meeker, Kleiner Perkins.

Marknaden har ofta visat upp en viss tröghet när det gäller att följa förändrade användarmönster, vilket ännu gynnar de tryckta medi- erna. Att det existerar en obalans mellan den tid användarna, läsarna, ägnar åt tryckta medier och den andel dessa medier har av reklamka- kan framgår tydligt i amerikanska undersökningar och redovisas i figur 3.14. Varje år tar den amerikanska medieanalytikern Mary Meeker upp detta. 4 procent av tidsåtgången (”time spent”) för medier läggs på tryckta medier (tidningar och tidskrifter) i USA, men dess andel av annonskakan (”ad spent”) är hela 18 procent. Detta är potentiellt en tickande bomb för tidningsföretagen.

127 Bygger på uppgifter lämnade av Sveriges mediebyråer i maj 2016.

169

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Även för den mobila kanalen ligger marknaden efter. Givet den kraftiga ökningen av mobilanvändningen kommer emellertid reklaminvesteringar i mobila kanaler att fortsätta öka framöver. För andra mediekategorier, som radio, tv och internet, råder nära nog balans mellan tidsåtgång och reklamandel.128

3.5.1Annonsintäkter för tidningar och tidskrifter

Dagspressens annonsintäkter har traditionellt följt konjunkturcyk- lerna. Aldrig har annonsintäkterna varit högre än toppåret 2000. Men under de 15 år som gått sedan dess har dagspressens annonsin- täkter från pappersutgåvorna nära halverats. Ett särskilt stort ras noterades efter finanskrisen då tidningarnas annonsintäkter föll med omkring 19 procent. Men återhämtningen kom snabbt och under både 2010 och 2011 växte marknaden.

Sedan 2011 har tidningarnas annonsintäkter från print minskat stadigt. Totalt fram till år 2015 var minskningen nästan 40 procent: från drygt 7,8 miljarder kronor 2011 till 4,7 miljarder kronor för 2015. Bara under 2015 var minskningstakten cirka 12 procent. Vid nästa konjunktursvängning riskerar annonsintäkter att pressas både av strukturell och av konjunkturell nedgång.

Dagspressen tappar annonsintäkter i högre takt än vad upplagan faller. Annonsutvecklingen för papperstidningar varierar emellertid mycket mellan olika tidningar och kategorier även om intäkterna minskar kraftigt för alla. Värst är det för kvällstidningars pappers- upplaga. Tappet i annonsintäkter på nära 20 procent under 2014 följdes av ytterligare ett ras på omkring 18 procent 2015. Tillsammans sålde kvällstidningarna printannonser för nära 407 miljoner kronor år 2015. På två år har Expressen/GT/KvP och Aftonbladet tillsam- mans förlorat annonsintäkter på printsidan på drygt 200 miljoner kronor.

128 Mary Meekers årliga genomgång av den digitala marknaden brukar publiceras på internet. För 2015 heter den Internet Trends 2015 – Code Conference.

170

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Figur 3.15 Annonsutveckling (print) för svensk landsortspress, miljoner kronor

Källa: IRM.

För landsortspressen är utvecklingen inte fullt så dyster även om den för de berörda företagen ändå är dramatisk (se figur 3.15). Under 2015 minskade annonsintäkterna för denna kategori med omkring 9 procent till 2,7 miljarder kronor vilket är ett bortfall på 270 miljo- ner kronor vilket ska jämföras med tappet året dessförinnan på 238 miljoner kronor. Landsortspressen hade sitt starkaste annonsår 2007. Sedan dess har det, med några undantag, gått utför och minsk- ningen i annonsintäkter är över 40 procent. Det betyder ett intäkts- bortfall under perioden på nära två miljarder kronor.

Figur 3.16 Annonsutveckling (print) för svensk storstadspress, miljoner kronor

Källa: IRM.

171

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Ännu sämre har det gått för storstädernas morgontidningar som för- lorat över 60 procent av sina annonsintäkter sedan toppåret 2000, över 2 500 miljoner kronor (se figur 3.16). Reklaminvesteringarna i mor- gonpress storstad uppgick 2015 till 1 589 miljoner kronor.

Morgonpressens roll som lokal annonskanal är utmanad från alla håll. Utöver de förlorade displayannonserna märks förlusten av rub- rikannonserna till Blocket, Bytbil eller andra annonskanaler samt mäklarannonserna till Hemnet. Morgontidningen verkar stå sig som kanal för varumärkesbyggande, de lokala fastighetsmäklarna vill synas i tidningen även om kunderna hittar bostädsannonser på annat håll, inte minst för att attrahera nya objekt till sin verksamhet.

För tidskriftsannonsering gäller samma mönster som för tryckta tidningar, här mäter IRM både printintäkter och digitala intäkter. På 15 år har tidskrifternas printintäkter minskat med mer än 50 procent. Tidskrifternas totala annonsintäkter, både print och digitalt, uppgick år 2015 till drygt 1,6 miljarder kronor. Under 2015 minskade tid- skriftsannonseringen i print med över 11 procent, en ökning av tak- ten sedan 2014, då drygt 8 procent noterades.

Det tidskrifterna tappar på printsidan kompenseras inte heller här av ökade digitala annonsintäkter, totalt för branschen överstiger glappet 100 miljoner kronor. Ökningen ligger på drygt 10 procent både 2014 och 2015 och enligt IRM:s statistik för 2015 utgör de digitala intäkterna omkring 23 procent av tidskrifternas totala annonsintäkter. Men samma år minskade printintäkterna med 160 miljoner kronor medan de digitala ökade med knappt 42 miljoner kronor.

Gratistidningar som annonskategori har utvecklats betydligt bättre än betalda dagstidningar ända fram till 2015. 2014 minskade reklaminvesteringarna i gratistidningarna med en knapp procent medan minskningen var betydligt mer dramatisk under 2015: 10 pro- cent. Marknaden för gratistidningar är värd drygt 1,5 miljarder kro- nor. Gratistidskrifternas annonsmarknad uppgår till 421 miljoner kronor och tendensen är inte nedåtgående, men visar variationer uppåt och nedåt sedan år 2000.

172

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

3.5.2Digitala annonsintäkter

Digital annonsering är den snabbast växande reklamkategorin och numera också den största. Under första kvartalet 2016 är öknings- takten nära 20 procent jämfört med samma period 2015, enligt IRM:s kvartalsrapport. Mobilreklam, video och sök ökar mest medan dis- playannonser för desktopenheter minskar något.

Annonsmarknaden flyttar från enkelriktad masskommunikation i väl beprövade men statiska mediekanaler till en dynamiskt digital miljö med möjlighet att nå rätt person med rätt budskap vid rätt till- fälle på rätt plats. Till detta kan läggas möjligheten att föra dialog med användarna och en lägre kontaktkostnad.

Figur 3.17 Reklaminvesteringar per kategori för 2015, miljoner kronor, med aktuell förändringstakt, procent

Källa: IRM 2015 (helår) med förändringen i procent i förhållande till 2014 (helår).

Övrig mobilmarknadsföring, det vill säga sök och reklam i sociala medier, visar således på en oerhört stark tillväxt, med 63 procent. De många medieföretag som finns i kategorin display mobil kan också räkna med tillväxt, takten är 33 procent.

Den näst starkast växande reklamkategorin är webb-tv, ett område som flera svenska medieföretag investerat kraftigt i. IRM har mätt webb-tv som en särskild reklamkategori sedan 2007 och marknaden

173

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

har sedan dess växt 66 gånger till nära 914 miljoner kronor 2015. Under de två senaste åren, 2014 och 2015, var ökningstakten 57 res- pektive 41 procent.

I den här kategorin finns svenska företag som Splay och United Screens som tjänar pengar på nätverk av så kallade ”influencers” på Youtube. Även kvällstidningarna driver på marknadsutvecklingen och digital video som reklamkanal ökar stadigt. Men även om webb- tv är på stark frammarsch utgör omsättningen ännu bara knappt 17 procent av reklamintäkter i tv.

Tidningsföretagens digitala displayannonsering

TU utför kvartalsvisa mätningar av morgonpressens digitala annons- intäkter i TU Internetbarometer. För 2015 var ökningen drygt 10 procent, landsortstidningarna ökade mest med 13 procent medan storstad ökade 8,2 procent och ökningstakten gick upp till 10 pro- cent första kvartalet 2016. Landsortspressen däremot, som visade ett starkt sista kvartal 2015 med över 20 procents ökning, föll tillbaka kraftigt första kvartalet till 12 procent. Totalt sålde morgonpressen digitala annonser för 783 miljoner kronor varav landsortstidningarna stod för knappt hälften. Tvärtemot utvecklingen i grannlandet Norge fortsätter ökningen för pressens digitala annonsförsäljning i Sverige, enligt de två första kvartalsrapporterna från TU Internetbarometer under 2016. För första kvartalet 2016 sålde mor- gonpressen annonser för 187 miljoner kronor.129

Morgonpressens läge är dock prekärt. En ökningstakt med 10 procent är betydligt lägre än tillväxten på den digitala annons- marknaden totalt, omkring 20 procent och ökningstakten är varie- rande. Det innebär totalt sett att morgontidningarna tappar mark- nadsandelar även digitalt. De växande digitala intäkterna kompenserar på långa vägar inte de summor morgontidningarna förlorar på pap- persannonserna. Helåret 2015 förlorade morgontidningarna drygt en halv miljard kronor vilket utgör omkring 70 procent av dessa tid- ningars totala digitala intäkter. De digitala annonsintäkternas ökning 2015 på drygt 70 miljoner kronor räcker i detta sammanhang inte långt.

129 TU Internetbarometer 2015, för första kvartalet 2016.

174

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

I en rapport i Medievärlden Premium som producerades i slutet av 2015, dvs. innan årssiffrorna i TU Internetbarometer var tillgäng- liga, redovisas hur de digitala annonsintäkterna utvecklas för några tidningssajter utanför storstäderna, Västerbottens-Kuriren, Nerikes Allehanda, Sundsvalls Tidning, Dalarnas Tidningar och Jönköpings- Posten (se tabell 3.6).

Tabell 3.6 Digitala intäkter för fem nyhetsföretag för årets tre första kvartal 2015, miljoner kronor

Tidning	Mobil	Webb-TV	Desktop	Totalt

Nerikes Allehanda	3,9	0,41	9,6	13,5
Västerbottens-Kuriren	2,8	0,56	11,6	14,4
Dalarnas Tidningar	1,7	0,7	13,8	15,5
Sundsvalls Tidning	2,1	0,9	10,7	12,8
Jönköpings-Posten/Jnytt	2,9	-	13,4	16,3

Källa: Medievärlden Premium.

Medievärlden har också räknat ut hur intäkterna per sidvisning utvecklar sig. Det är intressant att notera att i de flesta fall har man lyckats höja priset och därmed öka intäkten per sidvisning. I något fall var intäkten lika och i ett annat saknas mätunderlag.

Expressen och Aftonbladet har kommit betydligt längre i sin omställningsprocess än morgontidningarna. Även om ingen av kvällstidningarna särredovisar sina digitala annonsintäkter framgår det av årsredovisningarna att både Expressen och Aftonbladet kom- penserar annonstappet från print med ökade digitala intäkter.

Svårigheten med bristande särredovisning är ett generellt feno- men. Bonnier noterade 2015 en kraftig resultatupphämtning i den traditionella tidningsverksamheten. För affärsområdet Bonnier News, där Dagens Industri, Dagens Nyheter, Expressen, Sydsvenskan/HD och tryckerier ingår, redovisas en resultatuppgång från 332 miljoner kronor till 363 miljoner kronor i en nedåtgående annonsmarknad.130 Eftersom resultatet för respektive tidning inte särredovisas går det inte att utläsa vilken eller vilka delar av verksamheten det är som

130 Med resultat avses här EBITA (”Earnings Before Interest, Taxes and Amortization).

175

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

bidragit till vinsten. Av årsredovisningen framgår att Dagens Nyheter fokuserar på läsarintäkter men att digitala annonser inte kompense- rar bortfallet av annonsintäkter från tidningen.

Enligt årsberättelsen ökade Expressens digitala intäkter med 30 procent under 2015 och utgör numera 56 procent av de totala annonsintäkterna. Expressens tv-satsning framhålls i sammanhanget särskilt. 131

Schibsted Sverige, Aftonbladet och Svenska Dagbladets ägare, har en mycket stark position på den svenska digitala marknaden. På digi- talsidan växte Aftonbladets intäkter med 12 procent till 783 miljoner kronor. I den summan ingår både digitala annonsintäkter och intäk- ter från Plus-tjänsten. Aftonbladets ensamt hade under 2015 lika stora digitala intäkter, 783 miljoner kronor, som den samlade svenska morgonpressens annonsintäkter.132

2016 började bra för Aftonbladet och intäkterna ökade med två procent. De digitala intäkterna ökade med 13 procent och kom- penserade mer än väl ett annonstapp för papperstidningen med 30 procent första kvartalet. Enligt Schibsteds rapport utgör i dag annonsintäkter från tidningen bara 16 procent av Aftonbladets totala intäkter.

Schibsted Sveriges position har byggts upp genom förvärv och utveckling av tjänster, vissa är annonstjänster, andra utgörs av andra typer av digitala tjänster. Totalt har Schibsted över 2,7 miljarder kro- nor i intäkter från den svenska marknaden (då ingår inte SvD:s digi- tala intäkter som inte särredovisas). Schibsteds totala digitala intäkter från den svenska mediemarknaden överstiger med mer än tre gånger morgonpressens samlade digitala annonsintäkter. Det visar på en enastående styrka. Bara Schibsted Tillväxtmedier omsatte under 2015 över en miljard kronor, 1 008 miljoner kronor.

Tidningsföretagens övriga digitala annonsintäkter

Utöver traditionell displayannonsering har det på senare år dykt upp en rad nya format, ofta ämnade att stötta annonsörernas kontakter med sina målgrupper, reklambudskapens träffsäkerhet och effekt.

131 Bonniers årsberättelse för 2015.

132 Enligt Schibsteds bokslut för 2015 och kvartalsrapporten för Q1 2016. TU Internet barometer 2015.

176

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Ett av dessa format är den s.k. native-annonseringen. När IRM för första gången mätte denna del av reklamkakan 2015 uppgick den till 100 miljoner kronor.

IRM definierar native som ”köpt reklamplats inom displayannon- sering som är utformad för att efterlikna sajtens eget utseende funk- tion och/eller innehåll”. Native-annonser är ofta märkta ”Annons”, ”Promoted”, ”Sponsrat inlägg” eller ”Sidförslag”. Native-annonsering i sociala kanaler ingår emellertid inte i mätningen.

Native-annonsering finns nu på många svenska digitala nyhets- tjänster. Detta vållar ibland debatt eftersom det kan vara svårt för användaren att avgöra vad som är redaktionell text och vad som är betald annonsplats. Schibsteds nya mobila nyhetsaggregeringstjänst, Omni, har satt native-annonsering i system. På mobilskärmen är dessa alltid annonsmärkta och presenteras med en avvikande färg. Aftonbladet har länge rört sig i samma område, ett exempel är före- tagets av Telia sponsrade bevakning av teknikindustrin; dessa artiklar presenteras som ”I samarbete med Telia”.

Trots de etiska invändningar som kan finnas växer detta annons- format kraftigt. De ofta sofistikerade native-annonserna betingar ett högre pris. Andra förklaringar till trenden är användarnas annon- strötthet och medieföretagens problem att hitta fungerande, mobila annonsformat.

Både utomlands och i Sverige bygger alltfler medieföretag upp avdelningar, skilda från redaktionerna, som erbjuder kunderna dessa typer av tjänster. Under våren 2016 berättade Journalistförbundets tidning, Journalisten, att gratistidningsföretaget Mitt i planerar att bygga upp en s.k. content-avdelning som för kunders räkning ska producera innehåll som påminner om redaktionellt material. I Östersund har Mittmedia startat en mediebyrå. Byrån är tänkt att producera journalistiskt innehåll tillsammans med det lokala närings- livet. Författarna argumenterar för Mittmedias vägval genom att framhålla att lokala medier måste hitta nya intäkter och att ett ökat kommersiellt fokus räddar lokaltidningarnas oberoende.133

En annan väsentlig påverkansfaktor på reklammarknaden är auto- matisering av hela processen från reklamförsäljning till fysisk bok- ning och uppladdning av annonsen. Under våren 2016 redovisade IRM utvecklingen för så kallad programmatisk handel i Sverige. För

133 Lindeberg, Hans, Winberg, Viktoria & Lundkvist, Thomas. Kommersiellt fokus räddar oberoendet – inte tvärtom, Medievärlden, diskussionen publicerad den 25 maj 2016.

177

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

de två underkategorierna display och webb-tv gjordes programma- tiska annonsköp för 730 miljoner kronor under 2015, en ökning med 134 procent. Enligt IRM utgör programmatisk handel 17 procent av omsättningen för de två aktuella annonskategorierna.134

Bland traditionella medieföretag har eller utvecklar både Schibsted och Mittmedia plattformar för s.k. programmatisk annonsering. En viktig del av processen är att på plattformen kunna identifiera önskad målgrupp i önskat geografiskt område. Enligt IRM ökade, som nämnts, programmatisk annonsering med 134 procent under 2015.

IRM mäter också ett antal andra reklamkategorier som visar en mer behärskad förändringstakt än inom print och digitalt. Det är exempelvis utomhusreklam som ökar något och direktreklam med underkategorier som distribution, oadresserad och adresserad reklam, vilka minskar något.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att en ny typ av annons- marknad är på väg att växa fram. Displaygenren kommer att föränd- ras än mer framöver. Framtiden handlar mindre om yta, storlek och mer om kontext, relevans och användarupplevelser.

3.5.3Annonsintäkter för tv och radio

Marknadens tröghet noteras även för televisionen: trots minskat tv- tittande faller inte tv:s annonsintäkter i motsvarande grad. Tv:s toppår för reklam inträffade så sent som 2013 då intäkterna uppgick till drygt 5,9 miljarder kronor. Det är något under reklamintäkterna för den samlade dagspressen. Men sedan dess har tv för första gången haft en större marknadsandel än dagspressen eftersom annonsintäk- terna minskar i lägre takt för tv än för tidningarna. Under 2014 tap- pade tv-kategorin drygt 3 procent och under 2015 blev minskningen av reklamintäkterna 4,7 procent eller 270 miljoner kronor. Tv-reklam omsatte nästan 5,5 miljarder kronor under 2015.

Radioreklamen visar en betydligt bättre utvecklingskurva. Aldrig tidigare har omsättningen varit större än 2015: 757 miljoner kronor, något mer än det tidigare toppåret 2011. På två år, sedan 2013, har radioreklamen vuxit med nära 149 miljoner kronor eller 24 procent.

134 IRM presenterar de första siffrorna för native annonsering, pressmeddelande publicerat den 19 april 2016, 17 procent av investeringen i display och webb-tv är programmatisk, pressmedde- lande publicerat den 19 maj 2016.

178

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

3.5.4Nya annonskanaler och utmaningar

De större svenska medieföretagen, förutom Schibsted Sverige, MTG, Bonnier och Stampen Media Group, är verksamma inom flera av de snabbväxande digitala annonskategorierna som nämnts ovan, display mobilt, webb-tv, onlinekataloger, sökordsmarknadsföring och den starkaste kategorin övrig mobilannonsering som innefattar mobil sökordsmarknadsföring, onlinekataloger på mobil och mobil- annonsering i sociala medier. Den näst största internetkategorin är fortfarande display desktop, men den visade 2015 tecken på stagna- tion med en tillväxt om 1 procent.

Schibsted är med t.ex. Blocket och Bytbil stora inom kategorin onlinekataloger/eftertext och dess mobila förlängning övrig mobil- marknadsföring. Schibsted utvecklar nya annonstjänster i Sverige och nyligen introducerades köp- och säljtjänsten Sphock på markna- den. Tjänsten nås genom en mobilapp och vänder sig främst till unga. Schibsted har gjort ett försök under 2016 att förvärva bostadssajten Hemnet, men affären slutfördes inte på grund av avsaknad av god- kännande från Konkurrensverket.

Webb-tv är en annonskategori som också ökar kraftigt och nu börjar ge intäkter. Tillväxten var 41 procent under 2015 och annons- försäljningen uppgick till över 900 miljoner kronor. Konsultföretaget Mediavision konstaterar i sin årsrapport att svensk tv-industri är inne i en stark omställningsperiod. Mediavision bedömer att intäk- terna för webb-tv under 2016 kommer att uppgå till en femtedel av de totala intäkterna, både annonser och abonnemang, för kommersi- ell tv. Det är i så fall en uppgång från 15 procent år 2015.

United Screens och Splay är två svenska bolag som byggt upp nätverk på Youtube inom annonskategorin webb-tv. Affärsidén är att knyta till sig populära Youtube-stjärnor för att genom dessa inflytel- serika personligheter hjälpa företag att synas. Dessa bolag har startats av entreprenörer men MTG har övertagit majoritetsägandet i Splay och Bonnier Growth har investerar i en minoritetspost i United Screens. Båda bolagen ökar omsättningen kraftigt. Splay gör fortfa- rande förlustsiffror, United Screens redovisar ett litet plus 2015.

De mobila annonskanalerna visar stark tillväxt. Förutom katego- rin övrig mobilmarknadsföring som växte med 63 procent under 2015 ökade mobil displayannonsering med 33 procent och reklam i webb-tv med 41 procent.

179

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Figur 3.18 Utvecklingen av Facebooks intäkter, miljarder USD

Källa: Andreessen Horowitz.

Två starka utländska konkurrenter finns också bakom IRM:s siffror även om deras storlek inte klart kan utläsas: Google och Facebook. IRM gör sedan 2014 en skattning av reklamförsäljningen till sociala nätverk på den svenska marknaden. År 2015 uppgick den till 800 miljoner kronor, en ökning med 60 procent på ett år. Totalt på global nivå visar Facebook en formidabel tillväxttakt, vilket syns i figur 3.18. Under 2015 växte Facebooks omsättning med 44 procent till 5 841 miljoner dollar vilket motsvarar uppemot 50 miljarder kronor, nästan allt annonsintäkter.

Facebook äger även bildtjänsten Instagram, en relativt nyetable- rad reklamkanal i Sverige, attraktiv för annonsörer som vill nå en yngre målgrupp.

En annan aktör är Snapchat, en meddelande-app som är mycket populär bland ungdomar. Snapchat har dock ännu inte någon svensk annonsorganisation (våren 2016). Men det hindrar inte att svenska företag ändå kan agera i denna kanal. Det gör t.ex. Arla som inför OS i Brasilien 2016 ordnade en egen tävling på Snapchat.135

Hur stora är då Googles intäkter från den svenska marknaden? Dessa ryms inom IRM:s siffror för kategorierna sökordsmarknads- föring och övrig mobilmarknadsföring. Sökordsmarknadsföring är alltså den största digitala kategorin i Sverige och förra året omsattes 5 024 miljoner kronor, en ökning från 3 970 miljoner kronor från 2014 eller 27 procent. Det försvårar en bedömning att IRM också

135 Arla gör Snapchat-kampanj inför OS, Dagens Media, artikel publicerad den 24 maj 2016. Mer information om Snapchat som annonskanal finns på Snapchats egen webbplats.

180

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

mäter kostnader för sökmotoroptimering (SEO). Dessutom kan sökordsmarknadsföring också vara mobil och därmed ingå i katego- rin övrig mobilmarknadsföring som växte med hela 63 procent till 1 911 miljoner kronor 2015.

Många uppskattningar har gjorts. I Medieutredningens delbetän- kande redovisades en uppskattning av Googles andel av den svenska sökmarknaden, 94,58 procent.136 Om man utgår ifrån att Googles andel av sökmarknaden inklusive sökmotoroptimering är över 90 pro- cent, vilket flera bedömare av den svenska annonsmarknaden antar, kan Googles annonsförsäljning i Sverige uppskattas till minst 4,5 mil- jarder kronor. Det är ungefär lika mycket som dagspressens totala intäkter från printannonser, dubbelt så mycket som kategorin display desktop och ungefär en tredjedel av den totala digitala annonsmarkna- den i Sverige.137

Figur 3.19 Facebooks och Googles andel av all global digital annonsering

Källa: Andreessen Horowitz.

Google och Facebook ur internationellt perspektiv

Den svenska bedömningen av Googles marknadsandel är i linje med vad utländska mätinstitut redovisar, även om det finns stora lokala skillnader. Enligt en undersökning som citeras av mätinstitutet eMarketer dominerar Google helt den europeiska sökmarknaden. Googles marknadsandel i Europa är 82 procent under sista kvartalet 2015, en ökning med fem procentenheter på ett år. Googles domi-

136 SOU 2015:94 s. 225.

137 Medieutredningen har efterfrågat Googles och Facebooks svenska omsättning, men har inte fått ta del av dessa uppgifter.

181

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

nans är emellertid betydligt större i Europa än på hemmamarknaden USA, där Yahoo och Microsofts Bing är starkare konkurrenter. Här uppskattas Googles marknadsandel till 68 procent. Det är i sig högre än den globala andelen där Googles siffra dras ned av kinesiska Baidu.138

Medieutredningen tog i delbetänkandet upp de spanska myndig- heternas initiativ för värna innehållsproducenternas upphovsrätt gentemot Google på nyhetsområdet. Initiativet som syftade till att Google News skulle betala för nyhetsinnehållet som förmedlas fick en icke avsedd effekt då Google stängde ner News i Spanien och trafiken till de spanska nyhetssajterna minskade.139

I september 2016 togs ett nytt steg i den riktningen, då EU-kommissionen la fram ett förslag om modernisering av upp- hovsrätten.140 Förslaget omfattar tre huvudsakliga prioriteringar: bättre utbud och tillgång till innehåll på nätet och över gränserna, förbättrade regler om upphovsrätt för bl.a. forskning samt en mer rättvis och hållbar marknad för upphovsmän och press.

Kommissionen föreslår att skapa en ny kopplad rättighet för utgi- vare, som liknar den som redan finns enligt EU-lagstiftningen för t.ex. filmproducenter och andra aktörer inom den kreativa sektorn. Den nya rättigheten beaktar den viktiga roll som utgivare av nyhets- medier spelar när det gäller att investera i och skapa högkvalitativt journalistiskt innehåll och förslaget är ämnat att ge rättighetsinneha- vare ett bättre utgångsläge när de förhandlar om digital användning av innehållet samt bättre möjligheter att bekämpa spridning som skett utan deras medgivande.

Förslaget har fått skarp kritik, inte minst för vad som anses vara en bristande förståelse för den digitala medieekologin men även med hänvisning till risken för oönskade effekter, som i det spanska fallet ovan.141

138 Uppgifterna avser “paid search advertising” och kommer från Google dominates paid search in Europe, eMarketer, publicerad den 17 februari 2016. Wieser citeras i artikeln Google and Facebook Lead Digital Ad Industry to Revenue Record, Bloomberg, publicerad den 22 april 2016.

139 SOU 2015:94 s. 310–311.

140 Europeiska kommissionen (2016). State of the union 2016. Creating a Digital Single Market Bringing down barriers to unlock online opportunities. EU copyright rules fit for the digital age.

141 EU Copyright Proposals: Do Two Wrongs Make an Ancillary Right? Bloggpost, 7 septem- ber 2016, Center for Democracy & Technology

182

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Teknikbolagen Googles och Facebooks dominerande ställning på marknaden har även varit föremål för en vidare diskussion i många europeiska länder.142

I Danmark ska Google och Facebooks marknadspåverkan under- sökas närmare. Enligt rapporten Mediernas udvikling 2015 gick 52 procent av den danska annonsförsäljningen på internet under 2014 till utländska aktörer, som Google, Facebook och Linkedin. Danska Slots- og kulturstyrelsen ska efter uppmaning från Tidnings utgivarnas danska motsvarighet, Danske medier, satsa två miljoner danska kronor för att analysera teknikbolagens ställning i Danmark. Det sker inom ramen för en analys av medieutvecklingen i stort i Danmark. Avrapportering ska ske den 1 april 2017.143

I flera EU-länder har juridiska processer startats i syfte att avgöra om Google utnyttjar sin starka marknadsställning på ett illegitimt sätt.144

Men också Googles och andra internationella företags agerande inom EU att utnyttja Irlands eller andra staters relativt sett låga beskattning för att undvika skatt i andra EU-länder med högre före- tagsbeskattning vållar diskussion. I början av 2016 utbröt en politisk debatt i Storbritannien, vilken gavs stort utrymme i brittiska medier, om den brittiska skattemyndighetens skatteuppgörelse med Google. Enligt uppgörelsen ska Google betala 130 miljoner pund (drygt 1,5 miljarder kronor) i restskatt för tio år. Kritikerna ansåg att Google kom för lätt undan och pekade på Frankrikes krav på 500 miljoner euro (drygt 4,8 miljarder kronor) och att Apple riskerar att få betala 8 miljarder dollar (drygt 70 miljarder kronor) till EU.145

Facebook i Storbritannien har av de brittiska myndigheterna tvingats att fakturera sina kunder från Storbritannien i stället för från Irland som företaget hittills valt att göra. Kravet verkställdes under våren 2016 enligt Medievärlden den 7 mars 2016 förväntas skattein-

142 SOU 2015:94 s. 310–312.

143 Slots- og kulturstyrelsen. Mediernes utvikning 2015: Branche og forbrug. Det danska projek- tet beskrivs på Danske mediers webbplats i artikeln Analyse af Google og Facebooks betydning for det danske mediemarked, publicerad den 24 februari 2016. En översikt över situationen i Storbritannien finns i artikeln Newspapers face up to the ad crunch in print and digital, The Guardian, publicerad den 18 oktober 2015. Vad gäller USA beskrivs Googles och Facebooks aktuella marknadsandelar i artikeln Mobile Advertising: Google Is Losing Market Share to Facebook, Yahoo Finance, publicerad den 25 september 2015.

144 EU-kommissionen. Factsheet on the”Right to be forgotten” ruling (C-131/12).Google’s Paris offices raided by French authorities in tax probe, Financial Times, publicerad den 24 maj 2016.

145 Corporate tax: Going after Google, The Economist, publicerad den 30 januari 2016.

183

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

täkterna öka med ett par miljoner pund (drygt 20 miljoner kronor). År 2014 betalade Facebook UK 4 317 pund (drygt 50 000 kronor) i bolagsskatt.

Inom EU är en process i gång för att tvinga fram större öppenhet och lokal beskattning för multinationella företag som är verksamma inom EU. I april 2016 föreslog EU-kommissionen att multinatio- nella företags försäljning och resultat ska redovisas öppet i varje land för att möjliggöra beskattning. Utgångspunkten för kommissionen är att varje företag ska beskattas i det land där vinsten genereras. EU-kommissionen bedömer att medlemsstaterna årligen förlorar mellan 50 och 70 miljarder euro i skatteintäkter (mellan 480 och 680 miljarder kronor). Förslaget berör 6 500 större multinationella bolag. Kommissionens förslag är nu föremål för beslut i Europeiska rådet och Europaparlamentet.146

GoogleseuropeiskaaktiviteterprövasocksåavEU-kommissionären för konkurrensfrågor som i april 2016 skickade ett preliminärt resultat av undersökningen till Google. Enligt ett pressmeddelande från Europeiska kommissionen får Google otillbörliga fördelar genom att operativsystemet Android är förinstallerat på många smarta mobiler med krav på att Googles sökmotor och webbläsare finns med. Både EU-kommissionen och europeiska myndigheter, inte minst i Spanien, har också studerat vilken inverkan Google News har på medieföretagen.147

Blockering av annonser

Många internetanvändare har börjat slå tillbaka mot påträngande annonsformat och längre nedladdningstider genom att installera annonsblockerare på datorn eller i mobilen. Enligt konsultföretaget Mediavision har 40 procent av svenskarna installerat annonsblocke- rare i slutet av 2015. Mest vanligt är annonsblockerare på datorer medan bara tio procent av användare av surfplattor eller smarta tele- foner blockerar annonser. TNS Sifo konstaterar att antalet så kallade reklamundvikare har ökat med en procent per år mellan det första mättillfället 2008 och det andra 2014. En reklamundvikare är en

146 Commission proposes public tax and transparency rules for multinationals. Uppgift hämtad från EU-kommissionens webbplats i april 2016.

147 Antitrust: Commission sends Statement of Objections to Google on Android operating system and applications, pressmeddelande publicerat den 20 april 2016.

184

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

något vidare kategori, allt ifrån en person som använder annons- blockerare till någon som sätter upp skylten ”Ingen reklam” på brevlådan. Peter Callius från TNS Sifo skriver i rapporten att ”svensk reklam är trasig och måste lagas”.148

Vid sidan av låga priser för digitala displayannonser torde den ökande användningen av mjukvara för att blockera annonser vara en av mediebranschens största utmaningar. Tekniken utvecklas ständigt och nya verktyg dyker upp, exempelvis kapabla att blockera annon- ser i appar.149

Annonsblockering är inte en ny företeelse och de första blocke- ringsprogrammen utvecklades som ett tillägg till webbläsaren Firefox för dator i Tyskland i mitten av 2000-talet. Men det är först på senare år som användningen har ökat till en omfattning som bekymrar med- iebranschen, i synnerhet de företag vars strategi är att finansiera journalistik genom digitala annonsintäkter. Bland annat beror det på att Apple under hösten 2015 tillät annonsblockerare i webbläsaren Safari för iOS9, en version av Apples operativsystem.150

För medieföretagen innebär annonsblockering ett bekymmer av flera skäl. Framför allt minskar värdet för annonsörerna eftersom en ung publik inte kan nås lika lätt och färre annonsmöjligheter kan erbjudas. Andra problem är att annonsblockering innebär mätpro- blem, vilka når man och vilka når man inte? Medieföretagens kostna- der kan dessutom öka när expertis måste kallas in för att komma till rätta med problemen.

Hittills har annonsblockering främst gällt webbläsare för dator, men nu kommer annonsblockerare för mobila webbläsare som Apples Safari och Googles Chrome samt för video som är en väx- ande annonsform i mobilen.

Världsorganisationen för onlinemarknadsföring (IAB) menar att mångfalden inom mediebranschen skadas eftersom det är de små publicisterna som drabbas hårdast. Enligt IAB:s beräkningar har medieföretagen förlorat 22 miljarder dollar under 2015 på grund av annonsblockering och med nuvarande ökningstakt skulle annonsin- täkterna kunna halveras inom 3–4 år.

148 Många stänger av annonsblockerare om innehållet är tillräckligt intressant, Mediavision, pressmeddelandepublicerat den 25 januari 2016. Rapporten Reklamundvikare i en digital bryt- ningstid är hämtad från TNS Sifos webbplats.

149 Pagefair (2016). Ad blocking goes mobile.

150 Uppgiften är hämtad från Randall Rothenbergs, vd IAB, Interactive Advertising Bureaus, föredrag vid Borrells Local Advertising Conference i New York i mars 2016.

185

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

I den debatt om annonsblockering som pågår finns stor spänn- vidd. Vissa menar att medieföretagen själva bär skulden eftersom de tillåtit annonser som antingen bryter för mycket från den redaktio- nella miljön och verkar störande för användaren. Andra anser att företag som säljer annonsblockerare äventyrar en fri och granskande journalistik för sin egen vinning.151

Branschorganisationer som WAN-Ifra eller IAB, som även har en svensk organisation, arbetar nu med motåtgärder mot annonsblock- ering. Stora medieföretag i Tyskland, som till exempel Axel Springer, har agerat genom att ta annonsblockerare till domstol. Resultatet har varit blandat. Annonsblockering har förklarats vara legalt, men leve- rantören av annonsblockerare kan inte, enligt en dom i juni 2016, kräva pengar av en publicist för att tillåta vissa annonser.152

Springers Bild.de har varit pionjär i kampen mot annonsblocke- rare och tvingar läsarna att välja mellan att teckna en digital prenu- meration eller att stänga av sina program för annonsblockering. De första testerna visar, enligt Financial Times, att antalet annonsblock- erare har minskat från 23 till under 10 procent.153

WAN-Ifra har arrangerat branschmöten om hur tidningsföreta- gen möter blockeringstekniken. I rapporten från mötet framgick att Aftonbladet, som deltog i mötet, har 60 procent av sin redaktionella trafik genom app vilken då alltså inte berörs av blockering.154

I Sverige arbetar nu IAB Sverige med aktiviteter som syftar till att minska skadeverkningarna för svenska medieföretag. Bland annat ska olika verktyg kring annonsblockering utvärderas. Enligt IAB Sveriges vd planeras en gemensam aktion i Sverige eftersom ingen publicist på egen hand skulle våga agera, med tanke på risken att tappa trafik till konkurrenterna.155

151 Randall Rothenberg vid Borrells Local Advertising Conference i New York, mars 2016.

152 German adblocking case adds new twist to AdBlock Plus whitelist policy, PC World, public- erad den 24 juni 2016.

153 Axel Springer says it is winning fight against adblockers, Financial Times, publicerad den 4 november 2015.

154 WAN-Ifra World News Publishing Focus. 7 takeaways from the Ad Blocking Action Day, publicerad den 12 februari 2016.

155 IAB Sverige tar in konsulten Fredrik Stertman som ska utvärdera olika verktyg runt adblock- ers, IAB Sverige, pressmeddelande publicerat den 4 mars 2016. IAB:s aktion beskrivs i Medievärlden den 14 mars 2016 i artikeln Svenska medier går ihop – tar strid mot annonsblockerare.

186

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Motsvarigheten till Tidningsutgivarna i USA, Newspaper Association of America (NAA), har nyligen anmält företag med en viss teknik för annonsblockering till Federal Trade Commission (FTC), eftersom NAA anser att dessa utgör illojal konkurrens, enligt amerikansk lagstiftning. Chefen för NAA menar att tidning- arna inser att blockering av annonser är svar på ett konsumentbehov, men att visa företag i branschen har infört affärsmodeller som lurar konsumenterna. Publicister erbjuds att mot betalning kringgå block- erarna och vissa annonsblockerare medger möjligheter att gå förbi de betalväggar som många amerikanska tidningar har.156

3.5.5Redaktionell samordning och innehållsförsäljning

En viktig drivkraft bakom koncernbildningarna i delar av det svenska medielandskapet är att uppnå effektiviseringsvinster, t.ex. genom produktions- och distributionssamarbete, gemensam administration och gemensamma it-plattformar. Men på många håll har också redaktionella samarbeten införts för att minska kostnaderna för den dyra innehållsproduktionen. Detta kan ske antingen genom centrali- serad produktion, att sälja vidare det som producerats, eller genom att skapa samarbeten där ett visst material delas, exempelvis inom en koncern.

I takt med att kraven på kostnadskontroll ökar lär redaktionell samordning i besparingssyfte öka i omfattning, även om ingen kart- läggning gjorts. I Medieutredningens forskningsantologi tar dock professor Gunnar Nygren vid Södertörns högskola upp betydelsen av minskat redaktionellt innehåll. Han beskriver en lång rad sam- manfallande skeenden. Färre journalister, lokalredaktioner läggs ned, de kommersiella Stockholmsmedierna, såväl tidningar som TV4, lägger ned sina lokala redaktioner i landet, de lokala tidningarna inom samma koncern delar sinsemellan på innehåll och journalistiskt innehåll produceras av såväl TT som externa produktionsbolag.

Nygren menar att utvecklingen leder till att det journalistiska ekosystemet förändras. Men forskningen har ännu inte svar på frågor som om nya medieaktörer kompenserar bortfallet från de etablerade

156 Politico. Newspaper group takes ad blocking fight to Federal Trade Commission. Newspaper Association in America (NAA), publicerad den 26 maj 2016. NAA bytte under hösten 2016 namn till News Media Alliance.

187

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

medierna, om människorna blir mer aktiva och vilken roll de sociala medierna spelar. Nygren påpekar dock i artikeln att forskning kring dessa frågor pågår.157

Det finns anledning att gå igenom några områden där redaktio- nellt samarbete sker. Navet i svenskt redaktionellt innehållssamar- bete har traditionellt varit TT Nyhetsbyrån som ägs gemensamt av flera av de större medieföretagen i Sverige. TT Nyhetsbyrån är numera det samlande namnet för flera tjänster som 2013 samman- fördes under samma hatt, TTbildbyrån Scanpix och TT Spektra. Omvärldsbevakningsföretaget Retriever ägs tillsammans med norska nyhetsbyrån NTB. TT Nyhetsbyrån förser sina kunder med in- och utrikesartiklar, featureartiklar inom många olika ämnesområden, sportbevakning, bild och rörlig bild.

TT Nyhetsbyråns leveranser av redaktionellt material innebär en stor besparingspotential för svenska dagstidningar. Det gäller inte minst tv-tablåer som levereras som färdig sida. Nästan alla svenska dagstidningar, över 100 svenska tidningstitlar, samt många veckout- givna och några gratistidningar, får färdiga tv-tablåer från TT Nyhetsbyrån, enligt information från TT. Undantagen är Metro, som inte har tv-tablåer, och Expressen.158

TT Nyhetsbyrån har också ett brett utbud av annat material. Sedan 1995 finns färdiga inrikes- och utrikessidor, men dessa levere- ras inte till lika stor andel tidningar som tv-sidorna. Det finns också trav- och tipssidor samt färdiga börs- och fondsidor. TT har också korsord som tidningarna får kostnadsfritt eftersom dessa finansieras med läsarintäkter. Färdiga bilagor och featuresidor förekommer i mindre utsträckning. För enstaka storstadstidningar producerar TT också färdiga sidor med sportresultat. TT:s grova uppskattning är att dagligt utkommande standardsidor utöver tv-tablåer innebär i stor- leksordningen 50 miljoner kronor i lägre kostnader för svensk dags- press med innehållskostnaden borträknad.

Det finns också andra nyhetsbyråliknande tjänster som ekonomi- tjänsten Nyhetsbyrån Direkt och Nyhetsbyrån Siren som centralise- rat bevakning av offentlig förvaltning och rättsväsendet. Liberala Nyhetsbyrån levererar opinionsmaterial till många liberala tidningar.

157 Nygren, Gunnar (2016). Medieekologi – ett helhetsperspektiv på medieutveckling, i Medieutredningens forskningsantologi (SOU 2016:30).

158 Bygger på uppgifter lämnade av TT Nyhetsbyrån i juni 2016.

188

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Content central heter en relativt nystartad tjänst som syftar till att koppla ihop frilansande journalister med medieföretag för att på så sätt förmedla redaktionellt innehåll.159

Redaktionell produktionssamordning har pågått länge i Sverige. Tidigt ute var Expressen som i slutet av 1990-talet förvärvade GT i Göteborg och Kvällsposten i Malmö. I dag finns titlarna kvar med viss lokal profilering av nyhets- och opinionsmaterial både på papper och digitalt. Men det gemensamma Expressen-materialet dominerar. De lokala redaktionerna är små och produktionen har centraliserats till Stockholm. Ingress Media i Bergslagen gjorde också tidigt en genomgripande förändring av sina arbetsprocesser som innefattade rationell användning av ny teknik, frekvensnedgång och uppsäg- ningar av personal. Den nya organisationen sjösattes år 2002 och när tidningen Journalisten följde upp projektet fann man fungerande organisationer vid Sala Allehanda och Fagersta-Posten även om de var betydligt mindre. Ingress Media ingick i den tidigare VLT- koncernen som förvärvades av Stampen Media Group, men sedan 2015 ingår bolaget i Mittmedia-koncernen.160

Stampen Media Group inledde i början av 2010-talet ett samar- bete mellan tidningarna i Halland kring kulturmaterial och nöjesbe- vakning. Stampen-tidningarna i Västsverige delar regelbundet inne- håll med varandra och redigering har centraliserats.

Mittmedia är beredd att gå långt med redaktionell samordning. I perioder har det existerar en redaktionell chef för samtliga Mittmedia- tidningar. Chefen har dock inte varit ansvarig utgivare. I den centrala redaktionella organisationen finns även andra ansvariga för exempel- vis kulturmaterial och sport. Samarbetet kan ta sig olika uttryck. I Gävle har de två Mittmedia-tidningarna, driftsstödsmottagande Arbetarbladet och Gefle Dagblad en gemensam sportbevakning och man delar upp lokalbevakningen i och utanför Gävle emellan sig. Mittmedia har dessutom centraliserat redigeringen till Sundsvall.

Syndikering av redaktionellt innehåll är betydligt vanligare i USA än i Sverige. New York Times har erbjudit andra tidningar, även internationella, sitt innehåll länge. Washington Post har länge haft en nyhetstjänst, men nu syndikeras en lång rad egna krönikörer, serier och reportage och ett samarbete med ekonomitjänsten Bloomberg

159 Content central expanderar, artikel i Resumé publicerad den 17 augusti 2015.

160 Ingress Medias multijournalister gör allt på en gång, artikel i Journalisten publicerad den 22 januari 2002.

189

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

News och Japan News har inletts. Gannett, ägare till många regionala tidningar i USA, delar innehåll från USA Today vars första del på många håll går som nationell sektion i de regionala tidningarna.

3.5.6Kommunikatörer, pr och annonsörers egna kanaler

Under senare år har pr- och kommunikationssektorn uppvisat en mycket stark tillväxt. Detta har sammanfallit med en nedbeman- ningen på landets tidningsredaktioner. Dessa två utvecklingslinjer har vållat diskussion i Sverige, både på nationell och lokal nivå.

Sveriges kommunikatörer, ett yrkesförbund för personer verk- samma inom kommunikation, redovisar ett ökande medlemstal. År 2016 uppgår antalet medlemmar till 7 000, en ökning med 24 procent sedan 2010.

I den rena pr-delen av branschen framstår antalet anställda tvärtom emot att sjunka, enligt branschföreningen Precis.161 Om man ser till omsättning och utvecklingen över tid har det emellertid skett en kraftig ökning: mellan 1992 och 2014 ökade intäkterna i pr- sektorn i Sverige med 750 procent, från cirka 200 miljoner kronor till cirka 1,5 miljarder kronor år 2014.162

Antalet anställda ökade i samma takt och enligt de två branschor- ganisationer i Sverige, Precis och Svenska pr-företagen, sysselsätts cirka 1 100 personer år 2015.163

Den tydliga ökningen återfinns inom företagens och offentliga institutioners satsning på egna kommunikationsavdelningar. Dessa ökar i Sverige på samma sätt som i många andra länder. Ett ameri- kanskt universitet genomförde år 2014 en enkät som visade satsning- arna på kommunikation ökar. Bland de tillfrågade 347 företagen svarade 60 procent att de växt under föregående år och 40 procent hade planer på kommande expansion av kommunikationsavdel- ningen med personalökningar som följd.164

Kommunikatörer kan vara anställda av företag, offentliga institu- tioner eller organisationer. Många kommunikatörer har en intern roll, att hantera internkommunikation. Pr-företagen å andra sidan,

161 Precis branschrapport 2014.

162 Precis statistikrapport 2014.

163 Bygger på uppgifter lämnade av Precis och Svenska pr-företagen i oktober 2016.

164 Public Relations Generally Accepted Practices (2014). GAP VIII Report, USC Annenberg School for Communication and Journalism.

190

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

tjänar som externa rådgivare på konsultbasis inom kommunikation och pr. Områdena kan vara marknads- och företagskommunikation, public affairs, krishantering, medieträning och finansiell kommuni- kation.

Branschorganisationerna själva pekar på den omställning som krävs på grund av digitaliseringen. Sannolikt är det just digitalise- ringen som förklarar den stora tillväxten av kommunikatörer, när både offentlig förvaltning och företag bygger upp egna webbplatser och närvaro i sociala medier.

En annan förändring, som Sveriges kommunikatörer lyfter fram, är den statushöjning som kommunikationsfrågor genomgått inom organisationerna. Precis betonar i en rapport från 2014 hur kommu- nikation nu ses som en strategisk fråga i organisationerna och hur alltfler aktörer använder begreppet kommunikation. Det gäller inte minst reklambyråer vars intresseorganisation bytt namn till Sveriges kommunikationsbyråer.165

Pr-branschen, som den är organiserad i dag, är ingen gammal bransch. Föregångarna var de pressombudsmän som var knutna till statliga departement och verk eller riksorganisationer. 23 av dessa bildade år 1950 Sveriges Pressombudsmän och vilket betraktas som ursprungliga föregångaren till det som, efter flera namnbyten, nu är Sveriges kommunikatörer.

1956 bildas Svenska Pr-Byrån som betraktas som den äldsta byrån i branschen som fortfarande är verksamt, i dag under namnet Gullers Grupp. Sveriges i dag största pr-byrå som är verksam i 41 länder, Kreab bildades 1970.

Med jämna mellanrum debatteras det som många menar är en obalans mellan ett krympande antal granskande journalister och väx- ande kommunikationsavdelningar vars intresse är att paketera ett budskap i fördelaktiga termer. Hur förhållandet är mellan antalet journalister och informatörer har Statistiska centralbyrån, SCB, tagit reda på. Kartläggningen visar att det tippat över till kommunikatö- rernas fördel: det finns 11 051 journalister och 15 526 fast anställda informatörer, kommunikatörer och pr-specialister i Sverige. Det går således 1,4 anställda informatörer på varje anställd journalist i Sverige.166

165 Precis branschrapport 2014, Precis 2014.

166 Jämförelsen är gjord i en artikel om SCB:s yrkesstatistik i tidningen Journalisten den 16 mars 2016.

191

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

SCB:s statistik ger den generella bilden. Men en kartläggning som Dagens Samhälle genomfört tillsammans med Sveriges Radios Medierna 2015 ställer lokal nyhetsbevakning i dagspress mot kom- munikationsorganisationen i kommuner, regioner och landsting. Enligt den undersökningen är antalet kommunikatörer fler än anta- lets dagstidningsjournalister, 3 813 (2014) mot 3 531 (2014). Och tendensen förstärks i takt med dagstidningarnas nedskärningar. På två år har antalet journalistjobb minskat med 1 000 medan antalet kommunikatörer ökat med 30 procent på fyra år och med 106 pro- cent på tio år.167

I den granskningen framstår Helsingborg som den kommun som satsar mest på kommunikation med sex kommunikatörer per 10 000 invånare. Det är mer än sex gånger fler än Stockholm, som har en kommunikatör per 10 000 invånare, eller mer än dubbelt Göteborgs nivå med 2,7 per 10 000. Göteborg är ändå den kommun som har flest kommunikatörer anställda, 145 mot Stockholms 93. Enligt Sydsvenskan har Malmö stad 130 informatörer.

Medieutredningen har i delbetänkandet identifierat utvecklingen som något som kan skada balansen mellan granskare och granskade.168 Offentliga sektorn som tidigare varit kunder till dagstidningar genom att på betald annonsplats publicera kungörelser har på senare år i allt högre utsträckning flyttat sin kommunikation till digitala kanaler, såväl egna som köpta. Vissa myndigheter som t.ex. Kronofogden har tidigare annonserat om exekutiva auktioner i dagspress, men lägger nu ut denna information på den egna webbplatsen i stället.169

Att offentligt finansierade verksamheter på det här sättet minskar sitt beroende av de traditionella medierna är en fråga med flera sidor. Å ena sidan minskar det indirekta stödet som offentlig sektor tidi- gare gav dagstidningarna, å andra sidan innebär det en effektivisering och en förbättrad tjänst till allmänheten.

Kommunikation som gynnar vissa aktörer i medielandskapet, exempelvis de sociala medieplattformarna, är mer problematisk. Ett annat exempel är det faktum att en hög andel av statsrådens utspel samt utredningars slutbetänkanden presenteras på DN debatt.

167 Kommunerna tar över nyhetsmatchen, Dagens samhälle, publicerad den 11 juni 2015. 168 SOU 2015:94 s. 341.

169 Uppgift hämtad på Kronofogden.se i oktober 2016.

192

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Forskning pekar mot att professionell kommunikation är en för- utsättning både för demokrati och organisatorisk effektivitet. Forskarna menar att debatten bygger på tre felaktiga premisser: få kommunikatörer arbetar som lobbyister, att kommunikation är en grundförutsättning för att organisationer ska kunna skapas, utveck- las och samverka med omvärlden samt att en stor del av landets kom- munikatörer arbetar med intern kommunikation och inte extern.170

I början av 2016 redovisade SR:s program Medierna att kommu- ner och myndigheter som granskats av program av typen SVT:s Uppdrag granskning eller TV4:s Kalla fakta lagt ned över 1,1 miljon kronor av skattebetalarnas pengar på att bemöta innehållet i de gran- skande tv-programmen. Enligt Medierna granskades vid 16 tillfällen en offentlig myndighet och i fyra av dessa fall köptes externa pr- tjänster in.171

På EU-nivå existerar sedan 2014 obligatorisk registrering av lob- byister. I september 2016 räknar antikorruptionsorganisationen Transparency International att det existerar 37 350 personer involve- rade i EU-lobbying, 26 480 av dessa ska ha en regelbunden närvaro i Bryssel.172 Enligt ett förslag, som presenterades i september 2016, vill EU-kommissionen utöka denna registrering av lobbyister till att omfatta såväl parlamentet, som kommissionen och ministerrådet: ingen får ha vidare möten med representanter från dessa församlingar utan att dessförinnan ha registrerat sig. Förslaget motiveras med medborgarnas rätt att veta vilka krafter som påverkar EU:s besluts- fattare. Den svenska debatten har ännu inte resulterat i något beslut i den riktningen.

En närbesläktad genre är när organisationer bygger upp egna kommunikationsvägar. Det är självfallet den digitala utvecklingen som påskyndat utvecklingen, men inte enbart. De tre största tid- skrifterna i Sverige just nu är, enligt TS Mediefakta, ägda tidskrifter från Ica, Coop och Ikea. Men här finns även en bred flora inom sociala medier och bloggvärlden, där t.ex. myndighetschefer eller politiker direktkommunicerar. Hur mycket partier, företag och myndigheter investerar i egna kanaler saknas information om.

170 Kommunikatörerna är viktiga för demokratin, SvD, publicerad den 29 juni 2013.

171 Notan för att hantera mediernas granskning: 1,1 miljon, artikel i Dagens media publicerad den 18 mars 2016.

172 How many lobbyists are there in Brussels? Uppgift hämtad på Transparency Internationals webbplats i oktober 2016.

193

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

För traditionella medier innebär det faktum att politiker, företag och myndigheter rundar medierna kännbara effekter: minskade annonsintäkter men lika kännbart är att de granskade kan kommuni- cera direkt med allmänheten eller kunder, och därmed ha full kontroll över budskapet. Detta kan användas för att undvika en påläst journa- lists kritiska frågor för att i stället kommunicera den önskvärda, till- rättalagda bilden.

Som framgår nedan kan organisationernas egen kommunikation indelas i olika kategorier utifrån mediekanal, som tv, print eller webbplats. En amerikansk studie har frågat företagen hur de sprider sin information. Respondenterna fick gradera kommunikationska- nalerna från 1 (ingen användning) till 7 (stor användning). Här listas de vanligaste kommunikationskanalerna med genomsnittlig poäng inom parentes:173

––Innehåll skapat för spridning i sociala medier (5,16).

––Twitter (5,11).

––Produktion av digitala videofilmer (5,01).

––Facebook (4,77).

––Tryckta tidningar (4,75).

Efter att företag och organisationer sedan 1990-talet byggt upp egna webbplatser ser vi nu hur de diversifierar sig mot rörlig bild och mo- bilt – en utveckling som drivs av medieanvändarnas förändrade bete- enden. Nedan följer exempel på svenska företags eller organisatio- ners satsningar på innehåll i olika kanaler.

Tv/video

I den här kategorin finns både organisationer som sänder från egen webbplats och de som lägger upp videoinnehåll på Youtube. Det sistnämnda kan dock inte klassificeras som en ägd kanal, men Youtubes storlek och räckvidd gör den ändå till ett alternativ för den organisation som vill nå ut. Många organisationer har både webbplats och laddar upp videor på Youtube.

173 Public Relations Generally Accepted Practices (2014). GAP VIII Report, USC Annenberg School for Communication and Journalism.

194

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

En ambitiös satsning att etablera en egen nyhetskanal med rörlig bild är Handelsbankens webb-tv-kanal, Ekonomi- och finansnyhe- terna, EFN. Starten skedde med hjälp av MTG:s tv-produktionsbolag Strix Television och med åren har kända journalister knutits till kana- len, t.ex. Aftonbladets krönikör Katrine Marcal (f.d. Kielos), eller Lennart Ekdal, med förflutet som ekonomijournalist på Dagens Nyheter och tv-reporter. EFN har ingen synlig reklam, men kan ses som en service till Handelsbankens kunder som får tillgång till börs- information i tv som inte finns någon annanstans.174

Ett annat exempel är Fritidsresors videoutbud med allt från hotellpresentationer, beskrivningar av nya och gamla resmål till den förra kommunikationschefen Lottie Knutssons egen reportageserie från Fritidsresors resmål.

Många svenska kommuner och landsting spelar in fullmäktige- möten och sänder dessa direkt och för senare uppspelning. Däremot är det ovanligt med ett bredare utbud av rörlig bild.

Tryckta medier

Tryckt information är fortfarande en mycket stark kommunika- tionskanal, trots konkurrensen från digitala kanaler. Många kom- muner och regioner använder pappersburna kanaler. Tåg och flygbo- lag gör påkostade produktioner som SJ:s Kupé och SAS Scandinavian Traveller. Bilägarna får tidskrifter som t.ex. Volvo Magasin eller motsvarande.

Till skillnad från Handelsbanken som bemannar sin egen tv-kanal lägger ofta företagen ut produktionen av sina magasin på så kallade uppdragspublicister. Ett exempel är Mediaplanet som bygger sin affär på att producera och sälja annonser till starkt nischade temabi- lagor som distribueras som s.k. ibladningar i traditionella tidningar. Dessa är annonsmärkta och har en avvikande grafisk profil som skil- jer sig från värdtidningen.

174 Kan bankens tv-kanal granska banken? Artikel på SVT:s webbplats publicerad den 13 sep- tember 2013.

195

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Sociala medier

Sociala mediers betydelse för näringslivet och offentliga sektor ökar i och med att alltfler arbetar aktivt med sin närvaro i dessa kanaler. Sociala medier kan erbjuda en mer mångfacetterad kommunikation och en möjlighet till relationsbyggande genom interaktivitet och tilltal som andra kanaler saknar. Sprids dessutom budskapen uppstår det som kallas förtjänad (”earned”) reklam.

Här finns också en marknad för köpt reklam (”paid”). Enligt IRM:s uppskattning från 2015 omsätter svensk reklam i sociala medier 800 miljoner kronor. Det är en liten andel av den digitala reklamkakan, ungefär sex procent, men starkt växande. Under 2015 växte marknaden med 60 procent. Ett exempel på hur detta kan nytt- jas är inrikesminister Anders Ygeman som arbetar aktivt med sin officiella Facebook-sida. Sommaren 2016 framkom det också att han betalat Facebook för att företaget i sina flöden skulle prioritera en artikel från Nyheter24 som framställde honom i positiv dager. Reklamen betalades privat av ministern och Anders Ygemans pres - sekreterare ser det som en normal del av arbetet med att ”nå ut med den politik man bedriver”.175

Omfattningen är stor. Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) är över hälften, 51 procent, av företagen närvarande på sociala medier, en ökning från 43 procent två år tidigare när SCB undersökte saken för första gången. Mer än vart fjärde företag använder sociala medier för att rekrytera personal vilket också innebär en stor ökning sedan 2013. Bland de större företagen med fler än 250 anställda använder 60 procent sociala medier i rekryteringsarbetet.176

Hälften av företagen med fler än 250 anställda använder dessutom sociala medier för att ta del av sina kunders åsikter, recensioner och frå- gor. Största andel på denna punkt har hotell- och restaurangbranschen.

Sveriges kommuner, landsting och regioner är ännu mer aktiva i sociala medier än näringslivet. Tre av fyra svenska kommuner, 215 av totalt 290, är representerade i sociala medier, enligt en undersökning som Sveriges kommuner och landsting (SKL) låtit göra. Undersök ningen har också mätt följarnas engagemang i form av tryck på ”gilla-

175 Anders Ygeman boostar positiva nyheter om sig själv på Facebook, Resumé, artikel publicerad den 1 juli 2016.

176 Företagens användning av IT 2015, SCB, november 2015.

196

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

knappen”, länkningar och kommentarer. I topp hamnar Grums kommun. SKL konstaterar att engagemanget alltid är större i mindre kommuner.

Samtliga regioner och landsting finns på sociala medier. Landstinget i Västmanland ligger högt över genomsnittet vad gäller antal besök av följarna under en sjudagarsperiod, 56 procent mot genomsnittet 18 procent. Enligt SKL är förklaringen ett engagerande innehåll: bilder och korta filmer kring hälsa, vård och omsorg.177

För företagen innebär ett aktivt deltagande i sociala medier både stora möjligheter och stora risker. Möjlighet så till vida att den som hittar rätt ton, innehåll och budskap, kan stärka sitt varumärke och framstå som mer öppen och tillgänglig. Rätt utnyttjat kan såväl per- sonalen som nöjda kunder vara med och bygga varumärket. Den som publicerar ett engagerande innehåll, särskilt med bilder och video, kan utveckla en stark kommunikationskanal vars betydelse ökar om följarna delar innehållet. Områdets växande betydelse och komplexi- tet illustreras av att alltfler företag anställer experter på sociala medier. Tvärtom kan missnöjda kunder och negativ kommunikation vara förödande för ett företag om det inte hanteras rätt.

Som tidigare nämnts är ett allt vanligare sätt för företag att få genomslag i sociala medier att inleda samarbete med så kallade ”influencers”, personer med stor social räckvidd. Ett exempel på ett nätverk för ”influencers” är United Influencers som samarbetar med Isabella Löwengrip, bloggare mer känd som ”Blondinbella”.178

Företagens närvaro i sociala medier är nu så stor att Sveriges annonsörer tagit fram riktlinjer. I dessa riktlinjer påpekas att ett företag aldrig kan styra vad som skrivs och att detta är en risk som måste tas.179 180

177 Undersökningar om sociala medier, redovisning på SKL:s webbplats 2016.

178 United Influencers stärker sitt profilteam med Blondinbella, Breakit, publicerad den 5 okto- ber 2015.

179 Sveriges Annonsörer (2015). Rekommendationer för dig som arbetar med PR och marknads- föring i sociala medier.

180 Brynielsson, Joel, Nilsson, Susanna & Rosell, Magnus (2013). Återkoppling från sociala medier vid insatsledning, FOI Totalförsvarets forskningsinstitut.

197

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

3.5.7De största investerarna

Ica, Kooperativa förbundet (Coop), Elgiganten, Procter & Gamble och Telia är Sveriges största annonsörer 2015, enligt Sifos Reklam mätningar (se tabell 3.7). Under de senaste fem åren har topplistan varit påfallande stabil. Företag kan byta inbördes positioner och stora förändringar i storleken på reklaminvesteringarna kan ske under ett enstaka år. Men av de fem största annonsörerna 2015 till- hörde fyra de fem största även 2010.

Tabell 3.7 Sveriges tio största annonsörer 2015, köpt reklamutrymme i tusental kronor och förändring i procent sedan 2014

Annonsörer	Köpt reklamutrymme	Förändring

Ica	1 225 842	+0,2
Kooperativa förbundet	673 966	+0,9
Elgiganten	640 824	-0,1
Procter & Gamble	591 851	+ 55,9
Telia	535 370	- 7,8
Unilever	521 283	- 25,8
Volkswagen	440 216	+ 22,8
Ikea	439 159	+ 27,8
Volvo	416 559	+ 15,4
Arla Foods	405 438	- 21,1

Källa: Sifo Reklammätningar.

Mer intressant är förändringarna i mediemixen utifrån reklamkate- gorier, även om den är påfallande blygsam. Investeringarna i interne- treklam har ökat kraftigt, dagspress minskat. Men företag som Elgiganten och Ica satsade bara tre procent av sin totala reklambud- get på internetreklam 2015 om man, som Sifo gör, utgår från listpri- serna. Coops internetandel är bara en procent medan Telia med 13 procent är det bolag på topplistan som satsade störst andel.

De största annonsörerna är alltså ännu kvar i de traditionella reklamkategorierna. För de fem största är antingen tv eller oadres- serad direktreklam de viktigaste kategorierna. Av de fyra största svenska bolagen har två ökat sina tv-investeringar sedan 2010 medan två har minskat, Elgiganten och Telia.

198

SOU 2016:80 Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Tabell 3.8 Ica:s tio största mediekanaler från 2013 till 2015 i tusental kronor

Annonsör	Huvudmedia	2013	2014	2015

Ica	Oadresserad DR	380 168	390 846	409 216
	Landsortspress	383 405	364 936	340 714
	Tv	143 245	202 510	194 657
	Adresserad DR	111 516	117 927	116 383
	Storstad morgon	88 945	93 364	72 572
	Internet	32	9 977	35 301
	Radio	8 337	9 487	20 393
	Utomhus	4 967	13 956	15 410
	Kvällspress	13 011	5 370	6 911
	Lokal tv	14 276	11 753	6 536

S:A Ica		1 150 782	1 223 336	1 225 842

Källa: Sifo Reklammätningar.

Flera av de största annonsörerna – som Coop, Elgiganten och Telia

– har ökat investeringarna i kategorin landsortspress. Telia ökade under 2015 med 78 procent. Men investeringarna i ett medieslag kan variera mycket över åren och det förhållandet har Telia haft med landsortspress. Under 2015 minskade Telia 55 procent i kvällspress. För Ica var landsortspress den näst största reklamkanalen efter oadresserad direktreklam 2015.

Bland de största annonsörerna är Telia störst på internet. Även om Ica har ökat den digitala annonseringen kraftigt investerar man barahälftensåmycketsomTeliaidennakategori.Sammanfattningsvis kan det konstateras att internet ännu är en liten reklamkanal för de stora annonsörerna.181

Slutsatsen är att det inte är de största annonsörerna som driver på de stora förflyttningar som sker inom reklammarknaden även om de med sina stora investeringar drar sitt strå till stacken.

181 Sifo Reklammätningar 2016. TNS Sifo mäter köpt reklam utifrån listpriset och tar inte hän- syn till eventuella rabatter. Det går inte att utläsa hur företagens investeringar i egna kanaler utvecklas.

199

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

3.6Data – den nya valutan

Data har blivit en av de viktigaste värdeskaparna i det digitala medie- landskapet. Mycket träffande myntade den brittiske matematikern Clive Humby år 2006 begreppet ”data är den nya oljan”. Vad han syftade på var inte bara det höga värde som både data och olja har, utan att data som inte bearbetas och analyseras är lika värdelöst som råolja som inte förädlas.182

Figur 3.20 Data i det digitala universumet samt kostnad för datalagring, utveckling sedan 2010

Källa: Mary Meeker, Kleiner Perkins.

Skälen till att dataanalys och dataanvändning har aktualiserats nu går att förklara med några avgörande krafter inom och utanför medie- branschen, varav de två första syns i figur 3.20:

––kraftigt ökande mängder data,

––minskade kostnader för lagring,

––allt enklare insamling,

––ökar kundernas ökande krav på individualiserat tilltal och indivi- dualiserade erbjudanden,

––lågt och sjunkande marknadsintresse för lågkvalitativ data i form av trafikvolymer/klick, och

182 Humby, Clive (2006). Data is the New Oil, Association of National Advertisers, ANA.

200

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

––ökat intresse för en annonsaffär baserad på faktiska säljresultat (konverteringar), vilket i sin tur ställer krav på mer sofistikerat utnyttjad användardata och bättre mätmetoder.

Enligt flera bedömningar kommer dataanalysmarknaden att växa år- ligen med över 20 procent fram till 2019 då den globala omsätt- ningen beräknas uppgå till 50 miljarder US-dollar (cirka 430 miljar- der svenska kronor).183

Denna utveckling har skapat såväl nya affärsmöjligheter, som nya konkurrensförhållanden och inte minst maktförskjutningar. Den viktigaste är att de traditionella medieföretagen tappat större delen av den gamla annonsaffären samt greppet om sin egen distribution till ett fåtal, digitala giganter som har ett stort dataförsprång.

Medieforskaren Jonas Andersson Schwarz skrev i Medieutred ningens forskningsantologi om etableringen av plattformar på inter- net som en av de starkaste medieekonomiska organisationsprinci- perna. De stora plattformsföretagen gör anspråk på åtminstone tre typer av samhällsinfrastrukturer:

––datainfrastruktur (trafik, operativsystem och fungera som webb- hotell),

––social infrastruktur (medborgarnas vardagsliv, mellanmänskligt utbyte), och

––publicistisk infrastruktur (distribution av redaktionellt medieinne- håll).

Enligt Andersson Schwarz är det tillgången till stora mängder kapital som gör att dessa företag expanderar snabbt genom förvärv av po- tentiella konkurrenter och uppbyggnad av ny infrastruktur som för- stärker deras konkurrensförmåga. Utvecklingen förstärks också av de smarta mobilernas ekosystem och vidgade utbud av data.

Genom att ha det dominerande operativsystemet för smarta mobiler, Android, kan samla data från användare på samma sätt som Apple samlar data från Iphone-användare. I framför allt det sist- nämnda företagets operativsystem är dessutom programvaran rela- tivt låst, och Apple kan introducera annonsblockerare i sin webblä-

183 Driven by data, Fueled with Insights, worldwide big data forecast 2014–2019, International Data Corporataion, IDC.

201

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

sare och filtrera bort mediehusens appar utan att dessa kan göra mycket annat än att protestera. 184 Samtidigt har digitaliseringen och molntjänster skapat en situation där de tekniska och ekonomiska trösklarna historiskt sett kanske aldrig varit så låga för någon som vill lansera en ny, global tjänst.

3.6.1Applikationsområden med bäring på mediebranschen

Dataområdet är kraftigt expanderande, och hastiga förändringar sker också som så ofta i unga, omogna branscher. För att skapa någon slags överblick – och förtydliga utvecklingens koppling till medie- området – görs en grov indelning i tre kategorier.

––Traditionella medieföretag som använder data för att förädla exis- terande produkter och tjänster samt skapa nya.

––Nya företag vars erbjudande består av kompetens inom dataom- rådet – och som också erbjuder sina tjänster till traditionella medieföretag.

––Nya företag som via olika typer av försprång på data- och design- området konkurrerar (ut) medieföretag som mer effektiva för- medlare mellan leverantörer och kunder.

I den första kategorin återfinns i det svenska medielandskapet exem- pelvis Schibsted som på flera olika sätt använder data för att bygga värde. Att data verkligen driver fram högre intäkter, är belagt i flera studier. I exempelvis The Economist Intelligence Units rapport ”The Business of Data” (2015) svarar 56 procent av de tillfrågade i Europa att data de äger redan genererar inkomster.185

Ett exempel, som nämnts i delbetänkandet, är datadrivet innehåll- surval.186 Expressen är ett annat exempel som mot bakgrund av data- driven kunskap om vilket typ av innehåll som fungerar vilka dagar väljer såväl ett visst urval som en viss vinkel. Men data kan också användas för beslutsstöd på företagsledande nivå, för mer exakt

184 Andersson Schwarz, Jonas (2016). Delningslogik och plattformisering, i Medieutredningens forskningsantologi (SOU 2016:30).

185 Kondo, Naka (2015). The Business of Data, The Economist Intelligence Unit. Insights 2020. Driving Customer-Centric Growth, The Advertising Research Foundation m.fl.

186 SOU 2015:94 s. 230–232.

202

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

effektrapportering till annonsörer och inte minst, för att genom ökad segmentering höja annonsvärdet: Om ett medieföretag kan erbjuda en mer nischad målgrupp, ökar värdet på den kontakten.

I den andra kategorin märks, förutom de digitala giganterna, flera växande, nordiska företag, många av dessa är unga och inte bara nischade på mediebranschen, men ändå värda att nämna som exempel:

––mjukvaruföretaget Qlik, grundat i Sverige 1993, vars produkter används för att analysera och visualisera data,

––analysföretaget Ezyinsights, grundat i Finland 2012, som erbju- der ett överskådligt panelverktyg för medier som vill veta vilka artiklar som delas på sociala medier, och

––datainsamlingsbolaget Nepa, grundat i Sverige 2006, som hjälper företag att samla data om hur deras kunder agerar och vad de tycker om verksamheten.

I den tredje kategorin, som närmast är att betrakta som mäklare av andras produkter och tjänster, används ett exempel utanför den di- rekta mediebranschen, för att illustrera att nya digitala initiativ kan dyka upp som direkt konkurrerar med medieföretagens annonser- bjudanden: Onlinepizza.se. De själva beskriver sig och erbjudandet som ”Sveriges största beställningstjänst av mat, för hemleverans eller för avhämtning, på nätet”. Affärsmodellen går ut på att skapa en smi- dig och gratis upplevelse för kunden och samtidigt ta en rejäl provi- sion av pizzeriorna för den extra omsättning som nätaffärerna gene- rerar.

Här uppstår en ny typ av marknadsdominanter, då företagen som ansluter sig snabbt blir beroende av den nya omsättningen den digi- tala tjänsten genererar. Därefter är det svårt att lämna den, även om de ursprungliga villkoren förändras kraftigt. Det går att dra parallel- ler till hur tidningsaffären fungerade under glansdagarna. Ville någon sälja en begagnad bil i t.ex. Göteborg var hen hänvisad till Göteborgs- Posten.

Mer kända, multinationella exempel är emellertid kanske väleta- blerade, stora företag som Blocket, Bookings, Airbnb och Uber; samtliga företag i den här kategorin upplåter sin teknik för förmed-

203

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

ling av fysiska produkter eller tjänster, såsom som resor, bostäder eller egentligen vad som helst. Transaktioner som tidigare i hög utsträckning skedde i dagstidningaras rubrik- och eftertextannonser.

De digitala giganterna står ut då deras verksamhet är så vid att den återfinns såväl i kategori 2 som 3. Många företag, inte minst domi- nanterna på marknaden, parar data som samlas in (antingen av de själva eller av leverantörer av den typ som nämns ovan) med interak- tionsdesign i syfte att förbättra och ibland skapa individspecifika användarupplevelser (”user experiences”), om vilket det fördes ett längre resonemang i Medieutredningens delbetänkande.187 Det kan exempelvis ske för att höja relevansen, om en användare aldrig klickar på sport antas den inte uppskatta sport och detta innehåll ersätts med andra erbjudanden.

Samma kunskap kan också användas för att manipulera använ- darna. Enligt Tristan Harris, tidigare etikexpert på Googles design- avdelning, nu vd för ett Google-ägt bolag, utnyttjas människors psykologiska svagheter. Det är egentligen inget nytt, utan nya faset- ter av samma kunskap som reklamvärlden traditionellt sett använt sig av. Det kan ske genom uppenbara och enkla grepp, som att spela upp en videofilm automatiskt eller att presentera en meny, eller en lista, som ger sken av att vara komplett och erbjuda valmöjligheter men i själva verket undanhåller val. Det kan också gälla mer sofistike- rade grepp från spelvärlden.

Digitala incitament håller människor fast vid spelandet genom att utdela belöningar, precis som i analoga ”enarmade banditer”.188 Företag och nationalstater använder dessa designtekniker, frågan är vilka syften som kan anses rimliga och i vilken utsträckning medbor- garen som utsätts bör medvetandegöras.189

I Facebooks fall kan filtreringsalgoritmen Edgerank presentera inlägg från vänner eller nyheter i en ordning som är styrd av använda- rens tidigare beteende och/eller av Facebooks egna preferenser. Förändringar sker iterativt men i en av de senaste som kommentera- des öppet i april 2016 adderades som kriterium tiden en användare lagt på ett visst innehåll. Mångfald vad gäller nyhetskällor ska också

187 SOU 2015:94 s. 225–226.

188 Tristan, Harris (2016). How Technology Hijacks People’s Minds – from a Magician and Google’s Design Ethicist, Medium.

189 Se kapitel 8, avsnitt 8.2.

204

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

ha adderats.190 En risk med denna typ av automatiserad filtrering av innehåll är fenomenet med så kallade filterbubblor, som myntades av Eli Pariser i en bok med samma namn 2009 beskrivs ingående i Medieutredningens delbetänkande.191 I korthet handlar det om att användaren själv närmast omedvetet formar sitt flöde så att andra politiska perspektiv, fakta eller nyheter som motsäger ett visst per- sonligt ställningstagande till slut helt utestängs. I en studie som publicerades i Science 2015 visade det sig att effekten var reell, om än inte särskilt stor.192 Facebook fick även ta en debatt med USA:s repu- blikanska parti efter att medier avslöjat att Facebook nedprioriterat innehåll om partiet i tjänsten Trending Topics i USA.193

För sociala medier-företag i allmänhet är det lockande att låta flöden styras av den här sortens algoritmer. Bildtjänsten Instagram förändrade under sommaren 2016 sitt flöde på så vis att bilder sna- rare än att dyka upp kronologiskt sorterades efter en algoritm, och även mikrobloggen Twitter har efter dålig lönsamhet börjat titta på liknande lösningar. Sommaren 2015 introducerades funktionen ”Medan du var borta”, där utvalda tweets presenterades i enlighet med antaganden kodifierade i företagets filtreringsalgoritm. Algo ritmer kan genom artificiell intelligens också bli självlärande; denna teknik spås förändra förutsättningar för nyhets- och informations- urval kraftigt i framtiden genom att bland annat effektivisera robot- journalistiken och helt automatisera nyhetsvärdering och redaktör- skap på redaktionsgolven.

I denna kategori, som matchar leverantörer och kunder, återfinns också de digitala giganterna, Google och Facebook. Det som sker i deras plattformar genererar massiva mängder data, till exempel om människors inbördes relationer, om politiska intressen och om geo- grafisk position. Det sker utifrån användarens mönster, bland annat intensitet i relationer, vilket innehåll som delas, eller till och med intentioner. Den som letar efter bostad kan antas också behöva en mäklare, flyttstädningstjänst eller flyttfirma. Den som just köpt en bil kan antas behöva en försäkring och den som ”gillat” ett företag på Facebook har öppnat dörren för reklam, riktad till sitt digitala nätverk.

190 Blank, Moshe & Xu, Jie (2016). News Feed FYI: More articles you want to spend time view- ing, Facebook Newsroom, publicerad den 21 april 2016.

191 SOU 2015:94 s. 100–101.

192 Bohannon, John (2015). Is Facebook keeping you in a political bubble?, Science.

193 Bakshy, Etyan, Messing, Solomon & Adamic, Lada (2015). Exposure to ideologically diverse news and opinion on Facebook, Science.

205

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

3.6.2Om Google och Facebook

Förr var det tidningar som var monopolister när det gällde att samla in, bearbeta och sprida innehåll. Det gav dem en dominans som varade i över 100 år. I dag är det den som har marknadspositionen och förmågan att samla in, bearbeta och analysera data som har för- språnget. Genomförs detta dessutom på global basis leder det till marknadsdominans och hög börsvärdering, de oftast citerade exem- plen är den relativt snäva krets Medieutredningen benämner som de digitala giganterna.

Den nya och revolutionerande affärsmodell som dessa aktörer lanserade innebär en indirekt transaktionsmodell: De enskilda användarna betalar inga pengar för innehållet. Kontraktet går i stället ut på att användarna mer eller mindre medvetet ger upp information om sig själva, sina kontakter och sina liv – som de digitala giganterna därefter på olika sätt exploaterar. Att modellen för närvarande är framgångsrik vittnar bolagens officiella omsättning om: Google och Facebook redovisade intäkter på nästan 75 miljarder dollar respek- tive 17 miljarder dollar 2015.194

Stordata som samlas in av användarna nyttjas för effektiviseringar och förbättringar i varje enskild del av verksamheten.

Googles ursprungliga tjänst, sökmotorn (som i Sverige i princip har marknadsmonopol), och alla de sökningar användarna gjort och gör där, har givit företaget ett osynligt datakapital – som med tiden utvecklats till en oerhört träffsäker och följaktligen intäktsdrivande annonseringstjänst, Adwords. Baserat på information som utöver sökningens innehåll handlar om metainformation som t.ex. tidpunkt och geografisk plats för sökningen, skapar sig bolaget en bild av vem du är och vad du vill – och väljer det vidare via ett auktionsförfarande som exponering på träffsidan. Men sökjätten skär också in i andras affärer genom tjänsten Adsense, som placerar annonsering på part- nersajter, mot provision. Utöver dessa framgångsrika tjänster har Google även sin kartjänst, Google Maps, som ytterligare förfinar den användardata företaget besitter.

I början av 2016 mobilanpassade Google sina annonsytor genom att helt ta bort Adwords-annonser utanför sin träfflista. Nu ligger betalda annonser ovanför Googles träfflista. Restauranger och hotell,

194 Alphabet/Googles och Facebooks bokslut, 2015.

206

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

enligt sökbegrepp som exempelvis ”pizza Malmö” placeras i särskilda rutor och utmärkta på karta. Ytterligare en viktig datatillgång för Google är videodelningsplattformen Youtube som förvärvades 2006.

Att insikterna kring vad användarna söker nyttjas för att skräd- darsy annonserbjudanden är välkänt. Vad inte lika många känner till är att innehållet i reklamen även anpassas efter innehåll i de mejl som de användare av mailtjänsten Gmail skrivit och mottagit.

Annonser utgör nästan hela Googles affär, annonsintäkter upp- gick till nära 90 procent av samtliga Googles intäkter under första kvartalet 2016.

I en intervju med Wall Street Journal 2010 antydde Googles dåva- rande vd Eric Schmidt att Googles framtid låg i automatiserade sök- ningar. ”Jag tror faktiskt de flesta inte egentligen vill att Google ska besvara deras frågor. De vill att Google ska berätta vad de borde göra härnäst”, sa han. Googles annonschef Sridhar Ramaswamy använde våren 2015 begreppet ”Google micro-moments” för att beskriva just detta. Det kan bygga på sökning efter produktinformation eller sök- ning efter en adress i Googles karta. Den som söker prisjämförelser för en fåtölj eller hotell i Köpenhamn antas planera inköp av fåtölj respektive resa till Köpenhamn.

Tanken är att fånga hela kontexten bakom en användares intresse. Enligt Ramaswamy visar undersökningar som Google låtit göra att sju av tio i gruppen intresserade av semesterresor söker efter restips när de får en stund över. Åtta av tio söker efter produktinformation när de är i butiken för att handla. Av dessa kan en av tio ändra sitt val av produkt utifrån den information de nås av”.195 Google strävar alltså efter att anpassa annonserbjudandena inte efter vad användaren har gjort eller gör – utan efter vad hen kommer att göra.

I sammanhanget är det värt att notera den revolution som röst- styrning kommer att innebära. Google planerar att lansera en aktiv högtalare för hemmiljö, Amazon har haft en liknande lösning på marknaden sedan 2015. När allt fler har denna typ av högtalarmikro- fon som styrs av artificiell intelligens i sina hem blir internet röst- styrt. Användarna ställer frågor, beställer varor, bokar bord på res- tauranger – allt genom denna nod som därigenom har potentialen att än en gång omkullkasta logiken för reklam och sök.

195 Ramaswamy, Sridhar i ett föredrag på Ad:Tech-konferensen i San Francisco i maj 2016 och artikeln How Micro-Moments are Changing the Rules, hämtad från Ramaswamys blogg Think with Google, publicerad i april 2015.

207

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Denna utveckling innebär självklara integritetsutmaningar, vilka berörs längre fram i detta avsnitt. Facebook besitter delvis annan information än Google. Det är bakgrunden till att bolagets intjä- ningsförmåga per användare inte är lika stor. Enligt amerikanska branschanalytiker är Facebooks intäkt per användare en sjättedel av Googles. En annan stark aktör på området, som vissa branschanaly- tiker tror kommer att gå om Google som sökmotor för produkter, är Amazon. Möjligen är detta mer troligt på den amerikanska markna- den, där Google är långt ifrån lika dominant (med bara strax över 60 procent av sökmarknaden) som på den svenska (över 95 procent), men en trend värd att notera.

Affärsmodellerna bygger delvis på ett estimat av vilket värde varje användare utgör. Detta mäts i något som benämns ARPU (”average revenue per user”), genomsnittlig intäkt per användare.

Figur 3.21 Facebooks genomsnittliga intäkt per användare, globalt

Källa: Facebook.

Facebook har en kraftigt ökande ARPU, vilket framgår av figur 3.21, och enligt rapporten för första kvartalet 2016 tjänade Facebook i genomsnitt 3,32 dollar per användare (motsvarande knappt 30 kro- nor). Men spännvidden är stor mellan Nordamerikas genomsnittliga användarintäkt på 12,43 dollar (drygt 110 kronor) till under 1 dollar (knappt 9 kronor) för utvecklingsländer. Facebooks ARPU i Europa

208

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

är 3,98 dollar (drygt 35 kronor). Totalt sett är företagets globala ARPU 3,32 dollar (knappt 30 kronor), en summa som ökat med 32 procent på bara ett år. Det är betydligt snabbare än Googles ökning, men sökmotorföretaget bedöms alltså ligga omkring 5–6 gånger högre när det gäller genomsnittlig intäkt per användare. Till skillnad från Facebook nämner inte Google sin ARPU i den senaste bokslutskommunikén.196

När Facebook 2012 meddelade att 83 miljoner av företagets då 955 miljoner användarkonton var förfalskade (vilket enligt företa- gets kvartalsrapport till den amerikanska värdepappersmyndigheten SEC innebar att ”användarnamnen tycktes vara förfalskade eller annat beteende hos kontot bedömdes som onaturligt”) gick företa- gets aktie ner.197 Det finns alltså en ekonomisk förtjänst för åtmins- tone Facebook i att företagets användare uppträder med egna, auten- tiska namn. Något som i vissa länder där medie- och yttrandefriheten är begränsad eller närmast obefintlig är en praktisk omöjlighet. Detta faktum till trots, försöker sociala medieföretag som inte får använda- ren att självmant dela med sig av sina personuppgifter inte sällan påminna, eller via olika designlösningar locka, fram dem.

I den mån användarna öppnar konton i sitt eget namn och med korrekta uppgifter, vilket alltså inte alltid är fallet, vet Facebook vad användarna heter, hur gamla de är och var de bor. Men företaget vet också vilka vänner och andra kontakter användarna har och kan uti- från dessa data kombinerat med andra digitala fotspår dra slutsatser om såväl intressen som inköps- och resplaner. Data kan också gene- reras när en text- eller videolänk delas med kollegor eller vänner. Digitala känslouttryck via ”gilla-knappar” och känsloikoner (”emoti cons”), vanliga i sociala medier men även periodvis implementerat av svenska medieföretag som exempelvis Sydsvenskan, genererar också data.

Data som tankas av medborgarna är sålunda omfattande och potentiellt känslig. Trots detta det inte alltid tydligt för den enskilde användaren vad eller ens att personlig information läcker. Vissa webbplatser kräver information som exempelvis kön, födelsedatum

196 Average revenue per user is an important growth driver, Market Realist, publicerad den 11 februari 2015

197 Rushe, Dominic (2012). Facebook share price slumps below $20 amid fake account flap, artikel i The Guardian publicerad den 3 augusti 2012.

209

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

och bostadsort för att låta en användare registrera sig. Samtidigt kan det vara mer otydligt vad företaget anser sig ha rätt att göra med dessa uppgifter.

Samma situation kan uppstå vid nedladdning av appar: använda- ren uppmanas att godkänna att tjänsten samlar in en rad data och ger exempelvis företaget fri tillgång till adressbok (ens personliga nät- verk), mikrofon (möjlig avlyssning) och kamera (möjlig kameraö- vervakning).

Även om denna insamling kan uppfattas som dold är den ändå synliggjord för användaren. Det existerar emellertid även datainsam- ling som sker mer i det fördolda, och trots att den så kallade cookie- lagstiftningen kräver att användarna informeras och ger sitt samtycke kan många användares medvetenhet om hur detta sker och vad det innebär vara bristande.

Den som ofta hämtar appar kan förledas att slentrianmässigt acceptera app-ägarens krav. Vanligt är också att datainsamling om t.ex. användarbeteende sker i bakgrunden via kakor (”cookies”) och att datorns geografiska position lokaliseras genom nätverk. Sommaren 2016 slog appen Pokémon Go igenom internationellt, och fick i IOS-versionen fler nedladdningar första veckan än någon annan IOS-app någonsin. Kort efter genomslaget uppstod emellertid en debatt om hur appen utnyttjade användarnas data. Appen begärde tillgång till användares adressbok och till samtliga uppgifter på användarens konto på Google, om vederbörande valde att registrera sig den vägen. Pokémon Go har en stor andel unga användare och det är inte osannolikt att de utan att tänka närmare på saken gav appen tillgång till allt den bad om. Den uppretade debatten resulterade i att appens tillverkare, studion Niantic, backade från vad som beteckna- des som ett misstag. De ville bara ha tillgång till användar-id och epostadress.198

Facebook kan, via inloggningen, följa användarna oavsett om de sitter vid datorn, använder surfplatta eller en smart mobil. Därutöver kan Facebook spåra enskilda användares aktiviteter på andra delar av internet genom företagets inbäddningsbara ”Like”-knapp, som finns på tiotals miljoner webbsidor inklusive de tillhörande SVT, SR och majoriteten av de svenska morgon- och kvällstidningarna. Tidigare spårade dessa knappar bara Facebooks registrerade användare, men i

198 Permissions Update, Pokémon Go. Uppgift hämtad från webbplatsen i september 2016.

210

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

en bloggpost i maj 2016 utannonserade Facebooks vice annonschef att företaget skulle börja spåra även icke-användare.199 Genom annonsplattformen Atlas Solutions har Facebook byggt en tjänst där annonspartners och medieföretag inbjuds att samarbeta kring dessa data. Facebook säljer också anonymiserad data vidare till externa kunder, även i Sverige. Samtidigt har Facebook vidtagit åtgärder som stärker användarnas personliga integritet genom att API-kunder inte längre kommer åt lika mycket användardata som tidigare.

Facebook har också vidtagit mått och steg för att, mot att medier ger bort mer av sitt innehåll, förbättra deras synlighet. I maj 2015 lanserades formatet Instant Articles, som genom att publiceras på Facebooks egna servrar gjorde innehåll länkat från Facebook mång- dubbelt snabbare att öppna för användaren.200

Facebook kommer av allt att döma att fortsätta förändra sina algoritmer utan att förvarna de publicister de har bland sina samar- betspartners. Företaget har på senare tid ansträngt sig för att få just traditionella medier att flytta en del eller hela sin verksamhet till plattformen, men framför allt mindre publicister lär fortsätta att betrakta Facebook som en vansklig och oberäknelig partner.

3.6.3Några övriga aktörer

Det är emellertid inte bara digitala giganter som påverkat medieföre- tagens affär, med smart dataanvändning. Medieföretagens forna eller nuvarande kunder har också seglat upp inom detta område. Företagen har dessutom ofta ett försprång genom tillgång till data som kom- mer från de direkta kundtransaktionerna, som möjliggör insikter av såväl strategisk som operativ betydelse och öppnar för möjlig hög- kvalitativ direktkommunikation med kunderna, helt utan mediernas inblandning.

I Sverige betraktas Ica med Ica-kortet som en pionjär, arbetet har sina rötter i 1990-talet då livsmedelskedjan eftersträvade både att bli av med kontanthantering i butikerna och att nå ut till sina kunder på individnivå, inom ramen för vad som kallas ”one-to-one-marketing”.201

199 Facebook tracks all visitors breaching EU law, artikel i The Guardian publicerad den 31 mars 2015.

200 Tjänsten beskrivs i delbetänkandet (SOU 2015:94), s. 260.

201 Bygger på uppgift hämtad från webbplats ica-historien.se i september 2016.

211

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

I dag har denna utveckling lett till att kedjan regelbundet lämnar sina kunder individanpassade erbjudanden, något som minskat beho- vet av masskommunikation via displayannonsering i lokala medier. Andra exempel finns inom detaljhandeln, där kedjor med smart data- användning blir flexiblare när det gäller att möta trendsvängningar och kan skapa en mer sömlös upplevelse för konsumenter som i dag i högre utsträckning ”webbroomar” (gör research på internet, köper i butik) eller ”showroomar” (gör research i butik, köper på internet).202 Även för dessa aktörer är behovet av synlighet i mediernas display- annonseringsutrymmen mindre än tidigare, för att i vissa fall vara helt borta.

3.6.4Medieföretagens dataanvändning

Mediebranschen har en lång tradition av att använda data, dels genom traditionella läsarundersökningar för att kunna erbjuda en bättre produkt, dels för att skapa attraktiva och trovärdiga annonserbju- danden. Digitaliseringen har på många sätt underlättat arbetet. Många utnyttjar möjligheterna i växande utsträckning, även om för- mågan skiljer sig åt mellan olika medieföretag.

Reuters Institute for Study of Journalism vid universitetet i Oxford konstaterar i en kartläggning som publicerades i början av 2016 att några spetsföretag i den engelskspråkiga världen har kom- mit långt, men att många andra, såväl i de engelsktalande länderna som i resten av kontinentala Europa, tycks använda analys- och dataverktyg utan en konkret strategi. Det är alltså för dessa aktörer oklart varför de samlar in data, vilka resultat man söker och varför man söker just dessa. Sverige ingick inte i kartläggningen, men även om stora skillnader finns inom landet torde Sverige inte skilja sig nämnvärt från andra icke engelskspråkiga länder.203

202 Handelns Utredningsinstitut i samarbete med Tieto (2015). Digitaliseringens framtida implikationer för detaljhandeln.

203 Cherubini, Nielsen (2016). Editorial Analytics: How news media are developing and using audience data and metrics, Reuters Institute for Study of Journalism, Oxford University.

212

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Data – redaktionella tillämpningar

Data kan även användas som underlag i det redaktionella arbetet. Den första kategorin utgörs av data som en del av innehållet så kallad datajournalistik. Den andra kategorin utgörs av data som beslutsun- derlag vad gäller urval och prioriteringar, i varierande grad av auto- mation.

Data som del av innehållet

Intresset bland redaktionerna växer för datajournalistik och alltfler exempel börjar komma på avslöjande reportage som bygger på analys av större datamängder. Journalisten Peter Grensund exemplifierade i en rapport med hur korsordsmakaren på USA Today avslöjades med att stjäla delar av korsord från andra och hur Buzzfeed-reportern John Temlon kunde avslöja hur vissa tennismatcher var riggade. Det gjordes genom att samköra matchdata från 26 000 matcher med odds vilket visade att samma spelare förlorade matcher i anslutning till ett avvikande spelbeteende.204

Att utvecklingen av artificiell intelligens kommer att få en enorm effekt på samhället de närmaste decennierna är expertisen enig om. Mobilassistenterna 2016 är bara början och medierna kommer att påverkas i grunden än en gång. Vissa branschanalytiker anser att smarta algoritmer kommer att kunna ersätta en stor del av det som betraktas som reporteruppgifter i dagens medieföretag. Ett banalt exempel är amerikanska nyhetsbyrån AP som levererar kvartalsrap- porter från tusentals företag, via en helautomatiserad lösning.205

Data som beslutsstöd

En trend som redan är här är användning av data som beslutsstöd (kombination maskin/människa) eller som helautomatiserade lös- ningar för urval och prioriteringar. Data om exempelvis innehåll som trendar i sociala medier påverkar vad som plockas upp i de mediehu-

204 Grensund, Peter (2016). Årets bästa datajournalistik, Medievärlden Premium, publicerad den 28 juni 2016.

205 AI is already making inroads into journalism but could it win a Pulitzer?, Artikel i The Guardian publicerad den 3 april 2016.

213

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

sens egna kanaler. Denna typ av data kan betecknas som mer lågkva- litativ, då den främst anger genomslag för ett visst innehåll. Mer högkvalitativ data extraheras ur Schibsted Media Platform, SMP. Här används taggar i stället för kategorier, något som skapar möjligheter att individualisera användarnas nyhetsflöden och föreslå relaterat innehåll. Liknande modeller används även inom Bonnier. Den digi- tala nyhetspresentationen görs i Aftonbladets fall med hjälp av algo- ritmer som utnyttjar användardata, så att en läsare som läser mycket om fotboll till exempel får se mer av det innehållet på förstasidan.206 I Omnis fall erbjuds ett gränssnitt där användare själv kan vikta vilka nyheter som ska prioriteras eller bortprioriteras inom kategorier som t.ex. utrikes eller teknologi. Schibsteds nya publiceringsplatt- form ger också journalisterna möjlighet att följa hur publicerade artiklar tas emot av användarna, de får därigenom en möjlighet att iterativt förbättra genom att exempelvis byta rubrik.

Andra typer av mer högkvalitativ data, innefattar t.ex. vilka jour- nalister som är mest populära (mätt såväl i trafik som i hur långt in i materialet användaren går, hur lång tid man spenderar på att exem- pelvis läsa en text) och så vidare. Men också genom att skapa insikter på redaktionerna om vilka ämnen som får bra genomslag en viss veckodag eller en viss tid på dygnet. Denna utveckling har potentia- len att driva likriktning i innehållsurvalet. Det går, liksom de digitala giganterna, att hänvisa till att det är användarna som väljer. Samtidigt skulle det kunna betecknas som en redaktionernas kapitulation. Alltför kortsiktiga mätningar och nyckeltal kan få negativa konse- kvenser på längre sikt, inte minst i relation till användarna. Därutöver skulle denna hantering kunna öppna för illegitim påverkan, då en aktör med en viss agenda kan se till att ett visst ämne trendar och därigenom säkerställa att detta tas upp och behandlas av medierna.207

Data som underlag för affärssidan

Svenska medieföretag, som inte sällan publicerar nyheter utan att kräva inloggning eller andra metoder för att spåra läsarna, har mindre möjligheter att kapitalisera på användarna än de företag som utnytt-

206 Tabloid Aftonbladet is putting its online audience in charge, WAN-Ifra Publishing Focus, publicerad i januari 2016.

207 Mer om informationspåverkan i kapitel 8, avsnitt 8.2–8.3.

214

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

jar mer kvalificerad data. När till exempel en svensk lokaltidning skapar ett annonserbjudande är det lokal närvaro, rimligt hög trafik och en lämplig redaktionell miljö som har varit och ännu i många fall är försäljningsargumenten.

Men fokus är på flera håll inställt på att ställa om till en mer data- driven verksamhet. Vissa mediehus lockar läsare till att skapa ett konto och ta del av tidningens innehåll inloggade genom att erbjuda tillgång till visst redaktionellt material, gratis eller mot betalning. Exempel på den första kategorin är expressen.se och på den senare Västerbottens-Kuriren på vk.se

Mittmedia har kommit långt genom att samla all trafik i en platt- form och dessutom utveckla ett eget annonsverktyg, Reacher. Reachers mål är att segmentera målgrupper men också göra det enkelt för kunderna, genom att också erbjuda exponeringar utanför Mittmedias egna kanaler.

Även Schibsted har en egen plattform för en dylik, så kallad pro- grammatisk, annonshantering, dvs. ett sätt att koppla ihop annonsö- ren med ett brett exponeringsutbud och data om målgrupper.208

Bonniers Kit, å sin sida, samlar data för att kunna optimera sina publiceringar. Genom djuplodande dataanalys erbjuds annonsörer riktad reklam i form av annonsmärkta artiklar. “Det vi försöker göra är att lära oss att om du vill berätta en historia för säg en kvinna i 25- till 45-årsåldern söder om Dalälven, så tenderar just det här eller det här att fungera”, beskrev grundaren Peder Bonnier sommaren 2016.209

Det förändrade arbetssättet understryks av att Kit också förkastar de traditionella metoderna för mätning av annonsers exponering. I oktober 2012 publicerade Bonnier Tidskrifter en text med rubriken ”Internet advertising is broken and must be fixed”. Där kallades det traditionella räknandet av klick för att avgöra medieinnehålls kvalitet ”det enskilt mest destruktiva momentet” för reklam på nätet. Bonnier startade senare Kit. Sajten har nästan helt lämnat den dis-

208 Andén, Axel (2015). Ny rapport: Betalmodell går mot datamodell, Medievärlden Premium, publicerad den 1 december 2015.

209 Goldberg, Daniel (2016). Kits förlust: 22 miljoner kronor, Di Digital.

215

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

playannonsering som bloggposten riktade udden mot. I stället har verksamheten fokuserats på att skapa kommersiellt, sponsrat inne- håll som ska bygga värde åt annonsörerna.210 211

En särskild utmaning när det gäller användardata i digitala platt- formar är att det saknas standarder, inte minst för två av de mediefor- mat som i digitala plattformar ökar starkt, video och ljud. Avsaknaden av en branschöverenskommelse på området gör det svårt för annon- sörerna att jämföra olika erbjudanden. Det råder exempelvis olika uppfattningar om när mätning av video ska starta, och om autostar- tade videoklipp i artiklar ska räknas som en visning och hur lång tid en användare ska ha tittat på ett klipp för att kunna räknas. Detta blir också tydligt under det rundabordssamtal som Medieutredningen anordnade med aktörer från mediebranschen och mätinstituten.212 Vissa av deltagarna menade att de siffror branschen använder sig av är kraftigt överdrivna. Att applicera forna tiders standarder, exempelvis att det krävs minst tre minuters sammanhängande tittande på en tv- kanal för att räknas som tittare, är en omöjlighet då användningsti- derna i digitala plattformar är kraftigt lägre än i de analoga motsva- righeterna. I Sverige saknas en branschstandard för såväl video- som podd-användning, först i och med Orvesto Konsument (juni 2016) presenterades oberoende sammanställda lyssnarsiffror för Sveriges tio mest populära podd-sändningar.213 214

Dataanalys av användarna mäter, som tidigare nämnt, inte enbart kvantitet; kvalitativa data kan också förfina kunskaperna om de redan befintliga målgrupperna för annonser, men också stötta medi- ers säljorganisationer i arbetet med att upptäcka nya potentiella kunder. Facebooks analysverktyg Topic Data samlar, enligt Facebook, in aggregerad och anonymiserad data, från 1,9 miljoner dagliga Facebook-användare. Medieanalysföretaget Retriever beskrev våren 2016 verktyget i positiva ordalag, inte minst på grund av representativiteten. Facebook Topic Data börjar där de flesta befolkningsstudier slutar.

210 Strömberg, Fredrik (2012). Internet advertising is broken and must be fixed, blogginlägg.

211 Aronson, Olle (2016). Kit gör revolt mot svenska sajters metod för att mäta antal läsare,

Breakit.

212 Se kapitel 2, avsnitt 2.1.2.

213 Lundquist, Hanna (2016). De är Sveriges största poddar, Journalisten.

214 Thomsen, Dante & Ullrich, Per (2014). Mediebyråerna sågar kvällspressens autostarter,

Dagens media.

216

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

I en fallstudie beskriver Retriever hur de samlat in data om vad 153 000 norska Facebook-användare skrivit om världscuptävlingarna i backhoppning.

