sou 2016 8 d1

Ytterligare åtgärder mot

penningtvätt och finansiering av terrorism

Fjärde penningstvättsdirektivet

– samordning – ny penningtvättslag – m.m. Del 1

Betänkande av 2015 års penningtvättsutredning

Stockholm 2016

SOU 2016:8

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24405-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 30 oktober 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (dir. 2014:140). I uppdraget ingick även att lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som behövs för att anpassa svensk rätt till Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. Därutöver omfattade uppdraget att se över vad som vidare krävs för att uppfylla de reviderade rekommendationer som utfärdats av Financial Action Task Force (Fatf) samt se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstruktu- rering som bedöms ändamålsenlig.

Som särskild utredare förordnades från den 1 december 2014 f.d. chefåklagaren Kent Madstedt. Genom tilläggsdirektiv den 30 april 2015(dir. 2015:49) och den 5 november 2015 (dir. 2015:110) för- längdes tiden för redovisning av uppdraget.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med den expertgrupp som stått till utredarens förfogande. Skilda uppfattningar i enskildheter har förekommit, vilket bl.a. kommit till uttryck genom särskilda ytt- randen.

Utredningen, som har antagit namnet 2015 års penningtvätts- utredning, får härmed överlämna betänkandet Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvätts-

direktivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m. (SOU 2016:8). Utredningens uppdrag är därmed fullgjort.

Stockholm i januari 2016

Kent Madstedt

/Johanna Syrén

Marlene Forsman

Förteckning över dem som har deltagit i utredningens arbete

Särskild utredare

F.d. chefsåklagaren Kent Madstedt

Experter (om inte annat anges fr.o.m. den 1 januari 2015)

Liselott Alström, senior jurist vid Finansinspektionen Arne Andersson, chefsjurist vid Polismyndigheten Thomas Edling, kansliråd vid Justitiedepartementet Stefan Ellström, verksamhetsutvecklare vid Bolagsverket (fr.o.m. den 1 september 2015)

Agnetha Hilding Qvarnström, chefsåklagare vid Riksenheten för säkerhetsmål, Åklagarmyndigheten

Jonas Karlsson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet (fr.o.m. den 15 oktober 2015)

Elisabeth Lagerqvist, avdelningsjurist vid Bolagsverket (fr.o.m. den 1 juni 2015)

Niklas Lindeberg, dåvarande avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (fr.o.m. den 1 juni 2015, t.o.m. den 31 augusti 2015)

Jenny Lundberg, avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (fr.o.m. den 1 september 2015)

Johan Sangborn, ställföreträdande chefsjurist och chef för inter- nationella frågor vid Sveriges advokatsamfund

Erik Sjöholm, biträdande chef för operativa avdelningen vid Lotteri- inspektionen, numera enhetschef vid Finansinspektionen

Jenny Stenhammar Gothnier, jurist vid Länsstyrelsen i Stockholms län Erik Swartling, dåvarande avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (t.o.m. den 31 maj 2015)

Fredrik van Kesbeeck Andersson, rättssakkunnig vid Finansdeparte- mentet (t.o.m. den 31 oktober 2015)

Lotta Westerberg, jurist med samordningsansvar vid Fastighets- mäklarinspektionen

Hanna Wetter, kansliråd vid Finansdepartementet (t.o.m. den 31 augusti 2015)

Sekreterare

Hovrättsassessorn Johanna Syrén (fr.o.m. den 1 januari 2015) Hovrättsassessorn Marlene Forsman (fr.o.m. den 23 oktober 2015) Bolagsjuristen Lars Carlsson (fr.o.m. den 1 juni 2015,

t.o.m. den 7 oktober 2015)

Innehåll

	DEL 1
Sammanfattning ................................................................		25
1	Utredningens uppdrag ...............................................	41
1.1	Inledning..................................................................................	41

1.2Penningtvätt och finansiering av terrorism som

internationella och nationella företeelser ..............................

1.3Målet: Ett effektivt system mot penningtvätt och

finansiering av terrorism.........................................................

1.4Det måste finnas goda förutsättningar för samtliga aktörer att agera mot penningtvätt och finansiering av

	terrorism..................................................................................	44
2	Utredningens arbete ..................................................	47
3	Betänkandets uppbyggnad .........................................	49
3.1	Betänkandets huvudtext är uppbyggd i fyra delar ................	49
3.2	Del 1: Bakgrund ......................................................................	49
3.3	Del 2: Överväganden och förslag...........................................	50
3.4	Del 3: Särskilt om uppgifter om verkliga huvudmän............	51
3.5	Del 4: Ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m......	51

Innehåll

SOU 2016:8

		BAKGRUND
4	Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism....		55
4.1	Inledning .................................................................................		55
4.2	Penningtvätt............................................................................		55
	4.2.1	”Klassisk penningtvätt” ..........................................	55

4.2.2Förfaranden som kan jämställas med

penningtvätt.............................................................	59
4.3 Finansiering av terrorism .......................................................	59

5Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism – den internationella

	utvecklingen..............................................................		63
5.1	Inledning .................................................................................		63
5.2	Fatfs internationella standarder.............................................		64
	5.2.1	Fatfs rekommendationer ........................................	64
	5.2.2	Det riskbaserade förhållningssättet .......................	65

5.2.3Närmare om Fatfs system mot penningtvätt

och finansiering av terrorism..................................	66
5.3 Andra aktörer i det internationella arbetet ...........................	67

5.3.1FN:s åtgärder mot penningtvätt och

	finansiering av terrorism.........................................	67
5.3.2	Europarådets arbete med att bekämpa
	penningtvätt och finansiering av terrorism ...........	71

5.4EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering

av terrorism.............................................................................		73
5.4.1	Fatfs rekommendationer som riktmärke...............	73
5.4.2	Penningtvättsdirektiven..........................................	74

5.4.3Förordningen om uppgifter som ska åtfölja

överföringar av medel .............................................

5.4.4Förordningen om kontroller av kontanta

	medel vid in- och utresa ur EU ..............................	76
5.4.5	Betaltjänstdirektivet................................................	76

SOU 2016:8

Innehåll

5.4.6Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder

		mot vissa personer och enheter i syfte att
		bekämpa terrorism och andra åtgärder för att
		bekämpa terrorism...................................................	77
	5.4.7	EU-straffrätt att vänta?...........................................	78
6	Det svenska systemet: Nuvarande reglering
	och arbetssätt m.m....................................................		81
6.1	Inledning..................................................................................		81
6.2	Aktörerna i det svenska systemet ..........................................		81
	6.2.1	Regeringen ...............................................................	81

6.2.2Svenska myndigheters och andra aktörers

	arbete........................................................................	82
6.2.3	Verksamhetsutövarna..............................................	83
6.3 Den legala strukturen .............................................................		84
6.3.1	Penningtvättslagen – i huvuddrag...........................	84

6.3.2Penningtvättsförordningen kompletterar

penningtvättslagen...................................................

6.3.3Myndigheternas föreskrifter som ytterligare

		komplement till penningtvättslagen.......................	89
	6.3.4	Självreglering............................................................	91
	6.3.5	Andra administrativa regleringar av betydelse.......	92
	6.3.6	Något om den straffrättsliga regleringen...............	93
7	Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s
	uppdaterade rättsakter ...............................................		95
7.1	Inledning..................................................................................		95
7.2	Fatfs reviderade rekommendationer......................................		95
7.3	Det fjärde penningtvättsdirektivet.........................................		96
	7.3.1	Övergripande beskrivning.......................................	96
	7.3.2	Huvuddragen i direktivet........................................	96

7.4Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som

ska åtfölja överföringar av medel .........................................		100
7.4.1	Huvuddragen i förordningen................................	100

Innehåll

SOU 2016:8

	ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
8	Några allmänna överväganden;
	lagteknisk lösning m.m.............................................	103

8.1Formerna för genomförandet av det fjärde

penningtvättsdirektivet ........................................................		103
8.1.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	103

8.1.2En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och

finansiering av terrorism.......................................

104

8.1.3En särskild lag om registrering av verkliga

huvudmän m.m......................................................

106

8.1.4Normgivning i form av förordning och

föreskrifter.............................................................

106

8.2Förordningen om uppgifter som ska åtfölja

	överföringar av medel...........................................................		107
8.3	Följdändringar i andra lagar och förordningar ...................		108
9	Definitionerna av penningtvätt och finansiering
	av terrorism.............................................................		111
9.1	Inledning ...............................................................................		111
9.2	Definitionen av penningtvätt...............................................		111
	9.2.1	Den nuvarande definitionen i förhållande till
		direktivets krav......................................................	111

9.2.2Förslag till uppdaterad definition av

penningtvätt...........................................................

113

9.2.3Vissa förfaranden föreslås, vid tillämpning

av penningtvättslagen, jämställas med
penningtvätt...........................................................	115
9.3 Definitionen av finansiering av terrorism ...........................	117

9.3.1Den nuvarande definitionen i förhållande till

direktivets krav......................................................

117

9.3.2Förslag på en ny definition av finansiering

av terrorism............................................................

118

SOU 2016:8 Innehåll

10	Lagens tillämpningsområde ......................................		121
10.1	Inledning................................................................................		121
10.2	Speltjänster ............................................................................		122
	10.2.1 Det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgar
		kretsen av verksamhetsutövare i fråga om
		speltjänster .............................................................	122
	10.2.2 Närmare om det fjärde
		penningtvättsdirektivets krav i fråga om
		s.k. tillhandahållare av speltjänster .......................	123
	10.2.3	Den svenska spelmarknaden.................................	127
	10.2.4 Riskerna för penningtvätt och finansiering av
		terrorism på den svenska spelmarknaden.............	134
	10.2.5	Utredningen...........................................................	136
10.3 Kontanthandel med varor till högt värde ............................			146
	10.3.1 Lägre tröskelvärde införs genom direktivet.........		146

10.3.2Närmare om direktivets krav i fråga om

		kontanthandel med varor till högt värde..............	147
	10.3.3	Gällande rätt ..........................................................	148
	10.3.4	Utredningen...........................................................	149
10.4	Ska några ytterligare aktörer eller områden omfattas av
	penningtvättslagen? ..............................................................		155
	10.4.1	Fastighetsmäklarföretag........................................	155
	10.4.2 Förmedling av hyresrätter till lokaler...................		158
	10.4.3	Pantbanksverksamhet............................................	162
	10.4.4	Värdebolagens uppräkningsverksamhet...............	163
	10.4.5	Insamlingsverksamhet...........................................	167
	10.4.6	Virtuella valutor.....................................................	170
10.5	Bör den möjlighet att besluta om undantag som
	artikel 2.3 erbjuder utnyttjas? ..............................................		172
11	Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning,
	interna rutiner m.m. ................................................		175
11.1	Inledning................................................................................		175

Innehåll

SOU 2016:8

11.2 Det riskbaserade förhållningssättet som en allmän
utgångspunkt för verksamhetsutövarens arbete.................	176

11.2.1Allmänt om innebörden av ett riskbaserat

förhållningssätt......................................................

176

11.2.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och

	det fjärde penningtvättsdirektivet........................	177
11.2.3	Gällande rätt ..........................................................	178
11.2.4	Utredningen ..........................................................	179
11.3 Verksamhetsutövarens riskbedömning...............................		180

11.3.1Fatfs rekommendationer och

	det fjärde penningtvättsdirektivet........................	180
11.3.2	Gällande rätt ..........................................................	181
11.3.3	Utredningen ..........................................................	182
11.4 Verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner.......................		185

11.4.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och

		det fjärde penningtvättsdirektivet........................	185
	11.4.2	Gällande rätt ..........................................................	186
	11.4.3	Utredningen ..........................................................	187
11.5	Utbildning och skydd av anställda m.fl...............................		190
	11.5.1	Utbildning av anställda .........................................	190
	11.5.2 Skydd av anställda och andra företrädare för
		verksamhetsutövaren ............................................	191
11.6	Förbudsregler........................................................................		195
	11.6.1 Förbud mot anonyma konton och
		förbindelser med brevlådebanker.........................	195
	11.6.2 Särskilt om åtgärder för att förhindra
		missbruk av innehavaraktier .................................	196
12	Kundkännedom .......................................................		199
12.1	Inledning ...............................................................................		199
12.2	Begreppet kund.....................................................................		200
12.3	Situationer som kräver kundkännedom ..............................		201
	12.3.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	201
	12.3.2 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer
		och i det fjärde penningtvättsdirektivet...............	202

SOU 2016:8 Innehåll

	12.3.3	Utredningen...........................................................	202
12.4	Tidpunkt för identitetskontroller och konsekvenser av
	att kundkännedom inte uppnås............................................		217
	12.4.1 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och
		det fjärde penningtvättsdirektivet ........................	217
	12.4.2	Gällande rätt ..........................................................	218
	12.4.3	Utredningen...........................................................	218
12.5	Konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås...............		221

12.5.1Huvuddragen i Fatfs rekommendation, det fjärde penningtvättsdirektivet och

	gällande rätt............................................................	221
12.5.2	Utredningen...........................................................	222
12.6 Obligatoriska åtgärder för kundkännedom.........................		227
12.6.1	Allmänna utgångspunkter.....................................	227

12.6.2Kravet på identifiering av kunden och kontroll

	av kundens identitet ..............................................	227
12.6.3 Kravet på identifiering och kontroll av den
	verkliga huvudmannen ..........................................	229
12.6.4 Krav på åtgärder för att avgöra om kunden
	eller den verkliga huvudmannen är en person i
	politisk utsatt ställning..........................................	236
12.6.5 Kravet på att verksamhetsutövaren bedömer
	affärsförbindelses syfte och art.............................	239
12.6.6 Kravet på fortlöpande kontroller av en
	affärsförbindelse ....................................................	240
12.6.7 Övriga överväganden och förslag .........................		242
12.7 Omfattningen av åtgärderna för att uppnå
kundkännedom .....................................................................		242
12.7.1 Det riskbaserade förhållningssättet som
	grundprincip ..........................................................	242
12.7.2	De tre risknivåerna ................................................	243
12.7.3 Behov av tydligare reglering..................................		244
12.8 Förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom............		245
12.8.1 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och
	det fjärde penningtvättsdirektivet ........................	245
12.8.2	Gällande rätt ..........................................................	247

Innehåll

SOU 2016:8

12.8.3 Utredningen ..........................................................	249
12.9 Skärpta åtgärder för kundkännedom...................................	257

12.9.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och

		det fjärde penningtvättsdirektivet........................	257
	12.9.2	Gällande rätt ..........................................................	262
	12.9.3	Utredningen ..........................................................	264
12.10	Åtgärder utförda av utomstående........................................		274
	12.10.1	Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i
		det fjärde penningtvättsdirektivet........................	274
	12.10.2	Utredningen ..........................................................	275
12.11	Vissa specialregler.................................................................		281
	12.11.1	Vissa specialregler när det gäller
		livförsäkringar och andra
		investeringsrelaterade försäkringar ......................	281
	12.11.2	Särskilda regler när det gäller truster och
		liknande juridiska konstruktioner........................	284
	12.11.3	Undantag beträffande elektroniska pengar .........	285
	12.11.4	Särskilt om gemensamma konton som
		förvaltas av advokater eller andra oberoende
		jurister....................................................................	287
13	Granskning och rapportering m.m..............................		291
13.1	Inledning ...............................................................................		291
13.2	Granskning och rapportering ..............................................		291
13.3	Krav på uppgiftslämning och uppgiftsskyldighet...............		296
13.4	Undantag från skyldigheten att rapportera.........................		298
13.5	Skyldighet att avstå från vissa transaktioner.......................		301
13.6	Tystnadsplikt ........................................................................		303
13.7	Dispositionsförbud ..............................................................		308
14	Behandling av personuppgifter och bevarande av
	handlingar m.m. ......................................................		311
14.1	Inledning ...............................................................................		311

SOU 2016:8 Innehåll

14.2	Personuppgiftsbehandling....................................................		312
	14.2.1 Utgångspunkter enligt det fjärde
		penningtvättsdirektivet .........................................	312
	14.2.2	Utredningen...........................................................	313
14.3	Bevarande av handlingar och andra uppgifter .....................		321
	14.3.1 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och
		det fjärde penningtvättsdirektivet ........................	321
	14.3.2	Utredningen...........................................................	322
15	Gränsöverskridande verksamheter .............................		327
15.1	Inledning................................................................................		327
15.2	Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det
	fjärde penningtvättsdirektivet ..............................................		327
15.3	Penningtvättsregleringens tillämpning i fråga om
	svenska verksamheter som gränsöverskrider ......................		329
15.4	Något om penningtvättslagens tillämpning på utländska
	verksamheter som etablerar sig i Sverige.............................		331
16	Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m..........		333
16.1	Inledning................................................................................		333
16.2	Ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll .................		334
16.3	Den särskilt utsedda styrelseledamoten ..............................		335
16.4	Centralt funktionsansvarig person ......................................		336
16.5	En oberoende granskningsfunktion ....................................		339
16.6	Central kontaktpunkt för vissa utländska
	verksamhetsutövare ..............................................................		340
16.7	Mekanism för att rapportera överträdelser och skydd
	för visselblåsare .....................................................................		341
	16.7.1 Kraven enligt det fjärde
		penningtvättsdirektivet .........................................	341

16.7.2Kravet på speciella procedurer för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga

myndigheter...........................................................

342

Innehåll

SOU 2016:8

	16.7.3 Skydd för den som rapporterar mot att
		drabbas av repressalier ..........................................	343
	16.7.4 Tillbörligt skydd för den tilltalade personen.......		344
	16.7.5 Skydd för behandlingen av personuppgifter .......		345
	16.7.6 Krav på att verksamhetsutövare ska inrätta
		särskilda system för anmälningar .........................	346
	16.7.7 Skydd för anmälarens identitet ............................		348
17	Tillsyn och sanktioner ..............................................		353
17.1	Inledning ...............................................................................		353
17.2	Huvuddragen i Fatfs rekommendationer
	och det fjärde penningtvättsdirektivet ................................		354
	17.2.1	Det fjärde penningtvättsdirektivets
		bestämmelser om tillsyn .......................................	354
	17.2.2	Det fjärde penningtvättsdirektivets
		bestämmelser om sanktioner................................	356

17.2.3Fatfs rekommendationer om tillsyn och

		sanktioner ..............................................................	358
17.3	Kraven på en tillsyns- och sanktionsregim .........................		359
17.4	Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller
	tillsyn	.....................................................................................	360
	17.4.1 ....................................	Allmänna utgångspunkter	360
	17.4.2 .................Om kravet på prövning av lämplighet		361
	17.4.3 .........................	Tillsyn enligt penningtvättslagen	363

17.4.4Tillsyn enligt lagen (1996:1006) om

	anmälningsplikt avseende viss finansiell
	verksamhet.............................................................	365
17.4.5	Tillsyn enligt pantbankslagen (1995:1000)..........	371
17.4.6	Tillsyn enligt fastighetsmäklarlagen
	(2011:666)..............................................................	373
17.4.7	Tillsyn enligt revisorslagen (2001:883)................	375
17.4.8	Tillsyn enligt kasinolagen (1999:355)..................	378
17.4.9	Tillsyn enligt lotterilagen (1994:1000) ................	379
17.4.10	Tillsynen över advokat och biträdande jurist
	på advokatbyrå.......................................................	383

SOU 2016:8	Innehåll
17.5 Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller
sanktioner och andra ingripandeåtgärder ............................	387
17.5.1 Allmänna utgångspunkter.....................................	387
17.5.2 Nu gällande sanktionsbestämmelser i lagen
(2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ....	389
17.5.3 Sanktioner mot icke-finansiella verksamheter.....	391
17.5.4 Sanktioner mot kreditinstitut och finansiella
institut ....................................................................	414

17.5.5Särskilt om sanktioner mot fysiska personer i förhållande till förbudet mot dubbel lagföring

		och rätten att inte belasta sig själv........................	433
17.6	Tillsyn och sanktioner i fråga om gränsöverskridande
	verksamhet.............................................................................		436
	17.6.1	Utländska finansiella verksamheter......................	436
	17.6.2	Utländska icke-finansiella verksamheter..............	443
	17.6.3 Tillsynen över verksamhetsutövare som
		etablerar sig i en annan medlemsstat ....................	444
	17.6.4 Krav på samarbete mellan behöriga
		myndigheter i de länder där
		verksamhetsutövaren är hemmahörande
		och bedriver verksamhet .......................................	446
17.7	Övriga frågor av betydelse för ett effektivt system
	för tillsyn ...............................................................................		447
	17.7.1 Bättre förutsättningar för en riskbaserad
		tillsyn......................................................................	447
	17.7.2 Tillgång till belastningsregistret och
		misstankesregistret................................................	450
17.8	Information om administrativa sanktioner och åtgärder
	till de europeiska tillsynsmyndigheterna.............................		454
18	Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt
	och finansiering av terrorism.....................................		455
18.1	Inledning................................................................................		455
	18.1.1	Fatfs reviderade rekommendationer ....................	455
	18.1.2 Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på
		samverkan och samordning...................................	457

Innehåll

SOU 2016:8

18.2 Det nuvarande samordningsorganet under
Finansinspektionen ..............................................................		459
18.3 Erfarenheter av andra samordningsorgan ...........................		460
18.3.1 Samverkansrådet mot grov organiserad
	brottslighet ............................................................	461
18.3.2	Operativa rådet......................................................	461
18.3.3	Samverkansrådet mot terrorism...........................	462
18.3.4 Skatteverkets nätverk mot penningtvätt..............		463
18.3.5	Samordningsfunktioners hållbarhet.....................	463
18.4 Behovet av en bredare samordning......................................		468
18.4.1	De internationella åtagandena ..............................	468
18.4.2 De nationella aktörernas behov............................		468
18.4.3	De nationella riskanalyserna.................................	470
18.5 Utformning av en ny samordningsfunktion.......................		472
18.5.1 Medverkande myndigheter och andra organ.......		472
18.5.2	Uppdrag och ansvarsområden..............................	474
18.5.3	Organisation..........................................................	482
18.5.4	Styrning .................................................................	486
18.5.5	Arbetsformer.........................................................	489
18.5.6	Rättslig reglering ...................................................	490

18.5.7Val av myndighet som ansvarig för

		samordningsfunktionen........................................	492
	18.5.8	Finansiering ...........................................................	495
18.6	Informationshantering och sekretess..................................		496
19	Finanspolisens roll och samarbete med andra
	finansunderrättelseenheter .......................................		501
19.1	Inledning ...............................................................................		501
19.2	Finanspolisens roll................................................................		502
	19.2.1 Finanspolisens roll i ljuset av Fatfs
		rekommendationer och det fjärde
		penningtvättsdirektivet.........................................	502
	19.2.2	Utredningen ..........................................................	503

SOU 2016:8	Innehåll
19.3 Finanspolisens samarbete med andra
finansunderrättelseenheter ...................................................	508

19.3.1Kraven enligt Fatfs rekommendationer och

det fjärde penningtvättsdirektivet ........................

508

19.3.2Närmare om Finanspolisens internationella

	samarbete ...............................................................	510
	19.3.3 Utredningen...........................................................	511
20	Statistik .................................................................	513
20.1	Inledning................................................................................	513
20.2	Huvuddragen enligt Fatfs rekommendationer
	och det fjärde penningtvättsdirektivet.................................	513
20.3	Utredningen ..........................................................................	514
21	Anpassning till förordningen om uppgifter som ska
	åtfölja överföringar av medel.....................................	519
21.1	Inledning................................................................................	519
21.2	Behovet av tillämpningsföreskrifter ....................................	520
21.3	Myndighet med ansvar för övervakning och ingripande ....	521
21.4	Sanktioner..............................................................................	523
21.5	Mekanism för rapportering av överträdelser.......................	525
21.6	Undantag från förordningen m.m. ......................................	527
	SÄRSKILT OM INSYN I FRÅGA OM ÄGANDE OCH
	KONTROLL I JURIDISKA PERSONER
22	Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska
	personer .................................................................	533
22.1	Inledande överväganden .......................................................	533
22.2	Direktivets och Fatfs bestämmelser ....................................	535

22.2.1Fatfs rekommendationer om verklig

huvudman...............................................................	535
22.2.2 Direktivets beaktandesatser..................................	535

Innehåll

SOU 2016:8

22.2.3 Direktivets bestämmelser om verkligt
huvudmannaskap och skyldigheter för
de juridiska personerna.........................................	536
22.3 En ny lag om registrering i syfte att förebygga
penningtvätt och finansiering av terrorism.........................	539
22.3.1 Skälen för att föreslå en ny lag .............................	539
22.3.2 Lagens tillämpningsområde..................................	540

22.3.3Juridiska personer som undantas från lagens

tillämpningsområde...............................................	542
22.4 Definition av verklig huvudman..........................................	546
22.4.1 Allmän definition..................................................	546
22.4.2 Hjälpregler för juridiska personer
som inte är stiftelser..............................................	548
22.4.3 Kontroll genom innehav av röster .......................	549

22.4.4Kontroll genom möjlighet att tillsätta eller entlediga styrelseledamöter eller motsvarande

funktionärer...........................................................	551
22.4.5 Indirekt kontroll ...................................................	552

22.4.6Avtal om att gemensamt kontrollera den

juridiska personen .................................................

552

22.4.7Kontroll som utövas av medlemmar av samma

familj ......................................................................

553

22.4.8Styrelsen eller andra fysiska personer med

	ledande befattningar som verklig huvudman.......	554
22.4.9	Verkligt huvudmannaskap i stiftelser ..................	556
22.4.10	Särskilda bestämmelser om truster som bildats
	med stöd av utländsk rätt .....................................	559
22.5 Krav på den juridiska personen, registrering m.m..............		560
22.5.1	Inledande överväganden .......................................	560

22.5.2Den juridiska personens undersöknings-

	och dokumentationsskyldighet............................	561
22.5.3	Tillhandahållande av informationen.....................	565
22.5.4	Sanktioner om dokumentationen
	inte lämnas ut ........................................................	566
22.5.5 Anmälan till registret och registrets innehåll ......		569

SOU 2016:8

Innehåll

22.5.6När en anmälan ska ske för juridiska personer

som omfattas av krav på registrering i andra
register....................................................................	571
22.5.7 Anmälan för juridiska personer som inte
omfattas av ett krav på registrering ......................	573
22.5.8 En möjlighet att anmäla uppgifter om
företrädare till registret .........................................	574

22.5.9Vissa oregistrerade juridiska personers skyldighet att anmäla uppgifter om företrädare

till registret.............................................................

576

22.5.10Vissa undantag för juridiska personer som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat

		sådant ändamål.......................................................	577
	22.5.11	Anmälan som ska göras av en förvaltare
		av en trust...............................................................	580
22.6 Registreringsmyndighet och handläggningen hos
	registreringsmyndigheten.....................................................		581
	22.6.1	Registreringsmyndighet ........................................	581
	22.6.2	Brister i anmälan ....................................................	581
	22.6.3	Föreläggande vid utebliven anmälan ....................	583
	22.6.4	Föreläggande vid felaktiga uppgifter....................	583
	22.6.5	Sanktionsavgift ......................................................	585
	22.6.6	När en sanktionsavgift inte ska beslutats.............	586
	22.6.7	Möjlighet till indrivning av sanktionsavgiften .....	587
	22.6.8	Vitesförelägganden................................................	587
	22.6.9	Straff.......................................................................	589
	22.6.10	Anmälan om oriktiga eller ofullständiga
		uppgifter i registret................................................	589
22.7	Övriga bestämmelser ............................................................		590
	22.7.1	Överklagande.........................................................	590
	22.7.2	Bemyndigande .......................................................	591
IKRAFTTRÄDANDE OCH ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER
		SAMT KONSEKVENSANALYS
23	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		595
23.1	Ikraftträdande .......................................................................		595

Innehåll

SOU 2016:8

23.2 Övergångsbestämmelser ......................................................

596

23.2.1Affärsförbindelser som har etablerats

		före den 26 juni 2017 ............................................	596
	23.2.2	Tillsynsärenden som inletts
		före den 26 juni 2017 ............................................	597
	23.2.3 Särskilda övergångsbestämmelser i vissa
		rörelselagar.............................................................	598
	23.2.4 Förslaget till lag om registrering i syfte att
		förebygga penningtvätt och finansiering av
		terrorism ................................................................	602
24	Konsekvensanalys....................................................		603
24.1	Inledning ...............................................................................		603
24.2	Konsekvenserna av föreslagen penningtvättsreglering ......		603
	24.2.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	603
	24.2.2 Tillkommande kostnader och effekter för
		spelbranschen ........................................................	605
	24.2.3 Tillkommande kostnader för personer som
		yrkesmässigt handlar med varor...........................	620
	24.2.4 Tillkommande kostnader för pantbanker............		624
	24.2.5 Tillkommande kostnader för värdebolag.............		628
	24.2.6 Tillkommande kostnader för förmedlare av
		hyresrätter till lokaler ...........................................	632
	24.2.7 Tillkommande kostnader för befintliga
		verksamhetsutövare ..............................................	636

24.2.8Tillsynsmyndigheterna – tillkommande

kostnader och finansiering ...................................

641

24.2.9Särskilt om vissa kostnader för tillsynsmyndigheter och domstolar när det

	gäller sanktioner m.m. ..........................................	650
24.2.10	Samordningsfunktionen – resursbehov,
	kostnader och finansiering ...................................	650
24.2.11	Sammanfattning av kostnader ..............................	656
24.2.12 Potentiella effekter och samhällsekonomiska
	vinster av inkorporering av direktivet..................	657
24.2.13	Kostnadseffektivitet..............................................	661

SOU 2016:8		Innehåll
24.3 Konsekvenserna av förordningen om uppgifter som ska
åtfölja överföringar av medel................................................		663
24.4 Konsekvenser av föreslagen lag (2017:000) om
registrering i syfte att förebygga penningtvätt
och finansiering av terrorism................................................		664
24.4.1	Berörda juridiska personer....................................	664
24.4.2 Samhällsekonomiska vinster av regleringen.........		666
24.4.3 Konsekvenser för enskilda juridiska personer.....		666
24.4.4	Konsekvenser för registreringsmyndigheten.......	669

24.4.5Kostnadsmässiga konsekvenser för andra

	myndigheter...........................................................	674
24.4.6 Informationsinsatser .............................................		676
	SÄRSKILDA YTTRANDEN
Särskilda yttranden ..........................................................		679
	BILAGOR
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:140 .........................................	689
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:49 ...........................................	695
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2015:110 .........................................	697
Bilaga 4	Konsekvenser för Lotteriinspektionen med
	anledning av implementeringen av det fjärde
	penningtvättsdirektivet ................................................	699

DEL 2

25Författningsförslag

26Författningskommentar

Bilaga 5 Det fjärde penningtvättsdirektivet

Bilaga 6 EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Bilaga 7 Jämförelsetabell

Sammanfattning

Inledning

Det finns olika sätt att angripa penningtvätt och finansiering av terrorism. Straffrättsliga regelverk och metoder är ett sätt. För att effektivt förebygga och förhindra företeelserna är dock det brotts- förebyggande, proaktiva, arbetet av största vikt. Därför finns regler av administrativ art som ålägger företag, myndigheter och andra aktörer att vidta åtgärder för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Den svenska administrativa regleringen utgår från lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penning- tvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Penningtvättsregleringen utgör också inslag i flera rörelselagar och andra författningar.

Dagens penningtvättsreglering grundar sig till stor del på EU:s tredje penningtvättsdirektiv.1 EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på de rekommendationer som utarbetats av Financial Action Task Force (Fatf). Fatfs rekommendationer utgör internationella standarder för hur penningtvätt och finansiering av terrorism (och numera även spridning av massförstörelsevapen) ska bekämpas.

Under 2012 reviderade Fatf sina rekommendationer. Som en följd därav antog EU, under våren 2015, två nya rättsakter. Dels antogs det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet; Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015, om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penning-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Sammanfattning

SOU 2016:8

tvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europarlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kom- missionens direktiv 2006/70/EG, dels en reviderad förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel; Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upp- hävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

Som ett första led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effek- tivisera bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terro- rism genom att 1) genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt, 2) genomföra vad som därutöver krävs för att uppfylla Fatfs rekommendationer samt 3) anpassa svensk rätt till den revi- derade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Som ett andra led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstrukturering som bedöms ändamålsenlig.

En ny penningtvättslag

De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirek- tivet föreslås till stora delar regleras i penningtvättslagen. Utred- ningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny. Strukturen i den nya lagen är förändrad. Den nya lagtexten har också i vissa avseenden fått en ny utformning; regelmassan har delats upp i ett större antal kapitel och paragrafer och mellan para- graferna har det förts in flera rubriker.

Genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänt om det nya direktivet

Det nya penningtvättsdirektivet omfattar, liksom sin föregångare, bestämmelser om hur enskilda aktörer, myndigheter och andra organ samt medlemsstaterna ska förhindra att unionens finansiella system utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Tongivande är de bestämmelser som ålägger de enskilda aktörerna

SOU 2016:8

Sammanfattning

skyldigheter. De enskilda aktörerna benämns i direktivet för ansva- riga enheter. I enlighet med nu gällande penningtvättslag har dock utredningen valt att benämna dessa verksamhetsutövare.

Grundprinciperna i det nya direktivet är i flera avseenden desamma som tidigare, men de nya reglerna är betydligt mer detal- jerade. Direktivet genomsyras till en början – och som en följd av Fatfs reviderade rekommendationer – av en riskbaserad ansats i än högre utsträckning än tidigare. I direktivet slås fast att använd- ningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför har införts utökade krav på att den riskbaserade metoden ska användas. Ett uttryck för detta är att europeiska riskbedöm- ningar ska genomföras minst vartannat år, under ledning av kom- missionen. Även medlemstaterna åläggs en skyldighet att genom- föra nationella riskbedömningar och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Slutligen omfattar direktivet uttryckliga bestämmelser om att verksamhetsutövare ska genomföra egna riskbedömningar.

Genom direktivet utvidgas den krets verksamhetsutövare som ska omfattas av regleringen. Direktivet omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Därutöver omfattas fysiska och juri- diska personer som yrkesmässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant i en större utsträckning än tidigare.

I övrigt omfattar huvuddragen i direktivet nya regler om för- enklade och skärpta krav på kundkännedom och en omfattande tillsyns- och sanktionskatalog.

Dessutom ställs uttryckliga krav på samarbete mellan nationella och internationella myndigheter. Bl.a. finns krav på att varje med- lemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion. Samord- ningsfunktionen, som ska etableras genom en särskild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

En av de största nyheterna i direktivet är att juridiska personer inom en medlemsstats territorium förutsätts att tillhandahålla upp- gifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter ska också finnas tillgängliga i ett centralt register som myndigheter och verksam- hetsutövare i princip ska ha obegränsad tillgång till. Uppgifterna

Sammanfattning

SOU 2016:8

ska också, med vissa begränsningar, vara tillgängliga för allmän- heten.

Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att mera långt- gående bestämmelser än vad direktivet kräver kan införas i nationell rätt.

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism (kapitel 9)

Penningtvättslagens nuvarande definitioner av penningtvätt och finan- siering av terrorism är i sig förenliga med motsvarande definitioner i direktivet.

Sedan den nuvarande penningtvättslagen trädde i kraft har emeller- tid det tillkommit en ny lag om straff för penningtvättsbrott.2 Utredningen föreslår att definitionen av penningtvätt i penning- tvättslagen anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i den särskilda lagen. Förslaget till ny defi- nition anknyter alltså till de centrala straffbestämmelserna i lagen om straff för penningtvättsbrott. Vidare föreslår utredningen att vissa förfaranden jämställs med penningtvätt vid tillämpningen av penningtvättslagen. De förfaranden som föreslås jämställas med penningtvätt är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling. Penningtvättslagen blir således ut- tryckligen tillämplig även när någon t.ex. tar ut kontanter från ett konto för att betala svarta löner.

Även definitionen av finansiering av terrorism föreslås få en annorlunda utformning. Detta bl.a. med hänvisning till att defini- tionen ska överensstämma med de förestående ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.3

2SFS 2014:307.

3Ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall beräknas träda i kraft den 1 april 2016 (prop. 2015/16:78). Beslut av riksdagen förväntas den

10februari 2016.

SOU 2016:8

Sammanfattning

Penningtvättslagens tillämpningsområde (kapitel 10)

Som en följd av kravet i direktivet föreslår utredningen att penning- tvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även andra tillhandahållare av speltjänster än dem som tillhandahåller kasino- spel enligt kasinolagen (1999:355). Penningtvättslagens tillämp- ningsområde utvidgas till att även omfatta anordnare av speltjänster som bedrivs med stöd av tillstånd eller registrering enligt lotteri- lagen (1994:1000). Vissa typer av speltjänster undantas från lagens tillämpningsområde. De verksamheter som undantas är statens premieobligationer, s.k. massmedialotterier samt vissa lotterier som inte kräver tillstånd och där förutsättningarna för att få anordna verksamheten är kraftigt begränsade. Vidare undantas spel på varu- spelsautomater från penningtvättslagens regler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas också att föreskriva ytterligare undantag för sådana speltjänster där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan bedömas som låga. Sådana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha be- tydelse belyses.

Med anordnare ska avses de aktörer som har möjlighet att an- söka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Ombud, som t.ex. säljer lotterier för anord- narnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt om- fattas av de krav penningtvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot kommer även vissa av dessa att påverkas av regleringen.

Utredningen föreslår vidare att penningtvättslagens tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, i den utsträckning som utbetalt eller mot- taget belopp är minst motsvarande 5 000 euro i kontanter. I detta avseende går utredningen längre än vad direktivet kräver (direk- tivets beloppsgräns avseende vilka kontanthandlare som ska om- fattas är 10 000 euro).

Vidare går utredningen längre än vad direktivet kräver genom att föreslå att även de s.k. värdebolagens tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter ska omfattas av penningtvättslagen. Därutöver föreslår utredningen att de som driver verksamhet enligt pantbankslagen och hyresförmedlare till lokaler ska inbegripas i regleringen i egenskap av verksamhetsutövare.

Sammanfattning

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter (kapitlen 11–13)

I det fjärde penningtvättsdirektivet betonas den riskbaserade ansatsen. Denna, som också brukar benämnas för det riskbaserade förhåll- ningssättet, utgår från att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall. De skiljer sig t.ex. åt mellan länder, kunder, verksamheter m.m. I ett riskbaserat förhållningssätt ligger också att riskerna är föränderliga. Det riskbaserade förhåll- ningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att han- tera riskerna för att ett system, t.ex. en verksamhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhets- utövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaran- den, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna. Flest åtgärder ska sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följ- aktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Verksamhetsutövares hela arbete mot penningtvätt och finan- siering av terrorism bör utgå från det riskbaserade förhållnings- sättet. Därför föreslår utredningen att detta tydliggörs i den nya penningtvättslagen. Dess position flyttas fram och bestämmelser som beskriver det riskbaserade förhållningssättet införs.

När det gäller verksamhetsutövarens skyldigheter är grunden för tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet att göra en riskbedömning av sin verksamhet. Kravet på riskbedömning, som redan finns i den nuvarande lagen, innebär att verksamhetsutövaren ska kartlägga riskerna för penningtvätt och finansiering av terro- rism, skaffa sig tillräcklig kunskap om dem och förstå dem. Efter- som riskbedömningen är av sådan väsentlig betydelse för verksam- hetsutövarens system så föreslår utredningen att dess position flyttas fram i penningtvättslagen.

Utifrån riskbedömningen ska verksamhetsutövaren sedan arbeta fram rutiner, dvs. riktlinjer, förfaranden, kontrollåtgärder m.m., som syftar till att motverka de risker som identifieras. Kravet på att verksamhetsutövaren ska ha interna rutiner föreslås överföras till den nya lagen i det närmaste oförändrat. Dock omfattar förslaget även införandet av en bestämmelse som uttryckligen anger att en

SOU 2016:8

Sammanfattning

verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern även ska upprätta koncernövergripande rutiner.

Rutinerna, utgör, tillsammans med riskbedömningen basen för verksamhetsutövarens arbete för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångspunkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder såsom genomförandet av kundkontroller, granskning av transaktioner och aktiviteter och rapporteringen till Polismyndig- heten (Finanspolisen).

När det gäller bestämmelserna om kundkännedom föreslår ut- redningen att de nu gällande bestämmelserna behålls i flera delar. Till följd av direktivets mer detaljerade krav föreslår utredningen att kundkännedom ska krävas också i några ytterligare situationer. Bestämmelser införs om att verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Vidare införs bestämmelser som specifikt tar sikte på anordnare av kasinospel och andra speltjänster samt de som yrkesmässigt handlar med varor med kontanter.

Även när det gäller själva kundkännedomsåtgärderna kvarstår flera regler i sin nuvarande form. Utredningen föreslår dock för- ändringar i några avseenden. Till en början föreslås vissa förtyd- liganden. Utredningen föreslår också att den nya penningtvätts- lagen inte ska hänvisa till åtgärder för grundläggande kundkänne- dom. Detta bl.a. med hänvisning till att termen varken används i Fatfs rekommendationer eller i direktivet. Vidare förändras defini- tionen av affärsförbindelse och verklig huvudman något, vilket även påverkar kundkännedomsåtgärderna. Affärsförbindelse definieras i förslaget på så sätt att det tydliggörs att en affärsförbindelse kan uppkomma genom konkludent handlande i en redan befintlig kund- relation. Verklig huvudman föreslås i penningtvättslagen definieras som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Därutöver föreslår utredningen vissa särskilda regler när det gäller kundkännedom i fråga om livförsäkringar, andra investeringsrela- terade försäkringar och truster.

Vad avser omfattningen av kundkännedomsåtgärderna föreslår utredningen bestämmelser som beskriver den bedömning verksam- hetsutövare ska göra av kundens risk. Möjligheterna att använda sig av förenklade förfaranden stramas upp som en följd av direktivets

Sammanfattning

SOU 2016:8

krav och en tydligare riskbaserad ansats anläggs. Förenklade åtgär- der ska fortsättningsvis vara möjliga att tillämpa på de områden som i dag är undantagna från vissa kundkännedomsåtgärder. För- enklade åtgärder får dock enbart vidtas om verksamhetsutövare i det enskilda fallet kan konstatera att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Vissa undantag från somliga kund- kännedomsåtgärder medges dock i fråga om företag vars värde- papper är upptagna till handel på en reglerad marknad, elektroniska pengar och gemensamma konton som förvaltas av advokater och biträdande jurister.

När det gäller skärpta åtgärder, dvs. kundkännedomsåtgärder som ska vidtas i de fall risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög, föreslås förändringar bl.a. i det avseendet att skärpta åtgärder som huvudregel alltid ska vidtas med kunder etablerade i s.k. högrisktredjeländer som ska identifieras av Europeiska kom- missionen.

Det riskbaserade förhållningssättet ska även prägla bestämmel- serna om granskning och rapportering på ett mer uttalat sätt än vad som är fallet i dag. En följd av detta är att granskningsskyldigheten knyts till aktiviteter i stället för transaktioner. Granskningen ska utgå från de risker som är relevanta för respektive verksamhets- utövare. Utredningen vill tydliggöra att fokus för granskningen i första hand bör vara avvikelser från vad verksamhetsutövaren har anledning att förvänta sig av en viss kund eller kundrelation. Verk- samhetsutövare ska rapportera misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen), oavsett om det förekommit en transaktion eller inte. Bestämmel- serna om rapportering och vilka uppgifter som ska anges i rappor- ten, överförs med i stort sett samma innehåll som framgår i den befintliga lagen. Det förtydligas dock att verksamhetsutövaren i rapporten ska ange om denna avstått från att utföra en viss trans- aktion, i syfte att underrätta Polismyndigheten (Finanspolisen) om behov av återkoppling.

Utredningens förslag till ny penningtvättslag omfattar en för- ändrad struktur av bl.a. de bestämmelser som reglerar verksamhets- utövares skyldigheter. Genom denna förändring avser utredningen inte enbart göra lagstiftningen mer lättöverskådlig. Utredningen avser också belysa det faktum att samtliga led i verksamhets- utövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är

SOU 2016:8

Sammanfattning

avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade för- hållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kundkännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder förutsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv.

Bevarande av uppgifter och handlingar samt behandling av personuppgifter (kapitel 14)

När det gäller behandling av personuppgifter föreslår utredningen att huvuddragen i nuvarande 4 kap. penningtvättslagen förs in i den nya lagen.

Den nya penningtvättslagen föreslås dock beskriva ändamålet med verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling på ett annat sätt. Vidare föreslår utredningen bestämmelser som möjliggör viss samkörning av register mellan verksamhetsutövare som är att anse som kreditinstitut och finansiella institut.

Penningtvättslagens företräde framför 21 § personuppgiftslagen föreslås att klargöras. Förslaget innebär i huvudsak att en verksam- hetsutövare får behandla personuppgifter om lagöverträdelser om det är nödvändigt för att uppfylla gransknings- och rapporterings- skyldigheten.

Vad gäller bevarande av handlingar och uppgifter som använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom samt vid den närmare granskningen och rapporteringen föreslås att huvudregeln, liksom redan är fallet i dag, ska vara en lagringstid om fem år. Om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism ska verksamhetsutövare kunna be- vara handlingar och uppgifter under en längre tid än fem år. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tio år.

Sammanfattning

SOU 2016:8

Intern kontroll m.m. (kapitel 16)

För att genomföra direktivets krav på ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m. föreslår utredningen en, i viss utsträckning, ny reglering.

Utredningen föreslår att det av penningtvättslagen ska framgå att verksamhetsutövares interna rutiner och, i tillämpliga fall, kon- cerngemensamma rutiner ska fastställas av verksamhetsutövarens styrelse. I sådana juridiska personer som inte har en styrelse före- slås denna skyldighet åligga den eller de personer som har mot- svarande funktion och ansvar. Om det är lämpligt ska styrelsen eller motsvarande funktion kunna delegera dessa uppgifter. I de fall skyldigheterna enligt lagen åligger enskilda fysiska personer i egen- skap av verksamhetsutövare, ska skyldigheterna som huvudregel i fråga om rutiner ändå åligga den juridiska personen på samma sätt som gäller enligt befintlig lagstiftning.

Om det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och natur föreslås en styrelseledamot pekas ut som ansvarig för att kontrollera att styrelsens beslut om åtgärder enligt denna lag genomförs. Om det är motiverat med hänsyn till verksamhets- utövarens storlek och natur ska därtill en person på ledningsnivå utses till centralt funktionsansvarig. Denna person ska ha ansvar för att kontrollera att det i verksamheten finns riktlinjer, kontroller och förfaranden som effektivt hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten, samt ha ansvaret för att rapportering av misstänkta aktiviteter sker till Polismyndigheten (Finanspolisen).

I de fall det är motiverat föreslår utredningen vidare att verk- samhetsutövare ska utse en oberoende granskningsfunktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och förfaranden som han- terar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten.

I penningtvättslagen föreslås också införandet av en bestäm- melse som anger ramarna för när en aktör, vars huvudkontor är beläget i en annan medlemsstat och som i Sverige bedriver verk- samhet som betaltjänstleverantör eller utgivare av elektroniska pengar i annan form än filial, ska utse en central kontaktpunkt här i landet.

Både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheterna ska enligt förslagen åläggas att införa ändamålsenliga system för att om-

SOU 2016:8

Sammanfattning

händerta anmälningar om misstänkta regelöverträdelser av verk- samhetsutövare. Personer som väljer att anmäla misstänkta miss- förhållanden ska både hos verksamhetsutövare och hos tillsyns- myndigheterna erhålla skydd för uppgifter som kan komma att av- slöja deras identitet.

Tillsyn (kapitel 17)

Förslagen innebär i vissa avseenden nya krav på tillsynsmyndig- heterna.

Lotteriinspektionen åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvätts- lagen i fråga om de anordnare av speltjänster som regleringen föreslås utvidgas till att omfatta. De tre länsstyrelserna i storstads- länen, dvs. i Stockholm, Västra Götaland och Skåne, åläggs tillsyns- ansvar enligt penningtvättsregleringen när det gäller verksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000). Fastighetsmäklarinspektionen åläggs tillsynsansvaret över de tillkommande hyresförmedlarna till lokaler. Finansinspektionens tillsynsuppgifter utsträcks, i fråga om penningtvättsregleringen, till att omfatta även värdebolagens upp- räkningsverksamhet.

Flera av rörelselagstiftningarna kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn.

Sanktioner m.m. (kapitel 17)

För att uppfylla direktivets krav på en sanktionsregim föreslås flera lagstiftningsåtgärder

Tillsynsmyndigheterna ges t.ex. rätt att ingripa mot verksam- hetsutövare genom beslut om sanktionsavgifter. I de finansiella rörelselagarna anpassas befintliga system till direktivets krav, vilket innebär att nya tak för bestämmande av avgifternas storlek be- stäms. I de icke-finansiella rörelselagarna införs bestämmelser som möjliggör beslut om sanktionsavgifter enligt vad direktivet kräver.

Åtgärder och sanktioner ska inte bara kunna beslutas mot verk- samhetsutövare utan också mot fysiska personer som företräder verksamhetsutövare som styrelseledamot, verkställande direktör eller på motsvarande sätt. Utredningen föreslår att myndigheterna ska kunna ingripa mot företrädare genom förbud att utöva funk-

Sammanfattning

SOU 2016:8

tioner eller genom beslut om sanktionsavgift. Här föreslår utred- ningen att de principer om sanktionsföreläggande som i dag finns i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tilläm- pas.

När det gäller advokater och biträdande jurister på advokatbyrå föreslår utredningen att sanktionsavgifter ska kunna riktas mot advokater. Om Advokatsamfundets disciplinnämnd bedömer att en högre avgift är motiverad än den straffavgift om 50 000 kronor, som samfundet redan i dagsläget har möjlighet att besluta om, före- slår utredningen att disciplinnämnden överlämnar frågan om beslut om sanktionsavgift till Justitiekanslern.

Samordningsfunktion (kapitel 18)

Såväl Fatfs rekommendationer som direktivet förutsätter att det finns effektiva mekanismer för samverkan när det gäller det natio- nella arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen föreslår i detta syfte att en ny samordningsfunk- tion inrättas, som ersätter dagens Samordningsorgan för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sam- ordningsfunktionen ska ha det övergripande nationella ansvaret för det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Samarbetet ska utgå från de myndigheter som genomförde den nationella riskbedömningen: Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspek- tionen, Kronofogdemyndigheten, Lotteriinspektionen, Revisors- nämnden, Polismyndigheten (tillsammans med särskild represen- tation från Finanspolissektionen), Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län. Även Advokatsamfundet ska erbjudas möjlighet att fullt ut delta i samordningsfunktionens arbete.

Även andra myndigheter, organ, verksamhetsutövare samt andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska, vid behov, kunna knytas till arbetet.

Samordningsfunktionen föreslås lokaliseras till Polismyndigheten. Nyckelbegreppen för den nya samordningsfunktionen föreslås vara informationsutbyte och kunskapsöverföring. Detta innefattar

SOU 2016:8

Sammanfattning

inte enbart att förse regimens olika aktörer med väl avpassad kun- skap. Det inbegriper bl.a. även kartläggning, analys, övervakning av risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare innefattar arbetet utformningen av strategier, policyer och metoder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Funktionens sam- ordningsansvar bör även omfatta genomförandet av nationella riskbedömningar och årliga nationella strategier, initiativ till förslag till förändringar i regelverk, samordning av föreskrifter och all- männa råd, metoder för tillsyn samt tillämpningen av sanktioner. Funktionen bör också vara ansvarig för informationsutbyte med organ som svarar för samordning av det brottsbekämpande arbetet. Samordningsfunktionen ska dock inte inkräkta på myndigheternas rätt till självbestämmande.

Andra förordade och föreslagna effektivitetsförbättringar (kapitel 13, 19 och 20)

Finanspolisen, som är Sveriges finansunderrättelseenhet, har en viktig roll i ett effektivt system för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen förordar att Polismyndighetens organisa- tion ses över så att Finanspolisens självständighet och tillgång till tillräckliga resurser kan garanteras. Utredningen förordar vidare att Finanspolisens arbete med strategisk analys av information, infor- mationsspridning och återkoppling till verksamhetsutövare vidare- utvecklas.

För att förbättra Finanspolisens tillgång till information föreslår utredningen vidare att Finanspolisen inte bara ska ha rätt att ställa frågor till verksamhetsutövare i anledning av en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finanspolisen ska också kunna ställa frågor till de aktörer som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål. Vidare föreslår utred- ningen att inte enbart tillsynsmyndigheter, som är fallet i dag, ska underrätta Finanspolisen om de upptäcker omständigheter som tyder på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Denna skyl- dighet ska också åligga andra myndigheter, dock enbart i samband med att de hanterar kontanter och under förutsättning att under- rättelse kan ske utan hinder av sekretess.

Sammanfattning

SOU 2016:8

När det gäller statistik föreslår utredningen inte några specifika och genomgripande insatser. Det kan dock konstateras att det fort- löpande pågår arbete för att ta fram uppgifter av högre kvalité.

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer (kapitel 22)

För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska till- handahålla uppgifter om verkliga huvudmän och att uppgifter ska lagras i ett centralt register föreslår utredningen införandet av en ny lag; en lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen föreslås innehålla bestämmelser om insyn i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden. I lagen an- ges hur juridiska personer ska samla in information om sina verk- liga huvudmän och hur informationen ska hållas tillgänglig. Infor- mationen om verkliga huvudmän ska samlas i ett centralt register.

Syftet med att göra informationen om ägar- och kontrollförhåll- anden tillgänglig är att motverka att de juridiska personerna ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen före- slås vara tillämplig på svenska juridiska personer. Från lagens tillämp- ningsområde undantas vissa juridiska personer, såsom t.ex. stat, landsting och kommuner samt juridiska personer där det offentliga har ett bestämmande inflytande, aktiebolag vars värdepapper är upp- tagna till handel på en reglerad marknad, dödsbon och konkursbon.

Den allmänna definitionen av verklig huvudman föreslås i den nya lagen vara densamma som den föreslagna definitionen i penning- tvättslagen: En fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar.

Anpassningar till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (kapitel 21)

Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den ska tillämpas av domstolar, myndigheter och av de verksam- hetsutövare som omfattas av den som direkt gällande rätt. Det krävs dock att förordningen kompletteras med regler av verkställ- ande karaktär. Jämfört med den tidigare förordningen finns ett

SOU 2016:8

Sammanfattning

större behov av anpassning och kraven är, särskilt när det gäller de sanktioner som ska kunna beslutas för överträdelser av förord- ningen, mera detaljerade.

Utredningen föreslår att den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja över- föringar av medel upphävs. I stället föreslår utredningen att natio- nella bestämmelser av verkställande karaktär införs i de rörelselagar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen är tillämplig. Vidare föreslår utredningen att vissa bestämmelser införs i penning- tvättslagen.

Utredningen föreslår att Finansinspektionen fortsättningsvis ska vara den behöriga myndighet som enligt förordningen över- vakar, vidtar åtgärder och meddelar beslut om sanktioner för att säkerställa att kraven i förordningen uppfylls.

Bestämmelser som reglerar sanktioner för överträdelser av för- ordningen föreslås föras in i lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse (LBF), lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (2010:751) om betaltjänster. Förslaget är att detta genomförs genom att en uttrycklig hänvisning till förordningen görs i de bestämmelser som reglerar sanktioner till följd av överträdelser av penningtvättslagen. Överträdelser av förordningen ska kunna sank- tioneras på motsvarande sätt som överträdelser av penningtvätts- regleringen.

Den lösning som utredningen förslagit i fråga om en mekanism för rapportering av överträdelser och anknytande frågor med anled- ning av penningtvättsdirektivet föreslås gälla även rapportering som avser överträdelser av förordningen. De behov av anpassning som detta medför föreslås tas om hand i de rörelselagar som reg- lerar betaltjänstleverantörernas verksamhet.

Möjligheten att undanta vissa transaktioner från förordningens tillämpningsområde föreslås fortsättningsvis utnyttjas och undan- taget genomförs som en särskild bestämmelse i lagen (2010:751) om betaltjänster.

Sammanfattning

SOU 2016:8

Ikraftträdande (kapitel 23)

Utredningen föreslår att den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 26 juni 2017. Vissa övergångsbestämmelser är nödvändiga.

Konsekvenser (kapitel 24)

Utredningens förslag kommer att medföra flera konsekvenser.

Att penningtvättsregleringen utvidgas till att omfatta flera verk- samhetsutövare medför t.ex. följande typer av kostnader: a) ökade administrativa kostnader för de nya verksamhetsutövarna, b) even- tuella intäktsförluster p.g.a. av att kunder är ovilliga att underkasta sig de utvidgade kontrollerna och c) ökade administrativa kostna- der för tillsynsmyndigheterna.

De största kostnaderna av förslaget till ny penningtvättsreglering faller på de nya verksamhetsutövarna.

Kostnaderna för den föreslagna samordningsfunktionen beräk- nas till drygt 29 mnkr/år varav 12 mnkr/år antas finansierade genom utökade anslag medan resten antas finansieras via de deltagande myndigheternas ordinarie anslag.

När det gäller kravet på uppgifter om verkliga huvudmän är det svårt att uppskatta konsekvenserna för de berörda juridiska per- sonerna, men kostnaden per juridisk person bedöms i genomsnitt bli låg. Bolagsverket, som föreslås föra registret över verkliga huvudmän, har beräknat kostnaden för etablering av registret till mellan 59,4–85 mnkr och därefter 14,9–21,1 mnkr per år. Även dessa beräkningar präglas dock av betydande osäkerhet. Finansiering av Bolagsverkets kostnader kan ske genom anslag eller genom att an- mälning till registret beläggs med en mindre avgift.

1 Utredningens uppdrag

1.1Inledning

Under de senaste årtiondena har åtgärder för att förhindra och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism stått högt upp på den internationella agendan. Från början låg fokus på att bekämpa penningtvätt från droghandeln och narkotikabrottsligheten. I dag är avsikten med de internationella regleringarna att motverka penning- tvätt avseende alla typer av brottslig verksamhet. Även ett brett spektrum av åtgärder för att bekämpa finansiering av terrorism in- begrips.

Det internationella arbetet styr inte bara inriktningen på gemen- samma strategier utan påverkar också, i hög grad, utformningen av de nationella systemen. Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger i väsentlig utsträckning på inter- nationella åtaganden.

Bildandet av Financial Action Task Force (Fatf) brukar beskri- vas som en milstolpe i det internationella arbetet.1 Fatf är ett mellan- statligt organ, vars huvudsakliga uppgift är att arbeta fram inter- nationella rekommendationer för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Numera omfattar rekommendationerna även åtgärder mot finansiering av massförstörelsevapen. Fatfs arbete har fått mycket stor spridning internationellt och ligger till grund för flera legala system.

EU:s regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från Fatfs rekommendationer. I vissa avseenden går EU:s regel- verk längre.

1 Se bl.a. Grahn, Thomas, Lundén, Fredric, Madstedt, Kent och Wendleby, Björn, Åtgärder mot penningtvätt m.m. – En praktisk vägledning och kommentar, Stockholm: Norstedts Juridik AB (2010), s. 21.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:8

Inom EU genomförs flera av rekommendationerna genom EU- direktiv. Några av rekommendationerna har genomförts genom för- ordningar. Under 2012 uppdaterade Fatf rekommendationerna och genomförde flera förändringar. Detta ledde till att ett reviderings- arbete påbörjades även inom EU. Den 20 maj 2015 antog EU två uppdaterade rättsakter. Den första och mest omfattande är det fjärde penningtvättsdirektivet.2 Den andra uppdaterade rättsakten som antagits är Europaparlamentets och rådets förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.3

Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till de lagänd- ringar som krävs i svensk rätt för att genomföra det fjärde penning- tvättsdirektivet och för att anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen. Utredningens uppdrag omfattar också att bedöma den svenska lagstiftningen utifrån Fatfs reviderade rekommenda- tioner samt att se över om den nuvarande strukturen i penning- tvättslagen är tydlig och ändamålsenlig.

1.2Penningtvätt och finansiering av terrorism som internationella och nationella företeelser

FN:s organ mot brott och narkotika, United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) gjorde i en rapport från 2011 bedöm- ningen att vinster från brott motsvarar 3,6 procent av den globala BNP:n.4 Om det legala finansiella systemet används till att tvätta pengar från brott och till att finansiera terrorhandlingar svärtas dess rykte, något som riskerar leda till ett minskat förtroende för de finansiella aktörerna. I en nederländsk studie från 2006 beskrivs

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terro- rism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om upp-

gifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

4 Pietschmann, Thomas och Walker John, Estimating Illicit Flows Resulting from Drug Trafficking and Other Transnational Organized Crime, Research Report/United Nations Office on Drugs and Crime UNODC, Vienna: UNODC (2011).

SOU 2016:8

Utredningens uppdrag

24 allvarliga effekter av penningtvätt.5 Bland de konsekvenser som nämns kan korruption och ökad brottslighet i övrigt här lyftas fram som exempel. Det demokratiska samhället hotas när ett av funda- menten, det finansiella systemet, används för illegala syften.

Strävan efter att uppnå en internationell standard för att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism har inte minst förstärkts efter terrordåden den 11 september 2001 och händelse- utvecklingen därefter. Utvecklingen av ett globalt och enhetligt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism motverkar möjligheterna för brottslingarna att byta land. Således finns det flera anledningar att agera både internationellt och nationellt. Under 2013 och 2014 genomfördes för första gången en nationell riskbedöm- ning när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism.6 Risk- bedömningen resulterade i två rapporter, i den ena analyserades riskerna för penningtvätt och i den andra finansieringen av terro- rism.7 I rapporten avseende penningtvätt gjordes en uppskattning att penningtvätt i Sverige omfattar mångmiljardbelopp. När det gäller finansiering av terrorism uttalades, om än med försiktighet, att det skulle kunna handla om miljonbelopp varje år.

1.3Målet: Ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens uppdrag, att anpassa det svenska regelverket till de internationella åtagandena, är ett led i arbetet med att skapa förut- sättningar för ett effektivt system – en regim – mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den naturliga frågan blir då vad som karakteriserar ett sådant heltäckande system?

Mycket kortfattat är kraven i de internationella åtagandena både av administrativ och av straffrättslig karaktär. De straffrättsliga och administrativa systemen kompletterar varandra.

5Unger, Brigitte, Ferwada, Joras, de Kruif, Wouter, Busuinoic, Madalina, Wokke, Kristen,

The amounts and the Effects of Money Laundering, Report for the Ministry of Finance (the Nederlands),Utrecht: Utrecht: School of Economics (2006), s. 110 ff.

6Regeringsbeslut II 4 2012-11-29, Fi2012/4457.

7Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013-08-30) samt Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning(2014-03-14), Gemensam myndighetsrapport/Finansinspektionen Dnr 2012-13024.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:8

Syftet med administrativa bestämmelser är främst att förhindra att det legala systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Insatserna på denna arena är brottsförebyggande, snarare än brottsutredande, medan de straffrättsliga åtgärderna är reaktiva till sin karaktär.

Fatfs rekommendationer omfattar såväl straffrättsliga som admini- strativa åtgärder. EU:s penningtvättsdirektiv, liksom den uppdate- rade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medelställer krav på såväl straffrättsliga som brottsförebyggande, administrativa åtgärder. Utredningen har vid sina överväganden främst utgått från det brottsförebyggande perspektivet.

1.4Det måste finnas goda förutsättningar

för samtliga aktörer att agera mot penningtvätt och finansiering av terrorism

I Sverige finns de brottsförebyggande, administrativa reglerna främst i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Även andra regle- ringar tar sikte på ett motverka penningtvätt och finansiering av terrorism.

Förutom att anpassa den svenska regleringen till unionsrätten och Fatfs reviderade rekommendationer har utredningen fått i upp- drag att överväga om det i något fall finns skäl att gå längre än vad de internationella åtagandena kräver. I uppdraget ingår också att se över strukturen i penningtvättslagen och eventuellt lämna förslag till förbättringar.

Utgångspunkten för utredningens genomförande i denna del har varit att den svenska regleringen måste vara anpassad för systemets samtliga aktörer. Både Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter präglas av en riskbaserad ansats. Denna risk- baserade, ”holistiska” metod innebär, enkelt uttryckt, att insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas efter behov, där riskanalysen ska ske genom en sammanvägning av de olika riskfaktorerna. Agerandet ska präglas mer av individuella, situations-

SOU 2016:8

Utredningens uppdrag

anpassade åtgärder än genomförande av schabloniserade förfaranden. Där riskerna är som störst ska flest resurser användas. I det fall riskerna är mindre behövs inte lika kraftiga åtgärder. Åtgärderna ska också vara proportionerliga. I annat fall riskerar systemet att mot- verka gynnsam tillväxt och god affärsverksamhet. Målsättningen, att skydda samhället från brott och att skydda stabiliteten och inte- griteten i det finansiella systemet, måste vägas mot behovet av att skapa ett regelverk som låter företag utveckla sin affärsverksamhet.

Det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism sker på tre nivåer. På den internationella nivånarbetas gemensamma principer fram. På den nationella nivån genomförs dessa av lagstiftaren och olika myndigheter. Lagstiftningsåtgärderna och de olika föreskrifterna riktar sig dock i huvudsak mot den tredje nivån, där de enskilda aktörerna finns. De enskilda aktörer som omfattas av regelverket benämns i det svenska systemet ”verk- samhetsutövare”8. Dessa utgörs i realiteten av både olika finansiella verksamheter, som t.ex. banker och växlingskontor, samt andra verksamheter som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarna kan alltså ses som aktörer i det nationella och internationella systemet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är dessa som har störst möjlighet att tidigt upptäcka oegentligheter.

Penningtvättlagens bestämmelser riktar sig först och främst till verksamhetsutövarna. Den talar t.ex. om vilka åtgärder som dessa måste vidta för att kontrollera sina kunder och kundernas aktivite- ter. Lagen reglerar också när och hur oegentligheter ska rapporteras till de brottsbekämpande organen. I penningtvättslagen finns vidare ett krav på att verksamhetsutövarna ska ha egna rutiner för hur riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska minimeras. Regleringen på penningtvättsområdet innehåller också bestämmelser om tillsyn och om ingripande mot verksamhetsutövare som över- träder bestämmelser i penningtvättslagen. Regler om tillsyn, ingripan- den och sanktioner är tydligt definierade i det fjärde penningtvätts- direktivet och medför, i slutändan, ett stort ansvar för verksam- hetsutövare att upprätthålla ett effektivt system för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering.

8 Direktivet använder uttrycket ”ansvariga enheter”.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:8

Att de internationella och nationella systemen kompletteras av enskilda verksamhetsutövares rutiner och kontrollfunktioner utgör en grundläggande förutsättning för ett effektivt system. Samtidigt är det också detta lapptäcke av regleringar och olika rutiner som gör arbetet så komplicerat. Noggranna överväganden måste därför göras i fråga om vilka verksamhetsutövare som bör omfattas av sys- temet, vilka regelinstrument som dessa behöver för att kunna full- göra sina skyldigheter samt hur myndigheter och organ ska få ingripa mot verksamhetsutövare som överträder sina skyldigheter. En mycket viktig fråga är också hur man skapar ändamålsenliga kontaktytor mellan verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och brottsbekämp- ande myndigheter och andra aktörer.

Utredningens uppdrag har bestått av flera moment. Att föreslå och skapa en ny penningtvättslag har varit ett. Att skapa goda förutsättningar för en god samverkan mellan de berörda aktörerna mot penningtvätt och finansiering av terrorism och på så sätt bidra till ett mer effektivt system, ett annat. Genomförandet av direk- tivets krav när det gäller tillsyn och sanktioner ett tredje. Ett ytter- ligare större fokus för utredningen har varit att införa det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvudmän. Även genomförandet av detta krav har stor betydelse för effektivi- teten i ett system för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

2 Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades väsentligen i januari 2015 och har innefattat regelbundna sammanträden. Utredningen har samman- trätt vid sammanlagt tolv tillfällen. Däremellan har fortlöpande sam- råd ägt rum mellan den särskilda utredaren, sekretariatet och exper- terna.

Utredningen har vidare fört diskussioner med ett flertal aktörer, bl.a. med AB Trav och Galopp (ATG), Svenska Bankföreningen, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Justitiekanslern, Polismyndigheten (inbegripet Finanspolisen), Lotteriinspektionen, Säkerhetspolisen, Värdebolaget Loomis, representanter från kansliet för Operativa rådet, Fastig- hetsmäklarinspektionen, Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Göta- land och Skåne, Sveriges advokatsamfund och Upplysningscentralen (UC). Fortlöpande diskussioner har även förts med företrädare från det finländska finansministeriet som haft i uppgift att genom- föra det fjärde penningtvättsdirektivet i finländsk rätt.

Den särskilda utredaren och sekreteraren har vidare deltagit i ett seminarium som genomfördes av Lotteriinspektionen under maj 2015.

Experterna har i stor omfattning bidragit till arbetet, bl.a. genom författande av textförslag och upprättande av promemorior.

Konsekvensanalysen har till övervägande del utförts av konsult- bolaget Mapsec KB, som också har biträtt vid utformningen av vissa organisatoriska inslag i förslaget om inrättande av en samord- ningsfunktion.

3 Betänkandets uppbyggnad

3.1Betänkandets huvudtext är uppbyggd i fyra delar

Betänkandets huvudtext som omfattas av denna del av betänkandet, volym 1, är huvudsakligen uppbyggd i fyra delar. Författningsför- slaget och författningskommentaren omfattas av volym 2.

3.2Del 1: Bakgrund

Först finns en inledande del som ger en bakgrund till utredningens överväganden och förslag (kapitel 4–7).

I kapitel 4 ges en översiktlig beskrivning av begreppen penning- tvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 5 görs några nedslag i den internationella utvecklingen i fråga om åtgärder för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 6 beskrivs det svenska systemet. Beskrivningen om- fattar en övergripande redogörelse av myndigheternas och andra aktö- rers arbete för att förebygga och förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism. Redogörelsen inbegriper också en översiktlig beskrivning av den rättsliga regleringen på området.

I kapitel 7 redogör utredningen för huvuddragen i Fatfs revi- derade rekommendationer, det fjärde penningtvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen om uppgifter som ska åtfölja över- föringar av medel.

Betänkandets uppbyggnad

SOU 2016:8

3.3Del 2: Överväganden och förslag

Den andra delen behandlar de allra flesta av utredningens överväg- anden och förslag.

I kapitel 8 redogör utredningen för de allmänna utgångspunkterna för sina förslag.

Kapitel 9 behandlar utredningens förslag till förändrade defini- tioner av penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 10 redogör utredningen för sina övervägandena och förslag när det gäller lagens tillämpningsområde.

Kapitel 11 behandlar vissa av verksamhetsutövarens skyldigheter såsom kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt, verksamhetsutövarens riskbedömning och interna rutiner m.m.

I kapitel 12 behandlas reglerna om kundkännedom.

Kapitel 13 omfattar verksamhetsutövarens gransknings- och rapporteringsskyldighet.

I kapitel 14 redogör utredningen för sina överväganden och för- slag när det gäller behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar och uppgifter.

Kapitel 15 omfattar vissa överväganden och förslag när det gäller gränsöverskridande verksamheter.

I kapitel 16 redogörs för ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll m.m.

Kapitel 17 behandlar tillsyn och sanktioner.

I kapitel 18 behandlas nationell samordning och av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Kapitel 19 tar sikte på Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter.

Kapitel 20 behandlar statistik.

Kapitel 21 ägnat åt att anpassa svensk rätt till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.

SOU 2016:8

Betänkandets uppbyggnad

3.4Del 3: Särskilt om uppgifter om verkliga huvudmän

Den tredje delen, som redovisas i kapitel 22, är särskilt ägnad åt det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvud- män som ska tillhandahållas av juridiska personer och finnas till- gängliga i ett centralt register.

3.5Del 4: Ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m.

Den fjärde delen består av överväganden och förslag när det gäller ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 23). Denna del omfattar även konsekvensanalysen (kapitel 24).

BAKGRUND

4Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

4.1Inledning

Den gemensamma nämnaren för penningtvätt och finansiering av terrorism är utnyttjandet av det finansiella systemet för illegala ända- mål. Detta är också anledningen till att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ofta behandlas i samma kontext.

Den principiella skillnaden är att penningtvätt syftar till att dölja en vinstgenererande brottslig handling, något som inte behöver vara fallet vid finansiering av terrorism, eftersom terrorism kan finan- sieras med legalt intjänade medel. Syftet i båda fallen är alltid att möjliggöra för någon att begå brott.

Detta kapitel innehåller en mera översiktlig beskrivning av före- teelserna som sådana. Frågor om hur begreppen ska definieras i penningtvättslagen behandlas i kapitel 9.

4.2Penningtvätt

4.2.1”Klassisk penningtvätt”

Termen penningtvätt tros ha introducerats 1986 i US Money Laundering Control Act of 1986.1 Begreppet har alltsedan dess an- vänts flitigt i olika sammanhang. Innebörden kan emellertid variera beroende på i vilket sammanhang det används.2 Måhända är det inte möjligt att ge termen någon allmängiltig innebörd. Penningtvätt kan

1Bergström, Maria, SvJT 2011s. 359; EU som lagstiftare inom straffrätten och reglerna mot penningtvätt.

2Från svart till vitt och gråzonen däremellan – En skrift om penningtvätt, Skrift från Rikspolis- styrelsen, Stockholm (2011) s. 3.

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

ta sig många olika uttryck3 och angripas på flera olika sätt, vilket kan vara en förklaring till att begreppet ges något olika betydelse beroende på sammanhanget.

Utredningens uppdrag utgår från de uppdaterade EU-rättsakter- na. I avsaknad av vedertagen definition får därför den innebörd som penningtvätt ges i det fjärde penningtvättsdirektivet här fungera som utgångspunkt. I artikel 1.3 anges att följande uppsåtliga handlingar utgör penningtvätt:

a)Omvandling eller överföring av egendom, i vetskap om att egen- domen härrör från brottslig handling eller från medverkan till brottslig handling, i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung eller för att hjälpa någon som är delaktig i en sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande.

b)Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffen- het eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brottslig handling eller från medverkan till en sådan hand- ling.

c)Förvärv, innehav eller brukande av egendom, i vetskap om, vid tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brottslig handling eller från medverkan till en sådan handling.

d)Deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och medhjälp, underlättande och rådgivning vid utförandet av någon av de handlingar som avses i leden a, b och c.

Definitionen i det fjärde penningtvättsdirektivet är i stort densam- ma som i dess föregångare. Definitionen i penningtvättsdirektivet kan sägas beskriva den ”klassiska penningtvätten”. Den bygger på att det finns ett förbrott i bakgrunden och att egendom som härrör från det förbrottet tvättas vit på något av de sätt som anges i artikeln.

3 Se Penningtvätt och annan penninghantering, Rapport/ Brottsförebyggande rådet 2015:22.

SOU 2016:8

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

Traditionellt har penningtvätt brukat ges tre olika syften:

•Brottutbytena ska omvandlas så att de verkar vara legalt för- tjänade.

•Egendomens illegala ursprung och ägarskap ska döljas.

•En godtagbar, laglig förklaring till pengarnas ursprung ska skapas.

Dessa tre syften beskrivs i litteraturen ofta som en process och delas in i tre faser, som delvis överlappar varandra.4 Dessa är: place- ringsfasen, skiktningsfasen och integreringsfasen.

Placeringsfasen

I placeringsfasen förs brottsutbytet in i det legala finansiella syste- met. Egendomen placeras inte sällan på ett bankkonto. Ett vanligt tillvägagångssätt är att egendomen delas i flera mindre partier och sätts in på olika konton, i olika länder.5 Om brottsutbytet består av kontanter i mindre valörer förekommer det ofta att dessa växlas till större valörer innan de sätts in på konton. Detta för att minska risken för att bli upptäckt. Det är också vanligt att anlita bulvaner för insättningar för att undvika uppmärksamhet. Metoderna för penningtvätt kan vara mycket avancerade och svåra att upptäcka redan i placeringsfasen.

Skiktningsfasen

Om placering av brottsutbytet lyckas följer normalt den s.k. skikt- ningsfasen. Nu genomförs flera transaktioner med egendomen. Stra- tegin, som går ut på att förvirra och förleda, syftar till att dölja medlens olagliga ursprung och ägarskap. Pengar förflyttas mellan olika bankkonton. Handel med värdepapper, köp av försäkringar, uttag i form av postväxlar eller checkar förekommer. Även mycket komplicerade upplägg förekommer. Egendomen kan exempelvis

4Se bl.a. Penningtvätt-Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brotts- förebyggande rådet 2011:4, s. 24 ff.

5Penningtvätt inom den grova organiserade brottsligheten, Rapport/Rikskriminalpolisen 2010:2, s. 13.

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

plockas ut ur det finansiella systemet tillfälligt och sättas in igen, på ett helt annat ställe.

Integreringsfasen

Integreringsfasen anses normalt vara det sista steget i penning- tvättsprocessen.6 Denna fas går ut på att skapa en legitim förklaring till varifrån egendomen kommer. Ett exempel är att spel- och vinst- kuponger köps med kontanter. Sedan kan verifikatet inkasseras och pengarna har, till synes, fått ett legalt ursprung.

Penningtvätt som föränderligt fenomen

De tre klassiska syftena och faserna med penningtvätt ger ingen fullödig beskrivning av fenomenet. Det bör framhållas att tanken om penningtvättens tre syften och faser härrör från tiden då åtgär- der mot penningtvätt endast omfattade egendom härrörande från narkotikabrottslighet – och då kontanter var en självklar utgångs- punkt för penningtvätt.

I dag är ett vanligt syfte med penningtvätt att föra undan eller omvandla egendom för att försvåra för myndigheterna att spåra den. Medlen finns också som utgångspunkt inte sällan inom det finansiella systemet. Brottslingen måste omvandla dem till kontan- ter alternativt föra ut dem ur landet för att försvåra för myndig- heter att spåra dem. Bulvaner används inte sällan för att ta ut medel ur det finansiella systemet.7 Detta gäller t.ex. för olika former av skattebrott och vid olika former av bedrägerier, där brottet ofta genomförs genom en förmögenhetsöverföring inom det finansiella systemet, för att sedan förflyttas på ett sätt som försvårar spårandet av medlem.

Även när det gäller narkotikabrott finns exempel på att man får betalt inom ramen för det finansiella systemet, t.ex. genom att någon annan upplåter sitt konto.

6Det talas ibland om en fjärde fas, den s.k. återinvesteringsfasen. Denna innebär att de tvättade pengarna används i legal verksamhet, kanske för att köpa en bostadsrätt eller dylikt. Pengarna har emellertid redan tvättats, genom de tre första faserna i processen.

7Se bl.a. Storskaliga skattebrott – En kartläggning av skattebrottslingens kostnader, Rapport/Brotts- förebyggande rådet 2011:7, s. 120.

SOU 2016:8

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

4.2.2Förfaranden som kan jämställas med penningtvätt

De flesta rapporter som kommer in till Sveriges finansunderrättelse- enhet – Finanspolissektionen inom Polismyndigheten (i det följande Finanspolisen) – handlar inte om klassisk penningtvätt. Det rör sig i stället om förfaranden som är kopplade till skattebrott och annan ekobrottslighet. Kontantuttag relaterade till svart arbetskraft är van- ligast. Branscher som inte sällan lyfts fram som särskilt utsatta för svartarbete är bygg- och anläggning, städföretag och restauranger. Även brottsliga förfaranden hänförliga till punktskattebrottslighet och s.k. momskaruseller är vanligt.

I realiteten handlar det i dessa fall ofta om att smutsa ner vita pengar, inte att dölja pengarnas brottsliga ursprung. När det gäller utbetalningen av svarta löner är målet att dölja vart pengarna tar vägen – genom olika mellanhänder. För att dölja vart pengarna tar vägen utnyttjas inte sällan det finansiella systemet. Verksamheter som t.ex. involverar kontanthantering, överföringar av medel och valutaväxling är i detta hänseende särskilt sårbara. Ett annat sätt att få ut pengar ur t.ex. ett bolag utan att väcka misstankar är att anlita någon som kan ställa ut falska fakturor.

Den definition av penningtvätt som t.ex. direktivet ger fångar inte direkt in denna typ av brottslighet – det finns sällan något förbrott då åtgärden vidtas. Dessa förfaranden, som ibland brukar kallas för ”penningmaskering”8, kan emellertid jämställas med penningtvätt i flera avseenden. De misstänkta förfarandena, som inte sällan in- volverar stora kontantbelopp, rapporteras regelbundet in till Finans- polisen. Finanspolisen hanterar dem som misstänkt penningtvätt. För en närmare redogörelse av utredningens överväganden och för- slag när det gäller de förfaranden som brukar jämställas med pen- ningtvätt, se avsnitt 9.2.3.

4.3Finansiering av terrorism

Även begreppet finansiering av terrorism definieras i EU:s regel- verk. Definitionen, som finns i det fjärde penningtvättsdirektivets artikel 1.5, omfattar allt tillhandahållande eller insamling av medel,

8 Se t.ex. Organiserat svartarbete i byggbranschen, Rapport/Brottsförebyggande rådet 2007:27.

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt – i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis är avsedda att användas för att begå något av de brott som avses i rådets ram- beslut om bekämpande av terrorism.9 Den brottslighet som avses i rådets rambeslut är bl.a. terroristbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand och sabotage. En förutsättning är dock att ändamålet med gärningarna är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller t.ex. att förmå en regering att vidta en åtgärd. Utredningens överväganden och förslag när det gäller definitionen av finansiering av terrorism behandlas i avsnitt 9.3.2.

Termen terrorismfinansiering användes första gången av Förenta Nationerna (FN), i en deklaration från 1994.10 Att upptäcka finan- siering av terrorism kan vara en mycket svår uppgift.

I Sverige är det Säkerhetspolisen som huvudsakligen har till upp- gift att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och av- slöja brott mot rikets säkerhet. Således är frågor gällande finansiering av terrorism en del av myndighetens ansvarsområde. Merparten av Säkerhetspolisens terrorärenden gäller våldsbejakande nätverk av personer med koppling till t.ex. al-Qaida eller al-Shabaab.11 Ett för- hållandevis stort antal personer har åkt till Syrien för att ansluta sig till stridande förband. Enligt Säkerhetspolisen rör det sig om cirka 300 personer. Ett 30-tal personer har vidare rest till Somalia för att delta i konflikten där.

Finansiering av terrorism kan ske på relativt lågskalig nivå: Det kan handla om att täcka kostnader för dagligt uppehälle, bostäder och resor.

Även när det gäller finansiering av terrorism utgör ekonomisk brottslighet det huvudsakliga sättet att generera medel. Ett sätt att finansiera resorna till Syrien har t.ex. av Säkerhetspolisen konsta- terats vara olika typer av bedrägerier eller skatteundandragande. Vidare har resorna finansierats genom blancolån eller s.k. sms-lån. Narkotikahandel har också pekats ut som ett sätt att finansiera resorna. Såsom exempel på finansiering av terrorism bör också näm- nas smuggling av kontanter och annan egendom till utlandet.

9Rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism.

10A/RES/49/60.

11SOU 2015:31, s. 219 ff.

SOU 2016:8

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

Vidare är självfinansiering genom lön och bidrag exempel på finan- siering av terrorism. Även finansiering genom donationer (t.ex. att pengar skickas till utlandet via betalningsförmedlare, växlingskontor eller dylikt) och insamling antas förekomma. I den nationella risk- bedömningen gällande finansiering av terrorism från 2014 lyftes insamlingsverksamhet för vidarebefordran till utlandet fram som en högrisksektor.

5Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism – den internationella utvecklingen

5.1Inledning

Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår väsentligen från internationella åtaganden. Penningtvättslagen är, som tidigare framgått, produkten av genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på Fatfs rekommendationer.

Fatf är den internationella aktionsgrupp som brukar beskrivas som ”världsledande” i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatf bildades av G7-länderna vid ett topp- möte i Paris 1989. Vid bildandet bestod Fatf av 16 medlemmar. Sverige var med från början.

Fatf arbetar med att ta fram internationella standarder för be- kämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och, numera, även spridning av massförstörelsevapen. Rekommendationerna ska genomföras av medlemmarna i deras rättsordningar. Fatf har även olika vägledningsdokument som är tänkta att vara till hjälp både vid genomförandet och vid den fortsatta tillämpningen av rekommen- dationerna. För att kontrollera att rekommendationerna genomförs och tillämpas på korrekt sätt görs återkommande utvärderingar av medlemsländerna. Vidare har Fatf möjlighet att på olika sätt ut- färda rekommendationer om motåtgärder avseende de länder som inte har tillräckliga system för att bekämpa penningtvätt och finan- siering av terrorism.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

I skrivande stund har Fatf 36 medlemmar. Två av dessa är orga- nisationer, Europeiska kommissionen och Gulfstaternas medlems- råd. Dessutom finns det så kallade associerade medlemmar samt observatörer. Sammanlagt har över 180 jurisdiktioner förbundit sig att genomföra rekommendationerna och låta sig utvärderas. Även organ som Förenta Nationerna (FN), Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken m.fl. har ställt sig bakom rekommenda- tionerna. De internationella standarder som Fatf arbetat fram har alltså fått stort genomslag.

Det speciella med Fatfs rekommendationer är att de omfattar ett helt system av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Med rekommendationerna följer även olika typer av väg- ledningsdokument för hur dessa ska genomföras nationellt. Utifrån rekommendationerna kan medlemmarna således bygga upp hela struk- turer med regler och arbetssätt för hur penningtvätt och finansiering av terrorism ska bekämpas. Även andra internationella organ är aktiva i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland övriga aktörer som sträcker sig utanför EU-kretsen kan nämnas FN och Europarådet. Som tidigare framgått är även organ som IMF och Världsbanken engagerade. Det är inte här möjligt att redogöra för samtligas arbete. Däremot kan det vara av vikt att göra några nedslag i den internationella utvecklingen. Därmed synliggörs det också att de internationella organens arbete i mångt och mycket går hand i hand. Angreppssätten för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är i flera fall desamma.

5.2Fatfs internationella standarder

5.2.1Fatfs rekommendationer

Kort efter att Fatf hade bildats publicerades, i april 1990, en första rapport med 40 rekommendationer med åtgärder mot penningtvätt som hade arbetats fram inom organet. Rekommendationerna tog sikte på tre centrala delar av området åtgärder mot penningtvätt; förbättringar av de nationella rättssystemen, förbättringar av det finansiella systemets roll och stärkt internationellt samarbete. Från början inriktades åtgärderna främst mot att bekämpa tvätt av svarta pengar som kom från narkotikahandeln, även om viss annan brotts- lighet också innefattades.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

År 1996 reviderades rekommendationerna för första gången för att bättre svara mot hur metoderna för penningtvätt kommit att utvecklas. Efter detta har rekommendationerna uppdaterats flera gånger. I dag omfattar de åtgärder avsedda att motverka tvätt av svarta pengar från alla former av brottslig verksamhet. Efter händel- serna den 11 september 2001 utfärdade Fatf nio specialrekommen- dationer på området åtgärder mot finansiering av terrorism. Av sär- skild betydelse för utredningens arbete är resultatet av den senaste revideringen av rekommendationerna, som avslutades i februari 2012. Numera omfattar rekommendationerna även åtgärder mot sprid- ning av massförstörelsevapen.

Fatfs rekommendationer ställer krav på medlemsländernas rättsliga system. Rekommendationerna är av både straffrättslig och administra- tiv karaktär. Kriminaliseringen av penningtvätt och finansiering av terrorism är en viktig hörnsten i Fatfs system. Medlemsländerna är också skyldiga att ha administrativa regelverk som styr det före- byggande arbetet på området. Det legala systemet förutsätts även i övrigt vara uppbyggt på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism minimeras. Fatf kräver t.ex. att med- lemsländerna ser till att det finns möjligheter till god insyn i ägarför- hållandena i de juridiska personer som verkar inom deras territo- rium. Detta i syfte att förhindra att de nationella företagsstruk- turerna och andra enheter utnyttjas för illegala syften.

Som nämnts påverkar dock rekommendationerna inte bara utform- ningen av medlemsländernas lagar och regler. Fatfs rekommenda- tioner drar också upp riktlinjerna för hur de nationella aktörerna bör arbeta mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sam- arbete mellan nationella myndigheter och andra aktörer är exempel på ett område som Fatf berör ingående.

5.2.2Det riskbaserade förhållningssättet

En princip som kommit att prägla Fatfs rekommendationer i allt större utsträckning är principen om ett riskbaserat, ”holistiskt” för- hållningssätt. Efter revideringen av rekommendationerna i februari 2012 är begreppet av än mer central betydelse. Resurserna ska an- vändas där riskerna är som störst. Där låg risk kan konstateras behövs följaktligen inte lika ingripande åtgärder.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

Det riskbaserade förhållningssättet innefattar bl.a. genomföran- det av riskanalyser, dvs. att närmare undersöka vilka sårbarheter och hotbilder som finns i det aktuella systemet. Utifrån de riskanalyser som sker på internationell och nationell nivå kan sedan strategier utarbetas. De riskbedömningar som ska göras på verksamhetsutövar- nas nivå formar de interna rutinerna för hur deras olika kunder och transaktioner m.m. ska hanteras.

5.2.3Närmare om Fatfs system mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Rekommendationerna utgår från de aktörer som i det svenska sys- temet benämns verksamhetsutövare.1 Som tidigare framgått är dessa privata aktörer som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Genom Fatfs rekommendatio- ner åläggs verksamhetsutövarna flera skyldigheter. Rekommenda- tionerna om verksamhetsutövarnas kundkännedom och kundkontroll är centrala. Eftersom verksamhetsutövarna anses vara särskilt sår- bara för penningtvätt och finansiering av terrorism ska de vidta speciella åtgärder då de t.ex. etablerar en affärsförbindelse med en kund. De måste veta vem kunden är för att kunna bedöma riskerna för oegentligheter. Om kunden är ett företag eller någon form av juridisk person, måste verksamhetsutövarna ta reda på vem eller vilka fysiska personer som utövar den yttersta kontrollen. När kunden är identifierad ska verksamhetsutövarna genomföra kon- troller av kunden, allt i syfte att kunna upptäcka misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism i ett tidigt skede. Hur ingående kontrollerna behöver vara beror på riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vissa kunder och transaktioner kräver mer ingående granskning, medan det i andra fall kan räcka med mindre ingripande kontroller. Verksamhetsutövarna måste kort sagt ha beredskap för hur olika risker för penningtvätt och finansiering av terrorism ska hanteras inom den egna verksamheten. De ska,

1 Verksamhetsutövare är den svenska penningtvättslagens benämning på aktörerna. I Fatfs rekommendationer talas om ”the financial sector and other designated sectors”. I EU:s tredje penningtvättsdirektiv används genomgående uttrycket ”institut och personer som omfattas av detta direktiv”, medan det fjärde direktivet använder uttrycket ”obliged entities” (ansva- riga enheter).

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

utifrån det riskbaserade förhållningssättet, göra bedömningar och arbeta fram rutiner för hur olika situationer ska hanteras.

Om en verksamhetsutövare fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska den rapporteras till den s.k. finansunderrättelseenheten. Finansunderrättelseenheten är en annan central aktör i Fatfs rekommendationer. Denna ska vara en själv- ständig aktör och fungera som ett nationellt underrättelsecentrum i frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism. Huvud- uppgiften för finansunderrättelseenheten är att analysera verksam- hetsutövarnas rapporter.

Tillsynsmyndigheterna har också en framträdande uppgift i Fatfs system. De ska övervaka så att verksamhetsutövarna följer penning- tvättsregleringen. Myndigheterna ska bl.a. ha möjlighet att besluta om sanktioner mot verksamhetsutövarna, ifall dessa åsidosätter sina skyldigheter.

Fatfs system omfattar även andra aktörer än de nu nämnda. Det finns t.ex. möjlighet att låta ett självreglerande organ utöva tillsyn, i stället för en myndighet.

5.3Andra aktörer i det internationella arbetet

5.3.1FN:s åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Narkotikabrottskonventionen

FN tog tidigt initiativ i kampen mot den organiserade brottslig- heten. Narkotikabrottskonventionen antogs av FN år 1988 och har ratificerats av flertalet FN-stater, däribland Sverige.

Konventionens egentliga namn, FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, säger mycket om dess innehåll. Huvudsyftet med konventionen är att stärka det inter- nationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den gräns- överskridande narkotikabrottsligheten. Konventionen ställer krav på att länderna kriminaliserar illegal framställning och försäljning samt olagligt innehav av narkotika. Narkotikabrottskonventionen har också lagt grunden för några av de första svenska bestämmel- serna på området åtgärder mot penningtvätt.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

Palermokonventionen

Palermokonventionen, eller FN:s konvention mot gränsöverskrid- ande organiserad brottslighet antogs av FN i november år 2000. Sverige ratificerade konventionen i april 2004.2

Konventionen är ett led i att ytterligare förstärka det internatio- nella samarbetet på brottsbekämpningsområdet. Tanken bakom kon- ventionen är densamma som i flera av de övriga internationella åtagandena: En tillnärmning av olika länders legala system försvårar för den organiserade brottsligheten.

Palermokonventionen omfattar de första rättsligt bindande inter- nationella hjälpmedlen för att bekämpa den organiserade brottslig- heten.3 Den innefattar, förutom en bred skala av andra åtgärder mot organiserad brottslighet, även ett krav på en utvidgad krimi- nalisering av penningtvätt. Konventionen kräver inte bara att part- erna straffbelägger tvätt av illegala inkomster från narkotikabrotts- lighet utan även tvätt av inkomster från alla andra typer av allvarlig brottslighet.

Förutom det utvidgade kravet på kriminalisering föreskrivs admi- nistrativa regler som ska förebygga penningtvätt. Enligt konven- tionen ska varje medlemsstat ha ett fullständigt regelverk på områ- det åtgärder mot penningtvätt. Syftet med en sådan reglering anges i konventionen vara att avskräcka från och upptäcka all sorts pen- ningtvätt. De nationella regelverken ska innehålla bestämmelser för finansiella och, där så är lämpligt, andra institutioner som särskilt kan utnyttjas för penningtvätt. Den nationella regleringen bör ställa krav på att aktuella verksamhetsutövare prioriterar kundidentifiering samt registrering av och rapportering om misstänkta transaktioner. Varje konventionsstat ska också se till att rättsvårdande myndig- heter, som har till uppgift att bekämpa penningtvätt, kan samarbeta och utbyta information på ett nationellt och internationellt plan. Det anges vidare att konventionsstaterna ska överväga frågan om inrättande av ett ekonomiskt underrättelseorgan. Underrättelse- organet ska tjäna som nationellt centrum för insamling, analys och spridning av information om eventuell penningtvätt.

2SÖ 2004:21, Sveriges internationella överenskommelser – nr 21 Förenta nationernas konven- tion mot gränsöverskridande brottslighet.

3Prop. 2002/03:146, Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot gränsöver- skridande organiserad brottslighet, s. 7.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

FN:s konvention om bekämpning av terrorismfinansiering

FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism an- togs av FN:s generalförsamling i december 1999. Konventionen hade ännu inte trätt i kraft vid tidpunkten för terrordåden den 11 september 2001.

Konventionen ställer bl.a. krav på att konventionsstaterna, där- ibland Sverige4, kriminaliserar handlingar där någon samlar in pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vet- skap om att de är avsedda att användas för att begå terroristbrott. I konventionen finns en uppräkning av vilka handlingar som ska anses utgöra terroristbrott. Bland de handlingar som finns uppräknade kan nämnas mord, människorov, kapning och sjöfartssabotage, luft- fartssabotage, flygplatssabotage och spridande av gift eller smitta.

FN:s resolution 1373 (2001) om åtgärder mot finansiering och föreberedelser av terrorhandlingar

FN:s resolution 1373 antogs av FN:s säkerhetsråd den 28 septem- ber 2001, som ett direkt svar på terrorattackerna den 11 september samma år. Syftet med resolutionen är att komplettera det inter- nationella samarbetet genom ytterligare åtgärder för att förhindra förberedelse och finansiering av terrorismhandlingar.

Sedan tillkomsten av resolutionen har det talats om två så kallade sanktionsregimer som en del av FN:s kamp mot terrorism. Den ena är den regim som skapades genom en tidigare resolution, FN- resolution 1267 (1999), och som innehöll krav på sanktioner mot talibanerna, Usama bin Laden och al-Qaida samt personer och en- heter med anknytning till dem. Den andra sanktionsregimen är den som skapades genom resolution 1373 och som inte tar sikte på någon specifik terrorgrupp utan i stället sätter upp krav på åtgärder mot all typ av terrorism.

Resolution 1373 innehåller bl.a. krav på att medlemsstaterna ska frysa tillgångar för personer och grupper som misstänks för att begå, försöka begå, delta i eller underlätta terroristhandlingar. Den omfattar också en bestämmelse om ett närmare polisiärt och straff-

4 Prop. 2001/02:149.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

rättsligt samarbete mellan FN:s medlemsländer beträffande de listade personerna.

FN:s resolutioner 2161 (2014), 2170 (2014), 2178 (2014), 2249 (2015) och 2253 (2015)

Några nedslag bör även göras beträffande de resolutioner som an- tagits av säkerhetsrådet under senare tid.

I juni 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2161 (2014). Denna bekräftade FN:s tidigare införda restriktiva åtgärder i form av rik- tade åtgärder, reserestriktioner och frysning av tillgångar samt vapen- embargo i förhållande till al-Qaida och associerade grupper m.m.

I augusti 2014 antogs resolution 2170 (2014) av säkerhetsrådet som en reaktion på terroristhandlingar förövade av Isil, Nusra- fronten och andra grupper med anknytning till al-Qaida. Den före- skriver bl.a. skyldigheter för staterna att vidta åtgärder i syfte att förhindra rekrytering till utländska terrorstridande. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att göra personer med koppling till någon av dessa grupper föremål för individuella åtgärder enligt den tidigare 1267-regimen.

I september 2014 antogs resolution 2178 (2014) av säkerhets- rådet. Enligt resolutionen ska staterna, inom ramarna för nationell lagstiftning och folkrätt, vidta åtgärder för att bemöta hotet från utländska terroriststridande.

I november 2015 antog säkerhetsrådet resolution 2249 (2015). Genom resolutionen framhålls bl.a. vikten av att det internationella samfundet ökar ansträngningarna för att förhindra och bekämpa bl.a. Isils terroristverksamhet. Den ställer bl.a. krav på att vidta åt- gärder för att begränsa antalet utländska terroriststridande och motverka finansiering av terrorism.

Resolution 2253 (2015) antogs i december 2015. Den handlar specifikt om att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att bekämpa terrorism när det gäller Isil, Al-Qaida och andra personer, grupper m.m. med anknytning till dessa. Det kan framhållas att resolu- tionen relaterar direkt till Fatfs rekommendationer på flera punkter och uppmanar medlemsstaterna att genomföra dessa. Icke minst uppmanas medlemsstaterna att genomföra Fatfs rekommendation nr 6 som gäller åtgärder för att förhindra finansiering av terrorism.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

5.3.2Europarådets arbete med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism

1990 års förverkandekonvention

I september 1990 antog Europarådet konventionen om penning- tvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott. Konventionen kallas ofta för 1990 års förverkandekonvention och har antagits av Europarådets alla 47 medlemsländer, inklusive Sverige, samt av Australien. Syftet med förverkandekonventionen är att ut- veckla det europeiska samarbetet i frågan om förverkande av utbyte av brott. Den innehåller även regler som tar sikte på att bekämpa penningtvätt.

Förverkandekonventionen har FN:s narkotikabrottskonvention som förebild. Den är uppbyggd på liknande sätt och behandlar flera av de frågor som tas upp där. När det gäller bestämmelserna som reglerar penningtvätt är dock förverkandekonventionen – till skillnad från Narkotikabrottskonventionen – inte begränsad till narkotika- brott. I stället omfattar den penningtvätt härrörande från alla slags brott, särskilt sådana som medför stora ekonomiska vinster. Kon- ventionsstaterna ska straffbelägga uppsåtliga förfaranden som inne- fattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom. Även gärningar som innebär döljande av egendomens ursprung och liknande förfaranden omfattas av bestämmelserna.

2005 års förverkandekonvention

1990 års förverkandekonvention har varit föremål för en omfatt- ande revidering. Resultatet av revideringarna blev i stort sett en helt ny förverkandekonvention, som antogs under 2005: Europarådets konvention av den 16 maj 2005 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism. Konventionen omfattar nu alltså även åtgärder mot finan- siering av terrorism. Den innehåller också krav på att konventions- staterna har administrativa regelverk för att förebygga penningtvätt och terrorismfinansiering.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

Europarådets konvention om förebyggande av terrorism

Europarådet har också utarbetat en konvention om förebyggande av terrorism. Sverige ratificerade konventionen i juni 2010.5 Syftet med konventionen är att stärka medlemsstaternas förebyggande åtgärder mot terrorism. Konventionsstaterna förpliktas bl.a. att straff- belägga vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås, nämligen offentlig uppmaning, rekrytering respektive utbild- ning till terrorism. Konventionen förstärker också möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater. I maj 2015 antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggs- protokollet till konventionen om förebyggande av terrorism ska bidra till att FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) genomförs på ett likartat sätt i Europarådets medlemsstater. Syftet med tilläggs- protokollet är att komplettera konventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att före- bygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa hand- lingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning i terrorism- syfte, mottagande av utbildning för terrorism, resande utomlands i terrorismsyfte samt finansiering och underlättande av sådant resande.

Moneyval

Moneyval är ett Europarådsorgan med ansvar för frågor rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Moneyval är i sin tur anslutet till Fatf. Huvuduppgiften för Moneyval är att utvärdera de länder som inte är anslutna till Fatf och bedöma hur de uppfyller internationella normer på området. Moneyval lämnar sedan rapporter och rekommendationer till länderna i fråga.

5 SÖ 2010:35, Sveriges internationella överenskommelser – nr 35 Europarådets konvention om förebyggande av terrorism Warszawa 16 maj 2005.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

5.4EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism

5.4.1Fatfs rekommendationer som riktmärke

Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda alltsedan 1991, när det första penningtvättsdirektivet antogs.6 Rättsakten har därefter reviderats flera gånger och har, genom det tredje penning- tvättsdirektivet, även kommit att inkludera åtgärder mot finansie- ring av terrorism.

EU:s reglering mot penningtvätt och finansiering av terrorism följer i princip helt Fatfs rekommendationer. Kraven på medlems- ländernas legala strukturer är därmed i stort sett desamma. Penning- tvättsdirektiven, så även det fjärde, ställer krav på medlemsstaterna att kriminalisera penningtvätt och finansiering av terrorism och där- utöver införa sanktioner för överträdelser av andra delar av regel- verket men utgör i övrigt administrativa regleringar.

Penningtvättsdirektiven är dock inte de enda regleringarna på området som EU har antagit. EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism innefattar också numera, om än i begrän- sad utsträckning, vissa straffrättsliga inslag. Förutom penningtvätts- direktivet kan bl.a. följande regleringar nämnas:

1.Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.7

2.Förordningen om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen.8

3.Betaltjänstdirektivet.9

4.Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa perso- ner och enheter i syfte att bekämpa terrorism.10

6Rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella sys- temet används för tvättning av pengar (91/308/EEG).

7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om upp-

gifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

8Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 av den 26 oktober 2005 om kontroller av kontanta medel som förs in eller ut ur gemenskapen.

9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

5.4.2Penningtvättsdirektiven

Det första penningtvättsdirektivet antogs, som redan har nämnts, 1991. Syftet med detta var att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och friheten att tillhandahålla finan- siella tjänster utnyttjades för penningtvätt. De verksamhetsutövare som omfattades av det första direktivet var kredit- och finans- institut. Dessa fick en skyldighet att kontrollera sina kunders iden- titet och anmäla misstänkta oegentligheter till behörig myndighet. Redan det första penningtvättsdirektivet förutsatte att verksam- hetsutövarna hade rutiner för att hindra att den egna verksamheten utnyttjades för penningtvätt. I linje med tidsandan tog dock direk- tivet främst sikte på tillgångar som härrörde från narkotikabrotts- lighet. Det var enbart beträffande sådana tillgångar som medlems- länderna var skyldiga att införa bestämmelser mot penningtvätt.11 I övrigt kunde länderna självständigt överväga om ytterligare typer av brottslighet skulle omfattas.12

Genom det andra penningtvättsdirektivet, som antogs 2001, ut- vidgades tillämpningsområdet till att omfatta en bredare krets av verksamhetsutövare. Även t.ex. advokater, skatterådgivare och fastig- hetsmäklare kom att inkluderas. Vidare utökades kretsen av för- brott till att avse även andra brott än narkotikarelaterade.

Det tredje penningtvättsdirektivet antogs 2005 och gick väsentligt mycket längre än sina föregångare. Definitionen av vad som skulle utgöra penningtvätt gjordes bredare. Kretsen av förbrott till penning- tvätt kom bl.a. att inbegripa i princip alla typer av brottslighet. Dessutom infördes bestämmelser som tog sikte på att motverka finansiering av terrorism. Nya verksamhetsutövare kom vidare att omfattas och finansunderrättelseenheten fick en tydligare uttalad roll.

En av de största förändringarna i det tredje penningtvättsdirek- tivet var att det riskbaserade förhållningssättet introducerades i unionsrätten. Direktivet var också mycket tydligare i fråga om regler för kundkontroll. Det ställde upp mer detaljerade minimikrav på vad

10Rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism. Se också rådets genomförandeförordning (EU) 2015/1325 den 31 juli 2015.

11Prop. 2008/09:70, Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet, s. 46.

12Prop. 2003/04:156, Skärpta regler mot penningtvätt, s. 29.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

verksamhetsutövarna skulle ta reda på om sina kunder. I de tillämp- ningsföreskrifter som kommissionen utfärdade specificerades kraven på kundkännedom ytterligare. Av dessa gick t.ex. att utläsa i vilka situationer som det var lämpligt att tillåta att verksamhetsutövarna använde sig av förenklade kundkontroller. Där framgick också i vilka situationer det var påkallat med skärpta åtgärder för kundkontroll.

Det tredje penningtvättsdirektivet var sammantaget uttryck för en tydlig ambition att bilda ett heltäckande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det tredje penningtvättsdirektivet täckte in de flesta av Fatfs dåvarande allmänna rekommendationer, inklusive vissa av de tidigare nio specialrekommendationerna.

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet anpassas EU:s ramverk till Fatfs uppdaterade rekommendationer. I vissa situationer går direk- tivet längre än rekommendationerna. Kretsen av verksamhetsutövare utvidgas t.ex. till att omfatta samtliga tillhandahållare av speltjänst- er medan Fatfs rekommendationer enbart omfattar verksamhet för kasinospel. Vidare finns det ett krav på att medlemsstaterna ska in- föra särskilda register över juridiska personers verkliga huvudmän. Något lika långtgående krav gällande insynen i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden finns inte i Fatfs rekommendationer. En närmare redogörelse av innehållet i det fjärde penningtvätts- direktivet finns i avsnitt 7.3.

5.4.3Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Den ursprungliga EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel antogs 2006, i kölvattnet av det tredje penningtvättsdirektivet.13 I syfte att lättare komma åt penningtvätt och finansiering av terrorism fick betalningsleverantörer vissa nya skyldigheter. De ålades, mer specifikt, att se till att överföringar åtföljdes av riktig och användbar information om betalaren. I den uppdaterade förordningen om överföringar av medel fastställs bestäm- melser om att betalningsleverantörerna inte bara ska sända upp- gifter om betalaren utan också om betalningsmottagaren. Det ska således gå att följa hela betalningskedjan. Förordningen är i stor

13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betala- ren som ska åtfölja överföringar av medel.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

utsträckning baserad på den nya rekommendation nr 16 om elek- troniska överföringar som antogs av Fatf i samband med den senaste revideringen. En närmare redogörelse av innehållet i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel finns i avsnitt 7.4.

5.4.4Förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU

Även förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU antogs som ett komplement till det tredje penning- tvättsdirektivet. Det tredje penningtvättsdirektivet innebar att flera transaktioner än tidigare kom att bli föremål för övervakning genom att kretsen verksamhetsutövare breddades. Detta ansågs medföra en risk för att förflyttning av kontanta medel i olagliga syften skulle öka. Antagandet av förordningen hade som ändamål att minska denna risk genom att reglera åtgärder för förflyttning av kontanta medel.

Förordningen säger att varje fysisk person som reser in i eller ut ur gemenskapen och medför kontanta medel till ett värde av minst 10 000 euro ska anmäla detta. Anmälan ska göras till den medlemsstat genom vilken in- eller utresan sker. Den resande måste lämna upp- gift om sig själv, ägaren och mottagaren. Även uppgifter om belopp, typen av kontanta medel, deras ursprung och användning samt transport ska finnas med.

Också denna förordning kan ses som ett led i att anpassa unions- rätten till Fatfs rekommendationer. Den är avsedd att genomföra Fatfs tidigare specialrekommendation nr IX (nuvarande rekommen- dation nr 32) om s.k. ”cash couriers”.

5.4.5Betaltjänstdirektivet

Ett nytt betaltjänstdirektiv antogs i november 2015. Dess föregångare var från 2007.

Tanken med en gemensam reglering är att EU:s aktörer ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor. Betaltjänstdirektivet inne- håller bl.a. bestämmelser om vilken information som ska ges i sam- band med användande av betaltjänster och vilka krav som ska ställas

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

i samband med att betalningstransaktionerna genomförs. Som betal- tjänster räknas t.ex. insättningar och uttag på bankkonton, betal- ningstransaktioner och penningöverföringar.

Dessutom innehåller direktivet regler om vilka som får tillhanda- hålla betaltjänster och hur deras verksamhet ska bedrivas. Tydligt uttalat i direktivet är att tillhandahållarna måste visa att de har till- räckliga rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För att få tillstånd att bedriva betaltjänstverksamhet måste de krav pen- ningtvättsdirektivet ställer följas. På detta sätt knyter betaltjänst- direktivet an till Fatfs tidigare specialrekommendation nr VI, nuva- rande rekommendation nr 14, om alternativa överföringar.

5.4.6Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och andra åtgärder för att bekämpa terrorism

Händelserna den 11 september 2001 ledde till flera krafttag i kam- pen mot terrorism. Fatf reviderade sina rekommendationer och införde krav på åtgärder mot finansiering av terrorism. EU gjorde en liknande kraftansamling. Arbetet resulterade tidigt i en gemen- sam ståndpunkt inom unionen.14 I juni 2004 antog rådet en hand- lingsplan för att bekämpa terrorism. Den har därefter fortlöpande uppdaterats. Till planen hör en särskild EU-strategi för bekämp- ning av terrorism. Under 2014 antogs en reviderad strategi för att bekämpa radikalisering och rekrytering till terrorism och en stra- tegi för kampen mot terrorism i Syrien och Irak med särskilt fokus på utländska terroriststridande.

En betydande del av EU:s handlingsplan för att bekämpa terrorism tar sikte på åtgärder mot finansiering av terrorism. Rådet för rättsliga och inrikes frågor, RIF-rådet, fick tidigt i uppdrag att vidta flera åt- gärder för att bekämpa alla former av finansiering av terrorism. Detta har t.ex. resulterat i ett rambeslut om bekämpande av terrorism.15 Syftet med rambeslutet var bl.a. att skapa ett instrument som be- handlar gemensamma definitioner, åtal och straff för terrorism och att därigenom tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller

14Rådets gemensamma ståndpunkt den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgär- der i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP).

15Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF).

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

terroristbrott. I november 2007 lades ett förslag fram till ändringar i rambeslutet från 2002. Syftet med förslaget var att harmonisera nationella straffrättsliga bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften så att dessa handlingar skulle vara straffbara i hela EU – även om de begås via Internet. Rambeslutet antogs av rådet i november 2008.16 I ett uttalande om kampen mot terrorism den 12 februari 2015 fastställde Europeiska rådets medlemmar en agenda med tre pelare: att säkerställa allmänhetens säkerhet, att förebygga radikalisering och värna om värden samt att samarbeta med internationella partner. I april 2015 antog kommissionen den europeiska säkerhetsagendan där kampen mot terrorism fastställs som en prioriterad fråga. Denna agenda innehåller flera strategier och åtgärder. Bland annat pågår ett arbete med att se över rambeslutet från 2008 mot bakgrund av kraven i säkerhetsrådets resolution 2178 (2014). I den europeiska säkerhetsagendan anges att rambeslutet kommer att uppdateras under 2016.

Ett ytterligare led i EU:s arbete med att bekämpa terrorism är förordningen om särskilda restriktiva åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Den kräver bl.a. frysning av finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser – som tillhör individer eller grupper som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terrorism. Genom förordningen förbjuds också tillhandahållan- det av finansiella tjänster till, eller till förmån för, terroristorganisa- tioner och terrorister.

Efter terrorattackerna under hösten 2015 har arbetet intensifie- rats ytterligare. Arbetet involverar bl.a. åtgärder mot finansiering av terrorism, åtgärder mot handeln med skjutvapen och förbättrande av informationsutbyte och rättsligt samarbete.

5.4.7EU-straffrätt att vänta?

EU:s rätt att anta rättsligt bindande straffrätt har utökats väsentligt sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Numera utgör åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ett särskilt kompentens-

16 Rådets rambeslut av den 28 november 2008 (2008/919/RIF) om ändring av rambeslut 2002/475/RIF.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

område med uttrycklig rättslig grund. Europaparlamentets och rådets direktiv om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen från år 2014 utgör ett exempel på en senare rättsakt av betydelse.17

17 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014/EU av den 3 april 2014 om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen.

6Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.1Inledning

Penningtvättslagen riktar sig främst till verksamhetsutövarna och reglerar deras skyldigheter. Regleringen kompletteras av penning- tvättsförordningen samt flera olika myndighetsföreskrifter. Dess- utom har flera branschorganisationer utformat riktlinjer för att väg- leda sina medlemmar när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regler som tar sikte på att förhindra pen- ningtvätt och finansiering av terrorism finns också i andra lagar.

Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse över det svenska systemet. Tyngdpunkten har lagts på den administrativa regleringen. De straffrättsliga reglerna berörs mycket kortfattat. Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse av aktörerna i det svenska systemet.

6.2Aktörerna i det svenska systemet1

6.2.1Regeringen

Det nationella arbetet med att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från regeringen. Regeringen är oftast initiativtagaren till nya lagar och andra åtgärder, samt genom- för riksdagens beslut. De politiska beslutsfattarna har det yttersta ansvaret för att Sveriges uppfyller sina internationella åtaganden på området.

1 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från den myndighetsgemensamma rapporten Penning- tvätt – En nationell riskbedömning från augusti 2013 (se not 7).

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

Flera av departementen inom Regeringskansliet har uppgifter inom området åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansdepartementet har ett tydligt uttalat ansvarsområde för frå- gorna, men också Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet är involverade i arbetet.

6.2.2Svenska myndigheters och andra aktörers arbete

Under departementen sorterar ett stort antal myndigheter som har olika uppgifter. En del har direkt tilldelats särskilda uppdrag, medan andra mera indirekt involveras i arbetet.

Det finns olika sätt att gruppera de myndigheter och andra organ som arbetar med åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Revisorsnämnden, Lotteriinspektionen och de tre länsstyrelserna i storstadslänen samt Sveriges advokatsamfund ansvarar för tillsynen av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagens be- stämmelser. Flera av tillsynsmyndigheterna har utfärdat föreskrifter om hur verksamhetsutövarna ska tillämpa penningtvättslagstiftning- en och Advokatsamfundet har utfärdet en vägledning för advokater och biträdande jurister om hur lagstiftningen ska tillämpas vid advo- katverksamhet.

De myndigheter som har det främsta ansvaret för uppgifter kopplade till brottsutredande verksamhet är Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen.

Finanspolisen, som alltså är Sveriges finansunderrättelseenhet, tar emot rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppgifterna registreras, bedöms, analyseras och bereds samt går, vid misstanke om brott, till fördjupad handläggning. Den fördjupade handläggningen kan resultera i att ett underrättelseupp- slag eller en underrättelserapport upprättas och skickas till relevant brottsbekämpande myndighet, t.ex. Ekobrottsmyndigheten, Skatte- verket eller någon annan enhet inom Polismyndigheten.

Säkerhetspolisens uppdrag att förebygga och finansiera terrorism innebär att myndigheten genom sitt arbete ska minska risken för att terrorismrelaterad brottslighet begås i Sverige och utomlands. Det innefattar bl.a. att motverka att rekrytering, finansiering och

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

attentatsplanering sker i Sverige och att svenskar deltar i terrorism utomlands.

Även andra myndigheter har uppgifter som knyter an till åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan bl.a. nämnas Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet och Krono- fogdemyndigheten. Bolagsverkets registeruppgifter är t.ex. en viktig källa för de brottsutredande myndigheterna i deras arbete mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheten för också register över de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn enligt penningtvättslagen. Brottsförebyggande rådet har genomfört flera undersökningar gällande penningtvätt och finan- siering av terrorism. Kronofogden har visserligen inga uttalade upp- gifter inom penningtvättsområdet, men genomför ändå granskningar av transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt.

Förutom myndigheter deltar flera branschorganisationer i arbetet, bl.a. FAR – branschorganisationen för redovisningskonsulter, revi- sorer och rådgivare. Ett annat exempel är Svenska Bankföreningen.

Myndigheterna och de andra nationella aktörerna samverkar och samarbetar i olika konstellationer. Ett exempel på nationellt samarbete är det som sker inom samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Organet består av representanter från de olika tillsynsmyndigheterna. Även Sveriges advokatsamfund finns på frivillig basis representerat i organet. Ut- över detta deltar representanter från Finanspolisen och Bolags- verket.

6.2.3Verksamhetsutövarna

Penningtvättslagens bestämmelser kretsar kring verksamhetsutövarna. De utgörs av de som driver:

1.Bank- eller finansieringsrörelse, livförsäkringsrörelse, försäkrings- förmedling till den del den avser livförsäkringar, viss annan finan- siell rörelse, verksamhet med utgivning av elektroniska pengar, fondverksamhet, vissa verksamheter med att tillhandahålla betal- tjänster enligt lagen om betaltjänster, förvaltning av alternativa investeringsfonder samt viss verksamheter med konsument- krediter. Dessa står under tillsyn av Finansinspektionen.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

2.Registrerade fastighetsmäklare, som står under tillsyn av Fastig- hetsmäklarinspektionen.

3.Verksamhet för kasinospel, som står under Lotteriinspektionens tillsyn.

4.Verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller regi- strerat revisionsbolag, som står under tillsyn av Revisorsnämnden.

5.Yrkesmässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revi- sionstjänster (som inte omfattas av Revisorsnämndens tillsyn), verksamhet som skatterådgivare, yrkesmässig verksamhet som annan oberoende jurist (för vissa i penningtvättslagen speci- ficerade tjänster), yrkesmässig verksamhet till den del verksam- heten avser vissa i penningtvättslagen utpekade tjänster (t.ex. bildande av bolag) och yrkesmässig handel med varor till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som upp- går till minst ett belopp som motsvarar 15 000 euro. Dessa aktö- rer står under tillsyn av de tre länsstyrelserna i storstadslänen.

6.Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå. Dessa om- fattas dock endast av penningtvättslagen om de utför vissa i lagen utpekade uppdrag. De står under tillsyn av Sveriges advokatsam- fund.

6.3Den legala strukturen

6.3.1Penningtvättslagen – i huvuddrag

Penningtvättslagen riktar sig till verksamhetsutövarna

Penningtvättslagen riktar sig först och främst till verksamhetsutövar- na. Kretsen av verksamhetsutövare som omfattas av lagen framgår av 1 kap. 2 § (se även ovan, avsnitt 6.2.3). För vissa verksamhets- utövare gäller att endast viss del av deras verksamhet omfattas. I fråga om några verksamheter (främst bank-, finansierings-, livför- säkrings- och fondverksamhet) gäller lagen även filialer i Sverige till utländska företag med säte i utlandet.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

Verksamhetsutövarnas riskbedömningar och rutiner (5 kap. 1 § penningtvättslagen)

Penningtvättslagen ålägger verksamhetsamhetsutövarna flera skyldig- heter. De ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Riskbedömning- en ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

Verksamhetsutövarna ska vidare ha riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansie- ring av terrorism.

Verksamhetsutövarnas kundkontroll (2 kap. penningtvättslagen)

Verksamhetsutövarna är, i vissa angivna situationer, skyldiga att kontrollera sina kunder för att minska riskerna att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Kontrollerna ska göras utifrån det riskbaserade förhållningssättet. Kontrollerna kan således genomföras mer eller mindre långtgående beroende på hur stor risken är för penningtvätt och finansiering av terrorism. Grund- läggande är reglerna om identitetskontroll. I normalfallet ska verk- samhetsutövaren alltid kontrollera sin kunds identitet. Om kunden är en juridisk person ska den verkliga huvudmannen, den som ytterst kontrollerar den juridiska personen, kontrolleras.

Penningtvättslagen innehåller vissa undantag från kraven på grund- läggande kundkännedom. I dessa fall behöver de grundläggande åtgärderna för kundkännedom inte vidtas. Bland de kundtyper som är undantagna finns t.ex. svenska myndigheter och vissa verksam- hetsutövare som har hemvist inom EES. Undantagna är också verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister. Undantagen motiveras av att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism generellt sätt bedömts vara låg i dessa fall. Vissa åtgärder för kundkännedom måste dock alltid vidtas. Verksamhetsutövaren måste t.ex. samla tillräckligt med information för att kunna fastställa om kunden verkligen omfattas av något undantag. Om det i det enskilda fallet framkommer någon särskild risk för penningtvätt eller finansiering

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

av terrorism kan något undantag aldrig komma i fråga, trots att kunden tillhör en av de kategorier som räknas upp i bestämmelsen2.

Andra situationer kräver skärpt kundkontroll. Skärpta åtgärder ska, enligt penningtvättslagens bestämmelser, alltid vidtas om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög. Lagen säger t.ex. att verksamhetsutövarna ska vara särskilt uppmärksamma på de risker som kan uppstå när det gäller produkter eller transaktioner som skulle kunna underlätta anonymitet. Hög risk anses som huvud- regel vidare finnas när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med någon på distans. Det gäller också vid förbindelser mellan ett svenskt kreditinstitut och ett kreditinstitut utanför EES. En verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i en politiskt utsatt ställ- ning.

Huvudregeln är att kundkontrollen måste slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Verk- samhetsutövarna har endast i undantagsfall möjlighet att slutföra kontrollerna senare. Vid affärsförbindelser måste dessutom kund- kontroller ske fortlöpande. Det handlar bl.a. om att regelbundet kontrollera att de uppgifter som kunden tidigare uppgivit om affärs- förbindelsens syfte och art m.m. fortfarande stämmer.

Verksamhetsutövarnas rapporteringskrav, gransknings- och uppgiftsskyldighet (3 kap. penningtvättslagen)

Penningtvättslagen kräver att verksamhetsutövarna granskar trans- aktioner som kan misstänkas vara ett led i penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

Om misstanke kvarstår efter en närmare analys ska verksam- hetsutövaren utan dröjsmål skicka en rapport till Polismyndigheten (Finanspolisen). I rapporten ska alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism anges.

Verksamhetsutövaren är skyldig att avstå från att utföra trans- aktioner som den misstänker eller har skälig grund att misstänka utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. I undan-

2 Se 2 kap. 5 och 6 §§ penningtvättslagen.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

tagsfall får transaktionen genomföras. Det kan enbart ske om det överhuvudtaget inte är möjligt att låta bli att utföra den eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras. Advokater, biträdande jurister på advokatbyrå och andra oberoende jurister, samt godkända och auktoriserade revisorer och skatterådgivare omfattas av vissa undantag. Dessa behöver t.ex. inte lämna upp- gifter till Polismyndigheten om vad som anförtrotts dem då de för- svarar eller företräder en klient i ett rättsligt förfarande. Undan- taget omfattar även rådgivning för att inleda eller undvika att inleda ett rättsligt förfarande. Likaså inkluderar undantaget information som verksamhetsutövaren får ta del av i samband med att en klients rättsliga situation bedöms. Undantaget gäller dock inte all rådgiv- ning. Finansiell rådgivning eller allmänt hållen juridisk rådgivning som inte är kopplad till en konkret situation omfattas inte av undan- taget.3

Verksamhetsutövarna ska under fem år4 bevara uppgifter om åtgärder som vidtagits vid granskning och analys av transaktioner.

De omfattas vidare av ett meddelandeförbud, som innebär att det inte är tillåtet för dem att för kunden eller för någon utomstående röja att en granskning har genomförts. Förbudet omfattar även upp- gifter om att transaktionen har rapporterats till Polismyndigheten eller att en undersökning har utförs eller kan komma att utföras. Den som bryter mot meddelandeförbudet kan – enligt 7 kap. 1 § penningtvättslagen – dömas till böter.

Vissa verksamhetsutövare är därutöver skyldiga att ha ett sys- tem för att snabbt och fullständigt kunna lämna upplysningar till polisen och andra behöriga myndigheter. Den lagstadgade upplys- ningsplikten omfattar förfrågningar om huruvida verksamheterna under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med en viss person och, om så är fallet, om förbindelsens art.

3Prop. 2008/09:70 s. 119.

4Angående utgångspunkten för fristen, se 3 kap. 1 b § penningtvättslagen.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

Några övriga bestämmelser i penningtvättslagen

Penningtvättslagens 4 kap. behandlar verksamhetsutövarnas hante- ring av personuppgifter.

I 3 kap. 8 och 9 §§ finns bestämmelser om dispositionsförbud, som säger att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen kan besluta att egendom som finns hos en verksamhetsutövare och som misstänks vara föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism inte får flyttas eller disponeras på annat sätt.

Penningtvättslagen innehåller också vissa bestämmelser om till- syn. Enligt 3 kap. 6 § är tillsynsmyndigheterna skyldiga att under- rätta Polismyndigheten om den vid en inspektion hos en verksam- hetsutövare eller på annat sätt har upptäckt någon omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

Bestämmelser om tillsyn finns vidare i lagens 6 kap. Kapitlet om- fattar dock enbart de verksamheter som står under tillsyn av läns- styrelserna. De verksamhetsutövare som redan är underställda tillsyn med stöd av andra regleringar omfattas inte av dessa bestämmelser. Det gäller de verksamhetsutövare som står under tillsyn av Finans- inspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsnämnden, Lotteriinspektionen och Sveriges advokatsamfund.

Slutligen innehåller 7 kap. 1 § penningtvättslagen en ansvars- bestämmelse som säger att den som åsidosätter penningtvättslagens gransknings- eller uppgiftsskyldighet kan dömas till böter. Ansvars- bestämmelsen gäller även den som bryter mot meddelandeförbudet.

6.3.2Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen

Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen och innehåller närmare bestämmelser för lagens tillämpning. Den reg- lerar bl.a. vissa verksamhetsutövares anmälningsskyldighet till regis- tret mot penningtvätt som förs av Bolagsverket och frågor om till- syn. Genom penningtvättsförordningen regleras också det särskilda samordningsorganet för tillsyn.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.3.3Myndigheternas föreskrifter som ytterligare komplement till penningtvättslagen

Genom det åttonde och avslutande kapitlet i penningtvättslagen bemyndigas regeringen eller de myndigheter som regeringen bestäm- mer att besluta om föreskrifter i fråga om vissa av verksamhets- utövarnas skyldigheter. Föreskrifter får bl.a. beslutas i fråga om riskbedömningar, åtgärder för kundkännedom, åtgärder för fort- löpande uppföljning av affärsförbindelser och hur handlingar eller uppgifter som använts för att uppnå kundkännedom ska bevaras. Genom 18 § penningtvättsförordningen har regeringen bemyndigat Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarinspektio- nen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län att besluta om föreskrifter.

I Finansinspektionens föreskrifter5 finns detaljerade bestämmelser om hur de verksamhetsutövare som står under deras tillsyn ska gå tillväga för att uppfylla penningtvättslagens krav. Bestämmelserna behandlar bl.a. det riskbaserade förhållningssättet, riskbedömningen, riskbaserade rutiner, kundkännedom, uppgifts- och gransknings- skyldighet samt utbildning och skydd av anställda. Föreskrifterna säger bl.a. att de åtgärder som ett företag vidtar för att förhindra att det utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism ska an- passas efter risken för ett sådant utnyttjande. Ett företags rutiner ska t.ex. anpassas utifrån dess verksamhet och den riskbedömning som gjorts. Föreskrifterna innehåller vidare ingående anvisningar för hur kundkännedom ska uppnås, bl.a. hur en kunds identitet ska kontrolleras och vilka undantag som gäller från bestämmelserna.

Länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län har beslutat om föreskrifter för de verksamhetsutövare som faller under deras tillsyn.6 Föreskrifterna från de tre länsstyrelserna stämmer överens med varandra. De har också stora likheter med de föreskrifter som Finansinspektionen har beslutat. I länsstyrelsernas föreskrifter behandlas bl.a. skyldigheten att granska transaktioner relativt ingå- ende. Där tydliggörs bl.a. vilka transaktioner som verksamhets-

5Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FFFS 2009:1).

6Länsstyrelsernas allmänna föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism; Skåne läns författningssamling 12 FS 2009:174, Stockholms läns författnings- samling 01 FS 2010:1 och Västra Götalands läns författningssamling 14 FS 2009:534.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

utövarna ska ägna särskild uppmärksamhet. Verksamhetsutövarna ska t.ex. särskilt noga granska stora kontantbetalningar samt köp eller försäljningar där köpeskillingen inte står i rimlig proportion till varans marknadsvärde.

Fastighetsmäklarinspektionen har utfärdat föreskrifter som gäller för fysiska personer som driver verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666).7 Om Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter kan särskilt näm- nas de bestämmelser som säger att fastighetsmäklarna ska granska köp eller försäljningar som kan antas sakna motiv eller ekonomiskt syfte. Vidare ska köp eller försäljningar som avviker från kundens eller kundkategorins normala transaktionsmönster granskas, samt situationer då kunden efterfrågar för kunden eller kundkategorin ovanliga objekt utan att tillfredsställande förklaring ges.

Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism riktar sig till aktörer som bedriver verksam- het för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355).8 Att föreskrifter- na är anpassade efter kasinospel innebär förstås vissa skillnader från de andra myndigheternas föreskrifter. Riskbedömningen ska göras utifrån verksamhetens organisation, besökare, transaktionsformer, spelformer och andra för verksamheten relevanta faktorer. Före- skrifterna innehåller inte några bestämmelser om grundläggande kundkännedom. Att ett kasino måste kräva att alla besökare legiti- merar sig samt identifieras och registreras följer emellertid av kasino- lagen.

Revisorsnämnden har det operativa tillsynsansvaret för penning- tvätt och finansiering av terrorism i förhållande till auktoriserade och godkända revisorer och registrerade revisionsbolag. Det finns inte något bemyndigande i penningtvättsförordningen för Revisors- nämnden att besluta om föreskrifter. Detta har att göra med att det bedömts9 att en sådan kompetens redan finns med stöd av revisors- lagen (2001:883) och förordningen (1995:665) om revisorer. I Revisorsnämndens föreskrifter om villkor för revisorers och regi- strerade revisonsbolag finns några bestämmelser om penningtvätt

7Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (KAMFS 2013:5).

8Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (LIFS 2015:1).

9Se prop. 2008/09:70 s. 166 f, jämför SOU 2012:12 s. 91.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

och finansiering av terrorism. Där påminns bl.a. om penningtvätts- lagens innehåll i förhållande till revisorer och registrerade revisions- bolag. Det anges också att revisorer och revisionsbolag även i övrigt

– i den omfattning som följer av god revisionssed – ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten eller en uppdrags- givares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

6.3.4Självreglering

Penningtvättslagstiftningen kompletteras inte enbart av myndighets- föreskrifter. Flera branschspecifika organ har utarbetat egna rikt- linjer för hur verksamheten ska bedrivas. Bland dessa kan särskilt nämnas de riktlinjer och vägledningar som Sveriges advokatsamfund och FAR arbetat fram.

Sveriges advokatsamfund är ett särskilt tillsynsorgan enligt pen- ningtvättslagen som ansvarar för den operativa tillsynen över att advokater och advokatbyråer och att dessa uppfyller de krav som ställs i penningtvättslagen. Redan före ikraftträdandet av den nuva- rande penningtvättslagen utfärdade Advokatsamfundet ett vägled- ningsdokument för frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism.10

Denna vägledning har nyligen reviderats och uppdaterats med anledning av de senaste lagändringarna på penningtvättsområdet. Vägledningen är tänkt att fungera dels som en introduktion till pen- ningtvättslagstiftningen, dels som en hjälp i vissa frågor av praktisk och handläggningsmässig natur. Advokater och biträdande jurister på advokatbyråer omfattas inte av penningtvättslagstiftningen i allt sitt arbete. Således är det endast i vissa angivna fall som lagen är tillämplig. Ett sådant fall är när de handlar i en klients namn för dennas räkning vid finansiella transaktioner eller vid transaktioner med fastigheter.11 En särskild svårighet för advokater och biträdan- de jurister vid tillämpningen av penningtvättslagen är att flera av skyldigheterna i lagen kan komma i konflikt med den oberoende-,

10Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande regleringen om åtgärder mot penning- tvätt och terrorismfinansiering – Penningtvättslagen i ett advokatperspektiv, Vägledningsdoku- ment uppdaterad version i augusti 2015 (version 3)/Sveriges advokatsamfund.

11Se närmare 1 kap. 3 § första stycket i den nuvarande penningtvättslagen.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

lojalitets- och tystnadsplikt som advokaten har gentemot klienten. Advokater är dock inte skyldiga att lämna uppgifter som de fått del av i samband med ett rättsligt förfarande eller vid bedömning av klientens rättsliga situation.

Även flera branschspecifika organ har utarbetat egna riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. FAR består av medlemmar som är auktoriserade och godkända revisorer, redovisningskonsulter, skattekonsulter, rådgivare och andra specialister. Organisationen gör bl.a. uttalanden i etikfrågor och har i ett sådant uttalande12 be- handlat frågor om medlemmarnas tillämpning av penningtvättslagen. I uttalandet ges vägledning och information om vilka överväganden som bör göras samt vilka åtgärder som vidtas inom byråerna. Ut- talandet kan anses ge uttryck för god yrkessed och ska tillämpas av alla medlemmar i FAR. Det är inriktat på att klargöra vilka krav som ställs i penningtvättslagstiftningen i fråga om revisions- och rådgivningsbranschen. FAR har också arbetat fram en handledning med checklistor som stöd för att uppnå kundkännedom.13

6.3.5Andra administrativa regleringar av betydelse

Regler som tar sikte på att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism finns i flera andra författningar än dem som kretsar kring penningtvättslagen.

Andra lagar värda att nämna i detta sammanhang är t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:299) om in- låningsverksamhet, lagen (1996:1006)om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, lagen (2010:751) om betaltjänster samt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Även kasinolagen (1999:335) kan nämnas. Dessa tar primärt inte sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagarna innehåller dock regler som bl.a. reglerar tillsynen över verksamhetsområdet och tangerar på det sättet området.

12FARs uttalande EtikU 11 från januari 2010.

13Kontroller enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

– Handledning för att uppnå kundkännedom, Handledningsdokument/FAR.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.3.6Något om den straffrättsliga regleringen

Penningtvätt bestraffades tidigare primärt genom brotten penning- häleri eller penninghäleriförseelse. Straffbestämmelserna fanns i brottsbalken. Numera finns de centrala straffrättsliga reglerna i den en särskild lag, lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

Penningtvättsbrottet täcker ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen. Straffansvaret gäller t.ex. även den som tvättar vinster från egen brottslighet (självtvätt), liksom den som i näringsverksamhet eller liknande medverkar till åtgärder som skäligen kan antas vara vidtagna i penningtvättssyfte (näringspen- ningtvätt). Vidare är försök, förberedelse och stämpling till brott som inte är ringa straffbelagt. Straffet för penningtvättsbrott av den s.k. normalgraden är fängelse i högst två år. Grovt brott har en straffskala som sträcker sig från fängelse sex månader till högst sex år.

När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga reg- ler i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Enligt lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas – eller med vetskap om att de är avsedda att användas – för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet i lagens mening avses bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Syftet med gärningen måste emellertid vara att injaga skräck i en befolkning eller befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Även flera andra allvarliga brott, däribland terroristbrott, grovt sabotage och kapning omfattas av lagen. Straffskalorna för finansiering av terrorism är desamma som för penningtvättsbrott.

Bland de straffrättsliga regleringarna som tangerar området kan också nämnas lagen (2003:148) om terroristbrott samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

I april 2016 beräknas ny straffrättslig lagstiftning träda i kraft i syfte att förhindra och bekämpa terrorism.14 Syftet med dessa be- stämmelser är att säkerställa att den straffrättsliga regleringen upp- fyller kraven i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) (se även avsnitt 9.3.2).

14 Prop. 2015/16:78. Beslut av riksdagen förväntas den 10 februari 2016.

7Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

7.1Inledning

I detta kapitel redogör utredningen översiktligt för några av huvud- dragen i Fatfs reviderade rekommendationer, det fjärde penning- tvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen. Mera ingående redogörelser återfinns i kommande kapitel, där utredningen redo- visar sina överväganden och förslag.

7.2Fatfs reviderade rekommendationer

Ändamålet med Fatfs senaste översyn av rekommendationerna är att skapa bättre balans i de nationella systemen. Kraven har skärpts på områden som betraktas som förenade med hög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Samtidigt har det riskbaserade förhållningssättet fått en än tydligare roll. Resurser ska användas där behoven är som störst. Vid låg risk för penningtvätt och finan- siering av terrorism ska åtgärderna inte vara lika omfattande.

Det riskbaserade förhållningssättet har fått en tydligt uttalad roll även i det övergripande, nationella arbetet. Länderna ska genom- föra nationella riskbedömningar, som ska mynna ut i övergripande strategier. Betydelsen av samarbete mellan de nationella aktörerna lyfts fram. Det ska bl.a. finnas en särskild myndighet eller meka- nism för samordning av insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

För att göra det svårare för brottslingar att gömma sig bakom företagsstrukturer har Fatf skärpt kraven på insyn i juridiska per-

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

SOU 2016:8

soners ägarstrukturer. Länderna måste ha system som garanterar att information om juridiska personers huvudmän finns att tillgå. Även när det gäller den information som ska åtfölja elektroniska betalningar ställer Fatfs reviderade rekommendationer mer långt- gående krav än tidigare.

Fatf har vidare utvidgat kraven på verksamhetsutövarna att vidta åtgärder för skärpt kundkontroll, bl.a. i förhållande till personer i politisk utsatt ställning. Kraven utsträcks till att omfatta även in- hemska personer i politiskt utsatt ställning.

Åtgärder mot finansiering av terrorism har kommit än mera i fokus. Tidigare reglerades sådana åtgärder av Fatfs nio special- rekommendationer. Efter revideringen omfattas de av Fatfs 40 all- männa rekommendationerna.

Finansunderrättelseenheten har fått en mer tydligt uttalad roll. De reviderade rekommendationerna ställer höga krav på självstän- dighet och befogenheter. När det gäller det internationella sam- arbetet klargörs att finansunderrättelseenheterna måste ha tydliga mandat att utbyta information och bistå varandra över gränserna.

7.3Det fjärde penningtvättsdirektivet

7.3.1Övergripande beskrivning

Det fjärde penningtvättsdirektivet har som målsättning att ytter- ligare förstärka ramverket för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism. I vissa fall går det fjärde penningtvättsdirek- tivet t.o.m. längre än vad Fatfs reviderade rekommendationer gör. Det omfattar exempelvis en vidare krets av verksamhetsutövare än vad Fatf kräver. Likaså går det längre än vad rekommendationerna förutsätter när det gäller insyn i juridiska personers ägarstrukturer.

7.3.2Huvuddragen i direktivet

Utvidgning av direktivets tillämpningsområde

Det fjärde penningtvättsdirektivet inkluderar till en början en vidare krets av verksamhetsutövare än tidigare. Det omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Medlemsstaterna bör dock tillåtas att undanta vissa speltjänster från direktivets tillämpnings-

SOU 2016:8

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

område. Undantaget gäller bara speltjänster där det finns belägg för att risken för att de utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. I det tredje penningtvättsdirektivet och i Fatfs rekommendationer krävs bara att kasinon ska omfattas av lagstift- ningen.

Vidare omfattas numera fysiska och juridiska personer som yrkes- mässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant med ett belopp om motsvarande 10 000 euro eller mer. Tidigare var tröskelvärdet 15 000 euro.

Det riskbaserade förhållningssättet betonas

I det fjärde penningtvättsdirektivet slås fast att användningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför införs också nya krav på att den riskbaserade metoden används. Tre huvud- områden kan urskiljas:

a)Europeiska riskbedömningar ska genomföras minst vartannat år, under ledning av kommissionen. Riskbedömningarna ska ge en lägesbild på övernationell nivå och resultaten ska göras tillgäng- lig för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna.

b)Medlemsstaterna får en skyldighet att kartlägga, förstå och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. De ska alltså genomföra regelbundna nationella riskbedömningar, som i sin tur ska innehålla flera obligatoriska moment. De nationella riskbedömningarna ska göras tillgängliga för verksamhetsutövarna och, efter förfrågan, andra medlems- stater, kommissionen och de tre europeiska tillsynsmyndigheter- na EBA, Eiopa och Esma.

c)Verksamhetsutövarna ska genomföra egna riskbedömningar. Dessa ska dokumenteras och hållas uppdaterade. Verksamhetsutövar- nas kartläggningar är ett centralt element i den riskbaserade metoden.

Dessutom åläggs kommissionen att ta fram en ”svart lista” över länder som ska anses vara högriskområden när det kommer till penning- tvätt och finansiering av terrorism. Även denna förteckning ska

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

SOU 2016:8

arbetas fram med det riskbaserade förhållningssättet som utgångs- punkt. Den s.k. ekvivalenslista som EU tidigare använt sig av i detta sammanhang, ”den vita listan” över lågriskländer, tas bort.

Förenklade och skärpta krav på kundkännedom

I enlighet med identifierade och bedömda risker ska verksamhets- utövarna vidta lämpliga åtgärder för kundkännedom. Det fjärde penningtvättsdirektivet medför uppstramade krav beträffande situa- tioner då ett förenklat förfarande får vidtas jämfört med tidigare direktiv. Om en medlemsstat eller en verksamhetsutövare bedömer att riskerna är lägre på vissa områden får medlemsstaten tillåta att verksamhetsutövarna använder sig av förenklade åtgärder för kund- kontroll. Innan verksamhetsutövarna använder förenklade kund- kontroller måste de dock förvissa sig om att kundrelationen eller den enstaka transaktionen har lägre risk. Verksamhetsutövarna bör, under alla förhållanden, övervaka transaktionerna och affärsför- bindelserna så noga att de kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner. Det tredje penningtvättsdirektivet var betydligt mer tillåtande i fråga om när förenklad kundkontroll kunde tillåtas. Där medgavs uttryckliga undantag beträffande hela kundkategorier eller typer av transaktioner.

Det fjärde penningtvättsdirektivets skärpta krav på kundkontroll omfattar, i linje med Fatfs reviderade rekommendationer, nu även personer med inhemskt viktiga offentliga funktioner och personer som arbetar för internationella organisationer.

Uppgifter om verkliga huvudmän

En fråga som varit central vid förhandlingarna om direktivet är hur man på ett effektivt sätt kan öka insynen i juridiska personer. Som nämnts kräver Fatf att information om den eller de fysiska perso- ner som ytterst kontrollerar en juridisk person, de verkliga huvud- männen, ska finnas tillgänglig. I det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätts att juridiska personer har uppgifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter bör både behöriga myndigheter och verksamhetsutövarna få tillgång till.

SOU 2016:8

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

Den största nyheten i direktivet är emellertid att uppgifter om verkliga huvudmän också ska lagras i ett centralt register. För att registret ska få avsedd effekt, dvs. att verkligen öka insynen i de juridiska personerna och vara ett hjälpmedel att bekämpa penning- tvätt och terrorismfinansiering, ska var och en som kan visa ett be- rättigat intresse kunna ta del av uppgifter ur detta. Förutom myn- digheters och verksamhetsutövares i princip obegränsade tillgång ska alltså även allmänheten kunna dra nytta av registret. Myndig- heter ska kunna ta del av registeruppgifterna utan att detta medför att det aktuella företaget eller någon annan registrerad person får kännedom om informationsuttaget.

Sanktioner

Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar en katalog med admini- strativa sanktioner som medlemsstaterna bör genomföra om inte en motsvarande straffrättslig reglering finns. Sanktionerna ska kunna påföras verksamhetsutövarna och ska också kunna tillämpas på led- ningen och andra fysiska personer som bär ansvar för en över- trädelse.

Samarbete mellan nationella – och internationella – myndigheter

Fatfs uttryckliga krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion återfinns i det fjärde penningtvätts- direktivet. Samordningsfunktionen, som ska etableras genom en sär- skild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätter också att medlems- staternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. Finansunderrättelseenhetens roll lyfts fram. De europeiska finans- underrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta upplysningar som kan vara relevanta för deras bearbetning eller analys av infor- mation om penningtvätt och finansiering av terrorism.

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

SOU 2016:8

7.4Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

7.4.1Huvuddragen i förordningen

Utvidgning av förordningens tillämpningsområde

Ändamålet med att se över förordningen har varit att täppa igen de luckor som konstaterats i det nuvarande regelverket och anpassa den till Fatfs uppdaterade rekommendationer m.m. Den informa- tion som ska följa med betalningar måste vara tillräcklig för att hela betalningskedjan ska gå att genomlysa.

En av de mest centrala ändringarna som införts är att även infor- mation om betalningsmottagaren ska inkluderas. Tidigare har för- ordningen enbart omfattat krav på information om betalnings- avsändaren.

Ett annat krav som införs är att identiteten på betalningsmot- tagare ska verifieras vid överföringar som har sitt ursprung utanför EU och där beloppet överstiger 1 000 euro.

Det riskbaserade förhållningssättet lyfts fram

Även i den reviderade förordningen får det riskbaserade förhåll- ningssättet en större betoning. Det ställs bl.a. krav på riskbaserade rutiner för att bedöma när överföringar ska genomföras, avvisas eller suspenderas.

Sanktioner

En väsentlig nyhet i den reviderade förordningen är att medlems- staterna ska införa regler om administrativa sanktioner och sär- skilda åtgärder vid överträdelser av reglerna i förordningen. För- ordningens krav på de administrativa sanktioner som ska kunna beslutas vid överträdelser överensstämmer i allt väsentligt med de krav på sanktioner för kreditinstitut och finansiella institut som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet.

100

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

8Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

8.1Formerna för genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet

8.1.1Allmänna utgångspunkter

En väsentlig del av utredningens uppdrag består i att bedöma hur det fjärde penningtvättsdirektivet ska genomföras i svensk rätt och att utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till detta.

Det brukar göras åtskillnad mellan den primära EU-rätten och den sekundära EU-rätten. Den primära EU-rätten består av de grund- läggande fördragen, medan den sekundära EU-rätten utgörs av de rättsakter som EU:s institutioner har utfärdat på grundval av de grundläggande fördragen. En typ av rättsakt är direktiven. Direk- tiven har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. De riktar sig till medlemsstaterna och anger ett visst resultat som ska uppnås inom en viss tid. Ett EU-direktiv är således bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås.

Det fjärde penningtvättsdirektivet är, som beskrivits i bakgrunds- avsnitten, ett minimidirektiv. Artikel 5 anger att medlemsstaterna får införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direktivet, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstäm- melse med deras förpliktelser enligt unionsrätten. Direktivet hind- rar inte heller att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser på områden som inte regleras av direktivet. I penningtvättsdirektivet anges särskilt att medlemsstaterna, i enlighet med det riskbaserade förhållningssättet, ska se till att tillämpningsområdet för direktivet helt eller delvis utvidgas till att omfatta yrken och företagskate- gorier som bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet

103

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

SOU 2016:8

används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism (arti- kel 4).

Trots att det fjärde penningtvättsdirektivet är ett minimidirektiv är artiklarna ibland utformade på ett sådant sätt att handlings- utrymmet för medlemsstaterna är ganska litet. I andra fall är artik- larna mera allmänt hållna. Ibland ges medlemsstaterna t.o.m. möj- lighet att välja om en viss artikel ska genomföras eller inte.

Det fjärde penningtvättsdirektivet måste genomföras genom för- fattningsreglering. Bestämmelserna måste således komma till uttryck genom lag, förordning eller föreskrifter. En första utgångspunkt för utredningen är därför att se till att det fjärde penningtvättsdirektivet

–sett i ljuset av Fatfs rekommendationer – blir genomfört på ett sådant sätt att den svenska penningtvättsregleringen överensstäm- mer med det resultat som direktivet ger uttryck för. Det är emeller- tid inte nödvändigt att vid genomförandet av ett direktiv ordagrant återge de formuleringar som direktivet innehåller eller ge den svenska författningen samma struktur som direktivet. Det torde normalt inte heller vara nödvändigt att använda den terminologi som direk- tivet använder. På samma gång är det – mot bakgrund av att de svenska bestämmelserna i framtiden måste tolkas utifrån direktivet

–naturligt att bestämmelserna utformas så att sambandet med direk- tivet går att urskilja.

8.1.2En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens bedömning och förslag: De förändringar som för- anleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör till stora delar regleras i penningtvättslagen. Den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny lag med en ny redaktionell utformning.

De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör fortsättningsvis till övervägande del regleras i penningtvätts- lagen. Enligt utredningsdirektiven ingår det emellertid i utredningens uppdrag att – förutom att se till så att den svenska regleringen upp- fyller kraven i de internationella åtagandena – överväga om penning- tvättslagen bör struktureras på ett annat sätt.

104

SOU 2016:8

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

Sedan penningtvättslagen trädde i kraft år 2009 har den kommit att ändras vid flera tillfällen. Utredningen har funnit att den nuvar- ande lagen i vissa avseenden uppfattas som svår att överblicka, bl.a. till följd av att det skjutits in nya paragrafer bland de ursprungliga. Vad utredningen föreslår i detta betänkande, som en följd av genom- förandet av det fjärde penningtvättsdirektivet m.m. föranleder ytter- ligare ett antal nya paragrafer, något som kan leda till att göra lagen blir än mer svåröverskådlig.

Utredningen har således funnit att det finns flera skäl som talar för att göra en fullständig översyn av penningtvättslagen. I och med att tidigare penningtvättsdirektiv nu ersatts med ett nytt förefaller det nu också vara en lämplig tidpunkt att göra en sådan fullständig översyn. Enligt utredningens mening bör penningtvättslagens främsta målgrupp vara verksamhetsutövarna. Det är därför angeläget att lagen utformas på ett sätt som gör att dessa kan tillgodogöra sig de krav som ställs på ett tydligt och mera lättöverskådligt sätt. Det finns därför anledning att disponera om lagen så att verksamhets- utövarnas skyldigheter tydliggörs på ett mera stringent sätt. Genom bl.a. flera paragrafer och en ökad rubriksättning bör lagens tillgäng- lighet och överskådlighet förbättras ytterligare.

Visserligen innebär detta att verksamhetsutövare kommer att behöva orientera sig i ett nytt material. En del av den nuvarande problematiken hade säkerligen också kunnat lösas med mera begrän- sade ändringar av penningtvättslagen. Sett i ett längre perspektiv bedömer emellertid utredningen att sådana mera begränsade ändring- ar i penningtvättslagens struktur inte kommer att vara ändamåls- enliga. Utredningen har alltså sammantaget gjort bedömningen att den nuvarande penningtvättslagen bör ersättas med en ny lag med ny strukturell utformning.

105

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

SOU 2016:8

8.1.3En särskild lag om registrering av verkliga huvudmän m.m.

Utredningens bedömning och förslag: En ny lag om registre- ring i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska införas. Lagen ska genomföra direktivet i de delar som det ställer krav på juridiska personer att känna till sina verk- liga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myn- digheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret.

För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och ett centralt register före- slår utredningen, i kapitel 22, att en ny lag införs.

8.1.4Normgivning i form av förordning och föreskrifter1

Utredningens bedömning: Penningtvättslagen och den nya lagen om registrering bör, i de fall detta bedöms som mera ändamåls- enligt, fyllas ut i författning av lägre valör än lag.

I olika sammanhang under utredningens arbete har frågor uppkom- mit om normgivning på lägre nivå än lag.

Föreskrifter ska meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhåll- anden inbördes (8 kap. 2 § punkten 1 regeringsformen) och, som huvudregel, också om regeln avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § punkten 2 regeringsformen).

Vid bedömningen av om normgivningskompetens kan delegeras har utredningen utgått ifrån att delegation kan ske i fråga om flera av de bestämmelser som placeras i den nya föreslagna penningtvätts- lagen. Även när det gäller den föreslagna registerregleringen har ut- redningen gjort en motsvarande bedömning. Redan den nuvarande

1 Avsnittet är i de delar det beskriver normgivningskompetensen hämtat ur SOU 2015:40,

Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden, betänkande av Bolåneutredningen.

106

SOU 2016:8

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

penningtvättsregleringen bygger, som framkommit, på en ordning där lag kompletteras av författning av lägre valör. Denna ordning tycks fungera väl. Utredningen har därför funnit att det i flera fall är lämpligt att även fortsättningsvis låta penningtvättslagen fyllas ut av förordning och föreskrifter. Även i fråga om den nya registre- ringslagen har utredningen funnit det lämpligt att låta denna fyllas ut i författning av lägre valör. Utredningen återkommer i det följan- de till i vilken utsträckning detta ska ske.

8.2Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Utredningens bedömning och förslag: Förordningen som ska åtfölja överföringar av medel föranleder vissa förändrade och kompletterande bestämmelser. Enligt utredningen bör dessa pla- ceras i de särskilda rörelselagar som reglerar de verksamheter i fråga om vilka förordningen är tillämpliga och i penningtvätts- lagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om in- formation om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel ska upphävas.

En annan typ av rättsakt som faller in under EU:s sekundärrätt är förordningar. En EU-förordning är, till skillnad från ett direktiv, till alla delar bindande och direkt tillämplig i Sverige och övriga med- lemsstater inom EU. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ska således inte genomföras genom nationell normgivning men för svenskt vidkommande föranleder den dock vissa förändrade och kompletterande bestämmelser.

I kapitel 21 föreslår utredningen att de kompletterande bestäm- melser som behövs ska införas i de rörelselagstiftningar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen äger tillämpning. Vissa av de kompletterande bestämmelserna föreslås också föras in i penning- tvättslagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel föreslås upphävas.

107

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

SOU 2016:8

8.3Följdändringar i andra lagar och förordningar

Till följd av utredningens förslag, det fjärde penningtvättsdirektivet och förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel måste följdändringar i form av hänvisningar till den nya lagen och det nya direktivet göras i ett stort antal författningar. I författ- ningsförslaget redovisar utredningen de lagändringar som är relevanta för förslagen. Där redovisas även förslag till ändringar av vissa för- ordningar: penningtvättsförordningen, lotteriförordningen (1994:51) och fastighetsmäklarförordningen (2011:668). Därutöver bör änd- ringar göras i bl.a. följande lagar och förordningar.2

Sparbankslag (1987:619)

Lag (1974:1065) om visst stöldgods m.m. Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar Stiftelselagen (1994:1220)

Lagen (1995:1570) om medlemsbanker

Lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänste- pensionsinstituts verksamhet i Sverige

Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument Revisionslagen (1999:1079)

Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall

Aktiebolagslagen (2005:551)

Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling

Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten energi, transporter och posttjänster

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Skatteförfarandelagen (2011:1244)

Lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott

2 Även förändringar i andra förordningar än dem som här redovisas kommer att vara nöd- vändiga, jämför t.ex. kapitel 17 där vissa av direktivets krav gällande tillsyn och sanktioner föreslås genomföras på förordningsnivå.

108

SOU 2016:8

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

Lagen (2015:62) om identifiering av rapporteringspliktiga konton med anledning av FACTA-avtalet

Lag (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton

Förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsnämnden Förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket

Förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet

Förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Förordningen (2009:606) med instruktion för Fastighetsmäklar- inspektionen

Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

109

9Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

9.1Inledning

Penningtvättslagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism. En av de absolut viktigaste ingredienserna i ett effektivt och övergripande system mot penningtvätt och finan- siering av terrorism är att regleringarna fångar upp rätt företeelser. För att det ska gå att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism måste alltså företeelserna vara väldefinierade.

I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och för- slag när det gäller definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa definitioner föreslås omfattas av 1 kap. 1 § i den nya lagen.

9.2Definitionen av penningtvätt

9.2.1Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav

Penningtvätt definieras i 1 kap. 5 § punkten 6 i den nuvarande pen- ningtvättslagen som åtgärder med brottsligt förvärvad egendom som kan medföra:

1.att egendomens samband med brott döljs,

2.att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder,

3.att återskaffandet av egendomen försvåras, eller

4.innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen.

111

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Med penningtvätt avses också åtgärder med annan egendom än så- dan som är brottsligt förvärvad, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning.

Definitionen i penningtvättslagen är i sig förenlig med definition- en i direktivet (artikel 1.3), som i sin tur bygger på bl.a. Fatfs rekom- mendationer. Definitionen i den nuvarande penningtvättslagen går t.o.m. längre än vad direktivet kräver. Sverige har sedan länge tilläm- pat en ”all crime approach” dvs. alla brott som kan generera pengar eller annan egendom kan utgöra förbrott. Detta innebär bl.a. att skattebrott redan i dagsläget kan utgöra förbrott till penningtvätt, något som numera uttryckligen krävs enligt artikel 3.4 f) i direk- tivet.

Direktivet innehåller, på samma sätt som sin föregångare, en upp- maning till medlemsstaterna att säkerställa att penningtvätt förbjuds (artikel 1.1). Det råder en överensstämmelse mellan vad som ska vara kriminaliserat och de beteenden som reglerna i direktivet är av- sedda att motverka. Det centrala brott varigenom direktivets och övriga internationella åtagandens krav på kriminalisering genom- förts i svensk rätt är penningtvättsbrottet i lagen (2014:307) straff för penningtvättsbrott.1 I vissa fall kan andra straffbestämmelser tillämpas, bl.a. häleri och skyddande av brottsling.

Av direktivets artikel 1.3 d) följer att vissa osjälvständiga gärningar också ska straffbeläggas. Det gäller deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och medhjälp, underlättande och råd- givning vid utförandet av någon av de handlingar som utgör penning- tvätt.

Försök, förberedelse och stämpling är straffbart när det rör sig om penningtvättsbrott av åtminstone normalgraden. Med hänsyn till direktivets begränsning av ”brottslig handling” till brottslighet av viss allvarligare art, finns det inte anledning att räkna med att så- dana förbrott skulle kunna ge upphov till uppsåtliga penningtvätts- brott av lägre grad än normalgraden. Det är därför tillräckligt, med hänsyn till direktivets krav i artikel 1.3 d), att kriminalisera osjälv- ständiga brottsformer i anslutning till penningtvättsbrott av normal- graden och högre.

Förfaranden som kan bedömas som försök till häleri kan i allt väsentligt förväntas förekomma i sammanhang när brottet bedöms

1 En närmare redogörelse av penningtvättsbrottet finns i prop. 2013/14:121 s. 109.

112

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

som grovt och endast marginellt när häleribrottet är av normal- graden.2 Detta gäller också, enligt utredningens mening, med avse- ende på förberedelse och stämpling till brott. Även när det gäller bestämmelsen om skyddande av brottsling kan situationer som skulle kunna beskrivas som enbart försök, förberedelse eller stämpling knappast förväntas inträffa i praktiken.

Utredningen anser därför, även om direktivets krav i formell mening kan anses medföra ytterligare utvidgade krav på kriminali- sering av osjälvständiga brottsformer, att de företeelser som even- tuellt skulle kunna aktualiseras är marginella och därför inte kan motiveras utifrån verkliga behov av kriminalisering. Utredningen föreslår därför inga ändringar eller utvidgningar.

Sammanfattningsvis anser därför utredningen att även kravet på kriminalisering av penningtvätt uppfylls inom ramen för svensk rätt.

9.2.2Förslag till uppdaterad definition av penningtvätt

Utredningens förslag: Definitionen av penningtvätt i penning- tvättslagen bör anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i lagen (2014:307) om straff för pen- ningtvättsbrott.

I avsnittet ovan har konstaterats att den nu gällande definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen är förenlig med direktivets krav. Definitionen är dock inte anpassad till definitionen i lagen om straff för penningtvättsbrott.

Utredningen anser därför att definitionen, när den införs i den första bestämmelsen i den nya penningtvättslagen, bör utformas något annorlunda.

Definitionens funktion är annorlunda när den införs i ett admi- nistrativt regelverk jämfört när den reglerar ett straffrättsligt ansvar. I det senare fallet är det särskilt angeläget att det straffbara området, både när det gäller precisering av de handlingar som ska vara krimi- naliserade och när det gäller förhållanden som på olika sätt begränsar vad som är straffbart t.ex. i förhållande till subjektiva rekvisit-

2 Jämför SOU 2015:85 s. 331 ff.

113

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

omständigheter. När definitionen används i administrativa samman- hang, dvs. som i det här fallet när den främst syftar till att för verk- samhetsutövarna klargöra vilka företeelser som särskilt bör fångas upp, är det mindre ändamålsenligt att föra in omständigheter som tar sikte på det syfte som kan finnas för att en åtgärd vidtas eller förhållanden som avser om gärningsmannen handlat med uppsåt eller varit grovt oaktsam. Hit hör också andra omständigheter, såsom att åtgärden försvårar för rättighetshavaren till viss egendom att återfå den. Nuvarande definition i penningtvättslagen är i allt väsentligt utformad efter denna tanke.

Utredningen anser att definitionen bör utformas med utgångs- punkt från följande principer:

1.definitionen ska omfatta de förhållanden som följer av direk- tivets artikel 1.3,

2.den ska ansluta till den eller de centrala straffbestämmelser var- igenom penningtvätt har kriminaliserats,

3.den ska utgå från uttrycket ”härröra från brott eller brottslig verksamhet”,

4.den ska ta sikte på grundläggande förhållanden såsom att egendom förvärvas eller att en vidtagen åtgärd typiskt sett kan medföra viss effekt, t.ex. att sambandet mellan brottet och egendomen döljs, och

5.den ska inte innehålla några andra avgränsningar av området med avseende på t.ex. syfte, otillbörlighet eller uppsåt.

Anknytningen till ”egendomen” måste beskrivas utifrån två olika aspekter, dels i förhållande till brottet eller den brottsliga verksam- heten, dels i förhållande till den åtgärd som kan innebära penning- tvätt. I det senare avseendet ska bl.a. åtgärder omfattas som består i att upprätta en handling med oriktigt innehåll med syfte att moti- vera ett – skenbart – legalt innehav av egendomen. Språkligt sett kan det ifrågasättas om det kan beskrivas så att en åtgärd vidtas med egendomen. För att tydliggöra att situationer av det slaget omfattas föreslår utredningen att anknytningen beskrivs som att åtgärden vidtas med avseende på egendomen.

Att egendomen ”härrör” från brott eller brottslig verksamhet innebär att egendomen ska kunna härledas till det brottsliga sam-

114

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

manhanget. Avsikten är att detta bl.a. ska omfatta situationen att någon innehar viss egendom och först därefter begår ett brott som leder till att egendomen kan behållas (så länge inte brottet upp- dagas). Detta beskrivs i den nuvarande definitionen som att någon har ”berikat sig”. I beskrivningen av penningtvättsbrottet används uttrycket ”härröra” som innefattar situationer av den typ som nyss beskrevs. Det innebär också att anknytningen till egendom, som trätt i stället för egendom som ursprungligen genererades genom förbrottet, också omfattas.

Definitionen bör ansluta till de centrala straffbestämmelserna dvs. åtminstone inrymma det som enligt svenska bestämmelser avses med penningtvätt i vidsträckt mening. För att säkerställa att också s.k. fordringshäleri omfattas bör uttrycket ”hävdar rätt till” läggas till förvärv, innehav och brukande.