Medan all reklam och omnämnandena i media under tävlingsdagarna, som brukligt när det handlar om idrottsevenemang, var riktade till män mellan 25 och 65 år, så visade det sig att kvinnor mellan 35 och 45 år var överrepresen- terade i dessa samtal. Nu ska vi inte fördjupa oss ytterligare i siffrorna, men utan att känna till arrangörernas planer för nästa backhoppningstävling i Norge, så finns det kanske någon annonsör som skulle vara intresserad av att nå de 83 000 norska kvinnor i åldern 35 till 45 som aktivt kommenterade på Facebook under evenemanget.215

Det ska emellertid understrykas att det saknas transparens kring Facebooks och även Googles mätningar. Dessa mätningar genom- förs inte heller med extern oberoende övervakning eller revision. De kan därmed aldrig bli en branschvaluta. Att det förekommer brister visar inte minst det faktum att tittandet på Facebooks videor kraftigt överskattats, något som avslöjades 2016.216

Det faktum att många använder Facebook och andra appar i smarta telefoner gör det även möjligt att spåra användarens geogra- fiska position, något som öppnar nya kommersiella möjligheter genom riktade erbjudanden, baserade på ett visst beteende vid ett givet tillfälle, eller i ett särskilt sammanhang. Exempel på denna så kallade kontextuella annonsering är restaurangreklam riktad till den som är i närheten, eller glassreklam till människor på en badstrand. Pendlare som under sensommaren 2014 rörde sig mellan pendeltåg och t-bana på Centralstationen i Stockholm kunde i mobilen få en så kallad push-notis med erbjudande om gratis mellanmål från en mat- affär. Mataffären använde sig av en sändare som skickade ut en radio- signal som telefonen kunde plocka upp. Skillnaden mellan sändarna, som placerats ut på tio platser i butiken, och andra mobillösningar, var att mataffären mycket noggrant kunde positionsbestämma var en viss kund befann sig i själva butiken och därmed rikta anpassade

215 Facebook öppnar upp för användardata, Mari Lagberg på Retrievers webbplats, den 10 sep- tember 2016.

216 Facebook overestimated key video metric for two years, Wall Street Journal, publicerad den 22 september 2016.

217

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

erbjudanden till dem.217 Den smarta mobilen ses i mindre utsträck- ning som en mediekanal och i ökande grad som skapare av ett helt nytt beteende.

Utländska medieföretags dataanvändning

I Tyskland inledde 2016 åtta av de tio största medieföretagen ett samarbete om en gemensam databas, Emetriq, för att möta konkur- rensen från Google och Facebook. Syftet är att en utökad, mer sofis- tikerad databas ska öka medieföretagens annonsförsäljning och hålla priserna uppe. Samarbetet är i en startfas och Emetriqs effekt på medieföretagens försäljning var inte utvärderad sommaren 2016.218

Ett tecken på att många satsar på att insikt från data ska ge ökande intäkter är de investeringar i datahantering som görs på många med- ieföretag. Ett annat tecken vikten man lägger på datakompetens är att Dao Nguyen, Buzzfeeds analyschef, har utnämnts till ”publisher” för hela verksamheten. Några företag har kommit långt i sin använd- ning av data för att stärka den redaktionella tjänsten. Reuters Institute for the Study of Journalism har i en rapport pekat på brit- tiska The Guardian och Financial Times, FT, men föregångaren för de flesta är nyhetstjänsten Buzzfeed, som med framgång prövat okonventionella metoder.219 Med intrycket att Buzzfeed baserat sin framgång på kattbilder har traditionella medier ibland sett med skep- sis på uppstickaren. Buzzfeed har dock stått för en helt ny journalis- tik som tilltalat många användare.

I en analys skriver medieanalytikerna Matthew Ingram att myten om Buzzfeed är fel och att det är hanteringen av data som förklarar Buzzfeeds framgång. Ingram menar att Buzzfeed fått oförtjänt lite uppmärksamhet med tanke på att bolagets värde uppskattas till 1,5 miljarder dollar och man har nästan 200 miljoner månatliga unika besökare. Buzzfeed erbjuder såväl underhållning som seriös journa- listik i en icke-traditionell form, som bygger på datadrivna insikter om hur redaktionellt innehåll fungerar på internet, men också på en

217 Datainspektionen (2014). Så vill butikerna använda din mobil för att locka dig till köp, Integritet i Fokus, nr. 4 2014.

218 Davies, Jessica (2016). German publishers are pooling data to compete with Google and Facebook, Digiday, publicerad den 8 juni 2016.

219 Cherubini, Federica & Kleis Nielsen, Rasmus (2016). Editorial Analytics: How news media are developing and using audience data and metrics, companies, Reuters Institute.

218

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

offensiv och målmedveten spridning av innehållet i andras plattfor- mar.220 Buzzfeed har, till skillnad från många andra publicister, en strategi för hur innehållet ska nå publiken även om Facebook skulle sluta agera som distributör och mellanled.221

För Buzzfeed är traditionell trafikmätning, som utgår från antalet unika besökare, en förlegad metod. Dao Nguyen beskriver hur tradi- tionella metoder inte mäter all trafik, och nämner specifikt att mätin- stitutet Comscore inte väger in visningar av Youtube-filmer på mobilen, klipp och bilder som publicerats på Facebook, Snapchat Discover, Instagram, Yahoo, Tumblr eller Vine, ej heller räknas användare av Buzzfeeds hemsida och app utanför USA. Nguyen uppskattar sammanlagt att bara en femtedel av Buzzfeeds trafik mäts på traditionellt sätt. Hon menar också att dataanalys inte är ett själv- ändamål utan måste användas för att lära organisationen mer om att skapa innehåll och kommunicera med användarna.222

The Guardian och Financial Times (FT) satsar också stora resur- ser på insamling och analys av data. Just användarnas engagemang, exempelvis mätt i hur lång tid en användare stannar på en sida, används i stället för traditionell trafikmätning. FT använder insik- terna som datan genererar inte bara i redaktionella syften, utan drar även nytta av det i annonsförsäljningen. I rapporten från Reuters Institute lyfts FT fram som ledande på analys av data. FT har ett team på cirka tio personer som på olika sätt ska öka räckvidden för journalistiken och säkerställa att trafiken är vad man kallar kvalitets- trafik (”quality traffic”). I teamet finns både sociala redaktörer, samt så kallade publikredaktörer, (”audience editors”). Det kanske tydli- gaste och enklaste exemplet på FT:s utnyttjande av data är när före- taget slutade att publicera texter vid midnatt när tidningen skulle tryckas. Sedan flera år publicerar FT i stället utifrån kunskap om när trafiken och användarintensiteten är som störst för ett visst material exempelvis i läsplattan eller mobilen.

220 Ingram, Matthew (2016). The Real Secret to BuzzFeed’s Success Isn’t Cat GIFs, It’s Data,

Fortune, publicerad den 16 februari 2016.

221 Owens, Simon (2015). How BuzzFeed is ensuring it’s not too dependent on Facebook.

222 Nguyen, Dao (2016). How Buzzfeed thinks about data, and some charts, too, Buzzfeed, pub- licerad den 18 februari 2016.

219

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

The Guardian har en intern tjänst för analys av redaktionell data som heter Orphan. Alla mediehusets journalister kan lätt nå tjänsten från en mobiltelefon och där följa hur ett visst innehåll tas emot.223

En redan nämnd invändning mot redaktionell dataanalys som mäter vilket innehåll som får stor spridning och många klick är att det riskerar bidra till en redaktionell likriktning, på internationell nivå. I rapporten som Reuters Institute for Study of Journalism vid universitetet i Oxford publicerade i början av 2016, citerad ovan, nämns att ”marknadsledare på europeiska kontinenten ofta har mer gemensamt med ledande amerikanska och brittiska organisationer än med sina inhemska konkurrenter”. Formuleringen antyder att en redaktionell likriktning till följd av den ökande användningen av datadrivet urval redan kan skönjas. IDG:s nyhetschef publicerade i oktober 2015 en bild föreställande trafikanalysverktyget Ezyinsights kontrollpanel, som visade att ett stort antal svenska nätmedier publi- cerade en nyhet baserad på samma virala sociala medie-post (se bild).

Foto: Skärmavbild från Twitter.

223 Cherubini, Nielsen (2016). Editorial Analytics: How news media are developing and using audience data and metrics, companies, Reuters Institute for the Study of Journalism, Oxford University.

220

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

3.6.5Data, integritet och förtroende

Ioktober2015beslötEU-domstolenattogiltigförklaraEU-kommiss ionens bedömning att de så kallade Safe harbour-principerna utgjorde en adekvat skyddsnivå för överföring av personuppgifter till USA. Safe harbour-principerna, som togs fram i slutet av 1990-talet, är sju till antalet och ska verka för att företag, som t.ex. Google och Facebook, ska hantera sina användares data på ett tryggt och säkert sätt. Bland annat stipulerar Safe harbour-principerna att användare måste informeras om att deras data samlas in och hur den används. Vidare ska användare erbjudas valet att inte förse företag med data och även kunna ta del av vilken data ett företag har samlat in om dem. Samtidigt gav dessa principer de facto företag rätt att själva certifiera att de skyddade EU-medborgares data.

I februari 2016 ersattes principerna av överenskommelsen Privacy Shield. Den omfattar dels ett antal särskilda principer om hur per- sonuppgifter ska hanteras, dels olika översynsmekanismer för att se till att principerna följs. Den innebär bland annat att företag i USA kan anmäla till det amerikanska handelsministeriet att de följer reg- lerna i Privacy Shield-överenskommelsen. När ett företag har tagits upp på handelsministeriets Privacy Shield-lista ska företaget anses ha en adekvat skyddsnivå och det är tillåtet att föra över personuppgif- ter dit från avsändare i EU-länderna. I Sverige regleras detta genom personuppgiftslagen som tillåter att uppgifter förs över i de fall det finns en adekvat skyddsnivå. I personuppgiftsförordningen finns en förteckning över länder som EU-kommissionen i särskilda beslut ansett ha en adekvat skyddsnivå. Beslutet om Privacy Shield finns med i denna förteckning.

Att privata företag samlar in, lagrar, utnyttjar information om individer, rapporterar till myndigheter och säljer information vidare innebär självfallet ett integritetsproblem och betydande risker för medborgarna. Risken för integritetsintrång ökar också om data läcker från webbplatser för exempelvis hälso-, friskvårds- och datingsajter. Men avslöjade användarmönster från sociala medier, sök och nyhetssajter kan också utgöra betydande integritetsintrång, exempelvis att sexuell läggning, politisk hemvist eller religiös överty- gelse röjs.

221

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Tekniken har gett en extra skjuts till den bransch som handlar med data som kan innehålla personuppgifter. Datamäklare (”data brokers”) lever på att sammanställa, analysera och sälja data, såväl från öppna källor på internet, men också från offentliga, som Statistiska Centralbyrån och Skatteverket. Dessutom kan personlig data om shopping- och surfvanor samlas in oavsett om användaren stängt av kakor eller ej. Datamäklarna, varav många arbetar globalt, har samlat på sig stora datamängder med ofta personlig information. Säkerhetsföretag varnar för missbruk, dels för att det finns oseriösa datamäklare, dels för att databaser med personlig information löper stora risker att bli utsatta för dataintrång.224 225 I mars 2016 sattes ett flertal mediesajter ur spel i en överbelastningsattack. Avsaknaden av en fungerande plan för ett liknande nödläge kritiserades av bland andra it-journalisten Daniel Goldberg, som ansåg att det avslöjade en ”handfallenhet.”226

Vid det möte som regeringen samlade till den 23 mars 2016, dit såväl representanter för medier, som PTS, bjöds in, stod det klart att en starkt bidragande orsak var att medieföretagen har upprättat – ur denna synvinkel - svaga avtal med sina internetleverantörer. För att operatörerna ska bryta principen om ”mere conduit”, dvs. att enbart förmedla trafik utan att titta på den, kan medieföretagen avtala om att viss typ av ingående trafik, som nonsensförfrågningar som sker i en DDOS-attack, ska sorteras bort.

Medieföretagen är själv ansvariga för sitt skydd, en god teknisk beredskap och avtal om stöd från operatörerna kan om inte hindra så åtminstone lindra effekter av en överbelastningsattack. Nu är över- belastningsattacker och intrång inte samma sak, men om svenska mediehus är lika oförberedda på dataläckor, där användardata stjäls, kan det leda till uppenbara risker för användarna. Ju mer data medie- företagen hanterar, desto större blir kraven på en säker hantering. En allvarlig utmaning som kräver förståelse för problemställningen, kompetens att navigera utmaningarna och fokus på uppgiften.

Förutom vid rent brottsliga läckor och dataintrång har myndig- heternas förfrågningar till telekom- och bredbandsoperatörer i sam- band med brottsutredningar ifrågasatts i Sverige. Tele2 är ett företag som reagerat mot omfattningen och avslöjade i Svenska Dagbladet

224 Lavi, Amit (2015). What Are Data Brokers?, Appdome.

225 Mims, Christopher (2015). The Hacked Data Broker? Be Very Afraid, Wall Street Journal.

226 Goldberg, Daniel (2016). Kommentar: Attackerna borde bli en väckarklocka, Di Digital.

222

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

att polismyndighetens förfrågningar till företaget under ett halvår hade ökat från 1 500 till 10 000 per månad. Tele2:s vd krävde, med hänvisning till vanliga människors integritet, att polisen slutade göra slentrianmässiga förfrågningar.227 Debatten om datalagring och per- sonlig integritet har fått förnyat bränsle genom bland annat läckorna från visselblåsarna Chelsea Manning och Edward Snowden.

Även om myndigheters ökande datainsamling kan oroa, är denna verksamhet i hög utsträckning reglerad, med Datainspektionen som svensk tillsynsmyndighet. Även privata företags datainsamling ligger delvis under Datainspektionens tillsynsansvar, men då detta område regleras i en mängd lagar med olika myndigheter som tillsynsansva- riga försvåras helhetssynen över påverkan på användarna.

I takt med att datainsamlingen blir mer känd och integritetsutma- ningarna mer konkreta kan användarnas inställning komma att för- ändras.

Sommaren 2014 släppte Facebook en forskningsrapport som beskrev ett experiment som utförts på nästan 700 000 användare i januari 2012. Forskarna bakom studien ansåg att användarna hade givit ett informerat samtycke till forskning, bara genom att skapa ett konto på Facebook men många användare upplevde att de utsatts för experiment utan att de fått ge sitt explicita medgivande. Nyhets flödena hade förändrats så att de fylldes av antingen mer glada eller mer ledsna poster. Forskare på Cornell University i samarbete med dataanalytiker på Facebook hade därefter undersökt hur föränd- ringen påverkade användarna. Resultatet var belägg för vad som inom psykologin kallas för emotionell smitta: att användarna började uttrycka sig mer i linje med det tonläge de exponerats för. Nyttjat av stora globala plattformar väcker det berättigad oro för hur det skulle kunna nyttjas i olika syften.228

Sedan tidigare vet vi även att Facebook genom en enkel grafisk symbol som visar att vissa i nätverket röstat i ett nationellt val kan påverka användare att rösta. Här uppstår för demokratin relevanta frågeställningar kring hur långt ett företag får gå i relation till sina användare, kring det allmännas insyn och ansvar.

227 Tele2 rasar mot polisens övervakning, artikel i Svenska Dagbladet publicerad den 4 maj 2015.

228 Kramer, Adam D. I., Guillory, Jamie E. & Hancock, Jeffrey T. (2014). Experimental evi- dence of massive scale emotional contagion through social networks, Proceedings of the National Acadamy of Science, USA, nr. 24, publicerad den 17 juni 2014.

223

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Medieutredningen har i möte med kommersiella medieföretag blivit informerad om att de flesta medieföretag är nöjda med den branschöverenskommelse vad gäller cookiesanvändning som finns i Sverige.229

Svenskarna tycker att integritetsfrågor är viktiga. Enligt en undersökning från Handelshögskolan i Stockholm reagerar kunder ”starkt negativt på bristande dataskydd, exempelvis vidareförsälj- ning eller -förmedling av kunddata. Av 13 undersökta faktorer är det bara företags bristande kontroll av förekomsten av barnaarbete hos underleverantörer som de reagerar mer negativt på. Det innebär att bristande dataskydd kan få mycket stora ekonomiska konse- kvenser för företagen.230

Sammanfattningsvis har stordata och analys av densamma kom- mit för att stanna, som ytterst stark påverkansfaktor på medbor- garna, deras medieanvändning, mediebranschen och samhället i stort. Vissa tänkare har ofta utgått ifrån ett teknikdeterministiskt perspektiv. Men det finns forskare som väljer ett sociologiskt eller socialpsykologiskt perspektiv på utvecklingen. Shoshana Zuboff har kallats ”informationsålderns sanna profet”; hon har sedan 1980-talet utvecklat tankemodeller kring vart datorisering, digitalisering och automatisering för mänskligheten. Med utgångspunkt i hennes tre ”lagar”: a) allt som kan automatiseras kommer att automatiseras b) allt som kan informatiseras kommer att informatiseras, c) varje digi- tal applikation som kan användas för övervakning och kontroll kom- mer att användas för övervakning och kontroll, varnar hon i en forskningsartikel, publicerad i Journal of Information Technology (2015) för det hon kallar för ”övervakningskapitalismen”. Denna utveckling utmanar demokratiska normer och kommer att få känn- bara konsekvenser. När all data kommer att finnas tillgänglig och då denna bank av kunskap ger ointagliga försprång för individer såväl som marknadsaktörer, blir det intressant att närma sig frågan om vem som har tillgång. I dag är det de som har verktygen, kunskapen och de finansiella musklerna för att exploatera datan.231

229 Branschrekommendation för cookies tagen, TU:s webbplats 2011.

230 Wahlund, Richard (2016). Risker och riskhantering i näringsliv och samhälle.

231 Zuboff, Shoshana (2015). Big other: surveillance capitalism and the prospects of an informa- tion civilization, Journal of Information Technology 30, s. 75–89.

224

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

Medieföretagen i Sverige har i dataanalysen och dess exploatering en potential att komma ännu närmare användarna, kommersiella partners och dessa båda gruppers efterfrågan. Samtidigt är Medieutredningens fokus medborgarnas behov av att kunna ta del av oberoende journalistik, nyhetsförmedling och kritisk granskning av för demokratin väsentliga skeenden och här blir data och hur den exploateras också en potentiell fallgrop. Missbruk av användarnas förtroende på området skulle kunna leda till att de blir mer försiktiga i hur de använder digitala medier, något som har potentialen att i förlängningen skada yttrandefriheten.

De tekniska möjligheterna hantering av användardata erbjuder är en balansgång mellan kortsiktig ekonomisk nytta och risken för långsiktigt försämrade relationer med användarna. Perspektivet berörs av medieforskarna Ester Appelgren och Sara Leckner, från Södertörns respektive Malmö högskolor, i Medieutredningens forskningsantologi. De menar att gränsen mellan vad som uppfattas som övervakning och vad som stödjer en bra medieaffär är hårfin.232

Appelgren och Leckner har i en annan studie på en liten grupp undersökt hur benägna människor är att lämna ifrån sig data. Undersökningen visar att människor är mer benägna att dela aktivi- teter med mindre grad av interaktion och intimitet som exempelvis besök vid nyhetssajter eller som att titta på video. Däremot minskar benägenheten när det gäller information om aktiviteter med hög grad av interaktivitet, som sociala medier. Ytterst få av de svarande ville dela alla sina aktiviteter. En majoritet av de svarande ville inte dela information om personlig kommunikation som e-post.233

Trots detta faktum delar sannolikt de svarande som använder Gmail redan med sig av denna information. Här märks diskrepansen mellan vad användare medvetet säger sig vilja dela med sig av och vad de, kanske omedvetet, redan delar med sig av.

Forskarna menar att det finns risk för snedvridning av insamlad användarinformation vilket kan bli en utmaning för medieföretag vars affärsmodell i allt högre utsträckning är på väg att bli beroende av användardata från egna och externa plattformar. Slutsatsen är att i takt med att användarna blir mer medvetna om integritetsfrågor

232 Appelgren, Ester & Leckner, Sara (2016). Mediepubliken och stora datamängder, Medieutredningens forskningsantologi, SOU 2016:30.

233 The audience’s willingness to share Internet-traffic data: an emerging ethical challenge for the media industry, Nordicom 2015.

225

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

kommer det att bli svårare för företagen att samla in relevant data. I grunden har datainsamlingen potentialen att påverka medborgarnas relation till medieföretagen såväl positivt som negativt. Om data exploateras på sätt som blir kännbart negativa för medborgarna, eller ens att det uppfattas som att data missbrukas, kan användarna emel- lertid komma att reagera kraftfullt och det torde då ta lång tid, om det ens är möjligt, för medieföretagen att återupprätta det förlorade förtroendekapitalet.

3.7Mediers miljöpåverkan

Praktiskt taget alla världens allvarliga miljöproblem hör i dag ihop med våra konsumtions- och produktionsmönster. De varor och tjänster som vi köper, påverkar miljön genom hela sin livscykel – i tillverkning och användning, liksom när de återvinns eller klassas som avfall.

Även produktion och konsumtion av produkter och tjänster inom medieområdet har en negativ påverkan på vår miljö. När fokus ofta ligger på de ekonomiska och demokratiska aspekterna av framti- dens medielandskap, är det lätt att de miljömässiga aspekterna tappas bort. I arbetet med att skapa ett hållbart framtida medielandskap, är det således viktigt att inkludera de miljömässiga aspekterna. Traditionellt talar man om att ”hållbarhet” innefattar tre aspekter (miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet), vilket talar för att den miljömässiga delen är minst lika viktig som de andra två aspek- terna.

När det gäller medier och miljömässig hållbarhet, visar forskning att konsumenterna styrs mer av vad de tror är miljövänligt, än vad de faktiskt vet.234 De flesta återvinner sina papperstidningar, men tror att en övergång till digital läsning skulle bidra väsentligt till en bättre miljö. Men även digitala medier har en betydande miljöpåverkan – miljöpåverkan från pappersmedier och digitala medier är ungefär likvärdig. Det går dock att göra medieproduktion och konsumtion mer hållbar genom medvetna åtgärder, som dessutom kan medföra kostnadsbesparingar för företagen.

234 Picha, Edwardsson, Malin. (2015). Towards a sustainable media system. Doctoral Thesis in Media Technology, KTH Royal Institute of Technology.

226

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

För papperstidningen är de viktigaste källorna till klimatpåver- kan: produktion av tidningspapper, distribution och tryckningen (i den ordningen). För digitalt medieinnehåll är de viktigaste källorna till klimatpåverkan: tillverkningen av datorer, skärmar och annan elektronisk utrustning, samt nedladdning av det digitala innehållet till den elektroniska enheten.

Men klimatpåverkan är inte allt när det gäller miljöpåverkan från digitala medier. Det behövs mineraler när man tillverkar datorer, mineraler som är svåra att få tag på, och där brytningen ofta sker i länder med sociala problem, fattigdom och miljöförstörelse i form av förgiftning av jord och vattendrag.

Datorn, mobilen, surfplattan och andra elektroniska enheter har alltså en betydande påverkan på miljön, och den väntas inte minska i framtiden i takt med att utbudet ökar, samtidigt som naturens resur- ser minskar. Följden blir att det ställs högre krav på att producera, distribuera och konsumera digitala medier på ett hållbart sätt.

Följande parametrar är viktiga när man diskuterar mediekonsum- tion i förhållande till miljö och hållbarhet i samhället i stort:

––Hur många elektroniska enheter som används, och av vilken typ.

––Hur ofta de elektroniska enheterna byts ut.

––Energiförbrukningen när de elektroniska enheterna används.

––Miljöpåverkan från produktionen av elektroniska enheter.

––Miljöpåverkan från avfallshanteringen av elektroniska enheter (sker informell återvinning i utvecklingsländer, skickas elektro- niken till deponi eller återanvänds avfallet under kontrollerade former?).

––Hur mycket som konsumeras i stort.

––Miljöpåverkan från infrastrukturen som tillgodoser nätverk och liknande delar i IT-användningen med el.

––Antalet resor i stort, framför allt med bil och flyg.

––Antalet transporter, framför allt med lastbil och flyg.

––Miljöpåverkan från tryckta medieprodukter, hela livscykeln från skog, papper, tryck, distribution och återvinning.

227

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

––Mängden tillgänglig information om miljöpåverkan, samt hur korrekt informationen är och i vilken grad som konsumenter och andra aktörer i samhället tar del av informationen.

Sammanfattningsvis är miljöpåverkan från medieproduktion och -konsumtion till stor del kopplad till elektroniska enheter, resor, transporter, energianvändning och avfallshantering. Det handlar inte enbart om den totala mängden, utan också om hur enheterna är till- verkade och används, hur resor och transporter går till, vilken typ av energi som används och hur avfallshanteringen går till. Här går det att skapa både miljövinster och ekonomiska besparingar med ökad medvetenhet.

Ett hållbart medielandskap kan skapas via hållbar produktion, distribution och konsumtion av medieinnehåll. Här följer en upp- ställning av vad forskningen så här långt kunnat fastställa påverkar utvecklingen i positiv riktning.

Produktion av medieinnehåll

Antalet resor med bil och flyg bör minskas, och ersättas med Skype- möten eller motsvarande, samt tågresor eller samåkning. Forskning visar att en stor utsläppskälla är ledningspersonal som reser till olika typer av möten, och alltså inte i första hand reportrarnas arbete på fältet235.

Satsa på miljöbilar i den egna bilpoolen, och som tjänstebilar.

––Se över den elektroniska utrustningen. Satsa på energisnåla och miljöcertifierade mobiler och datorer.

––Se till att elektroniska enheter som inte används, stängs av helt.

––Se till att kasserad elektronisk utrustning återvinns av specialise- rade firmor.

––Se över elförbrukningen i byggnaderna, liksom användningen av värme och kyla. Välj bra miljöval för el.

––Släck lamporna i utrymmen som inte används.

235 Picha, Edwardsson, Malin. (2015). Towards a sustainable media system. Doctoral Thesis in Media Technology, Kungliga Tekniska högskolan.

228

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

––Se över resor till och från jobbet, uppmuntra personal att gå, cykla, ta bussen eller tåget till jobbet. Resor till och från jobbet är på många företag den största enskilda utsläppskällan.

Distribution av medieinnehåll

––Se över tidningsbudens bilar – uppmuntra användning av miljöbilar.

––Om datavolymen för publicerat digital innehåll sänktes, skulle en- ergiförbrukningen i datacentren minska, vilket skulle innebära mil- jövinster. Se över den delen och uppmuntra minskad datavolym.

Konsumtion av medieinnehåll

––Pappersåtervinningen är fortsatt viktig, och bör uppmuntras.

––Se över återvinningen av elektronikskrot som man har konsume- rat medier på. Uppmuntra ökad återvinning av elektronik.

––Se över energiförbrukningen på digitala plattformar som används för mediekonsumtion i hemmen, och välj lågenergiprodukter.

––Öka kunskapen bland konsumenterna om miljö och hållbarhet, och om hållbara medier. Uppmuntra diskussioner kring detta i tidningar, radio och tv.

Det är omöjligt att dela in medier i en viss kategori i mer eller mindre hållbara, ur miljöhänsyn. Det är heller inte så att digitala medier per definition och generellt sett är bättre än exempelvis den analoga pap- perstidningen.

Miljöpåverkan från medieproduktion och mediekonsumtion emanerar från elektroniska enheter, resor, transporter, energianvänd- ning och avfallshantering. Nya tekniska lösningar kan innebära för- bättringar när det gäller miljö och hållbarhet, men det krävs kunskap och kritiskt tänkande för att avgöra om man ska ta till sig den nya tekniken eller inte. Det är i sammanhanget mycket viktigt att titta på hela livscykeln av en produkt eller tjänst, och inte en begränsad del.

229

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Sammanfattningsvis handlar det om att ökad medvetenhet kan ge positiva effekter i form av såväl miljövinster som ekonomiska besparingar.

3.8Avslutning

Marknadskapitlet har målat upp en bild av ett medielandskap där de allra flesta traditionella aktörer – såväl dagstidningar som tidskrifter och kommersiella etermedier – är hårt pressade, från flera håll. Nya globala konkurrenter har enorma dataförsprång som ger oöverträf- fade marknadsinsikter, träffsäkrare verktyg och bättre användarupp- levelser. Intäkterna flyttar i allt högre takt utomlands. Google omsätter 25 gånger mer än Sveriges största mediekoncern, Bonnier.

De digitala giganternas affär bygger delvis på att exploatera inne- håll andra producerar, något som i längden är ohållbart för alla i medieekologin. Går de traditionella innehållsproducenterna under, skadas även distributörerna. Här pågår en rörelse mot ökad förstå- else mellan de olika lägren, Google har exempel startat en innova- tionsfond för att stötta traditionella medier i omställningen. Samtidigt pågår juridiska processer mellan parterna inom EU, i syfte att säkerställa att upphovsrättsinnehavare får rimligt betalt och att inte de stora plattformarna utnyttjar sin dominans på ett sätt som skadar den fria konkurrensen.

De sociala medierna står för en annan massiv förskjutning, som resulterat i att de traditionella medieföretagen förlorat delar av kon- trollen över sin egen distribution, något som väcker frågor om inte bara ansvar och ekonomisk hållbarhet utan även om makten över publicistiken och yttrandefriheten.

Om de innehållsproducerande medieföretagen tappat mark så har nya aktörer på medieområdet tagit ett allt starkare grepp om med- borgarnas mediebudgetar. Lönsamheten återfinns i dag högre upp i värdekedjan, bland aktörer i distributionsleden. Norska Telenor som är störst på den svenska bredbandsmarknaden omsätter 128 miljar- der svenska kronor, vilket kan jämföras med Bonniers 26 miljarder kronor.

Meniomställningenharävennationellagiganterskapats.Schibsteds Aftonbladet är den svenska giganten, som dominerar även lokalt på nära nog samtliga orter i Sverige. Sammanfattningsvis är de svenska

230

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

lokaltidningarna det branschsegment som pressas hårdast i sin affär. De har länge försökt spara sig ur krisen, med stora personalnedskär- ningar och samarbeten kring bl.a. it och annonsförsäljning i syfte att effektivisera.

En annan vanlig åtgärd har också varit att höja prenumerations- priserna, för att genom denna konstgjorda andning hålla upp den totala omsättningsnivån. Medborgare som prenumererar på stor- stadstidningar har fått betala 45 procent mer på bara fyra år. Boende utanför storstäderna har drabbats av en tydligt lägre höjning, men ändå har priset även för dessa gått upp med i genomsnitt 24 procent under samma tidsperiod.

Det finns en stor spännvidd bland svenska mediekoncerner i hur man förbereder sig för en digital framtid. Traditionella mediebolag har länge varit påfallande passiva när det gäller att arbeta aktivt och strukturerat med att identifiera nya intäkter, med några undantag: de större koncernerna Schibsted, Bonnier och Aller.

Särskilt de små och medelstora aktörerna har svårt att simultant upprätthålla den traditionella utgivningsverksamheten och utveckla samt anamma nya verktyg och metoder för att kunna leverera pro- dukter och tjänster i de digitala plattformarna.

Omställningen går på det hela taget för långsamt. Även om kur- vorna pekar uppåt för såväl digital användning som försäljning är nivåerna alldeles för låga för att kunna täcka upp för de summor som går förlorade i och med minskande pappersupplagor och en marknad som väljer nya sätt att nå sina målgrupper.

Merparten av de svenska tidningsföretagen har under ett antal år experimenterat med att försöka konvertera pappersprenumeranter till betalande digitala användare. Vissa fortsätter på den inslagna vägen, trots att nivåerna som uppnås inte är tillräckliga för att kunna bära verksamheten in i framtiden. Andra, som t.ex. HD-Sydsvenskan, har redan övergivit tankarna och gått tillbaka till en öppen nyhets- sajt. Det enda undantaget som verkar ha hittat en fungerande modell är Aftonbladet Plus. Möjligen är även DN och SvD i Stockholm på väg i samma riktning med sina betalmodeller.

Nära nog samtliga aktörer, oavsett om de erbjuder premiumtjäns- ter eller ej, försöker få användarna att registrera sig, i syfte att samla in mer kvalitativ data för att kunna utveckla såväl det redaktionella som det kommersiella utbudet.

231

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

Flera aktörer utvecklar för närvarande ett nytt intäktsben, som närmar sig upplevelseindustrin: event, konferenser och resor ska utgöra nya intäktsströmmar men också bygga en starkare och mer hållbar relation med användarna. Satsningen är känslig då annonskun- der kan uppfatta initiativen som ovälkommen konkurrens.

Digitala annonsintäkter tycks inte heller utgöra en hållbar affär, i alla fall inte med de existerande lösningarna. I Sverige tappar medie- husen marknadsandelar och signalerna från utlandet är än mer illa- varslande. Flera års uppåtgående kurvor vad gäller digitala annonsin- täkter verkar ha vänt, även för de allra största aktörerna. Schibsteds norska morgontidningar tappade 22 procent av sina digitala annons- intäkter under första halvåret 2016, New York Times minskade med sju procent. The Guardian, en av världens största tidningssajter, minskade också sina digitala annonsintäkter.

En förväntad utveckling de nästkommande åren är frekvensned- dragning: att någon eller några utgivningsdagar i veckan försvinner. Strategin går ut på att spara kostnader utan att förlora intäkter, så först torde de annonsmässigt svagaste veckodagarna att försvinna. En annan möjlig utveckling är konvertering av betalda morgontid- ningar till gratisalternativ.

Ytterligare två mörka moln tornar dessutom upp sig på horison- ten. Mediebranschen har traditionellt sett varit ytterst konjunktur- känslig vad gäller annonsintäkterna. När den nuvarande högkon- junkturen svänger kan det innebära att nedgången påskyndas.

Den traditionella affärsmodellen är trasig sedan länge, att flytta över den i digitala kanaler framstår inte heller som ett framgångskon- cept. Digitaliseringen, fragmentiseringen och globaliseringen inne- bär utmaningar. Men också möjligheter. Uppstickarna är små, lätt- rörliga, och innovativa – och de saknar de begränsningar som finns i en tung, produktionsstyrd organisation.

Utvecklingen framåt är i hög utsträckning en kamp mot klockan, kommer de traditionella medierna att hitta nya intäkter innan omsättningen från den gamla affären viker? Något svar som är all- mängiltigt är omöjligt att ge, varje medieföretag och koncerns förut- sättningar framstår som unika. Det handlar om allt från den lokala marknadsutveckling som företagets egen soliditet, kompetensbas och omställningsmognad. Men det är möjligt att dela in de svenska dagstidningarna i fyra grupper:

232

SOU 2016:80

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

––aktörer med en stark marknadsposition som ägs av ett företag med stark ekonomisk ställning: hit hör Dagens Industri och Da- gens Nyheter, Aftonbladet samt flera stora marknadsledande re- gionala tidningar som NWT och VK Media,

––aktörer med en svag marknadsposition som ägs av ett företag med stark ekonomisk ställning: hit hör Svenska Dagbladet, Sydöstran och Östra Småland (Gota Media),

––aktörer med en stark marknadsposition som ägs av ett företag med en svag ekonomisk ställning: här är kanske det tydligaste ex- emplet Göteborgs-Posten, och

––aktörer med en svag marknadsposition som ägs av ett företag med en svag ekonomisk ställning: hit hör Skånska Dagbladet och Alingsås Tidning men också Laholms Tidning, Lysekilsposten och Mittmedia-tidningen Dala-Demokraten.

Bakgrunden till varför vissa aktörer hamnat i en viss kategori kan ofta kopplas till företagsledningars och ägares strategiska beslut. Några framstår som starka då de diversifierat sina intäktsströmmar tidigt och inte enbart satsat på att få tidningsrörelsen lönsam. Andra har genom en medveten satsning på just den gamla affären lyckats upprätthålla lönsamhet och soliditet. Den senare strategin torde emellertid inte vara långsiktigt hållbar.

Utan ett strukturerat innovationsarbete med utgångspunkt i användarnas behov, utan ny kompetenstillförsel, framgångsrik data- analys och en interaktionsdesign i framkant torde många även tidi- gare framgångsrika medieföretag gå svåra år till mötes.

Det som talar emot är de tillgångar tidningarna besitter, som enligt lagen om tillgång och efterfrågan stärker deras varumärken framgent:

––tillförlitligt innehåll, en bristvara i desinformationens tidevarv,

––ett starkt förtroende hos användarna, något som i en tid av ökad medvetenhet om hur andra exploaterar integritetskänsliga upp- gifter torde stärka medieföretagen,

––samlande arenor, i fragmentiseringens och individualiseringens era något människor kommer att söka sig till, och

233

Strukturella förskjutningar i mediemarknaden

SOU 2016:80

––en demokratisk värdegrund, i en tid då mörkerkrafter försöker bryta ner den sammanhållning vi i Sverige byggt upp kring alla människors lika värde framstår de varumärken som bär visionen om frihet, jämlikhet och syskonskap som allt attraktivare.

234

4Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

4.1Introduktion

Enligt utredningsdirektiven ska behovet av nya mediepolitiska insat- ser analyseras utifrån de demokratiska utmaningar som följer av medieutvecklingen och den förändrade medieanvändningen. All mänhetens behov av allsidig information och individens möjlighet att vara demokratiskt delaktig ska stå i fokus. Samtidigt ska utredaren beakta behoven av tillgängliga medier för personer med funktions- nedsättning.

För att medborgare med funktionsnedsättning ska ha samma möjligheter som andra att ta del av journalistik som präglas av mång- fald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning krävs insat- ser i såväl teknik som design som utgår från de konkreta syn-, hörsel- och kognitivt relaterade funktionsnedsättningar som det oftast handlar om.1 Men åtgärder kan även behövas utifrån en nedsatt rörelseförmåga t.ex. motoriska svårigheter i händer och fingrar som kan påverka förmågan att använda medier.

Funktionsnedsättning kan definieras som en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. Den begräns- ning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation

1 Under arbetet med denna del av uppdraget har Medieutredningen samrått med flera intres- seorganisationer inom området, t.ex. Synskadades riksförbund, Hörselskadades riksförbund, Förbundet Sveriges dövblinda, Riksförbundet för barn, unga och vuxna med utvecklingsstör- ning (FUB), Handikappförbunden och Dyslexiförbundet. Handikappförbunden samlar cirka 40 olika funktionshindersförbund för att belysa levnadsvillkoren för personer med funktions- nedsättning och ska vara funktionshindersrörelsens enade röst mot regering, riksdag och cen- trala myndigheter.

235

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

till omgivningen kallas för funktionshinder. Funktionshinder upp- står på grund av bristande tillgänglighet eller andra former av barriä- rer i den omgivande miljön.2 Samtidigt finns det flera olika typer av funktionsnedsättningar som var och en utgör unika egna förutsätt- ningar vad gäller en persons medieanvändning.3

I detta kapitel lyfts teckenspråkstolkning som ett tillgängliggö- rande för personer med funktionsnedsättning. Företrädare för teck- enspråkiga personer har dock sedan en längre tid argumenterat för att gruppen i större utsträckning ska betraktas som en språklig och kulturell minoritet än som en grupp personer med funktionsnedsätt- ning. T.ex. ligger programutbud på teckenspråk under villkoret om minoritetsspråk i gällande sändningstillstånd för Sveriges Television (SVT) och Sveriges Utbildningsradio (UR). Produktion av kvalita- tivt nyhetsinnehåll på svenskt teckenspråk ska alltså inte samman- blandas med den teckenspråkstolkning som sker i syfte att tillgäng- liggöra ett innehåll för döva och teckenspråkiga – och som är den typen av teckenspråkstolkning som Medieutredningen behandlar.

De särskilda förutsättningarna vad gäller medieanvändning för personer med funktionsnedsättning redovisas i detta kapitel. Medie utredningens förslag på detta område framgår av kapitel 7.

4.2Teknik för tillgängliggörande

Den digitala utvecklingen erbjuder stora möjligheter för allt fler med- borgare, oavsett funktionsförmåga och egenskaper i övrigt, att använda mer individuellt anpassade medier. Samtidigt innebär teknik utvecklingen utmaningar, t.ex. kan nya hinder för medieanvändning skapas då nya lösningar för tillgängliggörande inte alltid fungerar till- sammans med befintliga tekniska system.

De olika tekniska lösningar som används för tillgängliggörande av medier är i huvudsak inriktade på syn- och hörselrelaterade funk- tionsnedsättningar, men även personer med läs- och skrivsvårigheter och personer som har svenska som andraspråk kan vara hjälpta av de lösningar som har utvecklats. I takt med att medierna konvergerar

2 Socialstyrelsen, definitioner 2016.

3 I Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering (prop.2013/14:198), s. 45, föreslår regeringen att ordet funktionshinder ska ersättas med funktionsnedsättning i relevanta lagar. Medieutredningen använder därför i första hand ordet funktionsnedsättning.

236

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

används tillgängliggörande teknik också mer sammansmält. I tabell 4.1 redovisas exempel på tekniska lösningar som är relativt vanligt förekommande i dag för att tillgängliggöra medier för personer med funktionsnedsättningar.

Tabell 4.1 Dagens tekniska lösningar för olika typer av tillgängliggöranden

Teknisk lösning	Form av tillgängliggörande

Förstoringsprogram	Förstorar hela eller delar av en bildskärm. Kan kombineras med
	talsyntes och funktioner som lyser upp texten.
Lättläst	Texter med enklare språk; i original eller omarbetade. Används för
	skrivna texter. t.ex. i böcker, tidningar och på webbplatser.
Punktskrift	Ett punkttecken består av upp till sex stycken kännbara punkter
	inom en cell. Genom att kombinera punkterna på olika sätt kan 63
	olika tecken bildas. Används för böcker, tidskrifter och artiklar. Till
	datorn kan en punktskriftsdisplay kopplas.
Skärmläsare	Program som läser av information på en bildskärm och presenterar
	den antingen som talsyntes, i förstorat format eller i punktskrift.
Syntolkning	En berättarröst beskriver vad som syns i bild. Kan vara öppen eller
	dold tjänst; användaren aktiverar själv ljudspåret och tar emot det
	genom en separat enhet, t.ex. mobiltelefon eller surfplatta. Används
	för tv och bio.
Talbok, ljudbok	Talböcker är inlästa böcker (mänsklig eller talsyntes) som produce-
	ras av Myndigheten för tillgängliga medier och lånas ut av bibliotek
	till personer med nedsatt läsförmåga. Ljudböcker är inlästa böcker
	som säljs på marknaden, producerade av bokförlag och inlästa av
	författarna själva eller av skådespelare.
Talsyntes	Omvandlar text till tal. Kan vara en mänsklig eller syntetisk röst.
	Används för dator, mobiltelefon, bio m.m.
Taltidning	En dagstidning som blir uppläst genom talsyntes, genom särskild
	uppspelningsapparat eller i datorn, via mobilen eller i surfplattan.
	Ger tillgång till hela tidningen, läsaren kan bläddra som i pappers-
	tidningen.
Teckenspråkstolkning	Innehållet i rörlig bild och ljud tolkas till teckenspråk samtidigt som
	programmet visas. Vanligast i program som är inspelade i förväg
	men kan även finnas i direktsändningar. Används t.ex. för tv och
	webb-tv.
Textning	Rörlig bild och ljud textas dels från utländska språk till svenska, s.k.
	översättningstext, dels från svenska till svenska, s.k. undertext.
Uppläst text, talad	En röst läser upp översättningstext av det som sägs i program-
textremsa	met/bildklippet. Rösten kan vara mänsklig eller syntetisk. Kan
	tillhandahållas genom olika lösningar, t.ex. via digitalbox eller
	mobiltelefon. Används för tv, webb och bio.

237

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

En viss lösning kan fungera tillgängliggörande för flera olika grup- per. Det är till exempel vanligt att personer med kognitiva funktions- nedsättningar lyssnar på ett skrivet innehåll, antingen genom inläst eller syntetiskt tal, eller att dessa personer har nytta av att läsa text- remsor på filmer, trots att tjänsterna ursprungligen utformades för syn- eller hörselskadade personer.4

Teknikutvecklingen går mycket snabbt. Flera digitala lösningar gör i dag informationsinhämtningen enklare, t.ex. textning av film och tv, talböcker eller textuppläsning vid tv-program. Flera av de lösningar som från början lanserats som särlösningar för personer med funktionsnedsättning förenklar livet och vardagen för samtliga medborgare, som fjärrkontrollen. Vanliga smarta mobiler innehåller flera tillgängliggörande funktioner. Användaren aktiverar själv de olika funktionerna utifrån behov, som exempelvis röststyrning, anpassad skärmtext och dikteringsfunktion (tal till text). Lösningar för tillgängliggörande finns inbyggda i flera operativsystem.

Det finns väsentligt fler tekniska lösningar i dag än för bara några år sedan. Samtidigt förutsätter den nya tekniken många gånger att användaren har tillgång till en smart telefon eller annan hårdvara och det är inte heller självklart att användarens smarta telefon är kompa- tibel med den senaste tekniken. Det finns alltså en ekonomisk aspekt som påverkar för den enskilda brukaren.

Ett exempel på en tillgängliggörande funktion som används till- sammans med användarens egen hårdvara är de ljudspår med syn- tolkning eller uppläst text som kan tas emot via mobil eller läsplatta, och som gör det möjligt för en person med funktionsnedsättning att tillsammans med andra ta del av en linjär sändning av ett tv-program.5 Ett annat exempel är den nya teknik för parallella direktsändningar som möjliggör teckenspråkstolkning av live-arrangemang där teck- enspråkstolken filmas på en annan plats än livesändningen.6

Samtidigt är det rörliga innehållet på webben många gånger otex- tat, vilket utestänger bl.a. personer med hörselnedsättning. Konsult företaget Funka visade i en rapport från 2010 att samtliga av de vanli- gaste sociala medierna hade tillgänglighetsproblem. Det gällde

4 Bygger på uppgifter lämnade av Funka i september 2016.

5 Myndigheten för press, radio och tv (2016). Krav på tillgänglighet till tv-sändningar för perso- ner med funktionsnedsättning 2016, s. 9.

6 Remote Production Using NewTek NDI Over 19 KM Fiber Optic Connection. Artikel hämtad på blog.newtek.com i juni 2016.

238

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

Facebook, Twitter, Youtube, Myspace och Flickr.7 Sex år har gått sedan granskningen och hos de större sociala medierna går det vis- serligen att skönja vissa förbättringar. Facebook har t.ex. flera inbyggda funktioner för att hjälpa personer med funktionsnedsätt- ning till en bra användarupplevelse, men enligt Funka är utvecklings- takten långsam.8 De anser att det sker lite eller inget arbete hos pri- vata aktörer. Många webbplatser har lösningar och en design som skapar kännbara problem för stora grupper av användare.9

Under de senaste åren har flera utvecklingsprojekt som syftar till att öka tillgängligheten på medieområdet fått stöd av Post- och tele- styrelsen (PTS). Myndigheten ska bl.a. bidra till att fler generella lösningar för information- och kommunikationsteknik kan användas av så många som möjligt, oavsett funktionsförmåga. Sedan 2010 har PTS genomfört tolv tävlingar och finansierat drygt 120 projekt med totalt cirka 130 miljoner kronor. Utöver ett ekonomiskt bidrag erbjuds vinnarna även stöd i att utveckla affärsmodell och lansera.10 Myndigheter som Myndigheten för delaktighet (MFD), Myndig heten för tillgängliga medier (MTM) och Kungliga Tekniska Hög skolan (KTH) har erhållit finansiering. Även Centrum för lättläst och Sveriges Radio (SR) finns bland mottagarna av stöd.

Tillgängligheten på webben varierar kraftigt beroende på om mediet utgår ifrån den etablerade standarden och de nationella rikt- linjerna för användbarhet och tillgänglighet.11 Genom att följa denna standard ökar webbplatsens tillgänglighet för alla användare, inklu- sive personer med funktionsnedsättning och personer som använder olika typer av hjälpmedel. Standarderna är emellertid riktlinjer som enbart måste följas av offentliga webbplatser. Det finns inga krav på att privata företag ska utforma sina webbplatser därefter. Vissa med- ieföretag hänvisar till att annonser kan vara svåra att kombinera med en tillgänglig webb och att ett tillgängliggörande därmed kan hamna

7 Cederbom, Andreas, Bryde, Sara & Lundberg, Joakim (2010). Funka.nu – Tillgänglighets granskning av sociala medier (PTS-ER-2010:32).

8 Bygger på uppgifter lämnade av Funka i maj 2016.

9 Bygger på uppgifter lämnade av Funka i september 2016. 10 Bygger på uppgifter lämnade av PTS i maj 2016.

11 I de webbriktlinjer som finns på nationell nivå, och som hanteras av PTS, beskrivs hur en organisation bör arbeta med sin webbplats för att göra dess innehåll användbart och tillgängligt för alla användare. Man utgår då från de grundläggande principerna i den internationella stan- darden för tillgänglighet, den s.k. WCAG 2.0 (”Web Content Accessibility Guidelines”)nivå AA. Det är den näst högsta nivån av tillgänglighet.

239

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

i konflikt med företagens behov av intäkter.12 Från vissa grupper av personer med funktionsnedsättning framförs att de föredrar annons- fria mediekanaler eftersom just annonser kan störa läsningen.13

Foto: Yahoo! Accessibility Lab (CC BY-SA 2.0)

De riktlinjer för tillgänglig webb som finns i dag är inte främst fram- tagna för mobila eller andra gränssnitt. Vissa principer är emellertid gemensamma för t.ex. desktop- och mobilanvändning, och rikt linjerna gäller även i mobila sammanhang (t.ex. finns det en riktlinje om att gränssnittet ska bli tillgängligt och fungera även på små skär- mar). PTS arbetar med att utöka webbriktlinjerna så att de även ska inkludera riktlinjer för mobila applikationer. Arbetet med riktlinjer för mobila applikationer ska vara klart före årsskiftet och är en del av PTS regeringsuppdrag på området.14 Därutöver ska riktlinjer för e-post, pdf och video utvecklas. Även det nya webbdirektivet som är på väg att beslutas i EU kommer att innefatta mobila applikationer (se avsnitt 4.4). Om digitala publiceringar följer vissa gemensamma standarder är det betydligt lättare att uppnå ett tillgängligt medie-

12 Bygger på uppgifter lämnade av Funka i maj 2016 och av Darub Radiotidningar AB i juni 2016.

13 Bygger på uppgifter lämnade av Handikappförbunden i januari och maj 2016, och av Funka i maj 2016.

14 Näringsdepartementet (N2015/5725/ITP).

240

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

landskap. Därför har MFD tillsammans med MTM under 2015 drivit ett innovationsprojekt kring formatet EPUB3, nästa generation av tillgänglig offentlig information, med målet att uppnå en gemensam publiceringsgrund för alla spridningsformer, oavsett innehålls- och spridningsformer, som fungerar mot applikationer för tillgänglighet.15 Internationellt pågår en omställning mot denna nya standard som är en kommersiell lösning för att göra digitala texter tillgängliga.16

4.3FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006 och ratificerades av Sverige den 4 december 2008. Konventionen utgår från grundläggande principer som jämlikhet och icke-diskriminering och bygger på förståelsen att funktionshinder går att förebygga och eliminera genom förändringar i gränssnitt, miljö och omgivning.

Konventionen innehåller ett antal artiklar med bäring på medie- området. Artikel 9 handlar om åtgärder för att säkerställa att perso- ner med funktionsnedsättning på lika villkor som andra får tillgång till bl.a. informations- och kommunikationsteknik och nya system. Artikel 21 anger vad som behövs för att säkerställa yttrandefrihet och åsiktsfrihet för personer med funktionsnedsättning t.ex. genom tillgängligt internet och genom att uppmuntra massmedierna att erbjuda tillgängliga och användbara tjänster och format. Artikel 30 beskriver hur konventionsstaterna ska se till att alla har rätt att delta i kulturlivet på lika villkor och bl.a. beredas tillgång till tv-program, film, teater och annan kulturell verksamhet i tillgänglig form.17

Konventionsstaterna är skyldiga att vart fjärde år rapportera om genomförandet av konventionsbestämmelserna till FN:s kommitté för konventionen om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. Sverige granskades senast 2014 och kommitténs rapport pekar på flera utvecklingsområden och innehåller ett antal konkreta rekommendationer. Kommittén uttrycker t.ex. oro över att offent-

15 Myndigheten för delaktighet (2015). Slutrapport projekt genomförande - EPUB 3 – nästa generation av tillgänglig offentlig information.

16 Bygger på uppgifter lämnade av MTM i september 2016.

17 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Sveriges ratificering av konventionen, se prop. 2008/09:28, bet. 2008/09:SoU3, rskr. 2008/09:38.

241

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

ligt material som publiceras av stat, regioner, landsting och kommu- ner sällan publiceras i tillgängligt format, inklusive nya lagar och andra författningar. Sverige uppmanas bl.a. att komplettera regelver- ket om den offentliga sektorns ansvar att tillhandahålla sin informa- tion och kommunikation i tillgängliga format. Som positivt lyfter kommittén att det svenska teckenspråket enligt språklagen är likvär- digt med de fem nationella minoritetsspråken och att bristande till- gänglighet från och med 1 januari 2015 klassificeras som en form av diskriminering.18

Kommitténs rekommendationer bereds för närvarande i regerings kansliet. Sverige ska lämna nästa rapport 2019. Regeringen hanterar rekommendationerna bl.a. genom att låta dem ingå i övervägandena inför den funktionshinderspolitik som ska gälla från 2017.

4.4Det europeiska samarbetet

Utvecklingen i det europeiska samarbetet går mot en skarpare regle- ring av grundläggande tillgänglighet, i alla fall avseende offentligt material. Det s.k. AV-direktivet ålägger sedan år 2010 EU:s medlems- stater att uppmuntra leverantörer av medietjänster att successivt göra sina tjänster tillgängliga för syn- och hörselskadade personer i EU:s medlemsländer.19

Europaparlamentets och rådets förslag till direktiv om tillgäng- ligheten till offentliga webbplatser och mobilapplikationer, det s.k. webbdirektivet, innehåller krav på tillgänglighet för externa webb- platser, appar och intranät. Direktivet innehåller tillgänglighetskrav för elektronisk publicering och omfattar hela den offentliga sektorn, men även privata aktörer som utför offentliga tjänster.20

EU-kommissionens förslag om europeisk tillgänglighetslag (2015) innehåller gemensamma krav på att vissa produkter och tjän ster i EU ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Kraven omfattar tillgänglighet för t.ex datorer, telefoner och tv- utrustning, telefoni och audiovisuella tjänster.21

18 Förenta Nationerna (2014). Sammanfattande slutsatser avseende Sveriges första rapport (CRPD/C/SWE/CO/1).

19 Direktivet om audiovisuella medietjänster utan gränser (2010/13/EU).

20 COM (2012) 721 final.

21 COM (2015) 615.

242

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

EU:s handikappstrategi 2010–2020 innehåller åtgärder inom flera prioriterade områden, bl.a. webbtillgänglighet som syftar till att skapa tillgänglighet till varor, tjänster (även offentliga tjänster) och hjälpmedel för människor med funktionsnedsättning.22

4.5Funktionshinderspolitiken

Målet för funktionshinderspolitiken är att skapa ett samhälle utan hinder för delaktighet och med jämlika levnadsvillkor för människor med funktionsnedsättning i alla åldrar. Strategin utgår från FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Strategin har tio prioriterade politikområden och 22 myndigheter har fått särskilt ansvar för funktionshinderspolitiken. En utgångs- punkt i strategin är att tillämpa det s.k. funktionshindersperspek tivet. Det innebär att all planering och genomförande av förändringar i samhället ska utgå ifrån att människor är olika och har olika förut- sättningar, behov och önskemål. En viktig del i strategin är att målen för insatserna behöver bli mer konkreta och mätbara och därmed möjliga att följa upp.23

Kultur och medier är prioriterade områden för funktionshinders- politiken. Att ha tillgång till en mångfald av medier är en viktig för- utsättning för den medborgerliga delaktigheten och för att kunna utöva sin yttrandefrihet. Ett av inriktningsmålen på kulturområdet i strategin för genomförandet av funktionshinderpolitiken är att medietjänster och film i högre utsträckning ska utformas på ett sätt som gör dem tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Andra mål, inom ramen för it-politiken, är att tillgängligheten och användbarheten till offentliga webbgränssnitt ska öka, och att kun- skapen om och beställarkompetensen kring tillgänglighet och användbarhet ska stärkas i anslutning till offentliga upphandlingar av e-tjänster. Regeringen kommer att senast våren 2017 redovisa en slutlig uppföljning av strategin för funktionshinderspolitiken.24

I MFD:s utvärdering och analys av funktionshinderspolitiken 2011–2016 konstateras om medieområdet att teknikutvecklingen möjliggjort ett ökat tillgängliggörande och att det under strategipe-

22 COM (2010) 636 final.

23 Prop. 2009/10:166.

24 Socialdepartementet. En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011– 2016.

243

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

rioden har skett en positiv utveckling av tillgängliga medier. Tydligare krav i offentligt finansierad tv:s sändningstillstånd rörande olika former av tillgänglighetstjänster har skapat fler tillgängliggjorda program under perioden. Exempelvis tillkom år 2013 krav på Sveriges Television (SVT) att successivt, från 2014, öka andelen sändningar med tillgänglighetstjänster fram till år 2016 då tecken- och syntolk- ning ska ske på 1,5 procent av sändningarna samt textning på 65 pro- cent av de direktsända programmen. Samtidigt påpekar myndigheten att en stor del av tv-utbudet inte tillgängliggörs. Många personer med funktionsnedsättning har därför inte tillgång till medier på lika villkor som andra.25

MFD har också haft i uppdrag att föreslå hur framtidens funktionshinderspolitik kan bli mer effektiv och systematisk.26 Slut rapporten från 2016 lyfter fram demokrati som ett nytt målområde och Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) föreslås få ett sär- skilt ansvar för genomförandet på området. PTS föreslås fortsätta vara särskilt ansvarig myndighet inom området it, innovation och teknikutveckling, och även ansvara för ökad kunskap inom digital tillgänglighet generellt samt stimulera kunskapsutveckling och implementering inom sitt område. I detta ansvar ska även ingå att ha en övergripande bild av utvecklingen inom det digitala området uti- från ett funktionshindersperspektiv samt att vara samlande och stödjande i relation till andra aktörer inom området.27

Medieutredningens slutsats

Medieutredningens kartläggning vittnar om hur ny teknik kan stärka medborgares tillgänglighet till medier, genom individanpassade lös- ningar. Samtidigt finns behov av gemensamma standarder, bl.a. för att minska risken för bristande kompatibilitet mellan olika tekniker, som ställer nya hinder för delaktighet. Existerande standarder har utarbetats för offentliga webbplatser. Dessa lämpar sig inte för digi- tala nyhetsmedier – och då mobiler, VR (”virtual reality”), ”weara-

25 Myndigheten för delaktighet (2016). Utvärdering och analys av funktionshinderspolitiken 2011-2016. Redovisning av regeringsuppdrag om ett samlat uppföljningssystem för funktions- hinderspolitiken, s. 125–126.

26 Socialdepartementet (S2015/3797/FST).

27 Myndigheten för delaktighet (2016). En funktionshinderspolitik för ett jämlikt och hållbart samhälle.

244

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

bles” och andra tekniker torde kräva olika standarder – är det Medieutredningens uppfattning att MTM bör verka för ett använ darcentrerat arbete i denna bredare riktning, i samarbete med medie- företagen och relevant expertis på området.

4.6Taltidningar

I den nuvarande mediepolitiken hanteras de statliga åtgärderna som syftar till att tillgängliggöra tidningsutbudet inte inom ramen för presstödet. Sedan slutet på 1980-talet finns i stället det statliga stödet till taltidningar, som hanteras av en särskild nämnd. Taltidningsnämnden och presstödsnämnden hade fram till 2010 ett gemensamt kansli, men numera är taltidningsnämnden ett särskilt beslutsorgan inom MTM, medan presstödsnämnden har motsva- rande position inom MPRT.

Alla dagstidningar som ges ut i Sverige kan ansöka om att bli tal- tidning. Målgruppen för taltidningen definieras som personer med sådana funktionsnedsättningar som innebär att de inte kan ta del av en dagstidning. Personer med läsnedsättning kan få taltidningen. Det kan t.ex. handla om personer med synnedsättning, dyslexi, afasi eller en funktionsnedsättning som gör det svårt att hålla eller bläddra i en tidning. Ändamålet med taltidningsstödet är att så många perso- ner i målgruppen som möjligt ska få tillgång till dagstidningar.

Abonnenterna av taltidningen betalar endast för prenumeratio- nen av tidningen och erhåller utan extra kostnad programvaror och, vid behov, teknisk utrustning från MTM i form av den s.k. Daisyspelaren.28 Myndigheten tillhandahåller även support av taltid- ningen och har för detta ändamål Taltidningshjälpen, där användarna kan få den hjälp som behövs både som stödsamtal och hembesök. Detta är något som myndigheten har identifierat som efterfrågat av många prenumeranter.

Tidningsföretagen sätter själva priset för taltidningsprenumera- tionen och behåller intäkterna för försäljningen. En taltidningspre- numeration har hittills kostat lika mycket som prenumerationen av den tryckta tidningen, eller i något fall varit gratis.29

28 Daisyspelaren är en särskild apparat som används för läsning av tidningar och böcker i det tillgängliga Daisy-formatet.

29 Bygger på uppgifter lämnade av MTM i oktober 2016.

245

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

Tidningsföretagen skickar en digital fil som motsvarar den tryckta papperstidningen till MTM. Myndigheten står för konverteringen av tidningen till talsyntes (licenser), teknisk support och tillhandahål- lande av utrustning. Det är alltså inte förenat med några egentliga kostnader för tidningsföretag att ge ut en taltidning. De kostnader som tidningsföretagen har för produktion, abonnenthantering och marknadsföring av taltidningen får de tillbaka via taltidningsstödet. Stödbeloppen till tidningsföretagen varierar från ett par tusen kro- nor upp till 300 000 kronor.30 Det är alltså bara en liten del av stödet till taltidningar som går direkt till tidningsföretagen. Av det totala stödet/anslaget går den stora delen till MTM:s verksamhet med tal- tidningen och bekostar teknik, mjukvarulicenser och support av detsamma.

Av tabell 4.2 framgår att det totala antalet taltidningar ökar, men att mängden prenumeranter minskar. Tabellen visar också hur taltid- ningsanslaget minskat de senaste åren.

Tabell 4.2 Taltidningar, prenumeranter och taltidningsstöd 2012–2015

År	Taltidningar	Prenumeranter	Anslag för taltidningsstöd
			(tusental kronor)

2012	99	7 042	113 456
2013	101	5 910	122 456
2014	109	5 067	83 456
2015	113	4 644	49 156

Källa: Uppgift om taltidningar och prenumeranter hämtade från MTM:s årsredovisning för respektive år. Uppgifter om anslaget för taltidningsstöd hämtade från budgetpropositionen för respektive år.

Vid utgången av 2015 var det möjligt att prenumerera på 113 tid- ningstitlar och antalet prenumeranter var totalt 4 644.31 Myndigheten uppger i sin årsredovisning för 2015 att det kontinuerligt strömmar till nya prenumeranter till taltidningen, men eftersom uppsägning- arna samtidigt är stora är nettoförändringen fortsatt negativ under 2015. De tre tidningar som har flest taltidningsprenumeranter (2015) är Expressen (211), Svenska Dagbladet (177) och Östgöta Corre spondenten (141).

30 Bygger på uppgifter lämnade av MTM i augusti 2016.

31 Två tidningar la ned under 2015 men ingår i MTM:s tabell för 2015.

246

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

Myndighetens kostnader för taltidningen har minskat betydligt, från drygt 117 miljoner kronor år 2012 till 51 miljoner kronor år 2015.32 Utifrån detta har anslaget minskats årligen (se tabell 4.2). Bakom de minskade kostnaderna ligger i första hand övergången från manuell inläsning till talsyntes.

Ny teknik

Taltidningen är sedan år 2015 helt konverterad till talsyntes och dist- ribueras via internet. Med den nya tekniken lämnade man ett gam- malt system med inlästa radio-, kassett och cd-tidningar som distri- buerades med post eller tidningsbud. I dag kan tidningen användas via e-post i datorn, i appen Legimus för surfplatta eller mobil eller genom Daisyspelaren med internetuppkoppling. De allra flesta pre- numeranterna (87 procent) väljer i dag att läsa sin taltidning med en Daisyspelare.33 Många unga med läsnedsättning (dyslexi) använder däremot läsplatta eller mobil för att ta del av taltidningen.

Samtliga taltidningar som för närvarande finns i systemet är pap- perstidningar. I den styrande förordningen används begreppet dags- tidning i enlighet med den definition som finns i presstödsförord- ningen, som utgår från papperstidningsformatet, men där även elektroniska pdf-tidningar kan ingå.34 Det har inte inkommit någon ansökan från en webbtidning om att bli taltidning.35

Enligt uppgift från MTM ska ett arbete ske 2017 med att utveckla tekniken så att fler personer med läsnedsättning får tillgång till taltid- ningar, och myndigheten ska genomföra informationsinsatser mot en vidare del av målgruppen. Myndigheten vill också att alla dagstid- ningar ska finnas att tillgå som taltidning och planerar även för en övergång till formatet EPUB 3. Sammantaget talar detta, enligt MTM, för att kostnaderna för taltidningsverksamheten kommer att öka.36

32 MTM:s årsredovisning 2015, s. 9.

33 MTM:s årsredovisning 2015.

34 Förordning (2013:9) om taltidningar och mottagarutrustning och Presstödsförordning (1990:524).

35 Bygger på uppgifter lämnade av MTM i augusti 2016. 36 Bygger på uppgifter lämnade av MTM i maj 2016.

247

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

Synpunkter på stödet till taltidningar

Av de möten och dialoger som Medieutredningen hållit med intres- seorganisationer och myndigheter på tillgänglighetsområdet, liksom med företrädare för mediebranschen, framgår att taltidningarna behövs och att det statliga stödet är uppskattat. De synpunkter som lämnats handlar i första hand om att verksamheten bör breddas, så att fler innehålls- och spridningsformer kan inkluderas.

Ett argument som framförts för ett fortsatt stöd är att gruppen synskadade använder internet i lägre grad än i befolkningen i stort och att den traditionella taltidningslösningen (i Daisyspelare) därför är nödvändig även framöver. En annan uppfattning som framförts är att gratistidningar och webbtidningar bör kunna ges ut som taltid- ning. Från tidningsföretagen har framförts att den nuvarande begränsningen till personer med funktionsnedsättning borde tas bort så att taltidningen blir tillgänglig för alla som vill använda den.

Medieutredningens slutsats

Det har i Medieutredningens kartläggning av frågan blivit tydligt att statens stöd för tillgängliggörande av dagstidningar inte följt med i den digitala utvecklingen på medieområdet, t.ex. omfattas bara fysiska tidningar av taltidningsstödet. Taltidningens abonnentkrets minskar årligen och består nästan uteslutande av äldre personer i behov av särskild utrustning och teknisk support. Det är troligt att behovet av denna utrustning minskar i takt med att medborgarna blir mer digitalt vana. Behovet av att få allmänna nyhetsmedier tillgäng- liggjorda minskar däremot inte.

I ljuset av medborgarnas medieanvändning i dag, som i ökande grad är digital och mobil, och mot prognoser rörande utvecklingen för papperstidningen bör taltidningsstödets konstruktion och verk- samheten med taltidningen ses över. Statens insatser bör främja de inneboende möjligheter som finns i tekniken och uppmuntra utvecklingen mot att på sikt tillgängliggöra allt innehåll, oavsett innehålls- och spridningsformer – och kanske även oavsett målgrupp. Det är Medieutredningens uppfattning att ett brett tillgänglig görande av nyhetsmedier gagnar alla, såväl medborgare med funk- tionsnedsättning som övriga. Mot den bakgrunden förordar Medie utredningen en översyn av taltidningsverksamheten.

248

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

4.7Översyn av stödet till taltidningar

Bedömning: Med utgångspunkt i medborgarnas behov av bredare tillgängliggörande bör regeringen ge Myndigheten för tillgängliga medier i uppdrag att genomföra en översyn av verksamheten med taltidningar och mottagarutrustning, inkl. taltidningsstödet. Syftet med översynen bör vara att nya former för tillgängliggöranden av allmänna nyhetsmedier utvecklas.

En utgångspunkt för översynen bör vara att stödet till taltid- ningar och det nya mediestödet senast den 1 januari 2020 slås samman och fördelas av den nya mediestödsnämnden. Översy- nen bör genomföras av Myndigheten för tillgängliga medier i samverkan med Myndigheten för press, radio och tv och Post- och telestyrelsen.

I samband med att presstödsförordningen ersätts av medie- stödsförordningen behöver även förordningen om taltidningar och mottagarutrustning ses över så att den står i överensstäm- melse med den verksamhet som bedrivs.

Översyn av verksamheten med taltidningar och mottagarutrustning inklusive taltidningsstödet

Statens stöd för tillgängliggörande av dagstidningar har inte följt med i den digitala utvecklingen. En översyn av verksamheten med taltidningar och mottagarutrustning, inklusive stödet till taltidningar behöver genomföras. Det nuvarande stödet till taltidningar utgår i likhet med det nuvarande presstödet från den fysiska papperstid- ningen och tar inte hänsyn till digitaliseringen och den bredd som i dag präglar medielandskapet, eller till den snara framtid där allt fler tidningar enbart finns att tillgå digitalt. Taltidningsstödet är även i sina detaljer uppbyggt på papperstidningens förutsättningar, bl.a. definieras taltidning som en upptagning av en dagstidning som kan avlyssnas, och stöd för utgivning av taltidning får lämnas om tid- ningen innehåller endast en version av en dagstidning. Tekniken för tillgängliggörande av webbtidningar skiljer sig i viss mån från den som används för dagens tryckta tidningar/taltidningar. Det finns alltså starka skäl för att taltidningsstödet och verksamheten med taltidning ses över och ersätts.

249

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

Medieutredningens förslag i kapitel 7 innebär att ett nytt medie stöd för allmänna nyhetsmedier ska inrättas fr.o.m. 2018 och ersätta det befintliga presstödet. Förordningen om stödet till taltidningar gör en direkt koppling till presstödsförordningen och dess defini- tion av dagstidning. Ett nytt mediestöd får alltså konsekvenser för förordningen (2013:9) om taltidningar och mottagarutrustning, samt för förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar. Att bara ersätta den nuvarande definitionen av dags- tidning i taltidningssystemet till mediestödslagens formulering om allmänna nyhetsmedier i alla innehålls- och spridningsformer skulle dock få oönskade konsekvenser.

Med allmänna nyhetsmedier i den föreslagna mediestödslagen avses medier som har ett redaktionellt innehåll bestående av regel- bunden allsidig nyhetsbevakning och kritisk granskning av för demokratin grundläggande processer och skeenden. Med alla inne- hålls- och spridningsformer avses den mångfald av tekniker som används för att förmedla allmänna nyhetsmedier, oavsett om det sker fysiskt eller digitalt, och i olika mottagningsformer. Med en sådan förändring även av taltidningsförordningen skulle t.ex. medier som inte har en papperstidning som förlaga komma i fråga för stöd. Att tillgängligöra webbaserade textburna medier genom taltidningssys- temet som det är utformat i dag framstår inte som optimalt. Olika lösningar för tillgängliggörande av allmänna nyhetsmedier behöver prövas.

Medieutredningens förslag till nytt mediestöd omfattar en sats- ning på ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Satsningen har ett brett användarcentrerat perspektiv och är inte begränsad till tillgängliggörandetekniker. Stödet riktar sig – till skill- nad från det nuvarande taltidningsstödet – emellertid direkt till medieleverantören som kan få stöd för tillgängliggörande åtgärder i sitt medium. Det kan t.ex. handla om textning, uppläst text, syntolk- ning, teckenspråkstolkning, eller ett innehåll som rensats på kringin- formation som annonser och bilder.

Syftet med en översyn av verksamheten med taltidning och mot- tagarutrustning inklusive taltidningsstödet bör vara att utveckla ett nytt, bredare stöd som omfamnar alla nya och kommande former för tillgängliggöranden av allmänna nyhetsmedier. Innan översynen är genomförd finns inte tillräcklig anledning att förändra den befintliga

250

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

verksamheten med taltidningen. Taltidningen har ännu trogna användare som uppskattar tjänsten och taltidningssystemet såsom det ser ut nu bör finnas kvar till dess att det moderniseras.

Om mediestödslagen trätt i kraft, och därmed upphävt presstöds- förordningen, innan översynen är genomförd behöver förordningen (2013:9) om taltidningar och mottagarutrustning, samt för förord- ningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar ändras.

Sammanslagning av stödet till taltidningar och mediestödet

De nuvarande tillgänglighetsåtgärderna för dagstidningar och till- gänglighetsåtgärderna inom ramen för mediestödet bör senast den 1 januari 2020 slås samman och fördelas av den nya mediestödsnämn- den. Det bör då ske genom att anslagen förs samman i mediestödet och att mediestödsnämnden tar över uppgiften att fördela stödet för tillgängliggörande av allmänna nyhetsmedier. Huruvida taltidnings- stödet fortsatt ska vara en separat verksamhet eller om den ska inte- greras i ett mer generellt stöd för tillgängliggörande, där taltidningen är ett sådant instrument vid sidan av flera andra, får prövas när frågan om en sammanslagning aktualiseras och mot slutsatserna från den genomförda översynen av taltidningsstödet och verksamheten med taltidning. Det är dock viktigt att den expertkompetens som finns vid MTM och den representation av brukarna som ingår i den nuva- rande taltidningsverksamheten garanteras fortsatt plats i ett nytt system.

4.8Myndigheten för tillgängliga medier

Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) ska arbeta för att alla ska ha tillgång till litteratur och samhällsinformation utifrån vars och ens förutsättningar, oavsett läsförmåga eller funktionsnedsättning. Myndigheten har till uppgift att tillgängliggöra, ge ut och distribuera lättläst litteratur och förbättra tillgången till innehållet i dagstid- ningar för personer med en funktionsnedsättning som gör att de inte kan ta del av en vanlig dagstidning samt tillgängliggöra lättläst nyhetsinformation. Därutöver ska myndigheten vara ett nationellt

251

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

kunskapscentrum för tillgängliga medier och ska bl.a. sammanställa och sprida information om tillgängliga medier och deras målgrupp samt främja och bevaka teknikutvecklingen av nya medier för att öka tillgängligheten till litterära verk och dagstidningar för personer med funktionsnedsättning.37

MTM definierar medier delvis på ett annat sätt än Medie utredningen. För myndigheten är medier detsamma som det utred- ningen benämner som spridningsformer, t.ex. tidningar, böcker eller läsplattor. Tillgängliga medier utgörs, i MTM:s definition, av sådana som anpassats för personer med t.ex. läsnedsättning eller bristande läsförståelse. Syftet med verksamheten är att göra det möjligt för alla personer, oavsett förutsättningar, att ta del av innehållet.38

Litteratur och tidningar i tillgängliga format

Myndigheten distribuerar litteratur och tidningar i tillgängliga for- mat för personer med läsnedsättning. Ett särskilt uppdrag är att till- gängliggöra kurslitteratur till studenter på högskola och universitet och att ansvara för utgivning av lättläst litteratur via LL-förlaget. Utbudet görs tillgängligt genom biblioteket legimus.se, ett digitalt bibliotek där medborgare med läsnedsättning kan låna talböcker, punktskriftsböcker, e-textböcker och teckenspråkig litteratur. Utöver taltidningen och talböcker erbjuder MTM även kostnadsfria utskrifter av texter i punktskrift till enskilda punktskriftsläsare.

Som exempel på läsnedsättningar i relation till talböcker nämner MTM synskada, rörelsehinder, utvecklingsstörning, läs- och skriv- svårigheter, hörselskada (för hörselträning), tillfällig läsnedsättning på grund av sjukdom eller skada, kognitiva funktionsnedsättningar, t.ex. traumatiska hjärnskador, språkstörning, afasi, autism, adhd, demenssjukdomar, whiplashskador eller psykiska funktionsnedsätt- ningar.

37 Förordning (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier. 38 Uppgifter hämtade på MTM:s webbplats i oktober 2016.

252

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

Nyhetstidningen 8 Sidor

Utgivning av den lättlästa nyhetstidningen 8 Sidor ingår sedan 1 januari 2015 i MTM:s organisation, då verksamheten vid den tid- punkten fördes över till myndigheten från Centrum för lättläst som upphört. Tidningen förmedlar nyheter på lätt svenska, via en post utdelad pappersutgåva med veckoutgivning och på webbplatsen 8sidor.se med tätare periodicitet.39 Från och med 2015 finns 8 Sidor även som taltidning.40

I samband med riksdagens behandling av frågan uppmanades regeringen att utreda tidningens framtid inom ramen för ett public service-uppdrag i stället för att låta tidningen ingå i MTM:s verksam- het.41 I en promemoria från Kulturdepartementet konstateras dock att tidningen 8 Sidor som en del av ett public service-uppdrag inte är förenlig med den nuvarande regleringen av public service-verksam- heten, och att utgivningen ska säkerställas på det sätt som regeringen angett i propositionen.42 I propositionen gör regeringen bedöm- ningen att produktionen av den lättlästa nyhetstidningen bör upp- handlas av MTM för att tillgodose behovet av en oberoende ansvarig utgivare som är frikopplad från myndigheten.43 I den slutgiltiga behandlingen togs dock ett beslut om att MTM skulle ge ut tid- ningen.

Vid remissbehandlingen av promemorian riktade flera instanser på medieområdet kritik mot hur utredningen genomförts och mot förslaget att låta verksamheten vara kvar inom ramen för MTM. Det kan noteras att remissvaren från tidningsbranschen var mycket kri- tiska till att public-servicebolagen skulle ge ut en tidning, liksom även bolagen själva, utom SVT.

I årsredovisningen för 2015 skriver MTM att myndigheten genomfört fortsatta åtgärder för att säkerställa oberoendet och själv- ständigheten hos den lättlästa nyhetstidningen 8 Sidor.44 Regeringen

39 Lättare att läsa (prop. 2013/14:134).

40 MTM Årsredovisning 2015, s. 24.

41 Bet. 2013/14:KrU11, rskr. 2013/14:356.

42 Tidningen 8 Sidors möjliga framtid inom ramen för ett public service-uppdrag, (Ku2014/1282/ MFI), s. 15.

43 Lättare att läsa (prop. 2013/14:134), s. 22.

44 MTM årsredovisning 2015, s. 6.

253

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

anger i bugetpropositionen för 2017 att de åtgärder som vidtagits har tillgodosett riksdagens tillkännagivande och att frågan därmed får anses slutbehandlad.45

Nationellt kunskapscentrum

Myndigheten ska enligt sin instruktion vara ett nationellt kunskaps- centrum för tillgängliga medier. Syftet är att utveckla verksamheten på vetenskaplig grund genom att sammanställa och sprida relevant forskning om tillgängliga medier och om dess målgrupper. Offentliga institutioner såväl som privata företag ska kunna vända sig till myn- digheten för att få stöd i sitt arbete med att göra information och material tillgängligt.46

Som ett led i detta har myndigheten under 2015 inrättat två råd givande organ: ett Brukarråd, som ska främja kontakter med mål- grupper, intresseorganisationer och förmedlare samt bistå myndig- heten i frågor som rör det nationella kunskapscentret, och ett Vetenskapligt råd, som ska verka för att myndigheten bevakar och sprider relevant forskning om lättläst nyhetsförmedling och om övriga tillgängliga medier och deras målgrupper.47

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen bedömer att tillgänglighetsområdet rymmer ett stort engagemang och en stark utvecklingsoptimism. MTM kommer också av allt att döma att kunna ha en viktig roll även i det digitala medielandskapet. Mot bakgrund av de uppgifter utredningen inhäm- tat under utredningstiden är det samtidigt tydligt att myndighetens uppdrag och verksamhet behöver utvecklas på några punkter, för att öka oberoende mediers tillgänglighet. Medieutredningen förordar därför flera åtgärder i avsnitt 4.8.1–4.8.3 som på olika sätt berör MTM.

45 Prop. 2016/17:1, utg.omr. 17, s. 85.

46 Förordning (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier och Lättare att läsa (prop. 2013/14:134).

47 MTM:s årsredovisning för 2015, s 43.

254

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

4.8.1Utvecklat uppdrag för Myndigheten för tillgängliga medier

Bedömning: Regeringen bör ge Myndigheten för tillgängliga medier i uppdrag att tydligare inkludera den digitala och sociala medieanvändningen i verksamheten, samt säkerställa att den kunskap som samlas kommer såväl medborgare som oberoende nyhetsmedier till gagn.

Myndigheten bör även få i uppdrag att bistå mediestödsnämn- den i samband med nämndens prövning och uppföljning av det ytterligare produktionsstöd som får lämnas till allmänna nyhets- medier som vidtar åtgärder för att tillgängliggöra sitt innehåll för personer med funktionsnedsättning.

Det digitala medielandskapet

Myndigheten för tillgängliga medier har sedan 1 januari 2015 i upp- gift att vara ett nationellt kunskapscentrum inom sitt ansvarsområde. Verksamheten ska utvecklas på vetenskaplig grund bl.a. genom att myndigheten ska sammanställa och sprida relevant forskning om tillgängliga medier och dess målgrupper.48 I den proposition som föregick myndighetens uppgift att vara ett nationellt kunskapscen- trum anges att centret bör omfatta alla tillgängliga medier, vara över- gripande, kunskapsinriktat och stödjande för alla som producerar och utvecklar produkter och tjänster som syftar till att tillgängliggöra information, litteratur och medier. Offentliga verksamheter såväl som privata företag ska kunna vända sig till myndigheten för att få stöd i sitt arbete med att göra information och material tillgängligt.49

Medieområdet utvecklas i hög takt. De förutsättningar som gällde för bara några år sedan är redan överspelade. MTM bör därför få i uppdrag att tydligare inkludera det digitala och sociala medieland- skapet i verksamheten. En utgångspunkt kan vara att centret ska samla kunskap om och verktyg för alla tillgängliga medier oavsett innehålls- och spridningsformer, samt säkerställa att denna resurs kommer såväl medborgare som medieaktörer till gagn.

48 Förordning (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier. 49 Lättare att läsa (prop. 2013/14:134).

255

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

Uppföljning av stödmottagare

En viktig förändring i det nya mediestöd som föreslås i kapitel 7 är det nya ytterligare produktionsstöd som får lämnas till allmänna nyhetsmedier som vidtar åtgärder för att tillgängliggöra sitt innehåll för personer med funktionsnedsättning. Denna stödform har inte funnits i presstödssystemet och det finns därför anledning att noga följa effekterna av stödet.

Myndigheten bör få i uppdrag att bistå mediestödsnämnden i samband med nämndens prövning och uppföljning av det ytterligare produktionsstödet. Goda såväl som dåliga exempel bör uppmärk- sammas. En sådan insats bör bidra till en kunskapsökning på området och till en högre grad av medvetenhet hos medieföretagen.

4.8.2Ökad samordning och kunskapsförmedling

Bedömning: Regeringen bör ge lämplig instans i uppdrag att pröva förutsättningarna för en ökad samordning av de statliga organ som finns på det tillgängliga medieområdet för en större kunskapsspridning på området.

Flera statliga organ har uppdrag som berör området tillgängliga me- dier.50 Ibland är samarbete påkallat av regeringen, men generellt sak- nas en övergripande samordning av arbetet för ett större tillgänglig- görande på medieområdet. Genom en utökad samordning på området kan befintliga kunskaper och erfarenheter kring tillgängliga medier bättre tillvaratas och fungera som en bas att bygga vidare på.

I Medieutredningens dialoger med intresseorganisationer på till- gänglighetsområdet har bristen på kunskap hos medieaktörer kring tillgänglighet påtalats, t.ex. när dagstidningsföretag börjar sända rörlig bild via webben men samtidigt inte textar inslagen. Kunskaper om tillgängliggörande tekniker och deras målgrupper behöver därför nå ut till både brukare och mediebranschen.

50 Det handlar t.ex. om Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier, Post- och telestyrelsen, Punktskriftsnämnden, Statens kulturråd, Svenska filminstitutet och Taltidningsnämnden.

256

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

Regeringen bör därför ge lämplig instans i uppdrag att pröva för- utsättningarna både för en ökad samordning av de statliga organ som finns på området och för en större kunskapsspridning på det till- gängliga medieområdet. Det senare kan t.ex. handla om att upprätta och underhålla en kunskapsbank i samarbete med övriga relevanta aktörer på området. En annan möjlighet kan vara att introducera särskilda tillgänglighetskonsulter som kan erbjuda stöd till mediefö- retagen när det gäller kunskaper om och implementering av nya till- gänglighetslösningar på medieföretagens plattformar.

4.8.3Ny huvudman för tidningen 8 sidor

Bedömning: Huvudmannaskapet för nyhetstidningen 8 sidor bör omprövas. Uppdraget att hitta en annan huvudman bör ges till en annan myndighet som inte är direkt berörd av tidningens verksamhet eller till den kommande utredningen om nästa till- ståndsperiod för de offentligt finansierade medierna.

Nyhetstidningen 8 sidor är med sin placering i MTM inte ett obero- ende nyhetsmedium enligt Medieutredningens definition. Det går inte att förena oberoende nyhetsförmedling med att organisatoriskt eller finansiellt vara beroende av en central myndighet på det område som ska granskas.

Medieutredningen har såväl i delbetänkandet51 som i promemo- rian om de offentligt finansierade medierna52 understrukit behovet av en stat på armlängds avstånd från medier. Mot bakgrund av att en av 8 sidors målgrupper är nyanlända som ofta flytt från länder där staten har en fientlig inställning till oberoende medier anser Medieutredningen att det är angeläget att se över andra möjligheter. Risken är annars att konstruktionen bidrar till att just de grupper som behöver tidningen aktivt väljer att inte ta del av den.

Frågan om ett annat huvudmannaskap har prövats tidigare, utan att en lösning identifierats. Med tanke på frågans principiella bety- delse och ovan beskrivna risk är det dock angeläget att nya initiativ tas för att hitta en ny huvudman för tidningen. Det kan ske genom

51 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och an- svar (SOU 2015:94), delbetänkande av Medieutredningen, s. 43.

52 Se bilaga 3.

257

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

att en annan myndighet som inte är direkt berörd av tidningens verk- samhet, t.ex. MFD, får i uppdrag att hitta en alternativ lösning för tidningen eller genom att den kommande utredningen om nästa till- ståndsperiod för de offentligt finansierade medierna får i uppdrag att utreda hur tidningen skulle kunna inordnas, antingen i något av de nuvarande programbolagen, i ett sammanslaget fr.o.m. en ny till- ståndsperiod eller i någon annan konstruktion under Förvaltnings stiftelsen. Enligt tidigare överväganden förutsätter det senare att uppdragen till de offentligt finansierade medierna anpassas så att det kan rymma ett huvudmannaskap för 8 sidor, vilket torde ligga i den kommande utredningens mandat. En utredning bör utöver frågan om oberoendet även väga in konkurrensaspekterna.

4.9De offentligt finansierade medierna

Enligt de nuvarande sändningstillstånden för SR, SVT och UR ska behoven hos personer med funktionsnedsättning beaktas. När det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att till- godogöra sig utbudet ska ambitionsnivån höjas och tillgängligheten förbättras, med det långsiktiga målet att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare. Tillgängligheten till program för barn och unga ska prioriteras. Bolagen ska fortsatt prioritera god hörbarhet, bland annat genom att vid utformningen av sändningarna beakta att bak- grundsljud kan försämra möjligheten för personer med hörselned- sättning att ta del av utbudet. För UR gäller detta särskilt för ljud radiosändningar. Program ska även produceras för särskilda målgrupper. Bolagen ska ha en dialog med de berörda grupperna. SR, SVT och UR får i fråga om program om och för personer med funk- tionsnedsättning enligt sändningstillstånden sinsemellan fördela ansvaret för olika slags insatser.53

För perioden 2014–2016 finns ett särskilt regeringsbeslut avse- ende SVT och UR med krav på tillgänglighet till tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning. I beslutet anges omfattningen av hur programbolagens samtliga programtjänster (kanaler) – i marknätet, via satellit och i trådnät – ska tillgängliggöra program genom textning, teckenspråkstolkning, uppläst text och syntolk- ning. Tjänsten uppläst text ska erbjudas i alla icke-direktsända pro-

53 11 § i respektive sändningstillstånd 2014–2019 för SR, SVT och UR.

258

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

gram med översättningstext. Samtliga tillgänglighetstjänster ska hålla hög kvalitet och användbarhet, vilket ska utvärderas årligen.

Tabell 4.3 visar kravens omfattning enligt regeringsbeslutet. 54

Tabell 4.3 Omfattning av skyldighet för SVT och UR att tillgängliggöra sändningar 2014–2016, procent av sändningstiden för tv- sändningar på svenska

Nivå	Textning av icke	Textning av	Teckenspråks-	Syntolkning
	direktsända	direktsända	tolkning
	program	program

1: 2014	100*	55	0,5	0,5
2: 2015	100	60	1,0	1,0
3: 2016	100	65	1,5	1,5

* Andelen textade icke direktsända program ska uppgå till 100 procent senast den 31 december 2014.

Granskningsnämnden gör årligen en bedömning av bolagens public service-redovisningar. Rörande det särskilda regeringsbeslutet om krav på tillgänglighet till tv-sändningar år 2014–2016 bedömde nämnden för 2015 års verksamhet att SVT hade uppfyllt kraven avse- ende textning av icke direktsända program och uppläst text, samt kravet att lämna redogörelser för utvecklingen av tjänsternas kvalitet och användbarhet utifrån ett brukarperspektiv.

När det gäller textning av direktsända program, teckenspråk- stolkning och syntolkning fann nämnden att SVT inte hade redovisat på ett sådant sätt att det framgick om kraven är uppfyllda. Nämnden lämnar UR utan åtgärd då bolaget inte har egna programtjänster (kanaler). För 2016 års verksamhet kommer dock nämnden att kunna bedöma om UR:s utbud av program som tillhandahålls i SVT:s pro- gramtjänster uppfyller regeringens krav.

Villkoren i nuvarande sändningstillstånd avser i sin helhet en anpassning av innehållet i sändningarna för personer med funktions- nedsättning. Granskningsnämnden bedömer för 2015 års verksam- het att SR och UR uppfyllt kravet på att prioritera tillgängligheten till program för barn och unga med funktionsnedsättning, och att SVT med viss tvekan uppfyllt detta krav. Samtliga bolag har uppfyllt

54 Kulturdepartementet (Ku2013/2310/MFI och Ku2013/2534/MFI).

259

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

SOU 2016:80

kraven på att prioritera god hörbarhet, att producera program för särskilda målgrupper och att ha dialog med de berörda grupperna enligt 11 § i respektive sändningstillstånd.55

Intresseorganisationernas synpunkter

En allmän synpunkt som lämnats är att innehållet i de offentligt finansierade medierna bör tillgängliggöras för alla som vill och har behov av lösningarna. Krav på textning och uppläsning av textrem- sor, alltså tillgänglighet för alla, ska gälla oavsett om man använder tv, dator eller mobil. Tillgänglighet ska vara en del av det dagliga arbetet, särskilt inom de offentligt finansierade medierna.

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen lämnade i mars 2016 till Kulturdepartementet promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod.56 I denna pekar utred- ningen på att insatser för personer med funktionsnedsättning fortsatt prioriteras och att villkoren formuleras i beaktande av det digitalise- rade medielandskapet och i dialog med brukar- och intressegrupper.

4.10Tillgänglighetsfrågorna i ett nytt mediestöd

Intresseorganisationernas synpunkter

När det gäller frågan om vilka tillgänglighetsåtgärder som bör vara kopplade till ett nytt mediestöd, har flera olika uppfattningar uttryckts av intresseorganisationerna. Den dominerande uppfatt- ningen är dock att tillgänglighetsåtgärder egentligen inte borde kräva statligt stöd – utan vara något som alla medieaktörer arbetar med oavsett. Men innan alla innehålls- och spridningsformer utarbetas i enlighet med universell utformning bör mottagarna av ett mediestöd kravställas på denna punkt. En annan synpunkt är att även medier som inte är mottagare av mediestöd bör kunna få stöd för särskilda

55 Granskningsnämndens årliga public service-bedömning (16/00606, 661 och 662). 56 Se bilaga 3.

260

SOU 2016:80

Tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning

insatser rörande tillgänglighet, t.ex. textning av aktualitetssändningar (som nyheter, samhällsprogram och politiska debatter). En annan uppfattning är att digitala medier ska utgå från samma tillgänglig- hetsstandard som statliga myndigheter.

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen återkommer till den närmare utformningen av ett nytt mediestöd i kapitel 7. Det kan dock slås fast att ett nytt medie stöd inte ska konservera beroenden av tekniska spridningsformer, utan främja en generellt positiv utveckling i mediebranschen – i linje med vad aktuell teknik medger. Alla innehålls- och spridningsformer ska vara tillgängliggjorda för en så stor andel av befolkningen som möjligt.

Det är Medieutredningens uppfattning att ett statligt villkor om tillgängliggörande för att komma ifråga för mediestöd är rimligt ur medborgarrättsligt perspektiv. Men en sådan bestämmelse skulle riskera att få oönskade konsekvenser. Verksamheterna i stora delar av mediebranschen är ekonomiskt pressade och staten bör inte i denna känsliga omställningsfas tillföra ytterligare utmaningar. Ett skarpt tröskelkrav i mediestödet rörande tillgänglighet riskerar att minska antalet medieaktörer som kan komma ifråga för stöd – och stödet riskerar därmed att missa målet att främja alla medborgarnas tillgång till medier. Ett stöd som lämnas som incitament kan i stället uppmuntra medieaktörerna att vidta åtgärder för att främja tillgäng liggöranden, vilket i sin tur kan leda till att medieaktörerna når nya målgrupper.

261

5Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

5.1Introduktion

Enligt direktiven ska utredaren i sin analys väga in aspekten av sam- ernas status som urfolk och de nationella minoriteternas behov och rättigheter när det gäller synliggörande samt nyhetsinformation på de nationella minoritetsspråken. Medieutredningen tolkar uppdra- get som tredelat. Det handlar för det första om rätten till nyhetsin- formation på det egna språket, för det andra om rätten till nyhetsin- formation och annan bevakning som riktar sig till det samiska folket eller de nationella minoriteterna och för det tredje om hur gruppen framställs i andra medier (majoritetsmedier).

Såsom framkommer i delbetänkandet har trösklarna för att agera innehållsproducent och att sprida information sänkts i det nya medielandskapet.1 Dagens fragmentiserade medielandskap har ska- pat nischade kanaler för olika utbud och även många nya kanaler för olika perspektiv och särintressen. Det brutna informationsmonopo- let och demokratiseringen av de mediala arenorna borde även kunna leda till bättre förutsättningar för att tillgodose det samiska folket och de nationella minoriteternas behov och rättigheter när det gäller synliggörande, nyhetsinformation på nationella minoritetsspråk och journalistik med minoritetsperspektiv. Samtidigt innebär rörelsen mot ett allt mer individualiserat medieinnehåll risker, t.ex. att med-

1 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar

(SOU 2015:94), delbetänkande av Medieutredningen, s. 153–154.

263

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

borgare inte i lika hög utsträckning som tidigare möter olika per- spektiv. Det samiska folket och de nationella minoriteterna är inte homogena grupper men har samtidigt behov av samlande mediala arenor.

Frågan om vilka verktyg staten kan och bör använda för att stötta de nationella minoriteterna och det samiska folket i relation till medier är samtidigt komplex.2 Medieutredningens utgångspunkt är att mediepolitiken ska uppmuntra en mängd röster och initiativ – nya och gamla – till att ta plats och skapa oberoende nyhetsrapportering med nationellt minoritetsperspektiv, på nationella minoritetsspråk eller på svenska, i de kanaler målgrupperna väljer. Medieutredningens förslag på detta område framgår av kapitel 7.

5.2De nationella minoritetsspråkens utbredning

Enligt språklagen är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska nationella minoritetsspråk.3 Följande uppgifter finns till- gängliga om språkens ursprung och utbredning4:

––Finska är ett finsk-ugriskt språk som tillhör samma stam som t.ex. samiska men de närmast besläktade språken är karelska och estniska. Det finns i Sverige cirka 200 000 – 250 000 personer som talar finska.

––Jiddisch är ett germanskt språk med inslag av hebreiska och sla- viska språk. Det är omkring 4 000 personer i Sverige som i dag förstår och kan tala jiddisch i olika utsträckning, men för många är det inte förstaspråk utan mer kopplat till judisk kultur och fa- miljeliv.

2 Under arbetet med denna del av uppdraget har Medieutredningen samrått med flera intresse organisationer inom respektive nationell minoritetsgrupp, t.ex. Sametinget, Sáminuorra, Svenska Tornedalingars Riksförbund, MetNuoret – Tornedalingarnas ungdomsförbund, Sverigefinländarnas delegation, Sverigefinska riksförbundet, Sverigefinska ungdomsförbundet, Riksförbundet Romer i Europa, Romska ungdomsförbundet, Judiska Centralrådet, Judiska ungdomsförbundet och Sveriges Jiddischförbund. I kretsen av organisationer står Sametinget ut, såsom varande både en statlig myndighet och ett parlament för samiska företrädare.

3 7 § språklagen (2009:600). Enligt 8 § har det allmänna ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och enligt 9 § har det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Som framgår i kapitel 4 argumenterar företrädare för teckenspråkiga personer för att gruppen i större utsträckning ska betraktas som en språklig och kulturell minoritet än som en grupp personer med funktionsnedsättning.

4 Uppgifterna är hämtade från webbplatsen för Institutet för språk och folkminnen och från webbplatsen minoritet.se i juni 2016.

264

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

––Meänkieli härstammar från ett språk som tidigare talades i såväl Sverige som Norge och Finland, men efter att landgränser drogs genom språkområdet utvecklades språket åt olika håll i de olika länderna. Meänkieli kallades tidigare tornedalsfinska och talas av cirka 75 000 personer, av vilka de flesta bor i Norrbotten. Det finns även meänkielitalande personer i andra delar av landet.

––Romani chib är ett språk med många namn (t.ex. romska, romanès, romani) som dessutom talas i flera olika dialekter. Det är cirka 40 000 personer i Sverige som talar språket och dess olika dialekter.

––Samiska är ett språk som förekommer i flera olika dialekter, s.k. varieteter, vilka kan definieras som egna språk. Samiska talas av ungefär 7 000 personer i Sverige och av dessa talar cirka 6 000 nordsamiska, medan sydsamiska och lulesamiska talas av ungefär 500 personer vardera. Det finns utöver detta ytterligare varieteter som bara talas av några få personer.

5.3Språk och teknik

Den traditionella ordningen inom minoritetsjournalistik är att inne- håll på svenska översätts till minoritetsspråk eller att artiklar, sänd- ningar etc. görs direkt på ett minoritetsspråk. Sedan några år tillbaka existerar det automatiska översättningstjänster och frågan är i vilken utsträckning dessa kan användas för översättningar till bl.a. natio- nella minoritetsspråk, utan en kvalitetsförsämring.

Språkrådet har bl.a. i en rapport från 2012 konstaterat att automa- tiska översättningstjänster inte kan ersätta manuella översättningar från och till minoritetsspråk utan att förlora mycket i kvalitet.5 Samtidigt påtalas av många aktörer – mediebranschen såväl som intresseorganisationer – de stora behov som finns vad gäller kompe- tens (inom journalistik, stilistik, språkbehandling, osv.) för att långsik- tigt tillgodose och säkerställa tillgången på översättare, korrekturläsare och tvåspråkiga journalister på flera av de nationella minoritetsspråken. Behoven anses särskilt akuta när det gäller samiska och meänkieli.6

5 Språkrådet (2012). Vägledning för flerspråkig information – praktiska riktlinjer för flerspråkiga webbplatser.

6 Sametinget (2015). Lägesrapport: De samiska språken i Sverige 2015. Uppgifter lämnade av Met Nuoret i januari 2016. Trespråkig tidning behöver presstöd, SVT Uutiset, sänd den 3 maj 2016. Uppgifter lämnade av Svenska Tornedalingars Riksförbund i januari 2016.

265

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

Den tekniska utvecklingen går dock snabbt och det är inte rimligt att döma ut möjligheterna med automatiska översättningar för all framtid. Det har hänt mycket på området under de fyra år som gått sedan Språkrådets bedömning. Då vissa översättningstjänster bygger på självlärande algoritmer går det inte att med säkerhet slå fast att verktygen inte kan vara användbara för ändamålet. På sikt, och om det investeras i att aktivt förbättra existerande digitala verktyg, bör automatiska tjänster kunna fungera som ett komplement i arbetet med att utvidga tillgången till oberoende nyhetsinnehåll på de natio- nella minoritetsspråken.

Flera regeringsuppdrag har under de senaste åren kopplat ihop språk och teknikutveckling. Ett exempel är det uppdrag som rege ringen 2014 gav Post- och telestyrelsen (PTS) att genomföra ett pilotprojekt i syfte att främja utveckling av en nationell språkinfra- struktur för talbaserade tjänster.7 Ett annat exempel är det uppdrag som regeringen 2012 gav till Institutet för språk och folkminnen, där Språkrådet ingår, att ta fram ett beredningsunderlag för att utveckla formerna för drift och samordning av en nationell språkdatabank.8 I sitt förslag för nationell språkinfrastruktur i det digitala samhället lyfter Språkrådet att de språkresurser som behövs för att stimulera teknikutvecklingen måste utvecklas och befintliga språkresurser behöver göras öppet tillgängliga för utveckling av tjänster och pro- dukter.9

Exempel på nya tekniska språktjänster är Samiskt språkcentrums gratisapp (för mobiler och surfplattor) som använder och tillgänglig- gör Sametingets webbordbok. Via appen kan man söka ord både på svenska och samiska, och enkelt växla mellan språken.10 Samtidigt finns stora skillnader mellan språken. Utbudet av språkverktyg för finskan är t.ex. väl tillgodosett eftersom det är nationellt språk i Finland. Det kan man även dra nytta av i utvecklingen av språkverk- tyg för meänkieli som är närbesläktat med finskan.

Giellatekno, vid Universitetet i Tromsö, arbetar med att samla in språkresurser (texter, talinspelningar, ordlistor, m.m.) och att utveckla språkverktyg för samiska, liksom i viss utsträckning för

7 Näringsdepartementet (dnr N2014/2840/ITP).

8 Kulturdepartementet (dnr Ku2011/860/KA).

9 Institutet för språk och folkminnen (2012). Infrastruktur för språken i Sverige, Förslag till nationell språkinfrastruktur för det digitala samhället.

10 Uppgift hämtad från Sametingets webbplats i maj 2016.

266

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

kvänska (motsvarigheten till meänkieli på norska sidan) och andra minoritetsspråk. Det finns t.ex. både maskinöversättning och dator- stöd för manuell översättning (s.k. översättningsminnen) mellan nordsamiska och norska, samt talsyntes för nordsamiska.11 Liknande språkresursinsamling och teknikutveckling skulle kunna göras i Sverige, också för meänkieli och andra nationella minoritetsspråk.

Översättningar mellan språk i realtid är också ett område på vilket det förekommer ett utvecklingsarbete inom det europeiska samarbe- tet. EU-kommissionen lanserade 2015 ett initiativ med syftet att skapa en digital plattform och översättningstjänst som möjliggör kommunikation mellan olika språk inom EU. För att skapa dessa verktyg har myndigheter i medlemsländerna uppmanats att bidra till insamlingen av språkligt material för att träna maskinöversättnings- systemet.12 Den svenska noden i detta arbete är Institutet för språk och folkminnen.

5.4Det samiska folkets och de nationella minoriteternas medieutbud

I detta avsnitt redovisas exempel på mediekanaler för respektive nationellt minoritetsspråk. Uppgifterna är hämtade från de underlag som berörda grupper har lämnat till Medieutredningen. Den all- männa bild som framträder är att antalet traditionella dagstidningar och tidskrifter (på papper eller webben) är förhållandevis få, nya medieinitiativ är sällsynta och av de som ändå har försökt att etablera sig har flera enbart existerat under en kortare tid. De offentligt finan- sierade mediernas utbud är i princip det enda som finns att tillgå inom etermedia på de nationella minoritetsspråken. För att få en heltäckande bild är det samtidigt viktigt att belysa hur det samiska folket och de nationella minoriteterna framställs i andra medier.

11 Bygger på uppgift lämnad av Språkrådet i september 2016.

12 Uppgift hämtad på webbplats för European Language Resource Coordination i augusti 2016, samt på webbplats för Institutet för språk och folkminnen i juni 2016.

267

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

Mediekanaler för samiska språk

Mediekanaler som använder samiska språk omfattar dels några tid- skrifter som skriver på flera av de samiska språkvariationerna, dels de redaktioner som sänder radio och tv i Sveriges Radio (SR) och Sveriges Television (SVT). Även norska NRK Sámiradio och finska YLE Sámiradio uppges vara viktiga mediekanaler för det samiska samhället. Från Sametingets sida påtalas att utbudet i första hand saknar en daglig tidning.

Samiska tidskriften Samefolket har publicerats sedan 1918 och rapporterar om aktuella kulturella och politiska händelser i det samiska samhället och om andra urfolk runt om i världen. Tidskriften Nuorat riktar sig till unga samer i Sverige såväl som i resten av Sápmi och vill väcka intresse för samiska samhällsfrågor. Daerpies Dierie är en tidning som skildrar det sydsamiska området utifrån ett kyrkligt perspektiv, med tonvikt på nyheter och kultur.

SR Sámi Radio (Sameradion) är en egen kanal inom SR. Huvud redaktionen ligger i Kiruna och medarbetare finns i Stockholm, Umeå, Arvidsjaur och Luleå. Sameradion sänder både nyheter och program på fasta sändningstider i P2 riks samt regionalt i norra Sverige (P6 i Stockholm) och har programkategorier för alla ålders- grupper. Kanalen erbjuder i första hand nyheter och aktualiteter inom genrerna kultur, sport, underhållning och samhällsfrågor och sänder också ett utbud för barn och unga. Innehållet handlar om upplevelser med utgångspunkt från Sápmi och dess innevånare samt världens urfolkssamhällen. Sameradion sänder även i en webbkanal. Redaktionen samarbetar med NRK Sámiradio och YLE Sámiradio och samkör en del nyhets och aktualitetsprogram över tre länder.

SVT Sápmi är en samisk tv-redaktion inom SVT som sänder nyheter och program på fasta sändningstider. Redaktionen är place- rad i Kiruna och det finns även bemanning i Östersund. 2002 starta- des de första samiska nyhetssändningarna, Oððasat, i tv tillsammans med norska NRK och finska YLE. Oððasat speglar förhållanden i hela Sápmi, men också händelser i övriga världen, särskilt om de berör urfolk. SVT Sápmi producerar barn- och samhällsprogram på samiska. 2009 flyttade Sameradion och SVT Sápmi till gemensamma

268

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

lokaler och inledde ett samarbete. En gemensam webbplats har ska- pats och redaktionerna har ett helt öppet samarbete kring nyheter och aktualiteter.13

UR sänder i SVT:s och SR:s samtliga kanaler. Enligt bolagsöver- enskommelsen om nationella minoritetsspråksprogram ansvarar UR huvudsakligen för utbud riktat till barn respektive unga med ett språkutbud på de fem nationella minoritetsspråken.14

Det finns även ett antal samiska bloggar och några Facebook- och Twitterkonton. Dessa sysslar inte specifikt med nyhetsförmedling, med undantag för de offentligt finansierade mediernas Facebook- och Twitterkonton.

Mediekanaler för meänkieli

Mediekanalerna för meänkieli består i dag av en dagstidning, ett par tidskrifter, ett par webbtidningar, en webbradiostation samt de offentligt finansierade mediernas redaktioner för meänkieli.

Haparandabladet är i grunden svenskspråkig, men har material även på finska och meänkieli. Tidningen finns både i tryckt form och digitalt, men det är enbart pappersutgåvan som innehåller material på nationella minoritetsspråk. Det är den enda flerdagarstidningen med presstöd som har material på nationella minoritetsspråk. Varje vecka publicerar tidningen en halvsida på meänkieli. Tidskriften MET-avisi har funnits sedan 1983 och sedan oktober 2015 publiceras den som en webbtidning på meänkieli och svenska. Tidskriften Meänmaa är meänkielispråkig och innehåller reportage, kultur och artiklar om språk. Meänmaan tiuku är en webbtidning med nyheter och rap- porter inom kulturområdet.

Webbradion Raatiu Väylänranta startades 2013 och sänder 24 timmar per dygn, med mindre pauser mellan program, enligt en fast- ställd tablå som upprepas varje dag. Schemat uppdateras vid behov när nya program blivit tillgängliga samt för att ha specialprogram för jul och midsommar. Under 2016 pågår den automatiska sändningen fortfarande, men utan uppdaterad programtabell. Verksamhetens framtid är i nuläget oklar.15

13 Bygger på uppgifter lämnade av SR och SVT i september 2016. 14 Bygger på uppgifter lämnade av UR i oktober 2016.

15 Bygger på uppgifter lämnade av Raatiu Väylänranta i augusti 2016.

269

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

SR:s program på meänkieli, Meänraatio, sänder dels lokalt i P4 Norrbotten, dels i P6 lokalt över Stockholm. Meänraatios utbud hörs också i den finska DAB-kanalen. Huvudredaktionen finns i Pajala men medarbetare finns också i Luleå. Meänraatio sänder alla vardagar nyheter med fokus på den egna språkliga minoritetens behov, och har särskilda program för barn respektive unga. Programmen foku- serar på att spegla språk och identitet och frågor som rör nationella minoriteter. Utöver det samarbete som under många år utvecklats med finska YLE och norska NRK om livet i Barentsregionen har även samarbeten med redaktioner inom SR etablerats.

SVT har en meänkieli-redaktion i Kiruna som producerar sam- hälls-, kultur-och barnprogram på meänkieli. I SVT:s Sverige i dag finns varje söndag en sammanfattning av veckans nyheter på meänkieli. Dessutom beställer SVT program av externa produk- tionsbolag.16 UR sänder i SVT:s och SR:s samtliga kanaler. Enligt bolagsöverenskommelsen om nationella minoritetsspråksprogram har UR huvudsakligen ansvar för utbud riktat till barn respektive unga med ett språkutbud på de fem nationella minoritetsspråken.17

Enligt Svenska Tornedalingars Riksförbund har också volymen av innehåll på meänkieli i sociala medier ökat de senaste åren. Det finns numera några bloggar, ett antal Facebooksidor och några enstaka Twitterkonton på meänkieli.18 Dessa sysslar dock inte specifikt med nyhetsförmedling, med undantag för de offentligt finansierade medier- nas Facebooksidor och Twitterkonton.

Mediekanaler för finska

Finska är det största nationella minoritetsspråket i Sverige och mediesituationen är också den mest omfångsrika jämfört med övriga gruppers. Två dagstidningar på finska finns i dag på marknaden som utkommer veckovis. Det offentligt finansierade programbolagens utbud på finska – framför allt SR:s – är mycket stort jämfört med utbudet på de övriga nationella minoritetsspråken.

16 Bygger på uppgifter lämnade av SR och SVT i september 2016. 17 Bygger på uppgifter lämnade av UR i oktober 2016.

18 Bygger på uppgifter lämnade av Svenska Tornedalingars Riksförbund i januari 2016.

270

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

Liekki är en sverigefinsk kulturtidskrift på finska som innehåller noveller, dikter, kåserier, intervjuer, debatt, recensioner, teater, film, konst, musik m.m. Ruotsin Suomalainen är en finskspråkig tidning som har fokus på det sverigefinska och innehåller nyheter, reportage, intervjuer samt sammanfattning av nyheter från Finland. Suomen Uutisviikko är en tidning på finska, med nyheter från Finland som sammanfattar den gångna veckans finska nyheter, både på riks- och regional nivå. Haparandabladet är en trespråkig, lokal nyhetstidning med material på svenska, finska och meänkieli.

TV Finland är en kanal som främst riktar sig till finländare bosatta utanför Finland med programutbud från YLE på både finska och svenska. Kanalen sänds för närvarande enbart i Mälardalen, för Comhems abonnenter.

SR har ett mycket stort utbud på finska räknat i antal timmar per år. Sisuradios program sänds i flera FM-kanaler och följer respektive kanals profil. Huvudredaktionen ligger i Stockholm men medarbe- tare finns också på ett flertal orter runtom i landet, från Haparanda till Malmö. Alla helt finskspråkiga program finns i P2 och P6, i P4 sänds tvåspråkiga program och nyheter för de som är intresserade av Sisuradios utbud, men inte har tillräckliga språkkunskaper. För P3 (och en yngre publik) finns poddar från Sisuradio och det finns även ett utbud för barn och unga.

Uutiset är SVT:s dagliga nyheter på finska. Uutisets huvudredak- tion finns i Stockholm, men har också bemanning i Göteborg och i Haparanda. Visst programsamarbete förekommer med SR kring enstaka serier. SVT ingår också i ett nordiskt utbyte med finska YLE kring material som bedöms journalistiskt intressant från ett sverige- finskt perspektiv. Utöver Uutiset producerar SVT också sverige finska samhällsprogram samt barnprogram.19

UR sänder i SVT:s och SR:s samtliga kanaler. Enligt bolagsöver- enskommelsen om nationella minoritetsspråksprogram har UR huvudsakligen ansvar för utbud riktat till barn respektive unga med ett språkutbud på de fem nationella minoritetsspråken.20

I sociala medier finns flera Facebooksidor och ett par twitterkon- ton, men dessa sysslar inte specifikt med nyhetsförmedling, undanta- get de offentligt finansierade mediernas Facebooksidor och Twitter konton.

19 Bygger på uppgifter lämnade av SR och SVT i september 2016. 20 Bygger på uppgifter lämnade av UR i oktober 2016.

271

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

Mediekanaler för romani chib

Den romska mediesituationen präglas av generationsklyftor, i den äldre generationen är det utbrett med läs- och skrivsvårigheter. Radion lyfts som en särskilt viktig informationskanal i denna grupp. SR:s Radio Romano utgör här ett nav, men även gratistidningen È Romani Glinda, som skickas ut till samtliga romer i Sverige.

För de yngre generationerna romer är sociala medier de viktigaste kanalerna; de samlar och stärker både identiteten och språket hos de romska ungdomarna. Bristen på kontinuitet i de medieinitiativ som finns är påtaglig, särskilt tydligt märks det i romska medieinitiativ som uppstår en tid för att sedan läggas ned, t.ex. de två kulturtid- skrifterna Le Romané Nevimata och Romano Hango.

Tidskriften É Romani Glinda startades 1998 och är gratis. Den vänder sig i första hand till romer, men även till olika organisationer och myndigheter. Tidskriften arbetar för romers integration i sam- hället och lyfter fram den romska kulturen i artiklar och reportage på svenska. Romani E Journal är en akademisk tidskrift som vill bekämpa antiziganismen. Den strävar huvudsakligen efter att nå studenter i alla åldrar, samt att få genomslag i allmänna medier.

SR:s Radio Romano är ett nyhets-, aktualitets och samhällsmagas- insprogram som i första hand bevakar romska och andra nationella minoritetsfrågor, inklusive kultur och musik samt ämnen som är angelägna för den romska minoriteten. Det sänds alla vardagar. Programmet innehåller reportage om romer i Sverige och om den romska kulturen. Radio Romano är en egen redaktion men ligger organisatoriskt under SR:s Sisuradio. Radio Romano ansvarar också för ett utbud för barn och unga. Redaktionen har sitt säte i Stockholm, men medarbetare finns även i Malmö. Radio Romano samarbetar med andra redaktioner inom SR. I oktober 2016 lanserade SR Terni Generatica – en talkshow-podd på romani som riktar sig till unga romer.

SVT gör samhällsprogram och barnprogram på romani chib. Programmen bemannas efter innehåll och inriktning, en del produ- ceras av produktionsbolag, men alla program projektleds av SVT. SVT producerar även veckosummeringar av Sverige i dag på flera olika romska dialekter.21 UR sänder i SVT:s och SR:s samtliga kana- ler. Enligt bolagsöverenskommelsen om nationella minoritets-

21 Bygger på uppgifter lämnade av SR och SVT i 19 september 2016.

272

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

språksprogram har UR huvudsakligen ansvar för utbud riktat till barn respektive unga med ett språkutbud på de fem nationella mino- ritetsspråken.22

Radio 123 är ett radioprogram som vänder sig till den unga gene- rationen romer och ger användarna möjlighet att lyssna och även delta aktivt i program om aktuella ämnen. Radio 123 sänds i Malmö med omnejd (även Köpenhamn) på 89,2 Mhz, och finns även på Facebook. Radio 123 har varit vilande i perioder på grund av bris- tande finansiering.

I sociala medier finns några Facebooksidor och twitterkonton, t.ex. för unga romer. Dessa sysslar inte, med undantag av de offent- ligt finansierade medierna, specifikt med nyhetsförmedling.

Mediekanaler för jiddisch

Från de judiska organisationerna påtalas att den judiska gruppen inte har några specifika medieslag eller kanaler som enbart representerar dem och att de inte heller upplever att de har ett behov av detta. Behovet som framförs handlar mer om att den bild som förmedlas av denna grupp i majoritetsmedierna ska vara rättvisande. Det är viktigt, menar de, att majoritetsmedierna tar sitt ansvar och hjälper till att förmedla en nyanserad och rättvisande bild av hur det är att vara jude i Sverige, och skildrar det specifika men också det allmänna. Denna minoritets behov avseende nyheter och annan bevakning täcks av medier på svenska. Språket jiddisch fyller dock viktiga kulturella funktioner.

Judisk krönika är en kulturtidskrift på svenska som sedan 1932 utgör ett forum för debatt om främlingsfientlighet och minoritets- frågor, med tolerans och pluralism som ledord. Tidskriften är en förmedlare av judisk kunskap och kultur i Sverige och innehåller artiklar om judisk litteratur, film, konst, religion och filosofi. Även aktuell idédebatt och politisk debatt finns i tidskriften.

Enligt bolagsöverenskommelsen om nationella minoritetsspråks- program har SR och UR program på jiddisch. SR sänder ett litet utbud på jiddisch, t.ex. Magiska Skrinets sagor i P6, samt korta pro- gram i P1 som uppmärksammat hur språket jiddisch lever i Sverige. Utbudet produceras av ett externt bolag med kompetens på just

22 Bygger på uppgifter lämnade av UR i oktober 2016.

273

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

detta område. I P2:s musikutbud återfinns också någon gång varje år musik med anknytning till de judiska musiktraditionerna inklusive på jiddisch.23 UR:s utbud riktar sig främst mot barn och unga.

I sociala medier finns några Facebooksidor, t.ex. Ung Jiddisch, Judiska Församlingen i Stockholm och Limmud Stockholm. Dessa sysslar inte specifikt med nyhetsförmedling.

Okunnig rapportering i majoritetsmedierna

När Medieutredningen samlade företrädare för de nationella minori- teternas organisationer till ett möte i november 2015 noterades en bred samsyn om de s.k. majoritetsmediernas ofta okunniga rappor- tering och stereotypa skildringar av de nationella minoriteterna.24

Som exempel nämndes de uttryck för antisemitism och antiziga- nism som företrädarna menar att många medier släpper fram och som leder till hot riktade mot judar och romer och till en negativ spiral: berörda grupper vågar inte framträda av rädsla för att utsättas vilket resulterar i att de inte syns och kan representera en rättvisande bild. Därmed fortsätter den missvisande skildringen att spridas. Vidare blandas ofta svenska romer ihop med europeiska migranter, och på samma vis blandar i princip alla medier ihop finlandssvenskar och sverigefinländare. Journalisternas okunskap gör det svårt att tipsa om nyheter som har ett nyhetsvärde även för majoritetsbefolk- ningen. Det förekommer dessutom ofta faktafel när journalister skriver om de nationella minoriteterna vilket kan spä på fördomarna mot dessa grupper.

För att om möjligt komma till rätta med dessa problem framför- des av representanterna för de nationella minoritetsorganisationerna uppslag på två olika typer av åtgärder. Dels utbildningsinsatser rik- tade till redan yrkesverksamma journalister, dels insatser för att utbilda personer som talar eller har kunskaper i något av de nationella minoritetsspråken i journalistik

23 Bygger på uppgifter lämnade av SR och SVT i september 2016.

24 Ang. Medieutredningens möte med de nationella minoriteterna – se kapitel 2, avsnitt 2.1.2.

274

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

Medieutredningens slutsats

Medieutredningens analys av medieutbudet för det samiska folket och de nationella minoriteterna visar att flera typer av stimulansåt- gärder krävs för att åtgärda de brister som finns rörande utbudet av oberoende nyhetsförmedling som riktar sig till det samiska folket och de nationella minoriteterna. Åtgärderna måste också anpassas till det nya digitala och globala medielandskapet.

5.5Europarådets konventioner om nationella minoriteter och nationella minoritetsspråk

Två konventioner från Europarådet om nationella minoriteter res- pektive nationella minoritetsspråk är i mångt och mycket basen för den nationella minoritetspolitiken.

I Sverige finns fem erkända nationella minoriteter.

Foto: SO-rummet.se

275

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

Europarådets ramkonvention

Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2000:2) godkändes av Europarådets ministerkommitté i november 1994 och trädde i kraft i februari 1998. Sverige ratificerade konventionen den 13 januari 2000. Konventionen slår fast centrala principer för skyd- det av nationella minoriteter. I ramkonventionens del II artikel 9.3 stadgas t.ex. att staterna inte ska hindra dem som tillhör nationella minoriteter från att ”framställa och använda tryckta media”. I artikel 9.4 anges vidare att staterna inom ramen för sina rättssystem ska vidta lämpliga åtgärder för att ”underlätta tillträde till massmedier” för personer som tillhör nationella minoriteter och i syfte att främja tolerans och tillåta kulturell mångfald.

Minoritetsspråkskonventionen

Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk, i för- kortning minoritetsspråkskonventionen, upprättades av Europarådet november 1992 och trädde i kraft i mars 1998. Sverige ratificerade konventionen den 13 januari 2000. Där stadgas rätten att använda landsdels- eller minoritetsspråk i det privata eller offentliga livet. I Sverige är samiska, finska och meänkieli landsdels- eller minoritets- språk samt romani chib och jiddisch territoriellt obundna minori- tetsspråk.

Åtgärderna på medieområdet återfinns i artikel 11 och omfattar i huvudsak punkter om radio- och tv-sändningar, men även tidningar och tidningsartiklar omnämns, liksom utbildning av journalister och annan personal inom medierna som använder landsdels- eller mino- ritetsspråk, t.ex. att parterna förbinder sig till att uppmuntra och/ eller underlätta att minst en tidning grundas och/eller upprätthålls på landsdels- eller minoritetsspråk, eller att uppmuntra och/eller underlätta regelbunden publicering av tidningsartiklar på landsdels- eller minoritetsspråk.

276

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

Länderrapporter

Stater som tillträtt ramkonventionen ska med jämna mellanrum lämna rapporter med information om rättsliga och andra åtgärder som vidtagits för att uppfylla konventionen. Rapporterna granskas sedan av en expertkommitté som även gör landbesök. Baserat på detta beslutar ministerkommittén om rekommendationer. Även genomförandet av den europeiska stadgan om landsdels- och mino- ritetsspråk avrapporteras periodiskt enligt motsvarande förfarande.

Sverige har i juni 2016 rapporterat genomförandet av både ramkonventionen och minoritetsspråkskonventionen. I rapporten poängteras bl.a. att medier, och särskilt de offentligt finansierade, har en viktig roll i stärkandet av de nationella minoriteternas identitet och i arbetet med att revitalisera minoritetsspråken.25 Till de främsta åtgärderna på området nämns bl.a. de stärkta kraven rörande natio- nella minoritetsspråk i de offentligt finansierade programbolagens sändningstillstånd för innevarande period (2014–2019) och att för- utsättningarna för övriga minoritetsspråkiga media stärkts genom särskilda regler i bl.a. presstödsförordningen.26

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen konstaterar att båda konventionerna är formule- rade i en tid då papperstidningar och andra massmedier var den självklara utgångspunkten, före dagens konvergerade medielandskap med digitala, sociala och i allt högre utsträckning individualiserade medier. I detta slutbetänkande lämnar Medieutredningen förslag om nya mediepolitiska verktyg baserade på det nya medielandskapet och det är en förhoppning att detta kommer att vara till gagn för en modernisering av såväl ramkonventionerna i de delar som avser med- iepolitiken som de svenska återrapporteringarna.

25 Med språkrevitalisering avses, enligt Språkrådet, att ett hotat språk väcks till liv, bevaras, får fler talare genom att använda olika metoder och hitta nya arenor för språket.

26 Kulturdepartementet (2016). Sveriges fjärde rapport till Europarådet under ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter. Artikel 9, s 37–41. Sveriges sjätte rapport till Europarådet under den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. Artikel 11, s 33–37.

277

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

5.6Presstöd till dagstidningar på nationella minoritetsspråk

I det nuvarande presstödet finns det flera villkor som är särskilt anpassade till tidningar på nationella minoritetsspråk.27 För drifts- stödet – den stödform som används för att bidra till finansieringen av en löpande produktion av dagstidningar – handlar det om följande bestämmelser:

––Huvudregeln är att stödberättigade tidningar ska ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska och distribuerade inom lan- det. En tidning vars redaktionella innehåll inte i huvudsak är skri- vet på svenska kan dock få driftsstöd under vissa förutsättningar, bl.a. ska tidningen vända sig till språkliga minoriteter i Sverige, ha sin huvudredaktion i Sverige och ha en abonnerad upplaga som till minst 90 procent är spridd i Sverige.

––För tidningar med ett redaktionellt innehåll som i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli är minimikravet på abonnerad upplaga 750 exemplar, att jämföra med det generella kravet för driftsstöd på 1 500 abonnerade exemplar.

––Ett s.k. begränsat driftsstöd, som för närvarande är på minst 2 239 000 kronor och högst 2 686 000 kronor28, kan ges till tid- ningar vars redaktionella innehåll till minst 25 procent är skrivet på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli och tidningens utgivningsort är en kommun som ingår i förvaltnings- området för något av språken enligt lagen (2009:724) om natio- nella minoriteter och minoritetsspråk.

Bestämmelserna för driftsstödet har ändrats under senare år för att sänka trösklarna in i stödsystemet för tidningar på samiska, meänkieli och finska.29 Det nya utvecklingsstödet för tryckta allmänna nyhets- tidningar innehåller samma öppning för tidningar som inte är skrivna på svenska men som vänder sig till språkliga minoriteter i Sverige och har sin huvudredaktion i landet.30 Det lägre upplagekravet för tid-

27 Presstödsförordningen (1990:524).

28 Den högsta nivån för begränsat driftsstöd höjs fr.o.m. 2017 till 2 955 000 kronor.

29 Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli (SOU 2012:58), delbetänkande av Presstödskommittén, samt Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88).

30 Förordning (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar.

278

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

ningar på samiska eller meänkieli gäller också. Huvudregeln för ut- vecklingsstödet är att stödet får utgöra högst 40 procent av kostna- den för projektet. För insatser med särskild betydelse för bl.a. nationella minoriteter enligt lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk får stöd dock lämnas med högst 75 pro- cent av kostnaden för projektet.

Sedan flera år tillbaka har tre dagstidningar som skriver på natio- nella minoritetsspråk varit berättigade till presstöd. Tvådagars tidningen Haparandabladet, med material på finska och meänkieli, får det högre begränsade driftsstödet enligt den bestämmelse som innebär att tidningar som till minst 25 procent kommer ut på mer än ett av språken samiska, finska och meänkieli kan vara berättigade till ett högre begränsat driftsstöd. Två endagstidningar på finska har driftsstöd: Ruotsin Suomalainen och Suomen Uutisvikko. Stöd belopp för dessa tre tidningar 2015 och 2016 samt deras årsupplagor framgår av tabell 5.1.31

Tabell 5.1 Driftsstöd för tidningar på nationella minoritetsspråk 2015 och 2016, tusental kronor

Tidning	Stöd 2015	Prel. stöd 2016	Upplaga 2016

Haparandabladet	2 638	2 955	3 128
Suomen Uutisviikko	2 239	2 239	2 045
Ruotsin Suomalainen	5 260	5 260	9 200

Summa	10 137	10 454	14 373

Källa: Myndigheten för press, radio och tv.

Enligt uppgift från Myndigheten för press, radio och tv har det under de senaste fem åren (2012–2016) inte inkommit några ansökningar från dagstidningar på vare sig samiska eller romani chib. Ingen tid- ning på nationellt minoritetsspråk har heller ansökt om utvecklings- stöd i den första ansökningsomgången.32

Lättnaderna i kraven för att en tidning ska vara berättigad till driftsstöd har främst gällt samiska och meänkieli. Efter ändringarna har Haparandabladet börjat skriva på meänkieli, men det har inte lett till någon tidning på samiska. Det förefaller alltså som att de senaste

31 I presstödssystemet har även endagarstidningarna Eesti Päevaleht (estniska) och Liberación (spanska) årligt driftsstöd.

32 Bygger på uppgifter lämnade av Myndigheten för press, radio och tv i september 2016.

279

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

årens villkorsändringar i presstödssystemet, med lägre trösklar och anpassade stödbelopp för driftsstöd och utvecklingsstöd till tid- ningar på nationella minoritetsspråk, endast har fått en ytterst begränsad positiv effekt på utbudet av dagstidningar som vänder sig till det samiska folket och de nationella minoriteterna.

En kritik mot de senaste årens hantering av presstödet till tid- ningar som skriver på nationella minoritetsspråk har också varit att de varierande förutsättningarna för samtliga fem språk – finska, jid- disch, meänkieli, romani chib och samiska – inte beaktats i tillräcklig grad i tidigare utredningar.33

Intresseorganisationernas synpunkter

Det finns en samsyn om att ett nytt mediestöd ska omfatta särskilda insatser för nationella minoritetsmedier.34 Det faktum att det utanför de offentligt finansierade mediernas utbud fortarande inte finns t.ex. ett samiskspråkigt nyhetsmedium som tar upp aktuella samiska sam- hällsfrågor uppfattas som en betydande brist. Från den samiska gruppen lyfter man också önskemålet om att ett nytt mediestöd ska kunna fördelas till ett samiskt medium med huvudredaktion även på platser inom Sápmi utanför Sveriges gränser.

Utöver behovet av nyheter och samhällsinformation lyfts från flera grupper också behovet av identitetsstärkande journalistik som inte nödvändigtvis behöver vara på det egna nationella minoritets- språket. Alla i den samiska gruppen kan t.ex. inte tala samiska, men har ändå ett intresse av att få ta del av nyheter om samiska frågor.

33 Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88), s 12–13.

34 I delbetänkandet (SOU 2015:94) anger Medieutredningen att det är omodernt att särbe- handla medier på minoritetsspråk (s. 303). Denna formulering har kritiserats från de nationella minoritetsorganisationernas sida och uppfattas som att utredningen inte förordar särskilda stödinsatser för minoritetsmedier. Medieutredningen beklagar formuleringen i delbetänkan- det och lämnar i detta slutbetänkande förslag om mediestöd till allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna.

280

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen återkommer till den närmare utformningen av ett nytt mediestöd i kapitel 7. Då de nationella minoritetsmedierna, med sina små målgrupper, inte har samma marknadsförutsättningar som andra allmänna nyhetsmedier är det fortsatt motiverat med särskilt anpassade och lägre trösklar in i stödsystemet för dessa medier.

Samtidigt är det viktigt att betona kvalitet och mångsidighet i utbudet, även i nationella minoritetsmedier. I rapporten Det sam- manhållande kittet – som studerar minoritetsmedier i Europa – är en av de viktigaste slutsatserna att behovet av kvalitet ökar i en situation då språklojaliteten hos minoriteten minskar. Unga människor följer sällan nationella minoritetsmedier av gammal vana utan är trogna språket bara om kvaliteten är tillräckligt hög och utbudet tillräckligt omfattande. I studien konstateras vidare att två- eller flerspråkiga medborgare har särskilt lätt för att välja bort medier som inte anses hålla måttet.35 Därför är det viktigt att inte sänka kvalitetskraven på nationella minoritetsmedier i det nya mediestödet.

5.7Stöd till tidskrifter på nationella minoritetsspråk

Statens kulturråd (KUR) fördelar stöd till utgivning av litteratur och kulturtidskrifter, det s.k. kulturtidskriftsstödet. Stöd ges till produk- tion och utveckling av tidskrifter i både tryckt och digital form. Myndigheten har ett särskilt ansvar att främja utgivning och distri- bution av kulturtidskrifter på de nationella minoritetsspråken. Stöd till dessa beviljas inom ramen för stöd till litteratur, kulturtidskrifter och läsfrämjande insatser.36 Bidraget ska vara ett komplement till övrig finansiering. Myndigheten tar i uppdraget även hänsyn till utgivning på svenska som bedöms vara av särskild betydelse för de nationella minoriteternas kultur, historia och identitet.

I 2015 års redovisning av hur KUR verkar för det samiska folkets och de nationella minoriteternas kultur konstaterar myndigheten att stödet till kulturtidskrifter fyller en viktig funktion och bidrar till en omfattande utgivning. Även om nationella minoriteters kulturtid-

35 Moring, Tom & Godenhjelm, Sebastian (2010). Det sammanhållande kittet. En studie av minoritetsmedier i Europa.

36 Förordning (2010:1058) om statsbidrag till litteratur, kulturtidskrifter och läsfrämjande insatser.

281

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

skrifter utgör en rimlig andel av samtliga sökande noteras att infor- mation om stödet behöver nå ut till nya potentiella utgivare av sådana kulturtidskrifter.37

Myndigheten har för 2016 beviljat stöd till sju tidskrifter om totalt 850 000 kronor för utgivning av tidskrifter som är skrivna på nationella minoritetsspråk eller som riktas till nationella minoriteter, vilket är en ökning med 200 000 kronor jämfört med 2015, då fem tidskrifter med den inriktningen fick stöd. Fördelningen på de olika titlarna framgår av tabell 5.2.

Tabell 5.2 Stöd till nationella minoriteters kulturtidskrifter 2015 och 2016, tusental kronor

Tidskrift	Stöd 2015	Stöd 2016	Distribuerad upplaga per nummer

É Romani Glinda	200	225	1000
Judisk Krönika	225	225	4500
Liekki Sverigefinsk
tidskrift	100	100	300
METavisi (digital)	75	75	Uppgift saknas
Samefolket	50	50	1081
Meänmaa	-	50	400
Nuorat	-	125	486

Summa	650	850	7767

Källa: Statens kulturråd.

Av tabellen framgår att det är följande sju tidskrifter som får stöd för 2016: É Romani Glinda, Judisk Krönika, Liekki Sverigefinsk tid- skrift, METavisi, Samefolket, Meänmaa och Nuorat. Det är de två sistnämnda som tillkommit sedan 2015.

Avsikten med stödet är inte att ge full finansiering, beloppen som ges till tidskrifterna är betydligt lägre än presstödsbeloppen. Flera av de som återkommande söker stöd har också en annan finansiering. Det gäller t.ex. Judisk krönika och Samefolket. Publikationerna vän- der sig till små målgrupper och det är svårt att finansiera verksamhe- terna utan stöd. Det finns dessutom merkostnader för arbete med

37 Kulturrådet (2015). Redovisning av hur Kulturrådet verkar för det samiska folkets och övriga nationella minoriteters kultur, s. 20.

282

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

minoritetsjournalistik, exempelvis översättningar. Ofta erbjuder tidskrifterna material på både svenska och det nationella minoritets- språket.

Medieutredningens slutsats

Även om de inte är många finns det ändå ett antal tidskrifter som vän- der sig mot det samiska folket och/eller de nationella minoriteterna. Flera av dessa lyfts av de nationella minoritetsorganisationerna som viktiga medier.

Medieutredningen har prövat frågan om huruvida bestämmel- serna för ett nytt mediestöd ska förändras i en riktning som innebär att de nationella minoritetsmedier som i dag är mottagare av tid- skriftsstöd, med låga stödbelopp, skulle kunna omfattas av det nya mediestödet, med högre stödbelopp. För det nuvarande driftsstödet krävs utgivning en gång per vecka, för tidskriftsstödet gäller fyra gånger per år. Att helt överbrygga det gapet i det nya mediestödet är inte aktuellt, eftersom mediestödet ska vara inriktat på allmänna nyhetsmedier, men en viss anpassning till en lägre periodicitet för nationella minoritetsmedier bör kunna komma i fråga.

Tidskriften Samefolket är samtidigt ett exempel på det dilemma som små och ekonomiskt svaga minoritetsmedier kan stå inför. Tidskriften har ett verksamhetsstöd på cirka 1,5 miljoner kronor från Sametingets kulturnämnd och ska samtidigt granska det samiska samhället och dess företrädare, där Sametinget spelar en central roll. Den mediepolitik som Medieutredningen förordar handlar om att främja alla medborgares tillgång till oberoende nyhetsförmedling – det är inte förenligt med att ett stödberättigat medium produceras eller direkt finansieras av myndigheter eller andra offentligt finansie- rade organ. Med ett mer substantiellt mediestöd kan en sådan situa- tion undvikas.

5.8De offentligt finansierade medierna

Enligt innevarande sändningstillstånd ska SR:s, SVT:s och UR:s samlade programutbud på de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli och romani chib samt på teckenspråk sammantaget

283

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

öka årligen jämfört med 2013 års nivå. 38 Det framgår att denna ökning ska vara ”betydande”, utan att detta definieras närmare. Programföretagen ska även erbjuda ett utbud på det nationella mino- ritetsspråket jiddisch och andra minoritetsspråk. Vidare ska pro- gramföretagen ha en dialog med de berörda grupperna. I fråga om programverksamhet på nationella minoritetsspråk och teckenspråk får bolagen sinsemellan fördela ansvaret för olika slags insatser.39 Sändningstillstånden föreskriver även att programbolagen ska ta hänsyn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoriteter eller är teckenspråkiga.40

I granskningsnämndens bedömning av hur programbolagen upp- fyllt sina public service-uppdrag 2015 lyfts som positivt att bolagen har skapat ett gemensamt index för minoritetsspråksutbudet. Nämnden anser dock att SR, SVT och UR endast med tvekan har uppfyllt kravet om ett programutbud på minoritetsspråk och teck- enspråk. Bolagen uppmanas att i kommande redovisningar tydligt redogöra för hur ökningen av programutbudet är märkbar för använ- darna. Kraven på ett utbud på det nationella minoritetsspråket jid- disch och övriga minoritetsspråk, och på att ha en dialog med de berörda grupperna anses vara uppfyllda. Nämnden anser däremot inte att programföretagen har uppfyllt kravet på att ta hänsyn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkgruppen romani chib.41

I bedömningen av 2014 års public service-verksamhet ansåg granskningsnämnden att villkoret om ett utbud för barn på romani chib, inte var uppfyllt då heller. Bolagen ansågs inte heller uppfylla kravet på en sammantagen betydande ökning av det samlade program- utbudet på finska, samiska, meänkieli, romani chib och teckenspråk.42

Intresseorganisationernas synpunkter

Medieutredningens kartläggning av medieutbudet för det samiska folket och de nationella minoriteterna visar att den främsta källan för nyheter och information på nationella minoritetsspråk är SVT och

38 Sändningstillstånden gäller perioden 2014–2019.

39 12 § i respektive sändningstillstånd för SR och SVT, 13 § i sändningstillstånd för UR. 40 10 § i respektive sändningstillstånd 2014–2019 för SR, SVT och UR.

41 Granskningsnämndens årliga public service-bedömning (16/00606, 661 och 662). 42 Granskningsnämndens årliga public service-bedömning (15/00616, 646 och 647).

284

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SR. Även av de kommentarer som lämnats av berörda intresseorga- nisationer framgår att dessa medier intar en särställning när det gäller det samiska folkets och de nationella minoriteternas tillgång till nyhetsmaterial. Utan de offentligt finansierade mediernas program- utbud om och med nationella minoriteter skulle utbudet vara mini- malt eller i vissa fall obefintligt.

Den kritik som riktas mot de offentligt finansierade medierna handlar om hur programbolagen organiserar uppdraget att sända program på nationella minoritetsspråk och om bristande måluppfyll- nad. Kritik riktas även mot att bilden av de nationella minoriteterna är skev och stereotyp. Granskningsnämnden kritiserades för att inte följa upp och granska programföretagens brister på ett tillräckligt kompetent sätt. UR lyfts som ett gott exempel genom att företaget börjat utveckla en metodik för att involvera de nationella minorite- ternas expertis i programproduktionen.

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen föreslår i promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod, som överlämnades till Kulturdepartementet i mars 2016, att insatser för minoritetsspråk fortsatt prioriteras och att villkoren formuleras i beaktande av det digitaliserade medielandskapet och i dialog med de nationella minoritetsorganisationerna.43

5.9Utbildningsinsatser

I kartläggningen av mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna framgår ytterligare utmaningar, utöver avsaknaden av kvalitativa medier. Det handlar dels om journalistkå- rens bristfälliga kunskapsbas rörande det samiska folket och de nationella minoriteterna, dels om bristen på journalister med kun- skaper i något av de nationella minoritetsspråken. Vid Medie utredningens möte med representanter för de nationella minorite-

43 Medieutredningen (2016). De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör ut redas inför nästa tillståndsperiod (se bilaga 3).

285

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

terna framfördes olika förslag för att komma tillrätta med denna situation. Dessa redovisas nedan, kompletterat med forskningen på området, som den beskrivs i Medieutredningens forskningsantologi.

Journalisters kunskaper om det samiska folket och de nationella minoriteterna

Yrkesverksamma journalisters bristande kunskaper om det samiska folket och de nationella minoriteterna har i de nationella minoritets- organisationernas inspel till Medieutredningen framställts som ett grundläggande problem. De bilder som sprids i majoritetsmediernas rapportering av de nationella minoriteterna beskrivs som stereotypa och ofta sammanblandas de nationella minoriteterna med invand- rare, t.ex. blandas svenska romer ihop med europeiska migranter och finlandsvenskar med sverigefinländare. Nyhetsrapporteringen blir därmed inadekvat och skev. Journalisternas okunskap påverkar även nyhetsvärderingen och gör det svårt för minoritetsrepresentanter att till redaktionerna få igenom tips på nyheter som har ett nyhetsvärde även för majoritetsbefolkningen.

Samma bild av läget ger Gunilla Hultén i Den sårbara mångfalden, ett av bidragen i Medieutredningens forskningsantologi. Hon pekar på flera studier som har visat att tendensen till missvisande, stereo- typt och fördomsfullt nyhetsinnehåll även existerar när det gäller språkliga minoriteter i en bredare bemärkelse, Hultén fastlår att denna missrepresentation är ett betydande problem för den demo- kratiska processen, och menar att redaktioner och journalister måste ta ett större ansvar för den samlade mediebild som de gemensamt producerar. För att tillgodose etnisk och kulturell mångfald i medi- erna bör mediepolitiska åtgärder enligt Hultén bl.a. inriktas på att främja initiativ och åtgärder för en inkluderande journalistik, exem- pelvis genom utbildning av journalister. 44

I Journalistik, rättvisa och rättigheter diskuterar Anna Rooswall, ett rättighetsperspektiv på den medierade offentligheten i Sverige i relation till de FN-deklarationer och -konventioner som anknyter till rätten till information och rätten att uttrycka sig, samt i relation till diskrimineringsgrunderna. Här identifieras majoritetsmediernas

44 Hultén, Gunilla (2016). Den sårbara mångfalden, i Medieutredningens forskningsantologi (SOU 2016:30).

286

SOU 2016:80

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

kunskap om minoriteter/ursprungsfolk som en viktig delfråga för att dessa grupper ska kunna delta i och representeras på adekvata sätt i rikstäckande representation och opinionsbildning.45

En åsikt som företrädare för de nationella minoritetsorganisatio- nerna fört fram är att journalistutbildningar och andra medieutbild- ningar behöver behandla frågor som rör det samiska folket och de nationella minoriteterna som en naturlig del av samhället. En specifik utbildningsinsats riktad till redan yrkesverksamma journalister fram- förs som en insats som skulle kunna bidra till att överbrygga okunskap och därmed förbättra kvaliteten på hur nationella minoriteter fram- ställs i media.46 Inom ramen för denna utbildningsinsats bör även frå- gor om stereotyper, antisemitism och antiziganism behandlas.47

Medieutredningens slutsats

Kunskapshöjande fortbildningar om det samiska folket och de natio- nella minoriteterna för yrkesverksamma journalister bedöms av Medieutredningen kunna ge positiva effekter på nyhetsjournalisti- ken och rapporteringen i majoritetsmedierna gällande såväl urval av ämnen och perspektiv som innehållets kvalitet.

Tvåspråkiga journalister

Bristen på tvåspråkiga journalister är en utmaning för utvecklingen av nationella minoritetsmedier och minoritetsjournalistik. Detta framgår av såväl Medieutredningens möte som i underlag från de nationella minoritetsorganisationerna, och även i Medieutredningens kartläggning av medier riktade till det samiska folket och de natio- nella minoriteterna.48 Bristen på tvåspråkiga journalister har även lyfts i andra sammanhang av de nationella minoritetsorganisationerna.49

45 Rooswall, Anna (2016). Journalistik, rättvisa och rättigheter, i SOU 2016:30.

46 Bygger på uppgifter lämnade av Svenska Tornedalingars Riksförbund i januari 2016.

47 Bygger på uppgifter lämnade vid Medieutredningens möte med representanter för de natio- nella minoriteterna den 24 november 2015 och i underlag från Sverigefinländarnas Delegation i december 2015.

48 Bygger på uppgifter från: SVT Uutiset den 3 maj 2016, É Romani Glinda i maj 2016, och STR-T i januari 2016.

49 Sametinget (2011). Förutsättningar för gränsöverskridande tidningssamarbete på samiska och meänkieli, s. 7.

287

Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna

SOU 2016:80

Även SVT skriver i sin remiss inför innevarande sändningstillstånd att ”en omfattande expansion av verksamheten på nationella minori- tetsspråk utan ett samhälleligt åtagande på utbildningsområdet är inkonsekvent och ohållbart i längden. Tvåspråkiga journalister är, på samma sätt som tvåspråkiga lärare, en förutsättning för att minoritet- språksgrupperna ska kunna ta del i demokratiska processer.”50

Statliga rapporter på området minoritetsmedier understryker minoritetsmediernas behov av stöd bl.a. i form av utbildning.51 I Presstödsnämndens Minoriteternas medier. Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i Sverige från 2002, är några av slutsatserna just att de nationella minoriteterna är underrepresenterade i journalistut- bildningar samt att särskilda utbildningar för journalister i minori- tetsmedier saknas.52

Medieutredningens slutsats

Inrättande av kurser eller utbildningar i journalistik riktade till sökande med kunskaper i något av de nationella minoritetsspråken bedöms av Medieutredningen kunna stärka de nationella minoritets- medierna och den nationella minoritetsjournalistiken.

Dessa kurser eller utbildningar skulle kunna förläggas till landets journalistutbildningar eller som journalistkurser inom folkbild- ningen – via folkhögskolor och studieförbund. Dylika initiativ kräver emellertid diskrimineringsrättslig analys i särskild ordning.

50 SVT:s remissvar till Nya villkor för public service (SOU 2012:59).

51 Presstödsnämnden (2002). Minoriteternas medier. Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i Sverige, Styrelsen för psykologiskt försvar (2005). Minoritetsmedier och minoritetsmediepolitik i Sverige. Kultur departementet (2004). Öppna radion och televisionen. Kartläggning och analys av icke- kommersiell lokal radio och tv (s.  67–177).

52 Presstödsnämnden (2002). Minoriteternas medier. Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i Sverige.

288

6 Ny inriktning på mediepolitiken

Bedömning: Mediepolitiken bör få en ny, postmassmedial inriktning för att harmoniera med medborgarnas behov i det digitaliserade och globaliserade medielandskapet.

Mediepolitiken bör ta sin utgångspunkt i att medborgarna blivit aktiva medieborgare och främja allmänhetens medie- och informationskunnighet.

De åtgärder som genomförs bör även väga in den nya medie- politikens tvärdisciplinära inriktning.

I detta kapitel summeras Medieutredningens beskrivning av det nya medielandskapet, baserat på analyserna av medborgarnas förändrade beteenden och av de strukturella förskjutningarna på marknaden. Därefter diskuteras statens roll och behovet av mediepolitiska åtgär- der på både kortare och längre sikt.

6.1Det nya medielandskapet

Digitaliseringen har omkullkastat grundläggande förutsättningar för den del av näringslivet som på olika sätt är kopplad till medielandska- pet. Även om mediebranschen sett svängningar tidigare i historien så bleknar dessa i jämförelse med de omvälvningar som skett på senare år. De sociala medierna har påverkat medieekologin mer de senaste fem åren än någon annan förändring på 500 år. Konvergensen gör att medieslagen blir allt svårare att särskilja.

Medieanvändarnas beteenden har förändrats kapitalt, inte minst när det gäller viljan att betala för kvalitativ journalistik. Detta resul- terar i vikande användarintäkter för kategorin innehållsproducerande

289

Ny inriktning på mediepolitiken

SOU 2016:80

medieföretag. I takt med ett ökat utbud har användarnas tid och engagemang spridits över en mängd plattformar. Denna fragmenti- sering har också påverkat många aktörers förmåga att nå lönsamhet. Konsolidering i det svenska landskapet har inte kunnat motverka denna utveckling.

Digitaliseringen och globaliseringen har skapat nya konkurrenter som på kort tid reducerat de svenska innehållsproducenternas mark- nadsandelar radikalt. Framtidens publicistik är inte längre i händerna på ansvarstagande publicister, utan på ett fåtal globala aktörer som byggt sin affär på vad andra producerar och genom sin kontroll över vad som sprids och de dataströmmar detta genererar tillskansat sig en oerhörd makt. En makt som dessutom inte paras med ett lika stort ansvarstagande.1

I det digitala landskapet existerar inga geografiska begränsningar. Konkurrens kommer inte längre enbart från en annan tidning på samma ort, utan från sociala medieföretag i USA, från offentligt finansierade digitala kanaler och från nationella giganter: Aftonbladet är ur räckviddssynvinkel 2016 största nyhetsmedium på nära nog alla orter i Sverige. Här uppstår det en ny situation, där i princip alla övriga svenska medier är i konkurrensmässigt underläge, såväl gent- emot nationella som internationella giganter.

Konsekvenserna av denna maktförskjutning, som utan åtgärder riskerar att förvärra den rådande obalansen, är flera. Dagspressen som traditionellt haft en ytterst stark ställning har drabbats hårdast av alla medieslag. Det är i hög utsträckning dessa företag som utgör medieekologins ryggrad. De producerar den dyra journalistiken samtidigt som upplagorna faller, med höga kostnader och minskande intäkter som följd.

Samtidigt har andra aktörer inom den vidare mediebranschen tagit ett grepp om användarnas växande mediebudgetar, dessa åter- finns inom segment som bredband och telekom. För de innehålls- producerande medierna har denna utveckling parats med vikande affärsintäkter, då annonsörerna valt andra kanaler för att nå sina målgrupper. Företagen har parerat med samarbeten i rationalise- ringssyfte, som i viss mån skapat en likriktning av innehållet. Men även kännbara nedskärningar på kostnadssidan, som utarmat pro- dukter och tjänster – något som i sin tur kan ha påverkat användarnas

1 Se t.ex. Awan, Imran (2016). Islamophobia in Cyberspace: Hate Crimes go Viral. Ashgate.

290

SOU 2016:80

Ny inriktning på mediepolitiken

betalningsvilja. Dessutom har prenumerationspriserna höjts kraftigt, särskilt i storstäder, vilket torde ha skyndat på upplagefallen. Nedskärningarna har ibland drabbat hela orter, med resultatet att bevakningen av vissa geografiska områden försvagats eller helt upp- hört och att medborgare inte har samma förutsättningar att ta del av oberoende nyhetsrapportering på olika platser i Sverige.

Ett intressant exempel att följa är hur användarna väljer att agera: När Dagbladet i Sundsvall la ner flyttade en så pass stor andel av dess prenumeranter över till Sundsvalls Tidning att denna titel ökade sin upplaga. Detta indikerar att i den händelse andratidningar läggs ner, torde många användare välja det kvarvarande alternativet.

En trolig utveckling, som Medieutredningen pekat på i delbetän- kandet, är att många papperstidningar släcks ner inom en överskådlig tidshorisont, inledningsvis genom en nedtrappning av antalet utgiv- ningsdagar, de flesta på sikt.2 Detta kommer att få konsekvenser för medborgarna i dessa områden, då de för sin medieanvändning blir helt hänvisade till digitala kanaler. Vissa av dessa områden överlappar med platser med svagt utbyggd bredbandsinfrastruktur, vilket för- stärker påverkan ytterligare.

Nedskärningarna har också resulterat i en annan väsentlig för- skjutning som skadat balansen mellan granskare och granskade: delar av den kompetens som förr fanns i de oberoende mediehusen har flyttat över till pr- och kommunikationssektorn. Kompetensflykten riskerar dessutom att fortsätta. Journalisterna svarar själva att de i hög utsträckning väljer en karriär i dessa branschsegment, om de skulle bli av med sina anställningar.

En annan identifierad osäkerhet är resultatet för den analoga res- pektive digitala affären då ingen aktör särredovisar vilka kostnader som hör till vilken affär. Trots denna oklarhet är det ändå tydligt att de digitala intäkterna, trots att dessa ökar, inte tillnärmelsevis hämtar in de förlorade prenumerationsintäkterna. Till detta ska läggas tren- den, som märks internationellt, med vikande intäkter från digital annonsering, en trend som kan komma till Sverige.

2 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar

(SOU 2015:94), delbetänkande av Medieutredningen, s. 132–138.

291

Ny inriktning på mediepolitiken

SOU 2016:80

Tidningsbranschen har på annonssidan dessutom alltid varit kon- junkturkänslig och Medieutredningen befarar att det, när den rådande högkonjunkturen vänder, får kännbara konsekvenser. Inte minst för medieföretag med svag lönsamhet och ägare med svag ekonomisk ställning.

Då allt pekar på att den hastiga och kraftiga utvecklingen i medie- landskapet kommer att fortsätta behöver en mediepolitik för framti- den bli mer visions- och riktningsstyrd och mindre detaljstyrande än den befintliga. Det är endast genom att fokusera på målen, medbor- garnas tillgång till tillförlitlig information, kvalitativ journalistik och trygga, samlande opinionsarenor, som politiken blir träffsäker. För framgång krävs flexibilitet som möjliggör iterativ anpassning av insatserna, vartefter att kartan ritas om.

För att uppnå målen har Medieutredningen identifierat en rad mediepolitiska verktyg inom olika politikområden som bör utveck- las och nyttjas, med utgångspunkt i de demokratiska värden som skapas i ett långsiktigt hållbart medielandskap. I denna tid av histo- riska omvälvningar krävs det enligt utredningen ett nytt och gräns överskridande grepp om medieområdet för att framtidens medie politik ska lyckas möta de omfattande utmaningar vi står inför.

6.2Statens roll och ansvar

Blotta existensen av en statlig mediepolitik kan på goda grunder ifrågasättas: staten ska för att säkerställa yttrandefrihet och mediers oberoende teoretiskt sätt intervenera så lite som möjligt på detta område. I nära nog alla demokratier där direkta eller indirekta former av mediestöd existerar motiveras emellertid dessa insatser av medier- nas centrala roll i demokratin och statens ansvar för att skapa eller upprätthålla en sund demokrati, med så många aktivt delaktiga med- borgare som möjligt.

I den nya inriktningen för mediepolitiken som Medieutredningen förordar använder staten alla sina uttryckssätt för att å ena sidan försvara enskildas fri- och rättigheter, å andra sidan se till att demo- kratins kärnvärden inte naggas i kanten. Detta innebär att med avstamp i de demokratiska värdena se till statens hållning i två dis-

292

SOU 2016:80

Ny inriktning på mediepolitiken

tinkta funktioner: den tvingande (för upprätthållande av lag och ordning) och den normbildande (för att försvara demokratins grundvalar).

Den normbildande statliga funktionen kommer till uttryck på flera olika sätt: t.ex. genom signalvärdet i vilka brott rättsväsendet väljer att prioritera, genom företrädares potential som förebilder samt genom utbildning och folkbildning. Men också i vad staten indirekt säger genom urvalet av vilka aktörer som får del av statliga medel.3

En annat viktigt signalvärde är att staten inte bidrar till en skadlig obalans, genom hur statligt stöd fördelas till olika delar i demokratin. Medieutredningen har pekat på den för demokratin centrala balansen mellan granskare och granskade. Båda grupperna tar i dag emot stat- ligt stöd, de förstnämnda i form av presstöd och de sistnämnda i form av partistöd.

Partistödet existerar i flera former:

––Stöd till riksdagspartiernas allmänna verksamhet; 333 300 kronor per riksdagsplats och år (2016).

––Stöd till partigruppernas och riksdagsledamöternas arbete i riks- dagen; riksdagspartierna får cirka 5,8 miljoner kronor i grundstöd och ett tilläggsstöd på 16 350 kronor per riksdagsplats för reger- ingspartier och 24 300 kronor per riksdagsplats för andra partier; dessa två stödformer uppgår sammantaget till cirka 466 miljoner kronor (2016).4

––Stöd till politisk verksamhet i landsting och regioner har utgått med minst 333 miljoner kronor (2015). Den största delen avser bidrag till ideella föreningar/stiftelser och där ingår de politiska partierna.5

––Stöd till partier med mandat och plats i kommunfullmäktige; uppgår sammantaget till 460 miljoner kronor (2015).6

3 Teorierna bakom denna rollfördelning beskrivs i Brettschneider, Corey (2012). When the state speaks – what should it say? Princeton University Press.

4 Uppgifterna om stöd till riksdagspartiernas allmänna verksamhet och om stöd till partigrup- pernas och riksdagsledamöternas arbete är hämtade från riksdagens webbplats i oktober 2016.

5 Bygger på uppgift lämnad av Statistiska centralbyrån i oktober 2016.

6 Bygger på uppgift lämnad av Sveriges Kommuner och Landsting i oktober 2016.

293

Ny inriktning på mediepolitiken

SOU 2016:80

Det är värt att notera att de två senare nämnda stöden inte är en skyl- dighet men alla kommuner, landsting och regioner betalar ut det i dag, vilket är en signal om att samhället ser det som viktigt att lång- siktigt garantera de politiska partierna en stabil verksamhet. Det offentliga Sverige stöttar sålunda de granskade (partierna) med när- mare 1 miljard kronor om året – men bör samtidigt garantera den för demokratin väsentliga balansen i förhållande till granskarna (medi- erna), alldeles särskilt i tider då de skattefinansierade verksamheterna stärker sin kommunikation och de traditionella medierna i digitalise- ringens kölvatten tvingas till nedskärningar.

6.3Mediepolitikens verktygslåda

Av delbetänkandet framgick att mediepolitiken omfattar ett stort antal verktyg inom olika politikområden som har det gemensamt att de direkt eller indirekt påverkar förutsättningarna för fria och själv- ständiga medier med granskande journalistik och allsidig nyhetsför- medling och för medborgarna att ta del av och medverka i dessa. En centralt placerad verktygslåda finns på Kulturdepartementet, medan andra viktiga instrument finns på bl.a. Justitie-, Finans- och Närings departementen.7

Detta breda perspektiv har präglat Medieutredningen även under den andra fasen av utredningsarbetet. Flera mediepolitiskt angelägna åtgärder som berör både Kulturdepartementets och andra departe- ments ansvarsområden har övervägts. I det sammanhanget finns det vissa utredningstekniska begränsningar att ta hänsyn till. Direktiven sätter gränser och att lägga färdiga förslag på andra politikområden, som förutsätter detaljerade sakkunskaper om konsekvenserna av olika åtgärder, har inte låtit sig göras under den tid som stått till Medieutredningens förfogande. Det gäller inte minst på skatteområ- det, både vad avser att ta bort eller sänka befintliga skatter och att föreslå nya. Som framgår av delbetänkandet råder det dock ingen tvekan om att t.ex. en reducerad mervärdesskatt på digitala medier är en nödvändig anpassning av skatteinstrumentet till den pågående omställningen av medielandskapet.8

7 SOU 2015:94 s. 38–40, 270–298.

8 SOU 2015:94 s. 288.

294

SOU 2016:80

Ny inriktning på mediepolitiken

6.3.1Mediepolitikens hemvist i Regeringskansliet

Syftet med Kulturdepartementets mediepolitiska verktygslåda är ytterst att främja demokratin i samhället och bland verktygen finns det statliga stödet till dagspressen (presstödet) och de offentligt finansierade medierna. Inom näringspolitiken handlar det i stället om åtgärder som ska förbättra villkoren för företagande och entreprenör- skap, innovationskraft och en väl fungerande konkurrens. Närings politiken omfattar även insatser till olika sektorer inom näringslivet, t.ex. till tillverkningsindustrin, och industriforskningsinstitut som stöttar specifika näringsgrenar. Något specifikt industriforskningsin- stitut med fokus på tillämpad medieforskning existerar emellertid inte.

Medieutredningen har förutsättningslöst övervägt om en flytt av mediepolitiken från Kulturdepartementet till Näringsdepartementet skulle vara till gagn för mediebranschen. När frågan tagits upp med företrädare för branschen har båda uppfattningarna kommit till uttryck, dels att branschens kommersiella förutsättningar sannolikt skulle få större gehör på Näringsdepartementet, men också att bran- schens långsiktiga stödbehov och dess vidare betydelse för svensk demokrati sannolikt tas bättre om hand på Kulturdepartmentet.

Efter att vägt för- och nackdelar med en flytt till Närings departmentet har Medieutredningen dragit slutsatsen att mediepoli- tiken i det här läget inte är uppenbart betjänt av en ny hemvist. De angelägna åtgärder som behöver genomföras på kortare sikt lämpar sig bättre inom ramen för kulturpolitiken. Det är samtidigt viktigt att den kommersiella svenska mediebranschens mer långsiktiga behov också kan omfattas av näringspolitikens insatser riktade till olika sektorer inom näringslivet. Många av mediebranschens aktörer har utan tvekan behov av stöd i den kraftiga omställning som digita- liseringen kastat in dem i. Här åsyftas samma typ av stöd som t.ex. de företag och industrisektorer som är målgrupp för nyindustrialise- ringssatsningen Smart industri åtnjuter. Det handlar om olika åtgär- der som t.ex. att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att säkerställa utbildningsplatser som svarar mot nya branschbehov, insatser för att stärka den tillämpade forskningen eller ett stärkt investeringsfrämjande med innovationsfokus.

295

Ny inriktning på mediepolitiken

SOU 2016:80

6.3.2Åtgärder i två tempon

Medieutredningens gränsöverskridande verktygslåda innebär att flera politikområden utöver kulturpolitiken berörs. Samtidigt finns det en viktig skillnad mellan å ena sidan de åtgärder som föreslås inom Kulturdepartementets hägn och å andra sidan de idéer om åtgärder som avser andra politikområden. De förstnämnda är Medieutredningens detaljerade förslag som det finns ett akut och kortsiktigt behov av att genomföra, de sistnämnda är mer visionära idéer som kräver kompletterande beredningar och utredningar, men som visar på bredden av frågor som påverkar det alltmer komplexa medielandskapet och som ger underlag för att välja vilka spår politiken vill gå vidare med. Helheten utgör utredningens beskrivning av vad som bör ingå i en medborgarcentrerad mediepolitik för framtiden.

Åtgärder på kortare sikt

Utvecklingen i medielandskapet kräver att vissa åtgärder genomförs snabbt. Dit hör förslaget till nytt mediestöd som utredningen lämnar i kapitel 7 och som är anpassat till det digitala och globala medieland- skapet. Samtidigt finns det en risk för att alltför snabba förändringar av innehållet i mediepolitikens verktygslåda kan orsaka mer skada än nytta för delar av branschen. Till detta kommer att vissa formella tidsgränser redan är satta.

Årsskiftet 2019/20 är en sådan tidsgräns. Då löper EU-kommis sionens tillstånd för det befintliga presstödet ut och då upphör de nuvarande sändningstillstånden för de offentligt finansierade medi- erna. Detta öppnar för en samordning av mediepolitiken, men det är samtidigt tre år framåt i tiden – en ocean av tid i ett medielandskap som går på högvarv.

Medieutredningen anser att ett nytt mediestöd ska införas den 1 januari 2018, med olika typer av övergångsregler för att mildra effekter som riskerar att uppstå vid övergången mellan två system. Det nya systemet bör också följas upp löpande och anpassas till eventuella oförutsedda konsekvenser. Längre fram i detta kapitel pekar utredningen också på behovet av nya mediepolitiska mål.

296

SOU 2016:80

Ny inriktning på mediepolitiken

Visioner på längre sikt

De långsiktiga, men fortfarande angelägna, tankar som beskrivs i kapitel 8 omfattar t.ex. behovet av att utreda möjligheterna till ökade resurser till framtidens gränsöverskridande mediepolitik men också om skatteverktyg kan användas för att utjämna identifierade oba- lanser.

Medieutredningen pekar även på behovet av att utforska vägar för att stärka medborgarnas motståndskraft mot dold informationspå- verkan. En tydlig förändring i medielandskapet är utvecklingen mot ett allt mer polariserat idé- och debattklimat.9 Medieutredningen har med växande oro sett hur desinformation och annan negativ informationspåverkan ökat i omfattning under 2015 och 2016. De informationsflöden som många medborgare uppfattar som fyllda av tillförlitliga uppgifter innehåller i allt högre utsträckning allt från rykten till medveten propaganda i syfte att påverka allmänheten i en viss riktning, t.ex. att ställa olika grupper mot varandra. Det kan fin- nas skäl att överväga en stärkt myndighetssamordning för effektivi- sering av statens insatser mot dold informationspåverkan. Ett väsentligt problem är de eskalerande hoten mot journalister och andra demokratibärande yrken. Rättsväsendet bör prioritera dessa brott och möjligheten till förstärkt straffrättsligt skydd för dessa grupper behöver utredas i särskild ordning.

Det behövs ett stärkt konsumentskydd på dataanvändningsområ- det så att inte medieanvändarnas rättigheter på en alltmer digitaliserad marknad eroderar. Vidare framhålls vikten av att skapa förutsättningar för samdistribution mellan post och tidningar. Medieutredningen understryker också behovet av möjliggörande infrastruktur, i form av snabb och säker internetaccess i hela landet, närmast att betrakta som en mänsklig rättighet i det alltmer digitaliserade medielandskapet.

Framför allt menar Medieutredningen att framtidens mediepoli- tik bör omfatta en nationell satsning på medie- och informations- kunnighet. När medborgarna blir medieborgare är det av yttersta vikt att de besitter de kunskaper och färdigheter som krävs för att ansvarsfullt utöva sin yttrandefrihet.

9 Ohlsson, Jonas, Oscarsson, Henrik & Solevid, Maria (red.) (2016). Ekvilibrium, SOM- institutet, Göteborgs universitet.

297

Ny inriktning på mediepolitiken

SOU 2016:80

6.4Behovet av nya mediepolitiska mål

Bedömning: Mediepolitiken bör få en ny, postmassmedial inriktning för att harmoniera med medborgarnas behov i det digitaliserade, globaliserade och individualiserade medieland- skapet.

Mediepolitiken bör främja medborgarnas tillgång till samlande arenor med allsidig, tillförlitlig och aktuell information, samt deras möjligheter att ta del av och aktivt medverka till ett tryggt offentligt samtal.

Målen bör ta sin utgångspunkt i att medborgarna blivit aktiva medieborgare, och sträva efter att skapa en så medie- och infor- mationskunnig allmänhet som möjligt, kapabel att ansvarsfullt utöva sin yttrandefrihet.

Den övergripande eller allmänna inriktningen på politiken inom ett visst område kan komma till uttryck på olika sätt. Inom kultur- och mediepolitiken har det varit vanligt med sektorspolitiska mål, som är beslutade av riksdagen och som använts som centrala inslag i den mål- och resultatstyrningsmodell som infördes på 1990-talet. Följande är mediepolitikens nuvarande mål:

Målet för politiken på medieområdet är att stödja yttrandefriheten, mång- fald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan.

Målformuleringen utgår delvis från förutsättningar som rådde i det gamla paradigmet och synliggör behovet av nya perspektiv som utgår från ett i grunden förändrat medielandskap. Det som refererades till som massmedierna innebar på en och samma gång en referens till ansvarstagande, kvalitativa medier och medier med stort genomslag. Utvecklingen antyder att vi är på väg i en riktning där dessa storheter står emot varandra. De ansvarstagande medierna har allt svårare att finna användare beredda att betala för det kvalitativa innehållet och de medier som har stort genomslag ägnar lite om ens något utrymme åt material som behandlar för demokratin väsentliga processer och skeenden.

298

SOU 2016:80

Ny inriktning på mediepolitiken

Utifrån det befintliga målet har Myndigheten för press, radio och tv tagit fram resultatindikatorer för det mediepolitiska området.10 I den årliga budgetpropositionen redovisar regeringen också vilka bedömningsgrunder som används för att avgöra måluppfyllelsen. I budgetpropositionen för 201711 anges bl.a. följande indikatorer:

––utbetalat presstöd i form av driftsstöd och distributionsstöd, fördelat på antal tidningar,

––dagspressens ekonomiska resultat och övergripande utveckling,

––antalet taltidningar och abonnenter, produktions- och distribu- tionssätt samt kostnadsutveckling,

––hur allmänhetens tillgång till public service-företagens utbud på olika plattformar utvecklats,

––hur tillgängligheten till public service-företagens utbud för per- soner med funktionsnedsättning utvecklats, och

––insatser för att stärka barn och unga som medvetna medieanvän- dare och skydda dem mot skadlig mediepåverkan.

Medieutredningen noterar at det saknas ett medborgarperspektiv i både målen och resultatindikatorerna. Indikatorerna följer huvud- sakligen de gamla massmedierna (tidningar, radio och tv) och missar därmed hela den explosionsartade utvecklingen inom exempelvis sociala medier. Det är angeläget att de nuvarande mediepolitiska målen, med resultatindikatorer, uppdateras för att ligga i linje med de förslag, bedömningar och idéer som Medieutredningen lämnar i detta slutbetänkande. Det går inte längre att utgå ifrån spridnings- formen för att avgöra vilka aktörer i medielandskapet som levererar väsentliga demokratiska värden.

Nya mediepolitiska mål bör enligt Medieutredningen utgå ifrån tydliga vägval i ett antal avgörande frågor. I delbetänkandet lyfte utredningen elva balanspunkter.12 Framtidens mediepolitik måste navigera dessa utmaningar och alldeles särskilt finna en balans mellan följande intressen:

–– allmänna och enskilda,

10 Myndigheten för press, radio och tv (2012). Resultatindikatorer för medieområdet. 11 Prop. 2016/17:1 utg. omr. 17 s. 142.

12 SOU 2015:94 s. 341–346.

299

Ny inriktning på mediepolitiken

SOU 2016:80

––ekonomiska och demokratiska, och

––internationella och nationella.

Då framtidens medielandskap torde vara än mer konvergerat än i dag är det viktigt att inte peka ut vissa innehålls- eller spridningsformer som mål utan i stället betona det demokratiska syftet. Medborgarnas rättigheter att ta del av och medverka till en mångfald av perspektiv samt medborgarnas tillgång till ansvarstagande, kvalitativ, oberoende nyhetsrapportering. Målen bör även omfatta behovet av en god offentlig kultur samt en utbredd medie- och informationskunnighet (MIK). Utformningen av resultatindikatorer bör omfatta bredden av faktorer som påverkar måluppfyllelsen.

Det har inte legat inom ramen för Medieutredningens uppdrag att föreslå nya mediepolitiska mål, men utredningen lämnar på det här sättet sitt bidrag till den process som bör vidtas för utformningen av nya mål och resultatindikatorer.

300

7Ett nytt mediestöd

för allmänna nyhetsmedier

7.1Presstödet ersätts

Förslag: Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier ska ersätta det befintliga presstödet. De övergripande och mer lång- siktiga villkoren för mediestödet ska slås fast i en lag, medan de närmare bestämmelserna, som behöver vara mer flexibla, ska meddelas i en mediestödsförordning.

Det nuvarande presstödet skapades och utvecklades i informations- monopolets era då ett antal tidningsföretag stod för merparten av den journalistiska innehållsproduktionen. Stödet riktades främst till lokala och regionala papperstidningar, för det var där det ansågs att kvalitativ nyhetsrapportering återfanns. En annan bärande tanke var att stimulera den yttre mångfalden, uttolkat som att olika politiska partier skulle ha tidningar som företrädde deras respektive ideolo- gier. Då de flesta lokalt dominanta medieföretag representerade en liberal ideologisk inriktning stöttades främst medier som företrädde arbetarrörelsens värderingar.

I en tid då digitaliseringen omkullkastat tanken att det krävs en tryckpress eller en radio- eller tv-sändare för att sprida medialt inne- håll, då vem som helst kan producera och sprida nyheter, är det hög tid att anpassa politiken.

301

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

7.1.1Det nuvarande presstödets begränsningar

Frågan om det nuvarande presstödets effekter har diskuterats länge i den mediepolitiska debatten och i tidigare mediepolitiska utred- ningar. Som Medieutredningen redovisat i delbetänkandet är det numera en vanlig uppfattning att presstödet förhindrat nedlägg- ningar av dagstidningar och därmed också förhindrat att många medborgare hamnat i medieskugga, samtidigt som stödmottagande tidningar inte heller har fastnat i sin utveckling utan har genomfört och genomför stora omställningar till det nya medielandskapet. Den ursprungliga tanken att stimulera konkurrens har också förlorat sin verkan i takt med att de liberala medieägarna köpt upp de forna kon- kurrenterna.1

Medieutredningen kompletterade den bilden genom att konsta- tera att det nuvarande presstödet – driftsstöd, distributionsstöd och utvecklingsstöd – inte är anpassat till en situation då papperstid- ningen inte längre finns kvar i sin traditionella form. Huvuddelen av villkoren är irrelevanta eller omöjliga att uppnå i en digitaliserad medievärld. Bestämmelserna i den styrande förordningen är många och detaljerade och begränsar handlingsutrymmet för den nämnd som ska fatta beslut om stöd till enskilda medier. Det har också upp- stått en snedfördelning över riket, där medborgare på vissa geogra- fiska platser har haft tillgång till flera medier, medan andra blivit utan.

Samtidigt är det en fördel med nuvarande presstöd att det i huvudsak faller ut automatiskt och att det kan hanteras av en begrän- sad administration. Med Medieutredningens medborgarfokus kan det dock diskuteras om arbetsbördan för de som ska administrera mediestödet verkligen ska vara en tungt vägande faktor när det nya stödet formas: de prövningar och bedömningar som behöver utföras är kritiska för hela demokratiutvecklingen för lång tid framöver.2

När det gäller presstödets effekter visar genomförda analyser att tidningar som en gång fått drifts- eller distributionsstöd oftast är kvar i systemet år efter år. Medieutredningen kunde konstatera att stödet därmed också bevarar en gammal plattformsberoende före- tagsstruktur. Stödet förmår inte heller stimulera uppkomsten och/

1 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar

(SOU 2015:94), delbetänkande av Medieutredningen, s. 307. 2 SOU 2015:94 s. 299–304.

302

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

eller tillväxten av nya, demokratistärkande medier. Med viss regel- bundenhet riktas det även offentlig kritik mot att vissa tidningar till synes missbrukar systemet. Utredningen kunde vidare peka på att det fortfarande finns en tydlig politisk profil på de tidningar som är mottagare av driftsstöd. Presstödet bidrar därmed till att medborgare samlas i åsiktsbubblor och att de inte möter en bredare opinion.3

7.1.2Alternativa lösningar

Trots stora förändringar i medielandskapet och ett stödsystem med tydliga begränsningar är det inte självklart vilken slutsats som ska dras om hur ett nytt statligt stöd till medierna ska vara utformat. Under utredningstiden har Medieutredningen mött flera uppfatt- ningar.

Ett förhållningssätt är att staten varken kan eller bör rädda kom- mersiella medier och att det presstöd som kostat skattebetalarna stora summor uppenbarligen varken har kunnat förhindra eller ens mildra den strukturella kris som vi nu ser. Det talar, enligt vissa, för att staten inte ska fortsätta pumpa in pengar i ett medielandskapets motsvarighet till Stålverk 804. Dessa utgår i det perspektivet från antagandet att en kris för de traditionella medieföretagen inte nöd- vändigtvis innebär att medborgarnas tillgång till oberoende nyhets- förmedling behöver försämras. Nya och hittills okända alternativ kan komma att kliva fram när gamla strukturer faller samman.

Ett annat förhållningssätt har de som ställer mycket stora för- hoppningar till statens insatser och som ser statlig finansiering av området som en sista utväg, när användarna inte verkar vilja betala för kvalitetsjournalistik. Dessa utgår från att medborgarnas tillgång till oberoende nyhetsförmedling utan de existerande medieverksam- heterna skulle utarmas. Bland dem som förespråkar ett fortsatt stat- ligt stöd finns det också skillnader mellan dem som är mottagare av statligt stöd i dag och dem som står inför möjligheten att behöva stöd. Den förstnämnda gruppen ser en möjlig risk för sänkta stöd nivåer, medan den senare gruppen i stället ser nya möjligheter till stöd.

3 SOU 2015:94 s. 304–307.

4 Stålverk 80 var namnet på ett statligt projekt som inleddes 1973 och som var tänkt att om- fatta en kraftig utbyggnad av statliga Norrbottens Järnverk i Luleå. Efterfrågan på stål gick dock kraftigt tillbaka och 1976 avbröts projektet.

303

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Medieutredningens uppdrag är att lämna förslag till nya mediepo- litiska verktyg. Det är med andra ord ingen tvekan om att det nuva- rande presstödet ska ersättas med ett annat och modernare stöd. Vid utformningen av ett nytt mediestöd har det varit viktigt att inhämta lärdomar från länder med liknande förutsättningar och mediepoli- tiska system. Det har också varit angeläget att ta del av synpunkter, idéer och förslag från en bred krets av aktörer i det svenska medie- landskapet, både sådana som är mottagare av stöd i det nuvarande stödsystemet och sådana som inte är det. Utmaningen har varit att väga de olika aktörernas intressen mot medborgarnas behov. Allmänt gäller att de förändringar som genomförs ska vara förankrade i en verklighet. Det innebär samtidigt att delar av det befintliga systemet kan bevaras om det har fungerat väl och om det sakligt sett inte finns skäl att ändra.

I detta avsnitt redovisas en beskrivning av mediestödssystemen i våra nordiska grannländer (7.1.3). Därefter refereras dialoger som utredningen har haft med aktörer i det svenska medielandskapet om inriktningen på ett nytt mediestödssystem (7.14). Avslutningsvis i detta avsnitt behandlas Medieutredningens förslag till en ny besluts- struktur för mediestöd (7.1.5).

7.1.3Mediestödssystem i våra grannländer

I delbetänkandet beskrevs trenderna i några relevanta länders pres - stödspolitik.5 Bl.a. pekades på skillnaden mellan å ena sidan Norge och Danmark och å andra sidan Finland. Medan de båda förstnämnda lägger stor vikt vid statens ansvar för att stödja tidningsbranschen, med stödsystem som har stora likheter med det svenska presstödet, har Finland i huvudsak avvecklat det statliga stödet till kommersiell tidningsproduktion. Numera består det finska stödet enbart av ett stöd till pappers- och webbtidningar på minoritetsspråk.6

Medieutredningen har under den andra fasen av utredningsarbe- tet fördjupat analysen av de tre nordiska ländernas mediepolitik för att ta del av erfarenheter och kunskaper som kan vara relevanta för

5 SOU 2015:94 s. 308–310.

6 I samband med detta nämns felaktigt svenska språket som ett minoritetsspråk i Finland. Finland är tvåspråkigt med finska och svenska som nationella språk.

304

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

utformningen av ett nytt mediestöd i Sverige.7 Dialog har förts med ansvariga departement och myndigheter i de tre länderna och skrift- liga underlag har inhämtats. Vidare har Medieutredningen och den norska motsvarigheten, Mediemangfoldsutvalget, diskuterat gemen- samma frågeställningar vid ett möte i Stockholm i februari 2016.

Ett syfte med de dialoger och kontakter som tagits med de andra nordiska länderna har varit att efterhöra om förändringarna av mediepolitiken i respektive land under senare år har följts av några utvärderingar av politikens effekter, vilket kan vara värdefullt för utformningen av det svenska mediestödet. Att genomföra effektana- lyser av ett ännu inte genomfört stödsystem är betydligt svårare och därför är det intressant om det finns empiriska resultat att utgå från. Några systematiska effektanalyser har dock inte genomförts i Norge, Danmark och Finland, men det hindrar inte att det ändå finns iakt- tagelser om stödsystemens konsekvenser att ta fasta på.

Nedan beskrivs huvuddragen i de norska och danska mediestöds- systemen. Därefter återges några iakttagelser om effekterna av det danska stödsystemet och om konsekvenserna i Finland av att inte ha ett motsvarande mediestöd som i Sverige, Norge och Danmark. Avslutningsvis redovisas några viktiga intryck som har direkt bäring på ett nytt svensk mediestöd.

Mediestöd i Norge och Danmark

I tabell 7.1 redovisas de mediestödssystem som för närvarande finns i Norge och Danmark.8 Redovisningen omfattar inte samtliga detal- jer i respektive stödsystem, utan innehåller sådana uppgifter som har bäring på utformningen av ett nytt mediestöd i Sverige. Tabellen innehåller uppgifter om stödsystemens syfte, vilka stödformer som ingår, några av de centrala tröskelvärden som gäller för att komma i fråga för produktionsstöd, principer för beräkning av produktions- stöd samt vissa andra bestämmelser.

7 I promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod beskrivs även hur bl.a. Norge, Danmark och Finland hanterat motsva- rande frågeställningar i respektive land.

8 Uppgifterna om det norska systemet är i huvudsak hämtade från Höringsnotat, Utkast til forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier (en mer plattformnøytral pres - sestøtte), den 30 mars 2012. Uppgifterna om det danska systemet är i huvudsak hämtade från

Lov (nr 1604 av 26/12/2013) om mediestøtte och Bekendgørelse om mediestötte (BEK nr 1653 av 27/12/2013).

305

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Tabell 7.1 Viktiga inslag i de norska och danska mediestödssystemen

Norge

Danmark

Syfte	Bidra till att upprätthålla en
	mångfald av nyhets- och
	aktualitetsmedier som präg-
	las av hög kvalitet och obero-
	ende journalistik.
Stödformer	I huvudsak produktionsstöd,
	med särskilt stöd till lokal-
	tv- och radio och till samiska
	tidningar samt distributions-
	stöd till tidningar i vissa om-
	råden.
Trösklar för produktionsstöd	Till nyhets- och aktualitets-
	medier på alla plattformar (ej
	radio och tv).
	Minst hälften av upplagan
	eller den digitala räckvidden
	ska vara prenumererad.
	Ska ha en ansvarig utgivare
	som är ansluten till medie
	etiskt system.

Främja ett allsidigt och mångfaldigt utbud av nyhe- ter (”af samfundsmæssig og kulturel karakter”) för att på så sätt stärka dansk demo- krati och debatt.

I huvudsak produktionsstöd, med projektstöd för nyetable- ring och utveckling, samt sa- neringsstöd till medier med likviditetssvårigheter, för att förhindra nedläggning.

Till tryckta nyhetsmedier och till digitala textbaserade nyhetsmedier.

Ska ha redaktion med minst tre årsarbetskrafter.

Ska ha ett innehåll som vän- der sig till en dansk publik, som beskriver danska sam- hällsförhållanden eller har danskt perspektiv på utländ- ska händelser.

Ska utkomma minst en gång per vecka.

Ska ha uppfyllt kraven för stöd under minst ett kalen- derår.

Ska utkomma minst tio ggr per år.

Ska vara självständig med en ansvarig utgivare.

306

SOU 2016:80 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

	Norge	Danmark

Beräkning av produktions-	Baseras på upplagor eller	Baseras på redaktionella
stöd	digital räckvidd.	kostnader; max 35 procent;
		max 17,5 miljoner danska
		kronor årligen.

Stödbelopp bestäms av till- gängliga medel och av eko- nomisk utveckling i berörda delar av mediebranschen.

	Stöd varierar mellan första-
	medier och medier som är
	ensamma	på en ort respek-
	tive andramedier.
Andra bestämmelser	Begränsning av vinstutdel-
	ning för stödmottagare.

Stödmottagare kan uteslutas ur stödsystemet i tre år

Extrastöd kan under vissa förutsättningar ges till tryckta rikstäckande nyhets- medier respektive till digitala textbaserade nyhetsmedier.

Ledamöter i beslutsorganet ska vara experter på bl.a. nyhetsförmedling, drifts ekonomi, mediemarknaden, journalistisk utveckling och mediekonsumtion.

Som framgår av tabellen finns det betydande likheter mellan de norska och danska mediestöden. Syftet med stöden är i huvudsak detsamma – med betoning på mångfald, allsidighet, kvalitet och ny- hetsjournalistik – liksom tonvikten på produktionsstöd. Båda län- derna har även brottats med konsekvenserna av den digitala omställ- ningen, men har valt delvis olika lösningar. Oavsett dessa likheter och olikheter finns det i båda systemen inslag som kan vara intres- santa att föra vidare till det nya svenska mediestödet.

Upplagor och produktionskostnader som grund för stöd

I Norge och Danmark beskrivs de nya stödsystem som infördes i båda länderna 2014 som plattformsneutrala. Inget av systemen krä- ver att ett medium ska komma ut som papperstidning för att kunna få stöd, utan texter i digitala medier ska kunna få stöd på samma premisser som t.ex. en papperstidning.

307

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Skillnaden gäller i stället vilka kriterier som används för att fast- ställa om ett medium är stödberättigat eller inte. Det norska systemet baseras fortfarande på att mediet ska ha en upplaga och en hög andel betalande prenumeranter, medan det danska systemet växlat över till att basera stödet på mediets redaktionella bemanning och kostnader. Även i Norge har möjligheten att ändra stödsystemet till att baseras på redaktionella kostnader för produktionen diskuterats, men man har hittills valt att behålla de principer som gällt tidigare, bl.a. därför att prenumerationsintäkterna ansågs säkerställa att nyhetsutbudet präglas av hög kvalitet.

Det danska systemet har tagit ett steg längre bort från den tradi- tionella papperstidningens begreppsapparat och är mer anpassat till det digitaliserade medielandskapet. Att basera systemet på mediernas produktionskostnader har samtidigt sina komplikationer. I det danska systemet används en procentsats och ett maxbelopp för stö- det, som baseras på de redaktionella kostnaderna. Det görs dock ingen skillnad i den procentsats som används för större respektive mindre medier och därför blir stödbeloppen högre för de stora än för de små. Enligt uppgift från danska Slots- og Kulturstyrelsen, som beslutar om mediestöd, får tre stora mediekoncerner i Danmark hälften av de medel som är avsatta för produktionsstödet.9

Varierande stödformer och stödbelopp

I både Norge och Danmark ligger tyngdpunkten på produktions- stöd, men därtill omfattar båda stödsystemen även andra stödformer med avgränsade syften. Inom produktionsstödet finns det i båda systemen bestämmelser om olika stödbelopp till skilda delar av medieområdet, utifrån en prioriteringsordning.

Det norska produktionsstödet utgår från en indelning av medie- landskapet i två kategorier: en för förstamedier och medier som är ensamma på en ort, och en annan för medier som är andramedier på sin ort. Huvuddelen av produktionsstödet lämnas till den andra kategorins medier. I den första kategorin lämnas stöd endast om det handlar om ett mindre medium och då lämnas stöd med ett fast grundbelopp plus ett fast belopp för varje utgåva utöver veckoutgiv- ning. Särskilda stödbestämmelser gäller vidare för medier i norra

9 Bygger på uppgifter lämnade av danska Slots- og Kulturstyrelsen i februari 2016.

308

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

delen av landet. Även i övriga stödformer i det norska systemet görs kopplingar till geografi (distributionsstöd till tidningar i Finnmark) och till minoritetsgrupper (samiska tidningar).

I det danska mediestödsystemets produktionsstöd beräknas stödbeloppen alltså med hjälp av en procentsats, högst 35, av de redaktionella kostnaderna. Alla medier som passerar tröskelvärdena för att vara berättigade stöd hanteras i princip på samma sätt. Därutöver kan dock tryckta rikstäckande nyhetsmedier som utkom- mer minst fyra dagar i veckan och har en samlad upplaga som under- stiger 40 000 exemplar, liksom digitala textbaserade nyhetsmedier som inte har samma ägare eller utgivare som ett annat nyhetsmedium, få ett särskilt tillskott. Utöver produktionsstödet omfattar det danska stödsystemet också ett särskilt projektstöd för nyetablering och utveckling av nyhetsmedier och ett s.k. saneringsstöd till nyhets- medier med likviditetssvårigheter, för att om möjligt förhindra en omedelbar nedläggning och för att säkra mediets fortlevnad. Enligt uppgift har det ännu inte betalats ut något saneringsstöd.

Krav på ansvarig utgivare

Både det norska och danska mediestödsystemet förutsätter att det stödmottagande mediet har en ansvarig utgivare, vilket däremot inte är ett krav i det nuvarande svenska presstödet. I Norge krävs också att ett stödberättigat medium ska vara anslutet till det medieetiska systemet.

Begränsning av mediestöd kopplat till medieföretagets ekonomi

I det norska presstödssystemet har det sedan 1990-talet funnits en bestämmelse om att tidningar som mottar stöd inte får ge aktieutdel- ning till aktieägarna. Inför den senaste reformen av stödsystemet diskuterades det om bestämmelsen skulle avskaffas, med hänvisning till att det skulle förbättra tidningsföretagens möjligheter att skaffa eget nytt kapital.10

10 NOU 2010:14 s. 104.

309

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Den norska regeringen ansåg dock att en bestämmelse om begränsad möjlighet till vinstuttag skulle finnas kvar och argumente- rade för att stödets legitimitet bygger på att det inte går till ägarna i form av utdelning eller in i annan verksamhet. På så sätt riktas också stödet till tidningar som har ett reellt stödbehov, eftersom ägare och investerare normalt prioriterar utdelning och koncernbidrag framför presstöd.11 Den aktuella bestämmelsen innebär att inget stöd lämnas om företagets resultat efter skatt, exklusive mediestödet, uppgår till mer än två miljoner norska kronor föregående räkenskapsår, eller mer än sex miljoner kronor under de senaste tre räkenskapsåren.

Det norska stödsystemet innehåller även andra bestämmelser med koppling till stödmottagande medieföretags ekonomiska resul- tat och dispositioner. Om den genomsnittliga rörelsemarginalen lig- ger på över 10 procent de senaste tre åren, inklusive produktions- stödet, begränsas t.ex. stödet motsvarande mycket. Stödbestämmelserna innehåller även detaljerade villkor för stödmot- tagande mediers utdelning till aktieägarna. Om medieföretaget till- hör en koncern, gäller att transaktioner mellan medieföretaget och andra koncernföretag ska ske på affärsmässig grund i medieföreta- gets intresse och vara på marknadsmässiga villkor. Ett medieföretag som bryter mot dessa regler utesluts ur stödsystemet i tre år.

Stödfördelande instans

Det norska mediestödet fördelas av den norska mediemyndigheten, Medietilsynet. I det danska systemet administreras stödet av Slots- og Kulturstyrelsen och beslutas av Medienævnet, som består av sju ledamöter som utses av kulturministern. Ledamöterna i Medienævnet ska samlat representera expertis inom nyhetsförmedling, driftseko- nomi, mediemarknaden, journalistisk utveckling och mediekonsum- tion samt mediernas demokratiska roll och tekniska utveckling för de medieslag som omfattas av mediestödet.

11 Høring – utkast til forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier (en mer plattformnøytral pressestøtte), 30 mars 2012, s. 19–20. Høring – tillegg til høringsnotat om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier (en mer plattformnøytral pres - sestøtte) knyttet til utbytte, bruk av støtten og tilskuddssatser, 30 april 2013.

310

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Några effekter av det danska mediestödssystemet

Projektstödet till nyetablering av medier har bidragit till ett antal nya online-medier som t.ex. Føljeton, Bias och Kids News, som riktar sig till barn och i stor utsträckning använder barn som källor för att stärka deras röster i samhället. Det är dock tveksamt om nya aktörer och nya röster har tillkommit. Snarare hade flertalet av stödmotta- garna redan sitt arbete i mediebranschen, men i stället för att vara anställda är de i dag, tack vare stödet, redaktörer och/eller ägare.

Införandet av ett produktionsstöd har inte heller haft någon större inverkan på de etablerade medierna. De traditionella tidning- arna får ungefär samma mängd mediestöd som tidigare. Fler medier får dock stöd i det nya systemet t.ex. Altinget, Den Korte Avis och Avisen.dk, men de är inte nya medier, utan här har mediestödet sna- rare konsoliderat redan existerande aktörer på marknaden.12

Några effekter av den finska mediepolitiken

Två arbetsgrupper i Finland har nyligen lämnat sina rapporter om den inhemska mediemarknaden.13 Tonviken på analyser och förslag ligger på rundradioverksamheten, vilket inte hindrar att även andra delar av medielandskapet berörs. Så föreslås t.ex. att finska Yle ska lägga ner sina regionala nyhetssajter för att inte konkurrera med lokala tidningsföretag och att mervärdesskatten för digitalt innehåll ska sänkas. Vidare förordas en fortsättning av den skattemodell som ersatte licensfinansieringen av Yle 2013.

Vad gäller statliga stöd till mediemarknaden finns det för närva- rande ett innovationsstöd som riktar sig till alla medieföretag. Stödet är inte avsett för innehållsproduktion utan för att stödja innovation och utveckling av nya digitala affärsmodeller och utvecklingen av nya digitala lösningar. Sammanlagt 20 miljoner euro kommer att göras tillgängliga för projekt inom detta område under perioden 2015–2018.

12 Bygger på uppgifter lämnade av Aske Kammer, assisterande professor, IT University of Copenhagen, i september 2016.

13 Den ena arbetsgruppen, ledd av professor Anssi Vanjoki, har lämnat rapporten Vinn eller försvinn i december 2015. Den andra arbetsgruppen, under ledning av riksdagsledamoten Arto Satonen, har överlämnat rapporten Promemoria av den parlamentariska arbetsgruppen: Rundradion AB:s allmännyttiga verksamhet och reformer som hänför sig till den i juni 2016.

311

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Noterbart är att det skett en viss ägarkoncentration i medieland- skapet, vilket har medfört att det för närvarande är ett fåtal stora kommersiella medier som äger många av de största tidningarna och de regionala tidningarna. Utvecklingen förklaras av det föränderliga medielandskapet, digitaliseringen och den globala konkurrensen. Tidningarnas upplagor sjunker med cirka 5–10 procent per år. Samtidigt har medierna fått många nya digitala abonnemang och nya och nischade medier har börjat hitta en publik. Ett sådant exempel är Long play, med fokus på långsam journalistik.14

Intryck från mediestödssystemen i våra grannländer

Det finns flera inslag i de norska och danska mediestödssystemen som enligt Medieutredningen har bäring på ett nytt svenskt medie stöd.

Det danska systemet har tagit klivet från den traditionella model- len med att basera stödet på papperstidningens upplagor och abon- nemang. I stället ligger mediernas redaktionella kostnader till grund för mediestödet. Det kan diskuteras vilka delar av den samlade kostnadsmassan som ska användas som grund för ett svenskt medie stöd, men det danska exemplet visar att det finns en väg bort från det i huvudsak pappersbaserade stödet.

Både Norge och Danmark har stödsystem som innehåller olika stödformer. Tyngdpunkten ligger på produktionsstöd, men därtill ingår även andra stödformer med avgränsade syften. Båda exemplen visar alltså på stödbehovens bredd och vikten av att stödsystemet tar höjd för det, vilket även bör prägla ett nytt svenskt mediestöd.

Det svenska presstödet har inget krav på att en stödmottagande tidning ska ha en ansvarig utgivare, vilket dock både det norska och danska mediestödsystemet förutsätter. Även detta bör finnas med i utformningen av det nya svenska mediestödet, liksom frågan om stödberättigade mediers anslutning till ett medieetiskt system.

Med hänvisning till stödsystemets legitimitet omfattar det norska systemet flera villkor som är kopplade till stödmottagande mediers ekonomiska resultat och dispositioner. Medier med en viss rörelse- marginal är inte berättigade stöd och stödmottagande mediers even-

14 Bygger på uppgifter lämnade av Emil Asp, senior officer, på Kommunikationsministeriet, Helsingfors, i september 2016.

312

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

tuella utdelning till aktieägarna regleras. Under vissa omständigheter kan ett medieföretag som bryter mot reglerna utestängas från stöd- systemet under tre år. Det svenska presstödssystemet har inga sådana inslag, men det finns anledning att överväga det vid utformnigen av det nya mediestödet med syftet att skapa legitimitet för stödsystemet.

I det danska systemet är det en partsammansatt instans som ansvarar för besluten om mediestöd och även det är en modell som det finns anledning att ta fasta på i det svenska mediestödet. Samtidigt är lärdomen från det danska systemet att ett fåtal stora medier domi- nerar stödfördelningen, vilket bör undvikas vid utformningen av det svenska mediestödet. Det finska exemplet visar på möjligheten med ett politiskt helhetsgrepp över medieområdet, som omfattar både rundradiorörelsen och kommersiella medieföretag.

7.1.4Dialoger med aktörer i det svenska medielandskapet

Under den första fasen av Medieutredningens arbete låg tonvikten på analyser av det föränderliga svenska medielandskapet, med ton- vikt på medborgare och medieborgare i relation till mediernas inne- håll, men det hindrade inte att idéer och förslag om ett framtida mediestöd också fördes fram och diskuterades. Som en följd av detta redovisades i delbetänkandet vissa faktorer som enligt utredningen borde vara styrande för utformningen av ett nytt mediestöd.15

Med stöd av första fasens underlag har frågorna om det framtida mediestödet konkretiserats under utredningens andra fas. Utredningen har träffat och fört dialog med företrädare för nya medieinitiativ, kommersiella medier, tidningar med driftsstöd, pap- perstidnings- och postdistributörer, mätinstitut och berörda myn- digheter.16 I detta avsnitt redovisas de intryck som Medieutredningen tagit med sig från dessa dialoger med aktörer i det svenska medie- landskapet vid utformningen av det nya mediestödet. Som framgår av kapitel 4 och 5 har synpunkter på ett nytt mediestöd även inhäm- tats från organisationer som företräder personer med funktionsned- sättning och från de nationella minoriteternas organisationer.

15 SOU 2015:94 s. 312–316 och 322–326.

16 Se redovisning av dialoger och rundabordssamtal i kapitel 2, avsnitt 2.1.2.

313

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Intryck från dialoger med aktörer i det svenska medielandskapet

Vid de dialoger som hållits med företrädare för olika delar av det svenska medielandskapet om ett nytt mediestöd är det flera olika teman som behandlats, t.ex. branschens behov av statligt stöd, det nuvarande presstödssystemets villkor och möjligheten att öppna ett nytt stödsystem för andra än de nuvarande stödmottagarna samt vilka stödformer och villkor som bör ingå i ett nytt stödsystem.

Behovet av statligt stöd

Den negativa utvecklingen för tidningarnas ekonomi, och därmed hoten mot tidningarnas överlevnad, upplevs som akut. Tidningarnas läsekretsar har en hög medelålder. En bild som förmedlats är att flera tidningar kan tvingas lägga ner inom ett par år. Konkurrensen med de stora sociala medieplattformarna är påtaglig och är viktig att få belyst. Allmänhetens internetaccess upplevs som central, liksom samdistribution av post och tidningar. Ett nytt mediestöd bör, enligt mångas uppfattning, öppnas även för förstatidningar. Det uppfattas också som viktigt att ett nytt mediestöd är väl förankrat i riksdagen och att det är förutsägbart.

Stödmottagande tidningar i det nuvarande presstödssystemet vänder sig emot att bli betraktade som stödberoende. En uppfatt- ning som framfördes var att stödet snarare ska ses som en överens- kommelse med staten om en leverans av ett demokratiskt uppdrag. Presstödet har, enligt dessa aktörer, lett till att journalister kunnat anställas och beroendet av annonser har minskat. Om stödet försvin- ner kommer det för vissa fådagarstidningars del att leda till en åter- gång till annonsbladsformatet. Att minska driftsstödet med 100 eller 50 procent bedömdes som helt orealistiskt. En minskning med 10 procent kan möjligen sväljas av en del, men många hävdar att de inte ens skulle överleva en sådan sänkning.

314

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Presstödssystemets villkor

Det finns en utbredd enighet om att ett nytt mediestöd ska vara plattformsoberoende, dvs. oberoende av innehålls- eller spridnings- form. Dock finns det olika uppfattningar om huruvida papperstid- ningens prenumererade upplaga fortfarande ska vara utgångspunkten och innehållet på webben ett komplement, eller om de fysiska och digitala versionerna ska likställas.

Det mer plattformsspecifika presstödet, som i hög utsträckning ännu är inriktat på spridningsformen papper, utestänger t.ex. webb- tv eller det öppna material som publiceras på webben som grund för stöd. Det får uppenbara negativa konsekvenser för medierna i en tid då användarna i allt högre utsträckning prioriterar rörlig bild och då allt fler nyhetsmedier lägger innehållet bakom inloggningslösningar.

Ett annat omdiskuterat villkor i presstödssystemet är att en tid- ning måste ha en abonnerad upplaga. Enligt Gratistidningarnas för- ening är det ett villkor som inte bör vara kvar i ett nytt mediestöd, utan det nya stödet bör vara öppet för tidningar, publikationer, radio, tv, sajter eller digitala kanaler med reguljär nyhetsförmedling eller politisk opinionsbildning. Sveriges Tidskrifter förslår också att den stödberättigade kretsen ska vidgas, till att omfatta publikationer som är viktiga för det demokratiska samtalet inom kultur, vetenskap, näringsliv samt traditionell nyhetsförmedling.

Stödformer och villkor i ett nytt stödsystem

Det finns överlag en uppfattning om att ett nytt mediestöd i likhet med det nuvarande presstödet ska vara foukserat på den löpande produktion av redaktionellt innehåll. Gota Media AB har t.ex. i skri- velse till Medieutredningen lämnat förslag till nytt mediestöd med två huvudalternativ. Enligt det ena skulle det befintliga, upplagebase- rade presstödet (driftsstöd) vara kvar, riktat till samtliga abonnerade allmänna nyhetstidningar, dvs. även förstatidningar, oavsett publice- ringsform. Enligt det andra alternativet skulle stödet riktas till samma krets av tidningar men baseras på antalet journalisttjänster uttryckta i heltidsekvivalenter.17

17 Skrivelse från Gota Media AB den 21 december 2015.

315

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Det finns en förhållandevis bred acceptans för att koppla ett nytt mediestöd till tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som ett tröskelvärde, samtidigt som det nuvarande taltidningsstödet uppskattas. Krav på ansvarig utgivare och anslutning till pressetiska systemet som grund för ett nytt mediestöd uppfattas av flertalet som bra, även om Tidningsutgivarna uttryckt avvikande åsikt vad gäller den sista punkten.

Behovet av ett utvecklings- och innovationsstöd är också stort, såväl för att utveckla nya medieinitiativ som för att höja innovations- förmågan och stötta experiment med t.ex. nya innehållsformer samt nya affärsmodeller inom ramen för existerande medier. Flera av de nya medieinitiativen befinner sig på små orter eller i förorter till storstäder och de har svårt att etablera sig som över tid uthålliga aktörer, inte minst p.g.a. bristen på långsiktig finansiering. Flera av de större medieföretagen har haft svårt att genomföra nödvändiga omställningar, i takt med teknikskiften och förändrade användar- mönster. Utan ett höjt innovationstempo i såväl små som stora medieföretag riskerar många att tvingas till nya rationaliseringar med resultatet att nya underbevakade områden uppstår, till medborgarnas förfång. Utan former för att finansiera nystartade initiativ genom de första faserna kan vissa av dessa vita fläckar permanentas då de stora koncernerna prioriterar lönsamma områden. Detta är exempel på en utveckling som ett nytt mediestöd bör motverka.

En annan central fråga har varit hur det nuvarande distributions- stödet ska hanteras i ett mediestöd som är oberoende av innhålls- eller spridningsform. Stödet är helt inriktat på den fysiska distribu- tionen av papperstidningar. I detta sammanhang finns även den särskilda frågan om möjligheten till samdistribution av tidningar och post i glesbygdsområden, som prövats i olika försök men som ännu inte resulterat i någon för alla parter godtagbar lösning.18 Den sedan länge identifierade trenden med sjunkande papperstidningsupplagor, inklusive färre överspridda rikstidningar, och minskade brevvolymer fortsätter. Flera distributionsturer (linor) till hushåll långt ut i gles- bygden har successivt lagts ner sedan en lång rad år eftersom de varit förlustbringande. Både tidnings- och postdistributörer söker efter

18 Medieutredningen behandlar frågan om samdistribution av post och tidningar i kapitel 8, avsnitt 8.8.

316

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

ökade volymer, t.ex. via e-handel och mindre paketförsändelser. Enligt Postnord bidrar också statens avkastningskrav till svårighe- terna att få till en samdistribution av tidningar och post i glesbygd.19 En uppfattning som framförts från medieföretagens sida är att inkomsterna från papperstidningarna fortfarande i hög utsträckning håller mediemarknaden flytande ekonomiskt och att det därför är viktigt att den inte ”dödas” i förtid genom en omläggning av medie- politiken. Enligt distributionsföretagen är det inte heller möjligt att räkna bort stödbehovet när tidningarnas upplagor minskar. Distri butionstiden, och därmed kostnaden, ökar för varje distribuerat

exemplar när hushållstäckningen minskar.