För att penningtvätt ska anses föreligga är det inte nödvändigt att den vidtagna åtgärden faktiskt medfört att t.ex. egendomens samband med brottet dolts. Även åtgärder som typiskt sett, dvs. till sin art är sådana att de skulle kunna bidra till ett döljande, ska om- fattas. I definitionen uttrycks detta så att åtgärden ”kan” dölja etc.

9.2.3Vissa förfaranden föreslås, vid tillämpning av penningtvättslagen, jämställas med penningtvätt

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som, vid tillämpning av penningtvättslagen, jämställer vissa förfaranden med penningtvätt. De förfaranden som bör jäm- ställas är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling.

I dag faller vissa förfaranden utanför penningtvättslagens tillämpnings- område. Detta trots att sådana förfarande i praktiken ofta jämställs med penningtvätt, med följd att de rapporteras in till Polismyndig- heten (Finanspolisen) som misstänkt penningtvätt.

Det är vanligt att åtgärder vidtas med avsikt att dölja sambandet mellan egendomen och brottet och brottslingen redan innan brottet begås. Det innebär att typiska penningtvättsåtgärder vidtas som en förberedelse för att senare begå brott.

115

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Verksamhetsutövaren, som sällan har någon konkret informa- tion om något, vare sig genomfört eller förestående förbrott, grun- dar i stället normalt sin bedömning av att en transaktion är miss- tänkt, på att den i något avseende avviker från vad som är rimligt i förhållande till kundens förutsatta legala verksamhet.

Ett typiskt exempel är när företag betalar löner till s.k. svart arbetskraft(se även avsnitt 4). Lönerna betalas med kontanter. På det sättet anonymiseras förbindelsen mellan den som betalar och betalningsmottagarna. Skenbart verkar den egentliga arbetsgivaren betala fakturor från en underentreprenör. Brottet eller brotten begås senare och består i att arbetsgivaren inte deklarerar för arbetsgivar- avgifter eller moms och inte heller för eventuell inkomstskatt. Arbets- tagaren försummar också normalt att deklarera för dessa inkomster. I samtliga fall begås dessa brott i tiden efter löneutbetalningarna. Det innebär att ett förverkligande av en brottsplan har inletts.

Dessa situationer rapporteras också i stor omfattning av verk- samhetsutövarna till Polismyndigheten (Finanspolisen). Ofta sker rapporteringen på grundval av att uttag av stora belopp i kontanter i sig indikerar att det rör sig om penningtvätt. En annan grund för rapporteringen är att det kan antas att de pengar som används för löneutbetalningarna är ett resultat av en bakomliggande tidigare brottslighet. Detta är emellertid inte alltid fallet och det skulle då kunna hävdas att grunden för rapporteringen inte är tillräckligt analyserad.

Utredningen anser att det är angeläget att det finns ett uttryck- ligt stöd för att jämställa dessa förfaranden med penningtvätt i penningtvättslagen. Således bör penningtvättslagen omfatta även företeelser där det finns indikationer på att åtgärden vidtas som ett led i en brottsplan, trots att något straffbart stadium ännu inte uppnåtts. En bestämmelse av innebörd att åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsplan och som syftar till att dölja sambandet mellan egendomen och det framtida brottet och brottslingen, dvs. att dölja att någon avser att motivera ett fortsatt innehav av en för- mögenhetsmassa, ska jämställas med penningtvätt vid tillämpning- en av lagen bör införas. Att någon avser att oriktigt kunna motivera innehav av viss egendom uttrycks enklast genom uttrycket att någon ”berikar sig”.

Genom att det på detta sätt införa en möjlighet att tillämpa penningtvättslagen även i samband med typiska penningtvättsåtgär-

116

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

der som vidtas innan något förbrott föreligger, skapas inte bara ett uttryckligt stöd för att rapportera dessa situationer till Polismyndig- heten (Finanspolisen) utan också ett författningsstöd för registre- ring i penningtvättsregistret (4 kap. 19 § 2 polisdatalagen [2010:361]). Uppgifter av detta slag är väsentliga för möjligheterna att förebygga, upptäcka och utreda brott.

9.3Definitionen av finansiering av terrorism

9.3.1Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav

Finansiering av terrorism definieras i 1 kap. 5 § punkten 4 penning- tvättslagen som: insamling, tillhandahållande eller mottagande av tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall.

I direktivet avses med finansiering av terrorism allt tillhanda- hållande eller insamling av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt, i uppsåt att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som avses i artiklarna 1–4 i rådets rambeslut 2002/475/RIF. Detta har inte förändrats jämfört med tredje penningtvättsdirek- tivet. Den brottskatalog som finns i rådets rambeslut har införts i svensk rätt genom en definition av terroristbrott i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Finansiering av terroristbrott enligt den lagen är straffbart enligt 2 § 2 lagen (2002:444) om straff för finan- siering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). I förarbetena till den nu gällande penningtvättslagen gjorde rege- ringen bedömningen att den svenska kriminaliseringen av finansie- ring av terrorism levde upp till direktivets krav.3 Utredningen gör samma bedömning.

3 Prop. 2008/09:70 s. 56.

117

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

9.3.2Förslag på en ny definition av finansiering av terrorism

Utredningens bedömning och förslag: Definitionen av finan- siering av terrorism i penningtvättslagen ska även fortsättnings- vis överensstämma med det straffbelagda området i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Definitionen bör därför ändras så att den även omfattar de nya finansieringsbrott i 3 och 3 a §§ i den nämna lagen som träder i kraft den 1 april 2016.

Anledningen till behovet av en ny definition

Regeringen har den 17 december 2015 beslutat om en proposition4 med förslag till ändringar bl.a. i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. Propositionen är föremål för behandling i riksdagen och lag- ändringarna beräknas att träda i kraft den 1 april 2016. Genom dessa lagändringar har finansiering av fler handlingar med anknytning till terrorism kriminaliserat och det har också införts ett förbud mot finansiering av personer eller organisationer som begår sådana hand- lingar. Dessa lagändringar påverkar vad som i svensk rätt, efter den 1 april 2016, bör avses med finansiering av terrorism.

Den nya straffrättsliga lagstiftningen

Genom ett tillägg i 3 § 2 finansieringslagen kriminaliseras nu insam- ling, tillhandahållande eller mottagande av pengar eller annan egen- dom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå eller förbereder, eller stämplar eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Svensk rätt krimi-

4 Prop. 2015/16:78. Beslut av riksdagen förväntas den 10 februari 2016.

118

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

naliserar därmed finansiering av terroristorganisationer och indi- viduella terrorister på det sätt som anges i Fatfs rekommendation 5.

Enligt 3 a § finansieringslagen, som är ny, kommer det också att bli straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vet- skap om att den är avsedd att användas för att begå brott enligt 5 b lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. I den nya 5 b § i den nämnda lagen kriminaliseras att resa eller att påbörja en resa till ett annat land än det land där en person är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt all- varlig brottslighet eller att meddela eller motta vissa instruktioner. Denna ändring införs i syfte att leva upp till kraven i FN:s säker- hetsråds resolution 2178 (2014).

Sammantaget medför förslagen att det straffbara området i finan- sieringslagen utökas i väsentlig omfattning. Utredningen anser att den princip som regeringen beslutade vid införandet av den nu- varande penningtvättslagen, dvs. att definitionen av finansiering av terrorism i penningtvättslagen ska överensstämma med det straff- belagda området i finansieringslagen, alltjämt bör upprätthållas. För detta talar även att det vid sådan överensstämmelse inte finns någon tvekan om att Sverige uppfyller kraven på den regim som ska före- bygga finansiering av terrorism som följer av Fatfs rekommenda- tioner. I paragraf 6 i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) åläggs staterna att förebygga och motverka finansiering av sådana hand- lingar som ska kriminaliseras enligt paragraf 6 a–c i resolutionen. Även om resolutionen i detta avseende inte uttryckligen pekar ut det förebyggande regelverk som penningtvättslagen är en del av anser utredningen att tillämpningsområdet för det förebyggande regelverket bör överensstämma med det kriminaliserade området för att undvika tvivel om att Sverige till fullo har genomfört resolu- tionen i nationell rätt.

119

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Den nya definitionens lydelse

Systematiken i finansieringslagen har genom den nya regleringen ändrats i viss mån. De gärningar som är straffbara att finansiera anges i två olika bestämmelser. Dessutom innehåller 3 § 2 finansie- ringslagen ett rekvisit som avviker från lagens tidigare systematik.

Definitionen av finansiering av terrorism i den nuvarande pen- ningtvättslagen anger finansieringsmomentet på samma sätt som detta anges i den tidigare lydelsen av 3 § finansieringslagen (nuvarande 3 § 1). Enligt utredningens bedömning talar pedagogiska skäl för att den nya definitionen också bör innehålla finansieringsmomentet, och liksom i dag endast hänvisa till den brottslighet som det är krimi- nellt att finansiera. En sådan definition blir relativt lång och kan upplevas som svårläst jämfört med en definition som endast hän- visar till brottslighet av ett visst slag. Detta vägs dock enligt utred- ningens bedömning upp av de pedagogiska skäl som ligger bakom definitionens nuvarande utformning. Finansieringsmomentet bör därför även fortsättningens anges i definitionen i penningtvätts- lagen.

120

10 Lagens tillämpningsområde

10.1Inledning

Det fjärde penningtvättsdirektivet innebär, som framkommit, vissa nyheter när det gäller vilka verksamhetsutövare som omfattas. Direk- tivet är till att börja med tillämpligt på tillhandahållare av speltjänst- er i allmänhet och inte, som tidigare, enbart på kasinospel enligt kasinolagen.1 Vidare omfattar det all yrkesmässig verksamhet som innebär handel med eller auktionsförsäljning av varor där kontant- betalning sker med belopp på 10 000 euro eller mer (tidigare var tröskelvärdet 15 000 euro) – oavsett om betalning sker vid ett till- fälle eller i form av flera tillfällen som förefaller ha samband.2 Med- lemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma lägre tröskelvärden och ytterligare allmänna begränsningar av användningen av kontan- ter.3 Direktivet innehåller också ett krav på att medlemsstaterna ska överväga om även annan verksamhet (i direktivet omnämnt som ”andra yrken eller företagskategorier”) bör omfattas av den natio- nella lagstiftningen.4

Tillämpningsområdet för den svenska penningtvättslagen måste anpassas till direktivets krav. I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och förslag när det gäller direktivets genom- förande ifråga om kretsen verksamhetsutövare.

1Artikel 2.1.3 f).

2Artikel 2.1.3 e).

3Se direktivets ingress, beaktandesats (6).

4Artikel 4.

121

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.2Speltjänster

10.2.1Det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgar kretsen av verksamhetsutövare i fråga om speltjänster

Spel om penningvärden (pengar och varor) är en företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel.5 Det innebär att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinst- möjligheter är beroende av utfallet i t.ex. en fotbollsmatch, ett häst- lopp eller i en spelautomat. Spel har det grundläggande draget att anordnaren kan samla in stora summor pengar som blir föremål för spel och som sedan dels betalas ut som vinster till vinnarna i spelet, dels tillfaller anordnaren av spelet.

Den mycket speciella karaktären som spel om penningvärden har innebär bl.a. att det kan finnas risker för att sådana spel ut- nyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism har spel om pengar, sär- skilt under senare år, lyfts fram som ett specifikt riskområde. Fatf har bl.a. observerat flera fall av penningtvätt i samband med lotte- rier och hästsporttävlingar. Kasinobranschen, som omsätter stora summor pengar, har vidare konstaterats vara särskilt sårbar. Kasinon omfattas sedan flera år av Fatfs rekommendationer. Den som driver kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) omfattas av den svenska penningtvättslagens bestämmelser sedan 1 januari 2005. Kasinon har dock anmält misstänkta transaktioner sedan 2001, då kasinon blev legala i Sverige. Under 2014 rapporterades 315 fall till Polismyndig- heten (Finanspolisen).

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgas kretsen verk- samhetsutövare till att omfatta andra tillhandahållare av speltjänster än kasinon. I detta avseende går således det fjärde penningtvätts- direktivet betydligt längre än Fatfs rekommendationer. Motiven till EU:s vägval står, åtminstone delvis, att finna i det nya direktivets ingress.6 Där uttalas att det är oroande att spelsektorns tjänster an- vänds för att tvätta vinning av brottslig verksamhet. I syfte att motverka sådan brottslig verksamhet uttalas att tillhandahållare av

5SOU 2008:124, s. 87.

6Se direktivets ingress, beaktandesats (21).

122

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

speltjänster ”där riskerna är högre”7 bör komma under direktivets skyldigheter.

Detta föranleder förändringar i svensk rätt när det gäller vilka verksamhetsutövare som ska omfattas. Om man bortser från verk- samhet för kasinon omfattas den som yrkesmässigt driver lotteri- och spelverksamhet enbart av skyldigheten i 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nuvarande penningtvättslagen att svara på frågor från Polis- myndigheten.

Regleringen i det fjärde penningtvättsdirektivet innebär att i prin- cip alla former av spel om penningvärden och varor ska underkastas direktivets krav. Det finns dock möjligheter för medlemsstaterna att undanta vissa speltjänster från några eller samtliga av dessa krav. Möjligheten att göra sådana undantag är emellertid relativt begrän- sad.

10.2.2Närmare om det fjärde penningtvättsdirektivets krav i fråga om s.k. tillhandahållare av speltjänster

Direktivet tar sikte på spel om penningvärden (pengar och varor)

Att de speltjänster som omfattas av direktivets krav begränsas till spel om penningvärden (pengar och varor) framgår av artikel 3.14. Artikeln definierar speltjänster som sådana som innebär att penning- värden satsas på slumpspel, inbegripet spel med inslag av skick- lighet, exempelvis lotterier, kasinospel, pokerspel och vadhållning. Dessa speltjänster omfattas av direktivet oavsett i vilken form de tillhandahålls. Artikeln avser speltjänster som tillhandahålls på en fysisk plats eller på distans, på elektronisk eller annan teknisk väg för att underlätta kommunikation och på begäran av en tjänstemot- tagare.

7 Ibid.

123

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Direktivets krav omfattar s.k. tillhandahållare av speltjänster

Av artikel 2.1.3 f) följer att direktivet ska tillämpas på de aktörer som ”tillhandahåller” speltjänster. Vad som menas med tillhandahållare definieras dock inte.

I grunden handlar det om vilka aktörer som ska bära ansvaret för att uppfylla de nationella bestämmelser som behövs för att genom- föra direktivet. Tolkningen av begreppet har i det avseendet bety- delse av flera skäl. Förutom kraven på kundkontroll och riskbase- rade rutiner ska tillhandahållare av speltjänster t.ex. vara reglerade och underkastade förstärkt tillsyn.8 Tillsynsmyndigheten har vidare att se till att de personer som har ledande funktioner hos eller är att anse som verkliga huvudmän för denna kategori av verksamhets- utövare är lämpade.9 Detta innebär alltså i viss mån även en prövning av ägarna. Tillhandahållare av speltjänster ska också kunna bli före- mål för sanktioner om de bryter mot kraven i direktivet.10

Möjligheten till undantag

Möjligheten att, helt eller delvis, undanta vissa speltjänster från de nationella bestämmelserna ges genom tillämpning av artikel 2.2. Artikeln kan uppfattas som något svårtolkad. I den svenska över- sättningen anges att medlemsstaterna, med undantag för kasinon, får besluta att undanta vissa tillhandahållare av speltjänster från de nationella bestämmelserna. Detta kan uppfattas som att hela kate- gorier av tillhandahållare ska kunna undantas direktivets tillämp- ningsområde.

Den svenska översättningen tycks emellertid inte förmedla arti- kelns rätta innebörd. I både de engelska och franska versionerna är budskapet något annorlunda. I den engelska versionen uttalas att det är möjligt att undanta ”providers of certain gamble services”. En direktöversättning skulle i det närmaste vara att undantag kan be- viljas för tillhandahållare av vissa speltjänster – alltså inte för vissa tillhandahållare som det står i den svenska översättningen. I den franska direktivstexten anges att undantag kan beslutas för ”les

8Artiklarna 47.1 och 48.3.

9Artikel 47.2.

10Artiklarna 58–62.

124

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

prestataires de certain services de jeux d’argent et de hasard”. Även här är betydelsen att undantag kan beviljas i fråga om vissa av tillhanda- hållarnas speltjänster, inte för vissa tillhandahållare. Att direktivet tar sikte på riskerna med speltjänsterna, återspeglas också i de senare delarna av artikeln där det sägs att undantagen ska baseras på belägg för att sådana tjänster utgör en låg risk. Förhållningssättet tydlig- görs ytterligare av direktivets ingress där formuleringarna är något annorlunda än i artikeln. Av beaktandesats (21) framgår att med- lemsstaterna bör tillåtas att undanta vissa speltjänster från några eller alla krav som föreskrivs i direktivet. Utredningens ståndpunkt är därför sammantaget att undantag enbart kan beviljas i fråga om speltjänster.

Undantagen måste baseras på riskbedömningar. I riskbedömning- arna ska medlemsstaterna bl.a. bedöma de tillämpliga transaktioner- nas sårbarhet, även med hänsyn till det betalningssätt som används. Medlemsstaterna ska i sina riskbedömningar också ange på vilka sätt de har beaktat eventuella relevanta resultat av de europeiska riskbe- dömningar som kommissionen i framtiden kommer att ansvara för. Varje beslut om undantag som en medlemsstat fattar ska meddelas till kommissionen. Meddelandet ska också omfatta en motivering grundad på den specifika riskbedömningen.

För att en speltjänst ska få undantas från tillämpningsområdet måste det, enligt den svenska artikeltexten, finnas belägg för att tjänsten på grund av sin art och – i förekommande fall – drifts- omsättning utgör en låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. I ingressen till direktivet uttalas i den svenska översätt- ningen att risken ska vara ”bevisligen låg”.11 Den svenska artikel- texten måste även i denna del läsas i ljuset av andra språkversioner. I den engelska artikeltexten anges att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska vara ”proven low”, i direkt översätt- ning ”bevisat låga”. I den franska versionen talas om ”le faible risque avéré”, vilket kan direktöversättas med ”risk som visat sig låg”.

Utredningens ståndpunkt är därför, i belysning av de olika språk- versionerna, att undantag ska kunna göras om det föreligger kon- kreta och tydliga skäl för att risken ska anses vara låg.

11 Se beaktandesats (21).

125

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Ytterligare artiklar av betydelse för kretsen tillhandahållare av speltjänster

I detta kapitel behandlar utredningen vilka ytterligare aktörer som föreslås ingå i den framtida svenska kretsen av verksamhetsutövare. Andra spörsmål, som t.ex. vilka skyldigheter verksamhetsutövarna ska vara underkastade gällande krav på kundkontroll, frågor om reglering och tillsyn m.m. omfattas i stora delar av senare kapitel. Något kort bör emellertid redan här nämnas om de övriga artiklar i direktivet som tar sikte på spelverksamhet.

I artikel 11 regleras i vilka situationer som tillhandahållare av speltjänster och andra verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom. Artikel 11 a) säger att verksamhetsutövarna ska vidta åtgärder för kundkännedom då de ingår en affärsförbindelse. Artikel 11 d) tar enbart sikte på tillhandahållare av speltjänster. Av artikeln följer att dessa ska genomföra kontroller för att uppnå kundkännedom när kunden tar ut vinster eller placerar insatser om minst 2 000 euro. Detta oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband med varandra (medlemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma ett lägre tröskelvärde12). Bestämmelserna innebär oundvikligen att olika typer av tillhandahållare av speltjänster kommer träffas av kraven på kund- kännedom i olika utsträckning. Alla typer av tillhandahållare kan t.ex. knappast sägas ingå affärsförbindelser med sina kunder, i vart fall inte på daglig basis. Inte heller genomför alla aktörer lika stora eller lika många transaktioner som dem direktivet tar sikte på. Kraven på kundkontroll är främst tänkta att träffa de aktörer som till- handahåller speltjänster där risken för penningtvätt och finansie- ring av terrorism är högre. Det bör dock framhållas att kraven på kundkännedom även träder in om det råder osäkerhet om hur till- förlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna kundidentifieringsupp- gifter är, se artikel 11 f), eller när det finns misstankar om penning- tvätt och finansiering av terrorism, se artikel 11 e). Också dessa situa- tioner träffar tillhandahållare av speltjänster (se även avsnitt 12.3.3).

Som tidigare framgått ska tillhandahållare av speltjänster vara reglerade, se artikel 47, och föremål för förstärkt tillsyn, se arti- kel 48.3.

12 Se artikel 5.

126

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.2.3Den svenska spelmarknaden13

Regleringen av den svenska spelmarknaden

Den svenska spelmarknaden är sedan länge väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Uppdelningen av marknaden har gamla anor. Till förmån för hästaveln har vadhållning på hästar varit tillåten sedan 1920-talet. Tips och penninglotterier i statlig regi har tillåtits sedan 1930-talet. Lotterier har, också, sedan en lång tid tillbaka, varit en viktig finansieringskälla för föreningslivet. Därför har ideella föreningar tillåtits att anordna lotterier till förmån för allmännyttiga ändamål, men inte till förmån för vissa privata vinst- intressen. Kommersiella inslag förekommer, men i mycket begränsad omfattning. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen in- skränkta till s.k. restaurangkasinon.

Grundläggande regler om spel och lotterier i Sverige ges i lotteri- lagen (1994:1000). Genom tillämpning av 45 § lotterilagen kan regeringen ge tillstånd att anordna lotterier som helt eller delvis undantas från lotterilagens regler. Särskilda bestämmelser om för- ströelseautomater, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automat- spel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel ges i kasino- lagen (1999:355). Som tidigare framgått är det enbart den sistnämn- da kategorin verksamhetsutövare, de som driver verksamhet för kasinospel, som i dagsläget omfattas fullt ut av penningtvättslagens bestämmelser.

Lotterilagen: Lotterilagen är en förbudslagstiftning, vilket inne- bär att huvudregeln är att samtliga spel och spelformer som regleras av lagen kräver tillstånd. Dock förekommer undantag då något till- stånd att anordna lotteri inte behövs – men dessa är ytterst begrän- sade.

Med lotteri i lotterilagens mening avses en spelverksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, vinner något som har ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Lotterier är således benämningen på alla de spel och spelformer som regleras i lagen. Lagen omfattar, förutom sedvanliga lotterier, även t.ex. vadhållning, automatspel, kortspel, roulettspel, bingospel och

13 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från SOU 2006:11, s. 49 ff.

127

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

kedjebrevspel. Lotterilagen tillämpas som huvudregel på spel som anordnas för allmänheten. Lagen tillämpas dock också på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anord- nas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.

Den del av spelmarknaden som ska tillämpa svenska regler är, vid sidan av de statliga kasinona, f.n. huvudsakligen fördelad mellan fyra typer av anordnare, nämligen det statliga spelbolaget AB Svenska Spel (Svenska Spel), det av hästsportorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) (staten tillsätter majoriteten av styrelsen, inklusive ordföranden), ideella föreningar med syfte att främja all- männyttiga ändamål samt arrangörer som anordnar spel vid offent- liga nöjestillställningar eller i anslutning till hotell- och restaurang- verksamheter.

Tillstånd att anordna lotterier enligt lotterilagen ges av rege- ringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna eller kommunerna. Vem som ger tillstånd är bl.a. beroende av vilken spelform det rör sig om och i vilket område spelet anordnas. När det gäller Svenska Spel och ATG har verksamheterna endast till liten del sin grund i lotteri- lagens regler. Bolagen har i stället fått dessa särskilda och exklusiva rättigheter genom tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotteri- lagen. Enligt lagrummet får regeringen ge särskilt tillstånd att an- ordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen. Merparten av Svenska Spels spelrättigheter – som t.ex. tips och lotto och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd av regeringen enligt 45 §.

Förutsättningarna för de ideella föreningarna och andra aktörer att anordna spel framgår däremot direkt av lotterilagen. Lotteri- inspektionen ger tillstånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger bl.a. tillstånd till lotterier som ska bedrivas i flera kommuner inom ett län och kommunerna ger tillstånd till lotterier inom respektive kommun.

Lotteriinspektionen är central tillsynsmyndighet för lotterilagen. Principen är annars att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även ska utöva den närmare tillsynen över detta. Svenska Spel och ATG, som fått sina tillstånd av regeringen står dock under tillsyn av Lotteriinspektionen.

Kasinolagen: Kasinospel av internationellt slag blev tillåtet i Sverige genom införandet av kasinolagen år 1999. Med kasinospel avses i

128

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

lagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anord- nas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål (kasinon).

Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt ägs av staten. Tillstånd till kasinospel lämnas av regeringen. I dagsläget är det enbart ett helägt dotterbolag till Svenska Spel, Casino Cosmopol AB, som har tillstånd att driva kasinoverksamhet.

Lotteriinspektionen utövar tillsyn över att kasinolagen följs. I kasinolagen anges också att Lotteriinspektionen, inom sitt verk- samhetsområde, ska utöva tillsynen över att penningtvättslagen följs.

Automatspelslagen: Spel på spelautomater som inte ger vinst eller vinst endast i form av frispel regleras av automatsspelslagen. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör mekaniska eller elektroniska spelautomater som flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel. Tillstånd krävs för att anordna denna typ av eller ställa upp spelautomater av detta slag. Frågor om till- stånd prövas av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är också tillsynsmyndighet enligt automatspelslagen.

En annan verksamhet som faller utanför lotterilagens område är den svenska statens premieobligationslån. Svenska statens premie- obligationslån ingår som en del i statens låneverksamhet. Ett köp av en premieobligation för viss löptid innebär en utlåning av ett belopp motsvarande försäljningspriset till staten. I stället för ränteutbetal- ning lottas en viss avkastning ut vid regelbundet återkommande vinstdragningar. Vinster är skattefria. I teorin borde premieobliga- tionslånen omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen, men de har sedan 1939 varit undantagna från lotterilagstiftningens tillämpnings- område.

Aktörerna på den svenska spelmarknaden

Aktörerna på den svenska spelmarknaden kan grovt indelas i fyra kategorier: Anordnare, spelare, ombud och andra samarbetspartner.14

14 Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism

(2014-03-28), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835.

129

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Anordnare är de aktörer som har de författningsreglerade möj- ligheterna att erbjuda spel inom vissa spelformer. Svenska Spel, Casino Cosmopol AB och ATG är aktörer i denna kategori. An- ordnare är även de ideella föreningarna och andra aktörer som om- fattas av den nationella regleringen.

Svenska Spel och ATG säljer i stor utsträckning sina spel genom olika ombud. Svenska Spel har cirka 5 300 ombud som säljer deras spelprodukter och ATG har cirka 1 800. Dessa ombud utgör anordnarnas ansikte mot spelarna och sköter i många fall försälj- ning och mottagande av insatser samt utlämning av vinster. Om- buden består bl.a. av kiosker och butiker, restauranger och ideella föreningar. Ombudens rätt, att för Svenska Spels respektive ATG:s räkning, tillhandahålla spel regleras av avtal mellan anordnarna och ombuden.

Andra samarbetspartner än ombud är företag som t.ex. tillhanda- håller programvara för onlinespel. Dessa skiljer sig från ombuden på det sättet att det fortfarande är tillståndshavaren, inte samarbets- partnern, som sköter hanteringen av insatser, utbetalningar av vinster och kundkontakter. ATG har även samarbetspartner utomlands, som fungerar som mellanhänder mellan ATG och utländska spelare.

En översikt av spel och spelformer på den svenska marknaden

De spelformer som regleras i nationell lagstiftning – kan översikt- ligt beskrivas enligt följande.

Lotterier: Begreppet lotteri kan visserligen vara något tvetydigt. I lotterilagen är detta, som tidigare nämnts, benämningen för samt- liga spel och spelformer som omfattas av lagen. Med lotteri avses emellertid här den spelform där slumpen väsentligen avgör utgången. Det rör sig framför allt om lotter av olika slag, såsom Triss, eller nummerspel såsom Lotto och Keno.

På den svenska spelmarknaden finns både förhandsdragna och efterhandsdragna lotterier. Till kategorin förhandsdragna lotterier hör skraplotterna. Dessa är dragna på förhand och man får direkt reda på om man vunnit eller inte. Till kategorin efterhandsdragna lotterier hör Lotto och Keno. Lottonumret är synligt för spelaren. Dragning sker efter att försäljningen har avslutats.

130

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Svenska Spel har tillstånd av regeringen att anordna riks- omfattande lotterier enligt 45 § lotterilagen. Tillstånd kan också ges till ideella föreningar som bedriver riksomfattande verksamhet.

Lotter och dylika spelformer säljs genom flera olika kanaler, direkt och via ombud, fysiskt och över internet. Svenska Spel säljer främst sina lotterier genom ombud och via internet.

Vadhållning: Vadhållning betyder att man satsar pengar på något som kommer att hända i framtiden eller som redan har hänt. Av- görande för utgången är hur det framtida resultatet utfaller eller hur det för spelaren ännu inte kända resultatet har utfallit. Poolspel är en typ av vadhållning där pengarna läggs i en gemensam pott som, efter avdrag för anordnarnas avgifter, delas ut till vinnarna.

Exempel på vadhållning är sportspel och oddsspel såsom Stryk- tipset och spel på hästar.

Svenska Spel har tillstånd att anordna riksomfattande vadhåll- ning i fråga om sportspel och oddsspel. ATG har exklusiv behörig- het att anordna vadhållning på hästar. Ideella föreningars och andra aktörers möjlighet att anordna vadhållning är mycket begränsad.

Även denna typ av spel säljs på flera olika sätt. Spelen i ATG:s regi säljs t.ex. via ombud, på travbanor, online och till internatio- nella spelare genom samarbetspartner utomlands.

Automatspel: Med automatspel avses spel på spelautomater av olika slag. Den typ av automatspel som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består av rätt till fortsatt spel regleras av lotterilagen. När vinsten enbart består i rätt till fortsatt spel är automatspels- lagen tillämplig.

Lotterilagens bestämmelser om automatspel reglerar spel på penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater.

Spel på penningautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av pengar, får endast anordnas på fartyg i internationell trafik.

Enligt lotterilagen är spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis, tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet eller bingospel. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater kan, med undantag för spel som anordnas på fartyg i internationell trafik, enligt lotterilagen endast ges till ett spelföretag som ägs av staten. Svenska Spel har tillstånd att anordna spel på som mest 7 500 automater.

131

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Spel på varuspelsautomater, där vinsten består av varor i stället för pengar eller värdebevis, får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning, tivoli eller liknande.

Kasinospel enligt kasinolagen: Kasinospel kan omfatta roulett- spel, tärningsspel, kortspel och liknande samt olika former av auto- matspel. Kasinolagen möjliggör sex kasinon och i dag finns fyra stycken. Casino Cosmopol AB driver kasinon i Malmö, Göteborg, Stockholm och Sundsvall.

Restaurangkasinon: Från kasinospel enligt kasinolagen måste skiljas de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettespel, tärningsspel och kort- spel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksam- het, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna typ av verksamhet liknar till det yttre kasinospel men förutsättningarna skiljer sig väsentligen åt. Verksam- heten inom restaurangkasinona regleras av lotterilagen och förhål- landevis låga insatser och vinster medges. Restaurangkasinona kan inte omfatta automatspel som ger vinster. I praktiken anordnas allt spel i dessa former av privata företag. Spelformen är den enda som, enligt lotterilagens regler, tillåts ha kommersiella inslag.

Andra spelformer som regleras av svensk lagstiftning: Ytterliga- re några spelformer kan urskiljas.

Bingospel är enligt lotterilagen en form av lotteri som förut- sätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka. Vinstmöjligheterna är beroende av att de nummer som dras sammanfaller med numren på brickan och att deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. Bingospel har traditionellt anordnas av ideella föreningar genom s.k. bingoallianser där ett antal föreningar samverkat vid anordnandet. Numera är det vanligt förekommande att bingospelet ombesörjs av serviceföretag på uppdrag av en bingo- allians. Tillstånden ser i dessa fall ut på lite olika sätt. En variant är att alla föreningar tillsammans räknas upp som tillståndshavare i beslutet, en annan är att tillståndet ges till bingoalliansen utan att denna är en särskild juridisk person. Det förekommer även att till- ståndet ges till serviceföretaget att anordna bingospel till förmån för de i bingoalliansen ingående föreningarna.

Också kortspel är en spelform som är värd att nämna särskilt. Kortspel förekommer ofta inom ramen för ett kasino, men tillstånd till kortspel kan också ges till andra aktörer. Insatser och vinster är

132

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

starkt begränsade vid kortspel som anordnas utanför kasinon enligt kasinolagen.

Black Jack och Poker är två former av kortspel som faller under lotterilagstiftningen. Svenska Spel har tillstånd att bedriva kortspel i form av poker och erbjuder bl.a. internetpoker.

Något ska också avslutningsvis sägas om kedjebrevsspelen. Enligt lotterilagen får denna spelform inte anordnas i Sverige. Spelformen definieras som spel, i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. En form av kedjebrevsspel är de s.k. pyramidspelen.

Något om förekomsten av oreglerade spelformer

En av utgångspunkterna för lotterilagstiftningen i Sverige – liksom i ett flertal andra länder – är att spel- och lotterimarknaden är nationell. Detta är anledningen till att utländska aktörer inte fått tillstånd att anordna lotterier i Sverige. Vidare är det inte tillåtet att i Sverige främja deltagande i ett lotteri som anordnas utomlands.

Främjandeförbudet har medfört att marknadsföringen av ut- ländska lotterier i Sverige tidigare varit minimal.15 Möjligheterna att spela över internet har dock drastiskt ändrat förhållandena. Spelan- det över internet har i Sverige ökat betydligt under senare år, trots att det gjorts försök att behålla den nationella begränsningen. I stort sett alla former av spel och lotterier som kan anordnas i fysisk form kan också anordnas över internet. Det är uppenbart att den svenska spel- och lotterimarknaden är utsatt för en betydande konkurrens genom möjligheterna för svenska spelare att spela hos utländska anordnare över internet. År 2014 uppskattade Lotteriinspektionen att utländska anordnare omsatte cirka 4,4 miljarder kronor. Detta kan jämföras med att den svenska reglerade spel- och lotterimark- naden år 2014 omsatte knappt 16,5 miljarder kronor. Det bör sär- skilt nämnas att angivna belopp motsvarar nettoomsättningen, dvs. omsättningen efter utbetalda vinster.

15 SOU 2005:21, s. 16–18.

133

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.2.4Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism på den svenska spelmarknaden

Behovet av att inkludera flera verksamheter på spelområdet i penning- tvättslagstiftningen har även berörts i tidigare sammanhang. Detta skedde bl.a. när det tredje penningtvättsdirektivet skulle genom- föras i svensk rätt.16 Regeringen uttalade då att det visserligen fanns all anledning att överväga att inkludera även annan spelverksamhet än kasinoverksamhet i lagstiftningen. För att ta ställning till frågan ansågs emellertid en djupare analys av spelområdet vara nödvändig.

En analys av spelområdet, som närmare belyser riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, redovisades av Lotteri- inspektionen i februari 2014.17 I riskbedömningen analyserades hot, sårbarheter och riskerna med spel och olika spelformer. Vid genom- förandet av riskbedömningen hade EU påbörjat arbetet med det fjärde penningtvättsdirektivet. Mycket tydde redan då på att direk- tivet skulle komma att omfatta även andra spelverksamheter än kasinon – men att det skulle vara möjligt att i begränsade fall undanta vissa speltjänster. Särskilt fokus lades på att försöka identifiera spel- former med sådan låg risk att de skulle kunna hållas utanför den framtida penningtvättsregleringen.

Riskbedömningen omfattade spel som anordnas av aktörer med tillstånd att bedriva verksamhet i Sverige. Således föll aktörer som riktar sig mot den svenska marknaden, men bedriver verksamhet från utlandet utanför bedömningen. Varje spelform granskades mot tolv kriterier. Bland kriterierna kan nämnas spelformens omsätt- ning, möjligheten för spelarna att vara anonyma, kontanthantering (om insats kan läggas kontant eller vinst betalas ut kontant) och förekomsten av värdebevis (spelkvitton, kvitton på vinst eller spel- marker) som skulle kunna missbrukas för penningtvätt t.ex. genom att säljas vidare. Andra kriterier som ingick i bedömningen var bl.a. om valutaväxling var möjlig inom ramen för spelet och om det var möjligt att öppna spelkonto hos anordnaren.

I sin analys bedömde Lotteriinspektionen att hög risk för penning- tvätt föreligger för spelformer såsom vadhållning på hästar genom ombud och på bana. Detta med hänsyn till stora systemspel med

16Prop. 2008/09:70, s. 66.

17Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism

(2014-03-28), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835.

134

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

höga insatser, risk för uppgjorda lopp och den omfattande kontant- hanteringen. Även när det gäller kasinospel enligt kasinolagen kon- staterades riskerna vara höga, främst med anledning av de stora mängder kontanter som hanteras på Casino Cosmopol. Lotteri- inspektionen framhöll att både vadhållning på hästar och kasinospel enligt kasinolagen ställer höga krav på system för uppföljning. Detta för att misstänkta transaktioner och beteenden ska kunna upp- täckas.

Spelformer som bl.a. onlinepoker, sportspel som tillhandahålls genom ombud, Svenska Spels lotterier, restaurangkasinon och värde- automater placerades i en mellankategori när det gäller riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vad t.ex. avser online- poker konstaterades att spelformen intar en särställning. Spelet sker spelare mot spelare, vilket ställer krav på en fungerande övervak- ning för att undvika avsiktliga förluster. I fråga om restaurang- kasinon uttalades att kontanthantering och möjligheten för privata företag att få tillstånd innebär att det finns betydande risker.

Låg risk ansåg Lotteriinspektionen bl.a. föreligga för de flesta övriga onlinespel, penningautomatspel, kommunala och regionala lotterier, varuspel och prenumerationslotterier. Onlinespel där spelar- na har spelkonto konstaterades ge goda förutsättningar för över- vakning och uppföljning. Ifråga om penningautomatspel och bingo konstaterades att riskerna var låga på grund av de låga insatsnivåer som förekommer. När det gäller varuautomatspelen uttalades att spelet bedrivs i liten omfattning (det fanns endast fyra tillstånds- havare i slutet av februari 2014). Lotteriinspektionen fann samman- taget att riskerna för att varuautomatspelen skulle kunna utnyttjas var så låg att ett undantag från kraven i en ny penningtvättslagstift- ning var motiverat. Även kommunala och regionala lotterier ur- skiljdes som sådana spelformer som skulle kunna undantas. Det uttalades att den största delen av dessa lotterier är sådana som kräver registrering men inte tillstånd och att föreningarnas lämplighet och lotteriverksamhet granskades på flera sätt. Omfattningen av dessa lotterier är dessutom begränsade till tjugo prisbasbelopp under en treårsperiod per anordnare. Den risk som eventuellt kunde före- ligga konstaterades vara att föreningarna utnyttjas av personer vars syften inte är allmännyttiga.

Det bör avslutningsvis framhållas att Lotteriinspektionens risk- bedömning bara omfattar de reglerade spelformerna. De oreglerade

135

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

spelformerna, som bedrivs från utlandet, har alltså inte analyserats. Med tanke på den stora omsättning som dessa genererar (se ovan) måste det antas att det finns inte obetydliga risker för penningtvätt och finansiering av terrorism även på dessa områden. Dessa spel- tjänster faller helt utanför det reglerade systemet i Sverige.

10.2.5Utredningen

Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att, förutom verksamhet för anordnande av kasino- spel, även omfatta anordnare av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen (1994:1000).

De spelformer som varken kräver tillstånd eller registrering enligt lotterilagen ska alltså vara undantagna från penningtvätts- lagens tillämpningsområde. Från penningtvättslagens tillämpnings- område undantas vidare spel på varuspelsautomater.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva ytterligare undantag från direktivets tillämpningsområde när det gäller speltjänster som kan förknippas med låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Så- dana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha betydelse belyses.

Möjligheten att anlita utländska samarbetspartner ska vara förenlig med av penningtvättslagens bestämmelser när det gäller krav på utomstående. Detta ska framgå av 45 § lotterilagen.

Utredningens bedömning: Med anordnare ska avses de aktörer som har eller har möjlighet att ansöka om tillstånd eller regi- strera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Om- bud, som t.ex. säljer lotterier för anordnarnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt omfattas av de krav penning- tvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot bör även vissa av dessa att påverkas av regleringen. Att anordnaren anlitar ombud eller har samarbetspartner får inte leda till att penning- tvättslagens regler eftersätts. Därför måste anordnarna se till att deras ombud följer reglerna i penningtvättslagen då de säljer spel till kunder m.m.

136

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Frågan om vilka speltjänster, förutom kasinospel enligt kasinolagen, som bör omfattas av penningtvättslagen och möjligheten att besluta om undantag

Till en början kan svårligen några andra spelformer än dem som reg- leras av nationell rätt komma att omfattas av den svenska lagstift- ningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I dagsläget erbjuder ett stort antal aktörer spel från utlandet som är riktade till spelare i Sverige. Detta görs utan att ha ett svenskt till- stånd att anordna spel i landet. Dessa aktörer anordnar, i bästa fall, spel med stöd av tillstånd utfärdade i andra länder. Detta har delvis sin grund i att spelmarknaden är ett icke-harmoniserat område inom EU. Tillsvidare förefaller det därför inte vara en framkomlig väg att inkludera verksamheter som bedrivs från en annan medlemsstat eller från ett tredje land i den svenska lagstiftningen mot penningtvätt. Dessa verksamheter borde dock rimligtvis träffas av penningtvätts- lagstiftningen i det land där verksamheten har tillstånd, vilket även kan få genomslag på den svenska marknaden. Dessutom har det till- satts en utredning som har i uppgift att lämna förslag till en ny spelreglering.18 Regleringen ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behörigt tillstånd. Således kan även utländska aktörer i framtiden träffas av penningtvätts- regleringen. Den nationella penningtvättslagstiftningen träffar, i tillämpliga delar, även svenska spelverksamheter som bedrivs inter- nationellt.

När det så gäller spel och spelformer som regleras i svensk lag- stiftning kan vidare konstateras att inte alla omfattas av direktivets tillämpningsområde. Sådana är t.ex. de förströelsespel som regleras av automatspelslagen. Direktivet tar sikte på spel om penningvärden. Automatspelslagen tillåter inte spel om penningvärden, utan vinst får enbart betalas ut i form av frispel. Inte heller den svenska statens premieobligationslån torde vara att anse som en speltjänst i direk- tivets mening. Premieobligationerna har i nationell rätt betraktats

18 Dir. 2015:95, Omreglering av spelmarknaden, Beslut vid regeringssammanträde den 24 sep- tember 2015.

137

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

som en sparform och inte som ett lotteri. Återförsäljare av premie- obligationerna är huvudsakligen banker och likvärdiga institut, vilket innebär att sparformen träffas av penningtvättslagens bestämmelser genom att återförsäljarna är verksamhetsutövare.

Återstående spel och spelformer regleras av lotterilagen eller an- ordnas med stöd av tillstånd av regeringen. Lotterilagens definition av lotterier19 är något vidare än direktivets definition av speltjänster. Med lotteri i lotterilagens mening avses en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Definitionen av speltjänster i penningtvättsdirektivet, däremot, omfattar enbart de tjänster som innebär att insatser i form av penningvärden satsas på spel.

Lotterilagen reglerar framför allt spel om penningvärden. De flesta av de spelformer som regleras av lagen omfattas därför också av definitionen i direktivet. Av Lotteriinspektionens riskanalys att döma kan också flera av de spel och spelformer som omfattas av lotterilagen förknippas med en hög eller medelhög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Utgångspunkten måste därmed vara att penningtvättslagen bör utvidgas till att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, även omfatta spelformerna enligt lotterilagen. Penningtvättsregleringen bör även inbegripa de speltjänster som be- drivs med tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen.

Direktivets definition av speltjänster torde dock innebära att de spel eller lotterier som omfattas av lotterilagen – men där någon insats i form av penningvärden inte får krävas – inte behöver om- fattas av den nationella regleringen. Därmed skulle de spelformer som regleras i 21 och 21 c §§ lotterilagen kunna undantas den svenska penningtvättslagstiftningen. En annan ordning framstår för övrigt som omotiverad. I dessa bestämmelser regleras nämligen s.k. mass- medialotterier.20 Med massmedielotterier avses sådana när det i dags- och veckopress samt i radio och TV ordnas tävlingar där del- tagarna ska lösa korsord, rebusar, gåtor och liknande. Sådana lotterier får anordnas utan tillstånd och som villkor får inte ställas att del- tagarna ska betala insats. Dragningen sker bland dem som har löst

19Som tidigare angetts avses med lotterier i lotterilagens mening samtliga de spel och spel- former som lagen omfattar.

20Prop. 1993/94:182, s. 67.

138

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

uppgiften rätt. Det förefaller i det närmaste vara omöjligt att ut- nyttja dessa spelformer för illegala ändamål såsom penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens uppfattning är därför att dessa spelformer inte ska omfattas av penningtvättslagen.

Lotterilagen reglerar även andra spelformer, som till sin art är sådana att det i det närmaste framstår som självklart att de bör undantas den nationella penningtvättsregleringen. Detta trots att de i och för sig omfattas av direktivets definition av speltjänster. Det handlar här bl.a. om sådana lotterier som ideella föreningar och andra aktörer får anordna utan tillstånd och som regleras av 19 och 20 §§ lotterilagen. Enligt 19 § lotterilagen får en ideell förening anordna lotterier utan tillstånd vid offentliga tillställningar och all- männa sammankomster till förmån för allmännyttiga ändamål. Till lotterier hänförs här främst lottning, gissning, vadhållning och lik- nande förfaranden. Hela behållningen måste tillfalla det allmännyttiga ändamålet. Högsta insats får vidare vara 1/6 000 basbelopp, dvs. för närvarande drygt 7 kronor. Vinsten får högst motsvara 1/6 bas- belopp, dvs. cirka 7 500 kronor. Det sammanlagda värdet av vinsterna ska motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatserna.

I 20 § lotterilagen ges i huvudsak motsvarande möjligheter till andra aktörer än ideella föreningar att anordna lotterier utan till- stånd. Bestämmelsen tar främst sikte på nöjesarrangörer som vill an- ordna mindre lotterier i samband med offentliga nöjestillställningar.21 Exempel på offentliga nöjestillställningar är danstillställningar samt marknads- och tivolinöjen. I likhet med vad som gäller för de ideella föreningarna är värdet av högsta tillåtna insats respektive vinst kraftigt begränsat. Förutsättningarna är på vissa punkter t.o.m. mer begränsade än vad som gäller för de ideella föreningarna enligt 19 § lotterilagen. Vinsterna får t.ex., enligt 20 §, enbart utgöras av varor eller tjänster. Värdet av den högsta vinsten får vidare uppgå till högst 1/60 av basbeloppet, dvs. cirka 750 kronor.

I det stora hela får dessa spelformer till sin art anses vara så pass kringskurna av lotterilagens bestämmelser att riskerna för att de ska kunna utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, måste bedömas vara försumbara. Att undanta dem redan i samband med genomförandet av direktivet framstår därför som befogat.

21 Ibid., s. 66.

139

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Utredningen gör samma bedömning i fråga om varuautomat- spelen. Dessa spel får enligt 25 § lotterilagen enbart anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande. Värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 bas- belopp, dvs. mindre än 7 kronor. Vinster får endast bestå i varor, som inte får bytas mot pengar eller värdebevis. Värdet av den högsta vinsten får som mest uppgå till 1/300 basbelopp, vilket i dagsläget motsvarar drygt 150 kronor. Spel på varuspelsautomater kan, mot den bakgrunden, inte sägas vara någon framkomlig väg för att tvätta pengar eller finansiera terrorism. Som Lotteriinspektionen förde fram i sin riskbedömning bedrivs också spelet i mycket liten omfattning (6 tillstånd var utfärdade per den 5 juni 2015).

Möjligheterna att undanta några ytterligare spel och spelformer än de som nu redovisats vid genomförandet av direktivet i nationell rätt framstår som små. Underlaget är i de resterande fallen inte till- räckligt för att det, utan närmare analys, ska gå att sluta sig till att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Tvärtom ger Lotteriinspektionens riskbedömning vid handen att det i de allra flesta fall är motiverat att inkludera spelformerna i penningtvätts- lagstiftningen i enlighet med reglerna i direktivet. Sammanfattnings- vis innebär detta att penningtvättslagen – med angivna begräns- ningar – bör utvidgas till att omfatta de spel och spelformer som regleras av lotterilagen. Detta medför, mer specifikt, att penning- tvättslagen ska utvidgas till att omfatta de lotterier och andra spel- former som i dagsläget avses i 16 och 17, 21 b, 22, 26 och 27, 32 och 34 §§ lotterilagen. Även de spel och spelformer som bedrivs baserat på tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen bör omfattas av regleringen. Därmed kommer penningtvättslagen att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, omfatta de flesta speltjänster enligt lotterilagen (inklusive spel på skraplotter som Triss och Keno), sportspel, spel på hästar och annan vadhållning (som inte anordnas med stöd av 19 och 20 §§ lotterilagen), spel på penningautomater och värdeautomater, restaurangkasinon, bingospel och kortspel. En annan sak är att vissa av dessa verksamheter, som t.ex. bingospels- verksamheter, förmodligen sällan kommer att träffas av penning- tvättslagens krav på kundkontroll.

Om det i framtiden skulle konstateras att låg risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism är för handen i fråga om någon eller några av dessa speltjänster bör nya ställningstaganden göras. Ett

140

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

annat förhållningssätt skulle strida mot direktivets anda. I penning- tvättslagen bör därför införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, helt eller delvis, besluta om undantag i dessa fall. Beslut om undantag bör bygga på ett välgrundat underlag, vilket bl.a. innebär att de måste ha föregåtts av en riskbedömning där samtliga faktorer som kan vara av betydelse ska ha berörts.

De aktörer som enligt lotterilagen betraktas som anordnare bör omfattas av penningtvättslagen

Följdfrågan blir sedan vilka av de svenska spelaktörerna som ska omfattas av direktivets begrepp tillhandahållare. Enligt utredning- ens uppfattning finns det i princip två sätt att förhålla sig till detta begrepp. En tolkningsmodell skulle kunna vara att utgå från kunden, dvs. spelaren. Sett ur spelarens perspektiv torde tillhandahållare av speltjänster inte enbart omfatta de spelbolag eller andra aktörer som

– inom ramen för den nationella lagstiftningen – har rätt att bedriva spelverksamhet. Även de ombud som handlar för spelbolagens räk- ning, t.ex. genom att sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster, skulle då ses som tillhandahållare. Det andra alternativet är att tolka begreppet tillhandahållare utifrån vilka som råder över utbudet till spelet och således, i förlängningen, utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge spelarna tillgång till spelet. En sådan tolk- ning innebär rimligtvis att enbart de aktörer som har den lagstad- gade rätten att anordna spel och bedriva spelverksamhet omfattas av begreppet tillhandahållare.

Utredningen har i sin tolkning av direktivets begrepp ”tillhanda- hållare av speltjänster” utgått ifrån dem som, genom att uppfylla författningsenliga krav, råder över spelutbudet och därmed utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge kunderna tillgång till spelet. Dessa aktörer motsvaras, inom ramen för det svenska systemet, av dem som har möjlighet att anordna de lotterier som ska inkluderas i penningtvättslagstiftningen. Ombud och andra sam- arbetspartner blir då inte att anse som tillhandahållare eller verk- samhetsutövare.

En anledning till utredningens ställningstagande är att det i grun- den är anordnarna som styr över spelformerna och hur dessa pre- senteras för allmänheten – för spelarna. De har dessutom, inom

141

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

ramen för sitt tillstånd, störst möjlighet att påverka utvecklingen av spelen i fråga.

Ett omvänt synsätt skulle visserligen ha den fördelen att samtliga de aktörer som har direktkontakten med kunden, inklusive ombud- en, skulle omfattas av regelverket i egenskap av verksamhetsutövare. En sådan lösning kunde ses som naturlig, inte minst med tanke på reglerna om kundkännedom. Men, utredningen gör bedömningen att nackdelarna med ett sådant system skulle överväga fördelarna. Att inbegripa ombud skulle t.ex. innebära att dessa, vars rättigheter att förmedla spel i dagsläget huvudsakligen styrs av avtal med an- ordnarna, skulle få ett ansvar att bedöma riskerna för tjänster som de inte kan påverka annat än indirekt. Detta skulle bl.a. kunna få den konsekvensen att riskerna för att samma spel eller spelformer ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms olika, beroende på vilken aktör som gör avvägningen. Anordnarens ansvar för att upprätthålla alla delar av penningtvättsregelverket riskerar också att urholkas om anordnaren och ombudet, i förhållande till tillsynsmyndigheten, skulle behandlas som självständiga aktörer. Så- dana konsekvenser skulle högst sannolikt motverka syftet med direk- tivets krav i fråga om spelverksamheter. Det kan i detta samman- hang påminnas om att antalet ombud som säljer spel åt ATG och Svenska Spel uppgår till cirka 5 500.

Således bedömer utredningen att den lösning som ligger mest i linje med direktivets krav är att enbart inkludera anordnarna i regel- verket. En rimlig slutsats är att det är dessa som har de bästa för- utsättningarna att bedöma riskerna för att speltjänsterna, dvs. de aktuella lotterierna, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och att anpassa rutinerna därefter. Det är viktigt att kom- ma ihåg att direktivets fokus ligger på själva speltjänsterna och deras risker för penningtvätt och finansiering av terrorism.

En hänvisning om att penningtvättslagen innehåller bestämmel- ser om skyldigheter för anordnare av vissa lotterier bör föras in i lotterilagen.

142

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Anordnarnas ansvar i förhållande till ombud

Att anordnarna ska anses vara verksamhetsutövare i penningtvätts- lagens mening medför att dessa är odelat ansvariga för att skyldig- heterna enligt lagen genomförs. Detta även i de fall de anlitar ombud som för deras räkning utför uppgifter som omfattas av penning- tvättsreglerna. I de fall ombud anlitas för försäljning av spel måste således anordnarna säkerställa så att ombuden vidtar nödvändiga åtgärder för kundkännedom. Anordnaren är i detta avseende fullt ansvarig för varje handling eller underlåtenhet från ombudets sida eftersom ombudet handlar på anordnarens vägnar. Anordnarna kan därmed bli föremål för sanktioner om ombudet inte har fullgjort sina åligganden. Det bör särskilt förtydligas att ombuden kan vara fysiska eller juridiska personer som genom avtal med anordnaren har åtagit sig att utföra vissa tjänster inom spelverksamheten för anord- narens räkning. Det torde i de allra flesta fall vara fråga om för- säljning av själva spelet till slutkunden, dvs. spelaren. Anställda hos anordnaren och samarbetspartner till denna, som endast tillhanda- håller tekniskt bistånd är inte att anse som ombud.

Att ombud anlitas får sammantaget inte leda till att reglerna upp- fylls i lägre grad. För att direktivet till fullo ska anses genomfört i fråga om speltjänster måste det således gå att säkerställa att anord- narna agerar i enlighet med penningtvättslagens bestämmelser – även när försäljning av spel m.m. sker genom ombud. Detta synsätt be- kräftas inte minst av direktivets krav på att tillhandahållare av spel- tjänster ska vara reglerade och stå under en förstärkt tillsyn. Kravet på att tillhandahållarna ska vara reglerade måste uppfattas så att det bör finnas bestämmelser som klargör de penningtvättsrättsliga för- utsättningarna för att spelverksamhet får bedrivas (dvs. även när det gäller försäljning m.m. genom ombud). Direktivets regler om förstärkt tillsyn torde bl.a. innebära att tillsynen måste utformas så att den omfattar samtliga de aktörer som kan påverka riskerna för att spelet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det handlar alltså främst om de aktörer som har inflytande över spelaren. De ombud som säljer spel för anordnarens räkning är i allra högsta grad sådana aktörer.

Mot utredningens förslag kan invändas att ombuden i praktiken ändå blir att betrakta som verksamhetsutövare. Viss prövning av deras lämplighet kommer att göras innan de kan registreras. De kom-

143

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

mer att bli skyldiga att genomföra kundkontroller och vara föremål för vissa tillsynsåtgärder. Skillnaden mot att vara verksamhetsutövare i penningtvättslagens mening är dock att ombuden i detta fall hela tiden agerar under anordnarnas ansvar. Det är anordnarna som bestämmer vilka ombud de vill anlita. Anordnarna har också att be- stämma vilka rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism som ombudet ska tillämpa. Det är följaktligen också anordnaren som ska genomföra riskbedömningar och ta ställning till vilka åt- gärder hos ombuden nya hot bör resultera i. I det fall rutinerna är bristfälliga är det anordnaren, inte ombudet, som står risken.

Att göra ombuden till verksamhetsutövare skulle innebära att dessa själva ansvarade för att genomföra riskbedömningar, interna rutiner m.m. Detta skulle kunna få orimliga konsekvenser eftersom ombuden inte själva förfogar över utbudet till produkten. Anord- naren har enbart upplåtit rätten att sälja spel, hantera insatser eller förmedla vinster till ombudet och har således kvar den yttersta kon- trollen över speltjänsten. Det är också anordnaren som tillhandahåller speltjänsten gentemot kunden – trots att ombud anlitats för att sköta försäljningen. Som verksamhetsutövare skulle alltså ombuden få stå riskerna enligt penningtvättslagen trots att de inte har den yttersta kontrollen över den produkt de säljer. De skulle inte kunna påverka riskerna förknippade med produkten i någon större ut- sträckning, men ändå vara fullt ansvariga för att åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism var tillräckliga. En sådan ordning bedömer utredningen inte som ändamålsenlig.

Utländska samarbetspartner

Att penningtvättslagens krav även får betydelse vid anlitandet av ombud kommer högst sannolikt att påverka hur anordnarna väljer att utforma sin verksamhet i framtiden. Anordnarnas odelade ansvar för att reglerna i penningtvättslagen följs aktualiseras dock inte enbart i förhållande till ombuden. Även för de anordnare som ägnar sig åt internationell spelverksamhet tillsammans med samarbetspart- ner i utlandet får penningtvättsregleringen konsekvenser. I dagsläget omfattar t.ex. ATG:s tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar rätt att samarbeta med organisationer i Norden,

144

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Frankrike, Sydafrika, Australien, Storbritannien och Italien.22 ATG:s internationella vadhållning innebär bl.a. att utländska spelbolag, som mellanhand, tar emot vad och vidarebefordrar dessa till ATG. Att ATG:s verksamhet inkluderas i penningtvättsregelverket innebär bl.a. att spelbolaget måste ha tillräcklig kännedom om kunderna i utlandet för att kunna bedöma riskerna med verksamheten. Även de spelarna måste alltså vara föremål för kundkontroll och löpande uppföljning enligt den svenska penningtvättslagen. I dagsläget saknas bestämmelser i penningtvättslagen som möjliggör för en sådan ord- ning i förhållande till speltjänster.

Redan genom det tredje penningtvättsdirektivet infördes emeller- tid en möjlighet för medlemsstaterna att besluta att verksam- hetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå kundkännedom som utförts av någon annan, en s.k. tredje part. Regler om tredje parter har i fråga om vissa verksamhetsutövare genomförts i svensk rätt. Av 2 kap. 3 § fjärde stycket stycket penningtvättslagen fram- går att verksamhetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå grundläggande kundkännedom som har utförts av en utomstående. I 2 kap. 4 § anges vilka utomstående som en verksamhetsutövare får förlita sig på (f.n. får verksamhetsutövarna, under vissa förut- sättningar, bl.a. förlita sig på grundläggande kundkontroller som utförs av bank och finansieringsrörelse, försäkringsförmedlare, god- känd eller auktoriserad revisor och advokat inom EES). De utom- stående kan också vara etablerade utanför EES.

Regler som tar sikte på åtgärder utförda av tredje part återfinns i det fjärde penningtvättsdirektivet, artiklarna 25–29, som behandlas i avsnitt 12.10. Där föreslår utredningen bl.a. att det ska vara möjligt för en verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som har utförts av en utomstående tillhandahållare av speltjänster etablerad inom eller utanför EES. Förutsättningarna för att svenska verksamhetsutövare ska få förlita sig på åtgärder för grundläggande kundkännedom som utförts av dessa är bl.a. att de tillämpar motsvarande åtgärder för grundläggande kundkännedom som följer av det fjärde penning- tvättsdirektivet. Det förutsätts även att de utomstående står under tillsyn över att dessa bestämmelser följs. De utomstående tredje par- terna måste dessutom vara villiga att dela med sig av sina kundupp-

22 Regeringsbeslut angående ansökan från AB Trav och Galopp om tillstånd enligt lotteri- lagen att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar, 2014-12-19, Fi2014/3519.

145

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

gifter till de svenska verksamhetsutövarna. När det t.ex. gäller ATG:s verksamhet i utlandet kan den således fortsätta, men enbart i de fall där de utländska samarbetsparterna uppfyller kraven på en utomstående tredje part.

Tillståndsgivarna måste ta hänsyn till penningtvättslagens regler

Avslutningsvis betonas vikten av att tillståndsgivarna eller, i före- kommande fall, registreringsmyndigheten beaktar penningtvätts- lagens bestämmelser. Att fler speltjänster än kasinospel inkluderas i penningtvättslagen får ofrånkomligen konsekvenser även för dem. En prövning mot penningtvättsregelverket måste ingå som ett själv- klart led vid tillståndsprövningen eller registreringen. Att så sker är ytterst angeläget när regeringen beviljar tillstånd och, med stöd av 45 § lotterilagen, har möjlighet att besluta att lotteri får anordnas i andra fall, och i annan ordning, än som anges i lotterilagen. Det får inte förekomma att tillståndet ger förutsättningar för anordnarna att göra avsteg från penningtvättslagens bestämmelser. Detta aktuali- seras inte minst när det gäller frågan om tillstånd till att anordna spel tillsammans med utländska samarbetspartner. Det bör därför av lotterilagen framgå att sådana tillstånd, som omfattar användning av samarbetspartner i utlandet, endast får lämnas om dessa upp- fyller de krav på utomstående som finns i direktivet.

10.3Kontanthandel med varor till högt värde

10.3.1Lägre tröskelvärde införs genom direktivet

Kontanthandel med varor till ett högt värde infördes i den svenska penningtvättsregleringen 2005, i enlighet med kraven i det andra penningtvättsdirektivet.23 Lagen omfattade till en början särskilda yrkeskategorier, närmare bestämt dem som bedrev handel med, eller auktionsförsäljning av, antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel – dock endast i de delar där betalning gjordes kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer.

23 Prop. 2008/09:70, s. 63.

146

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Senare upphörde uppräkningen av enstaka branscher och kretsen utvidgades till att gälla samtliga dem som bedriver yrkesmässig han- del med varor – där det förekommer kontantbetalningar motsva- rande 15 000 euro eller mer.

De som handlar med varor till ett högt värde skiljer sig något från övriga verksamhetsutövare såtillvida att de inte definieras utifrån någon viss yrkeskategori. Regleringen ringar i stället in varuhand- larnas hantering av större kontantbetalningar. Att större kontant- betalningar är förknippade med hög risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism är klart uttalat både av Fatf och i EU:s penningtvättsdirektiv.

I syfte att ytterligare minska riskerna i kontanthandeln går det fjärde penningtvättsdirektivet något längre än sina föregångare och det tidigare tröskelvärdet på 15 000 euro sänks till 10 000 euro.

10.3.2Närmare om direktivets krav i fråga om kontanthandel med varor till högt värde

Att direktivets tröskelvärde i fråga om varuhandel till högt värde numera är 10 000 euro följer av artikel 2.3 e). Bestämmelsen skiljer sig dock från sin motsvarighet i tidigare direktiv i fler avseenden. Mer specifikt säger artikeln att direktivets tillämpningsområde om- fattar fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som betalt eller mottaget belopp är minst 10 000 euro i kon- tanter, oavsett om transaktionen utförs vid ett tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. I det tredje penningtvättsdirek- tivet var utgångspunkten kontant betalning med ett belopp på minst 15 000 euro. Att direktivet numera klart uttrycker att reg- lerna ska tillämpas både beträffande betalt och mottaget belopp medföra en ytterligare utvidgning av kretsen verksamhetsutövare.

Uttalanden som tar sikte på denna kategori verksamhetsutövare finns också i direktivets ingress. Av beaktandesats (6) kan utläsas att medlemsstaterna bör ha rätt att anta lägre tröskelvärden och införa ytterligare begränsningar av användningen av kontanter och även i övrigt anta strängare bestämmelser än vad direktivet före- skriver. Tröskelvärdet på 10 000 euro är alltså enbart ett minimi- krav. Bestämmelser om kundkännedom som specifikt tar sikte på varuhandlarna finns vidare i artikel 11 c). Av artikeln följer att handlare med varor ska vidta åtgärder för kundkännedom vid en-

147

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

staka transaktioner på minst 10 000 euro i kontanter – oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. Kraven på åtgärder för kundkännedom korre- sponderar således mot hur kategorin verksamhetsutövare urskiljs i direktivet.

10.3.3Gällande rätt

Av 1 kap. 2 § första stycket punkten 16 penningtvättslagen följer att regleringen ska tillämpas på dem som bedriver yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning som uppgår till ett belopp som motsvarar minst 15 000 euro. Den svenska reg- leringen följer således det tröskelvärde som utgjorde minimum i det tidigare direktivet.

Kategorin verksamhetsutövare står, i de delar de omfattas av penningtvättslagen, under tillsyn av Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne. För att länsstyrelserna ska ha möjlighet att identifiera gruppen verksamhetsutövare och utöva tillsynen krävs, enligt 6 kap. 3 § penningtvättslagen, att den som har för avsikt att bedriva varuhandel till sådant högt värde som omfattas av lagen, anmäler detta till Bolagsverket. I 2–12 a §§ penningtvättsförord- ningen regleras det register som Bolagsverket för över bl.a. denna grupp verksamhetsutövare. I dagsläget finns drygt 400 fysiska och juridiska varuhandlare upptagna i registret. Länsstyrelserna har dock uppskattat att långt fler borde omfattas av regleringen. I realiteten kan det röra sig om så många som runt 10 000 registreringsskyldiga handlare.24 Det finns sannolikt flera anledningar till varför så få verksamhetsutövare registrerat sig. En anledning kan vara att de en- skilda kontanthandlarna helt enkelt inte känner till vilka krav som följer av penningtvättslagen. En annan sannolik orsak är att det inte alltid ligger i företagarnas intresse att anmäla sig för registrering och ställas under tillsyn.

24 Siffran baseras på uppgifter från Skatteverket som länsstyrelserna tog del av i december 2014. Se dock även kapitel 24, konsekvensanalysen.

148

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.3.4Utredningen

Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som utbetalt eller mottaget be- lopp är minst motsvarande 5 000 euro i kontanter.

Utredningens bedömning: Det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud och i förlängningen ett förbud mot användning av anonyma betalningsmedel för betalningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utred- ningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det nuvarande tröskelvärdet minskas till 5 000 euro och ska tillämpas både på utbetalda och mottagna kontantbelopp

Det är nödvändigt att anpassa den svenska lagstiftningen till för- ändringarna i direktivet när det gäller kontanthandlare. Samtidigt finns det skäl att överväga faktorer som talar för att man i svensk lagstiftning bör gå längre än vad direktivet föreskriver. Ett alter- nativ skulle t.o.m. kunna vara att låta handlare med värdefull lös egendom i sin helhet omfattas av penningtvättsregleringen. Vad som talar för en sådan ordning är att det i sig kan sägas föreligga en på- taglig risk för penningtvätt och finansiering av terrorism när det gäller kontantintensiv handel med viss värdefull lös egendom, t.ex. handel med ädelmetaller, konstföremål, skrot och transportmedel. Ett sådant antagande får inte obetydligt stöd av Brottsförebygg- ande rådets (Brå:s) rapport från 2011 om rapportering och hante- ring av misstänkta transaktioner i samband med penningtvätt.25 Där uttalas bl.a. att en stor del av brottsvinster aldrig når

25 Brå 2011:4, s. 92.

149

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

banksektorn utan i stället konsumeras i form av guld, smycken, dyra bilar och exklusiva smycken.

Vad som däremot talar starkt för att tillämpa en bestämd be- loppsgräns är att penningtvättslagens långtgående skyldigheter annars skulle komma att slå oskäligt hårt. Skyldigheterna skulle i det läget omfatta även verksamheter där kontantbetalningar med större belopp i praktiken inte förekommer. Liknande överväganden gjordes för övrigt i samband med att det andra penningtvättsdirektivet genom- fördes i svensk rätt.26 Där konstaterades att en ordning där hela kategorier av varuhandlare inbegrips skulle få orimliga konsekven- ser. Det skulle t.ex. medföra att handlare som säljer cyklar, som är transportmedel, skulle omfattas i sin helhet. Sådan verksamhet är knappast förenad med högre risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett annat exempel är antikvitetshandlare med förhållandevis liten verksamhet. Överhuvudtaget skulle små- företagare där större kontanthantering aldrig förekommer drabbas oproportionerligt hårt. Detta ligger inte linje med det fjärde penning- tvättsdirektivets anda, som bl.a. framhåller att åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas till de mindre företagarnas möjligheter.27

Det får i stället förutsättas att det, genom en uttrycklig begräns- ning till kontanthantering uppgående till ett bestämt belopp, är möjligt att ringa in den verksamhet som anses som särskilt viktig att bekämpa ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspek- tiv. Frågan är därmed om den i direktivet angivna beloppsgränsen om 10 000 euro framstår som välavpassad även utifrån svenska för- hållanden.

Enligt dagens eurokurs så skulle direktivets tröskelvärde om 10 000 euro motsvara drygt 90 000 kronor. Det kan ifrågasättas om denna beloppsgräns är tillräckligt låg för att motverka de stora riskerna med kontanthantering. I sammanhanget bör framhållas att Norge valt att tillämpa en väsentligt lägre beloppsgräns, närmare bestämt 40 000 NOK.28 Den norska lagen omfattar alltså i sig fler transaktioner och således en större grupp verksamhetsutövare.

26Prop. 2003/04:156, s. 50–51.

27Se direktivets ingress, beaktandesats (27).

282 kap. 3 § i FOR-2009-03-13-302: Foreskrift om tilktak mot hvitvasking og terrorfinansie- ring mv.

150

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Genom den ökade användningen av andra betalningsmedel blir det visserligen svårare att inte dra till sig uppmärksamhet vid genom- förandet av större och oegentliga kontanttransaktioner – något som skulle kunna tala för att det fortsättningsvis är möjligt att tillämpa en relativt hög beloppsgräns. Den som har för avsikt att tvätta pengar torde hellre välja ett tillvägagångssätt som är mindre upp- seendeväckande än att använda stora kontantbelopp. Det bör i sam- manhanget framhållas att flera svenska aktörer har fjärmat sig från kontanthanteringen. Under åren 2011–2013 ökade t.ex. andelen kontantlösa bankkontor kraftigt; banksektorn har således minskat kundernas möjligheter att göra kontantärenden över disk.29 Upp- skattningar har också gjorts av hur ofta kontanter används inom handeln. En enkätstudie genomförd åren 2012–2013 visar visserli- gen att i genomsnitt genomförs 41 procent av köpen i handeln och på restauranger med kontanter.30 Värdet av de inköp som betalas med kontanter utgör emellertid i genomsnitt endast en fjärdedel av omsättningen i de studerade butikerna och restaurangerna. Detta borde innebära att det främst är vid mindre summor som kontanter används som betalningsmedel. Enligt Riksbankens beräkningar stod kontanta betalningar för drygt hälften av handelns omsättning, för att under kommande år kraftigt ha fallit till en fjärdedel av handelns omsättning.31 Betalkort har i stor utsträckning ersatt kontanter.

De verksamhetsgrenar som direktivet avser att fånga in är emel- lertid sådana där större kontanttransaktioner fortfarande förekom- mer i relativt stor utsträckning. Det kan därför finnas skäl att ägna särskilt intresse åt dessa, inte minst mot bakgrund av Brå:s uttalan- den om att det är vanligt att brottsvinster används för lyxkonsum- tion. Det är ett rimligt antagande att brottslingar söker sig just till dessa typer av varuhandel, bl.a. för att konsumera svarta pengar eller konsumera varor från vidare försäljning och därmed få vita pengar.

Enligt utredningens uppfattning finns det därför skäl att låta penningtvättsregleringen omfatta flera kontanthandlare – ett förhåll- ningssätt som närmar sig de lösningar som valts i de övriga nordiska länderna. Utredningen föreslår att det nuvarande tröskelvärdet

29SOU 2014:61, s. 148 ff.

30Studien där 50 butiker och restauranger deltog genomfördes av Occam Associates på upp- drag av Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB, Studie över butikers och restau- rangers kostnader att ta betalt, slutrapport 2013/Occam Asssociates, Stockholm: 2013.

31SOU 2014:61, s. 555 ff.

151

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

sänks väsentligt, till ett belopp motsvarande 5 000 euro. På så sätt blir det möjligt för verksamhetsutövarna att fånga upp flera oegent- ligheter. Samtidigt är tröskelvärdet tillräckligt högt för att små- handlare, där större kontanttransaktioner inte förekommer, fort- farande ska falla utanför regelverket. I enlighet med vad direktivet föreskriver bör beloppsgränsen om motsvarande 5 000 euro tillämpas både på betalt och mottaget kontantbelopp. För att tydliggöra vad som avses med betalt belopp föreslår utredningen att termen ”ut- betalt” används i penningtvättslagen. Även denna förändring inne- bär att fler verksamhetsutövare kan komma att omfattas av penning- tvättsregleringen än vad som är fallet i dagsläget. Bland annat borde det innebära att pantbanksverksamhet i vissa avseenden omfattas (se dock nedan, avsnitt 10.4.3).

Kontantförbud – en framtida och alternativ lösning?

Ett alternativ till att reglera handeln med kontanter på det sätt utredningen föreslår i det föregående är ett regelrätt förbud mot kontanta betalningar över ett visst belopp. Kontantförbud tillämpas i dagsläget i flera av de europeiska länderna, bl.a. i Belgien, Frankrike och Spanien. Som tidigare framgått finns även ett kontantförbud intaget i den danska penningtvättslagen. Det danska kontantför- budet innebär i skrivande stund ett förbud att ta emot kontanta betalningar på över 50 000 DKK och omfattar inte bara handel med varor utan också t.ex. försäljning av tjänster.

Ett förbud mot större kontanta betalningar kan vara en effektiv åtgärd för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det skulle onekligen göra det avsevärt svårare att tvätta större summor kontanter. I en färsk rapport från Europol (Finance Intelligence Group), som särskilt analyserar kontanternas illegala användningsområde, anges införandet av beloppsgränser för kontanta betalningar vara en åtgärd för att effektivt tackla penning- tvätt och finansiering av terrorism. I rapporten anges att en sådan åtgärd borde övervägas av samtliga medlemsstater.32 Europol före- språkar att medlemsstaterna ska kräva trösklar för kontantanvänd-

32 Europol, Financial Intelligence Group, Why Is Cash Still King ? – A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering, Rapport/European Police Office, Hague (2015), s. 39.

152

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

ning över vilka man måste använda sig av något annat, spårbart, betalsystem.

Även ur en verksamhetsutövares synvinkel torde ett kontant- förbud kunna uppfattas som mer förpliktande än reglerna om kund- kontroll och rapportering m.m., något som i sig kan minska risker- na för oegentligheter. Det kan också antas att ett kontantförbud, åtminstone i viss mån, skulle vara något lättare att efterleva för den enskilda handlaren. Det skulle, i realiteten innebära, att denna grupp inte längre omfattades av penningtvättsregleringen i egenskap av verksamhetsutövare. Det kan också uppfattas som enklare att neka kontanta betalningar över ett visst belopp än att genomföra kund- kontroller och vara underkastad en rapporteringsskyldighet.

Det bör också poängteras att införandet av ett kontantförbud föreslagits i ett betänkande av den s.k. Skrothandelsutredningen.33 Utredningen, som redovisade sina ställningstaganden i oktober 2014, har mer specifikt föreslagit införandet av ett lagstadgat kontantför- bud vid handel med metallskrott i näringsverksamhet.34 Förbudet föreslogs även omfatta postväxlar och checkar som betalningsmedel. Utredningen gjorde bedömningen att ett lagstadgat kontantförbud är ett effektivt sätt att motverka brottslighet med metallstölder, bl.a. gör förbudet det svårare för gärningsmän att omsätta stöld- gods. Det konstaterades vidare att stora delar av skrotbranschen redan omfattas av ett frivilligt kontantförbud (medlemmarna i Åter- vinningsindustrierna och Svenska Järn).

Således finns det flera argument som talar för att det kan vara ändamålsenligt att införa ett kontantförbud. Flera stora frågor in- ställer sig dock innan det är möjligt att välja denna väg.

Det går t.ex. inte att komma ifrån att ett kontantförbud innebär ett relativt stort ingrepp för den enskilda. Rätten att använda sedlar och mynt som betalningsmedel är tydligt uttalad i lagen (1998:1385) om Sveriges Riksbank (riksbankslagen). I 5 kap. 1 § andra stycket stadgas att sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken är lagliga betalningsmedel. I förarbetena till lagen anges att detta innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning.35 Det synes visserligen möjligt att avvika från stadgandena. Enligt

33SOU 2014:72, s. 141–153.

34Yrkesmässig handel med metallskrot omfattas redan i dagsläget av penningtvättsregle- ringens regler om kontanthandel med varor till högt värde.

35Prop. 1986/87:143, s. 64.

153

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska t.ex. skatter och avgifter betalas in till Skatteverkets särskilda konton för skatte- betalningar. Bestämmelsen i riksbankslagen förefaller vidare vara av dispositiv karaktär när det gäller privata verksamheter. I en privat verksamhet tycks det, mer specifikt, t.o.m. stå parterna fritt att av- tala om att införa kontantfrihet.36 Detta oaktat behöver konsekven- serna för de enskilda och stadgandena i riksbankslagen utredas nog- grant innan något kontantförbud kan föreslås i penningtvättslagen. Det måste således bl.a. klargöras vad ett kontantförbud innebär för de enskilda i frågan om att t.ex. vid utmätning reglera ett skuld- förhållande.

En annan aspekt värd att beakta är att ett kontantförbud kan riskera att snedvrida konkurrensen mellan de verksamheter som följer lagen och de som väljer att alltjämt acceptera större kontant- betalningar. Detta är under inga förhållanden ett tungt argument mot att införa ett kontantförbud, men det visar på att det måste finnas förutsättningar att övervaka förbudet effektivt.

Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det finns skäl att låta ett förbud omfatta även andra anonyma betalningsmedel än sedlar och mynt. Exempel på andra anonyma betalningsmedel är t.ex. förbetalda kort och virtuella valutor (se även nedan, avsnitt 10.4.6). Genom ett utvidgat förbud, som omfattar anonyma betalningsmedel som sådana (inte bara sedlar och mynt), skulle riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism kunna begränsas ännu mer.

Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud när det gäller betal- ningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism.

36 För en mer utförlig redogörelse över sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel, se bl.a. SOU 2014:61, s. 155 f.

154

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.4Ska några ytterligare aktörer eller områden omfattas av penningtvättslagen?

10.4.1Fastighetsmäklarföretag

Utredningens bedömning: Det mest ändamålsenliga vore om även fastighetsmäklarföretag omfattades av penningtvättsregle- ringen i egenskap av verksamhetsutövare. Detta skulle emeller- tid kräva att fastighetsmäklarföretag ställdes under tillsyn i dessa frågor. Utredningen bedömer det inte som genomförbart att låta fastighetsmäklarföretagen stå under tillsyn enbart när det gäller penningtvättslagstiftningen. Tillsynen över fastighetsmäklar- företagen hade i så fall behövt vara generell och omfatta även andra frågor. Att föreslå en sådan stor förändring omfattas inte av utredningens uppdrag. Utredningen har därför stannat vid att inte föreslå att fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av penning- tvättslagen.

Bestämmelser om fastighetsmäklare finns i fastighetsmäklarlagen (2011:666). Med fastighetsmäklare avses enligt lagen fysiska perso- ner som yrkesmässigt förmedlar fastigheter, delar av fastigheter, bostadsrätter, byggnader på annans mark, tomträtter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. I dagsläget om- fattar penningtvättslagen verksamhet som fastighetsmäklare med s.k. fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen. Fullständig registrering innebär att fastighetsmäklaren har registrerat sig för yrkesmässig förmedling av all den egendom som anges ovan (dvs. all den egendom som inbegrips i begreppet fastighetsmäklare).

Fastighetsmäklarna är som regel verksamma i egenskap av an- ställda hos juridiska personer. Att de juridiska personerna inte om- fattas av lagens krav har visat sig vålla vissa tillämpningsproblem. Det är framför allt svårt att säkerställa att lagen efterlevs. Fastighets- mäklarinspektionen kan t.ex. inte vidta några åtgärder för tillsyn mot mäklarföretagen. Ändå ska dessa, som enligt vad som följer av 5 kap. 1 § penningtvättslagen, vid sidan av fastighetsmäklarna, upp- rätthålla riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska vidare, enligt 5 kap. 2 §, finnas rutiner för att skydda anställda från hot – en uppgift som främst knyter an till arbetsgivarna. Det är

155

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

också i övrigt arbetsgivarna som torde ha de största möjligheterna att åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av penning- tvättslagen.

Frågan om fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av lagen har även tidigare varit föremål för diskussion. Problemet belyses bl.a. i regeringens proposition 2014/15:80, som behandlar de ändringar av penningtvättslagen som trädde i kraft den 1 augusti 2015.37 Fastig- hetsmäklarinspektionen hade i sitt remissyttrande påtalat att det är svårt att säkerställa att fastighetsmäklarna genomför riskbedöm- ningar och har tillräckliga interna rutiner. Regeringen konstaterade där att ett sätt att möjliggöra en effektiv tillsyn skulle kunna vara att ställa fastighetsmäklarföretagen under tillsyn. Emellertid ansågs en sådan åtgärd omfatta även aspekter utanför området för bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt regering- ens mening var det därför en bättre lösning att utforma penning- tvättslagen på det sättet att skyldigheterna läggs på den enskilda fastighetsmäklaren. Utgångspunkten, menade regeringen, är visser- ligen att det ofta är lämpligt att hantera riskbedömning och rutiner centralt inom ett företag. Regeringen framhöll dock att det alltid bör vara den enskilda fastighetsmäklaren som ytterst är ansvarig för riskbedömningen och rutinerna, oavsett hur åtgärderna har vid- tagits inom företaget. För att förtydliga detta infördes en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen. Av denna följer att skyldigheterna att göra en riskbedömning och att upp- rätthålla rutiner ska gälla den juridiska person hos vilken en verk- samhetsutövare är anställd. Vad avser fastighetsmäklare ska emeller- tid skyldigheterna även gälla de fysiska personerna.

De lagändringar som trädde i kraft i augusti 2015 har lett till att Fastighetsmäklarinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över fastighetsmäklarna gjorts tydligare. Enligt utredningens bedömning finns det dock behov av att gå längre. Penningtvättslagen lägger an- svaret för att upprätthålla bestämmelserna i penningtvättslagen på såväl fastighetsmäklarföretagen som den enskilda fastighetsmäkla- ren. Tillsyn kan dock utövas endast med avseende på en enskild mäklare. Inom ramen för nuvarande system är det fortfarande svårt att veta om penningtvättslagen får fullt genomslag när det gäller fastighetsmäklare, något som inte kan sägas vara förenligt med EU:s

37 Prop. 2014/15:80, s. 51.

156

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

penningtvättsdirektiv. Fatfs rekommendationer och EU:s penning- tvättsdirektiv förutsätter effektiva system. Det mest effektiva och ändamålsenliga vore därför att även ge fastighetsmäklarföretagen ett klart uttalat ansvar enligt penningtvättslagen. Det är fastighets- mäklarföretagen som i slutändan har möjlighet att välja vilka om- råden som ska prioriteras och styra resurser. Andra anställda, som biträder fastighetsmäklarna i deras verksamhet ska bl.a. informeras om rutiner och ges adekvat utbildning. Detta är primärt ett ansvar för arbetsgivaren dvs., i förekommande fall, en juridisk person. Även den fastighetsmäklare som är anställd i fastighetsmäklarföretaget måste bedöma om de rutiner som tillämpas är tillräckliga för att uppfylla kraven. Det sätt på vilket en fastighetsmäklare med full- ständig registrering väljer att driva sin verksamhet är avgörande för hur effektivt penningtvättslagen kan genomföras. Det fjärde pen- ningtvättsdirektivet omfattar dessutom krav på att medlemsstaterna fastställer administrativa sanktioner för alla typer av verksamhets- utövare (se närmare kapitel 17). Sanktionerna ska kunna tillämpas i de fall verksamhetsutövarna inte följer den nationella penning- tvättsregleringen och tar främst sikte på juridiska personer.

Utredningen har således övervägt att föra in fastighetsmäklar- företagen som en särskild grupp verksamhetsutövare. Följdverk- ningarna av ett sådant förslag skulle emellertid bli stora. Detta skulle bl.a. kräva att fastighetsmäklarföretagen ställs under tillsyn, något som i sig inte är förenligt med den svenska regleringen av fastig- hetsmäklarnas ansvar. Fastighetsmäklarlagen reglerar inte företagens verksamhet utan enbart de enskilda aktörernas. Att ge Fastighets- mäklarinspektionen ett begränsat uppdrag att enbart utöva tillsyn över företagen i penningtvättsfrågorna framstår inte heller som ända- målsenligt. Detta i sig vållar stora tillämpningsproblem. Exempelvis skulle ett sådant tillsynsuppdrag bli svårt att avgränsa. Ett eventuellt tillsynsuppdrag hade därför behövt omfatta även övriga delar av fastighetsmäklarföretagens verksamhet. Att föreslå en sådan långt- gående förändring ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag. Det kräver noggranna överväganden och ritar om kartan för svensk fastighetsmäklarsed. Således har utredningen funnit att det inte är möjligt att, i dagsläget, föreslå någon förändring av den rådande ordningen. Frågorna bör emellertid tas i beaktande i en eventuell översyn av fastighetsmäklarlagen.

157

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.4.2Förmedling av hyresrätter till lokaler

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta även dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler.

Förmedlare av hyresrätter till lokaler är att anse som fastighets- mäklare enligt fastighetsmäklarlagen. I dagsläget omfattas de som enbart ägnar sig åt sådan förmedling inte av någon registrerings- skyldighet och inbegrips därför inte i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penningtvättslagen. De står inte heller under till- syn i egenskap av fastighetsmäklare.

Förutom det nära samband som hyresförmedlare av lokaler har med övriga fastighetsmäklare sammanfaller de tjänster de erbjuder med dem som företagsmäklare tillhandahåller. Företagsmäklare för- des in under penningtvättslagen i samband med genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. Detta motiverades av att dessa ofta har en direkt eller indirekt koppling till särskilt kontantinten- siva verksamheter, såsom restauranger, hår- och hudvård, åkeri- verksamheter och livsmedelsgrossister m.fl.38 Polismyndigheten uppgav i sitt remissyttrande över det då aktuella betänkandet att personer involverade i grov brottslig verksamhet i flera fall har direkt eller indirekt koppling till företagsmäklarverksamhet.

Det kan visserligen inte tas för givet att de som enbart ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler skulle vara utsatta för exakt samma risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller företagsmäklare. Dock finns stora likheter mellan verksamheterna och ger de sanno- likt upphov till likartade problem. Både vid överlåtelser av fastig- heter och företag handlar det om stora summor pengar som om- sätts. Detta gäller även vid överlåtelser av hyresrätter som avser lokaler. Det får visserligen förutsättas att en del av dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler gör detta som ett led i annan verksamhet, främst fastighetsmäklarverksamhet och företags- mäklarverksamhet (och att dessa därmed redan omfattas av regel- verket om penningtvätt). Att förmedling av hyresrätter till lokaler

38 Prop. 2008/09:70, s. 65.

158

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

som sådan faller utanför regelverket, medan såväl företagsmäklarna som fastighetsmäklarna omfattas, är dock inte konsekvent.

En riskbaserad ansats ger sammantaget vid handen att även ren förmedling av hyresrätter till lokaler bör omfattas av penning- tvättsregleringen. Frågan är då på vilket sätt hyresförmedlare till lokaler bör inkluderas. Ett alternativ är att låta tjänster avseende förmedling av hyresrätter till lokaler omfattas av samma bestäm- melse i penningtvättslagen som företagsmäklare. Detta skulle inne- bära att förmedling av hyresrätter till lokaler lyfts in som en sådan tjänst som avses i 1 kap. 2 § första stycket 15 nuvarande penning- tvättslag – och som i dag regleras närmare i 1 kap. 3 § andra stycket.

Mot en sådan ordning kan dock framför allt invändas att för- medling av hyresrätter av lokaler är en form av fastighetsförmedling. Det förefaller därför naturligare att inkludera hyresförmedlarna av lokaler i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penning- tvättslagen. Den lösningsmodellen ligger också mest i linje med uttalandena i det fjärde penningtvättsdirektivet. I ingressen till direktivet sägs nämligen att fastighetsmäklare i direktivets mening i tillämpliga fall skulle kunna inbegripa hyresförmedlare.39 I detta kan sägas ligga en uppmaning till medlemsstaterna att närmare överväga vilka utövare som ska ingå i begreppet fastighetsmäklare.

Utredningen föreslår därför att förmedlare av hyresrätter till lokaler förs in i penningtvättslagen i egenskap av fastighetsmäklare. Detta förutsätter, förutom anpassning av nuvarande penningtvätts- reglering, även ändringar av fastighetsmäklarlagen. I fastighetsmäk- larlagen bör tas in ett förtydligande om att även den som driver hyresförmedling av lokaler omfattas av penningtvättslagen. Detta görs lämpligen genom att nuvarande 7 § fastighetsmäklarlagen kom- pletteras med en sådan upplysning. Hyresförmedlarna av lokaler bör också underkastas registreringsskyldighet för att de ska kunna identifieras.

Registreringsskyldigheten för fastighetsmäklare regleras i 5–6 §§ fastighetsmäklarlagen. Registrering kan avse antingen registrering som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller registre- ring för hyresförmedlare. Som tidigare framkommit är förmedling av hyresrätter till lokaler dock undantagna från registreringsskyldig- heten. För att en fastighetsmäklare ska registreras krävs att mäk-

39 Direktivets ingress, beaktandesats (8).

159

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

laren inte är underårig, försatt i konkurs, inte har näringsförbud eller förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vidare krävs att fastighetsmäklaren har försäkring för skadeståndsansvar enligt 25 §40, har tillfredsställande utbildning, har för avsikt att vara yrkes- verksam som fastighetsmäklare samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare.

Enligt utredningens uppfattning förefaller dessa grundläggande krav i stora delar vara ändamålsenliga att ställa även på hyres- förmedlare av lokaler. Syftet med att inkludera aktörerna i penning- tvättslagen är att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Att kräva att denna grupp fastighetsmäklare ska upp- fylla vissa grundläggande kriterier, som t.ex. att de inte har närings- förbud är nödvändigt. Detsamma gäller kraven på tillfredsställande utbildning, en avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare och övrig redbarhet och lämplighet. Tvärtom ligger sådana kvalitets- krav i linje med penningtvättsregleringens syfte och de krav som de internationella åtagandena ställer. De bidrar till att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens upp- fattning är dock att kravet på försäkring för skadestånd inte bör träffa hyresförmedlare till lokaler. Krav på försäkring kan inte moti- veras med penningtvättsregleringen som utgångspunkt. Kravet på försäkring har vidare en stark koppling till det allmänna konsu- mentskyddet.41 Den typ av fastighetsmäklare som nu är ifråga ägnar sig åt hyresförmedling som riktar sig huvudsakligen inte till konsumenter, utan till näringsidkare.

Således anser utredningen att det bör krävas att hyresförmedlare av lokaler omfattas av registreringsskyldighet enligt fastighetsmäklar- lagen på samma sätt som registreringspliktiga fastighetsmäklare med undantag för kravet på försäkring.

Även när det gäller omfattningen av utbildningskraven bör det ställas lägre krav än vad som gäller för t.ex. fastighetsmäklare med fullständig registrering. Exempelvis skulle det föra för långt att kräva utbildning från universitet och högskola, något som enligt 15 § fastighetsmäklarförordningen förutsätts för fastighetsmäklare med fullständig registrering. Det ligger närmare till hands att kravet på tillfredsställande utbildning för förmedlare av hyresrätter till lokaler

406 § fastighetsmäklarlagen (2011:666).

41Jfr t.ex. uttalandena i proposition 2002/03:71, Registrering av hyresförmedlare, s. 19.

160

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

utformas på liknande sätt som det som i dagsläget ställs på hyresför- medlare till bostäder. Dessa ska enligt 15 § ha genomgått handledd praktik hos en registrerad hyresförmedlare för att få bli registrerade. Ur utbildningshänseende förefaller det vara mest ändamålsenligt att jämställa hyresförmedlare till lokaler med övriga hyresförmedlare. Utredningen föreslår följaktligen en ändring av fastighetsmäklar- förordningen av denna innebörd.

Den nu föreslagna lösningen innebär att hyresförmedlarna till lokaler ställs under tillsyn av Fastighetsmäklarinspektionen. Fastig- hetsmäklarinspektionen torde ha de bästa förutsättningarna att över- vaka att dessa typer av verksamheter följer penningtvättsregleringen. Frågor gällande tillsyn belyses även i avsnitt 17.4.6.

Slutligen bör klargöras att utredningens uppfattning är att den typ av hyresförmedling, som enbart avser bostäder, fortfarande ska hållas utanför penningtvättslagen. Sådan verksamhet har visserligen också kunnat förknippas med brottsliga företeelser. Detta inte minst i storstadslänen där det finns en svart marknad som tar sikte på försäljning av hyreskontrakt till bostäder. Utredningens uppfatt- ning är dock att man inte skulle komma till rätta med den typen av brottslighet genom att göra hyresförmedlarna till verksamhetsutövare. Det rör sig då om verksamhetsformer som i sig är illegala42, medan penningtvättslagen syftar till att reglera de verksamheter som särskilt kan utnyttjas av andra för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det bedöms således inte som ändamålsenligt att låta fastighets- mäklare med registrering enbart för hyresförmedling av bostäder omfattas av penningtvättslagen. Därtill kan konstateras att hyres- förmedlare till bostäder är registreringsskyldiga enligt fastighets- mäklarlagen och således underkastade de krav som detta innebär. Verksamheten som sådan står därmed också under tillsyn. Den legala förmedlingen av hyresrätter till bostäder är också begränsad på det sättet att ersättning för förmedlingen utgår enligt en särskild taxa som fastställs av Kammarkollegiet.

42 Se förbud i 12 kap. 65 § jordabalken mot särskild ersättning för upplåtelse av bostads- lägenhet och begränsning av möjligheterna till ersättning för förmedling av bostadslägenhet i 65 a §.

161

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.4.3Pantbanksverksamhet

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta all verksamhet som bedrivs inom en pantbank enligt pantbankslagen.

De nuvarande bestämmelserna i penningtvättslagen, som tar sikte på kontanthandel med varor över viss beloppsgräns, innebär att en del pantbanker i vissa avseenden omfattas av regelverket. Det rör sig mer specifikt om de pantbanker som säljer inte återropade pan- ter mot kontant betalning som uppgår till minst 15 000 euro. Att kontanthandlarna fortsättningsvis ska identifieras utifrån både betalt och mottaget belopp medför att penningtvättsregleringens tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta de flesta pantbanker och en stor del av deras verksamhet. Även förslaget att sänka tröskelvärdet för kontanthandlare till 5 000 euro får effekter för pantbankerna. Enligt utredningens bedömning är det härutöver angeläget att kund- kontroll, utöver den som redan följer av 14 § pantbankslagen (1995:1000), kan utföras också när det gäller pantbankernas kärn- verksamhet dvs. kreditgivning med därtill förenat mottagande av lösöre eller värdepapper samt utbetalning av kreditbelopp. Pant- banksverksamhet bör därför i sin helhet omfattas av lagregleringen. För tydlighets skull samlas all verksamhet som bedrivs i pantbanker i punkten 16 i 1 kap. 2 § i utredningens förslag till ny penning- tvättslag. Det innebär att kontanta transaktioner över tröskelbelopp som sker i pantbanker också omfattas och inte som i dag enbart av bestämmelsen som motsvarar den föreslagna punkten 15. Utred- ningens bedömning är att också s.k. nätauktioner, där försäljning av pantsatt egendom sker över internet omfattas för det fall att den bedrivs i samma företag. Om sådana nätauktioner bedrivs i ett separat företag skilt från pantbanken omfattas inte dessa av pant- bankslagen. I detta sammanhang bör det dock uppmärksammas i vilken utsträckning ett sådant förfarande med panterna innebär att pantbanken utnyttjar en tredje part för den försäljning som ska ske med stöd av pantbankslagen. I så fall blir också pantbanken fullt ansvarig för att fullgöra skyldigheterna enligt penningtvättslagen.

162

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Redan när den nu gällande pantbankslagen utreddes föreslogs att pantbanksverksamheten skulle omfattas av penningtvättsreg- leringen.43 Pantbanksutredningens förslag motiverades främst av att pantsättning kan utnyttjas för penningtvätt. Att låta pant- bankerna omfattas ansågs också medföra att penningtvättsregle- ringen skulle få ett likartat genomslag i fråga om all finansierings- verksamhet.

Pantbanksutredningens uttalanden kom visserligen inte att leda till någon lagstiftning. Det ansågs vid den tiden inte finnas tillräck- ligt tungt vägande skäl.44 De omständigheter som Pantbanksutred- ningen förde fram kan dock långt ifrån sägas ha förlorat sin aktua- litet. Samhällets ökade fokusering på att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism måste tvärtom göra att styrkan i argumen- ten har ökat. Utredningens ståndpunkt i den här delen är alltså inte motiverad enbart pedagogiska skäl.

Tillsynen över pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen är i dagsläget uppdelad mellan sju länsstyrelser. Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne har tillsynen enligt penning- tvättsregleringen. Utredningen föreslår följaktligen att Länsstyrelser- na i Stockholm, Västra Götaland och Skåne ska anförtros tillsynen enligt penningtvättslagen även i fråga om pantbankernas verksam- het, se vidare avsnitt 17.4.5.

10.4.4Värdebolagens uppräkningsverksamhet

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta ytterligare delar av värdebolagens verksamhet, närmare bestämt tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller för- säljning av kontanter.

Kontanthanteringskedjan består i dagsläget primärt av Riksbanken, BDB Bankernas Depå AB (BDB), företag som tillhandahåller kontantautomater samt de s.k. värdebolagen. Värdebolagen har en särskild roll i kontanthanteringskedjan. Förutom att transportera kontanter till och från banker, tömma och ladda uttagsautomater,

43SOU 1994:61, s. 201 ff.

44Jfr SOU 1997:36, s. 94 ff.

163

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

erbjuder dessa företag också tjänster till handlare. Bankernas tjänster avseende insamling och uppräkning av dagskassor har i princip helt överlåtits till värdebolagen. I Sverige är de dominerande bolagen på marknaden, Loomis Sverige AB (Loomis) och Nokas Värdehante- ring AB (Nokas). Båda dessa är redan underkastade penningtvätts- regleringen när det gäller valutaväxling. Deras s.k. uppräkningsverk- samhet faller dock utanför lagens tillämpningsområde och är även i övrigt i det närmaste oreglerad.

Uppräkningsverksamheten består mer specifikt i att Loomis och Nokas hämtar dagskassor hos kunderna, räknar upp dem i en s.k. uppräkningscentral och sätter in behållningen på kundens konto.45 Det sistnämnda innebär en elektronisk överföring från värdebolag- ens uppräkningscentral till kundens konto i en bank. När värde- bolagen satt in beloppet på kundens bankkonto kan kontanterna som bolaget hämtat säljas vidare av värdebolaget.

Till uppräkningsverksamheten ska alltså också hänföras den verksamhet som vissa värdebolag bedriver och som innebär att de genom avtal med en viss kund säljer kontanter i svensk valuta. Köparen har dessförinnan möjliggjort sitt förvärv av kontanter genom att värdebolaget, innan transporten av kontanterna ut till kunden sker, via autogiro eller på annat sätt fått en motsvarande överföring från köparens konto i bank. Förfarandet innebär ett köp av kon- tanter från värdebolaget som använder sig av kontanter från övrig uppräkningsverksamhet eller av kontanter som värdebolaget har köpt från BDB. Köparna kan vara affärer, som bl.a. har behov av växel- kassor, och s.k. växlingskontor som behöver kontanter för att till- godose sina kunders behov.

Att värdebolagens uppräkningsverksamhet i väsentlig utsträck- ning faller utanför penningtvättslagens tillämpningsområde46 fram- står, enligt utredningens bedömning, inte som tillfredsställande. Polis- myndigheten (dåvarande Rikspolisstyrelsen) kom till samma slutsats i sitt remissvar över det betänkande som avsåg genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet.47 Polismyndigheten konstaterade att en av konsekvenserna av att värdebolagen övertagit uppräknings-

45En ingående beskrivning över värdebolagens uppräkningsverksamhet ges i SOU 2014:61, s. 92 ff.

46Angående tillämpning av betaltjänstlagen (2010:751) och vissa andra lagar samt tillämp- ningen av penningtvättslagen, se SOU 2014:61 s. 103 ff. och s. 111–116.

47Rikspolisstyrelsens remissyttrande den 26 juli 2007, Dnr: VS-000-2623/07.

164

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

verksamheten är att bankerna inte längre har någon insyn i kontant- flödet från de företag vars dagskassor insamlas och uppräknas. Det anfördes att nationella och internationella erfarenheter visar att legala näringsverksamheter används för att föra in och tvätta kontanter som är vinning från brottslig verksamhet. Polismyndigheten fram- höll särskilt att det förekommer att pengarna sedan samlas in och räknas upp av företag som tillhandhåller uppräkningsverksamhet.

Mot att låta uppräkningsverksamheten omfattas av penningtvätts- regleringen kan invändas att värdebolagen egentligen bara fungerar som mellanhänder – att de enbart utför tjänster för bankernas och växlingskontorens räkning. Argumentet för en sådan ståndpunkt är alltså att det är bankerna och växlingskontoren som själva är under- kastade penningtvättslagens regler och har den egentliga kontrollen över kunderna och kontanterna. I den proposition genom vilken det tredje penningtvättsdirektivet genomfördes ansågs en viktig fråga vara just i vilken mån bankerna, som har många berörda företag som kunder, har möjlighet att kontrollera insättningar från uppräk- ningscentraler.48 Där konstaterades att den frågan krävde en djupare analys innan något förslag kunde läggas. Liknande frågeställningar har för övrigt varit föremål för diskussion i Danmark. I Danmark omfattas värdebolagens verksamhet av penningtvättslagstiftningen sedan 2012. Värdebolagen har dock fört förhandlingar om att få undantas regleringen med hänvisning till att behovet av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism kan anses vara tillgodo- sett genom att bankerna, som hanterar kontanterna, omfattas av regelverket.

Att flera kontroller sker av samma kunder och transaktioner – och att verksamhetsutövare i viss mån kontrollerar varandra – behöver dock inte vara något negativt (dubbla kontroller kan dessutom inte sällan undvikas, se t.ex. avsnitt 12.10 om utförande av utomstående tredje part). Enligt utredningens uppfattning bygger ett fullödigt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism framför allt på att misstänkta oegentligheter kan fångas upp så tidigt som möjligt. Sett ur det perspektivet är värdebolagen många gånger de första aktörerna som kommer i direktkontakt med kunden när de hämtar och lämnar pengar och genomför transaktionerna till och från kund- kontona. Det torde i sin tur innebär att värdebolagen många gånger

48 Prop. 2008/09:70, s. 65.

165

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

har störst möjligheter att göra iakttagelser och upptäcka misstänkta beteenden. När kontanter levereras till ett växlingskontor är växlings- kontoret – och inte den som slutligen önskar att viss transaktion ska genomföras – att betrakta som kund till värdebolaget. Använd- ning av stora belopp i form av kontanter innebär generellt sett att det finns en hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Den nuvarande regleringen lämnar i det avseenden luckor; banker- na och i viss mån växlingskontorens kontroller av transaktionerna sker först i ett senare skede. Därmed inte sagt att bankernas och växlingskontorens kontroller inte skulle vara av stort värde. I detta senare skede är emellertid transaktionerna i realiteten ofta redan genomförda, vilket måste sägas väsentligt minska möjligheterna att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen föreslår därför att värdebolagen förs till kretsen av verksamhetsutövare till den del verksamheten avser tjänster för in- samling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter. Detta genom en ändring av lagen (1996:1006) om anmälningsplikt av- seende viss finansiell verksamhet (se närmare avsnitt 17.4.4). Med värdebolag avses företag som bedriver verksamhet med tillstånd enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Beroende på hur verk- samheten bedrivs kan värdebolaget vara skyldig att tillämpa penning- tvättslagen också baserat på att t.ex. betaltjänstlagen är tillämplig.

Det kan slutligen konstateras att Kontanthanteringsutredningen, i sitt betänkande Svensk kontanthantering49 från augusti 2014, har lämnat ett förslag till en ny lag som avser reglera värdebolagens upp- räkningsverksamhet i stort. Kontanthanteringsutredningens lagför- slag tar sikte på de just de tjänster som utredningen anser att bör inkluderas i penningtvättsregleringen. Utredningen har dock erfarit att kontanthanteringens förslag ännu inte lett till några lagstift- ningsåtgärder.

Frågor om tillsyn över värdebolagens uppräkningsverksamhet behandlas i avsnitt 17.4.4.

49 SOU 2014:61.

166

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.4.5Insamlingsverksamhet

Utredningens bedömning och förslag: Insamlingsverksamhet kan i vissa fall antas vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism. Att låta penningtvättslagen omfatta dessa verksam- heter fullt ut bedöms i nuläget dock inte som ändamålsenligt. I stället föreslår utredningen att det införs en skyldighet för stif- telser, ideella föreningar och andra som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål, eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet, att på begäran lämna uppgifter till Polis- myndigheten (Finanspolisen). Vidare föreslår utredningen att kravet på information om och registrering av verkliga huvudmän ska omfatta vissa av dem som ägnar sig åt insamlingsverksamhet.

I den nationella strategin mot penningtvätt och finansiering av terrorism som regeringen utarbetade under 2014 lyftes insamlings- verksamhet fram som ett särskilt fokusområde.50 En av de främsta anledningarna till detta var att sådan verksamhet bedömdes vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism i den nationella riskbedömning på området som föregick utarbetandet av strategin.

Insamlingsverksamhet bedrivs i dagsläget främst av stiftelser51 och ideella föreningar. Stiftelser står under länsstyrelsernas tillsyn enligt stiftelselagen (1994:1220). Även andra stiftelser än insam- lingsstiftelser kan ägna sig åt insamlingsverksamhet. Det innebär att det i praktiken är fler stiftelser än de som uppfyller kriterierna för insamlingsstiftelser som i realiteten bedriver sådan verksamhet. Ordinära stiftelser som samlar in pengar kan t.ex. vara konstruera- de så att de inte ska omfattas av tillsyn eller ha en sådan ändamåls- bestämning som gör att stiftelselagens regler om registrering och till- syn inte är tillämpliga. Ideella föreningar som samlar in pengar är endast bokföringsskyldiga om de bedriver näringsverksamhet. Stiftel- ser och ideella föreningar är dock inte de enda som ägnar sig åt insamling. Det förekommer även att registrerade trossamfund, eko- nomiska föreningar, aktiebolag ägda av ideella föreningar och stiftel-

50Regeringens skrivelse 2013/14:245, En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism, s. 38 f.

51Angående insamlingsstiftelser, se 11 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220).

167

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

ser samt aktiebolag med särskild vinstutdelning bedriver insamling eller delar ut medel för olika allmännyttiga ändamål.

Enligt den nationella riskbedömningen finns det tre olika varian- ter av problemet med finansiering av terrorism kopplad till insam- lingsverksamhet i Sverige.52 Den första varianten innebär att både givarna och insamlarna förstår och medvetet donerar pengar till att stödja terrorism. Den andra varianten innebär att insamlaren avser att stödja terrorism men missleder givarna genom att uppge ett falskt syfte för insamlingen (här förstår givaren inte att medlen går till att stödja terrorism). Den tredje varianten innebär att mottagare i utlandet (av insamlade medel i Sverige) avser att stödja terrorism men missleder insamlarna i Sverige (här förstår varken givare eller insamlare att medlen går till att stödja terrorism).

Finansiering av terrorism genom denna typ av organisationer ägnas också särskild uppmärksamhet i Fatfs rekommendationer. Enligt rekommendation nr 8 ska länderna se över sin lagstiftning när det gäller den ideella sektorn. Fatf pekar ut organisationerna som sär- skilt sårbara eftersom de åtnjuter allmänhetens tillit, ofta är kontant- intensiva och verkar gränsöverskridande. Verksamheterna är därut- över ofta omgivna av en begränsad tillsyn eller kontroll i form av registrering, registerhållning eller rapportering. Rekommendation nr 8 föreskriver att länderna ska vidta åtgärder för att minska risker- na för att organisationerna utnyttjas för finansiering av terrorism.

I den senaste Fatf-utvärderingen konstaterades att det fanns ett antal brister i fråga om hur Sverige uppfyller kraven som följer av rekommendationen om den ideella sektorn. Flera av dessa brister kopplades till okunskap om dessa insamlingsverksamheter. Det kon- staterades vidare att Finanspolisen bl.a. inte fick tillräcklig infor- mation från andra myndigheter och organ om vilka aktörer som bedriver insamlingsverksamhet. Vidare lyftes fram att tillsynen över dessa verksamheter är bristfällig.

En åtgärd som skulle kunna vara aktuell för att råda bot på detta är att göra dem som bedriver insamlingsverksamhet till verksamhets- utövare i penningtvättslagens mening. Detta skulle göra det omöjligt att verka anonymt genom organisationerna. Vidare skulle aktörerna ställas under tillsyn – något som i sig torde minska riskerna för

52 Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, 2014-03-28, dnr: FI2012/445, s. 36 ff.

168

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

oegentligheter. Utredningen ifrågasätter dock om detta skulle vara den i nuläget mest effektiva lösningen. Det som bör åstadkommas är, åtminstone i ett första skede, att identifiera och skapa större insyn i verksamheterna. Att direkt gå så långt som att låta aktörerna omfattas av penningtvättslagen kan då förefalla mindre ändamåls- enligt. En sådan ordning kan därtill få oförutsedda konsekvenser. Det är inte t.ex. otänkbart att vissa insamlingsstiftelser och för- eningar m.m. som verkar till förmån för välgörande ändamål skulle få svårare att bedriva sina verksamheter.

Utredningens förslag i fråga om denna typ av organisationer går alltså inte ut på att göra dem till verksamhetsutövare. Däremot anser utredningen att det finns skäl att låta vissa insamlingsverksamheter omfattas av det centrala register över verkliga huvudmän som be- handlas närmare i kapitel 22. På så sätt skapas såväl en registrerings- skyldighet som en insyn i organisationernas ägarförhållanden. Lika- så föreslår utredningen att vissa stiftelser, ideella föreningar och andra, som bedriver insamlingsverksamhet ska omfattas av den skyldighet att svara på frågor till Polismyndigheten som framgår 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nu gällande penningtvättslagen (se även avsnitt 13.3). Förslaget innebär att den som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet på begäran ska lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen). Skyldigheten ska ligga både på den som sköter insamlingen och den som bestämt ändamålet. Det torde i de allra flesta fall röra sig om stiftelser och ideella föreningar men kan också vara andra typer av verksamheter. I stiftelser är det olika personer som sköter insamlingen (den som har hand om för- valtningen, en styrelse eller en juridisk person) och bestämmer ända- målet (stiftaren). I vissa fall kan det finnas utrymme för förvaltare eller styrelse att inom ramen för stiftelseförordnandet ge närmare instruktioner om hur ändamålet ska tolkas eller avgränsas. Uppgifts- skyldigheten avser alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism och uppgifterna ska lämnas utan dröjsmål.

169

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.4.6Virtuella valutor

Utredningens bedömning: Det finns anledning att anta att virtuella valutor kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt utredningens bedömning bör därför en sär- skild reglering av de virtuella valutorna övervägas. Sådana över- väganden kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma risk- erna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. Först när dessa övergripande ställningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lösningar för att motverka riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.

Ett relativt nytt, globalt fenomen är de s.k. virtuella valutorna, som ibland också kallas för kryptovalutor eller digitala valutor. Det brukar talas om tre olika typer av system för virtuella valutor53: Slutna virtuella valutasystem, enkelriktade virtuella valutasystem och dubbelriktade virtuella valutasystem. Det är främst de dubbel- riktade virtuella valutasystemen som utredningen åsyftar i denna del. Dessa karakteriseras av att den virtuella valutan både kan växlas in och växlas tillbaka mot någon sedvanlig valuta, något som inte är fallet när det gäller slutna virtuella valutor eller enkelriktade sådana. En dubbelriktad virtuell valutor är inte i formell mening en valuta men fungerar i praktiken som en form av betalningsmedel, en sorts digitala pengar, som används för att överföra kapital via internet. Den mest kända virtuella valutan är bitcoin. Ett annat exempel på en virtuell valuta är litecoin. Den virtuella valutans användning grun- das på avtal inom den grupp som använder valutan. De köp och säljs på olika handelsplattformer på internet. Någon formell valuta- kurs finns det inte utan priset bestäms efter utbud och efterfrågan.

De virtuella valutorna har inte någon formell utgivare och är i det avseendet inte heller reglerade. Utgivning av virtuella valutor bör dock skiljas från att tillhandahålla betaltjänster i en virtuell valuta. De utgivare av virtuella valutor som tillhandahåller någon form av

53 Se bl.a. Segenhof Björn, Har virtuella valutor påverkat marknaden för betalningar?, Ekono- miska kommentarer, nr 2 (2014).

170

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

betaltjänster omfattas i denna egenskap av betaltjänstlagen. Reg- lerade genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet är även de verksamheter som tillhandahåller valutaväxling (se även avsnitt 17.4.4). De svenska företag som erbju- der inväxling av t.ex. bitcoin är således reglerade.

I anslutning till framväxten av virtuella valutor har flera risker för penningtvätt och finansiering av terrorism uppmärksammats. Virtuella valutor anses överlag ha egenskaper som kan utnyttjas i brottsliga syften. Fatf utkom i juni 2014 med sin första rapport i ämnet: ”Virtual Currencies, Key Definitions and Potential AML/CFT Risks”. Rapporten ska ses som ett första led i att möjliggöra för länder och verksamhetsutövare att närmare utvärdera riskerna med denna form av valutor. I rapporten belyses flera risker. Det främsta exemplet är att virtuella valutor kan växlas mot ”riktiga pengar” anonymt, över internet och utan närmare kontroller. Bitcoin kräver t.ex. inte att de som köper eller säljer valutan identifierar sig. Ett annat exempel som lyfts fram som en risk är att det saknas myndig- heter som kontrollerar verksamheten. Detta bidrar till att det blir än svårare att upptäcka och utreda brott och spåra misstänkta trans- aktioner.

Således finns det all anledning att i framtiden överväga att låta verksamheterna bakom de virtuella valutorna omfattas av penning- tvättsregleringen. Detta kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma riskerna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. I en artikel av Björn Segehof från 201454 konstateras t.ex. att den virtuella valutan i grunden tillför något positivt eftersom den bl.a. kan göra gräns- överskridande betalningar enklare, snabbare och billigare. Sådana fördelar måste vägas mot riskerna. Först när dessa övergripande ställ- ningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lös- ningar för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

54 Ibid.

171

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.5Bör den möjlighet att besluta om undantag som artikel 2.3 erbjuder utnyttjas?

Utredningens bedömning: De möjligheter till undantag som artikel 2.3 i direktivet erbjuder bör inte genomföras i den nya penningtvättslagen.

Ett uttryckligt stöd för att bevilja undantag från de nationella penningtvättsregleringarna finns i det fjärde penningtvättsdirek- tivets artikel 2.3. Enligt artikeln får medlemsstaterna besluta att den nationella penningtvättslagstiftningen inte behöver tillämpas på finansiell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning – förutsatt att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket liten. För att undantag ska kunna beviljas måste den finansiella verksamheten, mer specifikt, vara begränsad både i absoluta termer och sett till antalet transaktioner. Den finan- siella verksamheten får inte heller vara huvudverksamhet. Det ska i stället röra sig om en biverksamhet som har direkt samband med den huvudsakliga verksamheten. Den finansiella verksamheten får vidare erbjudas endast till huvudverksamhetens kunder. För att avgöra om kriterierna för att besluta om undantag är uppfyllda bör medlemsstaterna fastställa olika tröskelvärden som bl.a. ska bero på typen av verksamhet. Undantag kan beviljas för de flesta verksam- hetsutövare, dock inte för revisorer, externa revisorer och skatte- rådgivare, notarier och andra oberoende jurister, tjänsteleverantörer till truster och fastighetsmäklare.

En bestämmelse som delvis motsvarar artikel 2.3 i det nya direk- tivet fanns även intagen i det tredje penningtvättsdirektivet. I det tidigare direktivet var möjligheterna att bevilja undantag begrän- sade till att avse kreditinstitut och finansiella institut. De var alltså enbart dessa som kunde beviljas undantag. I tillämpningsföreskrifterna till det direktivet angavs som exempel på när undantag skulle kunna komma ifråga det fallet när ett hotell erbjuder valutaväxling i liten omfattning och enbart till sina gäster. Valutaväxlingen skulle då kunna anses vara en sådan typ av begränsad finansiell biverksamhet som inte behöver omfattas av penningtvättsregleringen.

Enkelt uttryckt erbjuder alltså penningtvättsdirektivet en möjlig- het att bevilja undantag i fråga om vissa finansiella verksamheter

172

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

(biverksamheter) för alla verksamheter. En nyckelfråga är därför vad som avses med finansiell verksamhet, dvs. vilka typer av verksam- heter är det möjligt att undanta?

Visserligen tycks termen har givits en relativt vid betydelse i penningtvättsdirektivet. I den engelska språkversionen används be- greppet ”financial activity”. Motsvarande begrepp används i den franska versionen. Det är emellertid svårt att göra någon annan tolkning av begreppet ”financial activity” som alltså översatts med ”finansiell verksamhet” än att det avser mera renodlade finansiella tjänster, som t.ex. valutaväxling, lämnandet och förmedlandet av kredit, medverka till finansiering, tillhandahålla betalningsmedel, förvara värdepapper och dylikt.55 I den nuvarande penningtvätts- lagen finns inte någon möjlighet att besluta om undantag för finan- siell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Den möjlighet som det tredje penningtvättsdirektivet erbjöd genomfördes alltså inte i penningtvättslagen. Frågan är så- ledes om det nu finns anledning att föra in en möjlighet att undanta denna typ av finansiella verksamheter i penningtvättslagen. Det kan här konstateras att de möjligheter som artikel 2.3 erbjuder är rela- tivt begränsade. Det måste, som framkommit, stå klart att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är ”mycket liten”. Det är svårt att säga att någon finansiell verksamhet är förknippad med mycket liten risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Valutaväxling förknippas t.ex. generellt med hög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism (se mer om detta i avsnitt 17.4.4). Valutaväxling som bedrivs i liten omfattning – som en biverksam- het – torde dock kunna bli aktuell för undantag. Sådan verksamhet undantas dock redan i dagsläget från penningtvättslagens tillämp- ningsområde genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet (anmälningslagen). Lagen ger vid handen att enbart en fysisk eller juridisk person som ägnar sig åt valutaväxling ”i väsentlig omfattning” omfattas av penningtvättslagen. I tidigare förarbeten till den lagen uttalas att de företag som kan sägas driva valuta växling i väsentlig omfattning i första hand är de som driver sådan verksamhet som huvudsaklig verksamhet.56 Företag som be-

55Jfr 1 § punkterna 1–2 i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verk- samhet.

56Prop. 1995/95:216, avsnitt 6.3.

173

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

driver valutaväxling som biverksamhet kan visserligen också om- fattas av anmälningslagen och alltså anses bedriva valutaväxling i väsentlig omfattning. Vid den bedömningen bör dock bl.a. syftet med valutaväxlingen vägas in.

Utredningen anser att de begränsningar av penningtvättslagens tillämpningsområde som anmälningslagen medför är tillräckliga. Utredningen har inte funnit bärande skäl eller ens behov av en sär- reglering som möjliggör undantag för finansiell verksamhet i penning- tvättslagen. En sådan särreglering skulle tvärtom kunna innebära avgränsningssvårigheter och bli svårtillämpad. Utredningen har så- ledes stannat för att artikel 2.3 i direktivet inte ska genomföras i penningtvättslagen.

Det kan avslutningsvis noteras att utredningen, i avsnitt 17.4.4, behandlar vissa förslag till förändringar av anmälningslagen För- slaget omfattar dock inte några förändringar av lagens tillämpnings- område i detta avseende. Lagen ska således, även i fortsättningen, enbart omfatta valutaväxling i väsentlig omfattning.

174

11Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.1Inledning

Utmärkande för Fatfs och EU:s system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är det ansvar som axlas av verksamhets- utövarna. Det förebyggande arbetet med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism utgår i mångt och mycket från dessa aktörer. Att så är fallet har bedömts vara en nödvändighet och är en av de största fördelarna i ett effektivt system. Samtidigt kan något annat inte hävdas än att kraven på de enskilda aktörerna är höga.

Såväl Fatfs rekommendationer som penningtvättsdirektivet bygger på att verksamhetsutövarna vidtar flera obligatoriska åtgärder för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. De obli- gatoriska reglerna kan sägas utgöra stommen för verksamhets- utövarens arbete. Det riskbaserade förhållningssättet – som är ut- gångspunkten i allt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism – kräver att verksamhetsutövaren anpassar åtgärder och insatser efter riskerna. Verksamhetsutövaren bär således det slutliga ansvaret för att omfattningen av åtgärderna är tillräckliga för att upprätthålla ett effektivt system – och således för att skydda den egna verksamheten från att utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

I detta och flera av de efterföljande kapitlen går utredningen igenom verksamhetsutövarens olika uppgifter och redogör för sina överväganden och förslag i dessa delar. Förslagen är delvis en följd av kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet, men bygger också på andra aspekter som utredningen fäst särskilt avseende vid.

175

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Detta kapitel omfattar de delar av regleringen som föreslås ingå i 2 kap. (”Riskbaserat förhållningssätt”) i utredningens förslag till ny penningtvättslag.

11.2Det riskbaserade förhållningssättet som en allmän utgångspunkt

för verksamhetsutövarens arbete

11.2.1Allmänt om innebörden av ett riskbaserat förhållningssätt

Det riskbaserade förhållningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att hantera riskerna för att ett system, t.ex. en verk- samhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhetsutövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaranden, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Således ska flest åtgärder sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följaktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det riskbaserade förhållningssättet, som också beskrivs som en ”holistisk riskbaserad metod” bygger till en början på att verksam- hetsutövaren har tillräcklig beredskap i arbetet. Det riskbaserade förhållningssättet utgår därför från en kartläggning och bedömning av riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism (riskbedömningen). Med riskbedömning- en som bas ska verksamhetsutövaren utveckla riskbaserade kon- troller och förfaranden (riskbaserade rutiner) som ska syfta till att motverka riskerna i verksamheten.

Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångs- punkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom själva genom- förandet av kundkontrollerna, granskningen av transaktionerna och rapporteringen av misstänkta transaktioner. Erfarenheter från kund- kontroller, granskning och rapportering ska sedan användas för att uppdatera riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna. I sin

176

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

riskbedömning ska verksamhetsutövare också beakta extern infor- mation från myndigheter och andra organ.

Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade förhållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kund- kännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder för- utsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv.

11.2.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Principen om ett riskbaserat förhållningssätt som utgångspunkt för arbetet med att förebygga och förhindra penningtvätt och finansie- ring av terrorism är inte ny. Men, detta förhållningssätt betonas tydligare än tidigare i Fatfs reviderade rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Det riskbaserade förhållningssättet kan sägas successivt ha fått en alltmer framflyttad position.

I Fatfs reviderade rekommendationer behandlas det riskbaserade förhållningssättet redan i rekommendation 1. Det lyfts fram som den allmänna och centrala utgångspunkten i ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som den pri- mära metoden för att fördela resurser i arbetet.

Även det fjärde penningtvättsdirektivet genomsyras, i än högre grad än tidigare direktiv, av principen om ett riskbaserat förhåll- ningssätt. Att detta förhållningssätt utgör en allmän utgångspunkt framgår till en början av ingressen. I ingressen till direktivet kon- stateras att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall.1 Därför bör ”en holistisk riskbaserad metod användas” som ett medel för att effektivt kunna hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som unionen och dess aktörer står inför. I flera artiklar, inte minst i dem som tar sikte på verksamhetsutövarens arbete, återkommer sedan skrivningar

1 Se direktivets ingress beaktandesats (22).

177

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

av innebörd att de åtgärder en verksamhetsutövare åläggs att utföra ska vara riskbaserade. Kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt slår framför allt igenom i artikel 8, som bl.a. behandlar verksamhetsutövarens riskbedömning och de riskbaserade rutiner- na. Ett annat exempel är artikel 13, som reglerar åtgärder för kund- kännedom. I artikeln anges att verksamhetsutövaren ska åläggas att vidta varje angiven åtgärd för att uppnå kundkännedom, men att verksamhetsutövaren själv får avgöra sådana åtgärders omfattning utifrån en riskkänslighetsanalys.

11.2.3Gällande rätt

Redan i den gällande penningtvättslagen lyser kravet på tillämp- ningen av ett riskbaserat förhållningssätt igenom på flera olika ställen. Det finns ett allmänt krav på verksamhetsutövare att vidta åtgärder för kundkännedom som är anpassade efter riskerna för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Kravet regleras i 2 kap. 1 § penningtvättslagen. Av 5 kap. 1 § följer att verksamhetsutövarna ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism i verksamheten och ha riskbaserade rutiner.

Krav på tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet finns också i myndighetsföreskrifter. I Finansinspektionens föreskrifter uttalas t.ex. att verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder som är an- passade efter risken för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta omfattar genomförandet av en riskbedömning, utarbetandet av interna rutiner och att fortlöpande se över och uppdatera riskbedömningen och rutinerna. Liknande bestämmelser finns i övriga myndighetsföreskrifter. Även Advokat- samfundets vägledningsdokument behandlar tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet.

178

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.2.4Utredningen

Utredningens förslag: Det riskbaserade förhållningssättet får en större betoning i den nya penningtvättslagen. Ett kapitel som benämns ”Riskbaserat förhållningssätt” införs. Detta kapitel in- leds med två portalparagrafer där innebörden av förhållningssättet förklaras närmare.

Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ser olika ut från verksamhet till verksamhet. Vilka riskerna är beror på typen av verksamhet, vilka kunder verksamheten har, vilka tjänster och pro- dukter som erbjuds, på vilken marknad verksamheten är etablerad m.m. Det krävs följaktligen olika åtgärder för att hantera riskerna på ett effektivt sätt.

Således går det inte att genom lag eller annan författning exakt ange vilka åtgärder som kan anses vara tillräckliga. Detta är inte heller meningen. För att ett riskbaserat förhållningssätt ska fungera måste verksamhetsutövaren skapa sitt eget system, anpassat till förut- sättningarna. De obligatoriska reglerna fungerar som den grund- läggande stommen.

En verksamhetsutövare måste emellertid förstå innebörden av det riskbaserade förhållningssättet för att kunna tillämpa penning- tvättsregleringen. Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism hänger ihop med – och knyts samman av – det riskbaserade förhållningssättet. Riskbedöm- ningen och de riskbaserade rutinerna är t.ex. nödvändiga för att verksamhetsutövaren ska kunna vidta proportionerliga åtgärder för att uppnå kundkännedom. Detta innebär i sin tur att åtgärderna för kundkännedom fortlöpande måste anpassas efter kundens riskpro- fil, dvs. de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med den enskilda kunden och de metoder och mönster som förekommer i kundrelationen. Verksamhetsutövaren kan inte heller uppfylla kraven rörande granskning och rappor- tering om inte riskanpassade åtgärder för kundkännedom har vid- tagits. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna kan inte hållas uppdaterade om verksamhetsutövaren inte fortlöpande beaktar erfarenheter från kundkännedomsprocessen, granskningen, rappor- teringen och annan relevant information.

179

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Den övergripande innebörden av att tillämpa ett riskbaserat för- hållningssätt är inte alldeles tydlig i gällande rätt. Detta kan få till följd att en verksamhetsutövare tillämpar lagens bestämmelser sedda för sig – något som inte är förenligt med kraven enligt de inter- nationella åtagandena. Enligt utredningens bedömning finns det således behov av att beskriva metoden något mera utförligt i den nya penningtvättslagen. Det finns anledning att förtydliga och be- tona det riskbaserade förhållningssättets ytterligare.

Det riskbaserade förhållningssättet bygger på att verksamhets- utövaren känner till och förstår riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism i verksamheten. Det finns anledning att klar- göra att det riskbaserade förhållningssättet därför utgår från en riskbedömning. Med riskbedömningen som utgångspunkt ska verk- samhetsutövaren utforma rutiner och vidta de andra åtgärder som penningtvättslagen kräver.

Det riskbaserade förhållningssättet kräver vidare att rutiner och övriga åtgärder fortlöpande anpassas efter förändrade och nya risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta förutsätter att riskbedömningen fortlöpande ses över och uppdateras.

11.3Verksamhetsutövarens riskbedömning

11.3.1Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Av Fatfs rekommendation nr 1 följer att riskbedömningar, som ett grundläggande led i tillämpningen av det riskbaserade förhållnings- sättet, ska genomföras både nationellt och på verksamhetsutövar- nivå. Tolkningsnoten till denna rekommendation preciserar de krav medlemsländerna ska ställa på en verksamhetsutövares riskbedöm- ning. Där framgår att verksamhetsutövare ska vidta lämpliga åtgär- der för att identifiera, bedöma och förstå riskerna. Riskbedöm- ningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

Fatfs krav på genomförandet av riskbedömningar motsvaras av artiklarna 6–8 i det fjärde penningtvättsdirektivet. Verksamhets- utövarens riskbedömning behandlas i artikel 8.1–2. Enligt bestäm- melserna ska omfattningen av verksamhetsutövarnas riskbedöm- ning anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek. Den ska utgå ifrån vilka typer av kunder, produkter, tjänster,

180

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

transaktioner och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamheter ska också en riskbedömning göras av de länder och geografiska verksamhetsområden som be- rörs.

Riskbedömningarna ska dokumenteras, uppdateras och göras till- gängliga för behöriga myndigheter och, i förekommande fall, själv- reglerande organ. Enligt direktivet kan dock behöriga myndigheter i vissa fall meddela undantag från kravet på enskilda dokumenterade riskbedömningar. Sådana undantag får bara beslutas när de speci- fika risker som är förenade med sektorn är uppenbara och väl kända.

11.3.2Gällande rätt

Penningtvättslagen omfattar sedan den 1 augusti 2015 krav på att verksamhetsutövarna genomför övergripande riskbedömningar som bas för de åtgärder som sedan görs inom ramen för specifika kund- relationer och transaktioner. Av 5 kap. 1 § första stycket penning- tvättslagen följer mer specifikt att verksamhetsutövare ska kart- lägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamheten, samt att riskbedömningen ska dokumen- teras och hållas uppdaterad.

I propositionen uttalas att omfattningen av riskbedömningen bör anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek.2 Vidare anges att riskbedömningen lämpligen bör utgå från den typ av kunder, produkter, tjänster och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamhet bör även en riskbedömning göras av de länder som berörs. Därtill bör de risker som har framkommit vid den nationella riskbedömningen och som påverkar den enskilda verksamheten beaktas. Ett stort ansvar åligger därmed den enskilde verksamhetsutövaren att förstå riskerna i sin verksamhet. De åtgärder som vidtas för att kartlägga och bedöma riskerna skiljer sig ofrånkomligen åt mellan olika branscher och i vissa fall även inom en viss bransch.

Lagstiftaren har valt att lägga den närmare regleringen av risk- bedömningarnas utförande och innehåll till förordning eller myn- dighetsföreskrifter. Som skäl till detta anges att regleringen kring

2 Prop. 2014/15:80, s. 48.

181

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

hur kartläggningen och bedömningen av riskerna bör göras bör ske på viss detaljnivå.3 Detta gäller även frågor om hur riskbedöm- ningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad. I penningtvätts- lagen har därför införts en möjlighet för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kart- läggningen och riskbedömningen. Flera av tillsynsmyndigheternas föreskrifter innehöll dock bestämmelser om riskbedömningar redan innan lagändringarna. Även Advokatsamfundets vägledningsdoku- ment berör sedan tidigare kravet på riskbedömningar.

11.3.3Utredningen

Utredningens förslag: Riskbedömningen behandlas i en separat bestämmelse i den nya penningtvättslagen – där även den mål- sättning som ska uppnås med riskbedömningen och riskbedöm- ningens innehåll beskrivs.

Det införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att bevilja undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar.

En tydlig målsättning och exempel på faktorer som ska beaktas anges i penningtvättslagen

Verksamhetsutövarens riskbedömning är en grundsten i det risk- baserade förhållningssättet. Riskbedömningen ska tala om var riskerna finns, vilka de är, var de är som störst och var de är mindre. Kort sagt ska den ge en lägesbild av riskerna för att verksamheten ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Målsättningen med riskbedömningen är att den ska kunna läggas till grund för verksamhetsutövarens rutiner och övriga åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det är viktigt att framhålla att riskbedömningen syftar till att verksamhetsutövaren ska förstå riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Först då är det möjligt att avgöra vilka rutiner som bör införas, var åtgärder bör sättas in och vilka insatser som är

3 Ibid.

182

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

lämpliga. En god insikt om riskerna är en förutsättning för att verksamhetsutövaren ska kunna leva upp till de övriga kraven i penningtvättsregleringen.

Det är angeläget att dokumentationen av riskbedömningen utformas så konkret att den påtagligt underlättar utformning av rutiner och genomförande av övriga åtgärder (kundkännedoms- åtgärder, granskning och rapportering m.m.). Det innebär bl.a. att konkretisera brottsliga tillvägagångssätt och på vilka sätt dessa kan befaras komma att tillämpas i samband med kundrelationer.

I sin riskbedömning ska en verksamhetsutövare beakta samtliga faktorer som kan ha betydelse för riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan nämnas vilken typ av kunder verksamheten har, vilka produkter som erbjuds, tjänster som tillhandhålls och geografiska riskfaktorer (verksamhetsområde, kundernas etablering m.m.). Verksamhetsutövaren ska också ta hänsyn till annan information, bl.a. vad som framkommer vid genom- förandet av kundkännedomsåtgärderna, granskningen och rappor- teringen. Även annan relevant information, som t.ex. information från myndigheter och andra organ, ska beaktas. I sin riskbedöm- ning bör verksamhetsutövare även ta hänsyn till vad som framkom- mit vid de riskbedömningar som genomförs nationellt och på unions- nivå.

Utredningen bedömer det som en lämplig ordning att ett mera generellt krav framgår av penningtvättslagen medan detaljfrågor om riskbedömningarnas utförande och närmare innehåll regleras i för- fattning av lägre valör. Eftersom riskbedömningen är av en sådan grundläggande betydelse föreslår dock utredningen den regleras mera utförligt i den nya lagen än vad som är fallet i dag. Målsättningen med riskbedömningen bör – i syfte att skapa en större förståelse bland verksamhetsutövare – framgå redan av penningtvättslagen.

Enligt utredningens uppfattning bör penningtvättslagen vidare ge exempel på vilka faktorer en verksamhetsutövare ska beakta vid genomförandet av riskbedömningen. Genom en sådan exempli- fiering tydliggörs riskbedömningens betydelse ytterligare. Den ger också verksamhetsutövaren mera ledning om ”var man kan och ska leta efter risker och information för att bedöma riskerna”. Den föreslagna uppräkningen i penningtvättslagen kan och bör dock inte göras uttömmande. Vilka faktorer som kan och ska beaktas är också självfallet beroende av verksamhetens typ och storlek. Utred-

183

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

ningen anser slutligen att riskbedömningen, med fördel, kan reg- leras i en separat bestämmelse och inte, som nu är fallet, i samma sammanhang som interna rutiner och utbildning av anställda.

Möjligheten att medge undantag från dokumenterade riskbedömningar bör utnyttjas

Den möjlighet att göra undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar som direktivet ger bör, enligt utredningens upp- fattning, utnyttjas. Detta för att möjliggöra en något mer nyanse- rad tillämpning av lagens krav, något som ligger helt i linje med det riskbaserade förhållningssättet. Enligt utredningen bör därför reger- ingen eller den myndighet som regeringen föreskriver få besluta om föreskrifter om undantag. I enlighet med vad som följer av direk- tivet bör möjligheten till undantag enbart utnyttjas när riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är uppenbara och väl kända. Att riskbedömningen inte finns dokumenterad innebär i realiteten att verksamhetsutövarna och behöriga myndigheter i så fall ändå måste kunna avgöra att verksamhetens interna rutiner är tillräckliga och välavpassade. För att undantag ska kunna ges måste således av verksamhetsutövarna själva dokumenterade riskbedöm- ningar i det närmaste framstå som överflödiga. Undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar kan inte göras beträff- ande en verksamhetssektor som är känslig för nya brottstrender där typen av kunder och transaktioner varierar. Ett exempel på när undantag från dokumenterade riskbedömningar borde kunna komma ifråga är när det för behöriga myndigheter är uppenbart att de risker som finns är väldigt låga. Undantag torde därför framför allt aktualiseras när det gäller vissa mindre verksamheter.

184

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.4Verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner

11.4.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänt krav på riskbaserade rutiner

Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på riskbaserade rutiner framgår bl.a. av artikel 8.3–5. I artikel 8.3 finns det generella kravet. Av artikeln följer att medlemsstaterna ska se till att verksamhets- utövarna har riktlinjer, kontroller och förfaranden på plats för att minska och effektivt hantera de risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism som identifierats. De interna rutinerna ska så- ledes utgå från verksamheten och bygga på riskbedömningen. I det fjärde penningtvättsdirektivet uttalas uttryckligen att även de risker som identifierats nationellt och på unionsnivå bör vägas in. Penning- tvättsdirektivet genomför på denna punkt Fatfs rekommendation nr 1.

Det nya direktivet skiljer sig något från sin föregångare när det gäller i vilka avseenden det ställs krav på rutiner. Av artikel 8.4 följer att verksamhetsutövarna ska utveckla interna riktlinjer, kontroller och förfaranden, inbegripet rutiner för modellriskhante- ring, när det gäller åtgärder för kundkännedom, rapportering, be- varande av uppgifter (registerhållning), intern kontroll, efterlevnads- kontroll (inbegripet utnämning av en efterlevnadsansvarig på led- ningsnivå, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur), samt bakgrundskontroll av personal. Nytt för det fjärde penning- tvättsdirektivet är att rutinerna ska inbegripa modellriskhantering och bakgrundskontroll av personal. Även kravet på att rutinerna ska inbegripa utnämning av en efterlevnadsansvarig på lednings- nivå, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur, är nytt.

Krav på koncerngemensamma rutiner

Av artikel 45.1 framgår att medlemsstaterna ska kräva att det, inom koncerner, även finns övergripande gemensamma rutiner för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa ska om- fatta riktlinjer och rutiner för hantering av personuppgifter (data- skyddsriktlinjer) och för informationsutbyte inom koncernen. Kon- cernens gemensamma rutiner ska även genomföras effektivt inom

185

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

filialer och majoritetsägda dotterföretag i medlemsstater och tredje- länder (se närmare om detta avsnitt 15.3).

Artikeln i direktivet omfattar enligt sin ordalydelse alla typer av verksamhetsutövare. Den bygger på Fatfs rekommendation nr 18. Rekommendationen tar, till skillnad från direktivet, sikte på ”Finan- cial groups”, dvs. främst kreditinstitut och finansiella institut. Av rekommendationen följer att ”Financial groups” som är del av en koncern ska ha koncerngemensamma program mot penningtvätt och finansiering av terrorism. De koncerngemensamma program- men ska tillämpas av alla företag som ingår i koncernen, vid sidan av de interna rutinerna som varje enskild verksamhet måste hålla.

11.4.2Gällande rätt

Ett övergripande krav på att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism finns i 5 kap. 1 § andra stycket penning- tvättslagen. Bestämmelsen säger att verksamhetsutövarna ska ha risk- baserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Penningtvättslagen reglerar således det grundläggande kravet på riskbaserade rutiner.

Flera av tillsynsmyndigheterna har med stöd av bemyndigande utformat föreskrifter med preciserade krav på riskbaserade rutiner. Av Finansinspektionens föreskrifter framgår t.ex. att ett företag ska ha skriftliga rutiner m.m. som står i överensstämmelse med penningtvättslagen för bl.a. åtgärder för kundkännedom, bevaran- det av handlingar, granskningsskyldigheten, uppgiftsskyldigheten till Polismyndigheten, utbildningsprogram för anställda, skyddet av anställda, intern kontroll, regelefterlevnad och intern information. Av föreskrifterna följer också att företagets rutiner m.m. ska utgå från dess verksamhet och riskbedömning. Preciserade krav på rutiner finns också bl.a. i länsstyrelsernas och Lotteriinspektionens före- skrifter. Även Fastighetsmäklarinspektionen behandlar interna rutiner i sina föreskrifter. Kravet på interna rutiner finns vidare beskrivet i Advokatsamfundets vägledningsdokument för att förhindra penning- tvätt och finansiering av terrorism.

186

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

När det gäller kravet på koncerngemensamma rutiner saknas i dagsläget en uttrycklig bestämmelse i penningtvättslagen. Finans- inspektionens gällande föreskrifter innehåller dock krav att det ska finnas gemensamma interna rutiner för de företag inom en koncern som omfattas av penningtvättslagen.

11.4.3Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen gällande verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner förs in i den nya lagen och placeras i en separat paragraf. Penning- tvättslagen kompletteras med en särskild bestämmelse som reg- lerar krav på koncerngemensamma rutiner.

Det generella kravet på interna rutiner bör regleras av en separat bestämmelse i penningtvättslagen

Utredningens uppfattning är att huvuddragen i den nuvarande ord- ningen – där en generell bestämmelse om verksamhetsutövarens interna rutiner finns i penningtvättslagen medan detaljregleringen sker i författning av lägre valör – bör behållas. Det generella kravet på interna rutiner i penningtvättslagen bör dock, i likhet med vad som föreslås i fråga om riskbedömningen, framgå av en separat bestämmelse.

Verksamhetsutövarens rutiner utgör en ”beskrivning” av hur arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska bedri- vas. Rutinerna ska syfta till att motverka de risker som identifierats i verksamheten. Att det finns ett nära samband mellan riskbedöm- ningen och de riskbaserade rutinerna är därför av väsentlig betyd- else. Vidare är det av stor vikt att rutinerna hålls uppdaterade och anpassas efter förändrade och nya risker.

187

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Rutinerna bör svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet

När det gäller rutinernas omfattning bör dessa åtminstone svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet. Detta innebär att rutinerna ska omfatta åtgärder för kundkännedom, rapportering, registerhållning, intern kontroll, efterlevnadskontroll (inbegripet utnämning av en efterlevnadsansvarig på ledningsnivå om det moti- veras av verksamhetens storlek och natur), samt bakgrundskontroll av personal. Det bör också finnas rutiner för modellriskhantering. Hur långtgående rutiner som ska finnas beror självfallet på verksam- hetens art och omfattning – och – riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska också vara upp till tillsynsmyndigheterna och självreglerande organ att närmare precisera kraven för att de ska motsvara behoven i olika branscher.

Nyheterna i det fjärde penningtvättsdirektivet bör dock beröras något kortfattat.

Vad innebär t.ex. kravet på att en verksamhetsutövare ska ha rutiner för modellriskhantering? Begreppet modellrisk används främst inom finansiella branscher. Modellrisk definieras också i EU:s kapi- taltäckningsdirektiv från 2013.4 Enkelt uttryckt kan med modell- risk förstås de risker för felaktigheter som kan uppstå vid tillämp- ningen av en viss modell. Överfört till detta sammanhang torde rutiner för modellriskhantering därmed innebära rutiner för att motverka felaktiga antaganden m.m. som beror på att en modell eller specifik metod för t.ex. riskbedömning är bristfällig. Utred- ningen tolkar det så att en verksamhetsutövare förutsätts ha rutiner som kan bidra till att avslöja felaktiga utfall av de metoder för risk- bedömningar som används. Sådana rutiner kan knappast behöva vara särskilt långtgående i små verksamheter där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är mera lättöverskådliga. I större företag och koncerner kan emellertid mer komplexa meto- der för att genomföra riskbedömningar behöva arbetas fram. Vid

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG. Definitionen av modellrisk finns i artikel 3.1.11.

188

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

utarbetandet av sådana metoder kan krävas mera omfattande rutiner för att motverka felaktiga utfall.

Den andra nyheten i direktivet, att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för bakgrundskontroller av personal, omfattas sedan tidi- gare av Fatfs rekommendationer. Syftet med bakgrundskontroller eller ”screening procedures” är, enligt tolkningsnoten till Fatfs rekom- mendation nr 18, att säkerställa en hög standard bland de anställda. Det är i viss mån upp till tillsynsmyndigheterna att, inom ramen för sin föreskriftsrätt, sätta en lämplig nivå på hur omfattande sådana bakgrundskontroller av anställda bör vara. Vilka undersökningar en arbetsgivare får göra av arbetstagare styrs också av bl.a. arbetsrätts- liga regler och kollektivavtal.

Kravet på att verksamhetsutövarens rutiner i vissa fall ska in- begripa utnämningen av en efterlevnadsansvarig behandlas särskilt i avsnitt 16.4.

Generellt krav på koncerngemensamma rutiner bör införas i penningtvättslagen

När det sedan gäller kravet på koncerngemensamma rutiner skulle det kunna hävdas att detta krav fortsättningsvis enklast tas om hand i författning av lägre valör, dvs. inom ramen för myndigheternas redan nu gällande föreskriftsrätt. Detta inte minst med tanke på att det främst torde vara kreditinstituten och de finansiella instituten som träffas av regleringen. Kravet i direktivets artikel 45.1 är dock generellt utformat och omfattar samtliga verksamhetsutövare. Som redogörs för i avsnitt 15.3 kräver direktivet att de koncerngemen- samma rutinerna genomförs effektivt även vid filialer och dotter- bolag med hemvist i en annan medlemsstat eller i tredje land. I syfte att skapa en effektiv och systematisk reglering anser utred- ningen därför att det är påkallat att införa ett generellt krav på koncerngemensamma rutiner i penningtvättslagen. Skyldigheterna att genomföra de koncerngemensamma rutinerna bör gälla den verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern. De koncern- gemensamma rutinerna bör omfatta koncernens övergripande rikt- linjer, förfaranden och kontroller för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och således antas vid sidan av verk- samhetsutövarens egna riskbaserade rutiner. De ska, i enlighet med artikel 45 i direktivet, inbegripa rutiner för hantering av person-

189

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

uppgifter och för informationsutbyte inom koncernen. Kravet på koncerngemensamma rutiner betyder inte att de enskilda verksam- hetsutövarna behöver ha likartade interna rutiner på samtliga om- råden. De koncerngemensamma rutinerna är övergripande och reg- lerar koncernens arbete. En enskild verksamhetsutövare inom en koncern ska vid sidan av dessa ha interna rutiner som är anpassade efter den enheten.

Den närmare regleringen av de koncerngemensamma rutinerna behöver ske på viss detaljnivå. Det bedöms därför lämpligt att i förordning eller myndighetsföreskrifter närmare ange vad de ska inbegripa och hur det ska genomföras inom koncernen. Det gäller även frågor hur de ska utformas och hållas uppdaterade.

11.5Utbildning och skydd av anställda m.fl.

11.5.1Utbildning av anställda

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen ska kravet på utbildning behandlas i en separat bestämmelse. Bestämmelsen ges en framskjuten placering i penningtvättslagen.

Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv kräver sedan länge att anställda som berörs av penningtvättsregleringen fort- löpande ska delta i utbildningsprogram. Detta bl.a. för att lära sig känna igen transaktionsmönster som har samband med penningtvätt och finansiering av terrorism, och få vägledning om hur de ska handla i sådana fall.

I Fatfs reviderade rekommendationer berörs kravet på utbild- ning av anställda i tolkningsnoten till rekommendation nr 18. I det fjärde penningtvättsdirektivet finns ett generellt krav i artikel 46.1. Av artikeln framgår närmare att verksamhetsutövarna ska se till att deras anställda är medvetna om de gällande bestämmelser som finns på området – inbegripet de bestämmelser som gäller skyddet av personuppgifter. Bestämmelsen skiljer sig inte nämnvärt från tidi- gare direktiv – dock förtydligas att kravet att de anställda ska er- hålla nödvändig information även ska omfatta bestämmelser som gäller skyddet av personuppgifter.

190

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

I den nuvarande penningtvättslagen finns kravet på att verksam- hetsutövarnas anställda ska erhålla behövlig information och utbild- ning i 5 kap. 1 § andra stycket. Utifrån ett bemyndigande i penning- tvättslagen har bestämmelsen kompletterats av flera myndighets- föreskrifter. Av Finansinspektionens föreskrifter framgår t.ex. att ett företag ska ha ett anpassat utbildningsprogram i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. Där sägs också att företaget ska säkerställa att anställda inom relevanta verksamhets- områden utbildas och löpande informeras om ändringar i reglerna från olika normgivare. Liknande bestämmelser återfinns bl.a. i läns- styrelsernas föreskrifter på området. Vidare berörs kravet på utbild- ning av anställda i Advokatsamfundets vägledningsdokument.

Utredningens uppfattning är att innehållet i den nuvarande pen- ningtvättsregleringen överensstämmer med kraven på utbildning av anställda som finns i det fjärde penningtvättsdirektivet. Utred- ningen föreslår dock att utbildningsskyldigheten regleras i en sepa- rat bestämmelse. När det gäller den detaljerade regleringen anser utredningen att det, i enlighet med rådande ordning, är lämpligt att fortsättningsvis reglera detta i författning av lägre valör än lag.

Det är viktigt att framhålla att utbildningsprogrammen ska utgå från de risker som identifierats i verksamheten. I annat fall skulle utbildningsinsatserna, som är ett mycket betydelsefullt redskap för att hantera riskerna, riskera att förlora i betydelse.

11.5.2Skydd av anställda och andra företrädare för verksamhetsutövaren

Skyldigheten att ha rutiner och vidta andra åtgärder

för att skydda anställda och andra företrädare enligt direktivet

En förutsättning för ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är verksamhetsutövarens beredvillighet att anmäla och rapportera misstänkta transaktioner. Det riskbaserade förhållningssättet får inte full genomslagskraft om reglerna inte följs på grund av rädsla för hot och andra repressalier.

Det tredje penningtvättsdirektivet krävde därför att medlems- staterna skulle vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda an- ställda från hot eller fientliga åtgärder till följd av att de rapporterar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism internt

191

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

eller till finansunderrättelseenheten. I det fjärde penningtvätts- direktivet utvidgas det uttryckliga kravet. Av artikel 38 följer att medlemsstaterna inte bara ska vidta åtgärder för att skydda an- ställda utan även andra företrädare för verksamhetsutövaren som berörs av regleringen. Av artikeln följer också att anställda och andra företrädare ska skyddas från att utsättas för hot eller fientliga handlingar och i synnerhet från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder. I ingressen till direktivet uttalas att medlems- staterna bör se till så att, i enlighet med nationell rätt, skydda anställda och andra berörda företrädare på lämpligt sätt, särskilt med avseende på deras rätt till skydd av personuppgifter och deras rätt till effektivt rättslig skydd samt rätt att anlita ombud.5

Gällande rätt

Inom arbetsrätten finns många olika regler, som innebär ett skydd för arbetstagare. I arbetsmiljölagen finns t.ex. en allmän skyldighet för arbetsgivaren att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sådant sätt att en god arbetsmiljö uppnås. Skydd för behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). När det gäller det rättsliga skyddet mot interna repressalier uppställer t.ex. lagen (1982:80) om anställningsskydd vissa krav för att en arbets- givare ska få skilja en arbetstagare från tjänsten. Denna komplette- ras av praxis från Arbetsdomstolen. Arbetsmiljöverket har även utfärdat föreskrifter mot kränkande särbehandling (AFS 1993:17).

Som en följd av kravet i det tredje penningtvättsdirektivet har vidare införts en särskild bestämmelse i 5 kap. 2 § penningtvätts- lagen som säger att verksamhetsutövare ska ha rutiner och vidta de åtgärder som behövs för att skydda anställda från hot eller fientliga åtgärder till följd av att de granskar eller rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Syftet med bestämmel- sen är att säkerställa ett grundläggande skydd för anställda i form av rutiner och handlingsregler anpassade utifrån risk, hotbild, verk- samhetens art och liknande omständigheter.6

5Se direktivets ingress, beaktandesats (41).

6Prop. 2008/09:70 s. 131.

192

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

Genom bemyndiganden har flera av tillsynsmyndigheterna utfär- dat föreskrifter när det gäller kravet på rutiner i fråga om skydd av anställda. I Finansinspektionens föreskrifter uttalas att ett företag ska identifiera och analysera vilka hot eller fientliga åtgärder som kan uppkomma mot anställda till följd av att de granskar eller rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Företaget ska även utreda incidenter som inträffar och använda kunskapen de får för att uppdaterar de rutiner som skyddar anställda samt vidta relevanta åtgärder i det enskilda fallet. Lik- nande bestämmelser finns i länsstyrelsernas föreskrifter samt i Lotteriinspektionens och Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter.

Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen förs in i den nya penningtvättslagen. För att uppfylla kravet i direktivet kompletteras bestämmelsen på så sätt att verksamhetsutövare åläggs ha rutiner för att skydda även andra företrädare för verksamheten än anställda. Vidare föreskrivs i penningtvättslagen att en verksamhetsutövare inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder till följd av att de rapporterar misstänkt penningtvätt eller finan- siering av terrorism internt eller till Polismyndigheten (Finans- polisen). Skyddet av anställda behandlas i en särskild bestäm- melse i penningtvättslagen, i samma sammanhang som utbild- ningskravet.

Den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen innebär, i kom- bination med övrig reglering som tar sikte på att skydda anställda m.fl., relativt långtgående skyldigheter för arbetsgivare, myndig- heter och andra organ. Utredningens bedömning är att behovet av att skydda anställda från hot och andra repressalier i mångt och mycket kan tillgodoses inom ramen för gällande rätt. För att upp- fylla direktivets föreslås dock vissa förändringar i penningtvättslagen.

Penningtvättslagen bör, för det första, utvidgas till att omfatta en skyldighet för arbetsgivare att ha rutiner och vidta åtgärder för att skydda även andra företrädare än anställda från hot och rep- ressalier. Med andra företrädare avses samtliga de personer inom en

193

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

verksamhet som på något sätt berörs av penningtvättsregleringens gransknings- och rapporteringsskyldighet.

När det gäller omfattningen av rutinerna och de andra åtgär- derna uttalas i tidigare förarbeten att arbetsgivaren ska sträva efter att i möjligaste mån minimera riskerna och med hjälp av styrdoku- ment och processer skapa en rimlig arbetsform för de som berörs.7 Bedömningen bör göras utifrån risk, hotbild, verksamhetens art och liknande omständigheter. Dessa uttalanden är alltjämt aktuella och kan ses som en allmän princip för hur långt arbetsgivarens skyldighet sträcker sig. Verksamhetsutövaren svarar för att rutiner och vidtagna åtgärder är tillräckliga och ska kunna visa att så är fallet för tillsynsmyndigheterna (som genom sin föreskriftsrätt har möjlighet att formulera mera detaljerade krav) och självreglerande organ.

Den andra förändringen som bör göras i penningtvättslagen avser den del i artikel 38 som avser skydd från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder. Här gäller det att skydda per- soner som i god tro lämnar information internt eller direkt till Finanspolisen om misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det handlar om skydd för s.k. visselblåsare.

Som framkommit ger bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen visst skydd för anställda i sådana sammanhang. I ett betänkande från 2014 föreslås också ett mer omfattande arbetsrättsligt skydd för visselblåsare som slår larm om allvarliga missförhållanden.8 Utred- ningen anser dock att det, för att uppfylla direktivet krav, även finns anledning att föra in ett särskilt stadgande i penningtvätts- lagen.

En särskild bestämmelse bör därför införas som innebär att en anställd som internt hos verksamhetsutövaren informerar om miss- tänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism eller rapporterar om detta till Polismyndigheten (Finanspolisen) inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande åtgärder i sin anställning. Detta bör gälla så länge den anställde haft anledning att räkna med att uppgiften borde ha lämnats. Det innebär t.ex. att förbudet ska gälla om det framstår som rimligt att information lämnas t.ex. till den efterlevnadsansvariga eller ledningen. I enlighet med vad direktivet

7Ibid.

8SOU 2014:31.

194

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

föreskriver bör bestämmelsen avse anställningsåtgärder. Sådana kan endast avse anställda. Vem som ska anses vara anställd är närmast en arbetsrättslig fråga.

11.6Förbudsregler

11.6.1Förbud mot anonyma konton och förbindelser med brevlådebanker

Utredningens förslag: Huvuddragen i de gällande bestämmel- serna förs in i den nya lagen, men placeras tidigare i penning- tvättslagen och i samma sammanhang. Dessutom ska förbudet gällande brevlådebanker avse korrespondentförbindelser och ut- sträckas till att omfatta även finansiella institut.

I vissa fall har riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ansetts vara så höga att förbudsregler är påkallade. I penning- tvättslagen finns dels ett förbud för kreditinstitut och finansiella institut att föra anonyma konton eller utfärda anonyma motböcker (2 kap. 14 §), dels ett förbud för kreditinstitut att etablera eller upprätthålla förbindelser med brevlådebanker9 (5 kap. 3 §). Förbuds- reglerna är produkter av genomförandet av det tredje penning- tvättsdirektivet och har sitt ursprung i Fatfs rekommendationer. Gemensamt för de förbudsregler som Fatfs rekommendationer och direktivet påkallar är att de syftar till att göra det svårare att verka anonymt. Produkter, transaktioner och andra förfaranden som underlättar anonymitet är utan tvekan förknippat med en mycket hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.

I det fjärde penningtvättsdirektivet behandlas förbudet mot ano- nyma konton och anonyma motböcker i artikel 10.1. Förbudet mot förbindelser (korrespondentförbindelser) mot brevlådebanker åter- finns i artikel 24. Motsvarande krav följer av Fatfs rekommenda- tioner nr 10 och 26.

9 Med brevlådebank avses normalt en bank som etablerats i en jurisdiktion i vilken banken inte har någon fysisk närvaro och som inte är knuten till någon finansiell koncern under tillsyn.

195

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Varken Fatfs reviderade rekommendationer eller det fjärde pen- ningtvättsdirektivet innebär i dessa avseenden några större nyheter. En skillnad är dock att förbudet mot förbindelser med brevlåde- banker i direktivet utsträcks till att omfatta även finansiella institut. Kraven på förbudsregler som följer av Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet ryms i övrigt inom gällande rätt. Huvuddragen i de båda bestämmelserna i den nuvarande penning- tvättslagen bör därför föras över till den nya. Det kan dock kon- stateras att direktivet när det gäller förbud som rör förbindelser med brevlådebanker använder begreppet korrespondentförbindelser. Utredningen anser att detta begrepp även bör användas i den nya lagen (se även avsnitt 12.9.3). Vidare bör förbudet mot korrespon- dentförbindelser med brevlådebanker, i enlighet med vad direktivet förutsätter, utsträckas till att omfatta även finansiella institut. Utredningen föreslår att förbudsreglerna får en framskjuten place- ring i den nya penningtvättslagen och placeras i samma sammanhang.

11.6.2Särskilt om åtgärder för att förhindra missbruk av innehavaraktier

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena. Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga.

En innehavaraktie är en aktie som är ställd till innehavaren och inte till någon viss person. Innehavaraktier möjliggör således för ano- nymt ägande och anses därför förknippade med hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatfs rekommendatio- ner, rekommendation nr 24, och det fjärde penningtvättsdirektivet, artikel 10.2, innehåller därför krav på att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att förhindra missbruket av denna typ av aktier. I Fatfs rekommendationer förespråkas förbud mot införandet av innehavar- aktier som det yttersta alternativet.10

Svensk rätt tillåter inte innehavaraktier. Enligt 6 kap. 2 § aktie- bolagslagen ska ett aktiebrev bl.a. ange aktieägarens namn och personnummer, organisationsnummer eller annat identifierings-

10 Se tolkningsnoten till rekommendation nr 24.

196

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

nummer. Även i aktiebolag som är avstämningsbolag ska innehavet av aktier knytas till viss aktieägare11. Således uppfyller svensk rätt på denna punkt de övergripande kraven enligt de internationella åtagandena.

11 5 kap. 11 § och 6 kap. 10 § aktiebolagslagen (2005:551).

197

12 Kundkännedom

12.1Inledning

Kundkännedomsprocessen måste sägas vara det mest handfasta och konkreta redskapet som en verksamhetsutövare har för att hantera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är i det konkreta mötet med en kund som verksamhetsutövaren har störst möjlighet att upptäcka dessa företeelser och motverka riskerna.

De obligatoriska åtgärderna för att uppnå kundkännedom, som bygger på Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirek- tiv, syftar till att ge verksamhetsutövaren rätt förutsättningar att upprätthålla ett effektivt skydd. Den tvingande regleringen talar om i vilka situationer en verksamhetsutövare åtminstone måste ut- föra kundkontroller och hur omfattande dessa kontroller åtminstone måste vara.

Det räcker dock inte att verksamhetsutövaren enbart utgår från den obligatoriska regleringen. Precis som när det gäller alla andra åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism är det riskbaserade förhållningssättet a och o. För att en verksam- hetsutövare ska leva upp till kraven i penningtvättsregleringen måste det finnas en klar koppling mellan de åtgärder som vidtas för känne- dom om kunden och riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Det är emellertid redan här viktigt att framhålla att det risk- baserade förhållningssättet inte på något sätt hindrar att en verk- samhetsutövare har kunder eller produkter som innebär hög risk (det finns, som framkom i föregående kapitel, enbart ett fåtal uttalade förbud mot att ingå förbindelser med vissa typer av kun- der). Tanken med det riskbaserade förhållningssättet är inte att stigmatisera en viss kundkategori eller typ av verksamhet. Reglerna om kundkännedom syftar till att möjliggöra för verksamhets-

199

Kundkännedom

SOU 2016:8

utövarna att hantera riskerna adekvat, vare sig det är en högrisk- eller lågriskkund.

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och förslag när det gäller kundkännedomsprocessen, de avsnitt som regleras i kapitel 3 i utredningens förslag till ny penningtvättslag. Det fjärde penningtvättsdirektivet kräver att vissa förändringar görs när det gäller kundkännedomsprocessen. Svensk rätt måste anpassas till förändrade krav när det t.ex. gäller vilka situationer som kräver kundkännedom och när det är möjligt att tillämpa förenklade kund- kontroller. Utredningen lämnar också förslag i andra delar än dem som motiveras av de internationella åtagandena. Kapitlet omfattar t.ex. förslag till nya lagtekniska lösningar i flera avseenden.

12.2Begreppet kund

Utredningens förslag: Penningtvättslagens nuvarande defini- tion av begreppet kund förs in i den nya lagen.

Hur begreppet kund definieras är självfallet av stor betydelse för reglerna om kundkännedom. Med kund avses enligt den nuvarande penningtvättslagen den som har trätt i avtalsförbindelse med en verksamhetsutövare. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon förändrad definition i den nya lagen.

Det bör dock tydliggöras att definitionen omfattar samtliga de personer som etablerar en affärsförbindelse med en verksamhets- utövare. Vidare omfattas de som ingår avtal av mera tillfällig karaktär av definitionen. Således omfattar definitionen i princip varje person som utnyttjar en verksamhetsutövares tjänster eller produkter. En person som köper en vara eller en tjänst av verk- samhetsutövaren är således att betrakta som kund. Även den per- son till vilken en verksamhetsutövare erbjuder sina tjänster och produkter omfattas av kundbegreppet.