7.1.5En lag och en förordning för mediestödet

I ett väl fungerande bidragssystem är det tydligt vad som ska stödjas, vilka som kan ansöka och vad som krävs för att få stöd. En sådan tydlighet har såväl de instanser som formulerar regelverket som de som ska ansöka om bidraget ett intresse av att ha på plats. Det nya mediestödet har utformats för att i möjligaste mån motsvara dessa förutsättningar. Ett statsstöd på medieområdet bör därtill vara stabilt över tid för att skapa förutsägbara villkor och flexibelt, för att kunna anpassas till de snabba förändringar som präglar mediebranschen. För att åstadkomma detta är det viktigt att beslut om mediestödets inriktning och fördelning fattas på rätt nivå i statsförvaltningen.

En traditionell modell för styrningen av ett politikområde inne- bär att riksdagen beslutar, efter förslag från regeringen, om nya och ändrade lagar och om den årliga statsbudgeten, regeringen beslutar om förordningar och årliga regleringsbrev, medan myndigheter eller andra organ beslutar om föreskrifter och riktlinjer samt om bevil- jande av stöd till enskilda mottagare. Det kan liknas vid en pyramid, där riksdagen i toppen fattar färre och mer övergripande beslut, regeringen i pyramidens mitt beslutar om fler ärenden med en något mer detaljerad inriktning, medan förvaltningen i pyramidens neder- del beslutar i relativt många och verksamhetsnära frågor.

19 Postnords bolagsstämma 2014 beslutade om ett avkastningskrav på 10,5 procent på opera- tivt kapital, utfallet blev 5.4 procent.

317

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Det nuvarande presstödssystemet har i viss mån avvikit från den traditionella styrningsmodellen. Den presstödsförordning som regeringen beslutar om, har förankrats och i praktiken låsts av riks- dagen genom de propositioner som har innehållit utförliga redovis- ningar av olika villkor i presstödet.20 I den stund dessa bestämmelser behöver ändras, för att bättre passa nya förutsättningar i medieland- skapet, måste de därför tas upp med riksdagen igen, vilket begränsar flexibiliteten i systemet. Denna situation är en av orsakerna varför rådande system inte är anpassat efter aktuella förutsättningar.

Presstödssystemet kringskärs med andra ord av att alltför detalje- rade bestämmelser beslutas i pyramidens överdel i stället för i dess nederdel.21 Vid hanteringen av presstödet, i likhet med alla statliga stöd, ingår även en prövning av huruvida stödet är förenligt med Europeiska kommissionens regelverk på statsstödsområdet, innan stödbestämmelser och stödbelopp kan beslutas.22

När ett nytt mediestöd utformas finns det anledning att utgå från den klassiska modellen för utformning och styrning av politikområ- den, för att på så sätt åstadkomma en god balans mellan de mer övergripande och långsiktiga besluten som fattas i riksdagen och den mer flexibla hållning som kan gälla för regeringens styrning och för den instans som ska besluta om enskilda bidrag. Därigenom finns det också bättre möjligheter att uppfylla förväntningarna på ett nytt och modernt mediestöd.

I det nya mediestödssystemet blir det riksdagens uppgift att, på förslag från regeringen, ta ställning till och besluta om en övergri- pande lag om mediestöd, med stödets huvudsakliga inriktning och syfte, samt om tilldelning av medel på stödets anslag. Regeringen beslutar därefter, med utgångspunkt i lagen, om innehållet i en med- iestödsförordning med allmänna villkor för mediestödet, förutsätt- ningar för olika stödformer, ärendenas handläggning, krav på redo-

20 Det gäller t.ex. den senaste särpropositionen om Statens stöd till dagspressen (prop.

2014/15:88) som innehåller fem s.k. klämmar om enskilda stödbestämmelser i presstödsför- ordningen. I och med riksdagens beslut (bet. 2014/15:KU12, rskr. 2014/15:195) kan dessa

bestämmelser inte ändras utan att riksdagen får ta ny ställning.

21 Det utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar som införts under 2016 har till- kommit genom en delvis ny beredningsgång. Utvecklingsstödets allmänna inriktning formule- rades av den parlamentariska Presstödskommittén i slutbetänkandet (SOU 2013:66), s. 378– 379. Stödets närmare inriktning beslutades av regeringen i en förordning (2016:137), efter ett förslag från den berörda myndigheten. I fråga om utvecklingsstödet finns det också ett bety- dande utrymme för myndigheten att utforma egna och branschnära bestämmelser.

22 Statsstödsreglerna i EU beskrivs i Medieutredningens delbetänkande (SOU 2015:94), s. 319–322.

318

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

visning m.m., medan en nämnd beslutar om föreskrifter eller riktlinjer som i detalj beskriver hur olika begrepp tolkas och mäts samt vilka prioriteringar som görs, givet att stödet ska fördelas inom en fast budgetram. Modellen sammanfattas i tabell 7.2.

Tabell 7.2 En ny beslutsstruktur för mediestöd

Institution	Beslutsdokument	Typ av bestämmelser	Långsiktigt – flexibelt
Riksdagen	Lag om mediestöd	Stödets huvudsakliga	Bör gälla under lång tid.
		inriktning och syfte
		samt instans för pröv-
		ning av ansökningar om
		stöd.
Regeringen	Mediestödsförordning	Allmänna villkor för	Ska kunna ändras med
		stöd, förutsättningar för	något eller några års
		olika stödformer, princi-	mellanrum, när det är
		per för beräkning av	påkallat av stödsyste-
		stödbelopp, ärendenas	met eller av väsentliga
		handläggning, krav på	förändringar i
		redovisning m.m.	branschen.
Stödfördelande	Föreskrifter altern.	Beskriver t.ex. hur olika	Ska kunna ändras
nämnd	riktlinjer om mediestöd.1	begrepp tolkas och mäts	löpande,	t.ex. när praxis
		och ev. principer för de	i stödbeslut utvecklas.
		avvägningar som behö-

ver göras inom ramen för en fast budgetram.

1 Föreskrifter kan endast utfärdas av statliga myndigheter.

I kommande avsnitt beskrivs hur mediestödslagen (7.2) och medie- stödsförordningen (7.3) förslagsvis ska vara utformade. Därefter lämnar utredningen sina närmare förslag och bedömningar om den stödfördelande nämnden (7.4), där nämndens stärkta oberoende i förhållande till politiken är en viktig faktor.

319

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

7.2Mediestödslagens innehåll

Förslag: En ny lag om mediestöd ska innehålla bestämmelser om statligt stöd till juridiska personer som ger ut allmänna ny- hetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform.

Med allmänna nyhetsmedier ska avses medier som har ett re- daktionellt innehåll bestående av regelbunden allsidig nyhetsbe- vakning och kritisk granskning av för demokratin grundläg- gande processer och skeenden.

Av lagen ska också framgå att mediestöd inte får ges till all- männa nyhetsmedier som ges ut av myndigheter eller av verk- samhet som finansieras genom lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Det ska vidare framgå att mediestöd kan ges som produktionsstöd, distributionsstöd samt innovations- och utvecklingsstöd.

Syftet med mediestödet ska vara att stärka demokratin i Sve- rige genom att, via allmänna nyhetsmedier, främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling samt möjligheten att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsdebatt.

Av lagen ska även framgå att ansökningar om mediestöd prövas av en särskild nämnd, mediestödsnämnden, och att ledamöter no- minerade av organisationer som företräder publicister, journalis- ter och medieföretag ska utgöra en majoritet i nämnden.

Den nya lagen ska träda i kraft den 1 januari 2018.

I detta avsnitt (7.2) beskrivs innehållet i lag om mediestöd och de skäl som ligger bakom de enskilda paragraferna. I kapitel 10 redovi- sas författningskommentarer. Fyra av lagens sex paragrafer har ett innehåll som är kopplat till mediestödet, en anger vilken instans som prövar ansökningar om mediestöd, medan den sjätte paragrafen be- myndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer att få meddela föreskrifter om mediestöd.

320

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

7.2.1Allmänna nyhetsmedier

I det nuvarande presstödet används begreppet allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmed- ling eller allmänpolitisk opinionsbildning som avgränsning för vilka medier som är berättigade att under vissa förutsättningar ansöka om presstöd. För att förtydliga anges i förordningen också att allmänna nyhetstidningar inte kan ha ett redaktionellt innehåll som till övervä- gande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsument- politik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.23

Under Medieutredningens arbete har begreppet allmän nyhets- tidning problematiserats givet ett nytt mediestöd som inte är begrän- sat till vissa innehålls- eller spridningsformer. Utredningens intryck från de dialoger som förts med olika delar av mediebranschen är att det finns en förhållandevis stor samsyn om att ett nytt mediestöd i likhet med presstödet ska vara inriktat på produktion av nyheter, men att stödet inte längre ska utgå från papperstidningens förutsätt- ningar.

I dagens fragmentiserade och allt mer individualiserade medie- landskap är det inte heller relevant att dra en skarp gräns mellan medier som är inriktade på hela respektive delar av samhället. Den traditionella bilden av ett knippe massmedier som envägskommuni- cerar med hela befolkningen stämmer inte längre. I dag kan inget medium göra anspråk på att tala till alla. I stället ser vi början på en betydligt mer individualiserad nyhetsanvändning och det är därför viktigt att det nya mediestödet väger in den aspekten.

Mediestödet ska enligt Medieutredningen vara inriktat på all- männa nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Med allmänna nyhetsmedier avses

medier som har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden allsidig nyhetsbevakning och kritisk granskning av för demokratin grundläggande processer och skeenden.

Denna definition av begreppet allmänna nyhetsmedier ska framgå av lagen om mediestöd. Definitionen omfattar dock flera centrala begrepp som i sig själva kan behöva definieras. Med redaktionellt

23 6 § presstödsförordningen (1990:524).

321

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

innehåll menas enligt Medieutredningen det innehåll som har produ- cerats av det allmänna nyhetsmediets redaktion eller har köpts in från t.ex. text- eller bildleverantör, som är oberoende från kommer- siella intressen och som tillgängliggjorts under ansvarigt utgivarskap.

Med regelbunden allsidig nyhetsbevakning menar utredningen att det allmänna nyhetsmediets redaktion med tillräckligt täta inter- valler ska anskaffa, producera och sprida ett brett urval verifierad information av aktualitetskaraktär. Därtill ska mediet innehålla en mångfald av perspektiv. Detta innehåll kan handla om politik, men även om civilsamhället, näringsliv och kulturliv. Mediestödet är alltså inte avsett att finansiera en ensidig representation, ej heller finansiera en oförändrad webbplats. Det ligger i grundförutsättningen för ett allmänt nyhetsmedium att innehållet ska förnyas med viss regelbun- denhet. Annars går aktualitetsaspekten, som är en väsentlig del av nyhetsbegreppet, förlorad.

Utöver nyhetsbevakningen ska allmänna nyhetsmedier bedriva kritisk granskning i form av t.ex. fördjupade genomlysningar av demokratins maktcentra som omfattas av t.ex. företrädare, besluts- fattande organ, myndigheter och andra offentligt finansierade verk- samheter. Med för demokratin grundläggande processer och skeen- den menas t.ex. debatter, beredning och beslut i exempelvis politiska partier, i demokratins beslutsfattande organ, myndigheter eller andra verksamheter men också opinions- och maktförskjutningar i sam- hället.

Mediestödet bygger i likhet med presstödet på att stödberättigade medier ska ha en allmän, snarare än en avgränsad, inriktning. Det är dock inte möjligt att peka ut vissa ämnes- eller samhällsområden som per definition för smala eller tillräckligt allmänna för att komma i fråga för mediestöd. Om ett medium riktas särskilt till t.ex. barn eller är inriktat på en särskild samhällsfunktion eller en avgränsad maktstruktur, t.ex. rättsväsendet, ska det fortfarande ha möjlighet till mediestöd om inriktningen är allmän. Utan denna öppning skulle det i praktiken vara svårt för ett medieföretag att skapa för målgrup- perna relevanta medier.

Några av de områden som diskuterats i det här sammanhanget är t.ex. kultur och vetenskap. Bland de medier som behandlar dessa och liknande ämnesområden finns det både sådana som präglas av tydliga särintressen och sådana som har en mer allmän inriktning. De senare är inte uteslutna från mediestöd, men däremot de förstnämnda.

322

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Denna avgränsning ska dock inte tolkas som att medier som driver särintressen ska tillmätas mindre vikt i ett pluralistiskt samhälle – tvärtom. Avvägningen sker för att rikta det statliga stödet till de delar av medielandskapet där det antas få störst effekt, för så många som möjligt.

Medieutredningen har även övervägt om begreppet allmänpoli- tisk opinionsbildning ska ingå i definitionen av allmänt nyhetsme- dium, på samma sätt som i definitionen av allmän nyhetstidning i det nuvarande presstödssystemet. För många medier är det en självklar- het att omfatta såväl nyhetsbevakning som opinionsbildning. Samtidigt finns det viktiga nyhetsmedier som inte omfattar opini- onsbildning, t.ex. nyhetsbyråerna. Det råder ingen brist på åsiktsare- nor i det digitaliserade medielandskapet. Av samma skäl som ovan, att det statliga stödet bör riktas till de delar av medielandskapet där de antas få störst effekt, är den samlade bedömningen därför att definitionen av allmänna nyhetsmedier inte ska omfatta ett krav på allmänpolitisk opinionsbildning. Mediestödet kan inte heller gå till medier som enbart bedriver opinionsbildning.

Det bör avslutningsvis betonas att ett medium som motsvarar definitionen av allmänt nyhetsmedium inte automatiskt är berättigat till mediestöd. För att ett mediestöd ska kunna beviljas måste även övriga villkor i lagen om mediestöd och mediestödsförordningen vara uppfyllda.

7.2.2Krav på juridisk person som huvudman

Det nuvarande presstödssystemet är riktat till företag som ger ut dagstidningar. Medieutredningen har övervägt möjligheten att ge statligt mediestöd direkt eller indirekt till medborgarna, så att de själva skulle kunna välja att stötta de medier de helst vill ta del av. I ett nytt mediepolitiskt system som utgår från medborgarnas behov kan det finnas skäl för en sådan ordning. En enkel beräkning visar dock att varje medborgare skulle få mycket små belopp att använda. Ett skatteavdrag, t.ex. det som i debatten kommit att kallas medie-RUT, skulle dessutom ensidigt gynna de medieaktörer som använder sig av en affärsmodell byggd på betalande användare. Att skapa ett incita-

323

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

ment för just denna grupp medieanvändare – som redan betalar för sitt eller sina medier – riskerar att resultera i en svag effekt, trots hög kostnad.

De praktiska svårigheterna att administrera ett medborgarstöd talar också emot en sådan lösning. Det är inte heller säkert att med- borgarnas intresse gynnas bäst av att de statliga stödmedlen delas upp i små potter, med betydande risk för att de uthålligt innehålls- producerande medierna inte får tillräcklig finansiering. Av dessa skäl lämnar Medieutredningen inget förslag om ett medborgarstöd.

Diskussioner har också förts om möjligheten att ge mediestöd direkt till enskilda journalister, för att stärka deras ställning gentemot de marknadskrafter som driver dem att prioritera annan produktion än den uthålliga bevakningen av för demokratin väsentliga processer och skeenden. Medieutredningens bedömning är dock att ett sådant stöd skulle skapa osäkerhet om ansvarsförhållandena för såväl anställda som frilansare i deras relation med berörda allmänna nyhetsmedier, samtidigt som även en sådan stödordning skulle vara svår att administrera.

Medieutredningens samlade bedömning är därför att det nya mediestödet ska förutsätta en juridisk person (t.ex. företag, fören- ingar eller stiftelser) som huvudman för det allmänna nyhetsmediet. Det är denna som är mottagare av ett eventuellt mediestöd.

7.2.3Oavsett innehålls- eller spridningsform

Medierna konvergerar allt mer i de digitala kanalerna och det går inte på samma sätt som tidigare att skilja på tidningar, radio och tv utifrån en indelning i text, ljud och bild. I det digitaliserade medielandskapet blandas dessa innehållsformer samtidigt som nya uppstår, t.ex. peda- gogiska nyhetsspel, interaktiv grafik, bildspel med text och ljud och s.k. ”360 video”24. Teknikutvecklingen har också utökat antalet möj- liga spridningsformer. Den traditionella pappersdistributionen samt t.ex. tv-sändningar i marknätet har kompletterats med trådbundna sändningar (såväl via kabel som via internet) men också genom en

24 360-video är ett sfäriskt format som ger användarna en känsla av närvaro i den filmade miljön.

324

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

mängd internetburna spridningsformat, t.ex. beställ-tv (”video on demand”, vod), andra typer av playtjänster för exempelvis ljud och text samt nätforum, sociala medietjänster m.m.

Delvis parallellt har teknikutvecklingen drivit fram en mängd nya mottagningsmöjligheter. Det traditionella utbudet av apparater har kompletterats med såväl fysiska som digitala företeelser, t.ex. smarta mobiltelefoner, surfplattor och smarta klockor, men även olika typer av digitala delningsmöjligheter, t.ex. nätforum och sociala medie- plattformar.

Det nya mediestödet utgår från att alla dessa innehålls- och sprid- ningsformer, och kombinationer av dem, i princip ska kunna komma i fråga för mediestöd, givet att övriga stödvillkor är uppfyllda. Om det finns sakliga skäl som talar för det kan dock villkor och förutsätt- ningar för mediestöd skilja sig åt mellan fysiska och digitala medier. När det gäller fysisk distribution respektive digital spridning av all- männa nyhetsmedier är de praktiska och ekonomiska förutsättning- arna så skilda att mediestöd i första hand kan motiveras för den fysiska distributionen av papperstidningar, inte för den digitala spridningen av nyhetsmedier.

7.2.4Allmänna nyhetsmedier som inte kan få mediestöd

Tidningar som ges ut av staten eller en kommun kan inte få presstöd i det nuvarande stödsystemet. En motsvarande begränsning ska gälla för mediestödet.

Samtidigt finns det behov av en ytterligare avgränsning, givet att mediestödet omfattar allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Mediepolitiken omfattar även finansiering och styr- ning av de offentligt finansierade medierna, och det bör därför poängteras att mediestödet ska rikta sig till andra delar av medieland- skapet.

Mediestöd får därför inte ges till allmänna nyhetsmedier som ges ut av myndigheter eller av verksamhet som finansieras genom lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst.

325

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

7.2.5Flera stödformer

I Medieutredningens delbetänkande ställdes frågan om ett nytt med- iestöd ska vara inriktat på innovation, teknik, distribution, konsum- tion och/eller innehållsproduktion. I de samtal som utredningen fört med företrädare för mediebranschen har det funnits en tydlig priori- tering av stöd till löpande produktion av redaktionellt innehåll samt till innovation och utveckling. Medieutredningen har med utgångs- punkt i behovsanalysen som pekar såväl på en försvagad innehålls- produktion som på mediernas behov av att öka utvecklings- och innovationstempot kommit fram till att förslaget till mediestödslag ska omfatta både ett produktionsstöd och ett innovations- och utvecklingsstöd.

Ett stöd till distribution av papperstidningar handlar om att till- godose den del av befolkningen som fortfarande väljer att ta del av nyheter i pappersformatet. Det rör sig företrädesvis om en äldre befolkning, inte sällan bosatt i områden som utan ett stöd skulle bli utan lokala och överspridda morgontidningar. I dessa områden kan medborgarna även ha sämre internetaccess och när den digitala kom- munikationen inte är helt funktionell blir de fysiska försändelserna desto viktigare.25 Distributionskedjorna är också så invävda i varan- dra att om en tidning lägger ner pappersutgivningen kan det innebära att även andra blir förhindrade från att komma ut. Ett stöd för sam- distribution av papperstidningar ska därför vara en del av även det nya mediestödet. Distributionsstödet ska inte vara begränsat vare sig i tid eller i rum, men allt talar för att antalet samdistribuerade tid- ningsexemplar kommer att fortsätta minska och att stödet med tiden blir mindre efterfrågat.

Då situationen på mediemarknaden är sådan att ett antal aktörer riskerar att hamna på ekonomiskt obestånd inom en överskådlig tidsperiod har Medieutredningen även övervägt behovet av ett sär- skilt omställningsstöd. Det skulle i så fall vara ett tillfälligt och begränsat stöd för att avvärja akuta hot mot verksamhetens fortlev- nad, en sista utväg när alla andra möjligheter har uttömts.26

25 Medieutredningen behandlar frågan om möjliggörande infrastruktur i kapitel 8, avsnitt 8.7.

26 Utformningen av ett omställningsstöd ska följa Europeiska kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (2014/C 249/01). Ett liknande s.k. saneringsstöd finns sedan 2013 i Danmark. Stödet får läm- nas till nyhetsmedier som kommit i likviditetsproblem, för att förhindra en omedelbar ned- läggning och för att medverka till mediets fortlevnad. Enligt uppgift har ännu inget sådant sa- neringsstöd utbetalats.

326

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Om ett sådant stöd beviljas kan det emellertid handla om bety- dande belopp och det är enligt Medieutredningen inte lämpligt att finansiera det inom ramen för mediestödet. Då skulle ett beslut om att medge ett akut omställningsstöd kunna innebära allvarliga konse- kvenser för andra allmänna nyhetsmedier, vilket inte är avsikten. Därför omfattar förslaget till nytt mediestödssystem inte ett omställningsstöd. Detta innebär inte att Medieutredningen inte anser att det kan finnas behov av ett sådant stöd, tvärtom pekar den sammantagna bilden i kapitel 3 på att så kan komma att bli fallet inom en överskådlig tidshorisont. Frågan om ett särsklit omställ- ningsstöd får dock övervägas i särskild ordning.

Medieutredningen har även övervägt frågan om huruvida lagen ska ange vilka stödformer som ingår i det nya mediestödet, om stöd- formerna ska överlåtas på den ansvariga nämnden att bestämma eller om stödet snarare ska lämnas som ett rambelopp till enskilda stöd- mottagare, som därmed själv får avgöra vilka delar av verksamheten som ska finansieras med stödet. Mot en sådan friare reglering talar dock att förutsättningarna skiljer sig åt en hel del mellan de olika stödändamålen och därför anger lagen vilka former av stöd som ingår, medan mediestödsförordningen anger de närmare förutsätt- ningarna för respektive stödform.

7.2.6Mediestödets syfte

Av mediestödslagen ska även syftet med mediestödet framgå. Enligt Medieutredningen syftar stödet till att stärka demokratin i Sverige genom att, via allmänna nyhetsmedier, främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling samt möjlighet att ta del av och själva medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsde- batt. Det finns med andra ord ett uttalat medborgarfokus i medie- stödet.

Medieutredningen menar vidare att allmänna nyhetsmedier stär- ker den svenska demokratin genom en uthållig, kritisk granskning av makten, i allmänhetens tjänst, som motverkar maktmissbruk och korruption. Det stärker också medborgarnas förtroende, bl.a. för de demokratiska processerna. Oberoende nyhetsförmedling bedrivs av

327

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

aktörer som är fria i förhållande till intressen som kan påverka det redaktionella innehållet, vilket i det här avseendet inte omfattar opi- nionsmaterial.

Medborgarnas roll handlar både om passiv och aktiv användning av innehållet i allmänna nyhetsmedier, och om att ta del av och själv medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhällsdebatt. Det senare omfattar nyttjande av yttrandefriheten genom att t.ex. delta i opinionsbildning och ta aktiv del i det offentliga samtalet.

I lagen om mediestöd används begreppet allmänhet i stället för medborgare, eftersom lagtexter bara kan innehålla den formella betydelsen av begreppet medborgare.27 Med allmänhet avser Medie utredningen alla svenska medborgare i Sverige och utomlands samt alla med annat eller inget medborgarskap som bor i Sverige.

7.2.7En mediestödsnämnd

En ny nämnd – mediestödsnämnden – ska inrättas för att hantera det nya mediestödet och den ersätter därmed den nuvarande presstöds- nämnden. Ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medieföretag ska utgöra en majoritet.

Enligt den förordning som styr sammansättningen av presstöds- nämnden nämns bara att ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.28 För övriga ledamöter anges inga särskilda kravspecifikationer eller nomineringsprinciper och därför är transparensen begränsad. I praktiken ingår i den nuvarande nämn- den bl.a. medieforskare, publicister och företrädare för de politiska partierna i riksdagen. Enligt den praxis som gäller för tillsättningen av ledamöter i nämnden, inbjuds partierna att nominera ledamöter inför varje mandatperiod. Det är regeringen som därefter beslutar om nämndens sammansättning.

Den nya mediestödsnämndens uppdrag kommer att skilja sig på avgörande punkter från det som gäller för presstödsnämnden. Behovet för ledamöterna att göra bedömningar av mediers innehåll

– t.ex. kvalitet och inre mångfald – kommer att öka avsevärt i det nya mediestödssystemet och det talar för att kompetensprofilen för

27 ”Det mest påtagliga bevisen på det svenska medborgarskapet är det svenska passet och att man som svensk medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige”. Uppgift hämtad från Migrationsverkets webbplats i oktober 2016.

28 24 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv.

328

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

nämndens ledamöter också ska vara annorlunda. I stället för en poli- tisk representation ska det av lagen framgå att ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medie- företag – t.ex. Utgivarna, Tidningsutgivarna, Journalistförbundet, Pressens Samarbetsnämnd och Publicistklubben – ska utgöra en majoritet.

Därmed inte sagt att dessa ska nominera ledamöter hämtade ur de egna leden. Detta skulle kunna resultera i en oönskad slagsida när det gäller en viss typ av kompetenser och erfarenheter från de traditio- nella medieföretagen. De nominerade ska vara sakkunniga, betrodda personer med gedigen professionell bakgrund som speglar hela medielandskapets bredd. De ska utses på personliga mandat och inte som företrädare för enskilda företag eller andra särintressen.

Mediestödsnämndens sammansättning motiveras alltså såväl av kompetensbehov som av behovet att säkerställa ett stärkt oberoende gentemot staten. Medieutredningen återkommer om de närmare förutsättningarna för mediestödsnämnden i avsnitt 7.4.

7.2.8Mediestödslagens giltighet

Sett till medielandskapets behov bör ett nytt mediestödssystem träda i kraft så snart som möjligt. Medieutredningens förslag innebär att en ny lag om mediestöd ska träda i kraft den 1 januari 2018. Detta förutsätter att ett remissförfarande kan avslutas under våren 2017, en lagrådsremiss och en proposition till riksdagen kan beslutas senast hösten 2017, att den nya nämnden kommer på plats och att medie- stödet kan godkännas av Europeiska kommissionen före årsskiftet.

7.2.9Sammanfattning

Mediestödslagens huvudsakliga innehåll sammanfattas i tabell 7.3. Den innehåller även en jämförelse med det nuvarande presstödssys- temet på motsvarande punkter.

329

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier SOU 2016:80

Tabell 7.3 Mediestödslagens huvudsakliga innehåll jämfört med presstödet

Föreslagen mediestödslag Nuvarande presstöd

Berörda medier	Allmänna nyhetsmedier, oavsett
	innehålls- eller spridningsform.
Stödformer	Produktionsstöd, distributionsstöd,
	innovations- och utvecklingsstöd.
Stödets syfte	Stärka demokratin genom att, via
	allmänna nyhetsmedier, främja
	allmänhetens tillgång till oberoende
	nyhetsförmedling samt möjlighet att
	ta del av och själva medverka till en
	mångfald av perspektiv i en bred
	samhällsdebatt.

Allmänna nyhetstidningar, i huvudsak pappersbaserade.

Driftsstöd, distributionsstöd, utvecklingsstöd.

Stärka demokratin genom att säkerställa yttre mångfald, på geografiskt avgränsade platser.

Ansvarig nämnd Mediestödsnämnden, majoritet av ledamöter nominerade av organisa- tioner som företräder publicister, journalister och medieföretag.

Presstödsnämnden, inkl. leda- möter nominerade av riks dagens politiska partier.

Det nya mediestödet skiljer sig från det nuvarande presstödet på flera avgörande punkter, men som framgått ovan är skillnaderna sak- ligt motiverade. Av samma skäl finns det också kvar inslag från det nuvarande presstödet i det nya mediestödet, t.ex. ett pappersbaserat distributionsstöd.

7.3Mediestödsförordningens innehåll

I detta avsnitt beskrivs de bestämmelser som ingår i förslaget till mediestödsförordning. Förslaget omfattar de villkor som mottagare av mediestöd måste uppfylla (7.3.1–7.3.3), de särskilda förutsätt- ningar som ska gälla för de olika stödformerna (7.3.4) samt bestäm- melser av administrativ art, t.ex. om ärendenas handläggning, villkor för utbetalning av stöd och redovisningsskyldigheter för mottagare av stöd (7.3.5).

Medieutredningens allmänna strävan är att det nya mediestödet ska vara mindre detaljstyrt än det nuvarande presstödet, som präglas av flera års lager-på-lager-reglering. Därmed skapas också större rörelsefrihet för den ansvariga mediestödsnämnden och ökad flexi-

330

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

bilitet i stödsystemet. Det nya systemets villkor bör följas upp löpande och anpassas när det är påkallat av stödsystemets utfall eller av väsentliga förändringar i branschen.

7.3.1Trösklar för inträde i stödsystemet

Förslag: Av mediestödsförordningen ska framgå att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som

––präglas av principen om alla människors lika värde och den en- skilda människans frihet och värdighet,

––har ett redaktionellt innehåll som utgör minst 60 procent av hela innehållet,

––har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll som utgör minst 20 procent av hela innehållet,

––har ett redaktionellt innehåll som präglas av hög kvalitet och inre mångfald,

––är allmänt tillgängliga,

––självständigt sprids under egen titel med en ansvarig utgivare,

––publiceras eller sänds minst 45 gånger per år,

––är riktade till en svensk målgrupp, och

––har en god användarförankring.

Det ska även framgå att ett redaktionellt innehåll kan bestå av text, bild, rörlig bild, grafik och ljud.

Mediestödsnämnden ska få föreskriva om högre periodicitet än 45 gånger per år för en viss kategori av digitala allmänna nyhets- medier om det är uppenbart att periodiciteten bör vara högre.

Nämnden ska få ställa som krav att det allmänna nyhetsmediet är anslutet till ett medieetiskt system som villkor för mediestöd.

I det nuvarande presstödet finns flera villkor som en tidning måste uppfylla för att komma i fråga för stöd. Det gäller t.ex. lägsta abon- nerad upplaga, minsta andel eget redaktionellt innehåll, lägsta utgiv- ningsfrekvens och högsta täckningsgrad. Dessa används för att fast-

331

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

ställa tidningarnas förankring i befolkningen, deras redaktionella självständighet, deras inriktning på nyheter och deras behov av stat- ligt stöd. I samtliga dessa fall används siffersatta tröskelvärden som bygger på att det går att mäta fysiska tidningsexemplar, utgivnings- dagar och spaltmetrar.

Att gå från det nuvarande i huvudsak pappersbaserade presstödet till ett mediestöd oberoende av innehålls- eller spridningsform inne- bär att mätbarheten i kvantitativa termer minskar. Därmed inte sagt att de förhållanden som ligger till grund för mätningarna är oviktiga. Även det nya mediestödet ska bygga på att stödberättigade medier bl.a. ska ha en viss andel redaktionellt innehåll, en viss andel exklu- sivt, egenproducerat redaktionellt innehåll, en viss periodicitet och en god användarförankring. De kan liknas vid trösklar som måste passeras för att komma i fråga för mediestöd.

En central fråga för både mediebranschen och det nya mediestödet gäller därför möjligheten att få fram jämförbar och relevant statistik i en allt mer digitaliserad och konvergerande medieekologi.29 I viss mån går det fortfarande att mäta medieanvändning och medieinnehåll, men det krävs utan tvekan fler bedömningar för att fastställa om vill- koren för mediestöd är uppfyllda eller inte.

Nedan redovisar Medieutredningen sina överväganden bakom respektive tröskel. Flertalet allmänna nyhetsmedier ska passera alla trösklar med kriterier som är lika för alla, men för några utpekade grupper av medier ska vissa trösklar vara undantagna eller lägre satta för att bättre passa deras förutsättningar, vilket framgår av nästa avsnitt (7.3.2).

Demokratisk värdegrund

Mediestödet är ett av flera demokrativerktyg som staten har att tillgå. Dessa verktyg är många och av skiftande karaktär. Samtliga bottnar emellertid i den värdegrund som demokratin är byggd på. Yttrandefriheten gäller alla, alla röster är lika värdefulla, då demokra- tin utgår från alla människors lika värde.

29 Dessa frågor diskuterades vid Medieutredningens rundabordsmöte om behovet av jämför- bar statistik i den digitala miljön (se kapitel 2, avsnitt 2.1.2).

332

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

I en tid då antidemokratiska krafter utmanar demokratin ställs vissa frågor på sin spets. I debatten har vissa traditionellt hävdat behovet av en neutral hållning inför de medborgerliga fri- och rät- tigheterna: Det anses att staten visserligen bör markera mot exem- pelvis brott som hets mot folkgrupp, men låta det lågintensiva hatet passera, i neutralitetens och yttrandefrihetens namn. Med låginten- sivt hat avser Medieutredningen den typen av budskap som kanske inte når upp till vad i lagens mening är direkt brottsligt, men som klart och tydligt uttrycker ett motstånd mot hållningen om alla med- borgares frihet och lika värde. Inför det lågintensiva hatet som på sikt har potentialen att skapa normativa och för demokratin potenti- ellt skadliga värdeförskjutningar, bör inte staten förhålla sig neutral.

Majoriteten i den parlamentariska Presstödskommittén menade att ett på denna punkt villkorat presstöd skulle inskränka det fria ordet som det kommer till uttryck i Tryckfrihetsförordningen (TF). Professorn i konstitutionell rätt, Hans-Gunnar Axberger, kommit- téns skiljaktige ordförande, kom emellertid till slutsatsen att pres - stödet som sådant redan utgör ett sådant ingrepp och att villkoret därmed mer utgör en gradfråga än en principfråga. I Axbergers tolk- ning av grundlagarna är ett dylikt villkor inget ingrepp i de konstitu- tionella fri- och rättigheterna. Presstöd är en del av mediepolitiken, ingen grundlagsskyddad rättighet.30

Eftersom det nuvarande presstödet inte innehåller någon bestäm- melse om respekt för demokratins grundprinciper som en förutsätt- ning för att få del av stödet, används skattebetalarnas pengar i dag för att delfinansiera medier som publicerar innehåll som t.ex. väcker misstro mot vissa grupper. Enligt Medieutredningens förslag till mediestödsförordning ska det vara ett tröskelkrav för det nya medie- stödet att det allmänna nyhetsmediet präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och vär- dighet vilket även gäller för den som sänder tv eller radio enligt radio- och tv-lagen.31

Medier som bedriver lågintensiv hatpropaganda i syfte att miss- kreditera en viss grupp människor – utlandsfödda, kvinnor eller muslimer exempelvis – kan enligt Medieutredningen inte anses upp- fylla detta krav, även om de inte går så långt i varje enskild publicering att den ansvariga utgivaren kan åtalas för förtal eller hets mot folk-

30 SOU 2013:66 s. 444–447.

31 5 kap. 1 § och 14 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696).

333

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

grupp. Inför perspektiv som utgår ifrån att alla människor inte är lika mycket värda kan inte staten förhålla sig neutral. Staten ska visser ligen i sin tvingande roll (för att upprätthålla lag och ordning) för- svara medborgares rätt att uttrycka dessa perspektiv, men ska i sin roll som normbildare inte med allmänna medel stötta medier som inte respekterar de demokratiska grundprinciperna om alla männis- kors lika värde, frihet och värdighet.

Medieutredningen har övervägt att definiera detta tröskelvärde inom ramen för villkoret ”kvalitet och inre mångfald”. Detta hade mycket väl låtit sig göras, då en ensidigt negativ representation av t.ex. en viss grupp inte kan sägas uppfylla de medieetiska publice- ringsreglerna eller inre mångfald i betydelsen mångfald i varje enskilt mediums innehåll.32 För tydlighetens skull valde utredningen emellertid att lyfta resonemanget till ett eget avsnitt.

Minst 60 procent redaktionellt innehåll

Ett villkor för det nuvarande driftsstödet till en- och tvådagarstid- ningar och för det nyinrättade utvecklingsstödet är att minst 50 procent av hela innehållet måste utgöras av redaktionellt material för att komma i fråga för stöd. Endags- och tvådagarstidningar med en s.k. packningsgrad på 60/40 eller 70/30 procent kan därmed inte komma ifråga för stöd.33 Vid tidigare översyner av det statliga stödet till dagspressen har man hänvisat till att presspolitiken inte ska omfatta annonstidningar, där det redaktionella innehållet är under- ordnat.34

Även mediestödet ska ha en tydlig tonvikt på det redaktionella innehållet i allmänna nyhetsmedier. Som framgått ovan avses därmed det innehåll som har producerats av det allmänna nyhetsmediets redaktion eller köpts in från t.ex. text- eller bildleverantör som är oberoende från kommersiella intressen. Med mediestödets uttalade syfte att stärka demokratin i Sverige genom att, via allmänna nyhets- medier, bl.a. främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsför- medling är det mycket som talar för att kravet på redaktionellt inne- håll ska öka något i det nya stödsystemet. Enligt Medieutredningen

32 Pressens samarbetsnämnd. Spelregler för press, radio och tv, publicitetsreglerna p. 13.

33 Enligt uppgift från Gratistidningarnas förening har många gratistidningar en packningsgrad på 60/40 eller 70/30 procent, dvs. 60 eller 70 procent av innehållet utgörs av annonser.

34 Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66), s. 367.

334

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

ska kravet på redaktionellt innehåll gälla som allmänt tröskelkrav för mediestöd och dessutom öka från 50 till 60 procent. Bedömningen är att nuvarande presstödstidningar antingen redan uppfyller villkoret eller har förutsättningar att göra det. Mer kvalitativt redaktionellt material skulle möjligen också få en positiv inverkan på användning och betalvilja.

Den nya mediestödsnämnden kan dock – i sin bedömning av omfattningen på det redaktionella innehållet – inte utgå från den pappersbaserade mätning som presstödet bygger på. Där baseras beräkningen på redaktionell yta som en del av det totalt tillgängliga utrymmet i en tvådimensionell kontext. I digitala miljöer handlar det om att väga in fler aspekter. Användningstid förefaller nödvändigt att ta hänsyn till. Men även användarupplevelsen. Det redaktionella innehållet mätt i rena volymer kan vara en omfattande del av hela mediets spridda produktion, men ändå – utifrån användarperspektiv

– stå tillbaka för exempelvis dominerande popup-annonser. Ett generellt problem avseende mätbarhet i den digitala miljön handlar om vad som är att betrakta som publicerat. Tillgängliggjort arkivma- terial kan anses ständigt publicerat och får i vissa situationer förnyad aktualitet för användarna. Dessutom blir användarupplevelserna alltmer individualiserade.

Medieutredningen har i dialog med mätinstitut prövat förutsätt- ningarna för huruvida det trots allt går att göra meningsfulla bedöm- ningar av omfånget på det redaktionella innehållet i digitala medier, genom att t.ex. mäta publicerad redaktionell volym under aktuell mätperiod i förhållande till publicerad annonsvolym, hämtat som data ur medieföretagens system för annons- och reklamhantering och redaktionella publiceringar. Arkivmaterial som endast varit till- gängliggjort i form av att användarna har haft möjlighet att söka i det kan inte tillgodoräknas som under aktuell mätperiod publicerad redaktionell volym.

Enligt uppgift finns det inget enkelt sätt att få ut dessa data, men om ett krav på redovisning av den redaktionella andelen ställs på all- männa nyhetsmedier för att vara stödberättigad bör det vara möjligt att få fram underlag.35 I likhet med övriga trösklar för inträde i mediestödet ankommer det på det ansökande mediet att påvisa att villkoret är uppfyllt.

35 Bygger på uppgifter lämnade av TS Mediefakta i september 2016.

335

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Minst 20 procent exklusivt, egenproducerat material

Mediestödet ska stimulera mångfald. Återpubliceringar av andras material eller s.k. rewrites innebär likriktning och är därför inget som mediestödet ska finansiera. Kravet i det nuvarande presstödssyste- met är att 55 procent av det totala redaktionella innehållet ska vara eget.36 I utvecklingsstödet för tryckta allmänna nyhetstidningar anges i stället att minst 20 procent av hela tidningsutrymmet ska bestå av originalmaterial inom vissa områden (nyhetsförmedling, samhällsbevakning eller allmänpolitisk opinionsbildning).37 De båda procentsatserna är alltså andelar av olika storheter, det redaktionella utrymmet respektive hela utrymmet, men de ska i huvudsak kräva samma mängd eget material.

Vid en närmare granskning av hur andelen eget material mäts, visar det sig att även visst inköpt byråmaterial kan ingå. Detta resul- terar i att statliga medel går till att stötta produktionen hos en rad medier, trots att det kan handla om ett identiskt innehåll. I det nya mediestödet krävs att enbart originalmaterial, betydande omarbet- ningar av andras material och material som exklusivt köpts in från t.ex. frilansare räknas in som exklusivt, egenproducerat material. När det gäller material som framställts via någon grad av automation bör enligt Medieutredningen endast sådant material som skapats unikt för det specifika mediet räknas in i definitionen.

Med oförändrade procentsatser och en snävare definition av eget material kommer kraven att öka något i det nya mediestödssystemet. Medieutredningen anser dock att en sådan prioritering är välmotive- rad givet syftet med stödet och den likriktning som präglar mycket av medieinnehållet i dag. Kravet är därför att minst 20 procent av hela innehållet i ett allmänt nyhetsmedium ska bestå av exklusivt, egenproducerat material. Medieutredningen gör bedömningen att de flesta av dagens mediestödsmottagare har möjlighet att nå upp till detta ökade krav. På längre sikt kan en sådan prioritering heller inte vara negativ för de allmänna nyhetsmedierna.

36 6 § presstödsförordningen.

37 3 § förordning om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar.

336

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Inom ramen för presstödssystemet mäts det unika innehållet i en publikation med en delvis manuell metod. Tidningar och deras digi- tala och sociala spridningsformer kontrolleras och bedöms okulärt.38 Denna metod måste anses behäftad med en relativt stor osäkerhet. Det är önskvärt att det framöver går att utföra tillräckligt säkra mät- ningar med hjälp av digital teknik, något som förutsätter att de före- tag som ansöker om stöd ställer relevant data till förfogande.

Hög kvalitet och inre mångfald

Ett antagande som har legat till grund för presstödet är att kvalitet kan kopplas till ett pris: det är bara det innehåll användarna är villiga att betala för som kan antas utgöra kvalitativt innehåll. Detta anta- gande har sina rötter i en tid då dagspressen antogs stå för kvalitet och då ena delen av den tudelade intäktsmodellen bestod av användar intäkter från prenumerationer. I det nya medielandskapet existerar en mängd medier som tillgängliggör sitt kvalitativa nyhetsinnehåll gratis, såväl på papper som i digitala kanaler. Det går sålunda inte längre att dra några slutsatser om kvalitet utifrån om mediet är betalt eller inte.

I förslaget till mediestödsförordning anges på den här punkten att en förutsättning för mediestöd är att det allmänna nyhetsmediet har ett redaktionellt innehåll som präglas av hög kvalitet och inre mång- fald. När Medieutredningen i delbetänkandet pekade på kvalitet och mångfald som tänkbara villkor för ett nytt mediestöd riktades en del kritik mot att staten på detta sätt skulle ikläda sig rollen som smak- domare och att en viktig gräns för det redaktionella oberoendet skulle överträdas om sådana villkor infördes.39 Att de mediepolitiska verktygen ska främja journalistik som präglas av bl.a. kvalitet och mångfald framgår av direktiven till Medieutredningen. I den meningen har det alltså inte varit en fråga att utreda, utan en förut- sättning för utredningen att utgå från.

Det finns dock goda skäl för att ett nytt mediestöd behöver ta dessa faktorer i beaktande på ett annat sätt än när presstödet en gång skapades i början av 1970-talet. I dagens fragmentiserade medieland-

38 Dessa frågor diskuterades vid Medieutredningens rundabordsmöte om behovet av jämför- bar statistik i den digitala miljön (se kapitel 2).

39 Exempelvis Funcke, Nils (2015). Risk för statsstyrt medielandskap, Expressen, publicerad den 19 mars 2015.

337

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

skap, där i princip vem som helst och vad som helst kan omfattas av begreppet medium, krävs någon form av avgränsning för att inte stödet ska riskera att gå till andra verksamheter än de som tillgodoser allmänhetens behov av oberoende nyhetsförmedling.

Såväl kvalitet som inre mångfald kan var för sig sägas omfatta tröskelvärdet ”demokratisk värdegrund”. Ett innehåll som t.ex. ensi- digt misskrediterar en viss grupp kan sägas bryta mot de medieetiska reglerna, t.ex. om att höra båda sidor. Detta innehåll når heller inte upp till tröskelkravet inre mångfald, i betydelsen allsidiga perspektiv och representationer i ett och samma medium. Kvalitet och mångfald är dock betydligt bredare begrepp och Medieutredningens förslag är därför att den demokratiska värdegrunden ska vara ett särskilt trös- kelvillkor.

Kravet på att innehållet i ett allmänt nyhetsmedium ska vara av hög kvalitet är ett tröskelkrav och ska alltså inte ligga till grund för en bedömning av stödbeloppets storlek. Det är inte fråga om en rangordning av medier med mer eller mindre hög kvalitet, utan om ett grundkrav för att statens stöd ska riktas mot en viss typ av medier, sådana som regelmässigt präglas av hög kvalitet i sin nyhetsrapporte- ring. Dit torde landets fysiska och digitala dagstidningar, vissa tv- program samt vissa digitala initiativ höra. Ett alternativ där kvalitet inte betonas som grund för mediestöd skulle skapa onödig osäkerhet om grunderna för stödet.

Staten varken kan eller bör heller ha en uppfattning om vad som är kvalitativ journalistik. Kompetensen på området finns hos erfarna publicister och journalister och det är därför mediestödsnämnden ska ha det föreslagna majoritetsförhållandet. Det ska för allmänna nyhetsmedier gå att ta emot mediestöd utan att någon misstanke om statlig styrning av innehållet ska uppstå.

En annan viktig skillnad mellan det nuvarande presstödet och det nya mediestödet är det avsteg som görs från principen med yttre mångfald. Tidigare har en utgångspunkt varit att många röster säker- ställs av många olika medieaktörer. Medborgarna väljer emellertid i dag att nyttja de digitala möjligheterna och fördelar sin uppmärk- samhet över en mängd olika plattformar, svenska såväl som utländ- ska. Det är i denna allt mer fragmentiserade värld inte önskvärt att statliga medel inriktas för att spä på denna utveckling. Det som behöver stärkas är i stället samlande, demokratiska, ansvarstagande och allsidiga arenor där så många som möjligt möter och medverkar

338

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

till en mångfald av perspektiv och representationer. Dessutom har marknaden rört sig i en riktning som gör det relevant att ifrågasätta den faktiska yttre mångfalden, tidigare hade många orter två eller fler konkurrerande medier, i dag står i nära nog samtliga fall samma ägare bakom de olika titlarna.

Det nya mediestödet ska därför i stället betona en inre mångfald, där olika perspektiv och representationer måste rymmas i ett och samma nyhetsmedium. Ett allsidigt nyhetsmedium har, enligt Medieutredningens mening, redan tillgodosett kravet på inre mång- fald på nyhetsplats genom gängse yrkesetiska arbetsmetoder, t.ex. genom att höra båda sidor.40 I de fall där ett allmänt nyhetsmedium har en uttalad politisk profil på sin ledarplats eller motsvarande, krävs för stödberättigande att mediet inkluderar ett innehåll med olika utgångspunkter. Det faktum att mediestödet betonar den inre mångfalden torde även vara positivt för jämställdheten mellan kvin- nor och män. Ett medium som enbart lyfter fram män i bevakningen kan, mot bakgrund av detta nya tröskelkrav, inte komma i fråga för statligt stöd.

Allmänt tillgänglig

Det är ett tröskelkrav för mediestöd att det allmänna nyhetsmediet är allmänt tillgängligt. Mediestöd får alltså inte lämnas till nyhetsme- dier som är tillgängliga endast för en sluten grupp. Om ett medlem- skap i en organisation är en förutsättning för att få tillgång till ett medium, då kan det mediet inte komma i fråga för mediestöd. En betalvägg kan i sig inte anses innebära att mediet är riktat till en slu- ten grupp.

I den digitala miljön finns det anledning att också granska i vilken grad det allmänna nyhetsmediet lever upp till kravet på att innehållet ska vara allmänt tillgängliggjort. Om algoritmer används för att begränsa tillgången genom att ett visst innehåll bara visas för vissa grupper, t.ex. om delar av det producerade innehållet endast är till- gängliggjort för användare som tidigare visat aktivt intresse för ett visst politiskt parti. Då kan det inte inkluderas i beräkningen av det redaktionella innehållet.

40 Pressens samarbetsnämnd. Spelregler för press, radio och tv, publicitetsreglerna p. 13.

339

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Självständig utgivning, egen titel och ansvarig utgivare

För att inte skada systemets legitimitet i medborgarnas ögon ska mediestödsberättigade aktörer ha en ansvarstagande publicistisk hållning. Med egen titel menas en tydlig, avgränsad beteckning som gör den lätt att identifiera för användarna, det kan exempelvis vara namn på en webbplats eller en tv-kanals nyhetsredaktion.

Samtidigt försvårar konvergensen samt olika gränsöverskridande samarbeten möjligheterna att särskilja olika medier. Tecken finns även som tyder på att vissa medier är på väg bort ifrån den traditio- nella modellen med titlar för att i stället använda sig av t.ex. ämnes- specifik tematik. Om en koncern paketerar innehåll t.ex. som ett tematiskt område eller på annat sätt aggregerar innehåll från flera medier bör mediestödsnämnden utgå från användarperspektivet i sin bedömning. Om det fortfarande är möjligt för användarna att urskilja specifika, exempelvis lokala, editioner ska dessa medier anses ha en egen titel. På samma vis ska ett medium som döper vissa av sina pro- dukter eller tjänster till egna namn, t.ex. konton i sociala medier, inte anses ha flera titlar.

Den som sänder radio och tv eller ger ut en tryckt skrift är, enligt YGL och TF, skyldig att utse en ansvarig utgivare. Databaser, t.ex. webbplatser eller appar, som tillhandahålls av andra än massmediefö- retag, t.ex. bloggare, kan också omfattas av det skydd för journalis- tisk verksamhet som är intentionerna bakom mediegrundlagarna genom att frivilligt ansöka om utgivningsbevis.

En utmaning i sammanhanget är förekomsten av ansvariga utgi- vare som inte har för avsikt att axla det ansvar som lagstiftaren hade i åtanke. Intentionerna bakom mediegrundlagarna är att skydda jour- nalistisk verksamhet mot eventuella hinder, genom att ge dem än mer långtgående friheter i utbyte mot att en utgivare ensam tar ansvaret för allt som publiceras. Utgivare inom traditionella medier har traditionellt tagit denna uppgift på stort allvar och utbildat sig för uppgiften. För närvarande kan Medieutredningen notera en rörelse mot att aktörer utan kunskap och erfarenhet av publicistisk verksamhet – och utan kännedom om det självsanerande etiska regelverk som traditionellt hört samman med ansvarsuppgiften – ansöker om att få komma in i systemet.

340

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Ett sätt att stävja en olycklig utveckling mot en mängd formellt ansvariga utgivare som inte har intentionen att axla det publicistiska ansvaret vore att ställa upp fler krav för att få bli ansvarig utgivare. Medieutredningen har dock, i enlighet med direktiven, inte rätt att föreslå grundlagsändringar, men anser att denna rörelse kan komma att urholka förtroendet för systemet.

Publiceras eller sänds minst 45 gånger per år

I det nuvarande presstödet krävs det att en tidning kommer ut med minst ett nummer per vecka för att vara berättigad driftsstöd. För utvecklingsstödet till tryckta allmänna nyhetstidningar gäller att tidningen måste komma ut med minst 45 nummer/år.41 I det nuva- rande systemet finns det också en teknik för att avgöra när en pdf- version av en tryckt tidning förnyas.

I en digital miljö är omloppshastigheten på nyheter långt snab- bare än för den tryckta tidningen. Publicering och sändning sker löpande och det är inte längre relevant att prata om utgivningsdagar. Samtidigt finns det anledning att trycka på att ett allmänt nyhets medium som ska få statligt mediestöd ska ha ett preciserat villkor om vilken periodicitet som ska gälla som villkor för mediestöd.

En rimlig avvägning är att periodiciteten inte ska understiga en utgivning eller sändning per vecka. Samtidigt är veckoutgivning nor- malt inte detsamma som 52 utgåvor per år. Med hänsyn tagen till sommar- och julperioder handlar det i praktiken om färre. Det finns därför anledning att följa exemplet från det nya utvecklingsstödet och slå fast att ett allmänt nyhetsmedium som ska vara berättigat mediestöd ska publiceras eller sändas minst 45 gånger per år.

Utifrån nyhetsperspektivet går det inte att motivera att medier med ännu lägre periodicitet ska vara berättigade till mediestöd. Men det kan även finnas skäl att i vissa fall kräva en högre periodicitet än 45 gånger per år. Det kan exempelvis vara en lokal digital nyhetstjänst som ska följa aktuella skeenden och då räcker inte en eller två uppda- teringar per dag. Förslaget till mediestödsförordning innehåller där- för en bestämmelse om att mediestödsnämnden får föreskriva om en högre periodicitet om det för en viss kategori av digitala allmänna nyhetsmedier är uppenbart att periodiciteten bör vara högre.

41 Förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar.

341

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

För att mäta om ett allmänt nyhetsmedium i den digitala miljön uppfyller kravet på en utgivning eller sändning per vecka behöver man ta hänsyn till mediets insatser mot externa användare genom att t.ex. granska hur ofta de uppdaterar sina första nyhetssidor och hur de publicerar sig i sociala medier. Medieutredningen gör ändå bedömningen att det med en rimlig grad av säkerhet går att avgöra ett mediums periodicitet även i den digitala miljön. Det ankommer på det sökande allmänna nyhetsmediet att visa att kravet är uppfyllt, bl.a. genom att ge utpekad mätinstans tillgång till relevant data.

En svensk målgrupp

Till skillnad mot kraven i det nuvarande presstödet, är det inget vill- kor för mediestöd att ett allmänt nyhetsmedium ska vara på svenska eller i huvudsak distribueras inom landet för att vara berättigat stöd. Digitala medier befinner sig i en mer flexibel och gränslös kontext än de analoga föregångarna och kan därför inte definieras av samma gränsdragningar. Tröskelkravet för mediestöd är i stället att det all- männa nyhetsmediet ska vara riktat till en svensk målgrupp.

I en digital kontext är det t.ex. lätt att tänka sig en sajt som riktar sig till utlandssvenskar med sammanfattningar av viktiga skeenden i svensk demokrati, riksdagsbeslut, debatter osv. Ett sådant medium ska inte uteslutas enbart på grund av att användarna befinner sig i utlandet. På samma sätt ska ett allmänt nyhetsmedium som riktar sig till en språklig minoritet i Sverige vara stödberättigat oavsett det eller de språk som används, om innehållet behandlar aktuella händelser i det svenska samhället eller har ett svenskt perspektiv på aktuella utländska händelser.

God användarförankring

En av grundvalarna för det befintliga driftsstödet i presstödssyste- met är att den stödberättigade tidningen ska ha en viss abonnerad upplaga.42 Därigenom anses tidningen ha etablerat en form av lång- siktigt ekonomiskt kontrakt med sin läsekrets och det anses finnas

42 Utvecklingsstödet till tryckta allmänna nyhetstidningar har inte krav på abonnerad upplaga som grund för stöd.

342

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

en bekräftad efterfrågan på produkten som har manifesterats genom en betalningsvilja. Utan en sådan ömsesidig relation mellan tidningen och dess läsekrets är det, enligt principerna bakom driftsstödet, inte rimligt att staten bidrar till tidningens finansiering.43

I den predigitala eran var det naturligt att göra denna koppling mellan stödmöjligheten och tidningens abonnerade upplaga. Det fanns som sagt principiella skäl, men det var också praktiskt att bygga stödsystemet och dess olika villkor och mått på uppgifter om den abonnerade upplagan. Både för driftsstödets trösklar och för beräk- ningen av stödbelopp är denna variabel fortfarande viktig.44

Genom kravet på abonnerad upplaga skapades också skarpa grän- ser inom medielandskapet när det gäller vilka typer av medier som kan komma ifråga för statligt stöd. Både kvällstidningar – köpta av många, men inte abonnerade – och gratistidningar – använda av många, men inte köpta – är uteslutna från stödmöjligheten, utan att någon inom stödsystemet behöver ta ställning till dessa mediers bidrag till mediemångfalden eller till deras eventuella behov av stöd.

Med de förändringar i medielandskapet som skett under senare år är dock den principiella kopplingen mellan betald prenumeration och kvalitativ journalistik inte lika självklar. I kretsen av gratistid- ningar finns det t.ex. numera titlar som kan jämställas med prenume- rerade endagstidningar, med anställda journalister och med viss lokal bevakning. Traditionella tidningsföretag kompletterar sina abonne- rade morgontidningar med gratisutdelade tidningar i ytterområden samt med gratissajter och appar. Vidare är många av de nya medieini- tiativ som skapats på orter utan andra nyhetsmedier digitala och gratis för användarna.45

Denna journalistiska närvaro är värdefull även om den ibland varken resulterar i nyhetsrapportering eller i en rapportering som användarna betalar för. De granskade vet att om de glider på regel- verk eller utnyttjar systemet för egen vinning kan det upptäckas och de kan ställas till svars.

43 Resonemanget är hämtat från Presstödskommitténs slutbetänkande (SOU 2013:66) s. 366–367.

44 Numera räknas alla läsarintäkter (analoga och digitala abonnemang samt lösnummer) in som grund för att fastställa driftsstödets nivå. Däremot krävs det fortfarande att totalupplagan i huvudsak ska vara abonnerad.

45 SOU 2015:94 s. 256–258.

343

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

I en tid då medieföretagen måste experimentera med olika affärs- modeller – varav en vanligt förekommande i det digitala landskapet är gratismodellen – är det inte rimligt med ett stödvillkor som begränsar dessa möjligheter. Stor räckvidd, som tidigare ansetts som närmast synonymt med ett mediums tyngd och innehållsliga kvali- tet, kan i en digital kontext leda till helt andra slutsatser. Via viral spridning kan enorm räckvidd uppnås på några minuter. Detta inne- bär emellertid inte att innehåll som når stora användarskaror på internet är synonymt med det seriösa och kvalitativa, ibland handlar det snarare om det motsatta.

Utöver att kopplingen mellan betalning och kvalitativ journalistik har förändrats, har även möjligheten att använda upplagor eller räck- vidder som mått i stödsystemet avsevärt försvårats. Mediebranschen söker fortfarande efter en gemensam mätvaluta som kan användas för att fastslå förankringen bland användarna; unika besökare är ett begrepp som används. Tekniken för att mäta antalet unika besökare på en webbplats är dock inte helt tillförlitlig. I många spårningsverk- tygs grundutförande räknas en användare som besöker en webbplats från t.ex. två olika enheter som två unika besökare.

Detta går förvisso att komma runt med mer avancerade spår- ningsmetoder som följer användare över tid och på olika enheter. Dock går det att påstå att den statistik som många medier presenterar kring unika besökare generellt inte är tillförlitlig. Vid Medieutredningens samråd med expertis inom mätområdet fram- kom att annonsköparna utgår ifrån att statistiken är kraftigt överdri- ven.46 Att flera användare ligger bakom samma publika IP-nummer är emellertid sällan ett hinder för identifiering. Genom olika spår- ningsmetoder såsom kakor, analys av användarbeteende och dolda s.k. fingeravtryck47 går det identifiera enskilda användare på en webbplats. Osäkerheten ligger i att det är okänt exakt hur olika med- ieaktörers mätsystem är konfigurerade.

46 Medieutredningens rundabordsmöte med mätinstitut den 26 april 2016.

47 Canvas fingerprinting är en teknisk lösning som går ut på att olika dataströmmar som gene- reras från t.ex. datorns processor, webbläsare och grafikkort analyseras och sammanställs till en profil, unik för varje användare. Uppgift hämtad från Acar, Gunes, Eubank, Christian, Englehardt, Steven, Juarez, Marc, Narayanan, Arvind & Diaz, Claudia (2014). The Web Never Forgets: Persistent Tracking Mechanisms in the Wild. KU Leuven, ESAT/COSIC, iMinds Leuvun, Princeton University.

344

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Medieutredningens bedömning är att det inte är meningsfullt att ange ett exakt mått för hur stor användarförankring ett allmänt nyhetsmedium ska behöva ha för att vara berättigat till stöd. Uppgifterna är för lätta att manipulera och därmed för osäkra.

Att helt släppa användarförankringen som en tröskel för med- iestöd är dock inte heller ett alternativ. Det nya mediestödssystemet ska därför ha ett sådant tröskelkrav. Med stöd av de metoder som finns tillgängliga ska det ansökande allmänna nyhetsmediet visa på sin användarförankring för mediestödsnämnden. I takt med att mät- metoderna i mediebranschen förfinas kan villkoren också förtydligas för att bli mer relevanta och förutsägbara.

Mediestödsförordningen ska på den här punkten vara förhållan- devis öppen, med ett relativt vitt mandat för mediestödsnämnden att utveckla närmare föreskrifter eller riktlinjer. Användarförankringen kan t.ex. behöva bedömas från fall till fall. Svårigheten med att sätta en hård gräns, som i presstödssystemet, illustreras av följande exem- pel: 750 läsare i en målgrupp på 3 500 skulle kunna betraktas som ”god” förankring, medan 750 i en målgrupp på 150 000 inte är ”god”. Nystartade, mindre initiativ kan också behöva ha lägre krav på användarförankring under en övergångsperiod, medan etablerade medier kan krävas på relativt hög användarförankring, även det år som föregår ansökningstillfället. En fast gräns kan alltså slå helt fel i förhållande till att förutsättningarna är så olika för olika medier. När det gäller stöd till nystartade medieinitiativ återkommer Medieutredningen till dessa i avsnitt 7.3.2.

Anslutning till medieetiskt system

Av mediestödsförordningen ska framgå att mediestödsnämnden får föreskriva som villkor för mediestöd att den som bedriver verksam- heten är ansluten till ett medieetiskt system. Paragrafen är påkallad av den förändrade situationen i medielandskapet. Det finns inte längre en brist på innehåll, det råder snarare ett generellt innehållsö- verflöd. Det är däremot brist på oberoende, tillförlitligt innehåll som passerat en ansvarig utgivares granskning och det är följaktligen denna typ av innehåll som mediestödet avser att stimulera. Till syvende och sist handlar det om medborgarnas förtroende för stöd- systemet och för staten.

345

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

I dagsläget prövar granskningsnämnden för radio och tv om det som sänts uppfyller gällande innehållsregler för tv och radio, t.ex. om SR och SVT levt upp till kraven på opartiskhet men också om det t. ex. förekommit otillbörligt gynnande i tidningars webb-tv-tjänster. Granskningsnämnden är inte ett system man kan ansluta sig till. Pressombudsmannen (PO), med Pressens Opinionsnämnd (PON) som överklagandeinstans, kan pröva publiceringar som skett i tryckt periodisk skrift men även publiceringar på tidningars nätsidor. För att PO/PON ska kunna pröva publiceringar på internet krävs att det företag som ger ut webbtidningen finns representerat i Pressens Samarbetsnämnd eller aktivt har anslutit sig till det pressetiska syste- met. I oktober 2016 hade 27 digitala tidningar (webbtidningar) anslutit sig till systemet.48

Medieutredningen anser att stödberättigade allmänna nyhetsme- dier bör tillhöra och ansvarsfullt tillämpa de publicitetsregler som ryms inom ett medieetiskt system. Journalistförbundets yrkesetiska nämnd (YEN) handlägger anmälningar mot journalister för arbets- metodiska brister. Utredningen har övervägt att även inkludera yrkesregler som bl.a. handlar om anskaffningsetik, men avfört alter- nativet mot bakgrund av att mediebranschen inte står enad bakom dessa regler, bl.a. på grund av att en branchstandard på det yrkesetiska området kan sägas begränsa ansvarig utgivares ensamansvar. Samtidigt bör en situation undvikas där nuvarande eller framtida medieetiska system i praktiken avgör vilka medier som ska kunna få mediestöd.

7.3.2Lägre trösklar för grupper av allmänna nyhetsmedier

Förslag: Av mediestödsförordningen ska framgå att trösklarna för inträde i mediestödssystemet i vissa fall får vara lägre för allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna, för allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer eller bildbyråer och för nystartade allmänna nyhetsmedier.

48 Uppgift hämtad från Pressombudsmannen i oktober 2016.

346

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

I det nuvarande presstödssystemet finns det vissa undantag från de allmänna villkor som gäller för driftsstöd. Ett exempel är det sär- skilda upplagekrav som gäller för tidningar vars redaktionella inne- håll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli.49 Enligt en an- nan bestämmelse kan begränsat driftsstöd lämnas för en dagstidning som har högre täckningsgrad än den som gäller för allmänt drifts- stöd, om det på grund av geografiska eller befolkningsmässiga för- hållanden är uppenbart att måttet ger en missvisande bild av tidning- ens konkurrensförmåga eller om tidningen har ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli och om tidningens utgiv- ningsort ligger i förvaltningsområdet för något av språken.50

Även i det nya mediestödet ska det av förordningen framgå vilka grupper av medier som kan få mediestöd trots att inte alla generella villkor är uppfyllda. För berörda medier blir trösklarna in till medie- stödssystemet alltså något lägre än för andra medier. Den ena grup- pen avser allmänna nyhetsmedier som är riktade till det samiska fol- ket och de nationella minoriteterna. Den andra gruppen omfattar allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer och bildbyråer, medan den tredje gruppen avser nya medieinitiativ.

Det samiska folket och de nationella minoriteterna

Till skillnad från det nuvarande presstödssystemet omfattar det nya mediestödet samtliga nationella minoriteter.51 Av de undantag från de allmänna tröskelvillkoren för mediestöd som ska framgå av med- iestödsförordningen är det också nytt att kravet på periodicitet sänks så att det blir möjligt att passera tröskeln till mediestödet redan vid en publicering tio gånger per år. Medieutredningen bedömer att det kommer att kunna vara ett verkningsfullt sätt att främja allmänna nyhetsmedier för det samiska folket och de nationella minoriteterna. För medier med en lägre periodicitet finns det andra statliga stöd att tillgå.52 Förslaget till mediestödsförordning omfattar inte heller

49 2 kap. 3 § p 1 presstödsförordningen.

50 2 kap. 7–8 §§ presstödsförordningen.

51 Mediesituationen för det samiska folket och de nationella minoriteterna behandlas i kapitel 5. Där redovisas också de befintliga villkoren för presstöd till dagstidningar på nationella minoritetsspråk.

52 Produktionsbidrag till kulturtidskrifter fördelas av Statens kulturråd.

347

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

något förbud mot att ett allmänt nyhetsmedium som är mottagare av mediestöd också är mottagare av andra offentliga stöd, så länge det inte påverkar mediets oberoende och så länge behovskriteriet är uppfyllt.

De allmänna villkoren för mediestöd omfattar inte något krav på svenska språket eller på distribution inom landet. I stället ska det allmänna nyhetsmediet rikta sig till en svensk målgrupp. För all- männa nyhetsmedier som omfattas av det lägre tröskelkravet gäller att de ska rikta sig till en eller flera svenska målgrupper inom det samiska folket och de nationella minoriteterna, vilket inte hindrar att ett stödberättigat medium samtidigt kan vända sig till både en mino- ritetsmålgrupp och till majoriteten. De ska vidare ha en god använ- darförankring i sina målgrupper.

I det sammanhanget är Sápmi, som omfattar det samiska folket och områden i Norge, Sverige, Finland och Ryssland, av särskilt intresse. Samiska företrädare förordar att området ska jämställas med en nation och att ett mediestöd bör utformas med den utgångs- punkten. Det skulle innebära att stöd kan lämnas till produktion och spridning av samiskt nyhetsinnehåll utifrån ett samiskt perspektiv, riktat till medborgare ur den samiska gruppen, även om dessa befin- ner sig t.ex. i Norge. Det kan finnas goda skäl för en sådan lösning men den bör i så fall vara gemensam för alla berörda länder. Innan en sådan ordning är på plats är det inte möjligt för Medieutredningen att lämna ett förslag med den innebörden.

Nyhetsbyråer och bildbyråer

Kretsen av nyhetsbyråer och bildbyråer har inte varit stödberättigade inom ramen för presstödet. Medieutredningens analys visar dock att dessa medieföretag spelar en viktig roll i medielandskapet, inte minst som spridningsnod som ser till att medborgare, via lokala medier, på en ort får del av innehåll och perspektiv från en annan ort. Utan denna funktion riskerar medielandskapets mångfald att utarmas och med- borgarnas tillgång till allsidig nyhetsbevakning försämras. Därför ska dessa medieslag inkluderas som möjliga stödmottagare i det nya mediestödet.

348

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Det är dock uppenbart att dessa byråer skiljer sig avsevärt från allmänna nyhetsmedier som publiceras under egen titel och med viss periodicitet. Byråernas affärsmodell är t.ex. inte att själva sprida innehållet, utan det sker indirekt via regelbundet uppdaterade inne- hållsflöden som förses anslutna kundföretag. Med utgångspunkt i Medieutredningens analys av byråernas betydelse för mångfalden, medger därför mediestödsförordningen att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som utgörs av nyhetsbyråer och bildbyråer. För att komma i fråga för stöd ska de präglas av principen om allas lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, samt producera ett eget redaktionellt material som präglas av hög kvalitet och mångfald, vara riktade till en svensk målgrupp och ha en god användarförankring. I dessa fall omfattar användarförankringen i praktiken de abonnenter som använder nyhetsbyråns eller bildbyråns material.

Nya medieinitiativ

Medieutredningen har i delbetänkandet och i kapitel 3 beskrivit en del av medielandskapet som består av nytillkommande medieinitia- tiv. Dessa återfinns främst i digitala kanaler och är oftast inriktade på underbevakade områden, det kan t.ex. gälla lokal nyhetsjournalistik eller kvalitativ utrikesjournalistik ur ett svenskt perspektiv.

Det är Medieutredningens bedömning att det är viktigt att medie- stödet även kan träffa denna kategori medier, som i takt med att de större traditionella företagen reducerar sin verksamhet i vissa områ- den kan sägas ha en särskilt viktig roll. Användarnas snabba omställ- ning till nya och mer relevanta medieformat och modeller antyder att ett framtida medielandskap även kan bestå av andra former av medier än de vi hittills varit vana vid. Då en nystartad verksamhet inte har samma förutsättningar att visa upp en god användarförankring är det rimligt att de verksamheter som i övrigt uppfyller samtliga villkor för allmänna nyhetsmedier, utom villkoret om god användarförankring, ges en startsträcka på ett år. Då har de möjlighet att etablera sig på marknaden. Den lägre tröskeln ska alltså kunna användas endast vid ett tillfälle.

349

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

7.3.3Sammanfattning av förordningens trösklar

Mediestödsförordningens trösklar sammanfattas i tabell 7.4. I tabel- len görs också en jämförelse med nuvarande presstödet på motsva- rande punkter.

Tabell 7.4 Mediestödsförordningens trösklar jämfört med presstödets

Föreslagen mediestöds	Nuvarande presstöd
förordning

Demokratisk	Ska hävda principen om alla män-
värdegrund	niskors lika värde.

Villkoret saknas, vilket innebär att stöd kan ges till medier som aktivt motarbetar tanken på alla människors lika värde, t.ex. en nynazistisk tidning.

Redaktionellt	Minst 60 procent av hela inne
innehåll	hållet ska vara redaktionellt;
	som tröskelvärde för alla.

Högst 50 procent annonsandel av hela utrymmet, för driftsstöd till en- och tvådagarstidningar och för utvecklingsstöd.

Eget material	Det exklusiva, egenproducerade
	redaktionella innehållet ska vara
	minst 20 procent av hela
	innehållet.
Kvalitet och	Det redaktionella innehållet ska
mångfald	präglas av hög kvalitet och inre
	mångfald.
Självständighet	Egen titel och ansvarig utgivare.
Periodicitet	Publiceras eller sänds minst 45
	gånger per år.
Allmän tillgänglig-	Inte slutna grupper.
het
Nationell	Riktad till en svensk målgrupp,
bestämning	men inget krav på svenska språ-
	ket eller distribution inom landet.

Det egna redaktionella utrymmet ska vara minst 55 procent av det totala redaktionella innehållet.

Kvalitet är kopplat till betalning och systemet eftersträvar yttre mångfald.

Eget namn.

Utgivning minst en gång per vecka.

Inte nischmedier om exempelvis ekonomi.

Svenska språket, distribuerad inom landet.

Användarförankring God användarförankring, men		Abonnerad upplaga på minst
inget krav på betald prenumera-		1 500 exemplar.
tion.
Medieetiskt system Mediestödsnämnden får ställa		–
anslutning till medieetiskt
system	som villkor.

350

SOU 2016:80 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Föreslagen mediestöds	Nuvarande presstöd
förordning

Lägre trösklar Lägre krav på periodicitet m.m. för medier som är riktade till det samiska folket och de nationella minoriteterna. För nyhetsbyråer och bildbyråer krävs bl.a. ingen egen titel och för nya medieinitia- tiv är kraven på användarförank- ring lägre det första året.

Lägre upplagekrav (minst 750 exemplar) för dagstidning som i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli. Högre tillåten täckningsgrad för stödmottagare i vissa områden.

Tabellen visar att det automatiska inslaget minskar, medan det be- dömningsmässiga ökar. Jämfört med presstödet har mediestödet inga krav på betalning, pappersförlaga, textförlaga, svenska språket eller distribution inom landet.

7.3.4Flexiblare stödbelopp

Förslag: Av mediestödsförordningen ska framgå att mediestöd lämnas i mån av tillgång på medel.

Beräkningen av stödbelopp i det nuvarande presstödsystemet sker i princip på två sätt. I fråga om driftsstöd och distributionsstöd är stödbeloppet ett automatiskt utfall baserat på uppgifter om tidning- ens abonnerade upplaga, dess utgivningsfrekvens och antalet sam- distribuerade exemplar. Stödformerna har inbyggda begränsningar för hur mycket stöd som kan lämnas till enskilda mottagare, men det finns ingen möjlighet för den ansvariga presstödsnämnden att an- passa stödbeloppen efter ansökningstrycket.53 I fråga om utveck- lingsstöd bygger beräkningen däremot på en bedömning av det an- sökta projektet och av den tillgängliga budgetramen, med möjlighet att anpassa stödbelopp till efterfrågan.

53 Under många år användes en särskild form av statligt anslag, s.k. förslagsanslag, för pres - stödet. Det innebar att staten garanterade ett budgetutfall baserat på fasta stödbelopp oavsett antalet stödberättigade tidningar. Med budgetlagens (2011:203) introduktion 1996 togs den möjligheten bort och numera används s.k. ramanslag. Det innebär att utfallet för driftsstöd och distributionsstöd ska hållas inom den angivna ramen, med möjlighet att använda anslags- krediter (för att låna ur kommande års anslag) och anslagssparande (för att spara anslagsmedel från ett år till nästa). I praktiken har systemet fungerat tack vare att endast ett fåtal nya stödbe- rättigade tidningar tillkommit medan flera presstödstidningar har lagts ned.

351

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Som framgår av kommande avsnitt ska beräkningen av innova- tions- och utvecklingsstödet och distributionsstödet bygga på samma principer som gäller för motsvarande stöd i presstödssyste- met, medan beräkningen av det nya produktionsstödet skiljer sig på flera sätt från hur driftsstödet i presstödssystemet beräknas. I stället för upplaga och utgivningsfrekvens ska produktionsstödet baseras på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med produktionen av det allmänna nyhetsmediet.

En negativ utveckling i mediebranschen har gjort att presstöds- systemet med fasta budgetramar och automatiskt beräknade stöd belopp har kunnat fungera under många år. Utöver att det nya mediestödet delvis ska beräknas på andra grunder, kommer kretsen av möjliga stödmottagare att vidgas i det nya mediestödet. Eftersom modellen med ramanslag är den enda tillgängliga i statsförvaltningen för stödändamål ska det av förordningen framgå att mediestöd läm- nas i mån av tillgång på medel.

För att hantera detta är det nödvändigt att skapa en viss flexibili- tet i det nya systemet. När det gäller produktionsstödet ska medie- stödsnämnden få en möjlighet att anpassa stödbeloppen genom att förordningen inte anger fasta utan högsta belopp, med möjlighet för nämnden att vid behov sänka nivån utifrån en bedömning av sök- trycket. Om trycket på produktionsstödet efter några år stabiliseras bör det övervägas att minska flexibiliteten i systemet, för att i stället öka förutsägbarheten för de sökande genom att återinföra fasta stöd- belopp.

I fråga om distributionsstödet finns inte en möjlighet för nämn- den att anpassa stödbeloppen. Allt talar dock för att samdistributio- nen av papperstidningar inte kommer att expandera och därmed bör det vara möjligt att utgå från ett stabilt eller sjunkande budgettryck.

352

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

7.3.5Produktionsstöd

Förslag: Produktionsstöd ska få lämnas för att täcka av medie- stödsnämnden godkända kostnader som är förknippade med utgivningen av ett allmänt nyhetsmedium.

Produktionsstöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som kan visa att verksamheten är i behov av ekonomiskt stöd. För allmänna nyhetsmedier som ingår i eller är på väg att ingå i en koncern ska produktionsstöd endast få ges om det kan visas att behovet inte är en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen och att det ansökande mediets behov inte kan åtgärdas inom koncernen.

Produktionsstödet ska baseras på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsme- diet. Ett högsta möjliga stödbelopp ska anges för olika kost- nadsintervall.

Ytterligare produktionsstöd ska få lämnas för journalistisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obevakade och för åtgärder som tillgängliggör innehåll för personer med funktionsnedsättning.

Det sammanlagda produktionsstödet ska inte få överstiga en angiven andel av de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet (stödintensitet).

Stöd för utgivning av ett allmänt nyhetsmedium

Produktionsstöd ska få lämnas för att täcka kostnader som är knutna till utgivningen av ett allmänt nyhetsmedium. Det ankommer på mediestödsnämnden att ange de närmare villkoren för vilka kostna- der som kan täckas med mediestöd, men eftersom syftet är brett bör såväl redaktionella kostnader som kostnader för t.ex. tryck, distribu- tion, försäljning, marknadsföring, avskrivningar, administration och lokaler ingå. Samtidigt kan det finnas gränsfall då det inte är lika självklart att en kostnad ska kunna täckas av mediestöd. Enligt

353

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Medieutredningen bör stödet t.ex. inte kunna användas för extraor- dinära kostnader som är föranledda av personalneddragningar eller bonusar till ledande personer i företaget.54

De kostnader som är förknippade med utgivningen av ett allmänt nyhetsmedium används i det nya mediestödet även för att fastställa stödbelopp och stödintensitet (se nedan). Även i de fallen är det mediestödsnämnden som ska fastställa de närmare villkoren. Det finns enligt Medieutredningen anledning att i så hög grad som möj- ligt använda samma avgränsning av godkända kostnader för de olika syftena.

Behovsprövning

För att undvika att skattebetalarnas pengar förbrukas i onödan är det ett grundläggande villkor för produktionsstöd att det allmänna nyhetsmediet kan visa att verksamheten verkligen är i behov av eko- nomiskt stöd. Samma typ av krav ställs i det nuvarande presstöds- systemet, men tekniken för att avgöra om behov föreligger eller inte behöver förnyas.

Presstödet bygger på den traditionella bilden av en lokal marknad, med en första- och en andratidning, där förstatidningen kan förvän- tas klara sig på marknadens villkor och därför inte är i behov av presstöd. För att tydliggöra gränsen mellan första- och andratid- ningar har begreppet täckningsgrad använts. Det beskriver en tid- nings procentuella spridning bland hushållen på utgivningsorten och ett gränsvärde har satts vid 30 procent. En täckningsgrad över den gränsen utesluter alltså en tidning från möjligheten till presstöd, oavsett det faktiska stödbehovet.

Flertalet förstatidningar hade länge täckningsgrader som översteg gränsvärdet med råge, men med sjunkande upplagor för papperstid- ningar riskerar fler att närma sig gränsvärdet. För att hantera den situationen finns det i presstödsförordningen en bestämmelse som ger nämnden rätt att inte bevilja stöd trots låg täckningsgrad om det

54 I det nuvarande presstödssystemet används uppgifter om årliga rörelsekostnader som är för- knippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen för att fastställa tidningens stödin- tensitet. Som godkända kostnader relaterade till tidningsutgivningen har Presstödsnämnden pekat ut redaktionella kostnader, kostnader för bilagor, tryck, distribution, försäljning och mark- nadsföring, teknisk utrustning, avskrivningar, administration och lokaler. Om extraordinära kostnader för t.ex. personalneddragningar ska godkännas avgörs från fall till fall.

354

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

är ”uppenbart att måttet ger en missvisande bild av tidningens kon- kurrensförmåga på annonsmarknaden”.55 I praktiken har också tid- ningar nekats presstöd med hänvisning till denna mer subjektiva bedömning.

Det finns två skäl till varför täckningsgrad inte lämpar sig som mått för det nya produktionsstödet. Det är för det första inte längre relevant att dela upp medierna i första- och andratidningar. Är det någon indelning av motsvarande slag som är relevant i dag, är det snarare skillnaden mellan medier som har en lokal/regional profil och de som har en nationell profil, då ett nationellt medium på varje ort kan ha en relativt låg andel i förhållande till befolkningsunderlaget men ändå över riket uppnå relativt stora användartal. Svenska Dagbladet har i en skrivelse till Medieutredningen framhållit den senare kategorins betydelse.56 Produktionsstödet bygger för det andra på att alla innehålls- och spridningsformer ska behandlas lika och då är trösklar som endast bygger på abonnerade upplagor uteslutna.

I det nya stödsystemet kommer behovsprövningen ofrånkomligt att bli mer komplicerad, både för de sökande och för den ansvariga mediestödsnämnden. Den sökande ska vid ansökningstillfället påvisa behov av det sökta mediestödet utifrån en skriftlig och oberoende företagsekonomisk bedömning och en marknadsanalys. Marknads analysen ska innehålla en redogörelse av det allmänna nyhetsmediets konkurrensförmåga på användar- och annonsmarknaderna, kopplat till det mediestöd som ansökan avser.

Den starka ägarkoncentrationen på den svenska mediemarknaden behöver vägas in. Det är inte avsikten att koncerner ska kunna utnyttja sina inbördes ekonomiska förhållanden för att ge sken av ett behov i ett visst bolag som de facto uppstått t.ex. genom strategiska dispositioner i form av koncernbidrag och dylikt. Då en verksamhet som helhet inte alltid har samma förutsättningar att nå lönsamhet, är det av vikt att systemet inte driver stödmottagare att begränsa verk- samhet till områden som är lönsamma och därmed skada medborgar- nas tillgång till oberoende nyhetsförmedling.

55 2 kap. 1 § presstödsförordningen. Frågan om täckningsgrad behandlades även i Presstöds kommitténs slutbetänkande (SOU 2013:66), s. 367–369.

56 Skrivelse från Svenska Dagbladet den 11 oktober 2016.

355

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Det ankommer på den sakkunniga mediestödsnämnden att gran- ska alla ansökningar utifrån ett behovsperspektiv och att bedöma risken för missvisande uppgifter. Medieutredningen återkommer till nämndens sammansättning och arbetsformer i avsnitt 7.4.

Olika förutsättningar för små respektive stora medier

I det nya produktionsstödet finns det inte längre möjlighet att koppla stödbelopp till upplagor och fasta periodiciteter, som i det nuvarande presstödssystemet. I stället ska stödbeloppen baseras på årliga rörel- sekostnader som är förknippade med produktionen av det stödbe- rättigade allmänna nyhetsmediet. Även här bör en bred ansats komma till användning – såväl redaktionella kostnader som kostna- der för t.ex. tryck, distribution, försäljning, marknadsföring, avskriv- ningar, administration och lokaler bör ingå i beräkningsunderlaget – men de närmare villkoren ska fastställas av mediestödsnämnden.

De samlade rörelsekostnaderna skiljer sig dock åt i betydande grad mellan olika allmänna nyhetsmedier och detta måste också få konsekvenser för beräkningen av stödbelopp. I presstödssystemet får en endagstidning med relativt liten upplaga avsevärt mindre i driftsstöd än en sjudagarstidning med större upplaga. Samtidigt finns det begränsningar inbyggda i systemet, i form av maximala stödbe- lopp och högsta tillåtna stödintensitet. Högre stödintensitet tillåts för endagstidningar – högst 75 procent – jämfört med sex- och sjuda- garstidningar – högst 40 procent. I praktiken gör de maximala stöd- beloppen att stödintensiteten för de större tidningarna är avsevärt lägre än den tillåtna gränsen.

I tabell 7.5 illustreras dessa skillnader med hjälp av tre exempel på tidningar med driftsstöd; en endagstidning, en regional sexdagars- tidning och en nationell sjudagarstidning. Tabellen redovisar totala rörelsekostnader för produktionen av respektive tidning, driftsstöd och stödintensiteten för respektive tidning.

356

SOU 2016:80 Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Tabell 7.5 Totala rörelsekostnader, driftsstöd och stödintensitet, tusental kronor

	Totala rörelse	Driftsstöd 2016	Stödintensitet
	kostnader 2015

Endagstidning	2 738	1 679	61,3
Regional sexdagars-
tidning	73 720	18 450	25,0
Nationell sjudagars-
tidning	879 833	45 000	5,1

Källa: Myndigheten för press, radio och tv.

Som framgår av tabellen är skillnaden i såväl stödbelopp som stödin- tensitet avsevärd i dagens presstödssystem. Relativt låga stödbelopp kombineras med hög stödintensitet, medan tidningar med relativt höga stödbelopp uppnår en lägre stödintensitet. Utifrån rådande situation går det att betrakta de stora existerande stödmottagarna som mindre beroende av stödet, än de mindre är.

För det nya mediestödet är det enligt Medieutredningen viktigt att hålla fast vid att stödbelopp och stödintensitet behöver skilja sig åt mellan medier av olika storlek för att systemet inte ska slå fel. Det förutsätter i sin tur att beräkningen av stödbelopp baseras på en trappa, där stegen är olika kostnadsintervall och där det maximala stödbeloppet varierar mellan trappstegen. Ju högre kostnader, desto högre stödbelopp, men desto lägre stödintensitet.

En trappa med kostnadsintervall

Det nuvarande presstödssystemet har tre olika trappor för att fast- ställa driftsstödsbelopp, en för respektive grupp av endagstidningar, tvådagarstidningar och tidningar som utkommer tre till sju dagar i veckan. Det handlar om finfördelade trappor med totalt 24 steg, med maximala eller exakta stödbelopp.57 En så detaljerad reglering är vare sig eftersträvansvärd eller möjlig i ett nytt mediestödssystem.

Det nya mediestödet bygger i stället på en gemensam trappa för alla stödberättigade allmänna nyhetsmedier, baserad på de årliga kostnader som är förknippade med utgivningen av mediet. De olika

57 Se prop. 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 143–148.

357

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

trappstegen ska utgöras av kostnadsintervall och för varje intervall ska mediestödsförordningen ange ett maximalt stödbelopp. De kon- kreta stödbeloppen till enskilda medier fastställs av mediestöds- nämnden i relation till det maximala stödbeloppet för respektive kostnadsintervall och tillgången på medel.

För att kunna bygga relevanta trappsteg i stödsystemet har Medie utredningen inhämtat uppgifter från Myndigheten för press, radio och tv om kostnadsbilden för tidningar med nuvarande driftsstöd. Materialet omfattar totalt 78 tidningar, varav fyra har s.k. begränsat driftsstöd och därför inte är helt jämförbara.58 Av tabell 7.6 framgår hur de 74 tidning- arna fördelas i olika intervall baserat på de årliga rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen och nivån på driftsstöden i respektive intervall.

Tabell 7.6 Mottagare av driftsstöd i olika kostnadsintervall, tusental kronor

Kostnadsintervall 2015	Tidningskategorier	Driftsstöd 2016
0–9 999	49 endags-,	1 679–5 260
	1 tvådagars- och
	1 fyradagarstidning.
10 000–19 999	3 endags-,	2 955–5 260
	2 tvådagars- och
	1 sexdagarstidning.
20 000–49 999	1 tvådagars-,	5 070–13 466
	1 tredagars-,
	3 sexdagars- och
	1 sjudagarstidning.
50 000–99 999	1 fyradagars-,	15 116–19 119
	3 sexdagars- och
	3 sjudagarstidningar.
100 000 och uppåt	1 sexdagars- och	20 283–45 000
	2 sjudagarstidning.

Källa: Myndigheten för press, radio och tv.

58 Därutöver får fyra tidningarna i Presstödsnämndens lista är mottagare av s.k. begränsat driftsstöd och därför inte representativa vad gäller stödbelopp och stödintensitet. Tidningar med begränsat driftsstöd får stöd i enlighet med bidragsskalan för lågfrekventa tidningar. Se prop. 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 147.

358

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Inom ramen för relativt smala intervall i den nedre delen av skalan ryms många endags- och tvådagarstidningar, medan de bredare inter- vallen högre upp på skalan rymmer ett fåtal sex- och sjudagarstid- ningar. De stödbelopp som framgår av tabellen följer alltså de nya villkor som gäller för driftsstödet fr.o.m. 2016. På en punkt – den om extrastöd till storstadstidningar – kommer reglerna att ändras igen 2017 och då sänks det maximala stödbeloppet till 40 miljoner kronor.59

Även om det inte är givet att de tidningar som är mottagare av driftsstöd i det nuvarande systemet ska vara mottagare också av det nya mediestödet, eller att exakt samma avgränsning av godkända kost- nader kommer att användas i det nya stödsystemet, är det Medie utredningens bedömning att uppgifterna i tabellen kan användas för att skapa relevanta kostnadsintervall i den trappa som ska ligga till grund för bestämningen av stödbelopp i det nya produktionsstödet.

Stödbelopp på respektive trappsteg

I det nya mediestödet kommer sannolikt fler allmänna nyhetsmedier än i det nuvarande presstödssystemet att vara stödberättigade, både befintliga och nytillkommande stödmottagare. Så länge utform- ningen av det nya mediestödet utgår från att inga av de nuvarande stödmottagarna ska behöva påräkna några sänkta stödbelopp blir det lätt en låsning i hur det nya stödet ska utformas. Förväntningarna varierar påtagligt mellan medier som redan har ett stöd och de som för första gången kan komma att få del av ett nytt stöd. Samma stöd- belopp betraktas med helt olika ögon beroende på hur jämförelsen med tidigare stöd ser ut.

En trolig utveckling är att tillskottet av medier in i det nya medie- stödssystemet sker från båda ändar av kostnadsskalan: dels lokala nyhetssajter och nya medieinitiativ med relativt låga kostnader och förhållandevis låg periodicitet, dels befintliga medier med stora kost- nader och hög periodicitet som tidigare varit uteslutna från stöd på grund av för hög täckningsgrad på utgivningsorten eller därför att driftsstödet varit begränsat till papperstidningar. I mitten av kost-

59 Prop. 2015/16:1 utg. omr. 1, s. 143–145.

359

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

nadsskalan är det mindre troligt med nytillkommande stödmottagare under en överblickbar tidshorisont. I de intervallen finns i dag de lokala och regionala andratidningarna.

Samtidigt visar marknadsanalysen i kapitel 3 att det inte finns en kö av nya medieinitiativ som uppfyller de relativt höga trösklarna för inträde i mediestödet.60 Det är dock rimligt att tänka sig att fler kom- mer att utvecklas eller anpassa sin verksamhet till att stödet omfattar alla innehålls- och spridningsformer och till att den nya stödtrappan baseras på produktionskostnader i stället för upplagor och periodici- tet. En tanke med stödet är att det ska skapa incitament att utveckla verksamheten i riktning mot att producera innehåll från underbeva- kade områden.

I den andra änden av kostnadsskalan måste man dock räkna med att flera tidigare förstatidningar kommer att kunna påvisa ett behov av ekonomiskt stöd och även i övrigt uppfylla samtliga tröskelkrav för mediestöd så snart det nya stödsystemet införs och då kommer också trycket på stödsystemet att öka. Det är även rimligt utgå från att flertalet tidigare förstatidningar som passerar trösklarna för mediestödet har kostnader som ligger i de högre kostnadsintervallen i tabell 7.6.

För en tidning som i dag befinner sig på den högsta kostnadsnivån är det maximala driftsstödet i det nuvarande systemet alltså 40 miljo- ner kronor fr.o.m. 2017. I den trappa som gäller för driftsstödet lig- ger stödnivåerna närmast därunder på 23,4 miljoner kronor respek- tive 18 miljoner kronor. Det är totalt fem tidningar som har driftsstöd på dessa nivåer 2016. Vid utformningen av den nya stödtrappan i mediestödet går det som sagt inte att bortse från att betydligt fler allmänna nyhetsmedier kan komma att vara berättigade stöd och samtidigt befinna sig i den övre delen av kostnadsskalan.

Även om bedömningen av det nya mediestödet kommer att bygga på jämförelser med nuvarande stödnivåer för enskilda medier finns det lite som talar för att de nuvarande stödbeloppen i alla lägen fullt ut motsvaras av reella ekonomiska behov hos berörda medieverksamhe- ter. I det nya mediestödet kommer den kopplingen att bli tydligare.

Modellen med högsta möjliga stödbelopp på respektive trappsteg möjliggör för mediestödsnämnden att anpassa stödbeloppen på res- pektive nivå till enskilda mediers kostnadsnivå, högsta tillåtna stöd-

60 Se kapitel 3, avsnitt 3.2.

360

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

intensitet och tillgången på medel. Det ankommer därmed på nämn- den att avgöra om alla medier på samma trappsteg ska erhålla det maximala beloppet eller om en mer finfördelad trappa ska utformas i föreskrifter eller riktlinjer.

Medieutredningens förslag till högsta stödbelopp för respektive trappsteg i det nya produktionsstödet framgår av tabell 7.7. I tabel- len redovisas även det genomsnittliga driftsstödsbeloppet för tid- ningar på respektive kostnadsnivå i dagens presstödssystem.

Tabell 7.7 Maximalt stödbelopp i respektive kostnadsintervall, tusental kronor

Kostnadsintervall	Genomsnitt för nuvarande	Förslag till högsta
	driftsstöd	produktionsstöd

0–9 999	2 557	2 500
10 000–19 999	4 025	4 500
20 000–49 999	9 772	10 000
50 000–99 999	16 570	15 000
100 000 och över	28 635	25 000

De föreslagna högsta stödbeloppen på respektive trappsteg ligger nära dagens genomsnittliga stödnivåer i respektive kostnadsintervall. För många kommer det att finnas utrymme till ökat stöd på samma trappsteg, för andra innebär det nya systemet de facto en sänkning av stödnivån, om man inte tar sig upp till nästa trappsteg eller om man t.ex. berättigas till ytterligare produktionsstöd för journalistisk verk- samhet i kommuner som är svagt bevakade eller obevakade. På det översta trappsteget innebär förslaget att högsta möjliga stödbelopp sänks från 40 till 25 miljoner kronor. Detta motiveras av att sök- trycket kan förväntas vara störst i det kostnadsintervallet.

För allmänna nyhetsmedier som på grund av övergången från det upplagebaserade presstödet till det kostnadsbaserade mediestödet förlorar mer än 20 procent av stödnivån innehåller förslaget till med- iestödsförordning en övergångsregel om en successiv minskning av stödet. På motsvarande sätt innehåller förordningen övergångsregler om successiv ökning av stödet för mottagare av begränsat driftsstöd enligt nuvarande presstödsförordning som kan räkna med högre mediestöd, liksom nya mottagare av mediestöd som inte varit mot- tagare av driftsstöd enligt presstödsförordningen.61

61 Se avsnitt 7.3.10 om övergångsregler.

361

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Ytterligare produktionsstöd för att täcka underbevakade områden

Som framgår av delbetänkandet, kapitel 3 och Medieutredningens forskningsantologi ökar antalet kommuner som saknar nyhetsre- daktioner men även den faktiska bevakningen av vissa områden, främst glesbygd och storstädernas förorter. Det är en rad påverkans- faktorer som sammanfaller: färre journalister, lokalredaktioner läggs ned, de kommersiella Stockholmsmedierna, såväl tidningar som TV4, lägger ner sina lokalredaktioner i landet och de lokala tidning- arna inom samma koncern delar sinsemellan på innehåll och sprider samma innehåll som produceratss av nyhetsbyråer och andra externa produktionsbolag.62

Medborgarna i dessa delar av Sverige har alltså sämre kvalitet på nyhetsförmedlingen om sitt eget närområde. Det framgår också av Medieutredningens medborgarundersökning att fyra av tio upplever att det ofta eller i bland sker större förändringar i närmiljön utan att de dessförinnan har blivit tillräckligt informerade.63 Ett av de vikti- gaste syftena med det nya mediestödet är att täcka så många som möjligt av dessa underbevakade områden med kvalitativ och obero- ende nyhetsförmedling och kritisk granskning av för demokratin väsentliga processer och skeenden.

Det är inte säkert att det krävs nya redaktionslokaler i alla kom- muner för att täcka de vita fläckarna, men det krävs utan tvekan journalister som genom regelbunden närvaro tar ansvar för att bevaka händelser och skeenden. Tillförlitligt, oberoende innehåll är avgörande för medborgarnas möjligheter att vara demokratiskt del- aktiga. För att åstadkomma detta ska det nya mediestödet omfatta ett ytterligare produktionsstöd som får lämnas till stödberättigade allmänna nyhetsmedier som har en journalistisk verksamhet i kom- muner som är svagt bevakade eller obevakade. Detta extra produk- tionsstöd får uppgå till högst 500 000 kronor per kommun, vilket knappt motsvarar en journalistjänst.

Det extra produktionsstödet förutsätter att mediestödsnämnden anlägger ett bredare perspektiv i sin prövning av olika ansökningar och t.ex. beaktar hur flera medier sammantaget bäst kan täcka samt- liga kommuner i ett län eller en region samt hur denna bevakning

62 Se SOU 2015:94 s. 246–253 samt kapitel 3, avsnitt 3.5.9. 63 Se kapitel 2, avsnitt 2.2.2.

362

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

bäst når en så bred andel av befolkningen som möjligt. Samtidigt är de vita fläckarna ett rörligt mål och därför är det även viktigt att nämnden anlitar relevant expertis som kan skapa validerade underlag för vilka kommuner det handlar om vid ett givet ansökningstillfälle.

Ytterligare produktionsstöd för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

Det nuvarande presstödet omfattar inga villkor om tidningarnas till- gänglighet för personer med funktionsnedsättning. I stället hanteras tillgänglighetsfrågan i huvudsak inom ramen för stödet till taltid- ningar.64 Medieutredningen har övervägt frågan om huruvida stöd till implementering av tillgänglighetslösningar ska inkluderas i det nya mediestödet och i så fall i vilken form: som ett krav för stöd eller som ett incitament för högre stöd? Vid de möten som utredningen haft med företrädare för mediebranschen har det varit en allmän uppfatt- ning att incitamentsmodellen är att föredra. Samtidigt har represen- tanter för organisationer som företräder personer med funktionsned- sättning betonat vikten av universella lösningar och att verksamheter som finansieras med statliga medel bör ha krav på att vara tillgänglig- gjorda.65

Flera skäl talar för att det nya mediestödet ska öppnas för åtgärder som ökar allmänna nyhetsmediers tillgänglighet. Det ligger i linje med mediestödets allmänna syfte – att stärka demokratin i Sverige. För att detta inte bara ska bli honnörsord är det viktigt att perspektiv från personer med funktionsnedsättning beaktas. Dessutom har dagens tekniska tillgänglighetslösningar en positiv betydelse på ett bredare plan. Den digitala utvecklingen går snabbt och innebär t.ex. att leverantörer av medietjänster på ett mer kostnadseffektivt sätt än tidigare kan tillhandahålla tillgängliggjort material digitalt.

Det bör vara rimligt att åtgärder som vidtas för ökad tillgänglig- het tar fasta på de standarder och tekniker som finns för olika medie slag. Nyhetsmediers webbplatser bör t.ex. kunna utgå från de stan- darder som gäller för offentliga webbplatser. Samtidigt kan tillgängliggörandet medföra splittrat fokus och ökade kostnader, i vissa tekniker initialt, i andra såväl initialt som löpande. I ett redan

64 I kapitel 4, avsnitt 4.7, förordar Medieutredningen en översyn av stödet till taltidningar. 65 Tillgänglighetsfrågorna i det nya mediestödet behandlas i kapitel 4, avsnitt 4.10.

363

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

pressat läge är detta inte önskvärt, det ska därför inte vara ett krav på berörda allmänna nyhetsmedier som ansöker om mediestöd, utan i stället ett incitament för högre stöd.

Av det skälet ska det nya mediestödet även omfatta ett ytterligare produktionsstöd som får lämnas till stödberättigade allmänna nyhetsmedier som vidtar åtgärder för att tillgängliggöra sitt innehåll för personer med funktionsnedsättning. Det ytterligare produk- tionsstödet för detta ändamål ska få uppgå till högst 100 000 kronor. Tillgängliggörandet kan ske i olika former med kraftigt varierande kostnadsbild. Ett belopp i den här storleken bör dock kunna påverka tillgängligheten i positiv riktning.

Inför beslut om fördelning av detta produktionsstöd är det viktigt att mediestödsnämnden vid behov samråder med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning, och med berörda myndigheter. I kapitel 4 pekar utredningen på att Myndigheten för tillgängliga medier bör få i uppdrag att bistå mediestödsnämnden i samband med nämndens prövning och uppföljning av det ytterligare produktionsstödet.66

Begränsad stödintensitet

I det nuvarande presstödssystemet gäller att det sammanlagda all- männa driftsstödet som en hög- eller medelfrekvent tidning (utgiv- ning med 6–7 nummer per vecka respektive 3–5 nummer per vecka) berättigar till inte får överstiga 40 procent av de kostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen. För lågfrekventa tidningar (utgivning 1–2 nummer per vecka) får stödet inte överstiga 75 procent av motsvarande kostnader.67 På motsva- rande sätt ska en begränsad stödintensitet, som är en viktig aspekt vid Europeiska kommissionens bedömningar av statliga stöd, gälla för det nya produktionsstödet. Eftersom det nya stödet inte baseras på utgivningsfrekvens är förslaget att stödintensiteten i stället kopp- las till de olika kostnadsintervall som framgår av tabell 7.7.

Det sammanlagda produktionsstödet som ett allmänt nyhets medium i de två lägsta kostnadsintervallen berättigar till ska enligt förslaget till mediestödsförordning inte få överstiga 75 procent av de

66 Se kapitel 4, avsnitt 4.8.1.

67 2 kap. 2b § och 5a § presstödsförordningen.

364

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

rörelsekostnader som är förknippade med produktionen av det stödberättigade mediet. För allmänna nyhetsmedier i det mellersta kostnadsintervallet får stödet inte överstiga 60 procent och för all- männa nyhetsmedier i de två högsta kostnadsintervallen får stödet inte överstiga 40 procent.

Statens kostnader för det nya produktionsstödet

De anslagsmedel som används för dagens driftsstöd ingår i ramansla- get för presstöd. För 2015, 2016 och 2017 är det årliga anslaget 567,1 miljoner kronor. Samma anslagsbelopp är även beräknade för 2018, 2019 och 2020.68 Myndigheten för press, radio och tv redovisar att 436,2 miljoner kronor betalades ut som driftsstöd 2015 och för 2016 uppgår det preliminärt beslutade driftsstödet till 446,9 miljoner kro- nor.69 För att bedöma statens kostnader för det nya produktionsstö- det är det dessa belopp som får vara utgångspunkt för resonemanget.

Frågan handlar i huvudsak om relationen mellan söktryck, kost- naden per stödmottagare (styckkostnad) och tillgängliga anslagsme- del. I lägen där söktrycket och en given styckkostnad motsvaras av tillräckliga anslagsmedel uppstår inget problem, men om det samlade utfallet av söktryck och styckkostnad överskrider tillgängliga medel är det däremot ett annat läge.

Medieutredningen har i förslaget till produktionsstöd lagt sig vinn om att hålla nere kostnaderna genom att sänka det högsta möj- liga stödbeloppet från 40 till 25 miljoner kronor och genom att även i övrigt hålla nere stödbeloppen i de olika kostnadsintervallen. Det finns inget egenvärde i att sänka stödbelopp för enskilda aktörer, men det finns däremot en uttrycklig vilja hos Medieutredningen att statens medel ska träffa så rätt som möjligt, givet en begränsad bud- getram, för att i slutändan komma medborgarna till gagn i form av en mångfald av allmänna nyhetsmedier. Nedan redovisas det troliga utfallet för det föreslagna nya produktionsstödet, fördelat på befint- liga stödmottagare respektive nytillkommande stödmottagare.

68 Prop. 2016/17:1 utg.omr. 1 s. 103.

69 Uppgifter hämtade från webbplatsen för Myndigheten för press, radio och tv i oktober 2016.

365

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Produktionsstöd till befintliga mottagare av driftsstöd

Antalet driftsstödmottagare har varit relativt konstant över åren och de flesta av dessa 70-tal tidningar väntas kunna nå över trösklarna i det nya systemet. Den nya stödtrappan med högsta möjliga stödbe- lopp per trappsteg väntas resultera i att många av nuvarande stöd- mottagare får något högre stöd än i dag, medan andra kommer att få ett reducerat stöd. De flesta sänkningarna kommer att uppstå bland tidningar i de övre kostnadsintervallen, men stödtrappan har desig- nats för att begränsa nivån på minskningen. I de nedre kostnadsin- tervallen finns flest medier som kan få högre stöd, dock begränsat av stödintensiteten.

Givet de kostnader som redovisats för 2015 av nuvarande drifts- stödsmottagare och de högsta stödbeloppen i respektive kostnadsin- tervall kommer den samlade kostnaden för staten att ligga nära den nuvarande nivån, dvs. i storleksordningen 430–440 miljoner kronor. Beroende på hur söktrycket ser ut och hur mediestödsnämnden väl- jer att agera inom de ramar som systemet ger, kan nivån för produk- tionsstöd till befintliga stödmottagare komma att sjunka något.

En tidning som har kostnader på 35 miljoner kronor och ett driftsstöd enligt dagens system på 13,5 miljoner kronor, får i det nya produktionsstödet ett stöd på högst 10 miljoner kronor, vilket mot- svarar en sänkning med 26 procent. Därmed appliceras en övergångs- regel som innebär att stödet det första året med det nya systemet blir 12,3 miljoner kronor och det andra året 11,2 miljoner kronor, för att det tredje året landa på 10 miljoner kronor. På motsvarande sätt höjs alltså stödet successivt för en tidning som hittills har haft ett begrän- sat driftsstöd och som blir berättigad till ett högre produktionsstöd.

Det nya extra produktionsstödet för journalistisk verksamhet i underbevakade områden torde emellertid locka existerande aktörer att utveckla sin verksamhet i den riktningen. När syftet, att täcka vita fläckar, uppnås ökar emellertid också kostnaderna för stödet. Analyser från 2015 gjorde gällande att var fjärde kommun saknar redaktion, om hälften av dessa bemannas med en journalist ökar kostnaderna med cirka 18 miljoner kronor.70 Vissa inslag i det nya stödsystemet kan tänkas påverka ramen i motsatt riktning, inte minst det höjda kravet på redaktionellt, egenproducerat innehåll.

70 Var fjärde kommun innebär cirka 72 kommuner, hälften av dessa innebär cirka 36 och 500 000 kronor i extra produktionsstöd blir totalt cirka 18 miljoner kronor.

366

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Men då höjningen är relativt liten – från 55 procent till 60 – är det Medieutredningens bedömning att de allra flesta aktörer som befin- ner sig i systemet kommer att kunna nå upp även till detta nya trös- kelvärde.

Nytillkommande stödmottagare

Som redan framgått innebär det nya mediestödet att fler allmänna nyhetsmedier troligen kommer att passera trösklarna och bli stödbe- rättigade. Förslaget till övergångsregler innebär att sådana nytill- kommande medier inte får hela det stöd som de är berättigade till de första åren, men Medieutredningens bedömning är att den nuvarande budgetramen för driftsstödet inte kommer att räcka för det nya pro- duktionsstödet. Behovet av en större ram är framför allt påkallat av den kris som den innehållsproducerande delen av mediebranschen går igenom. Som framgår av kapitel 3 har aktörer som tidigare haft en stark marknadsposition i takt med vikande upplagor och konkur- rensutsättning försvagats. I förlängningen väntas därför fler första- tidningar ansöka om produktionsstöd.

Förändringarna som påverkar behovet av en vidgad stödram är flera. Det faktum att det nya stödet är oberoende av innehålls- eller spridningsform innebär att en mängd nya aktörer kan komma att söka stöd: allt från nyhetssändningar i kommersiell radio och tv och närradiosändningar till webbtidningar och gratistidningar i papper. Bedömningen är emellertid att många av dessa aktörer inte kommer att nå över trösklarna om andel kvalitativ redaktionell produktion, men här existerar stora osäkerhetsfaktorer kopplade till marknads- rörlighet. Om t.ex. de större gratistidningskoncernerna, Direktpress (med 40-talet titlar), Mitt i-koncernen (med 30-talet titlar) och Politikens Lokalaviser (med 25-talet titlar) blir stödberättigade, skulle det innebära behov av omfattande tillskott till systemet.

En annan kategori möjliga nytillkommande utgörs av första tidningarna. En trolig utveckling – önskvärd dessutom – är att medieföretag i den här gruppen som av besparingsskäl tidigare släckt ner bevakning i vissa kommuner återupptar denna bevakning och därmed får del av mediestödet. Ett exempel skulle HD/Sydsvenskan kunna utgöra. Sydsvenska Dagbladet sökte driftsstöd 2014, men fick avslag med hänvisning till en alltför stark marknadsposition. Då

367

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

behovskriteriet efter ett antal raka förlustår nu skulle kunna vara uppfyllt, kan detta enskilda fall innebära att ytterligare upp till 25 miljoner kronor belastar systemet. Hur många av den här katego- rin förstatidningar som kan tänkas söka och bli stödberättigade är omöjligt att med säkerhet beräkna.

Inte minst med anledning av den diversifiering av intäktsström- marna som många genomfört eller genomför och som påverkar behovskriteriet. En försiktig bedömning är emellertid att ett större antal av dessa återfinns inom de koncerner som är tungt beroende av tidningsrörelsen: t.ex. inom Mittmedia, NTM och Sörmlands Media som sammantaget ger ut ett 30-tal titlar i papper men också en mängd gratis- och webbtidningar. Om en andel av dessa blir stödberättigade skulle det få kraftfulla konsekvenser för behoven av medel. Analysen kompliceras av den osäkerhetsfaktor som ägarnas agerande utgör: en koncern med flera intäktskällor kan välja att låta intäkter från andra näringsgrenar stötta tidningsrörelsen, som därmed inte kan anses ha behov, men den kan också välja att inte göra det, vilket ger motsatt effekt.

Utöver dessa möjliga stora stödmottagare kan en mängd mindre aktörer komma ifråga, inte minst det växande antal lokala webb tidningar, t.ex. bjuvsnytt.se eller arjeplognytt.se. Dessa kanske inte var och en påverkar ramen i nämnvärd utsträckning men om antalet berättigade blir stort kan effekten ändå bli kännbar.

Medieutredningens bedömning av kostnaden för produktionsstödet

Å ena sidan är det enligt Medieutredningen klarlagt att söktrycket på det nya produktionsstödet kommer att öka jämfört med det nuva- rande stödsystemet, å andra sidan är osäkerhetsfaktorerna stora och möjligheten att prognostisera framtida beteenden hos kommersiella företag små. Att med någon grad av säkerhet slå fast ett bestämt anslagsbelopp som ska täcka det framtida behovet i ett nytt stödsys- tem låter sig helt enkelt inte göras. Hur kommer t.ex. de nuvarande presstödsmottagarna att reagera om stödet sjunker? Kommer kon- cerner med första- och andratidningar på samma ort att ansöka om produktionsstöd för båda? I vilken grad kan landets stora medier påvisa ett behov av stöd? Hur många gratistidningar motsvarar kra-

368

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

vet på redaktionellt material för att därigenom bli stödberättigade? Hur många nya medieinitiativ klarar att passera samtliga trösklar för stöd? Det är bara några av de frågor som avgör anslagsbehovet.

För att det nya produktionsstödet ändå ska kunna sjösättas med rimliga förutsättningar är det Medieutredningens bedömning att anslagsnivån, utöver det nuvarande presstödsanslaget på 567,1 miljo- ner kronor, behöver öka med 50 miljoner kronor fr.o.m. det första året (2018), med ytterligare 50 miljoner kronor fr.o.m. det andra året (2019) och med ytterligare 50 miljoner kronor fr.o.m. det tredje året (2020). Föga talar för att behoven därmed är täckta, men med ett sådant tillskott kan en positiv utveckling komma igång.

Det föreslagna tillskottet under det första året skulle t.ex. mot- svara att hälften av landets kommuner som är vita fläckar får ett till- skott av journalistisk verksamhet samtidigt som fyra medelstora och en stor förstatidning samt ett antal gratistidningar kommer in i sys- temet. Det andra och tredje året kommer kostnaden för de nya stödmottagarna att öka, så för att det nya systemet inte ska resultera i alltför svaga stödbelopp till vart och ett av de stödberättigade medi- erna behöver anslagsnivån höjas ytterligare för de åren. Då skapas det ett utrymme för fler förstatidningar, webbtidningar och gratis- tidningar att få del av mediestödet, utan den oönskade effekten att beloppen för de redan stödberättigade minskas.

I kommande avsnitt görs motsvarande bedömningar av anslags- behoven för distributionsstödet (7.3.6), innovations- och utveck- lingsstödet (7.3.7) och för mediestödsnämndens verksamhet (7.4). Därefter lämnar Medieutredningen förslag till budgetram för hela mediestödssystemet (7.5).

369

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

7.3.6Distributionsstöd

Förslag: Distributionsstöd ska få lämnas till allmänna nyhets- medier för distribution av papperstidningar.

Stöd ska lämnas för varje exemplar av en papperstidning som distribueras av ett distributionsföretag eller, av ett befordrings- företag i lantbrevbäringsturer eller särskilda tidningsutdelnings- turer, där minst två allmänna nyhetsmedier deltar.

Ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag ska få förmedla distributionsstöd endast om företaget skriftligen för binder sig att inom sitt verksamhetsområde anordna samdistri bution där det finns förutsättning för stödberättigad samdistri bution, att tillämpa en likvärdig prissättning per distribuerat exemplar och att hålla samdistributionen öppen för samtliga all männa nyhetsmedier.

Samdistributionen av papperstidningar har skapat ett system där de olika aktörernas affärer sitter ihop. Flyttas en pusselbit finns risk att konstruktionen kommer i allvarlig obalans, med svåröverblickbara konsekvenser vad gäller medborgarnas tillgång till allmänna nyhets- medier som följd. Ett distributionsstöd bör därför finnas till dess att marknaden själv gör andra vägval. En faktor i sammanhanget gäller möjligheten till en mer regelmässig samdistribution av post och tid- ningar, en frågan som har utretts och diskuterats länge utan att ännu ha resulterat i en lösning.71 Det är Medieutredningens bedömning att medborgare som ännu väljer att ta del av nyhetsrapporteringen via papperstidningen ska ha möjlighet att göra det, så länge marknaden väljer att upprätthålla denna distributionskanal.

Det stöd för distribution av papperstidningar som ska finnas inom ramen för det nya mediestödet ska vara uppbyggt på samma sätt som det nuvarande distributionsstödet vad gäller stödets inrikt- ning på samdistribution av två eller flera papperstidningar. Kretsen av medier som kan komma i fråga för distributionsstöd vidgas dock. De villkor som gäller stödberättigade allmänna nyhetsmedier skiljer sig från de villkor som gäller för allmänna nyhetstidningar i det nuva- rande presstödssystemet bl.a. genom att det nya systemet inte kräver

71 Medieutredningen behandlar frågan om om samdistribution av post och tidningar i kapitel 8

Mediepolitiska idéskisser.

370

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

vissa upplagor och abonnemang för att ett medium ska vara stödbe- rättigat. Några sådana villkor kan därför inte heller gälla för distribu- tionsstödet i det nya stödsystemet. Därmed omfattas t.ex. även gratistidningar . Med tanke på att många gratistidningar distribueras via ställ i butiker och kollektivtrafik eller tillsammans med direkt reklam är det svårt att bedöma effekten av en sådan förändring.

Av mediestödsförordningen ska framgå att distributionsstöd får lämnas för varje exemplar av en papperstidning som distribueras av ett distributionsföretag eller av ett befordringsföretag i lantbrev bäringsturer eller särskilda tidningsutdelningsturer, där minst två allmänna nyhetsmedier deltar. Det ska vidare framgå vilka öres belopp som lämnas per stödberättigade exemplar, där öresbeloppen är högre för de första 7 miljonerna exemplaren. Därefter ska öres beloppen minska stegvis upp till exemplaren över 21 miljoner. De stödbelopp som betalas ut beror därefter på antalet stödberättigade exemplar. Stödets andel av tidningsföretagens totala distributions- kostnader är cirka två procent.72

Andra förutsättningar för distributionsstödet ska fortsatt vara att det allmänna nyhetsmediet ska förbinda sig att avstå från egen distri- bution i områden med samdistribution och överlämna hela distribu- tionsarbetet till ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag i området med samdistribution. Två distributionsföretag ska sam tidigt få svara för stödberättigad samdistribution inom ett distribu- tionsområde, om mediestödsnämnden medger det.

Ett distributionsföretag eller postbefordringsföretag ska få för- medla distributionsstöd endast om företaget skriftligen förbinder sig att inom sitt verksamhetsområde anordna samdistribution där det finns förutsättning för stödberättigad samdistribution, att til - lämpa en likvärdig prissättning per distribuerat exemplar och att hålla samdistributionen öppen för samtliga allmänna nyhetsmedier. Distributionsföretaget ska alltså inte kunna stänga ute någon.

En omdiskuterad del av distributionsstödets gäller den s.k. lika- prisprincipen.73 Den innebär i grunden att avgiften per distribuerat tidningsexemplar ska vara densamma för de inblandade tidningsföre- tagen. Eftersom kostnaden i praktiken varierar mellan olika tidnings-

72 Distributionsstödets andel av de totala distributionskostnaderna beräknades av Presstödskommittén i slutbetänkandet (SOU 2013:66), s. 308–310.

73 Likaprisprincipen och de diskussioner som förts om den redovisas i SOU 2013:66 s. 291–301.

371

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

slag har det länge funnits slitningar i systemet och numera tillåts också en viss prisdifferens. Olika regleringar har prövats för att hitta en ordning som tillgodoser såväl distributionsbolagens önskan om kostnadstäckning och t.ex. de överspridda tidningarnas önskan om konkurrensneutralitet för att nå sina läsare i hela landet. Frågan är både mediepolitiskt principiell och tekniskt komplicerad och den lämpar sig inte för en detaljerad reglering i mediestödsförordningen. Av förordningen ska det dock framgå att en förutsättning för stöd- berättigad samdistribution är att en likvärdig prissättning per distri- buerat exemplar tillämpas.

De anslagsmedel som används för dagens distributionsstöd ingår i ramanslaget för presstöd. För 2015 redovisar Myndigheten för press, radio och tv att 50,5 miljoner kronor betalats ut som distribu- tionsstöd. En tydlig trend är att anslagsförbrukningen för distribu- tionsstöd sjunker. Från 2009, då det betalades ut 67,9 miljoner kronor i distributionsstöd, har förbrukningen minskat år för år. Ett rimligt antagande är därför att den trenden kommer att fortsätta och att förbrukningen av anslagsmedel för detta ändamål kommer att minska ytterligare, samtidigt som utrymmet för de övriga stödformerna ökar. Det är inte aktuellt att höja öresbeloppen i förordningen. Om det skulle visa sig att nytillkommande stödmottagare, t.ex. gratistid- ningskoncerner, trots allt leder till att distributionsstödets totala ram ökar bör ett högsta möjliga stödbelopp övervägas.

7.3.7Innovations- och utvecklingsstöd

Förslag: Innovations- och utvecklingsstöd ska få lämnas till all- männa nyhetsmedier för utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, för innovationer och utveckling när det gäller digital publicering och spridning samt för utveckling av nya af- färsmodeller. Stöd ska även få lämnas för förstudier inom dessa områden.

Stödet ska inte få överstiga en angiven andel av kostnaden för insatsen eller förstudien (stödintensitet).

Utvecklingsstödet till tryckta allmänna nyhetstidningar är fortfa- rande nytt. Den första ansökningsperioden avslutades i juli 2016 och bland de sökande medieföretagen finns många som också är motta-

372

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

gare av driftsstöd, men även förstatidningar och gratistidningar. I oktober 2016 har de första utvecklingsstöden beviljats. Totalt förde- lades cirka 10,7 miljoner kronor till 18 olika insatser vid 24 allmänna nyhetstidningar. I december kan nya ansökningar lämnas.74

De anslagsmedel som används ingår i ramanslaget för presstöd. För 2016 är högst 35 miljoner kronor avsatta för stödet. Behovet av ett stöd av den här typen, som alltså är begränsat och som betonar utvecklingsinsatser, bedöms vara stort och därför ska ett sådant stöd finnas även i det nya mediestödssystemet. Med tanke på det stora innovations- och utvecklingsbehovet i mediebranschen talar mycket för att budgetramen för denna stödform ska vara högre än 35 miljo- ner kronor och att den ska öka successivt. Medieutredningen bedö- mer att innovations- och utvecklingsstödet ska ha en ram på 40 mil- joner kronor för 2018, 45 miljoner kronor för 2019 och 50 miljoner kronor för 2020.

Eftersom det nuvarande stödet ännu är i sin linda är det också för tidigt att föreslå förändringar av stödets konstruktion eller inrikt- ning. Det innebär att innovations- och utvecklingsstöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier för insatser som ska syfta till utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, innovationer och utveck- ling när det gäller digital publicering och spridning av det allmänna nyhetsmediets innehåll samt för utveckling av nya affärsmodeller. Stöd får även lämnas för förstudier inom dessa områden.

Till skillnad från det nuvarande stödet ska dock det nya innova- tions- och utvecklingsstödet inte begränsas till tryckta allmänna nyhetstidningar utan vara öppet för allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller spridningsform. Detta då även digitala nyhetsmedier har svårt att finna långsiktig ekonomisk bärighet och därför är i behov av stöd för innovation och utveckling. Beräkningen av stödbe- lopp görs med ledning av kostnaden för den insats ansökan om mediestöd avser.

Stödet får beviljas för en insats under högst tre år och för en för- studie under högst ett år. Högst 40 procent av kostnaden för insatsen eller förstudien ska få täckas med stöd. För insatser med särskild betydelse för nationella minoriteter enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk eller för barn och unga ska stöd få lämnas med högst 75 procent av kostnaden för insatsen

74 Protokoll 5/2016, fört vid presstödsnämndens sammanträde den 19 oktober 2016.

373

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

eller förstudien. Medieutredningens direktiv pekar särskilt på grup- pen barn och unga som viktiga medieanvändare. Då analysen i del betänkandet visade att deras medieanvändning skiljer sig kraftigt från de äldre ålderskategoriernas är det av särskild vikt att skapa all- männa nyhetsmedier som upplevs relevanta av just denna målgrupp.

7.3.8Fördjupad prövning och återbetalning

Förslag: Mediestödsförordningen ska innehålla bestämmelser om ärendenas handläggning, villkor för utbetalning av stöd, re- dovisningsskyldigheter för stödmottagare, hinder mot utbetal- ning, regler om återbetalning av stöd och om utestängning från stödmöjligheter.

De bestämmelser av administrativ art som ska ingå i mediestöds förordningen motsvarar i huvudsak bestämmelser av samma karak- tär som finns i presstödsförordningen och i förordning (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. I jämfö- relse med nuvarande stödsystem ska dock mediestödet ha ett tydli- gare fokus på minskat stödberoende och på återbetalning under vissa omständigheter.

En uppfattning som förmedlats till Medieutredningen av företrä- dare för mediebranschen är att ingen vill vara beroende av statligt stöd, samtidigt som de ekonomiska realiteterna gör det svårt att i praktiken minska behovet av stöd. Medieutredningen har övervägt frågan huruvida det bör införas en skarp tidsbegränsning för i första hand produktionsstödet, som skulle innebära att stödet endast får betalas i ett visst antal år till samma mottagare, men slutsatsen är att en sådan deadline skulle vara mediepolitiskt kontraproduktiv.

Däremot är det angeläget att det nya mediestödet på ett tydligare sätt än hittills uppmärksammar frågan. Enligt mediestödsförord- ningen ska ansökningar om produktionsstöd även omfatta en plan för hur stödberoendet ska minska och på sikt upphöra. Vidare ska återkommande ansökningar om produktionsstöd från samma all- männa nyhetsmedium prövas fördjupat vart tredje ansökningstill- fälle för att minska risken för långsiktigt oförändrat stödberoende. Den fördjupade prövningen ska även omfatta en uppföljning av den sökandes planer för minskat stödbehov.

374

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Mediestödsförordningen innehåller också bestämmelser om att en mottagare av mediestöd under vissa angivna omständigheter kan bli återbetalningsskyldig. Det kan t.ex. bli aktuellt om mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter eller på något sätt har förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. För den som är återbetalningsskyldig ska mediestödsnämnden besluta att helt eller delvis kräva tillbaka mediestödet.

Ett skäl för återbetalning är enligt Medieutredningen om en mot- tagare av mediestöd har delat ut vinst till det allmänna nyhetsmediets ägare under det år som stöd utbetalats. Ett överskott innebär att det behov som ansågs föreligga vid ansökningstillfället de facto inte uppstod i verksamheten och då ska mediestödsnämnden kunna kräva tillbaka stöd som motsvarar den utbetalade vinsten. Ett viktigt skäl bakom denna bestämmelse är att stödets legitimitet inte får urholkas, något som skulle kunna inträffa om stödmottagare verkar slussa skattemedel till sina ägare.

Om ett allmänt nyhetsmedium lämnat oriktiga uppgifter eller på något sätt har förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp ska nämnden få stänga av medieaktören från möjlig- heten att erhålla nytt mediestöd under högst tre år.

7.3.9Överklagande

Förslag: Mediestödsnämndens beslut får inte överklagas.

I fråga om mediestödet ska kunna överklagas är två frågor rättsligt relevanta: om mediestödet kan anses vara en civil rättighet och, i så fall, om mediestödsnämnden kan jämställas med en domstol enligt kriterierna i Europakonventionen.75

För att bedöma vad som är en civil rättighet har Europadomstolen och Högsta Förvaltningsdomstolen lagt stor vikt vid om huruvida prövningen av ansökningarna om bidrag grundats på tydligt fast- ställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett bety- dande utrymme för en skönsmässig bedömning vid beslut om för- delning av medlen.

75 Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövning av hans civila rättighe- ter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt lag.

375

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

I det nuvarande presstödssystemet är kriterierna fastställda i form av bl.a. upplagesiffror som är kopplade till att en viss summa automa- tiskt utfaller i stöd. Det nya mediestödet lämnar ett större utrymme för nämnden att göra bedömningarna både över vilka aktörer som ska få stöd samt hur stödet ska fördelas. Det nya stödet kommer också att fördelas mellan de sökande utifrån tilldelade medel.

Detta innebär att det inte finns samma rätt som tidigare att få del av det statliga stödet och att vara garanterad en viss summa, vilket skulle kunna tala för en bedömning att stödet inte längre kan anses vara en civil rättighet. Det föreslagna stödet innehåller dock också en lång rad fastställda kriterier för att kunna komma ifråga för stöd. Medieutredningens bedömning är att det föreslagna mediestödet inte innebär ett sådant betydande mått av skönsmässig bedömning att det förlorar sitt mått av civil rättighet. Vid den bedömningen finns det enligt Europakonventionen en rätt till domstolsprövning av stödbeslutet.

Medieutredningens uppfattning är dock att nämnden fortfarande kan jämställas med en domstol i Europakonventionens mening i enlighet med bedömningen i RÅ 2004 ref. 122. Att nämndens ordfö- rande och vice ordförande är eller har varit ordinarie domare torde vara ett grundkriterium för att nämnden ska kunna jämföras med en domstol i Europakonventionens mening. Den nya mediestödsnämn- den föreslås i enlighet med vad som gäller för den nuvarande pres - stödsnämnden, bestå av en ordförande och en vice ordförande som är eller har varit ordinarie domare. Dessa ska utses av regeringen.

Medieutredningen har prövat ett alternativ där nämndens beslut skulle kunna överklagas, men funnit att det skulle riskera att flytta ansvaret från den sakkunniga nämnden till en domstol där juridiska överväganden skulle fälla avgörandet. Även mot denna bakgrund ska det framgå av mediestödsförordningen att mediestödsnämndens beslut inte får överklagas.

376

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

7.3.10Övergångsregler

Förslag: Mediestödsförordningen ska innehålla övergångsreg- ler för situationer som kan uppstå vid övergången mellan det nuvarande presstödssystemet och det nya mediestödssystemet.

Om det är relevant, beroende på vilka förslag som lämnas, ska utre- daren enligt direktiven även föreslå övergångsbestämmelser med tanke på det nuvarande presstödssystemet.

Genom den nya mediestödsförordningen upphör presstödsför- ordningen och förordning (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om stöd som beviljats före ikraftträdandet av mediestödsför- ordningen. Det kan t.ex. handla om utvecklingsstöd som beslutats ett år och som betalas ut ett kommande år. Detta påverkar dock inte utrymmet för ett nytt stödsystem. Huvuddelen av presstödet beslu- tas och betalas emellertid ut under samma kalenderår.

Behovet av övergångsregler måste därför i huvudsak bygga på en bedömning av om de förändringar som föreslås är sådana att det förefaller rimligt att ge nuvarande stödmottagare en viss tid att anpassa sig till lägre stödnivåer. På motsvarande sätt kan det finnas skäl att under en övergångsperiod begränsa stödbeloppen för nya stödmottagare. Medieutredningen har identifierat tre sådana situa- tioner som kräver övergångsregler:

––För mottagare av driftsstöd enligt presstödsförordningen som på grund av bestämmelser om produktionsstöd i mediestödsförord- ningen förlorar mer än 20 procent av stödnivån gäller att ska stö- det successivt ska minskas till den nya nivån under tre år.

––För mottagare av begränsat driftsstöd enligt presstödsförord- ningen som på grund av bestämmelser i denna förordning får hö- gre statligt stöd gäller att stödet successivt ska öka till den nya nivån under tre år.

––Nya mottagare av produktionsstöd enligt mediestödsförord- ningen som inte varit mottagare av driftsstöd enligt presstödsför- ordningen, ska erhålla en tredjedel av det stödbelopp som det all- männa nyhetsmediet är berättigat till det första året, två tredjedelar av stödet det andra året och fullt produktionsstöd det tredje året.

377

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

7.4Närmare om mediestödsnämnden

Förslag: Mediestödsnämnden ska placeras i Myndigheten för press, radio och tv med samma formella position som den nuva- rande presstödsnämnden och myndighetens instruktion ska ändras i enlighet med detta.

Mediestödsnämnden ska bestå av en ordförande, en vice ord- förande och högst nio andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser samtliga ledamöter i nämnden för en period på högst fyra år, där hälften av ledamöterna ska bytas ut vart annat år. Samtliga ledamöter utöver ordförande och vice ord förande utses efter ett nomineringsförfarande i enlighet med 5 § lag om mediestöd.

Bedömning: För att skapa ett större oberoende för medie- stödsnämnden bör dess långsiktiga placering omprövas om eller när mediebranschens organisationer skapar ett civilrätts- ligt organ i syfte att härbärgera verksamheten.

Mediestödslagen slår fast att en ny nämnd – mediestödsnämnden – ska inrättas för att hantera det nya mediestödet. Av lagen framgår vidare att ledamöter nominerade av organisationer som företräder publicister, journalister och medieföretag ska utgöra en majoritet.

Det finns dock fler frågor kring nämnden som behöver klargöras i mediestödsförordningen och i andra relevanta författningar. Det handlar om nämndens hemvist, den närmare sammansättningen av ledamöter och nämndens arbetsformer.

7.4.1Mediestödsnämndens hemvist

Enligt Medieutredningen bör den i huvudsak partssammansatta mediestödsnämnden ha en så oberoende position som möjligt i för- hållande till eventuella politiska påtryckningar, med hänsyn tagen till att det är ett statligt stöd som ska hanteras och att staten därmed har ett intresse av att reglera hur medlen får användas.

378

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

Med dessa delvis motstridiga förutsättningar finns det i huvudsak två alternativ när det gäller att härbärgera den nya mediestödsnämn- den: i en statlig myndighet eller i ett civilrättsligt organ.

Mediestödsnämnden i en statlig myndighet

Den nuvarande presstödsnämnden är ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv.76 Enligt myndighetens instruk- tion ansvarar nämnden för sina beslut, men nämnden ansvarar också inför myndighetens ledning, som i sin tur ansvarar inför regeringen för att nämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Det är vidare Myndigheten för press, radio och tv som, enligt presstödsförordningen, får meddela föreskrifter om verkställigheten av presstödet. Myndigheten har senast beslutat om sådana föreskrif- ter i april 2016. De innehåller ett stort antal bestämmelser, med i första hand definitioner och gränsvärden i förhållande till nuvarande stödsystem.77 Därutöver fattar nämnden riktlinjebeslut som blir styrande för hur liknande ärenden ska beslutas i framtiden.

Om mediestödsnämnden ska placeras i en myndighet finns alltså Myndigheten för press, radio och tv tillgänglig och det finns en fär- dig reglering att utgå från. Som en del av en myndighet omfattas nämnden av ett stort antal lagar och förordningar som är gemen- samma för alla myndigheter, som t.ex. förvaltningslagen, med krav på opartiskhet och saklighet, offentlighets- och sekretesslagen, bud- getlagen, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag samt myndighetsförordningen.

Det som talar emot en myndighetslösning är att den är jämförel- sevis mindre oberoende gentemot eventuella politiska påtryckningar. En regering kan ändra förutsättningarna för stödet, strypa tillförseln av medel till nämnden, ge myndighetschefen nya befogenheter eller byta ledning för nämnden och myndigheten.

76 Förordning (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. 77 Myndigheten för press, radio och tv:s författningssamling (MPRTFS 2016:1).

379

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Mediestödsnämnden i ett civilrättsligt organ

Inom kultur- och mediepolitiken finns det flera civilrättsliga organ som har fått rätten att fördela statsbidrag och att utse och entlediga ledamöter i beslutsförsamlingar. Frågan är reglerad i lag (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdeparte mentets verksamhetsområde.

Bland de organisationer som har den rätten finns t.ex. stiftelsen Svenska Filminstitutet, som prövar frågor om statsbidrag till finan- siering av svensk film, och Sveriges Författarförbund, som prövar frågor om fördelning av statliga medel till författare och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och taltidningar och som utser och entledigar sex ledamöter i styrelsen för Sveriges för- fattarfond.

Verksamheten med fördelning av statliga stöd vid Filminstitutet respektive Författarfonden regleras i förordningar beslutade av regeringen.78 De innehåller uppgifter om förutsättningarna för stöd, principerna för beräkning av stödbelopp, ansökningsprocess m.m. Till skillnad mot myndigheter kan de civilrättsliga organen inte få rätten att utfärda föreskrifter, men både Filminstitutet och Författarfonden har utformat närmare villkor och riktlinjer för stöd- givningen. De anslagsmedel som används för stödgivningen beslutas av riksdagen. Eftersom det inte handlar om myndigheter disponeras anslagen av Kammarkollegiet som i sin tur betalar ut medlen till det civilrättsliga organet.79

Av dessa exempel framgår att det finns både formella och prak- tiska förutsättningar för att placera mediestödsnämnden i ett civil- rättsligt organ och att reglera och finansiera mediestödet på ett lik artat sätt som om nämnden låg i en myndighet. Det kan finnas en viss nackdel med att det civilrättsliga organet inte får utfärda före- skrifter och att regeringens förordning därför kan behöva vara mer detaljerad. Den jävsproblematik som skulle kunna uppstå till följd av att de nominerande parterna också representerar medieaktörer med direkt intresse av stödet behöver också hanteras i särskild ordning då

78 Förordning (2013:200) om statsbidrag till finansiering av svensk film i enlighet med 2013 års filmavtal respektive förordning (1962:652) om Sveriges författarfond.

79 Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende anslagen 1:2, 2:1, 3:3 (2014), 5:2, 7:3, 8:2, 8:3, 8:6, 10:1, 11:1 och 11:3.

380

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

förvaltningslagens bestämmelser om saklighet och opartiskhet inte gäller. Samtidigt har detta alternativ fördelen att oberoendet ökar, bl.a. eftersom det inte är regeringen som utser verksamhetsledare.

På en punkt är det dock en viktig skillnad mellan de båda alterna- tiven. Staten kan bilda nya myndigheter och lägga ner dem, men sta- ten kan inte bilda ett civilrättsligt organ. Innan mediestödsnämnden kan placeras i ett annat organ än Myndigheten för press, radio och tv måste det alltså finnas ett befintligt eller nytt civilrättsligt organ som är villigt att härbärgera nämnden.

7.4.2Mediestödsnämndens närmare sammansättning

Som framgår av förslag till lag om mediestöd (5 §) ska en majoritet i mediestödsnämnden bestå av sakkunniga och betrodda personer med gedigen professionell bakgrund som speglar hela medielandska- pets bredd. Ledamöterna ska nomineras av organisationer som före- träder publicister, journalister och medieföretag, men det ska vara tydligt att de nomineras på personliga mandat och inte som företrä- dare för enskilda företag eller andra särintressen. För att stärka obe- roendet lämnar det nya mediestödssystemet dagens ordning och ersätter det med ett system som ligger nära den kollegiala inbördes utvärdering (”peer reviewing”) som finns inom akademin och kul- turvärlden. Kvalitet är ett svårt begrepp i sig men ska det ändå använ- das definieras det bäst av branschkollegor med gedigen erfarenhet och kunnande.

Nomineringsrätt och beslutsrätt är dock inte samma sak. I flera fall med nomineringsrätt för externa parter är det fortfarande reger- ingen som fattar de formella besluten, medan det i andra fall är de externa organisationerna som har rätten att både nominera och besluta. Det finns goda skäl för båda varianterna. Om regeringen utser alla ledamöter kan det t.ex. vara lättare att upprätthålla kravet på att nämndens hela sammansättning ska präglas av en jämn köns- fördelning och av en mångfald av erfarenheter och perspektiv. Om däremot mediebranschens organisationer får rätten att både nomi- nera och besluta om en majoritet av ledamöterna i nämnden ökar det relativa oberoendet. Samtidigt ökar risken för jäv och olika typer av obalanser.

381

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Medieutredningens slutsats är att så länge mediestödsnämnden är placerad i Myndigheten för press, radio och tv ska regeringen fatta det formella beslutet om samtliga ledamöter i nämnden, där en majo- ritet av ledamöterna är nominerade av mediebranschens organisatio- ner. Om nämnden placeras i ett fristående civilrättsligt organ bör mediebranschens organisationer både nominera och utse ledamöter utöver ordförande och vice ordförande. De senare ska fortsatt utses av regeringen och vara eller ha varit ordinarie domare. En sådan ord- ning behövs för att nämnden fortfarande ska kunna jämställas med en domstol i Europakonventionens mening.80

Oavsett hemvist ska mediestödsnämnden bestå av en ordförande, en vice ordförande och högst nio andra ledamöter. Nämnden ska vara beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra leda- möterna är närvarande. Ledamöterna ska utses för en mandatperiod på högst fyra år. För att undvika en statisk kultur där godtycklighet riskerar att utvecklas men ändå bibehålla en kontinuitet ska hälften av ledamöterna bytas ut vartannat år.

7.4.3Mediestödsnämndens arbetsformer och kostnader

Mediestödsnämndens arbete med stödgivningen ska – oberoende av om verksamheten organisatoriskt är placerad i en myndighet eller i ett civilrättsligt organ – präglas av öppenhet och transparens. Nämnden ska också använda referensgrupper och expertis på de områden som berörs av de olika stödformerna. Av mediestödsför- ordningen framgår vilka beslut som ska fattas efter samråd med berörda intressegrupper och myndigheter. Beslut om fördelning av extra produktionsstöd till allmänna nyhetsmedier som har en jour- nalistisk verksamhet i kommuner som är svagt bevakade eller obeva- kade ska föregås av kvalitativ bedömning av vilka kommuner det handlar om vid ett givet ansökningstillfälle.

Det nuvarande presstödssystemet administreras alltså av Myndigheten för press, radio och tv sedan den 1 juli 2015, då den tidigare myndigheten Presstödsnämnden las ner. Kansliets arbete med presstödsfrågorna är en del av den beredningsenhet som i övrigt hanterar frågor och ärenden som rör tillståndsgivning och tillsyn. Det är därför inte lika tydligt vilka kostnader som är relaterade till

80 Se avsnitt 7.3.9.

382

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

hanteringen av just presstödet. Det sista hela året (2014) som Presstödsnämnden var en egen myndighet hade den ett statligt anslag på 6 750 000 kronor och bemanningen var en kanslichef, tre handläg- gare och kansliassistent.

Som framgått kommer det nya mediestödssystemet att leda till fler kvalitativa bedömningar och färre automatiskt utfallande moment. Nämnden ska också anlita fler externa experter för bered- ning av ansökningar. Sammantaget talar detta för att Myndigheten för press, radio och tv ska tillföras ytterligare kansliresurser i en storleksordning som motsvarar kostnaderna för två anställda hand- läggare och för ett stort antal externa experter. Enligt Medie utredningen kan den tillkommande årliga kostnaden därmed beräk- nas till 3 miljoner kronor.

Om mediestödsnämnden i framtiden ska härbärgeras i ett civil- rättsligt organ handlar det om att medel motsvarande hela den admi- nistrativa verksamheten med stödsystemet vid Myndigheten för press, radio och tv ska medfölja.

7.4.4Sammanfattning

De närmare förutsättningarna för placeringen av mediestödsnämn- den antingen i en myndighet eller i ett civilrättsligt organ samman- fattas i tabell 7.8.

Tabell 7.8 Två alternativ för mediestödsnämndens hemvist

	I en myndighet	I ett civilrättsligt organ

Praktiska, organisato-	Myndigheten för press, radio	Förutsätter ett civilrättsligt
riska förutsättningar	och tv finns och är tillgänglig.	organ	som kan och vill härbär-
	Nämnden blir ett särskilt be-	gera nämnden.
	slutsorgan i myndigheten.

Relation	Regeringen beslutar om budget
till staten	(regleringsbrev), förordning och
	ordförande samt vice ord
	förande i nämnden. Branschen
	nominerar en majoritet av leda-
	möterna, men regeringen
	beslutar om samtliga.

Regleras i lag om överläm- nande av förvaltningsuppgifter. Regeringen beslutar om budget (regleringsbrev) och förordning. Branschen beslutar om alla le- damöter utöver ordförande och vice ordförande.

383

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier SOU 2016:80

	I en myndighet		I ett civilrättsligt organ

Hotbild i händelse av sta-	Även om nämnden har själv-		Regeringen kan fortfarande
ten i skymningsläge	ständig position inom myndig-		strypa budgeten och ändra i
	heten kan regeringen strypa		förordningen, men kan inte
	budget, byta nämndledamöter,		byta eller styra chefen.
	ge chefen nya befogenheter
	eller	byta ledning för myndighet

och nämnd.

Grad av detaljstyrning	Regeringen utfärdar en förord-
	ning, myndigheten utfärdar
	formella föreskrifter och nämn-
	den fattar riktlinjebeslut.
Nämndens arbetsformer	Öppet och transparent, med
	stöd av referensgrupper och
	extern kompetens.

Regeringen utfärdar en mer detaljerad förordning, nämn- den beslutar om informella riktlinjer.

Öppet och transparent, med stöd av referensgrupper och extern kompetens.

De två alternativen för nämndens hemvist skiljer sig i första hand åt i fråga om nomineringar och beslut om ledamöterna i nämnden och om tillsättningen av myndighetens respektive det civilrättsliga orga- nets chef. I övrigt är de formella och praktiska förutsättningarna för- hållandevis lika, givet att det finns ett civilrättsligt organ till hands. Frågan om nämndens relativa oberoende i de båda alternativen blir därför central.

Det är svårt att betrakta ett redaktionellt material som finansieras av ett statligt stöd som helt oberoende. De stödmottagande aktö- rerna blir ju per definition beroende av staten. För att minimera ris- ken att regeringen skulle kunna använda sig av utnämningsmakt eller annat för att strypa misshagliga medier den vägen bör emellertid en buffert mellan staten och de stödmottagande medierna eftersträvas. Därigenom kan risken för ett dylikt scenario minska och nämndens legitimitet och oberoende kan stärkas.

Så länge en myndighetslösning är det enda tillgängliga alternativet skapas bufferten genom att mediebranschen nominerar en majoritet i nämnden. Med den civilrättsliga lösningen på plats kan nämndens oberoende öka genom att ledamöterna, utöver ordförande och vice ordförande, även utses av branschen. Medieutredningens förslag innebäratt mediestödsnämndeninledningsvisplacerasi Myndigheten för press, radio och tv, med samma formella position som den nuva-

384

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

rande presstödsnämnden. Nämndens långsiktiga placering bör dock prövas om eller när mediebranschens organisationer skapar ett civil- rättsligt organ i syfte att härbärgera verksamheten.

7.5Mediestödssystemets budgetram

Förslag: Det nuvarande anslaget för presstöd på 567,1 miljoner kronor ska tillföras det nya mediestödet fr.o.m. 2018. Därut över ska mediestödet tillföras ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2018, ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2019 och ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2020.

Myndigheten för press, radio och tv ska tillföras 3 miljoner kronor för de ytterligare uppgifter som följer av det nya medie- stödssystemet fr.o.m. 2018.

De ökade utgifterna finansieras genom omprioriteringar inom utgiftsområdena 1 och 17.

Medieutredningens analys visar att det finns nya och stora behov av mediepolitiska åtgärder i medielandskapet. Det nya mediestöd som föreslås kommer också att förutsätta ökade statliga anslag. Utred- ningens direktiv anger inte vilken budgetram som förslaget om nya mediepolitiska verktyg ska rymmas inom, men förslag om kostnads- ökningar och intäktsminskningar för staten ska följas av förslag om finansiering.81

Medielandskapets behov

Medieutredningen har i tidigare avsnitt behandlat anslagsbehovet för de olika stödformerna i mediestödet, liksom för den nya mediestöds- nämnden. Ansökningstrycket kommer sannolikt att öka förhållan- devis kraftigt för det nya produktionsstödet (7.3.5), medan trycket på distributionsstödet tvärtom kan förväntas minska något (7.3.6). Behovet av innovations- och utvecklingsstöd är stort och bör ha en högre budgetram än den som för närvarande är avsatt för ändamålet (7.3.7).

81 14 § kommittéförordningen (1998:1474).

385

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

Det nuvarande ramanslaget för presstöd är på 567,1 miljoner kronor och en utgångspunkt för behovsanalysen är att hela det ansla- get ska tillföras det nya mediestödet. Det nya mediestödet ska också vara ett ramanslag och det innebär bl.a. att de enskilda stödformerna finansieras från samma anslag. När behovet av distributionsstöd minskar ökar det på motsvarande sätt utrymmet för övriga stöd.

Med dessa förutsättningar redovisar Medieutredningen det ökade anslagsbehovet för det nya mediestödssystemet i tabell 7.9. I samma tabell finns även angivet det ökade anslagsbehov med 3 miljoner kronor som identifierats för mediestödsnämnden i Myndigheten för press, radio och tv fr.o.m. 2018. Om nämnden i framtiden ska här- bärgeras i ett civilrättsligt organ ska hela den administrativa resursen föras över från Myndigheten för press, radio och tv.

Tabell 7.9 Höjning av anslagsnivån för mediestödssystemet 2018–2020, tusental kronor

	2018	2019	2020

Produktionsstöd	50 000	50 000	50 000
Innovations- och utvecklingsstöd	5 000	5 000	5 000
Myndigheten för press, radio och tv	3	–	–

Totalt	58 000	55 000	55 000

Det ökade anslagsbehovet för mediestödet (exkl. mediestödsnämn- den), utöver de 567,1 miljoner kronor som finns i presstödssystemet, är alltså 55 miljoner kronor fr.o.m. 2018, ytterligare 55 miljoner kro- nor fr.o.m. 2019 och ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2020. Det innebär att mediestödets anslagsram kommer att vara 622,1 miljoner kronor för 2018, 677,1 miljoner kronor för 2019 och 732,1 miljoner kronor för 2020.82

Åtgärdernas finansiering

Medieutredningen har prövat frågan om åtgärdernas finansiering i flera steg. Presstödets nuvarande anslag har varit en naturlig utgångs- punkt, därefter har frågan prövats i förhållande till den samlade mediepolitikens anslag. Slutligen har möjligheten att öka statens

82 Medieutredningen behandlar frågan om mediestödets finansiering efter 2020 i kapitel 8.

386

SOU 2016:80

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

intäkter, liksom att minska ekonomiska pålagor på svenska medier, prövats. Nya mediepolitiska åtgärder på statens intäktssida är fortfa- rande angelägna, men de tar oftast längre tid att bereda och kan inte heller ligga till grund för finansiering av ökade kostnader på utgifts- sidan.

Huvudelen av det nya mediestödssystemet ska finansieras genom det nuvarande anslaget för presstöd, som sorterar under utgiftsom- råde 1 (Rikets styrelse) i statsbudgeten. De kostnader som därutöver har identifierats för det nya mediestödet i tabell 7.9 ska enligt Medieutredningen finansieras genom ytterligare omfördelningar inom utgiftsområde 1 eller genom överföringar från utgiftsområde 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid).

7.6Mediestödets förenlighet med statsstödsreglerna

Medieutredningen beskrev i delbetänkandet hur EU-kommissionen tidigare har bedömt driftsstödet i det svenska presstödssystemet och vilka faktorer som har tillmätts betydelse utifrån statsstödsregler- na.83 Medieutredningen har haft dessa förutsättningar som viktiga utgångspunkter vid utformningen av det nya mediestödet.

Det nya stödsystemet omfattar två stödformer som ligger nära det befintliga presstödssystemet: distributionsstödet till papperstid- ningar och innovations- och utvecklingsstödet. Båda har vidgats till att omfatta allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- eller sprid- ningsform, men stödformerna bör oberoende av detta vara förenliga med statsstödsreglerna. Kommissionen har nyligen också fattat två beslut om stöd till medier på minoritetsspråk och då kommit fram till att de inte utgör statsstöd eftersom de inte påverkar handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna.84

Det nya produktionsstödet skiljer sig från det befintliga drifts- stödet genom att det innehåller delvis andra trösklar och tröskelvär- den och genom att beräkningen av stödbelopp förändrats, från att tidigare ha baserats på upplagor och utgivningsfrekvens till att i stäl- let baseras på de allmänna nyhetsmediernas årliga rörelsekostnader

83 SOU 2015:94 s. 319–322.

84 Europeiska kommissionen (2016). State aid: Commission gives guidance on local public sup- port measures that do not constitute state aid, pressmeddelande publicerat den 21 september 2016.

387

Ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier

SOU 2016:80

som är förknippade med produktionen av det allmänna nyhetsme- diet. Det danska mediestödssystemet, som godkänts av kommissio- nen, beräknar stödbelopp i relation till medieföretagens redaktionella kostnader.

Det nuvarande kravet på att driftsstödberättigade medier ska ha en abonnerad upplaga har tagits bort som villkor i mediestödet, vil- ket torde ligga i linje med kommissionens tidigare uttalanden på den punkten. I produktionsstödet finns det också angivet att stödinten- siteten inte får överstiga de nivåer som gäller i det nuvarande pres - stödet. Slutligen ska de som ansöker om produktionsstöd även bifoga en plan för hur stödbehovet kan minska och på sikt upphöra.

Det nya mediestödssystemet måste notifieras till och godkännas av kommissionen innan det kan genomföras. Sammantaget gör Medieutredningen bedömningen att det finns goda förutsättningar för att kommissionen ska bedöma systemet som förenligt med stats- stödsreglerna.

388

8 Mediepolitiska idéskisser

8.1Introduktion

För att medborgarnas tillgång till regelbunden allsidig nyhetsbevak- ning och kritisk granskning ska kunna säkerställas krävs ett helhets- grepp över alla de aspekter som påverkar: allt från frågor om möjlig- görandeinfrastrukturochutbildningtillfrågorsomberöranvändarnas integritet och medborgarnas förtroende för såväl samhällsbärande institutioner som medier.

Mediepolitikens nya och vidgade perspektiv innebär att flera politikområden utöver kulturdepartementets områden berörs. Förslaget till ett nytt mediestöd i kapitel 7 och de bedömningar och slutsatser som redovisas i kapitel 4, 5 och 6 är bara delar av det som enligt utredningen skulle kunna utgöra den mediepolitiska verktygs- lådan och Medieutredningen har därför valt att i detta kapitel även lyfta fram en palett av insatser inom flera politikområden som alla skulle kunna bidra till mediepolitikens måluppfyllnad.1 Intentionen är i denna del inte att presentera färdigberedda förslag utan att visa på bredden av frågor som påverkar det alltmer komplexa medielandska- pet. Dessa spår kräver i de flesta fall kompletterande utredningar och konsekvensanalyser för att kunna genomföras men utgör – tillsam- mans med förslagen, bedömningarna och slutsatserna i kapitel 4, 5, 6 och 7 – den helhet som Medieutredningen menar bör ingå i en med- borgarcentrerad mediepolitik för framtiden.

1 Enligt rådande krav som ställs på statliga utredningar kan bara färdigberedda frågor presen- teras som förslag. Medieutredningens övriga idéer och slutsatser gällande en mediepolitik för framtiden presenteras därför separat.

389

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

I detta avsnitt/kapitel behandlas frågor om ett stärkt medialt civil- försvar (8.2), informationspåverkan från offentliga verksamheter (8.3), en nationell kraftsamling för medie- och informationskunnighet (8.4), skärpta straff för hot mot journalister (8.5), stärkt användar- skydd (8.6), möjliggörande infrastruktur (8.7), samdistribution av post och tidningar (8.8) samt mediepolitikens finansiering (8.9).

8.2Ett stärkt medialt civilförsvar

Kvantiteten tillgängligt material i olika plattformar formligen explo- derar. Andelen kvalitativt, verifierat innehåll ökar emellertid inte i samma takt vilket får till resultat att det tillförlitliga innehållet med tiden utgör en allt mindre andel av den totala mängden material som finns att tillgå för medborgarna. Parallellt sker utvecklingen mot en allt mer fragmentiserad medieanvändning och en intensiv, simultan användning av flera enheter, så kallat multitaskande, vilket forskning pekar på leder till försämrad koncentrationsförmåga hos grupper av högintensiva användare.2

I takt med att allt från rykten till andra falska uppgifter vävs in i de generella innehållsflödena har medborgarna blivit allt mer sårbara. En del av detta icke-verifierade material utgörs av innehåll som med- vetet helt eller delvis, förvrängts i syfte att påverka användarna i en viss riktning. Som avsändare bakom desinformationen återfinns såväl utländska som inhemska intressen, såväl politiska/ideologiska/ intressedrivna, som kommersiella.

Forskare delar in informationspåverkan i tre huvudsakliga kate- gorier:

––svart propaganda: dold, falsk information och där avsändaren agerar under falsk flagg,

––grå propaganda: ett mellanting där antingen sanningshalten och/ eller avsändarens identitet och intentioner är okända, och

––vit propaganda: öppen, informationen betraktas som sannings enlig och har en officiell avsändare.3

2 Ophir, Nass Wagner (2009) Cognitive control in media multitaskers, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, nr. 37

3 Jowett, O’Donnell (2006). Propaganda & Persuasion, Sage Publications, s. 16–26.

390

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Vid en överföring av dessa teorier på Medieutredningens fokusområ- den utkristalliserar sig tre kategorier av särskilt intresse, då dessa på- verkar medborgarnas rättigheter till vederhäftig information och en oberoende nyhetsrapportering:

1.Främmande makts desinformation av svenska medborgare.

2.Medborgares eller nätverk av medborgares spridning av helt eller delvis falska uppgifter via sociala medier.

3.Svensk offentlig verksamhets ensidigt positiva kommunikation, som ökar i omfattning.

I den första kategorin har det skett en markant ökning av aktiviteterna de senaste åren, rapporterar flera expertinstanser. En kategori avsän- dare utgörs av våldsbejakande terrorister. Digitala medier utnyttjas skickligt i propagandasyfte av terroristnätverket Daesh (även kallat IS), slås fast i rapporten Våldbejakande islamistisk terrorism och sociala medier från Centrum för assymetriska hot- och terrorismstudier, Cats, vid Försvarshögskolan:

Sociala medier och hemsidor har primärt använts som verktyg för propa- ganda och indoktrinering.4

Det existerar emellertid flera former av informationspåverkan, Militära Underrättelse- och Säkerhetstjänsten, Must, uppmärksammar särskilt en form i sin årsrapport 2015, utan att nämna någon specifik avsändare: ”svartmålningar av Sverige och svenska företrädare i media”.5

Exempel på svartmålningar

Utredningen har under arbetets gång varit i kontakt med svenskar som utsätts för hot och trakasserier såväl från främmande makt som från inhemska element. Ett fall som gått till åtal hösten 2016 gäller Hudiksvalls tidnings ledarskribent, Patrik Oksanen. Enligt åtalet utsattes Oksanen för grovt förtal när en man, på Facebook, beskrev honom som dömd för pedofili.6 Ett annat exempel är hämtat från

4 Gustafsson, Linus (2015). Våldsbejakande islamistisk extremism och sociala meder, Centrum för Assymetriska hot- och terrorismstudier, Försvarshögskolan.

5 Must, Årsöversikt 2015, s. 11.

6 Hudiksvalls tingsrätt, mål nr B 1964-16.

391

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Finland. Reportern Jessikka Aro vid finska offentligt finansierade YLE inledde hösten 2014 en granskning av ett fenomen med ursprung i Ryssland som hon själv benämnde som pro-ryska troll, informationskrigare som sprider propaganda i sociala medier och påverkar det finska folket ”My Year as a Pro-Russia Troll Magnet: International Shaming Campaign and an SMS from Dead Father. Bloggpost på yle.fi:s webbplats 9 november 2015.” Under det år som följde utsattes hon för en till synes systematisk och orkestrerad för- talskampanj i vilken hon anklagades för allt från att vara USA-agent till illegal droghandlare och prostituerad. Hon utsattes för utpress- ningsförsök och sexuella trakasserier.

Målet var tydligt: att misskreditera henne som journalist inför publiceringen av granskningen. En närbesläktad tendens uppmärk- sammas av Säkerhetspolisen, Säpo, i organisationens årsrapport 2015:

Säkerhetspolisens bild är att Ryssland genom offentliga uttalanden har för- sökt påverka debatten om Sveriges säkerhetspolitiska vägval. Liknande pro- paganda sprids också i sociala medier i Sverige. Samma felaktiga, förvrängda och förvanskade budskap som sprids genom den offentliga propagandan sprids här. Syftet är att få ut proryska budskap samt spä på oro och skapa splittring i samhället.7

Ett konkret exempel på denna typ av svart propaganda är det förfal- skade brev som i september 2015 spreds i rysk tv och sedan dess finns i omlopp. Brevet synes vara signerat av den svenske chefsåklagaren Tora Holst och är skrivet på Justitiedepartementets brevpapper. Innehållet gör gällande att Sverige ska ha gått Ukrainas ärenden i ett domstolsfall. Något som föranledde en formell dementi från Holst.8

Foto: Skärmavbild från dn.se. Skärmavbilden är redigerad.9

7 Säkerhetspolisens årsbok 2015, s. 63.

8 Falskt svenskt brev i rysk tv: ”Okänd avsändare”, SvD, publicerad den 13 september 2015.

9 Ryska medier: Bildt kan bli minister i Ukraina, DN. Hämtad från webbplatsen i januari 2016.

392

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Ett annat exempel är spridningen av en falsk uppgift om att Carl Bildt skulle utnämnas till utrikesminister i Ukraina. Det var extra allvarligt att den påstådda ”nyheten” dök upp i flera seriösa svenska medier som alltså valde att lämna gängse yrkesmetodik och publicera ett obekräftat rykte, detta trots kännedom om att Bildts dementerat uppgiften. I det aktuella exemplet handlar det inte om två röster som balanserar varan- dra, utan om en oriktig uppgift, som av reportern bekräftats som falsk, men som ändå genom publiceringen ges spridning.

Ett tredje exempel är den svart-vita debatten om värdlandsavtalet där uppgiften om att kärnvapen skulle placeras i Sverige publicerades av traditionella medier. Såväl Sveriges utrikesminister som företrä- dare för Nato har i olika uttalanden dementerat dessa uppgifter.

Foto 1: Skärmavbild från aftonbladet.se10

Foto 2: Skärmavbild från svt.se11

Foto 3: Skärmavbild från svd.se12

Samtliga skärmavbilder är redigerade.

Sammantaget är denna svarta propaganda enligt flera bedömare att betrakta som en del av en psykologisk krigföring. Hur omfattande denna verksamhet är har inte gått att fastställa med säkerhet. Martin Kragh, chef för Rysslands- och Eurasienprogrammet vid Utrikes politiska institutet, har dock, inom ramen för sin pågående forsk- ning, sammanställt en omfattande empiri, bland annat baserad på

10 Kärnvapen kan placeras i Sverige, Aftonbladet. Hämtad från webbplatsen i januari 2016. 11 Hultqvist: Inga kärnvapen kommer hit, SVT. Hämtad från webbplatsen i februari 2016.

12 Natogeneral: Kärnvapen på svensk mark propaganda, SvD. Hämtad från webbplatsen i maj 2016.

393

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

3 344 artiklar publicerade på sajten Sputnik.se. Dessa kategoriserades i tio teman, där det vanligaste var ”kris i väst” (705 artiklar), ”positiv bild av Ryssland” (643 artiklar) och ”västs aggressivitet” (499 artiklar).

Tabell 8.1 visar den tydliga trenden att antalet förfalskade doku- ment som påstås vara författade av svenska beslutsfattare ökar.

Tabell 8.1 Falska dokument i det svenska informationsklimatet, planterade från Ryssland, december 2014–juli 2016

År	Antal dokument

2014	0
2015	14
2016	11

Källa: Martin Kragh, Utrikespolitiska institutet.

Av dessa fabricerade dokument – som i samtliga fall syftade till att smutskasta – handlade tio om svensk politik.

I den andra kategorin, den grå propagandan, återfinns felaktiga uppgifter som sprids via sociala medier, utan att det går att identifiera en tydlig avsändare. Hit hör ryktesspridning som ofta tar avstamp i en faktisk kontext och människors rädsla, men som landar i icke underbyggda slutsatser. Även rykten som blommat ut i fullskaliga moderna vandringssägner, spridda av människor som medvetet eller omedvetet tycker de illustrerar delar av eller hela deras världsåskåd- ning, passar in i detta fack.

Ett exempel är det grundlösa ryktet om att ”regeringen” låter jet- plan sprida ut skadliga kemiska eller biologiska substanser. Ryktet har varit ihållande i olika digitala plattformar sedan början av 2000- talet och har dementerats av flera sakkunniga myndigheter, såväl internationellt som nationellt.13 Ett annat exempel som fått enormt genomslag i den svenska demokratin på senare år är högerextrema grupper och individer, enskilt eller i digitala nätverk, som bedriver lågintensivt hat mot personer som anses icke svenska i form av helt eller delvis falska påståenden. En teknik som ofta används är miss- tänkliggörande eller öppna hot riktade mot alla som ger en motbild. En annan att man använder sig av ett snedvridet urval, för att t.ex. misskreditera en viss nationalitet. Även främlingsfientliga vandrings-

13 United States Environmental Protection Agency (2000). Aircraft Contrails Factsheet. SMHI (2014). Inga vetenskapliga belägg för chemtrails.

394

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

sägner förekommer, där det tydligaste historiska exemplet kanske är berättelsen om invandrarfamiljen som odlade grönsaker i parkettgol- vet, uppmärksammad av Bengt af Klintberg14.

I den tredje kategorin, den vita propagandan (dit viss reklam, pr/ kommunikation kan räknas), finns en mängd aktörer, inte minst kommersiella och ideella. Medieutredningen behandlar i nästa avsnitt (8.3) dold informationspåverkan från avsändare som själva utgörs av eller företräder offentliga verksamheter.

Materialet ovan visar att faktiska, så kallade svarta, propagandaakti- viteter äger rum i Sverige eller riktas till en svensk målgrupp från utlandet. Den samlade bilden är att situationen är på väg att förvärras.

Möjliga förklaringar bakom utvecklingen

Utvecklingen kan förklaras på flera sätt. En orsak är digitaliseringen som gjort det billigt och enkelt för i princip vem som helst att sprida massbudskap. En annan är det höga tempo som råder medieekologin.

Säpo:s årsrapport pekar ut två tydliga orsaker: medborgare, som oreflekterat sprider icke-verifierade uppgifter vidare, samt traditio- nella medier som i dagens snabba nyhetstempo tullar på det kritiska förhållningssätt som traditionellt präglar professionell journalistik:

Bristande granskning av etablerade mediekanaler och snabba okritiska del- ningar i sociala media medför att förvrängda, felaktiga och förvanskade bud- skap får snabb spridning. Risken är att allmänhetens tilltro till all nyhetsför- medling minskar. Samma effekt kan även nås genom att nyhetsarenan överflödas av nonsens – syftet är att grumla bilden och så frön av tvivel i form av ”kompletterande sanningar”.15

Denna medvetna glidning från sant till delvis sant som blandas med falska uppgifter är en teknik som propagandaavsändarna använder sig av. En annan är att misskreditera svenskt samhälle, något som ofta slår an i vissa grupper av nätaktivister som redan känner sig mar- ginaliserade och därför lätt fångas upp av trollens utkastade beten. På så vis sprider även svenska medborgare medvetet eller omedvetet pro- pagandan vidare. Enligt Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) är detta sistnämnda fenomen att betrakta som en trend.16

14 af Klintberg, Bengt (1986). Råttan i pizzan Folksägner i vår tid, s. 77. 15 Säkerhetspolisens årsbok 2015, s. 63.

16 Bygger på uppgift lämnad av MSB i augusti 2016.

395

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Till den senare kategorin hör det lapptäcke av politiskt extrema digitala miljöer, som dels utgörs av webbplatser, dels av enskilda bloggare och sociala medier-konton. I en rapport från Statens medie råd 2013, lyfts särskilt den högerextrema webbmiljön fram som ”omfattande” även om svårigheten med att exakt kvantifiera den också understryks. I en jämförelse med vänsterextrema och jihadis- tiska miljöer stack emellertid de högerextrema ut med 144 868 besök/dag, jämfört med 3 620 för de vänsterextrema och 90 för de jihadistiska.17

Statistiken är inte aktuell men rapporten innehåller värdefulla beskrivningar av de mekanismer som gör dessa miljöer till ekokam- mare när det gäller att sprida den grå propagandan, inte minst ett utpräglat konspiratoriskt tänkande som resulterar i ett ifrågasättande av fakta och aktörer som anses tillhöra en form av samhällselit.

Forskning har visat hur sociala medier har haft fler funktioner för dessa grupper, såväl kontaktskapande med och bekräftelse av lika sinnade som en plattform för att nå fler.

En del av den här miljön är organiserad, grupper som skapat stra- tegier för hur de ska söka upp för deras agenda relevanta diskussions- trådar. Stora delar är flyktiga. Den senaste trenden är podden som propagandakanal.18 Den organiserade delen förser direkt eller på olika öppna och slutna forum meningsfränder med ”argument” som snabbt blir virala i en digital värld där människor är mer benägna att söka bekräftelse för sina existerande övertygelser än nyanser och motbevisning.

Italienska forskare har efter omfattande empiriska studier slagit fast att människor som tror på konspirationer inte kommer i kontakt med människor som vill motbevisa konspirationer.19 Ett resultat som sannolikt är en kombination av de sociala plattformarnas filtrerings- algoritmer och konstitutionen på användarnas egna nätverk.

Polariseringen mellan grupper som medvetet eller omedvetet sprider propaganda och övriga är stark. Försvarsminister Peter Hultqvist har kallat desinformationen för en del av ett slags krigfö-

17 Statens medieråd (2013). Våldsbejakande och antidemokratiska budskap på internet.

18 Expos årsrapport (2015). Nätet det nya slagfältet, i årsboken Hatets politik.

19 Bessi, Alessandro, Zollo, Fabiana, Del Vicario, Michela, Puliga, Michelangelo, Scala, Antonio, Caldarelli, Guido, Uzzi, Brian & Quattrociocchi, Walter (2016). Users Polarization on Facebook and Youtube.

396

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

ring, med systematik och ett ”genomarbetat tänkande” och varnar för svensk naivitet och för det som han betecknar som ett ”missbruk av demokratin”.20

Sammanfattningsvis är det nödvändigt att konstatera att desin- formation sprids till svenska målgrupper – såväl via traditionella som digitala och sociala medier samt via vad experterna kallar ”fötter på marken”. Ett exempel på den senare kategorin är när ett ryskt tv- team, från ett företag som sedan 2001 kontrolleras av ryska statens oljebolag Gazprom bad om att få besöka länsstyrelsen på Gotland. Tv-kanalens medarbetare förespeglade den svenske tjänstemannen att inslaget skulle handla om naturreservat och bad honom peka ut de över 100 gotländska reservaten på en karta. När inslaget seder- mera sändes (i februari 2016) sägs det i speakertexten att han pratar om krigshändelser i områdena21. Ett annat exempel är när personer som befunnit sig i olika ideologiska gemenskaper på internet tar till handlingar utanför internet.22

Enligt experter riskerar den medialt förstärkta informations påverkan att vara bestående (även om den lär fluktuera i intensitet beroende på det aktuella politiska läget). Det är därför Medieutredningens bedömning att den därmed utgör ett hot mot medborgarnas rättigheter till korrekt information och kvalitativ nyhetsrapportering som det öppna samhället måste finna vägar att hantera. Risken är annars stor att även den seriösa nyhetsförmed- lingen tappar i trovärdighet, till men för det demokratiska samhälls- skicket.

Arbete med att förhindra informationspåverkan kan delas in i tre kategorier: begränsa förekomsten av budskap, förhindra åtkomsten till dessa samt åtgärder för att stärka mottagarnas resistens. Det är Medieutredningens bedömning att de två första kategorierna är behäf- tade med stor risk för ingrepp på yttrandefrihetens område, som ur mediepolitisk synvinkel är icke önskvärda. Fokus hamnar därför på den sistnämnda: insatser för att höja medborgarnas motståndskraft.

20 Intervju med Peter Hultqvist i Hela Hälsingland, publicerad den 20 juli 2016.

21 Länsstyrelsen utnyttjad i rysk propaganda-tv. Inslag i SR P4 Gotland publicerat den 19 juli 2016.

22 Docent Heléne Lööw, Uppsala universitet, som forskar om hatbrott och sociala medier citerar på forskning.se som exempel på denna kategori seriemördaren Peter Mangs. Mangs dömdes 2012 av Malmö tingsrätt för två mord, fyra mordförsök och tre fall av grova olaga hot, brott som i huvudsak riktats mot invandrare.

397

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Svenska myndigheters arbete mot dold informationspåverkan

Det finns flera statliga myndigheter som utför uppgifter som helt eller delvis berör dold informationspåverkan, inom i första hand Justitiedepartementets och Försvarsdepartementets ansvarsområden, men även inom Kulturdepartementets, Utrikesdepartementets och Utbildningsdepartementets. I tabell 8.2 redovisas ett urval av dessa.

Tabell 8.2 Myndigheter med uppdrag som berör dold informationspåverkan

Justitiedepartementet	Myndigheten för samhällskydd och beredskap
	Säkerhetspolisen, Säpo
	Polismyndigheten
	Brottsförebyggande rådet, Brå
Försvarsdepartementet	Totalförsvarets forskningsinstitut, Foi
	Försvarets radioanstalt
	Försvarsmakten – Psyopsförbandet
	Försvarshögskolan – Centrum för asymmetriska hot- och terro-
	rismstudier
	Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Must
Kulturdepartementet	Statens medieråd
	Forum för levande historia
	Nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism
Utbildningsdepartementet	Skolverket
	Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
Utrikesdepartementet	Utrikesförvaltningen

MSB fick i regleringsbrevet för 2016 i uppdrag att arbeta aktivt med det område som kallas ”informationspåverkan”, som enligt myndig- heten kan delas in i fem kategorier:

––kognitiv, via korrekt eller missvisande information, riktad till institutioner, beslutsfattare och allmänhet

––fysisk, via sabotage, hot, våld riktat mot funktioner, plattformar och individer

––diplomatisk, via påtryckningar, utpressning i syfte att påverka omvärldens ställningstaganden,

398

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

––ekonomisk, via embargo, sanktioner, valutaspekulation riktad mot handel, finans, trygghet och välfärd.

––militär genom operationer eller provokationer riktade mot landets förmåga att agera, mot nationens trovärdighet

MSB har valt att fokusera på den kognitiva och fysiska informations- påverkan, och bygger 2016 upp denna verksamhet. I uppdraget ingår också att MSB genom kunskapsspridning och stöd till samverkan ska bidra till övriga bevakningsansvariga myndigheters och berörda ak- törers beredskap inom området.23

Bland de övriga myndigheternas verksamhet på detta område kan nämnas t.ex. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) som har regeringens uppdrag att genomföra kvantitativa kartläggningar och analyser av den våldsbejakande extremistiska propaganda som sprids via internet och sociala medier i Sverige. Kartläggningen ska omfatta de våldsbejakande extremistiska miljöer som finns i Sverige: höger- extremism, vänsterextremism och islamistisk extremism och deras internationella kopplingar.24 Uppdraget pågår 2016–2019 och ska slutredovisas i mars 2019.

Den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism bedriver ett långsiktigt förebyggande arbete där berörda aktörer på både nationell och lokal nivå engageras, involveras och stöttas för att utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Eftersom våldsbejakande extremistiska grupper använder internet och sociala medier för att sprida propaganda och annat material som glorifierar våld, våldsbejakande ideologier och terrorism är kunskap om detta också en del i samordnarens uppdrag gentemot myndigheter och kommuner. Försvarshögskolan har bl.a. på uppdrag av samordna- ren kartlagt våldsbejakande islamistisk extremism på sociala medier. Den nationella samordnarens uppdrag ska slutredovisas i januari 2018.

Utrikesdepartementet har tagit fram en vägledning för att höja kunskapen kring desinformation och propaganda, främst inom utri- kesförvaltningen, med särskilt fokus på utlandsmyndigheterna. Handledningen innehåller även konkreta tips och råd kring hur de

23 Bygger på uppgift lämnad av MSB i augusti 2016.

24 Kulturdepartementet. Uppdrag till Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) att göra kartlägg- ningar och analyser av våldsbejakande extremistisk propaganda (Ku2016/01373/D).

399

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

anställda kan och bör agera, exempelvis att de proaktivt ska kontakta olika grupper och förse dem med relevanta faktaunderlag. Departementet bistår också med rådgivning på området.25

Regeringen gav i september 2016 Statskontoret i uppdrag att kartlägga de verksamheter som statliga myndigheter bedriver som är relevanta för ett psykologiskt försvar anpassat efter dagens förhål- landen. Uppdraget ska redovisas senast 31 mars 2017.26

Medieutredningens slutsats

Den översiktliga genomgång som Medieutredningen har gjort visar att den mångfald av myndigheter som bedriver verksamhet på infor- mationspåverkans-området kan innebära en risk för ett splittrat ansvar och sämre möjlighet till en helhetsbild. I värsta fall skulle de olika aktörernas insatser kunna motverka varandra. Mycket talar där- för för att det skulle kunna behövas en mer uttalad nationell samord- ning på området.

Medieutredningen vill peka på möjligheten att ytterligare utreda behovet av en nationell samordnare av det mediala civilförsvaret för att öka medborgarnas förmåga att kunna identifiera och försvara sig mot dold informationspåverkan. En sådan samordnare skulle kunna koordinera arbetet med informationspåverkan och utgöra en natio- nell nod för att samla spetskompetens och tillgänglig kunskap.

8.3Informationspåverkan från offentliga verksamheter

Det är emellertid inte bara främmande makt som bedriver informa- tionspåverkan riktad mot svenska medborgare. Som tidigare nämnts finns en mängd aktörer verksamma inom det område som handlar om öppen opinionspåverkan, inte minst kommersiella krafter inom reklam/pr, något som kan tyckas okontroversiellt.

25 Bygger på uppgifter lämnade av Utrikesdepartementet i augusti 2016.

26 Justitiedepartementet. Uppdrag till Statskontoret om svenska statliga myndigheters verksam- het avseende psykologiskt försvar (Ju 2016/06664/SSK).

400

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Information blir kommunikation

En grupp aktörer som för Medieutredningen är av särskilt intresse och som också stärkt sin verksamhet på detta område är de offentligt finansierade verksamheterna. Såväl statliga myndigheter som kom- muner och landsting/regioner har ett långtgående informationsan- svar, förankrat i våra grundlagar. Det handlar i grunden om att säkerställa medborgares rätt till insyn. Regeringsformen ställer krav på saklighet och opartiskhet.27 JO har slagit fast att det innebär att uppgifter som lämnas av offentliga aktörer ska vara korrekta till såväl innehåll som form och baseras på hållfast underlag. Det ska vara vidare vara sakligt motiverat att ge spridning åt uppgifterna. Kravet på opartiskhet innebär bl.a. att informationen ska vara allsidig och objektiv. Den får således inte vinklas till myndighetens egen för- mån.28 Att en myndighets information även kan rymma andra inslag konstateras av bransch- och intresseorganisationen för aktörer som arbetar med direkt och datadriven marknadsföring, Swedma. Swedma exemplifierar gränsdragningsproblematiken med följande: ett utskick ”som avser att måttfullt informera om exempelvis nyetable- rade vårdcentraler” kan klassificeras som samhällsinformation, men samma utskick blir marknadsföring om det exempelvis innehåller en valblankett med mottagarens uppgifter förifyllda, i syfte att få mot- tagaren att lista sig på avsändarens vårdcentral. I ett vägledande utta- lande slås fast att syftet är avgörande för om en viss informations åtgärd är att betrakta som samhällsinformation eller marknadsföring.29

En utveckling som går hand i hand med det alltmer medialt pro- fessionaliserade samhället är att även offentligt finansierade verk- samheter börjar arbeta mer proaktivt: information blir kommunika- tion. Debatten om opinionsbildande myndigheter är inte ny30, men den får förnyad aktualitet i ljuset av de förskjutningar som redovisats i delbetänkandet, inte minst en kraftigt expanderande verksamhet inom området. Få aktörer synes också ha en samlad överblick över sina många och skiftande kommunikationsinsatser. Rörelsen i rikt- ning mot begreppet kommunikation kan visserligen uppfattas som

27 1 kap 9 § regeringsformen (RF).

28 Beslut av JO Axberger den 16 februari 2010 (4935-2009).

29 Samhällsinformation eller marknadsföring? vägledande yttrande från Swedish Direct Marketing Association, Swedma, DR-gruppen, oktober 2013, reviderat februari 2014.

30 Se t.ex. Myndigheters kommunikationsuppdrag, statsvetaren Olof Peterssons blogg, mars 2015.

401

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

positiv och stärkande – de offentliga verksamheterna slutar envägs- kommunicera och inleder dialog med medborgare och övriga intres- senter. En följd av utvecklingen är emellertid att skattebetalarnas pengar går till en mängd aktiviteter som i en vid tolkning skulle kunna ingå i informationsplikten men som också kan problematise- ras, ur ett demokratiskt perspektiv.

––så kallad ”medieträning” av nyckelpersoner (ibland i syfte att skapa en förmåga att undvika journalisters frågor),

––lobbying (ibland i syfte att påverka politikens riktningsbeslut som berör den egna verksamheten), och

––delar av det så kallade kommunikationsstrategiska arbetet (som kan gå ut på att framställa den egna verksamheten i bättre dager än vad som är motiverat med utgångspunkt i verkliga fakta och skeenden och som därmed bryter mot kraven på saklig och opar- tisk myndighetsinformation).

Ett talande exempel beskrivs i Aftonbladet den 8 augusti 2016. Polis- myndigheten har antagit en kommunikationspolicy 2015 vars mål är att ”upprätthålla och stärka förtroendet för myndigheten”.31

Med en dylik skrivning är det möjligt för anställda att tolka in att allt som sker i organisationen som inte upprätthåller eller stärker allmänhetens förtroende ska förtigas eller förvanskas. Något som också skedde när Polisen svarade på TT:s frågor om en dödsskjut- ning i Stockholmsförorten Bagarmossen den 22 juni 2016:

Den mannen avvek i en bil som en polispatrull får syn på och stoppar på Sockenvägen. Föraren kliver ur och skjuter mot patrullen, som besvarar elden. Gärningsmannen är skjuten.32

Trots att det också står i kommunikationspolicyn att ”all kommuni- kation ska baseras på fakta” var svaret inte sant. I ett meddelande från myndigheten dementeras de ursprungliga uppgifterna en månad senare den 27 juli 2016.

31 Kommunikationspolicy för Polismyndigheten, antagen den 9 november 2015. 32 ”Man sköts ihjäl av polis”, Aftonbladet 22 juni 2016.

402

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Foto: Skärmavbild från polisen.se33

Ett annat intressant fall är Rikspolisstyrelsens upphandling av pr- konsulttjänster från Prime för 25 miljoner kronor på tre år. Trots att myndigheten har cirka 200 anställda som arbetar dedicerat med information och kommunikation ansåg ledningen att dessa insatser behövde kompletteras. En del av insatserna avser, enligt upphand- lingsunderlag och fakturor, ”omvärldsbevakning”.34

En väsentlig del av pr-firmors verksamhet är påverkan av opinions bildare och politiker, ett område som brukar kallas ”public affairs”. Enligt Primes egen beskrivning av tjänsten handlar det om att

influera politiskt beslutsfattande som påverkar /…/ organisationens affärs- miljö. Primes erfarna public affairs-grupp hjälper kunder att påverka den allmänna opinionen och relationen med beslutsfattare på lokal, nationell och internationell nivå. 35

Situationen som råder innebär alltså att skattefinansierade myndig- heter och andra offentliga verksamheter köper tjänster för att exem- pelvis påverka politiken och dess instruktioner till verksamheten.

Ytterligare ett exempel med helt andra följdverkningar är då kom- muner eller regioner startar egna mediekanaler för att sprida infor- mation om kommunen eller regionen. Många kommuner har egna tidningar som delas ut till alla hushåll och webbplatser som behandlar ”nyheter” och ”aktualitet” från området. Dessa har ofta enbart posi-

33 Dödsskjutningen i Bagarmossen den 22 juni, Polismyndigheten. Hämtad från webbplatsen i juli 2016.

34 Bygger på uppgifter från Polismyndigheten i augusti 2016. 35 Uppgift hämtad från Primegroups webbplats i augusti 2016.

403

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

tiva vinklar och syftet med kommunikationen är exempelvis att främja tillväxt, attrahera investeringar eller att ge en motbild till det som upplevs som alltför negativ bevakning från de oberoende medi- erna.

Ett aktuellt och närbesläktat fall gäller det politiska partiet Moderaterna i Västerbotten som hösten 2016 startat webbsidan Nyheter i Västerbotten, som efterliknar en nyhetssajt trots att det är partiet som står bakom. Inledningsvis framgick inte avsändaren men efter kritik har partiet lagt till den informationen.36 Detta initiativ är ett exempel på en glidning från den traditionella partiinformationen om partiets ståndpunkter i olika frågor till en mer dold informa- tionspåverkan. Kommunikationsverksamhet av olika slag kan själv- klart anses ingå i kommunens informationsplikt men den kan också bli problematisk om innehållet som producerats av den välfinansie- rade offentliga verksamheten a) inte uppfyller kraven på saklighet och opartiskhet, b) av medborgarna uppfattas som en fullgod ersätt- ning för lokala, oberoende medier.

I många fall har kommuner i dag kommunikationsavdelningar som är avsevärt större än de lokala mediernas redaktioner, vilket antyder att kommunerna är kapabla att leverera större volymer, möj- ligen även mer professionellt paketerade, i fler kanaler. Dessutom hittar sig denna ström av kommunal, vita propaganda, ofta in i med- ieföretagens digitala kanaler, som behöver fyllas med relevant inne- håll. Detta lyftes under ett av Medieutredningens samråd som en utmaning av tidigare kommundirektören i Nordmaling, han efterfrå- gade mer kritisk granskning av det kommunerna kommunicerar ut.37 Ett annat gäller Helsingborgs kommun, som anmäldes till JO. Oppositionen menade att kommunledningen använt kommunens tidning för att sprida ”ensidig propaganda” för att gynna den poli- tiska majoriteten. JO lämnade ärendet utan åtgärd. 38

Om de kraftiga nedskärningarna, väl beskrivna i delbetänkandet, fortsätter är en trolig utveckling att de lokala medierna kommer att bli färre och allt mindre kapabla att leverera kvalitativ journalistik.

36 Moderaterna förtydligar sin nyhetssajt, SVT.se, den 22 och 23 september 2016.

37 Medieborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldighetger – möjligheter och an- svar (SOU 2015:94), Medieutredningens delbetänkande, s. 251–252.

38 JO (2645-2014) samt granskning av Vår stad, K 14:08, Stadsrevisionen i Helsinborg, (2014-06-11).

404

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Resultatet blir orter med många granskade och få eller inga granskare och med en lokal rapportering som består enbart av en tillrättalagd bild av tillståndet i kommunen.

Vad orsakerna är vet vi inte men att förtroendet för demokratins institutioner sjunker är tydligt. Det finns sannolikt en mängd förkla- ringar till detta förtroendetapp, som syns såväl lokalt och regionalt som nationellt och på EU-nivå. Delbetänkandet beskrev redan utvecklingen men sedan delbetänkandet publicerades har ny statistik framkommit som visar på något som verkar vara en accelererande trend. Mellan åren 2014 och 2015 har andelen i befolkningen som har ett mycket eller ganska stort förtroende för riksdagen minskat från 40 till 28 procent. Samtidigt har förtroendet för regeringen minskat från 47 till 32 procent och förtroendet för kommunstyrelserna från 27 till 20 procent.39

Oavsett om denna utveckling har en koppling eller ej är det rele- vant att väcka frågan hur långt det är rimligt att skattefinansierade verksamheter får gå när det gäller att kommunicera förvaltningens eller den politiska majoritetens bild, ofta positiv, av den egna verk- samheten. Hur långt det är tillåtet att använda olika metoder för att påverka medborgarnas verklighetsuppfattning. Samt vilket statens ansvar är för balansen mellan makten (de granskade) och medierna (granskarna).

Gränsen mellan information och påverkan

Samtidigt förefaller det finnas ett juridiskt vacuum vad gäller gräns- dragningen mellan information och propaganda. Pontus Winther, forskare vid Försvarshögskolans Folkrättscentrum, har studerat frå- gan för MSB:s räkning. Han arbetar för närvarande på en avhandling i folkrätt, om icke-fysisk påverkan, och konstaterar att det inte finns någon tydlig rättslig reglering som förbjuder Förvarsmakten att använda hela makten i psyopsförbandets påverkansmöjligheter mot den egna befolkningen.

Den otydliga gränsen mellan information och påverkan behandlas även i Försvarsmaktens handbok för informationsoperationer:

39 Arkhede, Sofia & Ekengren Oscarsson, Henrik (2016). Svenska demokratitrender, Göteborgs universitet.

405

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Skillnad mellan informationstjänst och psyops kan ibland uppfattas bara ge- nom skillnader i val av kanal och avsändare.40

Här menar Winther att han i sin forskning mött exempel på hur en offentlig aktör, Försvarsmakten i detta fall, organiserar sig för att uppfylla regeringsformens krav och samtidigt skapa en situation där handlingsutrymmet avseende påverkansoperationer inte begränsas: Det förvaltningsrättsliga sköts av informationsavdelningen, det ope- rativa av förbanden.

Myndigheters aktiviteter inom informationsområdet är grund- läggande för att medier och medborgare ska få korrekt och trovärdig information. Det är Medieutredningens bedömning att den aktuella utvecklingen hyser potentialen att skada balansen mellan granskare och granskade samt inverka menligt på medborgarnas förtroende för medier och demokratins institutioner generellt.

Ett minimikrav måste vara att informationspåverkan från skatte- finansierade verksamheter synliggörs; på samma sätt som marknads- föringslagen kräver att annonsfinansierat innehåll annonsmärks borde offentlig verksamhet på ett tydligt och transparent sätt redo- visa vem det är som står som avsändare.

Medborgarna har rätt till korrekt information från seriösa, ansvarstagande medier och pålitliga myndigheter. Utan trovärdig informationsförmedling riskerar det sociala kontrakt som existerar mellan medborgare och samhället att skadas och det – ur internatio- nell jämförelse närmast unikt – starka förtroende som finns i vårt öppna svenska samhälle att urholkas.

Medieutredningens slutsats

Skattefinansierade verksamheter har ofta – i förhållande till medbor- gare och medier – en dominerande ställning, inte minst när det gäller ekonomiska förhållanden. Med hänvisning till de förskjutningar inom myndigheters informations- och kommunikationsarbete som beskri- vits såväl i delbetänkandet som ovan, menar Medieutredningen att det kan finnas en risk att medborgarna utsätts för negativ påverkan.

40 Försvarsmakten (2008) Försvarsmaktens Handbok Informationsoperationer. s. 63.

406

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

För att undvika den oönskade utveckling är det av vikt att defi- niera var gränsen går för vad myndigheter och andra skattefinansie- rade verksamheter har rätt att göra när det gäller påverkan av svensk befolkning, t.ex. via psykologiska operationer eller annan strategisk kommunikation. Ett dylikt arbete borde kunna ske inom ramen för en statlig utredning. Ett möjligt fokus vore att analysera var gränsen går mellan saklig och opartisk information till allmänhet och medier och vad som är att betrakta som olämplig informationspåverkan.

Den existerande tillsynen över myndigheters informationsarbete ter sig begränsad till enskilda ärenden. Medieutredningen anser att det vore önskvärt att tillsynen utvecklas i en riktning som möjliggör identifiering av oönskade tendenser.

8.4En nationell kraftsamling för medie- och informationskunnighet

Kraven på den enskilda individens förmåga att kritiskt granska och bedöma information från en rad källor ökar i det digitala medieland- skapet. I Medieutredningens forskningsantologi synliggörs forskar världens samsyn kring vikten, men även behovet av, att säkerställa en basal medborgerlig kompetens rörande medie- och informations- kunnighet (MIK).41 MIK brukar definieras som de förmågor som gör att en människa kan finna, analysera, kritiskt värdera och själv skapa information i olika medier och kontexter.

Professor Ulla Carlsson vid Göteborgs universitet sammanställer i Medieutredningens forskningsantologi en rad olika definitioner, som alla kan sägas ingå i samlingsbegreppet medie- och informa- tionskunnighet: förståelse för medie- och kommunikationssamhäl- let (struktur, ekonomi, organisation, plattformar, nätverk, funktion), källkritik (välja, värdera och förstå innehåll, budskap och flöden), etiskt och kritiskt tänkande, använda information, kommunicera med andra, skapa innehåll och uttrycka sig i olika innehålls- och spridningsformer, förstå tekniken (inkl. sökkunskap) och att förstå relevanta lagar och regelverk.42

41 Människorna, medierna & marknaden. Medieutredningens forskningsantologi om en demo- krati i förändring (SOU 2016:30).

42 Carlsson, Ulla (2016). Medie- och informationskunnighet, demokrati och yttrandefrihet, i Medieutredningens forskningsantologi (SOU 2016:30).

407

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Unesco omtalar MIK som en allmän medborgerlig kompetens och slår fast att MIK-kunniga medborgare är en av grundförutsätt- ningarna för ett fungerande demokratiskt samhälle. Digitaliseringen utgör en, för medborgarna, mäktig potential – men riskerar också att skapa nya klyftor. När stordataanalys slår igenom som beslutsstöd, när automatisering och artificiell intelligens blir allt mer integrerade inslag i såväl samhällsstrukturer som i enskildas liv, riskerar medbor- gare utan eller med bristande medie- och informationskompetens att halka efter. Medieutredningen har redan i delbetänkandet pekat på möjligheter och utmaningar, t.ex. i relation till dagens individualise- rade medieanvändning.43 I kapitel 3 förs ett fördjupande resonemang om just förmågan att exploatera data, som delvis berör verktyg och kunskap. Men det handlar också om tillgång till data och den makt den utgör eller inom kort kommer att utgöra.44

Framtidskommissionens slutrapport lyfter tre faktorer med bety- delse för att medborgare ska kunna hålla sig korrekt informerade genom medieanvändning: möjligheter att ta del av medieutbudet, motivation att göra det och förmåga att förstå och tillgodogöra sig innehållet.45 Även Demokratiutredningen konstaterar nödvändighe- ten i att kunna tillgodogöra sig kunskap för att delta i demokratin – att kunna granska och källkritiskt bedöma och använda information för kunskapsinhämtning.46 Regeringen uttrycker att medborgares förmåga att kritiskt värdera innehåll i medier är av stor vikt för att mediernas demokratistärkande funktion ska kunna tas till vara.47

MIK i skolan

Det formella utbildningsväsendet och grundskolan utgör ett nav för MIK-frågorna. Brister i skolelevers undervisning gällande kritiskt tänkande och granskande samt källkritik har konstaterats de senaste åren. Ett exempel är Skolverkets egna rapporter som 2013 visade att en tredjedel (31 procent) av unga i årskurs 7–9 aldrig fått någon undervisning i källkritik. Tre år senare har andelen elever som uppger

43 SOU 2015:94 s. 14–15.

44 Se avsnitt 3.6.9

45 Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19), slutrapport av Framtidskommissionen, s. 180.

46 Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5), betänkande av 2014 års Demokratiutredning. s. 536.

47 Prop. 2016/17:1, utg.omr. 17, s. 32.

408

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

att de aldrig har fått undervisning i källkritik emellertid sjunkit: år 2016 utgör gruppen endast 10 procent av landets elever. Lärarnas egna kompetenser på området varierar. Nästan varannan grundskol- lärare uppger att de har ett mycket stort eller ganska stort behov av kompetensutveckling avseende källkritik.48

Enligt en undersökning av Statens medieråd från 2014 existerar stora skillnader rörande i vilken utsträckning inslag av medie- och informationskunnighet förekommer på högskolornas lärarutbild- ningar. Medan ett fåtal utbildningar hade ambitiösa satsningar på området hade andra inga alls.49

I en internationell undersökning från 2013 framgår att de svenska lärarna i årskurs 8 har fått ytterst begränsad kompetensutveckling om it-användning i undervisning och lärande jämfört med lärare från andra europeiska länder.50

Digitaliseringskommissionens delbetänkande från 2014 visade att it som pedagogiskt verktyg fortfarande är ett utvecklingsområde för många lärare samt att tillgången till och användningen av it i olika ämnen varierar över landet.51

Medielandskapets förändring i kombination med det faktum att allt färre använder traditionella nyhetsmedier aktualiserar behovet av kompetens på området källkritik och kritiskt granskande. Demo kratiutredningen föreslår därför att undervisning om kritisk gransk ning och källkritik ska ingå som en prioriterad del i det nationella skolutvecklingsprogrammet, som riktar sig till landets alla skol huvudmän och skolor för att utveckla och stärka (skol)utbildningen.

Skolans roll är ovedersäglig för MIK-frågorna. Skolverket, som expertmyndighet, central – med kompetens kring t.ex. läroplaner och pedagogik. Med syftet att alla barn och elever ska få en mer lik- värdig möjlighet att utveckla digital kompetens har Skolverket läm- nat förslag till regeringen på nationella it-strategier för skolväsendet(april 2016).52 I visionen har alla barn och elever utveck- lat adekvat digital kompetens år 2022. Skolverket har även tagit fram

48 Skolverket (2016) It-anvandning och it-kompetens i skolan, Skolverkets it-uppfoljning 2015.

49 Statens medieråd (2014). Medie- och informationskunnighet i Sverige: En kartläggning av aktörer.

50 European Schoolnet (2013) Survey of Schools: ICT in Education. Benchmarking Access, Use and Attitudes to Technology in Europe’s Schools.

51 En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår (SOU 2014:13).

52 Utbildningsdepartementet. Uppdrag till Statens skolverk att föreslå nationella it-strategier för skolväsendet (U2015/04666/S).

409

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

förslag för hur uppdraget att stärka elevers digitala kompetens ska tydliggöras i läroplaner, kursplaner, ämnesplaner och examensmål för grund- och gymnasieskola. I ämnesplanerna för samhällskunskap finns skrivningar om att undervisningen t.ex. ska behandla digitalise- ring och mediers innehåll, samt nyhetsvärdering i samband med frågor om demokrati och politik.53

En iögonenfallande aspekt i sammanhanget är att det, redan före revisionerna av läroplanerna, ställdes betydligt högre krav på MIK- kompetenserna hos eleverna än på lärarna.

Statens medieråd har föreslagit att examenskraven avseende MIK- kompetens på lärarutbildningarna, såsom de uttrycks i högskoleför- ordningen, bör skärpas.54 Vidare har myndigheten fört fram att ett arbete med att utveckla mätbara mål och standardiserade indikatorer för medie- och informationskunnighet i skolans olika stadier bör inledas. Att utveckla sådana mål och utvärderingsmetoder skulle, enligt myndigheten, kunna bidra till att tydliggöra vilka pedagogiska metoder som är mest framgångsrika. Statens medieråd har t.ex. före- slagit nationella digitala prov som mäter skolelevers MIK-förmågor som en väg mot ett mätbart och resultatbaserat arbetssätt kring MIK.55

I en tid av hastiga förändringar på området uppstår behov av att, i takt med teknikutvecklingen, iterativt arbeta med kunskapsmålen. När informationsinhämtning inte längre handlar om att använda ett traditionellt medium utan i allt högre utsträckning börjar med en sökning i en sökmotor behöver kraven också omtolkas och anpassas. Begrepp som källkritik t.ex. bör utvecklas till att omfatta algoritm- kritik. Färdigheter i medieanvändning bör t.ex. även omfatta medve- tenhet om hur varje delning skapar digitala fotspår, men också hur användningen över tid utgör en slags mediediet, som varje medbor- gare behöver balansera.

Bibliotekens roll

Det ingår, enligt direktiven till Medieutredningen, att i arbetet med att forma framtidens mediepolitiska verktyg även väga in bibliote- kens roll som arenor för kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning.

53 Skolverket (2016). Redovisning av uppdraget om att föreslå nationella it-strategier för skolväsendet – förändringar i läroplaner, kursplaner, ämnesplaner och examensmål.

54 Bygger på uppgifter lämnade av Statens medieråd i augusti 2016.

55 Bygger på uppgifter lämnade av Statens medieråd i oktober 2015 och i augusti 2016.

410

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Bibliotekens potential på området fördes fram i delbetänkandet, inte minst framhölls den närmast unika neutrala sökupplevelsen som all- mänhetens datorer, där många användares beteenden blandas, erbju- der. Vid de två samrådsmöten då Medieutredningen haft dialog med företrädare för bibliotekssektorn har det framgått att även de ser detta som en viktig funktion för biblioteken, några oroar sig emel- lertid för en utveckling där vissa bibliotek väljer bort att uppdatera hårdvaran och andra helt tar bort denna tjänst.

I Folkbiblioteken i medielandskapet, ett av bidragen i Medieutred ningens forskningsantologi, lyfts bibliotekens roll som nod för medborgarnas tillgång till olika typer av medier och ansvaret för medborgarnas intellektuella tillgång till medier. Folkbiblioteken ser det som sin uppgift att såväl tillhandahålla ett brett och varierat med- ieutbud som att utgöra ett pedagogiskt stöd, inte minst för grupper som annars inte skulle få tillgång till dessa tjänster. De konkreta insatserna är flera: tillgängliggörande av medier med ett kvalitativt, brett och mångsidigt innehåll, vägledning och guidning i medieland- skapet och förstärkning av användarnas MIK-kunskaper. Därutöver utgör biblioteken en mötesplats där, i bästa fall, olika synpunkter, åsik- ter och perspektiv i samhällsfrågor kan brytas. Folkbiblioteken står emellertid i detta arbete inför ett antal utmaningar, t.ex. bristande personalresurser och kompetens.56

Ett exempel på MIK-verksamhet är projektet med MIK- bibliotek.57 I projektet uppmuntras folkbibliotek och skolbibliotek – genom fortbildning av bibliotekarierna och material för biblioteks- rummet – att engagera sig kring MIK. I november 2015 var 351 bibliotek anslutna, varav 104 folkbibliotek. Satsningen syftar till att få besökare att diskutera och fundera över hur nyheter och informa- tion produceras och förmedlas, hur budskap utformas och sprids, framför allt på internet.58

Utredningen för en nationell biblioteksstrategi la i september 2016 fram förslag om ett digitalt kompetenslyft för landets alla med- borgare genom en satsning på bibliotekssektorn. Målet med sats-

56 Francke, Helena, Söderlind, Åsa, Pilerot, Ola, Elf, Gullvor & Limberg, Louise (2016). Folkbiblioteken i medielandskapet, i Medieutredningens forskningsantologi (SOU 2016:30).

57 Projektet startades av Statens medieråd i samarbete med Svensk biblioteksförening 2014 och kallades vid starten för MIK-centraler.

58 Francke, Helena, Söderlind, Åsa, Pilerot, Ola, Elf, Gullvor & Limberg, Louise (2016). Folkbiblioteken i medielandskapet, i Medieutredningens forskningsantologi (SOU 2016:30), s. 527.

411

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

ningen är bl.a. att öka kompetensen hos den vuxna befolkningen avseende källkritisk granskning av medier, ägarstrukturer och globala sammanhang. Utredningen påtalar att Sverige genom att använda den kunskap och kompetens som finns inom biblioteksväsendet har god möjlighet att skapa ett brett digitalt kompetenslyft i befolk- ningen.

Övriga MIK-insatser

Statens medieråd ska enligt sin instruktion bl.a. verka för att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare i syfte att skydda dem mot skadlig mediepåverkan. Ett verktyg för myndigheten i detta arbete har sedan flera år varit MIK, exempelvis har utbildningen ”MIK för mig”, som riktar sig till elever, lärare, skol- och folkbibliotek, tagits fram. Myndighetens MIK-arbete är uppbyggt kring en kunskapsbas och en struktur för att arbeta mot olika målgrupper, främst vuxna som arbetar nära barn som t.ex. lärare, fritidsledare, förskolepersonal och bibliotekarier men även sjuksköterskor vid barnavårdscentraler. En annan viktig del i myndighetens verksamhet är samarbeten med andra relevanta och – i frågorna initierade – samhällsaktörer, t.ex. Skolverket, MSB och Sida, men också med forskarsamhället, SVT och UR. Vid sidan av att producera och sprida material arbetar Statens medieråd med att uppmärksamma beslutsfattare på lokal, regional och nationell nivå om vikten av en ökad medie- och informations kunnighet i samhället.