I vanliga fall är det rätt så självklart vem som är kund. Det finns dock situationer när det kan vara svårt att avgöra vem som ska betraktas som kund. Finansiella institutioner agerar inte sällan för bakomliggande kunder räkning när de t.ex. önskar köpa eller sälja värdepapper. Som Grahn m.fl. konstaterar kan det i dessa situa- tioner vara svårt att avgöra om det är företrädaren eller de bakom-

200

SOU 2016:8

Kundkännedom

liggande uppdragsgivarna som ska betraktas som kunder i penning- tvättsregleringens mening.1 Det är svårt att ge något alldeles entydigt svar på denna fråga. Om företrädaren endast agerar för att introducera en kund för verksamhetsutövaren, genom en fullmakt, torde det emellertid stå klart att det rör sig om ett ombudsför- hållande. Kunden är då den för vars räkning affärsförbindelsen etableras eller den enstaka transaktionen utförs. Som exempel på när den som företräder en underliggande kund själv ska betraktas som kund i penningtvättsregleringens mening anger Grahn m.fl. bl.a. fondförsäkringsbolag som förvärvar andelar för kunds fond- försäkring.

12.3Situationer som kräver kundkännedom

12.3.1Allmänna utgångspunkter

En av de första frågor en verksamhetsutövare måste ställa sig är vilka situationer som kräver kundkännedom. Verksamhetsutövaren har här att utgå från de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som identifierats i den egna riskbedömningen. Det är alltså riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten som ska vara avgörande för i vilka situationer kundkännedom behöver uppnås.

Det fjärde penningtvättsdirektivet, som i allt väsentligt återspeg- lar Fatfs rekommendationer, reglerar dock flera obligatoriska situa- tioner. I dessa situationer måste en verksamhetsutövare alltid vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom. Flera av de obligatoriska situationerna regleras redan i svensk rätt, i 2 kap. 2 § penningtvätts- lagen. Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar emellertid även några nyheter, dvs. nya ”obligatoriska situationer” som kräver kund- kännedom.

1 Grahn, Thomas m.fl. (2010), s. 116–117.

201

Kundkännedom

SOU 2016:8

12.3.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet

Situationer som kräver kundkännedom regleras i det nya direk- tivets artikel 11. Artikel 11 har sin motsvarighet i Fatfs rekommen- dation nr 10. Direktivet går emellertid, i flera avseenden, längre än vad Fatfs rekommendationer kräver.

Liksom tidigare förutsätter direktivet att en verksamhetsutövare vidtar åtgärder för kundkännedom när en affärsförbindelse etable- ras – och därefter fortlöpande under hela den tid förbindelsen varar (krav på fortlöpande kontroller regleras i artikel 13.1 d). Med affärs- förbindelse avses i direktivet ”en affärsmässig, yrkesmässig eller handelsmässig förbindelse, som är förbunden med en ansvarig en- hets (dvs. verksamhetsutövares) yrkesmässiga verksamhet och som när förbindelsen ingås förväntas ha en viss varaktighet.

Det nya direktivet kräver också fortsättningsvis att kundkänne- domsåtgärder vidtas vid utförandet av enstaka transaktioner som uppgår till minst 15 000 euro. Nytt för det fjärde penningtvätts- direktivet är emellertid att det även ställs krav på åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Även när det gäller tillhandahållare av speltjänster och personer som yrkesmässigt handlar med varor innehåller direktivet nyheter.

Som tidigare kräver direktivet även att åtgärder för kundkänne- dom vidtas vid osäkerhet om tidigare uppgifters tillräcklighet och tillförlitlighet. Vidare förutsätts att åtgärder för kundkännedom alltid vidtas i de situationer där det finns misstankar om penning- tvätt eller finansiering av terrorism.

12.3.3Utredningen

Kravet på kundkännedom vid affärsförbindelser

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen överförs till den nya lagen. Det tydliggörs dock att affärsförbindelsen fortlöpande ska följas upp redan i de bestäm- melser som reglerar situationer som kräver kundkännedom.

Penningtvättslagens definition av affärsförbindelse får vidare en förändrad lydelse i syfte att tydliggöra att en affärsförbindelse

202

SOU 2016:8

Kundkännedom

kan etableras senare än vid de inledande kontakterna mellan verk- samhetsutövare och kund.

Åtgärder för kundkännedom ska vidtas vid etableringen

av en affärsförbindelse, förbindelsen ska också fortlöpande följas upp

En av de mest grundläggande principer som omfattas av Fatfs rekommendationer och direktivet är att åtgärder för kundkänne- dom ska vidtas när en verksamhetsutövare etablerar en affärsför- bindelse med en kund.

Kravet på kundkännedom vid etableringen av en affärsför- bindelse, som är generellt och träffar samtliga verksamhetsutövare, regleras i dag av 2 kap. 2 § första stycket punkten 1 penningtvätts- lagen. Utredningens bedömning är att bestämmelsen i penning- tvättslagen stämmer överens med kraven enligt de reviderade inter- nationella åtagandena. Huvuddragen i den nuvarande bestämmelsen kan därför föras in i den nya lagen.

Utredningen anser dock att det av samma bestämmelse i den nya penningtvättslagen också bör framgå att en affärsförbindelse, efter att den etablerats, fortlöpande ska följas upp genom åter- kommande kontroller. I dagens penningtvättslag har kravet på fort- löpande kundkontroller en alltför undanskymd plats, se 2 kap. 10 §. En verksamhetsutövare som har att tillämpa lagen kan lätt få upp- fattningen att kundkontroller ska genomföras en gång, i det in- ledande skedet av affärsförbindelsen. Ett sätt att minska riskerna för sådana missuppfattningar är att, på det sätt utredningen före- slår, låta kravet på fortlöpande uppföljning framgå tydligare och tidigare i penningtvättslagen. På detta sätt, hävdar utredningen, får direktivets krav på fortlöpande uppföljning också ett större genom- slag i penningtvättslagen.

Definitionen av affärsförbindelse

När det gäller det sätt på vilket affärsförbindelse ska definieras i penningtvättslagen finns det anledning att föreslå vissa föränd- ringar. Definitionen av affärsförbindelse behandlas i dagsläget i 1 kap. 5 § punkten 1 penningtvättslagen. Av denna framgår att med affärsförbindelse avses en affärsmässig förbindelse som när kon-

203

Kundkännedom

SOU 2016:8

takten etableras förväntas ha en viss varaktighet. Definitionen är visserligen förenlig med den betydelse som begreppet givits i direk- tivet. Den nuvarande definitionen i penningtvättslagen kan dock, enligt utredningens uppfattning, riskera att leda en verksamhets- utövare något fel.

Vad som avses med en affärsförbindelse behandlas i tidigare lagstiftningsarbeten. I tidigare förarbeten uttalas bl.a. att uttrycket affärsförbindelse, för svenskt vidkommande, avser en förbindelse av mera stadigvarande slag.2 En person som vid enstaka tillfällen växlar sedlar eller mynt etablerar således inte någon affärsförbind- else med verksamhetsutövaren, i dessa fall handlar det om enstaka transaktioner. I linje med detta ligger att en affärsförbindelse ofta grundar sig på ett avtalsförhållande av mera varaktig karaktär än t.ex. de mera tillfälliga köpeavtal m.m. som är aktuella vid enstaka transaktioner. En kund som öppnar ett bankkonto hos en bank etablerar otvivelaktigt en affärsförbindelse med verksamhetsutövar- en. Så gör även den kund som ger en fastighetsmäklare ett för- medlingsuppdrag. Även en spelare som öppnar den typ av spel- konto som Svenska Spel i dagsläget erbjuder för onlinespel torde etablera en affärsförbindelse.

Enligt utredningens mening kan dock en affärsförbindelse också etableras på andra sätt än genom sådana regelrätta avtal. Även vissa former av konkludenta handlanden kan innebära att en affärs- förbindelse etableras. En affärsförbindelse torde t.ex. uppstå med en kund som regelbundet använder sig av verksamhetsutövarens produkter eller tjänster. Det kan vara fråga om en kund som regelbundet begär att verksamhetsutövaren genomför transaktioner av liknande eller varierande slag. Kunden kanske t.o.m. återkommer med en sådan regelbundenhet att denna erbjuds vissa förmåner för att den väljer verksamhetsutövarens tjänster. I dessa situationer finns det sällan något egentligt avtal om att etablera en affärs- förbindelse i botten, men kundrelationen har utvecklats på ett sådant sätt att den, genom parternas handlande, fått en mera var- aktig karaktär. Enligt utredningens uppfattning har en affärsför- bindelse då etablerats – även om detta inte stod klart vid de in- ledande kontakterna. För att tydliggöra att en affärsförbindelse kan uppstå i ett senare skede än vid de första kontakterna mellan

2 Prop. 1992/93:207, s. 16.

204

SOU 2016:8

Kundkännedom

verksamhetsutövaren och kunden föreslår utredningen en något förändrad definition av begreppet i penningtvättslagen. Utred- ningen föreslår att begreppet affärsförbindelse ska omfatta samtliga kundrelationer som till sin karaktär de facto är att betrakta som en förbindelse som har viss varaktighet, dvs. inte bara de förfaranden som vid etablerandet av kontakterna förväntas ha viss varaktighet.

Detta betyder, för verksamhetsutövarens del, att denna måste vidta åtgärder för kundkännedom även i de fall som en affärs- förbindelse etableras senare än vid de inledande kontakterna. Om en affärsförbindelse uppstår i ett senare skede bör verksamhets- utövaren genomföra kundkontrollerna vid den tidpunkten, dvs. då det inte längre går att tala om några enstaka transaktioner utan kundrelationen får anses utgöra en förbindelse av mera varaktigt slag.

Närmare om den fortlöpande uppföljningen

Varken av Fatfs rekommendationer eller av det nya direktivet går att utläsa något om hur ofta en verksamhetsutövare bör vidta fort- löpande kontroller av en affärsförbindelse, dvs. i vilka situationer som fortlöpande kontroller bör utföras. Klart är dock att kravet att fortlöpande följa upp affärsförbindelser syftar till att finna av- vikelser i förhållande till vad som är känt om kunden och till att hålla kundkännedomen aktuell (mer om detta, se avsnitt 12.6.6). En verksamhetsutövare har alltså att säkerställa att de åtgärder som vidtagits för att uppnå kundkännedom fortlöpande motsvarar de risker som kan förknippas med kunden. Detta innebär att fort- löpande kundkontroller bör ske så ofta som det befinns nödvändigt med hänsyn tagen till kundens risk. Fortlöpande åtgärder ska vidare alltid vidtas då fråga uppkommer huruvida vidtagna kundkänne- domsåtgärder är tillräckliga. Liksom angivits i tidigare förarbeten kan det t.ex. under en affärsförbindelses gång uppkomma fråga om för vems räkning kunden handlar.3 Kundens verksamhet kan också förändras eller kunden kan börja använda produkter eller tjänster på ett nytt sätt – som medför nya eller förändrade risker för

3 Ibid.

205

Kundkännedom

SOU 2016:8

penningtvätt och finansiering av terrorism. I dessa fall kan fort- löpande kundkontroller vara nödvändiga.

Kravet på kundkännedom vid enstaka transaktioner som uppgår till minst 15 000 euro

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen i penning- tvättslagen införs i den nya lagen.

Gällande rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena

Om verksamhetsutövaren inte etablerar en affärsförbindelse med en kund aktualiseras i stället andra situationer som kräver kund- kännedom. Artikel 11 b) i) i det nya direktivet anger att en verk- samhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande minst 15 000 euro. I direktivet anges särskilt att åtgärder för kundkänne- dom ska vidtas vid utförandet av enstaka transaktion som uppgår till minst 15 000 euro, oavsett om den transaktionen utförs vid ett tillfälle eller vid flera tillfällen som förefaller ha samband.

Kravet, som tar sikte på samtliga verksamhetsutövare, regleras i dagsläget av 2 kap. 2 § första stycket punkterna 2–3 penningtvätts- lagen. Bestämmelserna i den nuvarande lagen är förenlig med kraven i det nya direktivet. De kan därmed föras in i den nya lagen.

Vilken typ av transaktioner omfattas av bestämmelsen?

Begreppet transaktion ska i denna bestämmelse tolkas vitt. Den enda förutsättningen är att det bör ske någon form av förmögen- hetsförflyttning på minst 15 000 euro mellan verksamhetsutövaren och kunden. Den förmögenhetsöverflyttningen kan bestå i erbjud- andet av en tjänst eller en produkt. Det kan också t.ex. handla om att verksamhetsutövaren betalar ut en vinst eller annan ersättning till kunden. Vidare kan det t.ex. handla om att verksamhetsutövaren ger ut eller tar emot en vara som är värd 15 000 euro.

206

SOU 2016:8

Kundkännedom

Särskilt om sambandstransaktioner

En inte helt enkel fråga att besvara är hur en verksamhetsutövare ska identifiera transaktioner som kan antas ha samband med var- andra och som tillsammans uppgår till 15 000 euro. Varken Fatfs rekommendationer eller det nya direktivet ger någon närmare led- ning om detta. Klart är emellertid att avsikten inte kan vara att verksamhetsutövaren ska behöva genomföra kundkännedomsåtgär- der vid samtliga transaktioner som understiger beloppsgränsen – enbart i syfte att identifiera samband. Om så hade varit fallet hade beloppsgränser inte behövts.

Rimligare är att en verksamhetsutövare utgår från yttre för- hållanden och den information som finns tillgänglig om transak- tionerna.4 Ett okomplicerat exempel är om en kund återkommer flera gånger, inom en snäv tidsrymd, i liknande ärenden. Att transaktionerna har samband med varandra framstår i det läget som uppenbart. I större verksamheter, där det finns flera verksamhets- ställen, kan det emellertid krävas mer komplicerade metoder för att identifiera samband.

En annan fråga är hur verksamhetsutövaren skiljer mellan flera sambandstransaktioner och en affärsförbindelse. Här finns inte några entydiga besked att ge. En affärsförbindelse förutsätter emellertid, som framkommit ovan, att det rör sig om en kund- relation med viss varaktighet. Affärsförbindelsen kan inrymma både sambandstransaktioner och andra förfaranden. Transaktioner som kan sägas ha ett samband med varandra, utan att någon affärsför- bindelse föreligger, torde inte sällan äga rum inom en förhållande- vis kort tidsrymd. Ju längre tid det går mellan transaktionerna, desto svårare är det att konstatera att de har samband med varandra.

4 Jfr även Grahn, Thomas m.fl. (2010), s. 111–112.

207

Kundkännedom

SOU 2016:8

Kravet på kundkännedom vid vissa överföringar

Utredningens förslag: En särskild bestämmelse införs i den nya lagen av innebörd att överföringar av medel bör bli föremål för kundkännedomsåtgärder när de överstiger ett belopp motsvar- ande 1 000 euro.

Nya krav i det fjärde penningtvättsdirektivet

En annan typ av transaktion som kräver kundkännedom enligt artikel 11 b) ii) i det nya direktivet tar, som ovan redogjorts för, sikte på överföringar av medel.

Bestämmelsen, som alltså är ny för det fjärde penningtvätts- direktivet, säger mer specifikt att verksamhetsutövare ska vidta åt- gärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner över 1 000 euro som utgör överföringar av medel enligt artikel 3.9 i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (förordningen behandlas närmare i kapitel 21).

Med överföring av medel i artikel 3.9 i den angivna förordningen avses alla transaktioner som för en betalares räkning, åtminstone delvis, utförs på elektronisk väg – genom en betaltjänstleverantör. Definitionen omfattar bl.a. autogireringar, penningöverföringar och överföringar som genomförs med betalkort, ett instrument för elektroniska pengar, en mobiltelefon eller någon annan förbetald eller efterhandsbetald digital utrustning eller IT-utrustning med liknande egenskaper. En transaktion är vidare att anse som en över- föring av medel oavsett om betalaren och betalningsmottagaren är samma person och oavsett om betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör är en och samma person.

Bestämmelsen i det nya direktivet korresponderar, till viss del, mot kraven i den uppdaterade förordningen om överföringar av medel och mot Fatfs rekommendation nr 16, som gäller s.k. ”wire transfers”. Förordningen och Fatfs rekommendation har till syfte att säkerställa att överföringar av medel görs spårbara. Det ska, med andra ord, vara möjligt att spåra medel som t.ex. satts in på ett konto för en betalning eller medel som överförts från ett konto till ett annat. Detta genom att betaltjänstleverantören genom förord-

208

SOU 2016:8

Kundkännedom

ningen åläggs att samla in uppgifter om betalaren, betalnings- mottagaren och överföringen som sådan.

Kraven i direktivet kan jämföras med kraven i förordningen i den meningen att både direktivet och förordningen förutsätter att betaltjänstleverantörer vidtar vissa åtgärder när överföringarna överstiger 1 000 euro. Vilka typer av åtgärder som krävs skiljer sig däremot något mellan direktivet och förordningen. Medan direkti- vet syftar till att verksamhetsutövaren ska uppnå kundkännedom, så syftar förordningen till att överföringen ska göras spårbar.

En ny bestämmelse bör införas i penningtvättslagen

Överföringar av medel omfattas i dagsläget inte av några särskilda krav på kundkännedom enligt penningtvättslagen. Vad avser över- föringar av medel krävs följaktligen att en bestämmelse införs i den nya lagen som uttryckligen anger att kundkontroll ska genomföras vid överföringar av medel som överstiger ett belopp motsvarande 1 000 euro. Av lagen bör lämpligen kopplingen till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel framgå. Ut- redningen föreslår att det i lagtexten hänvisas direkt till definitio- nen i artikel 3.9 i den angivna förordningen, på samma sätt som görs i direktivet.

Definitionen i artikel 3.9 i den angivna förordningen är, som framkommit ovan, vid. Kraven på kundkännedom kommer därmed att omfatta i stort sett alla typer av överföringar.

Den föreslagna bestämmelsen träffar samtliga verksamhets- utövare som tillhandahåller överföringar av medel. De flesta aktö- rer som tillhandahåller sådana överföringar driver någon form av finansiell verksamhet, antingen som en del av en annan verksamhet eller som den huvudsakliga verksamheten. Vanligen rör det sig så- ledes om banker och andra aktörer som tillhandahåller betaltjänster.

209

Kundkännedom

SOU 2016:8

Kravet på kundkännedom som särskilt gäller tillhandahållare av speltjänster

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som innebär att tillhandahållare av speltjänster, förutom i de fall som träffar samtliga verksamhetsutövare, ska genomföra kundkännedomsåtgärder vid enstaka transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda, och som uppgår till ett belopp som motsvarar 2 000 euro, eller mer. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som tillsammans upp- går till minst detta belopp.

Utredningens bedömning: Tillhandahållare av speltjänster ska genomföra kundkontroller även i de andra situationer som kräver kundkännedom – som träffar samtliga verksamhetsutövare. De bör således t.ex. genomföra kundkontroller vid etableringen och uppföljningen av en affärsförbindelse, när penningtvätt eller finan- siering av terrorism kan misstänkas m.m.

Tillhandahållare av speltjänster ska, enligt artikel 11 d) i det nya direktivet, vidta åtgärder för kundkännedom vid transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda – om transaktionen uppgår till ett belopp om motsvarande minst 2 000 euro. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som till- sammans uppgår till minst detta belopp. Bestämmelsen är – som nämnts ovan – ny för det fjärde penningtvättsdirektivet. Någon lika långtgående skyldighet finns inte i Fatfs rekommendationer.

För att uppfylla de förändrade förutsättningarna i direktivet bör en särskild bestämmelse föras in i den nya penningtvättslagen. Bestämmelsen bör korrespondera mot direktivets specifika krav i fråga om de verksamhetsutövare som tillhandahåller speltjänster (de som driver kasinospel enligt kasinolagen och övriga anordnare av speltjänster som lagen föreslås omfatta, se närmare avsnitt 10.2.5). Enligt den föreslagna bestämmelsen ska följaktligen dessa verk- samhetsutövare vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insat- ser, eller båda, och som uppgår till ett belopp som motsvarar

210

SOU 2016:8

Kundkännedom

2 000 euro, eller mer. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transak- tioner som tillsammans uppgår till minst detta belopp (sambands- transaktioner har behandlats mer utförligt i avsnittet ovan).

I ingressen till direktivet uttalas att tillhandahållare av speltjänster med fysiska lokaler dessutom bör säkerställa att åtgärder för kund- kännedom, om de vidtas vid inträdet till lokalerna, kan kopplas till spelarens transaktioner i lokalerna.5 Detta är dock inget som bör regleras särskilt. Det är närmast en fråga för verksamhetsutövaren att utforma tillräckliga rutiner för att säkerställa att de situationer som kräver kundkännedom fångas upp.

Viktigt att komma ihåg är dock att dessa inte är de enda situa- tioner då en verksamhetsutövare av denna typ ska vidta åtgärder för kundkännedom. Enligt utredningens uppfattning kan inte det nya direktivet tolkas på något annat sätt än att tillhandahållare av speltjänster ska genomföra kundkontroller även i de andra situa- tioner som kräver kundkännedom – som träffar samtliga verk- samhetsutövare. De bör således t.ex. genomföra kundkontroller vid etableringen och uppföljningen av en affärsförbindelse, när penning- tvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas m.m.

Kravet på kundkännedom som särskilt gäller kontanthandel med varor

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som innebär att de som yrkesmässigt handlar med varor bör genomföra kundkontroller vid transaktioner där utbetalt eller mottaget belopp i kontanter är minst motsvarande 5 000 euro.

Utredningens bedömning: Handlarna bör, när de hanterar kon- tanter, även vidta åtgärder för kundkännedom i andra situationer än den nu föreslagna, t.ex. när handlaren i sin handel med kon- tanta medel fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Gruppen verksamhetsutövare behöver dock inte vidta kundkännedomsåtgärder vid enstaka korttransaktioner.

5 Se beaktandesats (21).

211

Kundkännedom

SOU 2016:8

Även för den specifika grupp verksamhetsutövare som ägnar sig åt kontanthandel med varor omfattar det nya direktivet, som fram- kommit, viss särreglering. Enligt artikel 11 c) ska de personer som bedriver yrkesmässig handel med varor vidta åtgärder för kund- kännedom vid enstaka transaktioner om ett belopp motsvarande minst 10 000 euro i kontanter. Detta oavsett om transaktionen ut- förs vid ett enda tillfälle eller vid flera tillfällen som förefaller ha samband.

Bestämmelsen, som alltså är ny för det fjärde penningtvätts- direktivet, går längre än vad Fatfs rekommendationer kräver.

Artikeln går hand i hand med den bestämmelse i direktivet som kategoriserar denna grupp verksamhetsutövare. Som framkommit i avsnitt 10.3, omfattar det nya direktivet en större krets kontant- handlare än tidigare; beloppsgränsen har sänkts från 15 000 euro till 10 000 euro. Det nya direktivet omfattar vidare såväl betalt som mottaget belopp.

När det gäller de verksamhetsutövare som yrkesmässigt handlar med varor korresponderar utredningens förslag mot de ställnings- taganden som gjorts i avsnitt 10.3. Utredningen anser således att en kontanthandlare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka eller sammanhängande transaktioner när utbetalt eller mottaget belopp i kontanter (sedlar och mynt) motsvarar 5 000 euro eller mer. Därmed är den föreslagna bestämmelsen i penningtvättslagen mer långtgående än vad direktivet kräver. Det huvudsakliga skälet till detta är detsamma som redovisats i avsnitt 10.3.4, dvs. att effek- tivt motverka de stora risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kontanta transaktioner.

Kontanthandlare är att betrakta som verksamhetsutövare i den utsträckning de handlar med kontanter som minst motsvarar ett belopp om 5 000 euro. Detta skulle kunna tolkas som att det enbart är i dessa situationer som de ska kontrollera sina kunder. En sådan snäv tolkning förefaller dock inte vara förenlig med direktivets ändamål. Kontanthandlarna bör således, när de hanterar kontanter, även vidta åtgärder för kundkännedom i andra situationer. Kund- kontroller bör t.ex. vidtas om en affärsförbindelse etableras. Denna situation utgör inte normalfallet för denna grupp, men en affärs- förbindelse kan etableras vid upprepade köp inom en viss tid eller inköp från en viss leverantör. Sammanhängande med detta är att kundkännedomsåtgärder ska vidtas vid osäkerhet kring tidigare

212

SOU 2016:8

Kundkännedom

mottagna uppgifter om kunden. För gruppen blir i praktiken inte de situationer som avses i 3 kap. 1 § punkterna 2 och 3 i den före- slagna penningtvättslagen (kundkännedomsåtgärder vid belopp på minst motsvarande 15 000 euro) aktuella. Detta eftersom gruppen förutsätts vidta åtgärder redan vid transaktioner i kontanta medel vid belopp som motsvarar minst 5 000 euro. Denna grupp verksam- hetsutövare behöver alltså inte vidta kundkännedomsåtgärder vid enstaka korttransaktioner.

Dock bör gruppen, i likhet med övriga verksamhetsutövare, vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism vidta kundkännedomsåtgärder. Det innebär att handlaren i sin handel med kontanta medel i dessa situationer ska vidta åtgärder för kund- kännedom, även i de fall transaktionen motsvarar ett lägre belopp än motsvarande 5 000 euro.

Kravet på kundkännedom när det råder osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen förs in i den nya lagen. Det tydliggörs att krav på kundkännedom föreligger vid all osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter om kunden, dvs. inte enbart vid osäkerhet kring upp- gifter om kundens identitet.

Enligt både Fatfs rekommendationer och det nya direktivet krävs kundkännedomsåtgärder om det uppstår en osäkerhet om hur till- förlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna kundidentifieringsupp- gifter är. Av Fatfs rekommendation nr 10 följer att åtgärder för kundkännedom ska vidtas om en verksamhetsutövare tvivlar på att tidigare uppgifter om kunden (”customer identification data”) är tillförlitliga eller tillräckliga. Motsvarande krav har tagits in i det nya direktivets artikel 11 f). Där anges att åtgärder för kundkänne- dom ska vidtas när det råder osäkerhet om hur tillförlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna ”kundidentifieringsuppgifter” är.

Bestämmelsen går tillbaka till det tredje penningtvättsdirektivet och regleras i nu gällande penningtvättslag, 2 kap. 2 § första stycket punkten 4. Av penningtvättslagen följer att kundkontroller ska

213

Kundkännedom

SOU 2016:8

genomföras vid osäkerhet om tillförlitligheten eller tillräckligheten av tidigare mottagna uppgifter om kundens identitet.

Penningtvättslagen synes alltså redan vara anpassad till kraven i de internationella åtagandena. Enligt utredningens uppfattning ger emellertid den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen upp- hov till vissa frågetecken. Av ordalydelsen i Fatfs rekommenda- tioner och i direktivet att döma är det visserligen naturligt att utgå ifrån att åtgärder för kundkännedom enbart ska vidtas när det råder osäkerhet om uppgifter hänförliga till kundens identitet. Liksom Grahn m.fl. konstaterat skulle detta synsätt dock innebära att osäker- het om uppgifter om t.ex. verklig huvudman eller affärsförbindel- sens syfte och art inte kräver genomförandet av några kund- kontroller.6

Att ge Fatfs och direktivets krav en sådan snäv innebörd är inte rimligt. Skrivningarna i direktivet förefaller, sedda i sitt samman- hang, ta sikte på samtliga situationer då det råder osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter om kunden, inte bara de som är hänför- liga till kundens identitet. De situationer som avses torde i reali- teten ofta sammanfalla med kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse. Således behöver åtgärder för kundkännedom även vidtas när det råder osäkerhet om andra uppgifter hänförliga till kunden. Också om det finns osäkerhet kring uppgifter hänförliga till den verkliga huvudmannen eller till affärsförbindelsens syfte och art bör ytterligare kundkännedomsåtgärder vidtas.

Utredningen föreslår därför att lagstiftningen förtydligas på denna punkt. En bestämmelse av innebörd att kundkännedom ska uppnås i de fall det råder osäkerhet om tidigare mottagna uppgifter hänförliga till kunden som sådan bör införas i den nya lagen. För- ändringen innebär att inte enbart osäkerhet om uppgifter gällande kundens identitet bör föranleda kundkännedomsåtgärder. Även uppgifter hänförliga till den verkliga huvudmannen och affärsför- bindelsens syfte och art inbegrips.

6 Grahn,Thomas m.fl. (2010), s. 113.

214

SOU 2016:8

Kundkännedom

Kravet på kundkännedom vid misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen förs över oförändrad till den nya lagen.

Av den nuvarande penningtvättslagen, 2 kap. 2 § andra stycket följer att en verksamhetsutövare alltid måste genomföra kundkänne- domsåtgärder vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Eventuella undantag från kraven på kundkännedom gäller således inte. Inte heller gäller de beloppsgränser som verk- samhetsutövare vanligtvis har att tillämpa när det gäller situationer som kräver kundkännedom.

Bestämmelsen uppfyller, enligt utredningens uppfattning, kraven i de internationella åtagandena och bör således föras in i den nya lagen.

Kravet på kundkännedom, som alltså t.ex. gäller även om det är fråga om en enstaka transaktion under beloppsgränserna, är för- behållet de situationer där det finns konkreta tecken som tyder på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det kan t.ex. röra sig om tecken på att kunden utnyttjar falsk legitimation eller att en verksamhetsutövare finner något anmärkningsvärt i kundens ägar- förhållanden. Utredningen har fått uppfattningen att sådana tecken inte sällan upptäcks i efterhand. Detta kan göra kravet på kund- kännedom svårt att hantera, framför allt om misstankar framkom- mer i fråga om en enstaka transaktion som redan genomförts. Som penningtvättslagen är uppbyggd kan en verksamhetsutövare komma att genomföra en misstänkt transaktion utan att några uppgifter om kunden erhållits.

Utredningen bedömer inte att det är ändamålsenligt att försöka att lagstifta bort denna problematik. Detta skulle kräva tämligen långtgående bestämmelser. Det är emellertid viktigt att verksam- hetsutövaren, vid utformningen av riskbaserade rutiner, är med- veten om att det kan krävas en beredskap för att hantera de fall då misstankar uppkommer i efterhand. Således kan en verksamhets- utövare i vissa fall behöva utforma rutiner som går utöver de obli- gatoriska kraven i penningtvättslagen. En verksamhetsutövare kan t.ex. finna det påkallat att, även om transaktionerna avser låga be- lopp, alltid hämta in uppgifter om kundens namn. De riskbaserade

215

Kundkännedom

SOU 2016:8

rutinerna bör, under alla förhållanden, omfatta förfaranden, rikt- linjer eller dylikt som syftar till att fånga upp konkreta misstankar om penningtvätt och finansiering av terrorism så tidigt som möj- ligt. Utbildningen av de anställda som möter kunder är här en vik- tig komponent.

Övriga överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska hänvisa till situationer som kräver kundkännedom och inte, som i dag är fallet, till situationer som kräver grundläggande kundkännedom.

De bestämmelser som reglerar situationer som kräver kund- kännedom sprids ut och placeras i flera paragrafer.

Förslag till förändrad terminologi

Dagens bestämmelse, 2 kap. 2 § penningtvättslagen, hänvisar till situa- tioner som kräver grundläggande kundkännedom. Grundläggande kundkännedomsåtgärder enligt penningtvättslagen är sådana som i princip alltid ska vidtas.

Terminologin ”grundläggande kundkännedomsåtgärder” saknar motsvarighet i både Fatfs rekommendationer och i penningtvätts- direktivet. Såväl Fatfs rekommendationer, rekommendation nr 10, som det nya direktivet, artikel 11, hänvisar kort och gott till situa- tioner som kräver ”åtgärder för kundkännedom”. Vilken grad av kundkännedom som krävs beror emellertid på risken för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det krävs således att skärpta åtgärder vidtas om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög. I fall där risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan det räcka med förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom. I ljuset av rekommendationerna och direk- tivet förefaller termen grundläggande kundkännedom därmed något missvisande. Användningen av begreppet grundläggande kan lätt leda en verksamhetsutövare fel. Utredningen föreslår därför att lag- texten i den nya penningtvättslagen formuleras utifrån vilka situa- tioner som kräver åtgärder för kundkännedom – och inte utifrån vilka situationer som kräver grundläggande kundkännedom.

216

SOU 2016:8

Kundkännedom

Förslag till lagteknisk lösning

Lagtekniskt kan bestämmelser av det slag som nu är ifråga tas in i en övergripande paragraf eller ”spridas ut” på olika paragrafer. I dagens penningtvättslag regleras de situationer som kräver kund- kännedom i ett lagrum. Utredningen anser dock att den senare lös- ningen, med flera paragrafer, blir tydligare för verksamhetsutövare och därför är att föredra. Detta inte minst mot bakgrund av att det nya direktivet kräver att flera situationer omfattas av krav på kund- kännedom än tidigare.

12.4Tidpunkt för identitetskontroller och konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås

12.4.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

När en verksamhetsutövare har identifierat en situation som kräver kundkännedom ska vissa åtgärder vidtas i princip omgående. Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet reglerar tidpunkt för identitetskontroller av kunden och den verkliga huvud- mannen. Av Fatfs rekommendation nr 10 följer att identitets- kontroller ska slutföras innan eller under det att en affärsförbind- else etableras eller en enstaka transaktion utförs. Kravet har sin motsvarighet i artikel 14.1 i det nya direktivet. Artikeln är något strängare till sin utformning och kräver att kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet äger rum innan en affärs- förbindelse etableras eller någon transaktion utförs.

Från huvudregeln görs sedan undantag. Av Fatfs rekommenda- tion nr 10 och artikel 14.2 i det nya direktivet framgår att kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet får slutföras när affärsförbindelsen etableras om det är nödvändigt för att inte avbryta den normala verksamheten och om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är liten. I dessa fall ska kund- kontrollerna genomföras snarast möjligt.

Det fjärde penningtvättsdirektivet erbjuder, liksom sin före- gångare, även en ytterligare möjlighet till undantag från huvud- regeln. Enligt artikel 14.3 får medlemsstaterna tillåta att ett konto öppnas hos ett kreditinstitut eller finansiellt institut, om det finns

217

Kundkännedom

SOU 2016:8

tillräckliga skyddsåtgärder för att några transaktioner inte kan ut- föras av kunden eller för kundens räkning innan identitetskon- troller har ägt rum.

12.4.2Gällande rätt

I 2 kap. 9 § penningtvättslagen regleras kraven på tidpunkt för kund- kännedom. Av bestämmelsen följer att kontroll av kunden och den verkliga huvudmannens identitet som huvudregel ska slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Om det är nödvändigt för att inte avbryta verksamhetens normala gång och risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är låg, får identitetskontroller med anledning av en ny affärsförbindelse göras senare. Identitetskontrollerna ska dock alltid slutföras i nära anslutning till att förbindelsen har etablerats. Några transaktioner får heller inte genomföras innan identitetskontroller- na slutförts.

När det gäller förmånstagare till livförsäkringar behöver kon- trollerna inte genomföras förrän i samband med första utbetal- ningen eller när annan rättighet enligt försäkringsavtalet utövas för första gången (se mer om detta i avsnitt 12.11.1).

12.4.3Utredningen

Allmänna överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen som tar sikte på tidpunkt för identitetskontroller förs in i den nya lagen dock med den skillnaden att tidpunkt för identitetskontroller av förmånstagare till livförsäkringar m.m. bryts ut och placeras i en särskild bestämmelse.

Av genomgången i föregående avsnitt följer att regleringen i penning- tvättslagen 2 kap. 9 § första stycket redan i dagsläget korrespon- derar mot kraven Fatfs rekommendationer och i direktivet. Även den allmänna undantagsregeln i bestämmelsens andra stycke är förenlig med de internationella åtagandena. Den nuvarande bestäm- melsen kan således föras in i den nya lagen, dock med den skill-

218

SOU 2016:8

Kundkännedom

naden att tidpunkt för identitetskontroller av förmånstagare till liv- försäkringar m.m. bryts ut och placeras i en särskild bestämmelse (se mer om detta nedan, avsnitt 12.11.1).

Bör undantaget i artikel 14.3 utnyttjas?

Utredningens bedömning: Undantaget i direktivets artikel 14.3 bör inte utnyttjas.

Den särskilda undantagssituation som behandlas i artikel 14.3 i det nya direktivet har hitintills inte genomförts i svensk rätt. Till skill- nad från det allmänna undantaget som enbart kan tillämpas vid låg risk om det är nödvändigt för att inte avbryta verksamhetens normala gång, tar denna artikel sikte på alla de fall när en kund vill öppna ett bankkonto. Som nämnts ovan innebär artikeln att med- lemsstaterna får föreskriva att en verksamhetsutövare tillåts öppna ett bankkonto för en kund utan att några identitetskontroller dess- förinnan genomförts. Förutsättningen är att det finns tillräckliga garantier för att några transaktioner inte kan genomföras förrän identiteten på kunden och den verkliga huvudmannen kontrollerats.

I tidigare förarbeten har uttalats att det inte torde finnas något uttryckligt behov av att genomföra en dylik undantagsbestämmelse i svensk rätt.7 Utredningen har inte fått uppfattningen att situa- tionen skulle ha förändrats. Snarare har utvecklingen gått framåt och möjligheterna att snabbt genomföra identitetskontroller för- bättrats, t.ex. genom olika e-legitimationslösningar. Vidare är undan- taget i direktivet så restriktivt utformat att den praktiska betydel- sen för en verksamhetsutövare torde vara liten. Därmed är utred- ningen inte heller denna gång beredd att föreslå att en dylik bestäm- melse införs i penningtvättslagen.

7 Prop. 2008/09:70, s. 78.

219

Kundkännedom

SOU 2016:8

Bör tidpunkt för övriga kundkännedomsåtgärder regleras

ipenningtvättslagen?

Utredningens bedömning: Tidpunkt för övriga kundkännedoms- åtgärder bör inte regleras i penningtvättslagen.

Man kan fråga sig varför direktivet och Fatfs rekommendationer enbart reglerar tidpunkten för identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen. Som utredningen redogör för i följande avsnitt, avsnitt 12.5, är en konsekvens av att kundkännedom inte uppnås, bl.a. att en ny affärsförbindelse inte får etableras eller en enstaka transaktion inte får utföras. Detta innebär i realiteten att en verksamhetsutövare, som huvudregel måste ha vidtagit flera kund- kännedomsåtgärder än identitetskontrollerna innan en affärsför- bindelse etableras.

Anledningen till varför de internationella åtagandena utformats på detta sätt står inte uttryckligen att finna. Klart är emellertid att identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen torde vara de enda kundkännedomsåtgärder som kan slutföras innan en affärsförbindelse etableras. När det gäller övriga åtgärder, som t.ex. de som syftar till att kunna bedöma affärsförbindelsens syfte och art kan krävas att tillräcklig kundkännedom uppnås för att en affärs- förbindelse ska få etableras (se närmare om detta i avsnittet nedan, avsnitt 12.5). Dock är det svårt att reglera en tidpunkt för när den typen av åtgärder ska vara slutförda.

En alltför snäv lagreglering av tidpunkt för kundkännedoms- åtgärder skulle således kunna riskera att, i onödan, försvåra verk- samhetsutövares arbete. Utredningen bedömer därför att den nu- varande regleringen är fullt tillräcklig; I penningtvättslagen bör följ- aktligen – fortsättningsvis – enbart tidpunkt för kundkännedom reg- leras när det gäller identitetskontrollerna.

220

SOU 2016:8

Kundkännedom

Framskjuten placering av bestämmelserna om tidpunkt för identitetskontroller

Utredningens förslag: Bestämmelserna som reglerar tidpunkt för identitetskontroll placeras tidigare i penningtvättslagen än vad som är fallet i den nuvarande regleringen.

I utredningens förslag till ny penningtvättslag föreslås att reglerna om tidpunkt för identitetskontroll ges en framskjuten position. Bestämmelserna föreslås, mer specifikt, placeras efter de regler som identifierar de situationer då åtgärder för kundkännedom ska genom- föras.

Anledningen till detta är att utredningen, förutom att skapa en mera lättöverskådlig reglering, vill tydliggöra kravet på att identi- tetskontrollerna, som huvudregel, bör ske omgående. Identitets- kontrollerna skiljer sig på detta sätt något från de övriga åtgärderna för att uppnå kundkännedom. Innan några identitetskontroller har genomförts är det omöjligt att skapa sig en uppfattning om vilka ytterligare åtgärder som krävs, dvs. att bedöma hur hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som kunden utgör.

12.5Konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås

12.5.1Huvuddragen i Fatfs rekommendation, det fjärde penningtvättsdirektivet och gällande rätt

Av artikel 14.4 i det fjärde penningtvättsdirektivet framgår att en verksamhetsutövare som inte kan kontrollera identiteten på kunden eller den verkliga huvudmannen tillfredsställande eller inhämta infor- mation om affärsförbindelsens syfte och art, inte ska tillåta att en transaktion utförs eller en affärsförbindelse etableras. Om en affärs- förbindelse redan har etablerats ska den avbrytas. Verksamhets- utövaren ska dessutom överväga att lämna en rapport till finans- underrättelseenheten.

Bestämmelsen, som även den bygger på Fatfs rekommendation nr 10, går tillbaka till det tredje penningtvättsdirektivet. Den är så- ledes redan genomförd i svensk rätt. Konsekvenser av att kund- kännedom inte uppnås regleras i 2 kap. 11 § penningtvättslagen. När det gäller frågan om i vilka situationer en redan etablerad

221

Kundkännedom

SOU 2016:8

affärsförbindelse ska avslutas finns vissa uttalanden i tidigare för- arbeten. Där anges att någon skyldighet att avsluta etablerade och sedan länge giltiga affärsförbindelser inte kan anses följa av direk- tivet.8 Om en affärsförbindelse följs upp och det inom ramen för denna uppkommer osäkerhet om huruvida kundkännedomsåtgär- derna är tillräckliga bör detta således inte per automatik föranleda att affärsförbindelsen avslutas. Gällande rätt måste tolkas så att det enbart är de affärsförbindelser som etablerats med stöd av 2 kap. 9 § andra stycket som under alla förhållanden måste avslutas om tillräcklig kundkännedom inte kan uppnås.

12.5.2Utredningen

Gällande rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen som reg- lerar konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås förs i den nya lagen och placeras i samma sammanhang som de regler som tar sikte på tidpunkt för identitetskontroller.

Som redogjorts för ovan får den bestämmelse i direktivet som gäller tidpunkt för identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen sägas ringa i de situationer där kundkännedoms- åtgärder måste slutföras inom en viss tid. Artikeln som nu är i fråga reglerar däremot konsekvenserna av att en verksamhetsutövare inte uppnår tillräcklig kundkännedom innan dess att affärsförbindelsen etableras – och vad som, i vissa fall, – ska vara följderna om en affärsförbindelse hunnit etablerats.

Utredningen bedömer att den nuvarande regleringen i penning- tvättslagen motsvarar kraven i det nya direktivet. Vidare delar ut- redningen den uppfattning som redovisats i tidigare direktiv när det gäller frågan vilka affärsförbindelser som direktivet kräver avslutas

– om kundkännedom inte uppnås. Det är således enbart i de situa- tioner en verksamhetsutövare etablerat en affärsförbindelse med stöd av nuvarande 2 kap. 9 § andra stycket som direktivet kräver att affärsförbindelsen avslutas.

8 Prop. 2008/09:70, s. 80.

222

SOU 2016:8

Kundkännedom

Den nuvarande bestämmelsen bedöms sammantaget fånga in direktivets krav och bör därför föras in i den nya lagen.

Vikten av att verksamhetsutövaren rapporterar misstänkta förhållanden till Polismyndigheten

Utredningens bedömning: Det är av stor vikt att verksamhets- utövare rapporterar misstankar om penningtvätt eller finan- siering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen). Detta oaktat att någon affärsförbindelse inte etableras eller enstaka transaktion utförs.

Direktivets krav, som i dagsläget regleras av 2 kap. 11 § andra stycket penningtvättslagen, och som även kommer att föras in i utredningens förslag till ny lag ska här beröras särskilt. Om kund- kännedom inte uppnås och förhållandena är sådana att penningtvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas måste verksamhets- utövaren lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen).9 Detta oaktat att verksamhetsutövaren inte etablerat någon affärs- förbindelse eller genomfört en enstaka transaktion. Även om en affärsförbindelse avslutas till följd av att kundkännedom inte upp- nås måste misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism rapporteras till Polismyndigheten.

Utredningen har uppfattat att denna reglering hitintills inte fått avsett genomslag. Att denna reglering följs är emellertid av stor vikt för att misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism effektivt ska kunna fångas in. En verksamhetsutövare kan således inte utgå ifrån att riskerna eliminerats genom att denna avstått från att etablera en affärsförbindelse eller från att utföra en misstänkt transaktion – i de fall som kundkännedom inte uppnåtts.

9 Skyldigheten att rapportera gäller dock inte alltid advokater, biträdande jurister, andra oberoende jurister godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare.

223

Kundkännedom

SOU 2016:8

Särskilt om s.k. kontraheringsplikt

Utredningens bedömning: Utredningen anser inte att det är ändamålsenligt att införa nya bestämmelser i penningtvättslagen som reglerar förhållandet mellan konsekvenser av att kundkänne- dom inte uppnås och den s.k. kontraheringsplikten.

Vissa av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvätts- lagen har en kontraheringsplikt. Kontraheringsplikten innebär att verksamhetsutövare i vissa fall är skyldiga att ingå avtal med en kund. En särskild fråga är hur reglerna i penningtvättslagen för- håller sig till denna kontraheringsplikt.

Ett av de mest konkreta exemplen på en sådan kontraherings- plikt finns i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Enligt 11 b § i den lagen är institut som erbjuder sig att ta emot vissa insättningar skyldiga att ta emot sådana av var och en, om det inte finns sär- skilda skäl att vägra. Detta betyder att ett institut som erbjuder sig att ta emot garanterade insättningar inte får neka någon möjlighet att sätta in sådana medel, dvs. alla oavsett medborgarskap ska ha en möjlighet att placera sina pengar på ett säkert sätt.10 Särskilda skäl som kan motivera undantag från huvudregeln kan vara att en kund tidigare varit ohederlig mot en bank eller ett annat institut, att det föreligger misstanke om penningtvätt eller att det finns risk för att en företrädare för ett institut genom att ta emot garanterade medel på något sätt främjar brott.

I 3 kap. 1 § försäkringsavtalslagen (2005:104) finns en liknande bestämmelse. Där uttalas att ett försäkringsbolag inte får vägra en konsument att teckna en sådan försäkring som bolaget normalt tillhandahåller allmänheten när det har fått de uppgifter som be- hövs, om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till risken för framtida försäkringsfall, den befarade skadans omfatt- ning, den avsedda försäkringens art eller någon annan omständig- het. Till skillnad mot förarbetena i lagen om insättningsgaranti, nämns inte om misstankar om penningtvätt kan utgöra särskilda skäl för vägran att ingå avtal.11

10Prop. 2002/03:139, s. 598.

11Prop. 2003/04:150, s. 498.

224

SOU 2016:8

Kundkännedom

I tidigare förarbeten har uttalats att reglerna i penningtvättslagen medför en skyldighet för verksamhetsutövare att uppnå kund- kännedom.12 Detta innebär att verksamhetsutövare, oaktat kontra- heringsplikt, måste avstå från att etablera en affärsförbindelse om kundkännedom inte uppnås. Utredningen delar denna uppfattning. Detta synsätt redovisas också i Europaparlamentets och rådets direktiv från juli 2014 som bl.a. gäller tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.13 I ingressen till det direktivet uttalas att kreditinstitut endast under särskilda omständigheter bör vägra att öppna eller att häva ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner. En sådan särskild omständighet kan vara om konsu- menten inte uppfyller lagstiftningen mot penningtvätt och finan- siering av terrorism.14

Utgångpunkten är således att penningtvättslagens bestämmelser gäller före kontraheringsplikten när en verksamhetsutövare etable- rar en affärsförbindelse. Även vad avser frågan hur en verksamhets- utövare ska hantera en redan etablerad affärsförbindelse görs i tidi- gare förarbeten vissa uttalanden. Om en ny affärsförbindelse redan hunnit att etablerats – med stöd av undantagsregeln i nuvarande 2 kap. 9 § andra stycket penningtvättslagen – ska den avslutas om kundkännedom inte uppnås. Även i detta hänseende går penning- tvättslagen, enligt utredningens bedömning, före kontraherings- plikten.15

När det gäller sedan länge etablerade affärsförbindelser kan följ- ande noteras. En verksamhetsutövare är skyldig att följa upp affärs- förbindelser och granska transaktioner och andra aktiviteter under hela den tid förbindelsen pågår. Om en verksamhetsutövare då misstänker penningtvätt eller finansiering av terrorism ska upp- gifter lämnas till Polismyndigheten (Finanspolisen). I dessa fall är verksamhetsutövaren skyldig att avstå från att genomföra transak- tioner. Som framkommit medför dock penningtvättsdirektivet inte någon uttalad skyldighet att avsluta affärsförbindelsen, t.ex. ett konto.

12Prop. 2008/09:70, s. 80–82.

13Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner.

14Ibid, se direktivets ingress, beaktandesats (47).

15Jfr även prop. 2008/09, s. 81.

225

Kundkännedom

SOU 2016:8

Att införa en sådan skyldighet i penningtvättslagen skulle också riskera att få alltför långtgående konsekvenser. Det är, enligt ut- redningens uppfattning, inte en lämplig utgångspunkt att varje åsidosättande av penningtvättslagstiftningen ska medföra att affärs- förbindelsen avslutas. Många torde kunna läkas genom att verk- samhetsutövaren, som ett led i den fortlöpande uppföljningen häm- tar in kompletterande uppgifter. Inte heller varje misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska kunna leda till att hela affärsförbindelsen avslutas. Detta skulle kunna orsaka ett allt- för stort ingrepp i kontraheringsplikten. I det nya direktiv som behandlar tillgången till ett bankkonto uttalas t.ex. också att bestäm- melserna i penningtvättsdirektivet inte bör användas som en före- vändning för att avvisa kunder som är kommersiellt mindre attrak- tiva.16

Enligt utredningens bedömning måste, i dessa fall, omständig- heterna i det enskilda fallet bli avgörande. En bank torde t.ex. med stöd av förarbetsuttalandena till lagen om insättningsgarantin i vissa fall kunna avsluta även en sedan länge etablerad förbindelse. Sakliga och mera konkreta misstankar om penningtvätt och finan- siering av terrorism torde kunna utgöra ett skäl att avsluta för- bindelsen. Vad t.ex. en eventuell återkoppling från Polismyndig- heten visar är här en viktig komponent (se mer om detta bl.a. i kapitel 13). En verksamhetsutövare kan rimligtvis inte vara skyldig att upprätthålla en affärsförbindelse som innebär att den främjar möjligheterna för någon att begå brott. Kontraheringsplikten torde inte sträcka sig så långt. Som tidigare framgått medför även det nya direktivet om tillgång till betalkonto att ett avtal ska kunna hävas om konsumenten åsidosätter penningtvättslagstiftningen.

För svenskt vidkommande pågår för närvarande genomförandet av direktivet om tillgång till betalkonton m.m. En särskild utredare har fått i uppdrag att redovisa nödvändiga författningsändringar senast i januari 2016.17 Genomförandet av direktivet kan således komma att resultera i författningsändringar som ytterligare belyser kontraheringspliktens förhållande till penningtvättslagstiftningen.

16Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner, se direktivets ingress, beaktandesats 34.

17Kommittédirektiv 2015:39 om betaltjänster, förmedlingsavgifter och betalkonton, beslut vid regeringssammanträde den 1 april 2015.

226

SOU 2016:8

Kundkännedom

12.6Obligatoriska åtgärder för kundkännedom

12.6.1Allmänna utgångspunkter

Såväl Fatfs rekommendationer som det nya direktivet föreskriver vissa åtgärder för kundkännedom som, i princip, alltid ska vidtas (se rekommendation nr 10 respektive artikel 13). De mest grund- läggande bland dessa obligatoriska åtgärder kan sägas vara identi- fiering och kontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt bedömning av en affärsförbindelses syfte och art. Till de obliga- toriska åtgärderna hör även den fortlöpande uppföljningen av en affärsförbindelse. I den nuvarande penningtvättsregleringen reg- leras dessa krav på kundkännedom i 2 kap. 3 och 10 §§.

Omfattningen av dessa åtgärder – och möjligheten att göra av- steg från kraven i vissa fall – är beroende av riskerna för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Är riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism högre än normalt måste dessutom flera åtgärder för kundkännedom vidtas. Omfattningen av åtgär- derna behandlas dock närmare i följande avsnitt, avsnitt 12.7.

12.6.2Kravet på identifiering av kunden och kontroll av kundens identitet

Utredningens förslag: Huvuddragen i de nuvarande bestäm- melserna i penningtvättslagen som tar sikte på kontroll av kun- den förs in i den nya lagen. Det förtydligas att kundkänne- domsprocessen omfattar både identifiering och kontroll. Vidare förs det in en uttrycklig bestämmelse om att även en person som uppger sig företräda kunden ska identifieras och kontrolleras.

Den mest grundläggande kundkännedomsåtgärden, identifieringen av kunden och kontroll av kundens identitet, regleras i artikel 13.1 a) i det nya direktivet. Den bygger på Fatfs rekommendation 10 fjärde stycket a). Både direktivet och Fatfs rekommendationer förutsätter att identitetskontrollen sker på grundval av handlingar, uppgifter eller upplysningar från tillförlitliga och oberoende källor.

Kravet på identifiering och kontroll av kunden har funnits länge. Varken Fatfs reviderade rekommendationer eller det fjärde penning-

227

Kundkännedom

SOU 2016:8

tvättsdirektivet innebär några större nyheter. I det nya direktivet förtydligas dock att identitetskontrollen av kunden, i de fall som kunden företräds av ett ombud, ska omfatta kontroller även av ombudets identitet och behörighet att handla för kundens räkning.

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på kontroll av kundens identitet i 2 kap. 3 § första stycket punkten 1. Av be- stämmelsen följer att en verksamhetsutövare ska kontrollera kun- dens identitet genom identitetshandling, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt. Enligt utredningens bedömning motsvarar den nuvarande regleringen i allt väsentligt kraven på identifiering och kontroll av kunden i det nya direktivet. Således bör huvud- dragen i den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen föras in i den nya lagen.

Vissa smärre förändringar bör dock göras. I dagsläget framgår enbart att kundkännedomsprocessen ska omfatta kontroll av kundens identitet. I realiteten förutsätter detta att kunden identifieras innan några kontroller kan äga rum. Detta förefaller visserligen vara själv- klart. Med anledning av att både Fatfs rekommendationer och direktivet skiljer mellan identifiering och kontroll finns det dock skäl att göra samma åtskillnad i penningtvättslagen.

I den nya penningtvättslagen bör tyngdpunkten vidare läggas på att identitetskontrollerna ska ske på ett tillförlitligt sätt. Detta kan vara genom identitetshandlingar, registerutdrag eller på något annat sätt. Det bör även tydliggöras att identitetskontrollerna bör om- fatta ett eventuellt ombud. Detta eftersom det nya direktivet om- fattar ett uttryckligt stadgande om detta. Det bör av penning- tvättslagen framgå att identitetskontrollerna, i dessa fall, även bör omfatta denna andra person och kontroll av denna persons be- hörighet att företräda kunden. Således bör både fullmaktsgivarens och fullmakthavarens identiteter kontrolleras genom identitets- handlingar, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt. Verksam- hetsutövaren bör också kräva att fullmaktshavaren lämnar tillräck- lig information om vilka förhållanden dennas behörighet grundar sig på. Sådan information bör lämpligen utgöras av en skriftlig full- makt eller motsvarande.

Liksom redan är fallet i dag bör regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver ha möjlighet att besluta om närmare föreskrifter om identitetskontrollerna av kunden och, i förekom- mande fall, eventuella ombud.

228

SOU 2016:8

Kundkännedom

12.6.3Kravet på identifiering och kontroll av den verkliga huvudmannen

Definitionen av verklig huvudman i penningtvättslagen

Utredningens förslag: Definitionen av verklig huvudman i pen- ningtvättslagen anpassas till direktivets krav. En bestämmelse införs som definierar verklig huvudman som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar.

Definitionen av verklig huvudman är något annorlunda formulerad i det nya direktivet än i dess föregångare. Den allmänna defini- tionen är visserligen densamma: Av artikel 3.6 följer att med verklig huvudman avses fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs.

Efter den allmänna definitionen följer i det nya direktivet en redogörelse vad detta närmare innebär för juridiska personer och vissa juridiska konstruktioner. Det är här som skrivningarna i det nya direktivet skiljer sig något från dem i det tidigare.

Vad gäller juridiska personer framgår i det nya direktivet att definitionen av verklig huvudman åtminstone ska innefatta fysiska personer som direkt eller indirekt äger eller kontrollerar en till- räcklig andel av aktierna, rösträtterna eller ägarandelarna. Kon- trollen kan exempelvis utövas genom innehav av innehavaraktier18, eller genom andra medel. Definitionen inbegriper inte ägande eller kontroll av bolag noterade på en reglerad marknad, som omfattas av informationsskyldighet enligt unionsrätten eller omfattas av mot- svarande internationella normer som säkerställer tillräcklig öppen- het beträffande information om ägande.

Enligt det tredje penningtvättsdirektivet är den som äger eller kontrollerar mer än 25 procent av ett företag som huvudregel att betrakta som verklig huvudman. I det nya direktivet anges däremot att ett aktieinnehav eller en ägarandel på mer än 25 procent ska vara

18 Som framkommit i avsnitt 11.6.2 tillåter svensk rätt inte innehavaraktier, dvs. aktier ställda ”till innehavaren”. Ett aktiebrev ska ange aktieägarens namn m.m. (Se 6 kap. 2 § aktiebolags- lagen).

229

Kundkännedom

SOU 2016:8

en indikation på direkt ägande. Ett aktieinnehav eller en ägande- andel på mer än 25 procent i den juridiska personen som innehas av ett annat företag, som står under en eller flera fysiska personers kontroll, eller av flera företag, som står under samma fysiska per- sons eller personers kontroll, ska utgöra en indikation på indirekt ägande. Det nya direktivet ger också medlemsländerna en möjlighet att bestämma att en lägre ägandeandel än 25 procent ska utgöra en indikation på direkt eller indirekt ägande, en möjlighet som dock utredningen inte funnit skäl att utnyttja (se även avsnitt 22.4.3). Innehållet i denna artikel är relativt komplicerat och dess innebörd tämligen svår att tillgodogöra sig. Artikeln innebär dock samman- fattningsvis att en indikation på vem som är den verkliga huvud- mannen är ägande eller kontroll av en juridisk enhet genom direkt eller indirekt ägande av 25 procent av aktierna eller rösträtterna i den juridiska enheten, eller genom kontroll genom andra medel. I detta ligger att den som innehar en mindre procentuell ägarandel ändå kan utöva den yttersta kontrollen. Den andelen ska därför endast tjäna som en indikation på direkt eller indirekt kontroll.

När det gäller truster och liknande juridiska konstruktioner ska förvaltaren eller förvaltarna, eventuell beskyddare, förmånstagarna eller de personer för vilka den juridiska konstruktionen främst har inrättats eller verkar anses som verkliga huvudmän enligt det nya direktivet. Även eventuella andra fysiska personer som ytterst ut- övar kontroll över den juridiska konstruktionen genom direkt eller indirekt ägande eller genom andra medel omfattas av definitionen. För svenskt vidkommande är det verklig huvudman i stiftelser och truster som bildats med stöd av utländsk rätt som ska bestämmas med ledning av dessa kriterier.

Frågan är då hur direktivets förändrade skrivningar bör åter- speglas i penningtvättslagen. Utredningen har övervägt införandet av en mer detaljerad definition av begreppet i penningtvättslagen, av det slag som föreslås ifråga om den nya lagen om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism (defi- nitionen av verklig huvudman i den föreslagna registerlagen be- handlas i kapitel 22). Utredningens uppfattning är emellertid att en sådan detaljerad definition i penningtvättslagen inte med nödvän- dighet fyller sitt syfte.

Ett bättre sätt, anser utredningen, är att definitionen i penning- tvättslagen fortsättningsvis ges en övergripande och allmän lydelse.

230

SOU 2016:8

Kundkännedom

Detta ligger också mer i linje med dagens ordning. Utredningen föreslår att verklig huvudman ska definieras som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Den föreslagna defini- tionen är avsedd att omfatta samtliga de personer som ytterst kon- trollerar en juridisk person samt, i fallet stiftelser, truster och liknande juridiska konstruktioner; stiftare, förvaltare, beskyddare, förmånstagare m.fl. Den föreslagna definitionen är även densamma som föreslås som allmän definition av verklig huvudman i förslaget till lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finan- siering av terrorism (se kapitel 22 som också omfattar en närmare redogörelse över vilka personer som ska anses som verkliga huvud- män).

Utredningen har valt att låta definitionen i penningtvättslagen omfatta även verkliga huvudmän till företag noterade på en reglerad marknad som omfattas av informationsskyldighet enligt unionsrätten eller omfattas av motsvarande internationella normer som säker- ställer tillräcklig öppenhet beträffande information om ägande. An- ledningen till detta är att utredningen finner det lämpligast att reg- lera detta undantag i anslutning till de bestämmelser som tar sikte på genomförandet av kundkontroller (se mer om detta i avsnittet nedan).

Identifiering och kontroll av verklig huvudman

Utredningens förslag: Huvuddragen i de nuvarande bestäm- melserna förs in i den nya lagen. Från kravet på identifiering och kontroll av verklig huvudman undantas kunder vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad.

Kravet på att verksamhetsutövaren ska identifiera och kontrollera den verkliga huvudmannen regleras i artikel 13.1 b) i det nya direk- tivet. Artikeln återspeglar Fatfs rekommendation 10 fjärde stycket b).

Av artikeln följer att verksamhetsutövaren ska identifiera den verkliga huvudmannen och vidta rimliga åtgärder för att styrka dennas identitet. Verksamhetsutövaren ska anse sig ha full vetskap om vem den verkliga huvudmannen är och även, när det gäller juri- diska personer, truster och liknande konstruktioner, vidta rimliga

231

Kundkännedom

SOU 2016:8

åtgärder för att sätta sig in i kundens ägarförhållanden och kon- trollstruktur.

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på kontroll av verklig huvudman i 2 kap. 3 § första stycket punkten 2. Av bestäm- melsens andra stycke följer att verksamhetsutövaren vid kontroll av den verkliga huvudmannens identitet ska utreda kundens ägarför- hållanden och kontrollstruktur.

Den allmänna bestämmelsen i penningtvättslagen, som säger att en verksamhetsutövare ska identifiera och kontrollera den verkliga huvudmannens identitet motsvarar därmed kraven i de internatio- nella åtagandena. Så gör även bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket penningtvättslagen om att kontrollerna av den verkliga huvud- mannen ska omfatta en utredning av kundens ägar- och kontroll- struktur. Således bör huvuddragen i de nu gällande bestämmelserna föras in i den nya penningtvättslagen. Lagtexten bör dock komplet- teras med ett smärre förtydligande; det bör framgå att det första steget är att identifiera den verkliga huvudmannen, därefter följer kontrollerna.

Som tidigare framkommit omfattar definitionen av verklig huvud- man i det nya direktivet inte fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar företag noterade på en reglerad marknad med krav på uppgiftslämning. Vad det handlar om är verkliga huvudmän bakom vissa företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. När direktivet talar om krav på kontroll av verklig huvudman omfattas således inte denna typ av företag. Anledningen till att direktivet undantar dessa är troligtvis att kravet på identi- fiering är onödigt, eftersom företagen förutsätts lämna information om ägarskap m.m. enligt ett annat EU-direktiv, direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU eller, vad avser företag i tredje land, underkastad motsvarande informationsskyldighet. Uttrycket ”motsvarande informationsskyl- dighet” i fråga om företag etablerade i tredje land syftar till de skyldigheter att offentliggöra information som följer av det s.k. öppenhetsdirektivet.19

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om har- monisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upp- tagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG. Tredje- landsfrågor i öppenhetsdirektivet behandlas bl.a. i prop. 2006/07:65 s. 281 ff.

232

SOU 2016:8

Kundkännedom

I dag är sådana företag, för svenskt vidkommande, undantagna kraven på identifiering och kontroll av verklig huvudman med stöd av 2 kap. 5 § punkterna 3–4 penningtvättslagen. Den reglering som i dag följer av 2 kap. 5 § penningtvättslagen kommer inte att vara möjlig att behålla efter genomförandet av det nya direktivet (se avsnitt 12.8 om förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom). För att den verkliga huvudmannen bakom dessa företag inte heller i fortsättningen ska behöva identifieras eller kontrolleras bör det tas in en särskild undantagsbestämmelse i penningtvättslagen.

Vidden av verksamhetsutövarens kontroller

Utredningens bedömning: Vidden av verksamhetsutövarens kon- troller av den verkliga huvudmannen bör, liksom redan är fallet i dag, vara beroende av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är riskbedömningen av den aktuella kunden som bör vara styrande för hur långtgående kontroller som bör vidtas.

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som anger att verksamhetsutövare ska anse styrelseleda- möter, verkställande direktör eller motsvarande personer som verkliga huvudmän om kunden är en juridisk person och någon verklig huvudman, även efter noggranna undersökningar, inte kan identifieras. Bestämmelsen ska också tillämpas om det finns skälig anledning att anta att rätt person inte har identifierats. Bestämmelsen ska dock inte tillämpas om kunden är organiserad på ett sådant sätt att någon verklig huvudman inte finns.

Det står klart att kontrollen av den verkliga huvudmannens identi- tet inte behöver vara lika långtgående som identitetskontrollen av kunden. Direktivet kräver, som bekant, att en verksamhetsutövare vidtar rimliga åtgärder för att styrka den verkliga huvudmannens identitet. Hur långtgående en verksamhetsutövares kontroller ifråga om den verkliga huvudmannens identitet bör vara, dvs. vilka åtgär- der som kan anses vara rimliga, beror i slutändan på riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det är riskbedömningen

233

Kundkännedom

SOU 2016:8

av den aktuella kunden som bör vara styrande för hur långtgående åtgärder som ska vidtas.

Liksom även har konstaterats i tidigare förarbeten behöver inte en komplicerad ägarstruktur i sig innebära potentiell brottslighet.20 Det är emellertid lättare för en brottsling att gömma sig bakom en komplicerad ägar- och kontrollstruktur, något som i sig ökar riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

I de mera riskfyllda fallen ökar behovet av att verksamhets- utövaren gör mera långtgående utredningar. Det kan, i dessa fall, krävas undersökningar av eventuella aktieägaravtal eller bolagsavtal. Kunden kontrolleras måhända av flera andra företag som i sin tur kontrolleras av den som är att betrakta som verklig huvudman. En annan möjlighet är att kunden indirekt kontrolleras av en eller flera personer t.ex. genom bestämmelser i en bolagsordning eller inne- hållet i ett aktieägaravtal. Ett aktieägaravtal kan innehålla villkor som medför att en person som innehar en relativt liten andel räknat i aktier eller insatt kapital kan ha getts ett avgörande inflytande över den juridiska personen.

Skulle det inte gå att komma till någon säker slutsats bör verk- samhetsutövaren, enligt det nya direktivets artikel 3.6 a) ii) – som en sista utväg – kunna anse att personer med ledande befattningar hos kunden (om kunden är en juridisk person) som verkliga huvudmän. Med personer i ledande befattning får här avses styr- elseledamöter, verkställande direktör eller motsvarande personer i ett företag eller annan juridisk person. Möjligheten att utnyttja denna utväg är, enligt ordalydelsen i det nya direktivet, visserligen avsevärt begränsad. Enligt direktivet förutsätts att det inte finns skäl att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta krav bör dock, enligt utredningen, inte tolkas för strängt. Skulle en verksamhetsutövare inte finna någon person som går att ange som verklig huvudman ligger det, åtminstone ibland, i sakens natur att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan vara påtagliga. Enligt utredningens uppfattning bör verksamhetsutövaren, oaktat detta, utnyttja denna möjlighet om det finns rimliga orsaker till att någon verklig huvudman i praktiken inte går att identifiera. Samma sak bör gälla om det finns skälig anledning att anta att rätt person inte identifierats. Detta är också något som bör framgå av

20 Prop. 2008/09:70, s. 75.

234

SOU 2016:8

Kundkännedom

penningtvättslagen, varför utredningen föreslår att en särskild bestämmelse införs. Lösningen att personer i kundens ledning ska betraktas som verkliga huvudmän bör dock inte tillämpas i de situationer där kunden är organiserad på ett sådant sätt att någon verklig huvudman inte finns. I dessa fall kan verksamhetsutövaren enbart konstatera att det inte finns någon verklig huvudman.

I de fall verksamhetsutövaren bedömer att personer i kundens ledning ska betraktas som verkliga huvudmän är det viktigt att de åtgärder som dessförinnan har vidtagits för att identifiera kundens ”egentliga verkliga huvudman” dokumenteras.

Den närmare regleringen kring hur identitetskontrollerna av verkliga huvudmän ska gå till och vad de närmare ska inbegripa bör fortsättningsvis regleras i författning av lägre valör än lag.

Betydelsen av det centrala registret över verkliga huvudmän m.m.

Utredningens bedömning: Införandet av kravet på centralt regis- ter över verkliga huvudmän kommer att underlätta verksam- hetsutövarens kundkännedomsprocess. Verksamhetsutövare får dock inte uteslutande förlita sig på uppgifterna i registret. Verksamhetsutövare måste fortsättningsvis undersöka ägar- och kontrollförhållanden och, utifrån de uppgifter kunden lämnar, göra sin egen bedömning av vem eller vilka personer som är verkliga huvudmän.

Direktivet förutsätter i artiklarna 30 och 31 att juridiska personer själva ska ha uppgifter om sina verkliga huvudmän och att upp- gifterna också ska lagras i ett centralt register. Utredningens förslag när det gäller uppgifter om och registrering av verkligt huvud- mannaskap behandlas särskilt i kapitel 22.

Verksamhetsutövare ska i princip ha obegränsad tillgång till upp- gifter ur det centrala registret. De ska även kunna använda sig av de uppgifter som den juridiska personen eller konstruktionen själv åläggs att kunna redovisa. Det centrala registret kommer därför att underlätta verksamhetsutövarens kontroller av verkliga huvudmän. Dock får verksamhetsutövaren inte uteslutande förlita sig på de uppgifter som ska finnas i registret, något som framgår av artik-

235

Kundkännedom

SOU 2016:8

larna 30.8 och 31.6. Detta får antas ha att göra med att direktivets krav på registrering m.m. av verkliga huvudmän har ett något annorlunda syfte än ändamålet med kundkännedomsåtgärderna. Kravet på registrering m.m. syftar till att skapa transparens och öppenhet i de juridiska personerna och på så sätt förebygga penning- tvätt och finansiering av terrorism. Kravet på kundkännedoms- åtgärder syftar däremot till att verksamhetsutövaren ska känna sina kunder så väl att den får klart för sig vilka risker kunden kan förknippas med – och därigenom kunna förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är vidare så att utredningen, i sitt förslag till registerlag, undantar vissa juridiska personer från regi- streringsskyldighet. Verksamhetsutövare kommer t.ex. inte att finna uppgifter om verkliga huvudmän för dödsbon och konkursbon i registret.

Verksamhetsutövare måste sammanfattningsvis fortsättningsvis undersöka ägar- och kontrollförhållanden och, utifrån de uppgifter kunden lämnar, göra sin egen bedömning av vem eller vilka per- soner som är verkliga huvudmän. De uppgifter som kommer att finnas tillgängliga hos de juridiska personerna och i det centrala registret kommer emellertid att utgöra en värdefull informationskälla.

12.6.4Krav på åtgärder för att avgöra om kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politisk utsatt ställning

Gällande rätt uppfyller kraven enligt de internationella åtagandena

Utredningens förslag: Bestämmelsen i den nuvarande lagen om att en verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politisk utsatt ställning överförs till den nya lagen.

Sedan den 1 augusti 2015 omfattar penningtvättslagen ett krav på att verksamhetsutövare, som ett led i den ”obligatoriska kund- kännedomsprocessen”, ska vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning. Lagändringen har motiverats utifrån kraven i Fatfs revi-

236

SOU 2016:8

Kundkännedom

derade rekommendationer. Ett motsvarande krav har införts i det nya direktivets artikel 20.

I förarbetena uttalas att information för kundkännedom när det gäller en person i politisk utsatt ställning i första hand ska inhämtas från kunden och att kompletterande uppgifter kan inhämtas från externa källor.21 Utgångspunkten ska således vara den information som verksamhetsutövaren får genom kundkännedomsprocessen. Om den informationen inte är tillräcklig kan även andra, risk- baserade, åtgärder behöva vidtas. Även om en verksamhetsutövare inte helt bör förlita sig på externa källor kan dessa ge användbar information, inte minst för att verifiera eller komplettera annan erhållen information. Det kan då handla om information som är tillgänglig på internet eller genom olika databaser. I propositionen framhålls dock särskilt att Fatf inte förespråkar att verksamhets- utövarna helt förlitar sig på förekommande listor med uppgifter om vilka som är personer i politisk utsatt ställning (s.k. PEP-listor). Anledningen till detta är att det inte är säkert att en lista är ut- tömmande och att listorna snabbt riskerar att bli inaktuella. Genom kontroll mot en PEP-lista går det enbart att konstatera att en per- son kan vara en person i politiskt utsatt ställning. En utebliven träff innebär emellertid inte att personen i fråga inte är en sådan per- son.22

Det har inte framkommit något behov av att förändra eller förbättra denna bestämmelse. Bestämmelsen bör därför föras in oförändrad i den nya lagen och placeras i samma sammanhang som övriga obligatoriska åtgärder.

Ett nationellt PEP-register?

Utredningens bedömning: Ett nationellt PEP-register skulle kunna underlätta verksamhetsutövarnas arbete. Det finns emeller- tid även vissa nackdelar med ett sådant system. En nationell registrering av personer i politisk utsatt ställning kan i sig upp- levas som integritetskränkande. Enligt utredningens uppfattning är det därmed inte säkert att inrättandet av ett nationellt PEP-

21Prop. 2014/15:80 s. 23 f.

22FATF Guidance Politically Exposed Persons, s. 15 f.

237

Kundkännedom

SOU 2016:8

register skulle skapa större förståelse bland kunderna. En verk- samhetsutövare skulle inte heller helt kunna förlita sig på upp- gifterna i registret. Något förslag på ett nationellt PEP-register lämnas inte inom ramen för detta uppdrag.

De internationella åtagandena ställer höga krav på verksamhets- utövarna, inte minst när det gäller att identifiera personer i politiskt utsatt ställning. Kraven är påkallade för att effektivt förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Medlemsstaterna har emellertid också en viktig uppgift – dessa förutsätts ge verksam- hetsutövarna effektiva redskap för att kunna genomföra de många kraven i direktivet.

Ett sådant redskap har, i flera olika sammanhang, föreslagits vara inrättandet av ett nationellt register över personer i politiskt utsatt ställning. Argument som förts fram för att inrätta ett dylikt regis- ter är bl.a. att det skulle skapa en tydlig och förutsägbar ordning för verksamhetsutövarna. Ett dylikt register skulle således kunna under- lätta kundkännedomsprocessen. Ytterligare argument som lyfts fram för att införa ett sådant register är att det skulle öka medvetandet hos allmänheten och skapa en större förståelse hos kunderna. Verk- samhetsutövarens frågor skulle för kunden framstå som mindre ingripande.

Utredningen saknar utrymme för att, inom ramen för detta upp- drag, undersöka inrättandet av ett nationellt PEP-register närmare. Det kan konstateras att ett dylikt register skulle kunna underlätta verksamhetsutövarnas arbete. Det finns emellertid även vissa nack- delar med ett sådant system. En nationell registrering av personer i politisk utsatt ställning kan i sig upplevas som integritetskränk- ande. Enligt utredningens uppfattning är det därmed inte säkert att inrättandet av ett nationellt PEP-register skulle skapa större för- ståelse bland kunderna. En verksamhetsutövare skulle inte heller helt kunna förlita sig på uppgifterna i registret. Kravet på tillämp- ningen av ett riskbaserat förhållningssätt kommer alltid att förut- sätta att verksamhetsutövaren gör egna utredningar och bedöm- ningar, även när det gäller att identifiera personer i politiskt utsatt ställning.

238

SOU 2016:8

Kundkännedom

12.6.5Kravet på att verksamhetsutövaren bedömer affärsförbindelses syfte och art

Utredningens förslag: En något annorlunda utformad bestäm- melse införs i den nya lagen. Av bestämmelsen ska framgå att verksamhetsutövaren ska inhämta tillräckligt med information för att bedöma hur den egna verksamhetens produkter eller tjänster ska användas av kunden. Dessutom måste verksamhets- utövaren skaffa sig kännedom om vad kundens eventuella affärs- verksamhet går ut på; hur den bedrivs och vilken omfattning kundens verksamhet har. Om kunden är en fysisk person, som inte bedriver någon verksamhet, bör verksamhetsutövaren i stället bedöma kundens ekonomiska situation. Den förändrade bestämmelsen är inte avsedd att medföra någon förändring i sak i förhållande till vad som nu gäller.

Av artikel 13.1 c) i det nya direktivet följer att verksamhets- utövaren ska bedöma affärsförbindelsens syfte och avsedda art23. I förekommande fall ska även information om affärsförbindelsens syfte och art inhämtas. Artikeln skiljer sig inte nämnvärt från motsvarande bestämmelse i tidigare direktiv. Det kan dock konsta- teras att syftet med bestämmelsen förtydligats. I tidigare direktiv angavs enbart att information om förbindelsens syfte och art skulle inhämtas. Det saknades ett uttryckligt förtydligande om att ända- målet är att kunna bedöma affärsförbindelsens syfte och art. Kravet i direktivet har sin motsvarighet i Fatfs rekommendation nr 10 fjärde stycket c).

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet i 2 kap. 3 § första stycket punkten 3. Bestämmelsen motsvarar i sig kraven i de internationella åtagandena och skulle alltså kunna föras över oför- ändrad till den nya lagen. Utredningen har emellertid fått upp- fattningen att det är svårt att förstå vad bestämmelsen egentligen innebär. Det finns därför anledning att föreslå en annan utform- ning av kravet i den nya lagen, där innebörden framgår tydligare.

Att inhämta information om och bedöma en affärsförbindelses syfte och art förutsätter att verksamhetsutövaren från kunden

23 I direktivet används begreppet affärsförbindelsens syfte och avsedda natur. Utredningen har dock valt att använda samma term som i den nuvarande penningtvättslagen.

239

Kundkännedom

SOU 2016:8

erhåller eller på annat sätt inhämtar tillräckligt med information för att bedöma hur den egna verksamhetens produkter eller tjänster ska användas av kunden. Dessutom måste verksamhetsutövaren skaffa sig kännedom om vad kundens eventuella affärsverksamhet går ut på; hur den bedrivs och vilken omfattning kundens verk- samhet har.24 Om kunden är en fysisk person, som inte bedriver någon verksamhet, bör verksamhetsutövaren i stället bedöma kundens ekonomiska situation.

Genom att låta denna innebörd framgå tydligare av lagtexten menar utredningen att bestämmelsen kan göras mera lättillgänglig.

12.6.6Kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse

Utredningens förslag: En förändrad och förenklad utformning av kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse in- förs i den nya lagen.

Något annat ska inte framgå av penningtvättslagen än det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen. Det över- gripande syftet med den fortlöpande uppföljningen är, i första hand, att säkerställa så att den kundkännedom som verksam- hetsutövaren har om kunden hålls aktuell och anpassas efter eventuellt förändrade eller nya risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism.

Fortlöpande åtgärder för att uppnå kundkännedom behandlas i artikel 13.1 d) i det nya direktivet.25 Motsvarande bestämmelse fanns även intagen i tidigare direktiv. Av artikeln framgår att verksam- hetsutövare ska utöva fortlöpande övervakning av affärsförbind- elsen, inbegripet granskning av transaktioner under hela den tid som förbindelsen pågår. De fortlöpande kontrollerna ska syfta till att säkerställa att de transaktioner som utförs inom ramen för en affärsförbindelse överensstämmer med kunskaperna om kunden och vad som i övrigt kan förväntas utifrån kundens affärs- och

24Prop. 2008/09:70 s. 187.

25Den svenska översättningen av artikeln framstår som något otydlig. Utredningens redo- görelse för bestämmelsen grundar sig på den engelska, finska och franska språkversionen av direktivet.

240

SOU 2016:8

Kundkännedom

riskprofil. Vid behov ska den fortlöpande uppföljningen även om- fatta kontroller av källan till medlen. Verksamhetsutövaren måste också se till att handlingar, uppgifter och annan information som har att göra med kundkännedomen hålls uppdaterade. Krav på fort- löpande uppföljning behandlas i Fatfs rekommendation nr 10.

I dag finns bestämmelser om den fortlöpande uppföljningen av en affärsförbindelse i 2 kap. 10 § penningtvättslagen. Redan den nuvarande bestämmelsen uppfyller kravet i det nya direktivet. Ut- redningen har dock uppfattat att den nuvarande bestämmelsen är svår att ta till sig och att den vållar vissa tillämpningsproblem. Därför föreslår utredningen en förändrad och förenklad utform- ning av denna bestämmelse. Enligt utredningens bedömning be- höver något annat inte framgå av penningtvättslagen än det över- gripande syftet med den fortlöpande uppföljningen.

Det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen är, i första hand, att säkerställa att den kundkännedom som verksam- hetsutövaren har om kunden hålls aktuell och anpassas efter even- tuellt förändrade eller nya risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Mer specifikt innebär detta att verksamhetsutövaren ska följa kundens förehavanden, genom olika transaktioner, och på detta sätt fortlöpande säkerställa att kundkännedomen motsvarar bedömda risker. Om kunden avviker, t.ex. genom att börja använda nya tjänster, förutsätts verksamhetsutövaren reagera och uppdatera kundkännedomen. Hur långtgående de fortlöpande kundkontrollerna behöver vara är också beroende av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Avviker kundens förehavanden från vad som är normalt kan tämligen långtgående kundkontroller behövas. Det kan då bli fråga om att närmare undersöka varifrån kundens ekonomiska medel kommer. Detta kan, i sin tur, leda till att miss- tanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism uppkommer och rapporteringsskyldighet aktualiseras. I dessa fall kan således kraven på fortlöpande kundkännedom komma att sammanfalla med gransknings- och rapporteringsskyldigheten.

241

Kundkännedom

SOU 2016:8

12.6.7Övriga överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska hänvisa till åtgärder för kundkännedom i stället för grundläggande åtgär- der. Bestämmelserna som reglerar åtgärder för kundkännedom sprids ut i fler paragrafer än vad som är fallet i den nuvarande lagen.

De obligatoriska regler för att uppnå kundkännedom som behand- lats ovan benämns i den nuvarande penningtvättslagen ”grundlägg- ande åtgärder”. Som även framkommit tidigare anser utredningen att termen ”grundläggande åtgärder för kundkännedom”, som sak- nar förebild i Fatfs rekommendationer och i penningtvättsdirek- tivet, är något missvisande. För att skapa en tydligare systematik som närmare anknyter till direktivets bör det därför inte längre hänvisas till grundläggande åtgärder för kundkännedom. De obliga- toriska åtgärder för kundkännedom som alltid ska vidtas bör i stället regleras under en mera allmänt hållen rubrik, nämligen ”Åtgärder för att uppnå kundkännedom”.

Även i denna del anser utredningen att det, lagtekniskt, finns skäl att sprida ut de bestämmelser som reglerar dessa kundkänne- domsåtgärder i fler paragrafer än vad som är fallet i dag. Det fram- står som en tydligare ordning för verksamhetsutövare och bidrar till att ge lagen en mera lättöverskådlig struktur.

Bestämmelserna som reglerar dessa obligatoriska åtgärder bör, enligt utredningens mening, placeras efter den bestämmelse som reglerar konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås.

12.7Omfattningen av åtgärderna för att uppnå kundkännedom

12.7.1Det riskbaserade förhållningssättet som grundprincip

Omfattningen av åtgärderna för att uppnå kundkännedom be- handlas relativt ingående både i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Den grundläggande principen är förstås att åtgärdernas omfattning ska bestämmas efter riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.

242

SOU 2016:8

Kundkännedom

När det gäller de obligatoriska åtgärder som har behandlats ovan och – såsom huvudregel – alltid ska vidtas uttalas i artikel 13.2 i direktivet att medlemsstaterna ska kräva att verksamhetsutövare vidtar var och en av åtgärderna. Verksamhetsutövaren får dock själv reglera omfattningen av åtgärderna utifrån en riskkänslighetsanalys.

Hur ska då en verksamhetsutövare gå tillväga vid denna typ av riskkänslighetsanalys? Fatfs rekommendationer och EU:s penning- tvättsdirektiv bygger på att det är de särskilda risker som kan för- knippas med den specifika kunden som ska vara avgörande. Detta innebär att verksamhetsutövarens åtgärder för att uppnå kund- kännedom måste baseras på den risk för penningtvätt och finansie- ring av terrorism som kunden utgör utifrån verksamhetsutövarens riskbedömning av sin verksamhet. Det måste finnas en klar och tydlig koppling mellan kundkännedomsåtgärderna och den risk som kunden utgör enligt riskbedömningen. Vid bedömningen av kundens risk är det nödvändigt att verksamhetsutövaren beaktar omständigheterna i det enskilda fallet. När det gäller omständig- heterna i det enskilda fallet följer, av artikel 13.3 i det nya direk- tivet, att verksamhetsutövaren, vid bedömningen av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, åtminstone ska beakta de variabler som anges i bilaga I till direktivet. Av bilagan följer att verksamhetsutövare, när de fastställer i vilken omfattning de ska vidta åtgärder för kundkännedom, åtminstone ska beakta syftet med ett konto eller en förbindelse, hur stora tillgångar som en kund deponerar, transaktionernas storlek och affärsförbindelsens regel- bundenhet eller varaktighet.

12.7.2De tre risknivåerna

När en verksamhetsutövare har bedömt riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan kunden ”riskklassificeras”. Detta kan beskrivas som att kunden ges en riskprofil. Omfattningen av åtgärderna för kundkännedom ska bestämmas utifrån denna risk- profil.

Det finns av naturliga skäl inga distinkta gränser för olika grader av risker. Utgångspunkten är att verksamhetsutövaren ska vidta ändamålsenliga åtgärder i proportion till riskprofilen och de konse- kvenser som ett förverkligande av risken kan medföra.

243

Kundkännedom

SOU 2016:8

Även om det inte är möjligt att distinkt avgränsa olika nivåer av risker har Fatf liksom EU i sina rekommendationer och penning- tvättsdirektiv valt att knyta arten och omfattningen av åtgärder till en indelning i tre risknivåer.

Är riskerna varken högre eller lägre än normalt kan det räcka med att verksamhetsutövaren vidtar de obligatoriska kundkänne- domsåtgärder som beskrivits i föregående avsnitt.

Är riskerna högre än normalt bör kundkännedomsåtgärderna vara mera långtgående, verksamhetsutövaren måste i dessa fall vidta skärpta åtgärder (se avsnitt 12.9). Om riskerna är lägre än vad som kan anses normalt kan mindre långtgående kundkontroller tillåtas under vissa förutsättningar. I dessa fall kan således, med avsteg från huvudregeln om att vissa åtgärder alltid ska vidtas, tillåtas mindre omfattande förfaranden, dvs. förenklade åtgärder (se avsnitt 12.8).

Även omfattningen av den fortlöpande uppföljningen ska bestäm- mas utifrån riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

12.7.3Behov av tydligare reglering

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen bör inne- hålla bestämmelser som tydligt beskriver det riskbaserade för- hållningssättet som utgångspunkt för omfattningen av kund- kännedomsåtgärderna.

För att en verksamhetsutövare ska leva upp till kraven på kund- kännedom måste alltså omfattningen av åtgärderna dels baseras på verksamhetsutövarens riskbedömning av sin egen verksamhet, dels på omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan är då om detta kommer till uttryck i tillräcklig grad redan i gällande rätt eller om det bör framgå på ett tydligare sätt i den nya lagen.

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på risk- baserad kundkännedom i 2 kap. 1 § första stycket. Den nuvarande utformningen av 2 kap. 1 § penningtvättslagen torde i och för sig, tillsammans med myndighetsföreskrifterna m.m., återspegla kraven i Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv. Utred- ningen har dock uppfattat att det förekommer tillämpningsproblem när det gäller vilken betydelse verksamhetsutövare ger det risk- baserade förhållningssättet i sina kundkännedomsprocesser. Det

244

SOU 2016:8

Kundkännedom

har t.ex. framkommit att det ibland helt saknas en koppling mellan de åtgärder för kundkännedom som en verksamhetsutövare vidtar och den bakomliggande riskbedömningen.

Det torde således finnas ett behov av att närmare reglera det riskbaserade förhållningssättets betydelse för kundkännedoms- processen. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som förmedlar huvuddragen i den process som redogjorts för ovan förs in i den nya penningtvättslagen. Denna bestämmelse, som behand- las närmare i författningskommentaren, placeras lämpligen i ett särskilt avsnitt. Utredningen föreslår att den placeras efter de regler som tar sikte på de obligatoriska kundkännedomsåtgärderna. Be- stämmelsen bör vidare kunna kompletteras i författning av lägre valör än lag.

12.8Förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom

12.8.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänna utgångspunkter

Förenklade åtgärder för kundkännedom behandlas i Fatfs rekom- mendation nr 1. Av rekommendationen följer att en medlemsstat får tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom i vissa fall där riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism bedöms vara låga. Motsvarande möjligheter ges i det fjärde penningtvättsdirektivets artiklar 15–17.

Som tidigare framkommit stramar det nya direktivet upp möj- ligheterna för en medlemsstat att tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom. Det tredje penning- tvättsdirektivet medgav direkta undantag från vissa åtgärder för kundkännedom för vissa typer av kunder, transaktioner och pro- dukter. I det nya direktivet medges ett dylikt undantag enbart i fråga om elektroniska pengar (detta undantag behandlas av utred- ningen i avsnitt 12.11.3). I övrigt får medlemsstaterna tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade förfaranden på områden där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan be- dömas vara låga. De artiklar i direktivet som behandlar förenklade

245

Kundkännedom

SOU 2016:8

åtgärder för kundkännedom, artiklarna 15–17, anlägger emellertid en tydligare riskbaserad ansats än tidigare direktiv.

Att tillämpa ett förenklat förfarande innebär ett avsteg från huvudregeln om att vissa obligatoriska åtgärder alltid måste vidtas. Hur långtgående de förenklade åtgärderna behöver vara ger det nya direktivet dock ännu ingen vägledning om. Senast den 26 juni 2017 ska emellertid de europeiska tillsynsmyndigheterna ha utfärdat riktlinjer om de riskfaktorer som ska beaktas och åtgärder som ska vid- tas i situationer där förenklade åtgärder för kundkännedom är lämp- liga. Riktlinjerna ska rikta sig till behöriga myndigheter, kredit- institut och finansiella institut.

Frågan om på vilka områden det kan vara lämpligt att medlems- staterna tillåter förenklade åtgärder för kundkännedom behandlas i artikel 16. Vid bedömningen av riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism för olika typer av kunder, geografiska områden och särskilda produkter, tjänster, transaktioner eller distributions- kanaler – och därmed om förenklade åtgärder för kundkännedom är lämpliga – åläggs medlemsstaterna och verksamhetsutövaren att åtminstone beakta vissa faktorer. De faktorer som åtminstone bör beaktas framgår av en särskild bilaga till direktivet, bilaga II. I denna finns en icke uttömmande katalog över situationer där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism potentiellt kan vara att bedöma som låga.

Kundtyper som potentiellt kan förknippas med låg risk

När det gäller typer av kunder anger bilagan offentliga bolag note- rade på en fondbörs med tvingande krav på uppgiftslämning och adekvat öppen redovisning av verkligt huvudmannaskap som exem- pel. Som ytterligare exempel på kundtyper som potentiellt kan förknippas med lägre risk anges offentliga förvaltningar eller före- tag samt kunder som är etablerade i geografiska områden där riskerna är lägre.

246

SOU 2016:8

Kundkännedom

Produkter, tjänster, transaktioner och distributionskanaler som potentiellt kan förknippas med låg risk

I fråga om produkter, tjänster, transaktioner eller distributions- kanaler som skulle kunna förknippas med låg risk anges livförsäk- ringar med låg premie som ett exempel. Ett annat exempel som räknas upp är pensionsförsäkringar – om förtida återköp inte är möjligt och försäkringen inte får användas som säkerhet. Vidare omfattar uppräkningen pensionsordningar, pensionskassor eller lik- nande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter. Även finansiella produkter som innebär väl definierade och begränsade tjänster för vissa typer av kunder, för förbättrad ekonomisk integration, omfattas av förteckningen. Slutligen anges produkter där riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska be- gränsningar eller insyn i ägandet (exempelvis vissa typer av elek- troniska pengar).

Potentiella geografiska lågriskområden

Vad slutligen avser geografiska områden som skulle kunna förknippas med lägre risker omfattar förteckningen över exempel i bilagan till en början medlemsstater. Vidare innefattar förteckningen tredje- länder med effektiva system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Exemplifieringen inbegriper även tredje- länder som enligt trovärdiga källor har låg brottslighet, t.ex. länder där risken för korruption är låg. Slutligen inkluderas tredjeländer som – på grundval av trovärdiga källor – har krav för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som överensstämmelser med Fatfs rekommendationer och som effektivt genomför kraven.

12.8.2Gällande rätt

Penningtvättslagen innehåller i dagsläget bestämmelser som anger de situationer där en verksamhetsutövare inte behöver tillämpa samt- liga krav på kundkännedom. Dessa situationer regleras i 2 kap. 5 §. De kundtyper, produkter, tjänster m.m. som räknas upp är undan-

247

Kundkännedom

SOU 2016:8

tagna från kraven på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt från kravet på att inhämta information om affärsförbindelsens syfte och art – så även från kravet på fort- löpande uppföljning av affärsförbindelsen.

Enligt den aktuella bestämmelsen behöver angivna åtgärder för att uppnå kundkännedom inte vidtas om kunden är en svensk myndighet (punkten 1). Bland de kundtyper som är undantagna finns även vissa verksamhetsutövare (kreditinstitut och finansiella institut) som har hemvist inom EES eller i en stat utanför EES som har motsvarande regler för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism (punkten 2). Vidare gäller undantagen för kunder som är företag som har överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad och som omfattas av viss infor- mationsskyldighet (punkterna 3 och 4).

När det gäller produkter och tjänster m.m. som erbjuds till kun- der träffar undantagssituationerna livförsäkringar med låg premie (punkten 5). Vidare medges undantag beträffande vissa pensions- försäkringar enligt inkomstskattelagen som inte får återköpas (punk- ten 6). Även pensionsavtal och pensionsrätter för anställda eller i den försäkrades förvärvsverksamhet är undantagna – om inbetal- ning sker i form av avdrag på lön och överlåtelse av rättigheter inte är tillåten (punkten 7). Undantag från kraven på kundkännedom gäller även i fråga om elektroniska pengar i de fall begränsade summor kan lagras eller lösas in: Det penningvärde som kan lagras får inte uppgå till mer än motsvarande högst 250 euro. Ett ladd- ningsbart elektroniskt medium får inte omsätta ett högre penning- värde per år än 2 500 euro, det får inte heller gå att lösa in mer än motsvarande högst 1 000 euro per år (punkten 8).

Slutligen omfattas verkliga huvudmän bakom gemensamma kon- ton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister (s.k. klientmedelskonton) av undantagsbestämmelsen. Detta dock en- bart under förutsättning att uppgifter om de verkliga huvudmännens identitet kan göras tillgängliga på begäran. I det fall de verkliga huvudmännen bakom kontona har hemvist utanför EES krävs dess- utom att advokaten eller den oberoende juristen omfattas av krav som motsvarar dem som föreskrivs i det tredje penningtvättsdirek- tivet.

Bestämmelsen i 2 kap. 5 § innebär dock inte att de kunder, pro- dukter, tjänster m.m. som räknas upp i bestämmelsen helt undantas

248

SOU 2016:8

Kundkännedom

från kraven på kundkännedom. Av förarbetsuttalandena framgår att kundidentiteten i alla händelser behöver kontrolleras, inte minst för att kunna fastställa om det rör sig om en situation där för- enklade åtgärder kan vidtas eller inte.26 Finns det misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller om riskerna av andra orsaker är höga kan den ifrågavarande bestämmelsen i pen- ningtvättslagen inte tillämpas.

12.8.3Utredningen

Behov av ändrad lagstiftning

Utredningens bedömning: Anpassningarna till direktivets krav medför att det inte längre är möjligt att behålla den nuvarande penningtvättsregleringen i fråga om förenklade kundkännedoms- åtgärder. Dock bör förenklade förfaranden vara möjliga att tillämpa även fortsättningsvis, i den utsträckning som direktivet medger.

Tillkomsten av det fjärde penningtvättsdirektivet gör det nödvän- digt att ändra penningtvättslagens bestämmelser som tar sikte på förenklad kundkännedom. Det kan här konstateras att det nya direktivets bestämmelser som rör förenklade kundkännedoms- åtgärder inte är tvingande. Så var inte heller fallet i tidigare direktiv. Således skulle en medlemsstat, åtminstone i teorin, ha möjlighet att helt kunna avstå från att tillåta förenklade förfaranden. Enligt ut- redningens bedömning skulle dock ett sådant synsätt ligga långt ifrån tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt. Ett väl- fungerande och effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger på att verksamhetsutövare ges rätt verktyg för att kunna hantera riskerna adekvat. Detta innebär, enligt utred- ningens mening, att det måste finnas möjlighet att tillämpa mindre omfattande kundkännedomsåtgärder i de fall riskerna kan konsta- teras vara låga. Utredningens utgångspunkt är därför att det fort- sättningsvis bör vara möjligt för verksamhetsutövare att tillämpa förenklade förfaranden i vissa fall.

26 Prop. 2008/09:70, s. 90 ff.

249

Kundkännedom

SOU 2016:8

Förutsättningarna för att en verksamhetsutövare ska kunna tillämpa förenklade åtgärder måste författningsregleras. De inter- nationella åtagandena tillåter inte att en verksamhetsutövare på egen hand fastställer lågrisksituationer med därpå följande lättnader i hanteringen. Således bör dels förutsättningarna för att tillämpa förenklade åtgärder regleras, dels bör de områden där sådana mindre omfattande åtgärder kan tillåtas definieras.

Utformningen av det nya direktivet medför emellertid att det inte längre är möjligt att, på sätt penningtvättslagen i dag tillåter, undanta hela kategorier av kunder, produkter m.m., från flera av kraven på kundkontroll. Det nya direktivet förutsätter att såväl medlemsstaterna som verksamhetsutövarna anlägger en tydligare riskbaserad ansats. Medlemsstaterna har möjlighet att tillåta att förenklade åtgärder vidtas på de områden där riskerna typiskt sett kan tänkas vara lägre. Verksamhetsutövarna har sedan att, när de gör sina närmare analyser av verksamheten och de enskilda kunderna, produkterna m.m. att förvissa sig om att riskerna i det enskilda fallet verkligen är låga, innan några förenklade åtgärder kan vidtas.

Även när det gäller frågan om hur långtgående förenklade åtgär- der för kundkännedom behöver vara anlägger det nya direktivet ett annat perspektiv än tidigare – vilket också bör få genomslag i penningtvättslagen. Som framkommit tillåts uttryckligen undantag från kraven på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvud- mannen samt från kravet som gäller affärsförbindelsens syfte och art beträffande elektroniska pengar i vissa fall. I övriga fall framgår det inte av direktivet att medlemsstaterna har rätt att helt bevilja undantag från något av kraven på kundkontroll, något som penning- tvättslagen nu tillåter. Vilka riskbedömningar som ska göras och vilka åtgärder som ska vidtas i de fall förenklade åtgärder är lämp- liga ska däremot, som framgått i genomgången ovan, i stället bli föremål för riktlinjer som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska utarbeta. Riktlinjer är i och för sig att betrakta som icke-bindande EU-rättsakter. Dock förutsätts att både behöriga myndigheter samt kreditinstitut och finansiella institut följer de riktlinjer som utfär- das av de europeiska tillsynsmyndigheterna. Av de förordningar som reglerar de europeiska tillsynsmyndigheterna följer att behöriga myndigheter, kreditinstitut och finansiella institut ”med alla till-

250

SOU 2016:8

Kundkännedom

gängliga medel” ska söka följa de riktlinjer och rekommendationer som utfärdas.27

Vad bör regleras i penningtvättslagen?

Utredningens bedömning: Penningtvättslagen bör reglera de allmänna förutsättningarna för när och på vilka områden det åtminstone är möjligt att tillämpa förenklade åtgärder. Bestäm- melserna i penningtvättslagen bör kunna kompletteras i författ- ning av lägre valör.

Ett alternativ är att låta penningtvättslagen enbart reglera själva möjligheten att tillämpa förenklade kundkännedomsåtgärder. Detta skulle innebära att man i författning av lägre valör skulle behöva reglera de områden där förenklade åtgärder kan tillåtas – samt de övriga förutsättningar som ska gälla. Fördelen med en sådan reg- lering är framför allt att den förefaller dynamisk. Det är lättare att i förordning eller föreskrifter anpassa reglerna efter förändrade eller nya risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är också lättare att föra in flera kundtyper, produkter m.m. som typiskt sett kan förknippas med låg risk.

Det kan således synas som en bra ordning att låta enbart den mest övergripande principen behandlas i penningtvättslagen och att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utforma stora delar av regleringen. Mot en sådan lösning kan emellertid invändas att den skulle vara mindre förutsägbar för verk- samhetsutövarna. Det skulle inte heller finnas några tydliga ut- gångspunkter i penningtvättslagen, vilket sannolikt skulle bidra till en mindre enhetlig reglering. En sådan ordning skulle också vara

27 Det europeiska systemet för tillsyn regleras i de s.k. ESA-förordningarna: Europaparla- mentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrätt- ande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av be- slut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG, nr 1094/2010 om inrättande av en europeisk tillsyns myndighet (Europeiska försäkrings och tjänste- pensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kom- missionens beslut 2009/79/EG samt nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsyns- myndighet (Europeiska värdepappers och marknadsmyndigheten) och om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/77/EG.

251

Kundkännedom

SOU 2016:8

väldigt olik dagens lösning, något som i sig kan vålla tillämpnings- problem för verksamhetsutövare.

För att skapa ett enhetligt och förutsägbart system framstår det därför som mera ändamålsenligt att i varje fall låta penningtvätts- lagen reglera förutsättningarna för när och på vilka områden det åtminstone är möjligt att tillämpa förenklade åtgärder. Situationer där de tydligt kan förutses att låg risk föreligger, i synnerhet när situationen berör flera tillsynsmyndigheters områden, bör regleras i penningtvättslagen. Bestämmelserna i penningtvättslagen kan sedan kompletteras i författning av lägre valör. I syfte att skapa en klar och tydlig reglering skulle det också vara lämpligt att i penning- tvättslagen ange vad de förenklade kundkontrollerna åtminstone bör inbegripa, dvs. vilka åtgärder som bedöms som nödvändiga. Problemet är att eventuella förslag till regleringar i penningtvätts- lagen skulle riskera att kollidera med de riktlinjer som de euro- peiska tillsynsmyndigheterna ska redovisa först i juni 2017. Att lämna förslag till förändringar i penningtvättslagen i de delar som ska om- fattas av riktlinjerna framstår därför, i nuläget, varken som ända- målsenligt eller lämpligt. Dessa delar bör således regleras närmare i författning av lägre valör. Utredningens överväganden och förslag redovisas närmare i det följande.

Möjligheten att tillämpa förenklade åtgärder

Utredningens förslag: Förenklade åtgärder för kundkännedom ska fortsättningsvis kunna tillämpas i fråga om de kunder, pro- dukter och transaktioner som i dag anses förenade med låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En förutsättning är dock att verksamhetsutövaren kan bedöma att omständig- heterna i det enskilda fallet är sådana att riskerna för penning- tvätt och finansiering av terrorism är låga.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare områden där förenklade åtgärder för kundkännedom kan tillämpas.

Att förenklade åtgärder kan vara mindre omfattande än i ”normalfallet” ska framgå av penningtvättslagen.

252

SOU 2016:8

Kundkännedom

Utredningens bedömning: Det är inte möjligt att i nuläget uttala sig exakt hur omfattande ett förenklat förfarande behöver vara. Regleringen kring de förenklade åtgärdernas omfattning är beroende av vad som anges i de riktlinjer som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska utfärda. Det får därför ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att – i enlighet med framtida riktlinjer – närmare reglera omfattningen av de förenklade åtgärderna.

På vilka områden bör förenklade åtgärder tillåtas?

När det gäller frågan på vilka områden penningtvättslagen bör tillåta att förenklade åtgärder tillämpas har utredningen självfallet att utgå från de något förändrade förutsättningarna som det nya direktivet erbjuder. Utredningen har dock uppfattat att det finns ett starkt önskemål om att den framtida regleringen ska ligga så nära den nuvarande ordningen som möjligt. En sådan utgångspunkt före- faller, även enligt utredningens bedömning, som lämplig. Utred- ningen har inte erfarit att den nuvarande regleringen, i detta av- seende, är förenad med några nackdelar. Därför har utredningen, som ett första steg, jämfört de kundtyper, produkter m.m. där penningtvättslagen i dagsläget medger förenklingar med kraven enligt det nya direktivet. Denna jämförelse har mynnat ut i följande ställningstaganden när det gäller på vilka områden penningtvätts- lagen bör medge förenklade förfaranden.

Kundtyper som typiskt sett kan förknippas med låg risk

Samtliga de kundtyper som i dagsläget omfattas av uppräkningen i 2 kap. 5 § penningtvättslagen, dvs. svenska myndigheter samt vissa verksamhetsutövare och företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglad marknad, kan sägas inrymmas i förteckningen i bilaga II till direktivet. Enligt vad som följer av bilagan skulle alltså kundtyperna typiskt sett, ”potentiellt”, kunna vara att förknippa med låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta talar för att förenklade förfaranden fortsättningsvis skulle kunna medges i fråga om dessa kundtyper. Något särskilt förhållande som skulle motivera en annan ordning har inte heller framkommit. Det

253

Kundkännedom

SOU 2016:8

finns alltså inget som tyder på att riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism, för svenskt vidkommande, skulle ha blivit högre när det gäller kundtyperna som omfattas av 2 kap. 5 § i den nuvarande penningtvättslagen.

Ifråga om svenska myndigheter måste riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism t.ex. alltjämt sägas vara låga. Svenska myndigheters verksamhet är, oavsett om det rör sig om myndig- heter på lokal, regional eller nationell nivå, reglerad och omfattas av långtgående krav på öppenhet och insyn.

Även de verksamhetsutövare som i dagsläget omfattas av 2 kap. 5 § punkten 2 penningtvättslagen förutsätts vara reglerade på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism generellt kan betraktas som låga. Också företag vars värdepapper är reglerade på en öppen marknad på det sätt som framgår av 2 kap. 5 § punkterna 3 och 4 förutsätts vara reglerade på ett sådant sätt att relativt stor insyn garanteras. Här bör också påminnas om att utredningen i avsnitt 12.6.3 föreslår att dessa kundtyper ska vara undantagna kravet på identifiering och kontroll av verklig huvud- man.

Sammanfattningsvis anser utredningen att förenklade förfaran- den – under vissa förutsättningar – även fortsättningsvis ska vara möjliga att tillämpa i fråga om de kundtyper som i dagsläget om- fattas av 2 kap. 5 §.

Produkter, transaktioner m.m. som erbjuds till kunder och som kan förknippas med låg risk

Även de produkter och transaktioner m.m. som i dag omfattas av 2 kap. 5 § penningtvättslagen torde även fortsättningsvis kunna komma i fråga för förenklade kundkännedomsåtgärder. De livförsäk- ringar med låg premie samt de pensionsförsäkringar, pensionsavtal och pensionsrätter som bestämmelsen omfattar måste, till en början, sägas inrymmas i – eller åtminstone kunna jämställas med – uppräk- ningen i bilaga II till direktivet.

Utmärkande för de produkter m.m. som enligt dagens penning- tvättsreglering anses utgöra låg risk är att de anknutna transak- tionerna sker via konto i ett kreditinstitut, de är baserade på skrivna avtal, de är inte anonyma och de kan jämföras med ett månatligt sparande. Vidare kan de inte realiseras med en tredje part som

254

SOU 2016:8

Kundkännedom

förmånstagare (dödsfall, uppnådd ålder etc.) och förmånerna kan bara realiseras på längre sikt. De kan inte heller användas som säkerhet för lån, inte heller tillåts återköpsklausuler eller liknande.28 Enligt utredningens uppfattning ger dessa omständigheter sam- mantaget vid handen att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, typiskt sett, får anses vara låga.

Utredningen anser sammantaget att förenklade kundkänne- domsåtgärder fortsättningsvis ska kunna tillämpas i fråga om de livförsäkringar, pensionsförsäkringar och andra pensionssystem som i dag omfattas av 2 kap. 5 § penningtvättslagen. När det gäller undantaget för elektroniska pengar behandlas detta särskilt i av- snitt 12.11.3. Möjligheten att tillämpa förenklade förfaranden i fråga om gemensamma konton som förvaltas av advokater m.fl. behand- las i avsnitt 12.11.4.

Bör det vara möjligt att tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom i några andra fall än de nu angivna?

Utredningens förslag bygger så här långt på att förenklade åtgärder för kundkännedom fortsättningsvis bör vara möjliga att tillämpa på de områden som i dag omfattas av uppräkningen i 2 kap. 5 § penning- tvättslagen. Med utgångspunkt i bilaga II till det nya direktivet finns det onekligen också utrymme att tillåta att förenklade för- faranden tillämpas i andra fall än dessa. Utredningens utgångspunkt är också att det ska vara möjligt att tillämpa förenklade förfaranden även i andra fall än de som i dagsläget regleras i penningtvättslagen.

Ett alternativ är att låta penningtvättslagen reglera fler områden där förenklade åtgärder för kundkännedom kan tillåtas än vad som är fallet i dag. Detta skulle dock kräva ingående och relativt ut- tömmande analyser av branschspecifika kunder och produkter m.m. Uppräkningen i penningtvättslagen skulle aldrig heller kunna göras uttömmande.

Det framstår därför som mer ändamålsenligt att bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter rörande ytterligare kundtyper och produkter m.m. som kan komma i fråga för förenklade kundkännedoms-

28 Jfr även prop. 2008/09:70, s. 96.

255

Kundkännedom

SOU 2016:8

åtgärder. Ett sådant system medför att branschspecifika förhållan- den och behov kan beaktas på ett annat sätt. Enligt utredningens bedömning bör den nya penningtvättslagen alltså inte utvidgas till att omfatta fler områden än vad som är fallet i dag. Ytterligare om- råden där förenklade förfaranden kan tillåtas bör emellertid kunna regleras i förordning eller föreskrifter.

Under vilka förutsättningar bör en verksamhetsutövare kunna tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom?

Nästa fråga är under vilka förutsättningar en verksamhetsutövare bör tillåtas att tillämpa förenklade förfaranden. Som framkommit kräver direktivet att verksamhetsutövare, innan de tillämpar för- enklade åtgärder, förvissar sig om att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism verkligen är låga. Det räcker således inte med att verksamhetsutövaren identifierar en kundtyp, produkt eller dylikt som typiskt sett – enligt penningtvättslagen eller annan för- fattning av lägre valör – kan förknippas med låg risk. Även om- ständigheterna i det enskilda fallet måste vara sådana att riskerna kan bedömas som låga. Det nya direktivet lägger således ett tydligt uttalat ansvar på verksamhetsutövaren – något som också bör få genomslag i den nya penningtvättslagen. En bestämmelse av denna innebörd bör således föras in i denna.

Om verksamhetsutövaren inte kan konstatera att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är låga kan förenklade åtgärder för kundkännedom följaktligen inte tillämpas. Förenklade förfaranden kan naturligtvis inte heller tillämpas om det framkom- mer konkreta misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Vilka särskilda riskfaktorer som verksamhetsutövare måste beakta i sin bedömning av huruvida riskerna kan anses låga bör lämpligen reglereras i författning av lägre valör än lag. Detta är också en av de frågor som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska behandla i sina riktlinjer.

256

SOU 2016:8

Kundkännedom

Vilka åtgärder måste vidtas när förenklade förfaranden kan tillämpas?

Att förenklade åtgärder kan vara mindre omfattande än i ”normal- fallet” bör framgå av penningtvättslagen.

Det är dock inte möjligt att i nuläget uttala sig exakt hur om- fattande ett förenklat förfarande behöver vara. Detta har, som redogjorts för ovan, att göra med att de europeiska tillsynsmyndig- heternas uppdrag omfattar just denna fråga. Regleringen kring de förenklade åtgärdernas omfattning är således beroende av vad som anges i riktlinjerna. Utifrån artikel 12 i det nya direktivet står det emellertid klart att verksamhetsutövare, även i dessa fall, kommer att behöva övervaka transaktionerna och affärsförbindelserna så noga att de kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktions- mönster. En bestämmelse av denna innebörd bör således också finnas i penningtvättslagen. Det får däremot ankomma på rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att – i enlig- het med framtida riktlinjer – närmare reglera omfattningen av de förenklade åtgärderna.

12.9Skärpta åtgärder för kundkännedom

12.9.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Av Fatfs rekommendation 1 och den anslutande tolkningsnoten följer att en verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom när risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms vara hög. Verksamhetsutövaren förutsätts ha rutiner och genomföra analyser som gör det möjligt att identifiera situationer som kan innebära hög risk. Sådana bedömningar ska också genomföras på nationell nivå. När nationen identifierar typiska situationer som innebär eller kan innebära hög risk ska nationen antingen föreskriva att verksamhetsutövaren ska vidta skärpta åt- gärder eller på annat sätt säkerställa att de förhållanden som kan medföra hög risk beaktas inom ramen för verksamhetsutövarens bedömning.

Fatfs rekommendationer pekar ut vissa situationer och förhåll- anden där verksamhetsutövaren antingen ska genomföra ytterligare

257

Kundkännedom

SOU 2016:8

åtgärder för att uppnå kundkännedom eller särskilt överväga om sådana ska vidtas.

I tolkningsnoten till rekommendation 10 räknas vissa omstän- digheter upp som typiskt sett inrymmer hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Uppräkningen är indelad i tre grupper hänförliga till kundriskfaktorer, geografiska faktorer och förhållan- den som rör produkter, tjänster och distributionskanaler.

Enligt rekommendation 12 ska särskilda åtgärder genomföras om motparten är en person i politiskt utsatt ställning eller familje- medlem eller nära medarbetare till en sådan person. Gränsöver- skridande korrespondentförbindelser ska enligt rekommendation 13 medföra bl.a. att särskilda åtgärder vidtas för att kunna bedöma om den tillsyn som utövas över motpartsinstitutet är tillräcklig. Nya produkter, nya affärsmetoder och ny teknik ska enligt rekom- mendation 15 särskilt beaktas såväl vid genomförande av den natio- nella riskanalysen som då verksamhetsutövaren bedömer riskerna i den egna verksamheten. Skärpta åtgärder ska, enligt rekommen- dation 19, vidtas vid förbindelser med s.k. högriskländer.

Artiklarna 18–24 i det fjärde penningtvättsdirektivet utgår från Fatfs rekommendationer.

Grundregeln enligt artikel 18 är att verksamhetsutövaren ska vidta skärpta åtgärder för kundkännedom när risken för penning- tvätt eller finansiering av terrorism bedöms vara hög. Den bedöm- ningen ska grundas på verksamhetsutövarens egen riskanalys men också på bl.a. analyser som görs av Europeiska kommissionen och nationellt.

Artikelns första stycke avser tre olika situationer, vilket framgår tydligare i den engelska språkversionen av direktivet, då skärpta åtgärder ska vidtas. Skärpta åtgärder ska vidtas dels i fall som avses i artiklarna 19–24, dels då verksamhetsutövaren ”har att göra med” personer i högrisktredjeländer och dels, som nämndes i föregående stycke, då risken annars bedöms vara hög.

Artikel 40.1 c) i det tredje penningtvättsdirektivet, som gav möjlighet för kommissionen att fastställa tekniska kriterier för att bedöma huruvida en situation innebär en hög risk, motsvaras i det fjärde direktivet av artikel 6. Kommissionen ska utarbeta en rapport som bl.a. ska beskriva de delar av den inre marknaden som är utsatta för störst risk och de metoder som brottslingar oftast använder för att tvätta vinster från olaglig verksamhet. Rapporten,

258

SOU 2016:8

Kundkännedom

som åtminstone ska uppdateras vartannat år, ska göras tillgänglig för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna och ligga till grund för nationella överväganden.

De europeiska tillsynsmyndigheterna ska också senast den 26 juni 2017 ha utfärdat riktlinjer rörande de riskfaktorer som ska beaktas och de åtgärder som ska vidtas i situationer där skärpta åtgärder är lämpliga.

Verksamhetsutövarna ska enligt artikel 13.1 d) fortlöpande över- vaka sina affärsförbindelser. Bland annat härigenom kan verksam- hetsutövaren komma att identifiera situationer som ska föranleda granskning av transaktioner enligt artikel 18.2 och skärpt övervak- ning av affärsförbindelsen.

Verksamhetsutövaren ska, som nämnts, i varje skede i kund- kännedomsprocessen tillämpa det riskbaserade förhållningssättet. Det innebär att värderingen av risker ska baseras på en samman- vägning av relevanta faktorer och föranleda utformning av konkreta åtgärder som är proportionella i förhållande till riskernas art och omfattning. Artikel 18.3 hänvisar till en exemplifierande uppräk- ning i bilaga III av situationer som bör beaktas vid bedömning av om hög risk kan antas föreligga. Uppräkningen motsvarar, med något undantag, i sak den uppräkning som framgår av tolknings- noten29 till Fatfs rekommendation 10.

Uppräkningen i tolkningsnoten omfattar bl.a. ”non-face-to-face business relationship or transaktions”.30 I det tredje direktivet, arti- kel 13.2 framgick att särskilda och lämpliga åtgärder skulle vidtas för att kompensera den högre risken när kunden inte var när- varande för identifiering. Någon motsvarande artikel finns inte i det fjärde direktivet. Uppräkningen i bilaga III omfattar dock ”indirekta affärsförbindelser eller transaktioner utan vissa skydds- åtgärder såsom elektroniska underskrifter”.

Uppräkningen i bilaga III omfattar också ”nya produkter och nya affärsmetoder, inklusive nya leveranssystem och användning av ny teknik eller teknik under utveckling för både nya och befintliga produkter”. Detta motsvarar första delen av Fatfs rekommendation 15.

29Tolkningsnot till rekommendation 10 med nummer 15.

30Tolkningsnot 15(c).

259

Kundkännedom

SOU 2016:8

Artiklarna 18–23 i det fjärde direktivet tar sikte på särskilda situationer eller förhållanden som medför skyldigheter för verk- samhetsutövarna att vidta skärpta åtgärder.

Skärpta åtgärder ska sålunda enligt artikel 18.1 vidtas när mot- parten är etablerad i något land som av kommissionen har identi- fierats som ett högrisktredjeland. När motparten är en filial eller ett dotterföretag till ett företag som är etablerat inom unionen men filialen eller dotterbolaget är beläget i ett högrisktredjeland får artikeln karaktär av en presumtionsregel. Under förutsättning av att filialen eller dotterbolaget helt och hållet följer koncernens rikt- linjer och rutiner i enlighet med artikel 45 ges verksamhetsutövarna möjlighet att med tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet underlåta att tillämpa skärpta åtgärder. Vilka åtgärder denna situa- tion bör utlösa ska verksamhetsutövaren bedöma med tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet. Undantaget motiveras, enligt utredningens tolkning, av det nära förhållande som råder mellan verksamhetsutövaren och dess filial eller majoritetsägda dotterföre- tag.

Artikel 19 avser gränsöverskridande korrespondentförbindelser med ett motpartsinstitut i ett tredjeland. Artikeln motsvarar i sak artikel 13.3 i det tredje penningtvättsdirektivet med den skillnaden att regeln ska tillämpas av såväl kreditinstitut som finansiella insti- tut.

Artiklarna 20–22 i det nya direktivet avser situationer som känne- tecknas av att transaktioner genomförs eller affärsförbindelser etableras med personer i politiskt utsatt ställning eller med familje- medlemmar eller kända nära medarbetare till sådana personer. Då ska verksamhetsutövaren alltid vidta åtgärder utöver sådana som normalt alltid ska genomföras.

Definitionen av person i politiskt utsatt ställning framgår av artikel 3.9 och omfattar den som ”innehar eller har innehaft viktiga offentliga poster”. Detta följs sedan av en exemplifierande uppräk- ning av olika typer av offentliga poster.

Begreppet person i politiskt utsatt ställning omfattar enligt det fjärde direktivet, till skillnad från det föregående, såväl inhemska personer i politisk utsatt ställning som sådana som är bosatta i ett annat medlemsland eller i ett tredjeland.

Fatf definierar personer i politisk utsatt ställning på motsvaran- de sätt, dvs. genom att ange en allmän innebörd följd av exempli-

260

SOU 2016:8

Kundkännedom

fierande uppräkningar av funktioner för utländska och inhemska personer i politisk utsatt ställning samt sådana personer inom ramen för internationella organisationer.

Av artikel 20 a) i det nya direktivet följer att verksamhets- utövaren ska vara aktiv för att utröna om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning. Det innebär bl.a. att det ska finnas riskhanteringssystem som är ända- målsenliga i förhållande till möjligheterna att avgöra kundens status i detta hänseende.

Av artikeln framgår vidare att vissa särskilt angivna åtgärder ska vidtas. Dessa innebär att verksamhetsutövaren ska inhämta led- ningens godkännande, vidta åtgärder för att fastställa varifrån för- mögenheten och medlen härstammar som förknippas med affärs- förbindelsen eller transaktionen samt bedriva löpande skärpt över- vakning av affärsförbindelsen.

Artikel 21 innehåller särskilda regler som ska tillämpas då före- målet för kundkontakten är en livförsäkring eller annan investe- ringsrelaterad försäkring. Verksamhetsutövaren ska alltid vidta åt- gärder för att kunna avgöra om förmånstagaren är en person i poli- tisk utsatt ställning (se även avsnitt 12.11.1). Detta ska genomföras senast då utbetalning sker eller försäkringen överlåts. Övriga åtgär- der som anges i artikeln ska genomföras när det bedöms att hög risk föreligger. Åtgärderna består i att ledningen ska informeras innan försäkringsbeloppet utbetalas och hela affärsförbindelsen med försäkringstagaren ska göras till föremål för skärpt kontroll.

I båda artiklarna anges att ledningen i olika avseenden ska enga- geras. Att företagsledningens godkännande ska inhämtas behöver inte alltid innebära att styrelsens godkännande inhämtas. Ett sådant godkännande bör kunna ges av någon med tillräckliga kunskaper om institutets riskexponering mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som har en tillräckligt ledande ställning för att fatta beslut som påverkar dess riskexponering.31

Av artikel 23 framgår att det som gäller vid förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning också ska tillämpas på familje- medlemmar och kända nära medarbetare till sådana personer.

När en person upphör att vara en person i politisk utsatt ställ- ning ska enligt artikel 22 verksamhetsutövaren åtminstone under

31 Se direktivets ingress, beaktandesats (34).

261

Kundkännedom

SOU 2016:8

12 månader, vara skyldig att beakta om personen fortfarande utgör en risk och tillämpa motsvarande lämpliga riskkänslighetsåtgärder tills personen inte längre anses utgöra någon specifik risk med avseende på ställningen som person i politisk utsatt ställning.

Artikel 24, som avslutar direktivets avsnitt 3, skärpta åtgärder för kundkännedom, innehåller ett förbud mot korrespondentför- bindelser med brevlådebanker. Kreditinstitut och finansiella insti- tut ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att de ingår eller fortsätter att upprätthålla korrespondentförbindelser med institut som är känt för att tillåta att dess konto används av brevlådebanker. Genomförandet av artikeln har behandlats i avsnitt 11.6.1.

12.9.2Gällande rätt

Särskilda bestämmelser rörande skärpta åtgärder för att uppnå kund- kännedom finns i 2 kap. 6–8 §§ penningtvättslagen. Under 2015 har ändringar och tillägg genomförts i detta avsnitt som ett led i en anpassning till Fatfs reviderade rekommendationer varvid också viss hänsyn tagits till det då pågående arbetet inom EU med det fjärde penningtvättsdirektivet.32

Utöver det tillägg som har gjorts i 2 kap. 6 § andra stycket punkten 2 avseende betydelsen av ny teknik m.m. är ändringarna och tilläggen hänförliga till de förhållningssätt som ska tillämpas i förhållande till personer i politiskt utsatt ställning.

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket innehåller den grund- läggande bestämmelsen att skärpta åtgärder för att uppnå kund- kännedom ska vidtas när risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är hög. Av bestämmelsen framgår att skärpta åtgärder ska vara mer omfattande än de åtgärder som omfattas av de grund- läggande åtgärderna. I bestämmelsen erinras om att bestämmelsen i 5 § om undantag från bestämmelserna om grundläggande kund- kännedom inte ska tillämpas när risken bedöms vara hög.

Av 2 kap. 3 § tredje stycket framgår att en verksamhetsutövare inom ramen för de grundläggande åtgärderna för kundkontroll ska vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning.

32 SFS 2015:274 och prop. 2014/15:80.

262

SOU 2016:8

Kundkännedom

I 2 kap. 6 § andra stycket anges två förhållanden som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om hög risk föreligger. Det gäller dels produkter eller transaktioner som kan underlätta anonymitet, dels användning av bl.a. ny teknik.

Det tredje stycket innehåller en presumtion för att vidta skärpta åtgärder i samband med affärsförbindelser eller transaktioner på distans och vid korrespondentförbindelser mellan ett svenskt kredit- institut och institut utanför EES. När det gäller sådana korre- spondentförbindelser ska det svenska institutet, om omständig- heterna i det enskilda fallet inte visar att hög risk inte föreligger, vidta de åtgärder som specificeras i 8 §.

Bestämmelserna i 2 kap. 6 a §, 7 §, 7 a § och 7 b § avser för- bindelser med personer i politiskt utsatt ställning. Definitionen av personer i politisk utsatt ställning finns i 1 kap. 5 § punkten 7. Med person i politisk utsatt ställning avses en fysisk person som har eller har haft antingen en viktig offentlig funktion i en stat eller en funktion i ledningen i en internationell organisation. Vad som avses med en viktig offentlig funktion specificeras i 1 kap. 5 a §. Uppräk- ningen i bestämmelsen är inte endast exemplifierande utan är avsedd att vara uttömmande33 även om det finns utrymme för tolk- ning av vad som ryms inom viss funktion, t.ex. ”högre tjänstemän”. Tjänstemän på mellannivå eller lägre tjänstemän omfattas inte34. Någon motsvarande specificering av innebörden av ”en funktion i ledningen i en internationell organisation” ges inte i lagen. Reger- ingen har dock i prop. 2014/15:80 s. 23, med hänvisning till ord- listan till de standarder som tagits fram av Fatf, närmare angivit vad som avses med internationell organisation.

Bestämmelsen i 2 kap. 6 a § innebär att verksamhetsutövaren ska vidta skärpta åtgärder när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i politisk utsatt ställning. Av 7 a § framgår att detta också gäller då kunden är en familje- medlem eller känd medarbetare till en person i politisk utsatt ställ- ning.

Vad som avses med familjemedlemmar och kända medarbetare anges i 2 kap. 7 a §.

33Jämför prop. 2014/15:80 s. 22 och prop. 2008/09:70 s. 104 ff.

34Se artikel 3.9 i det fjärde penningtvättsdirektivet och prop. 2014/15:80 s. 22.

263

Kundkännedom

SOU 2016:8

Bestämmelserna som särskilt avser personer i politisk utsatt ställning ska, enligt 2 kap. 7 b § tillämpas under minst 18 månader35 sedan personen upphört att inneha den aktuella funktionen. Fort- satt tillämpning ska sedan ske efter en värdering av om risker kvar- står.

De skärpta åtgärder som obligatoriskt ska ske i förhållande till personer i politisk utsatt ställning anges i 2 kap. 7 §.

12.9.3Utredningen

En grundläggande bestämmelse

Utredningens förslag: Innebörden av skärpta åtgärder anges i en inledande bestämmelse.

Av lagen ska direkt framgå vissa förhållanden som ska beak- tas vid bedömning av om hög risk föreligger. Andra riskfakto- rer, bl.a. geografiska förhållanden och kundkontakter på distans, bör behandlas i författning av lägre valör.

Utredningen föreslår att avsnittet om skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom inleds med en bestämmelse, som motsvarar nu gällande 2 kap. 6 § första stycket andra meningen i penning- tvättslagen, men där uppmaningen att åtgärderna ska vara mer om- fattande uttrycks något annorlunda.

Innebörden av att skärpta åtgärder ska vara mer omfattande än de som normalt alltid ska förekomma är att åtgärderna kan vara av annan art men också att de typer av åtgärder som omfattas av det normala förfarandet görs mer omfattande. Det kan innebära att ytterligare åtgärder vidtas för att säkerställa kundens identitet, t.ex. genom att äktheten i ett presenterat dokument närmare undersöks. Detta kan uttryckas så att de åtgärder som i någon omfattning alltid ska vidtas nu ska genomföras med särskild noggrannhet.

Härutöver kan den höga risken göra det nödvändigt att också vidta åtgärder av annan art, som tar sikte på att motverka effekterna av förekommande särskilda förhållanden som bidrar till att risken bedöms vara hög.

35 Se prop. 2014/15:80 s. 30 ff.

264

SOU 2016:8

Kundkännedom

Artikel 18.3 i det fjärde penningtvättsdirektivet hänvisar till bi- laga III som innehåller en uppräkning av förhållanden som åtminstone ska beaktas vid bedömningen av om hög risk föreligger. Uppräk- ningen sker under tre rubriker som representerar olika grupper av riskfaktorer. De faktorer som redovisas under rubrikerna är i stor utsträckning sådana som bättre lämpar sig för att redovisas och utvecklas i föreskrifter än direkt i lagen.

I några fall anser dock utredningen att det direkt av lagen bör framgå att viss faktor ska beaktas.

I artikel 18.2 uttalas att verksamhetsutövarna i möjligaste mån ska granska bakgrunden till och syftet med alla komplexa och ovanligt stora transaktioner och alla ovanliga transaktionsmönster som inte förefaller ha något ekonomiskt eller lagligt syfte. Att transaktioner eller transaktionsmönster identifieras som komplexa, ovanligt stora eller förefaller sakna ekonomiskt eller lagligt syfte kan vara ett resultat av den fortlöpande uppföljning som verksam- hetsutövaren ska genomföra, men iakttagelsen kan också göras i andra sammanhang. Skulle en transaktion t.ex. förefalla sakna lag- ligt syfte ligger det nära till hands att bedöma situationen så att en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism före- ligger, något som ska utlösa särskilda åtgärder. Innan någon miss- tanke anses föreligga finns det dock all anledning att vid över- vägande om hög risk föreligger i en viss situation eller inom ramen för en kundrelation närmare uppmärksamma de förhållanden som anges i artikeln. Utredningen föreslår därför att dessa införlivas i den uppräkning i grundbestämmelsen av faktorer som särskilt bör uppmärksammas.

Utnyttjande av kontanter eller andra sätt att anonymisera över- föring av egendom utgör en av de väsentligaste metoderna för såväl penningtvätt som finansiering av terrorism. Utredningen anser där- för att det alltjämt av lagen bör framgå att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt produkter eller transaktioner som skulle kunna under- lätta anonymitet.

Även den uppmärksamhet, som måste ägnas de risker som nya produkter och affärsmetoder samt användning av ny teknik inne- bär, bör alltjämt framgå direkt av penningtvättslagen.

I nu gällande 2 kap. 6 § tredje stycket punkten 1 presumeras att affärsförbindelser som etableras eller enstaka transaktioner som utförs med någon på distans innebär hög risk. Detta motsvarar

265

Kundkännedom

SOU 2016:8

kravet i artikel 13.2 i det tredje penningtvättsdirektivet, som dock är utformad så att alla sådana situationer per definition ska anses innebära hög risk.36

Någon motsvarande regel finns inte i det fjärde direktivet. I stället innehåller uppräkningen i bilaga III faktorn ”indirekta affärsför- bindelser eller transaktioner utan vissa skyddsåtgärder såsom elek- troniska underskrifter”. I den engelska språkversionen av direktivet motsvaras ”indirekta affärsförbindelser” av ”non-face-to-face busi- ness relationship”.

Situationer då kunden inte är fysiskt närvarande kan medföra särskilda risker. Det rör sig dock om en rad olika situationer. Det är därför bättre att detta uppmärksammas och utvecklas i olika föreskrifter. Utredningen anser därför att detta inte längre särskilt ska anges direkt i penningtvättslagen.

Förteckningen i bilaga III upptar ”bankverksamhet inriktad på privatpersoner”. I den engelska språkversionen anges ”private banking”. Detta kan avse en mängd olika tjänster riktade mot fysiska personer men också mot juridiska personer. Kännetecknande för private banking är att tjänsterna tillhandahålls med syfte att förvalta eller på annat sätt hantera egendom som är knuten till viss person. För att sådana tjänster ska tillhandahållas måste normalt egen- domens värde överstiga ett visst högre belopp. Med hänsyn härtill och då det kan vara fråga om många olika typer av tjänster finns det anledning att särskilt uppmärksamma detta ur risksynpunkt. Även detta hanteras bäst i föreskrifter. Utredningen anser inte att fak- torn särskilt behöver anges i lagen.

När det gäller geografiska förhållanden bör också dessa i de avseenden som de förekommer i uppräkningen i bilaga III behand- las i föreskrifter. Vissa geografiska förhållanden motiverar dock, liksom i visst fall för närvarande, särskilda bestämmelser i penning- tvättslagen.

36 Jfr prop. 2008/09:70 s. 101.

266

SOU 2016:8

Kundkännedom

Förbindelser med av kommissionen identifierade högrisktredjeländer

Utredningens förslag: En bestämmelse införs i penningtvätts- lagen av innebörd att hög risk, med visst möjlighet till undantag, ska anses föreligga vid förbindelser med av kommissionen iden- tifierade högrisktredjeländer.

Artikel 18.1 första stycket i det fjärde penningtvättsdirektivet är med utgångspunkt från den engelska språkversionen utformad så att skärpta åtgärder ska vidtas dels i de fall som anges i artik- larna 19–24, dels vid förbindelser med tredjeländer som av kom- missionen identifierats som högrisktredjeländer och dels i övriga fall av större risker.

Huvudregeln är att förbindelser med av kommissionen identi- fierade högrisktredjeländer ska innebära hög risk och därmed ut- lösa skärpta åtgärder. Utredningen föreslår att detta ska framgå av en särskild bestämmelse.

I andra stycket till den aktuella artikeln regleras viss möjlighet till undantag från huvudregeln. Där framgår att skärpta åtgärder inte per automatik behöver vidtas vid förbindelser mellan en verk- samhetsutövare etablerad inom unionen och filialer eller majori- tetsägda dotterföretag till denna med hemvist i högrisktredjeländer. Detta dock enbart under förutsättning att filialerna eller de majo- ritetsägda dotterföretagen helt och hållet följer koncernens rikt- linjer och rutiner när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen föreslår att också de möjlig- heter till undantag som artikeln medför genomförs i penningtvätts- lagen.

267

Kundkännedom

SOU 2016:8

Korrespondentförbindelser

Utredningens förslag: En bestämmelse av innebörd att hög risk alltid ska anses föreligga vid korrespondentförbindelser med institut utanför EES införs.

Artikel 19 i det fjärde direktivet motsvarar i sak artikel 13.3 i det tredje direktivet med det undantaget att skyldigheterna enligt arti- kel 19 inte bara avser kreditinstitut utan också finansiella institut.

Den nu gällande 2 kap. 6 § tredje stycket punkten 2 är utformad som en presumtionsregel av innebörd att om omständigheterna i det enskilda fallet inte visar motsatsen ska hög risk anses föreligga vid förbindelse mellan ett svenskt kreditinstitut och ett kredit- institut med hemvist utanför EES.

Bestämmelsen tar sikte på korrespondentförbindelser – som även brukar benämnas ”korrespondentbankförbindelser”. I prop. 2008/09:70 konstaterades att begreppet korrespondentbankför- bindelse inte var definierat i penningtvättsdirektivet eller i Fatfs rekommendationer.

Begreppet ”correspondent banking” finns numera definierat i ordlistan till Fatfs rekommendationer. Det fjärde direktivet defini- erar också korrespondentförbindelse som

a)tillhandahållande av banktjänster från en bank som korrespon- dent till en annan bank som motpart, inbegripet tillhandahåll- ande av ett löpande konto eller annat passivkonto och härtill knutna tjänster, t.ex. likviditetsförvaltning, internationella över- föringar av medel, checkavräkning, payable-through-konton och valutatjänster

b)förbindelserna mellan kreditinstitut och finansiella institut där lik- nande tjänster tillhandahålls av ett korrespondentinstitut till ett motpartsinstitut, och inbegripet förbindelser som etablerats för värdepapperstransaktioner eller överföring av medel.

Utredningen anser därför att bestämmelsen i den nya penning- tvättslagen bör begränsas till att avse korrespondentförbindelser. Detta begrepp får anses vara väl etablerat. Utredningen anser därför inte att begreppet behöver definieras i den nya lagen.

268

SOU 2016:8

Kundkännedom

Artikel 19 ger inte utrymme för någon presumtionsregel. Bestäm- melsen i den nya penningtvättslagen bör därför utformas så att det klart framgår att hög risk alltid ska anses föreligga i dessa situa- tioner.37

I en särskild bestämmelse ska framgå de åtgärder som alltid ska genomföras i någon omfattning. Den bör utformas i överens- stämmelse med nuvarande bestämmelse i 2 kap. 8 §.

Skyldigheten att vidta skärpta åtgärder enligt artikel 19 åvilar kreditinstitut och finansiella institut. Begreppen definieras i direk- tivets artikel 3.1 och 3.2 och bör väsentligen omfatta de verksam- hetsutövare som anges i utredningens förslag till 1 kap. 2 § 1–11.38

Förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning

Utredningens förslag: Vad gäller definitionen av person i poli- tisk utsatt ställning utsträcks denna till att även omfatta leda- möter av politiska partiers styrelse. Uppräkningen av funktioner som kvalificerar en person som person i politisk utsatt ställning görs exemplifierande. Kretsen av personer i politisk utsatt ställ- ning och kända medarbetare till en sådan ska kunna preciseras i författning av lägre valör.

Huvuddragen i de nuvarande bestämmelserna om skärpta krav på kundkännedom, som bl.a. innebär att hög risk ska anses före- ligga då kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning, överförs till den nya lagen. Den bestäm- melse som reglerar förutsättningarna för hur länge skärpta åt- gärder ska vidtas efter att en person upphört att inneha en funktion som person i politiskt utsatt ställning utformas dock så att det är anknytningen till personens funktion och inte per- sonen själv som relateras till risken.

Vidare införs bestämmelser som reglerar krav på skärpta åtgärder i de fall förmånstagare till livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar är personer i politiskt utsatt ställning. Skärpta åtgärder ska dock i dessa fall tillämpas enbart

37Prop. 2008/09:70 s. 106.

38Prop. 2008/09:70 s. 106.

269

Kundkännedom

SOU 2016:8

om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms som hög.

Enligt artikel 20 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska skärpta åt- gärder av åtminstone de slag som anges i artikeln vidtas vid transak- tioner eller affärsförbindelser med personer i politiskt utsatt ställ- ning.

Vad som avses med en person i politiskt utsatt ställning defi- nieras i artikel 3.9 och motsvaras av definitionen i 1 kap. 5 § punk- ten 7 och 5 a § i nu gällande penningtvättslag, förutom på tre punk- ter.

Uppräkningen i artikeln är inte uttömmande medan preciseringen i 1 kap. 5 a § penningtvättslagen är utformad så att den endast ger visst utrymme för tolkning av vad som t.ex. avses med ”högre tjänstemän vid revisionsmyndigheter”. Utredningen föreslår därför att den bestämmelsen i den nya penningtvättslagen utformas så att det av den uppräkning av olika funktionstyper, som fortfarande bör finnas för att precisera den grundläggande definitionen av offentlig funktion, framgår att den är avsedd att exemplifiera vilka slag av funktioner som omfattas.

Uppräkningen i artikelns definition omfattar ”ledamöter av poli- tiska partiers styrelse”. Detta saknar direkt motsvarighet i de nu- varande svenska bestämmelserna. Utredningen anser att det är nöd- vändigt för genomförande av direktivet att ledamöter av politiska partiers styrelser tillförs uppräkningen i den nya penningtvätts- lagen.

Den sista punkten i direktivets uppräkning av funktioner avser direktörer, biträdande direktörer, styrelseledamöter och innehavare av liknande poster i en internationell organisation. Någon motsvar- ande uppräkning av funktioner finns inte i anslutning till den grund- läggande andra delen av den svenska definitionen som avser per- soner som har eller har haft en funktion i ledningen i en inter- nationell organisation. Utredningen anser inte att någon precisering behövs i lag när det gäller funktioner i internationella organisa- tioner.39

39 Angående innebörden av internationell organisation, se prop. 2014/15:80 s. 23.

270

SOU 2016:8

Kundkännedom

De skärpta åtgärder som åtminstone ska genomföras framgår av artikel 20 b) och överensstämmer i sak med 2 kap. 7 § i nu gällande penningtvättslag. Huvuddragen i den bestämmelsen bör således föras över till den nya penningtvättslagen. Utredningen föreslår dock att bestämmelsen kompletteras med de särskilda krav på åt- gärder som enligt artikel 21 ska tillämpas när affärsförbindelsen eller transaktionen rör en livförsäkring eller någon annan investe- ringsrelaterad försäkring. Verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder för att kunna avgöra om förmånstagaren eller förmånstagarens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning (se mer om detta i avsnitt 12.11.1). Detta ska senast klarläggas då försäk- ringen helt eller delvis utbetalas eller överlåts. Verksamhets- utövaren ska också här tillämpa ett riskbaserat förhållningssätt och bedöma om hög risk föreligger eller inte. Föreligger hög risk ska dels kontrollen av hela affärsförbindelsen med försäkringstagaren skärpas, dels ska ledningen informeras innan försäkringsbeloppet utbetalas.

I såväl artikel 20 som 21 anges att ledningen i olika avseenden ska engageras. I den nu gällande penningtvättslagen används i stället uttrycket behörig beslutsfattare. Begreppet företagsledning defi- nieras i direktivet så att det avser en tjänsteman eller anställd som har tillräckliga kunskaper om institutets riskexponering mot penning- tvätt och finansiering av terrorism och som har tillräckliga befogen- heter att fatta beslut som påverkar dess riskexponering, och be- höver inte i alla fall vara styrelseledamot. Det innebär att exem- pelvis ett godkännande ska inhämtas från någon som befinner sig på en hierarkisk nivå ovanför den som begär godkännandet. Natur- ligtvis måste den som godkänner ha tillräcklig kompetens och tillräckliga befogenheter för att tillgodose ändamålet med att ett särskilt godkännande ska inhämtas. Detta bör finnas klargjort i verk- samhetsutövarens interna rutiner.40

Det som gäller i förhållande till en person i politisk utsatt ställ- ning ska enligt artikel 23 också tillämpas i förhållande till familje- medlemmar och kända medarbetare till en person i politisk utsatt ställning.

Detta överensstämmer med 2 kap. 7 a § i nuvarande penning- tvättslag. I bestämmelsen anges närmare vad som avses med familje-

40 Se också prop. 2008/09:70 s. 192.

271

Kundkännedom

SOU 2016:8

medlemmar. Detta överensstämmer med definitionen i direktivets artikel 3.10. Huvuddragen i nu gällande 2 kap. 7 a § kan således föras över till den nya lagen.

Begreppet känd medarbetare definieras i 2 kap. 7 a § tredje stycket i den nuvarande penningtvättslagen. Definitionen överensstämmer med definitionen i artikel 3.11, dock är den svenska definitionen något utvidgad. Den svenska bestämmelsen omfattar inte bara affärs- förbindelser utan också förbindelser av annan art. Detta synsätt tillämpas också i Fatfs vägledning gällande personer i politiskt utsatt ställning.41

Det krävs, enligt den svenska bestämmelsen inte att verksam- hetsutövaren faktiskt känner till eller att det är ”allmänt känt” att en förbindelse föreligger utan det är tillräckligt att det finns anled- ning att förmoda att det föreligger kopplingar som motiverar att personen ska betraktas som en känd medarbetare.42

Utredningen anser att det är de risker som typiskt sätt är för- enade med karaktären av det samband som föreligger mellan en viss person och en person i politiskt utsatt ställning som ska bestämma om den förstnämnda personen ska betraktas som känd medarbetare eller inte.

Så ska anses vara fallet när de två personerna gemensamt är verkliga huvudmän till en juridisk enhet eller juridisk konstruktion. För att andra förbindelser ska anses kvalificera en person som känd medarbetare måste det, som utredningen ser det, gå att med någon grad av rimlighet beskriva på vilket sätt en förbindelse av aktuellt slag, i kombination med den funktion den andra personen har eller har haft, kan medföra risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

En person som samarbetar med en person i politiskt utsatt ställning för att genomföra affärer, vare sig de är verksamma i ett företag eller representerar olika företag, representerar en risk som i någon grad kan jämställas med den risk som är förknippad med personen i den politiskt utsatta ställningen. Medlemskap i samma politiska parti eller ideella förening ger inte omedelbart upphov till att alla medlemmar ska anses utgöra kända medarbetare till den

41FATF Guidance: Politically exposed persons (recommendations 12 and 22), June 2013.

42Angående innebörden av familjemedlemmar och kända medarbetare, se prop. 2008/09:70 s. 105 och prop. 2014/15:80 s. 27 ff.

272

SOU 2016:8

Kundkännedom

medlem som är i politiskt utsatt ställning. För att en risk relaterad till denna förbindelse ska föreligga borde, som utredningen ser det, finnas någon ytterligare omständighet som leder till ett rimligt antagande att förbindelsen kan medföra en risk.

Det är angeläget att risker som kan förutses motverkas sam- tidigt som det inte får leda till att kretsen av kända medarbetare blir så omfattande eller så obestämd att den i praktiken inte låter sig hanteras av verksamhetsutövarna. Möjligheterna att effektivt tillämpa regelverket är i hög grad beroende av att kännedom sprids om erfarenheterna från tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning och deras familjemedlem- mar och kända medarbetare. Utredningen föreslår därför att rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få med- dela föreskrifter om vad som avses med person i politiskt utsatt ställning och känd medarbetare till sådan person.

Den nu gällande bestämmelsen i 2 kap. 7 b § penningtvättslagen innebär att åtgärder som föranleds av att en person är person i politisk utsatt ställning alltid ska tillämpas under 18 månader från den tidpunkt då personen inte längre innehar funktionen. Frågan om bestämmelserna ska fortsätta att tillämpas därefter ska bedömas utifrån om det kvarstår någon risk relaterad till det tidigare inne- havet av funktionen.

Detta motsvaras av artikel 22 i det fjärde penningtvättsdirektivet som dock anger tiden till 12 månader. Utredningen finner inte några skäl för att föreslå några ändringar vare sig av utrymmet för risk- bedömningar eller tiden.

Däremot kan det ifrågasättas om riskens anknytning till perso- nen också i fortsättningen ska uttryckas så att bestämmelserna ska tillämpas ”till dess personen inte längre anses medföra en risk”.

Av direktivets ingress, beaktandesats (33), framgår att kraven som rör personer i politiskt utsatt ställning är av förebyggande och inte straffrättslig art och bör inte tolkas som en stigmatisering av personer i politiskt utsatt ställning genom ett påstående om att de skulle vara inblandade i brottsliga handlingar.

Utredningen föreslår därför att motsvarande bestämmelse i den nya penningtvättslagen ska utformas så att det är anknytningen till personens funktion och inte personen själv som relateras till risken.

Skärpta åtgärder för kundkännedom ska vidtas i fråga om familje- medlemmar och kända medarbetare till en person i politiskt utsatt

273

Kundkännedom

SOU 2016:8

ställning så länge som sådana åtgärder ska vidtas beträffande den personen.

12.10 Åtgärder utförda av utomstående

12.10.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet

I artiklarna 25–29 i direktivet finns bestämmelser rörande tredje parter. Med stöd av reglerna, som har sin motsvarighet i Fatfs rekommendation nr 17, får verksamhetsutövare förlita sig på åtgär- der för att uppnå kundkännedom som utförts av en annan part. Syftet med dessa bestämmelser är att undvika upprepade kund- identifieringsförfaranden som leder till att affärsverksamheten drabbas av förseningar och ineffektivitet.43

Bestämmelserna som reglerar tredje parts utförande av vissa kundkännedomsåtgärder går tillbaka till det tredje penningtvätts- direktivet. Artiklarna som reglerar utförande av tredje part är enbart i vissa mindre avseenden utformade på annat sätt än i tidigare direktiv.

Förenklat så ger det nya direktivet, precis som sin föregångare, möjlighet för verksamhetsutövare att förlita sig på tredje parts kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet samt skaffa information om och bedöma affärsförbindelsens syfte och art. Verksamhetsutövaren är således alltjämt skyldig att fortlöpande följa upp affärsförbindelser samt i övrigt anpassa kontrollåtgärder till den aktuella risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det slutliga ansvaret för att de åtgärder som tredje parter vidtar åligger också verksamhetsutövaren.

Som tredje part får en verksamhetsutövare enligt det nya direk- tivet anlita en annan verksamhetsutövare som omfattas av direk- tivet (dvs. även en verksamhetsutövare som har hemvist i en annan medlemsstat). Vidare får verksamhetsutövare förlita sig på åtgärder utförda av en annan verksamhetsutövares medlemsorganisationer eller branschorganisationer. Slutligen får en verksamhetsutövare förlita sig på åtgärder utförda av något annat institut eller annan

43 Se direktivets ingress, beaktandesats (35).

274

SOU 2016:8

Kundkännedom

person i en medlemsstat eller ett tredje land, som tillämpar sådana krav på kundkännedom och bevarande av handlingar som överens- stämmer med kraven i det nya direktivet och som står under tillsyn över att dessa krav följs. Det nya direktivet förbjuder dock verk- samhetsutövare att förlita sig på åtgärder som har utförs av tredje parter etablerade i de högrisktredjeländer som ska identifieras av Europeiska kommissionen.

Med anlitande av tredje part avses inte när verksamhetsutövaren anlitar någon annan för att utföra det som verksamhetsutövaren annars skulle göra själv. Man talar här om uppdragsavtal eller out- sourcing. Avtalet mellan verksamhetsutövaren och den som enga- geras innebär att denna, vid tillämpning av penningtvättsregel- verket, ska anses utgöra en del av verksamhetsutövarens verk- samhet (se artikel 29).

En viktig förutsättning för att bestämmelserna om utförande av tredje part ska kunna tillämpas är att en verksamhetsutövare från den anlitade tredje parten erhåller nödvändiga uppgifter om kund- kontrollen (artikel 27.1). Tredje parter måste också omedelbart på begäran överlämna relevanta kopior av identifierings- och kon- trolluppgifter och andra relevanta handlingar om kundens eller den verkliga huvudmannens identitet till verksamhetsutövaren (arti- kel 27.2).

12.10.2 Utredningen

Allmänna utgångspunkter

Penningtvättslagen tillåter redan i dag att vissa kundkännedoms- åtgärder utförs av ”utomstående”. I penningtvättslagen används alltså begreppet utomstående i stället för tredje part. De utom- stående som en verksamhetsutövare får förlita sig på räknas upp i 2 kap. 4 §. Av bestämmelsen följer att en verksamhetsutövare bl.a. får förlita sig på kundkännedomsåtgärder som utförts av vissa bank- eller finansieringsrörelser, försäkringsförmedlare, godkända eller auktoriserade revisorer samt advokater. Penningtvättslagen kräver att verksamhetsutövaren utan dröjsmål får del av de uppgif- ter om kunden som den utomstående har inhämtat och, på begäran, kan få del av den dokumentation som ligger till grund för upp- gifterna.

275

Kundkännedom

SOU 2016:8

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att verksamhets- utövare även fortsättningsvis tillåts förlita sig på åtgärder utförda av utomstående. Regler av denna karaktär bör alltså återfinnas även i den nya lagen. Det kan konstateras att de nuvarande reglerna penningtvättslagen i flera avseenden uppfyller kraven i det nya direktivet. Vissa överväganden behöver dock göras.

Kretsen utomstående bör utvidgas till att omfatta vissa tillhandahållare av speltjänster

Utredningens förslag: Huvuddragen i de nuvarande bestäm- melserna som gäller åtgärder utförda av utomstående förs in i den nya lagen. Bestämmelsen kompletteras med en möjlighet för verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som vidtagits av vissa utomstående tillhandahållare av speltjänster.

Det är utredningens uppfattning att regler som möjliggör att verksamhetsutövaren får förlita sig på en utomstående bör utnytt- jas i de fall det finns ett praktiskt användbart tillämpningsområde. Utredningen menar att därför att det fortsättningsvis ska vara möjligt att använda sig av de utomstående som tillåts inom ramen för gällande lagstiftning. En särskild fråga är om det finns skäl att utvidga den krets utomstående som en verksamhetsutövare i dagsläget tillåts att anlita. Som redogjorts för under avsnitt 10.2.5 förefaller det ändamålsenligt att inbegripa vissa tillhandahållare av speltjänster i den krets utomstående som en verksamhetsutövare kan anlita. Detta för att svenska spelaktörer även i fortsättningen ska ha möjlighet att använda sig av utländska samarbetspartners. Utredningen föreslår således att en sådan rättighet införs i den nya lagen.

276

SOU 2016:8

Kundkännedom

Förbud mot att anlita utomstående i högrisktredjeländer införs

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen införs ett förbud mot att anlita utomstående etablerade i de högrisk- tredjeländer som kommer att identifieras av Europeiska kom- missionen.

För att uppfylla direktivets krav är det, enligt utredningens upp- fattning, vidare påkallat att ta in en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen som förbjuder en verksamhetsutövare att anlita en utomstående som är etablerad i ett sådant högrisktredjeland som senare kommer att identifieras av Europeiska kommissionen. Vad som skulle kunna övervägas, något som direktivet också tillåter, är ett undantag från det förbudet när det gäller filialer och majori- tetsägda dotterföretag som helt och hållet följer koncernens rikt- linjer och rutiner. Ett sådant undantag kan visserligen motiveras av tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt. Utredningen har dock inte identifierat något påtagligt behov av en sådan undantags- möjlighet och avstår därför för att lämna ett sådant förslag.

Av penningtvättslagen bör framgå att verksamhetsutövaren bär ansvaret

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse som uttryckligen anger att verksamhetsutövare svarar för att de åtgärder som utomstående vidtagit är tillräck- liga.

Utredningen anser att det är ändamålsenligt att i den nya lagen förtydliga att verksamhetsutövaren bär ansvaret för att de kund- kännedomsåtgärder som en utomstående vidtagit är tillräckliga. I den mån utomstående har brustit i de åtgärder som krävs för att uppnå kundkännedom måste en verksamhetsutövare läka otillräck- ligheterna. Det är verksamhetsutövaren som i slutändan ansvarar inför tillsynsmyndigheterna och andra organ för att kundkännedoms- åtgärderna uppfyller kraven.

277

Kundkännedom

SOU 2016:8

Övriga anpassningar till det nya direktivet

Utredningens bedömning: Det är inte längre nödvändigt att i penningtvättslagen särskilt ange att utomstående ska ha tillstånd eller vara registrerade i ett särskilt yrkesregister.

Av det nya direktivet följer att det inte längre är nödvändigt att i penningtvättslagen kräva att de utomstående ska ha tillstånd eller vara registrerade i ett särskilt yrkesregister. Dylika förutsättningar får dock till stor del anses inrymmas inom kravet på att aktörerna ska vara underkastade krav som motsvarar penningtvättsdirektivet och stå under tillsyn över att dessa krav följs.

Särskilt om klientmedelskonton

Utredningens bedömning: Verksamhetsutövare har även fort- sättningsvis möjlighet att förlita sig på kundkännedomsåtgärder vidtagna av utomstående när det gäller klientmedelskonton. Någon särskild reglering är inte nödvändig.

Som framgått förutsätter det nya direktivet att den som förlitar sig på åtgärder utförda av en utomstående kan få del av de uppgifter som den utomstående inhämtat, däribland uppgifter om verklig huvudman. Om sådana uppgifter inte lämnas kan således inte den utomstående anlitas.

Till utredningen har i olika sammanhang förts fram att kravet på att verksamhetsutövare som anlitar utomstående vid var tid ska ha kunskap om de verkliga huvudmännen skapar problem i den prak- tiska tillämpningen. Det har förts fram att bankerna sett sig tvungna att se över möjligheten att tillhandahålla klientmedelskonton; banker får stora svårigheter att erbjuda klientmedelskonton om de sam- tidigt ska uppfylla de krav som ställs på att anlita utomstående.

Utredningen kan konstatera att de krav som direktivet ställer för att få anlita en utomstående är tvingande; det förutsätts alltså att den utomstående lämnar nödvändiga uppgifter om kundkänne- domen. Det är således inte möjligt att generellt föreskriva undantag från dessa krav.

278

SOU 2016:8

Kundkännedom

Det går alltså inte att komma ifrån att Fatfs och det fjärde penningtvättsdirektivets krav försvårar hanteringen av klientmedels- konton.

När det gäller klientmedelskonton som förvaltas av advokater och biträdande jurister på advokatbyrå föreslår dock utredningen att en verksamhetsutövare fortsättningsvis ska få tillämpa förenk- lade förfaranden i fråga om klientmedelskonton (se nedan, av- snitt 12.11.4). När kunden är advokat eller biträdande jurist behö- ver därför verksamhetsutövaren inte identifiera eller kontrollera den verkliga huvudmannen bakom ett klientmedelskonto – under förutsättning att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg och att uppgifterna kan lämnas på begäran. I dessa fall torde reglerna om att anlita utomstående därför inte förhindra möjligheterna att tillhandahålla klientmedelskonton.

En verksamhetsutövare ska, utan dröjsmål, få del av de uppgifter om kunden som den utomstående har inhämtat. Kopior av inhäm- tade identitetsuppgifter och annan dokumentation som är hänförlig till åtgärderna för att uppnå kundkännedom behöver inte lämnas annat än på begäran. Vad som avses ”med utan dröjsmål” har behandlats i tidigare förarbeten. Där uttalas att detta innebär att det i princip ska ske omedelbart, men att det finns utrymme för sådan fördröjning som utifrån omständigheterna är nödvändig.44 Det finns alltså, om nödvändigt, ett utrymme för att en utomstående inte lämnar informationen och dokumentationen omedelbart utan så snart det är praktiskt möjligt. Således torde verksamhetsutövare även när det gäller verkliga huvudmän bakom klientmedelskonton ha möjlighet att, med nu angivna förutsättningar, förlita sig på kund- kännedomsåtgärder utförda av utomstående.

44 Prop. 2014/15:80, s. 31.

279

Kundkännedom

SOU 2016:8

Utomstående i samma koncern

Utredningens förslag: Särskilda förutsättningar ska gälla när den utomstående ingår i samma koncern som verksamhetsutövaren.

De särskilda förutsättningarna bör regleras i författning av lägre valör än lag.

Artikel 28 i det nya direktivet reglerar tillsyn över koncerner som bedriver verksamhet i olika medlemsstater. Medlemsstaterna ska i sådana fall se till att tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten för koncernens riktlinjer och förfaranden, och tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten för filialer och dotterföretag, har möjlighet att anse att en verksamhetsutövare genom sitt koncernprogram följer de bestämmelser som avser möjligheterna att förlita sig på tredje part, dvs. en utomstående, i en kundkännedomsprocess. Detta förut- sätter dock att tre villkor är uppfyllda:

1.verksamhetsutövaren förlitar sig på de uppgifter som lämnats av en utomstående som ingår i samma koncern,

2.koncernen vidtar åtgärder för kundkännedom, följer bestäm- melser om registerhållning och har program mot penningtvätt och finansiering av terrorism i enlighet med penningtvätts- direktivet eller likvärdiga bestämmelser,

3.det effektiva genomförandet av de krav som avses i 2 övervakas på koncernnivå av en behörig myndighet i hemmedlemsstaten eller av tredjelandet.

Bestämmelsen i direktivet innebär således att en verksamhets- utövare ska anses uppfylla reglerna som ska gälla för anlitande av utomstående om de förlitar sig på en part som ingår i samma kon- cern. Förutsättningen är att det finns ett koncerngemensamt pro- gram. dvs. koncerngemensamma rutiner, som innebär att parten är underställd penningtvättsdirektivet eller motsvarande krav och står under tillsyn med avseende på att dessa bestämmelser följs.

En svensk bank som förlitar sig på uppgifter som hämtats in av en annan bank inom samma koncern torde således ofta kunna anses uppfylla de krav som ställs på uppgifter från utomstående. Den sistnämnda banken torde ju inte sällan omfattas av samma krav när

280

SOU 2016:8

Kundkännedom

det gäller åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Viktigt att komma ihåg är dock att det alltjämt är den verksamhetsutövare som förlitar sig på uppgifterna som svarar för att vidtagna kundkännedomsåtgärder är tillräckliga.

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon särskild bestämmelse i penningtvättslagen som reglerar detta. Artikel 28 ställer närmast krav på tillsynsmyndigheterna. Det är dessa som har att tillämpa regelverket på angivet sätt. Således anser utredningen det tillräckligt att artikel 28 regleras i författning av lägre valör än lag.

12.11 Vissa specialregler

12.11.1Vissa specialregler när det gäller livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar

Utredningens förslag: Bestämmelser införs i penningtvätts- lagen som motsvarar det fjärde penningtvättsdirektivets krav på kundkännedom och tidpunkt för identitetskontroller när det gäller livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar.

När det gäller livförsäkringar och andra investeringsrelaterade för- säkringar innehåller det fjärde penningtvättsdirektivet vissa nyheter. Av artikel 13.5 framgår att kundkännedomsprocessen – utöver identifiering och kontroll av kunden och den verkliga huvudmannen – även ska omfatta identifiering och kontroll av förmånstagare (motsvarande krav behandlas i tolkningsnoten till Fatfs rekom- mendation nr 10).

Artikeln omfattar kreditinstitut och finansiella institut och är således inte tillämplig för samtliga verksamhetsutövare. Är det fråga om förmånstagare som identifierats som specifikt namngivna per- soner eller juridiska personer ska förmånstagarnas namn fastställas vid identifieringen. Kreditinstitut och finansiella institut ska, i fråga om förmånstagare som har utpekats genom egenskaper eller klass eller på annat sätt, inhämta tillräcklig information om dessa för- månstagare. Informationen ska möjliggöra för verksamhetsutövaren att avgöra förmånstagarens identitet vid utbetalningstillfället. Kon- trollerna av förmånstagarnas identitet ska, enligt artikel 13.5, äga

281

Kundkännedom

SOU 2016:8

rum vid utbetalningstillfället. Vid överlåtelse, helt eller delvis, av livförsäkring eller annan investeringsrelaterad försäkring ska kredit- institut eller finansiella institut – med kännedom om överlåtelsen – kontrollera den verkliga huvudmannens identitet när försäkringens värde övergår till den personen eller den juridiska personen.

I det nya direktivet ställs vidare krav på att en verksamhets- utövare vidtar rimliga åtgärder för att avgöra om förmånstagare till livförsäkringar eller andra investeringsrelaterade försäkringar och, vid behov, även förmånstagares verkliga huvudman är personer i politiskt utsatt ställning (se artikel 21, motsvarande krav finns i tolkningsnoten till Fatfs rekommendation nr 10). Dessa åtgärder ska vidtas senast då försäkringen helt eller delvis utbetalas eller överlåts.