Utöver myndigheter och andra statliga organ/initiativ finns det enligt Statens medieråds kartläggning från 2014 20 aktörer i det civila samhället som är aktiva inom MIK-området. Detta engagemang kan samlas i olika sakfrågeallianser kring MIK, s.k. ”intressekluster”, synligt i konkreta aktiviteter, projekt, pedagogiska material, mässor och evenemang där flera aktörer samverkar. Exempel på ”intresse kluster” kring MIK är skolans digitalisering – där framför allt de två lärarförbunden är aktiva, men även organisationer som Sveriges kommuner och landsting (SKL) och Datorn i utbildningen (DiU). Ett annat ”intressekluster” handlar om begreppet MIK, litteracitet i bred bemärkelse, medier och medborgarskap. Inom detta fält har främst Nordicom varit drivande, men även aktörer som bl.a. Svensk biblioteksförening och filmpedagogerna vid Folkets Bio. Ett kluster

412

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

med än så länge relativt begränsade samarbetsytor handlar om MIK i relation till risker på nätet där t.ex. organisationer som Bris, Friends och Nätvandrarna är aktiva.59

Branschorganisationen Tidningsutgivarna (TU) och dess med- lemmar har sedan 50 år tillbaka drivit satsningen Tidningen i skolan, som 20 000 lärare använt sig av. I maj 2010 bytte verksamheten namn till Mediekompass. Mediekompass har en bred målgrupp från för- skola till vuxenutbildning, men är främst inriktad på att stärka unga medborgares medieanvändning. Verksamheten har erbjudit konkreta verktyg för undervisning om och med medier. Framtiden är emeller tid oklar med hänvisning till finansieringssituationen.60

Samordning av MIK-insatserna

MIK-utvecklingen spänner över flera områden. Någon formell sam- ordning, utöver den arbetsgrupp som skapats mellan Kultur- och Utbildningsdepartmenten, existerar emellertid inte. För att en insats ska få nödvändigt genomslag och nå medborgare i alla åldrar krävs en nationell samordning.

I statsförvaltningen återfinns MIK-frågorna under flera departement och myndigheter. I nuläget är sex departement verksamma på områ- det: Försvars-, Justitie-, Kultur-, Närings-, Social- och Utbildnings departementen. Samtidigt arbetar minst tolv myndigheter och andra statliga organ med MIK-relaterade frågor: Barnombudsmannen, Barn- och elevombudet, Datainspektionen, Konsumentverket, Kulturrådet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för till- gängliga medier, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Skolverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens medieråd, Svenska Filminstitutet och Vinnova. Inte heller på myndighetsnivå finns det någon formaliserad samordning. Denna brist på samordning kon- stateras i Statens medieråds kartläggning. Koordinationen mellan olika aktörer och politikområden beskrivs som svag eller obefintlig. Påfallande ofta är de samarbeten som finns projektorienterade och

59 Statens medieråd (2014). Medie- och informationskunnighet i Sverige. En kartläggning av aktörer.

60 Bygger på uppgifter lämnade av Tidningsutgivarna den 25 oktober 2016.

413

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

saknar långsiktighet, resultatindikatorer och mätbara mål. Som en följd av denna brist på samordning är resurserna inte jämnt förde- lade, vare sig geografiskt eller tematiskt.61

Samtidigt har initiativ tagits t.ex. från forskarsamhället för att få till stånd en samsyn och politiska beslut gällande MIK-frågorna.62 2016 arrangerade Svenska Unescorådet i samarbete med Unesco professuren i yttrandefrihet vid Göteborgs universitet och Svensk biblioteksförening ett möte om MIK med deltagande av kultur- och demokratiministern, utbildningsministerns statssekreterare, samt berörda myndigheter och aktörer. Mötet var en uppföljning av det samordningsmöte som hölls 2013 vid vilket begreppet MIK fick ett genomslag. Syftet vid dessa båda möten var att samla berörda aktörer och stärka det nationella samarbetet kring frågorna.63

I syfte att stärka MIK-inslagen i lärarutbildningen arrangerades välbesökta konvent för lärarhögskolorna 2014 och 2015.64 På regio- nal nivå kan Västra Götalandsregionens MIK-arbete nämnas som exempel. Regionens Möte med MIK-nätverk strävar efter verksam- hetsöverskridande erfarenhetsutbyte och samlar deltagare som aktivt främjar användandet av rörliga bilder i skola/undervisning.

Medieutredningens slutsats

Precis som folkskolereformen 1842 bl.a. lyfte skrivkunnigheten menar Medieutredningen att en nationell MIK-reform behövs för att utveckla medborgarnas medvetenhet och förståelse för medieteknik, medielogik och hur deras egen medieanvändning i livets mikropauser har potentialen att påverka såväl de själva som andra. Detta är omist- liga kunskaper i en era då allt och alla kan betecknas som medier. Om

61 Statens medieråd (2014). Medie- och informationskunnighet i Sverige. En kartläggning av aktörer.

62 2013 introducerade Nordicom MIK nationellt med publikationen Medie- och informations kunnighet i nätverkssamhället. Skolan och demokratin. Carlsson U (red.) Nordicom, Göteborgs universitet.

63 Svenska Unescorådet (2016). Medie- och informationskunniga medborgare – en nödvändig- het i den digitala kulturen. Utbildningsdepartementet (U2012:01/KOMM2016/01550, U2012:01/KOMM2016/01560).

64 Konventen arrangerades av Statens medieråd i samarbete med Malmö och Södertörns högskolor.

414

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

den bristande kompetens som identifierats inte åtgärdas kan detta inte bara hämma utvecklingen utan även utgöra ett allvarligt hot mot demokratin.

Ur demokratiperspektiv och för Sverige som kunskapsnation är det av yttersta vikt att alla medborgare inkluderas, att fördjupad för- ståelse för och färdigheter i digital teknik, medier och information inte bara kommer vissa grupper till del. Utredningens delbetänkande blottla stora skillnader i medieanvändning i olika åldersgrupper. Behovet av insatser berör följaktligen såväl skolväsendet som vuxen- utbildningen och folkbildningen.

Regeringen har formulerat målsättningen att Sverige ska vara bäst i världen på att utnyttja digitaliseringens möjligheter.65 För att nå detta mål menar Medieutredningen att det krävs en omfattande och långsiktig satsning på MIK, riktad till samtliga medborgare.

Hemdatorreformen förde Sverige till toppnationerna i världen vad gäller brett datoranvändande. En tidig bredbandsutbyggnad stärkte Sveriges position som uppkopplad och it-kunnig nation. En massiv satsning på MIK nu, skapar förutsättningar för att Sverige ska kunna ta nästa kliv i utvecklingen – och fortsätta ligga i internationell framkant.

Detta arbete bör kunna genomföras såväl genom utvidgade insat- ser som intensifiering och effektivisering av det befintliga arbetet med MIK. Det digitala kompetenslyft – via en satsning på biblioteken och fortbildning av bibliotekarier – som Utredningen för en nationell biblioteksstrategi föreslog, är en möjlig väg. Men i arbetet med att utforma satsningen bör även skolans, skolbibliotekens och inte minst studieförbundens potential vägas in. En satsning torde även kunna samordnas med det mediala civilförsvaret (se avsnitt 8.2).

Medieföretagens representanter skulle i sammanhanget kunna spela en aktiv roll. Publicisterna har lång erfarenhet och gedigen kompetens, t.ex. när det gäller publicistisk konsekvens eller källkri- tik i en digital nyhetskontext. Ett aktivt arbete med att sprida denna kunskap till medborgarna, som alla kan sägas utgöra potentiella publicister i det digitala medielandskapet, skulle kunna skapa en positiv utveckling vad gäller medborgarnas kunskapsnivå på området och samtidigt utgöra ett mervärde för medieföretagen, som därige- nom skulle kunna få en ny möjlighet att stärka sin användarrelation.

65 It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige (2011). Näringsdepartementet (2011/342/ITP).

415

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

8.5Skärpta straff för hot mot journalister

Medieutredningen beskrev i delbetänkandet hur hot och andra brott riktade mot medieföreträdare ökar och hur dessa brott är en del av ett generellt hårdnande klimat gentemot medier och journalister. Närmare hälften av de 123 tillfrågade medieföretagen hade haft med- arbetare som utsatts för hot och 56 procent menar att hotbilden förstärkts de senaste fem åren.66 Hoten får även en faktisk effekt på mediefriheten, enligt undersökningen. 40 procent av den hotade pressen uppger att medarbetare tvekat inför publiceringar och vid jobbutlägg. Många medier har tvingats förstärka sin säkerhet som en följd av detta och polisanmäler regelmässigt sådana brott.67 Men det går inte att få fram hur många anmälningar som görs, än mindre hur många som går till åtal eller leder till fällande domar då anmälningar till Brå inte rapporteras in utifrån branschtillhörighet.

En till ytan motstridig utveckling framträder i de undersökningar som Journalistpanelen genomfört åren 2013 och 2016.68 I dessa undersökningar är andelen journalister som hotats oförändrat (30 procent) och andelen som utsatts för nedsättande kommentarer i mediernas egna plattformar har minskat (från 76 procent till 67 procent) mellan de båda åren. Anledningen till trenden verkar emellertid inte vara att hoten minskat i antal, utan att arenorna där hoten framförs delvis försvunnit. Många medier har stängt ner sina kommentarsfält och allt fler journalister byter eller blockerar sina e-postadresser. 10 procent av journalisterna undviker dessutom att underteckna vissa artiklar 2016, något som inte förekom 2013.

De kränkande kommentarerna verkar i stället delvis ha flyttat över till sociala medier. 2013 angav 34 procent att de tagit emot hot- fulla kommentarer på t.ex. Facebook eller Twitter. 2016 var motsva- rande andel 42 procent. En oroväckande utveckling är att hoten får konsekvenser i form av professionell självcensur, mindre öppen dia- log och kontakt med medborgarna. 2016 rapporterar hälften av

66 Utgivarna (2015:1) Hot mot mediehus och medarbetare.

67 Utgivarna (2015:2). Rapport: Därför hotas medier och medarbetare.

68 JMG:s Journalistpanel är en webbpanel med svenska journalister. Syftet med panelen är att belysa hur journalister ser på sig själva, samhället, sin yrkesroll och medieutvecklingen.

416

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

journalisterna att de blivit rädda efter att ha mottagit hot varav 16 procent funderar på att lämna yrket. Motsvarande siffra för dem som fått kränkande kommentarer är 11 procent.69

En undersökning från nyhetsmediernas internationella paraply- organ Wan-Ifra från oktober 2016 visar att två av tre journalister hos de undersökta nyhetsmedieföretagen världen över hade utsatts för olika typer av trakasserier på nätet.70

Medieutredningen pekade i delbetänkandet på att det är statens ansvar att värna det goda samtalsklimatet och beivra hot och kränk- ningar mot medborgarna, samt att staten bör se extra allvarligt på hot och kränkningar av journalister då dessa agerar i demokratins tjänst.71 I februari 2016 slog också Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten fast att olaga hot och andra integritetskränkande brott som riktar sig mot redaktörer, journalister, debattörer och andra opinionsbildare kan utgöra ett hot mot yttrandefriheten.

Utredningen ansåg att det kunde finnas skäl att överväga ett för- stärkt straffrättsligt skydd mot brott som sker i syfte att hindra någon från att utöva sin yttrandefrihet eller angripa någon som har utövat den rättigheten. En sådan lagändring låg dock vid sidan av utredningens direktiv och utredningen ansåg att det uppkom flera principiella frågor som behövde analyseras som gäller hur ett sådant förstärkt straffrättsligt skydd skulle kunna utformas och avgränsas. Utredningen kom fram till att frågan behövde behandlas vidare i något annat sammanhang om den skulle övervägas närmare.72

Regeringen har uppmärksammat frågan vid ett flertal tillfällen på senare tid. Den 20 april 2016 bjöd kultur- och demokratiminister Alice Bah Kuhnke in representanter från olika medieföretag och branschorganisationer för ett samtal om hot och hat mot journalister och redaktioner. I samband med detta framkom att regeringen kom-

69 TU och Sveriges Radio. Ny undersökning: Var tredje journalist hotad eller trakasserad, press- medelande den 16 juni 2016.

70 Do Comments Matter? Global Online Commenting Study 2016, Wan-Ifra/World Editors Forum, oktober 2016.

71 SOU 2015:94 s. 293.

72 Integritet och straffskydd (SOU 2016:7), s. 564 ff.

417

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

mer att ta fram en handlingsplan för att ”värna det demokratiska samtalet mot hot och hat”. Denna handlingsplan ska presenteras under 2017.73

Unesco har sedan 2013, i samarbete med en mängd aktörer inom yttrandefrihetsområdet, bedrivit kampanj mot straffrihet för hot och våld mot journalister.74 En bärande poäng med det globala påver- kansarbetet är att de rättsvårdande myndigheterna bär ett tungt ansvar när det gäller vilka signaler som sänds ut och ansvaret för den kultur av straffrihet som skapas när förövarna inte lagförs.

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen anser att det är angeläget att det svenska rätts väsendet prioriterar denna typ av brott så att förövarna åtalas och lagförs. Utredningen anser vidare att det bör tillsättas en utredning i syfte att i särskild ordning se över möjligheterna för att stärka det straffrättsliga skyddet för journalister och eventuellt även övriga demokratibärande roller, som t.ex. politiker. En utredning av hur ett sådant förstärkt straffrättsligt skydd skulle kunna utformas och avgränsas kan göras med utgångspunkt i slutsatserna dragna av Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten. Signalvärdet i att lagföra dessa brottslingar kan inte underskattas.

8.6Stärkt användarskydd

I Medieutredningens direktiv lyfts de möjligheter men också utma- ningar som medborgarna ställs inför i det digitaliserade medieland- skapet. Flera konkreta exempel beskrivs i avsnitt 3.6 Data – den nya valutan t.ex. hur algoritmer har använts för sociologiska experiment, dold politisk påverkan och andra typer av manipulationer.

Algoritmer är ett begrepp inom datavetenskapen som brukar användas för att beskriva de väldefinierade instruktioner som ett system får för att lösa en eventuell uppgift. Det har också beskrivits

73 Regeringen kommer med handlingsplan. Uppgift hämtad från regeringens webbplats i september 2016.

74 Unesco (2016). International Day to End Impunit. Hämtad från Unescos webbplats i september 2016.

418

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

som en sekventiell beräkning som tar in ett eller ett antal värden och producerar ett eller ett antal värden. 75 I den mediala kontexten hand- lar det ofta om de val som görs när innehållet filtreras och/eller individanpassas. Ofta till användarnas fördel, då relevansen därmed kan förbättras, men inte alltid. Ett exempel på hur algoritmer kan användas till medieanvändarnas förfång är om en sökmotor sorterar resultat för att stärka en viss marknadsaktör i stället för utifrån dess relevans för användaren. I ett pågående konkurrensärende är det EU-kommissionens preliminära uppfattning att Google ger förmå- ner till sina egna prisjämförelsesajter framför konkurrenternas. Kommissionen befarar att användare därmed inte får se de mest relevanta sökresultaten och att den fria konkurrensen hämmas.

Kommissionen har också invändningar mot de begränsningar som Google har infört när det gäller vissa externa webbplatsers möj- ligheter att visa sökannonser från Googles konkurrenter. Kommissionens preliminära uppfattning är att detta beteende har gjort det möjligt för Google att skydda sin dominerande ställning inom segmentet sökannonser och att detta hindrar befintliga och potentiella konkurrenter, inklusive andra sökmotorer och annons- plattformar, från att delta och växa på detta viktiga handelsområde.76 Googles svar på misstankarna var ännu inte offentliggjort i mitten på oktober 2016.

I takt med att medborgarnas medieanvändning blir alltmer digital och mobil uppstår nya utmaningar när det gäller att säkerställa att dessa digitala miljöer är trygga och säkra. När nya aktörers innova- tioner lanseras i allt snabbare takt uppstår en uppenbar risk att lag- stiftaren och tillsynsmyndigheterna inte hinner med när det gäller att anpassa olika typer av skyddslagstiftning och tillsynsrutiner. För medborgarna är digital medieanvändning en del av vardagen; de har rätt att förvänta sig att kompetenta myndigheter säkerställer att deras rättigheter inte naggas i kanten, eller helt försvinner.

75 Cormen, Thomas H., Leiserson, Charles E., Rivest, Ronald L. & Stein, Clifford (2009). Introduction to algorithms, MIT Press and McGrawhill, s. 5.

76 Europeiska kommissionen. Antitrust: Kommissionen tar ytterligare steg i undersökningarna och hävdar att Googles prisjämförelseprodukt och marknadsföring bryter mot EU:s regler, press- meddelande den 14 juli 2016.

419

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Nuvarande tillsynsansvar

En viktig förskjutning de senaste åren är ett allt starkare fokus från olika marknadsaktörer på att registrera medieanvändarna, t.ex. deras mailadresser, mobiltelefonnummer, kreditkort och beteenden.77 Det som ur medborgarsynvinkel framstår som en relativt okomplicerad händelse, inloggning på och användning av en webbplats, kan omfatta flera distinkta steg som alla regleras av olika lagrum.

När en medieanvändare t.ex. registrerar sig på en webbplats med sina användaruppgifter, regleras vad sajtägare får och inte får göra med dessa i personuppgiftslagen och i den kommande dataskydds- förordningen. Här är Datainspektionen tillsynsmyndighet. Om avtalsvillkoren skulle vara oskäliga, t.ex. genom att de ger sajtägaren orimliga fördelar, regleras detta i avtalsvillkorslagen. Här är Konsumentverket tillsynsmyndighet. Därefter kanske användaren får en mer eller mindre påträngande begäran om godkännande av kakor, en hantering som regleras av den så kallade kaklagstiftningen. Här är Post- och telestyrelsen (PTS) tillsynsmyndighet. När använ- daren därefter går vidare in på webbplatsen kan det dyka upp reklam, som delvis skräddarsytts utifrån data som användaren medvetet eller omedvetet lämnat ifrån sig. Datahantering i marknadsföringssyfte regleras av marknadsföringslagen. Här är Konsumentverket tillsyns- myndighet. Om någon sajtägare dessutom i sin datahantering miss- brukar sin dominerande ställning regleras det av konkurrenslagen. Här är Konkurrensverket tillsynsmyndighet.

Medieutredningen samlade nämnda myndigheter, samt därutöver även Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten och Riksrevisionen, till ett möte den 1 december 2015. Under mötet konstaterades att det faktum att tillsynen är splittrad inte är optimalt och att vissa aspekter på användarskyddet kan gå förlorade i rådande komplexa konstruktion.78

Datainspektionen har visserligen det övergripande, generella ansvaret för tillsynen över behandling av personuppgifter. Om till- synsansvaret är överlappande med ett område där en annan myndig- het är behörig avstår emellertid Datainspektionen normalt från till- synsinsatser.79 Myndighetens arbete med att upptäcka och förebygga

77 Se vidare avsnitt 3.6.

78 Även JO var inbjuden till mötet men avstod från att närvara.

79 Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten (SOU 2016:65). Betänkande av utredningen om tillsynen över den personliga integriteten, s. 79.

420

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

hot mot den personliga integriteten inriktas främst på områden som bedöms vara särskilt känsliga ur integritetsperspektiv, nya företeelser och användningsområden av teknik samt områden där risk för miss- bruk eller felaktig användning bedöms vara stor.80 Datainspektionen har dock successivt minskat sina tillsynsaktiviteter då t.ex. antalet remisser har ökat markant och detta tagit resurser från tillsynsverk- samheten.81

Konsumentverket, som utövar tillsyn över t.ex. avtalsvillkorsla- gen, konsumentköplagen, konsumentkreditlagen, lagen om distans- avtal, e-handelslagen, som t.ex. är tillämpliga vad gäller annonsering på internet, har uppgett sig ha vissa svårigheter med tillsynen i den digitala miljön. Problemen rör bl.a. individanpassad marknadsföring på sociala medier, som baseras på en mer eller mindre ingående profi- lering. Företeelsen har inte varit föremål för Konsumentverkets till- syn. Likaså har inte heller användarvillkoren för sociala medier ännu granskats av Konsumentverket.82

Ett angränsande område är den datainsamling som sker via s.k. kakor (”cookies”). Kakor är en fil som en webbplats placerar på besökarnas datorer i syfte att samla in olika typer av data, såväl för att förbättra användarupplevelsen som för att skapa träffsäker reklam. Informationen i kakor gör det möjligt att följa användarnas mönster, något som i en medieanvändningskontext kan handla om känslig information, t.ex. en individs politiska åskådning eller medicinska diagnoser. Enligt lagen om elektronisk kommunikation ska alla som besöker en webbplats få tillgång till information om att webbplatsen innehåller kakor och ändamålet med användningen av dem.83 Intentionerna bakom lagstiftningen är att skydda användarens inte- gritet. Samtidigt behöver medieföretagen samla in så mycket data som möjligt, för att kunna förbättra användarupplevelsen och genom individanpassade erbjudanden tillfredsställa såväl medieanvändarna som annonsörerna.

80 Datainspektionens regleringsbrev för 2016.

81 Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41), delbetänkande av Integritetskommittén, s. 56.

82 SOU 2016:41 s. 56–57.

83 6 kap. 18 § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation.

421

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Foto: Skärmavbild från resume.se.

Olika medieaktörer väljer att vara mer eller mindre tydliga med kak- informationen. Vissa tjänsteleverantörer har en så dominerande informationsruta att det inte går att navigera på sajten förrän kakan- vändningen godkänts, se exemplet ovan. Något som kan problemati- seras ur medborgarsynvinkel och intentionen med att användarna ska göra medvetna val. Andra väljer en mer diskret information, vil- ket också skulle kunna kritiseras för att användarna då inte ens är medvetna om att de genom att de befinner sig på sajten automatiskt godkänt datainsamlingen.

Forskarna Ester Appelgren och Sara Leckner beskrev utmaningen i Medieutredningens forskningsantologi:

Skyddas individen är baksidan på myntet att medieföretagens affärsmöjlig- heter kring personlig data begränsas, vilket får demokratiska konsekvenser då utbudet av kvalitetsjournalistik minskar.84

84 SOU 2016:30 s. 165–189.

422

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Den 25 maj 2018 kommer en ny EU-förordning om dataskydd att ersätta den svenska personuppgiftslagen. Den nya förordningen kommer att gälla direkt som lag i alla medlemsstater. I och med i kraftträdandet stärks kravet på att användaren lämnar sitt samtycke för behandlingen av personuppgifter. Samtycket ska vara uttryckligt och det ska gå att återkalla. Den som registrerar personuppgifter ska också kunna visa att samtycke har lämnats. Dataskyddsförordningen innehåller vidare utökade krav på att informationen till de registre- rade, bl.a. att information om hur länge personuppgifterna lagras, ska vara klar och tydlig.85

Flera svenska utredningar har analyserat olika aspekter på frågan om dataskydd och integritet. Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har övervägt om tillsynen över behandling av personuppgifter kunde samlas hos en myndighet och föreslog bl.a. att tillsynen över kaklagstiftningen bör utföras av Datainspektionen i stället för av PTS. Någon samling av all tillsyn gällande behandling av personuppgifter hos Datainspektionen ansågs emellertid varken möjlig eller lämplig. Utredningen bedömde emellertid att man bättre borde utnyttja Datainspektionens expertkunskaper och PTS före- slogs därför samråda med Datainspektionen i frågor om innebörden av centrala dataskyddsrättsliga begrepp.86

Integritetskommittén har föreslagit att Datainspektionens upp- drag i frågor som rör personlig integritet och ny teknik ska utvidgas till att även omfatta de legala förutsättningarna för integritetsskyd- det samt en analys av utvecklingen. Kommittén föreslog att Datainspektionen ska lämna en redovisning till regeringen som i sin tur årligen ska informera riksdagen om utvecklingen och det aktuella tillståndet på detta område.87

Att utvecklingen bör följas noga torde utgöra en allt viktigare del av allt tillsynsansvar på området. Då informationsvolymerna växer exponentiellt är vi redan på väg bort från den tid då innehåll presen- terades kronologiskt för användarna. Algoritmerna har därför kom- mit för att stanna. Precis som de, t.ex. via individualiseringar, kan

85 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT L 119, 4.5.2016, s. 1.

86 SOU 2016:65 s. 166–175.

87 SOU 2016:41 s. 641–652.

423

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

förbättra användarupplevelsen, innebär dessa nya verktyg samt utvecklingen mot ett allt större fokus på användarregistrering emel- lertid också risker.

Algoritmer har potentialen att såväl sortera bort medieinnehåll som att aktivt påverka eller rentav indoktrinera enskilda eller grup- per, politiskt eller ideologiskt.88 Redan i dag använder sig olika aktö- rer på medieområdet av automatisk filtrering av innehållet. Dessa tidiga insatser kommer självklart att avsevärt förbättras med tiden och det pågår arbete med att designa en ny generation algoritmer, som minimerar risken för integritetsövertramp eller filterbubblor genom att bygga in olika slumpfaktorer.89

En granskning av algoritmer är långt ifrån oproblematisk, då den skulle t.ex. kunna utgöra brott mot grundlagens förbud mot censur och andra hindrande åtgärder. Samtidigt existerar närbesläktade ris- ker när privata aktörer besitter makten att undanhålla och på andra vis påverka öppenheten och mångfalden i det offentliga samtalet på de nya publika arenor som uppstått på internet. Dessa arenor är priva- tägda, kan därmed sätta upp egna villkor för sina tjänster och vilket innehåll som publiceras, precis som t.ex. tidningar alltid kunnat. Dessutom ligger dessa verksamheter ofta utanför svensk jurisdiktion.

Redan i dag skulle visserligen en översyn av algoritmers konstitu- tion kunna omfattas av Datainspektionernas tillsyn vid tillämpningen av personuppgiftslagen, men för närvarande sker inte någon gransk- ning av företag som använder personuppgifter för profilering. Datainspektionen ser dock området som viktigt och hoppas kunna prioritera att inleda granskningar på området 2016.90

Medieutredningens slutsats

Medborgarna rör sig i ett allt mer digitaliserat och automatiserat medielandskap där erbjudandena ofta kommer från dominanta aktö- rer med ett stort kunskapsförsprång. Medieutredningen har i kapi- tel 3, avsnitt 3.6, pekat på hur detta skulle kunna utgöra en risk för ett försvagat användarskydd, inte minst mot bakgrund av att en stor

88 Se SOU 2015:94 s. 100–102 samt kapitel 3, avsnitt 3.6.

89 Ravi, R. (2016), Serendipity – in search of the human algorithm, Schibsted Futurereport. Se även Haider, Jutta & Sundin, Olof (2016). Algoritmer i samhället, Lunds universitet.

90 Bygger på uppgifter lämnade av Datainspektionen i januari 2016.

424

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

del av denna verksamhet är förlagd till andra länder. I en tid då mark- naden ibland ligger före lagstiftaren framstår tillsynsmyndigheternas ansvar än viktigare.

Tillsynsansvaret över datainsamling och datahantering i Sverige som berör medieanvändning i synnerhet är splittrat, något Medieutredningen översiktligt berört. Ett splittrat myndighetsan- svar framträder även i den omfattande genomgång av tillsynsfördel- ningen som beskrivs i Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten. I den utredningen föreslås bl.a. att tillsyn över kaklag- stiftningen förs över till Datainspektionen, något Medieutredningen ser positivt på.

En aspekt som utöver detta kan behöva vägas in är vad som fram- står som svag tillsynsaktivitet vad gäller konsumentskyddet inom dataområdet. Ytterligare en fråga att överväga är vilken tillsynsmo- dell som stöttar en helhetsbild över området och som bäst säkerstäl- ler att användarnas rättigheter på den digitala och alltmer globalise- rade mediemarknaden inte eroderar.

En fråga som inte självklart går att placera i ett tillsynsansvarsom- råde är förekomsten av algoritmer som riskerar att skada allt från personlig integritet till konsumentens rätt och sund konkurrens. Dessa algoritmer kan även påverka bredare än en enskild individ och få effekter på grupper av användare, t.ex. om algoritmer används för psykologiska eller sociologiska experiment eller för att skapa kon- kurrensmässiga fördelar. Även här framstår tillsynsaktiviteten som svag. Det torde därmed även vara önskvärt att inte begränsa fråge- ställningarna till integritetsområdet, samt överväga att skapa en bred, tvärdisciplinär digitaliseringsetisk arena, möjligen i form av ett råd, för ett levande och eventuellt vägledande samtal om dessa för demo- kratin centrala frågor.

8.7Möjliggörande infrastruktur

Medieutredningen har i delbetänkandet lyft infrastrukturens bety- delse för ett hållbart medielandskap som inte exkluderar någon. I delbetänkandet definierades detta utifrån direktivens formulering om ”oavsett var i Sverige man bor”.91 Utredningen har under det vidare utredningsarbetet emellertid kommit fram till att behoven är

91 SOU 2015:94 s. 47–60.

425

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

vidare än så. Det är i en mobil samtid viktigt att ingen blir exkluderad oavsett var i Sverige medborgaren befinner sig. Denna nyansering har diskuterats på flera håll, t.ex. i samband med täckningskrav för mobiltelefoni.92

En slutsats som kan dras av de decennier som digitaliseringen har pågått är att samhället ofta underskattat de framtida behoven, såväl när det gäller kapacitet som robusthet. EU:s digitala agenda, som ligger till grund för den svenska politiken, uppdateras nu för att för- bereda vad som kallas ”Connectivity for a Competitive Single Market

– Towards a European Gigabit Society.” 93

EU:s digitala agenda

EU:s nuvarande digitala agenda har som mål att alla medborgare år 2020 ska ha tillgång till en anslutning till minst 30 Mbit/s samt att hälften av alla hushåll ska ha anslutning till 100 Mbit/s eller mer.

Kommissionen la i september 2016 fram en rad initiativ och för- slag med en ännu högre målsättning.94 Alla europeiska hushåll ska ha tillgång till en internetanslutning med 100 Mbit/s i nedladdningshas- tighet senast år 2025. Det är ett av tre strategiska mål för Europa som presenterades i samband med EU-kommissionens ordförandes tal om tillståndet i unionen i september 2016. Kommissionens förslag till mål för 2025 är följande:

1.Alla viktiga socioekonomiska drivkrafter, såsom skolor, universi- tet, forskningscentrum och transportknutpunkter, alla leverantö- rer av offentliga tjänster såsom sjukhus och offentliga förvalt- ningar samt företag som är beroende av digital teknik bör ha tillgång till extremt hög anslutningskapacitet.

2.Alla europeiska hushåll, såväl på landsbygden som i städerna, bör ha tillgång till anslutningsmöjligheter som erbjuder en nedladdnings- hastighet på minst 100 Mbit/s, som kan uppgraderas till Gbit/s.

92 Uppgift hämtad från PTS:s webbplats i oktober 2016.

93 Europeiska kommissionen: Connectivity for a Competitive Digital Single Market – Towards a European Gigabit Society. COM(2016) 587 final.

94 Europeiska kommissionen. Europe 2020 strategy, Digital Single Market.

426

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

3.Alla stadsområden och större vägar och järnvägar bör ha oavbru- ten 5G-täckning, dvs. femte generationens trådlösa kommunika- tionssystem. Som ett mellanliggande mål bör 5G bli kommersiellt tillgängligt i minst en större stad i alla EU-medlemsstater senast 2020.

Det ska understrykas att detta ännu befinner sig på förslagsstadiet och att behandlingen i EU-parlamentet ännu inte är klar. Resultatet blir en strategi som medlemsstaterna inte är bundna vid att följa.

Sveriges nuvarande digitala agenda

Sveriges nuvarande bredbandsstrategi säger att 90 procent av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s år 2020. Utöver detta mål bör alla hushåll och företag ha goda möj- ligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Det har gått sju år sedan detta mål presenterades, både tekniken och samhället har utvecklats kraftigt på den tiden.

Som noterades i delbetänkandet har FN:s rapportör för yttrande- frihet uttalat sig om internettillgång som en mänsklig rättighet95. Medieutredningen har sett att det ur medborgarperspektiv i dag är god internetaccess som efterfrågas och inte godtycklig bredbandsac- cess, dvs. användare ställer krav på att kunna komma åt tjänster de har behov av oavsett var de själva eller tjänsten befinner sig.

Regeringen arbetar med att se över politiken för digitalisering och väntas presentera ett resultat under våren 2017.

95 Le Rue, Frank (2011): Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Human Rights Council, 17th session, FN:s generalförsamling.

427

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Mediebranschens behov

Medieutredningen har med hjälp av Tidningsutgivarna inhämtat upp- gifter om de svenska medieföretagens behov av bredbandskapacitet.96 Medieföretagen har inte i dessa kontakter presenterat detaljerade behovsbeskrivningar, t.ex. med exakta platser där täckning brister. Den verklighet som beskrivs är emellertid hur den snabba digitala omställningen på kort tid gjort dem beroende av bredbandsinfra- strukturen. Dels i form av egen stabil och robust internetaccess till t.ex. redaktionslokaler och webbplatser, dels i form av kvalitet på den access deras användare har. I dag är det digitala kanaler, nyhetsappar och webbplatser som utgör de primära nyhetskanalerna för deras användare. Vid denna användning är det nedladdningshastigheterna som är viktiga. Det är bara en tidsfråga innan distributionen av pap- perstidningar blir så dyr att den inte längre går att motivera och då är digital spridning över internet det enda alternativet för medieföreta- gen när det gäller att nå medborgare med nyhetsrapportering. I takt med att användarna också blir aktiva medproducenter, som skickar in t.ex. rörliga bilder till redaktionerna, krävs även tillräckliga upp- laddningshastigheter. Detta behov delas av medieföretagens utsända

redaktionella medarbetare.

En svårighet i den digitala omställningen som samtliga medie företag vittnar om är att möjlighet till god kvalitet på såväl mobil som fast internetaccess är ojämnt och osäkert fördelad över landet. ”Från städer och tättbebyggda områden med extremt bra förutsätt- ningar för att utveckla digital journalistik och digitala tjänster till områden där det i princip råder totalskugga”, som en mediekoncern uttrycker det.

Brister vad gäller internetaccess utgör därmed inte bara ett hinder för användare i glesbebyggda områden att informera sig och medverka till en mångfald perspektiv. Det utgör även ett hinder för medierna när det gäller möjligheterna att rapportera från fältet. I en tid då t.ex. internationella konkurrenter lanserar tjänster vars fördel är några sekunders kortare laddningstid kan bristande kvalitet på uppkoppling innebära betydande hinder i arbetet för svenska medieföretag.

96 Bygger på uppgifter lämnade av Gota Media, Mittmedia, Nya Wermlands-Tidningens AB, Sörmlands Media AB och Hallpressen under sommaren 2016.

428

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Skillnaderna skulle även – i ett akut krisläge då allmänheten försö- ker nå nyhetsmedierna för att ta del av viktig information – kunna innebära betydande risker. Mot bakgrund av utvecklingen mot att alla är aktiva medieproducenter är det viktigt att betrakta tillgången till snabb uppkoppling inte enbart utifrån perspektiv som snitthas- tighet. Det handlar också om att kunna hantera tillfälliga trafiktop- par, s.k. ”bursts”. Eftersom antalet medieproducenter ökar och där- med även den totala informationsmängden, krävs över tid en allt större kapacitet för att ge möjlighet till denna utveckling. Mot denna bakgrund noterar Medieutredningen med viss oro att EU-kommis sionens nya mål enbart avser nedladdningshastighet.

I tabell 8.3 redovisas exempel på tidsåtgång för att ladda ner och upp olika medieinnehåll i olika hastigheter. Det viktiga är inte de absoluta siffrorna som naturligtvis beror på bildernas storlek, upp- lösning, hur effektiv överföringen är m.m. utan skillnaden i den absoluta tid det tar att föra över bilderna. För t.ex. en videoreporter i livesändning är enstaka minuter eller dryga timmen skillnad mellan funktionell eller icke-funktionell internetaccess. För en medborgare t.ex. i behov av att kunna rapportera in bilder från ett nyhetskeende i närområdet är ett antal minuters väntan redan hindrande.

Tabell 8.3 Överföringstider

	1 Mbit/s	10 Mbit/s	24 Mbit/s	100 Mbit/s	1 Gbit/s

Word-fil (1,5 MB)	12 s	1 s	<1 s	<1 s	<1 s
Bild (6 MB)	50 s	5 s	2 s	<1 s	<1 s
Powerpoint-presentation (12MB)	1,3 min	10 s	4 s	1 s	<1 s
Fotoalbum (24 MB)	16 min	1,3 min	41 s	10 s	1 s
Video på tre minuter (650 MB)	1,5 tim	9 min	4 min	54 s	5 s
Långfilm (1,8 GB)	4 tim	26 min	11 min	3 min	15 s
En datordisks innehåll (120 GB)	12 dygn	1 dygn	13 tim	3 tim	18 min

Kommentar: Tabellen visar relationen mellan överföringshastighet och möjlighet att delta i samhället (t.ex. det faktum att det tar över 9 minuter att överföra en 3 minuter lång video vid 10 Mbit/s, vilket gör det omöjligt att göra eller se direktsändningar) eller att det tar nästan ett dygn att överföra en hårddisk på 120  GB vid 10 Mbit/s (t.ex. vid återläsning av en backup).

Utbyggnad av den möjliggörande infrastrukturen i Sverige kan anses som god. Om täckningen analyseras mer i detalj framgår emellertid att medieföretagens bild av verkligheten stämmer: utbyggnaden är

429

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

ojämnt fördelad, något som beskrevs i Medieutredningens delbetän- kande. Den parlamentariska landsbygdskommittén skriver i sitt del- betänkande att de mobila bredbandsnäten (30 Mbit/s) ”företrädesvis byggts ut där folk bor och verkar”.97 Enligt PTS täcker näten cirka 60 procent av befolkningen, vilket motsvarar ett par procent av lan- dets yta.98 Det är bara något över var tionde medborgare i glest bebyggda områden som har tillgång till fast bredband med en hastig- het på 100 Mbit/s.99

En åtgärd som regeringen har vidtagit för att komma tillrätta med denna ojämnt fördelade tillgång är det beslut som fattades i februari 2014 om att frigöra frekvensbandet 694–790 MHz – det så kallade 700-bandet. Detta frekvensutrymme, som i dag används för mark- sänd tv, ska efter den 31 mars 2017 vara tillgängligt för annan använd- ning, främst med sikte på att öka mobil bredbandskapacitet och täckning.100 PTS har fått i uppdrag att utreda den fortsatta använd- ningen av 700-bandet och även om just detta frekvensutrymme är begränsat är de tilldelningsregler som kommer att användas viktiga då de skulle kunna indikera hur tilldelning kan komma att ske i fram- tiden. Det finns en viss tradition att mobilfrekvenser auktioneras ut till högstbjudande. PTS skriver i sin Rapport av uppdrag att utreda den framtida användningen av 700 MHz-bandet att ”det är motiverat att förena 700 MHz-bandet med ett täckningskrav och då främst i syfte att öka tillgången till mobila kommunikationsnät där konsu- menterna befinner sig.”101 Vidare sägs i rapporten att en tilldelning via auktionsförfarande, ”där tillståndshavaren ska bygga ut till en kost- nad som motsvarar det bjudna beloppet”, är möjlig att koppla till ”geografiska områden med bristfällig mobiltäckning till skillnad från täckningskravet i 800 MHz-bandet som fokuserar på fast bredband om minst 1 Mbit/s till hushåll och fasta arbetsställen”.

Medieutredningen anser det belagt att infrastruktursituationen är sådan att bl. a. medborgare som bor och arbetar i glesbebyggda områden inte får sina behov tillgodosedda i samma utsträckning som

97 På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdens utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26), delbetänkande av landsbygdskommittén.

98 Post- och telestyrelsen (2015), Rapport av uppdrag att samla in statistik om tillgången till mobila kommunikationsnät, PTS-ER-2015:7.

99 Post- och telestyrelsen. Statistikportalen 2015 med utgångspunkt i Statens jordbruksverks definition av ”landsbygd”.

100 Näringsdepartementet (N2014/2008/ITP).

101 PTS-ER 2015:15.

430

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

medborgare i urbana och ur marknadshänsyn mer lönsamma miljöer. Detta trots de satsningar som gjorts bl.a. genom det bredbandsstöd som utgått via landsbygdsprogrammet. Givet det faktum att använ- dare och medier i allt högre utsträckning flyttar över i digitala kanaler och att datavolymerna som denna användning resulterar i accelererar bör den möjliggörande infrastrukturen i hela Sverige fortsatt priori- teras, inte bara för att uppnå utredningsdirektivens mål om allmän- hetens rätt att ta del av ”allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och för- djupning, oavsett var i Sverige man bor”, utan även där allmänheten befinner sig.

Ett mål i form av full utbyggnad, skulle t.ex. kunna uttryckas som en befolkningstäckning med minst 100 Mbit/s och en täckning med 100 Mbit/s till 95 procent av Sveriges geografiska yta. En dylik utbyggnad är givetvis förknippad med stora initiala investeringar, särskilt för de sista procenten. Kostnaderna kan emellertid hållas nere då livslängden på dessa investeringar i s.k. passiv infrastruktur (som bidrag utgår för) är mycket lång, 25 år eller längre, varför även avskrivningstiden kan vara lång. För en rättvisande bild av ett dylikt åtagande bör även de långsiktiga vinsterna, såväl samhällsekono- miska som demokratiska, vägas in i kalkylen. Att tydliga mål slås fast är emellertid viktigt då det signalerar en riktning som indikerar hur investeringar kan och skall göras. Ett konkret exempel som skulle kunna utgöra ett sådant delmål är förslaget i Bredbandsutredningen som siktar till att 8 000–10 000 hushåll och arbetsställen i områden där marknaden inte förväntas bygga ut ska få möjlighet till en snabb bredbandsanslutning via fiber. 102

Det som efterfrågas av medieföretagen är en sammanhållen sats- ning på snabb internetaccess som täcker både bostäder, arbetsplatser och landets yta. Ett medieföretag föreslår att staten ska sätta upp ett rörligt tröskelmål för en minsta gemensamma kapacitet i hela landet och rikta omfattande insatser för att åstadkomma sådan infrastruk- tur (”just nu låt oss säga minst 200 Mbit/s nedströms”).103

Medieanvändarnas möjlighet att fritt kunna välja leverantör av såväl internetaccess som innehållslevererande medieaktör, obero- ende av varandra, måste också beaktas. Utan säkerställd operatörs- neutralitet i näten skulle yttrandefriheten kunna påverkas negativt, då vissa medieaktörer eller röster annars skulle kunna favoriseras

102 SOU 2016:1, s. 111–113.

103 Citat från medieföretagens inspel. Citatet behandlar enbart nedladdningskapacitet.

431

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

framför andra eller helt uteslutas.104 Till exempel pågår en prövning av huruvida den prioritering av trafik som statligt kontrollerade Telia Company AB gör till förmån för vissa aktörer är acceptabel (fallet beskrivs närmare i kapitel 3).

Även ägandet av näten i sig kan i sammanhanget utgöra en risk. I Sverige har vi i princip tre olika ägarformer: statligt, kommunalt och privat ägande, i vissa fall även en blandning av dessa.

Fördelen med offentlig utbyggnad framhålls av den statliga utred- ningen Informations- och cybersäkerhet i Sverige, där sägs bl.a. att en väl utbyggd och säker infrastruktur som ägs av staten skulle medföra stora vinster vad gäller myndigheters informations- och cybersäker- het.105 En risk som lyfts av privata aktörer är om staten finansierar infrastruktur för användning utanför den egna verksamheten.

De privata ägarformerna har osäkerheten att ägarbilden kan änd- ras, ibland utan möjlighet för slutkunderna att utöva inflytande. Bakom IP-Only, en av de största nätägarna i landet, står ägaren risk- kapitalbolaget EQT. Även om ett riskkapitalbolag kan vara långsik- tiga ägare är motsatsen vanligare, de säljer med tiden sitt innehav. Det finns ingen garanti i dag för att den överlåtelsen sker till en aktör som bejakar fria, oberoende medier.

Ett fall där mediefriheten skadats berör visserligen sändningar via satellit, en helt annan spridningsteknik. Fallet är emellertid intres- sant då det visar hur leverantörer av möjliggörande teknik genom avstängning av vissa innehållsleverantörer kan skada mediefriheten. Fallet rör det franska satellitbolaget Eutelsat och deras beslut i okto- ber 2016 att släcka ner kurdiska tv-kanalen Newroz, som sände från Stockholm. Beslutet kom, enligt Sveriges radios rapportering, efter en begäran från den turkiska radio- och tv-myndigheten.106 Det är visserligen möjligt att säga att marknaden erbjuder andra sändnings- möjligheter men det är statens uppgift att säkerställa att dessa alter- nativ inte hindras. Det är också i detta sammanhang viktigt att se skillnaden mellan satellit-, kabeltv- och internetaccess. I fallen satellit och kabel-tv reduceras kundens val av innehåll till de tjänster som

104 Med operatörsneutrala nät avses här den infrastruktur som säkerställer att anslutna abon- nenter, hushåll som företag, har möjlighet att fritt välja mellan olika, konkurrerande internetleverantörer.

105 SOU 2015:23, kapitel 9, avsnitt 9.4.

106 Stockholm-based Kurdish channel dropped after pressure from Turkey, Radio Sweden, pulice- rad den 12 oktober 2016.

432

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

accessleverantören erbjuder i sina s.k. paket. I fallet internetaccess kan den som levererar internetaccessen däremot vara helt transparent och lämna det öppet vilka tjänster som slutkunden kan välja mellan.

De kommunägda stadsnäten uppvaktas av privata intressen som är intresserade av att ta över dessa nät. Vissa kommuner kan se en dylik överlåtelse som en möjlighet för att slippa fortsatta investe- ringar. Det har redan hänt att kommuner överlåtit sina nät och där- med förlorat kontrollen över infrastrukturen. Medieutredningen menar att det är en möjlighet som inte kan uteslutas att nät kan komma att kontrolleras av främmande makt eller mediefientliga intressen. Det utgör en risk för att medborgarnas behov och rättigheter på medieom- rådet utan effektiv tillsyn inte kommer att kunna tillgodoses.

Inom det här området finns dock EU-regler om nätneutralitet som slogs fast 30 april 2016. Dessa ska säkerställa att inga nätägare eller operatörer ska strypa eller blockera visst innehåll eller kapacitet för vissa tjänster. Dvs. all internettrafik ska behandlas likvärdigt oavsett avsändare, mottagare, plattform eller innehåll. Nätneutralitet omfattar också transparensaspekter avseende bl.a. operatörernas trafikhantering och avtal gentemot slutkunder.107

En annan aspekt som kan ha potentialen att hindra eller helt strypa medborgarnas tillgång till oberoende medier är brist på ade kvat robusthet och säkerhet i den i dag samhällskritiska infrastruktu- ren. Om infrastrukturen helt eller delvis sätts ur spel tillgodoses inte medborgarnas grundlagsskyddade rättigheter. Det har under de senaste åren skett en mängd attacker mot banker, allmänna kommu- nikationer och medier. Ett exempel är den överbelastningsattack som drabbade flera stora svenska nyhetssajter våren 2016 eller den mot domännamnssystemet i oktober samma år. Attacken mot medi- erna resulterade i att regeringen bjöd in bl.a. medierepresentanter till ett möte där vissa svagheter identifierades och PTS ombads hjälpa till med koordinering av ett utökat samarbete mellan internetoperatörer och mediehus gällande cybersäkerhet.

107 Europaparlamentet och Rådets Förordning (EU) 2015/2120, publicerad den 25 november 2015.

433

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Medborgarnas och mediernas tillgång till robusta, säkra och opera- törsneutrala dataströmmar är en avgörande pusselbit för att skapa ett hållbart medielandskap och en hållbar demokrati – där alla har samma förutsättningar, oavsett var man bor eller var i landet man är.108

Finansiering

Utbyggnad av bredband medför behov av finansiering. En stor del av investeringarna sker i dag med hjälp av stödmedel från EU, som för- delas av Jordbruksverket utifrån principer som existerande tillgång till fiberbaserat bredband och befolkningsdensitet. Avgränsningen gällande stödmedel till fiber motiveras med att det i nuläget är den mest framtidssäkra infrastrukturen för åtkomst till internet.109

Mängden tilldelade medel är dock mindre än existerande behov. Det finns regioner där ansökningarna överstigit utbetalningarna cirka tio gånger.

Samtidigt har de olika underlag som använts av länsstyrelserna fått effekten att besluten varierat mellan länsstyrelser i olika regio- ner/län, och att kriterier har varit olika mellan bedömningsomgång- arna i samma region/län. I vissa fall har områden med flest anslutna per investerad krona premierats, i andra fall områden där hög täck- ningsgrad utlovats, i ytterligare fall områden där Telias helägda dot- terbolag Skanova stängt av telestationer. Ett exempel är från Skåne, våren 2016. Bjärekraft fick alla medel efter att ha utlovat 99 procents anslutning i de områden som kunde stödfinansieras. Inga andra fick del av medlen. I andra omgången gavs medlen till Sjöbo Teleservice, då de utlovat utbyggnad av fiber i de områden där Skanova stängde telestationerna. Inga andra fick del av medlen. Detta och andra exempel har i praktiken inneburit att det i samtliga län finns områden och kommuner som anser sig vara förlorare.

Denna ojämna fördelning av tillgängliga medel skapar i sin tur en ojämn fördelning av infrastrukturen. En utmaning när det gäller styrningen är också det tudelade ansvaret: Jordbruksverket sköter

108 Om dessa tre storheter ska viktas mot varandra framstår operatörsneutraliteten som det staten bör prioritera, då marknadskrafter kan komma i intressekonflikt med medborgarnas behov.

109 Jordbruksverket. Fördelning av budget för bredbandsstödet inom landsbygdsprogrammet 2014–2020 (3.2.17-6812/14).

434

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

tilldelningen av stödmedel men är inte ansvarigt för policyfrågorna på kommunikationsområdet, det är Post- och Telestyrelsen som är expert- och sektorsmyndighet.

Medieutredningens slutsats

Medieutredningen anser, mot bakgrund av ovan förda resonemang samt beskrivningen i delbetänkandet av den för medieförmedlingen avgörande digitala infrastrukturen, att Sverige bör överväga att höja sin ambitionsnivå i nivå med EU:s, behovet av internetaccess torde inte längre enbart omfatta medborgare oavsett ”var man bor” utan oavsett ”var man befinner sig”. Därutöver bör hänsyn tas till såväl uppladdnings- som nedladdningshastigheter i arbetet med nya mål.

Det kan även finnas anledning att överväga en översyn av ansvars- fördelningen mellan vissa berörda myndigheter. Fördelningen av stödmedel hanteras av Jordbruksverket samtidigt som PTS är regle- ringsmyndighet för det område stöden gäller. En ordning där PTS blir övergripande ansvarig för all utbyggnad av bredband, såväl med som utan stöd, bör övervägas.

Eventuella frekvensauktioner bör alltid kombineras med krav på geografisk täckning för att säkerställa att rättigheterna inte bara används för att bygga ut i områden med hög befolkningskoncentration.

8.8Samdistribution av post och tidningar

Frågan om samdistribution av tidningar och post har diskuterats länge och utretts i omgångar utan att någon regelmässig samordning kommit till stånd.110 I takt med att tidningarnas upplagor och pos- tens försändelser minskar i volym är det emellertid allt mer som talar för ett behov. Presstödskommitténs slutbetänkande visade att den samdistribuerade upplagan har minskat med 20 procent mellan 2003 och 2012, från 906 miljoner exemplar till 725 miljoner exemplar.111 Utvecklingen har sedan dess fortsatt nedåt.

110 Lördagsdistribution av dagstidningar (SOU 2005:13), delbetänkande av Presskommittén 2004, Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8), förslag från Presskommittén 2004, Postmarknad i förändring (SOU 2005:5), slutbetänkande från Post-och kassaserviceutredningen.

111 Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66), slutbetänkande av Presstödskommittén.

435

Mediepolitiska idéskisser SOU 2016:80

Tabell 8.4	Samdistribuerad upplaga

År	Antal utdelade exemplar

2013	674 438 651
2014	623 960 797
2015	571 766 987

Källa: Myndigheten för press, radio och tv.

En samordning skulle kunna innebära såväl kostnadsbesparingar som miljömässiga vinster. Gång på gång har det orimliga påpekats i att hushåll med en dagstidningsprenumeration besöks flera gånger varje vardag, på morgonen av tidningsbudet och senare av brevbära- ren. Båda organisationerna krymper och påverkas starkt av mins- kande volymer.

Medieutredningen har i delbetänkandet beskrivit hur medbor- gare, framför allt i glesbygd, som ännu väljer att ta del av oberoende nyhetsinnehåll via papperstidningar, inte har samma tillgång till medier som andra, inte minst på grund av att olönsamma s.k. distri- butionslinor läggs ner. Då dessa områden ibland även har sämre digital infrastruktur blir det, med utgångspunkt i Medieutredningens direktiv om likvärdig tillgång till oberoende nyhetsrapportering över hela landet, viktigt att behandla frågan.

Med en summarisk beskrivning kan utmaningen sägas ligga i de båda aktörernas divergerande kundbehov. Tidningsföretagen söker tillfredsställa sina papperstidningsprenumeranter och deras behov av att få nyheterna på morgonen. Postens ideala befordringstid är kopp- lad till det lagstadgade kravet på övernattbefordran, att en försän- delse som skickats från en del av landet ska levereras till mottagaren i en annal del av landet nästa dag.

Samordning kan alltså ske antingen genom att tidningsbuden tar postförsändelser på sina morgonturer, alternativt att postbuden tar med sig tidningar när de delar ut post, för- och eftermiddagar. De försök som genomförts har emellertid hittills inte resulterat i att verksamheten permanentats. På senare år har t.ex. tidningsutdel- ningsföretagens paraplyorganisation MTD inlett samarbete med Bring, som täcker över hälften av landets postmottagare och planerar att utöka sitt täckningsområde. Samarbetet, som ännu är i ett tidigt skede, innebär att Brings brev delas ut av tidningsbuden på morgo-

436

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

nen, något som i händelse av behov av kvittens ur användarsynvinkel inte är att betrakta som optimalt. Detta samarbete, i kombination med Postnords samordning av brev- och paketflöden, har på vissa håll möjliggjort en reduktion av antalet utkörningar från fyra per dag till två.

PTS beskriver emellertid i sin rapport ”Kartläggning av förutsätt- ningar att genomföra försöksverksamhet med samdistribution av post och tidningar” att samordningen inte är problemfri och att det ”kräver extraordinära insatser för att den ska kunna ske med bibehål- lande av en acceptabel kvalitet”.112 Trots att PTS har vissa möjligheter att – inom ramen för den regionala utvecklingsverksamheten – verka för samverkanslösningar som kan omfatta tidningar och post upple- ver myndigheten att man inte har några verksamma rättsmedel i den händelse att det skulle uppstå behov av att verka för samdistribution. PTS gör emellertid bedömningen, efter företagen kartläggning, att

det aktuella läget när det gäller samdistribution av tidningar och post är så pass gynnsamt att det för närvarande inte föreligger några behov av att ini- tiera andra försök med sådan samdistribution än de som frivilligt kommer till stånd på affärsmässiga grunder.113

En låsning hittills har varit postlagens och postförordningens krav på att minst 85 procent av förändelser ska delas ut nästkommande vardag och att minst 97 procent ska komma fram inom tre arbetsda- gar som ansetts oförenlig med tidningarnas krav på morgonutbär- ning.114 2015 års postlagsutredning har i ett delbetänkande lämnat förslag om att ändra kravet till att minst 95 procent av breven ska komma fram inom två arbetsdagar, något som – om det blir verklig- het – torde påverka samordningen med tidningsutdelningen i positiv riktning.115 Utredningen bedömde också att det nya kravet går att förena med villkoren i EU:s postdirektiv116, som stipulerar att minst

112 PTS-ER-2016:14, den 29 mars 2016, s. 21.

113 PTS (2016). Kartläggning av förutsättningar att genomföra försöksverksamhet med sam- distribution av post och tidningar, s. 21.

114 Postlag (2010:1045) och Postförordning (2010:1049)

115 Till sista utposten – En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle (SOU 2016:54), slutbetänkande av 2015 års postlagsutredning.

116 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster.

437

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

85 procent av försändelserna ska ha delats ut senast den tredje arbetsdagen räknat från inlämningsdagen och minst 97 procent senast den femte arbetsdagen från inlämningsdagen.117

Med tanken att låsningen med övernattbefordran ändå skulle kunna lösas, ansökte Postnord om dispens från det lagstadgade kra- vet för att kunna genomföra ett försök med samdistribution nattetid och PTS gav sitt klartecken. Försöket genomfördes i Skellefteå under maj månad 2016 i samarbete med dotterbolaget Tidningstjänst AB (TAB) och några av TAB:s större kunder.118 De områden som valts ut skulle innehålla alla typer av distributionsområden och där- med täcka in alla de tjänster som både Postnord och TAB erbjuder sina kunder. Personal från både TAB och Postnord ingick i testet som omfattade 4 600 hushåll eller avlämningsställen.

Slutsatser ur Postnords utvärderingsrapport

I Postnords slutrapport om försöket i Skellefteå dras följande slutsatser:119

––Den totala distributionstiden ökade med 7,5 procent för brev och tidningar.

––Miljön påverkades negativt eftersom den totala färdsträckan blev 5 procent längre och det då krävdes flera fordon. Förklaringen är att det organiserades dubbla turer på landsbygden för att uppfylla produkt- och servicevillkor. Flera linjer gick också i utökad sex- dagarstrafik, vilket innebar längre färdsträckor totalt.

––Distributionskvaliteten var hög, inte ett enda klagomål från kund gällande felutdelade försändelser noterades. Antalet tidningsre- klamationer var 30 procent lägre än målnivån.

––Andelen arbetstid som utförs nattetid gick från 30 procent till 60 procent vilket gav ökade lönekostnader. Möjligheten att be- hålla andelen heltidstjänster ansågs minska.

––Arbetsmiljön påverkas för medarbetarna, vilket ställer nya krav arbetets utformning.

117 SOU 2016:27 s. 197.

118 I försöket ingick Norran, VK, Mittmedia AB och NWT-koncernen.

119 Postnord (2016). Test av samdistribution av post och tidningar i Skellefteå. Slutrapport.

438

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Slutrapporten innehåller ingen egen konklusion men Postnord har uttalat att slutsatsen av försöket är att samdistribution av post och tidningar vare sig blir kostnads- eller miljöeffektivt.120

De medverkande tidningsföretagen instämmer inte i Postnords slutsatser. De menar att Postnord i alltför hög utsträckning i sin analys utgår ifrån ett oförändrat samhällsuppdrag. De efterlyser en situation där Postnord skulle inta rollen som möjliggörare för fysisk distribution, mot att tidningsföretagen betalar för tjänsten, helst mot en rörlig kostnad. Sedan försöket i augusti har Postnord erbjudit att permanenta samarbetet kring samdistribution dagtid. Förslaget tillbakavisas av tidningsföretagen som menar att det skulle leda till massiva uppsägningar av abonnemang. Tidningsföretagen understryker att morgondistributionen är att betrakta som en demokratisk service.121

Vid det möte Medieutredningen anordnade med Postnord, TAB och representanter för tidningsföretagen den 29 april 2016 noterades att denna del av branschen utmanas av olika förskjutningar. En av dessa är när Tidningsföretagens distributörer försöker nå lönsamhet genom att vidga sitt erbjudande och blir konkurrenter till Postnord.122 Samtidigt påverkar de ökande kostnaderna per försändelse samtliga aktörer. Servicenivån gentemot medborgare i vissa delar av landet blir en avvägning som görs i förhållande till ägarnas lönsamhetskrav. Även Postnord har ett sådant från sin ägare, staten. Målet för 2015 sattes av årsstämman 2014 till 10,5 procents avkastning på operativt kapital. Utfallet blev 5,4 procent.123 Detta avkastningsmål kan jämföras med t.ex. börsnoterade skogsindustrikoncernen SCA:s på 13 procent.124

120 Ökade kostnader och uteblivna miljövinster när post och tidningar samdistribueras med morgonutdelning, uttalande av Anders Holm, chef Postnord Sverige, den 7 september 2016, hämtat på Postnords webbplats.

121 Bygger på uppgifter lämnade av Tidningsutgivarna (TU) i oktober 2016. 122 Bygger på uppgifter lämnade på möte med distributörer den 29 april 2016. 123 Postnord, års- och hållbarhetsredovisning 2015.

124 Hämtat på SCA:s webbplats i oktober 2016.

439

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Medieutredningens slutsats

Med hänvisning till den fortsatt negativa upplageutvecklingen för tidningsföretagen, de mediepolitiska målen om tillgång till obero- ende nyhetsrapportering för medborgare i hela landet samt hållbar- hetsaspekterna är ett vidare utvecklat samarbete mellan tidnings- och postdistributörer av yttersta vikt.

Det senaste försöket utfördes på en begränsad plats under en begränsad tid, vilket torde göra det svårt att dra några säkra slutsatser om en framtida, långsiktig och fullskalig verksamhet. För såväl post- som tidningsdistribution torde volymerna fortsätta minska över tid. Samdistribution i någon form kan då bli en nödvändighet för att kunna garantera tillgång till oberoende nyhetsmedier i de områden som ännu saknar funktionell internetaccess.

En möjlighet att överväga vore om Postnords skulle kunna agera möjliggörare för fysisk distribution även i icke-lönsamma geogra- fiska områden och om en förändrad kravställan vad gäller lönsamhet i dessa områden skulle öppna upp för fungerande samdistribution mellan post- och tidningsföretag.

8.9Finansiering av den nya mediepolitiken

Medieutredningen har i sitt analysarbete identifierat att insatserna för att nå de mediepolitiska målen innebär behov av stärkt finansie- ring, inledningsvis svagt ökande, men inom en något längre tidshori- sont med en tydligt vidgad ram.

Medel i den storleksordningen existerar inte inom Kultur departementets befintliga ramar. Den enda teoretiska möjligheten vore en förändring av lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst i syfte att föra över medel, som i dag finan- sierar de offentligt finansierade medierna, för att skapa utrymme till de nya mediepolitiska insatserna. Detta har övervägts av utredningen men avfärdats då denna åtgärd i sin tur också skulle försvaga målupp- fyllnaden. En kraftigt försvagad finansiering av SVT, SR och UR skulle innebära en tydlig risk för försämringar vad gäller medborgar- nas tillgång till oberoende kvalitativa medier. En vidgad ekonomisk ram för de mediepolitiska insatserna måste därför sökas på andra håll.

440

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

Då ligger skatteverktyget nära till hands. Allmänt sett används detta verktyg för att påverka statens intäktssida men också för att åtgärda obalanser i samhället. Det lämpar sig därför väl för det med- iepolitiska området. Samtidigt kräver nya skatteverktyg särskilda utredningsinsatser för att bedöma kortsiktiga och långsiktiga konse- kvenser vad gäller t.ex. effekterna på marknaden. Det s.k. BEPS- projektet är ett bra exempel på det.

BEPS-projektet

En väsentlig pusselbit i varför det svenska medielandskapet tankats av resurser som tidigare gick till innehållsproduktion är uppkomsten av digitala verksamheter, aktiva på den svenska mediemarknaden, som har sin hemvist i andra länder. Detta förhållande är inte unikt för Sverige och inom ramen för OECD har ett stort projekt inletts, i syfte att förhindra att vinster flyttas och att staters skattebaser därmed ero- deras. Det s.k. BEPS-projektet (”Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting”) genomförs på uppdrag av G20:s finansministrar.

År 2015 kom OECD:s slutrapporter där det konstateras att den digitala ekonomin inte kan avgränsas eftersom det är ekonomin som sådan som har digitaliserats. Rapporten inom området som handlar om skatteutmaningar inom den digitala ekonomin (Action1) näm- ner bland annat svårigheterna med att företag är digitalt närvarande i ett land utan att vara skattskyldiga i det landet till följd av ett icke existerade samspel mellan internationella skatteregler.

Som en lösning diskuterade OECD en modifierad definition av fasta driftställen för att fastställa jurisdiktionen för beskattning där ett företag har betydande ekonomisk närvaro. Detta innebär att affärsverksamheter inom den digitala ekonomin skulle bedömas uti- från var de faktiskt verkar. En stor del av Action 1 handlade dock om indirekta skatter, t.ex. mervärdesskatt, eftersom det finns svårigheter att säkerställa en effektiv mervärdesbeskattning för gränsöverskri- dande handel av digitala varor och tjänster. OECD diskuterade en konsumtionsbaserad princip för mervärdesbeskattning dvs. att mer- värdesskatt ska betalas i det land där tjänstens utnyttjas.

Projektet syftar till att skapa ett gemensamt internationellt syn- sätt med minimistandarder som medlemsländerna ska vara överens om att införa. Rapporterna innehåller även rekommendationer för

441

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

hur nationell lagstiftning kan utformas för att motverka internatio- nell skatteplanering. En arbetsgrupp kommer att fortsätta arbetet med att övervaka affärsmodeller inom den digitala ekonomin och utvärdera hur man på bästa sätt främjar syftet med BEPS-projektet. Arbetsgruppen ska presentera slutrapport år 2020.

Enligt Skatteverket kommer det inte ske några ändringar av svensk rätt förrän EU:s mervärdesskattedirektiv ändrats. OECD:s vägledning bygger på samma principer som EU har för digitala tjäns- ter, dvs. att mervärdesskatt ska betalas i det land där tjänstens utnytt- jas. Skatteverkets analys är att EU:s mervärdesskattedirektiv stäm- mer överens med vägledningen när det gäller digitala tjänster, däremot inte med de andra tjänsterna.125

Radio- och tv-avgiften

Att ersätta ett gammalt och invant system med ett nytt och oprövat kräver oftast mycket goda skäl. Att det gällande systemet med radio- och tv-avgifter har sina begränsningar har blivit uppenbart i takt med att tv-sändningar och radioprogram kan följas utan att det förutsät- ter en radio- eller tv-mottagare. Samtidigt har den nuvarande ord- ningen fördelen av en hög betalningsvilja, även om den hypotetiskt skulle kunna vara lika stor om staten beslutade om nya finansierings- former. Förslag om nya sätt att organisera insamling av medel till de offentligt finansierade medierna på har hittills inte vunnit politiskt gehör.126

Att ta ut en apparatbaserad avgift i en alltmer digitaliserad värld är emellertid inte en framtidssäkrad lösning.127 En principiellt viktig dom avkunnades av Högsta Förvaltningsdomstolen i juni 2014. Domen slog fast att en dator med internetuppkoppling inte kan anses vara en avgiftspliktig tv-mottagare. Domstolen anförde att om en avgiftsskyldighet för datorutrustning med internetuppkoppling

125 Uppgift hämtad från Skatteverkets webbplats om BEPS – åtgärdspunkterna, i oktober 2016.

126 Public service-kommittén lämnade i sitt betänkande Nya villkor för public service (SOU 2012:59) förslag om en individuell radio- och tv-avgift som beräknas utifrån beskattningsbar förvärvsinkomst, utan koppling till innehav en viss teknisk utrustning. Förslaget har dock inte genomförts, se Bildning och tillgänglighet - radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 (prop. 2012/13:164), s. 79–81.

127 Medieutredningen beskriver behovet av en ny finansieringsmodell i promemorian De offentligt finansierade medierna – frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod (se bilaga 2).

442

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

ska införas bör det fordra tydligt stöd i lag och ett sådant tydligt lagstöd saknas.128 När SVT i februari 2013 börjat sända sina kanaler live på internet hade företrädare för Rikab hävdat att begreppet tv- mottagare omfattade datorer med internetuppkoppling, men den öppningen stängdes alltså av domstolen. För tydlighets skull kan tilläggas att datorer med tv-kort eller särskild tv-mottagare är avgift- spliktiga.

Frågan om viljan att betala radio- och tv-avgift är central om man i framtiden fortsatt väljer avgiftsmodellen – men då det i dag är oklart om betalningsviljan är hög p.g.a. syftet eller den statliga styrningen eller en kombination av de båda – kan man inte utesluta att det skulle gå att skapa en lika hög betalvilja i en ny, framtida modell. En närlig- gande hypotes är att viljan att betala radio-och tv-avgift är högre i äldre generationer, som är vana vid linjär-tv, och lägre bland yngre och digitalt vana medieborgare. Mycket talar också för att yngre generationer tar med sig sitt beteende upp i åren. Det är ett mönster som återfinns i forskningen om hur olika generationer använder nyhetsplattformar och där det exempelvis är tydligt att andelen som prenumererar på morgontidningar är betydligt lägre i yngre åldrar än i äldre.129

En faktor med möjlig betydelse för betalningsviljan handlar om nivån på radio- och tv-avgiften och hur den har utvecklats i relation till kostnaden för andra former av medieanvändning. Avgiften är för närvarande 2 216 kronor per hushåll och jämfört med det gratisutbud av nyheter och underhållning som finns på internet kan förstås avgif- ten uppfattas som hög. Gör man däremot en jämförelse med kostna- den för en tidningsprenumeration blir bilden en annan. När frågan diskuterades i en tv-utredning i slutet av 1980-talet pekade man på att tv-avgiften låg på i stort sett samma nivå som en årsprenumeration på en morgontidning i Stockholm. Båda kostade lite drygt 1 000 kronor vid den tiden.130

128 HDF 2014 ref. 33.

129 SOU 2015:94 s. 111–116.

130 Remissyttranden över TV-politiken, betänkande (SOU 1989:73) av TV-utredningen [och] Sponsring m.m. av Sveriges radios program, rapport (Ds 1989:65) av en särskild utredare, s. 96.

443

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Vid en motsvarande jämförelse i dag är tidningsprenumerationen nästan dubbelt så dyr, cirka 3 800 kronor.131 Det faktum att de inbördes förhållandena i det samlade medielandskapet utifrån ett medborgar- perspektiv är helt annorlunda i dag jämfört med läget under det sena 1980-talet är en viktig aspekt för en ny utredning att ta hänsyn till.

Vilket alternativ som bör ersätta den nuvarande avgiftsmodellen är en fråga som torde vara så pass komplicerad att utformningen av en dylik modell bör ske utanför ramen för den public service-utred- ning som ska tillsättas inför nästa tillståndsperiod. Det ligger också i linje med regeringens uttalanden i den proposition som pekade ut inriktningen på innevarande tillståndsperiod. Enligt propositionen finns det skäl att under perioden tillsätta en särskild utredning avse- ende en eventuell ny avgiftsmodell som ska kunna börja gälla 2020.132 Riksdagen har också beslutat om ett tillkännagivande till regeringen om att en utredning av radio- och tv-avgiften bör komma till stånd i god tid inför nästa sändningstillstånd 2020.133 Frågan har även behandlats i en interpellationsdebatt i riksdagen.134

Reklamskatten

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2016 att ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen ska tas genom att skatten sänks med motsvarande 20 miljoner kronor från och med 2017 och med ytterligare 20 miljoner kronor från och med 2019. Vidare angav regeringen att hur det stegvisa avskaffandet ska utfor- mas behöver analyseras närmare.135

IdenpromemoriasomdäreftertagitsframavFinansdepartementet föreslås att skattesänkningen för 2017 hanteras genom en sänkning av skattesatsen för annonser i periodiska publikationer från 3 pro- cent till 2,5 procent. Vidare föreslås att gränsen för återbetalning av reklamskatt på dessa annonser höjs från ett belopp motsvarande en skattepliktig omsättning på högst 50 miljoner kronor per år till 75 miljoner kronor per år. Denna åtgärd torde friskriva ytterligare

131 Exemplet utgår ifrån prisnivån för en morgontidning i storstad. 132 Prop. 2012/13:164 s. 81.

133 Bet. 2014/15:KrU3, rskr. 2014/15:157.

134 Interpellation (2015/16:417) Utredning om finansieringen av public service.

135 Prop. 2015/16:1, förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.30, s. 319–320.

444

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

ett antal dagstidningar från skattskyldigheten, men samtidigt resul- tera i att de allra största ännu är tvungna att betala reklamskatt. Skattesänkningen för 2019 föreslås hanteras genom en sänkning av skattesatsen för annonser i periodiska publikationer från 2,5 procent till 1 procent.

Obalansen mellan producenter och distributörer

En viktig obalans Medieutredningen beskrivit i delbetänkandet är den mellan producenter och distributörer. Det har på en historiskt sett kort tid skett en maktförskjutning i medielandskapet, efter att många aktörer söker sig uppåt i medieekologin till en position där makten och lönsamheten finns. Detta har inneburit att fler och fler vill förflytta det allt färre skapar.

Samtidigt har medieekologins totala volym vuxit. Inte minst för att medborgarna lägger allt större del av sina disponibla inkomster på medier – såväl innehållsanvändning som tjänster.

Tabell 8.5 Hushållens genomsnittliga mediekostnader, per månad

	2013	2014	2015

Internetuppkoppling	326*	331*	329*
Tv (ej tv-avgift)	348*	346*	321*
Tv-avgift	120**	160**	185**
Mobiltelefoni	461*	464*	478*
Fast telefoni	***	332**	159**
Prenumererad dagstidning	383*	370*	340*
Lösnummer dagstidning	119*	122*	114*
Prenumererat magasin	195*	191*	167*
Lösnummer magasin	102*	99*	96*
Lösnummer kvällstidning	138*	134*	128*
Andra innehållsabonnemang (Spotify, Neflix etc.)	***	***	245*

Källa: *TNS-Sifo, **Radiotjänst, ***Uppgift saknas.

Det existerar stora skillnader mellan olika hushållstyper: Mest pengar lägger stora hushåll och hushåll med höga inkomster, över 1 700 kro- nor per månad i hushåll med fem eller fler personer.

445

Mediepolitiska idéskisser

SOU 2016:80

Medborgarna betalar alltså med tiden allt mer för olika typer av medietjänster. Men den i tabell 8.5 redovisade jämförelsen visar hur distributörerna tagit över en allt större andel av medborgarnas med- iebudgetar, inte minst som ett resultat av digitaliseringen. Pengar och betalningsvilja finns sålunda, men dessa intäkter går i dag i ökande utsträckning till andra aktörer i medielandskapet än till de viktiga innehållsproducenterna.

Vissa röster i debatten menar att eftersom medborgarna inte ver- kar vilja ha dagstidningar så kan man låta dem gå under, det är mark- nadens villkor. Men ett dylikt resonemang ignorerar det faktum att medborgarna på de flesta orter i Sverige väljer dagstidningarnas digitala nyhetssajter som förstahandsval för att hålla sig uppdatera- de.136

Lokaltidningarna dominerar ännu när det gäller redaktionell bemanning och kan därmed också sägas vara särskilt viktiga för demokratin när det gäller det värde man skapar i form av original- journalistik. Medborgarna verkar värdera det som produceras, då de spenderar sin tid och sitt engagemang med de här tjänsterna.137

Om denna produktion upphör är det inte bara producenterna som skadas, utan hela det mediala ekosystemet. Sålunda skadas även distributörerna. Med distributörer avses här såväl de aktörer som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgäng- liga elektroniska kommunikationstjänster138 som plattformsägare, t.ex. de globala giganterna.

Medieutredningens slutsats

Mot bakgrund av den prekära ekonomiska situationen som beskrivits i kapitel 3 och som många av de allmänna nyhetsmedierna befinner sig i eller kommer att befinna sig i inom en överskådlig tidshorisont är det möjligt att fastslå att stödbehoven ökar, troligen kraftigt. Medie politiken har sedan decennier delvis fokuserat sina insatser på all- männa nyhetstidningar, med utgångspunkt i det värde dessa medier levererar till medborgarna och demokratin. När det nuvarande stöd-

136 Se bl.a. Medborgarna & medierna. En digital värld av rättigheter, skyldigheter - möjligheter och ansvar (SOU 2015:94), delbetänkande av Medieutredningen, s. 131–147.

137 Kommunrapporteringen ökar trots mediekrisen, Institutet för mediestudier och Retrievers undersökning, redovisad på kommunbevakningen.mediestudier.se.

138 Se 2 kap 1 § lagen om elektronisk kommunikation.

446

SOU 2016:80

Mediepolitiska idéskisser

systemet ersätts med ett nytt torde det vara ett rimligt antagande att den principen följer med. De allmänna nyhetsmedierna blir då lika viktiga att stötta som de allmänna nyhetstidningarna.

De detaljerade konsekvenserna av ett helt nytt system, är inte möjliga att slå fast med hänvisning till de många och stora osäker- hetsfaktorerna. Men i den händelse att stora grupper av allmänna nyhetsmedier efter 2020, då ökningen av den av Medieutredningen föreslagna finansieringen planar ut, står inför nedläggning med potentiellt allvarliga konsekvenser för demokratin som följd torde det vara av godo om en lösning fanns på plats.

Med hänvisning till ovan resonemang bör det övervägas att så snart som möjligt tillsättas en mediefinansieringsutredning. En sådan utredning bör i så fall få i uppdrag att se över olika handlingsal- ternativ, eller kombinationer därav, såväl för att finansiera en medie- politik för framtiden som för att se över om skatteverktyg kan påverka några av de identifierade obalanserna på marknaden. En möjlighet är en ny medieavgift, som skulle kunna ersätta nuvarande radio- och tv-avgiften och samtidigt vidgas till att omfatta även de allmänna nyhetsmedierna. Ett annat alternativ är en ny mediedistri- butionsavgift som riktas till aktörer som distribuerar digitala medier utan att producera något journalistiskt innehåll. Ytterligare ett alter- nativ är en ny annonsavgift som betalas av annonsörer som annonse- rar i medier som inte uppfyller villkoren för allmänt nyhetsmedium i mediestödsförordningen.

En mediefinansieringsutredning bör lämna sina slutsatser vid en tidpunkt som möjliggör att eventuella förslag kring en samordnad finansieringsmodell av såväl de offentligt finansierade medierna som de allmänna nyhetsmedierna kan implementeras inför nästkommande sändningstillståndsperiod. Det skulle innebära att mediefinansie ringsutredningens utredningstid delvis behöver löpa parallellt med den utredning som ska pröva de offentligt finansierade mediernas kommande tillståndsperiod.

447

9 Konsekvenser av förslagen

Enligt de generella riktlinjer som gäller för statliga utredningar ska konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar redovi- sas.1 Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering.

Enligt Medieutredningens direktiv ska utredaren särskilt bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för berörda företag, t.ex. tidningsföretag som i dag får driftsstöd enligt presstödsförordningen.

9.1Konsekvenser för medieföretagen

De förslag som Medieutredningen lämnar i kapitel 7 handlar om ett nytt statligt mediestöd som ska få lämnas till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier oavsett innehålls- och spridningsform. För att vara stödberättigat ska det allmänna nyhetmediet uppfylla flera kriterier. Det finns inga tvingande inslag i stödsystemet, utan det är det enskilda nyhetsmediet som avgör om en ansökan ska lämnas eller om åtgärder ska vidtas för att uppfylla de angivna kriterierna.

Förslaget innebär att ett befintligt stödsystem – presstöd – ersätts av ett annat den 1 januari 2018. Med utformningen av det nya stöd- systemet kommer fler medier att kunna komma i fråga för statligt stöd. Konsekvenserna för dem som har presstöd i det nuvarande sys- temet handlar om huruvida det nya stödet ger högre eller lägre stöd-

1 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

449

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:80

belopp, eller inget stöd alls. För dem som är utestängda från presstöd men som genom förslagen i detta slutbetänkande kan bli berättigade till mediestöd öppnas i stället nya möjligheter.

Konsekvenser av ett kraftigt reducerat eller avskaffat stöd

För att bedöma behovet av ett fortsatt, men reformerat, statligt stöd till mediebranschen har Medieutredningen analyserat konsekven- serna av att hela eller delar av nuvarande presstöd (driftsstöd) tas bort utan att ersättas av ett annat stödsystem. Baserat på uppgifter om samtliga stödmottagande tidningsföretags rörelseresultat 2015 har tre alternativ beräknats: en minskning av stödbeloppet med 10, 50 och 100 procent.2

I tabell 9.1 redovisas resultatet av beräkningen utifrån hur antalet positiva resp. negativa rörelseresultat förändras när stödbeloppen minskas.

Tabell 9.1 Rörelseresultat för tidningsföretag med driftsstöd, givet befintliga och minskade stödbelopp

Stödbeloppsnivå	Antal positiva rörelseresultat	Antal negativa rörelseresultat

Driftsstöd 2015	28	28
Minus 10 procent	17	39
Minus 50 procent	6	50
Minus 100 procent	3	53

Källa: Myndigheten för press, radio och tv.

Tabellen visar att hälften av tidningsföretagen har negativa resultat redan med den befintliga stödnivån. Vid en minskning av stödnivå- erna ökar också antalet röda siffror och i exemplet som innebär att stödet har plockas bort helt och hållet har 53 av 56 företag (95 pro- cent) negativa rörelseresultat. Ett sådant alternativ försvagar ett så stort antal av innehållsproducenterna att det skulle motverka det som är Medieutredningens uppdrag, nämligen att främja möjlig

2 Bygger på uppgifter lämnade av Myndigheten för press, radio och tv om 56 tidningsföretag, inkl. koncerner, med flera tidningar.

450

SOU 2016:80

Konsekvenser av förslagen

heterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oav- sett var i Sverige man bor.

Uppgifterna i tabell 9.1 tar inte i beaktande hur respektive medie- företag skulle reagera givet att stödet minskas. I de dialoger Medie- utredningen haft med driftsstödsmottagande tidningar har därför frågan ställts hur man skulle hantera sänkta stödnivåer med 10, 50 eller 100 procent. Det är utredningens bedömning att flera stödmot- tagande medieföretag skulle klara en minskning av stödnivån i stor- leken 10 procent, men att större minskningar skulle innebära känn- bara effekter för samtliga, i många fall skulle det även handla om nedläggningar av tidningar. I kapitel 3 redovisas också en detaljerad analys av den ansträngda situationen för dagens presstödstidningar.3 Dessa underlag har legat till grund för hur Medieutredningen har utformat det nya mediestödet.

Konsekvenser av det föreslagna mediestödet

För två av de föreslagna stödformerna i mediestödet – distributions- stöd och innovations- och utvecklingsstöd – är villkoren för stöd i huvudsak oförändrade jämfört med befintliga stöd inom presstöds- systemet. Däremot vidgas kretsen av möjliga stödmottagare för båda stödformerna. Aktörer med en gratismodell kan t.ex. komma i fråga för distributionsstöd och digitala medieaktörer kan bli berättigade till innovations- och utvecklingsstöd.

Det nya produktionsstödet skiljer sig däremot på flera sätt från nuvarande presstöd (driftsstöd). Det handlar om delvis nya kriterier för att komma ifråga för statligt stöd, om vissa nya stödändamål och om nya stödbelopp. En förändring är också att det nya mediestöds- systemet kommer att leda till fler kvalitativa bedömningar och färre kvantitativa avgöranden, eftersom möjligheten att mäta medie användning och medieinnehåll försvåras i en alltmer digitaliserad och konvergerande miljö. Det nya mediestödet ska också ha ett tydligare fokus på minskat stödberoende och på återbetalning under vissa om- ständigheter. För allmänna nyhetsmedier som ansöker om produk- tionsstöd förväntas det nya stödsystemet leda till ökade administra- tiva kostnader.

3 Se kapitel 3, avsnitt 3.2.1.

451

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:80

Som framgår i avsnittet om statens kostnader för det nya produk- tionsstödet i kapitel 7 innebär föreslaget till nytt produktionsstöd att det finns både vinnare och förlorare bland nuvarande cirka 70 stödmottagande tidningar. I de fall övergången till det nya stödsyste- met innebär en minskning av stödnivån med mer än 20 procent om- fattar det nya produktionsstödet en övergångsregel som innebär att stödet sänks successivt under tre år. Det finns också en möjlighet för enskilda medier att utveckla en journalistisk verksamhet i kommu- ner som är svagt bevakade eller obevakade och på så sätt bli berätti- gade ett ytterligare produktionsstöd.

I kapitel 7 framhålls också svårigheterna med att i förväg närmare bedöma vilka företag som kommer att ansöka om produktionsstöd. Stödet kan potentiellt sökas av ett stort antal allmänna nyhetsmedier som ägs av såväl små som stora företag eller organisationer. Berörda företags administrativa och andra kostnader får beaktas vid utform- ning av stödets tillämpningsföreskrifter vad gäller ansökningsförfa- rande, redovisningskrav m.m.

9.2Konsekvenser för staten

Medieutredningens förslag till nytt mediestöd innebär att statens kostnader kommer att öka successivt. Stödbehoven ökar i takt med att medieföretagens ekonomi försämras, men även som en konse- kvens av att fler aktörer kommer att kunna bli berättigade till stöd.

Förslaget innebär att det nuvarande anslaget för presstöd på 567,1 miljoner kronor tillförs det nya mediestödet fr.o.m. 2018. Där- utöver föreslås att mediestödet tillförs ytterligare 55 miljoner kro- nor fr.o.m. 2018, ytterligare 55  kronor fr.o.m. 2019 och ytterligare 55 miljoner kronor fr.o.m. 2020. Myndigheten för press, radio och tv föreslås få ett tillskott på 3 miljoner kronor för de ytterligare uppgif- ter som följer av det nya mediestödssystemet fr.o.m. 2018. Det inne- bär inte att behoven därmed är täckta, men med ett sådant tillskott är det Medieutredningens bedömning att en positiv utveckling kan komma igång.

De ökade kostnaderna, utöver kostnaderna för det nuvarande presstödet, föreslås ska finansieras genom omfördelningar inom ut- giftsområdena 1 och 17.

452

SOU 2016:80

Konsekvenser av förslagen

9.3Samhällsekonomiska konsekvenser

För att kunna besvara frågan om vilka ekonomiska konsekvenser för samhället det nya mediestödet kommer att få är det nödvändigt att studera kostnaderna för det motsatta, ett samhälle med färre eller svagare medier. Enligt ett stort antal forskningsstudier finns det ett starkt positivt samband mellan fria medier och demokrati4. Höga ni- våer av mediefrihet går hand i hand med låga nivåer av korruption. Forskare menar också att det finns en stark indirekt effekt på kor- ruptionen när mediefrihet paras med starka institutioner, mest tyd- ligt i väletablerade demokratier med parlamentariska system, såsom det svenska.5

Enligt en uppskattning från World Economic Forum motsvarar kostnaden för korruptionen på global nivå 5 procent av BNP.6 Nu tillhör Sverige världens minst drabbade länder i det här avseendet. Men ett försvagat eller icke-existerande fritt medielandskap skulle alltså, om Sverige halkade ner till genomsnittsnivå i världen vad gäller korruption, teoretiskt kunna innebära att 207 miljarder kronor av skattemedlen otillbörligen försvinner från det allmänna.7 En upp- nådd grad av mediefrihet, eller demokrati, innebär inte att en negativ utveckling inte kan ske. Utbredd korruption är ett normaltillstånd globalt sett. Demokrati och mediefrihet måste ständigt garanteras och värnas.

Medier kan alltid sägas vara en del av det samhälle i vilket de ver- kar. Om detta samhälle rymmer korruption, blir sålunda medierna en del av detta system. Ett ekonomiskt försvagat medielandskap kan dessutom sägas vara extra sårbart i det avseendet.

Utöver de potentiella negativa konsekvenserna på den offentliga ekonomin, resulterar korruption i en erosion av medborgarnas för- troende för samhällets institutioner, något som i förlängningen ska- dar statens legitimitet.

4 Bl.a. Norris, Pippa (2008). The role of the free press in promoting democratization, good gover- nance and human development, i Harvey, M (red.) Media matters: Perspectives on advancing governance & development from the global forum for media development (s. 66–75). Internews Europe/Global Forum for Media Development.

5 Bl.a. Färdigh, Mathias A, Andersson, Emma, & Oscarsson, Henrik. (2012). Press Fredom and Corruption i Holmberg, Sören & Rothstein, Bo (red.). Good Government: The Relevance of Politicial Science, s. 130–149.

6 OECD (2014). The Rationale for fighting corruption, Clean Gov Biz.

7 Statistiska Centralbyrån, SCB, beräkningen utgår från BNP 2015 på 4 159 miljarder kronor.

453

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:80

En viktig markör för en hälsosam demokrati med icke-korrumpe- rade offentliga institutioner är ”political empowerment”. Flera resul- tat pekar på en relation mellan politiskt bemyndigade medborgare och korruptionsnivå. Tillit och en känsla av delaktighet i samhället utgör centrala komponenter.

Relationen mellan traditionell medieanvändning och politiskt en- gagemang har tidigare kunnat etableras, utan att den kausala rikt- ningen kunnat beläggas.8 Ett väl fungerande medielandskap, som mediestödet ska främja, kan därmed sägas bidra såväl till mångmil- jardbelopp till Sverige som till ett stärkt demokratiskt engagemang.

9.4Konsekvenser för medborgarna

Det är emellertid inte enbart nivån av korruption som påverkas av ett fritt och mångfaldigt medielandskap. Oberoende medier har en effekt på demokratin i sig, bl.a för att de utgör medborgarnas främsta källa till information om samhällsutvecklingen men effekterna är vi- dare än så. Forskare har identifierat flera huvudsakliga aspekter: fritt flöde av information, forum för offentlig debatt och den s.k. watch- dog-funktionen för att stävja eller motverka maktmissbruk.9 Infor- mationen går emellertid inte bara mellan medier och medborgare och mellan medier och makthavare. Minst lika viktigt är medborgarnas åsikter via medier når makthavarna, så att de kan fatta beslut i all- mänhetens intresse.

Vissa studier pekar på att de sociala medierna utgör viktiga ny- hetskällor för en ökande andel av befolkningen. Då ska man komma ihåg att en stor andel av det nyhetsinnehåll som sprids via sociala medier ursprungligen producerats av traditionella medieaktörer.

8 Boulianne, Shelley (2011). Stimulating or Reinforcig Political Interest? Using Panel Data to Examine Reciprocal Effects Between News Media and Political Interest, Political Communication, volym 28 (2), s. 147–162.

9 Norris, Pippa (2008). The role of the free press in promoting democratization, good governance and human development, i Harvey, M (red.) Media matters: Perspectives on advancing gover- nance & development from the global forum for media development (s. 66–75). Internews Europe/Global Forum for Media Development.

454

SOU 2016:80

Konsekvenser av förslagen

Inom ramen för uppdraget har Medieutredningen genomfört en särskild medborgarundersökning.10 Den ger vid handen att medbor- garna har ett högt förtroende för de medier som ingår i den kategori som kan komma ifråga för mediestöd. Gratistidningar åtnjöt mycket eller ganska stort förtroende hos 57 procent.

En av fyra svarade att de ibland eller ofta upplever att det sker förändringar i närmiljön utan att ha blivit tillräckligt informerade för att ha en chans att påverka. Mediestödets incitament för bevakning av de kommuner som saknar journalistik i dag väntas få positiva kon- sekvenser på medborgarnas tillgång till tillförlitlig information.

Mediestödet är plattformsagnostiskt vilket torde få positiva kon- sekvenser såtillvida att även digitala medieaktörer och aktörer med en gratismodell kan komma ifråga för stöd, medieformer som använ- darna i hög utsträckning väljer. Den koppling mellan traditionell medieanvändning och politiskt engagemang som forskarna identifie- rat, verkar även existera när det gäller digital och social medieanvänd- ning. Därmed torde det nya mediestödet som även inkluderar digi- tala spridningsformer i alla fall inte få någon negativ inverkan på det politiskt engagemanget. Mediestödets krav på inre mångfald bör re- sultera i breddade perspektiv, något som i sin tur torde motverka de politiska åsiktsbubblor som presstödet underhåller.

Mediestödet innehåller heller inget krav på svenska språket, detta för att möjliggöra statligt stöd till medier på andra språk som riktar sig t.ex. till nyanlända med innehåll om det nya hemlandet och svenska perspektiv på utvecklingen internationellt. Något som i sin tur torde stötta de integrationspolitiska målen.

Medieutredningen har beskrivit en förskjutning på mediemarkna- den, som stärker ett fåtal dominanter, oftast på de lokala mediernas bekostnad. Institutet för mediestudiers studie av kommunbevak- ningen mellan åren 2012 till och med halvåret 2015 pekar emellertid på vikten av lokaltidningarnas produktion.11 Utan dessa medieaktö- rers regelbundna bevakning av för demokratin väsentliga processer och skeenden riskerar medborgarna att bli sämre informerade.

10 Medborgarundersökningen redovisas i kapitel 2, avsnitt 2.2.2.

11 Institutet för mediestudier (2015). Mediestudiers årsbok – Tillståndet för journalistiken 2014/2015.

455

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:80

En demokrati utan medier eller med ett kraftigt försvagat medie- landskap är därmed en försvagad demokrati. Mediestödet förväntas därför stödja och utveckla aktörer som bidrar genom att producera detta för demokratin, den demokratisk delaktigheten och förtroendet för den offentliga sektorn och dess institutioner, viktiga innehållet.

456

10 Författningskommentarer

10.1Förslag till lag om mediestöd

Medieutredningen föreslår en lag om mediestöd som ska ange den övergripande och mer långsiktiga inriktningen för ett nytt med- iestöd. Lagen ska kombineras med en mediestödsförordning som anger de närmare bestämmelser som också behöver vara mer flexibla. Det nuvarande presstödet regleras enbart i förordningar och det finns ingen tidigare lag om statsbidrag till medier. Lagen om med- iestöd ersätter därför inte någon befintlig lag. Utredningens skäl för att föreslå en lag behandlas närmare i avsnitt 7.1.5. I följande kom- mentarer anges vad respektive paragraf i lagen innehåller samt i vilka avsnitt bestämmelserna behandlas.

1 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om lagens innehåll och tillämp- ningsområde. Övervägandena finns i avsnitten 7.2.1, 7.2.2 och 7.2.3.

Med redaktionellt innehåll menas det innehåll som har produce- rats av det allmänna nyhetsmediets redaktion eller har köpts in från t.ex. text- eller bildleverantör och som tillgängliggjorts under ansva- rigt utgivarskap.

Med regelbunden allsidig nyhetsbevakning menas att det all- männa nyhetsmediets redaktion med tillräckligt täta intervaller pro- ducerar och sprider ett brett urval av verifierad information av aktua- litetskaraktär. Därtill ska innehållet representera en mångfald av perspektiv. Detta innehåll kan handla om politik, men även om civil- samhället, näringsliv och kulturliv.

457

Författningskommentarer

Med kritisk granskning menas att det utöver den regelbundna ny- hetsbevakningen genomförs t.ex. fördjupade genomlysningar av de- mokratins företrädare, beslutsfattande organ, myndigheter och an- dra offentligt finansierade verksamheter.

Med för demokratin grundläggande processer och skeenden me- nas t.ex. debatter, beredning och beslut i politiska partier, i demokra- tins beslutsfattande organ, myndigheter eller andra verksamheter men också opinions- och maktförskjutningar i samhället.

Med innehålls- och spridningsform avses den mångfald av tekni- ker som används för att förmedla allmänna nyhetsmedier, oavsett om det sker fysiskt eller digitalt.

2 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om vissa allmänna nyhetsmedier som inte kan komma i fråga för mediestöd. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.4.

3 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om stödformer som kan ges inom ramen för lagen. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.5.

Stödformerna omfattar centrala delar av verksamheten i ett all- mänt nyhetsmedium: produktion, distribution samt innovation och utveckling.

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om mediestödets syfte. Övervä- gandena finns i avsnitt 7.2.6.

Allmänna nyhetsmedier stärker den svenska demokratin genom en uthållig, kritisk granskning av makten, i allmänhetens tjänst, som mot- verkar maktmissbruk och korruption. Denna verksamhet stärker också medborgarnas förtroende för de demokratiska processerna.

Med allmänheten avses här alla svenska medborgare i Sverige och utomlands samt alla med annat eller inget medborgarskap som bor i Sverige.

458

SOU 2016:80

Författningskommentarer

Med oberoende nyhetsförmedling avses verksamheter som be- drivs av aktörer som är fria i förhållande till intressen som kan på- verka nyhetsinnehållet. Här avses inte opinionsmaterial. Att ta del av och själv medverka till en mångfald av perspektiv i en bred samhälls- debatt innebär i den passiva meningen att man lyssnar på, tittar på eller läser om andras perspektiv och i den aktiva meningen att man nyttjar sin yttrandefrihet genom att t.ex. delta i opinionsbildning och aktivt bidra till det offentliga samtalet.

5 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om att ansökningar om med- iestöd prövas av mediestödsnämnden och om majoritetsförhållan- dena i nämnden. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.7.

Med organisationer som företräder publicister, journalister och medieföretag avses branschorganisationer som exempelvis Utgi- varna, Tidningsutgivarna, Journalistförbundet, Pressens Samarbets- nämnd och Publicistklubben. De nominerade ska vara sakkunniga och betrodda personer med gedigen professionell bakgrund och spegla hela medielandskapets bredd. De nominerade ska utses på personliga mandat och inte som företrädare för enskilda företag, branschorgan eller andra särintressen.

6 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om mediestöd.

459

Utredarens efterord

Precis när vi trodde att vi börjat förstå det kraftigt förändrade medie- landskapet – digitaliserat, globaliserat och fragmentiserat – är vi redan på väg in i nästa stadie – automatiserat, immersivt1 och styrt av artificiell intelligens.

Medieanvändningen omvandlas i takt med de nya möjligheterna: medborgarna rör sig mellan olika innehålls- och spridningsformer och i allt mer individualiserade flöden; obemärkt förflyttar de sig mellan att vara passiva tittare, lyssnare eller läsare till rollen som aktiva innehållsproducenter eller distributörer.

Medborgarna är i dag, själva, medier. En maktförskjutning till individernas fördel. Samtidigt har makten på området kanske mer än någonsin tidigare i historien koncentrerats till ett fåtal, globala aktö- rer. En maktförskjutning till medborgarnas nackdel.

Medieplattformar, medieanvändning och medieinnehåll konver- gerar på ett sätt som gör att vi inte längre tydligt kan särskilja dem, media är inte längre något vi förhåller oss till eller använder oss av, det är något vi lever i och därmed påverkas av.

Mitt i denna omvälvande tid går det trots allt att utkristallisera en konstant: medborgarnas rätt till tillförlitlig, allsidig information, att kunna uttrycka sig fritt och obehindrat samt tryggt ta in en mångfald av andra perspektiv. Om dessa rättigheter inte tillgodoses skadas demokratin . Vi skönjer vid denna tidpunkt i historien oroväckande tecken på att så redan är fallet. Jag tror personligen att vi kommer att gå stärka ur denna fas, men det kommer att behövas väl utformade insatser.

En polariserad era kräver ett ledarskap som lyfter nyanser.

1 Med immersiv menas teknologier som är kapabla att leverera en upplevelse av verkligheten som av användarnas sinnen uppfattas som inklusiv, omslutande och levande.

461

Utredarens efterord

SOU 2016:80

En tid av maktkoncentration och kunskapsklyftor behöver balan- seras av krafter som värnar det allmännas bästa.

En period med en allt komplexare omvärld kräver mer mångfacet- terade insatser.

Framtidens mediepolitik kan inte längre låsas in i ett politik område. Den bör heller inte passivt avvakta Europeiska unionens ståndpunkter, utan se till att Sverige blir en proaktiv medlemsstat som i kraft av 250 års erfarenheter av att bygga demokrati på trans- parensens uppfordrande grund leder utvecklingen framåt.

Värna demokratin

Resultatet av Medieutredningens arbete består av en hel palett åtgär- der, många ämnade att vara så pass flexibla att de snabbt kan anpassas till ett medielandskap som även fortsättningsvis kan ritas om i grun- den på bara några år. Slutbetänkandet omfattar detaljerade förslag, genomförbara på kortare sikt, men även mer långsiktiga och visio- nära insatser. Det är en medveten prioritering för att såväl tillgodose akuta behov, inte minst av ett modernare mediebegrepp, som för att skapa en överblick över vilka insatser som på sikt kan få en kännbar, positiv inverkan på medielandskapet. Staten varken kan eller bör mejsla ut en ny väg för medieindustrin. Statens uppgift är att värna de demokratiska värdena, medieborgarnas tillgång till kvalitativ jour- nalistik, oberoende nyhetsrapportering och kritisk granskning i en digital samtid och framtid.

Det har varit en synnerligen utmanande uppgift att utreda medie- området och lämna förslag till ny inriktning på mediepolitiken mot en bakgrund av å ena sidan undergångsstämning och uppskruvat tonläge i debatten och å andra sidan högt ställda förväntningar. En uppgift jag och mina medarbetare närmat oss med stor ödmjukhet. När uppdraget nu är slutfört är jag mer övertygad än någonsin om att staten bär ett ansvar och hur det ansvaret ser ut. Mediepolitiken har kanske aldrig haft en viktigare roll än just nu.

462

SOU 2016:80

Utredarens efterord

En digital upplysningstid

1700-talet innebar en nyvunnen optimism och en tro på människans förmåga. Medborgarna var fria från en hämmande överhet och utvecklade sin egen framtid tillsammans, i jämlikhet. Upplysnings tidens ideal är i mångt och mycket än i dag grundprinciper i de västerländska demokratierna.

Digitaliseringen har skapat en ny överhet, nya auktoriteter och makthavare. Vi behöver förhålla oss till vår samtids ”kungar”, vi behöver bli medvetna och ifrågasättande för att fullt ut kunna navi- gera, vara delaktiga i och påverka en allt mer mångfacetterad värld. Avgörande för medborgarnas tillgång till kvalitativ, oberoende infor- mation och aktualitetsrapportering på lång sikt är var och ens egen förmåga att välja en sund mediediet, en förmåga som beror av deras egen mediala kompetens. Samtliga balanspunkter åtgärdas därför också av en omfattande, långsiktig satsning på medie- och informa- tionskunnighet, ett digitalt kompetenslyft. Det är bara den som för- står skillnaden mellan kvalitativ, oberoende information och des information som är villig att betala för den första kategorin.

Staten både kan och bör skapa en mediepolitik för framtiden som stöttar öppenhet och utbildning. Men det är bara om medborgarna inser värdet och väljer att investera i kvalitativa mediers produkter och tjänster som de oberoende, kommersiella medierna kommer att bli långsiktigt hållbara. Det är bara om vi gemensamt lyckas bevara kvalitativa medier med kraft och förmåga att rapportera tillförlitlig information och granska makten som vi säkerställer en hälsosam demokrati.

Anette Novak, särskild utredare

463

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2015:26

En mediepolitik för framtiden

Beslut vid regeringssammanträde den 5 mars 2015

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. En utgångs- punkt för analysen ska vara de demokratiska utmaningar som följer av medieutvecklingen och den förändrade medieanvändningen. Allmänhetens behov av allsidig information och individens möjlig- het att vara demokratiskt delaktig oberoende av bostadsort ska stå i fokus. Med utgångspunkt i analysen ska utredaren lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg. Förslagen bör syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och för- djupning, oavsett var i Sverige man bor.

Utredaren ska redovisa den del av uppdraget som avser att analy- sera behovet av insatser senast den 31 oktober 2015. Uppdraget att föreslå nya mediepolitiska verktyg ska redovisas senast den 30 april 2016.

465

Bilaga 1

SOU 2016:80

Utgångspunkter

Fria och självständiga medier med granskande journalistik och allsi- dig nyhetsförmedling är av avgörande betydelse för en levande och väl fungerande demokrati och för den grundlagsfästa yttrande- och informationsfriheten. För att ge förutsättningar för en fri åsiktsbild- ning, fritt utbyte av idéer och reella möjligheter att granska olika fö- reteelser och verksamheter i samhället behövs en mångfald av medier av hög kvalitet. Genom att skildra händelser och beslut utifrån olika synvinklar kan medierna bidra till att synliggöra aktuella frågor för medborgarna och föra upp dem på den politiska dagordningen. Medierna har också en viktig funktion för samhällets beredskap.