Direktivets särskilda bestämmelser i fråga om livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar sträcker sig längre än vad dagens penningtvättsreglering gör. Av bestämmelsen i nuvar- ande 2 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen följer visserligen att identitetskontroll av förmånstagare till livförsäkringar senast ska ske vid utbetalning av försäkringsersättning eller när annan rättighet enligt försäkringsavtalet utövas för första gången. Således förutsätts att en förmånstagare ska identifieras och kontrolleras. Dagens reglering omfattar dock överhuvudtaget inte någon sär- reglering när det gäller andra investeringsrelaterade försäkringar (såsom t.ex. sådana kapitalförsäkringar som byggs upp genom spar- ande) än livförsäkringar. Bestämmelser som återspeglar huvuddragen i artiklarna 13.5 och 21 bör således föras in i penningtvättslagen (se även avsnitt 12.9.3).

I penningtvättslagen föreslås, mer specifikt, att bestämmelser förs in som säger att identitetskontroller av förmånstagare till liv- försäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar ska ske vid utbetalning av försäkringsersättning eller när förmånstagaren hävdar annan förvärvad rättighet. Vid överlåtelser, helt eller delvis, av livförsäkringar eller andra investeringsrelaterade försäkringar ska kredit- och finansiella institut med kännedom om överlåtelsen kon- trollera identiteten på den verkliga huvudmannen när försäkringens värde övergår till förvärvaren. Kännedom om överlåtelsen torde ett kreditinstitut eller finansiellt institut främst få då förvärvaren tar på sig förpliktelser gentemot ett institut. Det krävs t.ex. inte sällan att en verksamhetsutövare av detta slag, som sålt en dylik försäkring,

282

SOU 2016:8

Kundkännedom

måste godkänna förvärvaren – innan någon överlåtelse kan ske. Av penningtvättslagen föreslås också framgå att en verksamhets- utövare, senast vid utbetalning eller överlåtelse av en försäkring, ska vidta åtgärder för att avgöra om förmånstagaren och, vid behov, förmånstagarens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning.

När det gäller bestämmelsernas närmare innebörd kan konstate- ras att direktivet kräver att kreditinstituten och de finansiella insti- tuten vidtar vissa åtgärder för att identifiera förmånstagarna redan i det inledande skedet av kundrelationen (fastställa namn eller, om det inte är möjligt, inhämta tillräckligt med information för att kunna fastställa identiteten vid utbetalningstillfället). Det är enbart själva identitetskontrollerna som kan anstå till utbetalningen eller överlåtelsen. Hur den inledande identifieringsprocessen ska genom- föras och vad den ska inbegripa bör regleras i författning av lägre valör än lag.

I fråga om vilka åtgärder en verksamhetsutövare måste vidta för att avgöra om förmånstagaren – till en livförsäkring eller annan investeringsrelaterad försäkring – är en person i politiskt utsatt ställning gör utredningen följande överväganden. Direktivet kräver att verksamhetsutövaren vidtar rimliga åtgärder för att avgöra huru- vida en förmånstagare är en person i politisk utsatt ställning. Hur långtgående åtgärder som kan anses vara rimliga är beroende av riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utgångs- punkten måste, under alla förhållanden, vara den information som verksamhetsutövaren får från kunden. Precis som när det gäller att identifiera huruvida kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politisk utsatt ställning går det alltså inte att helt förlita sig på eventuella PEP-listor. Dessa, liksom andra externa källor, kan emellertid bidra med värdefull information. En ordning som inne- bär att en identifierad förmånstagare enbart kontrolleras mot en extern källa för att avgöra huruvida han eller hon är en person i politiskt utsatt ställning är däremot inte förenlig med kraven i det nya direktivet.

När det gäller kravet på att vidta åtgärder för att avgöra om förmånstagarens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning kan konstateras att sådana åtgärder, enligt direktivet och förslaget till lagtext, enbart behöver vidtas vid behov. Behov får normalt sett anses föreligga när det finns indikationer på att en

283

Kundkännedom

SOU 2016:8

bakomliggande verklig huvudman kan finnas för vilkens räkning förmånstagaren handlar.

12.11.2Särskilda regler när det gäller truster och liknande juridiska konstruktioner

Utredningens förslag: Bestämmelser införs i penningtvättslagen som motsvarar det fjärde penningtvättsdirektivets krav på kund- kännedom och tidpunkt för identitetskontroller när det gäller truster och liknande juridiska konstruktioner.

Också när det gäller truster eller liknande juridiska konstruktioner innehåller direktivet vissa nyheter. Om kunden är en trust eller liknande juridisk konstruktion – med förmånstagare som utpekats genom särskilda egenskaper eller klass – ska kundkännedoms- processen även omfatta dessa förmånstagare. Av artikel 13.6 följer att en verksamhetsutövare ska inhämta information om sådana förmånstagare som har utpekats genom särskilda egenskaper eller klass. Verksamhetsutövaren ska inhämta så mycket information om förmånstagaren att den anser sig kunna fastställa förmånstagarens identitet vid utbetalningstillfället.

Truster förekommer inte i svensk rätt. Den närmaste motsvarig- heten till en klassisk trust torde vara den svenska stiftelsen. Trots vissa likheter kan dock inte stiftelsen, till sin konstruktion, sägas vara direkt jämförbar med en trust. Således förefaller de bestäm- melser i direktivet som tar sikte på truster och liknande juridiska konstruktioner främst vara avsedda för en annan rättslig miljö än den svenska. Dock förekommer det att utländska truster etablerar sig i Sverige. Detta innebär att det inte går att underlåta att genom- föra bestämmelser av denna karaktär i svensk rätt. Den artikel i direktivet, artikel 13.6, som reglerar identitetskontroll av förmåns- tagare till truster och andra liknande juridiska konstruktioner ger också uttryck för en tvingande princip. En bestämmelse med inne- börd att identitetskontroller av förmånstagare till truster och lik- nande juridiska konstruktioner ska identifieras och kontrolleras bör därför införas i penningtvättslagen. Vidare bör det framgå att kontrollerna ska äga rum senast vid utbetalningen av förmånerna eller när förmånstagaren hävdar annan förvärvad rättighet. Detal-

284

SOU 2016:8

Kundkännedom

jerna kring dessa kontroller bör, på motsvarande sätt som för liv- försäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar, regleras i författning av lägre valör än lag.

12.11.3 Undantag beträffande elektroniska pengar

Utredningens bedömning och förslag: Den nya penningtvätts- lagen bör medge förenklade förfaranden i fråga om elektroniska pengar. En verksamhetsutövare ska inte behöva genomföra identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen beträffande instrument för elektroniska pengar som uppfyller vissa villkor. Inte heller ska verksamhetsutövaren behöva kon- trollera affärsförbindelsens syfte och art. Däremot måste ut- givaren av de elektroniska pengarna kunna kontrollera transak- tionen eller affärsförbindelsen så noga att denne kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner.

Bestämmelser av denna innebörd införs i penningtvättslagen.

Det nya direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att besluta att vissa åtgärder för kundkännedom inte behöver vidtas beträffande elektroniska pengar. Med elektroniska pengar avses ett penning- värde som inte finns på ett individualiserat konto utan i stället finns lagrat på ett elektroniskt medium, såsom t.ex. en dator, en mobil- telefon eller ett annat uppladdningsbart betalningsinstrument.45

Förutsättningarna för att kunna tillämpa detta undantag be- handlas i artikel 12. För att det ska kunna tillämpas krävs att endast begränsade summor kan lagras eller lösas ut. Vidare krävs att det instrument för elektroniska pengar som är föremål för undantag uteslutande används för inköp av varor eller tjänster och att betal- ningsinstrumentet inte kan finansieras med anonyma elektroniska pengar.

Av artikeln följer vidare att medlemsstaterna kan tillåta undan- taget efter en lämplig riskbedömning, som visar på en låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.

45 Se lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

285

Kundkännedom

SOU 2016:8

Undantaget beträffande elektroniska pengar är det enda uttryck- liga där det nya direktivet tillåter att en verksamhetsutövare, avstår från att utföra vissa åtgärder för kundkännedom. Rätten till undan- tag kan dock inte omfatta samtliga kundkännedomsåtgärder. Av artikel 12 följer att medlemsstaterna kan bevilja undantag från kravet på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvud- mannen samt från kravet på att bedöma och inhämta information om affärsförbindelsen syfte och art. Utgivaren av de elektroniska pengarna måste emellertid alltid övervaka transaktionen eller affärs- förbindelsen så noga att denna kan uppräcka ovanliga eller miss- tänkta transaktioner.

I dagens penningtvättslag finns, som framkommit, redan ett undantag från de vanliga kraven på kundkännedom när det gäller elektroniska pengar. Utredningen har inte funnit något som talar för att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism skulle ha blivit högre sedan bestämmelsen infördes. Det nya direktivets möjligheter att medge undantag för denna typ av produkter är därtill strängare än tidigare. Utredningen anser därför att det fort- sättningsvis bör finnas möjlighet att kunna tillämpa förenklade förfaranden beträffande elektroniska pengar – denna möjlighet måste dock återspegla kraven i direktivet. Huvuddragen i artikel 12 bör således föras in i den nya lagen. Beträffande elektroniska medier som kan laddas anser utredningen att det högsta beloppet bör be- stämmas till motsvarande 250 euro. Den möjlighet direktivet erbju- der att höja beloppet till 500 euro bör alltså inte utnyttjas.

Ett genomförande av artikel 12 ger sammanfattningsvis vid handen att verksamhetsutövare inte ska behöva genomföra identi- tetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen beträff- ande de instrument för elektroniska pengar som uppfyller villkoren. Inte heller ska verksamhetsutövaren behöva kontrollera affärsför- bindelsens syfte och art. Däremot måste utgivaren av de elek- troniska pengarna kunna kontrollera transaktionen eller affärs- förbindelsen så noga att denna kan upptäcka ovanliga eller miss- tänkta transaktioner. Om verksamhetsutövare skulle finna att det föreligger hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism kan undantaget inte heller tillämpas.

286

SOU 2016:8

Kundkännedom

12.11.4Särskilt om gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska även fortsättningsvis omfatta bestämmelser som medger förenklade förfaranden när det gäller verkliga huvudmän bakom gemen- samma konton som förvaltas av advokater och biträdande jurister på advokatbyrp. När det gäller andra oberoende jurister inskränks dock möjligheten att tillämpa förenklade förfaranden till att avse gemensamma konton som förvaltas av biträdande jurister på advokatbyrå.

Av penningtvättslagen ska också framgå att förenklade för- faranden enbart kan tillämpas i de fall risken för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms som låg liksom att verk- samhetsutövare måste övervaka affärsförbindelsen så noga att ovanliga eller misstänkta transaktioner kan upptäckas och grans- kas.

Penningtvättslagen tillåter i dag att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom i fråga om verkliga huvud- män bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister. Bestämmelsen påverkar inte advokaters och andra oberoende juristers egna skyldigheter. Dessa måste alltså identifiera huvudmännen till de gemensamma konton som de för- valtar. Regleringen träffar i realiteten främst advokaters klient- medelskonton. Klientmedelskonton tillhandahålls normalt av en bank.

Möjligheten att tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom fördes in i penningtvättslagen som ett led i genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. Enligt skrivningarna i det tredje penningtvättsdirektivet förutsattes riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism typiskt sett vara låga i dessa fall. En ordning som tillåter förenklade förfaranden i dessa fall har i tidigare förarbeten också ansetts påkallade, med beaktande av advokaters tystnadsplikt.46 Enligt 8 kap. 4 § rättegångsbalken är en advokat skyldig att förtiga vad han får kännedom om i sin yrkesutövning när god advokatsed kräver detta. I Advokatsamfundets stadgar finns

46 Prop. 2008/09:70, s. 93.

287

Kundkännedom

SOU 2016:8

en liknande bestämmelse och tystnadsplikten regleras även i de vägledande reglerna om god advokatsed (2.2.1 VRGA). Advokaters tystnadsplikt är straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken och en advokat som bryter mot nämnda tystnadsplikt kan också bli föremål för disciplinära förfaranden enligt 8 kap. 7 § rättegångs- balken. I Advokatsamfundets stadgar finns även bestämmelser rör- ande förvaltning av klienters medel. Reglering härom finns även i Advokatsamfundets bokföringsreglemente (se 1–4 §§). Om en advo- kat öppnar ett klientmedelskonto i klientens namn kan banken genom de uppgifter som lämnas av advokaten normalt kontrollera kundens identitet, dvs. den verkliga huvudmannen. Däremot kan motsvarande kontroll av identiteten normalt inte göras beträffande de klienter vars medel förvaltas på advokatens eller advokatbyråns klientmedelskonto, vilka är att anse som verkliga huvudmän.

Advokaternas lagstadgade tystnadsplikt var alltså ett starkt skäl till att möjligheten att tillämpa förenklade kundkännedomsåtgärder i dessa fall infördes. Att den bestämmelsen även omfattar andra oberoende jurister beror på att det inte ansetts lämpligt att t.ex. biträdande jurister på en advokatbyrå, som kan använda samma klientmedelskonton, omfattas av skilda regler i kontrollhänseende.

Den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen har varit föremål för diskussion. I den nationella riskbedömningen avseende penningtvätt från 2013 behandlades klientmedelskontona i sårbar- hetsanalysen.47 Det konstaterades att bankernas möjlighet att upp- nå tillräcklig kundkännedom och utföra fortlöpande uppföljning förhindras av advokaters klientskyddsplikter. Gemensamma konton som förvaltas av advokater och andra oberoende jurister nämns inte heller i bilaga II till det nya direktivet. Det nya direktivet anger således inte denna typ av konton som exempel på en sådan tjänst som skulle kunna vara att förknippa med låg risk.

En bedömning av huruvida det fortsättningsvis ska vara möjligt att tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom i fråga om klientmedelskonton bör, enligt utredningens uppfattning, främst göras utifrån en bedömning av risken för penningtvätt och finan- siering av terrorism.

Lagstiftaren har tidigare ansett att undantag från vissa kund- kännedomsåtgärder kan göras. Det har inte framkommit några

47 Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013), s. 34.

288

SOU 2016:8

Kundkännedom

omständigheter som talar för att riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle vara högre i dag än när undantaget infördes. Vidare talar det faktum att advokaten själv, som står under tillsyn, har att inhämta kundkännedom om den klient vars medel förvaras på klientmedelskontot för att låg risk föreligger. Advo- katen är också skyldig att kontinuerligt granska uppdraget. Mot den bakgrunden anser utredningen att även den nya penningtvätts- lagen bör ge möjlighet för en verksamhetsutövare att tillämpa för- enklade åtgärder när det gäller verkliga huvudmän som förvaltas av en advokat.

Det förenklade förfarandet består i att advokaten kan behålla uppgiften om klientens namn och de handlingar som styrker identi- teten intill dess den kontoförande verksamhetsutövaren eventuellt begär att få del av uppgifterna och handlingarna. Så länge verk- samhetsutövaren bedömer att låg risk föreligger behöver således inte klientens namn avslöjas.

Utredningen anser att bestämmelsen i första hand ska tillämpas med avseende på advokaters klientmedelskonton. Överfört till ut- ländska förhållanden ska sådana jurister som står under en tillsyn som kan jämföras med vad som gäller för en svensk advokat om- fattas av bestämmelsen.

Utöver klientmedelskonton som förvaltas av advokater bör också sådana som förvaltas av biträdande jurister på advokatbyrå om- fattas. En biträdande jurist på advokatbyrå arbetar under ledning av en eller flera advokater och bör därför generellt sett kunna jäm- ställas ur risksynpunkt. Jurister som är verksamma i andra länder bör omfattas av bestämmelsen förutsatt att de arbetar under led- ning av en annan jurist som i sin tur kan jämställas med en svensk advokat på det sätt som tidigare nämndes.

Däremot anser utredningen att beteckningen ”oberoende jurist” träffar en alltför obestämd grupp av yrkesutövare. Dessa är normalt inte är underkastade tillsyn med avseende på sin yrkesutövning i andra fall än dem som gäller tillämpningen av penningtvätts- regelverket. Det går därför inte att säga att den gruppen potentiellt representerar låg risk. Att bibehålla möjligheten att tillämpa för- enklade åtgärder för den gruppen skapar dessutom en omotiverad skillnad i förhållande till andra grupper av verksamhetsutövare som kan ha anledning att utnyttja klientmedelskonton.

289

Kundkännedom

SOU 2016:8

Utredningen föreslår därför att möjligheten att inte överföra uppgifter om verkliga huvudmän till klientmedelskonton ska in- skränkas till konton som förvaltas av advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå. I enlighet med vad direktivet föreskriver i fråga om förenklade förfaranden får bestämmelsen enbart tillämpas om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att verksam- hetsutövaren kan konstatera att risken för penningtvätt och finan- siering av terrorism är låg. Verksamhetsutövaren måste också över- vaka affärsförbindelsen så noga att ovanliga eller misstänkta transaktioner kan upptäckas och granskas.

Utredningen anser att bestämmelsen är av en sådan specifik art att den, i den nya lagen, bör placeras i samma sammanhang som andra specialregler.

290

13Granskning och rapportering m.m.

13.1Inledning

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och för- slag när det gäller granskning och rapportering m.m., de avsnitt som regleras i kapitel 4 i utredningens förslag till ny penningtvättslag. Det fjärde penningtvättsdirektivet kräver att vissa förändringar görs. Svensk rätt måste anpassas till förändrade krav när det t.ex. gäller krav på uppgiftslämning. Utredningen lämnar också förslag i andra delar än dem som motiveras av de internationella åtagandena.

13.2Granskning och rapportering

Utredningens förslag: Penningtvättslagen ska i fråga om gransk- ning och rapportering bygga på ett riskbaserat förhållningssätt. Granskningsskyldigheten ska knytas till aktiviteter i stället för transaktioner. Fokus för granskningen ska i första hand vara av- vikelser från vad verksamhetsutövaren har anledning att förvänta sig av en viss kund eller kundrelation. Granskningen ska utgå från de risker som är relevanta för respektive verksamhetsutövare.

För kunder med vilka verksamhetsutövaren har en pågående affärsförbindelse ska utgångspunkten för vad som är en avvikelse från det normala vara den kunskap om kunden som verksam- hetsutövaren skaffat sig genom kundkännedomsprocessen och på annat sätt.

För kunder med vilka verksamhetsutövaren inte har en var- aktig kundrelation ska utgångspunkten för vad som är en avvikel- se från det normala vara den allmänna kunskap som verksam- hetsutövaren har om sin verksamhet, sina kunder, de tjänster som

291

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

verksamhetsutövaren tillhandahåller, de uppgifter som kunden lämnar och övriga omständigheter.

Även förfaranden som framstår som normala för en viss kund eller kunder i allmänhet kan ge upphov till misstanke om penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Det kan exempelvis grundas på information om kända tillvägagångssätt för sådana aktivite- ter, kännedom om förhöjda risker på ett visst område eller på annan information som är tillgänglig för verksamhetsutövaren. Även sådana aktiviteter ska rapporteras om de ger upphov till skälig grund för misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Verksamhetsutövare ska rapportera misstanke om penning- tvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finans- polisen), oavsett om det förekommit en transaktion eller inte. Bestämmelserna om rapportering och vilka uppgifter som ska anges i rapporten, ska överföras med i stort sett samma innehåll som framgår i den befintliga lagen. Det ska dock förtydligas att verksamhetsutövaren i rapporten ska ange om denna avstått från att utföra en viss transaktion, i syfte att underrätta Polismyndig- heten (Finanspolisen) om behov av återkoppling.

Nuvarande bestämmelse om straff för att ha underlåtit att granska eller rapportera överförs inte till den nya lagen. Över- trädelser ska i stället kunna mötas med administrativa sanktioner.

Enligt 3 kap. 1 § i den nuvarande penningtvättslagen är verksamhets- utövare skyldiga att granska transaktioner och att rapportera alla uppgifter om transaktioner som efter närmare analys kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Terminologin, som tydligt fokuserar på förekomsten av trans- aktioner, saknar förebild i Fatfs nuvarande rekommendationer och i direktivet. Artikel 33 i direktivet, som formulerats i enlighet med Fatfs rekommendation 20, anger att verksamhetsutövarna ska lämna en rapport om de vet, misstänker eller har rimliga skäl att misstänka att medel utgör vinning av brottslig handling eller har koppling till finansiering av terrorism. Föremålet för rapporteringsskyldigheten är således misstanke om att vissa medel, oavsett om de är föremål för en transaktion eller inte, kan ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det innebär att även granskningen bör ha ett vidare fokus än bara transaktioner.

292

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

Ett förändrat fokus för granskningen ligger också i linje med det riskbaserade förhållningssätt som genomsyrar direktivet och utred- ningens förslag till ny lag. Utredningen föreslår därför att föremålet för granskningen och vad verksamhetsutövarna ska leta efter beskrivs tydligare i lagtexten, samt att granskningsskyldigheten på ett tydligt sätt kopplas samman med de riskbedömningar som verksamhets- utövarna förutsätts göra och ta del av. De tre punkterna i bestäm- melsen om granskningsskyldighet syftar till att adressera olika situa- tioner och kundrelationer samt att skapa en tydlig koppling mellan verksamhetsutövarnas granskning och det arbete med typologier, beskrivningar av tillvägagångssätt och erfarenhetsutbyte som ska genomsyra systemet.

Ett riskbaserat förhållningssätt till granskningen medför flera för- delar. En uppenbar fördel är att verksamhetsutövarna kan fokusera sina granskningsåtgärder till vissa kunder, tjänster, produkter eller delar av verksamheten beskrivna på annat sätt där riskerna för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism är som störst. Detta med- för ett mer effektivt resursutnyttjande. Dessutom är en riskbaserad granskning mera effektiv, eftersom det ger verksamhetsutövaren en bättre uppfattning om vad denna ska leta efter.

Den första punkten i den föreslagna bestämmelsen (4 kap. 1 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag) avser föremålet för granskningen vid pågående affärsförbindelser. Verksamhetsutövaren förutsätts i dessa situationer ha skaffat sig en bra bild av kundens verksamhet och kan förutsättas ha goda kunskaper om bl.a. vilka personer som företräder kunden, de normala förhållandena under vilka kunden företar ekonomiska aktiviteter, storleken på ekono- miska engagemang och normala transaktioner, vilka utomstående som kunden överför medel till och varifrån kundens ekonomiska medel kommer. Verksamhetsutövaren förutsätts också ha kännedom om sin egen verksamhet, vilka risker den innebär och därutöver kän- na till vanliga tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism samt vilka specifika risker som finns i Sverige och inom EU. Det är med utgångspunkt i dessa kunskaper som verksamhets- utövaren ska bedöma om kundens aktiviteter framstår som normala, dvs. följer det mönster som kan förväntas, eller om det förekommer avvikelser som bör analyseras ytterligare.

Den andra punkten i den föreslagna bestämmelsen överlappar delvis den första punkten, men avser att även omfatta och beskriva

293

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

föremålet för granskningen vid tillfälliga kundrelationer eller i rela- tioner med mera sporadisk kontakt mellan verksamhetsutövaren och kunden. Även om en verksamhetsutövare är skyldig att uppnå kund- kännedom också i sådana relationer har denna, till skillnad från de relationer som avses under första punkten, inte samma underlag för att bedöma vad som är normalt för den specifika kunden. Sådana verksamhetsutövare har däremot kännedom om vad som är normalt för kollektivet av kunder som vänder sig till verksamhetsutövaren, och det är denna erfarenhet och kunskap som, tillsammans med de riskbedömningar och annan extern kunskap som nämns i bestäm- melsen, ska utgöra grunden för verksamhetsutövarens granskning. Även kundens beteende och förklaring till olika föreslagna förfaran- den ska beaktas.

Den sista punkten avser sådana fall där aktiviteter på annan grund än att de är avvikande ger upphov till misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Punkten är avsedd att omfatta bl.a. sådana situationer då en verksamhetsutövare får anledning att miss- tänka att ett föreslaget och till synes helt normalt affärsförslag syftar till penningtvätt eller finansiering av terrorism. Punkten syftar också till skapa en skyldighet att granska sådana aktiviteter eller mönster av aktiviteter som verksamhetsutövaren fått kännedom om från Polismyndigheten (Finanspolisen), andra myndigheter eller på annat sätt. Internationellt pågår ett omfattande arbete för strategisk analys, som bl.a. syftar till att underlätta för verksamhetsutövaren att upp- täcka penningtvätt eller finansiering av terrorism i situationer där detta annars är mycket svårt. Förhoppningen är att ett sådant arbete kan ta fart även nationellt och därmed ge verksamhetsutövarna ytter- ligare verktyg för sin granskning.

De aktiviteter som verksamhetsutövaren vid granskningen be- dömer som avvikande eller på annat sätt ger skälig anledning att miss- tänka penningtvätt eller finansiering av terrorism bör liksom i dag genomgå ytterligare analys innan rapportering sker till Polismyndig- heten. Syftet med analysen är att sålla ut sådana misstänkta aktivi- teter som vid ett närmare påseende har andra naturliga förklaringar. Hur ingående analysen ska vara kan inte närmare regleras i lag, utan får liksom i dag avgöras från fall till fall. Det ligger dock i sakens natur att analysen inte kan vara alltför ingående, eftersom det finns ett starkt intresse av att misstanke om penningtvätt och finansiering av terrorism skyndsamt rapporteras till Polismyndigheten. Sådan

294

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

rapportering ska ske utan dröjsmål om misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism kvarstår efter en närmare analys.

Rapporten bör innehålla samma uppgifter som i dag, dvs. upp- gifter om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det ska också anges om egendom som den eller de misstänkta aktiviteterna avser finns hos verksamhetsutövaren, liksom i förekommande fall uppgifter om vilka tillgodohavanden som kunden har hos verksamhetsutövaren och uppgifter om mot- tagare av en misstänkt transaktion.

Utredningen föreslår att det i rapporten också ska framgå om verksamhetsutövaren har avstått från att utföra en transaktion med anledning av de misstankar som anges i rapporten. Detta tillägg före- slås för att vägleda verksamhetsutövare, med anledning av att skyl- digheten att avstå från transaktioner (4 kap. 8 § första stycket i utredningens förslag till ny penningtvättslag) förtydligas så att det klart framgår att verksamhetsutövaren inte får genomföra en miss- tänkt transaktion så länge misstanke om penningtvätt eller finan- siering av terrorism kvarstår. För att kunna göra denna bedömning är verksamhetsutövaren bl.a. i behov av återkoppling direkt från Polismyndigheten, som när det är möjligt, bör upplysa verksamhets- utövaren när misstanke inte längre föreligger. Tillägget i rapporten ska således indikera för Polismyndigheten att det föreligger ett behov av återkoppling.

När det gäller frågan om rapporternas form och kvalitét bör vikten av en effektiv och ändamålsenlig hantering belysas. Förutom en redovisning av de aktuella ekonomiska transaktionerna är det angeläget att det av rapporten framgår vilka uppgifter som kunden lämnat spontant eller på fråga angående bakgrunden till orsaken till de transaktioner som kunden önskar få genomförda. Rapporterings- rutinen bör vara utformad så att den är enkel att hantera för verk- samhetsutövaren. Syftet bör vara att minimera de hinder som en verksamhetsutövare, som kanske sällan behöver överväga att rap- portera misstankar, kan uppleva när det gäller sättet att framställa och leverera en rapport. Hanteringen av rapporter bör också vara så lättarbetad som möjligt för Polismyndigheten. I stället sker rappor- teringen som huvudregel elektroniskt, något som inte var fallet när

295

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

det tredje penningtvättsdirektivet genomfördes.1 Den elektroniska hanteringen har stor betydelse för effektiviteten.

I nu gällande penningtvättslag 7 kap. 1 § finns en straffbestäm- melse som innebär att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter gransknings- eller rapporteringsskyldigheten kan dömas till böter. Bestämmelsen har aldrig lett till någon lagföring.

Bestämmelserna om granskning- och rapportering riktar sig mot verksamhetsutövaren. En anställd i underordnad ställning kan inte drabbas av straffrättsligt ansvar.

Genom de administrativa sanktioner som nu föreslås kan såväl verksamhetsutövaren som en person som ingår i verksamhetsutövar- ens ledning åläggas att betala sanktionsavgifter. En särskild straff- bestämmelse måste därför anses överflödig. Bestämmelsen ska därför inte överföras till den nya lagen.

13.3Krav på uppgiftslämning och uppgiftsskyldighet

Utredningens förslag: Krav på system för uppgiftslämning före- slås omfatta alla verksamhetsutövare.

Skyldigheten att lämna uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism överförs i oför- ändrat skick när det gäller verksamhetsutövare. Särregleringen i detta avseende när det gäller den som driver lotteri- och spel- verksamhet utmönstras ur lagen, då dessa nu omfattas av be- stämmelserna i egenskap av verksamhetsutövare.

Den som bedriver eller inom de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål ska vara skyldig att på begäran lämna upp- gifter till Polismyndigheten (Finanspolisen).

Myndigheternas skyldighet att underrätta Polismyndigheten (Finanspolisen) om omständigheter som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt och finansiering av terrorism ut- sträcks till att gälla även sådana myndigheter som hanterar kon- tanter i verksamheten, i den utsträckning som detta är möjligt med hänsyn till sekretess.

1 Prop. 2008/09:70, s. 120.

296

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

Skyldigheten för en verksamhetsutövare att bistå med uppgifter vid utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism är ett naturligt utflöde av gransknings- och rapporteringsskyldigheten. Denna skyldighet har tidigare även gällt för den som bedrivit lotteri- eller spelverksamhet, men denna särreglering är inte längre moti- verad då dessa nu omfattas av lagen i egenskap av verksamhets- utövare.

Utredningen har dock identifierat ett behov av att skapa en sådan särlösning för den som bedriver penninginsamling för vissa angivna ändamål. Sådana utövare, som framför allt bedriver verksamhet som ideella föreningar, har på senare år, särskilt internationellt, tilldragit sig ett stort intresse när det gäller finansiering av terrorism. Fatf har identifierat ideella insamlingsorganisationer som särskilt sårbara i detta avseende. Fatfs rekommendation 8 ålägger därför staterna att säkerställa att sådana organisationer inte kan missbrukas för sådana ändamål. Som framgår i avsnitt 10.4.5 har utredningen valt att inte låta sådana organisationer omfattas fullt ut av regelverket i penning- tvättslagen. I den mån myndigheterna får kännedom om att en ideell förening utnyttjas i syfte att finansiera terrorism är det av stor vikt att Polismyndigheten (Finanspolisen) har möjlighet att få tillgång till relevanta uppgifter från föreningen. Ett tydligt stöd för Polis- myndigheten att inhämta sådana uppgifter bör således införas.

I gällande rätt finns en skyldighet för sådana myndigheter som bedriver tillsyn enligt lagen att underrätta Polismyndigheten om de får kännedom om en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism. I den natio- nella riskbedömningen framkommer emellertid att även andra myn- digheter, såsom Kronofogdemyndigheten och Skatteverket, kan ut- nyttjas för penningtvätt.2 Dessa omfattas av naturliga skäl inte av någon tillsyn enligt lagen och bedriver inte heller någon sådan tillsyn. Även myndigheter som överför medel till medborgarna, exempelvis Centrala studiestödsnämnden och Försäkringskassan, riskerar att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Enligt utredningen är det av vikt för preventionen av penning- tvätt och finansiering av terrorism att även andra än tillsynsmyndig- heterna har ett uttryckligt stöd för att underrätta Polismyndigheten om de upptäcker en omständighet som kan antas ha samband med

2 Penningtvätt – En nationell riskbedömning, 2013-08-30, dnr: Fi2012/4457.

297

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism i sin verk- samhet. Underrättelseskyldigheten bör därför utsträckas till att om- fatta andra än tillsynsmyndigheterna.

En generell skyldighet att rapportera förhållanden som indikerar samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle när- mare behöva övervägas i belysning av de skyldigheter myndigheter i vissa fall har att anmäla misstanke om brott och de möjligheter som i andra fall föreligger att underrätta en åklagarmyndighet eller Polismyndigheten om misstanke. Utredningen anser därför att den skyldighet som bör gälla för alla myndigheter nu bör begränsas till situationer där myndigheten hanterar kontanter och uppgifterna kan lämnas utan hinder av sekretess enligt offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400).3

Enligt artikel 42 i direktivet ska verksamhetsutövare inrätta system som gör det möjligt för dem att på förfrågningar från finansunder- rättelseenheten eller från andra myndigheter snabbt och fullstän- digt lämna uppgifter om de har eller under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med specificerade fysiska eller juridiska per- soner och, om så skulle vara fallet, om förbindelsens natur. Denna skyldighet åligger enligt gällande rätt enbart de verksamhetsutövare som utgörs av kreditinstitut och finansiella institut. För att svara mot direktivets krav bör skyldigheten att inrätta system utvidgas till att omfatta samtliga verksamhetsutövare. Därutöver anser utred- ningen att regeringen eller den myndighet som regeringen före- skriver ska ha rätt att meddela ytterligare föreskrifter om systemen.

13.4Undantag från skyldigheten att rapportera

Utredningens förslag: Bestämmelserna om undantag från rap- porteringsskyldigheten för advokater och biträdande jurister på advokatbyrå, andra oberoende jurister, godkända och auktori- serade revisorer samt skatterådgivare överförs från den befintliga lagen. Bestämmelserna slås ihop till en paragraf av redaktionella skäl.

3 Se bl.a. 10 kap. 18, 23 och 24 §§ i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

298

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå, andra oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare intar i vissa avseenden en särställning i lagen då de avseende infor- mation som de fått del av vid fullgörandet av vissa arbetsuppgifter inte omfattas av reglerna om rapporterings- och upplysningsskyldig- het. För advokater och andra oberoende jurister är lagens tillämp- ningsområde därutöver begränsat enligt 1 kap. 3 § i den föreslagna lagen till sådana situationer där risken är som störst för att deras tjänster missbrukas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

De verksamhetsutövare som avses i detta avsnitt undantas från rapporterings- och upplysningsskyldigheten i första hand avseende information från en klient som de erhåller när de försvarar eller företräder klienten i eller rörande rättsliga förfaranden. Undantaget gäller även vid rådgivning om att inleda eller undvika rättsliga för- faranden, och omfattar information som erhållits före, under eller efter sådana förfaranden. Artikeln som avser undantaget från rap- porterings- och upplysningsskyldigheten har överförts i stort sett ordagrant från det tredje penningtvättsdirektivet. Emellertid anges nu i artikel 34.2 att det endast är i den strikta utsträckning som de här aktuella verksamhetsutövarna utför de särskilda arbetsuppgifter- na som undantaget gäller. Detta indikerar att undantaget ska ges en så begränsad tillämpning som möjligt.

Anledningen till undantaget är den oberoende-, lojalitets- och tystnadsplikt som jurister och i synnerhet advokater har i förhål- lande till sina klienter. Att även andra verksamhetsutövare omfattas av detta undantag motiveras med att dessa, i de fall som de till- handahåller tjänster fullt jämförliga med dem som en jurist tillhanda- håller, bör behandlas på samma sätt. Enligt direktivet, liksom den befintliga penningtvättslagen, ska jurister kunna upprätthålla dessa plikter mot sin klient fullt ut vid utförandet av sådana uppdrag som är särskilt viktiga för rätten till en rättvis rättegång. Det är av denna anledning som undantaget fokuserar på de situationer när juristen försvarar eller företräder klienten i eller rörande rättsliga förfaran- den, inklusive rådgivning före sådana rättsliga förfaranden. Det är således inför, under eller efter en tvist med det allmänna, en fysisk eller juridisk person som undantaget gäller.

Detta undantag torde i relativt liten utsträckning behöva åberopas av en oberoende jurist, eftersom juristen endast omfattas av lagen i den utsträckning som framgår i 1 kap. 3 § i utredningens förslag till

299

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

ny penningtvättslag, dvs. när juristen på andra sätt än i samband med tvister agerar för sin klient genom att exempelvis genomföra trans- aktioner av olika slag. Andra i bestämmelsen angivna verksamhets- utövare än jurister som kan företräda klienter i rättsliga förfaranden omfattas dock fullt ut av skyldigheterna i lagen. Utredningen kon- staterar att det kan vara mycket svårt att avgöra när en affärsför- bindelse som rör rådgivning ”i allmänhet” övergår till att bli rådgiv- ning inför ett visst rättsligt förfarande. Detta är otillfredsställande, men med hänsyn till den stora variation som de olika verksamhets- utövarnas uppdrag uppvisar är det inte möjligt att i lagen lägga fast några tydliga principer för bestämmandet av denna tidpunkt. Det får i stället avgöras från fall till fall.

Även det andra undantaget i bestämmelsen, som avser den obero- ende juristens bedömning av klientens rättsliga situation, kan med- föra svårigheter vid tillämpningen. Detta undantag gäller oavsett om bedömningen av klientens rättsliga situation har en koppling till ett rättsligt förfarande eller inte. Tillämpningssvårigheten består i att det skulle kunna hävdas att en jurist i all sin verksamhet gör och måste göra en utvärdering av sin klients rättsliga situation. Undantaget kan dock inte ges en så vid tolkning, eftersom detta skulle undanta all verksamhet som en oberoende jurist vidtar och därmed strida mot syftet med direktivet och lagen och även i övrigt gå längre än vad som är motiverat med hänsyn till oberoende-, lojalitets- och tystnadsplikten.

Den verksamhet som en oberoende jurist utför och som om- fattas av en rapporteringsplikt kännetecknas av att juristen agerar på klientens uppdrag och efter dennas mer eller mindre tydliga och på förhand eller under hand givna instruktioner. Juristens obero- ende och i rättsliga frågor rådgivande roll är inte det huvudsakliga inslaget i ett sådant uppdrag även om olika moment i förfarandet kan innefatta viss rådgivning. Det är också denna typ av uppdrag som utpekas i 1 kap. 3 § i den föreslagna lagen, vilket torde inne- bära att de oberoende jurister som omfattas av lagens tillämpnings- område med anledning av de tjänster som de tillhandahåller en viss klient, i relativt begränsad utsträckning har anledning att underlåta rapportering med stöd av undantaget.

300

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

Det är inte möjligt att ange omfattningen av undantaget i lag- texten med större precision än vad som är fallet i dag.4 Med ledning av dessa allmänna uttalanden och uppräkningen i 1 kap. 3 § i den föreslagna lagen bör det dock finnas förutsättningar för advokater och oberoende jurister att veta när de omfattas respektive inte om- fattas av rapporterings- och uppgiftsskyldigheten.

13.5Skyldighet att avstå från vissa transaktioner

Utredningens förslag: Bestämmelsen om skyldighet att avstå från vissa transaktioner förtydligas jämfört med vad som anges i gällande rätt. I bestämmelsen ska tydligt framgå att verksamhets- utövaren är skyldig att avstå från att utföra en transaktion så länge det finns misstanke om att den utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Vid bedömningen av om miss- tanke föreligger ska verksamhetsutövaren beakta vad som fram- kommer vid återkoppling från Polismyndigheten (Finanspolisen). Undantaget från denna skyldighet preciseras så att det framgår att genomförande av misstänkta transaktioner bara får ske om det är sannolikt att den fortsatta utredningen om brott gentemot den som gynnas av transaktionen annars försvåras eller om det är omöjligt att vägra transaktionen.

Skyldigheten för en verksamhetsutövare att avstå från att genom- föra en transaktion som misstänks utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism framgår i artikel 35 i direktivet. Utred- ningen föreslår en utformning i linje med vad som följer av direk- tivet, men med viss anpassning för svenska förhållanden.

Skyldigheten för verksamhetsutövare att avstå från att genom- föra en misstänkt transaktion är av stor vikt vid förebyggandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. Undantagen från denna viktiga princip bör vara tydligt angivna i lagen. Det finns i dag bland verksamhetsutövarna en viss osäkerhet i fråga om skyldigheten att avstå från att genomföra en transaktion består även efter det att rapportering till Polismyndigheten (Finanspolisen) har skett. Att

4 Jfr prop. 2008/09:70 s. 118 f och prop. 2003/04:156 s. 60 ff. samt EG-domstolens dom den 26 juni 2007 i mål C-305/05 samt generaladvokatens förslag till avgörande, Celex 62005CC0305.

301

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

skyldigheten gäller även efter rapportering bör därför tydligt fram- gå i lagen i syfte att undvika osäkerhet.

I direktivet anges att förbudet att genomföra transaktioner består till dess att verksamhetsutövaren följt alla ytterligare instruktioner från Finansunderrättelseenheten eller de behöriga myndigheterna i enlighet med den inhemska rättsordningen. I svensk rätt saknas möjligheter för Polismyndigheten och tillsynsmyndigheterna att lämna sådana specifika instruktioner till verksamhetsutövare i detta avseende. Någon ny reglering med detta innehåll föreslås inte. För att avgöra frågan om hur länge misstanke föreligger är dock bl.a. Polismyndighetens fortsatta analys och utfallet av en eventuell för- undersökning en viktig komponent – något som bör framgå av lagen. Det är därför angeläget att Polismyndigheten, i största möjliga ut- sträckning, återkopplar till verksamhetsutövaren. Någon särskild bestämmelse som ålägger Polismyndigheten att ge återkoppling när det är möjligt i dessa situationer är inte nödvändig då det följer av myndighetens allmänna uppdrag. Verksamhetsutövarens egen analys och information från andra källor, såsom andra myndigheter, bör även tjäna som ledning.

Vissa transaktioner är till sin natur sådana att det inte möjligt för verksamhetsutövaren att avstå från att genomföra dem. Sådana transaktioner bör undantas från skyldigheten. Undantaget avser framför allt sådana IT-baserade förfaranden som exempelvis banker tillhandahåller, där banken inte aktivt medverkar i överföringen och andra liknande förfaranden. Undantaget träffar i princip också så- dana transaktioner som skett före det att misstanke om penning- tvätt eller finansiering av terrorism uppstått. Inte heller sådana trans- aktioner kan av naturliga skäl hindras.

Det andra undantaget är motiverat av intresset att kunna efter- forska den som gynnas av en misstänkt transaktion. Undantaget bör begränsas i enlighet med detta, i syfte att vägleda verksamhets- utövaren och minska undantagets räckvidd jämfört med vad som gäller i dag. Ytterligare en begränsning jämfört med gällande rätt är att det för verksamhetsutövaren måste framstå som sannolikt att en vägran att genomföra transaktionen motverkar försöken att efter- forska den som gynnas av transaktionen. Kravet på sannolikhet inne- bär att det undantaget endast bör kunna tillämpas efter noggranna och väl motiverade överväganden från verksamhetsutövaren.

302

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

13.6Tystnadsplikt

Utredningens förslag: Bestämmelserna om att rapportering- och uppgiftsskyldighet som följer av lagen bryter den tystnadsplikt som kan gälla för den som lämnar uppgifterna överförs oföränd- rade från den befintliga lagen.

Bestämmelserna som i stället reglerar meddelandeförbud änd- ras. I syfte att bättre beskriva vad det egentligen handlar om klargörs att paragrafen reglerar tystnadsplikt.

Tystnadsplikten ska endast omfatta obehörigt röjande upp- gifter till kunden eller andra utomstående. Vad som är ett behörigt röjande av sådana uppgifter specificeras i lagen. Som behörigt röjande avses, liksom enligt gällande rätt, att lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet enligt lagen. Som behörigt röjande ska också avses de situationer som framgår av artikel 39.3–5 i direktivet, dvs. överföring av information mellan utpekade verksamhets- utövare i vissa situationer.

Det ska inte heller betraktas som obehörigt röjande om en kund får kännedom om att en granskning har genomförts, att uppgifter har lämnats enligt 4 kap. 2 och 4–5 §§ eller att en under- sökning har utförts eller kan komma att utföras, när ett sådant röjande inte kan undvikas till följd av verksamhetsutövarens skyldighet att avstå från en transaktion, att avstå från att inleda en affärsförbindelse eller att avsluta en affärsförbindelse.

En överträdelse av tystnadsplikten ska kunna bestraffas som brott mot tystnadsplikt enligt brottsbalken.

I gällande rätt (3 kap. 5 § penningtvättslagen) finns bestämmelser om att den som lämnat uppgifter som denna är skyldig att lämna enligt lagen inte får göras ansvarig för att ha åsidosatt tystnadsplikt. Detta gäller under förutsättning att den fysiska eller juridiska person som lämnat uppgiften hade anledning att räkna med att uppgiften borde lämnas, dvs. om uppgiften lämnas i god tro. Det har inte identifierats något behov av att förtydliga eller på annat sätt ändra grunden för denna bestämmelse.

I gällande rätt finns vidare en bestämmelse (3 kap. 4 §) enligt vilken verksamhetsutövare eller företrädare för dessa inte får röja för kunden eller någon utomstående att en granskning har genom- förts eller att uppgifter har lämnats eller att en undersökning ut-

303

Granskning och rapportering m.m. SOU 2016:8

förts eller kan komma att utföras. Denna bestämmelse reglerar i stället ett ”meddelandeförbud”. För att bättre beskriva vad det egent- ligen handlar om föreslår dock utredningen att det klargörs att para- grafen reglerar tystnadsplikt.

I direktivet (artikel 39.2–5)anges vissa undantag från huvudregeln. Det första undantaget (artikel 39.2) gäller uppgiftslämnande till tillsynsmyndigheter i ett disciplinärende eller annat ärende som motiverar att uppgiften lämnas. Detta undantag är redan infört i lagen.

I de övriga punkterna i artikeln framgår ytterligare undantag från förbudet att röja uppgifter till utomstående. Där föreskrivs vilka utomstående som uppgifterna får röjas till och under vilka omstän- digheter.

Det första undantaget (artikel 39.3) gäller överföring av uppgift mellan kreditinstitut och finansiella institut som omfattas av lagen. Kreditinstitut och finansiella institut ska också ha möjlighet att över- föra uppgifter till filialer och majoritetsägda dotterföretag under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar syftar till att säkerställa att filialer och dotterföretag i tredje land omfattas av samma krav på riktlinjer och rutiner för bl.a. informationsutbyte och frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism som fastställts enligt lagen.

Det andra undantaget (artikel 39.4) gäller överföring av uppgifter mellan advokater och biträdande jurister på advokatbyrå, andra oberoende jurister, revisorer, externa revisorer och skatterådgivare. Dessa har enligt penningtvättslagen ett personligt ansvar, dvs. an- svaret enligt lagen åligger i huvudsak dem personligen och inte den juridiska person som de verkar i. Eftersom det är vanligt förekom- mande att de utpekade verksamhetsutövarna verkar i samma juri- diska person eller organisation, måste klargöras att de kan lämna uppgifter till dem som verkar i organisationen utan att detta ska anses var obehörigt. Sådan uppgiftslämning ska också kunna ske till utpekade verksamhetsutövare som verkar i tredje land, förutsatt att dessa tillämpar krav som är likvärdiga med dem som föreskrivs i lagen.

Det tredje undantaget (artikel 39.5) avser överföring av infor- mation mellan personer i samma yrkes- eller verksamhetskategori som berörs av samma kund och transaktion. En sådan överföring får endast ske om den mottagande fysiska eller juridiska personen omfattas av skyldigheter i fråga om tystnadsplikt och skydd för personuppgifter.

304

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

Gällande rätt saknar motsvarigheter till dessa undantag. Om inte undantagen införs kommer sådana överföringar av information om att granskning har genomförts, att uppgifter har lämnats enligt lagen eller att en undersökning har utförts eller kan komma att utföras inte att kunna ske i dessa avseenden, eftersom de fysiska och juri- diska personer till vilka information ska kunna överföras är att be- trakta som utomstående enligt huvudregeln i bestämmelsen. Utred- ningen föreslår därför att undantagen från tystnadsplikten införs i den omfattning som de anges i direktivet.

I detta sammanhang bör erinras om samkörningsförbudet i 6 kap. 6 § i den föreslagna lagen. Förbudet innebär, som huvudregel, att verksamhetsutövares register inte får samköras med motsvarande register hos någon annan verksamhetsutövare (särskilda bestämmel- ser föreslås dock i fråga om vissa koncerner). Det utbyte av upp- gifter som medges enligt bestämmelserna om undantag från tyst- nadsplikten är inte avsedda att påverka förbudet mot samkörning, utan avser uppgiftslämnande på annat sätt och i andra situationer.

I artikel 39.6 framgår vidare att det inte får betraktas som ett röjande av uppgift om advokater och biträdande jurister på advokat- byrå, andra oberoende jurister, revisorer, externa revisorer och skatte- rådgivare försöker avråda en klient från att begå olagligheter.

För advokater men även övriga verksamhetsutövare som får an- ledning att misstänka att deras klient försöker utnyttja deras tjänster för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och som av den anledningen är tvungna att avsluta uppdraget, uppstår ett problem. Uppdraget måste avträdas eftersom de utpekade verksamhetsut- övarna inte får medverka till brott, men detta kan i princip och med hänsyn till tystnadsplikten inte motiveras på ett sådant sätt att verksamhetsutövaren avslöjar att denna måste rapportera klienten för misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Att de utpekade verksamhetsutövarna måste ha möjlighet att avträda upp- draget är dock av stor vikt för att förebygga penningtvätt och finan- siering av terrorism, och principen som framgår i artikel 39.6 bör således upprätthållas i svensk rätt.

Resonemanget gäller även övriga verksamhetsutövare som om- fattas av lagen, eftersom dessa i regel är skyldiga att avstå från att utföra en viss transaktion om de misstänker penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Att avstå en för verksamheten normal affärs- händelse, såsom att sälja en bil eller att verkställa en banköverföring,

305

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

är i likhet med avträdandet av ett uppdrag i praktiken en tydlig indikation för en väl informerad kund att verksamhetsutövaren fattat misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism och avser att vidta en eller flera åtgärder enligt lagen.

Enligt utredningens bedömning är det viktigt att skapa goda förutsättningar för verksamhetsutövare att fullgöra sina skyldig- heter enligt lagen. Situationen att en verksamhetsutövare avstår från att avträda uppdrag eller att vägra att verkställa transaktioner av rädsla att överträda tystnadsplikten bör om möjligt undvikas. Enligt utredningen kan detta åstadkommas genom att det i lagtexten kommer till uttryck att det inte är ett obehörigt röjande av uppgift att en kund direkt eller indirekt får kännedom om att en gransk- ning har genomförts eller att uppgifter har lämnas eller att en under- sökning utförts eller kan komma att utföras, när ett sådant röjande inte kan undvikas till följd av verksamhetsutövarens i denna lag angivna skyldigheter att avstå transaktioner, att avstå från att inleda en affärsförbindelse eller plikt att avsluta en sådan affärsförbindelse.

Genom en särskild bestämmelse i 7 kap. 1 § i nu gällande penning- tvättslag kan den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot meddelandeförbudet i 3 kap. 4 § dömas till böter. Utform- ningen av bestämmelsen i 3 kap. är sådan att ansvar inte bara ska kunna utkrävas av en fysisk person som är verksamhetsutövare eller, om verksamhetsutövaren är en juridisk person, är styrelseledamot, utan också av anställda.

När bestämmelsen infördes uttalade regeringen5 att det måste beaktas att det rör sig om överträdelser av administrativa regler vilka syftar till att penningtvättslagens föreskrifter ska efterlevas. ”Straff- värdet för sådana förseelser torde enligt regeringens mening inte vara så högt att fängelse bör ingå i straffskalan”. Den utredning som föregick införandet av bestämmelsen hade föreslagit att påföljden skulle kunna bestämmas till böter eller fängelse upp till sex måna- der.

Bestämmelsen har under den tid den har funnits aldrig tilläm- pats i den meningen att den skulle ha lett till strafföreläggande eller dom. Det kan naturligtvis mot den bakgrunden ifrågasättas om bestämmelsen behövs.

5 Se prop. 1998/99:19 s. 63.

306

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

Utredningen anser dock att en bestämmelse om tystnadsplikt som, när den överträds, inte på ett naturligt sätt kan förväntas blir föremål för arbetsrättsliga åtgärder eller skadestånd måste förenas med någon form av sanktion. Läckage av uppgifter om att en viss verksamhetsutövare är föremål för särskild uppmärksamhet kan ligga i såväl verksamhetsutredarens intresse som i en anställds intresse. Det är därför inte säkert att den anställde skulle bli föremål för arbetsrättsliga åtgärder. Att granskningar och rapporter till Polis- myndigheten (Finanspolisen) hålls hemliga är främst är nödvändigt för att inte försvåra upptäckt och utredning av brott men är också betingat av intresset av att skydda personer som förekommer i mate- rialet. Det är i och för sig möjligt att en berörd person, vars upp- gifter avslöjats, skulle resa skadeståndsanspråk mot verksamhets- utövaren. En överträdelse som försvårar möjligheterna att utreda ett misstänkt brott kan däremot inte utgöra grund för skadestånd.

Det är därför nödvändigt att förena bestämmelsen om tystnads- plikt med någon form av sanktion. För att möjliggöra att även anställda generellt ska kunna bli föremål för en sanktion är det inte tillräckligt med de administrativa sanktioner som har införts och föreslås införas. Utredningen anser därför att en straffrättslig sank- tion är nödvändig.

Bestämmelsen om tystnadsplikt är avsedd att skydda vitala sam- hällsintressen. Det är inte endast en fråga om att upprätthålla admi- nistrativa regler i penningtvättslagen. Utredningen anser därför att en överträdelse av tystnadsplikten ska kunna bestraffas med tillämp- ning av bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § brottsbalken. Utredningen föreslår därför att den nuvarande straff- bestämmelsen i penningtvättslagen inte överförs till den nya pen- ningtvättslagen. Det är inte nödvändigt att i en bestämmelse om tystnadsplikt upplysa om att bestämmelsen om brott mot tystnads- plikt ska tillämpas vid en överträdelse. Utredningen föreslår dock, av pedagogiska skäl, att den föreslagna bestämmelsen om tystnads- plikt i föreslagna 4 kap. 10 § kompletteras med en erinran om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten i första stycket finns i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Det innebär att den som överträder tystnadsplikten uppsåtligen eller av oaktsamhet kan dömas till böter, eller om gärningen begås med uppsåt, fängelse i högst ett år.

307

Granskning och rapportering m.m.

SOU 2016:8

13.7Dispositionsförbud

Utredningens förslag: Bestämmelserna om dispositionsförbud överförs oförändrade från den befintliga lagen. Med anledning av att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta situa- tioner där en brottslig gärning ännu inte ägt rum, men där han- tering av egendom ingår som ett led i en påbörjad brottsplan, införs ett undantag som tydliggör att dispositionsförbud inte är möjligt i en sådan situation.

Bestämmelser om dispositionsförbud i penningtvättslagen infördes år 2014 och ändrades senast genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2015. Det har inte kommit fram något behov av att förändra eller förbättra detta regelverk. Bestämmelserna bör därför överföras oförändrade från den befintliga lagen och placeras i kapitlet som rör granskning och rapportering m.m.

Ett dispositionsförbud syftar till att utgöra ett kortvarigt för- stadium till ett straffprocessuellt tvångsmedel. Syftet med åtgärden är att kunna ingripa redan innan det föreligger en brottsmisstanke som är tillräcklig för att inleda förundersökning, vilket är en förut- sättning för att få besluta om tvångsmedel enligt rättegångsbalken.

I 1 kap. 1 § föreslås att även sådana åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom fullföljande av en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling ska jämställas med penningtvätt vid tillämpning av lagen. Denna situation avser således att träffa situationer där egendom inte härrör från ett brott, men där egendomen vid brottsplanens fullbordande kommer att ha varit föremål för brott. I det skede som en verksamhetsutövare rap- porterar misstanke om denna situation har något brott ännu inte skett och tidpunkten för brottets fullbordan kan ligga relativt lång fram i tiden. Syftet med att även låta dessa situationer omfattas av lagens tillämpningsområde är, som framgått i avsnitt 9.2.3, att bidra till ett ökat underrättelseunderlag för Polismyndigheten och före- bygga brott, genom att verksamhetsutövare åläggs att rapportera och i förekommande fall avstå från att genomföra transaktioner.

Om Polismyndigheten och Säkerhetspolisen tilläts meddela be- slut om dispositionsförbud även beträffande sådan egendom skulle dispositionsförbudet kunna utsträckas under lång tid. Enligt utred- ningens bedömning är det därför inte proportionerligt eller annars

308

SOU 2016:8

Granskning och rapportering m.m.

lämpligt att utsträcka Polismyndighetens och Säkerhetspolisens möj- ligheter att besluta om dispositionsförbud i dessa nya situationer. Detta bör tydliggöras genom ett tydligt undantag i anslutning till bestämmelserna om dispositionsförbud.

309

14Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

14.1Inledning

I ingressen till det fjärde penningtvättsdirektivet konstateras att vissa aspekter av direktivets genomförande inbegriper insamling, analys, lagring och utbyte av uppgifter.1 Behandling av personupp- gifter är alltså ett nödvändigt inslag för att en verksamhetsutövare ska kunna uppfylla kraven enligt direktivet.

Behandling av personuppgifter aktualiseras i flera skeden av verk- samhetsutövarens arbete. Det krävs t.ex. personuppgiftsbehandling när kunden kontrolleras vid etableringen av en affärsförbindelse eller utförandet av en enstaka transaktion. Även vid uppföljningen av en affärsförbindelse krävs personuppgiftsbehandling. Behandling av personuppgifter blir vidare aktuellt vid granskning och rappor- tering av kundens aktiviteter.

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och förslag när det gäller frågor om behandling av personuppgifter. Be- handling av personuppgifter föreslås omfattas av kapitel 6 i den nya lagen. Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirek- tivet ställer vidare vissa krav på bevarande av handlingar och upp- gifter. Även dessa krav, som föreslås ingå i kapitel 5 i den nya lagen, behandlas.

1 Se beaktandesats (42).

311

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

14.2Personuppgiftsbehandling

14.2.1Utgångspunkter enligt det fjärde penningtvättsdirektivet

Om man i grova drag ska beskriva den unionsrättsliga regleringen av personuppgiftsbehandling kan konstateras att det s.k. dataskydds- direktivet2 är basen. Dataskyddsdirektivet är den unionsrättsliga akt som generellt reglerar personuppgiftsbehandling. Direktivet bygger på principen att personuppgifter får behandlas endast om den regi- strerade samtycker till det eller om behandlingen är nödvändig för att t.ex. fullgöra en rättslig skyldighet eller för att tillgodose ett allmänt intresse.

Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar, till skillnad mot sina föregångare, vissa bestämmelser som uttryckligen gäller behand- ling av personuppgifter. Dessa bestämmelser omfattas av artik- larna 41 och 43. Av dessa artiklar framgår tydligt att penningtvätts- direktivet ska läsas i ljuset av dataskyddsdirektivet. I artikel 43 uttalas t.ex. att behandling av personuppgifter på grundval av pen- ningtvättsdirektivet för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska betraktas som något som är i det allmännas intresse enligt dataskyddsdirektivet.

Artikel 41 kan beskrivas som en förädling av bestämmelserna i dataskyddsdirektivet – i den mening att den särskilt talar om hur personuppgifter får behandlas för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

Av artikel 41.2 följer att personuppgifter ska behandlas av verk- samhetsutövare endast i syfte att förebygga penningtvätt och finan- siering av terrorism. Personuppgifter får inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med penningtvättsdirektivets syfte. Behandling av personuppgifter för något annat ändamål, såsom t.ex. kommer- siella ändamål, ska t.ex. vara förbjuden.

I artikel 41.3 stadgas att verksamhetsutövare ska ge nya kunder viss information om personuppgiftsbehandlingen innan en affärs- förbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Den infor- mationen ska, förutom vad som följer av dataskyddsdirektivet, bl.a.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

312

SOU 2016:8

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

innehålla ett allmänt meddelande om verksamhetsutövarens rätts- liga skyldigheter enligt penningtvättsdirektivet.

Artikel 41.4 är ett avsteg från informationsskyldigheten. Genom bestämmelsen åläggs medlemsstaterna att, om det bedöms nödvän- digt, helt eller delvis, begränsa den registrerades rätt att ta del av uppgifter i vissa fall. Detta för att göra det möjligt för verk- samhetsutövaren eller behörig myndighet att på ett korrekt sätt fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet. En annan orsak till varför tillgången till personuppgifterna bör begränsas är för att inte hindra officiella eller rättsliga utredningar, analyser, förundersökningar eller förfaranden. Artikeln tar sikte på dels de situationer då den registrerade är föremål för rapportering till finansunderrättelse- enheten, dels då en analys avseende penningtvätt eller finansiering av terrorism pågår eller kan komma att utföras.

14.2.2Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i nuvarande 4 kap. penning- tvättslagen förs in i den nya lagen.

Den nya penningtvättslagen ska dock beskriva ändamålet med verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling på ett annat sätt. I en särskild bestämmelse anges att verksamhetsutövararen får behandla personuppgifter i syfte att kunna fullgöra sina skyl- digheter. Vid behandlingen av personuppgifter ska personupp- giftslagen (1998:204) tillämpas om något annat inte anges.

Vidare införs bestämmelser som möjliggör viss samkörning register mellan verksamhetsutövare som är att anse som kredit- institut och finansiella institut.

Penningtvättslagens företräde framför 21 § personuppgifts- lagen klargörs. En särskild bestämmelse införs. Av denna fram- går att en verksamhetsutövare får behandla personuppgifter om lagöverträdelser om det är nödvändigt för att uppfylla gransk- nings- och rapporteringsskyldigheten enligt föreslagna 4 kap. 1 och 2 §§.

Tystnadsplikten utvidgas till att även omfatta förbud mot att obehörigen röja att uppgifter om lagöverträdelser behandlas.

313

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

Det kan till en början konstateras att dataskyddsdirektivet i svensk rätt är genomfört genom personuppgiftslagen (1998:204). Person- uppgiftslagen gäller för all behandling av personuppgifter, såtillvida det inte finns bestämmelser som avviker i annan lag eller förord- ning (se 2 §). Lagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Lagen gäller också för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är av- sedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kri- terier (s.k. manuella register). Av 10 § följer att personuppgifter får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behand- lingen eller om behandlingen är nödvändig för att den person- uppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet, vitala intressen för den registrerade ska kunna skyddas eller en arbets- uppgift av allmänt intresse ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd för den per- sonliga integriteten.

Personuppgiftslagen kan och ska tillämpas i de allra flesta fall när det gäller en verksamhetsutövares behandling av personupp- gifter.3 Genom personuppgiftslagen ges verksamhetsutövare flera rättsliga möjligheter att behandla personuppgifter i syfte att före- bygga penningtvätt och finansiering av terrorism.

Om verksamhetsutövare enbart hade haft personuppgiftslagen att tillgå skulle det emellertid vara svårt att uppfylla kraven i penningtvättslagen. I tidigare förarbeten har tvärtom konstateras att personuppgiftslagen innehåller bestämmelser som utgör hinder mot att leva upp till skyldigheterna enligt penningtvättsreglering- en.4 Enligt 13 § personuppgiftslagen är det t.ex. förbjudet att be- handla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlem- skap i en fackförening. Undantag från detta förbud att behandla s.k. känsliga personuppgifter finns, bl.a. för den situationen att den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Dessa undantag är dock inte tillräckliga för att en verksamhetsutövare ska kunna fullgöra samtliga sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. En

3Prop. 2014/15:80, s. 41.

4Ibid., s. 42–43.

314

SOU 2016:8

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

verksamhetsutövare måste t.ex. få behandla vissa känsliga person- uppgifter för att kunna ta reda på om kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politiskt utsatt ställning. Det kan också vara nödvändigt att behandla känsliga personuppgifter för att upp- fylla uppgifts- och granskningsskyldigheten. I syfte att möjliggöra för verksamhetsutövare att fullgöra sina skyldigheter har det därför tagits in särskilda bestämmelser i penningtvättslagen, som avviker från personuppgiftslagen. Dessa bestämmelser finns intagna i nuvarande kap. 4. Bestämmelserna i 4 kap. penningtvättslagen kom- pletterar personuppgiftslagen. Förutom behandling av känsliga per- sonuppgifter omfattar kapitlet viss särreglering när det gäller infor- mation till den registrerade (3 §), en bestämmelse om samkörnings- förbud (4 §), regler som gäller rättelse och skadestånd (5 §) samt bestämmelser om tystnadsplikt (6 §).

Personuppgiftslagen och penningtvättslagen ger således tillsam- mans verksamhetsutövaren det rättsliga stödet för att få behandla personuppgifter. Enligt utredningens bedömning är den befintliga lagstiftningen i stort förenlig med penningtvättsdirektivets reg- lering av personuppgiftsbehandling. Utgångspunkten – att en verk- samhetsutövare måste ha möjlighet att behandla personuppgifter för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism – är alltså i mångt och mycket tillgodosedd. Flera av bestämmelserna i den nuvarande lagen kan därför föras över oförändrade till den nya regleringen. Enligt utredningens bedömning finns det dock skäl att i den nya penningtvättslagen klargöra och förtydliga vissa förhåll- anden. Vidare finns det anledning att föreslå vissa förändringar. Nedan följer en genomgång av utredningens överväganden och de lagstiftningsåtgärder som bedömts vara nödvändiga.

Tydligare utgångspunkter för personuppgiftsbehandling i penningtvättslagen

I dagsläget behandlas ändamålet med en verksamhetsutövares be- handling av personuppgifter i 4 kap. 1 § penningtvättslagen. Av bestämmelsen följer, mer specifikt, att 4 kap. penningtvättslagen ska tillämpas när verksamhetsutövare behandlar personuppgifter i syfte att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Där anges också att personuppgiftslagen

315

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

gäller vid verksamhetsutövarens behandling av personuppgifter, om något annat inte anges i kapitlet.

Enligt utredningens bedömning är innebörden av bestämmelsen inte helt entydig. I den beredning som föregick det nuvarande 4 kap. anmärkte även Lagrådet mot bestämmelsens utformning.5 Lagrådet konstaterade bl.a. att en bestämmelse som tydligt angav ändamålet med verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling sak- nas.

I avsikt att ge verksamhetsutövare tydliga utgångspunkter när det gäller behandling av personuppgifter föreslår utredningen en något förändrad bestämmelse. Samtliga verksamhetsutövarens skyl- digheter enligt penningtvättslagen – dvs. att genomföra kund- kontroller, granskning och rapportering, bevara uppgifter m.m. – syftar till att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövare måste således få behandla personuppgifter i syfte att kunna fullgöra de skyldigheter som följer av penning- tvättslagen. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att klargöra detta. Vid behandlingen bör i första hand personuppgiftslagen tillämpas, om något annat inte anges i penningtvättslagen. Person- uppgiftslagen och penningtvättslagen ska alltså, fortsättningsvis, möjliggöra för verksamhetsutövare att fullgöra sina skyldigheter.

Behandling av personuppgifter som avser lagöverträdelser

I 21 § personuppgiftslagen regleras behandling av personuppgifter som gäller lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövan- den. Sådana personuppgifter är visserligen inte att betrakta som känsliga personuppgifter. Enligt personuppgiftslagen är behandling av personuppgifter som avser lagöverträdelser som huvudregel för- behållen myndigheter. Datainspektionen får sedan meddela före- skrifter om undantag från förbudet eller i enskilda fall besluta om undantag från förbudet.

I tidigare lagstiftningsarbeten har uttalats att det kan vara nöd- vändigt för en verksamhetsutövare att behandla personuppgifter som avser lagöverträdelser. Verksamhetsutövare är skyldiga att

5 Se bl.a. prop. 2014/15.80, s. 44.

316

SOU 2016:8

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

granska transaktioner och andra aktiviteter för att kunna upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. Vid den granskningen kan det visa sig att transaktionerna eller aktiviteterna avviker i sådan mån att en närmare analys krävs. Om den närmare analysen innebär att misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism föreligger ska uppgifter om detta omedelbart lämnas till Polis- myndigheten (Finanspolisen).

Kravet på att verksamhetsutövaren ska göras en närmare analys av omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism – och rapportera in sådana misstankar till Polismyn- digheten – är en avvikelse från 21 § personuppgiftslagen. Bestäm- melsen i penningtvättslagen innebär i realiteten en skyldighet för verksamhetsutövare att behandla uppgifter om att en person kan misstänkas ha begått brott. I tidigare lagstiftningsärenden har det följaktligen uttalats att penningtvättslagen går före personuppgifts- lagen i detta avseende.6

Någon uttrycklig bestämmelse som reglerar penningtvättslagens förhållande till 21 § personuppgiftslagen har inte ansetts vara nöd- vändig.

Utredningen delar uppfattningen att penningtvättslagen, i det fall som behandlats ovan, gäller framför 21 § personuppgiftslagen. Enligt utredningens mening bör dock detta kunna utläsas på ett tydligare sätt. Dessutom anser utredningen att även den inledande granskningen av aktiviteter bör ha företräde framför personupp- giftslagen när det gäller uppgifter om lagöverträdelser.

De två bestämmelserna som reglerar granskning och rappor- tering finns i 4 kap. 1 och 2 §§ i utredningens förslag till penning- tvättslag. Bestämmelserna beskriver en process som, när det finns fog för det, avslutas genom att en rapport om misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism lämnas till Polismyndigheten. Den granskning som sker enligt 4 kap. 1 § är visserligen av generell karaktär7 men innebär att uppgifter om transaktioner och andra förhållanden som rör kundförhållandet behandlas. Bland dessa upp- gifter kan finnas sådana som sedda var för sig eller tillsammans kan indikera en misstanke om ett bakomliggande eller förestående brott. Under granskningsfasen kan var och en av uppgifterna innebära

6Prop. 2014/15:80, s. 43.

7Jämför prop. 2014/15:80 s. 44.

317

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

inga eller endast vaga tecken på brottslig verksamhet och därmed en därav följande lika svag anknytning till någon person. Det skulle därför kunna göras gällande att verksamhetsutövaren på detta sta- dium inte behandlar några personuppgifter som avser lagöverträd- elser. Granskningen, som bl.a. innebär att uppgifter för bedömning presenteras tillsammans, syftar emellertid till att urskilja förhållan- den som kan ge upphov till misstankar. I vissa fall kommer således sambandet mellan en person och ett visst förhållande som indikerar brottslig aktivitet vara tydligare. Det är nu som iakttagelserna ska föranleda en särskild analys enligt 4 kap. 2 §. Analysen tillför nor- malt ingen ytterligare information angående sakförhållandena utan innebär att en sammanställning görs av kända förhållanden som förenas med en bedömning av betydelsen av iakttagelserna. Ana- lysen dokumenteras och utgör sådan information som också ska bevaras.

Det innebär att verksamhetsutövaren måste tillåtas behandla personuppgifter som, även om de under det inledande gransknings- skedet kan vara mycket vaga, i någon mening kan anses utgöra uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, under hela pro- cessen som omfattas av de två paragraferna.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att en särskild bestäm- melse införs i penningtvättslagen som reglerar lagens företräde framför personuppgiftslagen vad avser uppgifter om lagöverträd- elser. Av bestämmelsen bör framgå att en verksamhetsutövare får behandla personuppgifter om lagöverträdelser om det är nödvän- digt för att uppfylla gransknings och rapporteringsskyldigheten enligt föreslagna 4 kap. 1 och 2 §§ samt för att bevara dessa hand- lingar. Bestämmelsen kan med fördel föras i anslutning till de övriga bestämmelser som avser reglera verksamhetsutövares person- uppgiftsbehandling.

En särskild fråga är i vilken utsträckning en verksamhetsutövare har möjlighet att göra kontroller mot s.k. sanktionslistor. Även sådana kontroller kräver behandling av personuppgifter som avser lagöverträdelser. För en verksamhetsutövare kan det vara aktuellt att genomföra sådana kontroller i andra skeden än vid den analys och rapportering som avses ovan. Enligt utredningens mening bör dock inte penningtvättslagen generellt ges företräde framför 21 § personuppgiftslagen. Detta betyder att utredningen anser att per- sonuppgiftslagen bör vara tillämplig i de andra skeden som en

318

SOU 2016:8

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

verksamhetsutövare genomför kontroller mot sanktionslistor. Så- ledes bör undantag från 21 § personuppgiftslagen i dessa fall fort- sättningsvis begäras av Datainspektionen.

Uppluckring av samkörningsförbudet när det gäller vissa koncernförhållanden

Som framkommit omfattar den nuvarande penningtvättslagen ett förbud mot samkörning av personuppgifter. En verksamhetsutövare får således inte samköra sina register mot en annan verksamhets- utövares. Samkörningsförbudet gäller även mellan verksamhets- utövare som ingår i samma koncern.

Att samkörningsförbudet även gäller inom koncerner har i flera olika sammanhang ifrågasatts.8 Det främsta argumentet är att för- budet försämrar ett effektivt informationsflöde inom en koncern. I förlängningen kan detta påverka koncernens arbete med att effek- tivt förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Som tidi- gare noterats omfattar det fjärde penningtvättsdirektivet tydligt uttalade krav på att det ska finnas koncerngemensamma rutiner för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa ska genomföras effektivt inom koncernen och bör omfatta rutiner för informationsutbyte (se artikel 45.1, jämför även artikel 45.8 och avsnitt 11.4.3).

Samkörningsförbudet begränsar onekligen verksamhetsutövarens möjligheter att utbyta information inom koncernen. Enligt utred- ningens bedömning kan det inte vara meningen att verksamhets- utövares organisatoriska lösning tillåts försämra effektiviteten i verksamhetsutövarens system. Således finns det, enligt utredningens mening, skäl att föreslå en uppluckring av förbudet. Det går dock inte att bortse från att samkörningsförbudet som sådant i allra högsta grad är motiverat. Skyddet för enskildas personliga integri- tet måste hållas högt. Det innebär att en uppluckring av förbudet inte kan göras hur långtgående som helst. Tvärtom måste undantag från samkörningsförbudet begränsas till vad som är nödvändigt för att upprätthålla ett effektivt system mot penningtvätt och finan- siering av terrorism.

8 Jämför t.ex. prop. 2008/09:70, s. 145 och prop. 2014/15:80, s. 40.

319

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

En lämplig ordning, anser utredningen, är att enbart undanta vissa typer av koncernförhållanden från samkörningsförbudet. Ut- redningen har funnit att de verksamhetsutövare som torde ha störst behov av att kunna utbyta uppgifter på detta sätt är de som i penningtvättsdirektivet definieras som kreditinstitut och finansiella institut. Samkörning bör kunna ske mellan sådana verksamhets- utövare som ingår i samma koncern och som har hemvist i Sverige. Samkörning bör vidare kunna ske mellan moderbolag med hemvist i Sverige och filialer och helägda dotterbolag med hemvist i ut- landet, i första hand inom EES. Samkörning bör också tillåtas med filialer och helägda dotterbolag i tredje länder. Dock enbart under förutsättning att lagstiftningen i det landet omfattar bestämmelser som motsvarar kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet och filialen eller det helägda dotterbolaget står under tillsyn med av- seende på efterlevnaden av bestämmelserna. En ytterligare förut- sättning för att samkörning ska kunna äga rum med filialer och helägda dotterföretag i utlandet bör vara att detta inte hindras av den utländska lagstiftningen. Detta gäller oavsett om filialen eller det helägda dotterföretaget har hemvist inom eller utanför EES.

Utredningen anser att en sådan lösning bidrar till att upprätt- hålla ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den föreslagna ordningen är inte heller för långtgående. Uppluckringen av samkörningsförbudet hålls på en nivå som går att det gör att ett effektivt skydd för enskildas personliga integritet ändå kan upprätthållas.

Tystnadsplikt

Av 4 kap. 6 § i nuvarande penningtvättslag följer att den som är verksam hos en verksamhetsutövare inte obehörigen får röja att behandling sker av känsliga personuppgifter eller den behandling som sker vid analys och rapportering.

Utredningen anser att en bestämmelse med motsvarande inne- börd ska införas i den nya penningtvättslagen. Tystnadsplikten bör dock utvidgas till att omfatta den behandling som, enligt vad ut- redningen föreslår, avser uppgifter om lagöverträdelser som inne- fattar brott.

320

SOU 2016:8 Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

Utredningen anser också att den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 6 § andra stycket ska överföras till den nya lagen. Det inne- bär att en överträdelse av tystnadsplikten i detta avseende inte ska medföra ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt brottsbalken9.

14.3Bevarande av handlingar och andra uppgifter

14.3.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

En särskild fråga är hur länge personuppgifter och annan informa- tion som en verksamhetsutövare använder i sitt arbete ska bevaras.

Artikel 40.1–2 i det fjärde penningtvättsdirektivet innehåller vissa bestämmelser om detta. Direktivets skyldigheter att bevara uppgifter och handlingar bygger på Fatfs rekommendation nr 11.

Av artikel 40.1 a) följer att verksamhetsutövare, när det gäller krav på kundkännedom, ska bevara en kopia av eller uppgifter om den bevisning som krävs under fem år efter det att affärsför- bindelsen med kunden upphörde. Skyldigheterna att bevara hand- lingar och uppgifter omfattar även annat än sådana som används vid identitetskontroller. Dessa skyldigheter följer av artikel 40.1 b). Artikeln tar sikte på andra handlingar och uppgifter som legat till grund för en affärsförbindelse eller en transaktion. Den svenska översättningen av artikel 40.1 b) är visserligen inte helt lätt att ta till sig. I ljuset av andra språkversioner får den, enligt utredningens uppfattning, tolkas så att handlingar och uppgifter ska bevaras i fem år efter det att affärsförbindelsen avslutats eller transaktio- nerna utförts. Handlingar och uppgifter ska bevaras i form av ori- ginalhandlingar eller sådana kopior som i enlighet med nationell rätt får företes i domstolsförfaranden.

Efter fem år ska verksamhetsutövaren förstöra personuppgifter, om något annat inte följer av nationell rätt (se artikel 40 andra stycket). Medlemsstaterna får tillåta eller kräva att handlingarna bevaras längre, efter att ha gjort en grundlig bedömning av huru- vida detta är nödvändigt och proportionerligt. En sådan ytterligare lagringstid måste bedömas som nödvändig för att förebygga, upp-

9 Jämför 4 kap. 10 § i utredningens förslag till penningtvättslag.

321

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

täcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den extra lagringstiden får dock inte överstiga en period på ytterligare fem år.

Artikel 40.2 ska i det närmaste ses som en möjlighet att föra in en övergångsbestämmelse. I de fall rättsliga förfaranden som rör förebyggande, upptäckt, utredning eller lagföring av penningtvätt eller finansiering av terrorism den 25 juni 2015 får medlemsstaterna besluta att relevanta handlingar och uppgifter bevaras i fem år från den tidpunkten. Även den lagringstiden får, om det befinns nöd- vändigt, förlängas med ytterligare fem år.

14.3.2Utredningen

Utredningens förslag: Handlingar och uppgifter som använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom samt vid granskning och rapportering enligt 4 kap. 2 § första meningen i utred- ningens förslag till ny penningtvättslag ska som huvudregel bevaras i fem år. När det gäller åtgärder för kundkännedom ska tiden räknas från det att åtgärderna utfördes eller, i de fall då en affärsförbindelse har etablerats, affärsförbindelsen upphörde. I de fall som avser granskning och rapportering ska tiden räknas från det att aktiviteten utfördes eller från det att verksamhets- utövaren avstod från att utföra en transaktion.

Om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller ut- reda penningtvätt eller finansiering av terrorism får verksam- hetsutövare bevara handlingar och uppgifter under en längre tid än fem år. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tio år.

Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att genomföra den möjlighet som artikel 40.2 i direktivet erbjuder.

Skyldigheten att bevara vissa uppgifter och handlingar har även funnits med i tidigare penningtvättsdirektiv och motsvaras i första hand av 2 kap. 13 § i den nuvarande penningtvättslagen. Av den nämnda paragrafen framgår att handlingar och uppgifter om åtgär- der som vidtagits för att uppnå kundkännedom ska bevaras i minst fem år. Tiden ska räknas från det att åtgärderna utfördes eller, i de fall då en affärsförbindelse har etablerats, affärsförbindelsen upp-

322

SOU 2016:8 Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

hörde. Bestämmelsen kompletteras, sedan augusti 2015, av 3 kap. 1 b §. Av denna paragraf följer att verksamhetsutövare i fem år ska bevara uppgifter som avser granskning och analys av transaktioner enligt 3 kap. 1 § andra stycket första meningen. Även i dessa fall ska tiden räknas från det att transaktionen utfördes eller från det att verksamhetsutövaren avstod från att utföra transaktionen.

Tidigare har framgått att det fjärde penningtvättsdirektivet om- fattar tydligare bestämmelser när det gäller behandling av person- uppgifter. Även skyldigheterna att bevara handlingar och uppgifter har fått en något annorlunda utformning. I tidigare penningtvätts- direktiv föreskrevs att handlingar och uppgifter ska bevaras i minst fem år. I det nya direktivet är femårsfristen, som framkommit, huvudregel. Den kan om nödvändigt tillåtas att förlängas, men får inte överstiga 10 år. Vad direktivet föreskriver är alltså att verk- samhetsutövare ska ”förstöra personuppgifter” efter fem år. Om det befinns nödvändigt får medlemsstaterna förlänga tiden för be- varande av personuppgifter till 10 år.

Frågan är då vilka lagändringar som är nödvändiga för att direk- tivet ska få genomslag i detta avseende.

För det första bör den nya penningtvättslagen, för att följa direktivet, utgå ifrån att huvudregeln är att handlingar ska bevaras i fem år – och inte på sätt som nuvarande 2 kap. 13 § anger i minst fem år. Femårsregeln bör gälla både bevarande av handlingar som använts i kundkännedomsprocessen och vid den närmare gransk- ningen och rapporteringen. En särskild fråga är hur tiden ska räk- nas. När det handlingar och uppgifter som har använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom bedömer utredningen att den nu- varande ordningen kan behållas. Den är förenlig med kraven i Fatfs rekommendationer och i det nya direktivet. Fråga har visserligen uppkommit att, i den nya lagen, byta ut begreppet ”åtgärderna” mot ”transaktionerna”. Detta med anledning av att det inte sällan är utförandet av en transaktion som åtgärderna avser. Dock är dessa inte de enda åtgärder som bör träffas av regleringen. Exempel på en annan åtgärd som bör omfattas av kravet är inhämtande av infor- mation om affärsförbindelsens syfte och art. Således anser utred- ningen att de nuvarande formuleringarna bör behållas i den nya lagen. Även när det gäller gransknings- och rapporteringsskyldig- heten kan nuvarande ordning i stora drag bestå. I avsnitt 13.2 anger utredningen dock att begreppet transaktion är något missvisande

323

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

SOU 2016:8

när det gäller gransknings- och rapporteringsskyldigheten. Där föreslås bl.a. att en verksamhetsutövare ska vara skyldig att granska kundens samtliga ”aktiviteter”, inte bara transaktioner. För att korrespondera mot utredningens förslag i den delen anser utred- ningen att tiden för bevarande av handlingar bör räknas från att ”aktiviteterna” utfördes. I övrigt bör den nuvarande regleringen föras in i den nya lagen. Om en verksamhetsutövare avstått från att utföra en transaktion ska tiden således fortsättningsvis räknas från det tillfället.

Något egentligt behov av att genomföra övergångsregler av den karaktär artikel 42 erbjuder har utredningen inte funnit skäl att föreslå. Dock bör en generell bestämmelse som anger en maximal bevarande tid om tio år övervägas. Det kan konstateras att det i vissa fall kan vara motiverat att bevara personuppgifter som avser kundkännedomsprocessen m.m. i mer än fem år. Ett pågående rättsligt förfarande kan vara ett sådant skäl. Det förefaller överlag mindre ändamålsenligt att låta bli att införa möjligheten att bevara uppgifter och handlingar i mer än fem år. Detta skulle, åtminstone i viss mån, innebära en inskränkning i förhållande till vad som gäller i dag. Utredningen föreslår följaktligen att den möjlighet direktivet erbjuder utnyttjas. En bestämmelse av innebörd att och uppgifter, under vissa förutsättningar, får bevaras i upp till tio år bör därför införas. Den möjligheten bör dock enbart kunna utnyttjas om det är nödvändigt och framstår som proportionerligt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det framstår som lämpligast att låta tillsynsmyndigheterna bedöma när en sådan ytterligare lagringstid är nödvändig. Den närmare regleringen av bestämmelsen kan alltså med fördel ske i författning av lägre valör än lag.

Utredningen bedömer i övrigt att den nuvarande regleringen är förenlig med de internationella åtagandena. Det kan konstateras att den nuvarande penningtvättslagen reglerar bevarandet av hand- lingar och uppgifter enbart i vissa avseenden. Som framkommit regleras bevarandet av uppgifter och handlingar när det gäller kund- kontroll och till viss del granskning och rapportering. Det finns inte något som talar för att penningtvättslagens bestämmelser borde utvidgas till att omfatta andra områden. I de fall penningtvättslagen inte innehåller några särskilda regler om bevarande av handlingar och uppgifter är däremot personuppgiftslagen tillämplig. Enligt per-

324

SOU 2016:8

Behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar m.m.

sonuppgiftslagen får personuppgifter inte behandlas under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen av be- handlingen (se 9 §). Den bedömningen utgör i dessa fall den yttersta gränsen för hur länge personuppgifter får bevaras. Utredningen anser slutligen att bestämmelserna om att bevara handlingar och uppgifter bör återfinnas i samlade i den nya lagen – och, som nämnts inledningsvis, regleras av ett särskilt kapitel.

325

15Gränsöverskridande verksamheter

15.1Inledning

Fatfs reviderade rekommendationer och det fjärde penningtvätts- direktivet syftar till att skapa ett enhetligt och effektivt system för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. I detta syfte sträcker sig en verksamhetsutövares skyldigheter i vissa avseenden längre än till nationsgränserna.

Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar flera bestämmelser som tar sikte på gränsöverskridande verksamheter. Dessa bestäm- melser kan delas upp i två olika led. De reglerar dels vilka utländska verksamheter som ska omfattas av nationell penningtvättsreglering, dels vilka åtgärder som ska vidtas i fråga om verksamheter i utlandet.

I detta kapitel behandlas utredningens överväganden och förslag som tar sikte på gränsöverskridande verksamheter. Dessa bestäm- melser föreslås till övervägande delar omfattas av kap. 7 i den nya penningtvättslagen.

Tillsyn över och möjligheterna att ingripa mot verksamheter som gränsöverskrider behandlas däremot i avsnitt 17.6.

15.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet

Huvudregeln är att en verksamhetsutövare omfattas av lagstiftningen i det land där den är etablerad. En aktör, t.ex. en person som yrkes- mässigt handlar med varor och som etablerar sig i Sverige, ska således

– i egenskap av verksamhetsutövare – följa den svenska penning- tvättslagstiftningen.

327

Gränsöverskridande verksamheter

SOU 2016:8

När det gäller koncernförhållanden finns vissa specialbestäm- melser. Det fjärde penningtvättsdirektivet bygger på en och samma huvudprincip: Inom en koncern ska samma rutiner och åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism tillämpas fullt ut – eller åtminstone så långt det är möjligt. Av artikel 45.1 i det nya direktivet framgår t.ex. att medlemsstaterna ska kräva att verk- samhetsutövare inom en koncern genomför koncernens gemen- samma riktlinjer och rutiner, även inom filialer och majoritetsägda dotterföretag i medlemsstater och tredje länder (krav på koncern- gemensamma rutiner har behandlats i avsnitt 11.4).

Om en verksamhetsutövare driver företag i en annan medlems- stat ska medlemsstaterna se till att dessa företag iakttar denna med- lemsstats nationella penningtvättsreglering (artikel 45.2). Artikel 45.3 gäller då verksamhetsutövaren har filialer eller majoritetsägda dotter- företag i tredjeländer där minimikraven för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism är mindre stränga. I det fallet ska verksamhetsutövaren se till så att filialerna och de majoritetsägda dotterföretagen uppfyller kraven i medlemsstatens lag (inbegripet reglerna om behandling av personuppgifter) om tredjelandets lag- stiftning så tillåter.

Om tredjelandets lagstiftning inte tillåter att koncernens gemen- samma riktlinjer och rutiner genomförs ska de behöriga myndig- heterna i hemmedlemsstaten informeras (artikel 45.5). Verksam- hetsutövaren ska också se till så att filialerna och de majoritetsägda dotterföretagen vidtar ytterligare åtgärder för att effektivt hantera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Vilka ytterligare åtgärder som ska vidtas framgår inte av direk- tivet. Däremot följer av artikel 45.6 att de europeiska tillsynsmyn- digheterna, senast den 26 december 2016, ska ha lämnat förslag till tekniska standarder för bl.a. typen av sådana ytterligare åtgärder. De tekniska standarderna ska också ange minimiåtgärder som kredit- institut och finansiella institut ska vidta i vissa fall.

Artiklarna i direktivet omfattar samtliga verksamhetsutövare. De främsta föremålen vid utformningen av artiklarna kan dock antas ha varit kreditinstituten och de finansiella instituten, eftersom de främst är dessa som bedriver verksamhet i den stora omfattning som äger rum inom ramen för en koncern.1 De har sin förlaga i Fatfs

1 Se bl.a. direktivets ingress, beaktandesats (48).

328

SOU 2016:8

Gränsöverskridande verksamheter

rekommendation nr 18, som tar sikte på genomförandet av koncern- gemensamma rutiner inom ”Financial groups”.

När det sedan gäller frågan i vilken utsträckning nationell rätt ska tillämpas på utländska verksamhetsutövare som etablerat sig här ges viss ledning i direktivets artikel 3.1-2. Dessa artiklar defi- nierar kreditinstitut och finansiella institut. Av artiklarna följer bl.a. att i begreppen inryms även filialer till sådana institut, oavsett om deras huvudkontor är beläget inom unionen eller i ett tredje land. En filial till ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut som har eta- blerat sig i Sverige ska därför – enligt vad direktivet föreskriver – lyda under svensk penningtvättslagstiftning.

15.3Penningtvättsregleringens tillämpning i fråga om svenska verksamheter som gränsöverskrider

Utredningens förslag: En utvidgad bestämmelse införs i den nya penningtvättslagen som reglerar verksamhetsutövares skyldigheter att se till så att koncerngemensamma rutiner genomförs effektivt inom filialer och majoritetsägda dotterföretag i utlandet. Om en verksamhetsutövare har en filial eller ett majoritetsägt dotter- företag i ett tredje land där bestämmelserna är mindre stränga så ska penningtvättslagens bestämmelser, som huvudregel, tilläm- pas. Tillåter lagstiftningen i det tredje landet inte detta så ska verksamhetsutövare vidta ytterligare åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare ska en skrift- lig anmälan lämnas till behörig tillsynsmyndighet.

Som en följd av det tredje penningtvättsdirektivet infördes en be- stämmelse i penningtvättslagen, som tar sikte på filialer och dotter- företag med hemvist utanför EES, i 2 kap. 12 §. Bestämmelsen reg- lerar skyldigheter för vissa av verksamhetsutövarna (kreditinstitut och finansiella institut). Enligt den bestämmelsen ska kreditinstitut och finansiella institut tillämpa bestämmelserna om kundkännedom och bevarande av handlingar även för sina filialer och majoritets- ägda dotterföretag med hemvist utanför EES. Om hemvistlandets lag hindrar detta ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder för att effektivt hantera risken för penningtvätt och finansiering av terrorism.

329

Gränsöverskridande verksamheter

SOU 2016:8

Verksamhetsutövaren ska även skriftligen underrätta Finansinspek- tionen om detta.

Det kan konstateras att nuvarande penningtvättslag inte sträcker sig lika långt som det nya direktivet kräver. Således krävs att den nya penningtvättslagen anpassas till de förändrade förutsättningar- na. Det yttersta syftet måste vara att åstadkomma en enhetlig och effektiv tillämpning av rutiner och åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism inom alla större och gränsöverskridande koncerner.

För att uppfylla direktivet bör det i penningtvättslagen införas ett generellt krav på att verksamhetsutövare genomför koncerngemen- samma rutiner även beträffande sina filialer och majoritetsägda dotterföretag med hemvist i utlandet. De föreslagna bestämmelserna bör inte göras direkt tillämpliga på filialerna och de majoritetsägda dotterföretagen. Enligt vad direktivet föreskriver bör skyldigheterna i stället ligga på den verksamhetsutövare som har en filial eller ett majoritetsägt dotterföretag i tredje land, dvs. i realiteten på moder- företaget inom en koncern. Uttrycken moderföretag och dotter- företag är visserligen inte definierade i direktivet. De får för svenskt vidkommande emellertid anses ansluta sig till definitionerna av moderföretag och dotterföretag i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551).2 Det faktum att dotterföretaget ska vara majoritetsägt innebär att verksamhetsutövaren (moderföretaget) ska inneha mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juri- diska personen.

Verksamhetsutövare bör även i övrigt åläggas att se till att filialer och majoritetsägda dotterföretag med hemvist i en stat utanför EES vidtar åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som motsvarar kraven i penningtvättslagen. Penningtvättslagen bör alltså genomgående tillämpas i de fall lagstiftningen i det tredje lan- det är mindre ingripande. Detta innebär bl.a. att penningtvättslagens bestämmelser när det gäller krav på riskbedömning, riskbaserade rutiner, åtgärder för kundkännedom, bevarande av handlingar m.m. blir tillämpliga. Om lagen i det tredje land där företaget är etablerat hindrar detta, ska filialen eller det majoritetsägda dotterföretaget vidta andra åtgärder för att effektivt hantera risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Samma sak bör gälla om de koncern-

2 Se även prop. 2008/09:70, s. 195.

330

SOU 2016:8

Gränsöverskridande verksamheter

gemensamma rutinerna inte kan genomföras. I dessa fall bör pen- ningtvättslagen även kräva att verksamhetsutövaren ska skicka en skriftlig anmälan till behörig tillsynsmyndighet.

Vilka åtgärder som ska vidtas beror på föreliggande omständig- heter, såsom den risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism som verksamheten är förenad med och vilka åtgärder som kan vidtas enligt den utländska statens lagstiftning. Sådana ytterligare åtgärder kommer också att behandlas i den tekniska standard som håller på att arbetas fram av de europeiska tillsynsmyndigheterna. Utred- ningen anser, under alla förhållanden, att det är en lämplig ordning att den närmare regleringen av dessa bestämmelser sker i författning av lägre valör än lag.

I den nu gällande penningtvättslagen behandlas gränsöverskri- dande verksamheter i samma sammanhang som åtgärderna för att uppnå kundkännedom. Med tanke på att det nya direktivet utvidgar tillämpningsområdet till att omfatta mer än kundkännedom före- slår utredningen en förändrad placering. De föreslagna bestämmel- serna hör, enligt utredningens uppfattning, hemma i ett särskilt kapitel i den nya penningtvättslagen.

15.4Något om penningtvättslagens tillämpning på utländska verksamheter som etablerar sig i Sverige

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen om att penningtvättslagen ska tillämpas på filialer till kreditinstitut och finansiella institut förs in i den nya lagen.

Som framkommit omfattar direktivets definitioner av kreditinstitut och finansiella institut även filialer till utländska institut.

Detta innebär att penningtvättsregleringen bör tillämpas på en filial till ett utländskt kreditinstitut eller finansiellt institut. Defini- tionen av kreditinstitut och finansiella institut har sedan länge om- fattat utländska filialer. Således finns en bestämmelse redan införd i den nuvarande penningtvättslagen som reglerar dessa. Av 1 kap. 4 § framgår att lagen även gäller filialer i Sverige till utländska kredit- institut och finansiella institut med huvudkontor i utlandet. Bestäm-

331

Gränsöverskridande verksamheter

SOU 2016:8

melsen omfattar dock inte de verksamheter som tillhandahåller betaltjänster enligt lagen om betaltjänster utan att vara betalnings- institut. Skälet till detta är att dessa tillhandahållare inte har möjlig- het att bedriva gränsöverskridande verksamhet.3

Den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen uppfyller, enligt utredningens bedömning, kraven i direktivet. Den bör därför föras in i den nya lagen. Eftersom bestämmelsen i det närmaste kan sägas reglera penningtvättslagens tillämpningsområde – dvs. kretsen verksamhetsutövare – bör den enligt utredningens bedömning fort- sättningsvis återfinnas i lagens första kapitel.

Den bestämmelse som nu behandlats betyder inte att penning- tvättslagen i övrigt enbart tar sikte på rent inhemska aktörer. Pen- ningtvättslagen är tillämplig på samtliga aktörer som är att betrakta som verksamhetsutövare. Även en utländsk person som i Sverige bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde är således (dvs. som omfattas av 1 kap. 2 §) att betrakta som verksam- hetsutövare. I avsnitt 17.6, som tar sikte på frågor om tillsyn över gränsöverskridande verksamheter, behandlas dessa frågeställningar något ytterligare.

3 Jfr 3 kap. 18–23 §§ lagen (2010:751) om betaltjänster.

332

16Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

16.1Inledning

En reglering som inte efterlevs förlorar sitt syfte. Verksamhets- utövare är också oftast väldigt angelägna om att säkerställa att de regler man har att förhålla sig till efterlevs. I syfte att ytterligare säkerställa regelefterlevnaden innehåller dock det fjärde penning- tvättsdirektivet särskilda krav i fråga om intern kontroll och regel- efterlevnad.

Direktivet inbegriper också andra bestämmelser som tar sikte på regelefterlevnad. Om en verksamhetsutövare överträder penning- tvättsregleringen föreligger vanligtvis ett intresse från ledningen att komma tillrätta med problemen. Det kan emellertid förekomma att enskilda personer inom organisationen döljer olika förhållanden. Det kan också förekomma situationer då ledningen är medveten om att det förekommer överträdelser men av olika skäl underlåter att agera. Därför finns det bestämmelser i direktivet som syftar till att uppmuntra rapportering av överträdelser. Reglerna i direktivet om- fattar också krav på skydd för visselblåsare som har en viktig roll för att avslöja olika former av oegentligheter hos verksamhetsutövare.

Detta kapitel behandlar utredningens övervägande och förslag i fråga om dessa bestämmelser i direktivet som tar sikte på att upprätt- hålla regelefterlevnaden. Kapitlet omfattar även en redogörelse av ut- redningens förslag i fråga om en så kallad central kontaktpunkt. En övervägande del av de bestämmelser som behandlas i kapitlet föreslås regleras i kapitel 8 i utredningens förslag till ny penningtvättslag.

333

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

16.2Ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll

Utredningens förslag: De interna rutinerna och i tillämpliga fall de koncerngemensamma rutinerna ska fastställas av verksam- hetsutövarens styrelse. I sådana juridiska personer som inte har en styrelse ska denna skyldighet åligga den eller de personer som har motsvarande funktion och ansvar. Om det är lämpligt ska styrelsen eller motsvarande funktion kunna delegera dessa upp- gifter. I de fall skyldigheterna enligt lagen åligger enskilda fysiska personer i egenskap av verksamhetsutövare, ska skyldigheterna i fråga om rutiner ändå åligga den juridiska personen på samma sätt som gäller enligt befintlig lagstiftning.

Utgångspunkten, som följer av associationsrättsliga principer, är att det är styrelsen eller motsvarande funktion som har det över- gripande ansvaret för de skyldigheter som åläggs en juridisk person. Direktivet bygger på samma utgångspunkt, men ställer krav på att verksamhetsutövare i vissa situationer ska utse personer med sär- skilt ansvar för vissa frågor, samt därutöver en oberoende kontroll- funktion med viss inriktning.

För att förtydliga att det slutliga ansvaret för verksamheten ålig- ger styrelsen eller motsvarande bör denna huvudregel framgå direkt i lagen. Därigenom klargörs att det ansvar och de uppgifter som ska genomföras av andra utpekade personer och funktioner inte syftar till att begränsa styrelsens slutliga ansvar för verksamheten. I syfte att skapa möjligheter för verksamhetsutövarna att själva organisera sin verksamhet bör också framgå att styrelsens uppgifter i olika av- seenden kan delegeras.

Bestämmelsen som gäller den juridiska personens ansvar för risk- bedömning och riskbaserade rutiner när verksamhetsutövaren bedri- ver sin verksamhet som anställd överförs från den befintliga lagen.

Den nuvarande penningtvättslagen innehåller inte några bestäm- melser som motsvarar direktivets krav när det gäller en särskilt ut- sedd styrelseledamot, efterlevnadsansvarig och en oberoende kon- trollfunktion, varför sådana bör införas. Utredningen bedömer att de bör föras in i ett eget kapitel som rör ansvar för rutiner, kontroll och regelefterlevnad.

334

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

16.3Den särskilt utsedda styrelseledamoten

Utredningens förslag: Om det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och natur ska en styrelseledamot pekas ut som ansvarig för att kontrollera att styrelsens beslut om åtgärder enligt penningtvättsregleringen genomförs.

I artikel 46.4 anges att medlemsstaterna ska kräva att de ansvariga enheterna i tillämpliga fall identifierar den styrelseledamot som ska ansvara för det genomförande av lagar och andra författningar som krävs för att följa direktivet.

Direktivets krav i den del som avser en styrelseledamot med sär- skilt ansvar behöver tolkas i två avseenden.

Den första frågan är vilket ansvar som denna styrelseledamot bör ha. Som angetts ovan ska denna person enligt direktivet ansvara för det genomförande av lagar och andra författningar som krävs för att följa detta direktiv.

Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att styrelseleda- motens ansvar inte utformas på ett sådant sätt att styrelsens ansvar för de krav som lagen ställer sätts ur spel eller påverkas på annat sätt. Detta kan inte heller vara direktivets syfte. Utredningen tolkar åliggandet för den särskilda styrelseledamoten som att denna ska ha ansvaret för att kontrollera och följa upp att de åtgärder, rutiner eller andra förfaranden som beslutas också genomförs i verksam- heten. Det är inte möjligt, och inte heller lämpligt, att försöka for- mulera den särskilt utsedda styrelseledamotens uppgifter och an- svar i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att uppfylla direktivets krav, eftersom det bör lämnas till verksamhetsutövarna att internt organisera sin verksamhet och bestämma ansvarsfördel- ningen i styrelsen på det sätt som är lämpligt.

Det bör också påpekas att det inte är nödvändigt att den särskilt utsedda styrelseledamoten personligen genomför de kontroller och den uppföljning som ingår i dennas ansvarsområde, utan detta kan ske enligt delegation eller på annat sätt. Det viktiga är att styrelse- ledamoten som utses har ansvar för att initiera kontrollåtgärderna och se till att dess resultat följs upp.

Den andra frågan som behöver tolkas i denna del är under vilka förhållanden som verksamhetsutövaren är skyldig att identifiera en särskilt utsedd styrelseledamot med angivet uppdrag. I direktivet an-

335

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

ges att så ska ske ”i tillämpliga fall”. Detta kan tolkas som att skyl- digheten inträder så snart en verksamhetsutövare som omfattas av lagen har en styrelse. Enligt utredningens bedömning är dock en så- dan tolkning inte ändamålsenlig och stöds inte heller av den risk- baserade ansats som i övrigt genomsyrar direktivet. I stället bör sam- ma överväganden som ska styra när en centralt funktionsansvarig ska utses gälla även den särskilt utsedda styrelseledamoten. Det är så- ledes verksamhetens storlek och natur som ska vara avgörande. Med storlek kan avses bl.a. omsättning, antal anställda, antal verksamhets- ställen och andra liknande förhållanden. Med natur avses framför allt hur stor risken för penningtvätt och finansiering av terrorism som föreligger i verksamheten, vilket kan identifieras genom verksam- hetens riskbedömning och på annat sätt. Andra omständigheter som kan beaktas är verksamhetens komplexitet, om det i verksamheten tillhandahålls tjänster av olika slag och andra liknande förhållanden.

Behovet av en särskilt utsedd styrelseledamot med uppgifter som rör penningtvätt och finansiering av terrorism samt de närmare upp- gifter som denna person bör genomföra kan också väntas variera mellan de olika branscher som omfattas av regelverket. Det är med hänsyn till detta ändamålsenligt att de närmare kriterierna för när en särskilt utsedd styrelseledamot ska identifieras, och vid behov den- nes uppgifter, preciseras i myndigheternas föreskrifter.

16.4Centralt funktionsansvarig person

Utredningens förslag: Om det är motiverat med hänsyn till verk- samhetsutövarens storlek och natur ska en person på ledningsnivå utses till centralt funktionsansvarig. Denna person ska ha ansvar för att kontrollera att det i verksamheten finns riktlinjer, kon- troller och förfaranden som effektivt hanterar de risker för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten, samt ha ansvaret för att rapportering av misstänkta aktiviteter sker till Polismyndigheten (Finanspolisen).

I artikel 8.4 a) anges att ansvariga enheter ska ha en efterlevnads- ansvarig på ledningsnivå om det motiveras av verksamhetens stor- lek och natur. Av artikel 33.2 följer att den efterlevnadsansvariga har ansvaret för att vidarebefordra de uppgifter om misstänkt pen-

336

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

ningtvätt eller finansiering av terrorism som verksamhetsutövaren är skyldig att lämna till Polismyndigheten (Finanspolisen) med stöd av lagen.

Direktivets krav i den del som avser en styrelseledamot med sär- skilt ansvar behöver tolkas i flera avseenden.

Det första som måste klarläggas är vilket ansvar som den efter- levnadsansvariga bör ha enligt direktivet. Bestämmelsen om den efterlevnadsansvariga är införd i artikel 8 i direktivet. Där regleras i övrigt kraven som rör riskbedömningar, riktlinjer, kontroller och förfaranden som verksamhetsutövarna ska genomföra i syfte att identifiera och effektivt hantera riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism i verksamheten. Bland dessa skyldigheter ingår efterlevnadskontroll, vilket kan inbegripa en efterlevnadsansvarig på ledningsnivå. Den efterlevnadsansvariga måste således ha ett ansvar för att kontrollera att de åtgärder, riktlinjer och rutiner som vidtas eller finns i verksamheten är effektiva och även i övrigt uppfyller de krav som ställs på verksamhetsutövaren enligt lagen. I kontroll- ansvaret ligger också att internt rapportera oegentligheter och bris- ter som måste åtgärdas. Det naturliga är att rapportering sker till styrelsen, den särskilt utsedda styrelseledamoten, den person som har ansvar för att utarbeta rutinerna (om det delegerats från styrel- sen) eller den verkställande direktören. I lagen bör dock inte före- skrivas något om vem rapportering ska ske till, eftersom verksam- hetsutövarna bör ha möjlighet att inrätta sin verksamhet på ett effektivt sätt och med möjlighet till anpassning beroende på verk- samhetens omfattning.

Därutöver ska den efterlevnadsansvariga, om en sådan utses, en- ligt artikel 33.2 vara ”länken” mellan verksamhetsutövaren och Polis- myndigheten, och ansvara för att vidarebefordra de uppgifter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism som verksam- hetsutövaren är skyldig att lämna till Polismyndigheten med stöd av lagen. Dessa uppgifter sammanfaller med det ansvar som tillkom- mer den centralt funktionsansvariga som ska utses enligt 6 kap. 1 § Finansinspektionens föreskrifter FFFS 2009:1. Enligt utredningens bedömning bör den redan upparbetade benämningen ”Centralt funktionsansvarig” med fördel kunna användas även för den person som i direktivet benämns efterlevnadsansvarig.

Den centralt funktionsansvariga får således ett omfattande an- svarsområde. Denna ska kontrollera att de åtgärder, riktlinjer och

337

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

rutiner som vidtas eller finns i verksamheten är effektiva och även i övrigt uppfyller de krav som ställs på verksamhetsutövaren enligt lagen, rapportera brister i dessa avseenden till en behörig person samt vara länken mellan verksamhetsutövaren och Polismyndig- heten. Det är uppenbart att alla dessa uppgifter inte alltid kan ut- föra av samma person. Den centralt funktionsansvariga bör således kunna utse en eller flera personer som biträder honom eller henne och delegera befogenheter till dessa personer.

I direktivet anges vidare att den centralt funktionsansvariga per- sonen ska tjänstgöra på ledningsnivå. Vad detta närmare innebär kan inte preciseras i lag, eftersom det kan skilja sig åt beroende på vilken form som verksamheten bedrivs i, verksamheten storlek och andra liknande faktorer. Begreppet ansluter till direktivets defini- tion av ”företagsledning” (artikel 3.12): En tjänsteman eller anställd som har tillräckliga kunskaper om institutets riskexponering mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som har tillräckliga befogenheter att fatta beslut som påverkar dess riskexponering, och behöver inte i alla fall vara styrelseledamot.

I begreppet ledningsnivå ligger också att den som utses till cen- tralt funktionsansvarig måste ha ett visst oberoende gentemot bo- lagets ledning samt relativ frihet att planera och prioritera sitt eget och i förekommande fall sina underställa medarbetares arbete. I 2 kap. 7 § andra stycket i den föreslagna penningtvättslagen anges att anställda inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder med anledning av att de internt eller externt har informerat om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta bör bereda den centralt funktionsansvariga visst oberoende vid utförandet av sina uppgifter.

Slutligen måste klarläggas vilka verksamhetsutövare som är skyl- diga att utse en centralt funktionsansvarig. I direktivet anges att så ska ske när det motiveras av verksamhetens storlek och natur. Des- sa begrepp har samma betydelse som angetts ovan om den särskilt utsedda styrelseledamoten. Storlek kan således avses bl.a. omsätt- ning, antal anställda, antal verksamhetsställen och andra liknande förhållanden. Med natur avses framför allt hur stor risken för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism som föreligger i verksam- heten, vilket kan identifieras genom verksamhetens riskbedömning och på annat sätt. Andra omständigheter som kan beaktas är verk-

338

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

samhetens komplexitet, om det i verksamheten tillhandahålls tjäns- ter av olika slag och andra liknande förhållanden.

Även om kriterierna för att avgöra när en centralt funktions- ansvarig person ska utses uttrycks i samma termer som i fråga om den särskilt utsedda styrelseledamoten är det dock viktigt att fram- hålla att det kan finnas situationer när bara en av dessa två funk- tioner utses. Det bör vara verksamhetens behov och risker som slut- ligt avgör om båda funktionerna behövs.

Behovet av en centralt funktionsansvarig person kan också antas variera mellan de olika branscher som omfattas av regelverket. Exem- pelvis kan det i vissa branscher eller för vissa typer av verksamhets- utövare finnas skäl att alltid ha en centralt funktionsansvarig, medan det för andra verksamhetstyper förekommer mera sällan. Det är med hänsyn till detta ändamålsenligt att de närmare kriterierna för när en centralt funktionsansvarig ska utses och andra specifika bestämmelser avseende denna funktion preciseras i myndigheternas föreskrifter.

16.5En oberoende granskningsfunktion

Utredningens förslag: I de fall det är motiverat ska verksamhets- utövare utse en oberoende granskningsfunktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och förfaranden som hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten.

I artikel 8.4 b) i direktivet anges att verksamhetsutövare, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur, ska ha en oberoende granskningsfunktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och förfaranden som anges i artikel 8.4 a).

Direktivet saknar, utöver kravet på oberoende, en närmare preci- sering av granskningsfunktionens sammansättning, plats i organisa- tionen, befogenheter och övriga egenskaper. Enligt utredningens bedömning bör skyldigheten att utse en oberoende gransknings- funktion vara förbehållen de verksamhetsutövare som har en särskilt omfattande verksamhet och stora risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism kopplade till verksamheten. Krav på sådana funk- tioner finns i dag för bl.a. banker och kreditmarknadsföretag och

339

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

regleras i Finansinspektionens föreskrifter, men saknas för andra verksamhetsutövare som omfattas av lagen.

Enligt utredningens uppfattning skiljer sig olika verksamhets- utövares och branschers förutsättningar och behov åt när det funk- tionens sammansättning, befogenheter m.m. I lagen bör därför inte annat anges än vad som framgår av direktivet, dvs. funktionens upp- gift och kravet på dess oberoende. Det bör överlämnas åt respektive myndighet med föreskriftsrätt att närmare föreskriva när en obero- ende granskningsfunktion bör utses och reglera formerna för funk- tionens verksamhet.

16.6Central kontaktpunkt för vissa utländska verksamhetsutövare

Utredningens förslag: I 8 kap. i den nya penningtvättslagen införs en bestämmelse som anger ramarna för när en verksamhetsutövare vars huvudkontor är beläget i en annan medlemsstat och som i Sverige bedriver sådan verksamhet som avses i 1 kap. 2 § 6 och 8 i annan form än filialer ska utse en central kontaktpunkt här i landet.

I artikel 45.9 anges att medlemsstaterna får kräva att utgivare av elektroniska pengar och vissa betaltjänstleverantörer som är etable- rade på medlemsstaternas territorier ska utse en central kontakt- punkt, förutsatt att verksamhetsutövarens huvudkontor är beläget utomlands och att verksamheten bedrivs i annan form än som filial. Den centrala kontaktpunkten ska enligt direktivet på sin huvud- mans vägnar säkerställa att reglerna i lagen efterlevs samt att under- lätta för tillsynsmyndigheternas tillsyn.

I artikel 45.10–11 framgår att kommissionen, efter förslag från de europeiska tillsynsmyndigheterna, ska besluta om tekniska stan- darder i vilka ska anges kriterierna för när det är lämpligt att utse en central kontaktpunkt samt vilka funktioner denna bör ha.

Utredningen konstaterar således att det i dagsläget inte med någon precision kan förutses vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av frågan om när en central kontaktpunkt ska ut- ses. Det är inte heller klarlagt vilka funktioner den centrala kontakt- punkten ska ha. Med hänsyn till att dessa omständigheter kommer att antas genom tekniska standarder, som behöver kunna träda

340

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

i kraft skyndsamt, är det enligt utredningen lämpligt att dessa krite- rier får flyta in i svensk rätt genom myndighetsföreskrifter. I syfte att kunna bemyndiga tillsynsmyndigheterna att utfärda dessa före- skrifter bör den grundläggande skyldigheten att utse en central kon- taktpunkt när det är motiverat anges i lag. Utredningen anser att denna bestämmelse med fördel kan placeras i 8 kap., då den berör frågor om ansvar för regelefterlevnad för sådana verksamheter som kan komma att utse en central kontaktpunkt.

16.7Mekanism för att rapportera överträdelser och skydd för visselblåsare1

16.7.1Kraven enligt det fjärde penningtvättsdirektivet

Artikel 61.1 ålägger medlemsstaterna att säkerställa att behöriga myn- digheter inför effektiva och tillförlitliga mekanismer för att upp- muntra rapportering av potentiella eller faktiska överträdelser av sådana bestämmelser som genomförts i nationell rätt med anledning av direktivet. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja betalningar och överföringar av medel innehåller motsvarande bestämmelser – som tar sikte på rapportering av överträdelser av förordningen (se artikel 21).

Enligt artikel 61.2 i direktivet ska mekanismerna åtminstone om- fatta:

a)Särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om överträ- delser och uppföljning av dem,

b)tillbörligt skydd för anställda eller personer i jämförbar ställning som rapporterar överträdelser begångna hos verksamhetsutövaren,

c)tillbörligt skydd för den tilltalade personen,

d)skydd av personuppgifter avseende både den person som rap- porterar en överträdelse och den fysiska person som påstås bära ansvaret för den, i enlighet med principerna i dataskyddsdirek- tivet, och

1 Som framkommer i det följande finns liknande krav som dem som redovisas i detta avsnitt i andra EU-direktiv på det finansiella området. Redogörelsen är delvis hämtad från förarbeten som genomför dessa direktiv i svensk rätt, se bl.a. SOU 2015:62, s. 101 ff.

341

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

e)tydliga regler som under alla omständigheter ser till att konfiden- tialiteten för den person som rapporterar överträdelsen begångna hos verksamhetensutövaren garanteras, såvida inte offentliggör- ande krävs i enlighet med nationell lagstiftning i samband med ytterligare utredningar eller efterföljande rättsliga förfaranden.

I artikel 61.3 anges att medlemsstaterna ska kräva att verksamhets- utövare inrättar lämpliga rutiner, så att deras anställda eller personer i jämförbar ställning kan rapportera överträdelser internt genom en särskild, självständig och anonym kanal som står i proportion till verksamhetsutövarens typ och storlek.

16.7.2Kravet på speciella procedurer för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga myndigheter

Utredningens förslag: Skyldigheten att inrätta effektiva proce- durer för att motta och följa upp anmälningar om oegentligheter ska genomföras på förordningsnivå.

När det gäller Sveriges advokatsamfund bör samfundet på lämpligt sätt informera om på vilka sätt information rörande över- trädelser av penningtvättsregelverket kan överlämnas till sam- fundet och vilka rutiner som ska tillämpas när sådan information når samfundet.

Enligt artikel 61.2 a) i direktivet och artikel 21 i förordningen ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter etablerar effek- tiva procedurer för att omhänderta anmälningar om överträdelser och hur de följs upp.

Motsvarande regler finns bl.a. i kapitaltäckningsdirektivet2 och UCITS V-direktivet3. Vid genomförandet, respektive förslaget till genomförande, bedömdes att Finansinspektionen i praktiken uppfyl-

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/91/EU av den 23 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvarings- institutionsfunktioner, ersättningspolicy och sanktioner.

342

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

ler de krav på effektiva och tillförlitliga mekanismer för att upp- muntra rapportering av överträdelser och att artikeln, såvitt avser själva mekanismerna för att möjliggöra och ta emot anmälningar borde genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. En sådan bestämmelse finns i 5 b § förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. Utredningen gör samma bedömning be- träffande reglerna i det fjärde penningtvättsdirektivet. Nämnda be- stämmelse i förordningen med instruktion för Finansinspektionen bör dock ändras så att den även omfattar anmälningar om överträdel- ser av penningtvättsregleringen och överträdelser av förordningen om uppgifter som ska åtfölja betalningar och överföringar av medel.

När det gäller de övriga tillsynsmyndigheter som utövar tillsyn enligt penningtvättslagen bör en motsvarande reglering föras in i deras myndighetsinstruktioner.

När det gäller Sveriges advokatsamfund bör samfundet på lämp- ligt sätt informera om på vilka sätt information rörande överträdelser av penningtvättsregelverket kan överlämnas till samfundet och vilka rutiner som ska tillämpas när sådan information når samfundet.

16.7.3Skydd för den som rapporterar mot att drabbas av repressalier

Utredningens bedömning: Kravet i artikel 61.2 b) i direktivet och artikel 21 i förordningen om uppgifter som ska åtfölja över- föringar av medel, på tillbörligt skydd för anställda eller perso- ner i jämförbar ställning som anmäler en verksamhetsutövares överträdelse, tillgodoses i gällande rätt.

I artikel 61.2 b) ska anställda eller personer i jämförbar ställning som anmäler överträdelser begångna av verksamhetsutövare åtnjuta ett tillbörligt skydd. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja över- föringar av medel hänvisar i artikel 21 till direktivets artikel 61.2.

Vad som avses med tillbörligt skydd går inte att utläsa av direkti- vet. Dock gör utredningen bedömningen att ett tillbörligt skydd åtminstone måste omfatta skydd mot att drabbas av repressalier, diskriminering eller andra former av missgynnande behandling från en arbetsgivares sida. Det är på detta sätt som ”tillbörligt skydd” for- muleras i bl.a. kapitaltäckningsdirektivet. Vid genomförandet av

343

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

kapitaltäckningsdirektivet gjordes bedömningen att kraven redan var tillgodosedda i gällande rätt, och det hänvisades bl.a. till arbetstagar- nas skydd enligt 7 och 8 §§ lagen om anställningsskydd (1982:80), som fastslår att en uppsägning ska vara sakligt grundad och avsked endast kan motiveras i de fall då arbetstagaren grovt åsidosätter sina åligganden mot arbetsgivaren samt till den praxis som Arbetsdom- stolen utvecklat.4 Den lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, som föreslagits i SOU 2014:31, kommer att omfatta även arbetstagare hos verksamhetsutövarna.5 Utredningen gör sammanfattningsvis bedömningen att kraven på tillbörligt skydd för den som rapporterar en överträdelse är tillgodo- sedda inom ramen för gällande rätt, men skulle ytterligare stärkas om det förslag som har lagts fram i den nämnda särskilda utredningen genomförs.

16.7.4Tillbörligt skydd för den tilltalade personen

Utredningens bedömning: Det krav på tillbörligt skydd för en tilltalad person enligt artikel 61.2 c) uppfylls i gällande rätt.

Enligt direktivets artikel 61.2 c) ska den person, som inom ramen för en rapportering av en ifrågasatt överträdelse, pekas ut som an- svarig åtnjuta tillbörligt skydd.

Frågan om Sverige uppfyller internationella åtaganden i detta hänseenden har bl.a. behandlats i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet.6 Utredningen har ingen avvikande upp- fattning i förhållande till vad som redovisas där.

En utpekad persons rättigheter inom ramen för en tillsyns- myndighets handläggning tillgodoses främst genom de regler som finns i förvaltningslagen (1986:223). Skulle personen bli föremål för ett straffrättsligt förfarande tillgodoses skyddsintresset av regler i främst rättegångsbalken (1942:740) och förundersökningskungörel- sen (1947:948).

4Prop. 2013/14:228, s. 246 f. och SOU 2015:2 s. 523.

5I SOU 2014:31 anges som exempel på allvarliga missförhållanden överträdelser av föreskrif- ter meddelade av regering, riksdag eller annan myndighet. Även överträdelser av bindande EU-rättsakter anförs som exempel.

6Prop. 2013/14:228 s. 245.

344

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

16.7.5Skydd för behandlingen av personuppgifter

Utredningens bedömning: Ett genomförande av artikel 61 inne- bär att all behandling av personuppgifter ska ske i enlighet med de krav som följer av personuppgiftslagen (1998:204). Några be- hov av författningsändringar bedöms inte föreligga.

Artikel 61.2 d) ålägger medlemsstaterna att säkerställa ett skydd för att personuppgifter behandlas i enlighet med vad som följer av data- skyddsdirektivet, både för de personer som rapporterar om över- trädelser och sådana fysiska personer som är ansvariga för en över- trädelse.

Som nämnts i avsnitt 14.2.2 har dataskyddsdirektivet i svensk rätt genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204). Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på att all behandling av personuppgif- ter ska vara förenlig med vad som följer av dataskyddsdirektivet, förutsätter därför – för svenska förhållanden – att all behandling av personuppgifter inom ramen för ett särskilt rapporteringssystem, står i överensstämmelse med de krav som följer av personuppgifts- lagen.

Hantering av rapporter om överträdelser kan i vissa fall innefatta uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott. Behandling av sådana uppgifter är enligt 21 § personuppgiftslagen förbjuden för andra än myndigheter. Datainspektionen har med stöd av 9 § per- sonuppgiftsförordningen (1998:1191) meddelat undantag från detta förbud bl.a. när det gäller uppgifter som rör visselblåsarsystem.7 Undantaget är emellertid i vissa avseenden begränsat. Det innebär att verksamhetsutövarna särskilt bör uppmärksamma om den be- handling av personuppgifter som i detta avseende kan vara önskvärd ryms inom ramen för undantaget.8

7DIFS 2010:1 om ändring av DIFS 1998:3.

8Se vidare prop. 2013/14:228 s. 249 ff. och SOU 2015:49 s. 364 f.

345

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

16.7.6Krav på att verksamhetsutövare ska inrätta särskilda system för anmälningar

Utredningens förslag: I penningtvättslagen, lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar tas in bestämmelser som innebär att verksamhetsutövare ska ha system för att från anställda och därmed jämförbara personer omhänder- ta anmälningar om eventuella överträdelser av penningtvätts- regleringen. Ytterligare föreskrifter, som bl.a. kan tillgodose krav på anonymitet, kan meddelas i författning av lägre valör.

Av artikel 61.3 i direktivet följer att medlemsstaterna ska kräva att verksamhetsutövare inrättar lämpliga rutiner för att deras anställda eller personer i jämförbar ställning ska kunna rapportera överträdel- ser av penningtvättsregleringen internt genom en särskild, självstän- dig och anonym kanal som står i proportion till verksamhetsutöva- rens typ och storlek.

Artikeln ställer inte några särskilda krav i fråga om vilken typ av rutiner som verksamhetsutövare ska tillhandahålla för anställda och därmed jämförbara personer. Liknande regler finns bl.a. i kapital- täckningsdirektivet. En skillnad mot kapitaltäckningsdirektivet är dock att penningtvättsdirektivet kräver att kanalen för rapportering ska kunna vara anonym.

För kreditinstitutens del har bl.a. en bestämmelse införts i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) (6 kap. 1 a §) som ålägger instituten att ha ett ändamålsenligt system för att an- ställda ska kunna rapportera överträdelser av de bestämmelser som reglerar institutens verksamhet.9 I förarbetena till bestämmelsen i LBF beskrivs närmare hur ett sådant system kan utformas och hur behandlingen av personuppgifter i ett sådant system förhåller sig till reglerna i personuppgiftslagen.

En motsvarande bestämmelse finns i lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden (LVM) (8 kap. 4 a §). I den utredning som bl.a. haft i uppgift att genomföra UCITS V-direktivet i svensk rätt föreslås en liknande bestämmelse även införas i lagen (2004:46) om värde-

9 Prop. 2013/14:228 s. 248 ff.

346

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

pappersfonder.10 Även i fråga om revisorslagen håller ett förslag på att beredas som innefattar en liknande bestämmelse. 11

De befintliga reglerna i LBF och LVM samt den föreslagna re- gleringen i lagen om värdepappersfonder och i revisorslagen måste anses uppfylla penningtvättsdirektivets krav såvitt avser de verksam- hetsutövare som där regleras. För att artikel 61.3 ska få fullt genom- slag för samtliga verksamhetsutövare måste dock ytterligare bestäm- melser införas.

För att regleringen ska träffa samtliga verksamhetsutövare anser utredningen att en bestämmelse av denna innebörd bör föras in i penningtvättslagen. I syfte att anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja betalningar av medel bör bestämmelser också föras in i lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar (se närmare om anpass- ningarna till förordningen i avsnitt 21.5).

Utredningen föreslår att de bestämmelser som införs ska utfor- mas i överensstämmelse med 6 kap. 1 a § LBF.

Direktivet ställer krav på att rapportering ska kunna ske ano- nymt. Det är generellt sett till nackdel för möjligheterna att utreda en ifrågasatt överträdelse om rapportören är anonym. Det medför bl.a. att det inte är möjligt att ställa kompletterande frågor till den som påstår att en överträdelse kan ha skett. Det bör därför upp- muntras att rapportören uppger sitt namn. Rapporteringsrutinerna bör dock utformas med hänsyn till det samtidigt som en möjlighet att vara anonym måste finnas.

Utformningen av ändamålsenliga system för anmälningar av över- trädelser bör närmare regleras i förordning eller myndighetsföre- skrifter.

10SOU 2015:62, s. 104–105.

11SOU 2015:49, delbetänkande av Utredningen om EU:s revisionspaket, Nya regler för revi- sorer och revision.

347

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

16.7.7Skydd för anmälarens identitet

Utredningens förslag: I penningtvättslagen förs in en bestäm- melse om tystnadsplikt avseende identiteten på den som rappor- terar en överträdelse. Motsvarande tystnadsplikt införs också i lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elek- troniska pengar.

30 kap. 4 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) kompletteras för att säkerställa sekretess för uppgifter som kan avslöja en anmälares identitet inte bara med avseende på bank- och kreditväsendet utan också betaltjänstverksamhet och utgivning av elektroniska pengar.

En ny bestämmelse införs i 30 kap. OSL angående sekretess för uppgift om identiteten på den som rapporterar överträdelse av bestämmelser i penningtvättslagen. Bestämmelsen utformas efter mönster av 30 kap. 4 b §.

I artikel 61.2 e) ställs krav på medlemsstaterna att införa regler som säkerställer att identiteten på den person som rapporterar en över- trädelse inte röjs. Även förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ställer ett sådant krav(se artikel 21 och av- snitt 21.5). Skydd behöver dock inte erbjudas om det med stöd av nationell rätt krävs att identitetsuppgifterna röjs för att kunna utreda överträdelsen vidare eller överlämna ärendet för en rättslig process.

Skydd för anmälarens identitet hos behöriga myndigheter

Motsvarande krav på skydd för anmälarens identitet finns bl.a. i kapi- taltäckningsdirektivet. Kapitaltäckningsdirektivets regel genomfördes genom 30 kap. 4 b § i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL), om att sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn för uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja an- mälarens identitet.

Bestämmelsen avser den sekretess som ska gälla i samband med bl.a. tillsyn avseende bank- och kreditväsendet, värdepappersmarkna- den och försäkringsväsendet. För att också säkerställa sekretess för

348

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

anmälarens identitet med avseende på anmälningar som kan göras inom ramen för verksamheter som bedrivs enligt betaltjänstlagen (2010:751) och lagen (2011:755) om elektroniska pengar bör 30 kap. 4 b § OSL kompletteras med avseende på dessa områden. Sekretess gäller oavsett vilken typ av överträdelse det är fråga om, således över- trädelser av bl.a. bestämmelser i penningtvättslagen och förordning- en om uppgifter som ska åtfölja överföring av medel.

För att säkerställa att motsvarande sekretess ska gälla hos alla tillsynsmyndigheter som övervakar efterlevnaden av penningtvätts- lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, föreslår utredningen vidare att en ny bestämmelse införs i 30 kap. OSL. Bestämmelsen ska begränsas till uppgifter som finns i en an- mälan eller utsaga om överträdelse av penningtvättslagen och före- skrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Utredningen anser att den nya bestämmelsen ska utformas efter mönster av 30 kap. 4 b § OSL. Det innebär att absolut sekretess ska gälla. Bestämmelsens räckvidd bör begränsas till att avse sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över efterlev- naden enligt penningtvättslagen, om uppgiften kan avslöja anmäla- rens identitet.

Bestämmelsen ska i likhet med vad som gäller beträffande 30 kap. 4 b § inskränka rätten att meddela uppgifter enligt tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. 30 kap. 30 § OSL be- höver därför kompletteras. Grunderna är desamma som har redo- visats i prop. 2013/14:228 s. 257.

Skydd för anmälarens identitet hos verksamhetsutövare

Reglerna i OSL om enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar är inte direkt tillämpliga inom den privata sektorn.

I 1 kap. 10 § LBF finns den så kallade ”banksekretessen”. Bestäm- melsen utvidgades i samband med genomförandet av kapitaltäck- ningsdirektivet till att omfatta sekretess för uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för kreditinstitutets verksamhet, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

I 1 kap. 11 § LVM finns en motsvarande bestämmelse om tyst- nadsplikt. Av andra stycket i 1 kap. 10 § LBF framgår att en överträ-

349

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

SOU 2016:8

delse av tystnadsplikten inte ska medföra ansvar för brott mot tyst- nadsplikt i 20 kap. 3 § brottsbalken. En överträdelse av tystnads- plikten med avseende på värdepappersmarknaden kan däremot be- straffas som brott mot tystnadsplikt. Flertalet bestämmelser om tystnadsplikt inom finansmarknadsområdet kan inte heller bestraffas som brott mot tystnadsplikt. Undantag gäller enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder och lagen (2013:561) om förvaltare av alter- nativa investeringsfonder. Det kan också nämnas att överträdelse av den tystnadsplikt som gäller enligt 26 § revisorslagen kan bestraffas som brott mot tystnadsplikt.

För att säkerställa ett skydd för en anmälares identitet i enlighet med vad penningtvättsdirektivet föreskriver föreslår utredningen att bestämmelserna om tystnadsplikt i lagen (2010:751) om betal- tjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar kompletteras med avseende på den tystnadsplikt som bör gälla beträffande en an- mälares identitet. Dessa bestämmelser utformas efter mönster av mot- svarande bestämmelse i LBF dvs. generellt med avseende på över- trädelser i verksamheterna, således bl.a. överträdelser av bestämmel- ser i penningtvättslagen och förordningen om uppgifter som ska åt- följa överföringar av medel.

Med syfte att täcka övriga verksamhetsutövares verksamheter bör också en särskild bestämmelse om tystnadsplikt införas i pen- ningtvättslagen i anslutning till den föreslagna bestämmelsen om särskilda rutiner för rapportering av överträdelser.

Av bestämmelsen bör framgå att en uppgift eller utsaga om en misstänkt överträdelse av penningtvättsregleringen inte får obehö- rigen röjas om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

En uppgift anses inte lämnad obehörigen bl.a. om det sker inom ramen för en utredning som sker enligt reglerna om förundersök- ning i brottmål, annars med stöd av lag, med samtycke från den be- rörde eller om uppgiften måste lämnas vidare enligt de särskilda ruti- ner som gäller för handläggning av rapporter om överträdelser.

Bestämmelserna om tystnadsplikt medför också att en verksam- hetsutövare inte till följd av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) behöver avslöja anmälarens identitet för den som anmä- lan avser.12

12 Se 27 § personuppgiftslagen (1998:204).

350

SOU 2016:8

Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m.

När det gäller frågan om och i så fall på vilket sätt en överträdel- se av tystnadsplikten ska kunna medföra sanktioner konstaterar ut- redningen att frågan har lösts på olika sätt i de olika rörelselagarna. Det finns skäl som talar för att en överträdelse borde kunna be- straffas som brott mot tystnadsplikt. Utredningen har dock stannat för att det måste anses tillräckligt att överträdelser kan bli föremål för administrativa sanktioner. Det innebär att verksamhetsutöva- ren, oavsett om det är en fysisk eller juridisk person liksom fysiska personer som innehar ledande funktioner kan, under vissa ytter- ligare förutsättningar, åläggas att betala en sanktionsavgift. Bestäm- melsen ska därför förenas med att ansvar för brott mot tystnads- plikt enligt brottsbalken inte ska följa på en överträdelse.

En överträdelse av tystnadsplikten enligt 1 kap. 11 § LVM, som också omfattar uppgifter i en anmälan eller utsaga rörande en över- trädelse, kan bestraffas som brott mot tystnadsplikt enligt brotts- balken. Bestämmelsen i penningtvättslagen måste därför föreskriva att om det i annan lag finns en bestämmelse som avviker så ska den lagen gälla.

351

17 Tillsyn och sanktioner

17.1Inledning

Reglerna om tillsyn och sanktioner på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism finns i en rad olika för- fattningar. Genom bemyndiganden i penningtvättslagen, penning- tvättsförordningen, lagar som reglerar vissa verksamhetsutövares verksamheter och därtill anslutande förordningar ges vissa myndig- heter behörighet att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn gällande tillämpningen av penningtvättslagen. På samma sätt ges dessa till- synsmyndigheter behörighet att besluta om sanktioner för dem som inte lever upp till regelverket.

Dagens regler om tillsyn över verksamhetsutövare är utformade på olika sätt. Framför allt skiljer sig sanktionssystemen åt mellan finansiella och icke-finansiella rörelselagar. De finansiella rörelse- lagarna uppvisar, eller uppvisade åtminstone tidigare, visserligen stora likheter. Sedan reglerna infördes i de olika finansiella rörelse- lagarna har dock regelverken för banker och vissa andra finansiella företag genomgått stora förändringar. Detta bl.a. mot bakgrund av att reglerna om bankernas kapitaltäckning och riskhantering blivit fler. Parallellt med denna utveckling har reglerna om sanktioner för finansiella företag utvecklats på europeisk nivå. År 2010 förklarade kommissionen att man önskade harmonisera och skärpa sanktion- erna på det finansiella området.1 Ambitionen var att se till att det skulle finnas ett tillräckligt brett spektrum av sanktioner för att tillsynsmyndigheterna i varje enskilt fall skulle kunna välja sank- tioner som var effektiva, proportionerliga och avskräckande. Bland de åtgärder som föreslogs fanns bl.a. höga administrativa böter,

1 Communication from the Commission to the European parliment, the Council, the Euro- pean Ecnomic and Social Committe and the Committe of the regions, Reinforcing sanctioning regimes in the financial services sector, COM (2010) 716 final.

353

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

sanktioner mot både fysiska och juridiska personer och gemen- samma kriterier för valet av sanktioner. Ambitionen har därefter fullföljts i den europeiska lagstiftningen för respektive företagstyp.

Något motsvarande samlat grepp avseende sanktionssystemen har inte tagits i Sverige. För närvarande är det framför allt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (LVM) som anpassats till unionsrätten i samband med genomförandet av direktiv.

Utredningens mandat sträcker sig inte längre än till att föreslå nödvändiga förändringar för att genomföra penningtvättsdirek- tivet, Fatfs rekommendationer och förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Något genomgripande samlat grepp för att skapa en enhetlig sanktionsregim, som skulle vara att förorda, är därför inte möjligt att föreslå inom ramen för detta uppdrag. Utredningens ambition är dock att så långt det är möjligt, utifrån direktivets och Fatfs rekommendationer, skapa ett så enhet- ligt system som möjligt för tillsyn och sanktioner när det gäller åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

I detta kapitel redogör utredningen följaktligen för sina över- väganden och förslag på detta område.

17.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

17.2.1Det fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om tillsyn

Bestämmelserna om tillsyn finns i direktivets artiklar 47 och 48. I artikel 47 anges att medlemsstaterna ska föreskriva att valutaväx- lings- och checkinlösningskontor samt tjänsteleverantörer till truster eller bolag ska ha tillstånd eller vara registrerade och att tillhanda- hållare av speltjänster ska regleras. Tillsynsmyndigheterna ska se till att de personer som har en ledande befattning i sådana verksam- heter, eller som är deras verkliga huvudmän, är lämpade. Vidare anges att när det gäller fysiska eller juridiska personer som driver verksamhet som revisorer, externa revisorer, skatterådgivare, viss verksamhet som notarier eller andra oberoende jurister samt fastig- hetsmäklare, ska medlemsstaterna se till att tillsynsmyndigheterna vidtar nödvändiga åtgärder för att hindra att brottslingar som dömts

354

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

inom relevanta områden eller deras medhjälpare har en ledande befattning inom eller är verkliga huvudmän bakom dessa verksam- heter.

I artikel 48 anges närmare bestämmelser om vad myndigheterna ska göra i sin tillsynsverksamhet. Myndigheterna ska effektivt över- vaka och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att direktivet efterlevs. Medlemsstaterna ska se till att tillsynsmyndig- heterna har tillräckliga befogenheter och har tillräckliga ekonomiska, personella och tekniska resurser för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Medlemsstaterna ska också se till att myndigheternas personal håller hög yrkesmässig standard, bl.a. när det gäller konfidentialitet och uppgiftsskydd, samt har stor integritet och rätt kompetens.

I artikeln anges vidare att myndigheterna ska ha förstärkta till- synsbefogenheter för kreditinstitut, finansiella institut och tillhanda- hållare av speltjänster. I fråga om samtliga verksamhetsutövare gäller att tillsynsmyndigheterna i den stat där utövare driver verksamhet ska kontrollera att dessa företag iakttar statens nationella bestäm- melser. När det gäller de betaltjänstleverantörer och utgivare av elektroniska pengar som avses i artikel 45.9 och som verkar i en annan medlemsstat än där företagets huvudkontor ligger och i annan form än filial samt har krav på sig att utse en central kontaktpunkt, kan sådan kontroll inbegripa vidtagande av lämpliga och proportio- nella åtgärder för att rätta till allvarliga brister som kräver omedel- bart avhjälpande. Åtgärderna ska vara tillfälliga och avbrytas när de identifierade bristerna rättas till, inbegripet med stöd från eller i samarbete med tillsynsmyndigheterna i företagets hemmedlemsstat. Det föreskrivs även att medlemsstaterna ska se till att tillsyns- myndigheterna i den medlemsstaterna där verksamhetsutövaren driver företag ska samarbeta med tillsynsmyndigheterna i den med- lemsstat där utövaren har sitt säte, för att på så sätt säkerställa en effektiv övervakning av kraven i direktivet.

Då tillsynsmyndigheterna tillämpar en riskbaserad tillsynsmetod ska de vidare enligt artikeln ha en klar uppfattning om riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i sitt land, ha intern och extern tillgång till all relevant information om de specifika natio- nella och internationella risker som är kopplade till verksamhets- utövarnas kunder, produkter och tjänster, samt basera den interna och externa tillsynens frekvens och intensitet på verksamhets- utövarnas riskprofil och på risker för penningtvätt och finansiering

355

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

av terrorism i det egna landet. Det anges vidare att bedömningen av verksamhetsutövarnas riskprofil för penningtvätt och finansiering av terrorism, inklusive riskerna för bristande efterlevnad, ska ses över såväl regelbundet som vid viktiga händelser inom verksamheten eller förändringar av deras ledning och verksamhet. Tillsynsmyn- digheterna ska även beakta verksamhetsutövarnas handlingsfrihet och på ett lämpligt sätt granska de riskbedömningar som ligger till grund för denna, samt huruvida utövarnas interna riktlinjer, kon- troller och förfaranden är tillräckliga och genomförs. För fysiska eller juridiska personer som driver verksamhet som revisorer, externa revisorer, skatterådgivare, viss verksamhet som notarier eller andra oberoende jurister samt fastighetsmäklare får medlemsstaterna tillåta att självreglerande organ utför, övervakar och vidtar åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att direktivet efterlevs, under förutsättning att dessa organ uppfyller de krav som ställs på till- synsmyndigheter i direktivet.

I artiklarna 25–28 finns bestämmelser om vad som gäller när verksamhetsutövare anlitar en tredje part för att uppfylla kraven på kundkännedom. Artikel 28 berör tillsyn över koncerner och behand- las i avsnitt 12.10.2.

17.2.2Det fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om sanktioner

Medlemsstaterna ska enligt artikel 58 se till att verksamhetsutövar- na kan hållas ansvariga om de överträder bestämmelser som införts för att genomföra direktivet. Det ska fastställas regler om admini- strativa sanktioner och åtgärder som tillsynsmyndigheterna ska kunna förfoga över i sin tillsyn. Åtgärderna eller sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. För det fall inhemska straffrättsliga påföljder omfattar sådana åtgärder och sanktioner be- höver några motsvarande administrativa bestämmelser inte införas.

Om en juridisk person har begått en överträdelse ska sanktioner och åtgärder även kunna tillämpas på dess ledning och andra fysiska personer som bär ansvar för överträdelsen.

Det åligger medlemsstaterna att se till att tillsynsmyndigheterna har de tillsyns- och undersökningsbefogenheter som krävs för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Tillsynsmyndigheterna ska antingen direkt, i samarbete med andra myndigheter, på eget ansvar genom

356

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

delegering till sådana andra myndigheter, eller genom hänvändelse till rättsliga myndigheter, kunna utöva sina befogenheter att påföra administrativa sanktioner och föreskriva åtgärder i enlighet med direktivet. Det åligger även myndigheterna att samarbeta när de ut- övar sådana befogenheter för att se till att sanktioner och åtgärder ger önskat resultat. I fråga om gränsöverskridande fall ska de sam- ordna sina åtgärder.

Artikel 59 innehåller de administrativa sanktioner och åtgärder som enligt direktivet ska kunna bli aktuella för överträdelser gäll- ande åtgärder för kundkännedom, rapportering av misstänkta transak- tioner, registerhållning och interna kontroller. Sanktionerna och åtgärderna ska inbegripa åtminstone följande: (i) ett offentligt med- delande i vilket den fysiska eller juridiska personen och överträd- elsens karaktär anges, (ii) en anmodan om att personen ska upp- höra med sitt agerande och inte upprepa det, (iii) återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering om en verksamhetsutövare är föremål för auktorisation, (iv) ett tillfälligt förbud för personer med ledningsansvar inom en verksamhetsutövare eller andra fysiska personer som hålls ansvariga för överträdelsen att utöva lednings- funktioner inom verksamhetsutövare, samt (v) maximala administra- tiva sanktionsavgifter, som ska kunna riktas mot den juridiska personen och fysiska personer i dess ledning, på minst två gånger den vinst som har erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst, eller minst en miljon euro. Om verksamhets- utövaren är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut gäller dock att maximala sanktionsavgifter för juridiska personer ska uppgå till minst fem miljoner euro eller 10 procent av den totala årsomsätt- ningen enligt den senaste tillgängliga redovisning som godkänts av ledningen. Om den ansvariga enheten är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning i enlighet med artikel 22 i direktiv 2013/34/EU ska den relevanta totala årsomsättningen vara den totala årsomsätt- ningen eller motsvarande typ av inkomst i enlighet med de rele- vanta redovisningsdirektiven enligt den senaste tillgängliga koncern- redovisning som godkänts av ledningen för det yttersta moderföre- taget. Om det rör sig om en fysisk person ska den maximala sank- tionsavgiften uppgå till minst fem miljoner euro eller motsvarande värde i nationell valuta den 25 juni 2015. I förordningen 2015/847 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel uppställs också

357

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

krav på sanktioner som motsvarar dem som gäller för kreditinstitut och finansiella institut (se mer om detta i kapitel 22).

Medlemsstaterna får enligt direktivet påföra även andra typer av administrativa sanktioner än dem som anges ovan eller påföra sank- tionsavgifter som överstiger de angivna beloppen.

I artikel 60 finns bestämmelser om hur ett offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska ske. Bestämmelserna handlar bl.a. om när ett beslut ska offentliggöras, vilka uppgifter som ska finnas med och i vilka fall ett offentliggörande kan underlåtas.

Vidare ges bestämmelser om vilka omständigheter som ska be- aktas när nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder bestäms. Alla relevanta omständigheter ska beaktas, däribland följande: (i) överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet, (ii) den fysiska eller juridiska personens ansvar, (iii) den finansiella ställningen för den person som hålls ansvarig, (iv) den vinst som personen har erhållit genom överträdelsen om den kan fastställas, (v) förluster som över- trädelsen har vållat för tredje man om de kan fastställas, (vi) den vilja att samarbeta med tillsynsmyndigheten som personen visar samt (vii) personens tidigare överträdelser.

Juridiska personer ska även kunna ställas till svars för överträd- elser av åtgärder för kundkännedom, rapportering av misstänkta transaktioner, registerhållning och interna kontroller, som begås till dess förmån av någon som har en ledande ställning i den juri- diska personen grundad på befogenhet att företräda personen, besluta för personens räkning eller utöva kontroll inom den juri- diska personen. Den juridiska personen ska också kunna ställas till ansvar när det förelegat sådana brister i den tillsyn eller kontroll som ska utföras av personen i ledande ställning att det har möj- liggjort för en person som är underställd den juridiska personen att begå en överträdelse enligt ovan till förmån för den juridiska personen.

17.2.3Fatfs rekommendationer om tillsyn och sanktioner

Enligt Fatfs rekommendation 26 ska länder se till att finansiella institut ställs under adekvat tillsyn. Fatf gör således ingen skillnad på i vilken form verksamheten utövas i ett land. För att uppfylla Fatfs standard ska därför varje verksamhet som utövas i Sverige vara underkastad en effektiv tillsyn oavsett var företaget har sitt

358

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

säte. Tillsynen över de icke finansiella företagen regleras i rekom- mendation 28.

I rekommendation 35 anges att tillsynsmyndigheter ska ha möj- lighet att använda sig av sanktioner mot fysiska och juridiska per- soner som inte följer penningtvättsregelverket i motsvarande fall som anges i penningtvättsdirektivet. Sanktionerna som kan vara antingen straffrättsliga, civilrättsliga eller administrativa ska vara effek- tiva, proportionella och avskräckande. De ska kunna riktas mot såväl företaget som sådant som mot dess ledande befattningshavare.

17.3Kraven på en tillsyns- och sanktionsregim

Om man i grova drag ska beskriva de kategorier av bestämmelser som bör finnas för att uppfylla direktivet och Fatfs rekommen- dationer kan följande fyra urskiljas.

För det första krävs att det finns möjlighet för tillsynsmyndig- heterna att identifiera och ställa de verksamhetsutövare som ska följa penningtvättsregelverket under tillsyn. Verksamhetsutövare som ska tillämpa penningtvättsregelverket ska antingen ha tillstånd eller vara registrerade för att få utöva sin verksamhet. Det måste därför finnas möjlighet att identifiera dessa, vilket bör ske genom att myndigheten har rätt att infordra uppgifter från dem. För att systemet ska bli effektivt måste tillsynsmyndigheten ha sanktions- möjligheter för det fall en verksamhetsutövare inte lämnar de upp- gifter som myndigheten efterfrågar. Tätt samman med frågan om identifiering hänger frågan om prövning av verksamhetsutövarens lämplighet. Prövningen ska, om verksamhetsutövaren är en juridisk person, också omfatta den som i viss omfattning utövar inflytande i den juridiska personen, dess verkliga huvudman. Även vid brist- ande lämplighet, oavsett om det föreligger redan vid identifieringen av en verksamhetsutövare eller uppstår senare, bör myndigheten ha sanktionsmöjligheter för att effektivt kunna utföra sin uppgift.

För det andra behöver tillsynsmyndigheterna ha möjlighet att meddela närmare bestämmelser om hur verksamhetsutövarna ska tillämpa penningtvättsregelverket, eftersom det finns behov av att meddela regler på sådan detaljnivå att de bäst lämpar sig som myn- dighetsföreskrifter. Genom sådana kan myndigheterna såväl styra verksamhetsutövarnas ageranden som underlätta för dem att tillämpa

359

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

penningtvättsregelverket. Som ett komplement till sådana före- skrifter kan myndigheterna vidare ge generella rekommendationer om tillämpningen av regelverket genom bl.a. allmänna råd för att på bästa sätt vägleda verksamhetsutövarna.

För det tredje krävs att myndigheterna i sin tillsynsverksamhet har möjlighet att kräva information från utövarna för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Myndigheterna bör därför kunna före- lägga verksamhetsutövarna att tillhandahålla upplysningar och hand- lingar samt även genomföra platsbesök. Även här behöver myndig- heterna ges påtryckningsmöjligheter för att få tillgång till efterfrågad information.

För det fjärde krävs att tillsynsmyndigheterna har möjlighet att besluta om administrativa sanktioner för att säkra en effektiv tillämp- ning av regelverket. Det bör finnas sanktioner av olika svårighets- grad då det finns en rad skiftande situationer för vilka tillsyns- myndigheterna behöver ändamålsenliga påtryckningsmedel. Brister som upptäcks i samband med tillsyn eller på annat sätt bör ge tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga utövaren att vidta rättelse eller att upphöra med verksamheten. Förelägganden bör då kunna förenas med vite. När verksamheten kräver att utövaren innehar tillstånd bör det finns en möjlighet för myndigheten att dra in tillståndet. I förhållande till verksamhetsutövarna krävs vidare att tillsynsmyndigheterna också har möjlighet att besluta om admini- strativa sanktioner riktade mot utövaren som sådan och, när denne är en juridisk person, mot vissa fysiska personer (såtillvida inte straff- rättsliga regler som motsvarar direktivets krav finns eller införs).

17.4Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller tillsyn

17.4.1Allmänna utgångspunkter

Den befintliga lagstiftningen gällande tillsyn lever i stort sett upp till direktivets krav. I utredningen har dock uppmärksammats några förhållanden som kräver närmare överväganden. Det gäller dels direktivets krav på att de personer som har ett visst inflytande i en verksamhetsutövare (är dess verkliga huvudmän) ska vara lämpade, dels länsstyrelsernas möjlighet att identifiera de verksamhetsutövare som är skyldiga att följa penningtvättslagen, dels också Finans-

360

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

inspektionens möjligheter att bedriva tillsyn över valutaväxling och viss kontanthantering. Därutöver behöver tillsynen över de nya ak- törer, tillhandahållare av speltjänster, pantbanker och värdebolagen när de ägnar sig åt uppräkningsverksamhet, som föreslås omfattas av penningtvättslagens krav beröras.

Penningtvättslagens avsnitt om tillsyn omfattar de icke-finan- siella verksamhetsutövare vars verksamhet, i de delar som omfattas av penningtvättsregelverket, inte regleras i en särskild rörelselag. De övriga aktörerna har egna tillsynsmyndigheter, som utövar till- syn över verksamheterna även ur andra än penningtvättsaspekter, och regleras i rörelselagar med befintliga sanktionssystem som omfattar även andra överträdelser än sådana som rör penningtvätts- regelverket.

Detta innebär att den tillsynsregim som införts och föreslås in- föras i penningtvättslagen måste överföras och i viss mån anpassas till de befintliga rörelselagarna. Utredningens överväganden i dessa delar redovisas nedan för respektive verksamhetsutövare. Först redo- visas dock utredningens mera allmänna bedömning när det gäller kravet på prövningen av lämplighet av ledning och verkliga huvud- män.

17.4.2Om kravet på prövning av lämplighet

Utredningens bedömning: En systematisk och praktisk kon- troll av verklig huvudman görs, i de allra flesta fall, redan i dag inom ramen för gällande rätt. Detta genom att flera av de aktu- ella rörelselagarna omfattar krav på prövning av lämplighet in- riktad mot personer som har ett kvalificerat innehav. Begreppet kvalificerat innehav definieras i 1 kap. 5 § LBF som hänvisar till 5 a § som i sin tur hänvisar till vissa bestämmelser i 4 kap. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Definitionen fångar in ägande i vidsträckt mening och det inflytande som detta medför när det gäller rösträtt i de juridiska personerna.

Utredningen anser att det befintliga regelsystemet tillsammans med de förslag till förändringar som redovisas nedan i samband med de olika rörelselagarna i tillräckligt hög grad uppfyller direk- tivets krav på prövning av lämplighet av personer i juridiska personers ledning och deras verkliga huvudmän.

361

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Fatfs rekommendationer 26 och 28 uppställer, med något olika styrka beträffande finansiella aktörer jämfört med icke finansiella, krav på att genom tillsyn kunna förhindra brottslingar från att vara verkliga huvudmän, inneha en väsentlig andel i eller inneha en led- ande funktion hos en verksamhetsutövare. Artikel 47 i direktivet anger att ledande personer och verkliga huvudmän med avseende på verksamheter som ägnar sig åt valutaväxlings- och checkinlösning samt tjänsteleverantörer till truster eller bolag och tillhandahållare av speltjänster ska vara lämpade. Nödvändiga åtgärder ska också vidtas för att brottslingar inte ska kunna ha ledande funktioner eller vara verkliga huvudmän i verksamheter som revisor, tillhandahållare av bokföringstjänster, skatterådgivare, oberoende jurister eller fastig- hetsmäklare. I direktivets beaktandesats 51 anges att kriterierna för att avgöra om en person är lämplig åtminstone bör avspegla be- hovet av att skydda dessa verksamheter från att missbrukas av sina företrädare i kriminella syften.

Så kallad vandelsprövning av de kategorier av personer som lyfts fram i direktivet sker i allt väsentligt inom ramen för tillstånds- givning eller i samband med att verksamheten registreras. Även där någon direkt motsvarighet till 9 kap. 5 § i utredningens förslag till penningtvättslag inte finns i en viss verksamhetslag sker ändå en prövning. Enligt t.ex. 2 kap. 6 § lagen (2010:751) om betaltjänster görs i samband med tillståndsprövningen en bedömning av om den som har ett kvalificerat innehav i betalningsinstitutet eller ingår i dess ledning är lämpliga. En motsvarande prövning görs i samband med att en fysisk eller juridisk person ansöker om undantag från tillståndsplikt (registrerad betaltjänstleverantör). Enligt 2 kap. 3 § får den som ska ingå i ett bolags eller en förenings styrelse, vara verkställande direktör eller ansvarig för betaltjänstverksamheten inte ha dömts för brott som rör penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan ekonomisk brottslighet. Den som har ett kvalificerat innehav ska vara lämplig.

De verksamheter som avses i nämnda artikel regleras i rätte- gångsbalken (1942:740), lagen (1996:1006) om anmälningsplikt av- seende viss finansiell verksamhet, LBF, lagen (2011:755) om elektro- niska pengar, lagen (2010:751) om betaltjänster, revisorslagen (2001:883), fastighetsmäklarlagen (2011:666), lotterilagen (1994:1000), kasinolagen (1999:355) och penningtvättslagen. När det gäller verk- samhet som advokat, biträdande jurist vid advokatbyrå och fastig-

362

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

hetsmäklare föreslår utredningen i det följande att frågan om tillsyn över de företag inom vilka dessa yrkeskategorier är verksamma bör göras till föremål för särskilda översyner. Med hänsyn till att såväl ägande som innehav av ledningsfunktioner i väsentlig utsträckning är förbehållna nyss nämnda yrkesutövare anser utredningen att kravet på vandelskontroll i praktiken uppfylls redan genom nuvarande regel- system.

Kontrollen med avseende på inflytande genom ägande eller mot- svarande avgörande sätt är i de aktuella författningarna inriktad mot personer som har ett kvalificerat innehav. Begreppet kvali- ficerat innehav definieras i 1 kap. 5 § LBF som hänvisar till 5 a § som i sin tur hänvisar till vissa bestämmelser i 4 kap. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Definitionen fångar in ägande i vidsträckt mening och det inflytande som detta medför när det gäller rösträtt i de juridiska personerna. Utredningen anser därför att detta är tillräckligt för att möjliggöra en systematisk och praktisk kontroll av verklig huvudman.

Sammantaget anser utredningen att det befintliga regelsystemet i flera avseenden uppfyller kraven i direktivet. I de avseenden be- stämmelser som möjliggör vandelsprövning saknas föreslår utred- ningen att sådana införs i de särskilda rörelselagarna. Förslagen redovisas nedan i samband med genomgången av lagarna.

17.4.3Tillsyn enligt penningtvättslagen

Utredningens bedömning och förslag: Direktivets krav på till- syn är i stora delar tillgodosett inom ramen för gällande rätt. Huvuddragen i de bestämmelser som reglerar tillsyn överförs därför till den nya lagen.

Något förfarande med ansökning om registrering för de verk- samhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn enligt penningtvättslagen bör inte införas. Åtgärder med anledning av förbudet i penningtvättslagen att utöva verksamhet, inneha en ledande funktion eller ha ett kvalificerat innehav av andelar i en juridisk person, för en person som i väsentlig utsträckning åsido- satt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, ska dock också kunna vidtas om verk-

363

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

samhet faktiskt bedrivs även om någon anmälan om registrering inte har gjorts.

När det gäller tillsyn kan konstateras att flera av bestämmelserna i den nuvarande penningtvättsregleringen tillgodoser direktivets krav. Huvuddragen i dessa bestämmelser bör därför föras in i den nya lagen. Några frågor bör dock belysas särskilt.

Länsstyrelserna har med stöd av penningtvättslagen tillsyn över ett stort antal verksamhetsutövare av vitt skilda typer. En av dessa är de s.k. kontanthandlarna, vilka kommer att öka i antal med ut- redningens förslag om att sänka beloppsgränsen för när dessa är rapporteringspliktiga. De kontanthandlare som har för avsikt att bedriva varuhandel till ett så högt värde ska anmäla sig till registret mot penningtvätt hos Bolagsverket. Detta är dessutom en förut- sättning för att länsstyrelserna ska kunna utöva tillsyn över dem. Regleringen beskrivs närmare i avsnitt 10.3.3. Från den 1 augusti 2015 har nya regler införts som ger länsstyrelserna rätt att förelägga en verksamhetsutövare att göra en anmälan om registrering. Om registrering inte sker ska länsstyrelsen förelägga om upphörande av verksamheten.

Det har dock visat sig vara problematiskt att identifiera sådana verksamhetsutövare som borde ha anmält sig till registret men inte har gjort det. I det sammanhanget skulle en tillståndsplikt kunna övervägas, för att få verksamheterna att söka tillstånd och därmed identifiera sig själva. Det finns dock flera argument mot en sådan ordning. Ett av dem är att det inledningsvis skulle innebära en stor börda för länsstyrelserna ifråga om tillståndsgivning, varför fokus skulle dras ifrån den direkta penningtvättstillsynen. Ett annat är att det trots en tillståndsplikt inte är säkert att samtliga som bedriver sådan verksamhet kommer att söka tillstånd, antingen för att man inte har kännedom om de nya kraven eller för att man inte vill komma under tillsyn. Sammantaget är det därmed inte säkert att proble- matiken kring att kunna identifiera verksamhetsutövare löses genom att införa en tillståndsplikt. Risken är i stället att man skapar en situation där konsekvensen blir att sådana verksamheter kommer att bedrivas olagligen samt att man åstadkommer en ytterligare administrativ börda för såväl länsstyrelserna som verksamhets- utövarna utan någon egentlig nytta. Utredningen anser därför inte

364

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

att en sådan tillståndsplikt bör införas. Av dessa skäl bör inte heller någon prövning ske i förväg av frågan om registrering.

Utredningen anser dock att åtgärder ska kunna vidtas mot den som faktiskt bedriver verksamhet utan att ha anmält den för regi- strering. Den fysiska person som är olämplig bör inte uppmanas att anmäla verksamheten för registrering.

Nuvarande bestämmelse i 6 kap. 5 § i den förevarande lagen inne- håller ett förbud att bedriva anmälningspliktig verksamhet för den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i närings- verksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Enligt andra stycket i bestämmelsen får tillsynsmyndigheten in- gripa mot den som har gjort en anmälan om registrering.

När det gäller den möjlighet som tillsynsmyndigheten har att förelägga om rättelse i detta sammanhang tar den sikte på åtgärder för att säkerställa att olämpliga fysiska personer inte ska kunna ut- öva inflytande.

En juridisk person som inte har anmält verksamheten för regi- strering bör dock också kunna föreläggas att dels göra anmälan om registrering, dels vidta rättelse om en olämplig person ingår i led- ningen.

17.4.4Tillsyn enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet

Förslag till förändringar av lagen

Utredningens förslag: Det införs ett krav på registrering i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verk- samhet (anmälningslagen). Registrering ska ske efter ansökan som prövas av Finansinspektionen. Med hänsyn till detta ska lagens rubrik ändras till lagen om valutaväxling och annan finan- siell verksamhet. Registrerade betaltjänstleverantörer ska undan- tas från kravet på registrering i lagen.

När det gäller finansiella institut som driver verksamhet i enlighet med lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (anmälningslagen), exempelvis valutaväxlare, omfattas de av penningtvättslagens regler och står under tillsyn av Finans-

365

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

inspektionen. Med finansiella institut i lagen förstås fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt valutaväxling eller annan finan- siell verksamhet. Med valutaväxling avses då yrkesmässig handel med utländska sedlar och mynt samt resecheckar utställda i ut- ländsk valuta. Annan finansiell verksamhet definieras som yrkes- mässig verksamhet som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 7 kap. 1 § andra stycket 2, 3 och 5–12 LBF. De verksamheter som avses är att lämna och för- medla kredit, till exempel i form av konsumentkredit och kredit mot panträtt i fast egendom eller fordringar, medverka vid finan- siering, till exempel genom att förvärva fordringar och upplåta lös egendom till utnyttjande (leasing), att tillhandahålla betalnings- medel, att ikläda sig garantiförbindelser och göra liknande åtagan- den, att medverka vid värdepappersemissioner, att lämna ekonomisk rådgivning, att förvara värdepapper, att driva rembursverksamhet, att tillhandahålla värdefackstjänster och att driva valutahandel.

Dessa verksamheter är inte alltid underkastade tillståndsplikt eller övrig näringsrättslig reglering från Finansinspektionen. För att kunna utöva tillsyn över de verksamheter som ska omfattas av penningtvättsregelverket men saknar rörelselagstiftning, har man lagtekniskt valt att ålägga dem en anmälningsplikt till Finansinspek- tionen. Efter anmälan registreras dessa företag hos inspektionen. Med stöd av anmälningslagen får Finansinspektionen genomföra undersökningar hos ett finansiellt institut och, om institutet över- träder bestämmelser i penningtvättsregelverket, förelägga institutet att göra rättelse. Om rättelse inte görs får inspektionen förelägga institutet att upphöra med verksamheten.

I anmälningslagen finns ett krav på ägare med kvalificerat inne- hav i finansiella institut och dess ledning innebärande att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverk- samhet eller som har gjorts sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ägna sig åt anmälningspliktig verksamhet. Kontroll av den aktu- ella personkretsen sker när anmälan inkommer till Finansinspek- tionen, när någon i kretsen byts ut och vid en årlig kontroll som ska utföras av inspektionen.

Det har dock identifierats vissa brister i anmälningslagen vilket påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn. Av lagen följer att Finansinspektionen ska föra ett register över personer som gjort en anmälan. Utöver att erlägga anmälningsavgiften sak-

366

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

nar lagen bestämmelser om förutsättningar för att registrering ska ske. Det innebär att Finansinspektionen inte har någon möjlighet att neka någon registrering i registret. Som framgår av prop. 2013/14:107 s. 40 medför lagens utformning att inspektionen är skyldig att registrera exempelvis fysiska personer som inte upp- fyller kraven på grund av att de har gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet. Först efter det att inspektionen vidtagit åtgärder genom ingripande mot personen, vilket kan ta tid, kan avregistrering ske. Det finns därför anledning att se över förfarandet enligt anmäl- ningslagen.

Frågan om huruvida anmälningspliktig verksamhet bör vara under- ställd högre krav än bara anmälningsplikt, exempelvis krav på till- stånd, har berörts tidigare.2 Det har då inte ansetts föreligga till- räckliga skäl för att införa en tillståndsplikt. Det bör i samman- hanget noteras att viss verksamhet som tidigare varit anmälnings- pliktig numera är tillståndspliktig. Det gäller verksamhet med betal- ningsöverföring som, genom Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden, sedan år 2010 är tillståndspliktig enligt betaltjänst- lagen.3 Även företag som lämnar eller förmedlar krediter till konsu- menter, vilka tidigare var anmälningspliktiga, är numera tillstånds- pliktiga enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsu- mentkrediter.

Finansinspektionen har vid flera tillfällen lyft problematiken kring en ordning med anmälningsplikt. Inspektionen menar att själva registreringen innebär att anmälningsplikten i förhållande till kunderna kan ge sken av att företaget är statligt auktoriserat eller kvalitetsmärkt och att detta är mycket svårt att informera bort.4 Därtill kommer problematiken kring skyldigheten att registrera företag trots att företaget brister i sina skyldigheter enligt penning- tvättslagen eller i fråga om kraven på ägare och ledning. Till problembilden hör att det finns indikationer på att valutaväxlings- företag utgör en särskild risk för penningtvätt och att kriminella i

2Se prop. 1999/2000:145 s. 23 gällande betalningsöverföringar och prop. 1995/96:216 s. 37–

39gällande valutaväxling.

3I november 2015 antogs ett nytt betaltjänstdirektiv: Europaparlamentets och rådets direk- tiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (se även avsnitt 5.4.5).

4Finansinspektionens rapport Tillsyn och registrering 7 april 2011.

367

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Sverige har inflytande över företag som sysslar med kontanthante- ring, däribland valutaväxling.5 I riskbedömningen gällande penning- tvätt pekas valutaväxlingsföretag ut som en bransch i vilken pen- ningtvätt bedöms förekomma i större omfattning än i andra branscher i Sverige. Utöver valutaväxlingsföretag utgörs de finansiella insti- tuten i stor utsträckning av företag med verksamhet inriktad mot factoring, fakturabelåning och förvärv av fordringar. Vidare före- kommer valutahandelsföretag och företag som tillhandahåller betal- ningsmedel, ofta i form av digitala valutor. Gemensamt för denna typ av verksamheter är att de i hög utsträckning kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Mot bakgrund av att de verksamheter som faller under anmäl- ningslagen löper hög risk att utsättas för penningtvätt och finan- siering av terrorism föreslår utredningen att registreringsförfaran- det förändras. En sådan verksamhet bör genomgå en granskning innan registrering äger rum för att bl.a. minska risken för att kri- minella personer eller deras medhjälpare i något skede driver sådan verksamhet. Det är inte acceptabelt att Finansinspektionen i ett första skede är tvingad att registrera ett företag trots att det är känt att det drivs av kriminella för att först därefter kunna vidta åtgärder mot företaget för att få det avregistrerat. Tvärtom bör en självklar förutsättning för registrering vara att man uppfyller samtliga krav som ställs för att få driva verksamheten i fråga. Utredningen före- slår därför att den som bedriver verksamhet som förutsätter regi- strering ska ansöka om registrering. Finansinspektionen ska pröva om förutsättningarna för att kunna registreras är uppfyllda.

Betalningsinstitut, dvs. sådana aktiebolag eller ekonomiska fören- ingar som har fått tillstånd att tillhandahålla betaltjänster enligt betaltjänstlagen, har sedan tidigare undantagits från anmälnings- lagens tillämpningsområde, med anledning av att de direkt omfattas av den nuvarande penningtvättslagens bestämmelser i 1 kap. 2 § punkten 17. I fråga om registrerade betaltjänstleverantörer, dvs. fysiska och juridiska personer som har beviljats undantag från till- ståndsplikt enligt betaltjänstlagen, omfattas de i dag av penning- tvättsregelverket. Dessa registreras dock redan i dag hos Finans- inspektionen och ett krav för att registrering ska ske, eller att

5 Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013-08-30), Gemensam myndighetsrapport/ Finansinspektionen.

368

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

leverantören ska fortsätta att vara registrerad, är att de följer bl.a. penningtvättslagens bestämmelser om att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism och att den som ingår i ett bolags eller förenings styrelse, är verkställande direktör eller ansvarig för betal- tjänstverksamheten inte har dömts för brott som rör penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan ekonomisk brottslighet. Det saknas därför skäl att avkräva en registrerad betaltjänstleverantör en ansökan om registrering hos Finansinspektionen enligt anmäl- ningslagen. Betaltjänstlagen har även bestämmelser för tillsyn och ingripanden, vilka kommer att justeras så att de står i överens- stämmelse med penningtvättsdirektivet. I anmälningslagen bör där- för införas ett undantag för registrerade betaltjänstleverantörer att ansöka om registrering.

Särskilt om värdebolagens uppräkningsverksamhet

Utredningens förslag: Värdebolagens uppräkningsverksamhet ska göras till föremål för registrering enligt anmälningslagen. Det innebär att verksamheten ska ställas under tillsyn av Finans- inspektionen.

Enligt utredningens förslag ska penningtvättslagen utvidgas till att även omfatta verksamhet som värdebolag med tillstånd enligt lagen om bevakningsföretag till den del verksamheten avser tjänster för insamling, uppräkning, redovisning och försäljning av kontanter. Tillsynen över värdebolagen utövas i dag av länsstyrelserna, men den nu beskrivna verksamheten omfattas inte av lagen (1974:191) om bevakningsföretag och står följaktligen utan tillsyn.

Vid valet av tillsynsmyndighet ligger det nära till hands att låta länsstyrelserna utöva tillsyn även över denna verksamhet. Av av- snitt 10.4.4 framgår emellertid att värdebolagen såväl gör insätt- ningar för sina kunders räkning som säljer kontanter till exempelvis växlingskontor. På grund av detta och genom att värdebolagen övertagit uppräkningsverksamheten har bankerna inte längre någon egentlig insyn i kontantflödet gällande företagens dagskassor. Värde- bolagen kan därmed i någon mån sägas agera som bankens för- längda arm gentemot kunderna. Enligt utredningens mening finns det ett värde i att en och samma myndighet utövar tillsyn över hela

369

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

händelseförloppet. Det skulle således vara av värde om tillsynen över värdebolagen i stället anförtros Finansinspektionen som har tillsynsansvaret för banker och växlingskontor. Till detta kommer att åtminstone några värdebolag också ägnar sig åt valutaväxling, varför de enligt anmälningslagen redan i denna del står under tillsyn av Finansinspektionen gällande penningtvättsregelverket. Enligt ut- redningens mening har en sådan lösning så stora fördelar att den uppväger det förhållandet att tillsynen över värdebolagen framöver kommer att vara uppdelad på två olika tillsynsmyndigheter, vilket den alltså i viss utsträckning redan är i dag.

Frågan är därefter hur dessa företag ska inordnas under tillsyn. Två alternativ står här till buds. Värdebolagen kan antingen inord- nas under den tillsynsregim som gäller enligt penningtvättslagen. Det andra alternativet är att låta värdebolagens verksamhet i detta avseende omfattas av definitionen av ett finansiellt institut och därigenom inordnas i den tillsynsregim som gäller enligt den upp- daterade anmälningslagen.

Utredningen konstaterar att direktivets bestämmelser om sank- tioner skapar en tydlig åtskillnad mellan sådana verksamhets- utövare som bedriver verksamhet med tydlig finansiell karaktär och sådana verksamhetsutövare vars verksamhetsföremål i huvudsak inte är finansiella tjänster, men som av andra skäl har inordnats under penningtvättslagstiftningen. Frågan är således i vilken av dessa kate- gorier som värdebolag bäst hör hemma.

Som ovan konstaterats bedrevs uppräkningsverksamhet tidigare i huvudsak av banker. Detta talar för att verksamheten bör anses vara av finansiell karaktär. Vid en jämförelse med andra tjänster som anses vara finansiell verksamhet, såsom tillhandahållande av värdefackstjänster, förvaring av värdepapper och valutahandel (7 kap. 1 § punkterna 9 samt 11–12 LBF) framstår även uppräkning, redo- visning och försäljning av kontanter som en verksamhet av finan- siell karaktär.

Sammantaget anser utredningen att den nu aktuella verksam- hetens natur innebär att värdebolag, till den del verksamheten avser tjänster för insamling, uppräkning, redovisning och försäljning av kontanter, ska anses bedriva annan finansiell verksamhet i den mening som avses i 1 § punkten 2 anmälningslagen avseende viss finansiell verksamhet och därmed definieras som ett finansiellt institut enligt den lagen. Det innebär att verksamheten ska ställas

370

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

under Finansinspektionens tillsyn på samma villkor som valutaväx- ling och annan finansiell verksamhet som omfattas av den lagen.

17.4.5Tillsyn enligt pantbankslagen (1995:1000)

Utredningens förslag: Tillsynen över pantbankerna med av- seende på penningtvättslagen ska utövas av någon av de tre läns- styrelser i storstadslänen som i dag utövar tillsyn enligt penning- tvättslagen.

Prövning av ägares och lednings lämplighet anförtros dock fortsättningsvis tillståndsmyndigheten. När tillsyn utövas av mer än en länsstyrelse ska också kunna förutsättas att infor- mation utbyts mellan tillsynsmyndigheterna, bl.a. med avseende på information om ägares och ledningens lämplighet. För att den länsstyrelse som utövar tillsyn över efterlevnaden av penning- tvättslagen ska kunna fullgöra sina uppgifter införs därför be- stämmelser av innebörd att den tillståndsgivande myndigheten ska underrätta den förstnämnda länsstyrelsen om alla beslut som rör frågan om tillstånd. På samma sätt ska den länsstyrelse som utövar tillsyn avseende penningtvättslagen underrätta den andra länsstyrelsen om alla beslut som rör tillsynen och som innebär att någon slutlig åtgärd vidtagits. I pantbankslagen införs också upplysningar om att penningtvättslagen ska beaktas vid till- ståndsgivningen och att det finns bestämmelser som ålägger företagen skyldigheter i penningtvättslagen.

Utredningens bedömning: Kravet på prövning av lämplighet är tillgodosett inom ramen för gällande rätt.

Som framkommit i avsnitt 10.4.3 föreslår utredningen att verksam- het enligt pantbankslagen (1995:1000) förs in i penningtvättslagen.

Sådan verksamhet får bedrivas endast efter tillstånd av den läns- styrelse som närmare anges i 2 § och 2 a § pantbanksförordningen (1995:1189).

Tillsynen över pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen är i dagsläget uppdelad mellan sju länsstyrelser. Det är dock endast Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne som be- driver tillsyn enligt penningtvättsregleringen. Utredningen finner

371

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

ingen anledning att föreslå någon förändring i uppdelningen av tillsynen, varför dessa tre länsstyrelser också bör anförtros penning- tvättstillsynen över verksamhet enligt pantbankslagen. Det betyder att i vissa fall kommer en viss myndighet att utöva tillsyn med avseende på pantbankslagen medan en annan utövar tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen. Utredningen anser emellertid att den ordningen på bästa sätt kan ta till vara de olika kompetenser rörande tillsynsområdena som länsstyrelserna har.

För att tydliggöra att pantbanksverksamhet omfattas av penning- tvättslagen bör det införas vissa bestämmelser i pantbankslagen. Av pantbankslagen föreslås framgå att myndigheter vid tillståndsgiv- ningen ska beakta huruvida det kan antas att företaget kommer att följa reglerna i penningtvättslagen. Det bör också införas en upp- lysningsbestämmelse i pantbankslagen om att det finns bestäm- melser i penningtvättslagen som företag är skyldiga att hålla sig till.

När det gäller prövning av ägares och ledningens lämplighet kan följande konstateras.

Av 4 § pantbankslagen framgår att vid tillståndsgivning ska hän- syn bl.a. tas till om ”ägare med bestämmande inflytande” kan antas komma att bedriva en sund pantbanksverksamhet, något som ska omfatta att skyldigheterna i penningtvättslagen uppfylls. I detta ligger att den person som kan utöva inflytande ska vara lämplig.

Av 23 § följer att ett direkt eller indirekt förvärv av aktier i en pantbank som innebär att förvärvaren innehar mer än 10 procent av kapitalet eller rösterna, bara får ske efter tillstånd av tillståndsmyn- digheten. Detta anknyter direkt till begreppet ”kvalificerat inne- hav” i 1 kap. 5 § punkten 15 LBF. Utredningen anser inte att det finns något behov av att ytterligare förtydliga detta i lagen.

Kravet på tillstånd att förvärva aktier i viss omfattning innebär också ett krav på att underrätta länsstyrelsen om väsentliga för- ändringar i ägarkretsen.

Utredningen gör bedömningen att de gällande bestämmelserna i pantbankslagen uppfyller direktivets krav på prövning av lämplig- het av ledningspersoner och verkliga huvudmän. När tillsyn utövas av mer än en länsstyrelse måste dock kunna förutsättas att infor- mation utbyts mellan tillsynsmyndigheterna, bl.a. med avseende på information om ägares och ledningens lämplighet. För att den läns- styrelse som utövar tillsyn över efterlevnaden av penningtvätts- lagen ska kunna fullgöra sina uppgifter föreslås därför bestämmel-

372

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

ser av innebörd att den tillståndsgivande myndigheten ska under- rätta den förstnämnda länsstyrelsen om alla beslut som rör frågan om tillstånd. På samma sätt ska den länsstyrelse som utövar tillsyn avseende penningtvättslagen underrätta den andra länsstyrelsen om alla beslut som rör tillsynen och som innebär att någon slutlig åtgärd vidtagits.

I övrigt bör den länsstyrelse som utövar tillsyn med avseende på penningtvättslagen kunna inhämta information från företaget med stöd av 26 § pantbankslagen och, genom en hänvisning, med stöd av 9 kap. 7 § i utredningens förslag till penningtvättslag. Tillsyns- myndigheten kan också, med stöd av 26 §, genomföra en undersök- ning på plats hos pantbanken.

17.4.6Tillsyn enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666)

Utredningens förslag: Fastighetsmäklarinspektionen ska, förutom över fastighetsmäklare med fullständig registrering, utöva tillsyn över de hyresförmedlare till lokaler som ska omfattas av penning- tvättslagen. I fastighetsmäklarlagen införs vidare bestämmelser som ger fastighetsmäklarinspektionen rätt att genomföra under- sökningar på plats hos en mäklare när det gäller tillsyn enligt penningtvättsregleringen.

Utredningens bedömning: Frågan om tillsyn över fastighets- mäklarföretagen och i förlängningen möjligheter att besluta om sanktioner och andra åtgärder mot mäklarföretaget och ledande personer vid detta bör göras till föremål för en övergripande översyn (se även avsnitt 10.4.2).

Direktivets krav på en effektiv tillsyn är, i övrigt, tillgodo- sedda inom ramen för gällande rätt när det gäller möjligheterna att inhämta information från fastighetsmäklare och göra en pröv- ning av fastighetsmäklares lämplighet.

Utredningen föreslår, enligt vad som redovisas i avsnitt 10.4.2, att inte bara fastighetsmäklare med fullständig registrering utan också mäklare som enbart förmedlar hyresrätter till lokaler ska vara under- kastade de skyldigheter som följer av penningtvättslagen.

373

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Fastighetsmäklarinspektionen utövar tillsyn över fastighetsmäk- larna, inbegripet hyresförmedlarna till lokaler. Fastighetsmäklarna kan vara anställda i en juridisk person. Tillsynen omfattar dock inte mäklarföretagen utan enbart de enskilda fastighetsmäklarna. Som framkommit i avsnitt 10.4.2 har utredningen, främst mot bakgrund av de skyldigheter som åvilar arbetsgivaren enligt 5 kap. 1 § tredje stycket i nu gällande penningtvättslag, övervägt att föreslå att till- synen ska utvidgas till att omfatta också företaget som sådant.6 Utredningen har dock bedömt att detta skulle kräva överväganden som har att göra med också andra förhållanden än som enbart rör tillämpningen av penningtvättslagen.

Utformningen av nuvarande 5 kap. 1 § tredje stycket penning- tvättslagen – vars innehåll föreslås föras in i den nya lagen oför- ändrad – innebär att skyldigheterna att göra riskbedömningar och ha riskbaserade rutiner åvilar såväl den enskilda fastighetsmäklaren som, i förekommande fall, dennes arbetsgivare. Eftersom någon tillsyn dock inte kan utövas mot den juridiska personen kan inte heller sanktioner eller andra åtgärder riktas mot företaget. Detta medför att utredningen enbart föreslår ändringar och tillägg till fastighetsmäklarlagen med avseende på den enskilda fastighetsmäk- laren.

En fastighetsmäklare måste vara registrerad hos Fastighets- mäklarinspektionen. Inspektionen prövar frågan om registrering ska ske eller inte utifrån vissa i 6 § fastighetsmäklarlagen angivna förhållanden bl.a. om personen är ”redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare”. Detta innebär, enligt utredningens bedömning, att prövningen görs med utgångspunkt från bl.a. de förhållanden som direktivet kräver. Utredningen anser därför att bestämmelsen i fastighetsmäklarlagen inte behöver förtydligas i detta hänseende.

Mäklaren är enligt 28 § andra stycket fastighetsmäklarlagen skyldig att låta Fastighetsmäklarinspektionen granska akter, bok- föring och övriga handlingar som hör till verksamheten samt att lämna de uppgifter som begärs för tillsynen. Det innebär att Fastig- hetsmäklarinspektionen har rätt att begära att mäklaren tillhanda- håller bl.a. handlingar.7 Skulle mäklaren vägra att ge inspektionen tillgång till information kan det utgöra grund för att återkalla

6Se också prop. 2014/15:80 s. 50 f. och 70 f.

7Prop. 1994/95:14 s. 67 f.

374

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

registreringen enligt 29 § första stycket punkten 3 fastighets- mäklarlagen. Utredningen anser därför att bestämmelsen inte be- höver kompletteras med en möjlighet för Fastighetsmäklarinspek- tionen att förena ett föreläggande om att lämna information med vite.

Ordalydelsen i 28 § fastighetsmäklarlagen ger dock inte tillräck- ligt stöd för att Fastighetsmäklarinspektionen ska kunna genom- föra en undersökning (platsbesök) hos mäklaren motsvarande det som föreslås i 9 kap. 7 § tredje stycket penningtvättslagen. Att en sådan möjlighet står till buds har, förutom att uppfylla direktivet, bl.a. betydelse för inspektionens möjlighet att erhålla information på sådant sätt att någon konflikt inte uppstår i förhållande till rätten att inte belasta sig själv (se avsnitt 17.5.5).

Utredningen föreslår därför att en bestämmelse om platsbesök införs i fastighetsmäklarlagen. Att ge bestämmelsen generell räck- vidd, dvs. låta den bli tillämplig oavsett vilken typ av överträdelse det är fråga om, kan inrymma andra frågeställningar än som ryms inom utredningens uppdrag. Bestämmelsen bör därför begränsas till att avse tillsyn med avseende på penningtvättslagen.

17.4.7Tillsyn enligt revisorslagen (2001:883)

Utredningens förslag: I revisorslagen (2001:883) införs en be- stämmelse som ger Revisorsnämnden rätt att, om den anser det nödvändigt för en utredning om en överträdelse av penning- tvättslagen, genomföra en undersökning på plats hos ett en revisor eller ett registrerat revisionsbolag.

Utredningens bedömning: Direktivets krav på en effektiv till- syn är, i övrigt, tillgodosedda inom ramen för gällande rätt när det gäller möjligheterna att inhämta information från revisorer och revisionsbolag och göra en prövning av lämplighet.

Auktoriserade och godkända revisorer som utövar verksamhet som revisorer omfattas av penningtvättslagen. Skyldigheterna enligt penningtvättslagen ska också uppfyllas av registrerade revisionsbolag.

Enligt 3 § revisorslagen (2001:883) ska Revisorsnämnden pröva frågor om auktorisation, godkännande och registrering enligt revisors-

375

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

lagen och utöva tillsyn över revisorer och registrerade revisions- bolag. I den rollen ska nämnden också pröva frågor om disciplinära åtgärder.

Auktorisation, godkännande och registrering kan upphävas med stöd av 32–34 §§ revisorslagen. Det kan ske om en revisor inte längre uppfyller kraven på bl.a. redbarhet och övrig lämplighet. Åtgärden kan också vidtas om revisorn uppsåtligen gör orätt i sin revisionsverksamhet eller på annat sätt handlar oredligt. I 32 § andra stycket sägs att ”om en revisor på annat sätt åsidosätter sina skyl- digheter som revisor” kan varning eller erinran meddelas. Det- samma gäller om revisorn handlar i egenskap av ställföreträdare för revisionsföretaget. Är omständigheterna synnerligen försvårande får auktorisationen eller godkännandet upphävas.

Ordalydelsen i 32 § revisorslagen ska läsas så att de skyldigheter, som kan medföra disciplinära åtgärder, även omfattar skyldigheter som följer, förutom av tillämpningen av god revisorssed och god revisionssed, också av andra författningar än revisorslagen. Tillämp- ningen av det första stycket är begränsad till visst uppsåtligt hand- lande inom ramen för revisionsverksamheten och annat oredligt handlande. Att revisorn ”förfar oredligt” innebär att revisorn exem- pelvis begår en brottslig handling som är ägnad att rubba omgiv- ningens förtroende för honom eller henne som revisor.8 Handlandet behöver inte ha skett inom ramen för revisionsverksamheten.

Revisorslagen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse som an- ger att Revisorsnämnden ska utöva tillsyn över revisorers tillämp- ning av penningtvättslagen. Det anses ändå följa av de aktuella författningarna och Revisorsnämnden utövar också sådan tillsyn och vidtar disciplinära åtgärder med anledning av överträdelser.9 Nämnden har vidare utfärdat föreskrifter10 som erinrar om att det finns bestämmelser i penningtvättslagen och uttalar att revisorer och registrerade revisionsbolag även i övrigt, i den omfattning som följer av god revisorssed, ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten eller en uppdragsgivares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism”. I förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsnämnden anges också att

8Prop. 2000/01:146 s. 48 f. och 110 f.

9Se bl.a. beslut i dnr 2010-697 och dnr 2012-1522.

10RNFS 2001:2, 6 §.

376

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

nämnden ska vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt penningtvättsförordningen.

Utredningen anser därför att det av revisorslagen tillräckligt tydligt framgår att penningtvättslagen omfattas av Revisorsnämndens tillsyn och under vilka omständigheter disciplinära åtgärder kan vidtas när bestämmelser i penningtvättslagen eller föreskrifter som har utfär- dats med stöd av den har överträtts.

När det gäller möjligheterna att förhindra den som har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet att utöva verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor eller utöva inflytande i ett registrerat revisions- bolag som ägare eller ingående i bolagets ledning är, enligt utred- ningens mening, detta tillräckligt tillgodosett genom kraven på redbarhet samt ägande och sammansättning av ledningen i bolaget.

När det gäller tillgång till information och möjlighet att göra platsbesök kan följande konstateras. Revisorslagens 28 § innebär att revisorer och registrerade revisionsbolag är skyldiga att låta Revi- sorsnämnden granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten och att lämna nämnden de uppgifter som behövs för tillsynen. Revisorsnämnden kan också ta del av hand- lingar vid besök hos revisorn eller bolaget. Detta förutsätter dock samtycke från revisorn eller revisionsföretaget.11 Detta får anses tillräckligt för att uppfylla direktivets krav på en effektiv tillsyn när det gäller möjligheter att begära in information.

I fråga om möjligheter att göra platsbesök är saken dock en annan. Utredningen om EU:s revisionspaket12 föreslår att en bestäm- melse införs som ger Revisorsnämnden rätt att genomföra en undersökning på plats hos en revisor eller ett registrerat revisions- bolag. Bestämmelsen, som syftar till att den befogenhet som enligt EU:s revisorsförordning ska föreligga, begränsas dock till under- sökningar som avser revision av företag av allmänt intresse. Ut- redningen om EU:s revisionspaket noterar att bestämmelser om undersökningar på plats finns i vissa andra författningar och kon- staterar att rätten att bereda sig tillträde till revisorns eller det registrerade revisionsbolagets lokaler får anses vara en ingripande

11Se prop. 2000/01:146 s. 48 f.

12SOU 2015:49 s. 64 (28 b §) och s. 337.

377

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

åtgärd och föreslår därför inte att rätten till undersökning på plats görs generell.

Även denna utredning anser att en rätt att genomföra under- sökningar på plats bör införas. Att ge bestämmelsen generell räck- vidd kan dock inrymma frågeställningar som inte ryms inom utred- ningens uppdrag. Bestämmelsen bör därför för närvarande begrän- sas till att avse undersökningar som behövs för utredning av över- trädelser av penningtvättsregelverket.

17.4.8Tillsyn enligt kasinolagen (1999:355)

Utredningens förslag: I kasinolagen (1999:355) införs bestäm- melser som anger att den som i väsentlig utsträckning har åsido- satt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ingå i ledningen hos tillståndshavaren. Vidare införs en bestämmelse som innebär att tillståndshavare snarast ska anmäla förändringar som sker i den krets som ingår i dess ledning till Lotteriinspektionen. En till- ståndshavare som väsentligen åsidosätter skyldigheter i närings- verksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet ska också kunna bli föremål för ingripanden.

Utredningens bedömning: Direktivets krav på tillsyn är tillgodo- sedda när det gäller prövning av ägande och ägares lämplighet.

Direktivets krav på tillsyn är också tillgodosedda när det gäller Lotteriinspektionens möjlighet att begära information från och göra platsbesök hos kasinon.

Tillstånd att anordna kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) får enligt 11 § lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten.

Det är regeringen som prövar frågor om tillstånd. Några sär- skilda regler som tar sikte på ägande och ägarens lämplighet vid till- ståndsgivningen behöver därför inte införas. Utredningen anser dock att kasinolagen behöver förtydligas när det gäller förbud för personer i ett kasinos ledning som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet att ingå i tillståndshavarens ledning.

378

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Detta i syfte att uppfylla direktivets krav. Utredningen föreslår följaktligen att en bestämmelse av denna innebörd införas i kasino- lagen. Vidare bör en bestämmelse införas som ger tillståndshavaren en skyldighet att meddela förändringar i den krets som ingår i ledningen till Lotteriinspektionen.

Om en person som ingår i ledningen gjort sig skyldig till all- varlig brottslighet eller i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyl- digheter i näringsverksamhet bör Lotteriinspektionen, för att till- synen ska vara effektiv, kunna förelägga anordnaren att göra rätt- else. Om rättelse inte görs ska verksamheten kunna åläggas att upp- höra. Regeringen bör också kunna pröva om tillståndet ska åter- kallas.

I övrigt kan konstateras att Lotteriinspektionen har en relativt stor frihet att utöva en effektiv tillsyn.

Enligt 14 § kasinolagen ska Lotteriinspektionen utöva tillsyn över att kasinolagen och de villkor och bestämmelser som har med- delats med stöd av lagen följs. Tillsynen omfattar också efter- levnaden av penningtvättslagen.

Av 14 a § samma lag följer att Lotteriinspektionen har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Lotteriinspektionen får också, när den anser det nöd- vändigt, genomföra en undersökning hos ett kasino.

Några särskilda lagstiftningsåtgärder är därför inte nödvändiga i dessa avseenden.

17.4.9Tillsyn enligt lotterilagen (1994:1000)

Allmänt om tillsynen över anordnare av speltjänster

Utredningens förslag: Lotteriinspektionen anförtros uppgiften att utöva tillsyn enligt penningtvättslagen. Detta även när den tillståndsgivande myndigheten är en annan än Lotteriinspek- tionen eller när anordnaren av speltjänster bedriver sin verksam- het med stöd av registrering enligt 17 § lotterilagen (1994:1000).

I lotterilagen införs bestämmelser om att den som väsent- ligen åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte får ges tillstånd att anordna lotterier enligt lagen eller registreras för att anordna lotterier enligt 17 § lotterilagen. Om anordnaren är en juridisk

379

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

person, ska detta förbud gälla den som har ett kvalificerat inne- hav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess ledning.

Det införs vidare bestämmelser som anger att en anordnare är skyldig att anmäla förändringar som har skett i den krets som har ett kvalificerat innehav i anordnaren till tillstånds- eller regi- streringsmyndigheten.

En anordnare som har tillstånd eller är registrerad enligt lotterilagen och som väsentligen åsidosätter skyldigheter i närings- verksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet ska också kunna bli föremål för ingripanden från tillstånds- eller registreringsmyndigheten.

Lotteriinspektionen ges möjlighet att – om det anses nöd- vändigt – genomföra undersökningar på plats hos anordnaren.

Utredningens bedömning: Möjligheterna för Lotteriinspektionen att begära information från anordnare ät tillgodosedda inom ramen för gällande rätt.

Utredningen föreslår att anordnare av speltjänster som bedriver verksamhet med stöd av tillstånd eller registrering enligt lotteri- lagen (1994:1000) ska ingå bland de verksamhetsutövare som ska vara skyldiga att tillämpa penningtvättslagen (se närmare avsnitt 10.2.5).

Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen ska anförtros upp- giften att utöva tillsynen enligt penningtvättslagen. Detta även när den tillståndsgivande myndigheten är en annan eller när anordnaren bedriver sin verksamhet med stöd av registrering enligt 17 §.

För att uppfylla direktivets krav bör emellertid inte enbart Lotteriinspektionens möjligheter att utöva tillsyn enligt penning- tvättslagen regleras i lotterilagen. Vissa bestämmelser måste också införas som anpassar förutsättningarna för att få anordna lotterier enligt lagen.

När det gäller prövning av lämplighet kan följande konstateras. Även om en viss lämplighetsprövning sker redan inom ramen för dagens reglering finns det anledning att införa en uttrycklig bestämmelse i lotterilagen av innebörd att personer som väsentligen har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet inte får ingå i ledningen eller ha ett kvalificerat innehav i anordnaren. Den föreslagna bestämmelsen träffar inte enbart Lotteriinspektionens tillsyn utan även andra tillstånds-

380

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

eller registreringsmyndigheter. Den föreslagna bestämmelsen innebär bl.a. att tillstånds- eller registreringsmyndigheten också ska beakta förhållanden som avser den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska person som ansöker om tillstånd eller registrering. Bestämmelsen omfattar också prövning av lämplighet av de föreståndare som avses i 13 § och 17 § punkten 7 lotterilagen. Dock bör framhållas att bestämmelsen inte ska vara tillämplig när tillstånd meddelas av regeringen enligt 45 § lotterilagen. I det fallet förutsätts sådan lämplighetsbedömning äga rum inom ramen för regeringens tillståndsprövning.

För att direktivet ska få fullt genomslag krävs emellertid inte enbart att lämplighetsprövning äger rum innan tillstånd meddelas eller en anordnare registreras. En sådan prövning bör ske fort- löpande. Därför bör även en skyldighet för tillståndshavaren att anmäla förändringar i ägarkretsen och i ledningen av den juridiska personen införas i lotterilagen. Vidare bör införas möjligheter för tillstånds- eller registreringsmyndigheten att förelägga verksamhets- utövaren att upphöra med verksamheten eller återkalla tillståndet om det, efter att anordnaren fått tillstånd eller registrerats, fram- kommer att denna väsentligt åsidosatt vad som åligger honom eller henne i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Om anordnaren är en juridisk person bör tillstånds- eller registreringsmyndigheten kunna förelägga anordnaren att göra rättelse, alternativt återkalla tillståndet eller förelägga den regi- strerade att upphöra med verksamheten. Om det är den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen som väsent- ligen åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, bör tillstånds- eller registrerings- myndigheten kunna förelägga denne att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den diskvalificerade personen i dess ledning.

I övrigt bör lotterilagen, för att möjliggöra en effektiv tillsyn av att penningtvättsregelverket följs, även kompletteras med en bestäm- melse som ger Lotteriinspektionen rätt att genomföra en undersök- ning på plats när tillsynen avser tillämpningen av penningtvätts- regelverket. De möjligheter som Lotteriinspektionen har att, på annat sätt, inhämta information från anordnare tillgodoser direktivets krav.

381

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Tillsyn över anordnare som tillhandahåller speltjänster genom ombud

Utredningens förslag: En anordnare som vill tillhandahålla spel- tjänster genom ombud ska anmäla detta till Lotteriinspektionen, som ska registrera ombudet förutsatt att det av anmälan framgår att ombudets ledning är lämpliga. Bestämmelser av denna innebörd förs in i lotterilagen.

För att kunna utöva en effektiv tillsyn ska ombudet på begä- ran av Lotteriinspektionen vara skyldig att lämna upplysningar. Lotteriinspektionen ska också – om det anses nödvändigt – ha möjlighet att genomföra undersökningar på plats hos ombudet.

Som redogjorts för i avsnitt 10.2.5 ska ombud som anordnare anlitar inte vara att betrakta som verksamhetsutövare enligt penning- tvättslagen. För att Lotteriinspektionen ska kunna kontrollera att anordnarna följer penningtvättsregleringen även då de anlitar om- bud bör dock även ombuden påföras vissa skyldigheter. Dessa bör regleras i lotterilagen.

Tillsynsansvaret kräver till en början att ombuden blir kända för Lotteriinspektionen. I annat fall finns det ingen möjlighet för till- synsmyndigheten att kontrollera att anordnarna följer penning- tvättsregelverket när de väljer att använda sig av ombud. Anord- narna ska därför anmäla till Lotteriinspektionen när de avser att använda ombud som ska agera för deras räkning inom ramen för försäljning av lotterier, mottagande av insatser eller förmedling av vinster. Anmälan bör innefatta uppgifter om ombuden och om deras lämplighet att tillhandahålla lotterier. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer, företrädesvis Lotteriinspektionen, bör vidare bemyndigas att besluta om föreskrifter om vilken ytter- ligare information som ska lämnas vid anmälan. Sådan ytterligare information skulle t.ex. kunna bestå av handlingar som visar att ombuden är lämpliga att tillhandahålla tjänster i anordnarens ställe. Efter att informationen har kontrollerats ska uppgifter om ombuden sedan föras in i en databas, ett särskilt register hos Lotteriinspek- tionen. Ombuden ska dock enbart registreras om anmälan upp- fyller kraven, dvs. om Lotteriinspektionen utifrån lämnade upp- gifter kan anse att de är lämpliga att tillhandahålla tjänsterna i fråga. Registret ska vara offentligt tillgänglig hos Lotteriinspektionen och

382

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

uppdateras regelbundet (anordnarna bör även anmäla förändrade förhållanden till Lotteriinspektionen). Registret ska, förutom upp- gifter om varje ombuds namn eller firma och persons-, samord- nings- eller organisationsnummer, också innehålla uppgift om den anordnare för vars räkning ombudet har rätt att agera. Komplet- terande bestämmelser om Lotteriinspektionens register föreslås i lotteriförordningen (1994:1451).

För att den fortsatta tillsynen över anordnare som begagnar sig av ombud ska vara effektiv måste anordnarna också vara skyldiga att anmäla eventuella förändringar till Lotteriinspektionen. Inspek- tionen bör också ges möjlighet att som ett led i tillsynen av anord- narna begära att få del av handlingar och annan information direkt från ombuden. Inspektionen bör vidare få rätt att genomföra under- sökningar på plats hos ombuden. Även bestämmelser av denna innebörd bör därför införas i lotterilagen. Av lotterilagen bör också framgå att registreringen av ett ombud ska upphävas om anord- naren begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt.

17.4.10Tillsynen över advokat och biträdande jurist på advokatbyrå

Utredningens bedömning: Utredningen anser att Advokatsam- fundet också i framtiden bör utöva tillsyn över all advokat- verksamhet. Advokatsamfundet bedriver en proaktiv tillsyn och har vidtagit flera åtgärder för att förstärka denna. Frågan om tillsyn och, i förlängningen, möjligheterna att rikta disciplinära åtgärder mot advokatbolag och biträdande jurister bör dock göras till föremål för en övergripande översyn.

Advokatsamfundets styrelse och disciplinnämnd utövar, enligt 8 kap. 6 § rättegångsbalken (RB) tillsyn över advokatväsendet. Discipli- nära ingripanden kan riktas mot advokater. De åtgärder som kan vidtas framgår av 8 kap. 7 § RB.

En advokat som uppsåtligen gör orätt kan uteslutas ur Advokat- samfundet. Är omständigheterna mildrande kan advokaten i stället meddelas en varning. Av andra stycket i 7 § framgår att när en advokat annars åsidosätter sina plikter som advokat kan en varning eller erinran meddelas. Det finns också möjlighet för disciplin-

383

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

nämnden att i stället för en erinran, göra ett uttalande om advoka- tens åtgärd är felaktig eller olämplig. Är omständigheterna synner- ligen försvårande, får advokaten i stället uteslutas. Varning kan kombineras med en straffavgift.

Advokatsamfundet utövar också tillsyn över s.k. EU-advokater som är auktoriserade som advokater i en annan stat inom unionen och stadigvarande utövar advokatverksamhet i Sverige. Sådana advo- kater ska vara registrerade av Advokatsamfundet. En registrering kan upphävas på samma grunder som gäller för uteslutning av en svensk advokat.

Ett villkor som måste uppfyllas för att en person ska kunna antas som ledamot av Advokatsamfundet är att personen ”har gjort sig känd för redbarhet”.13 Det innebär bl.a. stränga krav på sköt- samhet med avseende på ekonomi och brottslighet.14 De krav som måste vara uppfyllda i dessa hänseenden är betydligt strängare än de som följer av de absoluta gränserna i 8 kap. 2 § femte stycket RB.

Advokatsamfundet beslutar om stadgar för sina ledamöter.15 Stadgarna fastställs av regeringen. Advokatsamfundet har också utfärdat vägledande regler om god advokatsed.

Tillsynen omfattar advokatens skyldigheter enligt alla författ- ningar som har betydelse för advokatverksamheten. Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå ska, när det gäller vissa verk- samheter, tillämpa penningtvättslagen. Advokatsamfundet har också, som framkommit i kapitel 6, utfärdat en ”vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande regleringen om åtgärder mot penning- tvätt och terroristfinansiering”.

Advokatverksamhet får bedrivas i bolagsform. Grundprincipen är att endast advokater får vara delägare eller bolagsmän.16 I väg- ledningen anges att endast advokater får utses till styrelseledamot eller styrelsesuppleant. Det finns möjlighet för Advokatsamfundet att bevilja undantag från dessa regler.

Även när det gäller verkställande direktör är huvudregeln att den funktionen endast får innehas av en advokat. Dock finns även här möjlighet för samfundet att göra undantag.17

138 kap. 2 § 1 stycket RB.

14Jämför bl.a. vad som gäller enligt penningtvättslagen 6 kap. 5 § (förslagets 9 kap. 5 §).

158 kap. 1 § 1 st RB.

168 kap. 2 a § 3 st RB, 38 § stadgarna.

17VRGA 7.5.2.

384

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

En advokat eller ett advokatbolag får anställa biträdande jurister och annan personal för att biträda i verksamheten. Om flera advo- kater driver verksamhet i advokatbolag ska dessa sinsemellan klar- göra vem av dem som ansvarar för instruktion och tillsyn av per- sonalen.18 Detta sker genom att en centralt funktionsansvarig utses. Andra än jurister får inte biträda allmänheten. Omvänt innebär detta att biträdande jurister självständigt får biträda allmänheten. De får dock inte bedriva juridisk verksamhet för egen räkning.19 Den biträdande juristen ska ha en s.k. principal som är advokat. Advokaten har i det sammanhanget ett långtgående ansvar för att utöva tillsyn över den biträdande juristen.20

Advokatsamfundet bedriver en s.k. förstärkt och proaktiv till- syn bl.a. när det gäller tillämpningen av penningtvättsregelverket. Det innebär att samfundet begär in uppgifter, med eller utan sam- band med besök på advokatbyrån, om hur bl.a. penningtvättslagen efterlevs.

Advokatsamfundet bedriver en långtgående tillsyn över såväl advokater, advokatbolag som biträdande jurister. Tillsynsåtgärderna initieras såväl på förekommen anledning som på slumpmässiga grunder. Ytterligare personal har och kommer att rekryteras för att samfundet ska kunna bedriva en förstärkt proaktiv tillsyn.

I praktiken utövas sålunda tillsyn över såväl advokater som advokatbolag och biträdande jurister. Det innebär dock inte att disciplinära åtgärder, bl.a. i form av erinran och varning, kan riktas mot advokatbolag eller biträdande jurister.

I en situation där det kan finnas anledning att rikta kritik mot hur ett advokatbolag har fakturerat en klient kan de disciplinära åtgärderna riktas mot den verkställande direktören eller den advo- kat som varit ansvarig för det ärende som har föranlett faktu- reringen. I sammanhanget kan också nämnas att tvister mellan en konsument och en advokat eller advokatbyrå angående en tjänst som advokaten eller advokatbyrån tillhandahållit konsumenter, kan prövas i särskild ordning av Konsumenttvistnämnden som är verk- sam inom samfundet.21

18VRGA 7.6.2.

19VRGA 7.6.3.

20Jämför NJA 1985 s. 856.

21Se 57 § i stadgarna för Sveriges advokatsamfund.

385

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

När en biträdande jurist misskött sina uppgifter riktas de discipli- nära åtgärderna mot den advokat som är principal. Den biträdande juristen kan bli föremål för arbetsrättsliga åtgärder men detta han- teras inte av Advokatsamfundet.

Enligt 8 kap. 6 § RB och 8 § i stadgarna utövar Advokatsam- fundets styrelse och disciplinnämnd tillsyn över ”advokatväsendet”. När det särskilt gäller efterlevnaden av penningtvättsregelverket utövar samfundet, som nämnts, i praktiken tillsyn också över advo- katföretaget som sådant, även om detta är en juridisk person. Som också nämndes infordrar samfundet bl.a. uppgifter från advokat- bolagen.

De disciplinära åtgärder som står till buds kan endast riktas mot en advokat. Sådana åtgärder kan inte heller riktas mot en biträd- ande jurist.

Enligt penningtvättslagen har företaget i vilket, i det här samman- hanget advokater, biträdande jurister och annan personal kan vara anställda, särskilda skyldigheter bl.a. när det gäller utformning av rutiner och genomförande av utbildningar. Detta uppmärksammas också i Advokatsamfundets vägledning rörande penningtvättslagen. Samfundet anser också att det finns utrymme för att begära att advokatbolaget gör rättelser.

Disciplinära åtgärder i form av uteslutning, erinran, varning och straffavgift är dock inte möjliga att tillämpa mot ett advokatbolag eller en biträdande jurist. Utredningen ser inte heller någon möj- lighet att inom ramen för utredningsuppdraget föreslå några för- fattningsförändringar som öppnar för sådana möjligheter i annat avseende än som rör frågan om straffavgift och sanktionsavgift (avsnitt 17.5.3).

Utredningen anser också att Advokatsamfundet, främst mot bak- grund av behovet av att fullt ut bibehålla ett högt förtroende mellan advokat och klient, också i framtiden bör utöva tillsyn i alla av- seenden. Samtidigt är det mycket angeläget att frågan om tillsyn, inklusive användning av disciplinära åtgärder, i framtiden görs till föremål för övergripande överväganden rörande bl.a. den direkta tillsynen över advokatbolag och biträdande jurister.

I det sammanhanget är det också nödvändigt att uppmärksamma samfundets möjligheter att inhämta information som behövs för tillsynen. Av 8 kap. 6 § andra stycket RB framgår att en advokat är skyldig att lämna samfundet de uppgifter som behövs för tillsynen.

386

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Advokatsamfundet har uppgivit att samfundet har möjlighet att genomföra oanmälda byråbesök men att samfundets styrelse, med hänsyn till samfundets roll och uppgifter, beslutat att den möjlig- heten för närvarande inte bör utnyttjas.

Utredningen anser att en sådan möjlighet borde tydliggöras, dvs. en möjlighet att inhämta information på annat sätt än som förutsätter frivillighet eller att advokaten efterkommer en anmaning att själv tillhandahålla handlingar eller annan information.22 I den utsträckning som de åtgärder i form av straffavgifter och i för- längningen de sanktionsavgifter som utredningen nu föreslår ska införas, anses ha karaktär av straffrättsliga sanktioner, behöver det, mot bakgrund av Europakonventionens förbud mot att belasta sig själv, finnas en möjlighet till informationsinhämtning som inte bygger på att advokaten själv tillhandahåller information. Detta kräver dock överväganden som delvis ligger vid sidan av utred- ningens uppdrag och som därför bör beaktas inom ramen för en övergripande översyn.

17.5Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller sanktioner och andra ingripandeåtgärder

17.5.1Allmänna utgångspunkter

På sanktionsområdet finns ett större behov av lagstiftningsföränd- ringar än på tillsynsområdet.

Det fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om sanktioner är visserligen, som framkommit tidigare i detta kapitel, inte avsedda att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i medlems- staterna. Därför lämnas en möjlighet för medlemsstaterna att inte fastställa bestämmelser om administrativa sanktioner och åtgärder vid regelöverträdelser som omfattas av nationell straffrätt (arti- kel 58.2). Detta ger vid handen att medlemsstaterna kan välja mellan att behålla eller införa straffrättsliga påföljder och att fast- ställa bestämmelser om administrativa sanktioner. Om en medlems- stat väljer att inte införa administrativa sanktioner utan i stället

22 Se 8 kap. 6 § andra stycket RB samt 43 § och 46 § i stadgarna för Sveriges advokatsamfund.

387

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

använda straffrättsliga påföljder ska medlemsstaterna meddela kom- missionen de relevanta straffrättsliga bestämmelserna.

En juridisk person kan inom svensk rätt visserligen drabbas av särskilda rättsverkningar av brott, t.ex. genom att utbyte av brott förklaras förverkat eller genom att företaget påförs en företagsbot, och vad gäller fysiska personer kan det inte hållas för uteslutet att t.ex. ett åsidosättande av den EU-rättsliga regleringen i vissa fall kan leda till att personer åtalas och lagförs för brott (se även avsnitt 17.5.5). Dessa regleringar kan emellertid inte betraktas som alternativ till det administrativa sanktionssystem som föreskrivs i direktivet. Inte heller straffbestämmelsen i 7 kap. 1 § i den nuvar- ande penningtvättslagen, som utredningen såvitt avser första punk- ten för övrigt föreslår ska utmönstras i sin helhet, kan betraktas som ett alternativ till administrativa sanktioner. Således kan den straffrättsliga regleringen inte sägas uppfylla direktivets krav.

En möjlighet vore förvisso att, i stället för att införa de admini- strativa sanktionerna, belägga vissa handlingar med straff. Skälen för en sådan kriminalisering måste dock vara påtagliga, och den rådande inställningen hos lagstiftaren är att kriminalisering som metod för att söka hindra regelöverträdelser bör användas med försiktighet.23 Straffansvar för fysiska personer hos verksamhets- utövarna torde inte heller vara den mest effektiva metoden för att uppnå de angivna syftena, dvs. att effektivt förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Kännbara sanktioner mot en verk- samhetsutövare, t.ex. i form av en sanktionsavgift, kan antas få större genomslag för att förmå en verksamhetsutövare att följa penningtvättsregleringen.

Således anser utredningen att sanktionerna vid regelöverträdelse fortsättningsvis bör vara av administrativt slag. Innan de konkreta förslagen och behoven av lagändringar redogörs för finns anledning att klargöra att direktivet ålägger medlemsstaterna att införa två sanktionsregimer; en för kreditinstitut och finansiella institut och en för sådana verksamhetsutövare som bedriver verksamhet med i huvudsak annan än finansiell inriktning. För svenskt vidkommande är de som omfattas av begreppet kreditinstitut och finansiella insti- tut i utredningens förslag till penningtvättslag uppräknade i 1 kap. 2 § 1–11. Övriga uppräknade verksamhetsutövare, dvs. bl.a. fastig-

23 Se t.ex. prop. 1994/95:23 s. 52 och SOU 2015:62, s. 110 ff.

388

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

hetsmäklare, advokater, spelanordnare, revisorer m.fl. anses inte bedriva finansiell verksamhet.

Enligt nu gällande bestämmelser skiljer sig sanktionerna åt i väsentlig omfattning för de olika kategorierna av verksamhets- utövare. Det finns även skillnader mellan de sanktioner som kan meddelas ett kreditinstitut och vissa finansiella institut.

Genom direktivets bestämmelser om sanktioner kommer alla verksamhetsutövare att omfattas av liknande sanktionsregimer när det gäller överträdelser av penningtvättsregelverket. Direktivet ställer således krav på att verksamhetsutövare och fysiska personer hos verksamhetsutövarna ska kunna träffas av administrativa penning- sanktioner enligt den modell som tidigare endast omfattat vissa finansiella företag. Skillnaderna består numera främst i att det maximala sanktionsbeloppet för kreditinstitut och finansiella insti- tut ska kunna bestämmas till en högre nivå.

Genom prop. 2013/14:228 Förstärkta kapitaltäckningsregler och prop. 2014/15:57 Nya administrativa sanktioner på finansmarknads- området genomfördes det s.k. kapitaltäckningsdirektivets24 bestäm- melser om sanktioner i svensk rätt. Direktivets bestämmelser korresponderar i stora delar mot de krav på sanktioner som ställs upp i penningtvättsdirektivet. Enligt utredningens mening bör den sanktionsregim som infördes då ligga till grund för utformningen av de sanktionsregler som nu ska införas. Kapitaltäckningsdirek- tivets sanktionsbestämmelser har bl.a. genomförts i LBF, varför det finns anledning att titta närmare på den lösning som valdes där.

17.5.2Nu gällande sanktionsbestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Ingripanden mot kreditinstitut och vissa fysiska personer regleras i 15 kap. LBF. Om ett kreditinstitut har åsidosatt sina skyldigheter enligt någon författning ska Finansinspektionen ingripa. Ingrip- ande ska ske genom att ett föreläggande att inom viss tid vidta någon åtgärd för att komma till rätta med situationen utfärdas, ett

24 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföre- tag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

389

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

förbud att verkställa beslut meddelas eller en anmärkning görs. Om överträdelsen är allvarlig ska kreditinstitutets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

Under vissa förutsättningar får Finansinspektionen återkalla ett kreditinstituts tillstånd om någon som ingår i institutets styrelse eller är dess verkställande direktör inte bedöms ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av institutet eller inte i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. Sådana åtgärder gäller också om styrelsen i sin helhet inte bedöms ha tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda företaget. I stället för att återkalla till- ståndet får inspektionen besluta att en styrelseledamot eller verk- ställande direktör inte längre får utöva sin funktion i institutet.

I 3 § förordningen (2014:993) om särskild tillsyn och kapital- buffertar anges den information som Finansinspektionen ska till- handahålla på sin webbplats. I den bestämmelsen hänvisas till arti- kel 68 i kapitaltäckningsdirektivet som ställer krav på offentlig- görande av beslutade administrativa sanktioner.

Beträffande sanktionsavgift anges i LBF att om ett kreditinstitut har meddelats beslut om anmärkning eller varning får Finans- inspektionen besluta att institutet ska betala en sanktionsavgift. Avgiften får fastställas till antingen högst tio procent av institutets omsättning närmast föregående räkenskapsår eller två gånger den vinst som institutet erhållit till följd av regelöverträdelsen eller två gånger de kostnader som institutet undvikit till följd av över- trädelsen, om beloppen går att fastställa. Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än 5 000 kronor.

Finansinspektionen ska även ingripa mot en fysisk person som ingår i ett instituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om kreditinstitutet har gjort sig skyldig till någon av de i lagen uppräknade överträdelserna. Ett sådant ingripande får ske endast om institutets överträdelse är allvarlig och personen i fråga har orsakat överträdelsen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Ingripande får då ske genom beslut att personen under en viss tid, lägst tre och högst tio år inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i ett kreditinstitut. Finansinspektionen får även ingripa genom ett be- slut om sanktionsavgift. Avgiften för en fysisk person ska fast- ställas till ett högsta belopp i svenska kronor som motsvarar fem miljoner euro per den 17 juli 2013, eller två gånger den vinst

390

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

som den fysiska personen erhållit eller två gånger den kostnad som den fysiska personen undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppen går att fastställa.

När storleken på sanktionsavgiften fastställs ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den pågått, över- trädelsen art, dess konkreta och potentiella effekter på det finan- siella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. I för- svårande riktning ska beaktas om personen tidigare har begått en överträdelse, om den i så fall var likartad och den tid som gått mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska beaktas om personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har under- lättat Finansinspektionens utredning och om institutet snabbt upp- hört med överträdelsen eller den fysiska personen snabbt verkat för att den ska upphöra sedan den anmälts till eller påtalats av inspek- tionen. Hänsyn ska också tas till personens finansiella ställning och den vinst som institutet eller den fysiska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som undvikits, om det går att fastställa.

I 15 kap. LBF finns också förfaranderegler för när sanktioner beslutas avseende personer i ledningen för ett kreditinstitut. Sådana sanktioner påförs genom ett s.k. sanktionsföreläggande, som bl.a. syftar till att tillförsäkra den fysiska personen en rättssäker pröv- ning av kraven. Vidare finns i LBF bestämmelser som rör verk- ställighet av beslut om sanktioner.

17.5.3Sanktioner mot icke-finansiella verksamheter

Bestämmelser om sanktioner för icke-finansiella företag finns ut- spridda i flera olika lagar. För sådana verksamheter som saknar egna rörelselagar finns bestämmelserna i penningtvättslagen. Till dessa hör bl.a. skatterådgivare, jurister som inte omfattas av Advokat- samfundets tillsyn, tillhandahållande av bokföringstjänster av andra än auktoriserade eller godkända revisorer och sådana som bedriver yrkesmässig handel med varor, oavsett inriktning, till den del mot- taget belopp i kontanter uppgår till minst motsvarande 15 000 euro. Bestämmelser om sanktioner mot dem som står under särskild tillsyn, bl.a. advokater, mäklare, revisorer och spelanordnare, finns däremot i respektive rörelselag. Direktivet kräver att samtliga dessa

391

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

verksamheter ställs under samma sanktionsregim, eller i vart fall att sanktionsregimerna innehåller samma mekanismer och möjligheter till ingripanden.

Nedan redogörs inledningsvis för den sanktionsregim som ut- redningen föreslår för de verksamhetsutövare som omfattas av de sanktioner som anges direkt i penningtvättslagen. Därefter redo- görs för utredningens överväganden och åtgärder för att överföra denna sanktionsregim till de rörelselagar som reglerar tillsyn och sanktioner för övriga verksamhetsutövare.

Penningtvättslagen

Utredningens förslag: När tillsyn bedrivs med stöd av penning- tvättslagen ska olika åtgärder stå till buds för tillsynsmyndig- heterna. Det avser föreläggande om rättelse, förbud att under viss tid inneha en ledande funktion i en juridisk person, sank- tionsavgifter mot verksamhetsutövare som är fysiska eller juri- diska personer och mot fysiska personer i egenskap av lednings- personer samt föreläggande att upphöra med verksamheten.

Taket för sanktionsavgifter enligt penningtvättslagen mot juridiska personer och fysiska personer ska vara det högsta av två alternativ; antingen två gånger vinsten som den person har gjort som sanktionen avser eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

I penningtvättslagen införs också en bestämmelse av inne- börd att tillsynsmyndigheterna på sin webbplats får tillhanda- hålla beslut om sanktioner och åtgärder.

Reglerna om sanktioner i penningtvättslagen återfinns i den nu- varande lagens 6 kap. och är tillämpliga på sådana verksamheter som står under länsstyrelsernas tillsyn. Dessa är i samtliga fall så- dana verksamhetsutövare som utövar icke-finansiell verksamhet. Som framgått i avsnitt 17.5.1 innebär det att dessa verksamhets- utövare ska omfattas av den mindre stränga sanktionsregimen. De sanktionsbestämmelser som redan i dag finns i kapitlet är emeller- tid inte tillräckliga utifrån direktivets krav och måste därför kom- pletteras.

392

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Allmänt om möjligheten att sanktionera överträdelser

I nuvarande 6 kap. 7 a § anges att tillsynsmyndigheten får förelägga en verksamhetsutövare att göra rättelse om verksamhetsutövaren överträder en bestämmelse i penningtvättslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Om rättelse inte görs får till- synsmyndigheten förelägga utövaren att upphöra med verksam- heten. Genom denna bestämmelse fångas de överträdelser upp som genom direktivets artikel 59.1 ska kunna sanktioneras.

Som framgått ovan omfattar direktivets krav på sanktioner endast sådana överträdelser som är allvarliga, upprepade, systematiska eller en kombination därav. Enligt gällande rätt krävs för ingripande inte att överträdelser är av så kvalificerad art. Denna ordning, dvs. att även mindre allvarliga överträdelser ska kunna bli föremål för före- lägganden om rättelse, bör bibehållas. Enligt utredningens bedöm- ning ger dock den nuvarande regleringen i penningtvättslagen inte någon bra bild av att sanktioner ska vara proportionerliga och i den mån det är möjligt kunna trappas upp vid fortsatta överträdelser. Behovet av detta blir än större nu när nya sanktioner i form av sanktionsavgifter och ingripanden mot fysiska personer i företag- ens ledning måste införas. Enligt utredningens uppfattning bör det framgå tydligt av lagen att mindre allvarliga åtgärder ska medföra mindre allvarliga sanktioner och att mer ingripande sanktioner – i vilket ingår föreläggande om att upphöra med verksamheten – blir aktuellt att ta till först när överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk.

Krav på att agerandet upphör

Artikel 59.2 b) innebär att tillsynsmyndigheterna ska ha möjlighet att anmoda den fysiska eller juridiska personen att upphöra med sitt agerande och inte upprepa det.

Om en verksamhetsutövare överträder en bestämmelse i penning- tvättslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen har tillsynsmyndigheten enligt 6 kap. 7 a § möjlighet att före- lägga utövaren att vidta rättelse. Om rättelse inte görs får tillsyns- myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med verk- samheten.

393

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Detta innebär att tillsynsmyndigheten redan i dag har sådana befogenheter som täcker de situationer som anges i artikel 59.2 b). Enligt det resonemang som fördes i avsnittet ovan föreslår utred- ningen emellertid att föreläggande om att upphöra med verksam- heten till följd av överträdelser av lagen, vilket torde vara den mest ingripande sanktionen, ska kräva allvarliga, upprepade eller sys- tematiska överträdelser.

Sanktionsavgift riktad mot juridiska personer och mot fysiska personer i egenskap av verksamhetsutövare

Det finns i dag inga regler om sanktionsavgift i penningtvättslagen. För de verksamhetsutövare som faller under lagens tillämpnings- område är det sanktionsavgift enligt artikel 59.2 e) som är aktuell att implementera. Enligt denna artikel ska den maximala admini- strativa sanktionsavgiften uppgå till minst två gånger den vinst som har erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst. Dessutom finns ett krav på att den maximala avgiften inte får sättas lägre än en miljon euro. Något lägsta belopp för sanktions- avgiften anges inte.

Möjligheten att besluta om sanktionsavgift knyts enligt utred- ningens förslag inte till att överträdelsen ska vara allvarlig. Anled- ningen till detta är att det enligt utredningens mening bör gå att förena ett föreläggande om rättelse, som inte innehåller ett krav på att verksamhetsutövare ska upphöra med verksamheten eller förenas med vite, med ett beslut om sanktionsavgift. Ett sådant förelägg- ande kan utfärdas utan att överträdelsen anses som allvarlig, vilket det inte finns anledning att ändra på. I sammanhanget bör också nämnas att enligt LBF kan ett kreditinstitut förpliktas att betala sanktionsavgift om institutet tilldelas anmärkning eller varning.25 Varning kan meddelas vid en allvarlig överträdelse som ändå inte föranleder att tillståndet återkallas. En överträdelse som inte be- döms allvarlig kan medföra beslut om anmärkning. Det bör dock inte komma i fråga att använda sanktionsavgifter vid enstaka baga- tellartade överträdelser. Detta markeras i förslaget till lagtext genom att det inte är möjligt att besluta om sanktionsavgift vid

25 Se 15 kap. 1 § och 7 § LBF.

394

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

ringa överträdelser. Detta bör också avspeglas i det spann inom vilket sanktionsavgiftens storlek får bestämmas. Genom att införa en bestämmelse om att den lägsta avgift som kan beslutas inte får understiga 5 000 kronor markeras att överträdelsen måste vara av viss dignitet för att föranleda sådan avgift.

En sanktionsavgift ska, som nämnts ovan, inte kunna kombi- neras med ett föreläggande att upphöra med verksamheten eller ett föreläggande att göra rättelse som kombineras med vite. Normalt förenas ett föreläggande med vite. Det innebär att frågan om personen ska förpliktas att betala är beroende av om föreläggandet följs eller inte. Allmänt anses föreläggande och förbud inte kunna kombineras med sanktionsavgift.26 Ett föreläggande om att upp- höra med verksamheten bör inte kunna förenas med sanktions- avgift redan av den anledningen att ett förbud att bedriva verksam- heten utgör den mest ingripande åtgärden. När det gäller förelägg- ande om rättelse förhåller det sig annorlunda. Här kan situationen vara att det bedöms rimligt att en redan inträffad överträdelse bör föranleda sanktionsavgift samtidigt som det bör klargöras för verksamhetsutövaren att någon åtgärd måste vidtas för att framtida överträdelser ska kunna motverkas. Detta kan anses framgå av motiveringen till beslutet om sanktionsavgift och innebära att verk- samhetsutövaren förutsätts rätta till t.ex. något i de rutiner som tillämpas för kundkontroll. Det kan dock finnas anledning att tyd- liggöra detta genom att verksamhetsutövaren föreläggs att vidta viss åtgärd. Detta kan ske utan äventyr av vite. Utredningen anser därför att ett föreläggande om rättelse som inte förenas med vite ska kunna kombineras med sanktionsavgift.

I 15 kap. 11–14 §§ LBF finns bestämmelser om verkställighet av beslut om sanktionsavgifter. Det saknas anledning att för sank- tionsavgifter som beslutas enligt penningtvättslagen avvika från de principer som anges i LBF. Enligt utredningens bedömning bör reglerna i LBF tillämpas direkt av tillsynsmyndigheten i penning- tvättslagen, och det är tillräckligt att penningtvättslagen hänvisar till LBF i dessa delar.

26 Se prop. 2002/03:139 s. 551.

395

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Sanktioner mot fysiska personer

Artikel 59.2 d) innebär att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att utfärda ett tillfälligt förbud för personer med ledningsansvar hos en verksamhetsutövare att utöva sådana funktioner. Någon motsvar- ande sanktion finns inte i dag i penningtvättslagen. En motsvarande sanktion har tidigare behandlats i prop. 2014/15:57 Nya admini- strativa sanktioner på finansmarknadsområdet och resonemanget som då fördes har bäring även på implementeringen i detta fall. Det konstaterades i den propositionen (s. 45) att sanktionen i stor utsträckning liknar ett näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Ett sådant förbud beslutas av allmän domstol och innebär att personen bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direk- tör eller vice verkställande direktör i aktiebolag. Det framfördes att det skulle kunna hävdas att reglerna om näringsförbud innebär att den svenska lagstiftningen redan i dag uppfyller direktivets krav i fråga om den nu behandlade sanktionen. Näringsförbud kan med- delas på en rad grunder. Den grund som oftast torde bli aktuell att tillämpa i fall som har med penningtvättslagen att göra innebär att personen måste har gjort sig skyldig till brott för att näringsförbud ska kunna meddelas. I propositionen gavs uttryck för att en sådan förutsättning inte bör gälla i detta sammanhang. Även denna ut- redning är av samma uppfattning.

Utredningen anser således att det ska införas en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten rätt att besluta om ett tillfälligt för- bud att utöva uppdrag på ledningsnivå.

Personkretsen bör omfatta styrelseledamöter, verkställande direktör eller de som på motsvarande sätt kan företräda verksam- hetsutövaren. Med ”på motsvarande sätt kan företräda” avses per- soner som på den högsta eller näst högsta ledningsnivån själva eller som ledamot av ett kollektivt beslutsorgan kan fatta bindande beslut för den juridiska personens räkning. Till denna krets hör bl.a. bolagsmän i handelsbolag27, prokurister eller den som kan agera med stöd av en s.k. generalfullmakt. Även den som har utsetts till funktionsansvarig med avseende på efterlevnaden av penningtvätts- regelverket omfattas. Däremot bör en person som den centralt

27 Jämför 3 § lagen (2014:836) om näringsförbud.

396

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

funktionsansvarige i sin tur uppdrar eller delegerar vissa uppgifter till inte omfattas. Även ersättare för personer som ingår i person- kretsen omfattas.

Förbudet ska innebära att personen inte får upprätthålla funk- tionen hos den aktuella juridiska personen men förbudets räckvidd omfattar alla motsvarande ledande funktioner hos alla juridiska personer som bedriver verksamhet av motsvarande slag28, dvs. den kategori verksamhetsutövare som omfattas av samma punkt i upp- räkningen i 1 kap. 2 §.

Direktivet uppställer inga krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. Enligt utredningens upp- fattning bör dock en sådan tidsrymd införas i bestämmelsen för att tillgodose kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet. Med förebild i bestämmelserna om näringsförbud bör tidsrymden anges till mellan tre och tio år. Även detta med förebild i ovan nämnd proposition.

Direktivet kräver också att medlemsstaterna inför möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela beslut om penningsanktioner mot fysiska personer i verksamhetsutövarens ledning. Det högsta sank- tionsbeloppet för en överträdelse ska bestämmas till minst en miljon euro eller två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om detta belopp överstiger en miljon euro.

Beslut om sanktioner mot fysiska personer enligt LBF sker genom att Finansinspektionen utfärdar ett sanktionsföreläggande. Detta gäller både penningsanktioner och beslut om tillfälligt för- bud att vara styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem i ett bolag med viss verksamhet. Bestämmelserna om sanktionsföreläggande syftar sammanfattningsvis till att till- försäkra den fysiska personen en rättssäker prövning.29 Samma krav på en rättssäker prövning gör sig gällande när sådana beslut med- delas med stöd av penningtvättslagen. Enligt utredningen är det lämpligt att detta klargörs genom att det i penningtvättslagen görs en hänvisning till bestämmelserna i 15 kap. 9 a–9 d §§ i LBF.

Beslut om tidsbegränsat förbud att utöva en ledande funktion och beslut om sanktionsavgift ska kunna kombineras.

28Jämför 15 kap. 1 a § fjärde stycket LBF.

29Prop. 2014/15:57 s. 55 f.

397

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Utredningen anser också att beslut om sanktioner mot fysiska personer i egenskap av ledningspersoner endast bör komma i fråga vid allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser.

Beslut om sanktioner mot fysiska personer i verksamhets- utövarens ledning är av straffrättslig karaktär. I LBF krävs därför vid beslut riktade mot fysiska personer att den utpekade personen ska ha medverkat till överträdelsen uppsåtligen eller genom grov oaktsamhet. Även penningtvättsdirektivet öppnar enligt artikel 60.4 för möjligheten att beakta den fysiska personens ansvar vid bestäm- mande av administrativa sanktioner. Mot bakgrund av att sank- tioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilt allvarliga fall bör, i likhet med vad som gäller enligt LBF, en nedre gräns sättas vid grov oaktsamhet. Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sank- tion. Exempel på sådan grov oaktsamhet kan vara att styrelsen eller verkställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktig- heten hos vissa uppgifter som lämnas till tillsynsmyndigheten. Ett sådant medvetet risktagande kan det vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören underlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rapportering eller informa- tionslämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur orga- nisationen fungerar. Det bör också anses grovt oaktsamt att under- låta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har väsentlig betydelse för verksamheten.

Offentliga underrättelser

I artikel 59.2 a) anges att en av de sanktioner som måste införas för allvarliga överträdelser är ett offentligt meddelande från tillsyns- myndigheten i vilket den fysiska eller juridiska personen liksom överträdelsens karaktär anges. Ytterligare krav på meddelandet anges i artikel 60. Där framgår bl.a. att meddelandet ska offentlig- göras på tillsynsmyndighetens officiella webbplats. I bestämmel- sens andra stycke anges grunderna för när en sådan publicering kan underlåtas eller anonymiseras. När tillsynsmyndigheten avgör om uppgifter om beslut enligt lagen ska publiceras får myndigheten således göra en sådan bedömning, enligt de kriterier som föreslås i 9 kap. 15 § penningtvättslagen. Undantaget för när ett offentlig-

398

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

görande riskerar att äventyra den finansiella stabiliteten är inte relevant för de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvätts- lagens sanktioner.

Utredningen konstaterar vidare att länsstyrelsernas tillsyn enligt penningtvättslagen omfattas av sekretess enligt 30 kap. 23 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Beslut om ingripan- den och sanktioner med anledning av tillsynsverksamheten undan- tas inte generellt från sekretessens räckvidd30. På samma sätt för- höll det sig med sekretess i Finansinspektionens verksamhet enligt 30 kap. 4 § OSL vid införandet av motsvarande regel om publi- cering vid genomförandet av direktivet om förstärkta kapitaltäck- ningsregler. Regeringen konstaterade då (prop. 2013/14:228 s. 233 f.) att det föreligger en presumtion för att uppgifter om åtgärder eller sanktioner får offentliggöras, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. I det då aktuella direktivet förutsattes offentliggörande, men det tilläts att besluten publicerades anonymiserat, bl.a. om ett offentliggörande skulle ut- göra en oproportionerlig åtgärd eller bedömas orsaka en oproportio- nell skada för berörda institut. Regeringen gjorde därför bedöm- ningen att bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § OSL inte utgör hinder för att publicera besluten på det sätt som föreskrivs i direktivet.

Enligt utredningens uppfattning bör samma bedömning göras i fråga om länsstyrelsernas offentliggörande av information om in- gripanden och sanktioner enligt penningtvättslagen, då direktivet gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att bedöma om publicering är proportionerlig och vid behov göra sådana publiceringar på ano- nym grund. Det finns därför inte någon konflikt mellan bestäm- melser om sekretess i OSL och kravet på att publicera uppgifter om överträdelser. Det bör emellertid, enligt utredningens uppfattning, närmare övervägas om det i OSL bör införas ett generellt undantag från sekretess enligt 30 kap. 23 § med avseende på myndighets beslut i ärende som avser tillsyn över tillämpningen av penning- tvättslagen.

30 Någon generell föreskrift har inte heller meddelats med stöd av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF som skulle innebära att sekretess inte skulle gälla för beslut. Detta har dock skett beträffande vissa tillsynsområden, se bilaga till OSL, Revisors- nämnden (nr 103), Fastighetsmäklarlagen (nr 104) och Lotterilagen (nr 21). Se också 30 kap. 17 § 2 stycket OSL.

399

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Kravet på offentliggörande av sanktioner som beslutas för en- skilda och ett offentliggörande av besluten på myndighetens webb- plats kommer vidare, oavsett om ett generellt undantag från sekre- tess med avseende på beslut gäller eller inte, att utgöra en be- handling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Artikel 60 i direktivet innehåller dock, genom möjligheten att i vissa fall publi- cera besluten anonymt, mekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentlig- göra personuppgifter, ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webbplats under en längre tid än vad som är fören- ligt med dataskyddsdirektivet (artikel 60.3).

Enligt utredningens bedömning är det onödigt att tynga bestäm- melsen om publicering på webbplatsen med alla de undantag som direktivet möjliggör, eller att direkt hänvisa till tillämpliga sekre- tessregler. I stället bör bestämmelsen ges innebörden att tillsyns- myndigheten får publicera uppgifterna på sin webbplats, vilket inne- bär att myndigheten i varje enskilt fall får möjlighet att pröva om åtgärden är proportionerlig och i övrigt förenlig med bestämmel- serna om sekretess och personuppgiftsbehandling.

Advokat och biträdande jurist på advokatbyrå

Utredningens förslag: Genom nya bestämmelser i rättegångs- balken införs möjligheter att kunna påföra advokater som agerar i strid med penningtvättslagen sanktionsavgifter. Sanktions- avgifter ska beslutas av Justitiekanslern. Detta normalt sett sedan Advokatsamfundets disciplinnämnd efter beslut om erinran eller varning och efter bedömning av att en sådan sanktionsavgift inte ryms inom ramen för det maximala beloppet för den befintliga straffavgiften eller en sådan inte kan beslutas, överlämnat be- slutet till Justitiekanslern. Justitiekanslern ska också ha möjlig- het att utan begäran från disciplinnämnden besluta om sank- tionsavgift om beslut om erinran eller varning föreligger eller om Justitiekanslern avser att överklaga ett beslut av disciplin- nämnden. Justitiekanslerns beslut om sanktionsavgifter ska kunna överklagas till Högsta domstolen av den berörda advokaten.

Taket för sanktionsavgifter vid överträdelser av penningtvätts- lagen ska vara det högsta av två alternativ; antingen två gånger

400

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

vinsten som den person har gjort som sanktionen avser eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

Advokatsamfundet har med stöd av 8 kap. 7 § tredje stycket rätte- gångsbalken (RB) möjlighet att, när varning meddelas och om det finns särskilda skäl, också ålägga advokaten att betala en straff- avgift. Avgiften ska bestämmas till lägst 1 000 kronor och högst 50 000 kronor. Avgiften ska betalas till samfundet. Betalar inte advokaten avgiften ska han eller hon enligt 50 § i stadgarna för- klaras ha utträtt ur samfundet. Av 50 § andra stycket i stadgarna framgår att Advokatsamfundets styrelse helt eller delvis får efterge en straffavgift om det föreligger särskilda skäl.

Artikel 59 i det fjärde penningtvättsdirektivet innebär att bestäm- melser måste införas som innebär att en verksamhetsutövare under vissa förutsättningar ska kunna åläggas att betala en administrativ avgift för överträdelser av bestämmelser som har införts för att genomföra direktivet. De två alternativ31 för bestämmande av det maximala beloppet som avser icke finansiell verksamhet ska tillämpas på verksamhet som anges i artikel 2.3 b).

Det innebär att penningsanktioner som kan uppgå till de belopp som anges i direktivet ska kunna tillämpas på advokater och bi- trädande jurister på advokatbyrå, begränsat till vissa närmare angiv- na verksamheter. Med hänsyn till att Advokatsamfundets tillsyn, såvitt avser möjligheterna att tillämpa disciplinära åtgärder i form av uteslutning, varning, erinran eller straffavgift, inte omfattar advokatbolag eller biträdande jurister anser utredningen att det inte är möjligt att införa sanktioner också mot dessa, utan att detta har föregåtts av en sådan övergripande översyn som nämnts i av- snitt 17.4.10.

Advokater kan redan i dag åläggas att betala en straffavgift. Det maximala belopp som för närvarande kan tillämpas för alla typer av överträdelser skiljer sig avsevärt från de maximala avgifter som måste införas för att genomföra direktivet. Det finns inte underlag för att nu föreslå att den högre nivån på avgifter ska tillämpas på alla typer av överträdelser. Utredningen föreslår därför att bestäm- melser införs i 8 kap. RB som innebär att en advokat ska kunna

31 Artikel 59.2 e).

401

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

åläggas att betala en sanktionsavgift vid överträdelse av penning- tvättslagen.

Straffavgift får i dag beslutas när varning meddelas och om dess- utom särskilda skäl föreligger. Utredningen anser att sanktions- avgift för överträdelse av penningtvättsregelverket ska kunna an- vändas i kombination med såväl erinran som varning. Vid bedöm- ningen av om sanktionsavgift ska beslutas och vid bestämmande av avgiftens storlek ska de omständigheter beaktas som framgår av 9 kap. 15 § i den föreslagna penningtvättslagen.

Det bör, liksom för närvarande, ankomma på Advokatsamfundet att besluta om erinran eller varning även när det gäller överträdelser av penningtvättsregelverket. Däremot är det inte lika självklart att samfundet också ska besluta om sanktionsavgift och i så fall också sanktionsavgiftens storlek. Utredningen anser att ett beslut om sanktionsavgift bör förenas med en möjlighet att överklaga be- slutet. Sanktionsavgiften bör också, när det är fråga om överträd- elser av aktuellt slag, tillfalla staten. Utredningen anser därför att det bör vara en myndighet som beslutar om sanktionsavgiften.

Utredningen anser emellertid att i den mån en överträdelse av penningtvättslagen tillsammans med eventuellt andra överträdelser av annan art inte bedöms behöva föranleda en straffavgift som överstiger det maximala beloppet, 50 000 kronor, ska frågan om sanktionsavgift för överträdelse av penningtvättslagen inte behöva överlämnas till någon myndighet. Detta ska däremot ske om ett högre belopp bör bestämmas eller när advokaten har tilldelats en erinran, som inte kan förenas med en straffavgift.

Justitiekanslern får enligt 8 kap. 6 § tredje stycket RB begära åtgärd hos disciplinnämnden mot en advokat som åsidosätter sin plikt. Justitiekanslern får också hos Högsta domstolen överklaga ett beslut enligt 8 kap. 7 § av samfundets styrelse eller disciplin- nämnd.

Det innebär att Justitiekanslern bl.a. kan överklaga ett beslut som rör frågan om en advokat har uppfyllt sina skyldigheter enligt penningtvättsregelverket.

En advokat som åläggs att betala en sanktionsavgift ska, som nämnts, enligt utredningens förslag kunna överklaga ett sanktions- beslut. Enligt utredningens uppfattning bör advokaten då också ha möjlighet att få det bakomliggande beslutet om erinran eller var- ning omprövat. Oavsett vem som överklagar – advokaten eller

402

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Justitiekanslern – måste det vara samma instans som prövar över- klagandet. Det leder till slutsatsen att överklagandet ska riktas till Högsta domstolen.

Justitiekanslerns roll inom ramen för nuvarande regelsystem leder till slutsatsen att det knappast finns utrymme för att någon annan myndighet skulle kunna anförtros uppgiften att besluta om sanktionsavgifter.

Utredningen föreslår därför att en bestämmelse införs i rätte- gångsbalken som innebär att disciplinnämnden, när den beslutar om erinran eller varning med anledning av en överträdelse av penning- tvättslagen, ska ta ställning till om det också finns anledning att påföra advokaten en sanktionsavgift. I så fall ska disciplinnämnden överlämna sitt beslut till Justitiekanslern för prövning av om sank- tionsavgift ska påföras.

Skulle disciplinnämnden anse att det belopp som kan motiveras av överträdelsen av penningtvättslagen inte ryms inom det maxi- mala beloppet för straffavgift ska hela frågan om sanktionsavgift för överträdelsen av penningtvättslagen överlämnas till Justitie- kanslern. Disciplinnämnden ska ha möjlighet att tillsammans med beslutet om varning för en överträdelse av annan art besluta om straffavgift för den överträdelsen och därefter med en förklaring att överträdelsen av penningtvättslagen föranleder varning eller erinran överlämna frågan om sanktionsavgift till Justitiekanslern. Det bör i sammanhanget nämnas att det för närvarande är oklart på vilket sätt den skala för sanktionsavgifter ska tillämpas som sträcker sig från 5 000 kronor upp till ett belopp motsvarande en miljon euro eller, om detta belopp är högre, två gånger den vinst som har gjorts till följd av överträdelsen. Det kan inte uteslutas att relativt större belopp kan komma att utgå för överträdelser av penningtvättslagen relativt den straffavgift avseende överträdelser av annan art som ryms inom skalan för straffavgift. Detta är ett förhållande som måste beaktas av disciplinnämnden när den avgör frågan om sank- tionsavgift ska överlämnas till Justitiekanslern eller inte.

Justitiekanslern ska, när ett beslut överlämnas för prövning, besluta om det finns tillräcklig grund för att påföra en avgift och om så är fallet, bestämma beloppets storlek.

Justitiekanslern ska också ha möjlighet att utan begäran från disciplinnämnden besluta om sanktionsavgift om beslut om erinran eller varning föreligger. I ett läge där Justitiekanslern avser att

403

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

överklaga ett beslut enligt 8 kap. 7 § RB bör det också finnas möj- lighet att påföra sanktionsavgift. På det sättet kan de disciplinära åtgärderna som helhet behandlas inom ramen för ett överklagande.

Ett beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas inom fyra veckor från det att den berörde fått del av beslutet. Överklagande- skriften ska inges till Justitiekanslern. Detta kräver ett tillägg i 56 kap. 12 § RB.

Utredningen föreslår att verkställighet av beslut om sanktions- avgifter ska ske motsvarande de regler som finns i LBF.

Principiellt intressanta avgöranden av disciplinnämnden publi- ceras på Advokatsamfundets hemsida. Varje år görs ett referat av samtliga årets disciplinavgöranden, som görs tillgängliga på hem- sidan. Ett avgörande som behandlar en överträdelse av penning- tvättslagen skulle anses principiellt intressant och därför föranleda publicering.

När det gäller direktivets krav på publicering om allvarliga över- trädelser aktualiseras detta även vid beslut av Justitiekanslern. Ut- redningen anser att detta närmare bör regleras genom föreskrifter på förordningsnivå.

Fastighetsmäklarlagen (2011:666)

Utredningens förslag: I fastighetsmäklarlagen (2011:666) in- förs en uttrycklig bestämmelse som innebär att Fastighets- mäklarinspektionen kan återkalla registreringen för den mäklare som överträder en bestämmelse i penningtvättsregleringen – eller om det anses tillräckligt i stället meddela varning eller erinran. Är överträdelsen ringa får påföljd helt underlåtas.

Vidare införs bestämmelser som anger att en mäklare som meddelats beslut om varning eller erinran för en överträdelse av penningtvättsregleringen också ska kunna åläggas en sanktions- avgift.

Taket för sanktionsavgifter vid överträdelser av penningtvätts- lagen ska vara det högsta av två alternativ; antingen två gånger vinsten som den person har gjort som sanktionen avser eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

404

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

I Fastighetsmäklarlagen införs också en bestämmelse av inne- börd att inspektionen på sin webbplats får tillhandahålla beslut om sanktioner och åtgärder.

Direktivets krav i fråga om ingripandeåtgärder och sanktioner om- fattar, som framkommit, bl.a. åtgärder i form av återkallande eller tillfällig indragning av auktorisation, dels sanktionsavgifter.

Enligt 29 § första stycket fastighetsmäklarlagen (2011:666) ska Fastighetsmäklarinspektionen återkalla registreringen bl.a. om mäk- laren ”handlar i strid mot sina skyldigheter enligt denna lag”. Detta kan tolkas så att även en överträdelse av bestämmelserna i penning- tvättslagen ska kunna medföra att registreringen återkallas. Utred- ningen anser dock att detta behöver förtydligas genom ett tillägg till bestämmelsen.

Enligt andra stycket i 29 § kan i stället varning eller erinran användas om överträdelsen inte är så allvarlig att den motiverar att registreringen återkallas. Är överträdelsen ringa får påföljd helt underlåtas.

En mäklare som har tilldelats en varning eller anmärkning förut- sätts, när det är möjligt, rätta till de förhållanden som föranlett varningen eller anmärkningen. Någon särskild bestämmelse som ger Fastighetsmäklarinspektionen rätt att förelägga om rättelse erfordras därför inte.

Även överträdelser av bestämmelserna i penningtvättslagen ska, om återkallelse inte är aktuell, kunna föranleda varning eller anmärk- ning.

När det gäller direktivets krav på införande av ekonomiska sanktioner anser utredningen att detta ska genomföras genom att bestämmelser motsvarande dem som föreslås i penningtvättslagen införs i fastighetsmäklarlagen. Förslaget begränsas till att avse över- trädelser av penningtvättsregelverket. Utredningen anser att det inte ryms inom utredningsuppdraget att föreslå införande av sank- tioner för överträdelser av andra bestämmelser.

Fastighetsmäklarinspektionens beslut är offentliga och skickas i sin helhet till dem som begär det. Besluten är genom föreskrift meddelad med stöd av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) (bilagan nr 104) undantagna från sekretess enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Besluten publi-

405

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

ceras också på inspektionens webbplats men identiteten på den som beslutet avser publiceras inte.

Utredningen föreslår att en särskild bestämmelse införs i fastig- hetsmäklarlagen av innebörd att Fastighetsmäklarinspektionen på sin webbplats får tillhandahålla beslut om sanktioner och andra åtgärder. Det som i avsnittet ovan, gällande penningtvättslagen, redovisats beträffande offentliggörande av beslut som fattas av en länsstyrelse i egenskap av tillsynsmyndighet bör även gälla beträff- ande Fastighetsmäklarinspektionens publicering på sin webbplats.

Kasinolagen (1999:355)

Utredningens förslag: I kasinolagen (1999:355) införs bestäm- melser som innebär att Lotteriinspektionen får ingripa mot en tillståndshavare eller en person i ledningen till en tillstånds- havare som överträder en bestämmelse i penningtvättsregleringen. Ingripande ska få ske enligt samma principer som föreslås gälla enligt penningtvättslagen.

Taket för sanktionsavgifter vid överträdelser av penning- tvättslagen ska således vara det högsta av två alternativ; antingen två gånger vinsten som den person har gjort som sanktionen avser, om beloppet kan fastställas, eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

Kravet på offentliggörande av beslut om sanktioner och åt- gärder genomförs genom en hänvisning till penningtvättslagen.

Kasinolagen (1999:355) innehåller i dag inga möjligheter för Lotteri- inspektionen att besluta om sanktionsavgifter eller förbjuda en person i tillståndshavarens ledning att under viss tid utöva den funktionen. Även i andra avseenden behöver kasinolagen komplet- teras för att uppfylla direktivets krav.

Kasinolagen bör i stort innehålla samma möjligheter att besluta om åtgärder och sanktioner som penningtvättslagen. Utredningen föreslår därför att kasinolagen (1999:355) kompletteras med bestäm- melser som innebär att Lotteriinspektionen ska kunna vidta åt- gärder och besluta om sanktioner mot tillståndshavaren och perso- ner som ingår i dess ledning när överträdelser sker av penning- tvättslagen.

406

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Lagen ger redan i sin nuvarande utformning möjlighet för Lotteriinspektionen att meddela förbud och förelägga tillstånds- havaren att vidta åtgärder, t.ex. i form av rättelse (14 b §). Över- trädelser ska också kunna medföra att tillståndet återkallas. Möjlig- heterna till detta regleras i 15 §.

Lagen bör också kompletteras med möjligheter att besluta om ekonomiska sanktioner mot tillståndshavaren och personer i dess ledning. När det gäller personer som ingår i ledningen bör dessa också kunna förbjudas att upprätthålla funktionen hos tillstånds- havaren eller hos någon annan som bedriver motsvarande verk- samhet. Regleringen sker genom hänvisning till motsvarande be- stämmelser i den föreslagna penningtvättslagen.

Det finns ingen särskild bestämmelse i kasinolagen som anger i vilken omfattning eller på vilket sätt Lotteriinspektionens beslut ska offentliggöras. Utredningen föreslår att offentliggörande på Lotteriinspektionens webbplats ska regleras genom hänvisning till bestämmelsen i penningtvättslagen. Lotteriinspektionens beslut är genom en föreskrift meddelad med stöd av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (bilagan nr 21) undantagna från sekretess enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det innebär dock inte att det står klart att också beslut med av- seende på överträdelser av penningtvättsregelverket ska omfattas av undantaget. Ett förtydligande bör därför övervägas i förhållande till bilagan i sekretessförordningen.

Lotterilagen (1994:1000)

Utredningens förslag: Bestämmelser införs i lotterilagen (1994:1000) som innebär att Lotteriinspektionen, vid en över- trädelse av penningtvättslagen, ska kunna förelägga anordnaren att göra rättelse. Inspektionen ges vidare, som ett alternativ till föreläggande om rättelse, möjlighet att kunna återkalla tillstånd eller förbjuda verksamheten eller besluta om varning. Varning och föreläggande av rättelse som inte förenas med vite ska kunna kombineras med sanktionsavgift.

I lotterilagen införs även bestämmelser som innebär att Lotteriinspektionen får ingripa mot en anordnare och en person i ledningen hos en anordnare som överträder en bestämmelse i

407

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

penningtvättsregleringen. Ingripande får ske enligt samma prin- ciper som föreslås i fråga om penningtvättslagen.

Taket för sanktionsavgifter vid överträdelser av penningtvätts- lagen ska följaktligen vara det högsta av två alternativ; antingen två gånger vinsten som den person har gjort som sanktionen avser, om beloppet kan fastställas, eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

Kravet på offentliggörande av beslut om sanktioner och åt- gärder genomförs genom en hänvisning till penningtvättslagen.

Lotterilagen (1994:1000) innehåller i dag inga möjligheter för Lotteriinspektionen att besluta om sanktionsavgifter eller förbjuda en person i anordnarens ledning att under viss tid utöva den funk- tionen. Även i andra avseenden bör lotterilagen kompletteras.

Lotterilagen bör i stort innehålla samma möjligheter att besluta om åtgärder och sanktioner mot verksamhetsutövare som penning- tvättslagen. Bestämmelser bör bl.a. införas som innebär att Lotteri- inspektionen, vid en överträdelse av penningtvättslagen, ska kunna förelägga verksamhetsutövaren att göra rättelse. Inspektionen bör vidare, som ett alternativ till föreläggande om rättelse, ges möjlig- het att kunna återkalla tillstånd eller förbjuda verksamheten eller besluta om varning. Varning och föreläggande av rättelse som inte förenas med vite ska kunna kombineras med sanktionsavgift. Detta ska dock inte vara fallet beträffande övriga nämnda åtgärder. Sådana möjligheter att ingripa bör, så långt det är möjligt, regleras genom hänvisningar till penningtvättslagen.

När någon annan myndighet än Lotteriinspektionen har med- delat tillstånd ska inspektionen kunna förelägga anordnaren att upphöra med verksamheten. Inspektionen ska meddela den till- ståndsgivande myndigheten eller registreringsmyndigheten om sitt beslut dels i anslutning till att det ges, dels då det är gällande. Den tillståndsgivande myndigheten eller registreringsmyndigheten ska då återkalla tillståndet eller upphäva registreringen.

Den domstol, som prövar frågan om ett beslut att förbjuda verksamheten ska bestå eller inte, ska om beslutet upphävs, också upphäva ett anslutande beslut om att återkalla tillstånd eller upp- häva registrering.

Vad som ovan sagts bör dock inte gälla i fråga om tillstånd som meddelats av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Det måste

408

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

förutsättas att tillstånden utformas på sådant sätt att bestämmel- serna i lotterilagen, bl.a. de bestämmelser angående åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som utredningen nu föreslår, blir tillämpliga. Tillstånd som har meddelats av regeringen bör alltså inte kunna återkallas med stöd av de nu föreslagna be- stämmelserna.

Det finns ingen särskild bestämmelse i lotterilagen som anger i vilken omfattning eller på vilket sätt Lotteriinspektionens beslut ska offentliggöras. Utredningen föreslår att offentliggörande på Lotteriinspektionens webbplats ska regleras genom hänvisning till bestämmelsen i penningtvättslagen. Lotteriinspektionens beslut är genom en föreskrift meddelad med stöd av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (bilagan nr 21) undantagna från sekretess enligt 30 kap. 23 § OSL. Det innebär dock inte att det står klart att också beslut med avseende på överträdelser av penningtvättsregel- verket ska omfattas av undantaget. Ett förtydligande bör därför övervägas i förhållande till bilagan i sekretessförordningen.

Pantbankslagen (1995:1000)

Utredningens förslag: Pantbankslagen (1995:1000) anpassas till direktivets krav i fråga om sanktioner och andra åtgärder när det gäller överträdelser av penningtvättsregleringen. Genom att hänvisningar till penningtvättslagen införs i pantbankslagen ska länsstyrelsen kunna ingripa både mot pantbanksföretagen och personer i dess ledning. Ingripande ska kunna ske enligt samma principer som föreslås i fråga om penningtvättslagen. Taket för sanktionsavgifter enligt penningtvättslagen mot juridiska per- soner och fysiska personer ska följaktligen vara det högsta av två alternativ; antingen två gånger vinsten som den person har gjort som sanktionen avser, om beloppet kan fastställas, eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

Bestämmelser införs i pantbankslagen som innebär att till- synsmyndigheten, vid överträdelser av penningtvättsregleringen, ska kunna förbjuda att verksamheten fortsätter. Det ska ske genom att myndigheten förelägger verksamhetsutövaren att upp- höra med verksamheten. Detta medför också att den tillstånds- givande myndigheten förutsätts återkalla tillståndet att bedriva

409

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

pantbanksverksamhet. Genom en särskild bestämmelse i pant- bankslagen ska det framgå att frågan om avveckling av verksam- heten ska bestämmas av den tillståndsgivande myndigheten.

Den domstol, som prövar frågan om ett beslut att förbjuda verksamheten ska bestå eller inte, ska, om beslutet upphävs, också upphäva ett anslutande beslut om att återkalla tillståndet.

Pantbankslagen (1994:1000) innehåller i dag inga möjligheter för myndigheter att besluta om sanktionsavgifter eller förbjuda en person i anordnarens ledning att under viss tid utöva den funk- tionen. Även i andra avseenden bör pantbankslagen kompletteras för att uppfylla kraven enligt direktivet.

Pantbankslagen bör i stort innehålla samma möjligheter att be- sluta om åtgärder och sanktioner mot verksamhetsutövare som penningtvättslagen.

När det gäller de sanktioner och övriga åtgärder som länsstyrel- sen ska kunna vidta med avseende på överträdelser av bestämmel- serna i penningtvättslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den, föreslår utredningen att detta regleras genom att i pantbankslagen hänvisa till bestämmelserna i penningtvättslagen. Åtgärder och sanktioner ska kunna riktas mot såväl pantbanken som mot fysiska personer som ingår i dess ledning.

Tillsynsmyndigheten ska även när det gäller pantbanker, kunna förbjuda att verksamheten fortsätter. Det bör ske genom att myn- digheten förelägger verksamhetsutövaren att upphöra med verk- samheten. Detta föreslås också medföra att den tillståndsgivande myndigheten förutsätts återkalla tillståndet att bedriva pantbanks- verksamhet. Genom en särskild bestämmelse i pantbankslagen ska det framgå att frågan om avveckling av verksamheten ska bestäm- mas av den tillståndsgivande myndigheten.

När tillsynen utövas av fler än en länsstyrelse måste det an- komma på den länsstyrelse, som fattar beslut om att förbjuda verk- samheten, att underrätta den tillståndsgivande länsstyrelsen.

När pantbanken med stöd av 9 kap. 9 § andra stycket i förslaget till ny penningtvättslag föreläggs att upphöra med verksamheten får länsstyrelsen med stöd av 36 § pantbankslagen bestämma att beslutet ska gälla omedelbart. Det innebär att beslutet ”ska gälla” och att den tillståndsgivande myndigheten ska besluta om att åter- kalla tillståndet.

410

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Den domstol, som prövar frågan om ett beslut att förbjuda verksamheten ska bestå eller inte, ska, om beslutet upphävs, också upphäva ett anslutande beslut om att återkalla tillståndet.

Revisorslagen (2001:883)

Utredningens förslag: Revisorslagen (2001:883) anpassas till direktivets krav i fråga om sanktioner och andra åtgärder när det gäller överträdelser av penningtvättsregleringen. I revisorslagen tas in bestämmelser som innebär att en revisor eller ett regi- strerat revisionsbolag som överträder en bestämmelse i penning- tvättsregleringen som meddelas varning eller erinran också kan åläggas att betala sanktionsavgift.

Åtgärder och sanktioner ska i vissa fall också kunna riktas mot revisorer som agerar som styrelseledamöter, verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder ett registrerat revi- sionsbolag.

Taket för sanktionsavgifter ska vara det högsta av två alter- nativ; antingen två gånger vinsten som den person har gjort som sanktionen avser, om beloppet kan fastställas, eller ett belopp motsvarande en miljon euro.

I revisorslagen införs också en bestämmelse av innebörd att Revisorsnämnden på sin webbplats får tillhandahålla beslut om sanktioner och åtgärder.

För att uppfylla direktivets krav när det gäller åtgärder och sank- tioner bör flera lagstiftningsåtgärder vidtas i fråga om revisorslagen (2001:883).

Ingripande till följd av en överträdelse av penningtvättslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen ska inrymma möjligheterna att upphäva auktorisation, godkännande eller registrering, att meddela varning eller erinran, att besluta om sanktionsavgift mot en revisor, ett registrerat revisionsbolag eller en person som ingår i ett registrerat revisionsbolags styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt kan företräda bolaget eller är ersättare för någon av dem.

Huvudregeln är att endast auktoriserade eller godkända revi- sorer får vara styrelseledamöter, verkställande direktör eller ersätt-

411

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

are för någon av dem. Firmatecknare och prokurister måste också vara revisorer. I 13 § andra stycket och 14 § andra stycket revisors- lagen (2001:883) görs undantag från den regeln. Det betyder att ledande funktioner i registrerade revisionsbolag i vissa fall kan ut- övas av andra än revisorer.

Utredningen anser, i enlighet med vad direktivet kräver, att en överträdelse som begås av någon i egenskap av innehavare av en ledande befattning i ett registrerat revisionsbolag ska kunna mötas med åtgärder. Åtgärderna ska kunna riktas mot en person i egen- skap av innehavare av en ledande befattning oavsett om personen är revisor eller inte.

Utredningen anser dock att de åtgärder som ska kunna komma i fråga med anledning av en revisors agerande som styrelseledamot eller i annan ledande befattning inom det registrerade revisions- bolaget bör vara desamma som de åtgärder som kan vidtas då en revisor i annat avseende har brustit i sin yrkesutövning.32 Såväl age- rande inom en ledande funktion som annat agerande måste kunna bedömas i ett sammanhang och föranleda samordnade åtgärder. Detta innebär en särreglering med avseende på revisorer i förhåll- ande till vad utredningen föreslår beträffande icke-revisorer som har ledande funktioner. Detta ska framgå av en särskild bestäm- melse (32 a § andra stycket). När det gäller en revisor ska det således när överträdelsen har begåtts vid utövandet av en ledande befattning i ett registrerat revisionsbolag, finnas möjlighet för Revi- sorsnämnden att besluta att auktorisationen eller godkännandet ska upphävas eller besluta om varning eller erinran, eventuellt i kombi- nation med sanktionsavgift.

Möjligheterna att rikta åtgärder mot andra än revisorer ska ses som ett utflöde av den tillsyn som kan utövas över de registrerade revisionsbolagen. Här ska reglerna om sanktionsföreläggande tillämpas vilket innebär att personen ska kunna förbjudas att utöva befattningen under viss tid eller förpliktas att betala en sanktions- avgift. Dessa åtgärder ska också kunna kombineras.

Utredningen om EU:s revisionspaket föreslår dels en möjlighet för Revisorsnämnden att besluta om tillfälligt förbud för en revisor att utöva revisionsverksamhet och vissa andra till den verksamheten

32 Se också 32 § andra stycket revisorslagen.

412

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

relaterade åtgärder33, dels införande av sanktionsavgift som dock föreslås vara begränsad till viss överträdelse av en föreslagen be- stämmelse i revisorslagen.34

Den ovan nämnda utredningens förslag om EU:s revisionspaket innebär att sanktioner rörande överträdelser införs i vissa begrän- sade avseenden.

I betänkandet redovisas också ett alternativt förslag35 som dock inte låter sig förenas med vad som krävs för att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet. Bl.a. föreslås att en sanktionsavgift för en fysisk person högst får uppgå till en miljon kronor.

Den här utredningen anser att alla överväganden, som skulle behöva göras, rörande frågan om sanktioner, i form av tillfälliga förbud att utöva verksamhet eller sanktionsavgift, ska kunna tillämpas med avseende på alla former av överträdelser, inte ryms inom ut- redningens direktiv. Utredningens förslag tar därför i huvudsak sikte endast på förändringar och tillägg som erfordras för att genomföra internationella åtaganden avseende penningtvätt och finansiering av terrorism och som i övrigt behövs för att förbättra en effektiv tillämpning av penningtvättsregelverket. Det finns dock skäl att samordna lagstiftningen i samband med den fortsatta beredningen.

När det gäller ingripanden mot registrerade revisionsbolag blir genom bestämmelsen i 34 § revisorslagen, som också föreslås jus- teras till utredningens övriga förslag, de åtgärder som kan vidtas mot revisorer också tillämpliga mot registrerade revisionsbolag.

Revisorsnämndens beslut är genom en föreskrift meddelad med stöd av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) (bilagan nr 103) undantagna från sekretess enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Besluten publiceras på nämndens webbplats men identiteten på den som beslutet avser publiceras inte.

Utredningen föreslår att en särskild bestämmelse införs i revisors- lagen av innebörd att nämnden på sin webbplats får tillhandahålla beslut om sanktioner och andra åtgärder som avser överträdelser av penningtvättslagen.

33SOU 2015:49, förslaget till 32 a §.

34SOU 2015:49, förslaget till 32 c §.

35SOU 2015:49, bilaga 7.

413

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

17.5.4Sanktioner mot kreditinstitut och finansiella institut

Kreditinstitut och finansiella institut ska omfattas av en sanktions- regim som i vissa avseenden är strängare än den som gäller för icke- finansiella företag. Skillnaderna består i beräkningen av det maxi- mala sanktionsbeloppet.

Liksom i fråga om icke-finansiella verksamhetsutövare finns det för de finansiella företagen en sanktionsreglering i flera olika lagar. För dem som saknar en specifik rörelselag för den verksamhet som omfattas av penningtvättsregelverket finns bestämmelser om sank- tioner i anmälningslagen. Denna lag, liksom de andra rörelselagarna, är i behov av uppdateringar och översyner i syfte att uppfylla de krav på åtgärder och sanktioner som direktivet ställer.

Lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet

Utredningens förslag: När tillsyn bedrivs med stöd av lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verk- samhet (anmälningslagen) ska olika åtgärder stå till buds för Finansinspektionen. Det avser föreläggande om rättelse, förbud att under viss tid inneha en ledande funktion i en juridisk per- son, sanktionsavgifter mot verksamhetsutövare som är fysiska eller juridiska personer och mot fysiska personer i egenskap av ledningspersoner samt föreläggande att upphöra med verksam- heten.

Taket för sanktionsavgifter enligt anmälningslagen mot finan- siella institut (juridisk eller fysisk person) ska vara det högsta av följande alternativ. Den lägsta maxgränsen ska vara fem miljoner euro. Om det ger en högre maximal nivå ska sanktionen dock bestämmas till 10 procent av den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga årsredovisning som godkänts av bolagets ledning. Om verksamhetsutövare som begått överträdelsen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning ska beloppet bestämmas till 10 procent av koncernens omsättning. Sanktions- avgiftens högsta belopp kan också bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst.

414

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Taket för sanktionsavgifter för fysiska personer i institutens ledning ska vara det högsta av två alternativ: Ett belopp som per den 25 juni 2015 motsvarande fem miljoner euro eller två gånger den vinst som den fysiska personen erhållit till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa.

I anmälningslagen införs också en bestämmelse av innebörd att tillsynsmyndigheterna på sin webbplats får tillhandahålla be- slut om sanktioner och åtgärder.

Anmälningslagen (eller ”lagen om valutaväxling och annan finan- siell verksamhet” enligt utredningens förslag) ska i fråga om sank- tioner innehålla samma bestämmelser som penningtvättslagen. Ut- redningens ambition är att dessa två lagar, i fråga om sanktioner, inte ska skilja sig åt i den mån det inte är nödvändigt med hänsyn till de högre krav som ställs på sanktioner på finansiella företag. Detta innebär att de överväganden som utredningen gör i avsnittet om sanktioner i penningtvättslagen i tillämpliga delar även gäller för sanktionerna i anmälningslagen.

I anmälningslagen ska således finnas samma möjligheter att förelägga ett finansiellt institut om rättelse och att, om rättelse inte sker och överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk, före- lägga verksamhetensutövaren att upphöra med verksamheten. Det- samma gäller rekvisiten för att besluta om sanktioner mot en fysisk eller juridisk person, förfarandet med sanktionsförelägganden samt verkställighet av beslut om sanktioner och offentliggörande av be- slut om sanktioner och åtgärder. I det följande redogör utredning- en således endast för sina överväganden i de delar som är specifika för den sanktionsregim som gäller för finansiella företag enligt anmälningslagen.

Penningsanktioner mot finansiella institut

I artikel 59.3 a) regleras beräkningen av hur den högsta sanktions- avgiften ska beräknas för finansiella institut. Den lägsta maxgränsen ska vara fem miljoner euro. Om det ger en högre maximal nivå ska sanktionen dock bestämmas till 10 procent av den totala årsomsätt- ningen enligt den senaste tillgängliga årsredovisning som godkänts av institutets ledning. Om verksamhetsutövare som begått över-

415

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

trädelsen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moder- företag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning ska beloppet bestämmas till 10 procent av koncernens omsättning. Sank- tionsavgiftens högsta belopp kan också bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fast- ställa denna vinst. En bestämmelse av angivet innehåll bör således införas. I direktivet hänvisas i fråga om vilka koncerner som om- fattas till direktiv 2013/34/EU. Detta direktiv har ännu inte genom- förts i svensk rätt, vilket innebär att det för svenskt vidkommande i dagsläget saknas en definition av koncern i den mening som avses i direktivet. Utredningen stannar därför vid att knyta sanktions- bestämmelsen till en skyldighet att upprätta koncernredovisning, och konstaterar att det är mycket sannolikt det nämnda direktivet kommer att vara implementerat när penningtvättsdirektiven ska vara genomfört.

Penningsanktioner mot fysiska ledningspersoner

Det högsta möjliga sanktionsbeloppet för en fysisk person i led- ningen för ett kreditinstitut eller finansiellt institut ska, liksom för icke-finansiella verksamhetsutövare, bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om denna går att fast- ställa. Den maximala sanktionsavgiften ska dock minst uppgå till det belopp i svenska kronor som motsvarade fem miljoner euro den 25 juni 2015. Förutom denna skillnad bör bestämmelsen om sank- tionsavgift utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelse i penningtvättslagen, och samma förfaranderegler med hänvisning till 15 kap. 9 a–d ska tillämpas vid utdömande av sanktionsavgiften.

Lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Utredningens förslag: I lagarna införs bestämmelser som anger den särskilda beräkningsgrunden för den maximala sanktions- avgiften som kan riktas mot en juridisk person när det gäller koncernbolag enligt den definition som gäller enligt penning- tvättsdirektivet. Vidare införs en ytterligare maximal sanktions- avgift om ett belopp motsvarande fem miljoner euro.

416

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Sanktionsavgifter ska också, när det gäller LBF kunna använ- das vid överträdelser av Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

När det gäller ingripanden mot juridiska personer ska Finans- inspektionen också kunna ingripa när ett åsidosättande av skyl- digheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för institutet eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den under- ställde kunnat begå överträdelsen.

I fråga om ingripande mot fysiska personer ska Finans- inspektionen ha möjlighet att, förutom mot styrelseledamöter och verkställande direktörer eller ersättare, även ingripa mot personer som på motsvarande sätt företräder institutet. En ny alternativ beloppsgräns som anger taket för den högsta sank- tionsavgift som kan beslutas mot fysiska personer vid överträd- elser av penningtvättsregleringen införs.

Som framkommit genom redogörelsen i avsnitt 17.5.2 lever LBF i stort sett upp till direktivets krav på sanktioner. Eftersom sank- tionssystemet i LVM i stort motsvarar det i LBF är direktivets krav i princip uppfyllt även i den lagen.

Det saknas dock en bestämmelse i båda lagarna som anger den särskilda beräkningsgrunden för den maximala sanktionsavgiften när det rör sig om koncernbolag enligt den definition som gäller enligt penningtvättsdirektivet. En bestämmelse angående detta måste därför införas i såväl LBF som LVM.

Direktivets krav i denna del innebär att årsomsättningen för ett bolag som ingår i en koncern ska bestämmas utifrån den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga koncernredovis- ningen. Eftersom denna beräkningsgrund enbart ska gälla för över- trädelser av penningtvättsregelverket bör en särreglering härom införas i de båda lagarna.

När det gäller högsta sanktionsavgiften för fysiska personer finns redan i dag en bestämmelse som anger att den uppgår till ett belopp som per den 17 juli 2013 i svenska kronor motsvarade fem miljoner euro. Penningtvättsdirektivets bestämmelse om sanktions-

417

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

avgift för fysiska personer skiljer sig åt endast på den punkten att datumet för penningvärdet i stället är satt till den 25 juni 2015.

Även denna fråga berördes i prop. 2014/15:57 (s. 46) varför det finns anledning att återknyta till den lösning som där valdes. Regeringen konstaterade där att eftersom direktivet knyter sank- tionsavgiftsbeloppet till eurons kurs en viss dag kommer valuta- kursen inte att förändras. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkningen konstaterade regeringen att man tidigare i prop. 2010/11:23 om ändring av insättningsgarantins täcknings- belopp bedömt att den s.k. mittkursen som dagligen fastställs av NASDAQ OMX Stockholm (Stockholmsbörsen) bör användas. Utredningen gör bedömningen att samma lösning bör väljas här. Enligt mittkursen den 18 juli 2013 motsvarade 1 euro 8,6767 svenska kronor och den 25 juni 2015 motsvarade 1 euro 9,2311 svenska kronor.

Eftersom det maximala sanktionsbeloppet enligt penningtvätts- direktivet blir avsevärt högre än det som redan i dag är infört i LBF och LVM, bör en särreglering för överträdelser av penningtvätts- lagen införas.

Artikel 59.3 a) innebär vidare att det maximala sanktionsbeloppet för ett kreditinstitut eller finansiellt institut ska fastställas till minst fem miljoner euro. Både LBF och LVM saknar bestämmelser om detta. I syfte att fullt ut genomföra direktivets krav på sanktioner måste en reglering med angivet innehåll införas i både LBF och LVM. Detta alternativ för den högsta sanktionsavgiften ska kunna tillämpas generellt för överträdelser enligt de angivna lagarna. Då kapitaltäckningsdirektivet genomfördes36 togs den då gällande abso- luta beloppsgränsen på 50 miljoner kronor bort. Skälet var att någon absolut beloppsgräns inte var förenlig med genomförandet av direk- tivet. Utredningen anser mot den bakgrunden att det inte finns något hinder mot att nu göra beloppsgränsen generellt tillämplig som ett av flera alternativ.

Utredningen konstaterar slutligen att det i 15 kap. 8 § 3 LBF anges att det högsta sanktionsbeloppet kan fastställas till två gånger de kostnader som institutet undvikit till följd av regelöverträdelsen. Denna beräkningsgrund förekommer inte i penningtvättsdirektivet. Enligt utredningens bedömning saknas dock anledning att justera

36 Prop. 2013/14:228 s. 236.

418

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

LBF för överträdelser av penningtvättsreglerna med anledning av detta, eftersom direktivet inte hindrar att medlemsstaterna tillämpar strängare regler. I den mån Finansinspektionen vid bestämmande av sanktionsbelopp för en överträdelse av penningtvättsregelverket kommer fram till att beloppet enligt 15 kap. 8 § 3 LBF är det högsta tillämpliga beloppet, bör detta tillämpas.

Sanktionsavgifter ska också, när det gäller LBF, kunna användas vid överträdelser av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja över- föringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006 (se mer om detta i avsnitt 21.4).

I ytterligare två avseende måste komplettering ske. Enligt direk- tivets artiklar 60.5 och 60.6 ska medlemsstaterna se till att juridiska personer kan ställas till svars för de överträdelser som avses i arti- kel 59.1 och som begås till deras förmån av någon som agerar an- tingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisa- tion och som har en ledande ställning i denna. Detta ska också kunna tillämpas om en sådan person har brustit i tillsyn och kon- troll som gjort det möjligt för någon underställd person att begå en överträdelse. Utredningen föreslår därför att en uttrycklig bestäm- melse införs som innebär att Finansinspektionen också ska kunna ingripa mot ett kreditinstitut i en situation där ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för institutet eller brustit i tillsyn och kon- troll av underställd personal på ett sådant sätt att den underställde kunnat begå överträdelsen.

Den andra kompletteringen avser bestämningen av den person- krets som ska anses ha en ledande ställning. Innebörden av detta begrepp har betydelse för tillämpningen av nyssnämnda bestäm- melse men också för avgränsningen av den personkrets som kan åläggas att betala sanktionsavgift.

Utredningen föreslår att personkretsen definieras som en per- son som ”ingår i bolagets styrelse eller är dess verkställande direk- tör eller på motsvarande sätt företräder” kreditinstitutet. Med ”mot- svarande sätt företräder” avses personer som på den högsta eller näst högsta ledningsnivån själva eller som ledamot av ett kollektivt beslutsorgan kan fatta bindande beslut för den juridiska personens räkning. Till denna krets hör bl.a. den som kan agera med stöd av

419

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

en s.k. generalfullmakt. Även den som har utsetts till funktions- ansvarig med avseende på efterlevnaden av penningtvättsregel- verket omfattas. Även personer som ersätter personer som ingår i personkretsen ska omfattas.

Lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Utredningens förslag: När det gäller ingripanden mot juridiska personer ska Finansinspektionen, förutom vad som följer av gällande bestämmelser, även kunna ingripa när ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har över- trätt en bestämmelse till förmån för företaget eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den underställde kunnat begå överträdelsen.

Det nuvarande taket för sanktionsavgifter mot juridiska per- soner förändras så att det ska vara det högsta av följande alternativ. Den lägsta maxgränsen ska vara fem miljoner euro. Om det ger en högre maximal nivå ska sanktionsavgiften dock bestämmas till 10 procent av den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga årsredovisning som godkänts av före- tagets ledning. Om företaget som begått överträdelsen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning ska beloppet bestäm- mas till 10 procent av koncernens omsättning. Detta tak ska dock enbart tillämpas i fråga om överträdelser av penningtvättsregel- verket. Sanktionsavgiftens högsta belopp kan också bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst.

Finansinspektionen ska vidare ha rätt att ingripa mot fysiska personer i företagens ledning vid vissa överträdelser av penning- tvättslagen. Bestämmelser som ger Finansinspektionen möjlig- het att vidta åtgärder i form av förbud att under viss tid utöva en ledande funktion i en juridisk person eller besluta om sanktions- avgifter införs. Taket för sanktionsavgifter för fysiska personer ska vara det högsta av två alternativ: Ett belopp som per den

420

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

25 juni 2015 motsvarande fem miljoner euro eller två gånger den vinst som den fysiska personen erhållit till följd av regelöver- trädelsen, om beloppet går att fastställa.

Direktivets krav på offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska genomföras i förordning.

De aktörer som bedriver verksamhet enligt lagen (2013:561) om för- valtare alternativa investeringsfonder och lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter är att betrakta som finansiella institut enligt penningtvättsdirektivet. De båda lagarna är uppbyggda på ett liknande sätt.

Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot företagen är desamma enligt de båda lagarna. När det gäller lagen om alternativa investeringsfonder regleras möjligheterna att ingripa i 14 kap. I lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter i 20–31 §§.

Sanktionssystemen i de båda lagarna korresponderar redan i dagsläget delvis mot direktivets krav. I några avseende behöver dock lagändringar ske. Den systematik som redan i dag används i LBF och LVM samt de lagändringar som föreslås i fråga om sanktioner i anmälningslagen bör här tjäna som förebild.

Mot den bakgrunden bör lagarna, för det första, bl.a. anpassas så att möjligheterna för Finansinspektionen att ingripa överensstäm- mer med direktivets krav i artiklarna 60.5 och 60.6. Detta bör ske genom att lagarna kompletteras med bestämmelser som motsvarar dem som föreslås föras in i LBF och LVM (se avsnittet ovan).

För det andra bör sättet att bestämma den avgift som Finans- inspektionen kan ålägga företagen att betala vid överträdelser förändras. Enligt den nuvarande ordningen i de båda lagarna anges miniminivån till 5 000 kronor och maximinivån till 50 miljoner kronor. Avgifterna får inte överstiga tio procent av företagets omsättning under närmast föregående räkenskapsår.

Enligt utredningens uppfattning bör de nedre gränserna be- hållas. Detta korresponderar mot systematiken i LBF och de övriga förslag gällande finansiella och icke-finansiella verksamheter som utredningen har behandlat ovan. Mot bakgrund av hur sanktions- avgiften ska bestämmas enligt direktivet måste sättet att bestämma maximibeloppet dock justeras. Även här bör samma principer som följer av LBF och anmälningslagen – med föreslagna ändringar – tillämpas. Motsvarande bestämmelser bör således införas i lagarna.

421

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Utredningens uppdrag begränsar sig visserligen till att reglera över- trädelser av penningtvättsregleringen. När det gäller avgifter mot företag enligt dessa lagar är det dock inte lämpligt att göra någon åtskillnad mellan överträdelser av penningtvättsregleringen och de övriga författningar som reglerar företagens verksamhet – förutom när det gäller fallet koncerner. Detta bl.a. med anledning av att redan det nuvarande systemet med sanktionsavgifter omfattar andra överträdelser än penningtvättsregleringen. I lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder används också, till skillnad från i penningtvättsdirektivet, termen straffavgift. Eftersom avgiften inte utgör någon straffrättslig sanktion, framstår det som lämpligt att i den svenska lagtexten ersätta ”straffavgift” med ”sanktionsavgift”. Termen sanktionsavgift används redan i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och flera av de andra lagarna på området.

För det tredje bör också införas bestämmelser som ger Finans- inspektionen befogenhet att i vissa fall besluta om sanktioner mot fysiska personer i företagets ledning. Sådana saknas helt i dagsläget. Dessa bestämmelser bör däremot begränsas till att gälla överträd- elser av penningtvättslagen. Att, när det gäller möjligheterna att ingripa mot fysiska personer, föreslå en ordning som inbegriper överträdelser av andra författningar kräver andra överväganden, dvs. andra än dem som kan motiveras utifrån penningtvättsdirektivet. De principer om sanktionsföreläggande som följer av LBF bör göras tillämplig även i dessa lagar.

För det fjärde bör bestämmelser införas som korresponderar mot direktivets krav när det gäller val av åtgärder, sanktioner och bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Slutligen bör lagarna anpassas i fråga om verkställighet av beslut om sanktionsavgifter och överklagandebestämmelser.

När det gäller direktivets krav på offentliga underrättelser om allvarliga överträdelser anser utredningen, för att anknyta till det sanktionssystem som följer av förebilderna LBF och LVM, att detta bör regleras genom föreskrifter på förordningsnivå.

422

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Fondverksamhet enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder

Utredningens förslag: När det gäller ingripanden mot fond- bolag ska Finansinspektionen, förutom vad som följer av gäll- ande bestämmelser, även kunna ingripa när ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för institutet eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den under- ställde kunnat begå överträdelsen.

Det nuvarande taket för sanktionsavgifter mot fondbolag förändras så att det ska vara ska vara det högsta av följande alter- nativ. Den lägsta maxgränsen ska vara fem miljoner euro. Om det ger en högre maximal nivå ska sanktionsavgiften dock be- stämmas till 10 procent av den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga årsredovisning som godkänts av bolagets ledning. Om bolaget som begått överträdelsen är ett moder- företag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyl- digt att upprätta en koncernredovisning ska beloppet bestäm- mas till 10 procent av koncernens omsättning. Detta tak ska dock endast tillämpas i fråga om överträdelser av penningtvätts- regleringen. Sanktionsavgiftens högsta belopp kan också bestäm- mas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst.

Finansinspektionen ska vidare ha rätt att ingripa mot fysiska personer i fondbolagets ledning vid vissa överträdelser av pen- ningtvättslagen. Bestämmelser som ger Finansinspektionen möjlighet att vidta åtgärder i form av förbud att under viss tid utöva en ledande funktion i en juridisk person eller besluta om sanktionsavgifter införs. Taket för sanktionsavgifter för fysiska personer ska vara det högsta av två alternativ: Ett belopp som per den 25 juni 2015 motsvarande fem miljoner euro eller två gånger den vinst som den fysiska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Direktivets krav på offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska genomföras i förordning.

423

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Lagen (2004:46) om värdepappersfonder reglerar fondverksamhet. Aktörerna som bedriver verksamhet enligt lagen omfattas av penning- tvättslagen och är enligt direktivet att betrakta som finansiella institut.

Även lagen om värdepappersfonder omfattar bestämmelser om ingripanden och sanktioner. Lagen om värdepappersfonder är i dag uppbyggd på ett liknande sätt som de flesta andra rörelselagar. Således finns i likhet med vad som är fallet i t.ex. lagen om alter- nativa investeringsfonder och lagen om viss verksamhet med kon- sumentkrediter bestämmelser om sanktionsavgifter (som i den nu- varande lagen benämns straffavgifter) mot företag m.m. Lagen om värdepappersfonder är dock under revidering. Detta med anledning genomförandet av UCITS V-direktivet.37 UCITS V-direktivet om- fattar en liknande sanktionsregim som det fjärde penningtvätts- direktivet. Genomförandet av direktivet kräver därmed att lagen om värdepappersfonder anpassas till unionsrätten, bl.a. genom att det införs möjligheter att ingripa mot fysiska personer i fondbolags ledning. Sådana bestämmelser har också föreslagits av 2014 års fondutredning, som överlämnade ett delbetänkande i juni 2015.38 Genomförandet av UCITS V-direktivet kommer sannolikt att täcka in flera av penningtvättsdirektivets krav när det gäller ingripande- åtgärder och sanktioner.

Utredningen anser dock att det är påkallat att föreslå de änd- ringar som krävs enligt penningtvättsdirektivet för att få med de särskilda aspekter som följer av därav. Utredningens förslag får sedan anpassas till den fortsatta beredningen av UCITS V-direktivets genomförande.

När det gäller utredningens förslag till en förändrad lag om värdepappersfonder bygger den i övrigt på samma principer som redovisats ovan, i fråga om de andra finansiella rörelselagarna. Ställ- ningstagandena är desamma, även när det gäller kravet på offentliga underrättelser, som alltså bör regleras genom förordning.

37Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/91/EU av den 23 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvarings- institutionsfunktioner, ersättningspolicy och sanktioner.

38SOU 2015:62.

424

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Inlåningsverksamhet enligt lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

Utredningens förslag: När det gäller ingripanden mot företag ska Finansinspektionen, förutom vad som följer av gällande bestämmelser, även kunna ingripa när ett åsidosättande av skyl- digheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för företaget eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den under- ställde kunnat begå överträdelsen.

Finansinspektionen ska även ha rätt att ingripa mot företag genom beslut om sanktionsavgifter. Taket för den högsta sank- tionsavgiften ska bestämmas enligt samma beräkningsgrunder som föreslås i fråga om övriga finansiella rörelselagstiftningar.

Finansinspektionen ska vidare ha rätt att ingripa mot fysiska personer i företagets ledning vid vissa överträdelser av penning- tvättslagen. Bestämmelser som ger Finansinspektionen möjlig- het att vidta åtgärder i form av förbud att under viss tid utöva en ledande funktion i en juridisk person eller besluta om sank- tionsavgifter införs. Taket för sanktionsavgifter för fysiska per- soner ska vara detsamma som föreslås i förhållande till övriga finansiella rörelselagstiftningar.

Direktivets krav på offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska genomföras i förordning.

I lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet finns bestämmelser som reglerar inlåningsverksamhet som andra företag än institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti får driva. Lagen ger Finans- inspektionen möjlighet att ingripa mot sådana företag, bl.a. om de överträder en bestämmelse i lagen (2009:62) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism eller en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen (18 § första stycket punkten 3).

Det kan konstateras att lagen om inlåningsverksamhet redan i dag innehåller vissa bestämmelser om sanktioner och åtgärder (se 18–20 §§). Finansinspektion får t.ex. förelägga företaget att göra rättelse. Om någon rättelse inte sker får inspektionen avföra det ur registret och bestämma hur avvecklingen av inlåningsverksamheten ska ske.

425

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Lagen om inlåningsverksamhet bör dock anpassas till direktivets krav i flera avseenden. Vad först avser sanktionsavgifterna mot företagen har utredningen funnit att det inte är lämpligt att föreslå en ordning som enbart möjliggör penningsanktioner vid överträd- elser av penningtvättsregleringen. I detta avseende föreslår utred- ningen att sanktionsavgifter ska kunna tillämpas vid överträdelser även mot andra regleringar än penningtvättslagen.

Som framkommit är dock utredningens uppfattning den att in- gripanden mot fysiska personer kräver att överträdelsen är av visst allvarligt slag. Således har utredningen valt att föreslå att sanktioner mot fysiska personer i egenskap av ledningspersoner enbart ska kunna ske vid allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av penningtvättsregleringen. De principer om sanktionsförelägg- ande som följer av LBF bör göras tillämplig även i denna reglering.

I övrigt motsvarar utredningens förslag i fråga om lagen om inlåningsverksamhet i stora delar den sanktionsregim som redo- visats i fråga om de andra rörelselagarna när det gäller penning- sanktioner mot företag och fysiska personer. Således ska t.ex. samma omständigheter som föreslås i fråga om de andra rörelselagarna vara vägledande vid valet av typ av sanktion och vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Förfarandereglerna och verkställighets- reglerna m.m. ska vara desamma.

När det gäller direktivets krav på offentliga underrättelser om allvarliga överträdelser anser utredningen att detta på samma sätt som när det gäller bank- och finansieringsregleringen bör regleras genom förordning.

Lagen (2005:405) om försäkringsförmedling och försäkringsrörelselagen (2010:2043)

Utredningens förslag: När det gäller ingripanden mot verksam- hetsutövare ska Finansinspektionen, förutom vad som följer av gällande bestämmelser, även kunna ingripa när ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har över- trätt en bestämmelse till förmån för verksamhetsutövaren eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den underställde kunnat begå överträdelsen.

426

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

Det nuvarande taket för sanktionsavgifter mot verksamhets- utövare förändras så att det ska vara ska vara det högsta av följ- ande alternativ. Den lägsta maxgränsen ska vara fem miljoner euro. Om det ger en högre maximal nivå ska sanktionen dock bestämmas till 10 procent av den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga årsredovisning som godkänts av verk- samhetsutövarens ledning. Om den juridiska personen som begått en överträdelse mot penningtvättsregelverket är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning ska beloppet be- stämmas till 10 procent av koncernens omsättning. Sanktions- avgiftens högsta belopp kan också bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst. I fråga om försäkringsrörelselagen (2010:2043) ska dock det förändrade taket genomgående tillämpas enbart vid överträdel- ser av penningtvättsregleringen.

Finansinspektionen ska vidare ha rätt att ingripa mot fysiska personer i verksamhetsutövarens ledning vid vissa överträdelser av penningtvättslagen. Bestämmelser som ger Finansinspek- tionen möjlighet att vidta åtgärder i form av förbud att under viss tid utöva en ledande funktion hos en sådan verksamhets- utövare eller besluta om sanktionsavgifter införs. Taket för sanktionsavgifter för fysiska personer ska vara det högsta av två alternativ: Ett belopp som per den 25 juni 2015 motsvarande fem miljoner euro eller två gånger den vinst som den fysiska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Direktivets krav på offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska genomföras i förordning.

Aktörer som bedriver livförsäkringsrörelse enligt försäkringsrörelse- lagen är att betrakta som finansiella institut i penningtvättsdirek- tivets mening. Dessa omfattas följaktligen även av penningtvätts- lagen. Omfattas av penningtvättslagen gör även försäkringsförmed- lare enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, dock enbart till den del verksamheten avser livförsäkringar.

Således bör även dessa rörelselagar anpassas till direktivets krav i fråga om sanktionssystem. Såväl försäkringsrörelselagen som lagen om försäkringsförmedling är i dag uppbyggd på samma sätt som de

427

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

flesta finansiella rörelselagar (jfr t.ex. lagen om förvaltare av alter- nativa investeringsfonder och lagen om viss verksamhet med konsu- mentkrediter). Lagarna innehåller därmed i det närmaste identiska möjligheter för Finansinspektionen att ingripa.

Utgångspunkten är alltså att dessa regleringar är i behov av samma lagstiftningsåtgärder som t.ex. lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder, lagen om viss verksamhet med konsument- krediter m.fl. När det gäller lagen om försäkringsförmedling kan denna ansats tillämpas fullt ut. Samma lagstiftningsåtgärder som föreslås i de övriga rörelselagstiftningarna bör alltså införas även i denna lag.

En något avvikande ordning föreslås dock i fråga om försäk- ringsrörelselagen. Denna har nyligen genomgått en omfattande revidering.39 Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2016. Genom lagändringarna infördes bl.a. särbestämmelser gällande s.k. special- företag. Bestämmelserna om avgifter, som i försäkringsrörelselagen benämns straffavgifter, innehåller fortsättningsvis två tak för hur hög avgift som får fastställas. Liksom i de flesta nu gällande finan- siella rörelselagar får straffavgiften inte överstiga tio procent av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. Det abso- luta taket är femtio miljoner kronor. Det innebär att bestämmel- serna är konstruerade så att det lägsta av två möjliga belopp utgör taket för straffavgiften. Straffavgiften för specialföretag regleras sär- skilt, men på samma sätt.

Specialföretagen bedriver visserligen inte någon livförsäkrings- verksamhet. Det talar för att den ansats utredningen valt i de andra rörelselagstiftningarna skulle kunna genomföras när det gäller övriga försäkringsrörelser. Utredningen anser sig dock inte ha mandat att föreslå en sådan ordning gällande specialföretagen – de omfattas ju inte av penningtvättslagen. Att ha ett system för att bestämma straff- eller sanktionsavgifter för specialföretag och ett annat för övriga försäkringsrörelser förefaller inte heller som lämpligt. Därför har utredningen valt att genomgående begränsa sitt förslag till över- trädelser av penningtvättsregelverket. Det innebär att utredningen beträffande försäkringsrörelselagen intar en annan ståndpunkt än beträffande övriga jämförbara rörelselagar. I övrigt bör alltså den sanktionsregim som direktivet kräver genomföras. Detta bör ske på

39 Prop. 2015/16:9 och SFS 2015:700.

428

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

motsvarande sätt som föreslagits i övriga rörelselagar på det finan- siella området. Av detta följer bl.a. att kravet på offentliga under- rättelser bör regleras genom förordning.

Lagen (2010:751) om betaltjänster

Utredningens förslag: När det gäller ingripanden mot betal- ningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer ska Finans- inspektionen, förutom vad som följer av gällande bestämmelser, även kunna ingripa när ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för institutet eller den registrerade betaltjänstleveran- tören eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den underställde kunnat begå överträdel- sen.

Sanktionsavgifter ska också kunna användas vid överträdelser av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006 (se mer om detta i avsnitt 21.4).

Det nuvarande taket för sanktionsavgifter mot betalnings- institut förändras så att det ska beräknas enligt samma grunder som föreslås i fråga om övriga finansiella rörelselagar. Finans- inspektionen ska även ha rätt att på motsvarande sätt ingripa mot registrerade betaltjänstleverantörer (juridiska eller fysiska personer) genom beslut om sanktionsavgift.

Finansinspektionen ska vidare ha rätt att ingripa mot fysiska personer i betalningsinstitutens och de registrerade betaltjänst- leverantörernas ledning vid vissa överträdelser av penningtvätts- lagen. Bestämmelser som ger Finansinspektionen möjlighet att vidta åtgärder i form av förbud att under viss tid utöva en led- ande funktion i en verksamhet eller besluta om sanktions- avgifter införs. Taket för sanktionsavgifter för fysiska lednings- personer ska beräknas enligt samma grunder som föreslås i de övriga finansiella rörelselagstiftningarna.

Direktivets krav på offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska genomföras i förordning.

429

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Betaltjänstlagen (2010:751) reglerar tillhandahållandet av betaltjänster. I lagen finns också bestämmelser om betalningsinstituts och regi- strerade betaltjänstleverantörers verksamhet. Betalningsinstituten och de registrerade betaltjänstleverantörerna omfattas av penning- tvättsregleringens tillämpningsområde.

Ingripanden mot betalningsinstitut: Dagens möjligheter att ingripa mot betalningsinstituten är desamma som i flera av de andra rörelse- lagarna. Bestämmelserna är således uppbyggda på samma sätt. Nöd- vändiga lagstiftningsåtgärder m.m. är således i stort sett desamma. Utredningens förslag när det gäller betalningsinstitut korrespon- derar således mot de förslag som redovisats i fråga om t.ex. lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen om alter- nativa investeringsfonder. Dock omfattas betalningsinstitut av för- ordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Sanktionsavgifter ska även kunna användas vid överträdelser av denna (se närmare om detta, avsnitt 21.4)

Ingripanden mot registrerade betaltjänstleverantörer: När det gäller registrerade betaltjänstleverantörer är flera lagstiftningsåtgärder nöd- vändiga för att uppfylla direktivets krav när det gäller sanktioner och andra åtgärder. Det saknas framför allt bestämmelser som möj- liggör för Finansinspektionen att besluta om sanktionsavgifter mot företag och fysiska personer.

I detta avseende bör således betaltjänstlagen anpassas till direk- tivets krav i dessa avseenden. Vidare omfattas även registrerade betal- tjänstleverantörer av förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.

Vad först avser sanktionsavgifterna mot de registrerade betal- tjänstleverantörerna (som kan vara både juridiska och fysiska per- soner) har utredningen funnit att det inte är lämpligt att föreslå en ordning som enbart möjliggör penningsanktioner vid överträdelser av penningtvättsregleringen. En sådan lösning går stick i stäv med vad som gäller och föreslås för betalningsinstituten. Dessutom skulle ordningen vara svår att tillämpa. Utredningen föreslår därför att sanktionsavgifter ska kunna tillämpas vid överträdelser även mot andra regleringar än penningtvättslagen och mot förordningen om uppgifter som ska åtfölja betalningar av medel.

Som framkommit är utredningens uppfattning att ingripanden mot fysiska personer i ledningen förutsätter att överträdelsen är en viss allvarlighet. Således har utredningen valt att – även när det gäller

430

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

registrerade betaltjänstleverantörer – föreslå att sanktioner mot fysiska personer i ledningen enbart ska kunna ske vid allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av penningtvättsregleringen och av förordningen av uppgifter som ska åtfölja betalningar av medel. De principer om sanktionsföreläggande som följer av LBF bör göras tillämpliga även här.

Sammanfattningsvis motsvarar utredningens förslag i fråga ingrip- anden mot betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer i stora delar den sanktionsregim som föreslås i de övriga rörelse- lagarna. Kravet på offentliga underrättelser bör följaktligen regleras genom förordning.

Lagen (2011:755) om elektroniska pengar

Utredningens förslag: När det gäller ingripanden mot institut och registrerade utgivare ska Finansinspektionen, förutom vad som följer av gällande bestämmelser, även kunna ingripa när ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för institutet eller den registrerade utgivaren eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den underställde kunnat begå överträdelsen.

Det nuvarande taket för sanktionsavgifter mot institut för- ändras så att det ska beräknas enligt samma grunder som före- slås i fråga om övriga finansiella rörelselagar. Finansinspektionen ska även ha rätt att på motsvarande sätt ingripa mot registrerade utgivare (juridiska eller fysiska personer) genom beslut om sanktionsavgift.

Finansinspektionen ska vidare ha rätt att ingripa mot fysiska personer i institutens och de registrerade utgivarnas ledning vid vissa överträdelser av penningtvättslagen. Bestämmelser som ger Finansinspektionen möjlighet att vidta åtgärder i form av förbud

431

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

att under viss tid utöva en ledande funktion i en motsvarande verksamhet eller besluta om sanktionsavgifter införs. Taket för sanktionsavgifter för fysiska ledningspersoner ska beräknas en- ligt samma grunder som föreslås i de övriga finansiella rörelse- lagstiftningarna.

Direktivets krav på offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska genomföras i förordning.

Utgivare av elektroniska pengar är att betrakta som finansiella institut i penningtvättsdirektivets mening.

Lagen (2011:755) om elektroniska pengar är uppbyggd på samma sätt som betaltjänstlagen. Verksamhet för utgivning av elektroniska pengar kan bedrivas antingen i ett institut för elektroniska pengar eller hos en registrerad utgivare.

När det gäller institut för elektroniska pengar ger lagen samma möjligheter att ingripa som betaltjänstlagen gör i fråga om betal- ningsinstitut. Detsamma gäller registrerade utgivare; Finansinspek- tionen har samma möjligheter att ingripa mot dessa som mot regi- strerade betaltjänstleverantörer. Detta betyder att samma lagstift- ningsåtgärder m.m. är nödvändiga när det gäller lagen om elek- troniska pengar som i fråga om betaltjänstlagen. Lagen om elektro- niska pengar bör således kompletteras på samma sätt när det gäller ingripanden mot betalningsinstitut respektive registrerade betaltjänst- leverantörer. Lagen bör också kompletteras på samma sätt som betaltjänstlagen när det gäller möjligheter att ingripa mot fysiska personer i institutens eller de registrerade utgivarnas ledning. Sank- tionsavgifter ska också kunna användas vid överträdelser av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006 (se mer om detta i avsnitt 21.4).

Kravet på offentliga underrättelser bör, som föreslås i fråga om de andra rörelselagarna på det finansiella området, regleras genom förordning.

432

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

17.5.5Särskilt om sanktioner mot fysiska personer i förhållande till förbudet mot dubbel lagföring och rätten att inte belasta sig själv

Förbudet mot dubbel lagföring

Utredningens bedömning: Några särskilda bestämmelser behö- ver inte genomföras inom ramen för utredningens uppdrag. Det är dock angeläget att frågan om förbudet mot dubbel lagföring görs till föremål för fortsatt uppmärksamhet.

Enligt utredningens uppfattning måste en administrativ sanktions- avgift som påförs en fysisk person anses som en anklagelse om brott och betraktas som straff i den mening som avses i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). I en sådan situation aktualiseras konventionens förbud mot dubbel lagföring och bestraff- ning. Förbudet finns i det sjunde tilläggsprotokollet till konven- tionen. Dessutom aktualiseras det i princip motsvarande förbudet i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.40

Bestämmelser som tar sikte på handläggningen i de fall dubbel- prövning aktualiseras finns i olika lagar. Den 1 januari 2016 trädde lagändringar i kraft i skattebrottslagen (1971:69) och skatteför- farandelagen (2011:1244).41 Reglerna, som syftar till att stärka rätts- säkerheten i skatteförfarandet, går bl.a. ut på att en spärreglering införs.42 Denna innebär att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om Skatteverket dessförinnan har fattat beslut om skatte- tillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Omvänt får inte Skatteverket fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktig- het eller passivitet avseende samma person. Förbudet mot dubbel lagföring behandlas även i bl.a. SOU 2015:49, Nya regler för revi-

40Se t.ex. SOU 2015:62 s. 128, där det hänvisas till (2010/C 83/02). Stadgan är juridiskt bindande sedan den 1 december 2009 då Lissabonfördraget börjad gälla. I fördraget görs en referens till stadgan.

41SFS 2015:634.

42Se vidare prop. 2014/15:131.

433

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

sorer och revision43 och i SOU 2015:62, UCITS V – En uppdaterad fondlagstiftning.44

Det är inte uteslutet att även ett åsidosättande av vissa bestäm- melser i utredningens förslag när det gäller möjligheter för myndig- heter och andra organ att ingripa mot fysiska personer, även kan leda till att en fysisk person lagförs för brott. Möjligt är t.ex. att gärningar som kan bestraffas som brott mot tystnadsplikten sam- tidigt kan utlösa en sanktionsavgift. Då råder en i princip direkt överensstämmelse mellan de omständigheter som läggs till grund för det straffrättsliga förfarandet och de omständigheter som grun- dar administrativ sanktionsavgift. I allmänhet kommer dock förhåll- anden som grundar påförande av sanktionsavgift kunna dyka upp som gärningsmoment eller försvårande omständigheter i ett brott- mål eller vice versa.

Trots att det går att hitta exempel på gärningar som både utgör brott och som kan ligga till grund för en administrativ sanktion mot en fysisk person är det emellertid fråga om undantagsfall. Det är en rad omständigheter som ska inträffa för att så ska ske. I de mycket få fall som det kan antas bli fråga om när det gäller admini- strativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av en verk- samhetsutövares överträdelser, måste de myndigheter som hanterar ärendet, oavsett om det är en tillsynsmyndighet eller brottsutred- ande myndighet, handlägga ärendet med hänsyn till reglerna om förbudet mot dubbel lagföring och straff. Beroende på den enskilda situationen kan en konsekvens av reglerna bli att en handläggning hos tillsynsmyndigheterna och andra organ i vissa fall kan hindra en handläggning hos andra myndigheter eller tvärtom.

Utredningens bedömning är att det, i nuläget, inte är påkallat att inom ramen för de författningar som utredningen föreslår änd- ringar av eller tillägg till införa några särskilda regler för att mot- verka risker för att någon ska bli föremål för dubbla förfaranden. Förbudet måste i stället beaktas vid handläggningen i varje enskilt ärende. Utredningen anser emellertid att det, inte minst mot bak- grund av att administrativa sanktioner införs på allt fler områden, finns behov av att ta ett samlat grepp om frågan gällande förbud mot dubbel prövning och bestraffning. Det är viktigt att det, på ett

43Se s. 372 ff.

44Se s. 127 ff.

434

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

övergripande plan, klargörs bl.a. vilka av flera möjliga förfaranden som ska tillämpas i en viss situation.

Rätten att inte belasta sig själv

Utredningens bedömning: De möjligheter som tillsynsmyndig- heterna har och föreslås få att genomföra undersökningar på plats hos en verksamhetsutövare är tillräckliga för att en kon- flikt mellan en ingripandeåtgärd och rätten att inte belasta sig själv inte ska kunna uppstå.

Sanktionsavgifter på grund av överträdelser av bestämmelser som genomför det fjärde penningtvättsdirektivet kan, som nämnts, an- tas kunna jämställas med straff, och misstanke om en regelöver- trädelse är därmed att anse som en anklagelse om brott i Europa- konventionens mening. Därför finns det anledning att nämna och beröra den s.k. passivitetsrätten, dvs. rätten att tiga eller inte belasta sig själv. Europakonventionen innehåller ingen uttrycklig bestäm- melse om detta, men passivitetsrätten anses ligga i rätten till en ”fair trial” i straffrättsliga förfaranden.

Passivitetsrätten är inte begränsad till att gälla endast en till- talads rätt i en brottmålsrättegång. Även i fall då någon rättegång ännu inte har inletts kan den enskilde ha rätt att vara tyst eller vägra fullgöra en föreskriven uppgiftsskyldighet. Utifrån den praxis som utvecklats i Europadomstolen krävs det i sådana fall att denna är anklagad för något brott och att de uppgifter som efterfrågats har samband med den misstänkta gärningen. Det förutsätts också att det är fråga om uppgifter som kan utkrävas med någon form av tvångsmedel (såsom vites-, fängelse eller annat sanktionshot) som inte endast är av det slaget att den enskilde själv kan bestämma om han eller hon vill lämna de uppgifter som efterfrågas.45 Rätten att i ett förfarande utom rätta tiga eller vägra lämna uppgifter anses föreligga när en behörig myndighet har underrättat den enskilde

45 Se t.ex. SOU 2015:62, s.131, där det hänvisas till Europadomstolens domar från den 25 februari 1993 i målet Funke ./. Frankrike, från den 21 december 2000 i målet Heaney and McGuniess ./. Irland, från den 21 december 2000 i målet Quinn mot Irland och från den 8 april 2004 i målet Weh mot Österrike. Några avgöranden från Europadomstolen som be- handlar andra än den anklagades rätt att förhålla sig passiv finns inte.

435

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

om anklagelsen om brott eller när myndigheten har vidtagit en åtgärd som gör att dennas situation väsentligen har påverkats av att det finns en misstanke mot honom eller henne.46

I enlighet med vad som framförs i bl.a. 2013 års värdepappers- marknadsutredning47, Utredningen om EU:s revisionspaket48 och i delbetänkande av 2014 års fondutredning49 innebär dock inte rätten att vara passiv att uppgifter om egen brottslighet inte får efter- frågas, eller inhämtas från annat håll än från den anklagade. Inte heller innebär principen att exempelvis en uppgiftsskyldighet måste vara osanktionerad. Ett system för tillsyn med bestämmelser om uppgiftsskyldighet, även i förening med viteshot, behöver alltså i sig inte vara oförenligt med Europakonventionen.

Behöriga myndigheters utredningsbefogenheter, att begära in uppgifter genom att utfärda ett föreläggande som förenas med vite eller som sker under hot om andra negativa konsekvenser, kan dock komma att stå i konflikt med skyddet mot att belasta sig själv.

Möjligheterna – inbegripet dem som föreslås i det föregående – för tillsynsmyndigheterna att genomföra en undersökning på plats hos en verksamhetsutövare tillgodoser emellertid behovet av att kunna säkra information utan den berördes medverkan.

17.6Tillsyn och sanktioner i fråga om gränsöverskridande verksamhet

17.6.1Utländska finansiella verksamheter

Delat tillsynsansvar enligt svensk rätt

Penningtvättsregleringen ska tillämpas på filialer till utländska kredit- institut och finansiella institut. Dessa filialer står under tillsyn av Finansinspektionen. Under Finansinspektionens tillsyn står även ombud till utländska betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar. Tillsynen över de utländska filialerna och ombuden regleras närmare i de särskilda rörelselagstiftningarna. I LBF finns t.ex. bestämmelser om Finansinspektionens tillsyn över utländska kredit-

46Se bl.a. Europadomstolens dom den 20 oktober 1997 i målet Serves mot Frankrike.

47SOU 2015:2 s. 558 f.

48SOU 2015:49 s. 395 f.

49SOU 2015:62 s. 130 ff.

436

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

institut som har inrättat filialer (se bl.a. 13 kap. 2 § LBF). Finans- inspektionen har möjlighet att ingripa mot dessa filialer om kredit- instituten inte följer penningtvättslagen enligt 15 kap. 17 § LBF.

Bestämmelser som reglerar tillsyn över utländska verksamheter finns också i flera av de andra rörelselagarna, bl.a. i LVM och lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.

Till skillnad från majoriteten av de andra medlemsstaterna har Sverige valt att reglera tillsyn och ingripandemöjligheter mot ut- ländska kreditinstitut och finansiella institut i de olika rörelse- lagarna – inte i penningtvättslagen. Detta har lett till ett, i de allra flesta fall, ”uppdelat” system för tillsyn i fråga om gränsöver- skridande verksamheter. I en undersökning av hur EES-länderna ser på vilken behörig myndighet som har ansvar för penningtvätts- tillsynen av betalningsinstituts ombud framkom t.ex. att 22 länder av 27 anser att den nationella myndigheten i värdmedlemsstaten ensam ansvarar för tillsynen på deras territorium.50 I enbart tre länder; Nederländerna, Portugal och Sverige anser man att tillsynen och således även möjligheterna att ingripa mot utländska institut ska delas mellan hemlandets och värdlandets behöriga myndigheter. Som enda land anser Malta att ansvaret för tillsynen över ombuden helt ligger på den behöriga myndighet där betalningsinstitutet har sitt säte.

Det delade tillsynsansvarets förenlighet med Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Utredningens bedömning: Ett delat tillsynsansvar mellan be- höriga myndigheter i de länder där en verksamhetsutövare bedriver verksamhet och de länder där de har sin hemvist är förenligt med direktivet och Fatfs rekommendationer. Möjlig- heterna att utöva tillsyn över och ålägga ett utländskt företag sanktionsavgift avseende överträdelser av olika regelsystem bör dock göras till föremål för övergripande överväganden.

50 Report on supervisory collaboration under PSD article 25 (3) and cost recovery of agent inspections of cross border Payment Institutions (JC 2013-083), Rapport från Anti Money Laundering Sub-Committe of the European Supervisory Authorities’ Joint Committe (AMLC) (November 2013), s. 5.

437

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Sveriges synsätt, som i de allra flesta fall innebär ett delat ansvar, kan i sig inte anses strida mot kraven enligt Fatfs rekommen- dationer och det fjärde penningtvättsdirektivet. Artikel 48.4 i direk- tivet, som också ska läsas tillsammans med beaktandesatsen 53 säger att de medlemsstater där verksamhetsutövare driver företag ska se till att de behöriga myndigheterna kontrollerar att dessa verksamhetsutövare iakttar denna medlemsstats bestämmelser som genomför direktivet. När det t.ex. gäller ombud till betaltjänstleve- rantörer och utgivare av elektroniska pengar kan sådana kontroller omfatta ”vidtagande av lämpliga och proportionerliga åtgärder för att rätta till allvarliga brister som kräver omedelbart avhjälpande”. Åtgärderna ska vara tillfälliga och avbrytas när de identifierade bristerna rättas till, inbegripet med stöd från eller i samarbete med de behöriga myndigheterna i verksamhetens hemmedlemsstat. I övrigt gäller den generella principen att behöriga myndigheter i den medlemsstat där verksamhetsutövaren driver företag ska samarbeta med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där verksam- hetsutövaren har sitt säte. Detta följer av artikel 48.5.

Inte heller det nya penningtvättsdirektivets reglering kring sank- tioner torde innebära att en uppdelad tillsyn omöjliggörs. Av arti- kel 58.5 följer bl.a. att de behöriga myndigheterna får utöva sina befogenheter att påföra administrativa sanktioner i samarbete med andra myndigheter. Detta motsvarar också artikel 17.7 i EU:s för- ordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Av direktivets artikel (artikel 17.4 i förordningen) följer också att de behöriga myndigheterna ska föra ett nära samarbete för att se till att sanktionerna och åtgärderna ger önskat resultat och de ska sam- ordna sina insatser när de hanterar gränsöverskridande fall.

Varken det fjärde penningtvättsdirektivet eller förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel innebär alltså, enligt utredningens bedömning, att bestämmelser måste införas som innebär att värdlandet ensamt ska ansvara för tillsynen över de gränsöverskridande aktörerna. Vad direktivet och förordningen däremot kräver är att varje verksamhetsutövare ska kunna hållas ansvarig för överträdelser av de nationella penningtvättsregleringarna. De ska vidare kunna åläggas effektiva, proportionella och avskräck- ande sanktioner (dvs. straffrättsliga eller administrativa sanktioner enligt vad direktivet kräver). Från ett effektivitetsperspektiv fram-

438

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

står dock den svenska lösningen, med en på flera håll delad tillsyn, som något problematisk.

De rörelselagar som behandlar kreditinstitut och finansiella insti- tuts verksamhet tillåter som huvudregel att utländska aktörer eta- blerar sig i Sverige genom filial. Har verksamheten sitt säte i en annan stat inom EES krävs som regel inget tillstånd för filial- verksamheten (se t.ex. 4 kap. 1 § LBF och 4 kap. 1 § LVM, 3 kap. 26 § lagen om betaltjänster och 3 kap. 26 och 27 §§ lagen om elek- troniska pengar). Är verksamheten etablerad utanför EES krävs däremot tillstånd i de allra flesta fall. När det gäller kreditinstitut och finansiella institut med säte i en stat inom EES tillåts dessa även ofta tillhandahålla tjänster från sitt hemland på annat sätt än genom filial i Sverige (utländska betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar kan t.ex. som framkommit erbjuda tjänster genom ombud i Sverige). Så här långt är den svenska regleringen inte unik. Att Sverige delar upp ansvaret för tillsyn blir däremot tydligt i de bestämmelser som reglerar Finansinspektionens möjlig- heter att ingripa mot de utländska aktörerna. Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot de utländska företagen regleras i de allra flesta av rörelselagarna separat. Nästan genomgående är de möjligheter som står till buds för Finansinspektionen föreläggande om rättelse och, om rättelse inte sker, kontakt med hemlands- myndigheten och en möjlighet att förbjuda fortsatt verksamhet i Sverige (om tillstånd för verksamheten krävs kan tillståndet att be- driva verksamhet från filial som regel också återkallas). Några möj- ligheter att ingripa mot de utländska företagen genom sanktions- avgifter erbjuds dock som regel inte. Enligt vad utredningen kunnat utläsa är det enbart i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling som en sådan uttrycklig möjlighet finns och då endast i förhållande till filialer till utländska aktörer med hemvist utanför EES (se 3 kap. 2 § och 8 kap. 12 §).

Anledningen till att systemet med delad tillsyn valts torde ha att göra med att rörelselagarna i flera fall bygger på andra EU-direktiv där ett delat tillsynsansvar förutsätts. Eftersom bestämmelser som tar sikte på överträdelser av penningtvättslagen i flera fall bakats in i de olika rörelselagarna har det delade tillsynsansvaret ”följt med på köpet”.

För Finansinspektionen innebär detta vissa svårigheter, inte minst när det är fråga om att ingripa mot utländska betalningsinstitut och

439

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

institut för elektroniska pengar som gränsöverskrider genom om- bud.

Det kan, ur denna synvinkel, ifrågasättas om det svenska syste- met med delad tillsyn även när det gäller penningtvättsregleringen är förenlig med det nya direktivets krav på sanktioner. Under alla förhållanden står det klart att ordningen vållar vissa problem när det gäller möjligheterna att ingripa mot utländska företag.

Finns det då något sätt att bättre komma tillrätta med denna problematik och säkerställa ett effektivt genomförande av det fjärde penningtvättsdirektivet? Ett alternativ som, åtminstone vid en första anblick förefaller möjligt, är att genomgående ge Finansinspek- tionen rätt att ålägga även utländska aktörer att betala sanktions- avgift. På så sätt skulle utländska aktörer kunna bli föremål för samma åtgärder som de svenska. En sådan ordning skulle ligga väl i linje med det fjärde penningtvättsdirektivet. Det är också den lösningen som valts i de flesta andra medlemsstater. Här bör även påminnas om att direktivets definitioner av kreditinstitut och finan- siella institut omfattar filialer till sådana – oavsett var verksamheten har sin hemvist. Samtidigt kan konstateras att utredningen i det fallet, genomgående, skulle vara tvungen att begränsa sina förslag till att avse överträdelser av penningtvättslagen och, i tillämpliga fall, förordningen som ska åtfölja överföringar av medel; både när det gäller sanktionsavgifter mot juridiska personer och fysiska per- soner. Något mer långtgående mandat att föreslå ändringar i för- hållande till utländska aktörer anser utredningen att den inte har.

Det kan konstateras att en sådan lösning i flera fall skulle leda till ett relativt splittrat system för tillsyn. På vissa områden skulle tillsynsansvaret förbli delat, medan det på penningtvättsområdet skulle styras till de svenska myndigheterna. Utredningen är därför inte beredd att föreslå en sådan omfattande förändring utan att ett helhetsgrepp dessförinnan tagits om den svenska sanktionsregimen. Ett sådant helhetsgrepp kräver långt fler överväganden än dem som omfattas av utredningens uppdrag. Utredningen vill emellertid fram- hålla vikten av att man etablerar en sådan helhetssyn och därför närmare överväger om Sveriges huvudprincip med delad tillsyn över gränsöverskridande finansiella verksamheter ska förändras.

När det exempelvis gäller verksamhet enligt lagen om försäk- ringsförmedling ser utredningen däremot inte några hinder mot att utländska filialer till verksamheter med säte i tredje land också fort-

440

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

sättningsvis ska kunna åläggas sanktionsavgifter. Regleringen bygger på andra överväganden än just de penningtvättsrättsliga.

När någon särskild reglering inte finns rörande kompetensfördel- ning, som tar sikte på att verksamheten i Sverige bedrivs av en ut- ländsk juridisk person, bör detta vidare innebära att svenska bestäm- melser gäller fullt ut. Det blir särskilt tydligt när rätten att bedriva verksamhet i Sverige förutsätter registrering, som t.ex. fallet är be- träffande lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finan- siell verksamhet och när tillstånd krävs.

I övrigt anser utredningen att de ingripandemöjligheter som Finansinspektionen, enligt de allra flesta rörelselagar, har mot ett utländskt företag i sig är förenliga med direktivets krav. Vad sär- skilt avser filialer till företag i tredje länder torde vidare kravet på tillstånd förutsätta att det, innan tillståndet meddelas, säkerställs att företaget omfattas av ett tillfredsställande system för tillsyn och sanktioner i hemlandet. I vissa fall framgår detta direkt i den aktu- ella lagen, se t.ex. 3 kap. 28 § lagen om elektroniska pengar och 4 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden.

Andra frågor som rör tillsynen över vissa utländska företag

Utredningens bedömning: Möjligheten för Finansinspektionen att begära uppgifter och handlingar från utländska betaltjänst- leverantörer och utgivare av elektroniska pengar bör regleras i samband med etablering av s.k. centrala kontaktpunkter.

När det gäller Finansinspektionens tillsyn över filialer och ombud till utländska betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar med hemvist inom EES finns särskilda bestämmelser i 8 kap. betal- tjänstlagen och 3 kap. lagen om elektroniska pengar. Av 8 kap. 3 § första stycket punkten 3 betaltjänstlagen framgår att Finansinspek- tionen får göra platsbesök hos en betaltjänstleverantör som etable- rat sig genom filial eller ombud i Sverige. Motsvarande möjlighet finns när det gäller utgivare av elektroniska pengar (se 5 kap. 3 § första stycket punkten 3 lagen om elektroniska pengar). 13 kap. 4 § LBF föreskriver att Finansinspektionen får göra platsbesök hos ett utländskt kreditinstitut som bedriver verksamhet genom filial. Om den utländska verksamheten inte följer penningtvättslagen har

441

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Finansinspektionen rätt att förelägga om rättelse. Om rättelsen inte följs får Finansinspektionen förbjuda företaget att påbörja nya betal- ningstransaktioner i Sverige. Innan förbuden meddelas ska Finans- inspektionen meddela den behöriga myndigheten i hemvistlandet.

Artikel 48.4 anger att kontrollen över utgivare av elektroniska pengar och betaltjänstleverantörer kan inbegripa lämpliga och pro- portionella åtgärder för att rätta till allvarliga brister som kräver omedelbart avhjälpande. 15 kap. 15 § LBF, 8 kap. 21 § fjärde stycket betaltjänstlagen och 5 kap. 21 § tredje stycket lagen om elektroniska pengar innebär att Finansinspektionen i brådskande fall kan för- bjuda fortsatt verksamhet utan att dessförinnan underrätta det andra landets behöriga myndighet.

Rättsläget har dock uppfattats vara oklart när det gäller Finans- inspektionens möjligheter att begära information om den utländska verksamheten om något platsbesök inte görs. Någon uttrycklig be- stämmelse som reglerar denna rättighet finns varken i betaltjänst- lagen eller i lagen om elektroniska pengar. I dag anser sig Finans- inspektionen därför nödgad att gå via de utländska myndigheterna får att få in information – om något platsbesök inte är nödvändigt. Att kunna begära information om verksamheterna från filialerna eller ombuden förefaller som en grundläggande åtgärd för en effek- tiv tillsyn. Således anser utredningen att det i och för sig är påkallat att en sådan möjlighet införs. Utredningen har dock stannat vid att inte lämna något särskilt förslag i den delen i nuläget.

Anledningen är att utredningen, i avsnitt 16.6, föreslår att såväl betaltjänstleverantörer som utgivare av elektroniska pengar ska omfattas av ett krav på inrättande av en central kontaktpunkt här i landet. Detta bl.a. under förutsättning att de driver verksamhet i Sverige i annan form än filial. Kravet på inrättandet av en central kontaktpunkt syftar till att tillsynen över de utländska betaltjänst- ombuden och utgivarna av elektroniska pengar ska underlättas och effektiviseras. Den närmare regleringen av kravet på en central kon- taktpunkt är, som framkommit, beroende av de europeiska tillsyns- myndigheternas slutsatser. De problem Finansinspektionen upp- lever i fråga om att begära information från ombuden kommer dock sannolikt att lösas inom ramen för kravet på en central kon- taktpunkt. De eventuella problem som kvarstår samt möjligheterna att utöva effektiv tillsyn över filialer bör därför lämpligen behandlas

442

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

särskilt, efter att de europeiska tillsynsmyndigheterna redovisat sina ställningstaganden.

Ingripandemöjlighet enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Utredningens förslag: Ett tillägg införs i LVM som innebär att ingripande ska kunna ske vid överträdelse av penningtvättslagen.

Enligt 23 kap. 1 § utövar Finansinspektionen tillsyn över värde- pappersinstitut. Begreppet värdepappersinstitut omfattar bl.a. ut- ländska företag som driver värdepappersrörelse. När det gäller ut- ländska företag omfattar tillsynen att företaget följer de lagar och andra författningar som gäller för verksamheten i Sverige.

Finansinspektionen har enligt 25 kap. 12 § rätt att ingripa mot ett utländskt företag som är hemmahörande inom EES och som driver verksamhet här i form av en filial. Ingripandemöjligheterna är begränsade till överträdelser av vissa uppräknade bestämmelser. Det innebär att en överträdelse av penningtvättsregelverket inte kan grunda ett ingripande enligt bestämmelsen. Utredningen före- slår därför att ett tillägg görs till bestämmelsen som innebär att ingripande får ske vid en överträdelse av en bestämmelse i penning- tvättslagen eller någon bestämmelse som har meddelats med stöd av den lagen.

17.6.2Utländska icke-finansiella verksamheter

Utredningens bedömning: Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga för att uppfylla kraven i det fjärde penning- tvättsdirektivet. Att tillsynsansvaret inte är uppdelat på samma sätt som för de finansiella aktörerna leder till att penning- tvättsdirektivets krav på en effektiv sanktionsregim kan genom- föras mera enhetligt. Utländska aktörer som är att betrakta som verksamhetsutövare i penningtvättslagen kommer alltså, per auto- matik, att omfattas av samma system som svenska verksamhets- utövare.

443

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

Systemet för tillsyn över icke-finansiella verksamhetsutövare skiljer sig också från det som tar sikte på finansiella verksamheter. De lagar som reglerar tillsynen över de icke-finansiella verksamhets- utövarna bygger inte på ett delat ansvar mellan hemlandets och värdlandets myndigheter och självreglerande organ. Ansvaret för att utöva tillsyn läggs i stället helt på de svenska myndigheterna. Det kan dock särskilt nämnas att EU:s advokatorganisationer gentemot varandra har en underrättelseskyldighet i fråga om vidtagna disci- plinära förfaranden mot en s.k. EU-advokat (se 8 kap. 9 § tredje stycket rättegångsbalken).

Att tillsynsansvaret inte är uppdelat på samma sätt som för de finansiella aktörerna leder till att penningtvättsdirektivets krav på en effektiv sanktionsregim kan genomföras mera enhetligt. Utländska aktörer som är att betrakta som verksamhetsutövare i penning- tvättslagen kommer alltså, per automatik, att omfattas av samma system som svenska verksamhetsutövare.

17.6.3Tillsynen över verksamhetsutövare som etablerar sig i en annan medlemsstat

Utredningens bedömning: Den tillsyn som tillsynsmyndig- heterna kan utöva mot svenska företags verksamheter i utlandet uppfyller direktivets krav.

I vissa verksamhetslagar regleras svenska företags etablering av verksamhet i utlandet. I 5 kap. LBF finns bestämmelser om att ett kreditinstitut som vill etablera en filial i ett annat land inom EES ska underrätta Finansinspektionen innan verksamheten inleds. In- spektionen bedömer om institutet har tillfredsställande admini- strativ struktur och finansiell situation. Uppfylls detta vidare- befordras underrättelsen till värdlandet. När ett svenskt kreditinsti- tut vill tillhandahålla tjänster i ett annat land inom EES utan att etablera en filial ska också Finansinspektionen underrättas. Syftet är att Finansinspektionen ska kunna utöva tillsyn också med av- seende på kreditinstitutets verksamhet i utlandet. Etablering av en filial utanför EES-området kräver tillstånd från Finansinspektionen.

Motsvarande bestämmelser finns i 5 kap. lagen om värdepappers- marknaden, 2 kap. lagen om värdepappersfonder, 3 kap. betaltjänst-

444

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

lagen och 3 kap. lagen om elektroniska pengar. Liknande bestäm- melser finns också i 2 kap. lagen om försäkringsförmedling och 6 kap. lagen om alternativa investeringsfonder. När det gäller lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter förutsätter (6 kap. 9 §) etablering av en filial i ett annat land tillstånd från Finansinspek- tionen.