Den grundläggande lagstiftningen för svenska medier finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och bygger bl.a. på principen om etableringsfrihet och förbu- det mot censur. Målet för politiken på medieområdet är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglig- het samt att motverka skadlig mediepåverkan (prop. 2008/09:1 utg. omr. 17, bet. 2008/09:KrU1, rskr. 2008/09:92, prop. 2014/15:1 utg. omr. 17, bet. 2014/15:KrU6, rskr. 2014/15:96).

Även om mediernas självständighet och oberoende är grunden för deras roll i demokratin kan politiken ha en funktion när det gäller att skapa förutsättningar för mångfald och kvalitet. Mediepolitikens viktigaste verktyg är i dag radio- och tv-lagen (2010:696), som inne- håller bestämmelser om bl.a. tillståndsgivning och innehållsvillkor för radio och tv, presstödet, som genom driftsstöd och distributions- stöd syftar till att värna mångfalden inom dagspressen, samt radio och tv i allmänhetens tjänst som finansieras med radio- och tv-avgif- ten. Inom ramen för presstödet kan även tidningar på minoritets- språk få stöd.

Det ingår också i mediepolitiken att stärka barn och unga som med- vetna medieanvändare och skydda dem från skadlig mediepåverkan.

Utmaningar på medieområdet

Medielandskapet är under stark förändring. Tillgången till medier och information ökar kontinuerligt, och utvecklingen drivs hela tiden framåt av internationalisering och ny teknik. Allt fler medie företag väljer att använda sig av olika plattformar för att föra ut sitt

466

SOU 2016:80

Bilaga 1

innehåll. Den pågående utvecklingen har lett fram till att medierna konvergerar, eller smälter samman, och skillnaden mellan t.ex. press och radio och tv blir därmed mindre tydlig. Konkurrensen ökar när nya aktörer med nya tjänster träder in på marknaden samtidigt som de befintliga aktörerna försöker möta utmaningarna. Konsumenter- nas medievanor har förändrats i takt med ett ökat utbud av tv, radio, tidningar, tidskrifter samt tillgång till webbtidningar, sociala medier, bloggar och annan information via internet. Teknikutvecklingen har också ökat möjligheterna för enskilda personer att själva nå ut med information och driva opinion som kan nå en stor publik. Samtidigt innebär det att det inte alltid är tydligt vem som är ansvarig för ett visst medieinnehåll.

I regeringens skrivelse En politik för en levande demokrati (skr. 2013/14:61) framhålls att det frekventa användandet av digitala medier ställer nya och högre krav på förståelse för mediernas logik och funktionssätt. Det handlar om förmåga att hitta och tillgodo- göra sig information och att analysera innehållet i denna, förmåga att använda medier för kommunikation och att skapa medialt innehåll. Medie- och informationskunnighet är en viktig del i en demokratisk medvetenhet och kompetens.

Medborgarna har således i dag större möjligheter än någonsin att välja när, var och hur de vill ta del av medieinnehåll och vad de vill titta eller lyssna på. I takt med att utbudet av information på olika plattformar blir allt större ökar också skillnaderna i medieanvänd- ning och vilken information människor tar del av. Ett ökat informa- tionsutbud är i sig positivt. Samtidigt innebär skillnaderna i medie användning en risk för ökade kunskaps- och deltagandeklyftor, eftersom de medborgare som i mindre utsträckning tar del av infor- mation i samhällsfrågor får sämre förutsättningar att vara delaktiga i demokratin och den politiska beslutsprocessen. Klyftor kan också uppstå om människor i allt högre grad väljer att ta del i första hand av information som bekräftar den egna världsbilden. Detta riskerar att leda till polarisering av åsikter och verklighetsuppfattningar.

Biblioteken, som arenor för kunskapsförmedling och fri åsikts- bildning, har i detta sammanhang en viktig roll att spela. Biblioteks- politiken ska bidra till ett medieutbud som präglas av allsidighet, mångfald och tillgänglighet i alla delar av landet.

467

Bilaga 1

SOU 2016:80

Samtidigt som den tillgängliga informationsmängden aldrig har varit större brottas de traditionella nyhetsmedierna med svårigheter. För svensk dagspress var 2013 det ekonomiskt sämsta året i modern tid. Antalet lokalredaktioner blir allt färre. Det innebär en risk för att områden utanför städerna, liksom områden i storstädernas krans- kommuner, blir utan kvalitativ nyhetsbevakning och granskning. Detta skapar problem eftersom människor behöver få kännedom även om lokala förslag, beslut och händelser för att kunna agera som medborgare i demokratin. Särskilt bekymmersam kan situationen antas vara i kommuner och stadsdelar med mindre köpstarka invå- nare och en svag annonsmarknad. Lokaljournalistiken och bevak- ningen av hela landet är central även som underlag för nationella mediers rapportering.

Den tekniska utvecklingen har också medfört helt nya möjlighe- ter för medieföretagen att följa upp vilken typ av innehåll läsare och tittare tar del av och som därmed lockar annonsörer. Om det innebär att sådant innehåll lyfts fram och prioriteras av medierna kan det i förlängningen riskera att leda till ett utarmat och mer likformigt utbud.

När allt större andel av mediekonsumtionen sker via internet, och traditionella medieföretag söker nya digitala affärsmodeller, är till- gången till bredband i hela landet avgörande. I den årliga rapporten Svenskarna och internet 2014 uppger Stiftelsen för internetinfra- struktur att 88 procent av befolkningen över 18 år hade tillgång till bredband hemma. Tillgång till internet hade 91 procent.

Det nuvarande presstödet är tidsbegränsat

Det statliga presstödet infördes år 1971 i syfte att bevara mångfalden och konkurrensen inom dagspressen. Stödet riktades direkt till s.k. andratidningar, dvs. prenumererade dagstidningar som på sin utgiv- ningsort hade en upplagemässigt större konkurrent.

Presstödet regleras i presstödsförordningen (1990:524) och för- delas av Presstödsnämnden. Presstöd enligt förordningen lämnas i form av driftsstöd och distributionsstöd. Driftsstöd lämnas till dags- tidningar vars upplaga i huvudsak eller till övervägande del är prenu- mererad. För driftsstöd krävs även enligt huvudregeln bl.a. att en tid- ning har en prenumererad upplaga på minst 1 500 exemplar och en

468

SOU 2016:80

Bilaga 1

täckningsgrad (dvs. andel abonnenter inom ett visst område) som inte överstiger 30 procent. Driftsstödet är således inte längre kopplat till andratidningar utan kan ges till såväl ensamtidningar som samt- liga tidningar på en ort. Distributionsstöd ges för samdistribution där minst två tidningsföretag deltar och får lämnas för varje prenu- mererat exemplar.

I propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen (prop. 2009/10:199) föreslogs att vissa bestämmelser i presstöds-förord- ningen skulle ändras för att säkerställa att förordningen är förenlig med EU:s statsstödsregler. Förändringarna trädde, efter riksdagens godkännande, i kraft den 1 januari 2011. Samtidigt tidsbegränsades förordningen till den 31 december 2016 i enlighet med tidsgränsen för EU-kommissionens statsstödsgodkännande. Ett fortsatt stöd i någon form efter 2016 ska anmälas till kommissionen för att prövas i förhållande till statsstödsreglerna.

En parlamentarisk kommitté fick i december 2011 i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen (dir. 2011:112). Kommittén, som antog namnet Presstödskommittén, hade bl.a. i uppdrag att analysera behoven av stöd och andra kostnadseffektiva insatser utifrån betydelsen av mångfald på mediemarknaden och stödets påverkan på konkurrensen samt att lämna förslag på hur ett framtida stödsystem kan utformas.

I september 2013 lämnade Presstödskommittén sitt slutbetän- kande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66). Slutbetänkandet, som har varit föremål för remissbehandling, inne- håller förslag till förändringar av det nuvarande presstödet. Reger- ingen avser att i en proposition om presstöd i mars 2015 lämna för- slag till vissa förbättringar av nuvarande stödordning. Regeringen undersöker även möjligheterna för EU-kommissionen att förlänga sitt godkännande av det nuvarande presstödet t.o.m. den 31 decem- ber 2018 (dnr N2015/855/KSR) och har gett Presstödsnämnden i uppdrag att ta fram förslag till ett innovationsstöd för den tryckta dagspressen (dnr Ku2015/395/MFI). Nämnden ska därvid utgå från Presstödskommitténs förslag till omställningsstöd. Uppdraget ska redovisas senast den 15 maj 2015.

469

Bilaga 1

SOU 2016:80

Ett förändrat medielandskap kräver nya mediepolitiska insatser

De förändringar som har skett på mediemarknaden, som kort beskrivits ovan och som fortsätter i snabb takt, innebär att förutsätt- ningarna för de företag som i huvudsak arbetar med dagstidningsut- givning skiljer sig avsevärt från de som gällde vid den tid då grunderna för presstödet utformades. Nya aktörer har tillkommit som inte så enkelt kan klassificeras utifrån tidigare definitioner av olika medier och mediepolitiska verktyg. Även medborgarnas medievanor och möjligheter att ta del av medieinnehåll har som nämnts markant för- ändrats. I det fragmenterade informationssamhället, där den lokala och regionala nyhetsbevakningen är under press samtidigt som det totala medieutbudet är större än någonsin, blir radio och tv i allmän- hetens tjänst oumbärlig. Samtidigt behövs även andra aktörer – i hela landet – som kan bidra med olika perspektiv. Det gäller såväl kom- mersiella medier som medier som drivs ideellt, exempelvis närradio och icke-kommersiell lokal-tv.

Det finns anledning att anta att medielandskapet kommer att fortsätta förändras i snabb takt. När presstödsförordningen upphör att gälla bedömer regeringen att presstödet i dess nuvarande form behöver ersättas av nya mediepolitiska insatser som syftar till att skapa goda förutsättningar för kvalitetsjournalistik och lokalt ny- hetsmaterial oavsett distributionssätt. En utredare ska därför dels analysera behovet av mediepolitiska insatser, dels lämna förslag till nya mediepolitiska verktyg.

Uppdraget att analysera behovet av insatser

Utredaren ska göra en bred analys av det föränderliga medielandska- pet. En utgångspunkt för analysen ska vara de demokratiska utma- ningar som följer av medieutvecklingen och den förändrade medie- användningen. Allmänhetens behov av allsidig information och möjligheten att, oavsett bostadsort, vara delaktig i demokratin ska stå i fokus för analysen. Utredaren ska även undersöka om det finns geografiska områden där tillgången till mediebevakning av lokala frå- gor och beslutsprocesser är särskilt svag. Analysen ska utmynna i slutsatser om vilken roll staten kan ha och vilka politiska insatser som behövs när presstödet i dess nuvarande form upphör.

470

SOU 2016:80

Bilaga 1

Tillståndsperioden för programföretagen med uppdrag i allmän- hetens tjänst, Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveri- ges Utbildningsradio AB, löper till och med 2019. Utredaren ska i sin analys beakta det uppdrag som radio och tv i allmänhetens tjänst har. Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå förändringar avse- ende radio och tv i allmänhetens tjänst för den innevarande till- ståndsperioden. Däremot kan utredaren peka på frågeställningar som behöver utredas närmare inför nästa tillståndsperiod.

Utredaren ska i sin analys väga in aspekten av samernas status som urfolk och de nationella minoriteternas behov och rättigheter när det gäller synliggörande samt nyhetsinformation på de nationella minoritetsspråken. Utredaren ska också beakta behoven av tillgäng- liga medier för personer med funktionsnedsättning, samt det all- männa biblioteksväsendets roll i att stödja en likvärdig tillgång till medier och information.

Uppdraget att lämna förslag till nya mediepolitiska verktyg

Utredaren ska, med utgångspunkt i den analys som gjorts, lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg. Förslagen bör syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av jour- nalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i Sverige man bor. De förslag som läm- nas ska vara konkreta, genomarbetade och så långsiktiga som möjligt med tanke på att medieutvecklingen är pågående och kommer att fortsätta.

Vid utformningen av verktygen, t.ex. nya mediepolitiska stöd, ska EU:s konkurrens- och statsstödsregler beaktas. Förslagen som läm- nas ska vara kostnadseffektiva. I utarbetandet av förslagen ska utre- daren ha en internationell utblick.

I uppdraget ingår att utarbeta de författningsförslag som kan krävas . Det ingår inte i utredarens uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Mediernas oberoende ska värnas i förslagen.

Om det är relevant, beroende på vilka förslag som lämnas, ska utredaren även föreslå övergångsbestämmelser med tanke på det nuvarande presstödssystemet.

471

Bilaga 1

SOU 2016:80

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska särskilt bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för berörda företag, t.ex. tidningsföretag som i dag får driftsstöd enligt presstödsförordningen.

Samråd och redovisning av uppdraget

Det finns många aktörer både nationellt och internationellt som be- driver forskning och publicerar statistik med anknytning till medie- marknaden, medieutbud och medieanvändning. Myndig-heten för radio och tv har av regeringen fått i uppdrag att analysera hur radio och tv i allmänhetens tjänst påverkar mediemarknaden. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2015. Utredaren ska så långt det är möjligt använda befintligt material i sin faktainsamling.

Utredarens arbete ska bedrivas öppet och utåtriktat. Utredaren ska t.ex. inhämta synpunkter från relevanta aktörer med anknytning till medieområdet, exempelvis Presstödsnämnden, Myndigheten för radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier, Statens medieråd, Konkurrensverket, Post- och telestyrelsen, Kungl. biblioteket, före- trädare för berörda branscher och övriga intressenter, bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting. En referensgrupp med företrädare för riksdagens partier ska också knytas till utredningen. Särskilt i den inledande analysfasen ska utredaren lägga stor vikt vid att inhämta synpunkter och förankra sina slutsatser. Utredaren ska samråda med 2014 års demokratiutredning (Ku Ju 2014:19) och vid behov med Mediegrundlagskommittén (Ju 2014:17). Samråd ska även ske med företrädare för urfolket samerna och de nationella minoriteterna.

Utredaren ska i sitt arbete och i de förslag som läggs fram ha ett medborgar- och konsumentperspektiv.

(Kulturdepartementet)

472

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Medieutredningen	Dir.
(Ku 2015:01)	2016:14

Beslut vid regeringssammanträde den 18 februari 2016

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 5 mars 2015 kommittédirektiv om en mediepolitik för framtiden (dir. 2015:26). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget slutligt redovisas senast den 30 april 2016.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 oktober 2016.

(Kulturdepartementet)

473

Bilaga 3

Promemoria

2016-03-23

Ku 2015:01

De offentligt finansierade medierna –

frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod

Promemoria av Medieutredningen lämnad till Kulturdepartementet i mars 2016

Postadress	Besöksadress	Telefonväxel
103 33 Stockholm	Karlavägen 100	08-4051000

475

Bilaga 3

SOU 2016:80

Innehåll

1. Inledning …………………………………………………………..... 3

2.Medieutredningens uppdrag och arbetets genomförande ……...… 4

3.Obalanser på mediemarknaden ……………………………………..5

4.Digitalisering och rollförskjutningar …………………………….....6

5. De offentligt finansierade mediernas uppdrag ……………..……... 8

5.1 Tidigare utredningar och vägval …………………….... 8

5.2Internationella exempel ……………………………….. 9

6. Ny och starkare position för de offentligt finansierade medierna .. 13 6.1 Förvaltningsstiftelsen och de tre programbolagen …... 13

6.2Utnämningsmakten …………………………………… 17

6.3En ny finansieringsmodell …………………………….. 22

6.4 Bortom begränsningarna i marknätet………….…….... 27

7.Komplement eller konkurrent i medielandskapet? ……………..... 31

7.1Ny konkurrensbedömning ………………………….... 31

7.2Förhandsprövning …………………………………..….34

7.3Sändningstillståndens längd …………………………....35

8.	Stärk den granskande demokratifunktionen .....................................		36
9.	Oberoende utvärdering och granskning ……………………………53
	9.1	Granskning, nyckeltal och användarnas återkoppling ..	53
	9.2	Styrande dokument ………………………………….....	58

10.Framtidens offentligt finansierade medier …………………………60

11.17 frågeställningar inför nästa tillståndsperiod ………………….....61

476

SOU 2016:80

Bilaga 3

1Inledning

De offentligt finansierade medierna har sedan starten, i början av förra århundradet, spelat en central roll som förmedlare av oberoende kvalitativ journalistik, som nationellt åsiktstorg, som folkbildare. Tack vare den politiska viljan att stärka demokratin den här vägen har dessa medier haft en stabil finansiering för sin verksamhet, en finansiering som över tid ökat väsentligt.

Medborgarna säger varje år sitt i olika förtroendemätningar och i den senaste placerar sig SR och SVT i topp. Bolagen åtnjuter inte bara mer förtroende hos befolkningen än andra medieföretag, utan står tydligt starkare än såväl riksdagen som Svenska kyrkan. De offentligt finansierade medierna gör följaktligen ett gediget arbete, ett arbete som vi svenskar har all anledning att vara stolta över.

Samtidigt sker dramatiska omvälvningar i vår direkta omvärld, i kölvattnet av digitaliseringen. Medborgarna förändrar sitt förhållande till såväl medier som samhälle i övrigt. Vi är i dag långt ifrån den kollektiva identitet i ett relativt homogent och analogt samhälle, byggt på en gemensam värdegrund, som var fallet när de offentligt finansierade medierna byggdes upp. I dag befinner vi oss i en era av nyindividualism, i en pluralistisk, globaliserad och i accelererande takt digitaliserad värld.

Att i detta skede inte ifrågasätta de gamla strukturerna och organisationerna vore oklokt. Det politiska läget såväl i Sverige som i vår direkta geografiska närhet – med attacker riktade mot medieföretag i allmänhet och offentliga medieföretag i synnerhet – manar oss också att fortsätta utveckla modellen för de offentligt finansierade medierna, för att erbjuda dem en ännu starkare, oberoende ställning.

Dagens system har svagheter. Svagheter som vi beskriver mer i detalj i denna promemoria.

Programbolagen behöver få stöd och verktyg för att kunna följa med i den hastiga utvecklingen. För att inte, i en vilja att leverera måluppfyllnad i den gamla modellen, tappa bort de underliggande demokratiintentionerna. För att inte, i en vilja att respektera gamla organisations- och styrningsstrukturer, tappa bort medborgarna.

De offentligt finansierade mediernas nuvarande sändningstillstånd går ut 2019. I promemorian identifierar Medieutredningen 17 punkter som behöver utredas närmare inför en ny sändningstillståndsperiod. Dessa utvecklas mer i detalj längre fram i denna promemoria. Flera av frågorna är så pass komplexa att det kan vara lämpligt att dela upp dem i separata utredningar. Allt för att tillräckligt djupa underlag ska finnas tillgängliga vid rätt tidpunkter i processen. Det gäller inte minst frågan om den framtida finansieringen, men också de offentligt finansierade mediernas påverkan på det kommersiella landskapet.

Då digitaliseringens effekter på marknaden är omvälvande, när användarna radikalt skiftar sina användarmönster, är det inte längre säkert att lösningar som levererade på dåtidens behov och utmaningar är optimala eller ens verkningsfulla i dagens situation. Tvärtom, i en hastigt skiftande omvärld är det viktigt att våga lyfta blicken och se vart medborgarna och samhället är på väg.

477

Bilaga 3

SOU 2016:80

Kan de offentligt finansierade medierna genom ett antal riktade förändringar stärkas i sitt oberoende och sitt uppdrag? Det är Medieutredningens förhoppning och ambitionen är att i denna promemoria bidra med konstruktiva perspektiv inför det kommande utredningsarbetet.

Detta underlag ska således inte ses som kritik av de nuvarande aktörernas verksamheter. Tvärtom.

Offentligt finansierade medier har kanske aldrig varit viktigare än just nu. Då behöver vi ha en öppen och konstruktiv diskussion om hur verksamheterna utvecklas bäst framåt. Med medborgarnas och demokratins bästa för ögonen.

2Medieutredningens uppdrag och arbetets genomförande

Medieutredningen ska enligt direktiven (dir. 2015:26) analysera behovet av mediepolitiska insatser och lämna förslag till nya mediepolitiska verktyg. Utredningen ska i sin analys beakta uppdragen för programbolagen Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Det ingår inte i uppdraget att föreslå förändringar avseende radio och tv i allmänhetens tjänst för den innevarande tillståndsperioden, som löper till och med 2019. Utredningen kan däremot peka på frågeställningar som behöver utredas närmare inför nästa tillståndsperiod.

Medieutredningen har i sitt delbetänkande Medieborgarna och medierna En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94) definierat vissa centrala begrepp. Utredningen använder begreppet offentligt finansierade medier för de tre bolagen SR, SVT och UR, som genom en lagreglerad finansiering har unika förutsättningar för sina verksamheter.1 Begreppet används också för att undvika värdeladdade ord som leder tanken till att bara dessa medier verkar i allmänhetens tjänst.

Medieutredningen redovisar i denna promemoria 17 frågeställningar som identifierats av utredningen som extra viktiga att se över inför nästa tillståndsperiod.

Underlagen till promemorians redovisning av de offentligt finansierade mediernas uppdrag och verksamhet är hämtad från offentliggjorda dokument, som utredningar, propositioner, författningar, sändningstillstånd, anslagsvillkor, public service-redovisningar och årsredovisningar. Utredningen har även haft två möten med ledande företrädare för de tre programbolagen och vid det senare av dessa träffar, den 7 januari 2016, diskuterades medielandskapets utmaningar, uttryckta som elva balanspunkter i delbetänkandet, i relation till de offentligt finansierade medierna. Utredningen har även fört motsvarande diskussioner med, och inhämtat underlag från, företrädare för andra delar av det svenska medielandskapet och från aktuell medieforskning. Material och erfarenheter har också inhämtats från andra jämförbara länder. Medieutredningen vill rikta ett stort tack till alla som

1 Begreppet ”offentlig finansiering” har hämtats från Meddelande från kommissionen om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst, (2009/C 257/01).

478

SOU 2016:80

Bilaga 3

bidragit. Slutsatser och bedömningar i denna promemoria är dock helt utredningens egna.

Promemorian och det kommande slutbetänkandet

Genom de tilläggsdirektiv (dir. 2016:14) som regeringen beslutade den 18 februari 2016 har utredningstiden för Medieutredningen förlängts. Det innebär att uppdraget ska redovisas slutligt senast den 31 oktober 2016. Att denna promemoria om de offentligt finansierade medierna lämnas till Kulturdepartementet redan i mars 2016 kan mot den bakgrunden framstå som problematiskt, eftersom förslagen om ett nytt mediestöd i slutbetänkandet också ska beakta uppdragen för SR, SVT och UR. Medieutredningen bedömer dock att de punkter som tas upp i denna promemoria är viktiga att föra fram i god tid inför regeringskansliets beredning av direktiv till kommande utredningar. Om debatten och det fortsatta arbetet i Medieutredningen visar att någon punkt som tas upp i denna promemoria behöver utvecklas eller revideras kommer det att ske i slutbetänkandet.

3Obalanser på mediemarknaden

Medieutredningen har i delbetänkandet utifrån ett medborgarperspektiv beskrivit de utmaningar som demokratin i allmänhet och medielandskapet i synnerhet står mitt uppe i eller inom överskådlig tid kommer att stå inför. I korthet handlar det om bristande tillgång på kvalitativ journalistik och kritisk granskning i vissa delar av Sverige och i vissa grupper, bristande kompetens när det gäller att navigera det nya medielandskapet och olika typer av obalanser som uppstått som en direkt eller indirekt följd av digitaliseringen.

En sådan obalans är de förändrade styrkeförhållandena på mediemarknaden, som bottnar i att de tre programbolagens offentliga finansiering varit ökande i en tid då de kommersiella mediernas finansiering varit kraftigt vikande och det statliga presstödet legat relativt stabilt, om än urholkat av inflationen (se avsnitt 6.3 och figur 1). Denna förändring bidrar till – i likhet med den så kallade upplagespiralen som identifierades på 1960- och 1970-talen – att de offentligt finansierade medieföretagen får möjlighet att, med avstamp i sin relativt sett stabila ekonomi, satsa långsiktigt på att utveckla bättre innehåll och användarupplevelser.2 Samtidigt fortsätter de kommersiella medieföretagens kräftgång och som ett resultat av detta riskerar dessa aktörer att utveckla ett svagare utbud och sämre användarupplevelser. De globala digitala giganternas intåg på den svenska mediemarknaden har också haft betydande påverkan. I delbetänkandet slås också fast att ett medielandskap med ett fåtal, dominanta aktörer är riskabelt ur medborgar- och demokratisynvinkel. En eller ett par aktörer kan aldrig stå för mångfald. Ur säkerhetspolitiskt perspektiv innebär dessutom ett fåtal aktörer en bräckligare situation än ett brokigt medielandskap med en mängd olika aktörer.

2 Presstödskommittén beskrev den s.k. upplagespiralen så här: ”innebär att ökad upplaga ger mer annonser som ger ökade intäkter att använda för att öka upplagan ytterligare, medan sjunkande upplaga leder till färre annonser och därmed sämre lönsamhet som tvingar fram besparingar som slår mot tidningens kvalitet vilket leder till än lägre upplageintäkter” (SOU 2013:66 s. 324).

479

Bilaga 3

SOU 2016:80

En annan obalans är den förskjutning mot storstadsperspektiv som alla traditionella medier bidragit till, genom såväl koncentration av redaktionella resurser till storstäder eller regioncentra, men också genom det forskarna kallar

”innehållets urbanisering”, allt större tyngdvikt på material som handlar om storstäder och som utgår från storstadens perspektiv.

Den expanderande mediefloran har inneburit en ökad yttre mångfald, men som en följd av detta har även mängden rykten, konspirationsteorier och propaganda vuxit. Delbetänkandet lyfter vikten av att förenkla för medborgarna att avgöra vad som är information och vad som är desinformation. Här har de offentligt finansierade medierna, med sitt höga förtroende bland medborgarna, en central roll att spela.

Ytterligare en relevant punkt är den som berör balansen mellan staten och medieaktörerna. Sedan år 1925 har medborgare med en radio, senare tv- mottagare, varit skyldiga att betala en viss summa om året (i dag: 2 216 kronor) i avgift, för att bekosta de offentligt finansierade mediernas verksamhet. Samtidigt styrs skattemedel i form av ett direkt presstöd på 567,1 miljoner kronor till ett 15-tal hög- och medelfrekventa tidningar och ett 70-tal lågfrekventa tidningar i det kommersiella medielandskapet. I en tid av så kraftiga omvälvningar som den medierna och demokratin just nu genomgår är det av yttersta vikt att analysera och ifrågasätta principer och vägval som gjorts i en annan tid, med andra förutsättningar. Detta för att garantera måluppfyllnaden, för att inte tappa bort de underliggande demokratiska intentionerna och för att stärka oberoendet för de offentligt finansierade medierna.

4Digitalisering och rollförskjutningar

Digitaliseringens påverkan på samhället är omvälvande och trots att vi sedan flera decennier befinner oss mitt uppe i utvecklingen är alla dess långtgående och genomgripande konsekvenser ännu svåra att överblicka. För medieföretagen har emellertid utvecklingen redan varit dramatisk, inte minst mot bakgrund av användarnas snabba anpassning till de nya möjligheter de erbjudits, vad gäller att såväl ta till sig av det nya, breda utbud av olika slags medieinnehåll och -tjänster som att medskapa eller skapa eget.

Ett av de mest kännbara resultaten för medieföretagen så här långt har varit det förlorade informationsmonopolet. I dag har i princip alla samma teoretiska möjligheter att hämta in, producera och sprida medialt innehåll till en mängd användare. En enorm potential för medborgarna och för samhället i stort, men en utmaning för medieaktörerna som till viss del förlorat sin unika roll och som därmed tvingas förändra sitt erbjudande i grunden.

Denna rollförskjutning gör att vi i dag befinner oss långt ifrån den hegemoni på medieområdet som rådde när SR, SVT och UR bildades. Vi befinner oss inte längre i informationsmonopolets dagar med ett fåtal aktiva sändare och en mängd passiva mottagare. Något som aktualiserar behovet av ett postmassmedialt perspektiv på den framtida mediepolitiska inriktningen.

Läget kompliceras ytterligare av att internet inte bara är ett nytt medieslag, vid sidan av de traditionella, utan också en mediebärare. Den digitala

480

SOU 2016:80

Bilaga 3

överföringstekniken gör det möjligt att sprida text, bild, rörlig bild och ljud utan hänsyn till de begränsningar som existerar exempelvis i marknätet. Denna utveckling resulterar i att vissa tekniska begrepp i nationella lagar och regelverk, som exempelvis ”tv-mottagare”, blir alltmer irrelevanta.

Ännu ett perspektiv är den förändrade relationen mellan de offentligt finansierade medieföretagen och användarna. Det innehåll vars produktion finansierats med svenska radio- och tv-avgifter, levereras i dag även via sociala medieplattformar till internationella, kommersiella aktörer, som i sin tur bygger en affär på materialet, trafiken och datan det genererar. Detta utan att överskottet levereras tillbaka till Sverige i form av exempelvis kvalitativ journalistik eller skatt som står i relation till verksamhetens omfattning inom det svenska språkområdet.

Det forna ”kontraktet” var mellan dem som betalade en avgift och programbolagen som i utbyte levererade oberoende radio- och tv-sändningar. Den nya relationen innefattar att avgiftsbetalarna även riskerar att bli produkter som exploateras utan ett upplyst medgivande. En sådan situation kan uppstå när offentligt finansierade medier uppmanar användarna att föra diskussionen vidare på exempelvis Facebook.

Av särskild vikt är att diskutera frågan om beroendet av tredjepartsplattformar. De sociala medierna fyller en rad funktioner som är positiva, såväl för enskilda användare som för demokratin i stort. Men genom att nyttja de sociala medierna för såväl distribution av innehåll som förstahandsval för diskussion och debatt riskerar de offentligt finansierade medierna att exkludera användargrupper som inte är aktiva där men även, och ännu allvarligare, tappa en del av sitt oberoende. Enligt den proposition som föregick den nuvarande tillståndsperioden för de offentligt finansierade medierna finns det inget som hindrar att programbolagen, utöver de öppna och kostnadsfria tjänsterna, också tillhandahåller sitt utbud via t.ex. Spotify, Youtube eller andra beställtjänster, om det ökar tillgängligheten till utbudet. Vid valet av kommersiella eller andra distributionsvägar bör bolagen, enligt regeringen, försäkra sig om att den höga trovärdigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst inte skadas.3

Det faktum att programbolagen tillåts tillhandahålla sitt utbud i kommersiella distributionskanaler gör det angeläget att se över relationen mellan avgiftsbetalarna, de offentligt finansierade medierna och de globala digitala giganterna. En fråga av särskild vikt att förtydliga är vilka principer som ska styra medieaktörer som ska agera i allmänhetens tjänst och hur ett bibehållet oberoende kan säkerställas långsiktigt.

Mobilanvändning och användning av sociala medier exploderar och så länge som de traditionella medieslagen existerar vid sidan av detta nya, framväxande medielandskap pekar alla trender på att fragmentiseringen kommer att fortsätta: det ökade antalet valmöjligheter får till följd att användarna sprider ut sig; de gemensamma arenorna minskar, såväl i tyngd som i antal.

3 Prop. 2012/13:164 s. 51.

481

Bilaga 3

SOU 2016:80

När allt och alla skapar och sprider information, inom ett litet antal år även våra hem, våra bilar och många andra ting i det uppkopplade samhället, kommer valmöjligheterna att öka ytterligare. Informationen flödar över, men så är inte fallet med människors uppmärksamhetstid. Intresse för och tid att ta del av det innehåll som produceras är de nya bristvarorna. Kampen om sekunderna och minuterna som medborgarna är villiga att spendera på journalistik, nyanserade debatter och fördjupande analyser kommer att hårdna. Om vi inte är säkra på hur det är med konkurrensen på marknaden, råder det inga som helst tvivel om den allt tuffare konkurrensen om medieborgarnas hjärtan.

Ur dessa perspektiv aktualiseras flera frågor, inte minst förskjutningen från envägskommunikation och linjär ”broadcast” i traditionella etermedier till ”media on demand” i en mängd olika plattformar. Medan de traditionella mediernas innehåll via sina utgivares ensamansvar omfattas av grundlagarna är ansvaret för det mediala innehållet i många av de nya plattformarna i de flesta fall kopplat till den enskilda medieproducenten, som dessutom ofta är anonym.

Dessa aktuella, vittgående globala utvecklingstrender aktualiserar behovet av att ifrågasätta tidigare överväganden och på samma sätt som när programbolagen formades – med medborgarnas bästa för ögonen – resonera kring hur offentligt finansierade medier bör finansieras, styras, organiseras och utvärderas.

5De offentligt finansierade mediernas uppdrag

Under den svenska radio- och tv-verksamhetens utveckling och praktik har det med tiden kommit att etableras en bild av ett ”public service-uppdrag” som styr de offentligt finansierade medierna. Det finns dock inte någon entydigt formulerad uppdragsbeskrivning, utan det är många olika aspekter på verksamheterna som behandlas i de styrande dokumenten och som sammantaget kan sägas uttrycka ett uppdrag.

Det som alltså med ett samlande begrepp kan kallas de offentligt finansierade mediernas uppdrag omfattar i huvudsak två typer av villkor: dels sådana som anger verksamheternas praktiska och formella (juridiska, organisatoriska, tekniska och finansiella) förutsättningar, dels sådana som avser programverksamheten och det innehåll som produceras och sprids.

I denna promemoria beskrivs inledningsvis relationen mellan staten och de offentligt finansierade medierna (avsnitt 6), därefter diskuteras programbolagens plats i medielandskapet (avsnitt 7) och vidare hur programverksamheten i bolagen regleras och hur den utförs på ett övergripande plan (avsnitt 8). Därefter ligger fokus på uppföljning och granskning, användarnas återkoppling samt styrande dokument (avsnitt 9). I anslutning till respektive ämne redovisar Medieutredningen vilka frågeställningar som bör utredas inför nästa tillståndsperiod. Avslutningsvis redovisas Medieutredningens vilja att vidga perspektiven om framtidens offentligt finansierade medier (avsnitt 10) och därefter summeras de totalt 17 punkter som bör utredas (avsnitt 11).

5.1Tidigare utredningar och vägval

Inför varje ny tillståndsperiod för de offentligt finansierade medierna har det tillsatts en utredning för att analysera och pröva det befintliga uppdraget i

482

SOU 2016:80

Bilaga 3

förhållande till det nya medielandskap som vuxit fram. Det har också genomförts vissa förändringar när det gäller koncernbildningen, utnämningsmakten, lagstiftningen på radio- och tv-området och sändningstillståndens längd – men Medieutredningens intryck är ändå att de grundläggande villkor som formulerats av regering och riksdag har legat fast, åtminstone sedan början av 1990-talet, en tid då inga svenska medier hade någon aktivitet i digitala plattformar. Tonvikten har i stället legat på att villkoren för de offentligt finansierade medierna i huvudsak ska vara oförändrade. Detta trots en i högsta grad föränderlig medievärld.4

I olika utredningar och i den mediepolitiska debatten har det även diskuterats idéer och förslag om hur uppdraget borde förändras, både vad gäller de formella och praktiska förutsättningarna och villkoren för programverksamheten. Det har handlat om olika vägval som prövats men som än så länge inte har lett till några avgörande avsteg från den huvudsakliga inriktningen. I denna promemoria plockar Medieutredningen upp några av dessa frågeställningar och prövar dem utifrån dagens situation.

5.2Internationella exempel

Det är inte bara i Sverige som de kraftiga förskjutningarna i medielandskapet skapat grogrund för förnyad debatt om de offentligt finansierade medierna. I detta avsnitt redovisas några intryck från andra länder med relevans för diskussionen om de offentligt finansierade medierna i Sverige. Det är fyra exempel som redovisas: Storbritannien, Finland, Danmark och Norge.

Storbritannien

I Storbritannien pågår en diskussion om BBC:s roll, uppdrag och leverans, inte minst med utgångspunkt i det Green Paper som det brittiska kultur- medie- och sportdepartementet offentliggjorde 2015.5 Bakgrunden är tydliga förskjutningar: BBC hade för 20 år sedan två tv-kanaler och fem nationella radiostationer, i dag har bolaget nio tv-kanaler, tio nationella radiostationer och en omfattande online-verksamhet.

Den stora vägvalsfrågan är om BBC ska ”fokusera på att tillhandahålla program och tjänster för alla användagrupper eller (…) mer specifika eller missgynnade

(…).” Rapporten slår fast att det finns ett starkt stöd för att fortsätta som förut, men pekar samtidigt på risken att det nuvarande, breda uppdraget som även innehåller underhållning, kan resultera i att BBC konkurrerar om tittar- och lyssnarsiffror i stället för med kvalitet.

Frågan om konkurrens berörs på ett flertal ställen via detaljerade nyanseringar. Som i ett exempel som berör underhållningsutbudet. Rapporten slår fast att satsningen på The Voice, en talangjakt för sångare som kostade 20 MGBP, var ”snarlik” kommersiella ITV:s X-Factor. Men lyfter fram dansshowen Strictly

4 Se prop. 1991/92:140 s. 1 (”Uppdraget … i huvudsak oförändrat”), prop. 1995/96:161 s. 1 (”anledning förtydliga och stärka programföretagens uppdrag i det nya medielandskapet”), prop. 2000/01:94 s. 29 (”de grundläggande principerna för verksamheten ska fortsätta att gälla”), prop. 2008/09:195 s. 1 (”i huvudsak oförändrade villkor”) och prop. 2012/13:164 s. 23 (”I huvudsak oförändrade villkor”).

5 BBC Charter Review, Public Consultation 16 July – 8 October 2015.

483

Bilaga 3

SOU 2016:80

Come Dancing, ett format som utvecklades av BBC och såldes utomlands, som ett positivt exempel.

Vad gäller finansieringen konstaterar rapportförfattaren att ”det inte finns någon enkel lösning”. Svagheter i dagens avgiftssystem som bland annat lyfts fram är enhetstaxan – som drabbar hushåll med svagare ekonomi hårdare än hushåll med starkare ekonomi – samt dess tydliga koppling till traditionella tv- mottagare som resulterar i att vissa grupper, ofta äldre, betalar för dem som väljer ”Play-kryphålet”. Rapporten pekar ut en rad möjliga framtidsvägar:

–Bibehålla men reformera avgiftsmodellen, genom att se till att sluta ”Play- kryphålet”, vilket numera också har skett.

–Införa en skatteliknande medieavgift per hushåll, baserat på den tyska modellen där alla hushåll betalar en avgift som går till tv, radio, online och play-tjänster. Möjlighet att bygga en modell med progressiv avgift så att hushåll med ensamstående betalar mindre.

–Blandad offentlig finansiering och abonnemangsmodell, avgifts- eller medieskatt till hushållen (se ovan) kombineras med ett premiumerbjudande som innehåller allt som inte är kärnverksamhet.

BBC Trust har efter en omfattande och bred process som involverat över 40 000 medborgare formellt svarat att de önskar en fortsatt bred modell, ”med något för alla”. Samtidigt ställer man sig positiv till en modell som möjliggör utökat ansvarsutkrävande.6 Vad gäller finansieringsmodellerna väljer BBC Trust det första alternativet i uppräkningen ovan. 60 procent av den tillfrågade publiken säger sig också positiva till att fortsätta med nuvarande finansieringsmodell eller den mer allmänna medieavgiften.

En oberoende utredare har på regeringens uppdrag utrett frågan om reglering och styrning av BBC. Utredningens rapport lämnades den 1 mars 2016 och föreslog en radikal reform. Enligt utredaren ska BBC Trust och BBC:s ”executive board” ersättas av en enda styrelse med en majoritet av externa ledamöter. Utredaren konstaterar att regeringen har makt att utse ordförande och vice ordförande samt representanter från de olika länderna i Storbritannien, medan övriga ledamöter föreslås kunna utses av styrelsen själv under ledning av en oberoende nomineringskommitté. Det föreslås även att gransknings- och regleringsskyldigheterna flyttas från BBC till Ofcom, den brittiska telekom- och mediemyndigheten som redan reglerar bland annat de kommersiella programbolagen med jurisdiktion i Storbritannien.7 Det pågår nu en debatt i Storbritannien om faran med att regering själv kommer att vilja utse ledamöter till både den föreslagna nya styrelsen för BBC och till reglerings- och granskningsmyndigheten Ofcom:s styrelse. Regeringens proposition förväntas komma i juni 2016.

6BBC Trust, Response to the Department for Culture, Media and Sport’s Charter Review Consultation, October 2015. “The Trust is the governing body of the BBC. We make decisions in the best interests of license fee payers and protect the independence of the BBC.”

7A Review of the Governance and Regulation of the BBC, av Sir David Clementi, publicerad den 1 mars 2016

484

SOU 2016:80

Bilaga 3

Finland

I augusti 2015 tillsatte det finska kommunikationsministeriet en arbetsgrupp med uppgift att ”utvärdera den finländska mediemarknaden”. Med utgångspunkt i en översiktlig genomgång av befintlig forskning presenterade gruppen en rapport den 7 december 2015 med en rad kortfattade åtgärdsförslag. De förslag som har tydlig bäring på det offentligt finansierade Rundradion AB (YLE) omfattar följande punkter:

–Definiera uppdraget närmare (”bolagets finansieringsnivå ska justeras utifrån uppdrag samt dessas innehåll, som är noggrannare justerade än nuvarande”). Rapporten slår fast att bolagets nuvarande strategi, som går ut på att maximera användare och marknadsledning ”gör det avsevärt svårare för de kommersiella mediernas verksamhet”.

–Öka outsourcing och inköp av oberoende produktioner. Författarna skriver

”Det är möjligt att förverkliga offentlig service producerad av kommersiella aktörer”. Kvoten av oberoende produktioner bör som första steg växa gradvis till 30 procent av YLE:s alla utgifter.

–Vidga samarbete med hela mediemarknaden när det gäller bl.a. teknisk kapacitet, internetdistribution samt arkivmaterial. Som ett konkret exempel där detta vore önskvärt nämns utveckling av en teknisk plattform för distribution av inhemskt digitala innehåll.

–Inför en oberoende övervakning av Rundradions verksamhet. Bedömningen av nya tjänster ”måste göras mer systematisk”. Effektiviteten ”måste övervakas närmare”.

I november 2015 tillsattes en parlamentarisk arbetsgrupp som bland annat ska analysera omfattningen av YLE:s allmännyttiga verksamhet, hur den ska genomföras och dess finansiering. Därutöver skulle arbetsgruppen utvärdera YLE:s ställning och betydelse på den finska mediemarknaden samt granska bolagets betydelse för demokratin och yttrandefriheten med fokus på en ”diversifierad och oberoende kommunikation”. Gruppens utredningstid sträcker sig fram till och med 31 maj 2016.

Danmark

I samband med förberedelserna för det nya danska mediestödet som lanserades 2014, diskuterades möjligheten att slå samman allt statligt mediestöd i en pott. Förslaget var emellertid inte omedelbart genomförbart och stödet till de tryckta medierna fördelas därför fortfarande från en särskild stödordning, medan stödet till Danmarks Radio (DR) och de regionala TV 2-verksamheterna lämnas i förhållande till den avgift som alla danskar med en avgiftspliktig apparat ska betala. DR tar emot 3,5 miljarder danska kronor årligen i avgiftsmedel, medan de traditionella tidningsföretagen och internetbaserade nyhetsmedierna får 400 miljoner danska kronor i mediestöd varje år.

Det har de senaste åren förts en högljudd debatt om DR:s eventuella negativa marknadspåverkan. DR sänder i dag i sex tv-kanaler och nio radiokanaler, men företaget har också rätt att leverera ”program och tjänster” via ”internet och andra relevanta plattformar”. Utbudet ska omfatta nyhetsförmedling, utbildning/folkbildning, kultur och underhållning. Kritiken från

485

Bilaga 3

SOU 2016:80

tidningsföretagen har främst riktat in sig på DR:s digitala nyhetssajt. Tidningsföretagen har hävdat att det är omöjligt att tjäna pengar på området så länge som DR:s innehåll är gratis och har bl.a. framfört krav på att låsa in DR:s innehåll bakom en så kallad betalvägg. Enligt tidningsuppgifter från november 2015 ville den danske kulturministern att DR skulle hörsamma branschens krav och resa en betalvägg.8 Det har också funnits kritik från kommersiella aktörer i förhållande till innehållet på DR:s tv-kanaler, inte minst innehållet på DR3, som har särskilt fokus på unga. Det finns även kritik mot att DR tillhandahåller sina tv-sändningar på webben via bolagets tv-app.

Det finns i nuläget inga planer på att utreda konkurrenssituationen i förhållande till DR:s marknadspåverkan eller frågan om huruvida den statliga finansieringen bör fördelas över medieområdet. I den uppföljning av det mediepolitiska avtal för 2015–2018, som alla partier i Folketinget står bakom, har dock en Public service-utredning tillsatts. Utredningen har till uppgift att ta fram ett underlag om de offentligt finansierade mediernas roll i medielandskapet de kommande åren och ska bl.a. formulera scenarier som beskriver hur de offentligt finansierade medierna i Danmark kan/bör verka i det individualiserade och fragmentiserade medielandskapet. Utredningens slutrapport ska lämnas senast den 1 januari 2017.

Norge

Den norska regeringen presenterade i juni 2015 en skrivelse (”melding”) till stortinget om ”allmennkringkasting” och mediemångfald.9 I skrivelsen behandlas en rad frågor med betydelse för ägarstyrningen av Norsk Rikskringkasting (NRK). Stortingets familje- och kulturutskott har behandlat skrivelsen och i februari 2016 presenterades utskottets slutsatser.10 Sammantaget behandlar den norska regeringen och stortinget flera av de punkter som känns igen från andra länders mediepolitiska debatter. I grunden handlar det om att värna ett starkt och nyskapande NRK och bland de åtgärder som nämns finns bl.a. följande:

–För att skapa större avstånd mellan regeringen och NRK bör en buffertmodell som den svenska (med Förvaltningsstiftelsen) utredas.

–Den expertgrupp som håller på att se över den framtida finansieringen av NRK, som ska vara klar den 1 juli 2016, bör även titta på en modell liknande den finska.

–NRK har redan full frihet att ta de plattformar i bruk som man behöver för att nå ut till medborgarna.

–NRK bör ha ett självständigt ansvar att bidra till den norska mediemångfalden.

8”Minister presser på for at få DR til at indføre login på netmedier”, artikel publicerad i den danska tidningen Politiken den 22 november 2015.

9Det kongelege Kulturdepartement. Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst.

10Stortinget. Innst. 178 S (2015-2016).

486

SOU 2016:80

Bilaga 3

–Nya redaktionella tjänster som inte ingår i NRK:s kärnverksamhet omfattas redan av krav på förhandsgranskning.

–Kommersiell ”allmennkringkasting” bör kunna få kompensation för merkostnader som uppstår i samband med sitt ”allmennkringkastings”- uppdrag”.

–Norska ”allmennkringkastere” bör investera mer i produktionen av norska filmer och tv-serier.

I september 2015 tillsattes Mediemangfoldsutvalget med uppdrag att utreda vilka mål staten ska ha för mediemångfalden och hur statens ekonomiska verktyg, både ”kringkastingsavgift” och produktionsstöd, bäst kan användas för att stimulera en fortsatt mediemångfald i Norge. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2017.

Likartade frågor

Det är alltså i mångt och mycket samma mediepolitiska frågor som diskuteras i olika länder i förhållande till de offentligt finansierade medierna. Utmaningarna sett från statsmakternas sida är likartade, liksom de lösningsförslag som diskuteras. Länderna har dock kommit olika långt med att genomföra politiska åtgärder. Även om det därför inte finns en färdig åtgärdslista att kopiera från andra länder visar exemplen ovan att diskussionen handlar om statens relation till det offentligt finansierade medieföretaget, om behovet av nya finansieringslösningar, om programverksamhetens inriktning och om uppföljning av verksamheten. I de följande avsnitten diskuteras dessa frågor utifrån det svenska exemplet.

6Ny och starkare position för de offentligt finansierade medierna

6.1Förvaltningsstiftelsen och de tre programbolagen

Den nuvarande organisationen

Med både riksradio, lokalradio, utbildningsradio och television på agendan ombildades Sveriges Radio AB i slutet av 1970-talet till en koncern med fyra dotterbolag. Den modellen kom sedan att gälla till början av 1990-talet då koncernen upplöstes och de tre aktiebolagen SR, SVT och UR i stället bildades. Bolagen kom under några år att ägas av varsin, för ändamålet bildad, stiftelse, med syftet att främja självständigheten hos de tre bolagen. Redan 1997 lades de tre stiftelserna ned och ersattes av en gemensam stiftelse – Förvaltnings- stiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB – eftersom lösningen med tre olika stiftelser visat sig vara mindre ändamålsenlig. I den nya koncernen är Förvaltningsstiftelsen moderstiftelse och programbolagen dotterbolag. Det är också den organisatoriska modell som fortfarande gäller.

De tre programbolagen äger tillsammans Sveriges Radio Förvaltnings AB och Radiotjänst i Kiruna AB (Rikab). I det här sammanhanget är Rikab av särskilt intresse och beskrivs därför lite närmare. Programbolagen äger Rikab enligt en särskild fördelningsnyckel: SVT äger 61 procent, SR 34 procent och UR 5

487

Bilaga 3

SOU 2016:80

procent. Platserna i Rikab:s styrelse är fördelade så att SVT utser styrelseordförande, en ordinarie ledamot och en suppleant, SR utser två ordinarie ledamöter och en suppleant, medan UR utser en ordinarie ledamot och en suppleant. Av totalt sju ordinarie ledamöter utser de tre programbolagen alltså tre, varav en är ordförande. Av övriga ordinarie ledamöter är tre hämtade från Rikab, den verkställande direktören och två arbetstagarrepresentanter. En sjunde ledamot är oberoende från programbolagen och Rikab.11

Att cheferna för SR, SVT och UR sitter i styrelsen för det bolag som samlar in avgiftsmedel som finansierar företagens verksamhet kan ses som något positivt, något som har potentialen att öka engagemanget för avgiftsinhämtningen i bolagens högsta operativa ledning. Men det riskerar även att skapa en situation med dubbla stolar. I samband med diskussionen om huruvida radio- och tv- avgiften skulle omfatta datorer med internetuppkoppling kunde det ifrågasättas vilket av de två bolagens, då delvis motstridiga intressen, som Rikabs styrelseordförande, tillika VD i SVT, representerade. Bolagen har även prövat frågan om den dubbla styrelserepresentationen internt, men kommit till slutsatsen att fördelarna med att direktörerna är direkt engagerade i avgiftsinsamlingen överväger.12

Alternativ till tre fristående programbolag?

Den senaste statliga utredningen om de offentligt finansierade medierna – Public service-kommittén som verkade under 2011–2012 – hade uppdraget att utreda om samarbetet mellan SR, SVT och UR borde fördjupas i syfte att uppnå en ökad produktivitet och effektivitet och om det fanns skäl att förändra bolagens roll och uppdrag i detta hänseende. Samtidigt slog regeringen fast att den svenska modellen med tre separata programbolag möjliggjorde företagsspecifika prioriteringar vilket gynnade mångfalden på medie- marknaden.13 Kommittén tolkade direktiven som att det även för den kommande tillståndsperioden skulle finnas tre separata bolag, men betonade att bolagen kontinuerligt skulle vidta åtgärder som syftade till ökad effektivitet och produktivitet.14 I den efterföljande propositionen intog regeringen också den hållningen och ingen förändring av organisationen genomfördes inför tillståndsperioden 2014–2019.15

Under remissförfarandet av Public service-kommitténs betänkande uppstod det dock en intressant situation. I sitt remissvar föreslog ett av programbolagen, SVT, att regeringen borde pröva frågan om ett samgående mellan SVT och UR för att på så sätt stärka utbildnings- och folkbildningsutbudet. Enligt bolaget skulle en sammanhållen produktion av dessa program kunna leda till rationaliseringar på i storleksordningen 45-60 miljoner kronor, främst inom administration och teknik, och en motsvarande effekt kunde inte uppnås endast genom ökad samverkan. I en artikel i SVT:s interntidning Vi på tv preciserades besparingspotentialen till att gälla borttagande av dubblerade inköps-

11Uppgifter hämtade från Rikab:s webbplats i februari 2016.

12Uppgifter från telefonintervju med Eva Hamilton, tidigare VD för SVT, i mars 2016.

13Dir. 2011:51.

14Nya villkor för public service (SOU 2012:59 s. 244).

15Prop. 2012/13:164 s. 87–88.

488

SOU 2016:80

Bilaga 3

organisationer, studior och kontrollrum, produktionsorganisationer, administrationer och ledningsfunktioner.16

Ledningen för UR svarade i samma tidning att SVT använde ”trollerisiffror” och att en besparing på 60 miljoner kronor skulle förutsätta att samtliga chefer, hela personal- och ekonomiavdelningarna, all studioteknik och den avdelning som då hette Interaktiva medier skulle behöva tas bort. Utspelet från SVT ansågs riskera att skada förtroendet för de offentlig finansierade medierna och slå tillbaka mot SVT. I sitt remissvar angav UR också att pluralismen med tre bolag som samarbetar utifrån tre tydliga uppdrag gynnar publiken och användarna och är effektiv.17 Andra argument som använts mot en sammanslagning är att det skulle minska mångfalden och leda till en stor, tung organisation med långa beslutsvägar.

Frågan om en sammanslagning av två eller alla tre programbolagen har således diskuterats bland de berörda programbolagen men i den allmänna mediepolitiska debatten har det inte varit en stor fråga och på den politiska nivån har den inte varit ett reellt alternativ sedan början av 1990-talet. Samtidigt är det intressant att flera jämförbara länder har valt att ha en samlad organisation för sina offentligt finansierade medier, t.ex. våra grannar i Norge, Danmark och Finland. Flera röster i den svenska mediedebatten, däribland en tidigare vd för SVT, har också argumenterat för en ny och gemensam organisation.18

Organisationsfrågan behöver inte vara avgörande för de offentligt finansierade mediernas framtid, men enligt Medieutredningen vore det oklokt och kontraproduktivt om inte den utredning som ska se över villkoren för en ny tillståndsperiod även prövade andra organisationslösningar. Principen som kan sägas gälla i dag är ett bolag för radiosändningar, ett för tv-sändningar och ett för utbildning/folkbildning. Med tanke på den hastiga tekniska utvecklingen skulle den principen redan i dag ha kunnat resultera i ett separat bolag för mobiltjänster och ytterligare ett för program och tjänster i surfplattor. I stället har de gamla programbolagen omfamnat de nya möjligheterna inom ramen för sina befintliga verksamheter.

Som framgått av tidigare debatter (se ovan) kan det vara svårt att i förväg ange hur stora summor som kan sparas genom att slå samman två eller flera självständiga organisationer, ta bort dubblerade funktioner, effektivisera verksamheterna och uppnå nya synergier. Sådana teoretiska beräkningar kan med rätta ifrågasättas eftersom det egentligen är först när organisationsarbetet är avslutat som det går att redovisa exakta summor. Med ett alternativt tillvägagångssätt kan uppdragsgivaren i stället ange ett ekonomiskt mål för omorganisationen, utifrån en bedömning av en rimlig besparingspotential. Med

16Sveriges Televisions remissvar på betänkandet Nya villkor för public service och artikel i tidningen Vi på tv, nr. 2/2013. Dåvarande VD för SVT, Eva Hamilton, skrev också en debattartikel i ärendet som publicerades på DN Debatt den 22 januari 2013. En tidigare VD för SVT, Christina Jutterström, argumenterar i boken Fri television? (Natur & Kultur, 2008) för en sammanslagning av alla tre programbolagen.

17Utbildningsradions remissvar och artikel i Vi på tv, nr. 2/2013.

18T.ex. Patrik Oksanen, Mittmedia, och Ove Joanson, tidigare ordförande i Förvaltningsstiftelsen.

489

Bilaga 3

SOU 2016:80

en sådan utgångspunkt är det Medieutredningens bedömning att en betydande besparing bör vara möjlig att uppnå genom en sammanslagning av de tre programbolagen samt genom de effektiviseringar både i administration och programverksamhet som kan följa av sammanslagningen.

Offentlighetsprincipen

De offentligt finansierade medierna kan sägas ha en oklar konstitutionell ställning. Utifrån exemplet SVT beskriver Medieutredningen, med stöd av professor Hans-Gunnar Axberger som var ordförande i Presstödskommittén 2012–2013, att verksamheten varken kan ses som en myndighet eller ett privat företag, men att det finns fler likheter med en förvaltning än med företagande.19 I linje med detta har Axberger också ifrågasatt varför grundläggande principer inom det allmänna saknas i regelverket för de offentligt finansierade medierna. Det gäller t.ex. offentlighet och insyn, liksom de anställdas meddelarfrihet.20

Offentlighetsprincipen är en grundlagsfäst princip som innebär att allmänheten och medierna har rätt till insyn i statens, kommunernas och landstingens verksamhet. I huvudsak handlar det om att vem som helst får läsa handlingar som inte omfattas av sekretess, att tjänstemän har rätt att lämna uppgifter till medier för publicering eller att själva offentliggöra uppgifter.21

Offentlighets- och sekretsslagen (2009:400) innehåller bl.a. bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. I en bilaga till lagen anges de statliga aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och andra privaträttsliga organ som är skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen och offentlighets- och sekretesslagen. Offentlighetsprincipen och lagen gäller dock bara för den verksamhet som anges i bilagan. Av bilagan framgår att Rikab omfattas av rätten att ta del av handlingar som hör till ärenden om radio- och tv-avgifter. I samma bilaga finns det flera stiftelser och bolag inom företrädesvis kultur- och högskoleområdet som har bedömts rymma verksamheter som ska omfattas av rätten att ta del av handlingar. Programbolagen finns dock inte med i bilagan och deras verksamhet omfattas således inte av offentlighetsprincipen.

Enligt Medieutredningen finns det goda skäl som talar för att offentlighetsprincipen bör omfatta medier som finansieras med lagreglerade medel. Det är en angelägen åtgärd som syftar till att säkerställa att förtroendet för dessa medier på sikt inte urholkas. Det är samtidigt viktigt att beakta den breda och mångfacetterade verksamhet som bedrivs av programbolagen och att den bl.a. omfattar nyhetsredaktioner som förutsätter källskydd och andra verksamhetsområden som kräver affärssekretess. Med dessa förutsättningar bör den kommande utredningen få i uppdrag att närmare överväga i vilken utsträckning de offentligt finansierade medierna bör omfattas av offentlighetsprincipen.

19SOU 2015:94 s. 281.

20Hans-Gunnar Axberger: En stat i staten. Artikel i Forum Axess, publicerad den 8 juni 2015.

21Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar och meddelarfriheten för tjänstemän framgår av tryckfrihetsförordningen (TF).

490

SOU 2016:80

Bilaga 3

Frågan om en eventuell sammanslagning av de tre programbolagen rymmer alltså flera delfrågor som den kommande utredningen bör få i uppdrag att pröva.

En frågeställning att utreda

Sammanslagning av de tre bolagen

Inför en ny tillståndsperiod bör det utredas om de tre nuvarande programbolagen ska slås samman till ett bolag. Möjliga positiva effekter kan vara stärkt uppdragsfokus samt effektiviseringar t.ex. genom att onödigt dubbelarbete kan begränsas både i administrationen och i programverksamheten. Utredningens mål bör vara att se över hur en sammanhållen verksamhet kan stärka ändamålsenligheten samtidigt som betydande resurser kan frigöras. Utredningen bör vidare se över det nya bolagets konstitutionella ställning. En särskild fråga är i vilken utsträckning verksamheten bör omfattas av offentlighetsprincipen.

6.2Utnämningsmakten

Förvaltningsstiftelsen som buffert mellan politiken och programbolagen

Det är genom Förvaltningsstiftelsen som staten utövar sin utnämningsmakt i förhållande till de offentligt finansierade medierna.22 Staten, genom regeringen, utser ledamöterna och ordförande i stiftelsens styrelse. Enligt stiftelse- förordnandet ska styrelsen ha elva ledamöter, varav en ordförande och en vice ordförande. Ursprungligen utsågs ordföranden för två år och övriga ledamöter för fyra år, men i samband med att riksdagens mandatperioder ändrades till fyra år, i mitten av 1990-talet, ändrades också mandatperioden för Förvaltningsstiftelsens ordförande till fyra år och för övriga ledamöter till åtta år. Ordföranden och fem ledamöter utses senast i december året efter det år under vilket det hållits ordinarie riksdagsval. På så sätt kan en majoritet, ordföranden och halva styrelsen, bytas efter varje ordinarie riksdagsval. Syftet med denna ordning har från början varit att skapa en tröghet i systemet och förhindra tvära politiska kast och eventuella försök till politisk påverkan.

Enligt stiftelseförordnandet ligger det även på staten genom regeringen att entlediga ledamöterna. Uppdraget upphör i förtid om ledamoten begär det.

Annars får regeringen entlediga en ledamot endast om det finns ”synnerliga skäl”. En sådan formulering ger regeringar ett litet handlingsutrymme men kan också anses skapa möjligheter att, utan att gå utanför gällande regelverk, begränsa oberoendet för de offentligt finansierade medierna. En regering som inte bejakar fria, oberoende medier kan därmed relativt snabbt byta till lojala ledamöter i styrelsen. Om en ledamots uppdrag upphört i förtid ska en ny ledamot utses för den tid som återstår av den avgångne ledamotens förordnande. Stiftelseförordnandet anger också att varken ledamöter av

22 Förvaltningsstiftelsens stiftelseförordnande, daterat den 12 december 1996 samt regeringsbeslut om ändring av stiftelseförordnandet den 22 december 1999 respektive den 15 februari 2007.

491

Bilaga 3

SOU 2016:80

regeringen, anställda i Regeringskansliet eller anställda i programbolagen får ingå i styrelsen. Bland styrelsens ledamöter bör det däremot finnas personer med erfarenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska också eftersträvas.

Enligt den proposition som låg till grund för de tre ursprungliga stiftelserna i början av 1990-talet ska de politiska partierna i riksdagen föreslå kandidater till de styrelseplatser som regeringen tillsätter. Det sägs vidare att styrelsen bör kunna ha en partipolitisk sammansättning och att det inte bör föreligga något förbud mot att utse riksdagsledamöter.23 Inget av detta framgår dock av stiftelseförordnandet. Regeringen får ändra eller upphäva enskilda föreskrifter i förordnandet, men när det gäller styrelsens sammansättning får det bara ske om ett beslut av riksdagen föranleder det. Innan regeringen beslutar om någon ändring ska styrelsen beredas tillfälle att yttra sig. En regering med parlamentariskt stöd i riksdagen kan alltså ändra i stiftelseförordnandet förhållandevis snabbt.

En viktig uppgift för Förvaltningsstiftelsens styrelse är att utse ledamöterna i programbolagens styrelser. Före 2010 gällde att regeringen utsåg ordförande och en suppleant i respektive programbolags styrelse, medan övriga ledamöter utsågs av Förvaltningsstiftelsen. Numera utses alla ledamöter i programbolagens styrelser av stiftelsen. I samband med att denna förändring genomfördes diskuterades även hur ordförande i Förvaltningsstiftelsen skulle tillsättas. Dittills hade ordföranden utsetts bland dem som nominerats av de politiska partierna, men i och med att ordföranden i programbolagens styrelse inte längre skulle utses efter politiska samråd, borde även stiftelsens ordförande utses av regeringen utifrån kompetens, integritet och lämplighet på samma sätt som andra regeringsutnämningar.24 Det är också den ordning som gäller sedan 2010.

De två ordföranden som tillsatts sedan den nya ordningen infördes har båda en tydlig branschprofil. Båda har dessutom en bakgrund som tidigare anställda vid SVT. Eftersom regeringsutnämningar av styrelseledamöter i Förvaltnings- stiftelsen inte följer den relativt öppna process som numera gäller för regeringens anställningar av myndighetschefer är det inte möjligt att följa den process som föregår besluten om styrelseordföranden. Stiftelseförordnandet anger inte heller någon särskild valberedningsprocess. Detsamma gäller för Förvaltningsstiftelsen, när det gäller det förberedande arbetet inför tillsättandet av ledamöter av programbolagens styrelser. Det är Medieutredningens uppfattning att insyn motverkar misstro och att det finns anledning för en kommande utredning att se över hur transparensen i dessa processer kan stärkas.

Stiftelsens roll i förhållande till programbolagen är bl.a. att vid årsstämmorna i bolagen ta ställning till frågan om ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande direktörerna. Enligt uppgift från stiftelsens webbplats har vare sig stiftelsen eller programbolagens styrelser något inflytande över programmen eller dess innehåll, det har enbart respektive bolags företagsledning. Samtidigt

23Prop. 1992/93:236 s. 15–16.

24Prop. 2008/09:195 s. 61–62.

492

SOU 2016:80

Bilaga 3

beskrivs hur stiftelsens styrelse med vissa mellanrum träffar styrelserna för programbolagen och mera regelbundet ordförandena i bolagens styrelser och de verkställande direktörerna. Företrädare för stiftelsen, i första hand ordförande, vice ordförande och kanslichef, har även fortlöpande kontakter med företrädare för programbolagen i form av styrelseordförandena och verkställande direktörerna samt företagens ekonomi- och juristfunktioner. Vid dessa kontakter orienterar sig stiftelsen om bolagens verksamhet och om aktuella frågor som behandlas i styrelserna. Dessutom diskuteras frågor av gemensamt intresse för stiftelsen och programbolagen.25

Av beskrivningen på stiftelsens webbplats förefaller det vara relativt täta kontakter mellan stiftelsen och programbolagen, utöver den årliga genomgången av verksamheterna samt det formella uppdraget att utse ledamöter i programbolagens styrelser. Detta kan ses som ett positivt inslag för verksamheterna, men en eventuell otydlig gränsdragning skulle också kunna utnyttjas för otillbörlig påverkan. Inför en ny tillståndsperiod är det av yttersta vikt att buffertfunktionen säkerställs så att programverksamhetens oberoende inte kan ifrågasättas.

Vid det möte som Medieutredningen höll med ledande företrädare för de offentligt finansierade medierna den 7 januari 2016 diskuterades gällande ordning med att ledamöter i riksdagens kulturutskott kan ta plats i Förvaltningsstiftelens styrelse utifrån att de då kan hamna på dubbla stolar.26 Samtidigt vittnade programbolagen om att den svenska modellen med en förvaltningsstiftelse som buffert mellan programbolagen och regeringen ofta lyfts fram som förebild när frågan diskuteras med medieföreträdare från andra länder.27

Risken för ökad politisk styrning

Utvecklingen mot en hårdhänt politisk styrning av medierna i Polen 2015 och Ungern sedan en lång rad år tillbaka har uppmärksammats och kritiserats av många, inte minst av medieföreträdare i andra länder.28 I det polska exemplet handlar kritiken i huvudsak om att regeringen skaffat sig en möjlighet att både tillsätta och avskeda journalister, redaktörer och nyhetsproducenter som arbetar på det statliga tv-bolaget TVP. En fråga som då har väckts är om samma utveckling skulle vara möjlig i andra länder givet att en regering, som är emot fria och oberoende medier, så önskar. I en motion om pressetik föreslår riksdagsledamoten Markus Wiechel (SD) att riksdagen bör ge regeringen i uppgift att se över möjligheten till att tydliggöra det ansvar som medier har när det gäller pressetik.29 Denna typ av initiativ är ett exempel på att det i dag existerar politiska strömningar som vill öka det statliga inflytandet över

25Uppgifter hämtade från stiftelsens webbplats i februari 2016.

26I den nuvarande styrelsen för Förvaltningsstiftelsen ingår sex riksdagsledamöter. Tre av dessa har också plats i riksdagens kulturutskott, som bereder ärenden som berör de offentligt finansierade medierna. Övriga tre har plats i riksdagens konstitutionsutskott, som bereder ärenden om lagstiftning om radio, television och film.

27Framkom vid mötet den 7 januari 2016.

28De tre cheferna för SR, SVT och UR skrev en gemensam debattartikel i Dagens Nyheter den 12 januari 2016 med rubriken Polens regering måste riva upp beslutet om medielag.

29Motion till riksdagen 2015/16:3105 av Markus Wiechel (SD).

493

Bilaga 3

SOU 2016:80

medierna. Enskilda initiativ i liknande riktning som den oroande utvecklingen vi noterar i delar av Europa existerar sålunda även i Sverige.

Trots den svenska modellen med Förvaltningsstiftelsen som buffert har en ny regering som inte bejakar fria, oberoende medier vissa möjligheter att öka den politiska styrningen av de offentligt finansierade medierna i Sverige. Utan att ändra vare sig stiftelseförordnande eller tidigare riksdagsbeslut kan en ny regering som så önskar omedelbart efter ett riksdagsval entlediga ordförande och ledamöter i stiftelsens styrelse, genom att åberopa s.k. synnerliga skäl, och ersätta dem med politiskt lojala personer. Vill en ny regering gå mer varsamt fram uppstår det ett tillfälle drygt ett år efter valet då mandatperioderna för både ordföranden och fyra ledamöter löper ut. De politiska partierna i riksdagen har visserligen en rätt att nominera kandidater, men det finns inget som tvingar en regering att utse dessa till ledamöter.

Med en regeringslojal majoritet i Förvaltningsstiftelsens styrelse kan samman- sättningen av programbolagens styrelser och i förlängningen även chefs- tjänsterna i programbolagen snabbt påverkas.

Anslagsvillkoren är viktiga styrdokument och ska formellt ha sin grund i sändningstillståndens bestämmelser. Det finns ändå möjligheter för en ny regering med parlamentariskt stöd att ändra i det som uppfattats vara centrala delar av uppdraget för de offentligt finansierade medierna, t.ex. 55- procentsregeln, förhandsprövningen och kravet på en decentraliserad organisation. Det finns heller ingen garanti för att medelsanvisningen skulle följa en viss utveckling oavsett politisk majoritet i riksdagen. Därmed kan verksamheterna vid de offentligt finansierade medierna, utan några förändringar i gällande regelverk, både få en delvis ny inriktning eller tvingas till kraftiga besparingar.

Enligt radio- och tv-lagen gäller ett sändningstillstånd för radio och tv i allmänhetens tjänst för den tid regeringen beslutat. Under vissa förutsättningar och med stöd i riksdagen kan en regering också besluta att förkorta en tidigare beslutad giltighetstid. Efter riksdagsvalet 2006 framfördes det som en möjlighet av den nya kulturministern.30 I budgetpropositionen för 2007, som lämnades till riksdagen i mitten av oktober 2006, föreslog också regeringen att den sexåriga tillståndsperiod som riksdagen tidigare beslutat för perioden 2007–2012 i stället skulle gälla i endast tre år, 2007–2009. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Enligt anslagsvillkoren finns det också en ordning för hur staten, i den stund det inte längre finns ett sändningstillstånd, får inlösa byggnader, inredning, utrustning, inventarier och installationer som tillhör de offentligt finansierade medierna.

En viktig frågeställning som bör utredas inför nästa tillståndsperiod är därför hur ett scenario enligt ovan kan försvåras, så att en fri och oberoende verksamhet i högre grad kan garanteras för de offentligt finansierade medierna. Ett tänkbart alternativ är att medelstilldelning, uppdragsformulering och utnämningar flyttas från regering till riksdag, enligt den modell som gäller för

30 Dagens Nyheter (2006): Sändningstillstånd kan bli kortare för public service, publicerad den 11 oktober 2006.

494

SOU 2016:80

Bilaga 3

Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen och Riksbanken. Med Riksbankens lagstadgade självständighet följer att riksdagen utser ledamöter (11 stycken) i riksbanksfullmäktige. Fullmäktige utser i sin tur en direktion bestående av sex personer och övervakar att ledamöterna i direktionen arbetar för att nå Riksbankens mål. Direktionsledamöterna utses för mandatperioder på fem eller sex år, enligt ett rullande schema. En av ledamöterna utses till riksbankschef och är tillika ordförande i direktionen. Riksbankens ansvar för penningpolitiken är fastlagd i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Det är direktionen som fattar de penningpolitiska besluten utan att ta direktiv från någon annan.31

Även med en sådan ordning finns det en viss risk för politisk styrning genom att riksdagen utser ledamöter i centrala instanser och formulerar politikens inriktning. En ytterligare tröghet i systemet kan åstadkommas genom krav på kvalificerad majoritet bakom riksdagsbeslut som innebär större förändringar av villkoren eller genom att lägga den typen av beslut i nivå med grundlagsändringar, som kräver två riksdagsbeslut med val emellan. En annan modell kan vara att en helt självständig instans skapas, med ledamöter utsedda av mediebranschen och med uppdraget att bl.a. vara en helt oberoende buffert mellan politiken och de offentligt finansierade medierna. Medieutredningen avser att återkomma till frågan om ett sådant oberoende organ i det kommande slutbetänkandet.

Oberoendet från politiken är emellertid inte en envägsrelation, som endast handlar om att politiken inte ska påverka medierna. Samma princip borde även kunna appliceras i andra riktningen; att medierna inte bör påverka politiken för egna intressen. Påverkan kan visserligen ses som något positivt men mot bakgrund av målen bibehållen trovärdighet och ökad transparens bör en kommande utredning även pröva principen om huruvida programbolagen kan använda avgiftsmedel för ”public affairs” eller lobbying.

En frågeställning att utreda

Stärkt oberoende ställning

En ny utredning bör ha i uppdrag att ta fram förslag som syftar till att begränsa möjligheterna till otillbörlig politisk styrning, så att en fri och oberoende verksamhet kan garanteras. Som tänkbara alternativ bör utredningen pröva förutsättningarna för att placera de offentligt finansierade medierna direkt under riksdagen, i enlighet med den modell som bl.a. gäller för Riksbanken. En annan modell kan vara att en helt självständig instans skapas, med ledamöter utsedda av mediebranschen och med uppdraget att bl.a. vara en helt oberoende buffert mellan politiken och de offentligt finansierade medierna. Medieutredningen avser att återkomma till frågan om ett sådant oberoende organ i det kommande slutbetänkandet. En ytterligare tröghet i systemet skulle kunna åstadkommas genom krav på kvalificerad majoritet eller genom att dessa frågor får samma status som grundlagar, med krav på två på varandra följande riksdagsbeslut med val emellan för beslut om ändrade villkor. Utredningen bör

31 Uppgifter hämtade från Riksbankens webbplats i mars 2016.

495

Bilaga 3

SOU 2016:80

även se över om det är förenligt med ändamålet att använda avgiftsmedel för lobbying.

6.3En ny finansieringsmodell

Den nuvarande avgiftsmodellen

Av radio- och tv-lagen framgår att det är regeringen som ger tillstånd att sända radio och tv som finansieras med radio- och tv-avgiften enligt lagen (1989:41) om finansiering och av radio och tv i allmänhetens tjänst. Denna modell med en särskild ordning för betalning och insamling av avgifter vid sidan av statsbudgeten, som används för att finansiera de offentligt finansierade medierna, har funnits i huvudsak oförändrad sedan radions barndom.32

Modellen innebär att alla som har en tv-mottagare ska betala en avgift till Radiotjänst i Kiruna AB. När avgiften ska förändras sker det genom en ändring av radio- och tv-avgiftslagen. Avgiften samlas i det s.k. rundradiokontot och även om medlen inte ingår i statsbudgeten är det regeringen som varje år lämnar ett förslag till riksdagen om medelstilldelningen till SR, SVT och UR. Riksdagen beslutar regelmässigt i enlighet med regeringens förslag. I början av tillståndsperioden fattar riksdagen ett rambeslut om medelstilldelning som regeringen har att förhålla sig till.

Som framgått finns det inga garantier för att staten ska skjuta till de förväntade medlen varje år. I praktiken har dock medelsanvisningen följt den praxis som utvecklats, med en årlig uppräkning och med särskilda förstärkningar när så har motiverats.33 I figur 1 redovisas medelsanvisningen till SR, SVT och UR för åren 1997 och 2016. Som jämförelse redovisas statsanslaget till presstöd för motsvarande år.

32Begreppet ”radio- och tv-avgift” har beslutats för att tydliggöra att avgiften avser både radio och tv och att den finansierar SR, SVT och UR (prop. 2008/09:195 s. 26– 27).

33För en beskrivning av medelstilldelningen till SR, SVT och UR – se prop. 2012/13:164 s. 82–84.

496

SOU 2016:80

Bilaga 3

Figur 1	Medelstilldelning till SR, SVT och UR samt anslaget till presstöd
	(mnkr)

Källa: Budgetpropositionerna för 1997 och 2006.

Att endast redovisa den faktiska tilldelningen av offentliga medel till de olika delarna av medielandskapet ger naturligtvis inte hela bilden av utvecklingen, då denna form av redovisning inte tar in alla nyanser som kontexten på mediemarknaden, användarmönstrens förändringar eller eventuella skiftningar i uppdragen. Den totala nivån på presstödet påverkas t.ex. av antalet stödberättigade dagstidningar. Men figur 1 visar ändå på en iögonenfallande skillnad mellan hur presstödet och anslagen till de offentligt finansierade mediernas har utvecklats över tid.

Presstödet har endast ökat med knappa 5 procent (i praktiken en minskning då det inte täcker inflationskompensation) över två decennier medan anslagen till SR ökat med 72 procent, anslagen till SVT med 65 procent och anslagen till UR med 81 procent. Den årliga uppräkningen under innevarande tillståndsperiod är två procent och det ska enligt regeringen ge stabila ekonomiska förutsättningar, samtidigt som det skapar ett tryck på företagen att effektivisera verksamheten.34 Enligt företrädarna för programbolagen har de dock inte en starkare finansiering än många kommersiella medieaktörer, eftersom medels- tilldelningen inte fullt ut följer kostnadsutvecklingen.35

Vid de möten som Medieutredningen haft med ledande företrädare för kommersiella medier har den nuvarande fördelningen av statens samlade

34Prop. 2012/13:164 s. 83.

35Framkom vid mötet med de offentligt finansierade medierna den 7 januari 2016.

497

Bilaga 3

SOU 2016:80

mediestöd kommenterats med att insatserna torde behöva omprövas och omprioriteras.36

Behovet av en ny finansieringskälla

Att ersätta ett gammalt och invant system med ett nytt och oprövat kräver oftast mycket goda skäl. Att det gällande systemet med radio- och tv-avgifter har sina begränsningar har blivit uppenbart i takt med att tv-sändningar och radioprogram kan följas (ses/höras) utan att det förutsätter en radio- eller tv- mottagare. Samtidigt har den nuvarande ordningen fortfarande fördelen av en hög betalningsvilja, även om den hypotetiskt skulle kunna vara lika stor om staten beslutade om nya finansieringsformer. Förslag om nya sätt att organisera insamling av medel till de offentligt finansierade medierna har hittills inte vunnit politiskt gehör.37

Problemen med att ta ut en apparatbaserad avgift i en alltmer digitaliserad värld kommer dock inte att avta, utan öka. En principiellt viktig dom avkunnades av Högsta Förvaltningsdomstolen i juni 2014. Domen slog fast att en dator med internetuppkoppling inte kan anses vara en avgiftspliktig tv-mottagare. Domstolen anförde att om en avgiftsskyldighet för datorutrustning med internetuppkoppling ska införas bör det fordra tydligt stöd i lag och ett sådant tydligt lagstöd saknas.38 När SVT i februari 2013 börjat sända sina kanaler live på internet hade företrädare för Rikab hävdat att begreppet tv-mottagare omfattade datorer med internetuppkoppling, men den öppningen stängdes alltså av domstolen. För tydlighets skull kan tilläggas att datorer med tv-kort eller särskild tv-mottagare är avgiftspliktiga.

Frågan om viljan att betala radio- och tv-avgift är central om man i framtiden fortsatt väljer avgiftsmodellen – men då det i dag är oklart om betalningsviljan är hög p.g.a. syftet eller den statliga styrningen (komplett med organisation som söker upp avgiftsskolkare) eller en kombination av de båda – kan man inte utesluta att det skulle gå att skapa en lika hög betalvilja i en ny, framtida modell. En närliggande hypotes är att viljan att betala radio-och tv-avgift är högre i äldre generationer, som är vana vid linjär-tv, och lägre bland yngre och digitalt vana medieborgare. Mycket talar också för att yngre generationer tar med sig sitt beteende upp i åren. Det är ett mönster som återfinns i forskningen om hur olika generationer använder nyhetsplattformar och där det exempelvis är tydligt att andelen som prenumererar på morgontidningar är betydligt lägre i yngre åldrar än i äldre.39

36Framkom bl.a. vid möte med kommersiella medier den 11 februari 2016.

37Public service-kommittén lämnade i sitt betänkande Nya villkor för public service (SOU 2012:59) förslag om en individuell radio- och tv-avgift som beräknas utifrån beskattningsbar förvärvsinkomst, utan koppling till innehav en viss teknisk utrustning. Förslaget har dock inte genomförts, se prop. 2012/13:164 s. 79–81.

38HFD 2014 ref. 33.

39SOU 2015:94 s. 111–116.

498

SOU 2016:80

Bilaga 3

finns på nätet kan förstås avgiften uppfattas som hög. Gör man däremot en jämförelse med kostnaden för en tidningsprenumeration blir bilden en annan. När frågan diskuterades i en tv-utredning i slutet av 1980-talet pekade man på att tv-avgiften låg på i stort sett samma nivå som en årsprenumeration på en morgontidning i Stockholm. Båda kostade lite drygt 1 000 kronor vid den tiden.40 Vid en motsvarande jämförelse i dag är tidningsprenumerationen nästan dubbelt så dyr om man jämför med kostnaden för en årsprenumeration på en av Sveriges större morgontidningar (cirka 3 800 kronor). I den mån att medieanvändarna påverkas av pris, jämför olika alternativ och väger dem mot varandra har utvecklingen utfallit till tidningens nackdel. Därmed inte sagt att radio- och tv-avgiften borde ha höjts ytterligare för att matcha kostnaden för en tidningsprenumeration eller att radio- och tv-avgiften är orsak till de minskade upplagorna för dagstidningarna. Det faktum att de inbördes förhållandena i det samlade medielandskapet utifrån ett medborgarperspektiv är helt annorlunda i dag jämfört med läget under det sena 1980-talet är dock en viktig aspekt för en ny utredning att ta hänsyn till.

Frågan om vilket alternativ som ska ersätta den nuvarande avgiftsmodellen är komplicerad och den process som ska leda fram till en ny modell bör därför inte begränsas till några få möjligheter. De alternativ som bör utredas torde ändå ligga inom ramen för skattelagstiftningen eller utformas som en allmän medieavgift per vuxen medborgare, möjligen med en avgränsning till en viss lägsta inkomst. Medieanvändningen är numera individuell och kan inte längre kopplas till gamla tiders uppfattningar om ”en tv – ett hushåll”. Vid en eventuell övergång till en allmän skatt eller avgift skulle också kostnaden för avgiftskontroller komma att upphöra. Detta bör beaktas vid tillsättningen av den utredning som ska förbereda en ny tillståndsperiod.

Frågan torde dock vara så pass komplicerad att det finns skäl att utforma en ny modell i särskild ordning. Med en sådan teknisk lösning på plats kan en översyn inför nästa tillståndsperiod koncentreras på uppdragets innehåll och prioriteringar samt på nivån på medelstilldelningen. Det handlar alltså inte om att begränsa det helhetsgrepp som den kommande utredningen om de offentligt finansierade medierna behöver ta. I den proposition som pekade ut inriktningen på innevarande tillståndsperiod anförde regeringen att det fanns skäl att under perioden tillsätta en särskild utredning avseende en eventuell ny avgiftsmodell som ska kunna börja gälla 2020.41 Riksdagen har också beslutat om ett tillkännagivande till regeringen om att en utredning av radio- och tv-avgiften bör komma till stånd i god tid inför nästa sändningstillstånd 2020.42 Frågan har nyligen även behandlats i en interpellationsdebatt i riksdagen.43

Sponsringsfrågan

En väsentlig poäng med SR, SVT och UR är att verksamheterna ska vara oberoende, även gentemot kommersiella intressen. Finansieringen är tryggad via sändningstillstånd och anslagsvillkor, för att medborgarna ska ha tillgång till icke-kommersiellt färgat innehåll. Mot denna bakgrund är det intressant att

40SOU 1989:73 s. 96.

41Prop. 2012/13:164 s. 81.

42Bet. 2014/15:KrU3.

43Interpellation 2015/16:417 Utredning om finansieringen av public service.

499

Bilaga 3

SOU 2016:80

följa utvecklingen vad gäller sponsring i de offentligt finansierade medierna. Nivåerna fluktuerar visserligen över tid, ofta i relation till större idrottsevenemang, men de senaste tre åren märks en obruten ökning. Enligt Sifo:s reklammätningar visades 3 778 sponsorsbudskap i SVT 2014, en ökning med 20 procent jämfört med året dessförinnan. År 2015 visades 4 106 sponsorbudskap, en ökning med knapp 9 procent. På intäktssidan märks också utvecklingen: totalt drog bolaget in 33,3 miljoner sponsringskronor 2015, en ökning med 3 miljoner kronor jämfört med året innan och med 9 miljoner kronor jämfört med 2013. Året innan, då SVT hade rättigheterna till Sommar- OS i London, var sponsringsintäkterna 38,6 miljoner kronor.44

Man kan hävda att det är omöjligt att sända vissa typer av evenemang utan att acceptera sponsorernas budskap. SR har valt en annan väg: bolaget undviker att köpa in sponsrade program och arbetar för att säkerställa att avtal skrivs så att produktionsbolag man samverkar med inte använder sig av indirekt sponsring.

Inför tillståndsperioden 2010–2013 avsåg regeringen att inskränka möjligheten för SVT att sända sponsrade program genom att begränsa sponsrings- möjligheterna till 20 evenemang per år. Regeringen betonade också att det var viktigt att programbolagen utnyttjade möjligheten till sponsring restriktivt.45 Inför den innevarande tillståndsperioden skärptes kraven på bolagens redovisning, eftersom de var svårt att utläsa om skärpningen av sponsrings- reglerna hade fått någon effekt.46

Det finns med andra ord flera frågor kring finansieringen av verksamheten som bör utredas och bedömas inför en ny tillståndsperiod.

Två frågeställningar att utreda

Alternativa finansieringsmodeller

Den nuvarande modellen med en radio- och tv-avgift baserad på ett apparatinnehav har omprövats tidigare utan att en alternativ lösning har kunnat beslutas. Den nuvarande modellen, baserad på innehav av klassiska tv-apparater, blir alltmer obsolet i takt med att fler och fler väljer att ta del av och interagera med innehållet via digitala distributionsplattformar. Inför en ny tillståndsperiod är det viktigt att en ny modell utformas så att den grundläggande finansieringen av verksamheten långsiktigt kan upprätthållas. Två alternativ som framstår som möjliga bör ses över i detalj: en skatteteknisk lösning och en allmän medieavgift per vuxen medborgare.

Sponsringens existens och marknadspåverkan

SR och SVT verkar ha valt olika vägar när det gäller sponsrade program. Frågan är vilken av programbolagens tolkningar av sina uppdrag och deras förhållningssätt gentemot kommersiella krafter som bäst tillvaratar avgiftsbetalarnas intressen. Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget att följa upp kraven på en restriktiv hållning i fråga om sponsring i SVT. Låt även

44SVT Public service-redovisningar för 2013 s. 81, för 2014 s. 48 och för 2015 s. 55.

45Prop. 2008/09:195 s. 57–58.

46Prop. 2012/13:164 s. 93–96.

500

SOU 2016:80

Bilaga 3

Konkurrensverket utreda verksamheternas marknadspåverkan (se även särskild frågeställning om detta.).

6.4Bortom begränsningarna i marknätet

Tekniska framsteg

Etermedierna i Sverige har en lång historia, ända tillbaka till 1920-talet.47 Under de dryga 90 år som förflutit sedan dess har det hänt mycket, inte minst på det tekniska området. Antalet radio- och tv-kanaler har ökat dramatiskt, tillgången till radio- och tv-mottagare är numera närmast universell. Den digitala tekniken har skapat nya förutsättningar för spridning av olika typer av innehåll, för medborgarnas förutsättningar att ta del av utbudet och för medieborgarnas möjligheter att själva producera och distribuera samhällsrelevant innehåll. Antalet aktörer på radio- och tv-området har ökat kraftigt och består sedan 1990-talets början av både ideella, kommersiella och offentligt finansierade, inhemska och internationella, företag.

Så länge reklamfinansiering inte var tillåten var svensk radio och tv liktydigt med den offentlig finansierade programverksamheten i Sveriges Radio AB och i den koncern som senare bildades. Länge förfogade bolaget bara över en radiokanal. Först i mitten av 1950-talet infördes en andra radiokanal och ungefär samtidigt inleddes försöksvisa tv-sändningar. Under 1960-talet utvecklades en tredje radiokanal. 1969 startade TV 2 med uppdraget att utveckla en ”stimulerande tävlan” med sin systerkanal. I mitten av 1970-talet beslutades det om en utbyggnad av lokalradio i hela landet och vid slutet av det decenniet hade även Sveriges Utbildningsradio tillkommit.

På 1980-talet utmanades det svenska radio- och tv-monopolet av satellitsändningar från andra länder som riktades till svenska användare. När satellitsända kanaler började distribueras via kabelnätet ökade utbudet kraftigt i det svenska medielandskapet. I början på 1990-talet fick TV4 AB ett sändningstillstånd av staten för rikstäckande marksändningar och i tillståndet formulerades villkor som i vissa delar överensstämde med dem som gäller för de offentligt finansierade medierna. På radioområdet fick SR konkurrens av kommersiella lokalradiostationer under 1990-talet och numera har dessa konsoliderats i ett fåtal nätverk. SR är fortfarande störst på radiomarknaden.

Under 2000-talets första decennium byggdes de markbundna sändningarna av digital-tv ut och under 2007 fullbordades nedsläckningen av de analoga markbundna tv-sändningarna. På radioområdet har händelseutvecklingen varit delvis annorlunda i och med att regeringen i juni 2015 meddelade att frågan om digital marksänd radio lagts på is och att det analoga radionätet därför inte kommer att släckas ner under överskådlig tid.48

47Sakuppgifterna i avsnittet är i huvudsak hämtade från prop. 1991/92:140 s. 37, prop. 1995/96:161 s. 9–10 och prop. 2012/13:164 s. 7.

48Kulturminister Alice Bah Kuhnke: Regeringen stoppar övergången till DAB-radio. Debattartikel i Svenska Dagbladet den 23 juni 2015.

501

Bilaga 3

SOU 2016:80

Den tekniska utvecklingen har alltså ändrat förutsättningarna på den svenska radio- och tv-marknaden på flera sätt. För de offentligt finansierade medierna gäller dock fortfarande att sändningarna, vare sig de är analoga eller digitala, ska ske i marknätet. Det anges flera skäl för detta, bl.a. kravet på att minst 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen ska kunna ta emot sändningarna. Samtidigt är det också ett faktum att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tillåter staten att besluta om begränsningar av sändningar i marknätet. Samma förhållanden gäller inte när det handlar om distribution av innehåll via internet.49 När SR, SVT och UR distribuerar exklusivt innehåll på webben omfattas det sålunda inte av de krav som stipuleras i sändningstillstånden. Ett resultat av detta är att sajterna befinner sig i en form av medieetiskt limbo. Ytterst betyder det att avgiftsbetalarna inte har möjlighet att få sin sak prövad, i händelse av publicitetsskador i dessa delar av programbolagens verksamhet.

Att utvecklingen håller på att springa förbi de nuvarande uppdragsformuleringarna framgår också av att det traditionella ”program”- begreppet fortfarande används i sändningstillstånden. Med tanke på utvecklingen där användarna rör sig bort från det passiva tittandet och lyssnandet och mot nya former av användning av interaktivt innehåll och tjänster behöver nya formuleringar, som är långsiktigt relevanta, arbetas fram av den kommande utredningen. Det är viktigt att förberedelserna inför en ny tillståndsperiod tar den tekniska utvecklingen i beaktande och ser över hur systemet kan organiseras för en allt mer digital framtid. Även dessa tekniskt och juridiskt komplicerade frågor är av det slaget att de med fördel kan hanteras i särskild ordning.

Reglering oavsett teknisk plattform?

Den förra Public service-kommittén slog i sitt betänkande fast att utrymmet för ändringar i befintliga regleringar på grund av YGL är starkt begränsade och det ingick inte heller i kommitténs uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Kommittén resonerade bl.a. om huruvida YGL ger ett visst utrymme för regleringar om villkoren kopplas till programbolagens finansiering. Slutsatsen var dock att det inte finns stöd för en övergripande reglering av uppdraget för de offentligt finansierade medierna i lagen (1989:41) om finansiering av radio- och tv i allmänhetens tjänst. För en sådan reglering krävs ändringar i grundlagen. Att föra över innehållet i anslagsvillkoren till lag ansågs inte heller möjligt.

Kommitténs slutsats var att det därför borde utredas en ändring av YGL för att möjliggöra en samlad reglering i lag av hela verksamheten i de offentligt finansierade medierna. En sådan lag skulle ange det övergripande syftet med verksamheten, vilket skulle ligga nära det som kommer till uttryck i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Kommittén hänvisade till att en sådan övergripande reglering finns i Finland, Danmark, Norge och England.50

I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen att regleringen av programbolagens verksamhet inte kan anses helt ändamålsenlig, eftersom det som sker på internet inte kan regleras i sändningstillstånden. Därmed kan

49Prop. 2012/13:164 s. 15–17, 51–65.

50SOU 2012:59 s. 315–321.

502

SOU 2016:80

Bilaga 3

programbolagen inte heller tillgodoräkna sig verksamhet på internet för uppfyllandet av villkoren i sändningstillstånden och det är inte möjligt med en uppföljning, som motsvarar den som görs av sändningsverksamheten i marknätet. Regeringen ansåg dock inte att detta motiverade att ändringar av yttrandefrihetsgrundlagen utreddes.51

Under de år som gått sedan regeringen gjorde denna bedömning har den digitala utvecklingen accelererat; enligt Medieutredningen är det därför än mer angeläget att en sådan utredning kommer till stånd. I yttersta fall kan en situation uppstå där staten har att välja mellan att finansiera en medieverksamhet utan att ha möjlighet att formulera medföljande villkor eller att helt upphöra med finansieringen.

Den pågående och parlamentariskt sammansatta Mediegrundlagskommittén (Ju 2014:17), som ska redovisa sitt arbete senast den 1 september 2016, har inte inom sitt nuvarande uppdrag att föreslå en teknikneutral mediegrundlag. För att vinna tid i en angelägen fråga bör det vara ett alternativ att kommittén får tilläggsdirektiv och utsträckt utredningstid för att utarbeta ett förslag för att möjliggöra en långsiktigt hållbar reglering av hela verksamheten i de offentligt finansierade medierna.

Uppdelningen i olika radio- och tv-kanaler

SR ska enligt sitt nuvarande sändningstillstånd samtidigt sända fyra radioprogram till hela landet, varav ett ska ha ett regionalt uppdelat innehåll. SVT ska å sin sida enligt sitt nuvarande sändningstillstånd sända SVT1 och SVT2 samt två ytterligare programtjänster i hela landet. För att kravet på sändningar till hela landet ska vara uppfyllt krävs ”att minst 99,8 procent av den fasta befolkningen ska kunna ta emot sändningarna”.52

En förutsättning för att SR och SVT ska kunna sända program i fler kanaler har förstås varit de tekniska möjligheter som utvecklats, men med ytterligare kanaler har det också funnits bättre förutsättningar att skapa en mer regionalt präglad verksamhet. Riksdagen beslutade i mitten på 1980-talet att distriktsverksamheten i SVT skulle koncentreras till en kanal, den s.k. Sverigekanalen TV2.53 I dag är kravet på att programverksamheten ska spegla hela landet inte kopplat till en kanal i SVT utan till verksamheten i sin helhet, men för SR gäller fortfarande att programverksamheten ska organiseras med ett regionalt perspektiv.

Utöver att sändningstillstånden nämner SVT1 och SVT2 samt att sändningarna i SR ska omfatta fyra program sägs inget om en uppdelning i vissa kanaler. Därmed finns ett stort utrymme för programbolagen att själva organisera verksamheten. SR har profilerat sina kanaler enligt följande54:

–”P1 är rikskanalen som ger fördjupning. P1 är den talade kanalen. P1 är kanalen för kvalificerade nyheter.”

51Prop. 2012/13:164 s. 17.

521 § i resp. sändningstillstånd för SR och SVT.

53Prop. 1985/86:99 och prop. 1991/92:140 s. 75–76.

54Uppgifterna är hämtade från SR:s webbplats i mars 2016.

503

Bilaga 3

SOU 2016:80

–”P2 är den rikstäckande kanalen med ett dubbelt uppdrag: dels att sända musikprogram inom konstmusik, jazz och folkmusik. Dels att sända program på andra språk än svenska.”

–”P3 är radio för och av unga människor i Sverige. Skön, rolig och viktig radio med ett innehåll att skratta åt, reagera på, sjunga med i eller städa till.”

–”P4 är hela Sveriges kanal. Det är den snabba och närvarande lokala kanalen som utgår från din vardag.” (…) ”P4 är också kanalen för sport och barnradio.”

SVT sänder numera i fem kanaler: SVT1, SVT2, Barnkanalen, SVT24 och Kunskapskanalen (som sänds i samarbete med UR). Barnkanalen och SVT24 delar programtjänst. Till varje kanal finns det en formulerad program- förklaring55:

–”SVT1 är hela Sveriges television – bredare, modernare, varmare. Kanalen med Sveriges största mångfald. Samlar hela landet med populära program i alla genrer.”

–”SVT2 fördjupar och utvecklar. Stor bredd med fokus på fakta, kultur och samhälle. Ledord för kanalen är inkluderande, initierad, stil- och folkbildande, sammansatt, frågvis och nyfiken. Kanalen sänder SVT Forum på dagtid.”

–”Barnkanalen innehåller barnprogram för barnens skull, svensk originalproduktion, en reklamfri kanal för barn i alla åldrar.”

–”Kunskapskanalen samlar kunskapsutbudet från SVT och UR i en enhetlig och tydlig miljö.”

–”SVT24 sänder allmän-tv-program som är särskilt riktat till ungdomar, främst svenska produktioner från SVT1 och SVT2, från 21.00 till 05.30.”

Bakom dessa kanalprofiler ligger en strävan efter att uppnå en yttre mångfald. Genom att sända i fler kanaler, med såväl breda som smala program, kan man förvänta sig fler användare totalt sett och att underhållningsprogram drar lyssnare/tittare till de mer samhällsinriktade. Sådana teorier bygger dock på antaganden som kan ifrågasättas utifrån dagens kunskaper om en förändrad medieanvändning som resulterar i att kanalernas tablåkonstruktioner förlorar i relevans. Det kan också diskuteras hur stor andel av sändningarna som bör vara unika resp. identiska i de olika kanalerna. Den frågan diskuteras även i avsnittet

Nyproduktion, repriser och arkivmaterial.

Många olika kanaler riskerar dessutom att förstärka den fragmentisering av användarna som redan är en mediepolitisk och demokratisk utmaning. Programbolagen mäter själva sina lyssnar- och tittarsiffror på det samlade

55 Uppgifterna är hämtade från SVT Public service-redovisning för 2015 s. 22.

504

SOU 2016:80

Bilaga 3

utbudet av kanaler, men bolagen redovisar inte hur användarna fördelar sig mellan dem och hur deras beteenden ser ut. I värsta fall kan ett läge uppstå där P3-lyssnare aldrig eller sällan går över till P1, medan P2-lyssnare nästan bara tar del av det innehållet. En kanal som i högre utsträckning än i dag samlar många olika lyssnare kan ha större potential att fungera som samlande arena och som folkbildningsnod, genom att medborgaren där möter material och åsikter som hen inte hade sökt upp själv.

Det finns med andra ord en rad frågeställningar att diskutera utifrån det kanaltänkande som vuxit fram i en annan tid.

Två frågeställningar att utreda

Den digitala distributionen och konvergensen

De nuvarande uppdragen för de offentligt finansierade medierna formulerades under en predigital era och har därefter anpassats steg för steg. Grundläggande styrning utgår från sändningstillstånden som i sin tur baserar sig på den gamla distributionsteknikens begränsningar i marknätet. Det saknas fortfarande en grundläggande översyn av regelverk och uppdrag som utgår från dagens medieanvändning och dess förändringar som bara kommer att accentueras framöver. Den digitala distributionen, konvergensen av medieslagen och dess påverkan på statens styrning av etermedieområdet bör vara en central frågeställning att se över inför en ny tillståndsperiod för de offentligt finansierade medierna. En sådan utredningsuppgift bör utföras i särskild ordning och med mandatet att föreslå ändringar i grundlagarna. Ett alternativ bör vara att den pågående och parlamentariskt sammansatta Mediegrundlags- kommittén får tilläggsdirektiv med ett sådant uppdrag.

På väg bort från kanaler

Uppdelningen i flera olika radio- och tv-kanaler kom till stånd när medielandskapet och medieanvändningen snarare präglades av utbudsbrist än, som i dag, av utbudsöverflöd. Utifrån de kraftigt förändrade förhållandena i digitaliseringens kölvatten bör det diskuteras hur den nuvarande kanalorganisationen påverkar medieanvändarnas val och beteenden. Är de olika kanalerna en faktor som bidrar till att splittra användarna och därmed leda utvecklingen bort från idén om en nationell medial arena? Inför en ny tillståndsperiod bör den nuvarande kanalorganisationen ses över, utifrån ett användarperspektiv.

7Komplement eller konkurrent i medielandskapet?

7.1Ny konkurrensbedömning

Plattformskonvergensen är en av flera kännbara effekter av digitaliseringen på medieområdet; medieaktörer som tidigare arbetade parallellt, i var sina distributionsmiljöer, växlar i dag upp sin aktivitet i varandras. SVT:s och SR:s redaktioner producerar text och stillbilder, forna tidningsföretag skapar tv- redaktioner och alla aktörer möts i kampen om de digitala användarnas tid och

505

Bilaga 3

SOU 2016:80

uppmärksamhet – i sociala medier, i laptops, på surfplattor och i mobiler och i annan bärbar teknik.

Denna rörelse mot allt fler uttryck än endast ”radio” och ”tv” märks inte minst i den enkätundersökning som TNS Sifo genomfört på uppdrag av Medieutredningen och Svenska Journalistförbundet.56 Undersökningen som genomfördes 2–25 november 2015 gick ut till samtliga yrkesverksamma medlemmar i Journalistförbundet och resultaten visar tydligt hur särskilt tv- och radiojournalister känner av expansionen in i nya distributionsmiljöer. Inom radio är ökningen av bildarbete tydlig. Men respondenterna från radio- och tv- företagen lyfter också att det journalistiska arbetet anpassats till att utgå från användaranalyser. De tv- och radioanställda sticker också ut i undersöknings- svaren när det gäller en ökning av arbetet i mobila plattformar, sociala medier och surfplattor.