Direktivets ingress, beaktandesats 52, innehåller en uppmaning till medlemsstaterna att övervaka att verksamhetsutövarna, som driver verksamhet i en annan medlemsstat, tillämpar riktlinjer och förfaranden på gruppnivå rörande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta återkommer sedan i artikel 45.1.

Utredningen föreslår, enligt vad som redovisas i avsnitten 11.4 och 15.3 att penningtvättslagen ska innehålla bestämmelser som innebär (2 kap. 5 §) dels att en verksamhetsutövare som är moder- företag i en koncern ska fastställa gemensamma riskbaserade rutiner för de företag som ingår i koncernen, dels att en sådan verksam- hetsutövare ska (7 kap. 1 §) genomföra de koncerngemensamma rutinerna även vid filialer och majoritetsägda dotterföretag med hemvist i utlandet. Av bestämmelserna (7 kap. 1 § andra stycket och 2 §) följer också att verksamhetsutövaren ska vidta särskilda åtgär- der om värdlandets lag för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism är mindre ingripande.

Tillämpningen av dessa bestämmelser, som syftar till att säker- ställa en effektiv tillämpning av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism även när ett svenskt företag bedriver verk- samhet i utlandet, är föremål för tillsyn från de svenska tillsyns- myndigheternas sida.

Utredningens bedömning är att några författningsförändringar utöver de nämnda inte erfordras för att uppfylla direktivets krav.

Det kan vara önskvärt för en svensk tillsynsmyndighet att kunna vara närvarande vid tillsyn över ett svenskt företags filial i utlandet när tillsynen genomförs i form av ett platsbesök. Detta förutsätter dock en överenskommelse med värdlandet. I samman- hanget kan nämnas att när Finansinspektionen avser att genomföra en undersökning på plats (13 kap. 4 § LBF) hos ett utländskt kreditinstitut som har etablerat en filial i Sverige ska inspektionen dessförinnan samråda med den behöriga myndigheten i det land som har auktoriserat det utländska kreditinstitutet. Av 5 kap. 4 § lagen om elektroniska pengar framgår att en utländsk behörig myndighet

445

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

inom EES får närvara vid en undersökning som sker på plats och att Finansinspektionen får överlåta till en sådan myndighet att genom- föra undersökningen.

17.6.4Krav på samarbete mellan behöriga myndigheter i de länder där verksamhetsutövaren är hemmahörande och bedriver verksamhet

Utredningens bedömning: Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga.

Enligt artikel 48.5 i direktivet ska medlemsstaterna se till att de be- höriga myndigheterna i den medlemsstat där den ansvariga enheten driver företag ska samarbeta med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där den ansvariga enheten har sitt säte, för att säker- ställa effektiv övervakning av kraven i detta direktiv.

Detta utgör, till att börja med, ett naturligt inslag i tillsyns- myndigheternas verksamheter. När det gäller verksamheter där gränsöverskridande verksamhet är särskilt vanligt förekommande har i de olika verksamhetslagarna införts särskilda bestämmelser om internationellt informationsutbyte.

13 kap. 6 a LBF innebär att Finansinspektionen i sin tillsynsverk- samhet ska samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter, Europeiska bankmyndigheten, Europeiska systemrisknämnden och Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i EU.

Motsvarande regler finns t.ex. också i 8 kap. 4 betaltjänstlagen (2010:751) och 23 kap. 5 § LVM.

Utredningen anser att några ytterligare bestämmelser inte behö- ver införas för att uppfylla direktivet.

446

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

17.7Övriga frågor av betydelse för ett effektivt system för tillsyn

17.7.1Bättre förutsättningar för en riskbaserad tillsyn

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheter för verksamhetsutövare att periodiskt, utan särskild anmaning komma in med uppgifter om verksamheten, dess kunder och andra uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheterna ska kunna riskklassificera sina tillsynsobjekt och även i övrigt tillämpa en riskbaserad tillsynsmetod. Ett bemyndigande införs i penning- tvättslagen.

I dagsläget ska endast Finansinspektionen bemyndigas att utfärda föreskrifter på området.

Tillsynsmyndigheterna ska tillämpa en riskbaserad tillsynsmetod. Det innebär att de ska ha en klar uppfattning om riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism inom sitt tillsynsområde, ha intern och extern tillgång till all relevant information om de speci- fika nationella och internationell risker som är kopplade till verk- samhetsutövarnas kunder, produkter och tjänster, samt basera den interna och externa tillsynens frekvens och intensitet på verksam- hetsutövarnas riskprofil och på risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism i det egna landet. Bedömningen av verksamhets- utövarnas riskprofil för penningtvätt och finansiering av terrorism, inklusive riskerna för bristande efterlevnad, ska ses över såväl regel- bundet som vid viktiga händelser inom verksamheten eller föränd- ringar av deras ledning och verksamhet.

Verksamhetsutövarnas riskprofil kan baseras på många olika faktorer, såsom antal kunder, antal företagskunder, kundernas geo- grafiska placering, vilka produkter som tillhandahålls, omsättning och antal transaktioner. Det är även relevant för tillsynsmyndig- heterna att känna till hur många rapporter som verksamhetsutöv- arna skickat till Polismyndigheten (Finanspolisen) och vilka beteen- den som rapporterats. Det har särskilt stor betydelse för tillsyns- myndigheterna att känna till vad som anges i verksamhetsutövarnas egna riskbedömningar samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska dessa risker. Enligt utredningens bedömning saknas i dag

447

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

ett uttryckligt stöd för tillsynsmyndigheterna att begära att verk- samhetsutövarna periodiskt, utan särskild anmaning förser tillsyns- myndigheten med underlag om detta endast sker i syfte att skapa ett underlag för en adekvat riskklassificering.

De myndigheter som har tillsyn över penningtvättsregelverket har emellertid olika förutsättningar och ett varierande behov av underlag för sin riskklassificering. Vissa myndigheter har under en lång tid bedrivit tillsyn över ett relativt begränsat antal verksam- hetsutövare och har därigenom skaffat sig goda kunskaper om de olika verksamhetsutövarna och deras risker. Till denna grupp hän- för utredningen bl.a. Advokatsamfundet, Revisorsnämnden och Lotteriinspektionen. Andra tillsynsmyndigheter, exempelvis Fastig- hetsmäklarinspektionen, har tillsyn över verksamhetsutövare som erbjuder relativt standardiserade produkter och vars kunder varierar över tid. Enligt utredningens bedömning har således flertalet till- synsmyndigheter redan i dag goda förutsättningar att bedriva en riskbaserad tillsyn. Finansinspektionen, och till viss del även läns- styrelserna, har dock ett stort antal tillsynsobjekt, vars verksam- heter varierar både i art och omfattning. Dessa myndigheter kan med anledning av detta ha svårt att skaffa sig tillräcklig kännedom om sina verksamhetsutövare genom den löpande tillsynen och på andra sätt, vilket i sin tur försvårar en adekvat riskklassificering.

Enligt utredningens bedömning bör det således övervägas om dessa tillsynsmyndigheter ska ges befogenhet att begära in upp- gifter från sina tillsynsobjekt i syfte att på objektiva grunder kunna göra en så korrekt riskklassificering som möjligt. Det som talar emot en sådan ordning är framför allt den administrativa börda som verksamhetsutövarna åläggs genom att de tvingas förse tillsyns- myndigheterna med allmän information om verksamheten. För att det ska anses motiverat att ge tillsynsmyndigheter rätt att begära in information av detta slag måste det också stå klart att informa- tionen kan vara till nytta för tillsynsmyndigheten, dvs. att denna har möjlighet att använda informationen på ett ändamålsenlighet sätt.

Utredningen konstaterar i detta avseende att länsstyrelserna har ett mycket stort antal tillsynsobjekt som i sin tur bedriver verk- samhet av mycket varierande slag. Fatf ställer höga krav på att länder förstår sina risker och bemöter dessa med nödvändiga resurser. Av den anledningen påbörjade länsstyrelserna ett arbete med ett riskklassificeringssystem under 2015. Arbetet med att klassi-

448

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

ficera alla registrerade tillsynsobjekt kommer fortlöpa under 2016 och syftar till att de tillsynsobjekt med högre inneboende risk ska få mest riktad tillsyn. Den första fasen innebär att en stor del av de cirka 10 000 tillsynsobjekt som har registrerat sig hos Bolagsverket får besvara en enkät med frågor om verksamhetsutövarnas risk- profil utifrån faktorer såsom antal kunder, antal företagskunder, kundernas geografiska placering, vilka produkter som tillhandahålls, omsättning m.m. En utvidgning med avseende på möjligheterna att periodiskt, utan särskild anmaning, infordra uppgifter skulle dock kunna aktualiseras även för länsstyrelserna sedan erfarenheter vunnits inom Finansinspektionens tillsynsområde enligt vad som redovisas i det följande.

Utredningen bedömer emellertid att Finansinspektionens möj- ligheter till riskklassificering av de verksamhetsutövare som myn- digheten har tillsyn över skulle öka väsentligt om verksamhets- utövare under Finansinspektionens tillsyn blir skyldiga att lämna relevant information om verksamheten och dess risker. Finans- inspektionen har tillräckliga resurser för att kunna använda denna information och kan i sin tillsyn ha stor nytta av en korrekt och adekvat riskklassificering av sina tillsynsobjekt.

Enligt utredningens bedömning är det inte lämpligt att i lag specifikt ange vilka uppgifter som Finansinspektionen ska få in- hämta, om det ska ske endast på begäran eller med vissa intervall och andra liknande detaljer. Sådana mer specificerade detaljer anges lämpligen i myndighetens föreskrifter. I lagen bör dock framgå att uppgifterna måste vara nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. I kravet på nödvändighet ligger dels en bedömning av relevansen hos de begärda uppgifterna, men också ett krav på myndigheten att göra en bedömning av pro- portionaliten i begäran. Nyttan med att få in uppgiften får således vägas mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhetsutövaren att ta fram och överlämna uppgifterna. En bestämmelse av angivet innehåll bör införas i kapitel 11 i den nya penningtvättslagen där övriga bemyndiganden framgår.

449

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

17.7.2Tillgång till belastningsregistret och misstankesregistret

Utredningens bedömning: En övergripande översyn bör genom- föras med målsättningen att komplettera förordningarna om belastningsregistret och misstankesregistret med bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna tillgång till registeruppgifter som behövs i förhållande till alla verksamheter som står under myn- digheternas tillsyn. Vidare bör Advokatsamfundet ges tillgång till motsvarande uppgifter avseende advokater, biträdande jurister och, i förlängningen, personer som ingår i ledningen för ett advokatbolag.

Artikel 62.2 i direktivet ålägger medlemsstaterna att se till att be- höriga myndigheter i enlighet med sin nationella rätt kontrollerar huruvida det i kriminalregistret finns uppgift om att den berörda personen har en relevant fällande dom mot sig.

Av lagen (1998:620) om belastningsregister, förordningen (1999:1134) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankes- register och förordningen (1999:1135) om misstankesregister framgår att länsstyrelserna, Lotteriinspektionen, Finansinspektionen, Revi- sorsnämnden och Fastighetsmäklarinspektionen under vissa närmare angivna förutsättningar kan få del av personuppgifter ur dessa re- gister.

Grundprincipen är att tillsynsmyndigheterna kan få del av upp- gifter om domar, strafförelägganden och misstankar om brott i sam- band med att de prövar personers lämplighet att utöva viss verk- samhet. Tillgång till misstankesuppgifter är normalt begränsade till uppgifter som föreligger sedan åtal har väckts.

Har en myndighet rätt att få del av uppgifter för att pröva en persons lämplighet har myndigheten också normalt rätt att få upp- gifter för att senare pröva om personen fortfarande är lämplig (18 § förordningen om belastningsregister).

Det varierar i vilken omfattning en viss tillsynsmyndighet kan få del av uppgifter. Länsstyrelser har möjlighet att få del av fullstän- diga uppgifter om en viss person ur belastningsregistret medan t.ex. Fastighetsmäklarinspektionens möjligheter att få uppgifter begrän- sas till det som rör vissa uppräknade brottstyper, bl.a. vålds- och fridsbrott jämte förmögenhetsbrott. Finansinspektionen har möjlig-

450

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

het att få del av uppgifter om vissa förmögenhetsbrott och skatte- brott.

Andra begränsningar finns också. Lotteriinspektionen kan visserligen få del av alla uppgifter utom sådana som rör påföljder i form av böter. Samtidigt är dock möjligheterna begränsade till upp- gifter om personer som söker eller innehar tillstånd för vissa när- mare angivna spelformer (11 § punkten 6 förordningen om belast- ningsregister).

När det gäller Finansinspektionens tillsynsområde kan nämnas att uppgifter ur belastningsregistret inte är möjligt att få för att bedöma lämpligheten av personer, som ska ingå i styrelsen eller har ett kvalificerat innehav av andelar i ett betalningsinstitut eller regi- strerad betaltjänstleverantör enligt betaltjänstlagen (lagen (2010:751) om betaltjänster). Den aktuella bestämmelsen i 13 § första stycket 1 förordningen om belastningsregister omfattar inte dessa aktörer.

På samma sätt förhåller det sig när det gäller s.k. registrerade utgivare av elektroniska pengar (2 kap. 3 och 4 §§ lagen (2011:755) om elektroniska pengar)51. Nyssnämnda bestämmelse i förord- ningen om belastningsregister innebär att det bara är uppgifter som har samband med ”institut för elektroniska pengar” som kan läm- nas ut.

Att förhindra att personer som har begått allvarliga brott kan utöva inflytande i de verksamhetsutövare som ska tillämpa penning- tvättsregelverket utgör ett mycket väsentligt inslag i det förebygg- ande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samt- liga aktuella tillsynsmyndigheter dvs. länsstyrelserna, Finansinspek- tionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen och Revi- sorsnämnden bör därför, enligt utredningens uppfattning, ha lik- artade möjligheter att få uppgifter ur såväl belastningsregistret som misstankesregistret.

Syftet bör vara att erhålla uppgifter om ”allvarlig brottslighet”. Betydelsen av detta begrepp kan möjligen tillåtas variera något beroende på vilken verksamhet som den aktuella personen är eller kommer att vara verksam i. Den som har gjort sig skyldig till brott mot lotterilagen kan måhända under viss tid anses olämplig att inneha tillstånd för att anordna lotteri även om brottet i sig själv inta är alltför allvarligt. Dock bör generellt gälla att allvarlig brotts-

51 Jämför prop. 2009/10:220 s. 124 f.

451

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

lighet, oavsett om det rör sig om våldsbrottslighet, förmögenhets- brott, skattebrott eller annat brott mot en specialstraffrättslig be- stämmelse normalt bör utgöra hinder mot att inneha inflytande över en verksamhet. Att t.ex. generellt undanta våldsbrottslighet när det gäller möjligheter att få information ur registren framstår inte som ändamålsenligt.

När det gäller frågan vilka personer som ska bli föremål för informationsinhämtning ur registren bör också här anläggas ett generellt synsätt som gäller för alla områden. Förutom om per- soner som själva driver eller har för avsikt att driva verksamhet bör uppgifter om ledningspersoner och personer som har ett kvali- ficerat innehav i den juridiska personen kunna erhållas. Även upp- gifter om personer som ingår i styrelsen för en juridisk person som innehar en kvalificerad andel i verksamhetsutövaren bör vara åtkom- liga.

När det gäller åtkomst till uppgifter ur misstankesregistret bör den möjligheten, i enlighet med vad som normalt gäller för när- varande, begränsas till situationer då åtal är väckt eller strafföre- läggande utfärdats.

Bestämmelser i förordningarna om belastningsregistret och miss- tankesregistret skulle, om tillsynsmyndigheternas intresse för att få del av uppgifterna enbart avsåg tillsynen över tillämpningen av pen- ningtvättsregelverket, förslagsvis kunna utformas på följande sätt:

Uppgifter ur belastningsregistret om brott, som enskilt eller tillsam- mans med andra överträdelser som bedömts samtidigt, föranlett någon annan påföljd än böter ska lämnas om det begärs av en myndighet med anledning av tillsyn som avser lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Uppgifter ska lämnas ut med av- seende på en person som är föremål för lämplighetsprövning i egen- skap av verksamhetsutövare eller, om verksamheten bedrivs av en juri- disk person, är styrelseledamot, verkställande direktör eller på mot- svarande sätt kan företräda utövaren eller är ersättare för någon av dessa. Uppgifter ska också lämnas om personer som har ett kvalificerat inne- hav av andelar i den juridiska personen eller som ingår i ledningen av en juridisk person som har ett kvalificerat innehav i den juridiska per- son som står under myndighetens tillsyn.

452

SOU 2016:8

Tillsyn och sanktioner

När det gäller uppgifter ur misstankesregistret kan bestämmelsen utformas på samma sätt men inledas med att

Uppgift ur misstankesregistret om brott, som kan föranleda fängelse, och för vilket åtal har väckts eller strafföreläggande utfärdats ska läm- nas om det begärs av ….

Det behöver dock närmare övervägas om bestämmelserna behöver anpassas individuell med hänsyn till de olika krav som kan behöva tillgodoses för de olika verksamhetsområdena. Utredningen, som anser att det ur effektivitetssynpunkt är angeläget att tillsynsmyn- digheterna får tillgång till adekvata uppgifter ur registren, föreslår därför att frågan görs till föremål för en samlad översyn.

Alla verksamhetsutövare utom advokater och biträdande jurister vid advokatbyrå står under tillsyn av en myndighet. Det kan kon- stateras att Advokatsamfundet enligt lag inte har någon möjlighet att få uppgifter ur vare sig belastningsregistret eller misstankes- registret. Det är dessutom tveksamt om det ens författningstekniskt skulle vara möjligt att ge Advokatsamfundet den möjligheten.

Av 2 § andra stycket belastningsregisterlagen framgår att registret får användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse för dennes verksamhet. Av 10 § följer att regeringen kan föreskriva att en enskild har rätt att få uppgifter ur registret om en annan enskild om det behövs för att pröva en fråga om bl.a. upp- drag. Att inträda som medlem i Advokatsamfundet kan dock knappast jämställas med ett uppdrag.

När det för en domstol som dömer i brottmål är känt att den tilltalade är advokat översänder domstolen rutinmässigt fällande domar till Advokatsamfundet. Beträffande den som ansöker om in- träde i samfundet publiceras den sökandes namn i cirkulär och uppgivna yrkeskontakter tillskrivs med syfte att fånga upp even- tuell kritik mot den sökandes lämplighet. Det finns därför förut- sättningar för att samfundet bl.a. på detta sätt får kännedom om eventuella lagföringar som rör allvarligare brott.

Utredningen anser ändå att det är motiverat att Advokat- samfundet, i likhet med vad som åtminstone i väsentlig utsträck- ning gäller för de myndigheter som utövar tillsyn med avseende på penningtvättsregelverket, får möjlighet att begära registerutdrag. Även den frågan bör därför göras till föremål för närmare överväganden och, om också advokatbolag och biträdande jurister kommer under

453

Tillsyn och sanktioner

SOU 2016:8

direkt tillsyn, med målsättningen att registeruppgifter också ska kunna begäras om personer som söker anställning som biträdande jurister eller som ingår eller ska ingå i ett advokatbolags ledning.

17.8Information om administrativa sanktioner och åtgärder till de europeiska tillsynsmyndigheterna

Utredningens bedömning: Den utökade uppgiftsskyldighet för Finansinspektionen som följer av artikel 62.1 och artikel 20.2 i förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföring av medel, bör regleras i förordning.

Av direktivets artikel 62.1 följer att tillsynsmyndigheterna ska infor- mera de europeiska tillsynsmyndigheterna (EBA, Eiopa, Esma) om alla administrativa sanktioner och åtgärder som i enlighet med artik- larna 58 och 59 påförs kreditinstitut och finansiella institut52. Även information om eventuella överklaganden och resultaten av dessa ska lämnas.

I 1 kap. 9 § förordningen (2004:329) om bank- och finansierings- rörelse regleras den utökade underrättelseskyldighet som krävs en- ligt kapitaltäckningsdirektivet.

Utredningen anser att den ytterligare utvidgade underrättelse- skyldigheten som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet och artikel 20.2 i förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföring av medel bör regleras på motsvarande sätt, dvs. i förordning.

52 Prop. 2013/14:228 s. 208.

454

18Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

18.1Inledning

Flera myndigheter och andra organ deltar i arbetet med att före- bygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa förfogar över olika slags kunskap och verktyg, allt i enlighet med sina respektive uppdrag. Men, metoderna för penningtvätt och finan- siering av terrorism sammanfaller inte med myndigheternas organi- satoriska uppdelning. Och en enskild myndighet eller annan berörd aktör i isolering är aldrig, stark.

Detta innebär att de nationella myndigheterna måste samverka med varandra och samordna insatserna. Ju bättre samordning och samverkan, desto större möjligheter för samhället att begränsa, störa och slå ut brottsliga företeelser.

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och för- slag när det gäller nationell samordning i arbetet med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

18.1.1Fatfs reviderade rekommendationer

Fatfs reviderade rekommendationer och därmed även det fjärde pen- ningtvättsdirektivet präglas av ett brett perspektiv på samverkan och samordning i än högre utsträckning än tidigare. I huvudsak kan insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism delas in i två olika kategorier. En regim mot penningtvätt och finansiering av terrorism förutsätter att myndigheter och andra berörda aktörer samverkar både på det brottsbekämpande och på det brottsförebyg-

455

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

gande planet. Skillnaden mellan de båda arbetsformerna är att det brottsbekämpande samarbetet främst tar sikte på specifika fall medan det brottsförebyggande syftar till att förhindra att det finansiella systemet används för illegala syften. Även om de olika sidorna bör hållas åtskilda så är de beroende av varandra. För att uppfylla Fatfs rekommendationer – och EU:s regelverk – förutsätts att det finns fungerande samarbeten inom och mellan de båda sfärerna.

Den största förändringen i förhållande till tidigare är att det numera ställs ett uttryckligt krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion. Målet är att skapa ett fullstän- digt system, en regim, mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samverkan som bygger på att information och andra insatser sam- ordnas fortlöpande är, sett ur den synvinkeln, navet i hela systemet. Samordningsfunktionen, som, enligt Fatf, ska vara en utsedd myn- dighet eller annan särskilt inrättad mekanism, ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Såsom kraven på sam- ordningsfunktion är formulerade ska samordningsfunktionen främst verka på det brottsförebyggande området. Samtidigt måste samord- ningsfunktionen vara nära knuten till brottsbekämpande verksamhet.

De inledande rekommendationerna i Fatfs reviderade rekommen- dationer, nr 1 och 2, lägger i princip grunden för hur det nationella arbetet med att förebygga och bekämpa penningtvätt och finan- siering av terrorism ska bedrivas. Den första rekommendationen be- handlar till en början kravet på att medlemsländerna ska genomföra nationella riskbedömningar. Genom att regelbundet identifiera, ut- värdera och förstå riskerna ska det skapas ett nationellt underlag som talar om var insatser behövs. I enlighet med det riskbaserade förhållningssättet ska flest resurser sättas in där riskerna är som störst.

Fatfs första rekommendation omfattar även kravet på att varje medlemsland ska utse en myndighet eller inrätta en särskild mekanism som ansvarar för att samordna insatser för att minska riskerna och för att fördela resurser m.m.1 Detta återkommer sedan i den andra rekommendationen. Arbetet ska ske fortlöpande allteftersom nya riskområden m.m. identifieras och utvärderas.

1 Se också tolkningsnoten till rekommendationen.

456

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Ett centralt element i den metod2 som ska tillämpas vid utvärde- ring av hur väl de olika nationerna uppfyller rekommendationerna är analysen av de processer och mekanismer som nationen använder för att genomföra och samordna de riskbedömningar som genom- förs nationellt. Riskanalys, strategier, samordning och samarbete för- väntas omsättas i samordnade aktiviteter för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Med detta som utgångspunkt ska utvärderarna bedöma hur väl myndigheterna förmår kartlägga riskerna och utnyttja den kännedomen för att utveckla strategier och aktiviteter för att minimera riskerna. I förgrunden står frågan om nationen förmår tillämpa regler och genomföra olika åtgärder effektivt. Centrala element är således samordning och samverkan.

Samverkan bör åtminstone inkludera finansunderrättelseenheten, tillsynsmyndigheterna och andra behöriga myndigheter som arbetar med bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

18.1.2Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på samverkan och samordning

Artiklarna 7 och 49 i EUs fjärde penningtvättsdirektiv återspeglar Fatfs rekommendationer om krav på nationella riskanalyser och nationell samverkan och samordning. Artikel 7 behandlar inlednings- vis kravet på att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att identifiera, bedöma, förstå och minska sina risker – dvs. genomföra nationella riskbedömningar. I detta ingår även att identifiera och bedöma de eventuella farhågor som är kopplade till skyddet av per- sonuppgifter. De nationella riskbedömningar, som ska hållas upp- daterade, ska syfta till att förbättra åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism; detta särskilt genom att identifiera områden där verksamhetsutövare ska vidta strängare åtgärder, i tillämpliga fall med angivande av vilka åtgärder som ska vidtas. I de nationella riskbedömningarna ska också, där så är lämpligt, sektorer eller områden med mindre eller större risk för penningtvätt och finan- siering av terrorism identifieras. Riskanalyserna ska sedan användas som hjälpmedel vid anvisning och prioritering av resurser. De ska också vara ett underlag för att se till att lämpliga regler utarbetas

2 FATF, Methodology for assessing technical compliance with the FATF recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems, February 2013.

457

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

för varje sektor eller områden – allt efter risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Relevant utformad information ska vidare skyndsamt göras tillgänglig för verksamhetsutövarna så att deras egna riskbedömningar underlättas. Vid genomförandet av de nationella riskbedömningarna ska medlemsländerna slutligen beakta innehållet i den europeiska riskanalys som kommissionen ska ta fram åtminstone vartannat år. Resultatet av de nationella riskbedöm- ningarna ska i sin tur göras tillgängligt för kommissionen, de euro- peiska tillsynsmyndigheterna och övriga medlemsstater.

Fatfs krav på att medlemsstaterna utser en myndighet eller meka- nism för att samordna de nationella åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism har sin motsvarighet i EU-direktivets artikel 7 vilken innehåller ett uttryckligt krav på att det ska finnas en särskilt inrättad samordningsfunktion – en utsedd myndighet eller en särskild inrättad mekanism. Uppgiften för samordningsfunktionen ska vara att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Direktivets bestämmelser kan möjligen uppfattas som att själva kärnan i det nationella arbetet ska vara genomförandet av risk- bedömningarna. Det är därför lätt att få intrycket av att samord- ningsfunktionen bör utformas med genomförandet av de nationella riskanalyserna som utgångspunkt. Även om detta kan tyckas vara en högst rimlig ansats ger den, enligt utredningens uppfattning, inte en helt rättvisande bild av ändamålet med bestämmelserna. Det tål att upprepas att slutmålet är att varje medlemsstat har ett effektivt system, en regim, mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Detta förhållningssätt framstår som än mer självklart sett i ljuset av direktivets artikel 49. Artikeln säger bl.a. att medlemsstaterna ska se till att det inom och mellan de enskilda myndigheterna finns effek- tiva samarbets- och samordningsmekanismer. Samarbetet ska även inkludera beslutsfattare. På så sätt ges de enskilda myndigheterna mandat till ett aktivt deltagande i den nationella samordningsfunk- tionen och det övriga nationella samarbetet på området. Det bör här anmärkas att det fjärde penningtvättsdirektivet även förutsätter att medlemsstaternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. De europeiska finansunderrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta upplysningar som kan vara relevanta för deras respektive bearbetning och analys av information om penningtvätt och finansiering av terrorism (se närmare avsnitt 19.3).

458

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

18.2Det nuvarande samordningsorganet under Finansinspektionen

Samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bildades i samband med att EU:s tredje penningtvättsdirektiv genomfördes i svensk rätt. Av 13 § penning- tvättsförordningen följer att det inom Finansinspektionen ska finnas ett särskilt samordningsorgan för tillsyn när det gäller lagen om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Samordningsorganet, vars uppdrag är formulerat i 14 § penning- tvättsförordningen,

•har det övergripande samordningsansvaret för tillsynsmyndig- heternas verksamhet när det gäller metoder och regelgivning samt utvärdering och uppföljning av den utförda tillsynen,

•ger stöd till tillsynsmyndigheterna i frågor om utbildning,

•verkar för en effektiv samverkan mellan tillsynsmyndigheter och Polismyndigheten när det gäller verksamhetsutövarnas uppgifts- skyldighet och tillsynsmyndigheternas underrättelseskyldighet,

•samverkar med och ger stöd till Regeringskansliet, och

•initierar förslag till förändringar i lagstiftning, arbetssätt och prio- riteringar i syfte att skapa en effektivare tillsyn på området.

Det förordningsreglerade organet består av medlemmar från de olika tillsynsmyndigheterna, dvs. Fastighetsmäklarinspektionen, Finans- inspektionen, Lotteriinspektionen, Revisorsnämnden samt Länsstyrel- serna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. En person från varje myndighet deltar som representant i samordningsorganet. Även Sveriges advokatsamfund har valt att ha en representant i organet och är fullvärdig medlem. Utöver detta deltar personer från Finans- polisen och Bolagsverket. Dessa är s.k. adjungerade medlemmar.

Samordningsorganet har möten flera gånger varje år. Inför varje möte har medlemmarna möjlighet att anmäla aktuella frågeställningar som de vill lyfta. En gång per år anordnas vidare en konferens med ett specifikt tema. Till dessa anlitas både interna och externa före- läsare. Inom ramen för Samordningsorganet pågår också en hel del bilaterala samarbeten av mindre formell karaktär. Finanspolisen och Finansinspektionen har exempelvis regelbunden kontakt i olika

459

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

frågor. Olika former av bilateral samverkan äger också rum emellan tillsynsmyndigheterna.

Tidigare arbetade tre personer – anställda av Finansinspektionen

– heltid inom Samordningsorganet. Efter en förändring av Finans- inspektionens organisation under 2010 bedrivs organets verksamhet inom ramen för en större gemensam enhet.

18.3Erfarenheter av andra samordningsorgan

En väl etablerad princip är att alla svenska myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i olika frågor. Principen kommer bl.a. till uttryck i 6 § förvaltningslagen (1986:223). Samarbetet be- höver inte alltid vara formaliserat och förändrar som huvudregel inte de grundläggande strukturerna inom och mellan myndigheter.

Det finns i dagsläget flera samarbeten som på olika sätt och, framför allt, i olika utsträckning tangerar området åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Det rör sig om både multi- laterala och bilaterala samarbetsformer. Vissa är mer formella till sin karaktär medan andra sker i termer av mera diskussionsartade och tillfälliga former.

Myndigheter med utredande och lagförande verksamhet arbetar i första hand med specifika fall och kräver därför att myndigheterna delar förhållandevis känsliga uppgifter mellan varandra. Det rör sig främst om samarbeten mellan olika typer av underrättelseverksam- heter. Det primära syftet är att bekämpa grov organiserad brottslig- het och alltså inte specifikt penningtvätt och finansiering av terrorism. Hösten 2007 tog regeringen initiativ till en nationell satsning mot den grova organiserade brottsligheten. Som ett led i denna bildades under 2009 det myndighetsgemensamma Samverkansrådet mot grov organiserad brottslighet och det Operativa rådet.3 Dessa samverkar nära med varandra och går i spetsen för det brottsbekämpande arbetet. Samverkansrådet mot terrorism bildades 2004, på initiativ av

3 Se bl.a. regeringsbeslut med uppdrag till dåvarande Rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter (Ju2008/5776/PO), slutredovisningen till regeringen 26 juni 2009 (POA 400- 4599/08) och ”Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten, 2014” (dnr A 449.530/2014). Andra förslag som presenterades som ett led i en gemensam strategi mot den organiserade brottsligheten framgår bl.a. av Ds 2008:38, Förbättrad samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna.

460

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Säkerhetspolisen. Rådet bildades som en reaktion på händelser i om- världen.

Den andra typen av insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism är de brottsförebyggande. Bland dessa samverkans- former är det i dagsläget främst det redan nämnda Samordnings- organet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som har tydligast uttalat mandat att verka för gemen- samma insatser på området. Här finns dock också exempel på mera tillfälliga samarbeten, där regeringen bemyndigat vissa myndigheter att gemensamt utföra vissa uppdrag. Ett sådant är det samarbete mellan myndigheter som ägde rum i anslutning till genomförandet av nationella riskbedömningar 2013–2014.4

18.3.1Samverkansrådet mot grov organiserad brottslighet

I Samverkansrådet mot grov organiserad brottslighet deltar Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Skatteverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndig- heten, Kustbevakningen, Tullverket, Försäkringskassan, Migrations- verket och Arbetsförmedlingen. Samverkansrådet representeras av myndigheternas chefer och dessa träffas som regel vid formella möten ett par gånger per år.

Samverkansrådet ger det nationella underrättelsecentret, NUC, i uppdrag att ta fram en årlig lägesrapport över den grova organi- serade brottsligheten. Lägesrapporten ligger sedan till grund för ett strategiskt beslut om gemensam inriktning för satsningen mot grov organiserad brottslighet.

18.3.2Operativa rådet

Det strategiska beslut som Samverkansrådet fattar styr verksamheten inom det Operativa rådet. Operativa rådet består av operativa chefer från samma myndigheter som är representerade i Samverkansrådet.

Organet har som huvuduppgift att prioritera den nationella in- riktningen på det operativa arbetet mot grov organiserad brotts- lighet. Rådet beslutar också om användandet av de myndighets-

4 Regeringsbeslut II 4 2012-11-29, Fi2012/4457.

461

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

gemensamma operativa resurserna. Besluten inom det Operativa rådet fattas utifrån de samverkande myndigheternas underrättelse- information. Det Operativa rådet sammanträder månatligen.

Till stöd för Samverkansrådet och Operativa rådet finns en kansli- funktion. Kansliet planerar, lämnar förslag till beslut, protokollför samt följer upp de båda rådens möten. Inom kansliet sammanställs också årligen en redovisning till regeringen rörande resultaten av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brotts- lighet.

18.3.3Samverkansrådet mot terrorism

I Samverkansrådet mot terrorism deltar fjorton myndigheter: Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Kriminalvården, Migrationsverket, Försvarsmakten, Försvarets radio- anstalt, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevak- ningen, Totalförsvarets forskningsinstitut, Tullverket, Strålsäker- hetsmyndigheten, Säkerhetspolisen och Transportstyrelsen.

Samverkansrådet mot terrorism har som ändamål att stärka Sveriges förmåga att motverka och hantera terrorism. Rådets arbete kan huvudsakligen delas in i tre kategorier: Förebygga terrorism, förhindra terroristattentat och förbereda för det fall ett terrorist- attentat inträffar. Det löpande arbetet varierar, men konstanta moment är att fortlöpande utbilda och träna de deltagande myn- digheterna i samverkansfrågor och att regelbundet samarbeta i kom- munikationen med allmänheten och media i frågor gällande terrorism.

I likhet med Samverkansrådet mot grov organiserad brottslighet och det Operativa rådet har även Samverkansrådet mot terrorism ett kansli som sköter beredningsarbetet. Den permanenta arbets- gruppen Nationellt centrum för terrorbedömning (NCT) är en viktig samarbetspartner. NCT utgör en central funktion för hot- bedömningar avseende terrorism riktad mot Sverige eller svenska intressen. I NCT deltar representanter från Säkerhetspolisen, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten samt Försvarets radioanstalt.

462

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

18.3.4Skatteverkets nätverk mot penningtvätt

Skatteverket har skapat och håller sedan sex år samman ett eget nät- verk mot penningtvätt. I nätverket ingår, förutom olika enheter på Skatteverket alla större banker och försäkringsbolag, de största mat- varukedjorna, några värdeförmedlare, Lotteriinspektionen, Svenska Spel, Finanspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, och Bolagsverket. Nätverket träffas sex gånger per år för att utbyta erfarenheter av arbetet mot penningtvätt, sprida kunskap om nya modus operandi och informera om nya åtgärder som respektive myn- dighet eller organisation har vidtagit eller är på väg att vidta.

18.3.5Samordningsfunktioners hållbarhet

Samordningsfunktioner har tillskapats inom en rad olika samhälls- områden. Några exempel på sådana funktioner är: Tillsyns- och före- skriftsrådet, med placering på Naturvårdsverket, Marknadskontroll- rådet, med placering på Swedac, Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet), med placering på Ekobrottsmyndigheten samt Miljösamverkan Sverige, utan specificerad placering.

Vissa av samordningsfunktionerna har skapats på centralt stat- ligt initiativ, andra har vuxit fram underifrån då organisationer som verkar inom samma område känt ett behov att samordna sina verk- samheter. Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett exempel på det förra, medan Miljösamverkan Sverige är ett exempel på det senare.

Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR) är ett rådgivande organ för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken samt EU-förordningar och EU-direktiv inom miljöbalkens område. Till stöd för rådets arbetet fanns ursprungligen ett kansli på fem personer på Natur- vårdsverket. Bemanning har nu krympt till en halv tjänst vilket lett till en minskning av rådets kapacitet att ge den vägledning som efter- frågas.

Miljösamverkan Sverige är ett frivilligt samverkansorgan kring tillsyn och tillsynsvägledning inom miljöbalksområdet vilket delvis skapats som en reaktion på ToFRs bristande kapacitet. Organisa- tionen består av en styrgrupp och referensgrupp samt projektgrup- per med tillhörande projektledare och kontaktpersoner. Något fast kansli finns inte.

463

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

I en utvärdering av ToFR föreslår Statskontoret5 att rådet läggs ned och att den frivilliga samverkan som i dag bedrivs inom Miljö- samverkan Sverige utvecklas, i dess ställe, i syfte att stärka sam- verkan mellan de myndigheter som har ansvar för tillsynen på miljö- området.

Andra exempel på samordningsfunktioner som upphört, minskat sina aktiviteter eller har övergått i andra former för samverkan är Ekorådet och En nationell specialistfunktion för brottsutbytes- frågor placerad på EBM6.

Vilka faktorer påverkar hållbarheten?

Samordning kan i praktiken betyda mycket olika saker och huru- vida den lyckas beror på ett antal faktorer: syftet med samord- ningen, vilka mål som ställs upp, hur samordningen styrs, mandat för den församling som ska leda samordningen, kompetens och dynamik hos den mindre grupp som ska administrera densamma, vilka resurser som finns för att realisera uppställda mål samt hur dessa resursinsatser finansieras. Alla dessa faktorer påverkar vilka incitament deltagande organisationer har att samordna sig och huru- vida samordningen är hållbar eller om den tynar bort eller tvångs- avslutas.

Syfte

Syftet med ”samordning” kan vara begränsad till ren informations- delning mellan organisationer vars verksamhet på ett eller annat sätt påverkar varandra. Det primära syftet är att öka den samlade kun- skapen och kompetensen i deltagande organisationer. Flera av de ”samordningsfunktioner” som finns runt om i den offentliga sek- torn har ett sådant begränsat syfte.

Ett mer ambitiöst syfte kan vara att genom en informations- delning söka sörja för att aktiviteter på områden där organisationer

5Statskontorets rapport: Vägledning till en bättre tillsyn. En utvärdering av tillsynsvägled- ningen på miljöområdet (2014:17).

6Se regeringsbeslut 12 november 2009 (Ju2008/8737/Å) och regeringsbeslut 19 juni 2013 (Ju2013/4511/Å och Ju2012/4186/Å).

464

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

på ett eller annat sätt interagerar, går i takt och inte duplicerar varandra – när så inte är önskvärt – och helst kompletterar varandra.

Samordning kan gå ännu längre och vara synonymt med sam- verkan. Konkret kan det innebära att deltagande organisationer samarbetar i gemensamma aktiviteter/projekt i syfte att exempelvis utveckla rutiner och IT-stöd, satsningar som ökar den totala effek- tiviteten i den övergripande ”regim” i vilken enskilda myndigheterna och organisationerna endast utgör kuggar.

Syftet med samordningen påverkar i vilken utsträckning övriga uppräknade faktorer påverkar hållbarheten i samordningen. Ju högre ambition, desto större krav på att dessa faktorer är rätt utformade för att samordningen ska vara hållbar och leverera något av värde.

Mål, uppföljning och ansvarsutkrävande

Om ambitionen är högre än enbart informationsutbyte, speciellt om samordning innebär samverkan, är det viktigt att det finns tydliga mål för samordningen/samverkan. Om inga konkreta förväntade mål specificeras och/eller inte uppnås är samordningen/samverkan meningslös och kommer sent omsider avvecklas.

För den tänkta samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism är insamling, bearbetning och tillgänglig- görandet av information av central betydelse för att såväl det brotts- förebyggande som det brottsutredande arbetet ska vara framgångs- rikt och kostnadseffektivt. Det krävs en strategi, en handlingsplan, klara leveransmål, tydlig arbetsfördelning och skarpa milstolpar för att få det IT-stöd – och de förändringar i processer som behövs på plats.

Leveranser och handlingsplaner ska följas upp liksom målupp- fyllelsen när det gäller de övergripande mål som samordningen för- väntas bidra till.

Gemensamma resurser

Ju mer omfattande de positiva externa effekterna – dvs. nyttan för övriga aktörer i den samordnade gruppen – av olika aktiviteter, inklusive investeringar i olika stödsystem, desto viktigare att resur- serna för att genomföra dessa aktiviteter finansieras gemensamt.

465

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Om inte kommer dessa aktiviteter bli underfinansierade och nyttan av samordningen därför lägre och kanske i slutändan inte längre meningsfull. Genom en poolning kan resurserna styras om till de aktiviteter som genererar mest gemensamt mervärde. Det kan handla om att finansiera och lägga ut uppdrag på deltagande organisationer som de inte själva har så stor omedelbar nytta av; exempelvis, en in- vestering i ett informationsstöd där mervärdet mest kommer övriga deltagande organisationer till del. Det kan också handla om att finansiera och lägga ut uppdrag på organisationer utanför gruppen deltagare, exempelvis på universitet eller i form av konsultuppdrag.

Mandat

Ju mer ambitiöst syftet med samordning och ju större nytta av gemensamma satsningar, desto viktigare att representanterna för de samordnade organen har mandat att fatta beslut om sådana sats- ningar. Om varje beslut måste förankras i respektive organisation, finns det stor risk för långbänk och förseningar, och i värsta fall total handlingsförlamning.

Finansieringsform

Vid enkel informationssamordning, dvs. ett oförpliktigande infor- mationsutbyte genom, exempelvis, återkommande träffar, seminarier eller konferenser, finns det ingen anledning att ha en mer kompli- cerad finansieringsordning än att varje deltagande organisation tar sina respektive kostnader. Även den enklare kanslifunktion som krävs för att ordna sammankomsterna kan normalt finansieras inom den samordnande organisationens normala budget. Man kan även tänka sig att ansvaret för kanslifunktionen roterar. Är det en större och mer komplex kanslifunktion kan öronmärkta anslagsposter krävas.

Samma sak gäller vid en mer ambitiös samordning men där det är tillfyllest att respektive organisationers aktiviteter samordnas, dvs. att de inte motverkar varandra, inte duplicerar varandra och helst kompletterar varandra.

Vid samverkan i gemensamma aktiviteter krävs en samlad finan- siering av dessa. Detta kan ordnas på olika sätt. Den enklaste är att

466

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

funktionen tilldelas extra, öronmärkta anslag/anslagsposter. Fördelen är enkelheten. En potentiell nackdel med en sådan lösning är att deltagande organisationer känner ett begränsat ägarskap och blir passiva – även när de gemensamma aktiviteterna skapar ett bety- dande mervärde för dem, ett mervärde som de skulle vara villiga att betala för.

Ett alternativt sätt är att låta deltagande organisationer poola delar av sina givna resurser – finansiella och/eller personella – i propor- tion till den nytta de har av de gemensamma aktiviteterna. En sådan finansiering kan kompletteras med central direkt anslagsfinansie- ring för att möjliggöra insatser som skapar en allmän samhällelig nytta men som inte direkt påverkar de samverkande organisationer- nas ekonomi. En sådan finansieringslösning används, exempelvis för att finansiera nationella IT-satsningar inom hälso- och sjukvården. Alla landsting skjuter till medel till en gemensam funktion placerad på Sveriges kommuner och landsting i proportion till sin storlek. Staten kompletterar med extra medel.

Ledning och kompetens

Där en långtgående samverkan är syftet är en stark ledning från en kompetent kanslifunktion av yttersta vikt. Hur mycket av det fak- tiska arbetet som ska göras av kanslifunktionen kan tänkas variera. Som ett minimum måste kansliet ha kapacitet att bereda förslag till gemensamma aktiviteter för beslut i samordningsgruppen och sen administrera och följa upp dessa aktiviteter. I andra fall kanske en del av de gemensamma aktiviteterna utförs av eller samlokaliseras med kanslifunktionen och att personella resurser ställs till förfogan- de för detta av deltagande organisationer. Ett starkt kansli är såldes a och o vid en mer omfattande samordning/samverkan. Det inne- bär att höga krav måste ställas på de personer som ska utöva denna funktion. Ett strategiskt helikopterperspektiv och god analytisk förmåga är egenskaper som måste känneteckna de personer som ska ingå i kansliet.

467

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Styrning

Som erfarenheterna från andra samordningsfunktioner visar är det viktigt att hitta en balans mellan en central styrning från regeringens sida och de från verksamheterna, underifrån kommande initiativen till samordning och samverkan. För mycket styrning kan döda medan alltför fria tyglar för samordningsorganet kan leda till att den hårda prioritering och fokusering som behövs inte kommer till stånd.

18.4Behovet av en bredare samordning

18.4.1De internationella åtagandena

De internationella åtagandena utgår från att medlemsstaterna ska kunna upprätthålla effektiva system mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Detta förutsätter att det finns tillräckliga kun- skaper om riskerna och hur dessa ska motverkas. Det innebär också att det måste finnas övergripande strategier för hur arbetet ska be- drivas och resurser att fördela till olika insatser. Om det saknas en tydlig kanal för samverkan som axlar det övergripande ansvaret går Fatfs och direktivets krav knappast att genomföra. En funktion som uteslutande ägnar sig åt att arbeta mot penningtvätt och finan- siering av terrorism måste alltså finnas. I det svenska systemet saknas i dagsläget ett organ som har denna uppgift.

18.4.2De nationella aktörernas behov

Ett annat sätt att åskådliggöra behovet av en övergripande samord- ningsfunktion är att se saken ur de nationella aktörernas perspek- tiv. För att det överhuvudtaget ska gå att tala om en nationell regim mot penningtvätt och finansiering av terrorism måste det finnas god insikt och förståelse om problemen – inte bara hos myndigheter och de fristående organ som arbetar med frågorna dagligen. Även verksamhetsutövarna förutsätts ha rutiner som står i proportion till riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism genom den egna verksamheten.

Således krävs även att den mer ovana verksamhetsutövaren, som aldrig tidigare har arbetat med frågor om penningtvätt och finansie- ring av terrorism, ska kunna urskilja vilka risker som finns i den egna

468

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

rörelsen. Men, avsaknaden av en systematisk spridning av den kun- skap som finns leder till att flera verksamhetsutövare har svårigheter att identifiera och bedöma sina risker. Också vana verksamhets- utövare stöter regelbundet på svårigheter av detta slag. När det gäller finansiering av terrorism finns det överlag en bristande medveten- het och kännedom om företeelsen.

Problemen kan, till en del, förklaras av att det inte finns tillräck- ligt med kontaktytor mellan de berörda aktörerna. De skott som finns mellan det brottsbekämpande och det brottsförebyggande arbetet framstår fortfarande som relativt vattentäta.

Iakttagelser från underrättelseverksamheten i Polisens Regionala Underrättelsescentra, från förundersökningar (vare sig de bedrivits med framgång eller inte), utfall i brottmål och lagföringar är t.ex. av stort intresse. Men, det finns ingen systematisk sammanställning av dessa och inte heller någon återkoppling från utfall i de brottmål som, i en minoritet av fallen, blir resultatet av rapporteringen till Finanspolisen. En annan viktig aspekt är kvalitén på rapporterna. För att den värdefulla information som dessa innehåller ska kunna tas tillvara bättre är det viktigt att verksamhetsutövare på ett tyd- ligare sätt får veta vad som förväntas av dem.

Bolagsverket har information om, exempelvis seriella konkurser, en information som skulle kunna användas för ett proaktivt arbete att identifiera företag eller individer där penningtvätt kan tänkas ut- göra ett led i en kriminell verksamhet. Men, Bolagsverket har ingen brottsutredande uppgift och informationen är inte direkt tillgänglig för de brottsbekämpande myndigheterna.

Länsstyrelsen i Stockholm har skapat en egen databas med in- formation om de registrerade verksamhetsutövare som de har till- synsansvar för. Information, som samlas in genom en webbenkät till Länsstyrelsens tillsynsobjekt, är dock inte direkt tillgänglig för någon annan myndighet.

Ytterligare exempel kan lämnas på information som finns hos någon aktör men som inte är direkt tillgänglig för eller på annat sätt delas till övriga aktörer inom den krets som har att bekämpa och förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism.

Även om arbetsformerna har och ska ha olika utgångspunkter är det viktigt att det finns en tydlig brygga dem emellan. De båda sidor- na måste kunna skicka signaler till varandra om vad som är på gång eller t.o.m. vad som bör prioriteras i arbetet.

469

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

En annan svaghet är att den stora mängd information som redan finns att tillgå inte är tillräckligt konkret och inte heller systema- tiserad på ett sådant sätt att den kan tas tillvara.

Internationella och nationella organ producerar regelbundet mate- rial om risker och metoder. Den kunskap som genereras är oerhört värdefull. Problemet är att den stora mängden information är både svårsållad och svårtillgänglig. I synnerhet för mindre aktörer. Dessa måste också kunna urskilja olika brottsupplägg för att kunna vidta åtgärder. Det krävs då att informationen är tillräckligt konkret och strukturerad för att den ska gå att ta till sig. Det stora kunskaps- flödet är i det avseendet inte anpassad för samtliga sina mottagare.

Det är sammanfattningsvis nödvändigt att skapa kontaktytor för informationsutbyte, där kunskapen kan koncentreras och struktu- reras så att den blir maximalt användbar. På så sätt ökas kunskaper- na om penningtvätt och finansiering av terrorism hos regimens aktör- er. I dagsläget saknas verktyg för en sådan kunskapsöverföring. Däri ligger det grundläggande behovet av en ny särskild samordnings- funktion.

18.4.3De nationella riskanalyserna

Behovet av en bredare plattform för samordning av förebyggande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har påpekats tidigare. Under slutet av 2012 gav regeringen 16 olika myndigheter i uppdrag7 att tillsammans genomföra en nationell riskbedömning om penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheterna som deltog i arbetet var Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Eko- brottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspek- tionen, Kronofogdemyndigheten, Lotteriinspektionen, Revisors- nämnden, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tull- verket, Åklagarmyndigheten och Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götalands län och Skåne. Utöver dessa myndigheter deltog även Sveriges advokatsamfund.

Samverkansuppdraget ledde till två avrapporteringar. Under 2013 lämnade gruppen över en nationell riskbedömning avseende pen-

7 Regeringsbeslut II 4 2012-11-29, Fi2012/4457.

470

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

ningtvätt.8 I mars 2014 presenterades rapporten gällande finansie- ring av terrorism.9 Utifrån de båda rapporterna utarbetade rege- ringen en nationell strategi för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.10 Den nationella strategin överlämnades till riksdagen i juni 2014.

I den nationella strategin konstaterades att det saknas ett organ, som ser till att kunskaper som i dagsläget finns på olika ställen i syste- met, på ett ordnat sätt sammanställs och sprids till samtliga aktörer. I strategin uttalades att systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har byggts upp med en struktur av aktör- er med vitt skilda uppgifter. I en sådan struktur samlas värdefull kunskap på ett antal olika ställen som kan vara till stor nytta för hela regimen att få del av. Men, informationen delas inte i tillräcklig om- fattning.

Sammanfattningsvis anges att flera av de brister som finns i den befintliga strukturen kan härledas till en otillräcklig grad av samverk- an mellan de olika aktörerna. I strategin framhålls att en ändamåls- enlig samverkan mellan myndigheter och andra fristående aktörer är en förutsättning för att så ska kunna ske och för att synergierna av denna samlade kunskap ska kunna erhållas och utnyttjas. Behovet av en ny samverkansstruktur lyfts därför upp som en specifik prio- ritering.

Det förslag som regeringen lämnade går ut på att skapa en ny samverkansmekanism som skulle utgöra ett drivande och innovativt nav i den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Förslaget innebär att det befintliga sam- ordningsorganet, som i dag består av tillsynsmyndigheterna, måste breddas till att även inkludera brottsbekämpande myndigheter och ett antal andra relevanta myndigheter. Kretsen av myndigheter före- slås i huvudsak sammanfalla med de myndigheter som deltagit i framtagandet av de nationella riskbedömningarna. Dessutom föreslås även att representanter för ideella organisationer och den övriga ideella sektorn ska ingå i organisationen.

Det framhålls att det nya samordningsorganet borde ha ett för- tydligat mandat att verka för sitt ändamål och en klarare förväntans-

8Penningtvätt – En nationell riskbedömning, 2013-08-30, dnr: Fi2012/4457.

9Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, 2014-03-28, dnr: FI2012/4457.

10En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansie- ring av terrorism, Regeringens skrivelse 2013/14:245.

471

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

bild. Bland de uppgifter som samordningsorganet föreslås ansvara ingår att regelbundet genomföra nationella riskbedömningar, ut- veckla policyer och metoder samt att vara en kunskapsgenerator där förstärkt fokus till en början borde ligga på att sammanställa och sprida kunskap om finansiering av terrorism.

18.5Utformning av en ny samordningsfunktion

Utredningens förslag: En ny samordningsfunktion inrättas, som ersätter dagens Samordningsorgan för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

I följande avsnitt lämnas förslag på vilka myndigheter och organ som ska ingå i samordningsfunktionen, vilket uppdrag den ska ha, hur den ska vara organiserad, vilka arbetsformerna ska vara, hur styr- ningen ska ske, hur den rättsliga regleringen av samordningsfunk- tionen ska utformas. Frågan om finansiering behandlas i avsnittet om konsekvenser av utredningens förslag.

18.5.1Medverkande myndigheter och andra organ

Utredningens förslag: Samarbetet ska utgå från de myndigheter som genomförde den nationella riskbedömningen. Även Sveriges advokatsamfund ska erbjudas möjlighet att delta i funktionen.

Utredningens bedömning: Vid behov ska också andra myndig- heter, organ, verksamhetsutövare samt andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska, vid behov, kunna knytas till arbetet.

Utredningens uppfattning är att en bredare samordning krävs för ett effektivt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Här kunde det framstå som naturligt att bredda det redan befint- liga samordningsorganet för tillsyn. En sådan lösning är emellertid förenad med flera svårigheter. Det behov som den nya samordnings- funktionen ska fylla innefattar frågor som rör rapporteringsskyl- dighet och tillsyn, men ska primärt utgå från behovet av kunskaps- uppbyggnad och kunskapsöverföring. Detta ställer krav på utveckling

472

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

och tillämpning av andra arbetssätt än som tillämpas inom ramen för den nuvarande samordningen. Utöver detta tillkommer en rad nya områden som behöver samordnas. Detta fordrar en förändrad organisation och sammansättning av de aktörer som ska engageras. Utredningens föreslår därför att det tillskapas en ny samordnings- funktion som ersätter det nuvarande samordningsorganet.

Utredningen föreslår att i samordningsfunktionen ska ingå den grupp av myndigheter och organ som deltog i arbetet med att genomföra den nationella riskbedömningen. Myndigheterna deltar alla – på ett eller annat sätt – i dagens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det vill säga, samordningsfunktion skulle inkludera följande myndigheter och organ:

–Bolagsverket

–Brottsförebyggande rådet

–Ekobrottsmyndigheten

–Fastighetsmäklarinspektionen

–Finansinspektionen

–Kronofogdemyndigheten

–Lotteriinspektionen

–Revisorsnämnden

–Polismyndigheten

–Skatteverket

–Säkerhetspolisen

–Tullverket

–Åklagarmyndigheten

–Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götalands län och Skåne

Även Sveriges advokatsamfund bör erbjudas möjlighet att delta i samordningsfunktionens arbete som fullvärdig medlem. Beroende på vilka frågor som ska hanteras inom samordningsfunktionen kommer samverkan med andra aktörer vara nödvändigt i arbetet. Det kan handla om att involvera någon av branschorganisationerna eller en

473

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

grupp verksamhetsutövare. Det kan också röra sig om vetenskapliga forskningsprojekt som kan bedrivas vid universitet eller högskola.

Mot att involvera en så bred krets skulle kunna anföras att det stora antalet aktörer motverkar en effektiv samverkan; att organi- sationen blir alltför tungrodd. Det är emellertid utredningens upp- fattning att arbetet med att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism måste ske med ett så brett perspektiv som möjligt. Genom att samordningsfunktionen föreslås omfatta olika typer av myndigheter och organ skapas goda förutsättningar för en sådan bred bas. Detta multidisciplinära synsätt kommer, enligt utredningens mening, att utgöra ett värdefullt instrument i kampen mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Ambitionen måste också vara att beslut ska kunna fattas effektivt, trots att samarbetet bedrivs i en vid krets av deltagare. Arbetsformerna inom samordningsfunk- tionen måste därför utformas med särskild omsorg för att detta ska kunna uppnås.

18.5.2Uppdrag och ansvarsområden

Utredningens bedömning och förslag: Nyckelbegreppen för den nya samordningsfunktionen bör vara informationsutbyte och kunskapsöverföring. Detta innefattar inte enbart att förse regi- mens olika aktörer med väl avpassad kunskap. Det inbegriper bl.a. även kartläggning, analys, övervakning av risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare innefattar arbetet utformningen av strategier, policyer och metoder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Funktionens sam- ordningsansvar bör även omfatta genomförandet av nationella riskbedömningar och förslag till årliga nationella strategier, initia- tiv till förslag till förändringar i regelverk, samordning av före- skrifter och allmänna råd, metoder för tillsyn samt tillämpningen av sanktioner. Funktionen bör också vara ansvarig för informa- tionsutbyte med organ som svarar för samordning av det brotts- bekämpande arbetet, dvs. främst Samverkansrådet och Operativa rådet samt myndigheter och organ (t.ex. inrättade Asset Recovery Offices) som är inriktade mot att återföra brottsvinster. Även internationellt informationsutbyte bör kunna ske genom platt- formen.

474

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utförandet av arbetsuppgifterna bör vid behov kunna för- läggas till andra myndigheter, bedrivas som forskningsprojekt hos externa aktörer som t.ex. universitet och högskolor. Samordnings- funktionen ska ha ansvar för att initiativ till de olika åtgärderna tas. Även när utförandet av överenskomna åtgärder ankommer på en eller flera av de samverkande myndigheterna kommer sam- ordningsfunktionen att ha det övergripande ansvaret att följa upp hur arbetet genomförs. Samordningsfunktionen ska således upprätthålla ”det nationella helikopterperspektivet” och fungera som motor i regimen.

Informationsinsamling, sammanställning och tillgängliggörande

Samordningsfunktionen bör vara ett centrum för kunskapsupp- byggnad och kunskapsöverföring och i denna egenskap:

• Säkerställa att kunskap – befintlig och ny – inhämtas

I egenskap av kunskapscentrum bör samordningsfunktionen ansvara för att information om penningtvätt och finansiering av terrorism inhämtas.

Samordningsfunktionen bör se till att regimens kunskapsbank hålls uppdaterad. Funktionen ska ha ett helikopterperspektiv och kontinuerligt bedriva omvärldsbevakning. Detta kräver bl.a. väl- utvecklade metoder för hur kunskaper om kända och nya brottsliga företeelser och brottsupplägg ska identifieras och inhämtas. Vidare kan det röra sig om att samla in information om hur nya tjänster och ny teknik skulle kunna missbrukas. Också kunskaper om hur lagliga affärer kan och bör se ut är av stort värde; sådan information kan tjäna som jämförelsematerial för verksamhetsutövare, tillsyns- myndigheter m.fl.

En central uppgift för samordningsfunktionen blir därför att ta fram en strategi för vilken information som behöver tas till vara från olika såväl befintliga informationskällor som genom särskilda in- samlingsaktiviteter.

475

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

• Skapa en kunskapsbank och analysera informationen

Samordningsfunktionen måste också ha en strategi rörande vem eller vilka som ska lagra informationen och hur detta närmare bör struk- tureras.

Kunskapsbanken kan utformas i samordningsfunktionens egen regi men det är också möjligt att bygga kunskapsbaser hos de olika myndigheterna. Det senare alternativet medför att myndigheternas skilda ansvarsområden, kompetens och erfarenheter kan utnyttjas effektivt. Ett effektivt utnyttjande av kunskaperna, oavsett om dessa samlas i en databas eller finns i flera förutsätter bl.a. att sök- ning kan ske samordnat i hela materialet och att en gemensam struk- tur och terminologi används. Kunskapsbanken kan också innehålla länkar till andra informationskällor.

Tillgänglig information som inte analyseras har dock inget värde. En löpande analyskapacitet som i dag inte finns måste därför byggas upp. Det är viktigt att det finns permanent analyskompetens efter- som modus operandi när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism hela tiden förändras och blir alltmer sofistikerad.

Brottsförebyggande rådet (Brå) har för bl.a. utredningen före- slagit att en s.k. ”Organised and Economic Crime Monitor” skapas i Sverige. Denna skulle vara en ständig funktion som samlar in data från stora ärenden mot organiserad och ekonomisk brottslighet. Således är den en form av kunskapsbank. Utifrån datainsamlingen byggs sedan också en analysfunktion upp som årligen kan produ- cera fördjupade rapporter om bl.a. penningtvätt och finansiering av terrorism.

Förlagan till Brå:s förslag är den Organised Crime Monitor som finns i Nederländerna. Den nederländska funktionen startades 1996 och har som informationsgrund en databas där stora utredningar om organiserad brottslighet bryts ned efter ett kodschema. I systemet registreras bl.a. uppgifter om hur grupperingar är ihopsatta, hur de samarbetar, typen av brottslig verksamhet, grupperingarnas ageran- de gentemot de möjligheter som uppstår i deras omgivningar, vad de tjänar på sin verksamhet/hur mycket brottsligheten omsätter, hur penninghanteringen ser ut, vilka legala aktörer som gärnings- personerna kommer i kontakt med för att göra investeringar m.m. Uppgifterna samlas in genom en systematisk genomgång av för- undersökningar, domar och underrättelserapporter samt intervjuer

476

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

med poliser, åklagare och andra myndighetspersoner. De rapporter som ges ut av den nederländska funktionen har ett preciserat och fördjupat tema, som t.ex. penninghantering i den organiserade brotts- ligheten. Den nederländska erfarenheten är att systemet lett till för- ändringar både i brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.

Utredningen anser att inrättandet av en svensk Organised and Economic Crime Monitor kunde vara ett sätt att effektivt förse bl.a. samordningsfunktionen med analys av nödvändig kunskap. En sådan funktion skulle underlätta kunskapshanteringen och också utgöra norm för den övergripande systematik för hantering av information som sker inom de olika myndigheterna med syfte att utgöra en kunskapsbas för hanteringen inom regimen.

Brå har fört fram att det kunde vara en god idé att starta upp ett pilotprojekt som undersöker förutsättningarna för att etablera en Organised and Economic Crime Monitor i Sverige och eventuellt förbereda för att inrätta en sådan analysfunktion hos Brå – en be- dömning som utredningen delar.

•Strukturera och anpassa informationen efter det ändamål som ska tillgodoses

Lika lite som information som inte analyseras har analys som inte används något värde. En central uppgift för samordningsfunktionen är därför att paketera informationen och analysen på ett sätt som är relevant för de olika huvudgrupperna av avnämare: verksamhets- utövare, brottsutredare och tillsynsmyndigheter.

Det finns naturligtvis behov av mer allmän, grundläggande infor- mation riktad till verksamhetsutövarna.

Det bör dock eftersträvas att i stor utsträckning som möjligt ge information om förhållanden som är till konkret nytta då verksam- hetsutövaren själv utformar rutiner och vidtar andra adekvata åtgär- der. I detta sammanhang efterfrågas i stor utsträckning information om brottsliga tillvägagångssätt och på vilka sätt dessa metoder kan komma att användas i anslutning till den bedrivna verksamheten. Verksamhetsutövaren ska så att säga ”ta över stafettpinnen” och omsätta den analyserade informationen i konkreta åtgärder för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism.

Detta ställer mycket stora krav på innehåll och utformning av den information som ska göras tillgänglig. Här bör också under- strykas den stora betydelse som interaktionen har i detta samman-

477

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

hang, dvs. informationsutbyte mellan samordningsfunktionen och deltagande myndigheter och organ å ena sidan och branschorgani- sationer, verksamhetsutövare och andra aktiva aktörer å andra sidan.

Samordningsfunktionen måste därför förfoga över särskild kom- petens, inte bara inriktad mot informationsinsamling och analys utan också med sikte på att utforma information som är pedago- giskt väl utformad och som ansluter väl till de särskilda förhållan- den som råder i viss bransch, är koncentrerad och sammantaget kan förväntas utlösa konkreta åtgärder hos verksamhetsutövarna.

• Kommunicera och sprida informationen

När informationen väl förpackats på ett sätt som tillgodoser ända- målet måste den göras tillgänglig för mottagarna.

Alla nu existerande kommunikationsformer och kanaler bör lämp- ligen kunna användas, alltifrån inom ramen för tillsyn, traditionellt tryckt material till webbsidor, bloggar, sociala medier, traditionella media, branschvisa seminarier, kurser och större konferenser.

Formerna för hur information görs tillgänglig måste emellertid vara väl kända för regimens samtliga aktörer. I annat fall riskerar kunskaper att gå om intet. Enstaka rapporter kan exempelvis inte ges ut på olika sätt utan det måste ske via en eller flera i förväg angivna distributionskanaler.

• Återkoppla med mottagarna

Kommunikationen får dock inte vara en envägskommunikation; kanaler måste skapas för en återkoppling från verksamhetsutövare och branschorganisationer till samordningsfunktionen.

Regelbundna återkopplingar med verksamhetsutövarna och andra mottagare är inte bara ett sätt att säkerställa att informationen sprids och når rätt målgrupp. Det är också ett nödvändigt instrument för att se till att informationen fyller sitt syfte. Några av de kanaler som används för att sprida informationen kan användas även för detta ändamål. Således kan återkoppling exempelvis ske via en webbplats, vid informationsmöten och konferenser. Även tillsyn är ett viktigt instrument för återkoppling.

478

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Nationell riskanalys, strategi-, och metodutveckling m.m.

Den nya samordningsfunktionen bör även ansvara för den centrala policy- och metodutvecklingen på området penningtvätt och finan- siering av terrorism. Det faller sig naturligt att den särskilda samord- ningsfunktionen därför ges ansvaret för att genomföra de nationella riskbedömningarna.

Samordningsfunktionen bör också ansvara för att ett förslag till nationell strategi med förslag till åtgärder årligen tas fram och över- lämnas till regeringen.

I samordningsfunktionens initiativskyldighet bör även ligga att till regeringen och andra aktörer initiera förslag till nödvändiga för- ändringar i lagstiftning, förordningar, föreskrifter och allmänna råd om arbetssätt och prioriteringar.

Samordningsfunktionen bör också ha som uppgift att samordna metoder för tillsyn och principerna för påförande av sanktioner m.m.

Mer specifikt kan de olika uppgifterna beskrivas enligt följande.

•Ansvar för att löpande identifiera, kartlägga och analysera risker- na för penningtvätt och finansiering av terrorism

Som framkommit bör samordningsfunktionen ansvara för att de nationella riskbedömningarna genomförs. Nationella riskbedöm- ningar bör redovisas årligen, arbetet med att identifiera och bedöma risker bör dock vara löpande.

Vid genomförandet av riskbedömningar är iakttagelser från under- rättelseverksamheten, förundersökningar (vare sig de bedrivits med eller utan framgång) och lagföringar är av stort intresse. Även till- synsmyndigheternas erfarenheter och iakttagelser är väldigt viktiga. En beskrivning av ett scenario som kan innebära ett hot behöver dock inte alltid utgå från ett konstaterat fall – eller ens en anad brotts- misstanke. En kartläggning kan också baseras på konstruerade före- teelser. Den kan, enkelt uttryckt, arbetas fram utifrån ett tänkt scenario över vilka sårbarheter som t.ex. ett nytt betaltjänstmedel kan tänkas föra med sig. Målet med kartläggningarna är att ligga steget före. Många gånger blir det alltså fråga om att ”tänka som en brotts- ling”.

Det ska dock också framhållas att det även finns behov av att identifiera områden med lägre risk. Riskerna på vissa områden eller i vissa situationer kan – grundat på ett tydligt analysresultat – kon-

479

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

stateras vara sådana att förenklade åtgärder för kundkännedom kan tillämpas. Sådana iakttagelser kan sedan föranleda ändringar eller tillägg i penningtvättslagen eller i föreskrifter utfärdade av myndig- heterna.

•Strategi och urval för att ta tillvara resultatet av riskbedömning- arna

Samordningsfunktionens kartläggningar kan förväntas leda till ett myller av olika typer av hotbilder och risker. Det är onekligen inte möjligt att ta hand om alla på en och samma gång. Därför bör sam- ordningsfunktionen ha strategier för hur arbetet ska prioriteras och bedrivas. Det ska finnas en tydlig målbild för arbetet.

Det strategiska urvalet måste ske med det riskbaserade förhåll- ningssättet som utgångspunkt. Flest resurser ska användas där riskerna är som störst. Vissa företeelser kan behöva åtgärdas genom snabba och akuta insatser. I andra fall kan rutiner som motverkar riskerna redan finnas hos berörda myndigheter eller verksamhets- utövare. I dessa fall kan det vara värt att avvakta och närmare ut- värdera hur riskerna hanteras.

• Ansvar för att utarbeta metodstöd, policyer, typologier m.m.

Policy- och metodutveckling är ett viktigt verktyg för att hålla ihop regimen och bidrar också till ökad förståelse för problemen hos de olika aktörerna. Det ska vara ett sätt att omforma statistik och annan information till praktiskt användbar kunskap som i sin tur utlöser metoder för genomförande av riskbedömningar inom visst eller vissa verksamhetsområden och effektivt förhållningssätt i kundrelationer- na. Samverkan med forsknings- och universitetsvärlden är i detta sammanhang av stor betydelse.

•Initiativ till förslag till nya eller ändrade regelverk, arbetssätt, prioriteringar och förslag till nationell strategi

I samordningsfunktionens initiativskyldighet bör ligga att till rege- ringen och andra aktörer initiera förslag till nödvändiga föränd- ringar i författningar, arbetssätt och prioriteringar.

Samordningsfunktionen bör ansvara för att ett förslag till natio- nell strategi med förslag till åtgärder årligen genomförs och över-

480

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

lämnas till regeringen. Förslaget till nationell strategi kan beskrivas som en slutprodukt av samordningsfunktionens löpande arbete.

• Kanal för att se till att ”alla talar samma språk”

Samordning innebär att regimens samtliga aktörer, i den mån det är möjligt, ska ha gemensamma utgångspunkter och vara underkastade likartade skyldigheter. Detta förutsätter bl.a. att aktörerna genom den nya plattformen:

–Så långt det bedöms vara ändamålsenligt samordnar utformning- en av föreskrifter och allmänna råd som rör penningtvätt och finansiering av terrorism.

–Samordnar metoder för tillsyn, som är ett viktigt medel för att öka kunskapen och utveckla effektiva metoder hos verksamhets- utövarna.

–Samordnar tillämpningen av sanktioner: Syftet är att likartade åsidosättanden av regelsystemet bör föranleda likartade sanktioner. Det bör framhållas att samordningen i detta avseende ska utgå från den praxis som kommer att utformas vid de prövningar av domstol som tillsynsmyndigheternas sanktionsbeslut kommer att medföra.

–Också i övrigt ser till att regimen ser likartad ut för dess aktörer. Bl.a. behöver formerna för vissa funktionärers lämplighetspröv- ning samordnas.

Informationsutbyte med andra nationella – och internationella – aktörer

En förutsättning för att samordningsfunktionens arbete ska kunna fungera är att det finns möjligheter att skicka signaler och utbyta information. Samordningsfunktionen bör inta rollen som brobyg- gare och vara en kontaktyta, bl.a. när det gäller:

•Informationsutbyte med organ som ansvarar för samordning av brottsbekämpande insatser, dvs. främst Samverkansrådet och Operativa rådet

481

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Flera av de brister som framkommit i den svenska regimen mot penningtvätt och finansiering av terrorism belyser behovet av en bredare kontakt mellan brottsförebyggande och brottsbekämpande samarbeten. Samordningsfunktionen är ett lämpligt forum för att skapa en länk till de brottsbekämpande samordningsråden. Genom att skapa en koordinerad, löpande och konstruktiv dialog där erfaren- heter kan utbytas förs arbetet framåt. Signaler om problem och behov kan lättare fångas upp och åtgärder snabbare sättas in.

•Allmän återkoppling av verksamhetsutövarnas rapporter till Polis- myndigheten

Samordningsfunktionen kan inte överta Polismyndighetens (Finans- polisens) uppgift att återkoppla i enskilda ärenden. Det är emeller- tid viktigt att fortlöpande förmedla en bild av vilken betydelse rapporteringen har och hur denna närmare bör vara utformad för att effektivt bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta kan ske inom ramen för samordningsfunktionens verksamhet.

• Samordning av det internationella informationsutbytet

Samordningsfunktionen bör ges det övergripande ansvaret för att sammanställa underlag för internationellt informationsutbyte. An- svarigt departement bör även kunna delegera till samordningsfunk- tionen uppgiften att företräda Sverige i olika sammanhang.

18.5.3Organisation

Utredningens bedömning och förslag: Samarbetet ska utgå från en central ledningsgrupp som omfattar samtliga samverkande myndigheter och – på frivillig basis – Sveriges advokatsamfund. Den centrala gruppen ska bestå av ledande personer i de sam- verkande myndigheterna. Samma sak bör gälla för Sveriges advo- katsamfund. Ordförande i den centrala gruppen ska vara chefen för den myndighet till vilken samordningsfunktionen ska loka- liseras. Den centrala gruppen fattar de övergripande besluten för samordningsfunktionens arbete. Besluten ska fattas i konsensus.

482

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Samordningsfunktionen ska också ha en expertgrupp, med repre- sentanter från de samverkande organisationerna. Expertgruppen ska formeras av personer från samverkande myndigheter och organ som har direkt anknytning till arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Expertgruppen ska vara aktiva i det löpande arbetet, i nära samarbete med samordningsfunk- tionens kansli.

Till stöd för samordningsfunktionens grupper ska finnas ett kansli. Kansliet ska ledas av en kanslichef och i övrigt tilldelas tillräckliga resurser för att tillgodose behovet av nödvändig kom- petens. Kanslichefen ska också vara ordförande i expertgruppen. Kansliet ska fungera som navet i samordningsfunktionens löpan- de verksamhet och utgöra en gemensam berednings- och upp- följningsfunktion.

Arbetet inom samordningsfunktionen ska, vid behov, kunna ske sektorvis och i mindre arbetsgrupper.

Andra myndigheter, organ, branschorganisationer, verksam- hetsutövare och andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska också kunna engageras i arbetet. Samordningsfunktionen ska, utöver det som följer av författningar, utforma sitt eget arbetssätt.

Central styrgrupp

Utredningen föreslår att samarbetet leds av central styrgrupp, där myndigheterna och Sveriges advokatsamfund företräds av personer på ledningsnivå.

På detta sätt säkerställs att delegaterna har tillräckligt besluts- mandat för den myndighet eller organ som de representerar. Det löpande samarbetet förankras därmed på ett effektivt sätt i de del- tagande myndigheterna.

Enligt utredningens uppfattning är det inte lämpligt att utse någon extern ordförande. Inte heller bör ordförandeskapet vara rullande. Ordföranden för den centrala styrgruppen bör vara chefen för den myndighet till vilken kansliet lokaliseras.

Styrgruppen ska fatta övergripande beslut som rör samverkan mellan deltagande myndigheter. Detta innebär bl.a. beslut rörande inriktning och strategier för arbetet, gemensamma insatser, inklusive finansieringen av dessa samt uppdrag till medverkande myndigheter.

483

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Den centrala gruppen är även beställare och mottagare av utvärde- ringar av genomförda insatser. Gruppen tar också slutlig ställning till inom samordningsfunktionen utarbetade utkast till nationella riskbedömningarna och nationella strategier och är avsändare av dessa till regering för beslut.

För att nå så goda samförståndslösningar som möjligt samtidigt som deltagande myndigheters och organs självständighet bibehålls, ska besluten, enligt utredningens mening, fattas i koncensus. Den centrala gruppen ska, alltjämt i samförstånd och under förutsättning av frivillighet, kunna lämna uppdrag till deltagande myndigheter alternativt till kansliet, beroende på uppdragets art, att genomföra beslutade insatser. Den ska också kunna delegera till expertgruppen att fatta kompletterande beslut. Även beslut i expertgruppen ska fattas i konsensus.

Utredningen vill särskilt understryka att de involverade myndig- heterna inte ska vara skyldiga att fatta beslut eller i övrigt agera i enlighet med de beslut som fattas av samordningsfunktionen. Effek- tiviteten i samordningen är dock helt beroende av att de aktörer som deltar i samordningen följer den inriktning som har överens- kommits. Det måste förutsättas att den som, av olika skäl, måste avvika från överenskommelsen, så snart som möjligt informerar sam- ordningsfunktionen om detta.

När en tillsynsmyndighet utfärdar föreskrifter ska den enligt 18 § tredje stycket penningtvättsförordningen samråda med samordnings- organet vid Finansinspektionen. Utredningen föreslår att detta ska gälla också i fortsättningen med den förändringen att samråd i stället ska ske med samordningsfunktionen.

Kravet på samråd innebär en skyldighet för myndigheten att ta upp frågan om utformningen av den aktuella föreskriften i sam- ordningsfunktionen innan föreskriften beslutas. Detta inverkar inte på myndighetens självständiga rätt att besluta om föreskriften men myndigheten måste, utan att detta har någon formell betydelse, också beakta eventuella överenskommelser om inriktning och ut- formning av föreskrifter av aktuellt slag.

484

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Expertgrupp

Till samordningsfunktionen bör knytas en grupp bestående av per- soner från de samverkande organen med särskild och aktuell kom- petens på området penningtvätt och finansiering av terrorism; en expertgrupp. Huvuduppgiften för expertgruppen ska vara att tillsam- mans med kansliet att ta fram underlag för beslut av styrgruppen. Den kan också, som nämnts i föregående avsnitt, få till uppgift att genomföra beslutade aktiviteter.

Arbetsgrupper

Att beslut inom samordningsfunktionen ska fattas i konsensus hindrar inte att arbetet med att ta fram förslag till nya åtgärder, och insatser, förändrade föreskrifter m.m. sker inom mindre arbets- grupper.

Tvärtom är det mindre ändamålsenligt att samtliga myndigheter genomgående ska vara lika aktiva. Arbetet inom samordningsfunk- tionen bör bedrivas med så stor flexibilitet som möjligt. I många fall kan det förväntas komma att vara mer ändamålsenligt att det grundläggande arbetet sker mindre grupperingar. Beslutsfattandet inom samordningsfunktionen – vid vilket samtliga medlemmar bör delta – blir då mer ett forum för förankring.

I en särskild arbetsgrupp bör också, med fördel, kunna ingå per- soner från bl.a. andra myndigheter än de som ingår i styrgruppen, såsom t.ex. personer från universitet, branschorganisationer och verksamhetsutövare.

Kansli

Som stöd för samordningsfunktionen ska finnas ett kansli. Kansliet ska fungera som en gemensam berednings- och uppföljningsfunktion och ha ansvaret för rapporteringen till regeringen. Det ska fungera som navet för all verksamhet inom ramen för samordningsfunk- tionen och ansvara för all administration vad gäller möten, kon- ferenser, informationsdelning, etc. I det fall gemensamt beslutade uppdrag, exempelvis inom informationsområdet, läggs ut på extern konsult, ska kansliet ansvara för upphandlingen, om nödvändigt

485

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

med assistans från någon eller några av de andra samverkande myn- digheterna.

Kansliet ska också fungera som en informationshubb mellan analysfunktionen å ena sidan, och verksamhetsutövare och deras branschföreträdare, tillsynsmyndigheterna, och övriga berörda myn- digheter och andra aktörer, inklusive media, å den andra. I detta ingår att, med utgångspunkt från de analyser som analysfunktionen producerar, bl.a. ”paketera” information om modus operandi för penningtvätt och finansiering av terrorism i olika branscher. Kan- sliet ska också ansvara för att, på lämpligt sätt, sprida den paketerade informationen till verksamhetsutövarna, antingen direkt, genom utförande av tillsynsmyndigheterna eller via branschorganisationerna.

Kansliet ska ledas av en kanslichef och i övrigt tilldelas tillräck- liga resurser – vad gäller såväl kvalitet som kvantitet – för utföra sina uppgifter. Nödvändiga kompetenser som bör finnas i kansliet inkluderar: erfarenhet av brottsutredande verksamhet inom eko- området, samhällsekonomisk/kriminologisk analyskompetens (även om huvuddelen av analysarbetet ska göras av andra aktörer inom samverkansgruppen), erfarenhet från verksamhetsutövares tillämp- ning av penningtvättsregelverket, erfarenheter från tillsyn, kompetens inom kommunikationsområdet, beställarkompetens, såväl inom de sakområden som upphandlingen ska avse som inom IT-området, samt administrativ kompetens.

18.5.4Styrning

Utredningens bedömning och förslag: Samordningsfunktionen ska utgöra navet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Gentemot regeringen bör samord- ningsfunktionen inta rollen som initiativtagare, förslagsställare och samordnare av myndigheternas genomförande av de beslut som nationella politiska organ fattar.

Mellan regeringen och samordningsfunktionen bör finnas en samsyn kring problembild och strategi för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det är därför viktigt att det finns en kontinuerlig dialog mellan Regeringskansliet och sam- ordningsfunktionen. Det bör också finnas en möjlighet för reger- ingen att, som ett led i det löpande arbetet, initiera frågeställ-

486

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

ningar i samordningsfunktionen och delegera vissa uppgifter till denna.

I syfte att skapa förutsättningar för en sådan dialog bör det inom Regeringskansliet utses en funktion som ansvarar för sam- arbetet mellan regeringen och samordningsfunktionen.

Enligt direktivets artikel 49 ska det nationella samarbetet även in- kludera beslutsfattare. Begreppet beslutsfattare måste tolkas som att det avser dem som på nationell politisk nivå ansvarar för att åtgärder för att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansie- ring av terrorism genomförs, i praktiken regeringen. Anledningen till att det förutsätts att centrala beslutsfattare deltar aktivt i sam- arbetet är att det måste finnas effektiva mekanismer som sörjer för att den nationella strategin för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism omsätts i konkret handling.

Samordningsfunktionen utgör, enligt utredningens förslag, navet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Gentemot regeringen intar samordningsfunktionen rollen som initiativtagare, förslagsställare och samordnare av myndigheter- nas genomförande av de beslut som nationella politiska organ fattar. Alternativet skulle vara att låta det nationella samarbetet utgå från regeringen och t.ex. få formen av ett centralstyrt råd. Enligt utred- ningens uppfattning framstår dock den lösningen inte som ändamåls- enlig. Ambitionen är att uppnå effektivitet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett centralstyrt råd kan inte ges samma mandat att fatta självständiga beslut.

Den svenska förvaltningsmodellen sätter gränser på det sättet att regeringen inte får detaljstyra myndighetsutövningen.

Att låta det nationella samarbetet utgå från Regeringskansliet skulle också leda till dubbelarbete. Berörda myndigheter och organ skulle ändå behöva formera sig för att samarbeta kring utvecklandet av metoder, antagandet av föreskrifter, utövande av tillsyn m.m. Myn- digheternas arbete skulle också behöva samordnas med det central- styrda rådets insatser. De praktiska erfarenheter som myndigheterna och organen har skulle annars inte kunna utnyttjas och hela syftet med det nationella samarbetet brista. Den nationella samordningen bör därför med nödvändighet utgå från berörda myndigheter och organ och omfatta alla moment i det förebyggande arbetet. Ett effektivt nationellt samarbete kräver sammanfattningsvis en sam-

487

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

ordnande funktion som har förutsättningar att vara verksamt i alla skeden av det nationella samarbetet: Kunskapsinhämtningen, den nationella riskbedömningen, metod- och strategiutveckling, utform- ningen av förslag till lagar och förordningar, genomförandet av den nationella strategin, informationsöverföring till verksamhetsutövarna och utövande av tillsyn, inbegripet tillämpning av sanktioner m.m.

Samtidigt är det, inte bara för att uppfylla direktivets krav, oerhört viktigt att det mellan regering och den operativa nivån finns en sam- syn kring problembild och strategi för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är t.ex. de politiska beslutsfatta- rna som kommer att ta ställning till de lagförslag och förslag till nationella strategier m.m. som samordningsfunktionen lämnar ifrån sig.

En samsyn kan endast växa fram dialektiskt i en aktiv och öppen faktabaserad dialog mellan Regeringskansliet, som representant för regeringen, och samordningsfunktionen. Således är det viktigt att det kontinuerligt förs diskussioner om vilka ärenden som är aktuella. Regelbundna konferenser, exempelvis två till tre gånger per år, med deltagande från de i samordningsfunktionen ingående aktörerna och från Regeringskansliet kan t.ex. vara ett forum för en sådan dialog. Det bör också finnas en möjlighet för regeringen att, som ett led i det löpande arbetet, initiera frågeställningar i samordningsfunktionen och delegera vissa uppgifter till denna (som t.ex. möjligheten att företräda Sverige i internationella samarbeten, se ovan). När detta görs, men också för andra frågor är det viktigt med en löpande åter- koppling från samordningsfunktionen till Regeringskansliet – utöver regelbundna gemensamma konferenser. I detta syfte föreslår utred- ningen att det inom Regeringskansliet utses en funktion som ansvarar för samarbetet mellan regeringen och samordningsfunktionen.

Denna växelverkan mellan samordningsfunktionen och regeringen leder inte bara till att de politiska beslutsfattarna får en naturlig roll i det nationella samarbetet utan ökar också möjligheterna för dessa att kontinuerligt hålla sig väl uppdaterade på förhållandena i regimen, något som i sin tur ökar förutsättningarna för en snabb interaktion mellan de politiska beslutsfattarna och myndigheterna. Den löpan- de kontakten mellan samordningsfunktionen och regeringen ökar alltså möjligheterna för de senare att hålla sig uppdaterade, vilket skapar förutsättningar för en snabb interaktion mellan de politiska beslutsfattarna och samordningsfunktionen.

488

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Den formella styrningen av den samordnade verksamheten för bekämpande av penningtvätt och finansiering av terrorism måste dock ske genom de etablerade styrverktygen och kanalerna: instruk- tioner, budgetprocessens olika element dvs. finansiering, uppdrag och rapporteringskrav, samt myndighetsdialogen.

18.5.5Arbetsformer

Utredningens bedömning och förslag: Samordningsfunktionens arbete bör främst utföras av de myndigheter som ingår i sam- arbetet. De myndigheter som ska ingå i samordningsfunktionen bör ha ett tydligt uttalat uppdrag att samverka i denna form.

Tanken med samordningsfunktionen är dock inte att den ska överta uppgifter från myndigheter eller andra organ. Avsikten är inte att heller att inskränka myndigheternas självständighet att fatta beslut inom sina områden.

Om en planerad myndighetsinsats faller inom samordnings- funktionens ansvarsområde, dvs. har betydelse för genomföran- det av en strategi som är överenskommen, bör samråd dock ske med de övriga deltagarna i funktionen. Det blir då en fråga om en gemensam beredning av vissa insatser, strategier som syftar till att myndigheterna, så långt det är möjligt, ska vara överens och ges förutsättningar att agera likartat när något annat inte är motiverat. Det är sedan den enskilda myndigheten som formellt avgör om den ska följa det som har beslutats inom funktionen.

Samordningsfunktionens arbete ska i huvudsak utföras av de myn- digheter som ingår i samarbetet och – på frivillig basis – av Sveriges advokatsamfund. Tanken med en särskild samordningsfunktion av detta slag är inte att den ska överta uppgifter från myndigheter eller andra organ. Till stor del handlar det om att utveckla de samverkan- de aktörernas förmåga att bidra till arbetet. Men det handlar också om att skapa en mekanism för att genomföra investeringsprojekt som gagnar hela regimen men som i samordningsfunktionen ingående myndigheter och organisationer inte skulle genomföra på egen hand. Vidare syftar samverkan till att skapa effektiva myndighetsöver- gripande processer för såväl det brottsförebyggande som det brotts- utredande arbetet.

489

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

De myndigheter som ska ingå i samordningsfunktionen bör där- för ha ett tydligt uttalat uppdrag att samverka i denna form. Sam- verkansformen innebär åtaganden från samtliga. Det är viktigt att tillvägagångssätt, strategier och andra insatser som rör området åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism behandlas inom samordningsfunktionen. Om en planerad myndighetsinsats faller inom samordningsfunktionens ansvarsområde, dvs. har betydelse för genomförandet av en strategi som är överenskommen, bör sam- råd alltså ske med de övriga deltagarna i funktionen. Det blir då en fråga om en gemensam beredning av vissa insatser, strategier som syftar till att myndigheterna, så långt det är möjligt, ska vara överens och ges förutsättningar att agera likartat när något annat inte är motiverat. Vissa insatser bör alltså, efter överenskommelse inom sam- verkansfunktionen, göras till föremål för samråd. Avsikten är emeller- tid inte att detta ska inskränka myndigheternas självständighet att fatta beslut inom sina områden. En effektiv samordningsfunktion förutsätter emellertid att en myndighet eller annan deltagare för- väntas, när det bedöms ändamålsenligt, samråda om de insatser m.m. som faller inom ramen för samordningsfunktionens arbete. Det är sedan den enskilda myndigheten som formellt avgör om den ska följa det som har beslutats inom funktionen. Ingen samverkande myndighet kan alltså göras bunden av samordningsfunktionens ställ- ningstaganden.

Mycket av det arbete och de investeringar som samordnings- funktionen kommer behöva och förväntas initiera utformas lämpligen som uppdrag, antingen till en eller flera i samordningsfunktionen ingående myndighet(er) eller organisation(er), eller till en extern part.

18.5.6Rättslig reglering

Utredningens bedömning och förslag: Samordningsfunktionen inrättas som ett författningsreglerat organ. I penningtvättslagen införs bestämmelser, genom vilka samordningsfunktionen inrättas och där det också anges vilken myndighetschef som ska vara ord- förande för samordningsfunktionen och var kansliet ska placeras.

Samordningsfunktionens övriga medlemmar utses genom pen- ningtvättsförordningen.

490

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Bestämmelser införs i penningtvättsförordningen som reglerar samordningsfunktionens ansvarsområden och mandat att fatta beslut.

Det finns två alternativ till rättslig reglering av den samordnings- funktion som nu föreslås. Antingen kan samordningsfunktionen inrättas som ett författningsreglerat samverkansorgan eller som en egen myndighet. Myndigheten, eller nämnden, styrs i så fall före- trädesvis genom instruktion, regleringsbrev och återrapporterings- krav.

Utredningens förslag faller in under organisationsformen författ- ningsreglerat organ. Anledning till vägvalet när det gäller organisa- torisk form står främst att finna i samordningsfunktionens karaktär, men även i behovet av att på lämpligt och effektivt sätt kunna styra arbetet. Under alla förhållanden måste ambitionen vara att ge sam- ordningsfunktionen tydliga mandat att verka för sitt ändamål. Ett lämpligt sätt att understryka funktionens betydelse för regimen är att införa bestämmelser i penningtvättslagen, genom vilka samord- ningsfunktionen inrättas och där också anges vilken myndighets- chef som ska vara ordförande för samordningsfunktionen och var kansliet ska placeras.

I syfte att skapa ett tydligt uppdrag med tydliga mandat bör samordningsfunktionens övriga medlemmar utses genom förordning, lämpligen penningtvättsförordningen. För samma ändamål bör även ansvarsområdena och samordningsfunktionens mandat att fatta beslut tydligt framgå av förordningen. Övriga myndigheters och organs skyldighet att samverka får därmed också en ökad betydelse.

Utredningen anser att Finanspolisen, som organisatoriskt ingår i Polismyndigheten, särskilda och självständiga roll tas till vara och markeras genom att sektionen representeras i samordningsfunktionen på ett sätt som är jämförbart med vad som gäller för de medverkan- de myndigheterna. 11

11 Jämför Brå:s upprepade förslag om att Finanspolisen bör omvandlas till en myndighets- gemensam finansiell underrättelsetjänst i rapporten Penningtvätt och annan penninghante- ring (rapport 2015:22).

491

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

18.5.7Val av myndighet som ansvarig för samordningsfunktionen

Utredningens bedömning: Utgångspunkten är att samordnings- funktionen ska ha ett så brett perspektiv som möjligt. För att detta ska fungera fullt ut är det viktigt att den myndighet som svarar övergripande för initiativet i samarbetet kan agera neu- tralt och oberoende i den betydelse som närmare utvecklas i betänkandet, har förutsättningar att på ett effektivt sätt utnyttja erfarenheter från det brottsförebyggande, brottsupptäckande och brottsbekämpande arbetet samt kan skicka signaler mellan de olika arenorna och tilldelas tillräckliga resurser.

Det är vidare till fördel om det inom myndigheten finns vana av att bereda och utfärda föreskrifter, allmänna råd m.m. Erfaren- heter av samarbete mellan olika myndigheter är en ytterligare för- del, i synnerhet om myndigheten har eller har haft till uppgift att leda eller administrera arbetet.

Utredningens förslag: Samordningsfunktionen placeras vid Polis- myndigheten.

Kriterier som bör vara avgörande för valet av ansvarig myndighet

Frågan är vilka egenskaper som den myndighet som samordnings- funktionen ska knytas till bör ha.

Utgångspunkten är att samordningsfunktionen ska ha ett så brett perspektiv som möjligt. Detta förutsätter inte enbart att företräda- re för olika myndigheter och organ finns representerade i funktionen. Det är viktigt att samarbetsklimatet främjar utbytet av erfarenheter och att detta kan omsättas i konkreta åtgärder. För att det ska fun- gera fullt ut är det viktigt att den myndighet som svarar övergripan- de för initiativet i samarbetet agerar neutralt och oberoende. Detta är, enligt utredningens uppfattning, ett avgörande kriterium för val av ansvarig myndighet. Myndigheten bör därför verka över ett så brett område som möjligt. Utredningen bedömer att det är till nack- del om myndighetens primära ansvarsområde är begränsad till visst eller vissa verksamhetsområden eller inte är närmare involverad i

492

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

brottsutredande eller lagförande verksamhet. Det breda perspek- tivet riskerar gå förlorat när det gäller möjligheterna att agera initia- tivtagare och ”motor” i samordningen. De konkreta åtgärderna riskerar i praktiken att relativt sett bli mindre inriktade mot frågor utanför myndighetens primära ansvarsområde. Det kan därför anses mindre lämpligt att myndigheten t.ex. har ett eget tillsynsansvar.

Samordningsfunktionen måste ha förutsättningar att på ett effek- tivt sätt tillgodogöra sig erfarenheter både från det brottsförebyg- gande, proaktiva arbetet och från det brottsbekämpande arbetet. Den som håller i samordningsfunktionen bör också ha förutsätt- ningar att förmedla signaler mellan de båda arenorna. Att kunna fånga upp så många infallsvinklar och signaler som möjligt och utifrån dessa bringa klarhet om specifika risker och hot är ett viktigt förhållande. Det är således en stor fördel om myndigheten har erfarenheter från båda sidorna.

Det måste också sägas vara till fördel om det inom myndigheten finns vana av att bereda och utfärda föreskrifter, allmänna råd m.m. Tidigare erfarenheter av samarbete mellan olika myndigheter är en ytterligare fördel, i synnerhet om myndigheten har eller har haft till uppgift att leda eller administrera samarbetet.

Utredningen föreslår att Polismyndigheten tilldelas rollen som ”motor” i samordningsfunktionen

Det kan konstateras att de kriterier som räknas upp i föregående avsnitt sållar bort ett antal myndigheter som samordningsfunktionen alltså inte bör knytas till. Bland dessa kan särskilt nämnas tillsyns- myndigheterna. Tillsynsmyndigheterna besitter i sig ett antal av de egenskaper som samordningsfunktionens ”motor” bör besitta. Att deras primära ansvarsområde är att övervaka verksamhetsutövarna kan dock, som beskrivits ovan, riskera att ge upphov till intresse- konflikter.

Ett antal myndigheter kan sammantaget sägas uppfylla flera av de kriterier som räknas upp i det föregående avsnittet. Bland dessa är det emellertid främst en som kan sägas uppfylla samtliga kriterier.

Polismyndigheten har, anser utredningen, egenskaper som möjlig- gör ett principiellt neutralt och oberoende förhållningssätt gent- emot verksamhetsutövarna. Verksamheten är inte inskränkt till viss eller vissa branscher och myndigheten har inte någon särskild över-

493

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

vakande funktion direkt hänförlig till aktuella verksamhetsutövare. Visserligen skulle kunna hävdas att Polismyndighetens repressiva roll skulle kunna hämma ett gott samarbete med verksamhetsutövarna. I sin roll som deltagare i samverkansfunktionen har dock Polismyn- digheten uppgiften att utvärdera och ompaketera kunskap för att den ska kunna användas i det proaktiva och i övrigt förebyggande arbetet. Verksamhetsutövarna ska således främst vara mottagare av återkoppling och information från samordningsfunktionen. Polismyn- dighetens roll i samordningsfunktionen är alltså inte att utreda och beivra enskilda händelser och har inte heller i den sistnämnda rollen normalt anledning att verka repressivt mot de verksamhetsutövare som ska tillämpa penningtvättslagen.

Polismyndighetens kompetens och metoder för att förebygga, upptäcka och utreda brott ser utredningen tvärtom som en tillgång i arbetet som motor för samordningsfunktionen. Detta ger förut- sättningar för den breda spelplan som samordningsfunktionen måste kunna röra sig på, både när det gäller proaktivt, brottsförebyggande arbete och i det brottsbekämpande arbetet. Polismyndigheten ansvarar därutöver för de samverkansformer som bedrivs inom ramen för Samverkansrådet och det Operativa rådet. Den organisatoriska när- heten till Finanspolisen är också en fördel även med beaktande av att det är angeläget att dess verksamhet bedrivs självständigt i för- hållande till annan polisiär verksamhet. Myndighetens kompetens och metoder skapar därmed goda förutsättningar för ett utökat och effektivt utbyte av information mellan det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet.

Att Polismyndigheten har bred erfarenhet från att ansvara för samverkan mellan myndigheter är ytterligare ett förhållande som bidrar till utredningens val av myndighet. Konkret handlar det bl.a. om att såväl Samverkansrådet som det Operativa rådet organisato- riskt är uppbyggda på ett sätt som liknar den organisation som sam- verkansfunktionen föreslås få. Detta innebär t.ex. att Polismyndig- heten har en vana av att besätta och organisera en kanslifunktion. I Polismyndighetens verksamhet finns också erfarenheter av att ut- färda föreskrifter och allmänna råd.

494

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

18.5.8Finansiering

Utredningens bedömning: Utredningen förordar att samord- ningsfunktionens gemensamma verksamhet finansieras genom två öronmärkta anslagsposter som kanaliseras vid värdmyndigheten, dvs. Polismyndigheten: en för de gemensamma projekten och en för samordningskansliet.

Utredningen förordar att samordningsfunktionens gemensamma verksamhet finansieras genom två öronmärkta anslagsposter som kanaliseras vid värdmyndigheten, dvs. Polismyndigheten: en för de gemensamma projekten och en för samordningskansliet.

I regleringsbrevet anges lämpligen att anslagsposten för gemen- samma projekt står till den centrala styrgruppens disposition, dvs. att beslut om dess användning fattas av styrgruppen och inte av värdmyndighetens chef. De samverkande myndigheternas deltagan- de i dialogforumets möten, i den centrala styrgruppen, i expert- gruppen och i olika arbetsgrupper föreslås finansieras från de sam- verkande myndigheternas ordinarie anslag.

Till grund för beslut om den totala pottens/anslagets storlek ska ligga en kostnadssatt handlingsplan som samordningsfunktionens centrala styrgrupp har att besluta om. Denna handlingsplan upp- dateras sedan varje år. I huvudsak bör den öronmärkta anslags- posten för gemensamma projekt, i varje fall initialt, rymmas inom givna budgetramar för de samverkande myndigheterna. Det vill säga, vid beredningen av de samverkande myndigheternas ordinarie bud- getar beaktas de resurser som ställs till samordningsfunktionens disposition. Om samordningsfunktionen visar att den genom en väl fungerande samverkan i gemensamma projekt levererar ett tydligt mervärde för regimen som helhet, bör regeringen överväga att skjuta till additionella medel. Om och när en myndighet får ansvaret för att genomföra ett samverkansprojekt betalas kostnaderna för detta helt eller delvis från de gemensamma medlen, beroende på i vilken utsträckning projektet inte bara har mervärde för regimen i sin helt men även direkt för den genomförande myndigheten. När uppdrag läggs på extern part, ansvarar kansliet, under styrgruppens över- inseende, för upphandlingen.

För att garantera att samordningsfunktionen har det stöd som krävs och att kansliet har tillräcklig kapacitet att utföra de arbets-

495

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

utgifter som listats ovan är det utredningens bestämda mening att finansieringen av kansliet ska vara additionell och öronmärkt. Om inte, finns alltid risken att kansliet går samma öde till mötes som i många andra samordningsfunktioner. En mer detaljerad uppskatt- ning av och diskussion om kostnaderna för samordningsfunktionen och samordningsfunktionens gemensamma verksamhet återfinns i konsekvensanalysen i kapitel 24.

18.6Informationshantering och sekretess

Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa någon ny sekretessbrytande bestämmelse. Informationen kan och bör, innan den förs vidare från en myndighet till den gemen- samma plattformen, vara sammanställd och presenterad (”för- packad”) på ett sätt som undanröjer riskerna för att sekretesskyd- dade uppgifter röjs.

Om det inte är möjligt att sålla bort sekretesskyddad informa- tion bör den enskilda myndigheten göra en bedömning om någon sekretessbrytande bestämmelse (främst 10 kap. 2 § offentlig- hets- och sekretesslagen [2009:400]) kan och bör tillämpas).

De myndigheter som ska delta i samordningsfunktionen förutsätts bidra med information i arbetet. Det innebär bl.a. att uppgifter om brottsliga tillvägagångssätt, grundade på iakttagelser i underrät- telseverksamheten och i förundersökningar, bör utbytas mellan myn- digheterna. Även i utbytet med de brottsbekämpande samordnings- organen måste erfarenheter kunna utbytas. Information från en bedriven förundersökning om ett visst tillvägagångssätt kan t.ex. vara av särskilt intresse (oavsett om förundersökningen bedrivits med framgång eller inte). Iakttagelser som tillsynsmyndigheterna gör i samband med tillsyn är också mycket viktiga att kunna använda.

Sekretess mellan olika myndigheter kan betraktas som ett hinder mot samarbete. Sådana problem har inte minst identifierats i de gemensamma insatserna mot den grova organiserade brottsligheten. Flera förslag har presenterats i syfte att underlätta informations- utbytet mellan de myndigheter som deltar i det samarbetet. Under

496

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

år 2014 presenterades bl.a. ett förslag till lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot grov organiserad brottslighet.12

En viktig utgångspunkt är emellertid att arbetet inom den sam- ordningsfunktion som nu är ifråga ska inriktas mot förebyggande åtgärder. Det kan därför sällan – om ens någon gång – bli aktuellt att behöva delge ingående detaljer om en viss gärning eller vilken specifik verksamhetsutövare som är kopplad till brister i hanteringen. Än mindre kan det vara fråga om att dela information om namn på misstänkta eller andra personer. Informationen bör, innan den förs vidare från en myndighet till den gemensamma plattformen, vara förpackad på ett sådant sätt som undanröjer riskerna för att sekre- tesskyddade uppgifter röjs.

Utredningens slutsats är att det, i de allra flesta fall, går att und- vika att den information som används i samordningsfunktionens arbete omfattas av sekretess. Den myndighet som delger informa- tionen ska ha fullgjort sitt ansvar och paketerat om den redan innan den når den gemensamma plattformen.

Det kan dock, i vissa fall, vara omöjligt att helt sålla bort sekre- tesskyddat material.

Sekretess med syfte att skydda verksamheten måste primärt bedömas av den myndighet som förfogar över informationen, även om allmänna principer för avvägningen bör vara föremål för diskus- sion inom samordningsfunktionen. Ändamålet är att i största möjliga utsträckning kunna tillhandahålla information till regimens aktörer. Det kan emellertid i vissa fall behöva ske en avvägning mot intresset av att inte offentliggöra ”bruksanvisningar för lämpliga brottsupp- lägg”. I undantagsfall kan utgången bli att materialet endast delvis eller inte alls kan delges samarbetet.

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) finns sekre- tessbrytande bestämmelser. Den viktigaste bestämmelsen är i detta sammanhang 10 kap. 2 § OSL. Bestämmelsen säger att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myn- dighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Myndigheterna som deltar i sam- ordningsfunktionen ska vara skyldiga att medverka i arbetet, vilket bl.a. innebär att de måste bidra med information. Bestämmelsen ska visserligen tillämpas med restriktivitet och – rutinmässigt – endast

12 Ds 2014:30, Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet.

497

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

om det är författningsreglerat. I de fall som det inte är möjligt att helt sålla bort sekretesskyddad information, men där en avvägning leder till att intresset av att delge informationen väger över, borde dock denna bestämmelse gå att tillämpa. En förutsättning är därvid att myndigheternas skyldighet att medverka i samarbetet är tillräck- ligt tydligt utformad för att utgöra grund för tillämpning av be- stämmelsen.

En annan sekretessbrytande bestämmelse, som är värd att nämna, är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Denna kräver dock att det ska vara uppenbart att intresset att lämna ut uppgiften över- väger. Bestämmelsen kan också tillämpas enbart mellan myndigheter

– i samordningsfunktions arbete ska även andra, fristående aktörer, erbjudas plats. Därmed framstår generalklausulen som mindre an- vändbar i den nya samordningsfunktionens arbete.

Inom ramen för samordningsfunktionens verksamhet aktualise- ras inte bara informationsutbyte mellan de deltagande myndigheter- na och organen. För att kontaktytan mellan samordningsfunktionen och de brottsbekämpande samverkansformerna ska få avsedd effekt måste information även gå att utbyta där emellan.

Samma grundprincip torde dock kunna tillämpas även i detta fall. Det är inte fråga om att dela detaljerad information om en specifik gärning. Syftet är att alstra kunskap och skapa förutsättningar för att snabbare kunna fånga upp och motverka brottsliga trender och beteenden. Det handlar t.ex. om att utbyta erfarenheter i fråga om tillvägagångssätt, konstaterade risker inom vissa sektorer m.m. Sådana erfarenhetsutbyten borde mycket sällan kräva att sekretesskyddade uppgifter delas. Skulle en sådan situation uppstå måste samma över- väganden göras som när det gäller informationsutbyte inom sam- ordningsfunktionen. Det blir alltså fråga om en avvägning mellan att använda en sekretessbrytande bestämmelse (även här torde främst 10 kap. 2 § OSL komma ifråga) och att hålla på informationen. Det kan inte komma i fråga att kräva att en myndighet eller ett organ ska lämna ifrån sig information.

Riskerna för att röja sekretesskyddade uppgifter måste samman- taget betraktas som små. Det borde därför inte uppstå sådan osäker- het som medför alltför stor restriktivitet när det gäller att utbytet av information mellan deltagande myndigheter och organ.

Att låta införa nya sekretessbrytande bestämmelser framstår där- med inte som nödvändigt. Utgångspunkten måste vara att infor-

498

SOU 2016:8

Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism

mationen kan och bör formateras om på ett sådant sätt att riskerna för att sekretesskyddade uppgifter röjs elimineras – även när det gäller informationsutbyte med de brottsbekämpande samverkans- formerna. Utredningens bedömning är således att några nya sekretess- brytande bestämmelser inte bör införas.

499

19Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

19.1Inledning

De nationella finansunderrättelseenheterna utgör i flera avseenden spindeln i nätet i Fatfs och EU:s system för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det är finansunderrättelse- enheten som ska vara mottagare av de rapporter om misstänkt pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism som verksamhetsutövare åläggs att skicka in. Rapporterna måste i sin tur sägas vara en av de viktigaste grundpelarna i ett effektivt nationellt system mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Rapporterna utgör inte enbart grunden för eventuellt kommande lagföringar. Finansunderrättelse- enheten förutsätts också att, utifrån rapporterna, analysera metoder, trender och mönster för penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansunderrättelseenheten ska också återkoppla information till verksamhetsutövaren.

Att finansunderrättelseenhetens arbete är organiserat på ett effek- tivt och ändamålsenligt sätt är därför en vital förutsättning för att det nationella systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism överhuvudtaget ska fungera. De brister som kan finnas i finansunder- rättelseenhetens arbete kan leda till brister i hela det nationella sys- temet. När det gäller de nationella finansunderrättelseenheternas roll och ansvar ställer såväl Fatfs rekommendationer som det fjärde pen- ningtvättsdirektivet därför långtgående krav. I det följande behandlas frågan om hur dessa krav kan anses vara uppfyllda i förhållande till Finanspolisen. Kapitlet omfattar även en redogörelse över de krav som det fjärde penningtvättsdirektivet ställer på samarbete och sam- ordning mellan medlemsstaternas finansunderrättelseenheter.

501

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

SOU 2016:8

19.2Finanspolisens roll

19.2.1Finanspolisens roll i ljuset av Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

De krav som direktivet ställer på finansunderrättelseenhetens roll, organisation och ansvar regleras till övervägande del i artikel 32. Artikeln, som bygger på Fatfs rekommendation nr 29, är mer detal- jerad än motsvarade bestämmelse i det tredje penningtvättsdirek- tivet. Huvudbudskapet är dock detsamma. Finansunderrättelse- enheten ska vara operativt oberoende och självständig. Den ska ha behörighet och kapacitet att utföra sina uppgifter fritt och kunna fatta självständiga beslut. Direktivet kräver vidare att finansunder- rättelseenheten tilldelas tillräckliga finansiella, personella och tek- niska resurser för att kunna fullgöra sina skyldigheter.

Finansunderrättelseenheten ska ha som uppgift att ta emot, be- gära ytterligare information och analysera rapporter om misstänkta transaktioner och övrig information – som är relevant för penning- tvätt, därmed associerade förbrott eller finansiering av terrorism (artikel 32.3).

Analysen ska bestå av två delar. För det första ska den omfatta en operativ analys som är inriktad på enskilda fall och särskilda mål eller på lämpligt utvalda uppgifter. För det andra ska finansunderrättelse- enheten genomföra strategiska analyser av trender och mönster när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism (artikel 32.8).

Enheten ska, med nödvändig skyndsamhet, ha direkt eller indirekt tillgång till finansiell och administrativ information samt underrät- telseinformation och information om pågående brottsutredningar som behövs för att den ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vidare ska finansunderrättelseenheten, på begäran – som huvudregel – kunna lämna uppgifter till behöriga myndigheter om det motiveras av far- hågor om penningtvätt, därmed associerade förbrott eller finansiering av terrorism (se artikel 32.4, vissa undantag från bestämmelsen görs i artikel 32.5).

Förutom i artikel 32 finns även i artikel 46 bestämmelser som tar sikte på finansunderrättelseenhetens arbete. Av artikel 46.3 föl- jer att medlemsstaterna ska se till att det, i de fall det är möjligt, lämnar lämplig feedback till verksamhetsutövare avseende effektivi- teten och uppföljningen av rapporterna om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism.

502

SOU 2016:8

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

19.2.2Utredningen

Allmänt

Utredningen gör bedömningen att dagens reglering i stort uppfyller kraven enligt de internationella åtagandena. Finanspolisen är, i egen- skap av Sveriges finansunderrättelseenhet, utsedd att vara en själv- ständig funktion inom Polismyndigheten. Enhetens främsta uppgift är att ta emot, bearbeta och analysera rapporter från verksamhets- utövare samt samla in och analysera annan underrättelseinformation inom det finansiella området. När det gäller finansiering av terrorism sker detta arbete i samråd med Säkerhetspolisen, som har det huvud- sakliga ansvaret för terrorismbekämpning. Arbetet har till syfte att förse brottsbekämpande och andra behöriga myndigheter med infor- mation för att dessa i sin tur ska kunna förebygga och beivra brott. Finanspolisen har också de rättsliga förutsättningarna för att kunna utbyta information med myndigheter och andra aktörer.

Att regelverket är adekvat och tillräckligt betyder dock inte att det saknas behov av förbättringar. I det följande redogör utredning- en för sina överväganden i dessa avseenden.

Kravet på en uttalat självständig roll

Utredningens bedömning: Det bör i framtiden säkerställas att det tydligt framgår av det interna regelverket inom Polismyndig- heten att endast personal som genom särskilda beslut tjänstgör inom enheten Finanspolisen kan fatta beslut och i övrigt hantera de frågor som är förbehållna en finansunderrättelseenhet och att Finanspolisen tilldelas tydligt avskilda, öronmärkta resurser.

Det bör vidare övervägas om det i författning ovanför myn- dighetsnivån ska framgå att det inom Polismyndigheten ska fin- nas en enhet som benämns Finanspolisen och att det av penning- tvättslagen direkt ska framgå att rapportering ska ske till den enheten

Finansunderrättelseenheten ska som framkommit ha en uttalat själv- ständig roll. Det innebär inte att funktionen måste organiseras som en självständig myndighet. Det är dock viktigt att det organisato- riska regelverket utformas så att det säkerställs att beslut i frågor

503

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

SOU 2016:8

som exklusivt ska hanteras av en finansunderrättelseenhet endast kan fattas av personal som, genom särskilda beslut, är avdelade för tjänst- göring inom den enhet som utgör en finansunderrättelseenhet. Det är också viktigt att det är tydligt vilka resurser som ställs till Finans- polisens förfogande. Den bedömningen bör, enligt utredningens uppfattning, som ett led i att garantera att Finanspolisen kan agera fullt ut i sin roll, ligga på den högsta myndighetsnivån – något som inte är fallet i dag. Finanspolisen bör tilldelas ”öronmärkta” resurser. Det skulle från den utgångspunkten finnas anledning att överväga om inte Finanspolisen i framtiden bör utgöra en enhet som står under direkt ledning av myndighetschefen.

Rapportering ska enligt penningtvättslagen ske till Polismyndig- heten. Detta kan, trots att ”Finanspolisen” är ett väl inarbetat be- grepp, riskera att medföra att information i form av en rapport från en verksamhetsutövare inledningsvis lämnas till vilken enhet som helst inom Polismyndigheten. Detta får i så fall anses strida mot den grundläggande tanken i penningtvättsregelverket, som innebär att all information som rör rapporteringen ska förbehållas verksam- hetsutövaren och finansunderrättelseenheten, dvs. informationen får inte hanteras utanför den enhet som utgör Finanspolisen. Mot detta kan naturligtvis invändas att mottagande personal inom poli- sen har tystnadsplikt men situationen innebär ändå att informatio- nen i praktiken har röjts.

Utredningen anser därför att det bör övervägas om det i författ- ning ovanför myndighetsnivån bör tydliggöras att det finns en avdel- ning eller annan enhet inom Polismyndigheten som utgör Sveriges finansunderrättelseenhet med benämningen Finanspolisen. Skulle Finanspolisen direkt underställas myndighetschefen kan detta orga- nisatoriska förhållande införas i 2 b § polislagen (1984:387). Det bör därefter i penningtvättslagen kunna anges att rapportering ska ske till Finanspolisen.

De överväganden som måste göras för att åstadkomma detta in- rymmer flera organisatoriska frågor, som måste anses ligga utanför utredningens område. Utredningen vill dock framhålla vikten av att Finanspolisens roll fortlöpande vidareutvecklas och att dessa över- väganden då tas i beaktande.

504

SOU 2016:8

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

Finanspolisens arbete

Utredningens bedömning: Det är angeläget att det säkerställs att Finanspolisen, kvalitativt och kvantitativt, har tillräckliga resurser för att analysera rapporter och annan information med syfte

–att ge underlag för brottsförebyggande arbete och inledande av förundersökningar,

–att urskilja trender och mönster rörande olika brottsliga för- faranden,

–att fortlöpande bearbeta och vidarebefordra information som behövs som underlag för förundersökningar,

–att utveckla och tillämpa metoder för att identifiera och över- föra information av betydelse för pågående förundersökningar och lagföringar, och

–att direkt eller indirekt återkoppla till verksamhetsutövarna med anledning av lämnade rapporter.

Finanspolisen har flera komplicerade och resurskrävande arbets- uppgifter. De internationella åtagandena medför också långtgående skyldigheter för finansunderrättelseenheten. Det fjärde penning- tvättsdirektivets krav är tydliga och därtill tvingande.

Utredningen har inte genomfört någon närmare analys av Fi- nanspolisens behov av resurser. Redan den fragmentariska informa- tion som utredningen fått från Polismyndigheten, verksamhets- utövarna och vissa myndigheter ger dock en bild av att resurserna är ansträngda och att enheten inte förmår att leverera i enlighet med sin ambitionsnivå.

I Finanspolisens verksamhet har också tidigare identifierats brister hänförliga till personalresurser och verksamhetsstöd m.m. Dessa har bl.a. uppmärksammats i de nationella riskbedömningarna från 2013 och 2014.1 Dessa brister har främst fått konsekvenser för Finans- polisens informationshantering – både när det gäller att bearbeta och analysera rapporter och att sprida information och kunskap.

1 Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013-08-30) samt Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning (2014-03-14), Gemensam myndighetsrapport/Finansinspektionen Dnr 2012-13024.

505

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

SOU 2016:8

Det har redan inledningsvis konstaterats att en mycket viktig in- grediens i en effektiv regim är att Finanspolisen har kapacitet att be- arbeta och analysera rapporter och annan information på ett effektivt sätt. Rent operativt har detta betydelse för att underrättelsematerialet ska kunna leda till flera lagföringar. Strategiskt är det av stor vikt att Finanspolisen kan bidra med information om trender och nya möns- ter när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare måste informationshanteringen fungera för att Finanspolisen ska kun- na återkoppla till verksamhetsutövare på det sätt som direktivet och Fatfs rekommendationer förutsätter. Detta avspeglas också i 4 kap. 8 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag som innebär att en verk- samhetsutövare bl.a. ska beakta den information som Polismyndig- heten genom Finanspolisen kan lämna av betydelse för bedömningen av om en stoppad transaktion senare ska genomföras. Erfarenheterna från verksamhetsutövarnas rapportering är också avsedd att utgöra ett väsentligt underlag för samordningsfunktionens arbete.

Finanspolisen har, i likhet med övriga underrättelseenheter, an- svaret för att bedöma när det finns anledning att till någon brotts- utredande eller lagförande enhet överlämna information för pröv- ning av om förundersökning ska inledas.

Skulle ytterligare underrättelseinformation identifieras, vare sig det rör sig om redan befintlig information eller ny sådan, som berör en pågående förundersökning görs det en särskild bedömning av hur informationen ska användas. Bedömningen grundas bl.a. på svårig- hetsgraden av det brott som utreds.

Information som Finanspolisen förfogar över ska som huvud- regel vara känd endast av Finanspolisen. Det är därför viktigt att Finanspolisen har förmåga att sålla fram den information som kan ha betydelse för bedömningen av en misstänkts eller tilltalads skuld.

Utredningen anser vidare att det bör utvecklas metoder för att kunna identifiera och överföra underrättelseinformation till pågående förundersökningar och även i samband med pågående rättegångar. Resurstilldelningen till Finanspolisen bör också anpassas till detta.

Det kan konstateras att det, under senare tid, har vidtagits vissa åtgärder för att förbättra informationshanteringen. Inom Finans- polisen har skett resursförstärkningar, i såväl personellt avseende som beträffande verksamhetsstöd. För att kraven i de internatio- nella åtagandena ska få avsedd genomslagskraft är det emellertid nödvändigt att Finanspolisens kapacitet utvecklas ytterligare. Flera

506

SOU 2016:8

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

och, i viss mån, även bättre utnyttjade resurser är här en viktig komponent. Det kunskapsfrämjande arbete som avses bedrivas in- om ramen för den föreslagna samverkansfunktionen bör i längden resultera i att Finanspolisen ges ett bättre underlag för sin analys. Det är också angeläget att verksamhetsutövarnas rapportering sker med så stor precision som möjligt, dvs. att rapportering sker efter en bedömning av omständigheterna i den aktuella situationen, då det rör sig om ett avvikande beteende som ger upphov till en miss- tanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism, låt vara på en oftast mycket lägre misstankesgrad än som krävs för ett omedel- bart beslut om att inleda förundersökning. Ökad precision bör leda till minskning av schabloniserade rapporteringar baserade på olika beloppsgränser men samtidigt fler bättre underbyggda rapporter. Totalt sett finns det utsikter att detta kommer att leda till färre rapporter. Den föreslagna samordningsfunktionen, som bl.a. ska ha till uppgift att förbättra kvaliteten i rapporteringen, torde i sig skapa möjligheter för Finanspolisen att använda sina resurser på ett mer ändamålsenligt sätt. Detta inte minst om en s.k. ”Organised Crime Monitor”, som närmare behandlas i avsnitt 18.5.2, blir verklighet.

Utredningen anser avslutningsvis att Finanspolisens förmåga att återkoppla till verksamhetsutövarna och i högre utsträckning än som sker i dag analysera och överföra information till pågående förundersökningar bör utvecklas, oavsett om utredningen initierats av Finanspolisen eller inte. Detta ställer krav på betydande resurser såväl kvalitativt som kvantitativt.

Det är sammanfattningsvis, enligt utredningens uppfattning, för att tillgodose effektiviteten vid utövandet av den roll som Finans- polisen har, nödvändigt att närmare bedöma det reella resursbehovet. I den nationella strategin från 2014 har regeringen fört fram att man avser följa utvecklingen av Finanspolisens verksamhet och hur denna följer de krav och mål som följer av internationella standarder beträf- fande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.2 Enligt utredningens uppfattning är en viktig komponent i denna uppföljning att se över och utvärdera resursbehovet och resursför- delningen.

2 En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism, Regeringens skrivelse 2013/14:245, s. 40.

507

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

SOU 2016:8

19.3Finanspolisens samarbete med andra finansunderrättelseenheter

19.3.1Kraven enligt Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Samordning och samarbete mellan finansunderrättelseenheterna be- skrivs, i ingressen till direktivet, vara ”av största vikt”.3 För att för- bättra samordningen och samarbetet mellan finansunderrättelse- enheterna omfattar det nya direktivet därför relativt detaljerade krav. Dessa kommer till uttryck i artiklarna 51–57.

Artikel 51 handlar om den Europeiska kommissionens roll i sam- arbetet. Där anges bl.a. att kommissionen ska lämna den hjälp som behövs för att underlätta samordningen mellan finansunderrättelse- enheterna.

Artiklarna 52–57 riktar sig till medlemsstaterna.

I artikel 52 anges syftet med vad som ska åstadkommas, nämli- gen att finansunderrättelseenheter i största möjliga utsträckning samarbetar med varandra, oavsett organisatorisk ställning. Medlems- staterna har att säkerställa att så sker. I artiklarna 53–57 regleras sedan de närmare kriterierna för hur ett sådant samarbete ska gå till.

Artikel 53 rör själva informationsutväxlingen. Där ställs krav på att medlemsstaterna ser till att finansunderrättelseenheterna, spon- tant eller på begäran, utbyter alla uppgifter som kan vara relevanta för deras bearbetning eller analys av information (artikel 53.1). Det uttalas att en begäran om information ska innehålla relevanta fakta, bakgrundsinformation, motiven till begäran och information om hur de begärda uppgifterna ska användas. Olika utbytesmekanismer får tillämpas om finansunderrättelseenheterna så har beslutat sins- emellan.

Om en finansunderrättelseenhet får in en rapport som berör en annan medlemsstat ska den omgående vidarebefordras till den sta- tens finansunderrättelseenhet.

Artikeln omfattar vidare bestämmelser som tar sikte på hur en begäran från en annan medlemsstat ska behandlas (artikel 53.2). Det framgår att den finansunderrättelseenhet som begäran ställs till är skyldig att använda samtliga tillgängliga befogenheter som den nor-

3 Se beaktandesats (54).

508

SOU 2016:8

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

malt skulle ha använt. Detta gäller specifikt när det gäller inhämtande och analys av information. Finansunderrättelseenheten ska även svara på begäran med ”nödvändig skyndsamhet”.

Om en finansunderrättelseenhet önskar erhålla ytterligare infor- mation från en verksamhetsutövare som är etablerad i en annan med- lemsstat men som verkar på dess territorium ska begäran gå genom finansunderrättelseenheten i den medlemsstaten. Den finansunder- rättelseenhet som får begäran ska skyndsamt förmedla begäran och svaren på denna.

Vidare uttalas att en finansunderrättelseenhet endast i undantags- fall får vägra att utbyta information (artikel 53.3). Ett undantagsfall som kan motivera en vägran är om utbytet skulle strida mot de grundläggande principerna i nationell rätt. Undantagsfallen måste specificeras på ett sådant sätt att missbruk och onödiga begränsningar av det fria utbytet av information för analysändamål förhindras.

Artiklarna 54 och 55 behandlar finansunderrättelseenheternas rätt att uppställa restriktioner och villkor i informationsutbytet.

Av artikel 54 följer att finansunderrättelseenheten ska använda upplysningar och handlingar som mottas av en annan enhet för att utföra sina uppgifter. Vid utbytet av upplysningar och handlingar får en begärande finansunderrättelseenhet uppställa restriktioner och villkor för användningen av upplysningarna. Mottagande finans- underrättelseenhet ska iaktta restriktionerna och villkoren.

Av artikel 55 framgår att medlemsstaterna är skyldiga att se till att den information som utbyts endast används för de ändamål de be- gärdes eller lämnades ut. All spridning och användning av uppgifterna måste godkännas på förhand av den finansunderrättelseenhet som lämnar informationen (artikel 55.1). Medlemsstaterna är skyldiga att se till så att den finansunderrättelseenhet som lämnar information så långt det är möjligt lämnar förhandsgodkännande till spridning av upplysningarna till behöriga myndigheter (artikel 55.2). Finansunder- rättelseenheterna får endast i undantagsfall vägra att lämna ett sådant godkännande. Dessa undantagsfall är t.ex. när det skulle kunna för- svåra en brottsutredning, uppenbart skulle vara oproportionerligt i förhållande till en persons eller till medlemsstatens legitima intressen eller på något annat sätt skulle strida mot de grundläggande princi- perna enligt den nationella rätten i medlemsstaten. Varje vägran att lämna godkännande ska förklaras.

509

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

SOU 2016:8

Artikel 56 avser användandet av skyddade kommunikationskana- ler mellan finansunderrättelseenheterna. Där anges att medlems- staterna ska kräva att deras finansunderrättelseenheter använder skyddade kommunikationskanaler och uppmuntra användningen av det s.k. FIU.net eller dess efterföljare. FIU.net är en gemensam plattform som är uppbyggt av anslutna finansunderrättelseenheter. Finansunderrättelseenheterna ska vidare tillämpa den senaste tekni- ken. Tekniken ska, genom att säkra fullgott skydd av personuppgif- ter, ge finansunderrättelseenheterna möjlighet att anonymt jämföra sina uppgifter. Detta för att spåra personer av intresse för finans- underrättelseenheter i andra medlemsstater och fastställa deras in- komster och medel. Det handlar här om s.k. matchning av gemen- samma poster i medlemsstaternas FIU.net register.

Artikel 57 säger att skillnader i definitioner av skattebrott i natio- nell rätt inte får begränsa finansunderrättelseenheternas informa- tionsutbyte.

19.3.2Närmare om Finanspolisens internationella samarbete

Finanspolisen har, som en del av Polismyndigheten, flera legala förutsättningar att samarbeta och utbyta information internationellt.

Bestämmelser som reglerar Finanspolisens informationsutbyte finns i lagen (2003:343) om internationellt polisiärt samarbete, polis- datalagen (2010:361), polisdataförordningen (2010:1155) och per- sonuppgiftslagen (1998:204).

För samverkan och informationsutbyte mellan Finanspolisen och andra finansunderrättelseenheter används det av direktivet förordade FIU.net. Alla handläggare inom Finanspolisen har tillgång till platt- formen. Dokumenten i olika ärenden blir omedelbart tillgängliga elektroniskt. Finanspolisen tar emot rapporter, information via platt- formen och använder den även för att vidarebefordra ärenden till andra stater.

Finanspolisen är också medlem i den s.k. Egmont Group och föl- jer Egmonts regelverk. Sverige har deltagit i detta samarbete sedan 1994. Informationsutbytet sker bl.a. genom en särskild och från övrig verksamhet skild, IT-lösning.

Finanspolisen har möjlighet att delge all information som fram- kommer vid analys till annan finansunderrättelseenhet. Om infor-

510

SOU 2016:8

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

mationen innehåller personuppgifter finns stöd för att lämna ut uppgifterna i både polisdatalagen och polisdataförordningen. Infor- mationen kan beläggas med restriktioner, som att ägaren till infor- mationen bör tillfrågas innan den används i en rättslig process. Om informationen kommer från andra brottsbekämpande myndigheter hämtar Finanspolisen in deras godkännande innan informationen sänds vidare till externa samarbetspartners. Informationen kom- pletteras också med användarbegränsningar från ägaren.

Återkoppling på ett ärende ges i nuläget om den utländska en- heten begär det eller om omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning till det. Någon rutinmässig återkoppling sker inte, men ambitionen är att det ska ske ofta. I de fall analyser pekar på att in- formationen kan vara av särskilt intresse för t.ex. en utländsk enhet informeras dessa.

Det bör även framhållas att Säkerhetspolisen, som har det huvudsakliga ansvaret för bekämpning av terrorism och finansier- ing av terrorism, har möjlighet att få del av Finanspolisens verktyg för internationellt informationsutbyte. Därutöver har Säkerhets- polisen ett omfattande bilateralt och multilateralt samarbete mellan säkerhetstjänster som kan nyttjas för informationsutbyte i ärenden relaterade till misstänkt finansiering av terrorism.

19.3.3Utredningen

Utredningens bedömning: Det krävs inga ytterligare lagstift- ningsåtgärder för att säkerställa möjligheterna till internationellt samarbete mellan Finanspolisen och andra finansunderrättelse- enheter.

Finanspolisen har både legala förutsättningar och system för att kunna utbyta information på det sätt Fatf och direktivet kräver. Detta omfattar såväl utbyte av information utan föregående begä- ran som hantering av in- och utgående begäran om information.

Enligt utredningens uppfattning fordras alltså inte några sär- skilda lagstiftningsåtgärder för att leva upp till kraven enligt de in- ternationella åtagandena. En annan sak är att Finanspolisens arbets- sätt och metoder behöver utvecklas ytterligare. De internationella åtagandena får t.ex. anses ställa krav på en mer rutinmässig åter-

511

Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter

SOU 2016:8

koppling av ärenden än vad som rent faktiskt sker i dagsläget. Finanspolisens möjligheter att samarbeta hänger självfallet samman med resursfrågor och de andra faktorer som berörts i avsnitt 19.2.2. De slutsatser utredningen redovisat i det avsnittet gör sig även gäl- lande här.

Ur den enskildas perspektiv kan kraven på informationsutbyte mellan finansunderrättelseenheter uppfattas som tämligen ingrip- ande. Datainspektionen har tidigare bl.a. efterlyst en analys av hur informationsutbytet inom FIU.net påverkar den personliga integri- teten.4 Det Datainspektionen har haft synpunkter på är främst möj- ligheten att göra anonyma jämförelser/matchningar av personuppgif- ter. Direktivet förordar emellertid användningen av FIU.net som ska betraktas som en informationskanal som möjliggör säkert och ända- målsenligt utbyte av personuppgifter. Utgångspunkten får alltså, enligt utredningens bedömning, anses vara att bestämmelserna i direktivet är förenliga med skyddet av den personliga integriteten.

4 Jfr t.ex. Datainspektionens synpunkter över förslaget till det fjärde penningtvättsdirektivet, yttrande av den 28 mars 2013, Dnr 341-2013 (Fi 2013/9).

512

20 Statistik

20.1Inledning

För att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kunna upprätthålla ett system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är sta- tistiska uppgifter av stor betydelse. Detta inte minst när det gäller att identifiera och bedöma risker både nationellt och på verksam- hetsutövarnivå. Såväl Fatfs rekommendationer som det fjärde pen- ningtvättsdirektivet förutsätter därför att medlemsstaterna upprätt- håller omfattande statistik på området.

I detta kapitel redogör utredningen för kraven enligt de inter- nationella åtaganden och vilka överväganden som bör göras för svenskt vidkommande.

20.2Huvuddragen enligt Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

De krav som ställs på medlemsstaterna i statistikhänseende regleras av artikel 44 i det fjärde penningtvättsdirektivet. Enligt artikel 44.1 ska medlemsstaterna – för att bidra till utarbetandet av nationella riskbedömningar – se till att de kan se över effektiviteten i sina system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att föra omfattande statistik över frågor av betydelse för dessa systems effektivitet. Enligt artikel 44.2 ska statistiken åt- minstone omfatta:

a)Uppgifter om storlek och betydelse när det gäller de olika sek- torer som omfattas av direktivet, inklusive antalet enheter och personer samt varje sektors ekonomiska betydelse.

513

Statistik

SOU 2016:8

b)Uppgifter om rapportering, utredningar och rättsliga faser i det nationella systemet för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism, inklusive antalet rapporter om misstänkta transaktioner som lämnats till finansunderrättelseenheten, upp- följningen av dessa rapporter och på årsbasis antalet fall som utretts, antalet personer som åtalats, antalet personer som dömts för penningtvätt eller finansiering av terrorism, typ av förbrott, där sådana uppgifter finns tillgängliga, samt värdet i euro på egen- dom som har frysts, beslagtagits eller förverkats.

c)Om tillgängligt, uppgifter om antalet och procentandelen rappor- ter som leder till vidare utredning, tillsammans med årsrapport till verksamhetsutövare om hur användbara deras rapporter har varit och om hur de följts upp.

d)Uppgifter om antalet gränsöverskridande begäranden om förfråg- ningar1 som har gjorts, tagits emot, avslagits och helt eller delvis besvarats av finansunderrättelseenheten.

Medlemsstaterna ska, enligt artikel 44.3 i direktivet, tillse att en kon- soliderad översyn av dessa statistiska rapporter offentliggörs. Slut- ligen ska medlemsstaterna, enligt artikel 44.4, vidarebefordra stati- stiken till kommissionen.

I Fatfs rekommendation nr 33 finns en liknande bestämmelse rörande krav på statistik.

20.3Utredningen

Utredningens bedömning: Mot bakgrund av de olika arbeten som pågår finns det inte skäl att föreslå några explicita insatser för hur man ska gå tillväga för att förbättra statistiken på om- rådet penningtvätt och finansiering av terrorism.

För att uppfylla kravet enligt artikel 44.3, dvs. kravet på att en konsoliderad översyn av statistiken offentliggörs, kommer dock sannolikt vissa åtgärder att behöva övervägas. Även arti- kel 44.4, dvs. att medlemsstaterna ska vidarebefordra statistiken

1 I den svenska översättningen används termen ”uppgifter” i stället för förfrågningar, i ljuset av de övriga språkversionerna torde det dock vara förfrågningar som avses.

514

SOU 2016:8

Statistik

till kommissionen, bör föranleda åtgärder Vad som kan komma i fråga är t.ex. ett särskilt regeringsuppdrag till Brå och/eller någon annan myndighet.

Kraven på statistik enligt Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet är inte nya. De fanns redan i tidigare direk- tiv och rekommendationer. En skillnad är dock att revideringarna lett till mer detaljerade och mer långtgående krav.

Det kan konstateras att flera av de krav som ställs på medlems- staterna när det gäller statistik på området penningtvätt och finan- siering av terrorism avser kriminalstatistik. Brottsförebyggande rådet (Brå) är den myndighet inom rättsväsendet som i dag ansva- rar för den officiella kriminalstatistiken. Inom rättsväsendet är det Domstolsverket som ansvarar för domstolsstatistiken.

Den officiella statistiken är reglerad i lag och förordning; det ställs bl.a. krav på att statistiken ska vara objektiv, dokumenteras och att kvaliteten ska deklareras. Kriminalstatistiken innehåller uppgifter om anmälda brott, uppklarade brott, personer misstänkta för brott, personer lagförda för brott, kriminalvård samt återfall i brott. Uppgifter relaterade till penningtvätt och finansiering av terrorism ingår i denna statistik. Den 1 juli 2014 infördes ett nytt penningtvättsbrott. I statistiken finns därför t.ex. uppgifter om brott mot nämnd lag för tidsperioden juli–december 2014. För tidsperi- oden dessförinnan finns uppgifter om penninghäleri och penning- häleriförseelse.

Redan i förarbetena till den lagstiftning som genomförde det tredje penningtvättsdirektivet konstaterades att det pågick flera arbeten för att förbättra det statistiska underlaget som involverade flera myndigheter (för en närmare redogörelse, se prop. 2008/09:70, s. 154 ff.). Brå fick vidare i uppdrag att, i samverkan med dåvarande Rikspolisstyrelsen och i samråd med Ekobrottsmyndigheten, bl.a. analysera behovet av och föreslå nödvändiga förändringar i myn- digheters rutiner eller system för att utveckla statistiken om pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Uppdraget redovisades i slutet av december 2008.

Brå:s arbete med att utveckla och kvalitetssäkra den officiella statistiken pågår fortlöpande. Brå har nyligen reviderat statistiken över uppklarade brott. Den nya statistiken publiceras fr.o.m. redo- visningsåret 2014. Ändamålet är fortsättningsvis att ge en översikt-

515

Statistik

SOU 2016:8

lig bild av de brottsutredande myndigheternas handläggning av brott. Brå har gjort förändringar i syfte att höja statistikens rele- vans och ytterligare förbättra dess tillförlitlighet. Den nya stati- stiken ger därför en mer heltäckande bild av de brottsutredande myndigheternas handläggning av brott. Därför måste Brås fortlöp- ande arbete också sägas ligga i linje med de krav i direktivet som tar sikte på att skapa ett ändamålsenligt underlag för ett effektivt sys- tem mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

I linje med direktivet och Fatfs rekommendationer ligger också det arbete som pågår inom ramen för det s.k. RIF2-arbetet. RIF- arbetet syftar till att utveckla brottmålshanteringen – framför allt genom att skapa möjligheter för att utbyta information elektronisk genom hela rättskedjan. I dag finns redan ett elektroniskt informa- tionsflöde mellan polis och åklagare. En produkt av RIF arbetet kommer också att vara en förbättrad statistik. Rättsväsendets verk- samhet som helhet kommer att kunna belysas – genom att visa på flöden genom rättskedjan. Således kommer en mer sammanhållen bild över handläggningen av brott att kunna ges. Enligt vad utred- ningen har erfarit kommer de första resultaten inom en snar fram- tid. Visserligen kommer dessa inte ha en sådan detaljerat grad att det kommer att gå att få fram specifika uppgifter om penningtvätt eller brottslighet som avser finansiering av terrorism. Det är dock meningen att sådana uppgifter ska finnas tillgängliga när utveck- lingsarbetet är färdigställt. Brå har i uppdrag att fortlöpande ta till- vara den statistik som RIF-arbetet producerar.

När det gäller statistik som avser egendom som frysts, beslag- tagits eller förverkats kan konstateras att myndigheterna förfogar över flera rättsliga verktyg att återföra brottsbyte, som t.ex. förvar och kvarstad i brottmål. Visserligen är det inte möjligt att få fram uppgifter om all egendom som härrör från penningtvätt. Detta främst till följd av att s.k. självtvätt normalt inte särredovisas utan behand- las som en integrerad del i förbrottet.

Ifråga om uppgifter om antalet gränsöverskridande begäranden om uppgifter som har gjorts, tagits emot, avslagits och helt eller delvis besvarats av finansunderrättelseenheten kan konstateras att

2 RIF står för Rättsväsendets informationsförsörjning som är ett samarbete mellan elva myn- digheter inom rättsväsendet. Se bl.a. regeringens skrivelse 2011/12:72 med anledning av Riksrevisionens rapport om it-stödet i rättskedjan.

516

SOU 2016:8

Statistik

Finanspolisen har statistik tillgänglig från och med år 2013. Efter det har ett arbete gjorts för att säkra och höja kvaliteten på den statistik som finns beträffande tiden efter 2013.

Sammanfattningsvis pågår fortlöpande pågår arbeten för att för- bättra kriminalstatistiken. Även om tillgången till information i dag inte kan sägas uppfylla samtliga de krav direktivet ställer ligger de fortlöpande och pågående arbetena i linje med den strävan Fatf och direktivet framhåller, dvs. att det ska finnas ett fullgott underlag för analyser och riskbedömningar m.m. Inom ramen för den före- stående Fatf utvärderingen har också en sammanställning av rele- vanta och officiella statistikuppgifter på området gjorts. Denna inkluderar, förutom relevant kriminalstatistik, en statistisk översyn av de sektorer som omfattas av penningtvättsregelverket och sek- torernas storlek m.m. (jfr artikel 44.2 a).

Bland annat mot bakgrund av de olika arbeten som pågår anser inte utredningen att det finns skäl att föreslå några explicita in- satser för hur man ska gå tillväga för att förbättra statistiken på området penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta skulle i det närmaste kräva att ett samlat grepp tas om den svenska stati- stiken, inbegripet kriminalstatistiken. Ett sådant samlat grepp bör inte tas av utredningen. Det vore varken lämpligt eller ändamåls- enligt och, för övrigt, inte heller möjligt. För att uppfylla kravet enligt artikel 44.3, dvs. kravet på att en konsoliderad översyn av statistiken offentliggörs, kommer dock sannolikt vissa åtgärder att behöva övervägas. Även artikel 44.4, dvs. att medlemsstaterna ska vidarebefordra statistiken till kommissionen, bör föranleda åtgärder Vad som kan komma i fråga är t.ex. ett särskilt regeringsuppdrag till Brå och/eller någon annan myndighet.

Slutligen bör framhållas att syftet med Fatfs och penningtvätts- direktivets krav på statistik är att skapa förutsättningar för ett effektivt system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Även om det finns behov av förbättringar av det sta- tistiska underlaget bör ändå möjligheterna att vidareutveckla ana- lysen av den statistik som redan produceras kunna leda till effek- tivitetsvinster i bl.a. Finanspolisen och den föreslagna samordnings- funktionens verksamheter. En vidareutveckling av Finanspolisens informationshantering, av det slag som diskuteras i kapitel 19, är också en viktig komponent för att tillgodose kraven på statistik (jfr artikel 44.2 c]).

517

21Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

21.1Inledning

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ersätter den tidigare gällande förordningen (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel.

De båda förordningarna ställer krav på vilken information som ska åtfölja en betalning och följderna av att information saknas. Förordningarna riktar sig därutöver till medlemsstaterna som åläggs att skapa system för tillsyn över tillämpningen av förordningarna och sanktioner för den som begår överträdelser. Dessutom finns möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva vissa undantag från förordningarnas tillämpningsområde. Medlemsstaterna måste således komplettera förordningen med nationella bestämmelser.

Förordning 1781/2006 kompletterades i nämnda avseenden med lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel (tillämpningslagen nedan). Denna lag innehåller, utöver en bestämmelse om att vissa överföringar ska undantas från förordningens krav, två bestämmelser som utser behöriga myndigheter att motta vissa meddelanden enligt förord- ningen samt att utöva tillsyn över att kraven uppfylls. I fråga om sanktioner hänvisas till 15 kap. lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse (LBF) och lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet.

519

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

SOU 2016:8

De frågor som den nya förordningen medfört är sammanfatt- ningsvis vilka behov av tillämpningsföreskrifter som föreligger och hur dessa ska införas i svensk rätt.

21.2Behovet av tillämpningsföreskrifter

Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den ska tillämpas av domstolar, myndigheter och av de verksamhetsutövare som omfattas av den som direkt gällande rätt. Som tidigare nämnts krävs dock att förordningen kompletteras med regler av verkställande karaktär. Jämfört med den tidigare gäll- ande förordningen finns ett större behov av anpassning och kraven är, särskilt när det gäller de sanktioner som ska kunna beslutas för överträdelser av förordningen, mera detaljerade. Ett behov av anpass- ning av svensk rätt föreligger i följande avseenden.

•Den möjlighet till undantag från förordningens tillämpning av- seende vissa överföringar enligt artikel 2.5 kräver, om medlems- staterna vill tillämpa undantaget, att detta anges i nationell lag- stiftning.

•I artikel 8.2 och 12.2 anges att betaltjänstleverantörer ska med- dela en behörig myndighet om en annan betaltjänstleverantör underlåtit att tillhandahålla vissa uppgifter. Meddelandet ska också omfatta de åtgärder som vidtagits av den meddelande betal- tjänstleverantören. Behörig myndighet att ta emot sådana med- delanden måste pekas ut.

•Enligt artikel 16 får medlemsstaterna föreskriva att vissa upp- gifter ska bevaras längre tid än fem år.

•Enligt artikel 17 ska medlemsstaterna fastställa regler för admi- nistrativa sanktioner och åtgärder vid överträdelser av bestäm- melserna i förordningen. I artikel 17–20 finns ytterligare krav på utformningen av dessa sanktioner.

•Enligt artikel 21.1 ska medlemsstaterna inrätta effektiva meka- nismer som uppmuntrar rapportering till de behöriga myndig- heterna av överträdelser enligt förordningen. I artikel 21.2 anges att betaltjänstleverantörerna i samarbete med behöriga myndig- heter ska fastställa lämpliga rutiner för att deras anställda internt

520

SOU 2016:8

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

ska kunna rapportera om överträdelser genom en säker, obe- roende, särskild och anonym kanal, som står i proportion till den berörda betaltjänstleverantörens typ och storlek. En behö- rig myndighet för detta ändamål måste utses, och kravet på att upprätta en effektiv mekanism måste genomföras i nationell rätt.

•Enligt artikel 22 ska medlemsstaterna kräva att de behöriga myndigheterna effektivitet övervakar och vidtar de åtgärder som krävs för att kraven i förordningen uppfylls. En behörig tillsyns- myndighet måste alltså utses, och det måste säkerställas att denna har tillräckliga befogenheter.

Förutom de överväganden av materiell karaktär som anpassnings- behoven medför måste enligt utredningen övervägas om tillämp- ningsföreskrifter ska införas i en särskild lag eller om de ska föras in i de lagar som reglerar betaltjänstleverantörena i andra avseen- den, dvs. betaltjänstlagen (2010:751), lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) och lagen (2011:755) om elektroniska pengar. I detta sammanhang är det också relevant att undersöka om det i dessa lagar, i dag eller genom utredningens förslag om änd- ringar avseende dessa lagar, finns bestämmelser som medför att be- hovet av anpassning till förordningen skett utan att särskilda tillämp- ningsföreskrifter behöver föras in.

21.3Myndighet med ansvar för övervakning och ingripande

Utredningens förslag: Finansinspektionen ska vara den behöriga myndighet som enligt förordningen övervakar, vidtar åtgärder och meddelar beslut om sanktioner för att säkerställa att kraven i förordningen uppfylls.

Utredningens bedömning Finansinspektionen är enligt gällande rätt den myndighet som tar emot meddelanden enligt artikel 8.2 och 12.2 och som utövare tillsyn över de verksamhetsutövare som omfattas av förordningen. Rätten för Polismyndigheten att ställa frågor enligt artikel 14 tillgodoses genom den frågerätt som följer av penningtvättslagen. Det saknas därför behov av

521

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

SOU 2016:8

särskilda tillämpningsföreskrifter för att genomföra utredningens förslag i denna del samt för att uppfylla de krav som ställs enligt förordningen.

Förordning 847/2015 tillämpas på överföringar av medel som sänds eller tas emot av en betaltjänstleverantör eller en förmedlande betaltjänstleverantör som är etablerad inom EU. Med betaltjänst- leverantör avses enligt artikel 3.6 de kategorier av betaltjänstleve- rantörer som avses i artikel 1.1 i direktiv 2007/64/EG. Denna krets motsvaras av den i 1 kap. 3 § betaltjänstlagen (som införlivar det nämnda direktivet), som definierar vilka tillhandahållare av betal- tjänster som omfattas av lagen. Detta innebär alltså att förordning 847/2015 och betaltjänstlagen omfattar samma tillhandahållare av betaltjänster.

Finansinspektionen bedriver i dag tillsyn över dessa verksam- hetsutövare enligt föreskrifter i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF), lagen (2011:755) om elektroniska pengar och betaltjänstlagen (2010:751). Finansinspektionens tillsyn över dessa verksamhetsutövare avser deras skyldigheter enligt respektive rörelselag, penningtvättslagen och betaltjänstlagen. Den aktuella förordningen kompletterar framför allt penningtvättslagen, men innehåller även bestämmelser som kompletterar betaltjänstlagen. Enligt utredningens uppfattning saknas skäl att utpeka någon annan myndighet än Finansinspektionen som den myndighet som ska övervaka och vidta åtgärder för att säkerställa att kraven i förord- ningen uppfylls.

Finansinspektionens tillsyn över verksamhetsutövare som omfattas av LBF (13 kap. 2 §) och lagen om elektroniska pengar (5 kap. 1 §) omfattar redan i dag dessa verksamhetsutövares skyldigheter enligt alla författningar som reglerar deras rörelse. Med författning avses i detta avseende såväl lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som EU-förordningar och andra bindande regler. Utredningen konstaterar därmed att de verksamhetsutövare som omfattas av de nämnda rörelselagarna redan står under Finansinspektionens tillsyn och att denna tillsyn även kommer att omfatta skyldigheterna en- ligt förordningen den dagen som förordningen träder i kraft.

Tillsynen för de betaltjänstleverantörer som inte omfattas av en annan rörelselag regleras i 8 kap. 1 § betaltjänstlagen. Enligt be- stämmelsens andra stycke omfattar tillsynen över betalningsinstitut

522

SOU 2016:8

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

och registrerade betaltjänstleverantörer även att deras betaltjänst- verksamhet bedrivs enligt andra författningar som reglerar deras verksamhet. Även för dessa kommer tillsynen alltså att omfatta förordningens bestämmelser när denna träder i kraft. Enligt utred- ningens bedömning saknas därför behov av särskilda tillämpnings- föreskrifter för att sätta de betaltjänstleverantörer som omfattas av förordningen under tillsyn av Finansinspektionen på det sätts som förordningen kräver.

Meddelanden enligt artikel 8.2 och 12.2 i förordningen ska skickas till ”den behöriga myndighet som ansvarar för att övervaka efter- levnaden av bestämmelser som rör bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism”. Dessa artiklar ställer således krav på särskilda tillämpningsföreskrifter endast i den utsträckning som betaltjänstleverantörer som omfattas av förordningen inte omfattas av tillsyn enligt penningtvättslagen. Eftersom Finansinspektionen enligt befintliga regler har ansvaret för att bedriva tillsyn över de betaltjänstleverantörer som omfattas av förordningen även när det gäller efterlevnaden av bestämmelserna i penningtvättslagen saknas behov av särskilda tillämpningsföreskrifter också i detta avseende. Det är alltså Finansinspektionen som är utpekad mottagare av dessa meddelanden redan enligt gällande rätt.

Nuvarande tillämpningslag föreskriver att Polismyndigheten ska ha rätt att rikta frågor till betalningsleverantörerna enligt artikel 14 i den tidigare förordningen. Detta motsvaras av artikel 14 i den nya förordningen. Frågor ska kunna ställas av den myndighet som an- svarar för bekämpning av penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta tillgodoses genom den frågerätt som Polismyndigheten (Finanspolisen) har enligt 3 kap. 1 § i nuvarande penningtvättslag (förslagets 4 kap. 4 §) har när det gäller uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Någon särskild tillämpningsbestämmelse erfordras därför inte.

21.4Sanktioner

Utredningens bedömning: De sanktioner som Finansinspek- tionen kan rikta mot de betaltjänstleverantörer som omfattas av förordningen med anledning av överträdelser av penningtvätts- lagen uppfyller de krav som förordningen ställer.

523

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

SOU 2016:8

Utredningens förslag: Sanktioner för överträdelser av förord- ningen ska föras in i lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse (LBF), lagen (2011:755) om elektroniska pengar och betaltjänstlagen (2010:751). Förslaget ska genomföras genom att en uttrycklig hänvisning till förordningen görs i de bestäm- melser som reglerar sanktioner till följd av överträdelser av pen- ningtvättslagen.

Förordningens krav på de administrativa sanktioner som ska kunna beslutas vid överträdelser överensstämmer i allt väsentligt med de krav på sanktioner för kreditinstitut och finansiella institut som an- ges i artikel 58–60 i det fjärde penningtvättsdirektivet.

Detta innebär att de sanktioner som avser överträdelser av pen- ningtvättslagen som enligt utredningens förslag ska införas i LBF, lagen om elektroniska pengar och i betaltjänstlagen uppfyller för- ordningens krav.

Den enda skillnaden mellan direktivets och förordningens be- stämmelser är minimikraven som pekar ut vilka överträdelser som medlemsstaterna åtminstone måste tillämpa sanktionerna på. Dessa beskrivs i penningtvättsdirektivets artikel 59 som överträdelser hos ansvariga enheter som är allvarliga, upprepade, systematiska eller en kombination därav, och avser vissa av direktivets artiklar. Detta mot- svaras i förordningen av artikel 18, enligt vilken de administrativa sanktionerna ska omfatta åtminstone vissa upprepade, allvarliga eller systematiska överträdelser av förordningen.

Utredningen har i avsnitt 17.5 gjort bedömningen att tillsyns- myndigheternas möjlighet till ingripanden genom föreläggande om rättelse och sanktionsavgifter inte bör vara begränsade till endast allvarliga överträdelser av penningtvättslagen, och inte heller bara avse vissa utpekade artiklar. Utredningen har därför inte infört några krav på allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av vissa specifika artiklar, av det slag som direktivets minimiregler förut- sätter. Sådana krav ställs emellertid vid ingripande mot fysiska per- soner i verksamhetsutövarens ledning och vid återkallelse av till- stånd eller motsvarande ingripande.

Enligt utredningens bedömning saknas skäl att inta en annan hållning när det gäller överträdelser av förordningen. Möjligheterna för Finansinspektionen att ingripa mot betaltjänstleverantörer ska därför på motsvarande sätt kunna ske även vid mindre allvarliga

524

SOU 2016:8

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

överträdelser än de som räknas upp i artikel 18 a)–d) i förord- ningen, och inte vara kopplade till särskilda artiklar eller skyldig- heter enligt förordningen. Ingripande mot fysiska personer i betal- tjänstleverantörernas ledning ska dock kräva allvarliga överträdelser av förordningen, och innehålla krav på uppsåt eller grov oaktsam- het hos den mot vilken sanktionen riktas. Samma principer som kommit till uttryck i lagförslagen om sanktioner i LBF, betaltjänst- lagen och lagen om elektroniska pengar ska således styra de sank- tioner som ska kunna meddelas för överträdelser av förordningen. Behovet av anpassning med anledning av förordningen inskränker sig således till att säkerställa att Finansinspektionen har ett tydligt lagstöd för att tillämpa de sanktioner som gäller överträdelser av penningtvättslagen även vid överträdelser av förordningen.

Utredningen har föreslagit att sanktioner för överträdelser av penningtvättslagen förs in i de tre rörelselagar som avser de betal- tjänstleverantörer som omfattas av förordningen. I syfte att möj- liggöra för Finansinspektionen att sanktionera överträdelser av förordningen krävs enligt utredningens bedömning endast att sank- tionsbestämmelserna som avser överträdelser av penningtvättslagen kompletteras med tillägget att sanktionerna även gäller överträd- elser av förordningens skyldigheter. Anpassningen till förordningen ska således ske i respektive rörelselag.

21.5Mekanism för rapportering av överträdelser

Utredningens bedömning: Den lösning som utredningen före- slagit i fråga om en mekanism för rapportering av överträdelser och anknytande frågor med anledning av penningtvättsdirek- tivet ska gälla även rapportering som avser överträdelser av för- ordningen. De behov av anpassning som detta medför tas om hand i de rörelselagar som reglerar betaltjänstleverantörernas verk- samhet genom de förslag som utredningen lämnat i avsnitt 16.7.

Artikel 21.1 motsvarar artikel 61.1–2 i penningtvättsdirektivet. Ut- redningen har i avsnitt 16.7 redovisat sina bedömningar och förslag för hur direktivets krav på etablerandet av effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra rapportering internt och till de be- höriga myndigheterna ska genomföras.

525

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

SOU 2016:8

Ordalydelsen i artikel 21.2 i förordningen är snarlik men inte identisk den i direktivets artikel 61.3. I artikel 61.3 i direktivet anges att medlemsstaterna ska kräva att ansvariga enheter inrättar lämpliga rutiner, så att deras anställda eller personer i jämförbar ställning kan rapportera överträdelser internt genom en särskild, självständig och anonym kanal som står i proportion till den be- rörda ansvariga enhetens typ och storlek. I artikel 21.2 i förord- ningen anges därutöver att kanalen för rapportering ska vara ”säker” samt att betaltjänstleverantörerna i samarbete med behöriga myn- digheter ska utarbeta lämpliga rutiner.

I förslaget till ny penningtvättslag anges att rapporterings- systemen ska vara ändamålsenliga och kunna tillämpas anonymt. Kravet på ändamålsenlighet sammanfattar de mer specificerade kraven som anges i direktivet. I detta krav ingår även säkerhets- aspekter, utan att detta klart utsägs i penningtvättsdirektivet, efter- som ett system som inte är säkert inte kan anses vara ändamåls- enligt. De krav som ställs på systemet i förslaget till penningtvätts- lag är således tillräckligt för att uppfylla även förordningens krav.

Den andra skillnaden mellan förordningen och direktivet består i att rutinerna, enligt förordningen, ska fastställas av betaltjänst- leverantören ”i samarbete” med behörig myndighet, i detta fall Finansinspektionen. Enligt utredningens bedömning saknas for- mella förutsättningar för ett sådant mera formlöst samarbete i svensk rätt, då ett renodlat samarbete kring rutiner går längre än Finansinspektionens serviceskyldighet och andra krav på vägled- ning som kan ställas på myndigheten. I utredningens förslag till genomförande av artikel 61.3 i direktivet konstateras att det finns behov av föreskrifter på en mera detaljerad nivå och det föreslås därför att Finansinspektionen bemyndigas att meddela närmare före- skrifter om de krav som ställs med anledning av rapporteringsmeka- nismen. Enligt utredningens bedömning är vägledning genom före- skrifter det enda lämpliga sättet att uppfylla förordningens krav på ”samarbete” kring utarbetandet av rutinerna.

I detta sammanhang bör vidare framhållas att de betaltjänst- leverantörer som omfattas av förordningen är skyldiga att tillämpa både penningtvättslagen och förordningen. Att krav på system för rapportering ställs både i direktivet och i förordningen kan inte förstås som att dessa är skyldiga att upprätta två separata system för rapportering. Det system som dessa åläggs att upprätta genom

526

SOU 2016:8

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

penningtvättslagen, och de föreskrifter som Finansinspektionen bemyndigas att utfärda avseende detta, bör tillämpas också vid rap- portering av överträdelser av förordningen.

Enligt utredningens bedömning framstår det därför i praktiken som överflödigt att införa en särreglering om ett system för rappor- tering enligt förordningen. Som framkommit redan i avsnitt 16.7 bör dock kravet, för tydlighetens skull, regleras i de särskilda rörelse- lagar som betaltjänstleverantörerna omfattas av. Bestämmelser före- slås således föras in i lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar. LBF omfattas redan av en be- stämmelse som ställer krav på ett system för rapportering av över- trädelser.

För att säkerställa att sekretess gäller 30 kap. 4 b § för uppgifter som kan avslöja anmälarens identitet hos Finansinspektionen före- slår utredningen, som även framkommit i avsnitt 16.7, att offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) kompletteras med avseende på verksamheter som bedrivs enligt lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar. De bestämmelser som införs i dessa lagar med avseende på den tystnadsplikt som ska gälla inom företagen är utformade så att de ska avse alla typer av överträdelser i verksamheterna. Det innebär att sekretessbestäm- melsen i offentlighets- och sekretesslagen måst göras generell i lik- het med vad som redan gäller för bankverksamhet.

21.6Undantag från förordningen m.m.

Utredningens förslag: Möjligheten att undanta vissa transaktio- ner från förordningens tillämpningsområde i enlighet med arti- kel 2.5 ska utnyttjas.

Möjligheten att i enlighet med artikel 16 föreskriva att upp- gifter som avses i artikel 4 och 7 ska lagras i mer än fem år ska utnyttjas. Principerna för när uppgifter ska lagras i mer än fem år ska vara desamma som de som föreslås till följd av det fjärde penningtvättsdirektivet (se avsnitt 14.3.2).

Lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om be- talaren som ska åtfölja överföringar av medel ska upphävas och inte ersättas med någon ny tillämpningslag.

527

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

SOU 2016:8

Förordningen ger, liksom den tidigare gällande förordningen, möj- lighet att från dess tillämpningsområde undanta överföringar av medel inom landets territorium till en betalningsmottagares betal- konto som uteslutande möjliggör betalning för tillhandahållande av varor eller tjänster när villkoren i artikel 2.5 a)–c) är uppfylla. Vill- koren, som är direkt tillämpliga, innebär att överföringar bara får undantas om:

•betalningsmottagarens betaltjänstleverantör omfattas av direktiv (EU) 2015/849,

•betalningsmottagarens betaltjänstleverantör har möjlighet att med hjälp av en unik transaktionsidentifierare via betalnings- mottagaren spåra överföringar av medel från den person som har ingått ett avtal med betalningsmottagaren om tillhandahållande av varor eller tjänster, och

•överföringen av medel inte överstiger 1 000 euro.

Villkoren för att använda sig av undantaget överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller enligt de nu gällande förordningen. I prop. 2007/08:37 s. 18 f. gjorde regeringen bedömningen att risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism för den typ av över- föringar som kan undantas från förordningens tillämpningsområde är låg. Regeringen konstaterade vidare att det fanns skäl att inte i onödan belasta betalningssystemet och dess aktörer med regler och rutiner.

Utredningen konstaterar att det inte kommit fram några skäl att nu göra en annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lag- stiftningsärendet. Sverige bör således utnyttja möjligheten att in- föra undantaget för vissa inhemska överföringar.

Utredningen har i avsnitt 14.3.2 dragit slutsatsen att en skyldig- het att lagra uppgifter om åtgärder som vidtagits för att uppnå kund- kännedom och uppgifter om granskningar och analyser av transak- tioner ska bevaras av verksamhetsutövare i fem år. Där konstateras också att handlingarna och uppgifterna får bevaras längre om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den sammanlagda lagringstiden får dock inte överstiga tio år. Enligt utredningens uppfattning bör hand- lingar och uppgifter enligt förordningen bevaras enligt samma prin- ciper. Utredningen föreslår att detta framgår särskilt av penning-

528

SOU 2016:8

Anpassning till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

tvättslagen. Således föreslår utredningen att undantaget i artikel 16 utnyttjas.