Denna makroförändring råder det en relativ enighet om på mediemarknaden. Åsikterna går däremot isär när det kommer till om denna rörelse i sin tur påverkar konkurrensen i någon riktning. Myndigheten för press, radio och tv levererade den 1 september 2015 rapporten Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst; rapporten konstaterade att de offentligt finansierade mediernas påverkan på mediemarknaden var såväl positiv som negativ. Positiv i den bemärkelse att de erbjuder ”ett såväl brett som smalt utbud”, negativ i den bemärkelse att ”de konkurrerar om konsumenterna med de aktörer som bedriver kommersiella medieverksamheter”. Konklusionen löd:

Trots den negativa påverkan är det myndighetens sammantagna bedömning, mot bakgrund av det material som vi har tagit del av och analyserat, att public service-bolagen, utifrån sina givna uppdrag, inte agerar på ett sätt som uppenbart hindrar konkurrerande aktörer från att etablera, driva och utveckla sina medieverksamheter.

Medieutredningen har i delbetänkandet lyft vissa svagheter i rapporten, inte minst avsaknaden av egna konkurrensanalyser, exempelvis på områden som de kommersiella aktörerna för fram som bekymmersamma. Till skillnad från det ställningstagande som går att utläsa ur Myndigheten för press, radio och tv:s slutsatser, anser Medieutredningen att det finns flera frågeställningar som kunde ha lett fram till en fördjupad analys inom en rad områden.

Rapporten saknar en rad nödvändiga underlag för att komma till en slutsats om de offentligt finansierade mediernas eventuella konkurrensstörande effekter på marknaden, anser Medieutredningen. Under det samråd Medieutredningen höll med ett antal myndigheter den 19 november 2015 framkom att regeringens expertmyndighet på konkurrensområdet, Konkurrensverket, skulle ha använt andra metoder för att belysa frågorna, om uppdraget gått till dem. De offentligt finansierade medierna kan i kraft av sin storlek antas ha en stor påverkan, såväl som arbetsgivare, uppdragsgivare/inköpare, bidragsförmedlare, forsknings- och utvecklingsaktör samt i andra relevanta roller.

56 Dnr Ku 2015:01/2015/44. Resultatet av enkätundersökningen finns även tillgängligt på Medieutredningens webbplats.

506

SOU 2016:80

Bilaga 3

I det sammanhaget är det också av intresse hur SVT agerar med sändningsrätter inom ramen för nyhetsverksamheten. Ett exempel på detta var när SVT under hösten 2015 meddelade att man inte avsåg att sända ett kommande prinsdop, trots att sändningsrätten till hovets högtider under många år tillfallit bolaget. I det läget försökte andra produktionsbolag få sändningsrätten till dopet, men när SVT ändrade sig och anmälde intresse fick bolaget tillbaka sändningsrätten.57 En fråga att se över är de strategier och den praxis kring sändningsrätter som bolagen lutar sig mot och hur eventuella negativa effekter på det kommersiella medielandskapet kan minimeras.

Samtliga medieaktörer i Sverige är överens om att den stora påverkan på marknaden kommer från de internationella, digitala giganterna. De har på kort tid attraherat såväl användare som annonsörer och som en följd av dessa framgångar åderlåtit den svenska annonsmarknaden. Deras försprång när det gäller exempelvis att utveckla algoritmer och den närmast monopolistiska ställning som vissa av dessa aktörer skaffat sig är företeelser som i högsta grad behöver vägas in i en framtida konkurrensutvärdering.

Inför en ny tillståndsperiod bör uppdraget för de offentligt finansierade medierna formuleras så att en sund balans ska råda på mediemarknaden. Som underlag för en sådan omprövning av uppdraget bör regeringen uppdra åt Konkurrensverket att analysera den nuvarande konkurrenssituationen mellan de offentligt finansierade medierna, den inhemska kommersiella mediemarknaden och de internationella digitala giganterna.

Till frågor som ännu inte tillräckligt genomgripande belysts men som behöver analyseras hör följande:

-Om den trygga finansieringen skapar en kompetensförskjutning till förmån för de offentligt finansierade medierna och/eller om den ger konkurrensfördelar när det gäller vilka villkor som kan erbjudas för att attrahera nyckelpersoner?

-I vilken utsträckning de offentligt finansierade medieföretagen använder sig av innehåll som kommersiella bolag producerat?

-Huruvida de offentligt finansierade mediernas verksamhet i sociala medier innebär ett gynnande av utländska, kommersiella medieaktörer?

-Om det faktum att det av staten organiserade finansieringssystemet innebär en fördel för de offentligt finansierade medierna, då dessas plattformar upplevs som gratis i jämförelse med många kommersiella mediers plattformar?

-Hur bolagens dominanta ställning som inköpare påverkar såväl större som mindre produktionsbolag?

-Om bolagens unika kapacitet att lägga resurser på FoU i en tid av behov av kraftig och snabb omställning skapar en otillbörlig marknadsfördel?

Med svaren på dessa frågor på plats kommer det att finnas betydligt bättre förutsättningar att formulera uppdrag för de offentligt finansierade medierna inför nästa tillståndsperiod.

57 Händelseförloppet redovisades i två Expressen-artiklar den 23 och 25 september 2015 samt i en artikel i tidningen Resumé den 28 september 2015.

507

Bilaga 3

SOU 2016:80

En frågeställning att utreda

Ny konkurrensbedömning

En fråga som bör utredas är om det nuvarande uppdraget för de offentligt finansierade medierna är för vagt och om programbolagens verksamhet, utformad utifrån egna tolkningar av uppdraget, riskerar att störa den kommersiella delen av marknaden mer än vad som kan anses vara rimligt. Inför en ny tillståndsperiod bör uppdraget formuleras med utgångspunkt från att en sund balans ska råda på mediemarknaden. Som underlag för en sådan omprövning av uppdraget bör regeringen uppdra åt Konkurrensverket att analysera den nuvarande konkurrenssituationen mellan de offentligt finansierade medierna och de kommersiella medieföretagen, såväl svenska som internationella. Möjligen bör en dylik genomlysning ske regelbundet, då tvära kast på mediemarknaden är att vänta under överskådlig tid, givet den kraftiga omstrukturering som branschen för närvarande genomgår.

7.2Förhandsprövning

I programbolagens anslagsvillkor (inte i sändningstillståndet) används begreppsparet ”kärnverksamhet” och ”kompletterande verksamhet” för att beskriva vad medlen från radio- och tv-avgiften primärt ska användas till. Kärnverksamheten definieras brett och avser för SR att producera och sända radioprogram till allmänheten, för SVT att producera och sända tv-program till allmänheten, medan det för UR omfattar att producera och sända både radio- och tv-program till allmänheten. Med kompletterande verksamhet menas sådant som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna.

2011 infördes en ny ordning som innebär att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som ett programbolag vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. Bakom denna nya ordning ligger ett meddelande från EU-kommissionen om tillämpningen av reglerna om statsstöd på området radio och tv i allmänhetens tjänst.58 Det finns med andra ord en konkurrensaspekt till grund för den nya ordningen. Hittills har dock ingen sådan förhandsanmälan lämnats in från bolagen och i den mediepolitiska debatten har det framförts kritik mot att bestämmelsen i praktiken inte har någon effekt.

Myndigheten för press, radio och tv redovisade 2015 sitt uppdrag att se över systemet med förhandsprövning av nya tjänster. I den rapport som lämnades till regeringen föreslår myndigheten att intressenter ska ges en formaliserad möjlighet att begära en prövning av om en tjänst borde vara föremål för förhandsprövning.59

58Prop. 2012/13:164 s. 31–33.

59Myndigheten för press, radio och tv: Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst, 2015.

508

SOU 2016:80

Bilaga 3

Vid det möte som Medieutredningen hade med ledande företrädare för de offentligt finansierade medierna den 7 januari 2016 beskrev bolagens representanter förhandsprövningen som ett tvång att ansöka om sådant som ingår i sändningstillståndet en andra gång. Samtidigt har ledande företrädare för de svenska kommersiella medierna anfört att formuleringen om vad som ska förhandsprövas är så vid att den öppnar för tolkningar. Ett konkret exempel på en sådan marknadsstörning som togs upp vid Medieutredningens möte med de kommersiella medieföretagen är den recept-sajt som SVT skapat genom att samla alla recept på ett ställe och som i sitt innehåll och utformning ligger mycket nära sajter som drivs kommersiellt och som är beroende av marknadsintäkter.60

Det är sålunda viktigt att detaljerna i denna ordning, liksom definitionen av begreppet ”kompletterande verksamhet”, ses över inför en ny tillståndsperiod. Även begreppet ”kärnverksamhet” behöver omformuleras så att det avser måluppfyllnad, något som ska kunna uppnås oavsett distributionsplattform. Vad är ”kärnverksamhet” i en digital framtid? Frågan om en modernare begreppsapparat behandlas vidare i avsnitt 8.

En frågeställning att utreda

Skärpt förhandsprövning?

Med utgångspunkt i en fördjupad konkurrensutredning (se särskild frågeställning om detta) och EU:s regelverk, bör det utredas om det är nödvändigt att skärpa formuleringarna i regelverket för förhandsprövningar av nya tjänster för att säkerställa att offentligt finansierade nysatsningar inte skadar eller helt slår ut kommersiella mediers verksamheter. Begreppsparet

”kärnverksamhet” och ”kompletterande verksamhet” bör också ses över.

7.3Sändningstillståndens längd

Radio- och tv-lagen stadgar att ett tillstånd att sända ljudradio och tv får förenas med vissa villkor. Länge kom sådana villkor till uttryck i ett avtal mellan regeringen och programbolagen, men i mitten på 1990-talet ändrades systemet så att sändningsrätten kopplades till villkoren i sändningstillstånd som beslutas av regeringen.61 Den principiella skillnaden är att avtal bara kan träffas om båda parter är överens, medan ett tillstånd beslutas ensidigt av den ena parten. Radio- och tv-lagen stadgar dock att programbolagen ska ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen avser att förena med tillståndet. Därtill gäller att ett beslut om tillstånd inte får innehålla andra ”programrelaterade villkor” än dem som den sökande har godtagit.62 I praktiken handlar det alltså fortfarande om ett avtalsliknande förhållande, där det finns begränsningar för regeringens och riksdagens agerande inbyggt i systemet.

60Framkom vid möte med kommersiella medier den 11 februari 2016. SVT:s receptsajt: www.svt.se/recept/.

61Prop. 1995/96:160 s. 82–84.

624 kap. 14 § och 10 kap. 5 § radio- och tv-lagen.

509

Bilaga 3

SOU 2016:80

Sändningstillstånden ska enligt radio och tv-lagen vara tidsbegränsade; det är regeringen som bestämmer periodernas längd. Sedan 2014 är de sexåriga, från att tidigare ha varit omväxlande tre-, fyra- och femåriga.63 Som skäl för den längre tillståndsperioden angav regeringen att det är väsentligt för programbolagens självständighet och integritet att uppdragens omfattning och inriktning ligger fast under en längre tid. Även andra aktörer på mediemarknaden borde, enligt regeringen, vara betjänta av att villkoren för de offentligt finansierade medierna är långsiktiga och förutsägbara, präglade av tydlighet och sund konkurrens. Samtidigt kunde det enligt regeringen finnas behov av att följa upp och utvärdera om villkoren gett avsedd effekt och därför skulle en översyn göras efter halva tillståndsperioden. Strävan skulle vara att inte göra halvtidsöversynen för omfattande, utan den borde vara framåtsyftande och omfatta ett begränsat antal frågor.64

Vid årsskiftet 2016/17 når de innevarande sändningstillstånden för de offentligt finansierade medierna halvtid och under hösten 2016 ska en kontrollstation förberedas. Den ska i sin tur leda vidare till en större översyn inför nästa tillståndsperiod.65

Enligt Medieutredningen finns det anledning att ompröva tillståndsperiodens längd inför övergången till en ny, 2020.

En frågeställning att utreda

Kortare tillståndsperioder

Med hänvisning till den hastiga medieutvecklingen kan en lång tillståndsperiod vara negativ för bolagens träffsäkerhet. I dagens medielandskap kan det under en sexårsperiod skapas helt nya, globala aktörer som fullständigt ritar om mediekartan. Inför en ny tillståndsperiod bör en fyraårig tillståndsperiod prövas, som en rimlig avvägning mellan behovet av långsiktiga, överblickbara förutsättningar för de offentligt finansierade medierna och behovet av att flexibelt anpassa styrningen vartefter grundläggande förutsättningar förändras, inte minst för att tillgodose medborgarnas behov.

8Stärk den granskande demokratifunktionen

Det är en självklarhet att staten i form av regering och riksdag ska hålla sig borta från att styra medier. Oberoendet är avgörande för förtroendet mellan medborgarna och medierna. Samtidigt har de offentligt finansierade mediernas uppdrag utformats med en tydlig viljeriktning från statens sida, att med utgångspunkt i grundläggande demokratiska principer, som alla människors lika värde, styra den redaktionella verksamhetens inriktning. Detta kan förefalla

63Sedan slutet på 1990-talet har avtalsperioderna haft följande längd: 1997–2001 (fem år), 2002–2006 (fem år), 2007–2009 (tre år – ändrat från sex år), 2010–2013 (fyra år) och 2014–2019 (sex år).

64Prop. 2012/13:164 s. 22–23.

65Uppgifter hämtade från tal av kulturminister Alice Bah Kuhnke på tv-seminariet Spelplanen den 4 februari 2016.

510

SOU 2016:80

Bilaga 3

motsägelsefullt, men den praxis som utvecklats innebär att staten inte ska ha synpunkter på det redaktionella innehållet, t.ex. urval, teman och infallsvinklar, men ska kunna förena sändningstillstånd med bestämmelser och riktlinjer om den innehållsliga inriktningen, avseende t.ex. programkategorier och särskilda satsningar riktade till de nationella minoriteterna.

Flera av paragraferna i sändningstillstånden för SR, SVT och UR är placerade under rubriken ”Innehållet i sändningarna” och det är sedan lång tid tillbaka i huvudsak samma teman som regleras. I ett par inledande paragrafer behandlas olika mångfaldsaspekter. De teman som behandlas i de följande paragraferna skiljer sig något åt mellan å ena sidan SR och SVT och å andra sidan UR. För de båda förstnämnda behandlas i tur och ordning nyhetsverksamheten, kulturutbudet, barn och unga, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och minoritetsspråk. SR har ett särskilt uppdrag för sändningar till utlandet. För UR nämns i huvudsak samma teman som för de båda andra bolagen, med undantag för nyhetsverksamhet och för att kulturuppdraget är mer kortfattat uttryckt. Däremot har UR ett bredare uppdrag på utbildningsområdet.

Allmänna villkor för nuvarande programverksamhet

Den inledande innehållsparagrafen i de tre sändningstillstånden innehåller flera allmänna villkor för programverksamheten, varav dessa är särskilt intressanta:

-Ska erbjuda ett mångsidigt programutbud som omfattar allt från det breda anslaget till mer särpräglade programtyper.

Ger stöd för att verksamheten i SR, SVT och UR ska omfatta både breda och smala program, både Melodifestivalen och Veckans föreställning, både Fotbolls-VM och TV-pucken. Det är samtidigt tydligt att kraven är kopplade till ”program” enligt ett traditionellt synsätt och att andra typer av exempelvis interaktiva tjänster inte omfattas.

-Programverksamheten ska som helhet bedrivas utifrån ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv samt utmärkas av hög kvalitet och nyskapande form och innehåll.

Kravet på t.ex. kvalitet i verksamheten är inte närmare definierat och i en proposition från början av 1990-talet sägs att det självklart inte går att säga vad som kännetecknar program av hög kvalitet. Det är frågor som i stället måste diskuteras inom programbolagen och med publiken.66 Det är dock en återkommande fråga hur kravet på kvalitet ska mätas och utvärderas.67 Av de attitydundersökningar som genomförs av de offentligt finansierade medierna framgår att nyheter, trafikinformation, väder, lokala nyheter och politik/samhälle värderas högt, medan bl.a. mode, trädgård, teater, film och musik värderas lägre.68 Detta återspeglar dock inte hur programbolagen

66Prop. 1991/92:140 s. 55.

67Möjligheten att mäta och utvärdera kvalitet i programverksamheten diskuteras bl.a. i arbetsrapport nr 97/2000 från JMG, Göteborgs universitet. Rapporten har skrivits av Liselotte Englund och heter Kvalitetseffektivitet i Public service-radion.

68SR Public service-redovisning för 2014 s. 102–103 och SR Public service-redovisning för 2015 s. 108.

511

Bilaga 3

SOU 2016:80

fördelar kostnader och sändningstid på olika programkategorier (se tabell 3 och 4).

-Programmen ska utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet. Programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen samt som helhet präglas av folkbildningsambitioner.

Omfattar ett icke siffersatt speglingsansvar för hela landet. Dessa villkor för hela programverksamheten att spegla hela landet kan jämföras med villkoren för nyhetsverksamheten i hela landet (se nedan), som inte har samma formulering.

-Ska beakta programverksamhetens betydelse för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar.

Denna inriktning stöds av radio- och tv-lagens bestämmelse om att ett tillstånd kan förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda.

Det är också i radio- och tv-lagen som en annan omtalad och viktig bestämmelse är formulerad. Enligt 5 kap. 1 § och 14 kap. 1 § ska den som sänder tv eller radio se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.69 SR skriver på sin webbplats att programmen som helhet ska präglas av demokratins grundidéer och principen om alla människors lika värde. Företaget ska till exempel ta ställning för fri åsiktsbildning och ta avstånd från eller bemöta uttalanden som strider mot dessa grundidéer. Att hävda principen om alla människors lika värde innebär, enligt SR, bland annat att ta avstånd från rasism liksom all form av diskriminering.70

Då och då uppstår det debatter om hur denna lagreglerade demokrati- bestämmelse förhåller sig till det krav på opartiskhet och saklighet som ingår i sändningstillstånden och som har följande lydelse:

-Sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i tv/radio.

Kritiken mot programbolagen handlar både om att de med hänvisning till demokratibestämmelsen i radio- och tv-lagen utestänger kritiska debattröster och om att bolagen med hänvisning till kravet på opartiskhet förbjuder medarbetare att ta politisk ställning. Ett exempel på det förstnämnda var när debattprogrammet Hur mycket rasism tål Sverige? i SR och programledaren Alexandra Pascalidou våren 2014 kritiserades för partiskhet av en av

69 I prop. 2012/13:164 s. 39 betonar regeringen ”att SR, SVT och UR genom sin särskilda ställning och sitt programutbud har en större möjlighet än andra medieföretag att påverka attityder och skeenden i samhället, och att det därför är naturligt att högre krav ställs på programverksamheten i allmänhetens tjänst”.

70 Uppgift hämtad i februari 2016 från SR:s webbplats Om Sveriges Radio, begreppet Mångfald.

512

SOU 2016:80

Bilaga 3

debattdeltagarna, Alice Teodorescu, politisk redaktör på Göteborgs-Posten. Enligt kritiken släpptes inte debattörer med en annan grundsyn fram av programledaren.71 Ett exempel på det sistnämnda var när statsvetaren Ulf Bjereld samma vår kritiserade SR för att använda opartiskheten som en tvångströja när bolaget beslutade att Soran Ismail inte fick medverka som programledare efter att han hade varit öppen med sina åsikter om ett riksdagsparti.72

Inför en ny tillståndsperiod bör det övervägas om det bör tydliggöras att demokratibestämmelsen är överordnad kravet på opartiskhet i sändningstillståndet.

Nyhetsverksamhet

Av sändningstillstånden för SR och SVT framgår att nyhetsverksamheten, som inte ska likställas med allmänproduktionen, ska bedrivas så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck i olika program. I anslagsvillkoren för SVT preciseras villkoret på så sätt att det där anges att nyhetsverksamheten ska bedrivas så att de olika självständiga nyhetsredaktionerna inom företaget oberoende av varandra kan fatta beslut med skilda perspektiv. Det är dessa bestämmelser som gör att SVT fortfarande har två nyhetsredaktioner i form av Rapport och Aktuellt.73

Sändningstillstånden stadgar även att respektive programbolag ska ”granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna” samt ”spegla verksamheten inom sådana organ och inom andra maktsfärer”. Denna bestämmelse motsvarar den s.k. granskningsfunktion som identifierats som en central demokratisk uppgift för medierna och som presstödspolitiken haft som ett grundläggande motiv för statliga stödåtgärder på dagstidningsområdet.74

Nyhetsverksamheten i SR och SVT har också ett eget speglingsuppdrag. ”Nyhetsförmedling och samhällsbevakning ska ha olika perspektiv, så att händelser speglas utifrån olika geografiska, sociala och andra utgångspunkter.” Ett tillägg för enbart SVT är att företaget ”ska sända regionala nyhetsprogram”.

Det kan diskuteras var gränsen går mellan regional och lokal nyhetsbevakning, särskilt som programbolagen nyligen valt att ändra namnet på sina regionala nyheter till lokala nyheter. Ett regionalt nyhetsprogram har normalt ett övergripande anslag men innehåller också inslag från enskilda orter, men för att nyhetsbevakningen ska kunna kallas lokal bör det, enligt Medieutredningens bedömning, handla om en reguljär, bred bevakning av varje kommun, landsting, storföretag eller andra maktcentra i det aktuella området.

Det finns inget formellt som hindrar SVT från att bedriva en sådan lokal bevakning, men i och med att det uttryckligen anges att bolaget ska sända

71Artikel på svd.se publicerad den 3 februari 2014.

72Artikel på aftonbladet.se publicerad den 13 februari 2014.

73För politiska uttalanden om separata nyhetsredaktioner i SVT, se t.ex. prop. 1995/96:161 s. 7. Där beskrivs hur man resonerade när TV2 startade 1969/70.

74För en redovisning av motiven för presspolitiken, se SOU 2013:66 s. 325–329.

513

Bilaga 3

SOU 2016:80

regionala nyhetsprogram finns en risk att det utgör ett tak för ambitionerna. Vid det möte som Medieutredningen höll med ledande företrädare för de offentligt finansierade medierna den 7 januari 2016 konstaterades att SR och SVT inte tolkar sina uppdrag som att de har ansvar för att bedriva en lokal nyhetsbevakning. Programbolagen är dock försiktigt positiva till ett dylikt uppdrag men om det ska formuleras behöver det enligt bolagen åtföljas av nya ekonomiska resurser från avgiftsmedlen.75 Medieutredningen har diskuterat frågan om lokal nyhetsbevakning även med de kommersiella medierna och det finns också bland dem en viss beredskap att utöka den journalistiska bevakningen om det finns ett mediestöd med den inriktningen.76

Kulturutbud

SR och SVT har med ett undantag identiska villkor för sitt kulturutbud, medan UR har ett uppdrag som i huvudsak är likartat. Dessa villkor utgår från fem olika perspektiv:

-SR/SVT ”ska erbjuda ett mångsidigt kulturutbud som ska fördjupas, utvecklas och vidgas”.

Här förenas mångsidigheten med flera riktningsangivelser. Det framgår dock inte hur dessa ska återrapporteras eller följas upp.

-SR/SVT ”ska bevaka, spegla och kritiskt granska händelser på kulturlivets olika områden i Sverige och i andra länder”.

Detta är ett krav på nyhetsverksamhet inom kulturområdet.

-SR/SVT ”ska, på egen hand och i samarbete med utomstående producenter och utövare i det svenska kulturlivet, svara för en omfattande produktion av kulturprogram i vid mening. Särskild vikt ska läggas vid dramaproduktion.”

Dessa villkor är i viss grad preciserade i de båda bolagens anslagsvillkor där det bl.a. sägs att SR/SVT i dialog med externa produktionsbolag ska ”säkerställa att företagets organisation för inköp och beställning av extern produktion präglas av tydlighet”. I anslagsvillkoret för SR sägs vidare att bolaget ”ska bedriva konserthusverksamhet i Berwaldhallen genom Sveriges Radios symfoniorkester och Radiokören”. Som ett tillägg anges att ”kvaliteten i dessa verksamheter ska stärkas”. En annan känd programverksamhet inom SR, Radioteatern, nämns däremot inte i något av dokumenten.

-SR/SVT/UR ”ska spegla de (många) olika kulturer (och kulturyttringar) som finns i Sverige.” (…) ”Innehålla program från olika delar av världen”.

Dessa uppdrag ligger nära det allmänna uppdraget om att programverksamheten som helhet ska bedrivas utifrån bl.a. ett mångfaldsperspektiv, utan att nämna det jämställdhetsperspektiv som också ska prägla verksamheten i sin helhet.

-SR/SVT ”ska göra föreställningar, konserter och andra kulturhändelser tillgängliga för hela publiken genom samarbeten med kulturinstitutioner samt fria kulturproducenter på skilda kulturområden i hela Sverige”.

75Framkom vid mötet den 7 januari 2016.

76Framkom vid mötet den 11 januari 2016.

514

SOU 2016:80

Bilaga 3

Tonvikten ligger här på samarbeten med kulturlivet i hela landet, medan medborgarna i det här sammanhanget refereras till som ”publik”, vilket kan resa frågan om hur detta uppdrag förhåller sig till det allmänna speglingsuppdraget. Det är i sammanhanget också intressant att jämföra uppdraget att vara en aktiv kulturaktör, och visionen att vara landets ”ledande kulturskapare”77, med uppdraget att kritiskt granska kulturhändelser.

Att de offentligt finansierade medierna bedriver egen musikverksamhet – i form av Berwaldhallen, Radiokören och Radiosymfonikerna – är en kvarleva från en tid då detta var det enda sättet att förmedla viss typ av musik, att skapa den själv. I dag finns inte dessa begränsningar och det ursprungliga syftet kan därmed sägas vara borta. Med en anpassning till dagens situation skulle dessa verksamheter ha en naturligare hemvist inom kulturpolitiken, i stället för att vara kvar inom det mediepolitiska området, som ett indirekt kulturpolitiskt stöd.

Även på teaterområdet kan det lämpliga med nuvarande modell ifrågasättas. I samband med att Stina Oscarson lämnade uppdraget som chef för Radioteatern i maj 2014 fördes en intressant och viktig debatt om huruvida teatern skulle betraktas som en redaktion – med krav på opartiskhet – eller en teater – med uppdraget att bedriva en verksamhet med konstnärlig kvalitet.78 Även detta kan tala för att de offentligt finansierade medierna inte är rätt plats för att vara huvudman för kulturell och konstnärlig verksamhet utan att det ska ske i andra former.

På en punkt har SVT ett eget, särskilt uppdrag. Enligt sändningstillståndet ska bolaget ”bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion.” Det är en formulering som rymmer flera olika möjligheter. Så länge den svenska filmpolitiken kom till uttryck i form av ett filmavtal har SVT deltagit som part i avtalet. I praktiken har avtalet omfattat två typer av åtaganden. Dels ett årligt bidrag till Filminstitutet som en av flera finansiärer av de filmpolitiska stöden, dels ett s.k. garantiåtagande som innebär att SVT åtagit sig att använda ett minsta angivet belopp för samproduktion, medfinansiering och köp av visningsrätter vad gäller nya svenska filmer.79

När det nuvarande filmavtalet löper ut vid årsskiftet 2016/2017 kommer det inte att ersättas med ett nytt, utan ersättas med en modell där staten tar ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken.80 I sitt remissvar på förslaget om en ny filmpolitisk modell skriver SVT att bolaget kommer att ompröva på vilket sätt man bäst kan bidra till svensk film. Det konstateras också att det inte finns något underlag eller förslag om att radio- och tv-avgiftsmedel ska öronmärkas eller överföras till annan part, vilket bolaget ser som mycket positivt.81 Enligt den filmpolitiska proposition som nyligen lämnats kommer regeringen inför nästa tillståndsperiod att analysera vilka krav som bör ställas i sändnings-

77SR Public service-redovisning för 2015 s. 10.

78Nyhetsartikel i Dagens Nyheter den 12 maj 2014: Stina Oscarson starkt kritisk till SR efter avgången.

79SVT:s nuvarande åtagande framgår av 16 § i 2013 års filmavtal.

80Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31).

81SVT:s remissvar på Ds 2015:31.

515

Bilaga 3

SOU 2016:80

tillståndet respektive anslagsvillkoren när det gäller SVT:s ansvar för utvecklingen av svensk filmproduktion.82

På filmmarknaden agerar SVT i en kommersiell kontext med utgångspunkt i ställningstagandet att avgiftsbetalarna ska få ut så mycket som möjligt för sina pengar. Detta sker bl.a. i form av att man tillförsäkrar sig rättigheter som exploateras kommersiellt. Programbolagets argument för det förfaringssättet är att detta ger mer pengar till verksamheten. Med ett annat perspektiv bör SVT, som har sin finansiering säkrad, se till att göra materialet fritt tillgängligt och sprida det som skapats till så många som möjligt. Inför en ny tillståndsperiod bör tolkningen av uppdraget på området ses över, inte minst mot bakgrund av de eventuella konsekvenser detta har på den kommersiella delen av marknaden. Även när det gäller SR:s och SVT:s dubbla roller som aktiva kulturskapare och granskare av samma kulturlandskap är det intressant att se närmare på dagens modell och praktiker.

Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

Sändningstillstånden för alla tre programbolagen stadgar att behoven hos personer med funktionsnedsättning ska beaktas. Ambitionsnivån när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig utbudet ska höjas och tillgängligheten förbättras. Det långsiktiga målet är att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare. Tillgängligheten till program för barn och unga ska prioriteras. Alla tre programbolagen ska fortsatt prioritera god hörbarhet, bl.a. genom att vid utformningen av sändningarna beakta att bakgrundsljud kan försämra möjligheten för personer med hörselnedsättning att ta del av utbudet. Program ska även produceras för särskilda målgrupper.

Ett särskilt inslag inom ramen för detta uppdrag är kravet på dialog med berörda grupper. Vidare sägs att programbolagen sinsemellan får fördela ansvaret för olika insatser i fråga om program om och för personer med funktionsnedsättning. Denna bestämmelse kompletteras i anslagsvillkoren med att bolagen ska träffa överenskommelser sinsemellan rörande insatser för personer med funktionsnedsättning och sända dessa till Regeringskansliet (Kulturdepartementet) och till Myndigheten för press, radio och tv innan verksamhetsåret börjar.

I sändningstillstånden för SVT och UR hänvisas även till ett särskilt regeringsbeslut om krav på tillgänglighet. Beslutet innehåller krav på tillgänglighet till tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning i SVT och UR under åren 2014–2016. Kraven är utformade som kvoter för programbolagens tillgängliggörande av program genom textning, tecken- språkstolkning, och syntolkning. Samtliga programtjänster som sänds i marknätet, via satellit och genom trådsändning, omfattas. Programtjänsterna ska tillgängliggöras i samtliga tillgänglighetstjänster om tekniska förutsättningar för distribution av tjänsten finns. Kraven gäller tv-sändningar på svenska. Utöver detta ska tjänsten uppläst text erbjudas i alla direktsända program med översättningstext i SVT:s och UR:s samtliga programtjänster. Kraven är successivt ökande och landar 2016 på att 100 procent av icke

82 Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132 s. 39).

516

SOU 2016:80

Bilaga 3

direktsända program ska textas, 65 procent av direktsända program ska textas, 1,5 procent ska teckenspråkstolkas och 1,5 procent syntolkas.83

Vid det möte som Medieutredningen höll med intresseorganisationer och berörda myndigheter i augusti 2015 framkom bl.a. att politiska särlösningar för funktionsnedsatta riskerar att skapa en form av stigmatisering, vilket kan tala för mer universella mediepolitiska lösningar. I underlag som inkommit till Medieutredningen från intresseorganisationerna lyfts de offentligt finansierade mediernas särskilda och angelägna ansvar att gå i täten för ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning – och att det här krävs ett större åtagande från programbolagen (parat med en politisk handlingskraft). Samtliga underlag finns arkiverade hos Medieutredningen och bör kunna användas som underlag för en kommande utredning kring sändningstillstånd.

I sina public service-redovisningar beskriver programbolagen hur de arbetar med villkoret om tillgänglighet för funktionsnedsatta. Det finns dock en diskrepans mellan bolagen och Granskningsnämnden i uppfattningen om måluppfyllelse av detta villkor. Nämnden efterfrågar utvecklade redovisningar för att kunna bedöma måluppfyllelsen kommande år. Rörande det särskilda tillgänglighetskrav som finns för SVT och UR för år 2014–2016 bedömde Granskningsnämnden för 2014 att SVT inte uppfyllt kravet avseende uppläst text, och inte redovisat på ett sådant sätt att det framgår om kraven är uppfyllda när det gäller textning av direktsända program, teckenspråkstolkning och syntolkning. Medieutredningen utgår från att detta hanteras nogsamt av Regeringskansliet inför det beslut om tillgänglighetskrav som ska lämnas för perioden 2017–2019. Även från intresseorganisationerna upplevs vissa behov som inte fullt ut tillgodosedda, bl.a. anser de att SVT och UR inom ramen för en generell strävan att utveckla samtliga tillgänglighetstjänsters kvalitet och användbarhet utifrån ett brukarperspektiv, bör ägna tjänsten uppläst text särskild uppmärksamhet.

Minoritetsspråk

Under rubriken minoritetsspråk anges i sändningstillstånden för SR, SVT och UR att programbolagens samlade programutbud på de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli och romani chib – för SVT och UR även teckenspråk – sammantaget ska öka årligen jämfört med 2013 års nivå. Ökningen ska vara betydande. Programbolagen ska även erbjuda ett utbud på det nationella minoritetsspråket jiddisch och andra minoritetsspråk. Vidare ska bolagen ha en dialog med de berörda minoritetsgrupperna. I uppdraget om barn och unga anges att programbolagen ska ta hänsyn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoriteter eller är teckenspråkiga.

På motsvarande sätt som för tillgänglighetsområdet (se ovan) får SR, SVT och UR sinsemellan fördela ansvaret för olika insatser på minoritetsspråksområdet. Överenskommelser om detta ska skickas till Regeringskansliet (Kultur- departementet) och Myndigheten för press, radio och tv innan verksamhetsåret börjar. I de dialoger som Medieutredningen haft med företrädare för de nationella minoritetsspråken, bl.a. vid det möte som hölls den 24 november

83 De nya bestämmelserna bygger på förslag i prop. 2012/13:164 s. 71–77.

517

Bilaga 3

SOU 2016:80

2015, har kritik riktats mot att de offentligt finansierade medierna på detta sätt kan fördela uppdraget sinsemellan utan möjlighet för dem som direkt berörs av insatserna att i praktiken påverka utfallet. Detta ses som hämmande för utbudsutvecklingen och i praktiken grumlande för ansvarsförhållandena.

Kritik framfördes också om att programbolagen brister i måluppfyllnad. Det handlar inte bara om omfång och innehåll av det riktade utbudet utan också om hur grupperna framställs i övrigt programutbud. Bilden av minoriteterna upplevs som stereotyp och skev. En negativ framställning resulterar i att förträdare väljer bort att medverka, vilket i sin tur resulterar i att de osynliggörs. Detta var någonting som särskilt lyftes av de judiska organisationerna. Företrädarna för minoritetsorganisationerna var överens om att redaktionerna har bristande kompetens på området, men framhöll UR som ett gott exempel på hur det är möjligt att samverka inför och under programproduktion.84

I underlag till Medieutredningen från företrädare för de nationella minoriteterna lyfts att de offentligt finansierade medierna fyller en mycket viktig funktion med sin programverksamhet på nationella minoritetsspråk. Utöver SR:s, SVT:s och UR:s utbud på området finns inget eller litet utbud att tillgå inom etermedia. Enligt Medieutredningen är det därför viktigt att värna detta uppdrag, både som villkor och som medieförsörjning, trots den kritik och åsikter som minoritetsorganisationerna för fram rörande genomförandet och om hur programverksamheten på detta område kan och bör stärkas och förbättras. Vissa synpunkter är återkommande och har tagits upp av minoritetsorganisationerna, t.ex. i samband med utredningar inför förnyade sändningstillstånd. Samtliga underlag från minoritetsorganisationerna finns arkiverade hos Medieutredningen och bör kunna utgöra ett underlag för den kommande utredningen.

I public service-redovisningarna beskriver programbolagen hur de under året arbetat med uppdraget om minoritetsspråk. Baserat på bolagens delvis olika uppdrag och verksamhet finns i viss mån olika målsättningar för utbudet på minoritetsspråk för respektive språkgrupp. Sammantaget menar bolagen att de under 2015 uppfyller kravet i sändningstillståndet om en sammantagen

”betydande ökning” av utbudet på de nationella minoritetsspråken och teckenspråk.

Det finns rörande villkoret om minoritetsspråk en diskrepans mellan programbolagens uppfattning om framgången i uppdragets genomförande och mottagargruppernas upplevelse av densamma, och även i Granskningsnämndens bedömning av måluppfyllelsen. Granskningsnämndens bedömning för 2014 är att programbolagen inte uppfyllt kravet avseende en sammantagen betydande ökning av det samlade programutbudet på finska, samiska, meänkieli, romani chib och teckenspråk. Nämnden anser även att bolagen inte uppfyllt kravet på särskild hänsyn till behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoritetsgrupperna eller som är teckenspråkiga när det handlar om barn- och unga i språkgruppen romani chib.

84 Framkom vid möte med företrädare för de nationella minoritetsspråken den 24 november 2015.

518

SOU 2016:80

Bilaga 3

Den kommande utredningen bör ta ett grundligt grepp kring uppdraget om minoritetsspråk – i nära dialog med minoritetsorganisationerna.

Utländska användare

Ett relaterat område är de offentligt finansierade mediernas ansvar för sändningar riktade till utländska användare. Av sändningstillståndet för SR framgår att dessa program ska ge dels svenskar som befinner sig utomlands, dels utländska användare, möjlighet att få information om och upprätthålla kontakt med Sverige. ”Programmen bör syfta till att ge kunskap om Sverige och bidra till förståelse för det svenska samhället”.

I en tid då det enligt många säkerhetspolitiska bedömare sprids propaganda från främmande makt – exempelvis från Ryssland på såväl ryska som på svenska – väljer Sveriges Radio att lägga ner de webbaserade sändningarna på ryska. Kort- och mellanvågssändningarna, bl.a. på ryska, lades ner redan 2010. Den nya kontext av psykologisk krigföring som vi kan se i dag väcker frågor om det demokratiska behovet av oberoende rapportering till utländska användare och om ansvaret för denna typ av rapportering bör tydliggöras i de offentligt finansierade mediernas uppdrag.85

Medie- och informationskunnighet

Medborgarnas behov av kunskap och färdigheter om medier och information, teknik och algoritmer för att förstå och kunna vara delaktiga i den nya, digitaliserade demokratin ökar. I en tid då antidemokratiska krafter använder ryktesspridning och propaganda i syfte att destabilisera demokratin, då våldsbejakande grupper skickligt exploaterar de nya digitala möjligheterna för att rekrytera, ofta unga, människor får medie- och informationskunnighet (MIK) en för demokratins utveckling central roll. Staten har i dag lika tunga skäl för att satsa massivt på MIK som på läskunnigheten under 1800- och 1900- talen. Ett sätt för staten att axla delar av detta ansvar vore att formulera ett tydligt uppdrag om en omfattande digital folkbildningsinsats i kommande styrdokument för offentligt finansierade medier. Om det inte är aktuellt med en sammanslagning av de tre bolagen bör det utredas om UR bör få ett uppdrag med den föreslagna inriktningen och med motsvarande omfördelning av avgiftsmedel.

Forskning och utveckling

Genom sin grundfinansiering från avgiftssystemet har offentligt finansierade medieföretag rimligen bättre förutsättningar än andra aktörer i medielandskapet att avsätta resurser (finansiella och personella) för ett långsiktigt målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete vad gäller allt från metoder, koncept och processer till exempelvis att utveckla vassa individualiseringsalgoritmer. För att detta inte ska påverka den kommersiella mediemarknaden negativt krävs en översyn av nuvarande villkor för de offentligt finansierade medierna för att tillförsäkra alla aktörer på mediemarknaden tillgång till de resultat som tas fram. Inför en ny tillståndsperiod bör det därför utredas på vilket sätt

85 Den nya kontexten med psykologisk krigföring beskrivs i rapporten Säkerhetspolisen 2015.

519

Bilaga 3

SOU 2016:80

programbolagen bör arbeta strategiskt med immaterialrättsfrågor. En fråga att särskilt väga in är huruvida resultat som skapats med avgiftsfinansiering bör spridas till alla aktörer i medielandskapet som kan anses arbeta i allmänhetens tjänst.

Nyproduktion, repriser och arkivmaterial

Fördelningen av programtiden på nyproduktioner respektive repriser samt hur programbolagen hanterar sitt arkivmaterial bör också prövas av den utredning som ska ge underlag för en ny tillståndsperiod. Det är flera viktiga aspekter som berörs för såväl programbolagen, avgiftsbetalarna och konkurrerande medier.

De nuvarande sändningstillstånden innehåller krav på en ”omfattande nyproduktion” för barn och unga i URs sändningstillstånd och ett krav på ”omfattande nyproduktion” och ”egen produktion” av program i olika genrer för barn och unga för SR och SVT. Liknande formuleringar finns inom kulturområdet för SR och SVT.

I den senaste propositionen på området ansåg regeringen att det inte finns något som hindrar programbolagen att återanvända äldre material i sin verksamhet. Enligt regeringen är det därför naturligt att bolagen digitaliserar och tillgängliggör arkivmaterial i den utsträckning bolagen anser det publicistiskt motiverat utifrån sina respektive uppdrag. Samtidigt har SR och SVT ett ansvar att göra arkiv och tidigare produktioner tillgängliga för allmänheten, som en gång har finansierat produktionerna via radio- och tv- avgiften. SR tillgängliggör program och klipp ur arkivet via internettjänsten SR Minnen och SVT lanserade i april 2013 en utökad arkivtjänst på internet, kallad Öppet arkiv. Regeringen såg positivt på detta arbete, som borde utvecklas vidare under tillståndsperioden 2014–2019.86

I sin public service-redovisning för 2015 beskriver SVT att förstasändningarna totalt sett står för 37 procent och repriserna för 63 procent av sändningstiden. Antalet tillgängliga timmar i Öppet arkiv, som omfattar programmaterial från slutet av 1950-talet till halvårsskiftet 2005, har ökat från 500 timmar (2013) till 5 322 timmar (2015).87 Den nuvarande regleringen på detta område är som sagt förhållandevis öppen, utan detaljerade riktlinjer. Det finns från Medieutredningens sida inte heller någon önskan om striktare eller mer detaljerade bestämmelser i kommande sändningstillstånd, men det finns ändå anledning att pröva vilken avvägning mellan olika intressen – statens, program- bolagens, avgiftsbetalarnas och konkurrerande mediers – som ger bäst resultat.

Det har visserligen skett en svag ökning av andelen förstasändningar mellan åren 2014 och 2015 men det finns ändå anledning att – med utgångspunkt i avgiftsbetalarnas behov av nyproducerat kvalitativt och oberoende innehåll och play-tjänsternas ökade popularitet – se över strategierna. Denna fråga bör också hanteras av den utredning som ska förbereda en ny tillståndsperiod.

86Prop. 2012/13:164 s. 77–79.

87SVT Public service-redovisning för 2015 s. 23–24.

520

SOU 2016:80

Bilaga 3

Dagens programproduktion

Inom ramen för det breda uppdraget att producera och sända radio- och tv- program till allmänheten ryms det i praktiken ett stort antal verksamhetgrenar i SR, SVT och UR. Under arbetet med denna promemoria har Medieutredningen valt att inte begära ut uppgifter om en mer detaljerad kostnadsfördelning från programbolagen då detta är en uppgift för den kommande utredningen, utan analysen baseras på det material som bolagen själva väljer att offentliggöra och som finns öppet tillgängligt i form av public service-redovisningar och årsredovisningar. Inför en ny tillståndsperiod är det dock angeläget med en närmare genomlysning av verksamheterna i SR, SVT och UR för att på så sätt kunna ställa statens kommande villkor i relation till hur verksamheten bedrivs i dag. En sådan genomlysning sker naturligt i samband med en eventuell sammanslagning av de tre bolagen (se avsnitt 6.1), men om en sådan inte kommer till stånd är det ändå angeläget att verksamheterna genomlyses för att bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel.

I tabell 1 redovisas hur verksamheternas totala kostander fördelas på personal, sändningskostnader, externa kostnader och avskrivningar. Uppgifterna avser 2014.

Tabell 1	Företagens	kostnader fördelat på personal, distribution, externa
	kostnader och avskrivningar (mnkr), 2014

Kostnader 2014		SR		SVT	UR
Kostnader för personal,		1 300	(50 %)	1 673 (36 %)	160 (43 %)
Distribution/sändning		247	(10 %)	301 (7 %)	2 (1 %)
Övriga externa kostnader		991	(38 %)	2 554 (55 %)	194 (53 %)
(köp av visningsrätter, utlägg av
produktion)
Avskrivningar		61 (2 %)		99 (2 %)	13 (3 %)

Totalt		2 598 (100 %)		4 633 (100 %)	368 (100 %)

Källa: SR Årsredovisning 2014 s. 19, SVT Årsredovisning för räkenskapsåret 2014 s. 8, UR Verksamhetsberättelse med årsredovisning 2014 s. 19.

Av tabell 1 framgår att externa kostnader upptar en betydande del av utgifterna, men att det skiljer sig en del mellan programbolagen. Både SVT och UR har större externa kostnader än kostnader för egen personal, medan det motsatta gäller för SR. Att öka de kostnader som går direkt till utomstående enskilda personer eller produktionsbolag har t.ex. varit ett uttalat mål för SVT de senaste åren.88

Medieutredningens bedömning, efter att ha tagit del av bl.a. bolagens årsredovisningar, är att lönenivåerna för de ledande befattningshavarna i de offentligt finansierade medieföretagen är högre än i många statliga myndigheter och andra medieföretag, men lägre jämfört med de lönenivåer som gäller i flera statliga bolag. Enligt Medieutredningen är det även värt att notera att ersättningsnivåerna för styrelserna i de offentligt finansierade medierna är relativt höga jämfört med motsvarande funktioner i andra statligt styrda verksamheter inom medie- och kulturområdet. En kommande utredning bör ta

88 SVT Public service-redovisning 2015 s. 45.

521

Bilaga 3

SOU 2016:80

ovan förda resonemang i beaktande när den ska bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel.

I tabell 2 redovisas hur kostnaderna för programproduktionen förhåller sig till övriga kostnader i respektive företag. Uppgifterna är hämtade från public service-redovisningarna för 2015.

Tabell 2 Verksamheternas kostnader fördelat på programproduktion, distribution, investeringar, gemensamt, m.m. (mnkr och andel), 2015

Kostnader 2015	SR	SVT	UR
Programproduktion, broadcast	1 728 (64 %)	3 600 (70 %)	282	(78 %)
Programproduktion, internet	-	275 (6 %)		-
Distribution	219 (8 %)	287 (6 %)		3 (1 %)
Övriga/Gemensamma kostnader	752 (28 %)	775 (16 %)	77	(21 %)
Sidoverksamhet	12 (0,4 %)	65 (1,4 %)		–

Totalt	2 711 (100 %)	4 728 (100 %)	362 (100 %)

Källa: SR Public service-redovisning för 2015 s.117–118, SVT Public service-redovisning för 2015 s. 57 och UR Public service-redovisning för 2015 s. 46.

Det visar sig att programproduktionen står för en betydande del av kostnaderna och omräknat till kärnverksamhet (produktion och distribution) är dominansen än större. Samtidigt har den tekniska utvecklingen möjliggjort betydande kostnadsbesparingar. Som Medieutredningen visat i delbetänkandet har produktionskostnaden minskat med 40 procent för SVT och andra stora tv- producenter som tack vare digital överföring via hyrd svartfiber inte längre behöver använda OB-bussar eller dyra satellituppkopplingar.89

När det gäller de övriga och gemensamma kostnaderna i respektive bolag betonar samtliga att den posten inte enbart omfattar traditionella overheadkostnader utan om alla de kostnader som inte kan fördelas på enskilda program eller verksamheter. Skillnaden mellan hur mycket bolagen lägger på dessa gemensamma kostnader är dock noterbar. Analysen försvåras samtidigt av att det inte finns jämförelsetal att utgå från och att bolagen använder delvis olika redovisningsmetoder.90 I public service-redovisningen för 2015 poängterar t.ex. SR att man i sin redovisning fört samman traditionella overheadkostnader med kostnader för funktioner som till stor del kan hänföras till programverksamheten, t.ex. marknadsföring, kommunikation, investeringar och teknik.

89SOU 2015:94 s. 56.

90I prop. 2012/13:164 s. 91–93 konstaterar regeringen att programbolagen ska åläggas att i samverkan åstadkomma en så långt som möjlig gemensam redovisningsform samt att definiera och operationalisera centrala begrepp i sändningstillstånd och anslagsvillkor. I Public service-redovisningen för 2015 s. 6 skriver SVT att upplägg och disposition till stora delar är samordnad med SR och UR, men att det både finns skillnader i uppdragen och hur de tolkas och därför finns det fortfarande olikheter i redovisningarna.

522

SOU 2016:80

Bilaga 3

Den stora kostnaden för programproduktionen kan i sin tur delas upp i flera kategorier. Myndigheten för press, radio och tv har uppdraget att rapportera om hur programutbudet i svenska medier utvecklas och som ett led i det arbetet redovisas varje år en rapport som visar på trender i radio- och tv-mediernas utbud. Den senaste rapporten, Svenskt medieutbud 2015, har tagits fram av Institutionen för journalistik, medier och kommunikation vid Göteborgs universitet (JMG) under ledning av professor Kent Asp.91 I rapporten går det bl.a. att följa hur det informations- respektive underhållningsinriktade utbudet har utvecklats i SR och SVT.

En jämförelse mellan myndighetens rapport och de uppgifter som de båda programbolagen själva redogör för i sina Public service-redovisningar tyder på att indelningen i kategorier och hur olika program har klassificerats skiljer sig åt en del, men i huvudsak är bilderna likartade när det gäller hur liten andel som utgörs av nyheter (se nedan). En fördel med rapporten är att den redovisar trender för åren 2005–2015 (SVT) och 2012–2015 (SR). För SVT1 och SVT2 gäller att nyhetsprogrammen har minskat i det totala utbudet, men har ökat på bästa sändningstid (nyhetstimmen). Med tanke på den ökande användning av play-funktionen kan det ses som bekymmersamt att den totala andelen nyheter i utbudet minskar. För SR har en utökad sändningstid (dygnet runt) fört med sig att det nyhetsinriktade utbudet minskat andelsmässigt, men ökat i antal timmar. Förändringarna uppges dock vara små under den undersökta perioden.92 SVT genomförde 2015 en stor förändring av sitt nyhetsutbud. Antalet nyhetsredaktioner runt om i landet utökades till 33 stycken och ett 70- tal reportrar anställdes.93

Programbolagens egna redovisningar har fördelen att de omfattar både kostnader och utbud för olika programkategorier. I tabell 3 redovisas en dessa uppgifter för SVT. Av de olika programtyperna som redovisas är nyhetsförmedlingen och faktaprogrammen av särskilt mediepolitiskt intresse. Uppgifterna i tabellen är hämtade från public service-redovisningen för 2014 då den var mer detaljerad. Av redovisningen för 2015 framgår dock att det skett mycket små förändringar jämfört med 2014.

91Myndigheten för press, radio och tv: Svenskt medieutbud 2015, publicerad i mars 2016.

92Svenskt medieutbud 2015 s. 9 och 15.

93SVT Public service-redovisning för 2015.

523

Bilaga 3

SOU 2016:80

Tabell 3	SVT – kostnader (andel) och utbud (andel av total sändningstid)
	för olika programproduktioner, 2014

Programproduktioner i SVT 2014		Kostnad	Utbud (procent
		(procent)	av total tid)
Nyheter		23 %	9 %
Samhällsfakta		10 %	12 %
Vetenskapsfakta		3 %	9 %
Fritidsfakta		7 %	10 %
Fiktion		20 %	29 %
Underhållning		18 %	11 %
Sport		13 %	7 %
Kultur och musik		6 %	7 %
SVT Forum		0,2 %	6 %
Totalt		100 %	100 %

Källa: SVT Public service-redovisning för 2014 s. 24 och 49. Se även redovisningen för 2015 s. 28 och 57.

Av tabell 3 framgår att kostnader och utbud ligger relativt nära varandra, t.ex. när det gäller kultur och musik, fritidsfakta och samhällsfakta. I några fall är dock skillnaden större. T.ex. har nyheter en betydligt större del av kostnaderna än av utbudet, medan fiktion har avsevärt större del av utbudet än av kostnaderna.

Nyheter står för drygt en femtedel av programkostnaderna, men tillsammans med faktaprogram (samhällsfakta, vetenskapsfakta och fritidsfakta) står de för knappt hälften. Sett till utbudet står nyheterna för endast 9 procent men tillsammans med faktaprogrammen står de för 40 procent av utbudet. Om man inkluderar SVT Forum, som bara står för en mycket liten del av kostnaderna, kommer nyheter, fakta- och samhällsprogram att stå för knappt hälften av utbudet. Den andra hälften omfattar fiktion, underhållning, kultur och sport.

I tabell 4 redovisas på motsvarande sätt kostnadsfördelningen för olika programkategorier i SR samt deras andel av den totala sändningstiden.

Tabell 4	SR – kostnader (andel) och utbud (andel av total sändningstid) för
	olika programproduktioner, 2015

Programproduktioner i SR 2015		Kostnad	Utbud (procent
		(procent)	av total tid)
Nyheter		36 %	8 %
Samhälle		17 %	13 %
Kultur		12 %	8 %
Sport		4 %	2 %
Underhållning		7 %	5 %
Musik		17 %	61 %
Livsstil		5 %	3 %
Service		2 %	2 %
Totalt		100 %	100 %

Källa: SR Public service-redovisning för 2015 s. 42 och 118.

524

SOU 2016:80

Bilaga 3

Nyheterna står för cirka en tredjedel av kostnaderna i SR och tillsammans med samhällsprogrammen står de för drygt hälften, medan den andra halvan består av i huvudsak musik, kultur, underhållning, livsstil och sport. På samma sätt som för SVT är det dock stor skillnad mellan kostnadsfördelning och hur sändningstiden fördelas i SR. Nyheter och samhällsprogram står för endast en femtedel av utbudet, medan den del som avser underhållning, kultur och sport står för den absoluta merparten.

UR skiljer sig från de övriga två programföretagen genom att inte producera och sända nyhetsprogram. Program med inriktning på samhälle och ekonomi står dock för 38 procent av företagets sändningsvolym i tv och för 23 procent av volymen i radio.94

De offentligt finansierade medierna har visserligen ett brett uppdrag som spänner över flera viktiga samhällsområden, men det är likafullt en viktig iakttagelse att mindre än hälften av kostnaderna för SR, SVT och UR, och en bråkdel av sändningstiden används till det som enligt Medieutredningen är mediepolitikens kärna i form av allsidig nyhetsförmedling, kvalitativ journalistik, kritisk granskning av makten och fri åsiktsbildning samt medborgarnas rättigheter till detta, oavsett bostadsort. Enligt en offentligt redovisad uppgift från SVT:s strategichef används 2,8 miljarder kronor av den totala medelstilldelningen till de offentligt finansierade medierna på cirka 8 miljarder kronor till nyheter och samhällsbevakning. Det innebär att 35 procent av de samlade kostnaderna går till det Medieutredningen ser som mediepolitikens kärna och 65 procent till annat. De trender som redovisats i rapporten Svenskt medieutbud 2015 tyder också på att det nyhetsinriktade utbudet i SR och SVT snarare har minskat i det totala utbudet.

Det kan jämföras med hur det samlade utbudet värderas av medborgarna. Av de attitydundersökningar som bl.a. SR genomför regelbundet framgår att en mycket stor andel (91 procent) tycker att nyheter är viktiga. Under valåret 2014 tyckte en rekordstor andel (78 procent) att programområdet politik/samhälle var viktigt, men den nivån sjönk något under 2015.95

Mot bakgrund av denna genomgång av programverksamheterna vid de offentligt finansierade medierna finns det flera frågeställningar som bör hanteras inför nästa tillståndsperiod.

Tre frågeställningar att utreda

Att stärka den granskande demokratifunktionen

Enligt Medieutredningen är mediepolitikens fokus allsidig nyhetsförmedling, kvalitativ journalistik, kritisk granskning av makten och fri åsiktsbildning samt medborgarnas rättigheter till detta, oavsett bostadsort. Mindre än hälften av avgiftsmedlen till de offentligt finansierade medierna går dock till denna

94UR Public service-redovisning för 2015 s. 21.

95SR Public service-redovisning för 2014 s. 102–103 och SR Public service-redovisning för 2015 s. 108.

525

Bilaga 3

SOU 2016:80

verksamhet. I en tid då det kommersiella medielandskapet skär ner riskerar grundläggande demokratiska värden att gå förlorade. En framtida utredning bör se över möjligheten att fokusera de offentligt finansierade mediernas uppdrag mer på dessa uppgifter än vad som sker i dag. Det kan innebära flera förtydliganden och förändringar av nuvarande sändningstillstånd, t.ex. att pröva:

a.villkor om lokal nyhetsbevakning, det vill säga ett eventuellt krav på en reguljär, bred bevakning av varje kommun, landsting, storföretag eller andra maktcentra i det aktuella området,

b.om programverksamheten i högre utsträckning ska vara kompletterande i förhållande till de kommersiella medierna för att garantera medborgarnas rättigheter även på områden som marknaden inte anser lönsamma, samtidigt som de offentligt finansierade medierna inte bör konkurrera på områden där det finns uppenbart kommersiella intressen,

c.programbolagens dubbla roller som aktiva kulturskapare och granskare av samma kulturlandskap, liksom att det utreds om de kulturverksamheter som sedan länge bedrivs inom ramen för i huvudsak SR bör sammanföras med annan kulturverksamhet i stället för att framstå som ett indirekt kulturpolitiskt stöd inom mediepolitiken,

d.om demokratibestämmelsen i radio- och tv-lagen bör vara överordnad kravet på opartiskhet i sändningstillståndet,

e.att insatser för personer med funktionsnedsättning och för minoritetsspråk fortsatt prioriteras och att villkoren formuleras i beaktande av det digitaliserade medielandskapet och i dialog med brukar- och intressegrupper respektive minoritetsorganisationer,

f.om det demokratiska behovet av oberoende rapportering till utländska användare ska tydliggöras i de offentligt finansierade mediernas uppdrag,

g.om fördelningen av programtid på nyproduktioner, repriser och arkivmaterial är rimlig utifrån en avvägning mellan statens, programbolagens, avgiftsbetalarnas och konkurrerande mediers intressen,

h.om det bör formuleras ett breddat uppdrag som omfattar ansvar för utökad medie- och informationskunnighet, via en omfattande digital folkbildningsinsats,

i.i vilken utsträckning programbolagen ska arbeta strategiskt med immaterialrättsfrågor.

En genomlysning av verksamheten

Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget med en närmare genomlysning av verksamheterna i SR, SVT och UR för att på så sätt kunna ställa statens kommande villkor i relation till hur verksamheten bedrivs i dag. En sådan genomlysning sker naturligt i samband med en sammanslagning av de tre bolagen, men om en sådan inte kommer till stånd är det ändå angeläget att

526

SOU 2016:80

Bilaga 3

verksamheterna genomlyses för att bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel. I det läget är det särskilt viktigt att intensifiera arbetet med att uppnå jämförbara redovisningar från de tre programbolagen.

En modernare begreppsapparat

Den gamla begreppsapparaten med traditionella ”program” resulterar i en formatstyrning utifrån den tidigare idén att mediers relation till medborgarna består av envägskommunikation via sändningar i marknätet. Dagens digitala distribution och interaktiva medieanvändning skapar delvis helt nya möjligheter, som borde resultera i att kraven i de regelverk som omgärdar de offentligt finansierade medierna lämnar den forna plattforms- och formatcentreringen. En kommande utredning behöver se över hela begreppsapparaten, för att säkerställa att villkoren stöttar produktion och distribution av oberoende, kvalitativt medieinnehåll för en långsiktigt hållbar måluppfyllnad. Det bör även övervägas om villkoren bör kompletteras med krav vadgäller t.ex. design av interaktiva miljöer, för att främja nya former av tillgänglighet.

9Oberoende utvärdering och granskning

9.1Granskning, nyckeltal och användarnas återkoppling

Granskningsnämnden

Granskningsnämnden för radio och tv ska årligen i efterhand bedöma om de offentligt finansierade medierna har uppfyllt sina uppdrag enligt sändningstillstånd, anslagsvillkor och andra beslut som fattats med stöd av radio- och tv-lagen.96 Granskningen bygger emellertid inte på en egen oberoende genomlysning utan baseras på de uppgifter som programbolagen själva väljer att inkludera i sina årliga rapporter, de s.k. public service- redovisningarna. De lämnas i mars året efter det aktuella verksamhetsåret och nämndens bedömningar publiceras i en särskild rapport i juni samma år. Inom ett halvår efter avslutat verksamhetsår finns det alltså en formell bedömning av hur verksamheterna lever upp till de krav som ställs. Då Granskningsnämnden baserar sig på den information programföretagen själva uppger är det dock relevant att ställa frågan om tillsynen baseras på tillräckligt fullödiga underlag. De senaste fem årens rapporter från nämnden inleds alla med följande slutsats:

Granskningsnämnden anser vid en helhetsbedömning att Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB, enligt bolagens public service- redovisningar, huvudsakligen har uppfyllt sina public service-uppdrag under år 2010/2011/2012/2013/2014.

Bakom denna allmänna slutsats finns det dock i rapporterna flera kritiska bedömningar på enskilda punkter. Bland de uttryck som används finns t.ex.

”Granskningsnämnden anser att bolagen endast delvis kan anses ha uppfyllt kraven”, ”Granskningsnämnden delar inte bolagens tolkning av uppdraget”,

96 20 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv.

527

Bilaga 3

SOU 2016:80

”Granskningsnämnden anser sig sakna underlag för att bedöma om bolagen har uppfyllt kraven” och ”Bolagen kan inte anses ha uppfyllt kravet.” Vissa påpekanden om brister i måluppfyllelsen förekommer år från år utan att, som det verkar, följas upp och åtgärdas.

Det finns inget stadgat om hur eller huruvida ens programbolagen bör rätta till de brister som nämnden identifierar. Rapporterna lämnas till regeringen (Kulturdepartementet).

Använda nyckeltal

Inför den innevarande tillståndsperioden fick programbolagen ett förtydligat redovisningskrav; de skulle i samverkan definiera och operationalisera centrala begrepp i tillstånds- och anslagsvillkoren, ta fram konkreta uppföljningsbara resultatmått baserade på dessa och utveckla arbetet med att mäta och redovisa olika indikatorer på kvaliteten och särarten i programutbudet. Vid samma tillfälle förtydligades Granskningsnämndens uppdrag till att även omfatta villkor som avser resursförbrukning, kostnadseffektivitet och produktivitet.97

Med anledning av de skärpta redovisnings- och granskningskraven gav Myndigheten för press, radio och tv under år 2014 Ekonomistyrningsverket i uppdrag att bistå med rådgivning och stöd till de offentligt finansierade medierna för utveckling av redovisningarna.98 I sin bedömning av 2014 års public serviceredovisningar lämnade Granskningsnämnden rekommendationer inför kommande redovisningar och sammanställde en rad kriterier utifrån vilka nyckeltalen för effektivitet och produktivitet skulle kunna utformas.99

Av public serviceredovisningarna för år 2015 framgår att bolagen mäter verksamhetens samhälls- och individnytta genom årliga attitydundersökningar (se avsnitt nedan om Användarnas återkoppling). Andra mått på effektivitet som redovisas är resultat av förtroendemätningar och kvantitativa genomslag.

SR uppger att ett traditionellt produktivitetsmått inte är relevant för bolaget då det arbete som bedrivs fokuserar på att höja utbudets kvalitet och tillgänglighet, inte på att öka mängden sändningstimmar. Genom att över tid redovisa programproduktionens andel av totala kostnader vill bolaget visa hur framgångsrika man är på att öka produktiviteten. Inte heller SVT använder programproduktionens timkostnad som ett produktivitetsmått och bolaget har heller inte någon generell målsättning att sänka timkostnader. Bolaget strävar i stället efter att en större andel av anslagsmedlen ska användas till program samtidigt som man inte anser att det finns behov av att producera fler timmar. UR beskriver för sin del hur man arbetar med att ta fram ”kvalitets-checklistor” för att ge varje producerad timme ett numeriskt internkvalitativt värde som kan sättas i relation till produktionskostnaden. På så sätt får man fram ett produktivitetsmått som tar hänsyn till både kvalitet och kvantitet i förhållande

97Prop. 2012/13:164 s. 91–93.

98Granskningsnämndens bedömning av Sveriges Radio AB:s, Sveriges Television AB:s och Sveriges Utbildningsradio AB:s public serviceredovisningar för 2014 s. 8.

99Granskningsnämndens bedömning av Sveriges Radio AB:s, Sveriges Television AB:s och Sveriges Utbildningsradio AB:s public serviceredovisningar för 2014 s. 17–25.

528

SOU 2016:80

Bilaga 3

till kostnader. UR arbetar också med att ta fram effektivitetsmått som ska fånga effekten av användarnas möte med bolagets utbud.100

Enligt Medieutredningen är det ett mycket intressant och värdefullt arbete med nya nyckeltal som bedrivs av programbolagen med stöd av Gransknings- nämnden, inte minst den utveckling som sker på UR med mått som ska fånga upp både kvantitativa och kvalitativa aspekter. Det är angeläget att detta arbete följs upp och samordnas inför en ny tillståndsperiod, eller tidigare än så, för att ta till vara såväl goda som eventuellt mindre goda erfarenheter. Det som bör eftersträvas är nyckeltal som säkerställer de offentligt finansierade mediernas prestationer, såväl vad gäller effektivitet, ändamålsenlighet som kvalitativt genomslag.

Medieutredningen konstaterar vidare att medielandskapet som helhet, och framförallt i de nya digitala plattformarna, påverkas av de nyckeltal, ofta rena volymmått, som marknaden använder för att mäta framgångar, för närvarande exempelvis antal tittare, antal lyssnare, antal unika besökare eller antal delningar. Dessa mått riskerar emellertid att driva suboptimeringar som kan försvaga det innehållsliga utbudet. Om ett offentligt finansierat bolag mäter sin innehållsliga leverans enligt samma mått som företagen på en kommersiell marknad finns risken att detta urholkar kvaliteten och försvagar såväl bredd som mångfald. Nyckeltalen bör komplettera programbolagens årliga förtroende- och attitydundersökningar och – i en tid av realtidsdataströmmar – utvecklas bl.a. för att kunna ge journalister och programbolag kvalitetsmått som även stärker det dagliga interna arbetet med att främja kvalitet, för ett långsiktigt starkt förtroende hos avgiftsbetalarna. Den årliga redovisningen av verksamheten bör även innehålla uppgifter om identifierade svagheter och förbättringsområden.

Användarnas återkoppling

De styrande dokumenten för de offentligt finansierade medierna innehåller inga bestämmelser om hur användarnas synpunkter och intressen ska tas till vara. De tre programbolagen har dock uttalade ambitioner att ha en förtroendefull och nära relation till användarna och via bl.a. sociala medier erbjuder man en dialog med sina lyssnare/tittare.

SR genomför årliga attitydundersökningar där både lyssnare och icke-lyssnare tillfrågas om bolagets trovärdighet i nyhetssändningar, betydelse för lokala nyheter, mångfald i utbudet, speglingen av samhället m.m. Attitydundersökningen gäller också individvärden som t.ex. om man får ny kunskap genom SR och hur viktigt kulturutbudet är m.m. Även SVT använder sig av en attitydundersökning för att redovisa verksamhetens effektivitet, där samhällsvärde och individvärde betonas. ”Professionell kvalitet” bedöms genom förtroendeundersökningar. SVT redovisar också genomslaget uppdelat i kännedom, räckvidd och användning. UR genomför årliga attitydundersökningar riktade till lärare samt ”allmänheten, föräldrar och barn”.

100 SR Public serviceredovisning för 2015 s 12–17 och 119–125 samt SVT Public service- redovisning för 2015 s 11–16 och 57–59 samt UR Public serviceredovisning för 2015 s 46–47.

529

Bilaga 3

SOU 2016:80

Som ett komplement gör UR också kvalitativa studier av utvalda serier för att få fördjupad förståelse om hur olika program tas emot av målgrupperna.101

Trots att det alltså pågår ett användarrelaterat arbete på de tre programbolagen kan det finnas skäl att se över möjligheterna till att ytterligare stärka och förenkla användarnas möjligheter att närmare återkoppla bolagens prestationer. Alla medborgare är t.ex. inte aktiva i sociala medier och som Medieutredningen visat i sitt delbetänkande finns det vissa brister i programbolagens mätmetoder på regional och lokal nivå som gör att det inte är möjligt att komma så nära inpå de individuella behoven som vore önskvärt.102

Då användarnas återkoppling är en garant för kvalitetsutveckling bör en framtida utredning se över om huruvida detta inslag kan implementeras i villkoren. Det skulle kunna resultera i nya metoder för direktåterkoppling av typen betygssättning, tydligare inbjudan till att exempelvis anmäla sådant som tittare/lyssnare är missnöjda med, i form av direktlänkar, enkla formulär för anmälningar, bättre återkopplingar från den granskande instansen till programbolagen. Detta med sikte på att accelerera en kvalitetsutveckling, baserad på användarnas åsikter och önskemål. Återkommande studier av vad avgiftsbetalarna faktiskt önskar betala för bör också prövas. Inför en ny tillståndsperiod är det även angeläget att statistiskt säkerställda resultat vad gäller exempelvis lokal och regional användning kan tas fram av en kompetent instans.

Medieombudsman och Mediernas etiska nämnd

Organisationen Utgivarna – med SR, SVT, UR, Sveriges Tidskrifter, Tidnings- utgivarna och TV4-gruppen som medlemmar – har i en skrivelse i maj 2015 begärt att regeringen ska utreda möjligheten att ersätta dagens pressetiska system med ett nytt självreglerande medieetiskt system.103 Avsikten är att det nya systemet ska omfatta även SR, SVT, UR samt TV4 i de delarna som berör de programrelaterade villkoren om opartiskhet, saklighet, respekt för den enskildes privatliv, genmäle och beriktigande. Dessa uppgifter ligger i dag på Granskningsnämnden. Enligt Utgivarnas förslag ska Allmänhetens Pressombudsman (PO) omvandlas till Medieombudsman (MO) och Pressens Opinionsnämnd (PON) till Mediernas etiska nämnd (MEN). Utgivarna föreslår vidare att medel från rundradiokontot till viss del kan flyttas över från Granskningsnämnden för att i stället bidra till finansieringen av det nya medieetiska systemet.

För att uppnå det föreslagna medieetiska systemet är det enligt Utgivarna nödvändigt att utreda möjligheten att uppställa ett nytt villkor i sändnings- tillstånden för SR, SVT och UR. Det nya villkoret skulle medföra en skyldighet för programbolagen att ansluta sig till det nya självreglerande systemet. Ett

101SR Public service-redovisning för 2015 s. 107–113, SVT Public service-redovisning för 2015 s. 11–16 samt UR Public serviceredovisning för 2015 s. 41–43.

102SOU 2015:94 s. 80–81.

103Utgivarna: Historiskt beslut för medieetiken, pressmeddelande publicerat den 7 maj 2015, inkl. Hemställan om tillsättande av utredning om möjligheten att skapa förutsättningar för en utvidgning och förstärkning av det självreglerande pressetiska systemet.

530

SOU 2016:80

Bilaga 3

motsvarande villkor skulle behöva formuleras i TV4:s sändningstillstånd. Dessutom krävs att den så kallade villkorslistan i radio- och tv-lagen ändras för att möjliggöra att sådana villkor skrivs in i sändningstillstånden. Enligt Utgivarna skulle ett system med självreglering ge staten en försäkran om att programbolagen uppfyller de aktuella villkoren, men den etiska prövningen skulle endast utföras av de nya MO och MEN.

Enligt Medieutredningen är det är angeläget att Utgivarnas förslag behandlas, om inte förr så av den kommande utredningen om de offentligt finansierade medierna eftersom Granskningsnämndens uppdrag berörs. Möjligen kan den självständiga instans, med ledamöter utsedda av mediebranschen, som Medieutredningen avser att återkomma till i slutbetänkandet (se avsnitt 6.2) även fungera som hemvist för det nya medieetiska systemet. Det är väsentligt att inte den eventuella statliga finansieringen innebär ett avsteg från den självsanerande grundprincipen.

Till dess frågan lösts förväntas medborgare förstå att om de önskar anmäla exempelvis ett inslag från SR, som ligger i en inbäddad spelare på ett kommersiellt medieföretags plattform, ska de vända sig till Granskningsnämnden, medan en text alldeles intill, på samma webbsida, ska anmälas till Allmänhetens pressombudsman. Dessutom har de ingenstans att vända sig när det gäller eventuella publicitetsskador som uppstått i material som producerats exklusivt för programbolagens digitala plattformar (se avsnitt 6.4). Medborgare som upplever sig publicitetsskadade har rätt till ett enkelt system, med en instans dit de kan vända sig för att få sin sak prövad.

Det finns alltså flera frågeställningar på det här området som bör utredas inför nästa tillståndsperiod.

Fyra frågeställningar att utreda

Oberoende utvärdering och granskning

Offentligt finansierade medier har i dag i kraft och skydd av sin oberoende ställning i förhållande till politiken en svagare granskning än annan statligt finansierad verksamhet. En framtida utredning bör se över möjligheten att ge en oberoende instans mandat att ingående och regelbundet granska verksamheten och med utgångspunkt i avgiftsbetalarnas synpunkter och upplevelser påtala eventuella brister och förbättringsbehov. I det nuvarande systemet leder inte alltid synpunkter och klagomål som framförs till någon påtaglig förändring och därför bör en ny modell prövas inför en ny tillståndsperiod.104

Nya nyckeltal

Det pågående arbetet med nya nyckeltal för produktivitet och effektivitet som bedrivs av programbolagen med stöd av Granskningsnämnden bör inför en ny tillståndsperiod, eller tidigare än så, följas upp och samordnas. Inte minst är den utveckling som sker på UR med mått som ska fånga upp både kvantitativa och

104 Det nuvarande systemet omfattar regeringens revisorer, Riksrevisionens rätt att utse revisorer i programbolagen och lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

531

Bilaga 3

SOU 2016:80

kvalitativa aspekter intressant. Det som bör eftersträvas är nyckeltal som säkerställer de offentligt finansierade mediernas prestationer, såväl vad gäller effektivitet, ändamålsenlighet som kvalitativt genomslag. Nyckeltalen bör komplettera programbolagens årliga förtroende- och attitydundersökningar och

– i en tid av realtidsdataströmmar – utvecklas bl.a. för att kunna ge journalister och programbolag kvalitetsmått som stärker det dagliga interna arbetet med att främja kvalitet, för ett långsiktigt starkt förtroende hos avgiftsbetalarna.

Utvecklade metoder för användarnas återkoppling

Se över hur en stärkt användaråterkoppling kan implementeras som en del av verksamhetens kvalitetsutveckling. Det kan handla om direktåterkoppling av typen betygssättning, tydligare inbjudan till att exempelvis anmäla sådant som tittare/lyssnare är missnöjda med, i form av direktlänkar, enkla formulär för anmälningar, bättre återkopplingar från den granskande instansen till programbolagen med målsättningen stärka det viktiga kvalitetsutvecklings- arbetet genom att i högre utsträckning än vad som sker i dag basera verksamheten på användarnas åsikter och önskemål.

Ett nytt självreglerande medieetiskt system

Dagens pressetiska system bör ersättas med ett självreglerande medieetiskt system som omfattar även SR, SVT, UR samt TV4 i de delarna som berör de programrelaterade villkoren om opartiskhet, saklighet, respekt för den enskildes privatliv, genmäle och beriktigande. Dessa uppgifter ligger i dag på Granskningsnämnden. Möjligen kan den självständiga instans, med ledamöter utsedda av mediebranschen, som Medieutredningen avser att återkomma till i slutbetänkandet (se avsnitt 6.2) även fungera som hemvist för det nya medieetiska systemet.

9.2Styrande dokument

Som redan framgått kommer statens villkorsgivning gentemot de offentligt finansierade medierna i huvudsak till uttryck i det fleråriga sändningstillståndet och i de årligt beslutade anslagsvillkoren. Avsikten är att de förstnämnda ska omfatta villkor kopplade till sändningarnas innehåll, medan de senare ska omfatta villkor som har samband med den årliga medelsfördelningen. Numera kompletteras dessa styrdokument med särskilda regeringsbeslut. Även de propositioner som skrivits om politiken genetmot de offentligt finansierade medierna används emellanåt för att uttolka den politiska viljeinriktningen.

De formella förutsättningarna för de offentligt finansierade medierna omfattar även viss lagstiftning. Den grundläggande lagen för all tillståndspliktig radio- och tv-verksamhet i Sverige är radio- och tv-lagen (2010:696), som ersatte den tidigare radio- och tv-lagen (1996:844). Denna lagstiftning har uppdaterats ett flertal gånger under senare år för att anpassas till bl.a. den tekniska utvecklingen och till EU:s s.k. AV-direktiv.105

Både sändningstillstånd och anslagsvillkor har formen av regeringsbeslut med en bilaga och det är i bilagan som det substantiella innehållet finns, uttryckt i

105 Se bl.a. prop. 2009/10:115 och prop. 2014/15:118.

532

SOU 2016:80

Bilaga 3

form av ett 20-tal villkorspunkter. I sändningstillståndet har punkterna formen av numrerade paragrafer, medan de i anslagsvillkoren har formen av numrerade punkter. Dessa båda styrdokument, och kombinationen av dem, har inte förändrats på många år och de har inte heller någon exakt motsvarighet i statsförvaltningen. 106

Det finns ändå klara likheter mellan hur staten styr sina myndigheter och de offentligt finansierade programbolagen. De statliga myndigheternas uppdrag framgår av en förordning med myndighetens instruktion, som gäller tills vidare, och av ett regleringsbrev, som avser den årliga medelstilldelning och som beslutas i december varje år. Styrning av statens myndigheter har samtidigt diskuterats och omprövats vid flera tillfällen och i samband med detta har också de styrande dokumenten förändrats för att minska detaljstyrningen och renodla de båda dokumentens innehåll. Dessa dokument finns också att hämta i offentliga skriftserier.107 Inför den nuvarande tillståndsperioden pekade Public service-kommittén på vissa otydligheter i sändningstillstånden och en viss översyn av dokumenten genomfördes också. Någon genomgripande översyn av dokumentens struktur, tillgänglighet och transparens liknande den som genomförts för statliga myndigheter, har dock inte genomförts.

Detaljeringsgrader

När ett nytt sändningstillstånd skulle beslutas i början 1990-talet argumenterade den ansvariga ministern mot att det skulle anges detaljerade krav uttryckta som t.ex. sändningstid i antal timmar, ekonomiska belopp eller procentuella relationer mellan olika programtyper. Enligt ministern skulle sådana krav vara till skada för den samlade verksamheten. I stället borde det vara en sak för styrelse och företagsledning att bestämma den närmare inriktningen utifrån de allmänna riktlinjerna.108

I praktiken har också villkoren i de styrande dokumenten hållits på en låg detaljeringsgrad. Det är överlag öppna och inte kvantitativt mätbara villkor som formulerats. I dagsläget finns det ett omtalat undantag från den huvudregeln. Det gäller det s.k. 55-procentsmålet, som inte är formulerat i sändnings- tillståndet utan i anslagsvillkoren. Det stadgar att den andel av allmänproduktionen i bolagens rikssändningar som produceras utanför Stockholm ska uppgå till minst 55 procent. En annan typ av relativt detaljerade villkor är när någon del av verksamheten ska öka, minska eller på annat sätt röra sig i en viss riktning. Det gäller t.ex. programutbudet på de nationella minoritetsspråken som ska öka årligen jämfört med 2013 års nivå. En risk med siffersatta målsättningar är att de kan leda till s.k. omvänd ingenjörskonst

(”reversed engineering”) som innebär att ”ritningen” anpassas till ”produkten”, i stället för tvärtom som borde vara det naturliga. Mot den bakgrunden är det intressant att SR uppger en måluppfyllnad 2014 på 55,1 procent för produktionen utanför Stockholm.109

106I prop. 2012/13:164 s. 23–26 diskuteras dock behovet av tydligare sändningstillstånd för att undvika upprepningar och överlappningar.

107För en beskrivning av hur de styrande dokumenten förändrats inom kulturpolitiken

– se betänkandet Ny museipolitik (SOU 2015:89 s. 212–213).

108Prop. 1991/92:140 s. 52–53.

109SR Public service-redovisning 2014.

533

Bilaga 3

SOU 2016:80

Vid det möte som Medieutredningen höll med företrädare för SR, SVT och UR den 7 januari 2016 framgick att programbolagen inte önskar detaljerade villkor för verksamheterna, mot bakgrund av en oro för att detta skulle kunna resultera i en indirekt statlig styrning. Men även att man anser att krav på produktionens geografiska hemvist är mindre intressant än kravet på att spegla hela Sverige.110

Det finns flera skäl att se över styrdokumentens form och innehåll inför en ny tillståndsperiod.

En frågeställning att utreda

Tydligare styrdokument

De dokument som är statens styrinstrument i förhållande till offentligt finansierade medier – sändningstillstånd, anslagsvillkor och radio- och tv-lagen

– behöver ses över inför en ny tillståndsperiod för att de ska bli tydligare, utan att bli detaljstyrande, och därmed minska risken för tolkningar som kan strida mot de ursprungliga demokratiska intentionerna. Det samlade innehållet i dokumenten har tydliga tecken på ett lappande och lagande

10	Framtidens offentligt finansierade medier

Medieutredningens erfarenheter visar att organisationen och styrningen av de offentligt finansierade medierna inte helt hängt med i den hastiga utvecklingen. Låsningarna går tillbaka till det faktum att lagstiftningen har byggt statens styrning på begränsningarna i den marksända distributionen. Särskilt utpekat frekvensutrymme i utbyte mot önskvärd leverans. Då framtidens medielandskap i allt högre utsträckning kommer att vara digitalt och internet inte har begränsningar för hur många kanaler som kan sändas, innebär utvecklingen att grundbulten dragits ur, ur det gamla systemet.

Dagens juridiska låsningar och det omfattande arbete som kommer att krävas för att lösa upp dessa bör inte tillåtas förhindra oss från att ta modiga och framsynta kliv mot ett helt nytt sätt att uppfatta vad offentligt finansierade medier kan och bör vara. Det är viktigt inte falla i fällan att till varje pris hålla fast vid det som uppfattas som fungerande. Med helt nya användarbeteenden, med ett kraftigt förändrat medielandskap i ett samhälle i accelererande omdaning, är det inte säkert att de gamla lösningarna är lika effektiva som tidigare. Målen måste vara överordnade medlen.

Ett sätt att förutsättningslöst ta sig an de många och komplexa frågorna är att ta utgångspunkt i vad som krävs för att tillgodose medborgarnas intressen, behov och rättigheter, inte gårdagens eller dagens berörda aktörers. Med ett avstamp i medborgarbehoven är det redan i dag möjligt att tänka sig att det finns helt andra lösningar som levererar på de för samhället så väsentliga målen om exempelvis oberoende rapportering och mångfald.

110 Framkom vid mötet den 7 januari 2016.

534

SOU 2016:80

Bilaga 3

En uppenbar frågeställning är den om andra aktörer kan leverera lika bra eller bättre resultat? Kan tjänster i sociala medier som i praktiken exempelvis levererar stärkt mångfald få del av de offentliga medlen? Jämför vi med hur statliga medel fördelas inom en rad andra sektorer kan någon form av utmaningsdriven modell övervägas. Uppgiften som ska utföras beskrivs i ett underlag, många aktörer får möjlighet att föreslå lösningar – och kan direkt få del av medlen.

En annan för Medieutredningen väsentlig framtidsfråga är hur offentligt finansierade medier bör agera i andras plattformar. Det går, som vi redan diskuterat i denna promemoria, att problematisera valet att distribuera via lösningar man inte själv har makten över. Inte minst mot bakgrund av kravet på oberoende. Men det går också att se denna nya rörliga mediesituation som en möjlighet.

Utvecklingen går inte att kontrollera, medieanvändarna väljer var de investerar sin allt dyrbarare tid. Ska framtidens offentligt finansierade medier anställa journalister och redaktörer med uppdraget att röra sig i andras plattformar, för att korrigera falska påståenden, för att balansera där florerande svart-vita åsikter med verifierade fakta?

De nya digitala möjligheterna är enorma: Det är Medieutredningens förhoppning att det viktiga arbetet med att forma framtidens offentligt finansierade medier använder dessa på ett så klokt och välavvägt sätt som möjligt. Med medborgarnas bästa i fokus. Medielandskapet har då alla möjligheter att stå starkare än det gör i dag.

11	17 frågeställningar inför nästa tillståndsperiod

Det är sammanlagt 17 frågeställningar som Medieutredningen – efter att ha identifierat flera centrala balanspunkter i medielandskapet och fört dialog med olika berörda aktörer – anser behöver utredas inför en ny tillståndsperiod för offentligt finansierade medier.

1. Sammanslagning av de tre bolagen

Det bör utredas om de tre nuvarande programbolagen ska slås samman till ett bolag. Utredningens mål bör vara att se över hur en sammanhållen verksamhet kan stärka ändamålsenligheten samtidigt som betydande resurser kan frigöras. Utredningen bör samtidigt se över det nya bolagets konstitutionella ställning.

2. Stärkt oberoende ställning

En ny utredning bör ha i uppdrag att ta fram förslag som syftar till att begränsa möjligheterna till otillbörlig politisk styrning av de offentligt finansierade medierna, så att en fri och oberoende verksamhet kan garanteras. Ett alternativ är att placera de offentlig finansierade medierna direkt under riksdagen, ett annat alternativ är att skapa en helt självständig instans som oberoende buffert mellan politiken och det nya bolaget. Medieutredningen avser att återkomma till frågan om ett sådant oberoende organ i det kommande slutbetänkandet.

535

Bilaga 3

SOU 2016:80

3. Alternativa finansieringsmodeller

Inför en ny tillståndsperiod är det viktigt att en ny modell utformas så att den grundläggande finansieringen av verksamheten långsiktigt kan upprätthållas. Två alternativ som framstår som möjliga bör ses över i detalj: en skatteteknisk lösning och en allmän medieavgift per vuxen medborgare.

4. Sponsringens existens och marknadspåverkan

Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget att följa upp kraven på en restriktiv hållning i fråga om sponsring i SVT. Konkurrensverket bör även utreda verksamheternas marknadspåverkan (se även punkt 7).

5. Den digitala distributionen och konvergensen

Den digitala distributionen, konvergensen av medieslagen och dess påverkan på statens styrning av medieområdet bör vara en central frågeställning att se över inför en ny tillståndsperiod för de offentligt finansierade medierna. En sådan utredningsuppgift bör utföras i särskild ordning och med mandatet att föreslå ändringar i grundlagarna.

6. På väg bort från kanaler

Utifrån de kraftigt förändrade förhållandena i digitaliseringens kölvatten bör det bl.a. undersökas om de olika kanalerna är en faktor som bidrar till att splittra användarna och därmed leda utvecklingen bort från idén om en nationell medial arena. Inför en ny tillståndsperiod bör den nuvarande kanalorganisationen ses över, utifrån ett användarperspektiv.

7. Ny konkurrensbedömning

Inför en ny tillståndsperiod bör villkoren för de offentligt finansierade medierna formuleras med utgångspunkt från att en sund balans ska råda på mediemarknaden. Som underlag för en sådan omprövning av uppdraget bör regeringen uppdra åt Konkurrensverket att analysera den nuvarande situationen mellan de offentligt finansierade medierna och de kommersiella medieföretagen, såväl svenska som internationella.

8. Skärpt förhandsprövning?

En utredning bör, med utgångspunkt i en grundlig konkurrensutredning (se punkt 7) och med hänsyn till EU:s regelverk, se över och utreda om det är nödvändigt att skärpa formuleringarna för att intentionerna bakom regelverket

– att säkerställa att offentligt finansierade nysatsningar inte skadar eller helt slår ut kommersiella mediers verksamheter – ska kunna realiseras.

9. Kortare tillståndsperioder

Med hänvisning till den hastiga medieutvecklingen är det enligt Medieutredningen av största vikt att längden på sändningstillstånden kortas. Inför en ny tillståndsperiod bör en fyraårig tillståndsperiod prövas, som en rimlig avvägning mellan behovet av långsiktiga, överblickbara förutsättningar för de offentligt finansierade medierna och behovet av att flexibelt anpassa styrningen vartefter grundläggande förutsättningar i medielandskapet förändras.

536

SOU 2016:80

Bilaga 3

10. Att stärka den granskande demokratifunktionen

Utifrån det förändrade medielandskapet, med en mängd områden i Sverige som saknar kvalificerad journalistisk granskning, bör en ny utredning se över möjligheterna att stärka denna del av verksamheten genom en rad omprioriteringar. Då de offentligt finansierade medierna ingår i ett gemensamt ekosystem med de kommersiella medieaktörerna, som sammantaget levererar på det som kallas ”allmänhetens intresse”, bör även utredningen studera hur de offentligt finansierade medierna i högre grad än tidigare kan komplettera utbudet för att tillfredsställa medborgarbehov som marknaden inte täcker.

11. En genomlysning av verksamheten

Inför en ny tillståndsperiod är det angeläget med en närmare genomlysning av verksamheterna i SR, SVT och UR för att på så sätt kunna ställa statens kommande villkor i relation till hur verksamheten bedrivs i dag. Om en sammanslagning av bolagen inte kommer till stånd (se punkt 1) är det ändå angeläget att verksamheterna genomlyses för att bedöma hur avgiftsbetalarna får bäst valuta för sina insatta medel.

12. En modernare begreppsapparat

Då medborgarna i allt högre grad idag väljer att investera sin medieanvändningstid i sociala medier omfattar inte längre begrepp som

”program” och ”sändningar” hela det för demokratin värdefulla innehållet. I en

översyn av det omfattande regelverk som styr de offentligt finansierade medierna behöver hela begreppsapparaten anpassas till dagens medielandskap och det framtida som växer fram.

13. Oberoende utvärdering och granskning

Offentligt finansierade medier har i dag i kraft och skydd av sin oberoende ställning i förhållande till politiken en svagare insyn och granskning än statligt finansierad verksamhet. Det finns heller inget stadgat om hur eller huruvida ens programbolagen bör rätta till de brister som Granskningsnämnden identifierar. En framtida utredning bör se över möjligheten att ge en oberoende instans mandat att ingående och regelbundet granska verksamheten och med utgångspunkt i såväl egna upptäckter som avgiftsbetalarnas synpunkter påtala eventuella brister och förbättringsbehov.

14. Nya nyckeltal

Inför en ny tillståndsperiod, eller tidigare än så, bör det pågående arbetet med nya nyckeltal som bedrivs av programbolagen med stöd av Gransknings- nämnden följas upp och samordnas. Inte minst den utveckling som sker på UR med mått som ska fånga upp både kvantitativa och kvalitativa aspekter är intressant. Det som bör eftersträvas är nyckeltal som säkerställer de offentligt finansierade mediernas prestationer, såväl vad gäller effektivitet, ändamålsenlighet som kvalitativt genomslag.

15. Utvecklade metoder för användarnas återkoppling

Det bör ses över hur det relationsbyggande arbetet med användarna kan stärkas, inte minst via utveckling av interaktiva metoder för direktåterkoppling. Detta med sikte på att placera användarna i centrum för kvalitetsutvecklingen och för att i högre utsträckning än idag grunda verksamheten på användarnas behov.

537

Bilaga 3

SOU 2016:80

16. Ett nytt självreglerande medieetiskt system

För att förenkla för medborgarna bör det utredas om dagens pressetiska system ska ersättas med ett självreglerande medieetiskt system som omfattar även SR, SVT, UR samt TV4 i de delarna som berör de programrelaterade villkoren om opartiskhet, saklighet, respekt för den enskildes privatliv, genmäle och beriktigande. Möjligen kan den självständiga instans, med ledamöter utsedda av mediebranschen, som Medieutredningen avser att återkomma till i slutbetänkandet (se punkt 2), även fungera som hemvist för det nya medieetiska systemet.

17. Tydligare styrdokument

De dokument som är statens styrinstrument i förhållande till offentligt finansierade medier – sändningstillstånd, anslagsvillkor samt radio- och tv-lagen

538

Statens offentliga utredningar 2016

Kronologisk förteckning

1.Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. N.

2.Effektiv vård. S.

3.Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. N.

4.Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. U.

5.Låt fler forma framtiden! Del A + B. Ku.

6.Framtid sökes – Slutredovisning från

den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. S.

7.Integritet och straffskydd. Ju.

8.Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningstvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m.

Del 1 + 2. Fi.

9.Plats för nyanlända i fler skolor. U.

10.EU på hemmaplan. Ku.

11.Olika vägar till föräldraskap. Ju.

12.Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål. U.

13.Palett för ett stärkt civilsamhälle. Ku.

14.En översyn av tobakslagen. Nya steg mot ett minskat tobaksbruk.S.

15.Arbetsklausuler och sociala hänsyn i offentlig upphandling

– ILO:s konvention nr 94 samt en internationell jämförelse. Fi.

16.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2016. Risker, osäkerheter och framtidsutmaningar. M.

17.EU:s reviderade insolvensförordning m.m. Ju.

18.En ny strafftidslag. Ju.

19.Barnkonventionen blir svensk lag. S.

20.Föräldraledighet för statsråd? Fi.

21.Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. M.

22.Möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter i Sverige. M.

23.Beskattning av incitamentsprogram. Fi.

24.En ändamålsenlig kommunal redovisning. Fi.

25.Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system

för kunskapsbedömning. Del 1 + 2. U.

26.På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar. N.

27.Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. N.

28.Vägen till självkörande fordon

–försöksverksamhet. N.

29.Trygghet och attraktivitet

–en forskarkarriär för framtiden. U.

30.Människorna, medierna & marknaden. Medieutredningens forsknings- antologi om en demokrati i förändring. Ku.

31.Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion. Fi.

32.En trygg dricksvattenförsörjning. Del 1 + 2 och Sammanfattning. N.

33.Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon. Fi.

34.Revisorns skadeståndsansvar. Ju.

35.Vägen in till det svenska skolväsendet. U.

36.Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbets tillstånd. UD.

37.Rätten till en personförsäkring.

–ett stärkt konsumentskydd. Ju.

38.Samling för skolan. Nationella mål- sättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. U.

39.Polis i framtiden

–polisutbildningen som högskole utbildning. Ju.

40.Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation. Ju.

41.Hur står det till med den personliga integriteten?

–en kartläggning av Integritets kommittén. Ju.

42.Ett starkt straffrättsligt skydd mot köp av sexuell tjänst och utnyttjande av barn genom köp av sexuell hand- ling, m.m. Ju.

43.Internationella säkerhetsrätter i järnvägsfordon m.m.

–Järnvägsprotokollet. Ju.

44.Kraftsamling mot antiziganism. Ku.

45.En hållbar, transparent och konkurrenskraftig fondmarknad. Fi.

46.Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar. U.

47.En klimat- och luftvårdsstrategi

för Sverige. Del 1 + Del 2, bilaga med underlagsrapporter. M.

48.Regional indelning – tre nya län. Fi.

49.En utökad beslutanderätt för Konkurrensverket. N.

50.Genomförande av sjöfolksdirektivet. A.

51.Villkor för intjänande och bevarande av tjänstepension. A.

52.Färre i häkte och minskad isolering. Ju.

53.Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grundläggande betalkonton. Fi.

54.Till sista utposten. En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle. N.

55.Det handlar om jämlik hälsa. Utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete. S.

56.Ny paketreselag. Fi.

57.Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. UD.

58.Ändrade mediegrundlagar. Del 1 + Del 2. Ju.

59.På goda grunder

–en åtgärdsgaranti för läsning, skriv- ning och matematik. U.

60.Ett starkare skydd för den sexuella integriteten. Ju.

61.Fokus premiepension. Fi.

62.Ökad insyn i välfärden. S.

63.En robust personalförsörjning av det militära försvaret. Fö.

64.Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete. Fö.

65.Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten. Ju.

66.Det stämmer!

–ökad transparens och mer lika villkor. U.

67.En översyn av överskottsmålet. Fi.

68.Stärkt konsumentskydd på marknaden för högkostnadskrediter. Ju.

69.En inkluderande kulturskola på egen grund. Ku.

70.Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer. Ju.

71.Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten. Ju.

72.Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet. N.

73.Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn. S.

74.Ökad insyn i partiers finansiering

–ett utbyggt regelverk. Ju.

75.Översyn av skattereglerna för delägare i fåmansföretag. Fi.

76.Skatt på finansiell verksamhet. Fi.

77.En gymnasieutbildning för alla

–åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Del 1 + Del 2. U.

78.Ordning och reda i välfärden. Fi.

79.En känneteckensrättslig reform. Ju.

80.En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar. Ku.

Statens offentliga utredningar 2016

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Genomförande av sjöfolksdirektivet. [50]

Villkor för intjänande och bevarande av tjänstepension. [51]

Finansdepartementet

Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m. Del 1 + 2. [8]

Arbetsklausuler och sociala hänsyn i offentlig upphandling

– ILO:s konvention nr 94 samt en internationell jämförelse. [15]

Föräldraledighet för statsråd? [20] Beskattning av incitamentsprogram. [23]

En ändamålsenlig kommunal redovisning. [24]

Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion. [31]

Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon. [33]

En hållbar, transparent och konkurrenskraftig fondmarknad. [45]

Regional indelning – tre nya län. [48]

Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grundläggande betalkonton. [53]

Ny paketreselag. [56] Fokus premiepension. [61]

En översyn av överskottsmålet. [67]

Översyn av skattereglerna för delägare i fåmansföretag. [75]

Skatt på finansiell verksamhet. [76] Ordning och reda i välfärden. [78]

Försvarsdepartementet

En robust personalförsörjning av det militära försvaret. [63]

Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete. [64]

Justitiedepartementet

Integritet och straffskydd. [7] Olika vägar till föräldraskap. [11]

EU:s reviderade insolvensförordning m.m. [17]

En ny strafftidslag. [18] Revisorns skadeståndsansvar. [34]

Rätten till en personförsäkring – ett stärkt konsumentskydd. [37]

Polis i framtiden – polisutbildningen som högskoleutbildning. [39]

Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation. [40]

Hur står det till med den personliga integriteten?

– en kartläggning av Integritets kommittén. [41]

Ett starkt straffrättsligt skydd mot köp av sexuell tjänst och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, m.m. [42]

Internationella säkerhetsrätter i järnvägs- fordon m.m. – Järnvägsprotokollet. [43]

Färre i häkte och minskad isolering. [52]

Ändrade mediegrundlagar. Del 1 + Del 2. [58]

Ett starkare skydd för den sexuella integri- teten. [60]

Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten. [65]

Stärkt konsumentskydd på marknaden för högkostnadskrediter. [68]

Ett starkt straffrättsligt skydd mot män- niskohandel och annat

utnyttjande av utsatta personer. [70]

Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten. [71]

Ökad insyn i partiers finansiering

– ett utbyggt regelverk. [74]

En känneteckensrättslig reform. [79]

Kulturdepartementet

Låt fler forma framtiden! Del A + B. [5] EU på hemmaplan. [10]

Palett för ett stärkt civilsamhälle. [13]

Människorna, medierna & marknaden Medieutredningens forskningsantologi om en demokrati i förändring. [30]

Kraftsamling mot antiziganism. [44]

En inkluderande kulturskola på egen grund. [69]

En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar. [80]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016. Risker, osäkerheter

och framtidsutmaningar. [16]

Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. [21]

Möjlighet att begränsa eller förbjuda od- ling av genetiskt modifierade

växter i Sverige. [22]

En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige. Del 1 + Del 2, bilaga med underlags- rapporter. [47]

Näringsdepartementet

Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. [1]

Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. [3]

På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveck- ling, möjligheter och utmaningar. [26]

Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. [27]

Vägen till självkörande fordon

– försöksverksamhet. [28]

En trygg dricksvattenförsörjning.

Del 1 + 2 och Sammanfattning. [32]

En utökad beslutanderätt för Konkurrens verket. [49]

Till sista utposten. En översyn av postlag- stiftningen i ett digitaliserat samhälle. [54]

Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet. [72]

Socialdepartementet

Effektiv vård. [2]

Framtid sökes – Slutredovisning från den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. [6]

En översyn av tobakslagen. Nya steg mot ett minskat tobaksbruk. [14]

Barnkonventionen blir svensk lag. [19]

Det handlar om jämlik hälsa. Utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete. [55]

Ökad insyn i välfärden. [62]

Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn. [73]

Utbildningsdepartementet

Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. [4]

Plats för nyanlända i fler skolor. [9]

Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål. [12]

Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskaps- bedömning. Del 1 + 2. [25]

Trygghet och attraktivitet

– en forskarkarriär för framtiden. [29] Vägen in till det svenska skolväsendet. [35]

Samling för skolan. Nationella målsätt- ningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. [38]

Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever

med vissa funktionsnedsättningar. [46]

På goda grunder

– en åtgärdsgaranti för läsning, skriv- ning och matematik. [59]

Det stämmer! – ökad transparens och mer lika villkor. [66]

En gymnasieutbildning för alla

– åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. [77]

Utrikesdepartementet

Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. [36]

Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. [57]

Precis när vi trodde att vi börjat förstå de omvälvande förändringarna som medielandskapet går igenom – digitalisering, globalisering och fragmentisering – är vi redan på väg in i nästa fas

– automatiserad, immersiv och styrd av artificiell intelligens.

Mitt i detta historiska skifte går det trots allt att urskilja en konstant: medborgarnas behov av oberoende, allsidig nyhetsrapportering och rätt till yttrande- och åsiktsfrihet.

Medieutredningens slutbetänkande, En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar omfattar en mängd förslag, bedömningar och slutsatser om vad staten kan och bör göra i denna riktning.

En mediepolitik för framtiden ser att medborgarna blivit medieborgare, öppnar upp för alla medieslag och främjar journalistik där marknaden inte förmår.

ISBN 978-91-38-24524-8 ISSN 0375-250X