Den sista frågan i detta avsnitt är i vilken lag som den nödvän- diga föreskriften om undantag för inhemska betalningar ska föras in. I dag finns undantaget i lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel. Denna lag innehåller i dag även bestämmelser som pekar ut behö- riga myndigheter för tillsyn och mottagande av information och klar- gör vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förord- ningen. Utredningen har ovan funnit det motiverat att införa bestämmelser om sanktioner och andra tillämpningsföreskrifter direkt i de rörelselagar som reglerar de svenska betaltjänstleveran- törerna. I praktiken är undantaget för de inhemska betalningarna den enda bestämmelse som blir kvar i tillämpningslagen. Enligt utredningen kan det knappast komma i fråga att ha en lag med endast en paragraf, särskilt inte som det numera finns en lag som mera allmänt reglerar betaltjänstverksamhet och som dessutom har samma tillämpningsområde som förordningen, dvs. betaltjänstlagen. Det finns dock inte någon naturlig plats att föra in bestämmelsen i betaltjänstlagen. Närmast till hands ligger enligt utredningens be- dömning att låta bestämmelsen om undantag ingå i lagens första kapitel, som i övrigt innehåller definitioner och undantag från betaltjänstlagens tillämpningsområde. Detta kapitel är vidare tillämp- lig för alla dem som omfattas av lagen. Undantaget bör således införas som en ny 1 kap. 8 § betaltjänstlagen. Det innebär att lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel ska upphävas och inte ersättas med en ny tillämpningslag.

529

SÄRSKILT OM INSYN I FRÅGA OM ÄGANDE OCH KONTROLL

I JURIDISKA PERSONER

22Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.1Inledande överväganden

Verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom med anledning av en affärsrelation eller enstaka transaktion med en kund ska identifiera kundens verkliga huvudman. Syftet med att identifiera den verkliga huvudmannen är att på ett korrekt sätt kunna bestämma kundens riskprofil och att förstå affärsrelationens syfte och art. Om den verkliga huvudmannen är en person i poli- tiskt utsatt ställning blir de skärpta kundkännedomskrav som gäller sådana personer tillämpliga. Möjligheten att kunna klarlägga vem som är verklig huvudman i en juridisk person har således stor be- tydelse för de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvätts- lagen.

Polismyndigheten har också stort intresse av att inom ramen för sin underrättelseverksamhet och brottsbekämpande verksamhet få tillgång till uppgifter om vilken fysisk person som kontrollerar en juridisk person. Detsamma gäller andra myndigheter som har brotts- bekämpande uppgifter eller som utövar tillsyn över juridiska per- soner.

Att få reda på vem som är verklig huvudman i en juridisk person är ofta förenat med stora svårigheter. Det beror bl.a. på att upp- gifter om vem som äger eller är medlem i en juridisk person nor- malt inte finns tillgängliga utanför den juridiska personen. Med- lemslistor, aktieböcker och likande dokument i vilka informationen finns är dessutom inte sällan inaktuella eller svårtillgängliga.

Enligt utredningens bedömning finns det, särskilt ur ett brotts- bekämpningsperspektiv, anledning att överväga om det ska införas regler som medför att all information om ägande eller medlemskap i en juridisk person ska registreras utanför den juridiska personen

533

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

och vara tillgänglig för brottsbekämpande myndigheter när dessa utreder bl.a. penningtvättsbrott och misstänkt finansiering av terror- ism. Offentligt tillgänglig information om ägande och medlemskap i juridiska personer skulle väsentligt försvåra för kriminella att gömma sig bakom en eller flera juridiska personer. Utredningen har dock konstaterat att detta skulle kräva omfattande författningsföränd- ringar, liksom andra överväganden om bl.a. motstående intressen till en sådan lösning. Sådana överväganden har denna utredning av tidsskäl inte haft möjlighet att göra, vilket innebär att inga förslag lämnas i detta avseende.

Utredningen konstaterar dock att även om uppgifter om det for- mella ägandet eller medlemskapet i juridiska personer var offentligt tillgängliga skulle denna information inte ge en komplett bild av vem som ytterst kontrollerar en juridisk person. Det formella ägandet eller medlemskapet är således endast en av flera omständig- heter som måste beaktas när den verkliga huvudmannen bakom en juridisk person ska identifieras. De förslag som utredningen lämnar i detta avsnitt är därmed en nödvändig beståndsdel i ett regelverk som syftar till att försvåra för kriminella att gömma sig bakom en juridisk person. De föreslagna reglerna skulle behövas även om upp- gifter om ägande och medlemskap i juridiska personer var offentligt registrerade och därigenom lättillgängliga.

Svårigheten att identifiera den som kontrollerar en juridisk per- son är inte ett förhållande som är unikt för Sverige, vilket medfört att Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet innehåller en utförlig reglering som syftar till att säkerställa en snabb tillgång till uppgifter om ägande i och kontroll av juridiska personer. Särskilt intresse riktas mot den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar den juridiska personen samt den fysiska per- son till vars förmån någon annan handlar. Denna kallas för ”Bene- ficial Owner”, vilket på svenska alltså översatts till verklig huvud- man. I det följande kommer utredningen att gå igenom regleringen från Fatf och EU i fråga om de krav som ställs på åtgärder som ska underlätta identifikation av den verkliga huvudmannen. Därefter presenteras utredningens förslag till svensk reglering i detta av- seende.

534

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.2Direktivets och Fatfs bestämmelser

22.2.1Fatfs rekommendationer om verklig huvudman

Enligt Fatfs rekommendation 24 ska länderna vidta åtgärder för att förhindra att juridiska personer missbrukas för penningtvätt och finansiering av terrorism. I detta syfte ska länderna se till att det finns adekvata, korrekta och aktuella uppgifter om verkligt huvud- mannaskap och kontroll över de juridiska personerna, som polis och andra behöriga myndigheter skyndsamt kan få del av. Länderna bör också överväga åtgärder som medför att verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket på ett enkelt sätt kan få del av dessa uppgifter. I rekommendation 25 ställs motsvarande krav upp för truster och andra liknande legala arrangemang. För svensk del omfattas stiftelserna av denna rekommendation.

I tolkningsnoterna till rekommendation 24 och 25 utvecklas olika sätt på vilka länderna kan uppnå målen i rekommendationerna. Det fjärde penningtvättsdirektivet innehåller en kombination av de åt- gärder som anges i Fatfs tolkningsnoter till rekommendation 24 och 25. Det saknas därför anledning att närmare gå in på innehållet i tolkningsnoterna, men utredningen bedömer att ett direktiv- konformt genomförande av det fjärde penningtvättsdirektivet inne- bär att Sverige kommer att leva upp till de krav som följer av Fatfs rekommendationer när det gäller information om verkligt huvud- mannaskap.

22.2.2Direktivets beaktandesatser

Direktivets bestämmelser om verklig huvudman måste läsas mot bakgrund av de beaktandesatser som avser denna fråga. Av dessa (beaktandesatserna 12-17) följer sammanfattningsvis att det finns ett behov av att identifiera de fysiska personer som äger eller kontrollerar en juridisk enhet. För att säkerställa faktisk öppenhet bör medlemsstaterna se till att så många olika juridiska enheter som möjligt som registrerats eller bildats genom andra mekanismer på deras territorium omfattas. Behovet av korrekta och aktuella upp- gifter om den verkliga huvudmannen är centralt vid spårandet av brottslingar som annars kan dölja sin identitet bakom en företags- struktur. Medlemsstaterna bör därför se till att enheter som regi-

535

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

strerats i deras territorium i enlighet med nationell rätt, utöver grundläggande information som bolagets namn och adress och bevis på bolagets registrering och juridiska ägarskap, inhämtar och bevarar tillräckliga, korrekta och aktuella uppgifter om verkligt huvud- mannaskap. I syfte att öka öppenheten för att motverka missbruk av juridiska enheter bör medlemsstaterna se till att uppgifter om verkligt huvudmannaskap lagras i ett centralt register utanför bo- laget. Medlemsstaterna kan besluta att ansvariga enheter ska an- svara för att föra in uppgifterna i registret. Medlemsstaterna bör se till att de uppgifterna görs tillgängliga för de behöriga myndig- heterna och FIU och tillhandahålls de ansvariga enheterna när de sistnämnda vidtar åtgärder för kundkännedom. För att säkerställa lika villkor mellan de olika typerna av juridiska former bör förvaltare av truster också vara skyldiga att inhämta, bevara och tillhandahålla uppgifter om verkligt huvudmannaskap till ansvariga enheter som vidtar åtgärder för kundkännedom och att förmedla de uppgifterna till ett centralt register eller en central databas, och de bör meddela ansvariga enheter sin status. Juridiska enheter såsom stiftelser och juridiska konstruktioner av samma typ som truster bör vara under- kastade likvärdiga krav.

22.2.3Direktivets bestämmelser om verkligt huvudmannaskap och skyldigheter för de juridiska personerna

Verklig huvudman

Begreppet verklig huvudman definieras i artikel 3.6 som fysiska per- soner som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller verksamhet utförs. För s.k. företagsenheter anges i artikel 3.6 a närmare krite- rier som indikerar vem den verkliga huvudmannen är. Innehållet i denna artikel är relativt komplicerat och dess innebörd är svår att tillgodogöra sig. Artikeln innebär dock sammanfattningsvis att en indikation på vem som är den verkliga huvudmannen är ägande eller kontroll av en juridisk enhet genom direkt eller indirekt ägande av 25 procent av aktierna eller rösträtterna i den juridiska enheten, eller genom kontroll genom andra medel. I detta ligger att den som innehar en mindre procentuell ägarandel ändå kan utöva den yttersta

536

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

kontrollen. Den andelen ska därför endast tjäna som en indikation på direkt eller indirekt kontroll.

Om någon verklig huvudman inte kunnat identifieras, eller om det finns tvivel på att den eller de personer som har identifierats är verkliga huvudmän, kan den eller de fysiska personer som innehar ledande befattningar i den juridiska personen betraktas som verk- liga huvudmän. För att personer i ledande befattningar ska kunna betraktas som verkliga huvudmän krävs vidare att det inte föreligger grund för misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism.

För truster och liknande juridiska konstruktioner finns bestäm- melser om vem som ska anses vara verklig huvudman i artikel 3.6 b) och c). För svenskt vidkommande är det verklig huvudman i stiftel- ser och truster som bildats med stöd av utländsk rätt som ska bestäm- mas med ledning av dessa kriterier.

Skyldigheter för de juridiska personerna

I artikel 30.1 anges att medlemsstaterna ska se till att de bolag och andra juridiska enheter som är registrerade på deras territorium är skyldiga att inhämta och förfoga över adekvata, korrekta och aktu- ella uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap, inbegripet uppgif- ter om sina förmånsintressen. I artikel 30.1 framgår också att de juridiska personer som omfattas av regelverket ska vara skyldiga att lämna uppgifter om sina lagliga ägare och verkliga huvudman till de verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom riktade mot den juridiska personen.

I artikel 30.2 framgår att behöriga myndigheter och FIU med nödvändig skyndsamhet ska kunna få del av uppgifterna om verk- ligt huvudmannaskap som de juridiska personerna förfogar över.

I artikel 30.3–10 återfinns de direktivsbestämmelser som gäller det centrala registret med uppgifter om verkliga huvudmän för juri- diska personer som varje medlemsstat är skyldig att upprätta. Bestäm- melserna lämnar utrymme för medlemsstaterna att bestämma regis- trets närmare egenskaper i flera avseenden. Bland annat får med- lemsstaterna bestämma hur uppgifter ska samlas in till det centrala

537

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

registret och om uttag ur registret ska vara avgiftsbelagt eller inte. Medlemsstaterna får också själva skapa det regelverk som ska se till att uppgifterna i registret är adekvata, korrekta och aktuella, vilket inkluderar överväganden om hur långtgående skyldigheter som juri- diska personer ska ha att undersöka vem som är dess verkliga huvud- man.

I andra avseenden ställer direktivet upp tydliga minikrav på registret och dess egenskaper. I artikel 30.5–6 anges således krav som innebär att behöriga myndigheter och FIU ska ha direkt och oinskränkt tillgång till registret, utan att den juridiska person som registerslagningen avser varnas. Dessa myndigheter ska även kunna tillhandahålla sina utländska motsvarigheter uppgifter ur registret på samma sätt. Även verksamhetsutövare som vidtar kundkänne- domsåtgärder ska ha en priviligierad tillgång till registret, dock inte nödvändigtvis med samma funktioner som behöriga myndigheter och FIU. Registret ska därutöver vara tillgängligt för varje person eller organisation som kan styrka ett berättigat intresse. I arti- kel 30.9 anges på vilka grunder tillgång till registret får begränsas för vissa verksamhetsutövare och allmänheten.

Av artikel 30.5 andra stycket följer minikraven på registrets innehåll. Registret måste minst innehålla den verkliga huvudmannens namn, födelsemånad och födelseår, medborgarskap och bosättnings- land samt arten och omfattningen av det förmånsintresse som inne- has av den verkliga huvudmannen.

För truster finns särskilda bestämmelser i fråga om skyldigheter och innehållet i registret i artikel 31. Det kan slutligen konstateras att det av artikel 30.10 framgår att kommissionen senast den 26 juni 2019 till Europaparlamentet och rådet ska lämna en rapport med en bedömning av om de nationella registren över verkliga huvudmän kan kopplas samman på ett säkert och effektivt sätt.

Utgångspunkter för förslagen

Utredningen konstaterar att frågan om skyldigheter för juridiska personer att hålla uppgifter om verkligt huvudmannaskap samt de krav som ålagts alla medlemsstater att upprätta ett register över de verkliga huvudmännen kräver överväganden som tar hänsyn till olika, ibland motstående, intressen. Direktivets bestämmelser om

538

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

verkliga huvudmän avviker från vad som är normalt i regelverk som syftar till att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism, genom att relativt omfattande skyldigheter riktas mot alla juridiska personer, och inte endast mot sådana som valt att bedriva verk- samhet som omfattas av penningtvättslagstiftningen. Reglerna som gäller verkligt huvudmannaskap i direktivet avviker också från direk- tivets systematik i övrigt genom att de inte utgår från ett risk- baserat synsätt. Det är således inte möjligt att undanta vissa juri- diska personer från kraven på den grunden att risken för att de ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg.

Direktivet lämnar dock utrymme för att göra skillnad på sådana juridiska personer som benämns som företagsenheter och övriga juridiska personer, genom att de indikationer enligt vilka den verk- liga huvudmannen ska identifieras i artikel 3.6 a endast gäller den förstnämnda kategorin. Även de delar av regelverket som lämnats upp till medlemsstaterna att utforma bör så långt som det är möj- ligt användas för att skapa proportionalitet och rimliga avvägningar i fråga om de krav som ställs på olika typer av juridiska personer.

Som utredningen konstaterat inledningsvis är emellertid den information som juridiska personer ska ta fram och hålla tillgänglig av stor vikt för brottsbekämpande myndigheter och reglerna kom- mer att göra det svårare för kriminella att gömma sig bakom juri- diska personer.

Utredningens ambition är således att, utifrån de ramar som direktivet ställer upp, skapa ett proportionerligt och effektivt sys- tem som i möjligaste mån uppnår de syften som direktivet bygger på, utan att skapa onödigt betungande krav för de 100 000-tals juri- diska personer som omfattas av regleringen.

22.3En ny lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism

22.3.1Skälen för att föreslå en ny lag

Utredningens förslag: En ny lag om registrering i syfte att före- bygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska införas. Lagen ska genomföra direktivet i de delar som det ställer krav på juridiska personer att känna till sina verkliga huvudmän och vidare-

539

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

befordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret.

Med anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet föreslår ut- redningen en rad ändringar i det befintliga regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta regelverk riktar sig dock endast mot sådana juridiska personer som bedriver verksamhet som omfattas av 1 kap. 2 § penningtvättslagen. Direk- tivets bestämmelser om skyldigheter att undersöka, dokumentera och tillhandahålla uppgifter om verkliga huvudmän riktar sig i stället mot alla svenska juridiska personer. Detta talar för att frågan om information om verkliga huvudmän bör genomföras i en särskild lag. Kravet på information om verkliga huvudmän är även i andra avseenden fristående från regleringen i penningtvättslagen. För en sådan lösning talar också att en särskild reglering blir tydligare och mer lättillgänglig för de juridiska personer som omfattas av kraven i detta avseende, men inte av penningtvättslagen i övrigt.

Lagens syfte är att skapa en öppenhet över fysiska personers kontroll över juridiska personer för att förhindra att de juridiska personerna utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta syfte, samt en redogörelse för lagens innehåll, bör inleda den nya lagen.

22.3.2Lagens tillämpningsområde

Utredningens förslag: Lagen ska enligt huvudregeln omfatta alla juridiska personer som bildats enligt svensk författning eller bildats i Sverige med avsikt att bedriva verksamhet här.

Lagen omfattar även fysiska personer om dessa är förvaltare av en trust som bildats enligt utländsk rätt.

I artikel 30.1 anges att medlemsstaterna ska se till att de bolag och andra juridiska enheter som är registrerade på deras territorium ska omfattas av skyldigheterna enligt de nationella bestämmelserna. Utredningen konstaterar inledningsvis att den svenska översätt- ningen och användningen av ordet registrerade inte är helt adekvat. I beaktandesats 12 anges att medlemsstaternas regler om verkligt

540

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

huvudmannaskap ska omfatta ”så många olika juridiska enheter som möjligt som registrerats eller bildats genom andra mekanismer på dess territorium”. I den engelska översättningen av direktivet anges i artikel 30.1 att ”Member States shall ensure that corporate and other legal entities incorporated within their territory” ska hålla uppgifter om verkligt huvudmannaskap. Den engelska lydelsen fäster således inte någon vikt vid att den juridiska personen ska vara registrerad, och detta harmoniserar klart bättre med syftet med regelverket som detta anges i beaktandesatserna. Ett ensidigt fokus på registrerade juridiska personer riskerar vidare att medföra att det svenska regelverket inte når upp till Fatfs rekommendationer.

Utredningen anser således att kraven i artikel 30.1 omfattar alla juridiska personer som registrerats eller på annat sätt grundats i en medlemsstat. Det är därför inte möjligt att begränsa lagens tillämp- ningsområde till sådana juridiska personer som redan omfattas av ett krav på registrering av den juridiska personen på grund av orga- nisationsform eller på grund av den verksamhet som den bedriver. Utredningen har dock bedömt att direktivet ger utrymme att låta skyldigheterna enligt lagen gälla för vissa juridiska personer först den dag som den juridiska personen har ekonomiska relationer med någon verksamhetsutövare. Utredningens överväganden i detta avseende framgår i avsnitt 22.5.7.

Att lagen endast gäller juridiska personer innebär att verksamhet som utövas genom exempelvis filial, fideikommiss, ett enkelt bolag eller en enskild näringsidkare inte omfattas av lagen. Det enda undan- taget från detta gäller fysiska personer som är förvaltare i truster som bildats enligt utländsk rätt. Att skyldigheterna kan rikta sig direkt mot en fysisk person i denna situation är nödvändigt på grund av att truster inte är juridiska personer, vilket innebär att skyldig- heterna enligt lagen inte kan riktas mot trusten som sådan. Efter- som både fysiska och juridiska personer kan vara förvaltare av en trust, och eftersom direktivet kräver att medlemsstaterna riktar skyldigheter mot alla förvaltare av truster, måste detta således sär- skilt regleras i bestämmelsen om lagens tillämpningsområde.

541

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

22.3.3Juridiska personer som undantas från lagens tillämpningsområde

Utredningens förslag: Vissa juridiska personer ska undantas från lagens tillämpningsområde. De som undantas är:

•stat, landsting och kommuner samt juridiska personer i vilka dessa har ett bestämmande inflytande,

•aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad som omfattas av informationsskyldighet enligt unionsrätten eller aktiebolag vars aktier är upptagna till mot- svarande handel i tredje land och som omfattas av motsvar- ande informationsskyldighet,

•dödsbon enligt 18 kap. ärvdabalken (1958:637),

•samebyar enligt rennäringslagen (1971:437) och

•konkursbon enligt konkurslagen (1987:672).

Undantag från lagens tillämpningsområde

Som framgått under avsnitt 22.3.2 är utgångspunkten att lagen gäller alla svenska juridiska personer. Direktivet innehåller en möjlighet att undanta noterade aktiebolag från lagens tillämpningsområde. Frågan om dessa aktiebolag ska undantas, samt om det finns skäl att undanta andra juridiska personer från lagens tillämpning, enligt samma principer som ligger bakom undantaget för noterade bolag, är föremål för utredningens överväganden i detta avsnitt.

Aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad

Enligt artikel 3.6 a får medlemsstaterna göra undantag för bolag som är noterade på en reglerad marknad som omfattas av informa- tionsskyldighet enligt unionsrätten eller motsvarande internatio- nella normer som säkerställer tillräcklig öppenhet beträffande infor- mation om ägande.

542

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

Så länge ett svenskt bolags aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige eller i ett land som omfattas av unions- rätten föreligger genomlysning i frågor om ägande och kontroll genom den informationsskyldighet som följer av direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU.

Enligt utredningens bedömning saknas anledning att inte ut- nyttja möjligheten att undanta de noterade bolagen från lagens tillämpningsområde. Detsamma gäller svenska bolag vars aktier är upptagna till motsvarande handel på börs i tredje land som om- fattas av motsvarande informationsskyldighet.

Stat, kommun och landsting samt juridiska personer som kontrolleras av dessa subjekt

Som tidigare nämnts finns, utöver de noterade aktiebolagen, inte några i direktivet angivna möjligheter att undanta juridiska per- soner från direktivets krav genom en riskbaserad metod eller på annat sätt. Utredningen konstaterar dock att det beträffande vissa juridiska personer framstår som främmande eller i vart fall uppen- bart onödigt att ställa de krav som regleringen innehåller.

Ett första undantag som måste göras är staten, kommuner och landsting. Inflytandet är här anordnat på sådant sätt att någon verk- lig huvudman i den mening som avses i artikel 3.6 inte finns. Undantaget för juridiska personer som är offentliga vilar i övrigt i huvudsak på samma grunder som undantaget för noterade bolag, nämligen att frågan om ägande och kontroll får anses kännetecknas av en god genomlysning genom de regler om allmänna val och styrning av den offentliga förvaltningen som utgör grunden för kontrollen över stat, kommun och landsting. Det föreligger således en sådan genomlysning i dessa juridiska personer som enligt utred- ningens mening klart motiverar att dessa inte ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Om en juridisk person är helägd av staten, kommunen eller ett landsting saknas också skäl att låta den om- fattas av lagens tillämpningsområde.

Om staten, kommunen eller ett landsting äger en juridisk per- son tillsammans med en privat aktör, är utredningens uppfattning att en sådan juridisk person måste omfattas av lagens tillämpnings- område om det offentliga inte har ett bestämmande inflytande över

543

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

den juridiska personen, dvs. genom ägande till mer än 50 procent eller på annat sätt kan diktera beslut i alla förekommande frågor.1 Saknas ett sådant bestämmande inflytande föreligger inte någon direkt genomlysning i fråga om ägande och kontroll över den juri- diska personen, i vart fall inte i sådan utsträckning att det är fören- ligt med direktivet att undanta denna.

Detsamma bör också gälla juridiska personer som är ett uttryck för ett samarbete mellan länder. Utredningen syftar då t.ex. på EGTS enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt sam- arbete och Eric-konsortium enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett kon- sortium för europeisk forskningsinfrastruktur. Om juridiska per- soner som avses i dessa rättsakter och andra liknande juridiska personer har stater som huvudmän, eller om stater har det bestäm- mande inflytandet över dem, omfattas de av det föreslagna undan- taget.

Delvis jämförbara med juridiska personer över vilka staten har ett bestämmande inflytande är de juridiska personer som utan att vara uttryckligen kontrollerade av staten har anförtrotts myndig- hetsliknande uppgifter. Sådana juridiska personer kan emellertid vara organiserade på olika sätt och staten utövar kontroll över dem i olika omfattning och enligt olika mekanismer. Denna grupp av privaträttsliga subjekt är inte så homogen att det kan sägas att det i samtliga fall, i fråga om ägande och kontroll, finns sådan genom- lysning att verksamhetsutövare och andra har möjlighet att identi- fiera den verkliga huvudmannen utan att denna framgår i ett regis- ter. Utredningen bedömer därför att det inte kan införas något särskilt undantag för juridiska personer av detta slag. Frågan om de omfattas av regleringen eller inte får därför bedömas på grundval av den kontroll som staten på olika sätt kan anses utöva över dem.

1 T.ex. genom att kunna utse majoriteten i företagets styrelse.

544

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

Dödsbon

Dödsboet utgör ett särskilt subjekt för rättigheter och skyldig- heter, dvs. är en juridisk person. Ändamålet med ett dödsbo är att avveckla den dödes tillgångar.

Ett dödsbo uppkommer i och med dödsfallet och består av den avlidnes efterlämnade förmögenhetsmassa. Ett dödsbo upphör i normala fall i och med arvskiftet. Syftet med ett dödsbo är enbart att skifta den dödes tillgångar till dödsbodelägare och andra be- rättigade. Ett dödsbo företräds i regel av alla dödsbodelägare i förening i den mån dödsboet måste företa rättshandlingar. Det föreligger således en grundläggande genomlysning i fråga om vem som kontrollerar dödsboet och hur sådan kontroll får utövas. Mot bakgrund av det anförda och dödsboets särskilda syfte och karaktär anser utredningen att det finns skäl att låta dödsbon undantas från lagens tillämpningsområde.

Samebyar

En sameby är enligt 10 § rennäringslagen (1971:437) en juridisk person när registrering skett enligt 39 § samma lag. En sameby har enligt 9 § rennäringslagen till ändamål att för medlemmarnas gemen- samma bästa ombesörja renskötseln inom byns betesområde. Av samma bestämmelse framgår att en sameby inte får driva annan ekonomisk verksamhet än renskötsel. Vem som får vara medlem i en sameby framgår i 11 § 1–3 och 12 § rennäringslagen.

Medlemmarnas rösträtt regleras framför allt i 59 § rennärings- lagen med tillägg för några specialbestämmelser i 58 och 86 §§ samma lag. Rösträtten kan enligt 59 § rennäringslagen inte frångås annat än genom särskilda bestämmelser som finns i lagen. 59 § rennäringslagen innebär sammanfattningsvis att varje myndig med- lem har en röst i frågor som rör utseende av ordförande på by- stämman eller av revisor, beviljande av ansvarsfrihet för styrelsen eller ändring av sådan föreskrift i stadgarna som avses i 38 § ren- näringslagen andra stycket 1–6. Rösträtt i övriga frågor tillkommer endast renskötande medlem, som har en röst för varje påbörjat hundratal renar som medlemmen innehar enligt gällande renlängd, dock inte för fler renar än som samebyn bestämt för medlemmen enligt 35 § rennäringslagen. Ingen får dock för egen eller annans del

545

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

rösta för sammanlagt mer än en femtedel av det på stämman före- trädda röstetalet.

Vilka som är medlemmar i en sameby och hur deras rösträtt kan utövas är alltså noga reglerat i rennäringslagen. Det föreligger så- ledes redan av rennäringslagen en genomlysning i fråga om vilka som har kontroll över en sameby. Detta tillsammans med det fak- tum att en sameby enligt lag inte får bedriva annan ekonomisk verksamhet än renskötsel gör att utredningen anser att det finns skäl att undanta dem från lagens tillämpningsområde.

Konkursbon

Av 1 § konkurslagen (1987:672) framgår att genom en konkurs tas en gäldenärs samtliga borgenärer i ett sammanhang tvångsvis i an- språk gäldenärens samlade tillgångar för betalning av dennes skul- der. Under en konkurs omhändertas tillgångarna för borgenärernas räkning av konkursboet. Konkursboet är en juridisk person.

Förvaltningen av ett konkursbo handhas efter konkursbeslutet av en eller flera förvaltare som utsetts av tingsrätten. Förvaltaren är den enda som har rätt att företräda konkursboet. Enligt utred- ningens uppfattning föreligger tillräcklig genomlysning i fråga om vem som kontrollerar ett konkursbo och det finns därför anledning att undanta konkursbon från den nya lagens tillämpningsområde.

22.4Definition av verklig huvudman

22.4.1Allmän definition

Utredningens förslag: En verklig huvudman är en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller den fysiska person till vars förmån någon annan handlar.

Den allmänna definitionen kompletteras i lagen av hjälpregler som de juridiska personerna ska tillämpa för att identifiera sina verkliga huvudmän.

Direktivet innehåller en definition på verklig huvudman som måste utgöra utgångspunkten när den verkliga huvudmannen ska identi- fieras enligt nationell rätt. För att genomföra direktivet i detta av-

546

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

seende och för att i lagen slå fast vad som är en verklig huvudman införs en bestämmelse som motsvarar direktivets krav. Enligt denna definition är den verkliga huvudmannen den som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller den fysiska person till vars för- mån någon annan handlar.

Den allmänna definitionen av verklig huvudman är dock svår att tillämpa. Om endast denna definition förekom i den föreslagna lagen skulle det sannolikt leda till att de juridiska personerna identifierar sina verkliga huvudmän enligt olika kriterier, vilket måste undvikas. I direktivet finns i artikel 3.6 a kriterier som ska utgöra en ”indika- tion” på att en person är verklig huvudman. Direktivets uppbygg- nad och de tillämpningssvårigheter som den allmänna definitionen medför talar enligt utredningens bedömning för att det måste in- föras regler som ger mer detaljerad ledning för de juridiska per- sonerna att identifiera sina verkliga huvudmän.

För att underlätta tillämpningen finns olika alternativ. Ett alter- nativ är införa hjälpregler som de juridiska personerna ska ha som utgångspunkt när den verkliga huvudmannen identifieras. En sådan modell ger praktisk vägledning i de flesta situationer samtidigt som den inte riskerar att komma i konflikt med den övergripande defini- tionen av den verkliga huvudmannen. Det framstår därför i allt väsentligt som en lämplig lösning.

Vilka hjälpregler som införs bör i huvudsak bestämmas av vad som är mest angeläget att reglera och vilka praktiska behov som finns. Det senare får bedömas med ledning av både hur vanligt förekommande olika former av inflytande kan antas vara och vilket behov av praktiskt inriktade bestämmelser som finns.

Hjälpreglerna bör utgå från att en person som identifieras som verklig huvudman enligt hjälpregeln ska antas vara verklig huvud- man i den juridiska personen. Det kan uttryckas som en presum- tion för att han eller hon är verklig huvudman. I de flesta fall bör en juridisk person kunna nöja sig med att ha identifierat en sådan person.

I vissa situationer kan omständigheterna vara sådana en person som pekas ut enligt en hjälpregel inte har en tillräcklig kontroll för att räknas som verklig huvudman. I ett sådant fall bör i princip prövas om en annan verklig huvudman finns enligt den övergrip- ande definitionen. Här kan undantagsvis svårbedömda situationer uppkomma. Det är viktigt att en juridisk person som anger någon

547

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

som presumeras vara verklig huvudman inte av det skälet drabbas av en sanktion.

Se närmare i författningskommentaren.

22.4.2Hjälpregler för juridiska personer som inte är stiftelser

Utredningens förslag: Vem som är en verklig huvudman i en juridisk person som inte är en stiftelse ska bestämmas på samma sätt, oavsett den juridiska personens typ eller verksamhetsinrikt- ning.

Direktivet innehåller en särskild bestämmelse för de juridiska personer som är ”företagsenheter” (artikel 3.6 a). Detta innebär att det för andra än företagsenheter finns utrymme att bestämma hur en verk- lig huvudman ska identifieras enligt andra kriterier. Utredningen har emellertid stannat för att, vid utformningen av hjälpregler som syftar till att identifiera den verkliga huvudmannen, inte göra någon åtskillnad mellan sådana juridiska personer som ska betraktas som ”företagsenheter” och andra juridiska personer. Ett av skälen för den av utredningen föreslagna lösningen är svårigheterna att på ett ändamålsenligt sätt dra gränsen mellan vad som är en företagsenhet och vad som inte är det, vilket riskerar att skapa ett regelverk som inte genomför direktivet fullt ut.

Begreppet företagsenhet är inte definierat i direktivet. Enligt utredningens bedömning är det mest troligt att det syftar till att beskriva juridiska personer som bedriver näringsverksamhet. Utred- ningen har övervägt att som företagsenheter betrakta sådana juri- diska personer som är skyldiga att upprätta en årsredovisning. Detta är dock inte en tillräckligt precis avgränsning, eftersom det finns juridiska personer som får anses bedriva näringsverksamhet, men som inte är skyldiga att upprätta en årsredovisning. Som exem- pel kan nämnas ideella föreningar som har en relativt omfattande verksamhet, men vars omsättning eller antal anställda är av sådan omfattning att de inte är skyldiga att upprätta en årsredovisning enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Å andra sidan är exem- pelvis alla bostadsrättsföreningar skyldiga att upprätta en årsredo- visning, trots att dessa i allmänhet inte bör vara att betrakta som ”företagsenheter”, då de inte driver någon näringsverksamhet i den

548

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

mening som normalt läggs i detta begrepp. Utredningen har även övervägt att knyta definitionen till bokföringsskyldighet. Detta skulle medföra att ett större antal juridiska personer skulle vara att be- trakta som ”företagsenheter” jämfört med om gränsen dras vid en skyldighet att upprätta årsredovisning. Bokföringsskyldighet kan dock föreligga utan att den juridiska personen bedriver närings- verksamhet eller liknande, vilket innebär att avgränsningen ändå inte skulle vara adekvat. Därtill kommer att det är svårt att moti- vera att begreppen kontroll och ägande ska ha olika betydelse be- roende på om den juridiska personen bedriver näringsverksamhet i viss omfattning eller inte. Alla juridiska personer som inte är stift- elser bör således omfattas av samma hjälpregler för att identifiera sin verkliga huvudman.

22.4.3Kontroll genom innehav av röster

Utredningens förslag: En fysisk person som kontrollerar mer än 25 procent av det totala antalet röster i en juridisk persons högsta beslutande organ eller motsvarande ska antas vara den juridiska personens verkliga huvudman.

Vid en bedömning av hur många röster en fysisk person kon- trollerar ska, utöver sådana röster som grundas på personens ägande av aktier, andelar, medlemskap eller liknande, det även beaktas sådana röster som en person kontrollerar på grund av avtal med andra delägare eller medlemmar eller föreskrift i bolags- ordningen, stadgar eller en annan liknande handling.

För företagsenheter anger direktivet att ett aktieinnehav på 25 pro- cent + 1 aktie eller en ägandeandel på mer än 25 procent ska vara en indikation på att en fysisk person genom direkt eller indirekt ägande är en verklig huvudman. Även tolkningsnoterna till Fatfs rekommendationer 10 och 24 indikerar att ett ”controlling owner- ship interest” om minst 25 procent innebär att en person är verklig huvudman. En gräns om mer än 25 procent är enligt utredningens bedömning en lämplig utgångspunkt för en hjälpregel som indi- kerar att en fysisk person har en så kvalificerad kontroll och stort inflytande över en juridisk person att han eller hon ska antas vara

549

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

den juridiska personens verkliga huvudman, dvs. utöva den yttersta kontrollen över den juridiska personen.

Både direktivet och Fatfs rekommendationer talar om ägande och kontroll som två begrepp som ska vara avgörande för om en fysisk person är verklig huvudman i en juridisk person. Den all- männa definitionen innehåller båda dessa begrepp, och både ägande och kontroll har relevans för att bestämma den verkliga huvud- mannen. Då syftet med hjälpreglerna är att underlätta tillämp- ningen och tydliggöra vad som är mest relevant vid bestämmandet av det verkliga huvudmannaskapet föreslås emellertid att de juri- diska personerna ska fästa avgörande vikt vid frågan om vilken per- son som har möjlighet att utöva kontrollen över rösterna i den juridiska personens högsta beslutande organ.

I de allra flesta fall kommer antalet röster att korrespondera med ägandeandelen i den juridiska personen. I de fall där så inte är fallet bör dock avgörande vikt fästas vid möjligheterna att kon- trollera den juridiska personen. Detta beror på att kontroll är avgörande när det kommer till en persons möjligheter att utnyttja den juridiska personen för kriminella syften. Detta kan illustreras med den situationen att ett aktiebolag har tre delägare som vardera äger en tredjedel av bolagets aktier. Genom avtal eller genom att införa olika aktieslag har två av delägarna avstått rösträtten som är kopplad till deras aktier till den tredje delägaren, som därigenom kontrollerar alla röster på bolagets stämma. Det är uppenbart att det är den tredje delägaren som ytterst kontrollerar den juridiska personen i en sådan situation. Att övriga två delägare har 33 pro- cent av aktierna är av underordnad betydelse vid bedömning av vem som ”ytterst äger eller kontrollerar den juridiska personen”.

Kontroll över rösterna i en juridisk person kan utövas genom innehav av aktier, medlemskap eller liknande. Som framgått i exemplet ovan kan kontroll över rösterna också utövas genom avtal med andra medlemmar eller delägare. Det förekommer också att det i en juridisk persons stadgar eller motsvarande handling föreskrivs att en viss person ska ha rätt att kontrollera ett visst antal röster på den juridiska personens stämma. I hjälpregeln bör kontroll genom så- dana medel likställas med kontroll genom ett direkt innehav av aktier eller medlemskap.

550

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.4.4Kontroll genom möjlighet att tillsätta eller entlediga styrelseledamöter eller motsvarande funktionärer

Utredningens förslag: En fysisk person som har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av den juridiska personens styrelse- ledamöter eller motsvarande funktionärer ska antas vara den juridiska personens verkliga huvudman.

Direktivet förutsätter att även andra medel för kontroll av en juri- disk person än kontroll som utövas genom innehav av andelar kan medföra att en person ska antas vara verklig huvudman. I artikel 3.6 a i andra stycket sista meningen i direktivet hänvisas till direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 20132 och det anges att medlems- staterna kan ha mekanismer för kontroll som anges i det direktivet som utgångspunkt när de inför bestämmelser om hur den verkliga huvudmannen ska identifieras. Det fall som utredningen bedömt som möjligt och önskvärt att reglera är den situationen att en fysisk person har rätt att utse eller entlediga ett visst antal ledamöter i den juridiska personens styrelse eller motsvarande organ.

Enligt utredningen är det mest naturligt att en person ska anses ha den yttersta kontrollen över en juridisk person om denna har möjlighet att utse eller entlediga mer än hälften av styrelseleda- möterna eller personer med motsvarande funktion. Att denna hjälpregel inte bör anknyta till möjligheten att utse eller entlediga mer än 25 procent av ledamöterna i styrelsen grundas på bedöm- ningen att det många gånger är förenat med större faktiska möjlig- heter till kontroll att kontrollera mer än 25 procent av rösterna på en bolagsstämma än att kontrollera motsvarande antal röster i en styrelse. Rösterna i en juridisk persons högsta organ är bl.a. i regel utspridda på ett större antal personer än vad som är fallet i ett bolags styrelse. Det är dessutom inte ovanligt att alla röstberättigade i ett bolag inte är företrädda på en bolagsstämma.

2 Art. 22.1–22.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG och om upphävande av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG.

551

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

22.4.5Indirekt kontroll

Utredningens förslag: Om en fysisk person är verklig huvud- man i en eller flera juridiska personer som kan utöva kontroll över en annan juridisk person ska han eller hon också antas vara verklig huvudman i den juridiska person som kontrolleras på ett sådant sätt.

Kontroll kan utövas genom direkt innehav av andelar, medlemskap eller liknande. Kontroll över en juridisk person kan emellertid också utövas indirekt, genom inflytande i en eller flera andra juridiska personer. Med indirekt kontroll avses, i det enklaste fallet, att en fysisk person heläger ett aktiebolag som i sin tur heläger ett annat aktiebolag. I en sådan situation har den fysiska personen kontrollen över båda aktiebolagen, och är således den som ytterst kontrollerar båda dessa juridiska personer. På motsvarande sätt förhåller det sig om kontroll över en juridisk person utövas av två andra juridiska personer, som i sin tur kontrolleras av samma fysiska person. I syfte att tydliggöra att även sådana situationer medför att en person kan antas vara verklig huvudman och för att tydliggöra innebörden av begreppet indirekt kontroll föreslås en särskild hjälpregel för denna situation.

22.4.6Avtal om att gemensamt kontrollera den juridiska personen

Utredningens förslag: Om en fysisk person tillsammans med en annan person kontrollerar en juridisk person ska han eller hon antas vara den juridiska personens verkliga huvudman.

Förslagen ovan har behandlat situationer där en ensam person är verklig huvudman genom innehav av andelar, föreskrifter i stadgar eller liknande handling. Direkt kontroll, utövad av en person, före- ligger vidare när en person genom avtal med annan medlem eller delägare har fått kontroll över de röster som den personen annars kunde utöva.

Kontroll över en juridisk person kan dock även utövas av två eller flera personer som agerar gemensamt. Det är exempelvis inte

552

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

alltför ovanligt att kontroll över aktiebolag utövas av flera personer med stöd i ett mellan dem gällande aktieägaravtal. Att medlemmar eller delägare av även andra juridiska personer än aktiebolag går samman för att öka sitt inflytande över en juridisk person kan inte heller uteslutas. Denna möjlighet till kontroll över en juridisk per- son måste också uttryckligen regleras i lagen.

Kontroll av fler än en person genom avtal kan utövas på alla de grunder som direkt kontroll av en juridisk person kan utövas, dvs. genom att personernas sammanlagda kontroll över rösterna över- stiger 25 procent, genom möjlighet att utse styrelseledamöter eller indirekt kontroll. I syfte att tydliggöra att även sådana situationer medför att en eller flera personer kan antas vara verkliga huvudmän föreslås en särskild hjälpregel för denna situation.

22.4.7Kontroll som utövas av medlemmar av samma familj

Utredningens förslag: En fysisk person som kontrollerar en juridisk person om den personens möjligheter till kontroll räk- nas samman med en närståendes kontroll ska antas vara den juridiska personens verkliga huvudman. Med närstående avses maka eller make, registrerad partner, sambo, barn och deras makar, registrerade partner eller sambo samt föräldrar.

Utredningen har slutligen bedömt att det finns skäl att föreslå en hjälpregel som tar sikte på när familjemedlemmar tillsammans ska anses utöva kontroll över en juridisk person. Det har övervägts om kontroll som utövas av två eller flera familjemedlemmar kan om- fattas av bestämmelsen som avser situationen då två eller flera personer utövar kontroll med stöd av ett mellan dem gällande avtal. Enligt utredningens bedömning är detta dock inte tillräckligt, efter- som det mellan medlemmar i samma familj inte sällan kan väntas föreligga en sådan intressegemenskap att den gemensamma kon- trollen över en juridisk person föreligger utan uttryckligt avtal om saken. Detta torde exempelvis alltid vara fallet avseende föräldrars kontroll över röster som formellt utövas av deras omyndiga barn. Bestämmelsen om kontroll som utövas gemensamt av personer i samma familj bör därför utformas som en presumtionsregel om gemensam kontroll.

553

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

När utredningen övervägt vilka som ska omfattas av närstående- begreppet har valet stått mellan två alternativ. Det första finns i förslaget till penningtvättslag och definierar familjemedlemmar till politiskt utsatta personer (3 kap. 24 §). Som familjemedlem räknas maka eller make, registrerad partner, sambo, barn och deras makar, registrerade partner eller sambor samt föräldrar. Ett annat begrepp som övervägts som förebild är närståendebegreppet i 5 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finan- siella instrument. Detta närståendebegrepp är något mera begränsat än motsvarigheten i penningtvättslagen och omfattar make eller sambo till den anmälningsskyldige, omyndiga barn som står under den anmälningsskyldiges vårdnad och andra närstående till den anmälningsskyldige, om de har gemensamt hushåll med honom eller henne sedan minst ett år.

Som framgår av förslaget har utredningen valt att definiera när- stående på samma sätt som i penningtvättslagen. Det som talar för det valda alternativet är framför allt att det ur den juridiska per- sonens perspektiv är enklare att tillämpa eftersom det inte finns något krav på hushållsgemenskap under viss tid. För den juridiska personen är det således tillräckligt att känna till släktskapet mellan två ägare eller medlemmar, utan att behöva utreda frågor om hus- hållsgemenskap.

22.4.8Styrelsen eller andra fysiska personer med ledande befattningar som verklig huvudman

Utredningens bedömning: Styrelsen i en juridisk person som inte är en stiftelse ska inte anses vara verklig huvudman vid tillämpning av lagen.

I artikel 3.6 a ii i direktivet föreskrivs att den eller de fysiska personer som innehar ledande befattningar i den juridiska personen i sista hand kan anses vara verkliga huvudmän. Med personer i ledande befattning avses styrelseledamöter, verkställande direktör eller motsvarande funktionärer. För att personer i ledande befatt- ningar ska kunna betraktas som verkliga huvudmän krävs enligt direktivet att det inte föreligger grund för misstankar. Enligt ut- redningens uppfattning måste begreppet ”misstankar” i detta av-

554

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

seende syfta på misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Enligt utredningens bedömning är det uppenbart att definitio- nen av verklig huvudman i artikel 3.6 är skriven utifrån förutsätt- ningen att den ska tillämpas av en verksamhetsutövare som genom- för kundkännedomsåtgärder. Detta följer bl.a. av att uttrycket ”kunden” används genomgående och att personer i den juridiska personens ledning kan anses vara verkliga huvudmän endast om det inte föreligger grund för misstankar om penningtvätt eller finan- siering av terrorism. En definition av verklig huvudman som är formulerad på detta sätt kan dock inte utan vidare användas för en mer objektiv bestämning av begreppet, som ska kunna användas när de juridiska personerna själva ska fastställa vem som är deras verkliga huvudman. Det står exempelvis klart att den juridiska per- sonen inte kan tillämpa ett ”misstankerekvisit” som rör dess egen verksamhet. Detta talar med styrka emot att betrakta styrelsen som verkliga huvudmän vid tillämpning av den nu föreslagna lagen.

Enligt utredningens bedömning är det också i egentlig mening oriktigt att hävda att styrelsen ”ytterst kontrollerar” en juridisk person som har ägare eller medlemmar som utser styrelsen. Styrel- sen har förvisso stora möjligheter att påverka verksamheten, men gör detta utifrån mer eller mindre tydliga direktiv från ägare eller medlemmar. Styrelsen har inte heller någon självständig ställning gentemot ägare eller medlemmar och är, för sin fortsatta roll i styrelsen, ofta beroende av ägarnas eller medlemmarnas förtroende. Till detta bör emellertid tilläggas att vid den riskbedömning som verksamhetsutövaren ska göra kan det ha betydelse vilka personer som ingår i styrelsen.

Utredningen konstaterar vidare att uppgifter om styrelsen i juri- diska personer finns i allmänt tillgängliga register i stor utsträck- ning (bl.a. för aktiebolag och ekonomiska föreningar). Det fram- står därför inte som ändamålsenligt eller rimligt att av de juridiska personerna kräva att styrelsen ska anmälas till ytterligare ett regis- ter. En sådan anmälan tillför inte heller någon ökad öppenhet i fråga om de juridiska personernas kontrollstruktur för den över- vägande majoriteten av de svenska juridiska personerna.

Utredningens slutsats är således att det i den nu föreslagna lagen inte ska införas någon bestämmelse som motsvarar artikel 3.6 a ii. Däremot ska verksamhetsutövare enligt 3 kap. 9 § tredje stycket i

555

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

förslaget till penningtvättslag, bl.a. när någon verklig huvudman inte kan identifieras trots att det kan finnas anledning att räkna med att en sådan finns, betrakta de personer som ingår i kundens styrelse, är dess verkställande direktör eller har någon annan mot- svarande ställning som verkliga huvudmän. Hur verksamhetsutövare i sin kundkännedomsprocess ska hantera juridiska personer utan verklig huvudman utvecklas närmare i avsnitt 12.6.3.

22.4.9Verkligt huvudmannaskap i stiftelser

Utredningens förslag: En verklig huvudman för en stiftelse ska antas vara den eller de fysiska personer som enligt föreskrifterna i stiftelseförordnandet kan få del av en väsentlig andel av stift- elsens utdelade medel.

Verklig huvudman i en stiftelse ska också antas vara stiftelsen styrelse. Om stiftelsen har anknuten förvaltning ska förvaltarens styrelseledamöter eller personer med motsvarande funktion an- tas vara stiftelsens verkliga huvudmän.

Stiftelser skiljer sig från de juridiska personer som behandlats ovan genom att de inte har en krets med ägare eller medlemmar som utövar den yttersta kontrollen över stiftelsen. Stiftelser känne- tecknas i stället av att den som grundat stiftelsen har avhänt sig kontrollen av de medel som avskilts för stiftelsen och den närmare kontrollen över den löpande verksamheten. Stiftarens möjligheter att ”kontrollera” en stiftelse härleds i stället från stiftelseförord- nandet. Styrelsen eller motsvarande funktion i en stiftelse har därför relativt stor frihet att hantera stiftelsens medel och fatta beslut för stiftelsens räkning, om än med de inskränkningar som stiftelse- förordnandet anger.

Med hänsyn till stiftelsernas särdrag finns ett behov av en sär- skild reglering om hur den verkliga huvudmannen ska identifieras. Detta motiveras också av att de behandlas på ett annat sätt än företagsenheter i direktivet. Enligt artikel 3.6 c i direktivet ska vid identifiering av en verklig huvudman för en stiftelse bestämmelsen som avser truster i artikel 3.6 b i direktivet vara en förebild.

Verklig huvudman i en trust är enligt artikel 3.6 b i direktivet trustens instiftare, förmånstagare eller om detta saknas, förmåns-

556

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

tagarkategorierna, trustens beskyddare, den eller de som utövar faktisk kontroll över trusten och trustens förvaltare. När det gäller dessa personer uttrycker direktivet inte att det är fråga om indika- tioner på verkligt huvudmannaskap på det sätt som anges i arti- kel 3.6 a.

Utan att göra anspråk på att ha gjort en fullständig kartläggning av de rättsregler som omgärdar truster i de rättsordningar där så- dana kan inrättas är utredningens bedömning att den som inrättar en trust kan utöva en större kontroll över den egendom som av- skilts för trustens räkning än vad stiftaren av en stiftelse kan. Någon motsvarighet till beskyddare i en trust har utredningen inte kunnat identifiera bland dem som har eller kan ha inflytande över en stiftelse. Utredningen har inte heller bedömt att någon annan än styrelsen kan utöva den löpande kontrollen över en stiftelse enligt svensk rätt, varför det saknas anledning att införa en bestämmelse om att ”den eller de som utövar faktisk kontroll” över stiftelsen ska anses vara verklig huvudman. Utredningens förslag har därför ut- formats dels utifrån artikel 3.6 b i direktivet och dels utifrån en bedömning av vilka fysiska personer som enligt svensk rätt ska an- ses ha en sådan kontroll eller dra sådan nytta av stiftelsens medel att de ska anses vara verkliga huvudmän för en stiftelse.

Stiftelser kan i likhet med truster ha en eller flera förmånstagare som får del av stiftelsens utdelade medel. Dessa är således de per- soner till vars förmån stiftelsen handlar, och är i den egenskapen verkliga huvudmän i enlighet med den allmänna definitionen.

Enligt utredningens uppfattning är det dock inte ändamålsenligt om alla förmånstagare till en stiftelse ska anses vara verkliga huvud- män. Ett första skäl till detta är kopplat till stiftelser som delar ut exempelvis stipendier till tiotals eller hundratals personer varje år. Att anse att alla dessa mottagare är stiftelsens verkliga huvudmän, och införa dem i registret, är inte förenligt med det syfte som direktivet och lagen ska uppfylla. Det skulle också bli ohanterligt för verksamhetsutövare att betrakta exempelvis 200 mottagare av medel från en stiftelse som verkliga huvudmän vid kundkänne- domsprocessen, särskilt om stiftelsen varje år delar ut medel till olika personer.

Enligt utredningens bedömning är förmånstagare i en stiftelse av intresse utifrån direktivets syfte först om de ingår i en mindre krets som regelbundet kan dra fördel av stiftelsens verksamhet.

557

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

Först då kan det anses att de är personer ”till vars förmån stiftelsen handlar”. Även sådana personer kan dock förekomma i stiftelser som delar ut medel efter förtjänst, studieresultat, studieort m.m. och som kan, men kanske inte alltid har möjlighet att, utse olika förmånstagare varje år. Enligt utredningens bedömning bör därför en förmånstagare i en stiftelse vara verklig huvudman först om denna kan identifieras som förmånstagare på förhand, genom en föreskrift i stiftelseförordnandet.

För att göra bestämmelsens tillämpning ändamålsenlig är det vidare nödvändigt att införa en begräsning i fråga om hur stor del av stiftelsens medel som den fysiska personen kan få del av, detta i syfte att undvika situationer då en stiftelse ska anses ha så många verkliga huvudmän att det blir praktiskt svårt att hantera och sak- nar värde för verksamhetsutövare och andra intressenter att känna till. Utredningen föreslår därför att en förmånstagare i en stiftelse ska vara verklig huvudman först om denna kan få del av en väsent- lig andel av stiftelsens utdelade medel. En procentsats som skulle kunna vara ett riktmärke är 15 procent, men utredningen vill sär- skilt framhålla att detta inte är någon fast procentsats utan kan skilja sig från fall till fall. Frågan om rekvisitets tillämpning utvecklas ytterligare i författningskommentaren.

Utredningens bedömning är att det i majoriteten av de svenska stiftelserna inte kommer att finnas någon förmånstagare som ska anses vara stiftelsens verkliga huvudman. Verkliga huvudmän i en stiftelse kommer därför i majoriteten av fallen att vara den som motsvarar trustens förvaltare, dvs. stiftelsens styrelse eller motsvar- ande funktion. Det är dessa som får anses utöva den yttersta kon- trollen över stiftelsen. I de fall som stiftelsen har anknuten förvalt- ning, dvs. saknar en styrelse, är det den eller de som har rätt att företräda förvaltaren som ska anses vara verkliga huvudmän.

Både den som drar nytta av stiftelsens verksamhet och den som kontrollerar stiftelsen är av intresse för verksamhetsutövare och myndigheter. Om stiftelsen identifierar personer enligt båda dessa hjälpregler ska således dessa personer förekomma i registret.

Det bör slutligen tilläggas att den föreslagna lagen och därmed den nu aktuella bestämmelsen avser att omfatta alla stiftelser som regleras i enligt stiftelselagen (1994:1220), liksom pensions- och personalstiftelser enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m.

558

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.4.10Särskilda bestämmelser om truster som bildats med stöd av utländsk rätt

Utredningens förslag: Verkliga huvudmän för en trust som bil- dats med stöd av utländsk rätt är de fysiska personer som är trustens instiftare, förmånstagare eller om detta saknas, förmåns- tagarkategorierna, trustens beskyddare, den eller de som utövar faktiskt kontroll över trusten och förvaltaren eller den som har rätt att företräda förvaltaren.

Truster kan inte bildas enligt svensk rätt. Såvitt utredningen kan bedöma finns det inte något som tyder på att svensk rätt inom överskådlig tid kommer tillåta inrättandet av truster i Sverige. Även inom Europa är de länder som godkänner bildandet av truster i minoritet, och endast sju EU-länder har undertecknat Haagkonven- tionen om truster.3 Truster är särskilt vanligt förekommande i Storbritannien. Med hänsyn till att bl.a. Storbritannien, Frankrike och USA godkänner bildandet av truster är dock frågan om insyn i denna rättsfigur en viktig fråga i både Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet.

Utredningen konstaterar att direktivet inte innehåller någon möjlighet för medlemsstaterna att avstå från att reglera frågan om verkligt huvudmannaskap i truster på den grunden att truster inte kan bildas med stöd av nationell rätt. Truster har också lyfts fram som problematiska när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism av bl.a. Fatf, vars rekommendation 25 ställer krav på länderna att säkerställa att det finns lättillgänglig information om verkliga huvudmän i truster. Utredningen föreslår därför att frågan om verkligt huvudmannaskap i truster som bildats med stöd av utländsk rätt ska regleras i den nu föreslagna lagen. För en sådan reglering talar vidare att det förekommer att truster inrättas för att tillgodose förmånstagare som finns i Sverige. Det finns bl.a. skatte- rättsliga avgöranden som avser de skattemässiga konsekvenserna av att avskilja medel för en trust och att dra förmån av trusten.4 Det

3Frankrike, Italien, Cypern, Luxemburg, Malta, Nederländerna och Storbritannien har under- tecknat konventionen.(Convention of 1 July 1985 on the Law Applicable to Trusts and on their Recognition).

4Se bl.a. RÅ 2000 ref 28.

559

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

kan inte heller uteslutas att det finns svenska juridiska eller fysiska personer som förvaltar truster som bildats enligt utländsk rätt.

Några svenska principer i fråga om truster finns inte. En defini- tion av verkligt huvudmannaskap i truster bör därför ansluta till direktivets definition, som utgår från förhållandena i de länder där truster är vanligt förekommande. Bestämmelsen som genomför direktivet i denna del bör inte utformas som en presumtionsregel då direktivets artikel 3.6 b inte lämnar något utrymme för en sådan lösning och då det för svenskt vidkommande inte finns några prin- ciper eller traditioner som ger ledning i fråga om vem som ska an- ses ha den yttersta kontrollen över en trust.

22.5Krav på den juridiska personen, registrering m.m.

22.5.1Inledande överväganden

Förslagen i detta avsnitt syftar till att genomföra direktivets krav på medlemsstaterna i artikel 30 och 31 i de avseenden det gäller kraven på de juridiska personerna att samla in, hålla och till det centrala registret anmäla uppgifter om verkligt huvudmannaskap. Avsnittet behandlar också frågan om när en juridisk person är skyldig att göra en anmälan till registret, vad en anmälan ska innehålla samt undantag från anmälningsskyldighet i vissa fall.

Direktivet innebär administrativa åligganden för ett mycket stort antal juridiska personer. Utredningen anser att det är viktigt att det merarbete och kostnader som olika former av juridiska personer orsakas beaktas vid utformningen av reglerna. Särskilt viktigt är detta i fråga om juridiska personer som saknar eller har ett mycket lågt intresse för det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Förslag läggs mot denna bakgrund också i fråga om bl.a. ideella föreningar.

Det är samtidigt viktigt, när direktivet genomförs, att ambitionen är så hög att allt merarbete som görs leder till en verklig förbätt- ring. Utredningens överväganden och förslag syftar till att hitta en lämplig avvägning mellan dessa intressen.

560

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.5.2Den juridiska personens undersöknings- och dokumentationsskyldighet

Utredningens förslag: En juridisk person ska ha tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman och om arten och omfattningen av personens intresse i den juridiska perso- nen. Om den juridiska personen saknar verklig huvudman eller om den inte har tillförlitliga uppgifter om vem som är verklig huvudman ska sådan uppgift i stället finnas. Informationen ska hållas aktuell och kontrolleras i den utsträckning som omstän- digheterna kräver.

Den juridiska personen ska dokumentera den utredning som görs för att bestämma vem som är verklig huvudman. Doku- mentationen avseende äldre förhållanden ska bevaras i fem år.

Uppgifterna om den verkliga huvudmannen

Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att se till att de juridiska personerna är skyldiga att inhämta och förfoga över adekvata, korrekta och aktuella uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap (artikel 30.1). För att genomföra denna artikel föreslår utredningen en bestämmelse som innebär att den juridiska personen ska ha till- förlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman samt om arten och omfattningen av personens intresse i den juridiska personen. Med art och omfattning avses en beskrivning av på vilken grund som en verklig huvudman har identifierats samt omfatt- ningen av dennes kontroll över den juridiska personen.

Det kan dock vara så att den juridiska personen inte kunnat identifiera någon verklig huvudman vid undersökningen. Detta kan bero på att den juridiska personen klarlagt att den inte har någon verklig huvudman. Detta torde vara relativt vanligt förekommande, särskilt i ideella föreningar och vissa ekonomiska föreningar såsom bostadsrättsföreningar, som oftast har ett stort antal medlemmar som har samma möjligheter till kontroll och inflytande i fören- ingen. Att en juridisk person inte har en verklig huvudman kan också bero på att den juridiska personen, trots omfattande efterforsk- ningar, inte förmått klarlägga om den juridiska personen har en verklig huvudman och i så fall vem den verkliga huvudmannen är.

561

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

Även detta är uppgifter om verkligt huvudmannaskap som är rele- vanta utifrån lagens syften, då uppgifterna är av intresse ur både myndigheters och verksamhetsutövares synvinkel.

De juridiska personernas undersökning i fråga om vem som är verklig huvudman

I de flesta fall har den juridiska personen kännedom om vem som är dess verkliga huvudman eller kan med lätthet ta reda på detta. I många andra juridiska personer kommer det också, utan en ingå- ende utredning, snabbt att stå klart att en verklig huvudman inte finns. I vissa fall kommer det dock att förutsättas vissa åtgärder från den juridiska personen för att utreda vem som är dess verkliga huvudman, exempelvis till följd av att den juridiska personen är en del av en komplex koncern med en oklar kontrollstruktur. En juri- disk person har i dag inte några medel att få en ägare eller annan intressent att redovisa hur hans eller hennes kontroll över den juri- diska personen ser ut.

Enligt utredningens uppfattning utgör penningtvättslagens krav på verksamhetsutövarnas kundkännedomsåtgärder ett effektivt på- tryckningsmedel för att ägare och medlemmar med ett intresse för den juridiska personens verksamhet ska medverka till den juridiska personens utredning. Det beror på att en juridisk person som inte håller uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap och således inte på begäran kan visa upp detta för en verksamhetsutövare riskerar att framstå som misstänkt ur verksamhetsutövarens perspektiv. Det kan inte uteslutas att verksamhetsutövare kommer att avstå från att ingå affärsförbindelser med sådana juridiska personer, vilket i sin tur kan innebära betydande svårigheter för den juridiska personens verksamhet. Om detta beror på att en ägare eller medlem vägrar medverka till utredningen om verkligt huvudmannaskap får den juridiska personen således ett starkt påtryckningsmedel.

Utredningen har tagit del av Storbritanniens förslag till reglering av denna fråga såvitt avser de brittiska motsvarigheterna till svenska aktiebolag. I Storbritannien kommer det av allt att döma att bli straff- bart för bl.a. bolagens ägare och andra som kan tänkas vara verkliga huvudmän att inte efter bästa förmåga besvara den juridiska per- sonens frågor och tillhandahålla det underlag som den juridiska per- sonen behöver för den nu aktuella undersökningen.

562

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

I Danmark och Finland, vars förslag till reglering av motsvar- ande frågor har offentliggjorts, finns inte någon motsvarighet till den brittiska regleringen.

Utredningen bedömer att det för svenskt vidkommande skulle framstå som främmande att straffbelägga ett uteblivet svar på en fråga från en juridisk person i vilken man är ägare eller medlem. Någon befintlig straffbestämmelse som liknar en sådan kriminali- sering har utredningen inte kunnat identifiera. Utredningen har därför sammantaget bedömt att det saknas tillräckliga skäl för att förena uppgiftslämnande till den juridiska personen med straffansvar. Även andra sanktioner är svåra att utforma på ett tillfredsställande sätt.

Utredningen har därför valt att stanna för att inte i lag föreslå några påtryckningsmedel för de juridiska personerna som under- söker sitt verkliga huvudmannaskap. I ett undantagsfall när det finns en intressekonflikt kan ofta Bolagsverkets möjlighet att besluta om sanktioner verka som ett påtryckningsmedel.

Det anförda innebär att det inte kan krävas av alla juridiska personer att de ska klarlägga vem som är dess verkliga huvudman. Däremot anser utredningen att den juridiska personen ska vara skyldig att genomföra en undersökning som ska vara ett allvarligt försök till ett sådant klarläggande. Som redan antytts är det dock för många juridiska personer, såsom ideella föreningar och bostads- rättsföreningar, i regel relativt enkelt att konstatera att en verklig huvudman saknas. För andra juridiska personer, såsom aktiebolag som ägs av en enda person, är det lika lätt att konstatera att före- taget har en verklig huvudman samt att fastställa identiteten på denna person. Utredningen anser därför att undersökningsskyldig- heten ska knytas till omständigheterna i det enskilda fallet, dvs. vara så grundlig som omständigheterna kräver.

Direktivet kräver att uppgifterna om verkligt huvudmannaskap som de juridiska personerna håller ska vara aktuella. Detta krävs också för att inte det föreslagna registret ska förlora sitt värde. Det bör därför uttryckligen framgå ett krav på att uppgifterna om verk- ligt huvudmannaskap ska vara aktuella. Det innebär att en under- sökning ska vidtas när den juridiska personen får anledning att anta att förhållandena har ändrats.

Ett alternativ för att säkerställa ökad aktualitet på uppgifter är att, i likhet med Storbritannien, införa ett krav på en årlig under-

563

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

sökning av det verkliga huvudmannaskapet, kopplat till en årlig an- mälan. Som framgår i avsnitt 22.5.6 har utredningen dock bedömt att ett sådant krav inte bör införas, vilket såvitt utredningen kan bedöma är i linje med vad som föreslagits i Danmark och Finland. Emellertid är en årlig undersökning i samband med bolags- eller föreningsstämma sannolikt ett enkelt och effektivt sätt för de juri- diska personerna att säkerställa att de har uppdaterade och aktuella uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap.

Kravet att dokumentera uppgifterna

Direktivet ställer också krav på att de uppgifter om de juridiska personernas verkliga huvudmannaskap som kommit fram vid under- sökningen ska vara dokumenterade. Kravet på dokumentation moti- veras bl.a. av att den information som den juridiska personen håller ska kunna göras tillgänglig utan dröjsmål för myndigheter och verksamhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom. I kravet på dokumentation måste därmed ligga att det ska finnas ett dokument som redovisar vem som är den juridiska personens verk- liga huvudman, eller uppgift om att en sådan saknas. I dokumen- tationen ska den juridiska personen också redovisa vilka övervägan- den den har gjort för att komma fram till resultatet samt bevara de skriftliga handlingar som utgjort underlaget vid den bedömningen.

För att upprätthålla syftet med regleringen och framför allt i syfte att underlätta myndigheterna utredningar måste dokumen- tationen inklusive dess underlag sparas under viss tid. En självklar utgångspunkt är att dokumentation som avser aktuella förhållan- den alltid måste sparas, vilket framgår redan av kraven i bestäm- melsens första stycke. Utredningen anser emellertid att det kan finnas ett värde av att sådant underlag som avser inaktuella upp- gifter sparas under viss tid, så att det blir möjligt att rekonstruera ägande- och kontrollförhållandena i en juridisk person för en viss period.

564

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.5.3Tillhandahållande av informationen

Utredningens förslag: Den juridiska personen ska på begäran utan dröjsmål lämna ut dokumentation om dess verkliga huvud- mannaskap till en myndighet. En juridisk person ska också på begäran av verksamhetsutövare i penningtvättslagen tillhanda- hålla sådan dokumentation om verksamhetsutövaren genomför åtgärder för kundkännedom med anledning av en transaktion eller en affärsrelation med den juridiska personen.

I artikel 30.1 andra stycket anges att medlemsstaterna ska se till att de juridiska personer som är skyldiga att hålla uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap också ska vara skyldiga att tillhandahålla uppgifter om sin lagliga ägare och sitt verkliga huvudmannaskap till verksamhetsutövare som vidtar åtgärder för kundkännedom. Samma uppgifter ska enligt artikel 30.2 på begäran skyndsamt tillhanda- hållas behöriga myndigheter.

Utredningen har övervägt om ”behöriga myndigheter” i detta avseende ska förstås som enbart Polismyndigheten och de myndig- heter som utövar tillsyn enligt penningtvättslagen eller som alla myndigheter som kan ha ett intresse av uppgifterna. Utredningen har stannat för det sistnämnda alternativet, då detta enligt utred- ningens bedömning bäst uppfyller syftet med lagen, dvs. att för- svåra att juridiska personer används för penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

Ett arbete för att motverka och försvåra penningtvätt och finan- siering av terrorism bedrivs nämligen inte endast av Polismyndig- heten eller andra myndigheter som typiskt sett ses som brotts- bekämpande, såsom Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. Även bl.a. Skatteverket och Tullverket har viktiga uppgifter att fylla i detta avseende, liksom Kronofogden, Försäkringskassan och andra myndigheter som kommer i kontakt med grov organiserad brottslighet, ekonomisk brottslighet och finan- siering av terrorism. Enligt utredningens uppfattning finns det därför starka skäl som talar för att inte begränsa den krets av myn- digheter som utan dröjsmål ska kunna få del av de juridiska per- sonernas uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman.

Utredningen föreslår emellertid inte att det i den nu aktuella lagen också införs ett krav på att alla juridiska personer som om-

565

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

fattas av lagen ska vara skyldiga att tillhandahålla uppgifter om sina ”lagliga ägare”. Detta anges som en av de uppgifter som de juridiska personerna ska tillhandahålla verksamhetsutövare som genomför kundkännedomsåtgärder enligt artikel 30.1 andra stycket. Det är dock inte en uppgift som ska förekomma i registret enligt arti- kel 30.5. För svenskt vidkommande finns redan krav på aktiebolag att hålla en uppdaterad aktiebok som är offentligt tillgänglig. Samma krav på öppenhet om det formella ägandet gäller även i handels- bolag. I den mån en ekonomisk förening kan anses ha ”ägare”, och således omfattas av detta krav, följer av gällande rätt att även en ekonomisk förenings medlemslista ska vara aktuell och hållas till- gänglig. Kravet på svenska företag att hålla uppgifter om sina lag- liga ägare följer således redan av andra författningar. Utredningens bedömning i detta avseende grundas även på att en uppgift om en juridisk persons samtliga ”lagliga ägare” i många fall kan sakna be- tydelse och dessutom gå längre än vad som är motiverat med hänsyn till direktivets syfte.

22.5.4Sanktioner om dokumentationen inte lämnas ut

Utredningens förslag: Om en myndighet inte får del av doku- mentationen om verkligt huvudmannaskap som den juridiska personen är skyldig att lämna ut ska myndigheten anmäla detta förhållande till registreringsmyndigheten. Registreringsmyndig- heten ska då vid vite förelägga den juridiska personen eller dess företrädare att lämna ut dokumentationen.

Enligt direktivet ska medlemsstaterna kräva av de juridiska per- sonerna att behöriga myndigheter ska få tillgång till de uppgifter som de juridiska personerna håller om sitt verkliga huvudmanna- skap. Den skyldighet som de juridiska personerna har att lämna ut denna dokumentation på begäran av en myndighet måste därför sanktioneras på något sätt.

Det finns flera alternativa sätt att sanktionera ett uteblivet håll- ande och utlämnande av denna dokumentation. Ett sätt vore att i likhet med vad som gäller förande och tillhandahållande av aktie- bok enligt 30 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551) förena dokumen- tationskravet och skyldigheten att lämna ut dokumentationen med

566

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

en straffsanktion. Ett annat alternativ vore att införa en sanktions- avgift för försumlighet i dessa avseenden. Det är också ett alter- nativ att införa möjligheter för en myndighet att förelägga den juridiska personen eller dess företrädare om att få del av dokumen- tationen vid äventyr av vite.

Enligt utredningens bedömning är de angivna alternativen var för sig tillräckliga för att uppfylla direktivets krav. Frågan är således vilket av alternativen som är bäst lämpat för att uppnå målet. Ut- redningen har bedömt att underlåtenhet att fullgöra anmälnings- skyldigheten enligt lagen ska sanktioneras med sanktionsavgift eller vite. Någon straffsanktion föreslås inte. Utredningens bedömning är även i nu aktuellt avseende att ett straffbeläggande inte är det mest effektiva sättet att sätta press på de juridiska personerna. Det grun- das bl.a. på att det inte kan bli aktuellt med särskilt höga straff för en förseelse av aktuellt slag och den normala påföljden torde i regel stanna vid dagsböter. En sådan bot kan inte göras proportionerlig mot exempelvis den förpliktade juridiska personens ekonomiska ställning eller liknande förhållanden. Utredningen anser också att det bör vara möjligt att rikta påtryckningar mot både den juridiska personen och dess företrädare att hålla och lämna ut dokumenta- tionen, vilket gör sanktionsavgiften mindre väl lämpad med hänsyn till dess straffliknande karaktär, vilket kan medföra ett behov av relativt utförliga processuella regler för att göra det godtagbart att rikta sådana avgifter mot fysiska personer (jfr utredningens förslag om sanktionsavgifter mot fysiska personer i verksamhetsutövare, avsnitt 17). Dessa överväganden medför att utredningen föreslår att det ska bli möjligt att vid vite förelägga den juridiska personen och dess företrädare att lämna ut dokumentationen om verkligt huvud- mannaskap till en myndighet.

Frågan är då om den myndighet som begärt att få del av doku- mentationen ska meddela föreläggandet, eller om denna uppgift ska förbehållas en särskild myndighet. Det enklaste alternativet före- faller i förstone vara att ge den myndighet som begär att få ut dokumentationen en befogenhet att meddela ett sådant förelägg- ande. Enligt utredningens bedömning är det emellertid sannolikt att det vanligaste är att de juridiska personer som inte håller eller som vägrar att lämna ut uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap inte heller har fullgjort sin anmälningsskyldighet till registret. I en sådan situation ska, enligt utredningens förslag i avsnitt 22.6.3,

567

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

registreringsmyndigheten vidta åtgärder för att förmå den juridiska personen att fullgöra denna skyldighet. Detta kan bl.a. ske genom att föreläggande vid vite riktas mot den juridiska personen eller dess företrädare. Enligt utredningen bör registreringsmyndigheten därför också ges befogenheten att förelägga den juridiska personen att lämna ut dokumentation om sitt verkliga huvudmannaskap till den myndighet som begärt informationen. Att det kan förekomma ett fåtal fall där en juridisk person fullgjort sin anmälningsskyl- dighet, men vägrar att lämna ut dokumentation till en myndighet på begäran, motiverar enligt utredningens bedömning inte att be- fogenheten att meddela förelägganden i denna situation ska till- komma samtliga myndigheter. Även i en sådan situation bör därför registreringsmyndigheten meddela föreläggandet å den begärande myndighetens vägnar.

Utredningen föreslår inte någon motsvarande sanktion för en vägran att tillhandahålla dokumentationen på begäran av en verk- samhetsutövare som genomför åtgärder för kundkännedom. En sådan vägran kommer dock som tidigare nämnts i regel att medföra att verksamhetsutövaren, med hänsyn till kraven på kundkänne- dom i penningtvättslagen, är förhindrad att ingå en affärsförbind- else eller utföra en enstaka transaktion med den juridiska personen. Detta är enligt utredningens bedömning ett tillräckligt påtryck- ningsmedel på den juridiska personen i denna situation.

Utredningen har i avsnitt 17.5.5 berört principen som innebär att en enskild har rätt att tiga och inte belasta sig själv. Denna princip skulle eventuellt kunna aktualiseras också i en situation då en myndighet med stöd av 2 kap. 2 § i den nu föreslagna lagen begär att få del av dokumentation om den verkliga huvudmannen i en juridisk person och detta verkställs genom ett föreläggande förenat vid vite enligt den nu föreslagna paragrafen. Det innebär att det kan uppkomma en situation då ett vite inte kan beslutas, om det är fråga om ett framtvingande av belastande uppgifter. Detta innebär dock inte att regelsystemet som sådant är oförenligt med den nämnda principen. Däremot är det viktigt att tillämpningen av be- stämmelsen sker med beaktande av denna möjliga motsättning. Med hänsyn till att principen ska uppmärksammas vid tillämp- ningen av den föreslagna bestämmelsen, samt då det sannolikt är mycket ovanligt att uppgifter om det verkliga huvudmannaskapet

568

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

kan innehålla uppgifter som innebär att en person belastar sig själv, föreslås inte någon särskild bestämmelse om detta i lagen.

22.5.5Anmälan till registret och registrets innehåll

Utredningens förslag: Den juridiska personen ska till registrer- ingsmyndigheten anmäla uppgifter om den juridiska personens verkliga huvudman.

Frågor om vilka uppgifter som anmälan ska innehålla, det närmare innehållet i registret samt registrets övriga egenskaper ska regleras i förordning eller föreskrifter.

Av artikel 30.3 i direktivet framgår att medlemsstaterna ska se till att uppgifterna om en juridisk persons verkliga huvudman finns i ett centralt register i varje medlemsstat. Det lämnas till medlems- staterna att bestämma hur uppgifterna ska tillföras registret. Enligt utredningens bedömning finns det två tänkbara alternativ i detta avseende. Det första är att låta de juridiska personerna göra en anmälan till registret, och det andra är att låta verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen anmäla resultatet av deras åtgärder för kundkännedom i detta avseende till registret. Utredningen konsta- terar att båda dessa alternativ har för- och nackdelar. Att låta de juridiska personerna göra anmälan följer vad som kan betraktas som normalt för svenskt vidkommande och är av detta skäl att föredra. Därtill kommer att de juridiska personerna själva är bäst skickade att avgöra när förhållandena har ändrats och vid denna tidpunkt skyndsamt uppdatera registret. Fördelen med att låta verksamhets- utövare göra anmälan är att den anmälda uppgiften i en sådan situa- tion har genomgått en kontroll av en utomstående innan den förs in i registret. Som framgår under avsnitt 22.6.10 föreslår utred- ningen emellertid en skyldighet för verksamhetsutövare att till regi- streringsmyndigheten anmäla om uppgifterna i registret är fel- aktiga. Genom denna bestämmelse uppnås fördelarna med att låta verksamhetsutövare göra anmälan. Utredningen föreslår med hän- syn till det anförda att de juridiska personerna själva bör vara skyldiga att göra anmälan till registret. Detta bör framgå av lagen.

Enligt utredningens bedömning är det dock lämpligt att övriga bestämmelser som avser registret, såsom regler om innehållet i an-

569

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

mälan, vem som har behörighet att göra anmälan samt vilka upp- gifter som ska ingå i registret, ska regleras i förordning. Några av de bestämmelser som avser registret genomför emellertid krav som framgår av direktivet. Det finns därför anledning att lite närmare redogöra för utredningens överväganden i dessa avseenden.

I artikel 30.5 andra stycket i direktivet framgår vilka uppgifter som personer med ett s.k. berättigat intresse har rätt att få del av från registret. Detta är den verkliga huvudmannens namn, födelse- månad, födelseår, medborgarskap, bosättningsland samt arten och omfattningen av det förmånsintesse som innehas av den verkliga huvudmannen. Dessa uppgifter betraktar utredningen som ett minikrav på vad registret måste innehålla. Dessa minimikrav an- passas för svenska förhållanden genom att personnummer anges i de fall som den verkliga huvudmannen är folkbokförd i Sverige. Utredningen anser därutöver att det vid indirekt kontroll genom en eller flera juridiska personer i registret ska framgå vilka juridiska personer som kontroll utövas genom. Några ytterligare uppgifter bör inte förekomma i registret. Det innebär således att bl.a. adress eller andra kontaktuppgifter till den verkliga huvudmannen inte ska finnas i registret. Detta medför enligt utredningen en rimlig avväg- ning mot den personliga integriteten, och medför att utredningen inte föreslår att några uppgifter i registret ska omfattas av sekretess.

Innehållet i registret styr också vilka uppgifter som ska anges i anmälan. I anmälan bör dock även anges sådana kontaktuppgifter till den juridiska personen och dess företrädare som registrerings- myndigheten behöver för handläggningen. Eftersom registrerings- myndigheten inte ska göra en materiell prövning av de anmälda uppgifternas riktighet behöver underlaget för den juridiska personens bedömning av vem som är dess verkliga huvudman inte bifogas till anmälan.

En anmälan ska inte kunna göras muntligen. Hur ingivning får ske regleras i förordningen. Utgångspunkten är att anmälan ska göras elektroniskt, men de närmare lösningar för ingivning m.m. är beroende av överväganden av IT- och verksamhetskaraktär och kan avgöras slutligt först när registreringsmyndighets arbete med att förbereda registret har konkretiserats ytterligare.

Utredningens utgångspunkt är som nämnts att alla uppgifter i registret ska vara offentliga. Därför bör tillgången till registret och

570

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

sökmöjligheterna se olika ut för olika användare av registret, detta i syfte att motverka missbruk och värna den personliga integriteten.

Direktivets krav innebär dock att Polismyndigheten och andra behöriga myndigheter ska ha en privilegierad tillgång registret. Dessa ska kunna genomföra sökningar utan att den som registerslagningen avser får kännedom om detta. Bestämmelser som säkerställer dessa krav bör införas i förordningen.

I förordningen ska därutöver regleras frågor om rättelser och andra registertekniska frågor samt frågor om avgifter och förhållandet till andra register m.m.

22.5.6När en anmälan ska ske för juridiska personer som omfattas av krav på registrering i andra register

Utredningens förslag: När en juridisk person bildas eller när den på annat sätt blir skyldig att registrera uppgifter om den juridiska personen i ett register enligt en annan författning ska en anmälan till registreringsmyndigheten om den juridiska per- sonens verkliga huvudman ske senast fyra veckor från det att behörig registreringsmyndighet har beviljat registrering av den juridiska personen.

När ett anmält förhållande ändras ska den juridiska personen utan dröjsmål anmäla förändringen för registrering.

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon bestäm- melse om en periodiskt återkommande anmälan till registret.

Anmälan som är knuten till registrering av den juridiska personen

Frågan om när registrering ska ske framgår inte uttryckligen av direktivet. Emellertid följer det av systematiken att alla juridiska personer som omfattas av kraven på att hålla uppgifter om sin verk- liga huvudman ska förekomma med dessa uppgifter i registret. I den föreslagna lagens övergångsbestämmelser regleras frågan om när juridiska personer som omfattas av kraven på att hålla uppgifter om sitt verkliga huvudmannaskap vid lagens ikraftträdande ska göra

571

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

sin första anmälan. I de nu behandlade bestämmelserna ska således klargöras när nybildade juridiska personer och sådana juridiska per- soner som inte omfattas av kraven vid lagens ikraftträdande ska göra sin första anmälan.

När en juridisk person nybildas krävs för de flesta organisa- tionsformer, bl.a. aktiebolag och ekonomiska föreningar, en regi- strering av den juridiska personen, företrädare etc. i ett myndig- hetsregister. Det saknas skäl att låta registreringen av verkliga huvudmän anstå någon längre tid efter denna registrering. I de fall då registreringsmyndigheten för en nybildad juridisk person också ska ta emot anmälan till registret över verkliga huvudmän, skulle allt kunna ske på samma anmälningsblankett. Utredningens förslag syftar till att möjliggöra en gemensam anmälning, men ställer inte ett sådant krav, bl.a. då vissa organisationsformer registreras hos andra myndigheter än den som föreslås föra registret över verkliga huvudmän.

Det är därför nödvändigt att sätta en bestämd frist inom vilken en anmälan ska skickas in. Utredningen har stannat vid att be- stämma denna frist till senast fyra veckor från det att behörig myn- dighet beviljat registrering av den juridiska personen.

Den nu behandlade bestämmelsen omfattar inte endast sådana juridiska personer som måste registreras för att få rättskapacitet. Den av utredningen förslagna ordalydelsen är även avsedd att träffa sådana juridiska personer som av annat skäl omfattas av ett krav på registrering av den juridiska personen. Som exempel kan nämnas ideella föreningar och trossamfund som bedriver näringsverksam- het i sådan omfattning att de är skyldiga att registrera sig i handels- registret enligt handelsregisterlagen (1974:157). Även för dessa börjar således anmälningsfristen att löpa när behörig myndighet har registrerat den juridiska personen i handelsregistret.

För att registret ska innehålla korrekta och uppdaterade upp- gifter bör en ny anmälan göras när ett anmält förhållande om en verklig huvudman ändras.

Ett krav på en årlig anmälan till registret skulle öka möjlig- heterna att åstadkomma ett register som innehåller adekvata, korrekta och aktuella uppgifter. Enligt utredningens bedömning skulle dock ett krav på årlig anmälan innebära en kraftigt ökad administration för registreringsmyndigheten och de juridiska personer som träffas av regleringen. Detta bedöms inte uppvägas av den nytta som en

572

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

årlig anmälan skulle medföra. Denna avvägning utgår från att det i majoriteten av de årliga anmälningarna skulle framgå att ingen änd- ring skett jämfört med föregående års anmälan samt att det finns ett tydligt krav på att anmäla ändrade förhållanden utan dröjsmål. Utredningen föreslår därför inte ett krav på en årlig anmälan.

22.5.7Anmälan för juridiska personer som inte omfattas av ett krav på registrering

Utredningens förslag: För en juridisk person som inte omfattas av ett krav på registrering av den juridiska personen enligt någon annan författning gäller kraven i den föreslagna lagens 2 kap. 1– 3 §§ först när en uppgift om en verklig huvudman lämnas till en verksamhetsutövare enligt 1 kap. 2 § penningtvättslagen med anledning av åtgärder för kundkännedom.

I ett sådant fall ska en anmälan för registrering i registret över verkliga huvudmän göras inom fyra veckor.

En av utredningens utgångspunkter är att regleringen ska vara pro- portionerlig och inte gå längre än vad direktivet och överväganden för att motverka risken för penningtvätt och finansiering av terrorism kräver. I fråga om att definiera verklig huvudman för olika orga- nisationsformer finns inte bärande skäl för att göra skillnad på så- dana juridiska personer som är att betrakta som företagsenheter och övriga juridiska personer. Utredningen konstaterar emellertid att det finns en stor mängd juridiska personer som inte är före- tagsenheter och som inte utgör någon beaktansvärd risk för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Det är i första hand sådana sammanslutningar, oftast ideella föreningar, som inte har några ekonomiska relationer med någon utanför sammanslutningen, dvs. som saknar bankkonto och vars hantering av pengar är begränsad. Enligt utredningens bedömning är det inte ändamålsenligt och pro- portionerligt att sådana juridiska personer ska omfattas av de krav som den föreslagna lagen ställer.

Direktivet säger inget om hur uppgifterna ska samlas in till re- gistret. Av beaktandesatserna framgår dock att medlemsstaterna får låta verksamhetsutövare samla in uppgifter till registret. Att direk- tivet öppnar för denna möjlighet måste förstås så att det finns

573

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

utrymme att knyta registreringstidpunkten till när den juridiska personen kommer i kontakt med en verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Det är enligt utredningens bedömning vidare rimligt att låta registreringstidpunkten styra när kraven på den juri- diska personen att undersöka vem som är dess verkliga huvudman ska bli tillämpliga. Dessa överväganden medför att utredningen föreslår att juridiska personer, som inte omfattas av något krav på registrering av den juridiska personen, inte heller ska omfattas av skyldigheterna i den föreslagna lagens 2 kap. 1–3 §§ förrän de har en affärsrelation med eller utför transaktioner med hjälp av en verk- samhetsutövare enligt penningtvättslagen.

22.5.8En möjlighet att anmäla uppgifter om företrädare till registret

Utredningens förslag: En juridisk person som inte omfattas av krav på registrering av den juridiska personen får, för publi- cering i registret, i anmälan ange uppgifter om styrelseledamöter eller motsvarande och firmatecknare, om sådana uppgifter inte tidigare anmälts till ett offentligt register.

Som anförts ovan finns det ett stort antal juridiska personer som inte är underkastade någon skyldighet att registrera den juridiska personen eller dess företrädare i något register. Det innebär bl.a. att de uppgifter som en sådan juridisk person uppger om firmateck- ning, styrelseledamöter m.m. vid kontakter med myndigheter och verksamhetsutövare inte kan verifieras mot uppgifter i ett centralt register. Detta riskerar att medföra att det blir svårare eller i vart fall mera omständigt för sådana juridiska personer att exempelvis öppna bankkonton eller ta emot bidrag från stat och kommun. Bristen på genomlysning i fråga om bl.a. företrädare, adress m.m. till oregi- strerade juridiska personer är också till nackdel för Polismyndig- heten och andra myndigheter när dessa vill komma i kontakt med den juridiska personen med anledning av en utredning eller av annat skäl.

En oregistrerad juridisk person blir, enligt vad som föreslagits ovan, skyldig att registrera uppgifter om verkligt huvudmannaskap i det av utredningen föreslagna registret när den juridiska personen

574

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

träder i affärsförbindelse med en verksamhetsutövare enligt penning- tvättslagen. I registret kommer bl.a. att framgå den juridiska per- sonens namn och adress till den juridiska personen.

Ur den juridiska personens synvinkel riskerar en så begränsad registrering, som bl.a. inte innebär registrering av företrädare och firmatecknare, att framstå som enbart betungande, eftersom den inte torde medföra några väsentliga fördelar vid den juridiska per- sonens interaktion med myndigheter och verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Utredningen anser därför att det bör öppnas en möjlighet för oregistrerade juridiska personer att i registret också införa uppgifter om styrelseledamöter och firmatecknare. Detta skulle ge myndigheter och verksamhetsutövare en möjlighet att kontrollera föreningens uppgifter mot ett allmänt tillgänglig register och skulle underlätta för myndigheter och andra att komma i kon- takt med den juridiska personen. Det skulle sannolikt medföra en förenkling för den juridiska personen, som dessutom ges en möj- lighet att vara transparent, vilket kan öka allmänhetens och andras förtroende för den juridiska personen.

Enligt utredningens uppfattning är en sådan registrering inte oförenlig med den aktuella lagens syfte. Om en på sådant sätt regi- strerad juridisk person utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism medför registreringen att detta blir lättare att utreda. Om en myndighet exempelvis får klart för sig att medel som en juridisk person avsett att skänka till välgörande ändamål används för att finansiera terrorism eller andra kriminella syften, är det också i den juridiska personens intresse att på ett snabbt och enkelt sätt kunna underrättas om saken.

Då utredningen föreslår att registreringen ska vara frivillig, be- döms det inte föreligga några beaktansvärda intressen som talar emot utredningens förslag i detta avseende.

575

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

22.5.9Vissa oregistrerade juridiska personers skyldighet att anmäla uppgifter om företrädare till registret

Utredningens förslag: Om en oregistrerad juridisk person tar emot eller samlar in pengar eller annan egendom i syfte att främja ett varaktigt ändamål som innebär att pengar eller egen- dom överförs till en annan fysisk eller juridisk person ska den juridiska personen anmäla uppgift om sina företrädare och firma- tecknare till registret.

Den absoluta majoriteten av alla juridiska personer, registrerade som oregistrerade, bildas och används för legitima och vällovliga syften. I de riskbedömningar för penningtvätt och finansiering av terrorism som genomförts i Sverige framkommer dock att oregi- strerade juridiska personer, främst i form av ideella föreningar, ris- kerar att användas i syfte att finansiera terrorism eller att överföra pengar till utlandet på sätt som medför förhöjd risk för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Detta är inte något specifikt för Sverige. Fatfs rekommendation 8 ålägger därför länder att för- hindra att s.k. Non Profit Organisations (NPO:s) används för att finansiera terrorism. Av tolkningsnoterna till rekommendationen framgår att den tillkommit på grund av att utredningar om terrorism och finansiering av terrorism visat att NPO:s utnyttjats av terrorister för att finansiera och stödja verksamheten.

Enligt utredningens bedömning når Sverige i dagsläget inte upp till den nivå som Fatfs rekommendation kräver. Detta beror bl.a. på att svenska myndigheter har mycket liten möjlighet till insyn i oregistrerade juridiska personer, trots att det är i sådana organisa- tioner som särskilt sårbar insamlingsverksamhet oftast bedrivs.

Enligt utredningens bedömning är det mot bakgrund av riskerna för framför allt finansiering av terrorism, Fatfs rekommendationer och myndigheternas bristande insyn i insamlingsorganisationer motiverat att införa regler som ökar möjligheten till insyn i dessa organisationer. En sådan ökad genomlysning kan också medföra ett ökat förtroende för organisationer som samlar in pengar för väl- görande ändamål. Ett högt förtroende för en organisation kan i sin tur öka myndigheters och privatpersoners vilja att bidra till orga- nisationernas verksamhet. Enligt utredningens bedömning riskerar den föreslagna registreringsskyldigheten således inte att på ett

576

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

oproportionerligt sätt drabba alla de insamlingsorganisationer som bedriver en samhällsnyttig och vällovlig verksamhet.

En NPO definieras i Fatfs rekommendationer som ”en juridisk person eller arrangemang eller organisation som huvudsakligen samlar in eller betalar ut pengar för välgörande, religiösa, kulturella, utbildande, sociala eller broderliga ändamål eller som främjar andra typer av ”goda värden”.5

Enligt utredningens bedömning fångar denna definition de grund- läggande dragen hos en sådan organisation som bör vara föremål för skyldigheten att anmäla sina företrädare till det centrala registret. Anmälningsskyldigheten föreslås träffa sådana juridiska personer som tar emot eller samlar in pengar eller annan egendom och som fullföljer sitt ändamål genom att överföra dessa medel till en annan juridisk eller fysisk person. För att undvika att träffa även tillfälliga insamlingar i sådana juridiska personer som har ett annat syfte än det angivna innehåller utredningens förslag också ett krav på att insamlingsverksamheten ska vara att främja ett varaktigt ändamål. Lydelsen är inspirerad av hur en insamlingsstiftelse definieras i stiftelselagen (1994:1220).

22.5.10Vissa undantag för juridiska personer som har

ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant ändamål

Utredningens förslag: En juridisk person som inte omfattas av krav på registrering av den juridiska personen och som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant ändamål eller är ett trossamfund som inte registrerats i handelsregistret enligt handelsregisterlagen är inte skyldig att i anmälan ange uppgifter om fysiska personer, om en sådan anmälan medför att medlem- men därigenom ger sin åskådning i något av dessa avseenden till känna.

5 Utredningens översättning. Rekommendationerna finns inte i en officiell svensk översätt- ning.

577

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

Detsamma ska gälla om en anmälan medför att en fysisk per- son ger sitt medlemskap i en fackförening till känna samt om en anmälan avslöjar uppgift om en fysisk persons hälsotillstånd eller sexualliv.

I och med utredningens förslag om att kravet på registrering av verkliga huvudmän och i vissa fall styrelseledamöter och andra företrädare ska omfatta även juridiska personer som inte tidigare omfattats av något krav på registrering av den juridiska personen, dess företrädare eller medlemmar, uppkommer frågan om den före- slagna anmälningsskyldigheten i vissa fall riskerar att komma i konflikt med regeringsformens (RF) bestämmelser om medborger- liga fri- och rättigheter. Av 2 kap. 2 § RF framgår nämligen att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Denna rättighet är absolut, och får således inte inskränkas i lag. Frågan är därmed om ett krav på registrering av verklig huvudman, och i vissa fall styrelseledamöter eller andra företrädare, medför ett otillåtet undantag från 2 kap. 2 § RF.

En utgångspunkt för bedömningen av denna fråga är att rätten att inte av det allmänna tvingas ge sin åskådning i vissa avseenden till känna inte innebär en rättighet att utan statlig inblandning få utöva sin åskådning i juridiska personer tillsammans med andra. Att bilda juridiska personer tillsammans med andra som delar exem- pelvis religiös åskådning är således en möjlighet som staten erbju- der medborgarna, men det är inte någon förutsättning för att kunna åtnjuta rättigheten i 2 kap. 2 § RF.

Frågan om hur en person med en av 2 kap. 2 § RF skyddad åskådning valt att tillsammans med andra organisera sig, och vilken verksamhet som en sådan organisation valt att bedriva, har i prak- tiken betydelse för skyddets räckvidd. Detta framkommer bl.a. genom att det inte bedömts vara grundlagsstridigt att kräva att ideella föreningar och trossamfund som bedriver omfattande närings- verksamhet ska registrera både den juridiska personen och dess företrädare i handelsregistret. Att en företrädare för en sådan orga- nisation är skyldig att anmäla sitt namn till handelsregistret kan sägas innebära ett krav på att ge sin åskådning till känna, genom att det i många fall är uppenbart att företrädare för organisationen

578

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

delar den åskådning som medlemmarna i organisationen utövar till- sammans.

I exemplet ovan har den juridiska personen gjort det aktiva valet att bedriva en omfattande näringsverksamhet, vilket är skälet till att anmälningsskyldigheten inte ansetts stå i strid med 2 kap. 2 § RF. Den av utredningen föreslagna regleringen medför en skyldighet till registrering på ett mycket tidigare stadium, nämligen när den juridiska personen träder i affärsförbindelse med en verksamhets- utövare enligt penningtvättslagen. Det skulle i och för sig kunna hävdas att även detta är ett aktivt val som medför att den som företräder organisationen eller är dess verkliga huvudman får accep- tera att staten ställer krav på registrering. Enligt utredningens bedömning är detta dock inte någon självklar tolkning.

Vid tveksamhet i fråga om en reglering är förenlig med grund- lagen finns enligt utredningens bedömning anledning till särskild försiktighet. Endast om det står klart att en reglering är förenlig med grundlagen är det motiverat att föreslå densamma. Utredning- ens tveksamhet kring förslagets grundlagsenlighet medför därmed att det föreslås ett undantag från anmälningsskyldigheten för så- dana juridiska personer som inte tidigare omfattats av registrerings- skyldighet och vars ändamål är politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant av regeringsformen skyddat ändamål. Sådana juridiska personer ska inte vara skyldiga att anmäla uppgifter om fysiska personer som är medlemmar i den juridiska personen, om anmälan medför att medlemmen därigenom ger sin åskådning i något av dessa avseenden till känna.

Utredningen konstaterar vidare att anmälningar som görs av exempelvis fackföreningar, patientföreningar eller föreningar som arbetar för hbtq-personers rättigheter kan medföra att anmälningar innebär behandling av s.k. känsliga personuppgifter enligt 13 § per- sonuppgiftslagen (1998:204). Enligt utredningens bedömning kom- mer sådana föreningar att endast i sällsynta undantagsfall anses ha en verklig huvudman enligt lagen. I de fall en sådan förening har en verklig huvudman är det enligt utredningens bedömning motiverat att göra det möjligt för föreningen att inte anmäla en fysisk persons namn, och därigenom undvika att känsliga personuppgifter behand- las i det nu föreslagna registret.

579

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

22.5.11 Anmälan som ska göras av en förvaltare av en trust

Utredningens förslag: För förvaltare av en trust som bildats enligt utländsk rätt gäller det som sägs om en juridisk person i 2 kap. 1–3 §§ i tillämpliga delar i fråga om förvaltarens skyldig- heter att dokumentera, anmäla och på begäran tillhandahålla upp- gift om trustens verkliga huvudmän. Förvaltare av en trust som bildats enligt utländsk rätt är skyldig att anmäla trustens verk- liga huvudmän när förvaltarens uppdrag inleds.

Av artikel 31 i direktivet följer att en förvaltare av en trust ska vara skyldig att inhämta och förfoga över adekvata, korrekta och aktu- ella uppgifter om trustens verkliga huvudmän. Förvaltaren av trusten ska på samma sätt som övriga juridiska personer vara skyldig att tillhandahålla dessa uppgifter till myndigheter och verksamhets- utövare samt anmäla uppgifterna om verkliga huvudmän till det cen- trala registret. Att det ankommer på förvaltaren att göra anmälan beror på att trusten inte är någon juridisk person och därmed saknar rättskapacitet. Det innebär också att det inte kan riktas några krav direkt mot trusten. I syfte att tydliggöra att det som sägs om skyldigheter för juridiska personer i 2 kap. 1–3 §§ i den föreslagna lagen också ska gälla förvaltare av truster införs en bestämmelse med sådant innehåll.

Artikel 31.4 i direktivet föreskriver att dessa uppgifter inte be- höver finnas i ett register förrän trusten får skattemässiga konse- kvenser. Utredningen förutser emellertid att det kan vara mycket svårt att avgöra när en trust får skattemässiga konsekvenser, särskilt på förhand, eftersom den skattemässiga bedömningen av en trusts förehavanden inte är uttryckligen reglerad i svensk rätt. Beskattningskonsekvenserna av avskiljande av medel till en trust och mottagande av ersättning från en trust är enligt utredningens bedömning svåra att avgöra.

För att göra regelverket mera lättillämpat har utredningen därför valt att gå längre än vad direktivet kräver, och knyta anmälnings- skyldigheten till den tidpunkt då förvaltarens uppdrag inleds. Det innebär att truster som förvaltas från Sverige kommer att omfattas av regleringen oavsett om trusten medför skattekonsekvenser i Sverige eller inte. Detta kan eventuellt göra det mindre attraktivt att förvalta truster i Sverige, jämfört med andra EU-länder, men det

580

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

är inget skäl som enligt utredningens bedömning med någon styrka talar emot den valda lösningen.

22.6Registreringsmyndighet och handläggningen hos registreringsmyndigheten

22.6.1Registreringsmyndighet

Utredningens förslag: Bolagsverket ska vara registrerings- myndighet för registret över verkliga huvudmän och andra upp- gifter som anmälts enligt den föreslagna lagen.

Medlemsstaterna ska se till att uppgifterna om en juridisk persons verkliga huvudman återfinns i ett centralt register (artikel 30.3 i direktivet). Registret bör föras av en myndighet, särskilt med tanke på att den som för registret måste ha möjlighet att vidta verksamma åtgärder för att se till att uppgifterna är aktuella, adekvata och korrekta. Utredningens förslag är att Bolagsverket ska vara regi- streringsmyndighet för registret. De huvudsakliga skälen för försla- get är att Bolagsverket i dag är registreringsmyndighet för många av de juridiska personer som omfattas av den nya lagen, vilket kan med- föra administrativa förenklingar. Därtill kommer att Bolagsverket har erfarenhet av att driva stora register och ta emot och hantera stora mängder information. En eventuell utvidgad registrering av ägare skulle också förenklas av att all registrering finns hos samma myndighet.

22.6.2Brister i anmälan

Utredningens förslag: Om den som gjort en registrerings- anmälan inte har följt vad som gäller om anmälan får Bolags- verket förelägga den juridiska personen att yttra sig i frågan eller vidta rättelse inom viss tid. Om den som har gjort anmälan inte följer ett föreläggande får registrering vägras.

581

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

För att säkerställa att uppgifterna i registret är adekvata, korrekta och aktuella måste Bolagsverket ha befogenhet att åstadkomma rättelse av uppgifter eller att få in anmälningar från anmälnings- skyldiga juridiska personer. En första brist som måste kunna av- hjälpas avser innehållet i anmälan. Det kan t.ex. avse att anmälan inte undertecknats på rätt sätt eller att det till anmälan inte fogats sådana handlingar som efterfrågas. Utredningen anser att det före- ligger ett behov av att särskilt reglera Bolagsverkets möjligheter att komma till rätta med sådana brister och föreslår att om den som gjort en registreringsanmälan inte har följt vad som gäller om an- mälan, får Bolagsverket förelägga den juridiska personen att yttra sig i frågan eller vidta rättelse inom viss tid.

Att myndigheten inte är skyldig, utan har en valmöjlighet genom rekvisitet, ligger i linje med 7 § förvaltningslagen (1986:223) som anger att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts. Det anges vidare att myndigheten ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I enkelhetskravet ligger t.ex. att ärendena inte ska belastas med onödig skriftväxling och att hand- läggningen ska anpassas efter ärendets art. Skulle Bolagsverket anse att bristen i stället kan läkas genom ett telefonsamtal eller en underrättelse ska detta alltså vara möjligt.

Det måste också regleras vad som blir följden av att förelägg- andet inte följs. Av den föreslagna bestämmelsen följer att Bolags- verket i sådana fall har en möjlighet att vägra registrering. Att en bristfällig anmälan inte automatiskt ska leda till att registrering vägras grundas på att det framstår som önskvärt att så många juri- diska personer som möjligt ska förekomma i registret. Det är också så att en registrerad uppgift många gånger kan vara korrekt, trots att exempelvis endast en av två firmatecknare har undertecknat densamma eller att det föreligger andra formella brister som inte i sig påverkar den anmälda uppgiftens riktighet. Det måste vidare beaktas att registrering i registret över verkliga huvudmän inte har någon självständig rättsverkan, exempelvis mot tredje man. Det innebär att möjligheten att vägra registrering inte är något verksamt påtryckningsmedel om Bolagsverket vill förmå någon att komma in med en formellt korrekt anmälan. Om en anmälan däremot är helt otjänlig måste det finnas en möjlighet för Bolagsverket att kunna vägra registrering.

582

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.6.3Föreläggande vid utebliven anmälan

Utredningens förslag: Om en juridisk person inte anmält upp- gifter för registrering inom de frister som anges i lagen, eller om registrering vägrats på grund av att anmälan är bristfällig, får Bolagsverket förelägga den juridiska personen att lämna in en anmälan inom viss tid.

Den andra situation då Bolagsverket måste kunna ingripa är om verket får kännedom om att en juridisk person, som är anmälnings- skyldig, inte har gjort en anmälan inom de frister som anges i lagen. Om Bolagsverket har vägrat registrering till följd av brister i an- mälan ska denna bestämmelse också tillämpas, eftersom det inte heller i ett sådant fall föreligger någon registrerbar anmälan.

Även i denna bestämmelse har utredningen valt att införa en möjlighet och inte en skyldighet för Bolagsverket att rikta ett före- läggande mot den juridiska person som inte kommit in med någon anmälan. Av detta följer att Bolagsverket måste överväga i varje enskilt fall om ett föreläggande skulle vara verkningsfullt och ända- målsenligt. I de allra flesta fall är det sannolikt att Bolagsverket bedömer att ett föreläggande ska skickas. När det gäller exempelvis ideella föreningar som blivit anmälningsskyldiga till följd av att de varit föremål för kundkännedomsåtgärder är det dock sannolikt att en utebliven anmälan inte beror på en uppsåtlig underlåtenhet utan på okunskap om lagens krav. I bl.a. sådana fall är det enligt utred- nings bedömning rimligt att Bolagsverket kan göra den juridiska personen uppmärksam på anmälningsskyldigheten på ett mindre ingripande sätt än genom ett formellt föreläggande.

22.6.4Föreläggande vid felaktiga uppgifter

Utredningens förslag: Om det kan antas att uppgifter i registret över verkliga huvudmän är felaktiga, får Bolagsverket förelägga den juridiska personen att komma in med uppgifter om dess verkliga huvudman. Detsamma gäller om uppgifterna i en anmä- lan om registrering kan antas vara felaktiga.

583

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

Bolagsverket har inte någon skyldighet att ex officio kontrollera att uppgifterna i registret är korrekta. En sådan skyldighet skulle sanno- likt öka kvaliteten i registret, men i praktiken kommer antalet uppgifter i registret vara så stort att det inte är möjligt för Bolags- verket att ha sådana registervårdande uppgifter. Om Bolagsverket får anledning att misstänka att uppgifterna om verklig huvudman avseende en juridisk person är felaktiga måste dock verket ha möj- lighet att ingripa för att rätta felet. Vid misstanke om felaktigheter i registret ska Bolagsverket därför ha möjlighet att förelägga den juridiska personen att komma in med korrekta uppgifter om dess verkliga huvudman.

Om den juridiska personen rättar uppgifterna efter ett sådant föreläggande ska de nya uppgifterna läggas till grund för registrering. Om den juridiska personen däremot alltjämt hävdar att de regi- strerade uppgifterna är korrekta kan Bolagsverket förstås godta även den uppgiften. Det kan emellertid inte uteslutas att det kommer att uppstå situationer då Bolagsverket är övertygat om att uppgif- terna i registret är felaktiga, samtidigt som den juridiska personen gör gällande att de är korrekta. Utredningen har övervägt om Bolags- verket i ett sådant fall ska ha möjlighet att i registret föra in de uppgifter som verket anser är riktiga. Utredningen konstaterar dock att sådana sakprövningar av innehållet i en anmälan inte åligger Bolagverket enligt några bestämmelser i de andra lagar som reglerar verkets registerföring. Bolagsverket har således inte några organisa- toriska funktioner som i dagsläget fullgör sådana uppgifter. Därtill kommer att anmälan ska lämnas på heder och samvete. Det betyder att den som i anmälan uppsåtligen anger oriktiga uppgifter gör sig skyldig till brottet osann försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken. Enligt utredningens bedömning bör därför uppenbart oriktiga anmäl- ningar polisanmälas av Bolagsverket. Det framstår som mest ända- målsenligt att det är Polismyndigheten, och inte Bolagsverket, som ska utreda och klarlägga om en uppsåtligt felaktig anmälan gjorts, eftersom det kan röra sig om ett brott som faller under allmänt åtal. I den mån en polisutredning visar att uppgifterna är felaktiga kan Bolagsverket rätta uppgiften med stöd av allmänna förvaltnings- rättsliga principer. Rättelse kan även ske med stöd av personupp- giftslagen om den registrerade uppgiften felaktigt pekar ut en viss fysisk person som verklig huvudman.

584

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

Utredningen har även i detta avseende och av samma skäl som tidigare angetts bedömt att det ska vara en möjlighet och inte en skyldighet för Bolagsverket att agera genom föreläggande. Huvud- regeln torde dock vara att ett föreläggande ska skickas ut om rekvi- siten i bestämmelsen är uppfyllda.

22.6.5Sanktionsavgift

Utredningens förslag: Om en juridisk person inte följer ett före- läggande som avser innehållet i registret ska Bolagsverket be- sluta om en sanktionsavgift. En avgift får beslutas endast om det av föreläggandet framgår att den juridiska personen kan bli skyl- dig att betala en sanktionsavgift om inte föreläggandet följs.

Föreskrifter om sanktionsavgiftens storlek ska meddelas genom föreskrifter på regeringsnivå.

För att göra systemet med förelägganden effektivt, och samtidigt genomföra direktivets krav på att registret ska innehålla adekvata, korrekta och aktuella uppgifter, finns det ett behov av att ge Bolags- verket möjligheter att sanktionera juridiska personer som inte följer ett föreläggande som meddelats med stöd av lagen. Om en sanktion inte skulle kunna kopplas till föreläggandet är risken stor att syftet med föreläggandebestämmelserna inte uppnås, särskilt som anmälan i sig inte har några positiva rättsverkningar för de juridiska per- sonerna. Bolagsverket ska därför ha möjlighet att besluta om sank- tionsavgift i de fall ett föreläggande inte följs.

En förutsättning för att en sanktionsavgift ska kunna meddelas är att detta anges i föreläggandet. Föreläggandet måste också inne- hålla en tydligt angiven frist inom vilken den juridiska personen ska göra en anmälan eller komma in med uppgifter. Möjligheten att be- sluta om en sanktionsavgift ställer också krav på Bolagsverkets före- lägganden, som måste vara klara, tydliga och enkla att förstå och efterkomma.

Om föreläggandet uppfyller de krav som beskrivits ovan och den juridiska personen har fått del av föreläggandet men inte följt detta ska Bolagsverket besluta om en sanktionsavgift. Det saknas skäl att göra denna bestämmelse fakultativ, eftersom Bolagsverket

585

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

vid meddelande av förelägganden vid äventyr av sanktionsavgift redan tagit ställning till lämpligheten av påföljden.

Storleken på sanktionsavgifterna ska överlämnas till regeringen att besluta om i förordning. En sådan reglering gör det möjligt att relativt detaljerat reglera storleken på sanktionsavgiften för olika juridiska personer, och det blir även enklare att ändra avgiftens storlek om det visar sig finnas behov av det när lagen har tillämpats en tid.

Det ska slutligen framhållas att beslut om sanktionsavgift endast får meddelas om en juridisk person inte gjort en anmälan eller kom- mit in med uppgifter som den är skyldig till enligt lagen. Att inte komma in med kompletteringar av en anmälan som gjorts på fri- villig grund kan således inte medföra beslut om sanktionsavgift.

22.6.6När en sanktionsavgift inte ska beslutats

Utredningens förslag: Bolagsverket får avstå från att besluta om en sanktionsavgift om underlåtenheten att följa föreläggan- det framstår som ursäktlig med hänsyn till omständigheter som den juridiska personen inte har kunnat råda över eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den.

Första stycket ska beaktas även om något yrkande om detta inte har framställts, om det föranleds av vad som har kommit fram i ärendet.

De juridiska personer som lagen omfattar har olika förutsättningar att känna till och följa bestämmelserna i lagen, liksom föreläggan- den som meddelats med stöd av den. Med anledning av detta bör det finnas en möjlighet för Bolagsverket att i vissa situationer, trots att ett föreläggande inte följts, välja att inte besluta om en sank- tionsavgift. Det kan även föreligga situationer då det med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet framstår som oskäligt att besluta om sanktionsavgift, trots att formella förutsättningar för ett sådant beslut föreligger.

Utredningen föreslår därför en bestämmelse som ger Bolags- verket en möjlighet att inte besluta om sanktionsavgift när försum- melsen framstår som ursäktlig med hänsyn till omständigheter som den juridiska personen inte har kunnat råda över, eller om det skulle vara uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Bestämmelsen är utfor-

586

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

mad efter förbild i bestämmelserna om eftergift av en förseningsavgift enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Eftersom juridiska perso- ner som omfattas av lagen har olika förutsättningar att argumentera kring förhållanden som kan innebära att en sanktionsavgift inte ska beslutas ska Bolagsverket självmant pröva om det finns skäl för att inte besluta om en sanktionsavgift om detta föranleds av vad som kommit fram i ärendet.

22.6.7Möjlighet till indrivning av sanktionsavgiften

Utredningens förslag: Om en sanktionsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning, ska avgiften lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken.

Bestämmelsen reglerar frågor om indrivning och verkställighet. För att sanktionsavgiften ska utgöra ett effektivt påtryckningsmedel även mot mindre seriösa juridiska personer är det nödvändigt att avgiften ska kunna drivas in och tas ut av den juridiska personen så snart som möjligt.

22.6.8Vitesförelägganden

Utredningens förslag: Om en juridisk person inte följt ett före- läggande enligt lagen får Bolagsverket, om det finns skäl, före- lägga den juridiska personen eller en verkställande direktör, styrelseledamot eller en annan motsvarande funktionär att vid vite göra en anmälan eller komma in med uppgifter som den juridiska personen annars är skyldig att lämna enligt denna lag.

Frågor om utdömande av vite prövas av Bolagsverket. I anslut- ning till att vite döms ut får Bolagsverket även förelägga nytt vite. Föreläggandet vid vite får inte förenas med föreläggande om sanktionsavgift.

587

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

I de allra flesta fall som Bolagsverket har anledning att förelägga en juridisk person att komma in med en anmälan eller andra uppgifter till registret är det sannolikt tillräckligt att meddela ett förelägg- ande. Det kan dock inte uteslutas att det finns juridiska personer som av olika skäl inte vill förekomma med uppgifter i registret. Ur ett riskperspektiv är det i många fall just dessa juridiska personer som är mest relevanta att ha korrekta uppgifter om i registret. För att Bolagsverket ska ha möjlighet att förena sina förelägganden med kännbara och proportionerliga påföljder anser utredningen att det, utöver bestämmelser om sanktionsavgifter, bör införas bestämmel- ser som ger Bolagsverket möjlighet att förena förelägganden med vite.

Ett föreläggande vid vite ska således kunna meddelas när den juridiska personen inte följt ett föreläggande som meddelats enligt lagen. Utgångspunkten är att Bolagsverket först ska tillgripa möj- ligheten med sanktionsavgifter, men det finns inte något som hindrar att verket, när ett föreläggande inte följts, tillgriper vitesförelägg- ande utan att först ha förelagt den juridiska personen vid äventyr av sanktionsavgift. Detta måste avgöras från fall till fall. Ett förelägg- ande vid äventyr av vite får dock inte förenas med föreläggande vid äventyr av sanktionsavgift.

Bolagsverket ska enligt utredningens förslag ha behörighet att besluta om att förelagt vite ska dömas ut. I detta avseende gäller bestämmelserna i 9 § lagen (1985:206) om viten. Bolagsverket ges även en möjlighet att i samband med att vite döms ut förelägga ett nytt, förhöjt vite.

För att uppnå en hög grad av effektivitet i hanteringen föreslår utredningen att ett vitesföreläggande ska kunna riktas mot den juridiska personen samt fysiska personer med ledande befattningar i den juridiska personen. Om ett föreläggande ska riktas mot en fysisk person med koppling till den juridiska personen, måste dock denne ha en position som medför en rätt att företräda den juridiska personen. Utredningen har därför valt att ange att ett föreläggande kan riktas till en verkställande direktör, en styrelseledamot eller en annan motsvarande funktionär. För vitesföreläggandet i övrigt gäller bestämmelserna i lagen om viten.

588

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

22.6.9Straff

Utredningens bedömning: Någon straffbestämmelse som sank- tionerar en felaktig eller utebliven anmälan föreslås inte.

Utredningen har övervägt att föra in en straffbestämmelse efter förebild i 22 § handelsregisterlagen som ytterligare sanktion för felaktiga anmälningar. Efter tillkomsten av 15 kap. 10 § brottsbalken finns det dock inte anledning att meddela särskilda straffbestäm- melser för fall som ryms under detta lagrum, såvida det inte finns skäl att avvika från den straffskala som anges i 15 kap. 10 § brotts- balken. Sådana skäl saknas i nu förevarande fall. För uteblivna eller försenade anmälningar bedömer utredningen att Bolagsverkets möj- ligheter att besluta om administrativa avgifter och vitesföreläggan- den är tillräckliga för att uppnå ändamålet med regleringen.

22.6.10Anmälan om oriktiga eller ofullständiga uppgifter i registret

Utredningens förslag: En verksamhetsutövare enligt 1 kap. 2 § penningtvättslagen och myndigheter som använder registret ska anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga.

Detsamma gäller om en registreringsskyldig juridisk person inte gjort en anmälan enligt 2 kap. inom den tid som anges i 2 kap. 3 och 4 §§.

Varken Bolagsverket eller någon annan myndighet föreslås få i upp- drag att ex officio utöva tillsyn över att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella, detta med hänsyn till den stora mängd registreringsskyldiga juridiska personer som registret omfattar.

För att uppfylla direktivets krav och för att säkerställa att registret uppnår syftet krävs dock att någon, utöver de juridiska personerna själva, ska ha ett särskilt ansvar för att kontrollera att uppgifterna i registret är korrekta och reagera om en juridisk person inte gjort en anmälan trots att sådan skyldighet föreligger.

Enligt utredningens bedömning är det mest ändamålsenligt att denna uppgift i första hand ska ankomma på de verksamhets-

589

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

utövare som använder uppgifterna i registret som ett led i sin kund- kännedomsprocess.

En verksamhetsutövare får nämligen inte enbart förlita sig på uppgifterna i registret när en juridisk persons verkliga huvudman identifieras. Detta innebär att verksamhetsutövare också måste ta del av den dokumentation som den juridiska personen är skyldig att hålla om sitt verkliga huvudmannaskap. I den utsträckning som omständigheterna kräver är en verksamhetsutövare oförhindrad att gå längre än så i sina efterforskningar. Detta innebär att en verk- samhetsutövare som vidtar åtgärder för kundkännedom kommer att bilda sig en egen uppfattning om vem som är verklig huvudman i en juridisk person. I de allra flesta fall kommer verksamhets- utövarens uppfattning att överensstämma med den uppgift som framkommer i registret. I de fall en sådan överensstämmelse inte föreligger anser utredningen att det ska ankomma på verksamhets- utövaren att anmäla detta förhållande till Bolagsverket. Detsamma gäller om det vid en kontroll mot registret visar att en juridisk per- son inte gjort en anmälan, trots att sådan skyldighet föreligger enligt lagen.

Utredningen föreslår således att verksamhetsutövare, när de miss- tänker att felaktiga uppgifter föreligger eller om uppgift saknas i registret, ska göra en anmälan om detta till Bolagsverket, för att ge Bolagsverket möjlighet att agera i syfte att komma till rätta med bristerna. Registret kommer även att användas av Polismyndigheten och andra myndigheter. Det är därför lämpligt att även låta dessa myndigheter anmäla brister i registret om sådana brister upptäcks.

22.7Övriga bestämmelser

22.7.1Överklagande

Utredningens bedömning och förslag: Ett beslut att förelägga eller döma ut ett vite samt beslut om sanktionsavgift får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

590

SOU 2016:8

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

Beslut om föreläggande vid vite, utdömande av vite samt beslut om sanktionsavgift är beslut som de juridiska personerna kan över- klaga. Detta anges uttryckligen i lagen. Bolagsverkets beslut har tydlig administrativ karaktär och det finns inget som talar emot att låta överklagande ske till allmän förvaltningsdomstol. Besluten är av sådan karaktär att prövningstillstånd ska krävas vid ett överklag- ande till kammarrätten.

Enligt utredningens bedömning är Bolagsverkets beslut enligt lagen i övrigt inte av sådan karaktär att de är överklagbara. Det gäller även beslut om att vägra registrering, eftersom registrering i det nu aktuella registret inte har några direkta rättsverkningar för de juridiska personerna. Om registrering vägras till följd av brister i anmälan kan detta enkelt avhjälpas genom att den juridiska perso- nen kommer in med en ny och korrekt anmälan.

22.7.2Bemyndigande

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för registrering enligt lagen samt om ingivning och registerhållning.

Frågor om ingivning av anmälan, registrets egenskaper m.m. ska regleras i förordning eller föreskrifter. Det kommer i huvudsak att vara fråga om sådana bestämmelser som riktar sig mot Bolagsverket vilket skulle kunna göra det överflödigt med ett uttryckligt bemyn- digande. Utredningen kan dock inte överblicka exakt vilka frågor som kommer att behöva regleras i förordningen, och anser därför att det kan komma att finnas behov av ett bemyndigade för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela de nödvändiga föreskrifterna om registrets egen- skaper m.m.

Direktivet innehåller inte några bestämmelser som reglerar med- lemsstaternas möjligheter att införa avgifter för registrering enligt lagen. Utredningen konstaterar att frågan om registrering enligt lagen ska avgiftsbeläggas eller inte kräver överväganden av budget- karaktär som utredningen inte är bäst skickad att göra. Som fram- går i konsekvensanalysen kan det offentligas kostnad för registret finansieras genom anslag eller avgifter eller en kombination av dessa

591

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer

SOU 2016:8

finansieringsformer. I syfte att möjliggöra en avgiftsfinansiering om detta bedöms vara det mest lämpliga alternativet bör lagen inne- hålla ett bemyndigande som möjliggör att detta regleras i förord- ning.

592

IKRAFTTRÄDANDE OCH ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER SAMT KONSEKVENSANALYS

23Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

23.1Ikraftträdande

Utredningens förslag: Den lagstiftning inbegripet de författnings- ändringar som utredningen föreslår ska träda i kraft den 26 juni 2017.

Enligt artikel 67.1 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlems- staterna senast den 26 juni 2017 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Vid samma tidpunkt ska den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel börja att tillämpas.

Den tid som krävs för remissbehandling och fortsatt beredning av den föreslagna lagstiftningen ger vid handen att ett riksdagsbeslut inte torde kunna komma till stånd förrän under våren 2017. Den nya lagstiftningen bör därför träda i kraft vid den tidpunkt som direktivet medger, dvs. den 26 juni 2017. Även den lagstiftning som föreslås för att anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen bör träda i kraft vid detta datum.

Detta innebär att den nya penningtvättslagen bör träda i kraft den 26 juni 2017, med följd att den nu gällande lagen bör upphävas vid samma tidpunkt. Även lagen om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism bör träda i kraft detta datum. Också de förändringar som utredningen föreslår i övrig författning bör träda i kraft den 26 juni 2017.

Vissa övergångsbestämmelser bedöms emellertid vara nödvän- diga och dessa redovisas särskilt nedan.

595

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2016:8

23.2Övergångsbestämmelser

23.2.1Affärsförbindelser som har etablerats före den 26 juni 2017

Utredningens förslag: Verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom beträffande sådana affärsförbin- delser som har etablerats före den 26 juni 2017, vid tillfällen när det kan anses lämpligt utifrån en bedömning av risken för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningens bedömning: Övergångsbestämmelsen tar framför allt sikte på nya verksamhetsutövare. De befintliga verksamhets- utövarna förutsätts ha och upprätthålla kundkännedom om sina befintliga kunder enligt de redan nu gällande reglerna.

Enligt artikel 14.5 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska verksam- hetsutövare tillämpa krav på kundkännedom inte endast på nya kun- der utan även gentemot befintliga kunder. Åtgärder för kundkänne- dom gentemot befintliga kunder ska vidtas, ”vid lämpliga tidpunkter”, efter en riskbedömning och bl.a. när en kunds relevanta omständig- heter förändras. En bestämmelse av detta slag är nödvändig att genom- föra i den nya penningtvättslagen. Innehållet i artikeln bör, enligt utredningens uppfattning, genomföras i en övergångsbestämmelse till den nya lagen.1

Kraven i artikel 14.5 kan inte tolkas på annat sätt än att de avser samtliga kundkännedomsåtgärder, dvs. att kundens och den verk- liga huvudmannens identitet ska kontrolleras, information om affärs- förbindelsens syfte och art ska inhämtas och bedömas, bedöma om en kund eller kunds verkliga huvudman samt förmånstagare till liv- försäkringar är en person i politisk utsatt ställning m.m.

Enligt direktivet ska åtgärderna genomföras vid lämpliga tidpunk- ter, dvs. när det kan anses lämpligt. Bedömningen av när det kan anses lämpligt ska ske utifrån en bedömning av risken för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Detta bör framgå direkt av över- gångsbestämmelsen. Övergångsbestämmelsen tar framför allt sikte på nya verksamhetsutövare. De befintliga verksamhetsutövarna förut-

1 Jfr även prop. 2008/09:70, s. 84.

596

SOU 2016:8

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

sätts ha och upprätthålla kundkännedom om sina befintliga kunder enligt redan nu gällande regler. Om de åtgärder beträffande befint- liga kunder som tidigare har vidtagits bedöms uppfylla kraven i den nya lagstiftningen behöver naturligtvis inte heller ytterligare åtgärder vidtas. Bedömningarna bör dock dokumenteras. Om en befintlig kunds relevanta omständigheter förändras på ett sådant sätt som på- verkar riskerna bör självfallet kompletterande kontroller äga rum.

23.2.2Tillsynsärenden som inletts före den 26 juni 2017

Utredningens förslag: För tillsynsärenden som inletts före den föreslagna lagstiftningens ikraftträdande ska äldre föreskrifter tillämpas. Äldre föreskrifter ska även tillämpas i fråga om över- trädelser som begåtts före lagstiftningens ikraftträdande. Över- gångsbestämmelser av denna innebörd förs in i penningtvättslagen och de olika rörelselagstiftningarna.

Utredningens förslag omfattar ett förändrat system för tillsyn och förändrade och nya möjligheter för myndigheter och självregle- rande organ att ingripa mot verksamhetsutövarna. Även i dessa delar aktualiseras frågan om övergångsbestämmelser. Det bedöms inte finnas skäl för att låta den föreslagna lagstiftningen som avser tillsyn och sanktioner tillämpas på tillsynsärenden som har inletts före ikraftträdandet (dvs. före den 26 juni 2017). Äldre bestämmel- ser bör också gälla för överträdelser som inträffat före ikraftträd- andet. Övergångsbestämmelser av denna innebörd bör föras in i penningtvättslagen och de olika rörelselagstiftningarna.

597

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2016:8

23.2.3Särskilda övergångsbestämmelser i vissa rörelselagar

Lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet

Utredningens förslag: Bestämmelsen som gäller ansökan om registrering ska inte tillämpas på fysiska och juridiska personer som upptagits i Finansinspektionens register före ikraftträdandet.

Värdebolag med tillstånd enligt lagen (1974:191) om bevak- ningsföretag som vid lagens ikraftträdande bedriver verksamheten som avser sådana tjänster för insamling, uppräkning, redovisning och försäljning av kontanter som fordrar registrering ska ansöka om registrering senast den 2 januari 2018. Har ansökan gjorts senast den dagen, får verksamheten drivas vidare i avvaktan på att beslutet i registreringsfrågan har vunnit laga kraft.

Utredningens förslag till förändringar av lagen (1996:1006) om an- mälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet innebär bl.a. för- ändrade förutsättningar för att en fysisk och juridisk person ska registreras. Förslagen innebär att det kommer att ske en prövning innan registrering av de aktörer som avser bedriva verksamhet som regleras av lagen. De aktörer som ansöker om registrering efter ikraft- trädandet av lagändringarna kommer således att omfattas av sär- skilda krav för att få bli registrerade. De aktörer som upptagits i Finansinspektionens register redan innan ikraftträdandet bör dock inte omfattas av denna inledande ansökningsprocess. Detta skulle innebära ett förnyat registreringsförfarande för deras del, något som utredningen inte bedömer vara ändamålsenligt. Således bör dessa få fortsätta att bedriva verksamhet på basen av sin befintliga registre- ring. Detta bör framgå av en särskild övergångsbestämmelse. Dock bör framhållas att de aktörer som registrerats före ikraftträdandet naturligtvis omfattas av lagens övriga krav även i fortsättningen. Detta betyder bl.a. att Finansinspektionen årligen gör en kontroll gällan- de huruvida de uppfyller villkoren för att få bedriva verksamhet enligt lagen (se 9 §). Skulle denna årliga kontroll utvisa att aktörerna åsidosätter sina skyldigheter kan de åläggas att upphöra med verk- samheten.

Av bl.a. avsnitt 10.4.4 framgår att utredningen föreslår att även värdebolagens s.k. uppräkningsverksamhet ska omfattas av penning-

598

SOU 2016:8

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

tvättslagen. Värdebolagens uppräkningsverksamhet påförs penning- tvättslagen genom en förändring av lagen om anmälningsplikt av- seende viss finansiell verksamhet. Följden blir att värdebolagen, beträffande denna verksamhet, ska ansöka om registrering hos Finans- inspektionen. Värdebolagen är förvisso inte många till antalet. Det kommer ändå att ta en viss tid innan Finansinspektionen har be- handlat ansökningarna från bolagen. Värdebolagen måste ha möjlig- het att bedriva sin verksamhet under denna tid. Vidare bör de ha en viss tid på sig efter lagens ikraftträdande för att ansöka om registre- ring. Det bör under alla förhållanden vara tillräckligt att ansökan om registrering görs inom sex månader efter lagstiftningens ikraft- trädande. Har ansökan gjorts inom denna tid, bör verksamheten få drivas vidare i avvaktan på att Finansinspektionen beslut med an- ledning av ansökan har vunnit laga kraft. Även detta förutsätter en särskild övergångsbestämmelse.

Fastighetsmäklarlagen

Utredningens förslag: Den som vid lagens ikraftträdande bedriver yrkesmässig förmedling av hyresrätter till lokaler som omfattas av krav på registrering och som inte är registrerad som fastighets- mäklare med fullständig registrering ska ansöka om registrering senast den 2 januari 2018. Har ansökan gjorts senast den dagen, får verksamheten drivas vidare i avvaktan på att beslutet i registre- ringsfrågan har vunnit laga kraft.

Den som är skyldig att vara registrerad men saknar föreslagen utbildning ska trots detta registreras enligt fastighetsmäklar- lagen om han eller hon vid lagens ikraftträdande sedan minst ett år bedriver yrkesmässig förmedling av hyresrätter till lokaler.

Den som vid lagens ikraftträdande bedriver yrkesmässig för- medling av hyresrätter till lokaler som omfattas av krav på registre- ring enligt denna lag och som inte är registrerad som fastig- hetsmäklare med fullständig registrering får, om ansökan om registrering inte beviljas, under tre månader efter det att beslutet i registreringsfrågan vann laga kraft fullfölja de förmedlingsupp- drag som har lämnats före det att Fastighetsmäklarinspektionens beslut vann laga kraft.

599

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2016:8

I avsnitt 10.4.2 föreslår utredningen att även hyresförmedlare till lokaler ska omfattas av penningtvättsregleringen. Dessa ska, i likhet med fastighetsmäklare med fullständig registrering, stå under till- syn av Fastighetsmäklarinspektionen. För att Fastighetsmäklar- inspektionen ska kunna identifiera hyresförmedlarna till lokaler föreslår utredningen att dessa ska bli registreringsskyldiga. I av- snitt 10.4.2 anges också att förmedlarna ska genomgå viss utbild- ning.

Det kommer att ta en viss tid innan Fastighetsmäklarinspek- tionen har behandlat alla ansökningar om registrering från de hyres- förmedlare till lokaler som i dag är verksamma. Dessa hyresförmed- lare måste ha möjlighet att bedriva sin verksamhet under denna tid. Vidare bör hyresförmedlarna ha en viss tid på sig efter lagens ikraft- trädande för att ansöka om registrering. Det bör mot den bak- grunden vara tillräckligt att ansökan om registrering görs inom sex månader efter lagstiftningens ikraftträdande. Har ansökan gjorts inom denna tid, bör verksamheten få drivas vidare i avvaktan på att Fastighetsmäklarinspektionens beslut med anledning av ansökan har vunnit laga kraft. Detta förutsätter en särskild övergångsbestäm- melse.

En övergångsbestämmelse torde också behövas beträffande de hyresförmedlare som vid lagens ikraftträdande bedriver verksamhet som förmedlare till lokaler men som inte har genomgått den ut- bildning som ska krävas för registrering. En sådan hyresförmedlare bör trots det kunna registreras under förutsättning att han eller hon har minst ett års erfarenhet av förmedling av hyresrätter till lokaler.

En hyresförmedlare till lokaler, som vid ikraftträdandet bedriver sådan verksamhet, och som inte får sin ansökan om registrering be- viljad bör få en viss tid på sig för att avveckla sådan förmedlings- verksamhet som är registreringspliktig. Denna bör därför under tre månader efter det att Fastighetsmäklarinspektionens beslut vann laga kraft få fullfölja de förmedlingsuppdrag som har lämnats före det att inspektionens beslut vann laga kraft.

600

SOU 2016:8

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Lotterilagen

Utredningens förslag: Anordnare som vid lagens ikraftträdande tillhandahåller lotterier genom ombud ska anmäla ombuden för registrering senast den 2 januari 2018. Har ansökan gjorts senast den dagen, får anordnaren fortsätta att tillhandahålla lotterierna genom ombud i avvaktan på att beslutet i registreringsfrågan vunnit laga kraft.

Anordnare som vid lagens ikraftträdande tillhandahåller lotte- rier genom ombud får, om Lotteriinspektionen inte beviljar re- gistrering av ombudet, under tre månader efter det att beslutet i registreringsfrågan vann laga kraft, genom ombudet fullfölja åtag- anden i förhållande till kunder som uppstått före det att Lotteri- inspektionens beslut vann laga kraft.

Enligt vad utredningen föreslår ska anordnare som omfattas av pen- ningtvättsregleringen, anmäla sina ombud för registrering till Lotteri- inspektionen.

Med nödvändighet kommer det att ta en viss tid innan Lotteri- inspektionen har behandlat alla anmälningar om registrering från anordnare som i dag använder sig av ombud. Dessa anordnare bör ha möjlighet att bedriva sin verksamhet genom ombud under denna tid. Vidare bör anordnarna ha en viss tid på sig efter lagens ikraft- trädande för att anmäla ombuden till registrering. Det bör mot den bakgrunden vara tillräckligt att anmälan om registrering görs inom sex månader efter lagstiftningens ikraftträdande. Har anmälan gjorts inom denna tid, bör verksamheten få drivas vidare i avvaktan på att Lotteriinspektionens beslut om registrering har vunnit laga kraft. Detta förutsätter en särskild övergångsbestämmelse.

En anordnare, som vid ikraftträdandet tillhandahåller speltjänster genom ombud, bör, om Lotteriinspektionen inte beviljar registrering av ombudet, få en viss tid på sig för att avveckla ombudsförhållan- det. Anordnaren bör mer specifikt, genom ombudet, ha möjlighet att fullfölja åtaganden i förhållande till kunder som uppstått före det att Lotteriinspektionens beslut vann laga kraft. Sådana åtagan- den kan exempelvis innebära fullföljande av dragningar till vilka det sålts lotter och återbetalning av medel som kunder har innestående på spelkonton. Tiden bör sättas till tre månader efter det att Lotteri- inspektionens beslut vann laga kraft.

601

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2016:8

23.2.4Förslaget till lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens förslag: För de juridiska personer som vid lagens ikraftträdande omfattas av registreringsskyldighet enligt lagen ska en anmälan enligt ske senast inom sex månader efter att lagen har trätt i kraft.

Det kommer vara många juridiska personer som omfattas av lagen vid dess ikraftträdande. För att de ska få en rimlig tid på sig att göra det som åligger dem enligt lagen föreslås att de får dröja med en an- mälan till registret i sex månader efter lagens ikraftträdande. I övrigt gäller lagen från ikraftträdande.

602

24 Konsekvensanalys

24.1Inledning

I enlighet med Kommittéförordningens krav redovisas i detta kapi- tel en beräkning av hur föreliggande lagförslag påverkar kostnaderna och intäkterna för staten, företag och enskilda. För de kostnader som beräknas uppstå för staten görs antaganden om hur dessa kost- nader skulle finansieras.

Kostnadsuppskattningarna och bedömningarna begränsar sig till de kostnader som det nu föreliggande lagförslaget kan förväntas medföra. De kostnader som följer av lag (2015:274) om ändring i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är sålunda inte medräknade. En, i huvudsak kvalitativ be- dömning av de senare görs i prop. 2014/15:80, vilken utgör grun- den till lag (2015:274).

Kostnader med anledning av utredningens förslag till ny pen- ningtvättsreglering redovisas för sig. Konsekvenserna av den upp- daterade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel, för sig. I ett särskilt avsnitt redovisas också effekterna av förslaget till lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism.

24.2Konsekvenserna av föreslagen penningtvättsreglering

24.2.1Allmänna utgångspunkter

Kostnadsberäkningarna är att betrakta som grova estimat och några väntevärden finns inte; i slutändan bestäms kostnaderna bl.a. av ambitionsnivån vad gäller kvaliteten i riskanalyserna, omfattningen och ambitionsnivån vad gäller informationsinsamling och dissemi-

603

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

nering, samt av de effekter som den förhoppningsvis ökade vak- samheten mot och rapportering av penningtvätt och finansiering av terrorism får på övriga rättsväsendet. De siffror som redovisas ska därför ses som en indikation på härader och inte som punktestimat.

För några av branscherna, som penningtvättsregleringen föreslås utvidgas till att omfatta, där antalet verksamhetsutövare är få är be- dömningarna och kalkylerna baserade på beräkningar som de sena- re tagit fram. I andra fall är de baserade på branschorganisationers bedömningar, i ytterligare något fall är det tillsynsmyndigheten som står för den ursprungliga kalkylen. För förmedlare av hyres- rätter till lokaler, där det i dag varken finns en tillsynsmyndighet eller branschorganisation, är kalkylen härledd från en kalkyl gjord för en annan bransch.

Beräkningen av kostnaderna är baserade på schabloner för löne- kostnader m.m. samt på antaganden om framför allt tidsåtgången för olika aktiviteter som verksamhetsutövare, tillsynsorgan, och andra aktörer förväntas genomföra som en konsekvens av lagför- slaget och som krävs för att den nya lagen ska få önskat genomslag. De kostnader som redovisas nedan är bruttokostnader. Det är dock viktigt att hålla i minnet att nettokostnaden kan skilja sig från bruttokostnaden. I bästa fall leder de tillkommande kraven på verk- samhetsutövare och övriga aktörer till en effektivisering av det totala arbetet i en sådan utsträckning att de nya kraven inte påverkar redan existerande arbetsuppgifter. I så fall blir nettokostnaden noll. Men, i värsta fall tränger de tillkommande arbetsuppgifterna till fullo ut andra arbetsuppgifter, vilket innebär en kostnad i form av värdet på de arbetsuppgifter som inte längre utförs. Det mest sannolika utfallet torde ligga någonstans mellan de två extremerna.

Kostnader behöver heller inte innebära finansiella utlägg, varken för staten eller den privata sektorn. Om inte additionella resurser tillförs, påverkas inte nettoutläggen. För statliga aktörers del hand- lar det om de additionella arbetsuppgifterna ska hanteras inom be- fintliga anslagsramar, eller om ytterligare medel måste skjutas till. Finansieringsfrågan diskuteras endast för berörda statliga aktörer.

Till de direkta kostnaderna för verksamhetsutövarna kan det, i flera av de nytillkomna branscherna, tillkomma intäktsförluster på grund av att en del av kundunderlaget försvinner. Det torde bl.a. gälla spelbranschen och i någon mån pantbankerna. Till en del kan detta avspegla just det som eftersträvas med den skärpta lagstift-

604

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

ningen, dvs. en minskad volym penningtvätt och finansiering av terrorism. Men, till en del kan det också utgöras av fullt legala transak- tioner som kunder avstår från att genomföra pga. av olust inför den ökade kontrollen.

Samhällsekonomiska förluster kan också uppstå om företag upp- hör att betjäna vissa kundkategorier på grund av att de ökade kost- naderna gör verksamheten olönsam och om det för dessa kunder inte finns några alternativ. Detta skulle kunna inträffa i värdetrans- portbranschen.

Diskussionen och bedömningen av kostnaderna följs av en dis- kussion av de vinster som en försvårad och förhoppningsvis mins- kad penningtvätt och finansiering av terrorism kan ge. Den diskus- sionen förs endast i kvalitativa termer då det, i dagsläget är omöjligt med någon rimlig trovärdighet kvantifiera dessa vinster. Diskussio- nen delas upp i potentiella effekter på de offentliga finanserna samt i bredare samhällsekonomiska vinster. Den är förankrad i ett reso- nemang kring hur försvårad penningtvätt och finansiering av terro- rism kan tänkas påverka den kriminella ekonomin.

Därefter följer en diskussion av kostnadseffektiviteten av de akti- viteter som förslaget till ny penningtvättslag förväntas leda till; dvs. hur kostnaderna förhåller sig till de potentiella vinsterna. Av och på detta följer en diskussion om prioriteringar bland de aktiviteter som lagförslaget är tänkt föranleda.

24.2.2Tillkommande kostnader och effekter för spelbranschen

Branschen

Det finns många sätt att beskriva spelbranschen och många sätt att dela in den. I den följande redovisningen tillämpas en taxonomi med fyra kategorier:

1.Spelbolag med ombud

2.Prenumerationslotterier

3.Fysisk bingo (bingohallar)

4.Bolag med uteslutande onlinespel (vanligen utan svenskt tillstånd men med verksamhet riktad till svenska kunder).

605

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Utredningens förslag

Utredningens förslag innebär att i princip hela spelmarknaden kommer att omfattas av penningtvättslagstiftningen även om reger- ingen, eller den myndighet till vilken regeringen delegerar att med- dela föreskrifter, kan undanta vissa spelformer från hela eller delar av lagens tillämpningsområde1. Tidigare omfattades endast de fysis- ka kasinona (Casino Cosmopol) vilka svarar för mindre än tio pro- cent av spelbranschen i Sverige.

Lotteriinspektionen blir, enligt utredningens förslag, tillsynsmyn- dighet för alla speloperatörer i frågor om penningtvätt och finan- siering av terrorism – också för dem som fått sina tillstånd av läns- styrelser och kommuner. Lotteriinspektionens tillsyn kommer även att omfatta ombuden. Lotteriinspektionens utökade ansvar och om- budens nya förutsättningar redovisas utförligt i bilaga 4, vilken upp- rättats av Lotteriinspektionen, men som i alla delar bekräftas av ut- redningen.

Ansats för bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen

Konsekvensanalysen bygger på ett begränsat antal fallstudier. Om- ständigheterna har inte medgivit en bred enkät. En sådan hade hel- ler inte varit meningsfull – regelverket är ju redan i sina grunder be- slutat på europeisk nivå och eventuella kostnader för branschen lär inte kunna påverka kommande politiska ställningstaganden. Ingen torde för övrigt förutsätta att staten ska kompensera operatörerna för tillkommande kostnader.

Datainsamlingen har – utifrån den nämnda taxonomin – begrän- sats till a) de stora statskontrollerade bolagen med ombudsstruktur (Svenska Spel och ATG), b) ett folkrörelsebaserat rikslotteri med lång erfarenhet av prenumerationslotter (Kombispel, f.d. A-lotte- rierna), c) arrangörer av fysisk bingo (bingohallar) genom riksorga- nisation Svebico samt d) ett svenskt onlinebolag med många svenska kunder, Unibet, som har licens i andra EU-länder men inte i Sverige. Några ytterligare bolag har ombetts att lämna uppgifter men av- stått.

1 Se 11 kap. 1 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag.

606

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

De nedan redovisade konsekvenserna är sålunda i huvudsak ba- serad på spelbolagens egna analyser men är preliminära skattningar eftersom det slutliga lagförslaget inte var känt för bolagen när de lämnade sina uppgifter till utredningen. De förväntar sig att förtyd- liganden, som sedermera kommer i form av föreskrifter, kommer att underlätta utformningen av nödvändiga åtgärder och ge ett säk- rare underlag för kostnadsbedömningar.

Översikten är sålunda inte ”vetenskaplig” och en uppskalning till hela spelbranschen skulle bli missvisande. Redovisade exempel visar dock på komplexiteten vid bedömning av de ekonomiska kon- sekvenserna. Det är tydligt att den föreslagna regleringen slår olika mot olika spelformer och spelbolag, beroende på objektiva risker och hur väl förberedda bolagen är i bl.a. frågor om kundkännedom. Det ska också påpekas att flera bolag förväntar sig att undantag kommer att meddelas för en del av de specifika spelformer som de erbjuder.

Övergripande bedömning av konsekvenserna för spelbranschen

Det är uppenbart att den föreslagna lagstiftningen kommer att på- verka befintliga och eventuella nya aktörer på den svenska spel- marknaden olika beroende på hur stor risken för att verksamheten används för penningtvätt och finansiering av terrorism faktiskt är och vilka åtgärder som verksamhetsutövarna – av andra skäl än kra- ven i lagen – redan vidtagit.

Generellt kommer implementeringen av det fjärde penning- tvättsdirektivet att förorsaka kostnader av två slag: investeringar i ny teknisk infrastruktur och grundutbildning av personal och om- bud samt löpande kostnader (driftskostnader) när systemet väl är introducerat. Det är inte helt lätt att nu separera kostnaderna av de olika slagen.

För spelbranschen uppstår inte bara direkta kostnader, dock. In- förandet av det nya regelverket kan komma att medföra intäkts- förluster genom att vissa kunder väljer att inte köpa speltjänster om kontrollen ökar. Svenska Spels erfarenheter av införandet av spel- kort för de flesta av sina spelformer visar detta.

607

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Konsekvenser för Svenska Spel

Svenska Spel AB ägs av staten. Bolaget har påbörjat ett arbete för att identifiera vilka åtgärder man måste vidta för att kunna uppfylla kommande lagkrav. En intern förstudie har startats. Enligt bolaget är det därför, i dagsläget, svårt att beräkna kostnaderna då man än- nu inte vet exakt hur kraven kommer att ställas på tillhandahållare av speltjänster. Bolaget har heller inte ännu påbörjat någon faktisk teknisk utveckling för att leva upp till kommande krav.

Svenska Spel har trots dessa begränsningar, försökt uppskatta de kostnader som kan förmodas uppstå om bolaget implementerar de åtgärder som bolaget, i november 2015, bedömer följer av de för- väntade lagkraven.

Bolaget anför vidare i sitt svar att en anpassning till en strängare lagstiftning avseende penningtvätt och finansiering av terrorism, utöver kostnaden för själva implementeringen, även kan påverka kunder, ombud och affärspartners. Vissa kan välja att inte längre vara kund hos Svenska Spel vilket skulle leda till ett intäktsbortfall. Dock bedömer bolaget att det bortfallet, i huvudsak redan inträf- fade vid införandet av obligatorisk registrering (spelkort) och ser inte framför sig ytterligare intäktsbortfall av någon omfattning. Bo- lagets kunder, ombud samt affärspartners, har anpassat sig till den obligatoriska registreringen så steget från det till att införa en säker kundidentifiering väntas inte påverka bolagets kunder, ombud eller affärspartners på något drastiskt sätt.

Svenska Spel framhåller att det är svårt att i detta tidiga skede redogöra för kostnader för aktiviteter som ännu inte är genomför- da. Som stöd för de beräkningar som redovisas här har bolaget där- för utgått från befintliga standardkostnader för e-utbildning, kost- naden av kommunikationskampanj ut till kund (av samma dignitet) etc. När det gäller kostnaden för implementeringen av teknisk ut- veckling har den påbörjade förstudien redan kunnat identifiera kostnader för implementering av bank-ID samt kostnad för kund- kännedom hos ombud. Nedanstående summor är ungefärliga.

608

SOU 2016:8 Konsekvensanalys

Tabell 24.1 Svenska spels beräknade kostnader för genomförande av penningtvättsdirektivet

Kostnadspost	TSEK
Konsult för riskbedömning och målstyrning av penningtvättsdirektivet	4 500
Två specialister att arbeta med penningtvättsfrågor	2 000

Kundidentifiering hos ombud, restauranter, bingohallar + införande av Bank-ID	21 000
Transaktionsmonitoreringssystem	10 000
PEP-slagningar	1 000
Utbildning	1 500

Kommunikation mot kund	25 000
Totalt	65 000

Konsekvenser för Aktiebolaget Trav och Galopp (ATG)

ATG ägs av Centralförbundet Svensk Travsport (90 procent) och Svensk Galopp (10 procent) men har ett starkt statligt inflytande genom att staten tillsätter majoriteten i styrelsen, inklusive ordföran- den. ATG har på utredningens begäran tagit fram information om tillkommande kostnader i samband med införande av det fjärde pen- ningtvättsdirektivet. ATG arbetar för närvarande med ett utveck- lingsprojekt för att säkerställa att bolaget fragment följer det nya regelverket.

Också ATG befinner sig – helt naturligen – i en fas då säkra be- dömningar inte kan göras; lagförslagen är ju vid bedömningen inte kända och direktivet i sig ger inte fullständig klarhet i vad som kan väntas av den svenska lagstiftningen då vissa anpassningar kan tillå- tas i den nationella lagstiftningen.

Beräkning av direkta kostnader

Bolaget har tagit fram en sammanställning på de kostnader som hit- tills har upparbetats samt en beräkning på kostnader som man för- modar kommer att uppstå när den nya lagen antagits, dels initialt, dels löpande.

ATG har valt att lämna två kostnadsbedömningar som avspeglar två alternativa antaganden om konsekvenserna av det slutliga lag- förslaget. I den första kalkylen antar ATG att bolaget kommer att behöva genomföra en fullständig kundregistrering. I den andra kal-

609

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

kylen utgår ATG från att bolaget – till följd av genomförd risk- bedömning och Lotteriinspektionens bedömning – kan leva upp till kraven på kundkännedom utan obligatorisk kundregistrering. I det senare fallet påverkas verksamheten i mindre utsträckning. Slutlig- en redovisar ATG en uppskattning av de affärsrisker som kan upp- stå i samband med att bolaget inför rutiner och kontroll för kund- kännedom enligt penningtvättsdirektivet.

Alla kostnader är beräknade inklusive moms då ATG inte har möjlighet att dra av någon moms.

610

SOU 2016:8 Konsekvensanalys

Tabell 24.2 ATG:s beräknade direkta kostnader vid obligatorisk registrering av alla spelande

	Projektkostnad obligatorisk					Löpande
	registrering (TSEK)					kostnad
	2014	2015	2016		2017	Årligen
Riskanalys
Genomförd förstudie 2014	440
Riskanalys genomförande 2015		1 250
Konsultstöd riskanalys 2015		750

Projektkostnad 2016			2 000
Ny riskanalys 2016			625

Projektkostnad 2017					2 000
Ny riskanalys 2017				625
Riskanalys årligen						625
Kundkännedom

Inköp av testterminaler	50
Förbereda identifiering av kunder			1 250

Förbereda utbyte av ATG-terminaler på banorna			750
Förbereda hantering av PEP			320
Genomföra aktiviteter av identifiering, ban-
terminaler, PEP			3 400
Inköp av 400 banterminaler			25 000

Juridiska konsultationer			375
Förvaltningskostnad banterminaler årligen						6 250
Förvaltningskostnad kundkännedom						500
Granskning och rapportering

Förbereda transaktionsanalys och ärende-
hantering			1 000
Utveckla och införa transaktionsanalys och
ärendehantering			17 500

Två nya tjänster för AML årligen						1875
Förvaltningskostnad system årligen						4 375

Kurser och konferenser			310
Benchmark			820
Initial utbildning inför driftstart			1 875
Utbildning årligen						625

Totalt per år/årligen i TSEK	490	2 000	55 225		2 625	14 250

611

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Tabell 24.3 ATG:s beräknade direkta kostnader vid en riskbaserad registrering av spelande

	Projektkostnad riskbaserad						Löpande
	registrering (TSEK)						kostnad
	2014		2015	2016	2017		Årligen
Riskanalys
Genomförd förstudie 2014	440
Riskanalys genomförande 2015			1 250
Konsultstöd riskanalys 2015		750
Projektkostnad 2016				2 000
Ny riskanalys 2016				625
Projektkostnad 2017					2 000
Ny riskanalys 2017					625
Riskanalys årligen							625
Kundkännedom
Förbereda identifiering av kunder				1 250
Förbereda hantering av PEP				320
Genomföra aktiviteter av viss identifiering, PEP				850
Juridiska konsultationer				375
Förvaltningskostnad kundkännedom							250
Granskning och rapportering
Förbereda transaktionsanalys och ärende-
hantering				1 000
Utveckla och införa transaktionsanalys och
ärendehantering				17 500
Två nya tjänster för AML årligen							1 875
Förvaltningskostnad system årligen						4 375
Utbildning
Kurser och konferenser				310
Benchmark				820
Initial utbildning inför driftstart				1 875
Utbildning årligen							625
Totalt per år/årligen i TSEK	440	2 000		26 925	2 625	7 750

Affärsrisker för ATG – risker för intäktsbortfall

ATG har i sitt svar till utredningen framhållit att om ATG till följd av kommande lagstiftning kommer att tvingas införa en obligatorisk registrering av samtliga kunder riskerar bolagets nettoomsättning att minska med upp till tio procent. Bedömningen baseras på ett

612

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

antagande att vissa kunder kommer att uppleva det som besvärligt och negativt att behöva registrera sig i samband med spel. ATG:s skattning är att detta skulle kunna leda till ett intäktstapp på upp till 375 mnkr årligen. Bolaget bedömer det som en reell risk och hän- visar till erfarenheterna av den obligatoriska registrering som Svenska Spel införde 2014.

ATG har två försäljningskanaler som uppges orsaka särskilda utmaningar:

Banspel. Spelet på banan har en särskild utmaning då insatserna görs strax före start vilket gör att kunderna kräver snabb hantering strax innan respektive lopp startar. Dagens utrustning klarar inte de krav som kan komma att ställas i händelse av obligatorisk registrer- ing av samtliga vad.

Internationellt samarbete. ATG samarbetar med flera andra inter- nationella spelföretag, både genom att ta emot spel från dessa och genom att låta svenska spelare delta i utländska spelpooler. För när- varande pågår en diskussion om hur kundkännedom ska hanteras vid internationellt utbyte. ATG:s intäkter från internationella pool- er uppgår till cirka 500 mnkr och för spel som tas emot från ut- ländska samarbetspartners till cirka 120 mnkr. ATG hävdar att ett krav på absolut kundkännedom i transaktionsögonblicket skulle göra det omöjligt för ATG att ingå i internationella spelsamarbeten.

Ombudens ställning m.m.

ATG uppger att kostnaderna för ombuden finns med i sammanställ- ningen ovan, med de reservationer som måste göras i nuvarande skede. ATG:s ombudsterminaler bedöms klara kraven på kund- kännedom. Även kostnader för utbildning finns med i sammanställ- ningen. ATG anför vidare att såsom bolaget uppfattar kravbilden (november 2015) kommer bolaget inte att behöva kontrollera om- buden utan ha fokus på kunderna. Posten förvaltningskostnader i sammanställningen ovan innefattar även kostnader som har sam- band med ombuden.

I bilaga 4 finns en fördjupad diskussion om konsekvenserna för Svenska Spels och ATG:s ombud och tillsynen av dessa.

613

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Konsekvenser för prenumerationslotterier

De så kallade rikslotterierna anordnas av ideella föreningar (vanligen folkrörelseorganisationer) med tillstånd från Lotteriinspektionen att anordna spel i hela riket. Välkända exempel är Bingolotto anordnat av Folkspel, Miljonlotteriet anordnat av IOGT/NTO samt Postkod- lotteriet.

Många folkrörelselotterier erbjuder s.k. prenumerationslotterier. Uppläggen är snarlika men ändamålen för överskotten är olika. Inte sällan torde en prenumerant se lotteriet som ett sätt att stödja en god sak.

Kombispel som exempel

Kombispel i Sverige AB, med Socialdemokraterna och SSU som anordnare, får här illustrera konsekvenserna för ett etablerat riks- lotteri till följd av det fjärde penningtvättsdirektivet. Kombispel och dess dotterbolag säljer endast prenumerations- och skraplotter. När det gäller prenumerationslotterierna har bolaget full kontroll på varje kund och hur mycket denne omsätter – det följer av själva konstruktionen med prenumeration. Skraplotter säljs av ombud och där är det omöjligt för Kombispel att veta hur mycket varje en- skild kund köper; ansvaret för den kontrollen måste ligga på åter- försäljarna. De senare är huvudsakligen ATG-ombud vilket, enligt Kombispel2, innebär att det i första hand är ATG som måste defi- niera hur dessa kontroller ska utformas. Enligt lagförslaget kom- mer Lotteriinspektionen när det gäller penningtvätt och finansier- ing av terrorism vara ansvarig för tillsynen över ombuden3, ATG:s4 och andras.

2Utredningens upplysning: Det är anordnaren, dvs. bland annat Kombispel som enligt utred- ningens förslag ska ha ansvaret för att ombuden utför de kontroller som är nödvändiga. Ett ombud kan anlitas av flera anordnare som var och en för sig ska anmäla ombudet för registrer- ing och själv ansvara för att ombudet, i förhållande till den speltjänst som tillhandahålls, agerar korrekt.

3Utredningens upplysning: Lotteriinspektionen ska utföra vandelsprövning och utövar in- direkt tillsyn över ombuden.

4Utredningens upplysning: Tillsyn utövas i den omfattning som anges i tillståndet när detta har meddelats av regeringen. Det förutsätts dock att Lotteriinspektionen kan utöva full till- syn utom såvitt avser möjligheten att dra in tillståndet.

614

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Situationer som kräver kundkännedom

I 3 kap. 1 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag fastslås att åtgärder som syftar till kundkännedom krävs då en affärsförbindelse med kund uppstår. Exempel på detta är då en spelare öppnar ett spelkonto. Det innebär att alla kunder som spelar på Internetspel skulle omfattas av kravet på kundkännedom. Kombispel anför i sitt svar till utredningen att detta inte är ett akut problem då bolaget, i dagsläget, inte erbjuder Internetspel. Men om bolaget på sikt skulle göra det, vilket man har/haft för avsikt, skulle detta ställa krav på en omfattande kontrollapparat med höga kostnader som följd.

I 3 kap. 4 § i författningsförslaget föreslås vidare att åtgärder för att uppnå kundkännedom ska vidtas vid utbetalning av vinst, betal- ning av insats, eller båda, vid belopp motsvarande minst 2 000 euro. Det gäller både vid enstaka och sammanhängande transaktioner. Kombispel ställer frågan inom vilken tidsrymd som dessa samman- hängande transaktioner ska mätas – per dag, per vecka, per månad eller någonting annat. Oavsett om det mäts per dag eller månad skulle det inte vara ett problem för prenumerationslotterierna, men kräva betydligt mer sofistikerade kontroller av onlinespel.

Direktivets konsekvenser för Kombispel

Kombispel tolkar för närvarande (november 2015) direktivet så, att kraven på kundkännedom endast skulle påverka prenumerations- lotterier vid utbetalning av vinster på mer än 2 000 euro. För bola- gets samtliga lotterier uppgår dessa till cirka 20 stycken i månaden. Då bolaget ändå brevledes tar kontakt med dessa vinnare, skulle det inte innebära något väsentligt merarbete att få fram de ytterligare uppgifter som krävs för godtagbar kundkännedom. Då risken är liten att någon skulle använda prenumerationslotterier för penning- tvätt eller finansiering av terrorism, är det Kombispels uppfattning att dessa spelformer borde kunna undantas från kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet.

När det gäller skraplotter skulle det inte heller vara något pro- blem vid utbetalning av vinster som överstiger 2 000 euro. Det som skulle behöva tillföras är ett frågebatteri till de kunder som vunnit dessa vinster för att få ytterligare kundkännedom. Då även dessa är relativt få, skulle det inte innebära något betydande merarbete. I

615

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

frågan om ombudens kontroll av enskilda spelares insatser över 2 000 euro, kan direktivet leda till att bolaget måste ställa ökade krav på ombuden. Tidsåtgången och kostnaderna för detta är dock svåra att beräkna, då det inte är i första hand Kombispel utan ATG, som har direktkontakten med ombuden.

När Kombispel på sikt, eventuellt, startar onlinespel kommer kravet på kundkännedom att innebära betydande kostnader för ut- veckling och övervakning av kundbeteende. Kostnaden är svår att beräkna, men torde ligga på åtskilliga mnkr.5 Kombispel anser dock att kravet på kundkännedom för snabba interaktiva spel är befogat och att spelbolagen behöver utveckla och finansiera rutiner för att motverka fusk och penningtvätt.

Konsekvenserna för fysisk (landbaserad) bingo – bingohallar

De allra flesta av Sveriges bingoarrangörer är medlemmar i bransch- organisationen Svebico (Sveriges Bingoarrangörers Centralorgani- sation). Uppgifterna nedan är inhämtade från denna organisation.

Svebico menar att bingospel i bingohallar är förenat med mycket låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism, och lämnar följande upplysningar som anknyter till relevanta artiklar i direktivet.

Riskbaserat arbetssätt och riskbedömning

Bingospelet är ett sällskapsspel med låga insatser. Det är helt omöjligt att under en hel dag (12 timmar) omsätta 2 000 euro. Högsta vinst på bingospel är ett basbelopp, dvs. motsvarande cirka 4 750 euro. Vid kontroll på en av landets största bingohallar har vinster på över 2 000 euro utbetalts sex gånger på ett år. Vid utbetalning av vinster överstigande 500 euro överförs vinsten till av kunden eget uppgivet konto. Denna överföring kan dokumenteras. I bingohallar finns

5 Utredningen ifrågasätter inte Kombispels bedömning men noterar att krav på registrering av kund redan finns i Lotteriinspektionens föreskrifter för EMV-spel (onlinespel), LIFS 2014:2 (gäller namn, adress och personnummer). Krav finns också i samma föreskrift på att alla trans- aktioner ska registreras. Vidare ska anordnaren också ha rutiner för att upptäcka fusk, otillåtet samarbete och andra överträdelser av villkor och regler för spelet. Rutiner ska också finnas för att upptäcka och motverka onormalt spelande i syfte att förhindra vinning genom manipula- tion av spelet. Tillkommande kostnader för introduktion av onlinespel kan därmed inte helt kopplas till det fjärde penningtvättsdirektivet, utan skulle uppstå redan av dagens regelverk.

616

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

även värdeautomater från Svenska Spel med en högsta vinst på mot- svarande cirka 55 euro.

Branschorganisationen Svebico kommer att utforma riktlinjer för att minska och hantera de risker som kan uppstå om det skulle visa sig behövas när det nya regelverket blir känt i sina detaljer.

Situationer som kräver kundkännedom

Svebico menar att inga direkta affärsförbindelser uppstår. Spel- konton förekommer inte i samband med bingospel. Transaktioner som uppgår till minst 2 000 euro förekommer mycket sällan. Det går inte att göra ett separat spel för stora belopp och det går inte heller att spela för 2 000 euro på en hel dag (12 timmar). Vinster över 2 000 euro förekommer sällan. Misstankar om vare sig penningtvätt eller finansiering av terrorism i verksamheten är mycket sällsynta. Bingohallarna registrerar inte sina kunder. Uppgifter som tas vid ut- betalning av vinster sker vid varje uppkommit tillfälle.

Kostnadskonsekvenser för bingohallar till följd av det fjärde penningtvättsdirektivet

I denna del anför Svebico följande:

•Att beräkna kostnadsökningar är väldigt svårt. Mycket av de tillägg som behöver göras kan troligtvis ingå i en hallansvarigs nuvarande arbetsuppgifter.

•Med tanke på att risken bedöms som mycket liten kan en riskana- lys troligtvis göras med ganska enkla medel och bör inte kosta mycket.

•Rutiner för kundkännedom bör också kunna göras på ett lik- nande sätt.

•Granskning och rapportering bör inte bli så omfattande och ska då inte heller behöva öka kostnader i stor utsträckning.

•Utbildning av personal kan säkert göras inom ramen för utbild- ning av spelansvar. Men detta måste tas fram med konsulthjälp och kan då bli en större kostnad.

•Branschorganisationen kan göra en hel del av detta gemensamt för hela branschen och kan därför hålla kostnaderna nere.

617

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Konsekvenser för bolag med uteslutande onlinespel

Det finns inga spelbolag med tillstånd i Sverige som uteslutande erbjuder spel online6. Det betyder inte att det inte finns spelbolag med svenskt tillstånd vilka som en del av verksamheten erbjuder så- dana spel. Det gäller t.ex. både Svenska Spel och ATG. Även några av rikslotterierna har nätspel i sitt utbud vid sidan av traditionella fysiska lotter.

Dock finns ett stort utbud av nätspel riktat mot svenska kunder, nätspel som anordnas av bolag utan tillstånd i Sverige. Inte sällan har dessa bolag tillstånd i ett eller flera andra EU-länder och berörs därmed av det fjärde penningtvättsdirektivet genom lagstiftningen i respektive tillståndsgivande medlemsstat.

I ett kort perspektiv kan tyckas att en konsekvensanalys av det fjärde penningtvättsdirektivet för de renodlade nätbolagen skulle vara irrelevant eftersom de inte har tillstånd i Sverige och därmed inte omedelbart kommer att beröras av den kommande svenska lag- stiftningen. Åtminstone tre skäl talar emot en sådan ståndpunkt.

För det första: Regeringen har i september 2015 tillsatt en utred- ning7 med syfte att införa ett licenssystem som om det införs öpp- nar en möjlighet för de internationella nätbolagen att söka och be- viljas svenskt tillstånd.

För det andra: En grupp internationella spelbolag aktiva på den svenska marknaden är organiserade i Branschföreningen för Online- spel – BOS – som bildades 2012 och nu har 18 medlemmar. BOS är representerat i en av den nämnda utredningens referensgrupper. Det är att vänta att flera av bolagen i framtiden kommer att omfattas av svenskt tillstånd, och därmed av den nya penningtvättslagen, samt ställas under svensk tillsyn.

För det tredje: Finanspolisen uppmärksammar de aktuella bolagen i den del deras verksamhet riktar sig till svenska kunder, låt vara att bolagens kundövervakning för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism sker utanför Sverige – inte sällan i Malta.

6Formellt sett kan man möjligen se Lotteriinspektionens tillstånd till SBFO – Sveriges Bingo- föreningars Organisation – att anordna bingo på nätet som ett undantag. SBFO anordnar nät- bingo och inga andra spel i egen regi. SBFO är en riksorganisation öppen för alla föreningar med bingotillstånd. Organisationen består alltså av medlemmar som alla ingår i s.k. bingo- allianser, dvs. föreningar som har tillstånd att anordna bingo i bingohallar.

7Fi 2015:11 Utredningen om omreglering av spelmarknaden (dir. 2015:95).

618

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Unibet som exempel på ett internationellt onlinebolag

Utredningen har vänt sig till två BOS-medlemmar för att efterhöra deras bedömning av (de ekonomiska) konsekvenserna av det fjärde penningtvättsdirektivet. Av dessa har Unibet bidragit med upplys- ningar. Liksom i den tidigare framställningen får redovisningen ses som en fallstudie, vars representativitet är osäker.

Unibet uppger att det fjärde penningtvättsdirektivet inte kom- mer att medföra några merkostnader för bolaget. Förklaringen lig- ger i att de krav som följer av direktivet redan bedöms uppfyllda; affärsidén för bolaget baseras på vikten av principen Know Your Customer – KYC. Kundkännedom är därför inte någon särskild på- laga som följer enbart av det fjärde penningtvättsdirektivet.

KYC har för Unibet tre syften: att förhindra fusk och bedrägeri (fraud), att medverka till ansvarsfullt spelande (responsible gaming) samt att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Kon- trollsystemen (arbetssätten) för de tre ändamålen är delvis olika men information som samlas in om kunderna kan ofta användas för alla tre ändamål. Därmed uppger bolaget att specifika kostnader för arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism inte kan sär- skiljas.

Kontanter anses vara en riskfaktor och förekommer därmed inte i verksamheten. Alla uppgifter och transaktioner behandlas digitalt. Varje transaktion måste i realtid bindas till en identifierad och veri- fierad individ.

Bolaget samarbetar med organisationer med tillgång till upplys- ningar om kunderna för att vid misstanke om avvikelser komplet- tera information om en viss kund. Man använder även information från sociala medier i sådana situationer. Allt för att uppfylla kraven på kundkännedom.

Finansiering

Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen.

619

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

24.2.3Tillkommande kostnader för personer som yrkesmässigt handlar med varor

Branschen

Varuhandelssektorn består av en mycket stor och heterogen skara företag. Den förmedlar i princip alla varor som förekommer på marknaden. Det är bilar och bildelar, antikviteter, konst, smycken, båtar, livsmedel, byggvaror m.m.

Den del av sektorn som utgörs av detaljhandeln och som behand- las här, omsätter 670 mdkr. De tretton största företagen omsätter hälften av denna summa. 50 000 mindre handlare omsätter 70 miljar- der. Det finns ungefär 60 000 företag med cirka 70 000 försäljnings- ställen. 35 000 av företagen har inga anställda. Det är således en stor- företagsdominerad men samtidigt utpräglad småföretagarbransch.

Tjugo procent av företagen utgörs av dagligvaruhandel, 80 procent av sällanköpsvaruhandel. Omsättningen är 301 respektive 369 miljar- der. Man räknar med att konsumenterna spenderar omkring 33 pro- cent av sina disponibla inkomster i detaljhandeln.8

Antal dagligvarubutiker har minskat med cirka tre till fyra pro- cent årligen under senare år. Sällanköpsvaruhandeln ökar både i antal företag och anställda. Totalt fanns 2014 280 000 sysselsatta i detalj- handeln.9

Inom sektorn finns flera branschorganisationer, varav Svensk Handel med 11 000 medlemmar är den största. Därutöver finns ett antal branschorganisationer som samlar företagare utifrån varukate- gori.

Antalet rapporter från branschen avseende misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism är extremt litet. År 2013 inkom tre misstankerapporter till Finanspolisen; 2014 åtta. Det är svårt att säga i vilken utsträckning registreringsskyldigheten uppfylls i den- na bransch pga. att tröskelvärdet ligger högt. Kunskapen om och i vissa fall efterlevnaden av penningtvättsregelverket bedöms som re- lativt låg. Brå menar att det väsentligen är i varuhandeln som den organiserade brottsligheten tvättar sina kriminella pengar. Det som lockar, utöver de lyx- och kapitalvaror som erbjuds, är den begrän-

8HUI 2010. Härifrån till framtiden – detaljhandeln i Sverige 2025.

9Svensk Handel 2014, Handelns betydelse för Sveriges ekonomi.

620

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

sade tillsynen och den i stort sett obefintliga rapporteringen som gör risken för upptäckt liten.

Graden av underrapportering är svårbedömd. Men det finns in- dikatorer som kan användas för att i alla fall fånga storleksord- ningen, vilket Mapsec har gjort i följande uppskattning. Om man utgår från det enkla antagandet att bank-, kredit-, betaltjänstmark- naden med 9 000 rapporter speglar en viss nivå av penningtvätt och finansiering av terrorism och att det huvudsakligen är brott inom företagssektorn – ekobrott – det gäller. Här finns 40 procent av de illegala pengarna i samhället.

Den organiserade brottsligheten bedöms svara för 30 procent av de illegala pengarna. En femtedel av dessa når troligen aldrig den lega- la ekonomin – den används för eget uppehälle, narkotika, löner m.m. Det betyder att knappt 25 procent av de illegala pengarna kommer i kontakt med legala ekonomin och då främst – säg till 80 procent med varuhandeln. Med samma rapporteringsnivå som för finanssektorn skulle underrapporteringen kunna beräknas till cirka 4 500 att jämföra med dagens åtta misstankerapporter.10 Å andra sidan är det en inte oväsentlig skillnad jämfört med exempelvis bankerna som kan över- vaka många transaktioner, medan kontanthandlare träffar kunden kanske en gång vilket sannolikt reducerar denna siffra.

Brå menar att många av företagen inom varuhandeln är lämnade åt sig själva när det gäller bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism och att lagstiftning i sig knappast kommer att öka rapporteringen. Även om verksamhetsutövaren har kunskap, vilken ofta saknas, om vad som gäller är motivationen ofta begrän- sad att rapportera. Man pekar också på en stor informationsbrist som bland annat tar sig uttryck i en utomordentligt låg registrer- ingsnivå – fem procent av det totala antalet varuhandelsföretag. De företag som skulle komma till på grund av den föreslagna föränd- ringen skiljer sig troligen inte dessa avseenden. Utöver lagstiftning och de åtgärder som företagen åläggs göra menar Brå att det krävs ”fler insatser i form av uppsökande verksamhet, utbildning och för-

10 Uppgifterna avseende rapporteringsnivå: Finanspolisens årsberättelse 2014. Uppgifterna om sektorer och brottstyper och storleken av dessa: Brå Rapport 2015:22 Penningtvätt och annan penninghantering, s. 6 och 153.

621

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

bättrad återkoppling. Dessa insatser bör ske i samverkan mellan Finanspolisen, tillsynsmyndigheter och branschorganisationer.”11

Utredningens förslag

I det andra penningtvättsdirektivet vilket implementerades i svensk lag år 2005 utpekades vissa delbranscher inom varuhandeln där i princip alla företag blev tillsynsobjekt. I den nuvarande lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism från 2009 omfattas företag från alla delar av varuhandeln med köp i kontanter motsvarande 15 000 euro och däröver.

I utredningens förslag, sänks kontantgränsbeloppet till 5 000 euro, för såväl ingående som utgående transaktioner. Som tidigare inne- fattas hela varuhandeln.

Tillsyn

Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne är tillsyns- myndigheter för varuhandeln vad avser penningtvättslagen. Ungefär 500 handlare är registrerade hos Bolagsverket som tillsynsobjekt. Den potentiella gruppen utgörs enligt uppgifter från Skatteverket och länsstyrelserna av knappt 10 000 företag.

Konsekvenser

Den föreslagna sänkningen av beloppsgränsen till 5 000 euro, kom- binerat med att både ingående och utgående transaktioner nu ska räknas, bedöms av både branschrepresentanter och länsstyrelserna leda till en omfattande ökning av antalet tillsynsobjekt.

Exakt hur stor ökningen blir är dock svårbedömt. Men utifrån an- taganden utgående från företagsstruktur och omsättningssiffror har det gissats på mellan 10 000 och 15 000 företag med ungefär drygt 100 000 sysselsatta. Uppskattningar, som Mapsec gjort, baserade på

11 Penningtvätt – Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brottsföre- byggande rådet 2011:4.

622

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

HUI:s uppgifter12 avseende antal försäljningsställen (som omräknas till antal företag) i olika intervall landar på drygt 23 000 företag med i genomsnitt nio personer sysselsatta. Dessa skulle kunna vara aktuella som tillsynsobjekt.

Om det är 10 000 eller 20 000 har givetvis stor effekt på de tota- la merkostnader för sektorn och för vilka insatser som kommer att krävas av i första hand länsstyrelserna men också av Finanspolisen och av de andra rättstillämpande myndigheterna i systemet.

Skatteverket bedömer att 10 000 verksamhetsutövare i dag är regi- streringsskyldiga. Om skattning på 23 000 registreringsskyldiga är korrekt skulle ökning sålunda uppgå till cirka 13 000. De 35 000 före- tagen/försäljningsställena utan någon anställd ingår då inte.

Det är rimligt att anta att ungefär en tredjedel av dessa inte blir aktuella i detta sammanhang då man inte kommer i närheten av kon- tantbetalningar på 5 000 euro. I så fall kvarstår knappt 9 000 företag med drygt 80 000 sysselsatta. Av dessa kommer kanske en inte obe- tydlig andel själva införa en 5 000 euros gräns för att slippa bli till- synsobjekt.13 Men det är osäkert hur en sådan självvald begränsning står sig vid granskning av tillsynsmyndighet, varför utredningen bort- ser från den.

Branschen utgörs till huvuddelen av mindre företag. På dessa stäl- ler penningtvättslagstiftning i princip samma krav som på de större. Det betyder att ”regelbördan” relativt sätt blir väsentligt tyngre för de små företagen vilket kan snedvrida konkurrensen till de större företagens fördel.

Ett räkneexempel

Kostnadskalkylen i det följande är ett räkneexempel som utgår från att ytterligare 9 000 företag med 80 000 sysselsatta kommer att ingå i tillsynskretsen inom varuhandeln. Genomsnittsföretaget har nio sysselsatta. En årsarbetskraft kostar 800 000 inklusive sociala avgifter och overhead. Ett arbetsår är 220 dagar och timkostnaden 455 kro- nor. En persondag kostar då 3 640 kronor.

12HUI 2010. Härifrån till framtiden – detaljhandeln i Sverige 2025. s. 21–23. I räkneexemplet är dagligvaruhandelns företag inte medtagna.

13Intervju med Svensk Handel.

623

Konsekvensanalys SOU 2016:8

Kostnader första året

Tabell 24.4 Kostnader första året för ett typföretag i varuhandeln

Kostnadspost	Kronor
Upprättande av riskanalys 8 persondagar	29 000
Framtagande av utbildningsmaterial, 2 dagar	7 280

Utbildning 1 dag per anställd	32 760
Framtagande av rutiner för kundkännedom, 2 dagar	7 280

Totalt	76 320

Årlig kostnad

Tabell 24.5 Årlig kostnad för ett typföretag i varuhandeln

Kostnadspost	Kronor

Utbildning av 2 nyanställda × 2 dagar	14 560
Återkommande utbildning 2 timmar × 9 personer	8 190

Uppdatering av riskbedömning 2 dagar	7 280
Kundkännedom 12 timmar × 9 personer	49 140

Totalt	79 170

Antaget att 9 000 företag skulle beröras, summerar detta till en kostnad för första året på 687 miljoner och därefter 713 miljoner år- ligen.

Finansiering

Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen.

24.2.4Tillkommande kostnader för pantbanker

Branschen

I Sverige finns tjugo pantbanker med sextio butiker. Branschorga- nisation är Svenska Pantbanksföreningen. Antal anställda är om- kring 500. Branschen rymmer två större företag, Sefina och Pant- banken Sverige. Sefina har 100 anställda och 20 butiker. Pantban-

624

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

ken Sverige har 60 anställda och 14 butiker. Sefina har åtta butiker i Stockholms län, Pantbanken Sverige sex stycken och de dominerar därmed helt marknaden i Stockholmsregionen som därmed är be- tydligt mer pantbankstätt än Sverige i övrigt. Sefinas och Pantban- ken Sveriges andra butiker är spridda över landet.

Branschen omsätter 2,5 mdkr varav Sefina står för 40 procent och Pantbanken Sverige för 30. Övriga 18 företag delar på resterande 30 procent. De senare är i allmänhet lokala pantbanksföretag knutna till en viss ort eller region. De minsta pantbankerna har två anställda. Pantbankernas omsättning och marginaler har under senare år sta- digt minskat; och flera pantbanker går med underskott i verksam- heten.

Branschen har 250 000 låntagare per år. Säkerheten för 80 procent av belåningen utgörs av guldföremål. Ett snittlån ligger på 4 500 kro- nor. Räntan räknas per månad och är för närvarande 3,5 procent det vill säga 42 procent per år. Genomsnittligt beviljar pantbankerna 4 200 krediter per butik och år.

Mellan 10 och 15 procent av inlämnat gods hämtas inte ut. Det säljs i butik eller på auktion. Även internetauktioner förekommer. Vissa varor lämnas in direkt för försäljning på auktion. Det betyder att kunden belånar ett föremål och ger tillstånd till försäljning så snart som möjligt varvid eventuellt överskott tillfaller kunden och underskott butiken.

Pantbankernas intäkter är starkt kontracykliska, det vill säga när samhällsekonomin går dåligt har pantbankerna goda tider.

Reglering och tillsyn

Pantbankernas verksamhet regleras av pantbankslagen (1995:1000). Tillsynen med avseende på pantbankslagen utövas av sju länsstyrel- ser. Ansvaret när det gäller penningtvättstillsynen av den del av pant- bankernas verksamhet som omfattas redan i dag, dvs. försäljning över tröskelvärdet, är fördelat mellan länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne.

625

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att länsstyrelserna i Stockholm, Västra Göta- land och Skåne ska utöva tillsyn med avseende på efterlevnaden av penningtvättsregelverket när det gäller all verksamhet (även försälj- ning av panter) som bedrivs av pantbanker med stöd av pantbanks- lagen. För närvarande är det bara den delen av pantbankernas verk- samhet som avser försäljning av ej avhämtade varor till ett belopp överstigande 15 000 euro som omfattas av penningtvättslagen.

Ekonomiska konsekvenser

Det är vanskligt att beräkna lagförslagets ekonomiska konsekven- ser för branschen; vilket i och för sig inte skiljer den från andra stu- derade branscher. Beräkningarna i det följande ska ses som åskåd- ningsexempel och indikationer på storleksordningar snarare än styrkta belopp. De baseras bland annat på erfarenheter från tidigare åtgärder som i första hand Pantbanken Sverige vidtagit som svar på den nuvarande penningtvättslagen. För de två större företagen finns mycket redan på plats vad gäller rutiner och checklistor, särskilt för kundkännedom.

Beräkningarna är gjorda för ett typföretag med 25 anställda och tre butiker. Ett räkneexempel med de viktigaste kostnaderna skulle då kunna se ut enligt följande (ett arbetsår är 220 persondagar och kostar i våra beräkningar en miljon kronor inklusive overhead och arbetsgivaravgifter, timkostnad blir då brutto 570 kronor.).

626

SOU 2016:8 Konsekvensanalys

Kostnader första året

Tabell 24.6 Investeringskostnader första året för ett typföretag i pantbranschen

Kostnadspost	Kronor
Upprättande av riskanalys 40 timmar à 570 kronor	22 800
Utbildningsmaterial samt utbildning av personal två dagar. 50 dagar à 4 560 kronor	228 000

Investering i datasystem för kundkännedom	400 000
Totalt	650 800

Årlig kostnad

Tabell 24.7 Årlig kostnad för ett typföretag i pantbranschen

Kostnadspost	Kronor
Återkommande utbildning 2 timmar/person/år: 50 timmar à 570 kronor	28 500
Kundkännedom 30 min/dag och anställd = 2 750 timmar per år	1 567 500

Systemuppdatering	100 000
Totalt	1 696 000

Detta innebär en totalkostnad på 650 800 kronor första året, där- efter 1 696 000 per år för typföretaget.

Uppräknat till hela branschen ger det en totalkostnad första året på drygt 13 miljoner14, därefter knappt 34 miljoner15 årligen.

Den mest osäkra bedömningen, som också har stor effekt för slutsumman, är antagandet om 30 minuter per dag och anställd för att uppnå kundkännedom. En halvering av den tiden minskar före- tagets årskostnad med nästan 800 000 och branschens med 16 mnkr.

I intervjuer har framkommit att man, till de ganska väsentliga extra kostnaderna som kan bli aktuella, ska lägga risken för att företagen kommer att tappa kunder. Det är inte sällan personer i ekonomiskt underläge som kommer till pantbanken. Många av dem kommer troligen att uppleva det som kränkande och obehagligt att bli kollade och riskerar därför troligen inte att återkomma. ”Vilka andra lösningar dessa personer hittar kan man bara spekulera om.”

1420 × 650 800.

1520 × 1 696 000.

627

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Det skulle enligt samma källa kunna betyda en nedgång för bran- schen med kanske fem till tio procent.

För de mindre pantbankerna blir ju kostnaderna relativt sett högre eftersom de i princip har samma krav på sig. Även de ska ju göra riskbedömning och riskanalys och etablera rutiner och system för riskbedömningar och kundkännedom. För dessa, menar man från branschorganisationen, kan effekterna bli mycket kännbara.

Finansiering

Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen.

24.2.5Tillkommande kostnader för värdebolag

Branschen

Branschen domineras av två bolag, Loomis och Nokas. Loomis har knappt 70 procent av marknaden och Nokas drygt 25 procent. Reste- rande fem procent delas av ett antal mindre, lokala, företag. Nokas har nio och Loomis tolv uppräkningscentraler spridda över landet. Loomis har 40 000 kunder och Nokas 36 000 och jämfört med Loomis fler småföretag. Den mest lönsamma delen är för Nokas del ett 40-tal storkunder som Coop och liknande.

Nokas sysselsätter 500 personer för denna verksamhet, Loomis 1 200. På grund av minskad kontanthantering har omsättningen för båda företagen sjunkit under senare år. Nokas omsättning har på tre år halverats: från 600 till knappt 300 mnkr. Organisationerna är i denna del, enligt vad båda uppger, mycket ”slimmade” såväl vad avser administration som verksamheten på fältet; marginalerna är små. Nokas har under de senaste åren redovisat underskott i verk- samheten.

Värdebolagen hämtar dagskassor hos kunderna, omvandlar dessa till kontobehållningar genom insättning på kundens konto i bank. Därefter äger värdebolagen kontanterna som säljs vidare, bland annat till växelkontor, banker (som laddning av uttagsautomater i första hand) och som växelkassor till handlare.

Värdebolagens verksamhet, i den del som rör valutaväxling, omfat- tas i dag av penningtvättslagen. Bevakningsföretag som har auktorisa-

628

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

tion för att bedriva verksamhetsslaget värdetransport står under till- syn av Länsstyrelserna och när det gäller valutaväxlingen är Finans- inspektionen tillsynsansvarig.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att värdebolagens uppräkningsverksamhet, som egentligen består av tjänster för insamling, uppräkning, redovis- ning, köp och försäljning av kontanter, ska omfattas av den nya pen- ningtvättslagen.

Konsekvenser

Enligt värdebolagen kommer lagförslaget, genom att inbegripa upp- räkning, att vidga antalet kunder där penningtvättslagen blir tillämp- bar från i dag cirka 1 500 (valutaväxling) till ungefär 75 000, det vill säga till i princip företagens hela kundstock.

Man beräknar att för riskbedömning och analys samt framtag- ande av rutiner för uppdatering av denna skulle krävas 3–4 veckors arbete för två personer. Årlig uppdatering bedöms ta en vecka. System för kundkännedom finns i princip på plats genom bland an- nat de verksamhetssystem man använder.

I medeltal behövs initialt två dagars utbildning för varje person inom den grupp av cirka 300 (Loomis) och 100 (Nokas), dvs. de 400 personer som är berörda. Samma grundutbildning måste där- efter ges nyanställda. Löpande bedöms två timmars uppföljnings- utbildning per person och år att krävas.

De stora insatserna är den monitorering och andra insatser som krävs för kundkännedom och som blir omfattande på grund av det stora antalet kunder. I dag arbetar två personer på Loomis med compliancefrågor där penningtvättsfrågor ingår. Om föreslagen lag- stiftning antas beräknar Loomis att man för uppföljning, utskick/ kommunikation med kunder, administration, utbildning, kundkon- troll (”monitorering”) kan behöva nyanställa upp till åtta personer.

Nokas har, som framgått, nästan lika många kunder som Loomis men bara en tredjedel av konkurrentens omsättning och redovisar där- för kostnadsuppskattningar i samma storleksordning som Loomis; varje liten kund ska ju i princip hanteras och kollas som en stor.

629

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Från Nokas sida pekar man på risken att tvingas säga upp avtalen för huvuddelen av de 36 000 småkunderna då man kanske inte har råd och resurser att kontrollera dessa enligt penningtvättslagen. De många små utgör redan nu en förlustbringande grupp som man hit- tills betjänat närmast som en samhällstjänst. Vart de små företagen i så fall skulle vända sig för att klara sin kontanthantering är oklart.

Huruvida Loomis tänker i liknande banor har inte framgått men kan, med krympande marknad och sjunkande marginaler, inte ute- slutas.

Kostnadsberäkning

En överslagsberäkning skulle kunna se ut enligt följande. Det för- tjänar att påpekas att detta mer handlar om att ge en uppfattning om storleksordningar än exakta och verifierade belopp – och att det rör de två stora företagen som står för 95 procent av omsättningen i branschen.

Grundparametrar: En anställd under ett år beräknas kosta 1 mnkr med arbetsgivaravgifter och overhead. Ett arbetsår är 220 arbets- dagar.

630

SOU 2016:8 Konsekvensanalys

Kostnader första året

Tabell 24.8 Beräknade investeringskostnader för värdebolagen som följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor
Grundutbildning 400 personer i två dagar	4 000 000
Riskbedömning, riskrutiner m.m.: sex veckor × två personer	250 000
Totalt	4 250 000

Årlig kostnad

Tabell 24.9 Beräknade årliga kostnader för värdebolagen som följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor
Utbildning för nyanställda 40 personer × 2 dagar + lärare 10 dagar	400 000
Återkommande utbildning 400 person × 2 timmar	450 000
14 nya tjänster för kundkännedom m.m.	14 000 000
Uppdatering av system för kundkännedom	400 000

Totalt	15 250 000

Sammanlagt beräknas sålunda kostnaden första året uppgå till 4,3 mnkr och därefter till drygt 15,3 mnkr per år.

De siffror som angivits här är ungefärliga och baserar sig till stor del på uppgifter som de två företagen som dominerar marknaden till 95 procent uppgivit. Det finns anledning förmoda att för reste- rande fem procent är merkostnaderna på grund av den föreslagna lagen relativt sett högre än för de två stora, då de inta kan utnyttja ”stordriftsfördelar” på samma sätt som de stora.

Det siffrorna illustrerar för värdebolagen är att de årliga kost- naderna blir relativt omfattande. Det beror till väsentlig del på stor kund- och transaktionsvolym med åtföljande ”monitoreringskost- nader” där kostnaden för små företag relativt sett är väsentligt dyra- re än för stora.

Vidare lyfter företag fram att lönsamheten i branschen är begrän- sad vilket också bekräftas bland annat av uppgifter från allabolag.se. Marknaden och omsättningen krymper och då också antal anställda.

631

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Huruvida de effekter på verksamheten som man uppgivit och de åtgärder man kan komma att vidta till exempel att anställa mellan tio och 15 personer för kundkännedom och övervakning verkligen är realistiska är svårt att bedöma.

Det gäller även den uppgivna risken att företagen skulle säga upp de 99,9 procenten mindre lönsamma kunderna och endast behålla den lönsamma promillen. Ett alternativ är att väsentligt höja kostna- derna för deras kontanthantering. Att lämna de delar av marknaden som utgörs av småföretag (liksom att höja kostnaderna för gruppen) är naturligtvis till men för småföretagen och kan i förlängningen även innebära störningar i kontanthanteringsflödet.

Finansiering

Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen.

24.2.6Tillkommande kostnader för förmedlare av hyresrätter till lokaler

Branschen

Förmedlare av hyresrätter till lokaler utgör inte i statistisk mening en egen bransch; det finns ingen specifik SNI-kod för denna typ av verksamhet. Verksamheten klassas som Fastighetsförmedling, SNI- kod 68310, tillsammans med en rad likartade men distinkta förmed- lingsverksamheter på fastighetsmarknaden. Det finns heller inte någon branschorganisation som representerar dessa företag. Det fanns ett embryo till ett etiskt råd, men det tynade bort. Det är heller inget krav att personer som arbetar med förmedling av lokaler ska vara registrerade fastighetsmäklare. Däremot stipulerar Fastighets- mäklarlagen (2011:666) 5 § att även hyresförmedlare som ägnar sig åt yrkesmässig förmedling av enbart hyresrätter ska registreras (regi- strering för hyresförmedlare). Detta gäller emellertid endast hyres- rätter för bostadsändamål; förmedling av hyreslokaler är undantaget. Fastighetsmäklarinspektion har sålunda i dag ingen säker kunskap om vilka och hur många de senare är.

På nätet finns dock, för lokaler och fastigheter, en motsvarighet till Hemnet: Objektvision.se. På sajten finns samlat de allra flesta

632

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

annonser för: lediga lokaler, fastigheter, mark, och företag till salu. Kategorin lediga lokaler är uppdelad i: butiker, industrier/verkstä- der, lager/logistik, kontor, kontorshotell, och övrigt. Merparten, en- ligt sajtens ledning mellan 60 och 70 procent av lokalerna, annonse- ras direkt av ägaren.

Övriga lokaler förmedlas genom mäklare. Vad som är mäklare är inte helt klart, det finns en del som har flera roller, exempelvis asset managers. Mäklarna arbetar oftast för fastighetsbolagen/ägarna, och får då provision i relation till hyran, oftast 10 procent av första årets hyra. Kontrakt skrivs alltid mellan fastighetsägaren och hyrestaga- ren, oftast är inte mäklaren inblandad i detta.

Utöver dessa finns en kategori mäklare som arbetar på uppdrag av, och får betalt av en befintlig hyresgäst. Det är inte förbjudet att ta betalt för ett hyreskontrakt för lokaler och fastighetsägaren kan i princip inte vägra överlåtelse: om lokalen ska användas till samma syfte, om den nya hyresgästen bedöms som solvent och om hyres- gästen har haft kontraktet mer än tre år. Mäklaren får då en viss procent av överlåtelseavgiften i arvode. Den helt dominerande typen av objekt är små butikslokaler i storstad. Enligt Objektvisions be- dömning utgör de mindre än fem procent av totala antalet utbjudna lokaler, och av total yta en försvinnande liten del. Antalet mäklare som förmedlar denna typ av lokaler är endast drygt tio stycken.

Fastigheter säljs i dag nästan uteslutande i bolagsform, dvs. det är inte fastigheten i sig som säljs utan det är bolaget som äger fas- tigheten, ofta ett för varje fastighet, som säljs. De fastigheter som förmedlas via mäklare är en mycket begränsad del av marknaden (se dock vad som sägs i det följande).

När det gäller försäljning av företag finns det ett drygt trettiotal mäklarföretag, men marknaden domineras av sex av dessa med kon- tor runt om i landet. Majoriteten av företag till salu hyr en lokal, alternativt äger en fastighet. Det är särskilt fallet för butiker, re- stauranger & caféer och vård & hälsa. För butiker exempelvis, er- bjuds ibland alternativet att bara köpa kontraktet på lokalen vilket gör företagsmäklaren till lokalförmedlare. Vissa objekt annonseras ut under både kategorierna lokaler och företag till salu. Kanal för dessa försäljningar är, förutom, Objektvision.se, Bolagsplatsen.se och Blocket.se, i det senare fallet inte sällan utan inblandning av mäklare.

633

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Högsta domstolen har i en dom den 23 december 2015 (mål B 4261-14) funnit att en företagsförmedlare, som genom annons ut- bjudit inkråmet i ett aktiebolag som innefattade en fastighet, varvid han uppgivit att fastigheten kunde förvärvas separat eller hyras, ska anses ha förmedlat fastigheten och därför borde ha varit registrerad som fastighetsförmedlare. Högsta domstolen ansåg att det saknar betydelse om fastighetens värde bara utgjorde en begränsad del av tillgångarna.

Det kan inte uteslutas att ett motsvarande synsätt skulle kunna anläggas när det gäller överlåtelse av hyreskontrakt i kombination med en företagsöverlåtelse.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att, förutom verksamhet som fastighetsmäk- lare med fullständig registrering, även förmedlare av hyresrätter till lokaler enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) ska omfattas av den nya lagstiftningen mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Ekonomiska konsekvenser

Förutom hos de företag som förmedlar såväl företag som lokaler – och därför står under länsstyrelsernas tillsyn – eller där enskilda mäklare är registrerade – och därför står under Fastighetsmäklar- inspektionens tillsyn – finns det hos lokalmäklare ingen erfarenhet av att bedöma riskerna för att deras förmedling utnyttjas för att tvätta pengar; de omfattas ju inte av tidigare lagstiftning. De kom- mer därför behöva stöd i detta arbete. Samma sak gäller för att skapa riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism, inklusive för att uppnå erforderlig kundkännedom.

Fastighetsmäklarinspektionen har inte befogenhet att utbilda. In- formation om kraven enligt penningtvättslagen finns på Fastighets- mäklarinspektionens hemsida att ta del av. Inget hindrar heller att de tillkommande mäklarföretagen drar på eller köper utbildning från någon besläktad branschorganisation eller från någon annan aktör.

I avsaknad av en branschorganisation som skulle kunna bidra med en bedömning av kostnaderna som skulle följa av den nya lag-

634

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

stiftningen beräknas kostnaderna med samma grundantaganden16 som för pantbankerna. I tabell 24.10 och tabell 24.11 redovisas be- räknade investeringskostnader respektive årliga kostnader för ett typföretag i branschen. Företaget antas ha tio anställda.

Kostnader första året

Att upprätta riskanalysen antas ta en arbetsvecka, grundkursen an- tas kräva två dagars deltagande plus kostnaden för att lägga upp/ köpa in kursen. Vidare antas det krävas en investering i mäklarnas system för att kunna dokumentera den information som krävs för kundkännedom.

Tabell 24.10 Beräknade investeringskostnader per mäklarföretag för lokaler

Kostnadspost	Kronor

Upprättande av riskanalys	22 80017
Uppläggning & genomförande av grundkurs	50 000

Deltagande i kurs	91 20018
Investering i datasystem för kundkännedom	100 000

Totalt	264 000

Årlig kostnad

Den årliga fortbildningen antas kräva en dags deltagande. Den stora osäkerheten gäller hur mycket tid som varje mäklare antas behöva avsätta för att uppnå tillräcklig kundkännedom. Här antas 30 minu- ter per dag vilket över året summerar till en betydande kostnad.

16Ett arbetsår, som antas vara 220 persondagar, kostar 1 mnkr inklusive overhead och arbets- givaravgifter, timkostnad brutto 570 kronor, se avsnitt 24.2.4.

1740 timmar à 570 kronor, se tabell 24.6.

1810 anställda X 2 dagar X 8 timmar X 570 kr.

635

Konsekvensanalys SOU 2016:8

Tabell 24.11 Beräknade i löpande kostnader per mäklarföretag för lokaler

Kostnadspost	Kronor

Återkommande utbildning en halv dag/person/år	22 80019
Uppläggning & genomförande av uppföljningskurs	25 000

Kundkännedom 30 min/dag och anställd = 2 750 timmar per år	627 00020
Totalt	674 800

Antaget att branschen består av 100 företag beräknas de totala in- vesteringskostnaderna till 26,4 mnkr och de årliga kostnaderna till cirka 67,5 mnkr.

Finansiering

Kostnaderna förväntas att fullt ut bäras av företagen i branschen.

24.2.7Tillkommande kostnader för befintliga verksamhetsutövare

Allmänt om kretsen verksamhetsutövare

Den lagstiftning utredningen föreslår får inte bara effekter för de till- kommande verksamhetsutövarna utan även för de befintliga. Enligt rapporten Penningtvätt, en nationell riskbedömning fanns det i mars 2013 cirka 27 000 verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen som stod under tillsyn av någon av de sju tillsynsmyndigheterna på om- rådet respektive Sveriges advokatssamfund.21

I prop. 2014/15:80 belyses hur de olika sektorerna ser ut något närmare. Av propositionen framgår att det inom den finansiella sektorn finns ett fåtal stora banker med fler än 500 anställda och ett större antal mindre företag.22 Motsvarande gäller på livförsäkrings-

190,5 dag X 10 anställda X 8 timmar X 570 kronor.

200,5 timme X 220 dagar X 10 anställda X 570 kronor.

21Se s. 15 i rapporten. Siffran baseras på uppgifter från de myndigheter som har tillsyn av efter-

levnaden av penningtvättslagen samt Sveriges advokatsamfund, mars 2013. Siffran belyser vilka verksamhetsutövare som stod under tillsyn vid den aktuella tidpunkten. Antalet verk- samhetsutövare som borde stå under tillsyn är troligen högre, något som också framgår av redovisningen i de övriga avsnitten i detta kapitel.

22 Se prop. 2014/15:80, s. 61.

636

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

området. Verksamhet avseende fond-, värdepapper- och försäkrings- förmedling utgörs däremot av betydligt mindre företag med upp till

20anställda.

Som delvis framgår ovan uppvisar spelsektorn en liknande profil

som banksektorn med ett fåtal stora företag som sysselsätter den stora andelen av alla anställda. Därutöver finns ett stort antal enmans- eller fåmansföretag. Revisionsområdet präglas också av ett fåtal stora företag som har fler än 500 anställda och ett stort antal små företag. Redovisnings-, bokförings- och skatterådgivningsområdet består i huvudsak av enmansföretag eller företag med upp till tio anställda. I advokatbyråverksamheten finns mer än hälften av företagen i inter- vallet 0–10 anställda. Detsamma gäller verksamheter som oberoende jurister. Fastighetsmäklarområdet och den yrkesmässiga handeln med varor har berörts i avsnitten ovan.

Utredningens förslag

Som en följd av direktivets krav föreslår utredningen ny lagstift- ning som innebär något förändrade krav även för befintliga verk- samhetsutövare. Lagstiftningen förändras i flera avseenden. Enligt utredningens bedömning innebär dock flera av förslagen i sig inte några ökade kostnader för verksamhetsutövarna. Utredningen redo- gör i det följande för exempel på de förslag som kan antas påverka dem i den mening att ökade administrativa kostnader sannolikt uppstår.

I fråga om kundkännedomsåtgärder förändras förutsättningarna något. Detta bl.a. när det gäller förenklade förfaranden (se av- snitt 12.8.3). Det är inte längre möjligt att på sätt nuvarande lag- stiftning tillåter föreskriva regelrätta undantag från några av kund- kännedomsåtgärderna, förutom när det gäller företag upptagna till handel på en reglerad marknad, elektroniska pengar och i fråga om klientmedelskonton som tillhandahålls av advokater och biträdande jurister. Förslaget innebär även en viss förändring när det gäller skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom (se avsnitt 12.9.3). Dessa förändringar innebär bl.a. att skärpta åtgärder som huvudregel ska vidtas när verksamhetsutövare etablerar en kontakt med kunder som har beröringspunkter med s.k. högrisktredjeländer.

637

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Förslaget innebär också att samtliga verksamhetsutövare ska ha system för att besvara förfrågningar från t.ex. Polismyndigheten om de har eller under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med en viss person (se avsnitt 13.3). I dag gäller detta krav enbart för den finansiella sektorn.

Vidare förutsätts verksamhetsutövare ha specifika system, eller kanaler, för att anställda ska kunna rapportera överträdelser av pen- ningtvättsregleringen som begås av verksamhetsutövare (se avsnitt 16.7.6).

Om det är motiverat av verksamhetens storlek och natur ska det också utses en styrelseledamot som ansvarar för att styrelsens beslut när det gäller genomförande av penningtvättsregleringen genomförs (se avsnitt 16.3). I de fall det är motiverat av verksamhetens storlek och natur ska det vidare finnas en centralt funktionsansvarig på led- ningsnivå (se avsnitt 16.4). Denna person ska ha ansvar för att kontrollera att det i verksamheten finns riktlinjer, kontroller och förfaranden som effektivt hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten, samt ha ansva- ret för att rapportering av misstänkta aktiviteter sker till Polis- myndigheten.

I de fall det är motiverat utifrån verksamhetens storlek och natur ska verksamhetsutövare också inrätta en oberoende gransknings- funktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och för- faranden som hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten (se avsnitt 16.5). Enligt utred- ningens bedömning bör skyldigheten att utse en oberoende gransk- ningsfunktion normalt vara förbehållen de verksamhetsutövare som har en särskilt omfattande verksamhet och stora risker för penning- tvätt och finansiering av terrorism kopplade till verksamheten.

Om kostnaderna till följd av den nya lagstiftningen

Några regelrätta beräkningar som visar kostnader för verksamhets- utövare till följd av penningtvättsregelverket har, såvitt utredningen känner till, inte utförts inom ramen för tidigare lagstiftningsarbe- ten. Detta får bl.a. antas ha att göra med att det är svårt att ge kon- kreta exempel, eftersom kategorierna verksamhetsutövare skiljer sig åt väsentligt både i storlek och natur. I samband med den utred-

638

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

ning som föregick genomförandet av det tredje penningtvätts- direktivet23 och i den efterföljande propositionen24 redovisades t.ex. vissa uppgifter rörande konsekvenserna för verksamhetsutövarna. Det framgår av dessa redogörelser att det bedömdes vara svårt att göra några egentliga beräkningar av resursåtgången.

Till följd av detta är det också svårt att uppskatta och beräkna de tillkommande administrativa kostnader som nu sannolikt uppstår. Utredningen anser visserligen att det hade varit motiverat att nu genomföra en beräkning av de resurser som verksamhetsutövarna måste använda för att upprätthålla nuvarande regelverk. Utredning- en har inte haft utrymme för att genomföra en så omfattande be- räkning. Utan en sådan grundläggande beräkning, fördelad på olika moment som ska uppfyllas från verksamhetsutövarnas sida, är det emellertid svårt att genomföra en trovärdig beräkning av kostnader för tillkommande arbetsmoment i synnerhet som dessa inte är helt avskilda från arbetsmoment som redan måste genomföras. Det är också svårt att sätta en siffra på vad de olika momenten innebär i fråga om administrativa kostnader (dessa moment har heller inte preciserats i fråga om de nytillkomna verksamhetsutövarna). Dock kan följande konstateras.

Kostnader till följd av förändrade krav på kundkännedom (förenklade och skärpta åtgärder)

Förslagen som innebär förändrade förutsättningar för att tillämpa förenklade kundkännedomsåtgärder kommer sannolikt att innebära vissa ökade administrativa kostnader för verksamhetsutövarna. För närvarande pågår arbete inom EU med att närmare dra upp rikt- linjerna för vad ett förenklat förfarande ska innebära. Dessa kom- mer att redovisas i juni 2017. Först då är det, enligt utredningens uppfattning, möjligt att beräkna och uppskatta vilka tillkommande kostnader de förändrade förutsättningarna innebär.

När det gäller skärpta åtgärder för kundkännedom som utredning- en bl.a. föreslår i fråga om förbindelser med s.k. högrisktredjeländer torde detta innebära ett visst analysarbete för verksamhetsutövare.

23Se SOU 2007:23 s. 199 f.

24Se prop. 2008/09:70 s. 178 f.

639

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Någon mer påtaglig ökning av de administrativa kostnaderna torde dock inte uppstå.

Kostnader till följd av krav på system för att besvara förfrågningar och för att rapportera överträdelser

När det gäller de utökade krav på system som direktivet medför kan följande konstateras.

I fråga om system för att besvara förfrågningar från bl.a. Polis- myndigheten om affärsförbindelser är de finansiella verksamheter- na (kreditinstitut och finansiella institut) redan i dag underkastade ett sådant krav. För dessa uppstår alltså inte några särskilda nya kostnader. För övriga verksamheter kan inrättandet av ett dylikt system komma att upplevas som resurskrävande, framför allt för de mindre verksamheterna. Det bör dock framhållas att den föreslagna regleringen inte förutsätter att systemen ska se ut på ett visst sätt. De behöver t.ex. inte vara elektroniskt utformade. Verksamhets- utövare har alltså viss frihet att utforma systemen, vilket gör att de har möjlighet att påverka kostnaderna.

När det gäller kostnader för system för rapportering av över- trädelser kan konstateras att även detta krav sannolikt innebär ökade administrativa kostnader. Det är svårt att uppskatta dessa och ange några specifika siffror. Kostnaden är även här beroende av verksamhetsutövarens storlek och typ. Inte heller i denna del med- för förslaget krav på elektroniska systemstöd, dock torde sådana inte sällan komma i fråga för de större verksamheterna. När det gäller bank- och värdepapperssektorn bör också framhållas att des- sa redan i dag förutsätts hålla ändamålsenliga system för rapporter- ing av överträdelser av bl.a. penningtvättsregleringen. Således kom- mer denna sektor inte att drabbas av ytterligare krav och kostnader i denna del.

640

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Kostnader till följd av ökade krav på intern kontroll och ansvar för regelefterlevnad

Vad avser kraven att, när det är motiverat utifrån verksamhetens storlek och natur, utse en särskild styrelseledamot, en centralt funk- tionsansvarig och inrätta en särskild oberoende granskningsfunk- tion kan följande konstateras.

Finansinspektionens föreskrifter omfattar redan i dagsläget krav på utseende av centralt funktionsansvarig och, i vissa fall, inrätt- andet av en särskild oberoende granskningsfunktion. Den finansiella sektorn är således underställd dylika krav redan i dagsläget. Några påtagliga ökade administrativa kostnader kan således inte förutses för dessa. Dock kommer förslaget sannolikt att påverka de icke- finansiella verksamheterna. Kostnader för ökad administration kan framför allt tänkas uppstå när arbetet startas upp. Denna ökade administration är emellertid alltför svårberäknad för att sätta någon siffra på. Det bör också konstateras att kraven på intern kontroll är ämnade att säkerställa en effektiv regelefterlevnad. Den föreslagna regleringen är således, i förlängningen, ämnad till att bidra till ett mer effektivt arbete när det gäller upprätthållande av regelsystemet hos verksamhetsutövaren. Den administrativa börda som uppstår i inledningsskedet torde därför komma att leda till resultat som i förlängningen underlättar verksamhetsutövarens arbete med att för- hindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

24.2.8Tillsynsmyndigheterna – tillkommande kostnader och finansiering

Finansinspektionen

Förändringar i lagstiftningen som påverkar Finansinspektionen

Utredningen föreslår att penningtvättslagen utvidgas till att omfatta ytterligare delar av värdebolagens verksamhet, närmare bestämt tjäns- ter för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontan- ter. Utredningen föreslår vidare att tillsynsansvaret läggs på Finans- inspektionen.

641

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Kostnadskonsekvenser

Branschen domineras av två bolag som har cirka 95 procent av mark- naden. Resterande fem procent delas av ett antal mindre, lokala, före- tag. Antalet företag som nu ska ställas under tillsyn är således begrän- sat. Kostnadskonsekvenserna av lagförslaget för Finansinspektionen beror därför mer på ambitionsgraden när det gäller tillsynen av varje enskilt bolag. För fullständighetens skull, då kostnadsuppskattningar gjorts och redovisas för övriga berörda myndigheter, antar utredning- en att Finansinspektionen behöver förstärkas med en tjänst till en årlig kostnad på 1 mnkr.

Årlig kostnad

Tabell 24.12	Årlig kostnadsökning för FI till följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor
Tillsyn	1 000 000
Totalt	1 000 000

Finansiering

Den tillkommande kostnaden antas komma att belasta myndighetens anslag.

Lotteriinspektionen

Lotteriinspektionen har på utredningens begäran sammanställt en utförlig promemoria om konsekvenserna av lagen för myndigheten (bilaga 4). Utredningen bedömer där lämnade uppgifter som väl- underbyggda och sammanfattar dem nedan.

Förändringar i lagstiftningen som påverkar Lotteriinspektionen

En utvidgning av penningtvättslagens tillämpningsområde enligt ut- redningens förslag skulle innebära att antalet aktörer som omfattas av Lotteriinspektionens penningtvättstillsyn ökar från en (1), dvs. Casino Cosmopol, till cirka 3 400. Det stora antalet förklaras av att

642

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

tillsynen enligt lagen även kommer att innefatta de lotterier (spel) som har tillstånd av länsstyrelser och kommuner, förutom dem som har tillstånd av Lotteriinspektionen och regeringen.

Kostnadskonsekvenser

Till en början, innan de nya reglerna har trätt i kraft, kommer re- surser främst att krävas för informationsinsatser och stöd till be- rörda aktörer.

Lotteriinspektionen uppger att, med beaktande av den markanta ökningen av antalet tillsynsobjekt samt direktivets utökade krav, tillsynen och informationsgivningen med stor säkerhet kommer att behöva utökas. Man beräknar ytterligare minst en, eventuellt flera, handläggare kommer att krävs för tillsynen.

Till detta kommer uppgifterna i form av lämplighetsprövning av bl.a. ombud. I fortvarighetstillstånd kan detta kräva en à två årsarbets- krafter. Initialt uppstår en omfattande arbetsinsats som skulle kunna organiseras i projektform med ett tiotal projektdeltagare (eventuellt delvis externt rekryterade) som arbetar under mindre än ett år.

643

Konsekvensanalys SOU 2016:8

Tabell 24.13 Lotteriinspektionens beräknade kostnader första året
till följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor
Konsultinsats 7 konsultmanår	10 500 000
Totalt	10 500 000

Årlig kostnad

Tabell 24.14 Årlig kostnadsökning för LI till följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor

Tillsyn	1 000 000
Lämplighetsprövning	1 000 000

Totalt	2 000 000

Finansiering

Tillstånd och tillsyn enligt lotterilagen och kasinolagen avgiftsfinan- sieras. Det är att vänta att motsvarande finansiering kommer att tillämpas för tillkommande uppgifter enligt lagförslaget om penning- tvätt m.m.

Fastighetsmäklarinspektionen

Förändringar i lagstiftningen som påverkar Fastighetsmäklarinspektionen

Utredningen föreslår att Fastighetsmäklarinspektionen får ett till- synsansvar för företag som förmedlar hyreslokaler.

Kostnadskonsekvenser första året

Fastighetsmäklarinspektionen bedömer att man behöver kontrak- tera en konsult i ett år för att utveckla rutiner, bidra i föreskrifts- arbetet och delta i registerbyggandet.

Vidare måste datastrukturen i fastighetsmäklarregistret justeras och föreskrifterna uppdateras. Det senare antas i huvudsak göras av myndighetens personal och därmed finansieras inom ramen för be- fintligt anslag.

644

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Fastighetsmäklarinspektionen uppskattar kostnaden för den initiala informationsinsatsen riktad till de nya tillsynsobjekten till 2 mnkr och själva registreringen till 270 tkr. Kalkylen är baserad på ett antagande att antalet tillkommande tillsynsobjekt uppgår till 100.

Tabell 24.15 FMI:s beräknade kostnader första året till följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor
Ändring i fastighetsmäklarregistret	300 000
Konsultförstärkning 1 år	1 500 000

Ändring av FMI:s föreskrifter	400 000
Initial informationsinsats	2 000 000
Registreringskostnad	270 000
Tillsyn	741 000

Totalt	5 211 000

Årlig kostnad

Fastighetsmäklarinspektionen bedömer att man behöver ytterligare en årsarbetskraft för att klara tillsynen av de tillkommande tillsyns- objekten. Därutöver beräknar man en ökning av de löpande kostna- derna med totalt 741 tkr baserat på ett antagande att man genomför 30 egeninitierade tillsyner per år till en styckkostnad på 24 700 kronor.

Tabell 24.16	Årlig kostnadsökning för FMI till följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor

Tillsyn	741 000
Totalt	741 000

Finansiering

Utredningen antar att delar av investeringskostnaderna under det första året – systemutveckling konsultstöd och den initiala informa- tionsinsatsen – finansieras genom anslag samt att Fastighetsmäklar- inspektionen löpande behöver förstärkas med en årsarbetskraft à 1 mnkr.

645

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Länsstyrelserna

Förändringar i lagstiftningen som påverkar länsstyrelserna

I utredningens förslag får länsstyrelserna i Skåne, Västra Götaland och Stockholm ett väsentligt utökat tillsynsansvar. Sänkning av be- loppsgränsen för kontanthantering, både betalt och mottaget belopp, till 5 000 euro leder till en stor ökning av antalet presumtiva till- synsobjekt inom varuhandeln för vilka länsstyrelserna är tillsyns- myndighet. Länsstyrelserna får också ett utökat tillsynsansvar när det gäller efterlevnad av penningtvättsregelverket med avseende på all verksamhet som bedrivs av pantbankerna med stöd av pantbanks- lagen.

Kostnadskonsekvenser

I föreliggande skattningar och beräkningar i övrigt ingår endast den verksamhet som tillkommer genom lagförslaget.

Redan i dag har länsstyrelserna ett omfattande tillsynsansvar. Om- fattningen varierar mellan de olika länsstyrelserna. Drygt 19 000 före- tag, som arbetar med redovisning och bokföring som inte är revi- sionsverksamhet har SNI-kod, och borde troligen vara registrerade i Bolagsverkets register, liksom drygt 2 000 juridiska byråer som inte är advokatbyråer och närmare 1 000 företag som bedriver skatte- rådgivning. Sedan augusti 2015 har länsstyrelsernas sanktionsmöjlig- heter vad gäller överträdelser av penningtvättslagen utökats. Det gäller till exempel möjligheten att förelägga om registrering och att kräva rättelse vid överträdelse av länsstyrelsernas föreskrifter eller penningtvättslagen. Utifrån vad som är känt om risker i varuhandels- branschen finns skäl att anta att branschen underrapporterar. För närvarande är 500 företag inom varuhandeln registrerade tillsyns- objekt. Det är fem procent av den i dag aktuella potentiella popula- tionen på 10 000 företag. Till dessa 10 000 företag kan nu ytterligare ett stort antal verksamhetsutövare tillkomma. Länsstyrelserna menar att det är svårt att uppskatta hur många. Mapsec har gjort en tentativ beräkning som återges i avsnittet 2.2 om varuhandeln. Den anger som ett riktvärde ungefär 9 000 tillkommande företag. Beräkningen rym- mer en inte obetydlig osäkerhet men kan tolkas som att det kan vara

646

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

ungefär lika många verksamhetsutövare inom varuhandeln som nu tillkommer som redan omfattas.

Vid kostnadsberäkningarna har följande parametrar använts: Ett arbetsår är 220 persondagar och 1 670 arbetstimmar och kostar 700 000 kronor inklusive sociala avgifter och schabloniserad overhead. En arbetstimme kostar 400 kronor och en persondag 3 200 kronor.

Det är i första hand tre typer av arbetsuppgifter vars omfattning behöver öka för att kunna hantera det ökade antalet verksamhets- utövare för länsstyrelserna.

Informationsinsatser

Kunskap om penningtvättslagstiftningen är låg bland verksamhets- utövarna. (Även bland de nu registrerade, men dessa ingår inte här.) Det kräver föreläsningar, riktade utbildningsinsatser, framtagande av utbildnings- och informationsmaterial för olika delsektorer av varu- handeln. Informationsinsatser ger i sin tur ökad arbetsbörda i form av många frågor från verksamhetsutövarna.

En typisk informationsinsats med ett par föreläsningar, fram- tagande av inbjudningar, nyhetsbrev, administration, distribution m.m. kan enligt länsstyrelserna omfatta cirka 30 timmar. För att få en godtagbar effekt och spridning torde ett femtiotal sådana per år behövas. Med strategisk fördelning med en blandning av verksam- hetsutövare och branschrepresentanter kan utväxlingen av insatserna bli goda.

Arbetsinsatsen beräknas sålunda till 50 × 30 timmar: 1 500 tim- mar med en kostnad av 400 kronor per timme blir 600 000 kronor.

Ärendehandläggning och övrig tillsyn

Ärendetyp 1: Ärendehantering avseende registrering ser ut på föl- jande sätt: uppsökande verksamhet, i vissa fall föreläggande om underlag för bedömning av om verksamhetsutövaren är ett tillsyns- objekt, beslut om föreläggande om registrering, i förekommande fall om vitesföreläggande m.m. Just varuhandeln vars registrerings- skyldighet bygger på förekomst av kontanter över ett tröskelvärde och inte på typ av verksamhet kräver mer arbete än de verksamhets- utövare som utifrån typ av verksamhet alltid är registreringsskyldig,

647

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

jämför t.ex. med skatterådgivare. Varje sådan process bedöms ta tre arbetstimmar. Om varje verksamhetsutövare i den nytillkomna gruppen behöver genomgå alla steg innebär det 9000 × 3 arbets- timmar det vill säga 27 000 timmar. Med 1 670 timmar per år blir det 16 årsarbetskrafter á 700 000 kronor, det vill säga drygt 11 mnkr (11 200 000).

Ärendetyp 2: Efter att registrering har skett görs en vandels- prövning av företaget samt dess företrädare. I de fall företrädaren bedöms som olämplig ska rättelse ske. Länsstyrelserna skickar en underrättelse. Ifall rättelse inte sker beslutas om föreläggande och i förekommande fall även vitesföreläggande. Denna process beräknas ta lika lång tid som process 1 och vara förenad med samma kostnader. Det vill säga 11 200 000 kronor.

Ärendetyp 3: Sedan den 1 augusti 2015 får länsstyrelserna före- lägga om rättelse vid överträdelse av länsstyrelsernas föreskrifter samt penningtvättslagen. Detta påverkar effekten av tillsynen i stor ut- sträckning, både skrivbordstillsynen och on-siteinspektioner. Även arbetsbördan ökar därmed. Uppskattningsvis fyra årsarbetskrafter á 700 000 kronor–2 800 000 kronor.

Utvecklingsinsatser

De nationella riskanalyserna pekar på att tillsynsmyndigheternas insikter om relevanta förhållanden i de olika branscherna måste öka för att tillsynen ska kunna utövas effektivt. De nytillkomna bran- scherna behöver därför kontinuerligt kartläggas och följas upp. För närvarande pågår ett riskklassificeringsprojekt som syftar till att risk- klassificera alla registrerade tillsynsobjekt under länsstyrelsernas till- syn, utifrån inneboende risk. Medarbetarna behöver fortlöpande ut- bildning och uppdatering inom området. Länsstyrelserna har här en särskild utmaning med flera och olikartade branscher under tillsyn. Det kräver dessutom både omvärldsanalys och branschkunskap. Till detta kommer underhåll samt utveckling av både riskklassificerings- systemet samt det IT-baserade vandelsprövningssystemet som läns- styrelserna driftsatte 2013.

Utredningen antar en ökad arbetsmängd för de tre länsstyrel- serna för utveckling motsvarande ett arbetsår till en kostnad av 700 000 kronor.

648

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Årlig kostnad

Tabell 24.17 Årlig kostnadsökning för länsstyrelserna till följd av lagförslaget

Kostnadspost	Kronor
Informationsinsatser	600 000
Ärendehandläggning och övrig tillsyn	25 200 000

Utvecklingsinsatser	700 000
Totalt	26 500 000

Finansiering

Länsstyrelserna antas få ett ökat anslag motsvarande de tillkomman- de utgifterna.

När det gäller fördelning av befintligt anslag liksom eventuellt tillkommande har länsstyrelserna till utredningen framfört att ansla- gen per länsstyrelse bör beräknas i relation till uppskattad förekomst av tillsynsobjekt för respektive länsstyrelse.

Antalet tillsynsobjekt som skulle borda vara registrerade och hör till de olika länsstyrelsernas tillsynsområden varierar i betydande ut- sträckning, med störst koncentration till länsstyrelsen i Stockholm. Som exempel på detta kan följande exempel på verksamheters före- komst inom de tre länsstyrelsernas områden redovisas.

Juridiska byråer (SNI 69102)

–Totalt i Skåne län: 470

–Totalt i Västra Götalands län: 447

–Totalt i Stockholms län: 1 239

Redovisning och bokföring (SNI 69201)

–Totalt i Skåne län: 4 462

–Totalt i Västra Götalands län: 5 292

–Totalt i Stockholms län: 9 338

Skatterådgivning (SNI 69203)

–Totalt i Skåne län: 223

–Totalt i Västra Götalands län: 264

–Totalt i Stockholms län: 494

649

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

24.2.9Särskilt om vissa kostnader för tillsynsmyndigheter och domstolar när det gäller sanktioner m.m.

Utredningens förslag i fråga om en förändrad sanktionsregim, som redovisats närmare i avsnitt 17.5, medför ett visst ökat ansvar för till- synsmyndigheterna, Advokatsamfundet och Justitiekanslern. Detta gäller framför allt möjligheterna att påföra sanktionsavgifter. Beslut om sanktionsavgifter ska också kunna överklagas vilket kan innebära en ökning av antalet mål hos domstolarna. Det bedöms dock endast komma att röra sig om ett mindre antal. De budgetära konsekvenser- na för domstolarna bedöms därför kunna hanteras inom de befintliga budgetramarna.

Direktivets krav på rapportering från tillsynsmyndigheter till de europeiska tillsynsmyndigheterna om alla administrativa sanktioner och åtgärder som påförts kreditinstitut och finansiella institut in- begripet eventuella överklagande med anledning av dessa innebär sannolikt kostnader för Finansinspektionen. Finansinspektionen är dock redan i dagsläget skyldiga att rapportera vissa beslut till de europeiska tillsynsmyndigheterna. Utredningen gör bedömningen att de ytterligare uppgifterna ska kunna hanteras inom för myndig- heten befintliga ramar.

24.2.10Samordningsfunktionen – resursbehov, kostnader och finansiering

I detta avsnitt redovisas de uppskattade resursbehoven, kostnaderna, och den antagna finansieringen av den föreslagna samordningsfunk- tionen. En närmare beskrivning av dess uppgift, mandat och organi- sation återfinns i utredningens kapitel 18.

Kansliet

Personal inklusive kringkostnader

Utredningen föreslår att kansliet får följande bemanning:

•Kanslichef

•Administratör

650

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

•Kommunikatör

•IT-strateg/projektkoordinator/beställare.

Ansvar och profiler: Kanslichef

Kanslichefen förväntas fungera som primus motor för hela samord- ningsfunktionen. Posten måste därför tillsättas med en person med en förmåga att se problemen från ett helikopterperspektiv och ha en förmåga att tänka ”out-of-the-box”. Det ställer krav på god analy- tisk förmåga, gärna erfarenhet från komplext utredningsarbete, helst från rättsväsendet eller från rättsväsendet närstående forskningsmil- jöer. Samtidigt måste han eller hon vara tydligt resultatorienterad, vara kreativ, ha ett starkt driv och engagemang och besitta en för- måga att skapa ett gott samarbetsklimat mellan deltagande myndig- heter och individer. Han eller hon bör vara samhällsvetare med fokus på statsvetenskap, och/eller nationalekonomi och/eller krimi- nologi, helst på forskarnivå.

Ansvar och profiler: Administratör

Administratören ansvarar för all administration av samordningsfunk- tionens gemensamma aktiviteter: möten, konferenser, utbildningar, ekonomiadministration till den del som inte går att lägga på polisens allmänna personal- och ekonomiadministration.

Ansvar och profiler: Kommunikatör

En av samordningsfunktionen tänkta roller är att fungera som spin- deln i nätet i samhällets kommunikation till berörda verksamhets- utövare. Ansvaret för utformningen av metodiken för den informa- tion som tillsynsmyndigheter och branschorganisationer förväntas sprida ska ligga på kansliet, med kommunikatören som huvudansva- rig. I många fall kan det vara lämpligt att branschorganisationerna ansvarar för direktkommunikationen med verksamhetsutövarna. Bland annat då det saknas branschorganisationer måste tillsynsmyn- digheterna ta den rollen. I båda fallen behöver den grundinformation som ska tas fram inom samordningsfunktionen kompletteras med

651

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

för varje bransch relevant information samt paketeras och kommuni- ceras på ett sätt om passar branschen. För att ta fram grundmate- rialet och sen stötta tillsynsmyndigheter och branschorganisationer i deras kommunikation med verksamhetsutövarna behövs en profes- sionell kommunikatör. Kommunikatören ska också ansvara för sam- ordningsfunktionens externa hemsida samt för att finns väl funge- rande kommunikationskanaler och fora för kunskapsdelning inom samordningsfunktionen. Kommunikatören ska också, tillsammans med projektkoordinatorn, sörja för att det finns en IT-infrastruktur för gemensamma projekt. Kommunikatören ansvarar också, tillsam- mans med kanslichefen, för att rapporteringen till regeringen håller erforderlig kvalitet. Kommunikatören bör vara samhällsvetare i bot- ten kompletterat med en kommunikatörsutbildning.

Ansvar och profiler: IT-strateg/projektkoordinator/beställare

En grundförutsättning för effektivitet i såväl den brottsförebygg- ande som den brottsutredande verksamheten är ett systematiskt ut- nyttjande av den information som finns på olika händer men som ofta stannar där i stället för att delas. En nyckelfunktion inom kan- sliet är därför en IT-strateg som driver utvecklingen av gränssnitt mellan existerande system och andra informationskällor och/ eller skapandet av myndighetsgemensamma informationssystem – data- lager – vilka kombinerar data från olika produktionssystem och bakgrundsdata för såväl övergripande kunskapsuppbyggande analy- ser som proaktiv brottsförebyggande verksamhet.

IT-strategen, förväntas inte göra allt arbetet själv utan snarare fungera som spindeln i nätet i en bredare grupp som involverar IT- och andra avdelningar i medverkande myndigheter och organ och konsultföretag. IT-strategen måste därför också kunna fungera som beställare, alternativt som projektkoordinator. Han eller hon måste ha en uttalad kompetens och förmåga att föra dialoger inom skilda sakområden som kan vara aktuella för externa uppdrag. Vid upp- handlingar förväntas IT-strategen kunna samverka med upphand- lingskompetens från någon av de medverkande myndigheterna. IT- strategen ansvarar vidare för att ta fram beslutsdokument för gemen- samma IT-satsningar för beslut av den Centrala Styrgruppen.

652

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Den person som ska besätta denna position bör vara system- vetare i botten och ha omfattande erfarenhet av att leda komplexa systemutvecklingsprojekt.

Räknat med en schablon på 1 mnkr per offentliganställd innebär detta en årlig kostnad på 4 mnkr för kansliet. Kostnaderna antas finansieras genom tillkommande anslag.

Samverkande myndigheter

Personalkostnader för deltagande i samordningsfunktionen

Kostnaderna är räknade med schablonen 5 000 kronor/heldag/per- son inklusive kringkostnader. I huvudsak förväntas ingående myn- digheter och organ ställa mötesfaciliteter till förfogande för mötena.

Dialogforumet

Dialogforumet förväntas sammanträda två heldagar per år och samla

30deltagare.

Totalkostnad: 300 000 kronor. Kostnaderna antas till 100 pro-

cent finansieras från deltagande myndigheters ordinarie budgetar.

Centrala styrgruppen

Centrala styrgruppen förväntas sammanträda 10 halvdagar per år och varje gång samla 20 deltagare, inklusive adjungerade deltagare.

Totalkostnad: 500 000 kronor. Kostnaderna antas till 100 pro- cent finansieras från deltagande myndigheters ordinarie budgetar.

Expertgruppen

I expertgruppen deltar en representant för varje deltagande myn- dighet och organ. Representanterna ska utgöra personer med goda insikter inom området penningtvätt och finansiering av terrorism. Till expertgruppen kan, vid behov, knytas ytterligare expertis från medverkande myndigheter och organ.

653

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

De permanent medverkande från de olika myndigheterna antas i genomsnitt avsätta två dagar i månaden under tio månader. De ad hoc medverkande antas i genomsnitt vara fem personer som avsätter två dagar i månaden under tio månader.

Personalkostnaderna beräknas med schablonen 4 500 kronor/per- son/dag.

Totalkostnad: 2 430 000 kronor. Kostnaden antas finansieras fullt ut från deltagande myndigheters ordinarie budgetar.

Arbetsgrupper

Viktiga delar av samordningsfunktionens arbete förväntas ske i gemensamma arbetsgrupper. Antalet arbetsgrupper och det totala antalet medverkande kommer att variera över tiden, beroende på vilka gemensamma projekt som den centrala styrgruppen beslutar ska genomföras. Att skatta kostnaden är därför svårt. För fullstän- dighetens skull antas dock här att i genomsnitt åtta personer avsät- ter halva sin tid för arbete i gemensamma projekt.

Totalkostnad: 4 mnkr. Kostnaderna antas finansieras fullt ut från deltagande myndigheters ordinarie budgetar.

En särskild analysfunktion

För att skapa den kunskapsbas som i dag saknas föreslår utredning- en att det utreds vidare huruvida det skulle vara motiverat att bygga upp motsvarigheten till en Organised Economic Crime Monitor.

För att en analysfunktion effektivt ska kunna fylla det stora vaku- um som i dag finns på detta område, bör ordentligt med resurser avsättas för funktionen. Det antas därför att ett sådant centrum fak- tiskt skapas och att det initialt bemannas med tre personer som främst skulle fokusera på penningtvätt och finansiering av terrorism.

Totalkostnad 3 mnkr/år, specifikt för penningtvätt och terror- finansiering. Kostnaderna antas finansieras fullt ut genom anslag.

654

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Medel för uppdrag

Samordningsfunktionen bör, för att kunna genomföra de åtgärder som krävs för att kampen mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism ska genomföras med den kraft och den effektivitet som för- väntas av alla intressenter, svenska som internationella, ges väl tilltag- na finansiella resurser för att genomföra gemensamma projekt. Re- surserna föreslås ställas till samordningsfunktions förfogande via den finansieringsmekanism som skissas i avsnitt 18.5.8. Medlen ska, ex- empelvis, kunna användas för att finansiera utredningsuppdrag, (till Brå, eller till akademin, eller till externa konsulter); organisations-, funktions-, och processanalyser; utveckling av gemensamma IT- system och gränssnitt mellan existerande system; kommunikations- kampanjer etc. Det senare kan antingen läggas på någon eller några av myndigheterna eller upphandlas externt.

Budgeteringen av dessa gemensamma medel baseras på förslag till rullande, treåriga handlingsplaner som tas fram och beslutas av den centrala styrgruppen. Utredningen rekommenderar att en pre- liminär treårsram på 45 mnkr avsätts för finansiering av gemensam- ma uppdrag. Utredningen antar att 15 miljoner av dessa i så fall skulle utgöras av ökade anslag medan resterande finansieras genom minskningar av anslagen till deltagande myndigheter i enlighet med ovan föreslagen modell.

655

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Sammanställning

Tabell 24.18 Årlig kostnad samt antagen budgetbelastning av föreslagen samordningsfunktion, tkr

Kostnadspost	Kostnad	Budgetbelastning
Kansli	4 000	4 000
Dialogforum	300	0
Central styrgrupp	500	0
Expertgrupp	2 430	0

Arbetsgrupper	4 000	0
Den särskilda analysfunktionen	3 000	3 000

Gemensamma projektmedel	15 000	5 000
Totalt	29 230	12 000

24.2.11 Sammanfattning av kostnader

Verksamhetsutövare

De uppskattningar av administrativa kostnader som redovisats ovan har lite olika täckningsgrad. För varuhandeln, pantbankerna, värde- bolagen samt förmedlare av hyresrätter till lokaler har försök gjorts att skatta kostnaderna för hela branschen. För spelbranschen har detta inte varit möjligt. I det senare fallet avser kalkylerna endast de största aktörerna och ett urval av mindre aktörer.

För de fyra branscher som redovisas i den sammanfattande ta- bellen 24.19 nedan måste siffrorna ses som grova skattningar baserade på antaganden och mer eller mindre osäkra bedömningar, exempel- vis av hur många verksamhetsutövare som kommer att beröras.

Sammanfattningen inkluderar inte de kostnader för befintliga verksamhetsutövare som utredningen redogjort för i avsnitt 24.2.7.

Tillsynsmyndigheter

Beräkningen av kostnadskonsekvenserna av lagförslaget är huvud- sakligen baserade på respektive myndigheters egna bedömningar.

Sammanfattningen inkluderar inte de effekter som utredningen redogjort för i avsnitt 24.2.9.

656

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Samordningsfunktionen

Kostnaderna för samordningsfunktionen är baserad på en bedöm- ning av resursbehov och budgetutrymme.

Tabell 24.19 Sammanställning av uppskattade kostnadseffekter av lagförslaget, tkr

	Kostnader		Tillkommande
Totala skattade konsekvenser	Kostnader		anslagsfinansiering
Totala skattade konsekvenser			anslagsfinansiering
	Första året	Löpande	Första året	Löpande

Verksamhetsutövare, varav	730 688	829 650
– Varuhandel	687 000	713 000
– Pantbanker	13 038	33 920
– Värdebolag	4 250	15 250
– Lokalförmedlare	26 400	67 480
Tillsynsmyndigheter, varav	43 211	30 241	32 300	28 500
– Finansinspektionen	1 000	1 000	1 000	1 000
– Lotteriinspektionen	10 500	2 000	0	0
– Fastighetsmäklarinspektionen	5 211	741	4 800	1 000
– Länsstyrelserna	26 500	26 500	26 500	26 500
Samordningsfunktionen, varav	29 230	29 230	12 000	12 000
– Kansliet	4 000	4 000	4 000	4 000
– Medverkande organisationer	7 230	7 230	0	0
– Analysfunktionen	3 000	3 000	3 000	3 000
– Medel för uppdrag	15 000	15 000	5 000	5 000
Totalt	803 129	889 121	44 300	40 500

24.2.12Potentiella effekter och samhällsekonomiska vinster av inkorporering av direktivet

Effekter på den kriminella ekonomin

Penningtvätt är en länk i en brottskedja. Genom insatser som syftar till att försvåra penningtvätt eller till att bättre upptäcka och lagföra penningtvätt kan man minska den förväntade lönsamheten i hela kedjan och därigenom, förhoppningsvis, minska brottsligheten. Hur stor och vad det samhällsekonomiska värdet är av denna effekt är oerhört svårt att uppskatta. Uppfinningsrikedomen i den brottsliga världen är stor; om ett modus för penningtvätt försvåras och/eller om risken för upptäckt och lagföring ökar vid dess användning,

657

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

kommer nya modi att växa fram. Nettoeffekten på brottsligheten beror på hur kostnadseffektiva, sett ur ett brottsperspektiv, de nya kanalerna är i förhållande till de gamla. För personer som opererar i gränslandet mellan den vita och den svarta ekonomin kan dock även en relativ modest förskjutning i förväntad lönsamhet i respektive verksamheter få relativt stort utslag – om trösklar passeras.

Det som sägs i det föregående stycket har bärighet också på finansiering av terrorism även om motiv och tillvägagångssätt i vis- sa avseenden är annorlunda.

Effekter på verksamhetsutövarna

Ovan har framför allt diskuterats de administrativa kostnader som en implementering av utredningens förslag skulle medföra för verk- samhetsutövarna. Utgångspunkten är att de flesta verksamhets- utövare är angelägna om att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism och är därmed också angelägna om att bidra till före- byggande insatser på detta område. Det kan dock inte helt bortses ifrån att, i några fall, kan verksamhetsutövarna vara mer eller mindre medvetna och, i vissa fall, kanske också direkt aktiva medverkande i den illegala penninghanteringen, därför att man tjänar på den. Incitamenten att vara ”penningtvättsbekämpningens ögon och öron ute på fältet”25 beror i sådana fall på hur stora förtjänsterna är jäm- fört med kostnaden i form av böter, fängelsedom och/eller förlust av goodwill som en upptäckt av den mer eller mindre brottsliga medverkan i penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle leda till. Vad är väntevärdet på intäkterna i förhållande till väntevärdet för kostnaderna vid upptäckt?

En ökad risk för upptäckt ökar väntevärdet för kostnaden vid upptäckt och vid en viss punkt slår vinstkalkylen över i röda siffror. Men för att detta ska ske måste risken för upptäckt faktiskt öka och det beror på hur effektiv tillsynen och den proaktiva brotts- bekämpningen är. En strategi som i huvudsak förlitar sig på att verksamhetsutövare genom krav på riskanalyser och rutiner för kundkännedom ska bli mer benägna att anmäla, givet att de kanske

25 Penningtvätt – Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brottsföre- byggande rådet 2011:4 s. 37.

658

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

tjänar goda pengar på den illegala penninghanteringen, kan inte för- väntas bli särskilt framgångsrik, i varje fall inte i dessa fall.

Möjligen kan man argumentera att en strategi som gör alla rap- porteringsskyldiga kan hjälpa till att identifiera de verksamheter och de verksamhetsutövare från vilka rapporteringen är misstänkt låg, utifrån vad som kan bedömas från annan underrättelseverksamhet. Men, det kräver att man reagerar på detta, vilket i sin tur förutsätter att de brottsbekämpande myndigheternas sätt att arbeta i ökande omfattning går från att vara reaktivt till att bli mera proaktivt. Från att leta efter nycklarna under gatlyktan måste man börja leta där det är mörkt.

Potentiella offentligfinansiella effekter

Förverkande

Brå uppskattar att det, varje år, i Sverige hanteras över 100 miljarder i illegala pengar.26 Dispositionsförbud och sedermera förverkande av enbart 1 procent av dessa pengar skulle generera en omedelbar in- täkt på en miljard. Den utvidgade rapporteringsskyldigheten, en ökad rapporteringsgrad och en snabbare hantering av rapporteringar om misstänkt hantering borde sålunda kunna generera betydande finansiella intäkter för samhället. Men, det förutsätter att alla steg i kedjan fungerar väl.

Av de nuvarande 27 000 tillsynsobjekten (personer och företag) rapporterar endast en bråkdel. Detta kan bero på att det inte finns någonting att rapportera, men det kan också bero på att det saknas rutiner för och/eller incitament att rapportera. Enligt Finanspolisens statistik stod, 2014, bank eller kreditmarknadsföretag för 55 procent av alla rapporter till Finanspolisen. Ytterligare 43 procent av rappor- teringen kommer från betaltjänstverksamhet, anmälningspliktig finansiell verksamhet och kasinon. Resterande två procent är spridda över de övriga arton tillsynsgrupperna. Brå gör bedömningen att underrapporteringen från de senare tillsynsgrupperna är omfattande, men det är svårt att bedöma hur omfattande. För att lägga en solid grund för framtida prioriteringar i kampen mot penningtvätt/illegal

26 Penningtvätt och annan penninghantering – Kriminella, svarta och grumliga pengar i legal eko- nomi, Rapport/Brottsförebyggande rådet 2015:22.

659

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

penninghantering och finansiering av terrorism är det nödvändigt att bedöma detta.

Under perioden juli–december 2014 mottog Finanspolisen 4 525 penningtvättsrapporter avseende transaktioner till ett värde av totalt cirka 3,7 mdkr. Av dessa rapporter ledde 25 till disposi- tionsförbud på cirka 3,5 mnkr, dvs. mindre än en promille av det maximala potentiella värdet. En rimlig bedömning torde vara att de 99 procent av rapporterna som inte leder till ett dispositionsförbud inte alla gäller transaktioner som är helt legala. Även om många kanske är det, finns det fog att anta att intäktspotentialen för sam- hället är betydande. Bara en höjning av proportion av värdet på transaktioner som beläggs med dispositionsförbud och sedermera förverkas från en promille till en procent skulle täcka större delen av det offentligas kostnader som följer av det lagförslag som pre- senteras in denna utredning. Till dessa intäkter bör läggas den pre- ventiva effekt som ett mer aktivt användande av bl.a. instrumentet dispositionsförbud skulle ha, effekter som skulle synas framför allt på skattesidan.

Skatteintäkter

Skatteverket beräknade, 2007 att det totala skattefelet i Sverige uppgick till 130 mdkr per år27. Det bedöms ha minskat något sedan dess.28 Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha bli- vit fastställd om alla redovisade alla verksamheter och transaktioner korrekt, och den skatt som fastställs efter Skatteverkets kontroller. Skälen till varför skatt inte betalas in är många och inte alltid hän- förliga till kriminell verksamhet. Men en överlappning finns.

En inte obetydlig del är kopplad till den svarta ekonomin där penninghanteringen ofta snarare handlar om att göra vita pengar grå; vita intäkter som, exempelvis, ska omvandlas till svarta löner. Brå:s bedömning är att den senare transformeringen är betydligt mer omfattande än den klassiska penningtvättens transformering av svarta pengar till vita. Sammantaget uppskattar man att, av den totala illegala penninghanteringen, två tredjedelar härrör från brott

27Skattefelskarta för Sverige, Rapport/Skatteverket 2008:1.

28Skattefelets utveckling i Sverige 2007–2012, Rapport/Skatteverket 2014-01-08.

660

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

inom företagssektorn och från utnyttjande av svart arbetskraft m.m. Endast cirka en tredjedel härrör från vad som normalt brukar betecknas som grov organiserad brottslighet.

Storleken på de ökade skatteintäkter som förväntas av liggande lagförslag och de insatser som föreslås i utredningen beror på hur arbetet konkret inriktas. Det senare beror på hur god kunskapen är om olika upplägg och framför allt om hur ekonomiskt viktiga dessa är. Även om ett fokus på den mer spektakulära brottsligheten, och den därmed sammanhängande illegala penninghanteringen, kan ha positiva effekter på det allmänna psykosociala välbefinnandet och för allmänhetens förtroende för rättsväsendet, kan man gissa att ett fo- kus på den grå ekonomiska brottsligheten med sammanhörande ille- gala penninghantering skulle ge ett större offentligfinansiellt utbyte. Huruvida en sådan omorientering sker beror bl.a. på hur väl sam- ordningen fungerar, framför allt av informationshanteringen och av de olika preventiva och brottsutredande processerna.

Allmänna välfärdsvinster

Förutom de offentligfinansiella intäkter som diskuterats ovan, ska- par minskad brottslighet genom en effektivare bekämpning av illegal penninghantering och finansiering av terrorism samhälleliga välfärds- vinster i form av ökad trygghet och en ökad tilltro till det offentliga och till samhället i stort. Effektiv bekämpning av organiserad ekono- misk brottslighet kan också ha en allmänpreventiv effekt och höja den allmänna skattemoralen. Dessa välfärdsvinster är som för all an- nan brottsbekämpning i stort sett omöjliga att mäta, men kan antas vara betydande.

24.2.13 Kostnadseffektivitet

Utredningens betänkande och lagförslag är, i enlighet med det fjär- de penningtvättsdirektivet, väsentligen inriktade på krav och ålig- ganden för verksamhetsutövare, dvs. de företag eller enskilda per- soner som definieras som tillsynsobjekt. Bakomliggande tanke är att ett effektivt vapen i kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism är att rusta verksamhetsutövare att bättre och oftare

661

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

upptäcka och rapportera misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism till rättsväsendet – i första hand Finanspolisen.

De åtaganden som tidigare lagstiftning ålagt verksamhetsutövar- na kvarstår i princip i lagförslaget och utökas något vad gäller krav på åtgärder för kundkännedom.

Det föreliggande lagförslaget vidgar kretsen av tillsynsobjekt särskilt inom varuhandelns område med cirka 9 000 företag genom att alla varuhandlare som gör kontanta transaktioner överstigande 5 000 euro nu ska ingå i tillsynspopulationen. Vidare föreslås hela spelbranschen innefattas i skaran av tillsynsobjekt. Även pantban- kerna innefattas i den vidgade kretsen liksom värdebolagen, som har en nyckelroll i samhällets kontanthantering.

Beräkningen ovan av de totala administrativa kostnaderna för de verksamhetsutövare för vilka beräkningar har gjorts (för spel- branschen är endast en liten del med, om än de största), för tillsyns- organen, för samordningsfunktionen och för andra föreslagna åtgär- der slutade på i runda tal 875 mnkr årligen. Om kostnadsskattningar hade gjorts för alla företag i spelbranschen hade notan slutat på ett ännu högre belopp. Till dessa administrativa kostnader ska läggas intäktsförluster för företagen på grund av att kunder väljer att inte längre utföra fullt legitima transaktioner på grund av obehag inför den ökade kontrollen.

För att bedöma kostnadseffektiviteten i lagförslaget ska totala kostnader ställas mot en bedömning av förväntade intäkter. Bedöm- ningen ovan är att de senare borde vara stora. De facto är de, i dags- läget, mycket begränsade, i varje fall vad gäller de direkta finansiella intäkterna i form av ökade skatteintäkter och förverkade medel. Det är möjligt att välfärdsvinsterna av mer subjektiv natur är stora, men de är mycket svåra att skatta.

För att de betydande samhällsekonomiska kostnaderna ska ses som/vara motiverade måste effektiviteten i det brottsförebyggande men kanske framför allt i det brottsbekämpande arbetet totalt höjas högst väsentligt. Det senare har ju också en preventiv effekt. I den nationella riskanalysen och i riskstrategin understryks mycket kraf- tigt bristen på kunskap om penningtvätt och finansiering av terro- rism. Förslaget om en samordningsfunktion med egna resurser syf- tar till att, genom en bättre informationshantering och en stärkt analyskapacitet, bidra till att råda bot på detta. Men det finns ett antal andra flaskhalsar i systemet som måste åtgärdas om brotts-

662

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

bekämpningen ska bli effektiv. En sådan flaskhals är tillsynen som har alltför begränsade resurser. Statistiken på rapporteringen, som refererats ovan är ett tydligt tecken på detta. Även att Finanspolisen har tillräckliga resurser är av stor betydelse för att effektivitet i sys- temet ska kunna uppnås.

Ur ett effektivitetsperspektiv är det också viktigt att se på alter- nativ och/eller komplement till krav på verksamhetsutövarna vad gäller rutiner för kundkännedom och rapportering. I utredningen noteras, exempelvis, möjligheten att förbjuda kontanta betalningar över ett visst belopp. När det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism där illegal kontanthantering är en länk i brottskedjan torde kostnadseffektiviteten i en sådan åtgärd antagligen överstiga kostnadseffektiviteten jämfört med ett system baserat på rappor- teringsplikt för verksamhetsutövare.

24.3Konsekvenserna av förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel kommer att innebära ökade kostnader för de fysiska och juridiska personer som omfattas av tillämpningsområdet. Aktörerna som om- fattas av förordningen är emellertid också att anse som verksamhets- utövare enligt penningtvättsregleringen. Eftersom förordningen i flera delar ställer samma eller liknande krav som den föreslagna pen- ningtvättsregleringen kommer förordningen, i de fall direktivets krav sammanfaller med förordningen, inte att föranleda dubbla kostnads- ökningar (dvs. kostnadsökningar både till följd av den förändrade penningtvättsregleringen och förordningen). I de delar kraven enligt förordningen är desamma som den reglering som föreslås till följd av direktivet, som t.ex. kravet på en mekanism för rapportering av över- trädelse, kommer aktören således enbart att drabbas av ”en kostnads- ökning”.

Den reviderade förordningen omfattar dock också krav som skil- jer sig från penningtvättsregleringen. Förordningen ska, till skillnad från tidigare, t.ex. tillämpas även med avseende på betaltjänstleve- rantörers betalningsmottagare. Detta innebär ökade kostnader, bl.a. i form av uppdaterade IT-lösningar, för de fysiska och juridiska per- soner som omfattas av förordningen. Att sätta en siffra på dessa

663

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

kostnader är svårt, eftersom de sannolikt varierar beroende på vilken aktör det är fråga om. Eftersom EU-förordningen är direkt tillämp- lig i nationell rätt finns heller inte från lagstiftarens sida något ut- rymme att påverka sådana direkta ekonomiska effekter.

Som framgått är det Finansinspektionen som fortsättningsvis ska svara för att säkerställa att kraven i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel uppfylls. Efter- som förordningens tillämpningsområde utvidgas till att bl.a. även omfatta information om betalningsmottagare förutses ökade kost- nader uppstå. Utredningen gör dock bedömningen att dessa kan hanteras inom ramen för befintliga ramar.

De förslag som utredningens lagt fram för att tillgodose förord- ningens krav på införandet av sanktioner medför ytterligare ett visst ökat ansvar för Finansinspektionen. Beslut om sanktioner ska också kunna överklagas vilket kan innebära en ökning av antalet mål hos domstolarna. Som framgått i avsnitt 24.2.9 bedöms det dock endast röra sig om ett mindre antal. De budgetära konsekven- serna för domstolarna bedöms därför kunna hanteras inom de be- fintliga budgetramarna.

24.4Konsekvenser av föreslagen lag (2017:000)

om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism

24.4.1Berörda juridiska personer

Förslagen om att införa krav på juridiska personer att känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myn- digheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret träffar (med vissa utpekade undantag) alla juridiska personer som registre- rats eller på annat sätt grundats i Sverige. Att lagen endast gäller juridiska personer innebär dock att verksamhet som utövas genom exempelvis filial, fideikommiss, partrederi, ett enkelt bolag eller en enskild näringsidkare inte omfattas av lagen.

De vanligaste förekommanade juridiska personerna framgår i ta- bell 24.20 nedan. Som framgår av tabellen utgör aktiebolag majori- teten av de svenska juridiska personerna.

664

SOU 2016:8 Konsekvensanalys

Tabell 24.20 Översikt juridiska personer i Sverige (per den 31 december 2015)1

Juridisk person	Antal

Aktiebolag	503 841
Handelsbolag	62 680

Kommanditbolag	20 066
Ekonomiska föreningar	15 015

Näringsdrivande stiftelser	241
Övriga stiftelser	23 399

Ideella föreningar med näringsverksamhet	1 228
Samfällighetsföreningar	29 633

Övriga2	30 730
Totalt	686 833

Källa: Bolagsverkets företagsregister samt SCB:s företagsregister.

1Posten övriga stiftelser och samfällighetsföreningar är per den 7 januari 2016.

2Posten avser övriga juridiska personer som går att återfinna i Bolagsverkets företagsregister. Dessa är bank- aktiebolag, bostadsföreningar, bostadsrättsföreningar, europabolag, försäkringsaktiebolag, kooperativa hyresrättsföreningar, medlemsbanker, europakooperativ, sambruksföreningar, sparbanker, trossamfund som

registrerats i handelsregistret, försäkringsföreningar, europeiska ekonomiska intressegrupperingar och ömsesidiga försäkringsbolag.

Utöver de organisationsformer som anges i tabell 24.20 finns upp- skattningsvis 150 000–200 000 ideella föreningar i Sverige. Osäker- heten i fråga om det exakta antalet ideella föreningar beror på att dessa inte omfattas av ett krav på registrering. Bland de juridiska per- soner som inte anges i tabellen, men som kan komma att omfattas av lagen, finns bl.a. trossamfund som inte är registrerade i handels- registret, arbetslöshetskassor, vattenförbund, fiskevårdsområden, viltvårdsområden och häradsallmänningar. Dessa är till antalet så få att de inte påverkar den totala bilden av antalet berörda juridiska per- soner. Utredningen har inte bedömt att det tillför konsekvensanaly- sen någon information av värde om de juridiska personer som om- fattas av lagen kategoriseras efter storlek, omsättning eller liknande variabler, eftersom den påverkan som lagen har på de juridiska perso- nerna inte beror på dess storlek utan främst på komplexiteten i dess ägarstruktur och hur ofta denna förändras. Totalt sett kan upp till cirka 900 000 juridiska personer beröras av lagen.

665

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

24.4.2Samhällsekonomiska vinster av regleringen

I avsnitt 24.2.12 har utredningen redogjort för de potentiella effekter på den kriminella ekonomin och de samhällsekonomiska vinster som kan följa på det föreslagna penningtvättsregelverket. Utredningen bedömer att de ökade kraven på genomlysning av ägande och kon- troll av de svenska juridiska personerna kommer att förstärka de positiva effekter som penningtvättsregelverket har när det gäller för- verkanden, skatteintäkter och allmänna välfärdsvinster som följer av att det blir svårare att begå penningtvättsbrott och att finansiera ter- rorism med juridiska personer som brottsverktyg.

24.4.3Konsekvenser för enskilda juridiska personer

Utgångspunkterna för konsekvensanalysen av den föreslagna lagen (2017:000) om registrering i syfte att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism präglas av betydande osäkerhet i fråga om kostnaderna och övriga konsekvenser för de berörda juridiska per- sonerna.

Osäkerheten har flera orsaker. En starkt bidragande orsak är att det saknas statistiska eller andra data som visar hur ägande av och medlemskap i svenska juridiska personer ser ut. Detta innebär att utredningen inte har någon närmare kännedom om hur många bo- lag eller föreningar som kommer att ha en verklig huvudman enligt reglerna i den föreslagna lagen, och inte heller hur vanligt det är att den verkliga huvudmannen byts ut eller att andra förändringar sker i frågor om ägande eller kontroll som medför en skyldighet för de juridiska personerna att agera. Detta gör det också svårt att beräkna de löpande kostnaderna som förslaget medför.

En annan osäkerhetsfaktor är att lagen omfattar juridiska perso- ner som i fråga om storlek, komplexitet och administrativ förmåga skiljer åt i väsentlig omfattning. Som exempel kan nämnas att det i en mindre bostadsrättsförening, där styrelsen har ett mindre fast arvode varje år, inte kommer att medföra någon kostnad utöver eventuellt porto att utreda och anmäla uppgift om verklig huvud- man. Detsamma gäller sannolikt i de allra flesta ideella och ekono- miska föreningar med ett spritt medlemskap.

I ett större aktiebolag med frekventa ägarförändringar, där ut- redning av frågan om vem som är verklig huvudman sker av av-

666

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

lönad personal, kan kostnaden bli desto större. För aktiebolag med en eller ett fåtal ägare, där ägandet är stabilt, är kostnaden däremot sannolikt försumbar.

Enligt utredningens bedömning är det mot den bakgrund som tecknats ovan svårt att kvantitativt försöka beräkna en genomsnitt- lig kostnad för varje kostnadsdrivande åtgärd enligt lagen. Detta blir inte heller meningsfullt ens om de juridiska personerna delas upp i mindre kategorier, såsom aktiebolag för sig, ideella föreningar för sig osv.

Engångskostnader

I den nu gällande penningtvättslagen finns ett krav på verksamhets- utövare att identifiera sina kunders verkliga huvudman. Det innebär att ett relativt stort antal juridiska personer redan vid lagens ikraft- trädande haft anledning att undersöka vem som är dess verkliga huvudman. Denna bedömning har emellertid tidigare gjorts utifrån den allmänna definitionen av verklig huvudman, som inte ger någon större ledning i frågan om hur den verkliga huvudmannen ska identifieras. Kravet på att alla juridiska personer som omfattas av lagen ska hålla tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman kommer därför sannolikt att medföra att majoriteten av alla juridiska personer i Sverige kommer att behöva vidta en ut- redning för att klarlägga denna fråga. Dessa juridiska personer kommer därutöver att behöva göra en första anmälan till registret. Bolagsverket beräknar att den registerförande myndigheten kom- mer att ta emot cirka 800 000 anmälningar för registrering under det första halvåret som lagen är i kraft, och att det därefter kommer att ske cirka 200 000 anmälningar årligen. Bolagsverkets uppskatt- ning om antalet anmälningar präglas emellertid av stor osäkerhet med anledning av de registrerade uppgifternas art.

Avgörande för vilka kostnader och andra konsekvenser som det medför att utreda frågan om vem som är verklig huvudman i en juri- disk person är vilka uppgifter som den juridiska personen behöver för att göra denna bedömning. I detta avseende kan konstateras att aktiebolag omfattas på ett krav på att föra och löpande uppdatera de aktieböcker där det framgår hur ägandet av aktier är fördelat. Aktie- bolag har också tillgång till sin bolagsordning där uppgifter med re-

667

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

levans för bedömningen kan förekomma. I alla aktiebolag förekom- mer dessutom en återkommande stämma där bolagets aktieägare samlas. Sammantaget har aktiebolag således redan utan särskild ut- redning tillgång till många av de uppgifter som är relevanta för be- dömningen. Både ideella och ekonomiska föreningar har, såvitt utred- ningen kan bedöma, i regel så många medlemmar att det är ovanligt att någon medlem kontrollerar mer än 25 procent av rösterna på föreningsstämman eller att en person på annat sätt kan anses kon- trollera föreningen på sådant sätt som framgår av lagen. En sådan slutsats kan föreningarna dra redan genom att ha tillgång till en upp- daterad medlemsförteckning, vilket en förening normalt har tillgång till. Föreningen har även tillgång till stadgarna och har liksom aktie- bolag en årlig sammankomst då frågan om verkligt huvudmannaskap vid behov kan avhandlas. I stiftelser kommer enligt utredningens pre- liminära bedömning styrelsen eller förvaltaren att som huvudregel anses vara verklig huvudman. Uppgift om styrelsens sammansättning har stiftelsen tillgång till. I de fall där den verkliga huvudmannen finns bland förmånstagarna ska detta framgå av stiftelseförordnan- det, vilket också det är en handling som stiftelsens styrelse har till- gång till. I handelsbolag kan förhållandena vara skiftande, men utred- ningens bedömning är att det i de flesta mindre handelsbolag, där en verklig huvudman kan finnas, finns goda möjligheter för bolagsmän- nen att klargöra vem som är verklig huvudman.

Utredningens slutsats är således att det i de allra flesta fall kom- mer att vara relativt enkelt för de juridiska personerna att fastställa vem som är verklig huvudman och att dokumentera denna bedöm- ning. I en majoritet av de juridiska personerna finns redan alla upp- gifter som behövs tillgängliga, och kan med lätthet dokumenteras. Den genomsnittliga kostnaden för de juridiska personerna att göra denna utredning och bedömning vid lagens ikraftträdande kommer därför sannolikt att bli låga. Detsamma gäller kostnaden för att göra en första anmälan.

Löpande kostnader

Som nämnts i föregående stycke har Bolagsverket, med ledning av statistik som avser de register som de i dagsläget för, beräknat att det kommer att ske cirka 200 000 anmälningar varje år. Detta avser

668

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

dels anmälningar från nybildade juridiska personer, dels ändrings- anmälningar från sådana som redan förekommer i registret. De kostnadsdrivande kraven är desamma som medför de engångskost- nader som redogjorts för ovan, dvs. en utredning om vem som är verklig huvudman samt anmälningar avseende detta förhållande. I en helt nybildad juridisk person är denna bedömning sannolikt självklar i det stora flertalet fall. En andel av de juridiska personerna kommer dock att återkommande göra nya utredningar och anmäl- ningar avseende sitt verkliga huvudmannaskap. Utredningens be- dömning är dock att dessa är i minoritet. För flertalet av de juri- diska personerna kommer således kostnaderna som uppkommer till följd av den föreslagna regleringen att vara en engångskostnad.

Minskade kostnader för verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen

De skyldigheter som riktas mot de juridiska personerna syftar till att underlätta för verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen att genomföra åtgärder för kundkännedom. Lättnaden består i att varje kund som är en juridisk person är skyldig att hålla uppdaterade upp- gifter om sin verkliga huvudman samt tillhandahålla dess uppgifter på begäran av verksamhetsutövare. Dessutom kan kundkännedoms- processen, både initialt och löpande, underlättas av att verksamhets- utövarna har tillgång till det centrala registret.

24.4.4Konsekvenser för registreringsmyndigheten

Utredningen föreslår att Bolagsverket ska vara registreringsmyndig- het för registret som ska föras enligt lagen. Beräkningen av de kostna- der som detta kan väntas medföra grundas på uppgifter från Bolags- verket.

Kostnadsmässiga konsekvenser för Bolagsverket

Vilka faktiska ekonomiska konsekvenser som kommer att uppstå för Bolagsverket präglas av stor osäkerhet. Det saknas bl.a. statis- tiska eller andra data som visar hur ägande av och medlemskap i juri-

669

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

diska personer ser ut. Detta innebär att det är mycket svårt att upp- skatta hur många ärenden Bolagsverket kommer att ha initialt och därefter per år. Härutöver är förordningen som kommer påverka Bolagsverkets handläggning av dessa ärenden inte färdigställd ännu.

De ekonomiska beräkningarna grundar sig på att det kommer skapas en egen ärendetyp för ärenden enligt lagen. Utgångspunkten för beräkningen är även att Bolagsverket kommer att utveckla ett nytt register som är fristående från befintliga företagsregister som finns hos myndigheten. Ett nytt fristående register behövs bl.a. på grund av att registret kommer omfatta många juridiska personer som Bolagsverket i dag inte registrerar.

Det kommer vidare att krävas utbildning av personal samt re- krytering av personal som kan vara behjälplig under den arbetstopp som kommer uppstå i anslutning till lagens ikraftträdande. Bolags- verket kommer även att behöva rikta informationsinsatser till före- tag och andra juridiska personer som ska registrera sina verkliga huvudmän. När lagen varit i kraft i sex månader ska de löpande an- mälningarna hanteras och antalet förfrågningar om registret förvän- tas vara högt i början för att sedan successivt minska.

Samtliga juridiska personer som omfattas av anmälningsplikten redan vid lagens ikraftträdande kommer behöva anmäla sig inom ett halvår. En grov uppskattning är att cirka 800 000 anmälningar kommer att behöva hanteras initialt och att sedan max 200 000 an- mälningar kommer att komma in till Bolagsverket per år.

Nedan följer en uppställning av de beräknade kostnaderna som förväntas uppkomma dels initialt, dels årligen med anledning av det nya registret.

670

SOU 2016:8 Konsekvensanalys

Tabell 24.21 Kostnader relaterade till införandet av registret

Kostnadspost	Mnkr

Etablering av ny verksamhet	6,0
Intern utbildning	1,5–2,3

Extern information	2
Summa kostnader etablering (exkl. IT)	9,5–10,3

Hantering av första anmälan till registret	6,2–31
Utökad kundkontakt under införandet	4,1
Prövning av tillhandahållande av information	2,7
Omprövning och överklaganden	1,2

Summa kostnader för första anmälan 2017	14,2–39

Kostnaden om sex mnkr för etablering av ny verksamhet är baserad på uppskattningen att det kommer behövas sex årsarbetskrafter (6 × 1 350 timmar á 750 kronor/timme) för etableringen. Posten innehåller bl.a. att ta fram styrdokument, rutiner och utforma ut- data. Eftersom det är en ny verksamhet krävs det även omorgani- sering, styrning och uppföljning kring den nya verksamheten. Där- utöver innebär posten även bl.a. kravställningar på IT-stöd och samverkan med andra myndigheter.

Posten intern utbildning beräknas till mellan 1,5–2,3 mnkr bero- ende på om ingivningen av anmälan till Bolagsverket ska ske enbart elektroniskt eller även via ordinär postgång. Vid enbart e-ingivning blir kostnaderna lägre.

Posten hantering av första anmälan till registret skiftar mellan 6,2–31 mnkr. Detta beror på att kostnadsberäkningen kan se olika ut beroende på hur många anmälningar som kommer att lämnas in elektroniskt. Vid 100 procent e-ingivning är uppskattningen att kostnaden blir 6,2 mnkr, vid 75 procent e-ingivning 16,5 mnkr och vid 40 procent e-ingivning 31 mnkr.

Kostnaden för utökad kundkontakt under införandet om 4,1 mnkr grundar sig på att 12 personer kommer att behöva arbeta med detta på heltid under hösten 2017 (6 × 1 350 timmar á 510/timme).

Prövning av tillhandahållande av information syftar i huvudsak till att på ett effektivt och säkert sätt ge verksamhetsutövare och myndigheter tillgång till registret. 2,7 mnkr är en grov uppskattning på grund av att förordningen som ytterligare kommer att reglera detta ännu inte har tagits fram. Uppskattningen är baserad på att

671

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

åtta personer kommer att arbeta med detta under hösten 2017 (4 × 1 350 timmar á 510/timme).

Posten omprövning och överklaganden är baserad på att två juris- ter kommer att arbeta med detta under hösten 2017 (1 × 1 350 tim- mar á 870 kronor/timme).

Tabell 24.22 IT-relaterade kostnader relaterade till införandet av registret

Kostnadspost	Arbetstimmar
Elektronisk ingivning	10 000
Regelhantering	1 500

Registerstöd	12 000
Dokumenthanteringssystem	1 000

Processmotor och användargränssnitt	3 000
Tillhandahållande av information	5 000

Statistikfunktioner	2 000
Integration med andra myndigheter	3 000

Summa timmar	37 500

I posten registerstöd ingår det 5 000 timmar som uppskattas vara ett merarbete utifrån att registret, förutom uppgifter om den verkliga huvudmannen, även ska innehålla kompletterande uppgifter om i dag oregistrerade juridiska personer.

3 000 timmar för integration med andra myndigheter är en grov uppskattning och baseras på att det kommer behöva införas rutiner om informationsutbyte avseende behöriga ställföreträdare för olika juridiska personer med t.ex. länsstyrelserna och Lantmäteriet.

Tabell 24.23 IT-relaterade kostnader (totalt) relaterade till införandet av registret

Kostnadspost	Mnkr
Kostnader för IT enligt tabell 24.22, á 850/timme	32
Investeringsbehov hårdvara/programvara	2
Ingivning via pappersformulär	1,7
Summa kostnader	35,7

672

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Om en anmälan till registret enbart ska kunna lämnas in elektro- niskt kommer posten ingivning via pappersformulär att falla bort.

Sammantaget beräknas kostnaden enligt ovan uppgå till 59,4–

85mnkr.

Vid sidan av den totala kostnaden för etablering av registret till-

kommer också årliga löpande kostnader som kan hänföras till regist- ret. Ett försök att beräkna dessa har också gjorts vilket framgår av tabell 24.24.

Tabell 24.24 Årliga kostnader hänförliga till registret (exkl. IT-relaterade kostnader)

Kostnadspost	Mnkr
Registrering (200 000 ärenden)	1,4–7,6
Kundkontakt	2
Prövning av tillhandahållande av information	0,3
Omprövning och överklaganden	1,2

Verksamhetsstyrning, utveckling och förvaltning	3
Summa årliga kostnader	7,9–14,1

En grov uppskattning är att det kommer vara cirka 200 000 ärenden relaterade till registret per år. Posten registrering skiftar mellan 1,4–7,6 beroende på att kostnaderna kommer se olika ut utifrån hur många ärenden som kommer lämnas in elektroniskt. Vid 100 procent e- ingivning beräknas kostnaderna uppgå till 1,4 mnkr, vid 75 procent e- ingivning 4,1 mnkr och vid 40 procent e-ingivning 7,9 mnkr.

Tabell 24.25 IT-relaterade årliga kostnader hänförliga till registret

Kostnadspost	Mnkr
Drift	0,3
Förvaltning (20 % av utvecklingskostnaderna)	6,4
Support hårdvara och programvara	0,4
Summa årlig kostnad	7

Initialt kommer IT-systemet att vara i stort behov av förvaltning, därav uppskattningen om 6,4 mnkr. Med tiden kommer dock det årliga förvaltningsbehovet att minska till cirka 10–15 procent av ut- vecklingskostnaderna.

673

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

Den sammantagna årliga kostnaden beräknas således enligt ovan uppgå till 14,9–21,1 mnkr. Intervallet beror på, som ovan angetts, den elektroniska ingivningen.

Finansiering

Utredningen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter som möjliggör uttag av en avgift för registrering enligt lagen. Om en av- gift för registrering inte införs är Bolagsverket i behov av anslag för de utgifter som är hänförliga till införandet och driften av registret. Det är emellertid möjligt att andra registreringsavgifter som Bolags- verket tar ut kan komma att finansiera de årliga kostnaderna som förväntas uppkomma, åtminstone till viss del.

Utifrån Bolagsverkets uppskattning om årliga kostnader om som högst cirka 21 mnkr per år och antalet registreringsärenden per år som uppskattas till cirka 200 000 kan konstateras att en avgift om drygt 100 kronor per registeranmälan skulle kunna finansiera de år- liga kostnaderna.

För utlämnande av uppgifter bör finansiering ske på samma sätt som i dag, det vill säga att utlämnandet avgiftsbeläggs i enlighet med avgiftsförordningen (1992:191).

24.4.5Kostnadsmässiga konsekvenser för andra myndigheter

Andra förvaltningsmyndigheter

Även andra myndigheter än registreringsmyndigheten kommer att påverkas av den nya regleringen. Detta gäller framför allt de myn- digheter som i dag för register över juridiska personer där Bolags- verket inte är registreringsmyndighet. Dessa myndigheter kommer att behöva förse Bolagsverket med uppgifter om t.ex. behöriga ställföreträdare för en viss juridisk person. Hur rutinerna för detta ska ske, myndigheternas inledande samverkan med Bolagsverket och ett eventuellt behov av att omformatera dessa myndigheters register kan komma att innebära kostnader för dessa myndigheter både som en engångskostnad och som en löpande kostnad.

674

SOU 2016:8

Konsekvensanalys

Domstolar

Förvaltningsrätten i Härnösand är den domstol som kommer att hantera överklaganden av Bolagsverkets beslut enligt lagen (se 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar). Denna dom- stol kan väntas få ökade kostnader med anledning av överklaganden av beslut som Bolagsverket meddelat enligt lagen. Det är mycket svårt att uppskatta hur många överklagbara beslut som Bolagsverket kommer att meddela varje år, eftersom detta bl.a. beror på i hur stor utsträckning som Bolagsverket kommer att använda andra åtgärder än förelägganden vid sanktionsavgift eller vite för att förmå de juri- diska personerna att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Det är också svårt att beräkna överklagandefrekvensen. Även antalet ären- den som över huvud taget kräver ett ingripande från Bolagsverket är mycket svårt att förutse. Vid en jämförelse med förseningsavgifts- beslut enligt årsredovisningslagen som fattas av Bolagsverket, över- klagas cirka 1 000 beslut per år av cirka 15 000 meddelade beslut.

Uppskattningen är att det årligen kan komma in cirka 200 000 ärenden med anknytning till lagen. Därtill kommer de ärenden som initieras av Bolagsverket när en anmälan saknas eller när det kan an- tas att det finns felaktiga uppgifter i registret. Men tanke på hur många juridiska personer som omfattas av lagen är det rimligt att anta att det kommer att röra sig om upp till 1 000 överklagbara be- slut under i vart fall de första åren efter lagens ikraftträdande, vilket kommer att innebära en ökad målstillströmning till Förvaltnings- rätten i Härnösand. Under det första året räknat från lagens ikraft- trädande kan belastningen komma att vara särskilt hög för förvalt- ningsrätten.

Kammarrätten i Sundsvall kommer också att beröras av den nya måltypen i motsvarande mån.

Finansiering

Berörda myndigheter bör få ett ökat anslag motsvarande de tillkom- mande kostnaderna i den mån dessa kan uppskattas på ett tillförlit- ligt sätt.

675

Konsekvensanalys

SOU 2016:8

24.4.6Informationsinsatser

Det föreligger ett stort behov av information till alla juridiska per- soner som omfattas av lagen. För att uppmärksamma de juridiska personerna på lagen är det viktigt att så många informationskanaler som möjligt används. Både Bolagsverket och andra registrerings- myndigheter behöver informera de juridiska personerna om den nya lagen och vad den innebär. Härutöver bör det även åligga lag- stiftaren att vidta informationsåtgärder för att säkerställa att rele- vant information går ut till alla juridiska personer som omfattas av lagen. Det är dock svårt att uppskatta kostnaderna för dessa infor- mationsåtgärder.

676

SÄRSKILDA YTTRANDEN

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Johan Sangborn, Sveriges advokatsamfund

Sveriges advokatsamfund utövar tillsyn över de advokater, och in- direkt över de biträdande jurister på advokatbyråer, som omfattas av penningtvättslagen (PTL). Tillsynen utövas både förebyggande, proaktivt, och disciplinärt.

Utöver den proaktiva och disciplinära tillsynen i fråga om efter- levnad av penningtvättslagstiftningen, har Advokatsamfundet under lång tid aktivt verkat för att advokater i grunden ska förstå och kunna tillämpa lagstiftningen på ett initierat och kompetent sätt. Detta har skett genom daglig kommunikation med advokater om lagstift- ningen, genom framtagande av en särskild vägledning och annat in- formationsmaterial beträffande PTL utifrån ett advokatperspektiv, liksom genom tillhandahållande av flertalet kostnadsfria utbildningar om lagstiftningen varje år.

Det fjärde penningtvättsdirektivet tar mycket lite hänsyn till de särskilda förhållanden som olika verksamhetsutövare verkar under. Detta gäller särskilt beträffande advokater och deras särskilda roll i rättsstaten. Mot bakgrund av direktivets lydelse har jag emellertid i huvudsak ingen erinran mot merparten av de förslag som läggs fram i betänkandet för att genomföra direktivet i svensk rätt. Jag har dock vissa synpunkter på förslaget om utdömande av sanktionsavgift vid advokaters överträdelser av PTL.

Även om utredningen i övrigt inte lägger fram några direkta för- slag när det gäller tillsynen av advokatväsendet i penningtvättsregle- ringshänseende, anser utredningen att vissa sådana frågor bör göras till föremål för en framtida övergripande översyn. Jag vill därför framhålla vissa synpunkter också i dessa avseenden.

679

Särskilda yttranden

SOU 2016:8

Förslaget om sanktionsavgifter

Enligt direktivet krävs att samtliga verksamhetsutövare ska kunna ådömas sanktionsavgift. Eftersom det inte kan anses ligga inom Advokatsamfundets roll eller uppgifter att döma ut sanktionsavgifter har jag, utifrån direktivets bindande krav och Justitiekanslerns rådan- de roll i det befintliga tillsynssystemet avseende advokater, ingen erinran i sak mot utredningens förslag om ändringar i rättegångs- balken, genom vilka Justitiekanslern har att pröva om en sanktions- avgift ska påföras en advokat som bryter mot PTL, utöver den på- följd (erinran, varning eller varning med straffavgift) som utdelats av Advokatsamfundets disciplinnämnd. Förslaget skulle dock onek- ligen komma att innebära genomgripande förändringar av det discipli- nära systemet för advokatväsendet, särskilt med beaktande av den föreslagna överklagandemöjligheten. Det finns även frågetecken kring den dubbla prövning som är inbyggt i förslaget och särskilt hur frågan om en sanktionsavgift ska bedömas i förhållande till en straff- avgift som utdelats av Advokatsamfundets disciplinnämnd. Även frågan om när disciplinnämndens beslut om en erinran ska över- lämnas till Justitiekanslern för prövning av sanktionsavgift är oklar och kan komma föranleda praktiska problem.

Jag anser vidare att utdömande av sanktionsavgifter beträffande advokater, i enlighet med direktivets lydelse, bör kräva att överträdel- sen är allvarlig, upprepad, systematisk eller en kombination därav (artikel 59). Vidare ska sanktionsavgift endast kunna aktualiseras om det kan anses proportionerligt. Trots direktivets lydelse krävs enligt utredningens förslag inte att överträdelsen av PTL behöver vara av allvarligt slag för att kunna rendera en sanktionsavgift. De skäl som angetts i betänkandet för att inte upprätthålla detta krav – bland annat med hänvisning till den rådande ordning som gäller på det finansiella området – är oaktat att direktivet är ett minimidirektiv (jfr beaktandesats 59) enligt min uppfattning inte tillräckliga för att genomföra direktivet strängare än vad direktivet föreskriver i detta hänseende. Detta gäller särskilt i förhållande till icke finansiella verksamhetsutövare, såsom exempelvis advokater, vars verksamhet i aktuellt hänseende normalt är avsevärt annorlunda än som är fallet för banker och andra finansiella institut. Sanktionsavgifter bör där- för för bland andra advokater endast kunna komma ifråga vid den form av allvarligare överträdelser som direktivet anger. Detta tydlig-

680

SOU 2016:8

Särskilda yttranden

görs lämpligen genom att det i förslaget till lag om ändring i rätte- gångsbalken (8 kap. 7 a §) anges att en advokat får åläggas att utge en sanktionsavgift om överträdelsen är allvarlig, upprepad, systematisk eller en kombination därav.

Bedömningen att tillsynen av advokatväsendet i flera fall bör göras föremål för en övergripande översyn

Utredningen anser att frågan om tillsyn och, i förlängningen, möjlig- heterna att rikta disciplinära åtgärder mot advokatbolag och biträ- dande jurister bör göras till föremål för en övergripande översyn i särskild ordning. Inom ramen för denna översyn anses även Advokat- samfundets möjligheter att genomföra oanmälda undersökningar på plats övervägas, liksom att Advokatsamfundet ges tillgång till upp- gifter från belastnings- och misstankeregistret avseende advokater, biträdande jurister och, i förlängningen, personer som ingår i led- ningen för ett advokatbolag. Jag delar inte dessa bedömningar.

Advokatsamfundet utövar i dag tillsyn över att advokater följer PTL i enlighet med de krav som lagstiftningen uppställer. Även biträdande jurister, som också omfattas av lagstiftningen, omfattas redan av Advokatsamfundets tillsyn på så sätt att varje biträdande jurist står under en advokats särskilda ansvar och tillsyn (s.k. prin- cipalansvar). De disciplinära åtgärder som kan riktas mot den an- svarige advokaten vid överträdelser från den biträdande juristens sida, fyller väl sanktionssystemets bestraffande och förebyggande syften. Att utvidga den disciplinära tillsynen till att direkt omfatta biträdande jurister, skulle därför enligt min uppfattning inte med- föra några större effekter i ett penningtvättsbekämpningsperspektiv. Det skulle även i övrigt komma att medföra stora förändringar i nuvarande system för tillsyn och disciplinär verksamhet.

Beträffande frågan om att utvidga tillsynen även till advokatbolag, är detta en tillsyn som advokatsamfundet redan i praktiken utövar i flera hänseenden i fråga om PTL. Med hänsyn till att lagstiftningen

– såväl enligt direktivets lydelse (artikel 2:3 b) som förslaget till ny penningtvättslag (1 kap. 2 § p. 20) och i likhet med nuvarande lag- stiftning – endast är tillämplig på advokater och biträdande jurister (dvs. fysiska personer), anser jag emellertid att sanktioner inte ska kunna riktas mot advokatbyråerna som sådana. I stället får nuvarande ordning, där den enskilde advokat som är utsedd till centralt verk-

681

Särskilda yttranden

SOU 2016:8

samhetsansvarig avseende byråns efterlevnad av PTL är att se som disciplinärt ansvarig för eventuella brister i fråga om sådana krav som ankommer på advokatbolaget (intern riskbedömning, utbild- ning av personal, m.m.), anses vara tillfyllest.

När det sedan gäller utredningens bedömning att möjligheten till oanmälda tillsynsbesök bör tydliggöras inom ramen för den över- gripande tillsynen, ifrågasätter jag om sådana ”gryningsräder” utifrån Advokatsamfundets roll och uppgifter skulle vara ändamålsenliga, lämpliga eller medföra någon ökad effektivitet i fråga om advokaters efterlevnad av PTL. Det är här viktigt att betona att det bästa utfallet för en förbättrad regelefterlevnad avseende PTL på advokatbyråer- na sker genom en kontinuerlig och proaktiv tillsyn från Advokat- samfundets sida med en öppen och konstruktiv dialog med byråerna om hur rutiner och administration kan och bör förbättras för att uppfylla kraven enligt PTL. Detta kan svårligen ske om tillsynen skulle ges polisiära inslag. Den typ av information som det här är fråga om att inhämta inom ramen för samfundets tillsynsuppdrag, bör rimligen på ett fullgott sätt också kunna erhållas genom nuva- rande proaktiva tillsynssystem med föranmälda besök på advokat- byråerna och skriftlig informationsinhämtning.

Jag är avslutningsvis även tveksam till både den författningstek- niska möjligheten och – bland annat mot bakgrund av redan befintlig informationsinhämtning kring advokaters eventuella brottslighet – nödvändigheten av att Advokatsamfundet ges tillgång till uppgifter från belastnings- och misstankeregistret. Även hur sådan informa- tion skulle förmedlas och användas i fråga om advokatbyråernas anställning av biträdande jurister är svåröverblickbart.

Att Advokatsamfundet på grundval av vissa registeruppgifter, på sätt och under de omständigheter som anges i betänkandet, vidare skulle förhindra att en advokat skulle kunna inta en sådan ledande befattning som advokatbyrån på vilken advokaten är verksam har beslutat, förefaller inte heller rimligt utifrån Advokatsamfundets roll och uppgifter. Detta särskilt utifrån det förhållandet att samfundets tillsyn enligt lag enbart omfattar advokatens handlande i sin advokat- verksamhet (inte privat handlande) liksom om advokaten annars förfar oredligt (se 8 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken). Det skulle i praktiken även innebära att Advokatsamfundet inte bara skulle utöva tillsyn över advokater, utan även ansvara för att säker- ställa en sorts näringsförbud och hindra vissa advokater från att

682

SOU 2016:8

Särskilda yttranden

inneha ledande befattningar på advokatbyråer, något som enligt min uppfattning varken vore rimligt eller stå i proportion till syftet att förhindra att advokatverksamhet utnyttjas för penningtvätts- ändamål. Ett sådant förfarande skulle i så fall också behöva förenas med särskilda rättssäkerhetsmekanismer.

683

Särskilda yttranden

SOU 2016:8

Särskilt yttrande av experten Jenny Lundberg,

Revisorsnämnden

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Utredningen konstaterar att införandet av sanktionsavgifter för överträdelser av regelverket gällande penningtvätt och finansiering av terrorism (nedan används begreppet penningtvätt) ska anses som en anklagelse om brott och straff i den mening som avses i Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan Europakonventionen).

Den sanktionsavgift varom är fråga är en administrativ sanktion och utgör därför inte per automatik ett straff i den mening som avses i Europakonventionen. En bedömning av om sanktionsavgiften ändå ska anses utgöra ett straff enligt Europakonventionen ska göras med utgångspunkt i den omfattade praxis som har utvecklats av Euro- peiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan Europa- domstolen). Även om domstolens praxis är tämligen kasuistisk kan konstateras att en kännbar ekonomisk sanktion inte nödvändigtvis innebär att sanktionen utgör ett straff i Europakonventionens mening.1 Därtill kommer att domstolen i sin praxis har beaktat att sanktionen är inriktad på en yrkeskår och inte på allmänheten.2

Jag menar därför att den slutsats som utredningen kommer till inte är given. Bedömningen kan, som framgår av de nämnda avgöran- dena, inte göras generellt. Hänsyn måste tas inte enbart till sank- tionens karaktär utan även mot vem den är riktad. En bedömning måste därvid göras per respektive verksamhetsutövare. Det kan inte uteslutas att utfallet av en sådan analys kommer att skilja sig åt mellan de olika verksamhetsutövarna.

1Se t.ex. Bendenoun mot Frankrike den 24 februari 1994, Saunders mot Förenade kungariket den 17 december 1996, Garyfallou AEBE mot Grekland den 24 september 1997, Pierre-Bloch mot Frankrike den 21 oktober 1997, Escoubet mot Belgien den 28 oktober 1999, Inocencio mot Portugal den 11 januari 2001 och Grande Stevens m.fl. mot Italien den 4 mars 2014.

2Se Brown mot Storbritannien den 24 november 1998 och f.d. Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheternas avgörande Wickramsinghe mot Storbritannien den 9 december 1997.

684

SOU 2016:8

Särskilda yttranden

Särreglering av frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism i revisorslagen (2001:883)

I författningsförslaget framgår att utredningen avser att föreslå att revisorslagens (2001:883) bestämmelser om disciplinära åtgärder ska fyllas ut med ett antal bestämmelser som är särskilt inriktade på överträdelser av regelverket gällande penningtvätt.

Jag ställer mig inte bakom utredningens förslag i dessa delar. Tillsynssystemet bör, så långt är möjligt, vara enhetligt och inte utan tungt vägande skäl särskilt utpeka vissa skyldigheter. Det har i ut- redningen inte framkommit några sådana skäl när det gäller Revisors- nämndens tillsyn över kvalificerade revisorers och registrerade revi- sionsbolags skyldigheter i penningtvättshänseende. För närvarande pågår i Justitiedepartementet ett arbete med att införliva EU:s s.k. revisionspaket.3 De nya krav som eventuellt kan behövas för att fullt ut införliva det fjärde penningtvättsdirektivet4 bör, så långt det är möjligt, samordnas med detta lagstiftningsarbete. Min bedömning är att en sådan samordning innebär att det i nuläget inte behövs någon särreglering av penningtvättsfrågorna i revisorslagen.

Disciplinära åtgärder mot andra fysiska personer än revisorer

Utredningen föreslår genom den nya bestämmelsen 32 b § revisors- lagen att Revisorsnämnden ska kunna vidta disciplinära åtgärder även mot annan än en auktoriserad eller godkänd revisor om han eller hon har en sådan befattning som nämns i den föreslagna bestämmel- sen (nedan ledande befattningshavare). Den föreslagna disciplinrätten korresponderar inte med Revisorsnämndens tillsynsbehörighet såsom den anges i 3 § revisorslagen. En konsekvens av förslaget blir där- med att Revisorsnämnden skulle få behörighet att vidta disciplinära

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av den 16 april 2014 om sär- skilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphävande av kommissionens beslut 2005/909/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/56/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2006/43/EG om lagstadgad revision av årsbok- slut och sammanställd redovisning.

4Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

685

Särskilda yttranden

SOU 2016:8

åtgärder mot någon som inte är föremål för myndighetens tillsyn; något som redan i sig kan ifrågasättas.

Dessutom innebär förslaget att Revisorsnämndens tillsynsområde utvidgas från att i dag endast omfatta en yrkeskår till att omfatta alla personer som innehar en viss funktion. Detta är problematiskt främst på grund av risken för att Revisorsnämndens disciplinära åt- gärdssystem kan komma att jämställas med straff enligt Europa- konventionen (se ovan). Om det disciplinära åtgärdssystemet får en straffrättslig karaktär, kan effektiviteten i Revisorsnämndens sam- lade tillsynsverksamhet allvarligt hotas.

Därtill kommer att utredningen i sitt förslag inte har beaktat artikel 34 i revisorsdirektivet (se fotnot 3) enligt vilken principen om hemlandstillsyn gäller för revisorer från en annan medlemsstat; något som begränsar Revisorsnämndens tillsynsbehörighet. Inte heller har utredningen beaktat konsekvenserna av att andra verksamhets- utövare än revisorer kan vara ledande befattningshavare i registre- rade revisionsbolag.

Sammantaget bör en utökad disciplinbehörighet mot andra fysiska personer än revisorer inte införas för Revisorsnämnden utan en nog- grann analys av konsekvenserna av en sådan behörighet. Någon sådan analys har inte gjorts inom ramen för denna utrednings arbete. Skulle man ändå välja att föreslå en sanktionsrätt för Revisorsnämn- den av det nu diskuterade slaget bör detta föranleda ändringar i bl.a. 3 § revisorslagen på så sätt att tillsynens omfattning förändras. Vidare bör sanktionsrätten begränsas till att inte omfatta revisorer som är registrerade i andra länder inom EES eller andra verksam- hetsutövare som redan står under tillsyn.

686

BILAGOR

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:140

Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Beslut vid regeringssammanträde den 30 oktober 2014

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som kom- mer att krävas i svensk rätt för att genomföra det åtagande som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Euro- peiska kommissionens förslag (KOM [2013] 45) till Europaparla- mentets och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredaren ska också lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som kommer att behövas för att komplettera de regler som följer av det pågående arbetet med anledning av kommissionens förslag (KOM [2013] 44) till Europaparlamentets och rådets för- ordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2015.

Bakgrund

Internationellt arbete

Penningtvätt och finansiering av terrorism är internationella problem som utgör hot mot det finansiella systemets stabilitet och tro- värdighet samt i förlängningen samhällsekonomin i stort. Förtro- endet för det finansiella systemet kan snabbt skadas om dess institutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt,

689

Bilaga 1

SOU 2016:8

vilket i sin tur hotar den finansiella stabiliteten. Utnyttjandet av det finansiella systemet begränsas inte bara till penningtvätt utan gäller även finansiering av terrorism. Länder måste därför på nationell nivå och i samarbete med varandra vidta verkningsfulla förebygg- ande åtgärder och genomföra lagstiftning för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Sverige är sedan 1990 medlem i Financial Action Task Force (Fatf). Fatf är ett mellanstatligt organ som tar fram internationella standarder för bekämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. Standard- erna ska genomföras av varje medlemsstat. Standarderna omfattar både rekommendationer och tolkningsnoter. Fatf tar även fram väg- ledningsdokument till stöd för införandet och tillämpningen av standarderna. Rekommendationerna har reviderats flera gånger, senast i februari 2012.

Inom EU genomförs flera av standarderna genom ett EU-direk- tiv. En av dem genomförs genom en EU-förordning.

I februari 2013 presenterade Europeiska kommissionen dels för- slag till ett reviderat, fjärde, penningtvättsdirektiv (KOM [2013] 45 Europaparlamentets och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism), dels förslag till förordning om överföringar av medel (KOM [2013] 44 förslag till Europaparlamentets och rådets för- ordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel). För- slagen syftar framför allt till att anpassa det europeiska regelverket till de reviderade internationella standarderna.

Gällande svensk reglering

Till grund för det nuvarande svenska regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ligger det tredje penningtvättsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finan- siering av terrorism) och kommissionens direktiv 2006/70/EG av den 1 augusti 2006 om tillämpningsföreskrifter för Europaparla- mentets och rådets direktiv 2005/60/EG med avseende på defini- tionen av ”person i politiskt utsatt ställning”, samt tekniska kri-

690

SOU 2016:8

Bilaga 1

terier för att kunna tillämpa lägre krav på kundkontroll och göra undantag på grund av finansiell verksamhet som drivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Dessutom följer vissa bestäm- melser av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja över- föringar av medel. Bestämmelser som kompletterar förordningen finns i lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel.

Det tredje penningtvättsdirektivet och direktiv 2006/70/EG har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (kallad penningtvättslagen, se prop. 2008/09:70). Riksdagen har bemyn- digat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Regeringens föreskrifter finns i förord- ningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Fastighets- mäklarinspektionen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län har med stöd av bemyndiganden i för- ordningen meddelat föreskrifter inom respektive myndighets tillsynsområde.

Inom Finansdepartementet har en promemoria tagits fram med lagförslag som syftar till att införa vissa av de internationella standarderna i penningtvättslagen (dnr Fi2014/2420). Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 maj 2015.

Förslaget till direktiv

Förslaget till direktiv är en anpassning av regelverket till de revi- derade internationella standarderna. Anpassningen innebär bl.a. att det riskbaserade förhållningssättet lyfts fram i direktivet. Såväl med- lemsstaterna som enskilda ska identifiera och bedöma sina risker för penningtvätt och finansiering av terrorism och agera utifrån dessa. Det riskbaserade förhållningssättet får betydelse bl.a. för de centrala reglerna om åtgärder för att uppnå kundkännedom. Det nu gällande tredje penningtvättsdirektivet ger en möjlighet att i vissa angivna situationer tillämpa lägre krav på att uppnå kundkänne- dom. Enligt det nya förslaget till direktiv får åtgärder för förenklad

691

Bilaga 1

SOU 2016:8

kundkontroll tillämpas endast om det har konstaterats att riskerna är lägre på ett visst område. Vissa angivna faktorer ska dock alltid beaktas vid riskbedömningen.

På en del områden går direktivet längre än de internationella standarderna. Det gäller särskilt beträffande tillgång till uppgifter om verklig huvudman och reglerna om sanktioner. Direktivet har också ett vidare tillämpningsområde än vad som följer av de inter- nationella standarderna och omfattar utöver kasinon även andra tillhandahållare av speltjänster.

De europeiska tillsynsmyndigheterna Eba, Eiopa och Esma ges flera uppgifter, bl.a. att utfärda riktlinjer när det gäller riskfaktorer att beakta i situationer där reglerna om förenklad kundkännedom är tillämpliga.

Direktivet är ett s.k. minimidirektiv och det står därför med- lemsstaterna fritt att införa eller behålla mer långtgående krav än de som följer av direktivet.

Förslaget till förordning

Liksom förslaget till direktiv innebär förslaget till förordning om överföringar av medel en anpassning av den befintliga lagstift- ningen till de reviderade internationella standarder som tagits fram inom Fatf. Förordningen genomför Fatf:s rekommendation 16 (tidi- gare specialrekommendation VII). Bestämmelserna i förordningen syftar till att göra det möjligt att spåra betalningar i syfte att före- bygga, upptäcka och utreda penningtvätt och finansiering av terro- rism i samband med överföringar av medel. Såväl betalarens som betalningsmottagarens betaltjänstleverantör åläggs därför vissa skyl- digheter när det gäller den information om betalare och mottagare som ska åtfölja överföringar av medel.

Förordningen innehåller flera bestämmelser där medlemsstaterna åläggs att vidta åtgärder i nationell rätt. Medlemsstaterna ska bl.a. införa sanktioner för överträdelser av förordningens bestämmelser.

692

SOU 2016:8

Bilaga 1

Uppdraget

Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av kommissionens förslag till direktiv och förordning. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande förslagen till direktiv och förordning som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll som dessa rättsakter får när de har antagits av Europaparlamentet och rådet.

Utredaren ska analysera vilka ändringar av den svenska lagstift- ningen som behövs för att anpassa den till de regler som föreslås i direktivet. Direktivet bedöms kräva både ändringar av befintliga regler och införande av nya. Det finns mot den bakgrunden an- ledning att se över om den nuvarande strukturen i penningtvätts- lagen är tydlig och ändamålsenlig.

Sverige ska leva upp till de krav som följer av de internationella standarder som tagits fram inom Fatf. Utredaren ska därför, inom ramen för det åtagande som följer av direktivet, ta ställning till om det finns vägande skäl för att i svensk rätt införa regler som går utöver vad som följer av direktivet.

En EU-förordning är till alla delar bindande och direkt tillämp- lig i alla medlemsstater. Förslaget till förordning innehåller emeller- tid flera regler som förutsätter att medlemsstaterna kompletterar förordningens regler. Exempelvis åläggs medlemsstaterna att före- skriva vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelse av för- ordningens regler. Förordningen innebär också att nuvarande reg- ler behöver ändras för att anpassas till den nya förordningen. Det finns således ett behov av att analysera och överväga vilka ändringar som krävs i svensk rätt med anledning av kommissionens förslag till en ny förordning.

För samtliga förslag som lämnas gäller att förslagens konsekven- ser för enskildas integritet och privatliv ska övervägas noga.

Utredaren ska

•analysera direktivet och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra det,

693

Bilaga 1

SOU 2016:8

•bedöma om det utifrån de internationella standarderna finns skäl att införa mer långtgående krav än de som följer av direk- tivet och, i förekommande fall, lämna nödvändiga lagförslag,

•se över strukturen i penningtvättslagen och, i förekommande fall, lämna nödvändiga lagförslag,

•analysera vilka ändringar av den svenska lagstiftningen som be- hövs för att anpassa den till de regler som föreslås i förord- ningen och utarbeta nödvändiga lagförslag, och

•noga överväga förslagens konsekvenser för enskildas integritet och privatliv.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda verksamhets- utövare, myndigheter och organ.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2015. Tidpunkten kan behöva justeras beroende på de pågående förhandlingarna inom EU.

(Finansdepartementet)

694

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2015:49

Tilläggsdirektiv till

utredningen om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (Fi 2014:16)

Beslut vid regeringssammanträde den 30 april 2015

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 oktober 2014 kommittédirektiv om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redo- visas senast den 30 juni 2015.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 december 2015.

(Finansdepartementet)

695

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2015:110

Tilläggsdirektiv till

utredningen om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (Fi 2014:16)

Beslut vid regeringssammanträde den 5 november 2015

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 oktober 2014 kommittédirektiv om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Utredningens uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 30 juni 2015. Regeringen beslutade den 30 april 2015 att uppdraget i stället skulle redovisas senast den

15december 2015 (dir. 2015:49).

Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället redo-

visas senast den 1 februari 2016.

(Finansdepartementet)

697

Bilaga 4

2015-12-09

Konsekvenser för Lotteriinspektionen med anledning av implementeringen av det fjärde penningtvättsdirektivet

Utökat antal tillsynsobjekt

Lotteriinspektionen är den myndighet som utövar tillsyn över att spelbolagen följer lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). På spelområdet omfattas endast företag som bedriver kasinoverksamhet enligt kasinolagen (1994:1000) av den nuvarande penningtvättslagen. Tillämpningsområdet omfattar bara en verksamhetsutövare, Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol), som genom moderbolaget AB Svenska Spel har tillstånd att anordna kasinospel på fyra kasinon i Sverige.

Av det fjärde penningtvättsdirektivet, artikel 2.1, framgår att regelverket ska tillämpas på ”tillhandahållare av speltjänster”. Utredningen föreslår att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas så att lagen, utöver kasinospel enligt kasinolagen, även omfattar anordnande av sådana speltjänster som omfattas av krav på tillstånd eller registrering enligt lotterilagen (1994:1000). Detta innebär att även sådan verksamhet som anordnas efter tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen omfattas. Undantag ska dock göras för sådana verksamheter som faller utanför direktivets definition av speltjänster, utländska aktörer som inte regleras av nationell rätt, statens premieobligationer, massmedialotterier, vissa lotterier som inte kräver tillstånd samt varuspel.

En utvidgning av penningtvättslagens tillämpningsområde enligt utredningens förslag skulle innebära att antalet aktörer som omfattas av Lotteriinspektionens penningtvättstillsyn ökar från en (1) till ca 3 400.

Typ av verksamhetsutövare		Antal1
Med tillstånd från regeringen		3
	Varav

1 Per den 24 november 2015 (avseende tillstånd från regeringen och Lotteriinspektionen) samt för 2014 (avseende tillstånd från länsstyrelser och kommuner).

1(13)

699

Bilaga 4

SOU 2016:8

2015-12-09

Svenska Spel (45 § lotterilagen)	1
Casino Cosmopol (13 § kasinolagen)	1
AB Trav och Galopp (45 § lotterilagen)	1
Med tillstånd från Lotteriinspektionen	75
Varav
Rikstäckande lotterier (15-16, 21 §§ lotterilagen)	23
Restaurangkasino (32-34 §§ lotterilagen)	43
Automatspel på fartyg (26 § lotterilagen)	3
Bingospel över länsgränser/förhöjt vinstbelopp (42 § lotterilagen)	6
Med tillstånd från länsstyrelsen	2 102
Varav
Bingo (22 § lotterilagen)	2 1022
Regionala lotterier (15-16 §§ lotterilagen)	Uppgift saknas
Med tillstånd från kommun	1 232
Varav
Kommunala tillståndslotterier (15-16 § lotterilagen)	124
Kommunala registreringslotterier (17 § lotterilagen)	1 108
Totalt	3 412

De verksamhetsutövare som har tillstånd från länsstyrelser och kommuner är i huvudsak ideella föreningar. Uppgifterna om tillstånd utfärdade av kommuner och länsstyrelser avser år 2014 och är inhämtade genom en enkät som genomförs årligen av Lotteriinspektionen. Samtliga länsstyrelser svarade på enkäten, medan svarsfrekvensen bland kommunerna uppgick till låga 44 procent. Statistiken avseende kommunala lotterier är därför osäker. Det kan dock konstateras att det fanns minst 1 232 kommunala lotterier under 2014.

Under 2014 fanns, enligt samma enkätundersökning, 433 tillstånd till bingospel utfärdade av olika länsstyrelser. Det är vanligt förekommande att flera föreningar går samman i en allians och tillsammans söker bingotillstånd, vilket förklarar att det bakom de 433 tillstånden finns drygt 2 000 föreningar med tillstånd. Föreningarna är vanligtvis inte särskilt involverade i anordnandet av bingo – spelet sköts vanligtvis av olika servicebolag genom avtal med föreningarna eller allianserna. Servicebolagen kan dock inte vara tillståndshavare eftersom huvudregeln i lotterilagens 15 § säger att tillstånd får lämnas till en ideell förening som främjar ett allmännyttigt ändamål.

2 Antalet utfärdade tillstånd till bingospel 2014 var 433, dessa tillstånd innehades av 2 102 föreningar.

2(13)

700

SOU 2016:8

Bilaga 4

2015-12-09

Av det totala antalet tillståndshavare, eller potentiella tillsynsobjekt, har drygt 97 procent fått sina tillstånd utfärdade av länsstyrelser och kommuner. Förhållandet är det omvända sett till marknadsandelar av den svenska spelmarknaden. Regionala och kommunala lotterier samt bingo utgjorde knappt tre procent av den reglerade svenska spelmarknaden 20143. Svenska Spel, Casino Cosmopol, AB Trav och Galopp (ATG) och rikslotterier utgjorde tillsammans 97 procent av den svenska spelmarknaden under 2014.4

I sammanhanget bör också regeringens kommittédirektiv Omreglering av spelmarknaden (dir. 2015:95) uppmärksammas. I direktivet ges en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska marknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. Lotteriinspektionen konstaterar att om ett sådant licenssystem blir verklighet är ett möjligt scenario att även utländska aktörer med licens i Sverige kommer att omfattas av den svenska penningtvättslagen. Detta skulle i så fall innebära att antalet aktörer som står under Lotteriinspektionens tillsyn utökas ytterligare. Detta ligger dock längre fram i tiden. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017.

Möjlighet att undanta vissa tillhandahållare av spel

Av artikel 2.2 framgår att medlemsstater, efter en lämplig riskbedömning, helt eller delvis får undanta vissa speltjänster från nationella bestämmelser genom vilka direktivet införlivas. Undantag får göras på grundval av belägg som visar på att särskilda speltjänster utgör en låg risk. Resultatet av Lotteriinspektionens riskbedömning av den svenska spelmarknaden från 2014 visade bl.a. att risken för att kommunala och regionala lotterier samt bingo utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism är låg. Vid tidpunkten för riskbedömningens genomförande var inte direktivet antaget. Lotteriinspektionen har därför för avsikt att göra en ny bedömning i syfte att identifiera behovet av att meddela eventuella undantag till Europeiska kommissionen. Resultatet blir avgörande för det antal verksamhetsutövare som kommer att omfattas av penningtvättsregelverket och falla under Lotteriinspektionens tillsyn.

3Marknadsandel beräknad på bruttoomsättning, dvs. summan av totala insatser.

4http://www.lotteriinspektionen.se/sv/Om-oss/Statistik/

3(13)

701

Bilaga 4

SOU 2016:8

2015-12-09

Förberedande arbete

Till en början, innan de nya reglerna har trätt i kraft, kommer resurser främst att krävas för informationsinsatser och stöd till berörda aktörer. En del i detta arbete kommer att vara arbete med framtagande av informations- och utbildningsmaterial. Lotteriinspektionen planerar också att anordna riktade informationsträffar till aktörerna inom respektive spelområde. Vidare behöver myndighetens riskbedömning av den svenska spelmarknaden uppdateras och myndighetens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism revideras. En organisation behöver planeras och byggas för att klara utredningens förslag om att Lotteriinspektionen ska vandelspröva och registrera de ombud som verksamhetsutövarna samarbetar med för försäljning och vinstutbetalning i samband med spel. Sammantaget bedöms detta förberedande arbete bli relativt omfattande och ta minst två handläggare i anspråk under tiden fram till den nya penningtvättslagen träder i kraft.

Tillsyn

I artikel 48.2 uppställs vissa krav rörande tillsyn och tillsynsmyndigheternas resurser. Där föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna har tillräckliga ekonomiska, personella och tekniska resurser för att fullgöra sitt uppdrag. Medlemsstaterna ska se till att dessa myndigheters personal håller hög yrkesmässig standard, bland annat när det gäller konfidentialitet och uppgiftsskydd, samt har stor integritet och rätt kompetens.

Efter att de nya reglerna trätt i kraft kommer ett allt större fokus att läggas på tillsynsarbete. Behovet av fortlöpande information och stöd till berörda aktörer kommer dock sannolikt att finnas kvar, om än i något mindre omfattning. Det kommer knappast vare sig vara möjligt eller ändamålsenligt att använda lika stora resurser inom alla spelområden och tillsynsobjekt. Tillsynsarbetet kommer att behöva bedrivas och prioriteras utifrån risk. Utifall Lotteriinspektionen blir tillsynsmyndighet för penningtvättslagen avseende samtliga tillhandahållare av spel är det värt att notera att Lotteriinspektionen i dagsläget inte utövar någon tillsyn över kommunala och regionala lotterier samt bingotillstånd utfärdade av länsstyrelsen. Med en sådan ordning kvarstår tillsyn över lotterilagens bestämmelser på länsstyrelser och kommuner medan Lotteriinspektionen ansvarar för tillsynen av penningtvättslagen.

4(13)

702

SOU 2016:8

Bilaga 4

2015-12-09

Av artikel 48.10 framgår att de europeiska tillsynsmyndigheterna senast den 26 juni 2017 ska utfärda riktlinjer åt de behöriga myndigheterna om de utmärkande dragen för en riskbaserad tillsynsmetod och vilka åtgärder som ska vidtas vid tillsyn som grundar sig på en riskbaserad metod. Först efter att de europeiska tillsynsmyndigheternas riktlinjer har presenterats är det möjligt att närmare ange hur den riskbaserade tillsynen ska bedrivas och på ett välgrundat sätt uppskatta hur mycket resurser som kommer att behövas. I nästa avsnitt görs ändå ett försök att uppskatta ett framtida resursbehov för tillsyn.

Behovet av resurser för tillsyn

Lotteriinspektionen har 45 anställda varav 25 arbetar på den operativa avdelningen med tillståndsgivning och tillsyn. Under 2014 ägnade myndigheten ca 2 200 timmar åt tillsyn av Casino Cosmopol. Tillsyn enligt penningtvättslagen har hittills hanterats av samma handläggare som sköter den övriga tillsynen. Uppskattningsvis 10-15 procent av tiden avsåg penningtvättstillsyn, dvs. ca 220-330 timmar. Därtill ägnade myndigheten ungefär 500 timmar åt information och övrigt penningtvättsrelaterat arbete. Med beaktande av den markanta ökningen av antalet tillsynsobjekt samt direktivets utökade krav kommer tillsynen och informationsgivningen med stor säkerhet att behöva utökas.

Om tillsynen av tillkommande verksamhetsutövare i den nya penningtvättslagen antas omfatta något fler timmar per tillsynsobjekt kan tidsåtgången grovt beräknas enligt tabellen nedan.

Verksamhetsutövare	Antal timmar tillsyn
Svenska Spel	400
Casino Cosmopol	400
ATG	400
Rikslotterier	400
Övriga verksamhetsutövare	400
Information	800
Totalt	2 800

Under 2015 har den operativa avdelningen utökats med en handläggare som arbetar specifikt med tillsyn av åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. En handläggare beräknas kunna lägga ned ca 1 200 timmar per år på operativ verksamhet. Nuvarande bemanning är mot bakgrund av ovanstående inte tillräcklig och behöver sannolikt utökas med en eller två handläggare. Som jämförelse kan nämnas att

5(13)

703

Bilaga 4

SOU 2016:8

2015-12-09

Finansinspektionens penningtvättsenhet, som ansvarar för motsvarande tillsyn av den finansiella marknaden i dagsläget består av åtta personer.

Lämplighetsprövning av ledande befattningshavare

I artikel 47.2 i direktivet stadgas att behöriga myndigheter ska se till att de personer som har en ledande befattning i enheter som tillhandahåller speltjänster, eller dess verkliga huvudmän, ska vara lämpade.

Lämplighetsprövning sker enklast och naturligast i samband med att en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd att anordna spel. Ansvaret för prövningen faller då på behörig tillståndsmyndighet. Som framgått ovan har länsstyrelser och kommuner utfärdat ca 97 procent (ca 3 300) av de befintliga tillstånden att anordna spel. En stor del av bördan för prövning av lämplighet kommer därmed att falla på de länsstyrelser och kommuner som handlägger ansökningar om tillstånd till lotterier och bingo, under förutsättning att de spelformerna kommer att omfattas av regelverket.

Lotteriinspektionen har i nuläget utfärdat tillstånd till ca 85 verksamhetsutövare och drygt 40 av dessa är restaurangkasinoanordnare vars lämplighet redan prövas enligt 32-34 §§ lotterilagen. Kvarstår gör ca 35-40 verksamhetsutövare vars ledande befattningshavares, eller dess verkliga huvudmäns, lämplighet ska prövas enligt den nya penningtvättslagen.

Erfarenheter från prövning av lämplighet

Lotteriinspektionen genomför bara lämplighetsprövning vid en typ av tillstånd i dagsläget, vid ansökningar om tillstånd till restaurangkasino enligt 32-34 §§ lotterilagen. Prövning av ledande befattningshavares lämplighet kommer i övrigt att bli ett nytt inslag i tillståndsprövningen på den svenska spelmarknaden.

Lotteriinspektionens lämplighetsprövningar i samband med restaurangkasinospel kan ge viss ledning vad gäller tidsåtgång.5

5 Vid denna prövning inhämtas uppgifter från Rikspolisstyrelsens misstanke- och belastningsregister. Vidare ska följande handlingar bifogas ansökan: giltigt serveringstillstånd för spelplatsen, årsredovisning inklusive revisionsberättelse för det senaste avslutade verksamhetsåret, registreringsbevis från Bolagsverket, intyg från Kronofogden om skuldfrihet. Därtill ska följande uppgifter bifogas om verkställande direktör, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter i den juridiska personen: intyg från Kronofogden om skuldfrihet, intyg från Bolagsverket att näringsförbud inte föreligger,

6(13)

704

SOU 2016:8

Bilaga 4

2015-12-09

Tidsåtgången per ärende är inte oväntat avhängig innehållet i de intyg som begärs in. En komplett ansökan utan noteringar och anmärkningar går att avgöra omedelbart. I dessa fall är det bara de administrativa handgreppen som tar tid. I andra fall måste en bedömning göras av anmärkningarnas grad av allvarlighet och aktualitet. Det är inte ovanligt med ofullständiga underlag i ansökningarna, vilket gör att tid också måste läggas på att begära kompletteringar. Relevant data saknas för att med säkerhet kunna bedöma hur lång tid lämplighetsprövningar i samband med ansökningar om tillstånd till restaurangkasinospel tar. En grov uppskattning ger dock vid handen att prövningen tar ca 30 minuter per ansökan.

Länsstyrelserna prövar lämpligheten hos verksamhetsutövare inom ramen för penningtvättsregelverket med stöd av 6 kap. 5 § i penningtvättslagen. Processen är idag delvis automatiserad, dessförinnan gjordes manuella kontroller som, enligt uppgift från Länsstyrelsen i Stockholm, tog 1-1,5 timmar att handlägga. Länsstyrelserna samlade då in relevant information själva istället för att begära in den från tillsynsobjekten, vilket kan vara en förklaring till skillnaden i uppskattad nedlagd tid per ärende i förhållande till Lotteriinspektionens lämplighetsprövningar i samband med ansökningar om tillstånd till restaurangkasinospel.

Tidpunkt för prövning av lämplighet och behov av övergångsbestämmelser

För verksamhetsutövare som har tillstånd att anordna restaurangkasinospel prövas redan lämpligheten genom bestämmelser i lotterilagen varför ytterligare prövning inte bör vara nödvändig. För övriga tillhandahållare av spel som kommer ha ett giltigt tillstånd när den nya penningtvättslagen träder i kraft kan det finnas behov av övergångsbestämmelser. Innan den nya penningtvättslagen träder i kraft kommer det inte finnas rättsligt stöd för att genomföra lämplighetsprövningar av ledande befattningshavare inom dessa enheter, och det är knappast rimligt att pröva samtliga verksamhetsutövare ”över en natt”.

Då verksamhetsutövare inom spelformen restaurangkasino redan omfattas av prövning av lämplighet kommer Lotteriinspektionen behöva pröva

konkursfrihetsbevis från Bolagsverket, handling som styrker att den person av de ovanstående som ska ansvara för den dagliga driften av kasinoverksamheten har utbildning, kunskap och erfarenhet inom kasinoområdet. Om den juridiska personen är ett privat aktiebolag ska också lämnas uppgift om namn och personnummer på aktieägarna samt hur många procent av aktierna var och en äger. Om den juridiska personen är ett handelsbolag eller kommanditbolag ska också lämnas uppgift om namn och personnummer eller organisationsnummer på bolagsmännen.

7(13)

705

Bilaga 4

SOU 2016:8

2015-12-09

ledande befattningshavare hos ett 25-tal verksamhetsutövare som har tillstånd att anordna s.k. rikslotterier och enstaka verksamhetsutövare med tillstånd att anordna automatspel på fartyg samt bingospel över länsgränser eller med förhöjt vinstbelopp. Detta framstår inte som en allt för betungande uppgift under förutsättning att antalet verksamhetsutövare är något så när likt dagens. Eftersom tillstånd till lotterier och andra spel är tidsbegränsade skulle en lösning kunna vara att genomföra prövningar av ledande befattningshavare vartefter befintliga tillstånd löper ut. Tillstånd att anordna rikslotterier har i normalfallet en giltighetstid på ett år. Majoriteten av de verksamhetsutövare som Lotteriinspektionen är tillståndsmyndighet för skulle därför kunna vara lämplighetsprövade inom ett års tid efter den nya penningtvättslagens ikraftträdande.

Ett annat möjligt tillvägagångssätt är att genomföra samtliga lämplighetsprövningar koncentrerat i projektform med hjälp av interna och eventuellt externa resurser.

Behovet av resurser för lämplighetsprövning av personer med ledande befattningar eller verkliga huvudmän

Som tidigare nämnts innebär kravet på prövning av lämplighet att ett delvis nytt moment måste införas i tillståndsgivningen. De åtgärder som behöver vidtas kan delas upp i två faser, en initial och en löpande.

Den initiala fasen består av att pröva personer med ledande befattningar hos tillhandahållare av speltjänster som har ett befintligt speltillstånd när den nya penningtvättslagen träder i kraft. I den löpande fasen ska den ordinarie tillståndsprövningen utökas med ett nytt moment. Dessutom ska ändringar bland verksamhetsutövarnas ledande befattningshavare, eller dess verkliga huvudmän, hanteras.

Mot bakgrund av uppskattad tidsåtgång för lämplighetsprövning vid handläggning av tillstånd till restaurangkasino samt Länsstyrelsen i Stockholms ungefärliga uppgift om tidsåtgång vid manuell vandelsprövning uppskattas tid per ärende i dessa fall uppgå till ca en timme. Resultatet av uppskattad tidsåtgång per lämplighetsprövning i förhållande till antal tillstånd per behörig tillståndsmyndighet redovisas i nedanstående tabell.

Behörig myndighet

Antal prövningar per år

Tidsåtgång (tim.)

8(13)

706

SOU 2016:8

Bilaga 4

2015-12-09

Regeringen	36	3
Lotteriinspektionen	407	40
Länsstyrelser	2 100	2 100
Kommuner	1 200	1 200
Totalt	3 343	3 343

Länsstyrelserna och kommunerna är de tillståndsmyndigheter som kommer påverkas mest av direktivets krav på lämplighetsprövning, under förutsättning att den typen av lotterier inte undantas från regelverket. Regeringen påverkas i mycket liten utsträckning och påverkan på Lotteriinspektionen framstår inte heller som särskilt omfattande. Till ovanstående ska dock också adderas tid för hantering av ändringar i ledande befattningar hos verksamhetsutövarna som sker vid sidan av den lämplighetsprövning som sker i samband med tillståndsprövningen. Ur länsstyrelsernas och kommunernas synvinkel är den arbetsinsats som krävs för att hantera ändringar i ledande befattningar svår att överblicka. Sannolikt sker ett stort antal ändringar bland ledande befattningshavare (styrelseledamöter) årligen i samband med ideella föreningars årsmöten.

De kostnader som uppstår av Lotteriinspektionens tillståndsgivning ska täckas av inbetalda ansökningsavgifter. Om processen för tillståndsgivning utökas med krav på lämplighetsprövning kan avgifterna för ansökningar om tillstånd behöva höjas för att uppnå full kostnadstäckning.

Kontroll av ombud och ombudsregister

Utredningen

I utredningen föreslås att anordnare (dvs. de verksamhetsutövare som har tillstånd att anordna spel och lotterier) ska omfattas av reglerna i den nya penningtvättslagen. Detta innebär att ombuden inte träffas direkt av reglerna. Det poängteras dock i utredningen att anordnarnas anlitande av ombud sammantaget inte får leda till en sämre regelefterlevnad. Lotteriinspektionen ska därför kunna kontrollera att regelverket följs även då ombud anlitas för distribution och administration av spel.

För att möjliggöra denna kontroll ska anordnarna anmäla till Lotteriinspektionen när de avser att använda sig av ombud. Anmälan bör innefatta uppgifter om ombuden och deras lämplighet att, för anordnarnas

6De nuvarande tillstånden från regeringen har en löptid på två år.

7Antal nuvarande tillståndshavare exklusive restaurangkasinospel vars ledande befattningshavares lämplighet redan prövas enligt bestämmelser i lotterilagen.

9(13)

707

Bilaga 4

SOU 2016:8

2015-12-09

räkning, tillhandahålla lotterier. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, företrädesvis Lotteriinspektionen, bör vidare bemyndigas att meddela föreskrifter om vilken ytterligare information som ska lämnas vid anmälan. Efter att informationen har kontrollerats ska uppgifter om ombuden sedan föras in i en databas, ett särskilt register hos Lotteriinspektionen. Ombuden ska dock endast registreras om anmälan uppfyller kraven. Registret ska vara offentligt tillgängligt hos Lotteriinspektionen och uppdateras regelbundet. Anordnarna bör även anmäla förändrade förhållanden till Lotteriinspektionen.

Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag i denna del att Lotteriinspektionen ska lämplighetspröva ombud och upprätta samt förvalta ett register med ombud. Dessutom ska Lotteriinspektionen kunna genomföra kontroller hos ombuden. Liksom för lämplighetsprövningen av personer med ledande befattningar hos tillståndshavare är det orealistiskt att tro att lämplighetsprövningen av personer med ledande befattningar hos ombud ska kunna ske i samband med den nya lagens ikraftträdande varför det även avseende prövningen av ombud finns behov av övergångsbestämmelser.

Antal ombud

För att kunna uppskatta antalet ombud måste begreppet definieras. En rimlig utgångspunkt bör vara att samarbetspartners som för tillståndshavares räkning utför uppgifter som omfattas av penningtvättsregleringens krav ska definieras som ombud. Sådana uppgifter bör t.ex. kunna inbegripa mottagande av insatser, utbetalning av vinst och vidtagande av åtgärder i samband situationer då krav på åtgärder för kundkännedom uppstår.

På spelmarknaden finns flera olika typer av aktörer som med ovanstående definition kan falla in under begreppet ombud. Den vanligaste och mest uppenbara formen av ombud är de kiosker, tobaksbutiker och livsmedelsaffärer som Svenska Spel, ATG och olika rikslotterier samarbetar med genom avtal. Det finns ca 5 500 sådana ombud i Sverige. För försäljning av spel på plats på trav- och galoppbanor anlitar ATG de trav- och galoppsällskap (ett 30-tal) som sköter verksamheten på banorna för försäljning av spel och utbetalning av vinster.

Svenska Spel har värdeautomater (Vegas) utställda hos drygt 1 800 restauranger och bingohallar som inte hanterar insatser men som betalar ut vinster. Bingoverksamhet hanteras i många fall inte av tillståndshavarna själva utan av olika servicebolag. Samma förhållande gäller för majoriteten

10(13)

708

SOU 2016:8

Bilaga 4

2015-12-09

av rikslotterierna där det finns ett tiotal servicebolag som sköter driften av lotterier genom avtal med tillståndshavarna. Det förekommer också att ideella föreningar agerar ombud åt rikslotterier mot betalning av provision per såld lott, ett allmänt känt exempel är Folkspel (Bingolotto) som säljer lotter med hjälp av ett stort antal föreningar.

Typ av spel	Typ av aktör	Antal (ca)
Lotterier, vadhållning, nummerspel	Kiosker, tobaksbutiker	5 500
Vadhållning på trav- och galoppbanor	Trav- och galoppsällskap	30
Värdeautomatspel	Restauranger och bingohallar	1 800
Rikslotterier och bingo	Servicebolag	10
Rikslotterier	Säljande föreningar	Uppgift saknas
Totalt	Samtliga	7 340

Av tabellen framgår att antalet aktörer som potentiellt sett kan klassas som ombud uppgår till minst 7 340 st. Tabellen omfattar inte de föreningar som säljer lotterier på provision åt rikslotterianordnare, eftersom antalet inte kan uppskattas.

Behovet av resurser för lämplighetsprövning av ombud

Precis som vid lämplighetsprövning av ledande befattningshavare enligt artikel 47.2 torde viss ledning gå att få från handläggning av restaurangkasinotillstånd och länsstyrelsernas uppskattade handläggningstider när det gäller beräknad tidsåtgång per ärende. Som redogjorts för ovan beräknas denna handläggning omfatta uppskattningsvis en timme per ärende.

I ett initialt skede, när den nya penningtvättslagen trätt i kraft, måste de befintliga ombudens lämplighet prövas för att uppfylla kraven i lagförslaget. Som framgår av tabellen i föregående avsnitt uppgår dessa till minst 7 340 st. Under förutsättning att lämplighetsprövning av ett ombud tar ungefär lika lång tid som prövningen av ledande befattningshavare hos tillståndshavarna skulle tidsåtgången för den initiala prövningen uppgå till ca 7 300 timmar, dvs. ca 6 årsarbetskrafter under ett helt års tid8. Till detta kommer också arbete med att förbereda IT-system och arbetsmetoder.

Den initiala prövningen av befintliga ombuds lämplighet skulle kunna genomföras i projektform. En grupp bestående av tio projektanställda handläggare skulle t.ex. klara av att lämplighetspröva samtliga 7 340 ombud på ca 7 månader9

8För 2014 uppgick effektiv nedlagd tid på operativ verksamhet (tillstånd och tillsyn) per anställd på Lotteriinspektionen ca 1 200 timmar.

97 340 ombud/((1 200 tim. per år/12 månader)*10) = 7,34 månader.

11(13)

709

Bilaga 4

SOU 2016:8

2015-12-09

När den initiala prövningen av befintliga ombud är klar kommer Lotteriinspektionens organisation för handläggning av ombud att behöva anpassas till en löpande ärendehantering. Enligt uppgifter från Svenska Spel tecknades avtal med 141 nya ombud under 2014. Utöver teckning av nya avtal hanterades också nästan 400 ägarbyten och ungefär lika många ombud avvecklades under året. Sammantaget hanterade Svenska spel knappt 950 ärenden avseende ombudsförhållanden. För ATG uppgick motsvarande siffra till ca 300 ärenden. Under 2014 handlade Lotteriinspektionen 583 nya ansökningar om tillstånd till värdeautomatspel och 116 ärenden om byte av ägare till restauranger. Utifrån dessa uppgifter kan det årliga antalet ärenden rörande prövning och registrering av ombud uppskattas till ca 2 000 per år. Denna uppskattning omfattar inte trav- och galoppsällskap, servicebolag eller säljande föreningar.

Av tidigare beräkningar följer att 2 000 ärenden om prövning av lämplighet tar uppskattningsvis 2 000 timmar, vilket motsvarar ungefär 1,5 årsarbetskrafter.10

Sammanfattning och avslutande kommentarer

Penningtvättslagens utökade tillämpningsområde avseende tillhandahållare av speltjänster med tillstånd enligt lotterilagen innebär att antalet aktörer som står under Lotteriinspektionens penningtvättstillsyn ökar från en (1) till som mest ca 3 400 st. Oavsett hur tillsynsarbetet organiseras på Lotteriinspektionen kommer det ändrade regelverket att resultera i behov av att rekrytera minst en, möjligtvis fler, tillsynshandläggare till myndigheten.

Prövningen av lämplighet av personer med ledande befattning, eller dess verkliga huvudmän, hos tillståndshavare och framförallt hos ombuden kommer i ett initialt skede att innebära ett stort merarbete för myndigheten. En möjlig lösning är att hantera de första prövningarna genom en projektorganisation. För att det inte ska ta allt för lång tid för projektet att bli klart behöver uppskattas minst tio personer behöva ingå i organisationen. När samtliga berörda tillståndshavare och ombud prövats beräknas det löpande arbetet kräva 1-2 årsarbetskrafter.

För länsstyrelser och kommuner innebär ett ändrat regelverk i enlighet med utredningens förslag att mer än 3 000 verksamhetsutövares ledande befattningshavare, eller verkliga huvudmän, ska lämplighetsprövas. Detta under förutsättning att regionala och kommunala lotterier samt bingo

10 2 000 timmar/1 200 tim. per år = 1,7 årsarbetskrafter.

12(13)

710

SOU 2016:8

Bilaga 4

2015-12-09

kommer att omfattas av regelverket, något som Lotteriinspektionen har att bedöma och besluta enligt utredningens förslag.

13(13)

711

Statens offentliga utredningar 2016

Kronologisk förteckning

1.Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. N.

2.Effektiv vård. S.

3.Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. N.

4.Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. U.

5.Låt fler forma framtiden! Del A + B. Ku.

6.Framtid sökes – Slutredovisning från

den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. S.

7.Integritet och straffskydd. Ju.

8.Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningstvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m.

Del 1 + 2. Fi.

Statens offentliga utredningar 2016

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m. Del 1 + 2.[8]

Justitiedepartementet

Integritet och straffskydd. [7]

Kulturdepartementet

Låt fler forma framtiden! Del A + B. [5]

Näringsdepartementet

Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. [1]

Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. [3]

Socialdepartementet

Effektiv vård. [2]

Framtid sökes –

Slutredovisning från den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. [6]

Utbildningsdepartementet

Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. [4]