sou 2016 8 d1

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 30 oktober 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (dir. 2014:140). I uppdraget ingick även att lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som behövs för att anpassa svensk rätt till Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. Därutöver omfattade uppdraget att se över vad som vidare krävs för att uppfylla de reviderade rekommendationer som utfärdats av Financial Action Task Force (Fatf) samt se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstruktu- rering som bedöms ändamålsenlig.

Som särskild utredare förordnades från den 1 december 2014 f.d. chefåklagaren Kent Madstedt. Genom tilläggsdirektiv den 30 april 2015(dir. 2015:49) och den 5 november 2015 (dir. 2015:110) för- längdes tiden för redovisning av uppdraget.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med den expertgrupp som stått till utredarens förfogande. Skilda uppfattningar i enskildheter har förekommit, vilket bl.a. kommit till uttryck genom särskilda ytt- randen.

Utredningen, som har antagit namnet 2015 års penningtvätts- utredning, får härmed överlämna betänkandet Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvätts-

Förteckning över dem som har deltagit i utredningens arbete

Särskild utredare

F.d. chefsåklagaren Kent Madstedt

Experter (om inte annat anges fr.o.m. den 1 januari 2015)

Liselott Alström, senior jurist vid Finansinspektionen Arne Andersson, chefsjurist vid Polismyndigheten Thomas Edling, kansliråd vid Justitiedepartementet Stefan Ellström, verksamhetsutvecklare vid Bolagsverket (fr.o.m. den 1 september 2015)

Agnetha Hilding Qvarnström, chefsåklagare vid Riksenheten för säkerhetsmål, Åklagarmyndigheten

Jonas Karlsson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet (fr.o.m. den 15 oktober 2015)

Elisabeth Lagerqvist, avdelningsjurist vid Bolagsverket (fr.o.m. den 1 juni 2015)

Niklas Lindeberg, dåvarande avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (fr.o.m. den 1 juni 2015, t.o.m. den 31 augusti 2015)

Jenny Lundberg, avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (fr.o.m. den 1 september 2015)

Johan Sangborn, ställföreträdande chefsjurist och chef för inter- nationella frågor vid Sveriges advokatsamfund

Erik Sjöholm, biträdande chef för operativa avdelningen vid Lotteri- inspektionen, numera enhetschef vid Finansinspektionen

Jenny Stenhammar Gothnier, jurist vid Länsstyrelsen i Stockholms län Erik Swartling, dåvarande avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (t.o.m. den 31 maj 2015)

Fredrik van Kesbeeck Andersson, rättssakkunnig vid Finansdeparte- mentet (t.o.m. den 31 oktober 2015)

Lotta Westerberg, jurist med samordningsansvar vid Fastighets- mäklarinspektionen

Hanna Wetter, kansliråd vid Finansdepartementet (t.o.m. den 31 augusti 2015)

Innehåll

	DEL 1
Sammanfattning ................................................................		25
1	Utredningens uppdrag ...............................................	41
1.1	Inledning..................................................................................	41

1.2Penningtvätt och finansiering av terrorism som

internationella och nationella företeelser ..............................

1.3Målet: Ett effektivt system mot penningtvätt och

finansiering av terrorism.........................................................

1.4Det måste finnas goda förutsättningar för samtliga aktörer att agera mot penningtvätt och finansiering av

	terrorism..................................................................................	44
2	Utredningens arbete ..................................................	47
3	Betänkandets uppbyggnad .........................................	49
3.1	Betänkandets huvudtext är uppbyggd i fyra delar ................	49
3.2	Del 1: Bakgrund ......................................................................	49
3.3	Del 2: Överväganden och förslag...........................................	50
3.4	Del 3: Särskilt om uppgifter om verkliga huvudmän............	51
3.5	Del 4: Ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m......	51

Innehåll

SOU 2016:8

		BAKGRUND
4	Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism....		55
4.1	Inledning .................................................................................		55
4.2	Penningtvätt............................................................................		55
	4.2.1	”Klassisk penningtvätt” ..........................................	55

4.2.2Förfaranden som kan jämställas med

penningtvätt.............................................................	59
4.3 Finansiering av terrorism .......................................................	59

5Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism – den internationella

	utvecklingen..............................................................		63
5.1	Inledning .................................................................................		63
5.2	Fatfs internationella standarder.............................................		64
	5.2.1	Fatfs rekommendationer ........................................	64
	5.2.2	Det riskbaserade förhållningssättet .......................	65

5.2.3Närmare om Fatfs system mot penningtvätt

och finansiering av terrorism..................................	66
5.3 Andra aktörer i det internationella arbetet ...........................	67

5.3.1FN:s åtgärder mot penningtvätt och

	finansiering av terrorism.........................................	67
5.3.2	Europarådets arbete med att bekämpa
	penningtvätt och finansiering av terrorism ...........	71

5.4EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering

av terrorism.............................................................................		73
5.4.1	Fatfs rekommendationer som riktmärke...............	73
5.4.2	Penningtvättsdirektiven..........................................	74

5.4.3Förordningen om uppgifter som ska åtfölja

överföringar av medel .............................................

5.4.4Förordningen om kontroller av kontanta

	medel vid in- och utresa ur EU ..............................	76
5.4.5	Betaltjänstdirektivet................................................	76

SOU 2016:8

Innehåll

5.4.6Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder

		mot vissa personer och enheter i syfte att
		bekämpa terrorism och andra åtgärder för att
		bekämpa terrorism...................................................	77
	5.4.7	EU-straffrätt att vänta?...........................................	78
6	Det svenska systemet: Nuvarande reglering
	och arbetssätt m.m....................................................		81
6.1	Inledning..................................................................................		81
6.2	Aktörerna i det svenska systemet ..........................................		81
	6.2.1	Regeringen ...............................................................	81

6.2.2Svenska myndigheters och andra aktörers

	arbete........................................................................	82
6.2.3	Verksamhetsutövarna..............................................	83
6.3 Den legala strukturen .............................................................		84
6.3.1	Penningtvättslagen – i huvuddrag...........................	84

6.3.2Penningtvättsförordningen kompletterar

penningtvättslagen...................................................

6.3.3Myndigheternas föreskrifter som ytterligare

		komplement till penningtvättslagen.......................	89
	6.3.4	Självreglering............................................................	91
	6.3.5	Andra administrativa regleringar av betydelse.......	92
	6.3.6	Något om den straffrättsliga regleringen...............	93
7	Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s
	uppdaterade rättsakter ...............................................		95
7.1	Inledning..................................................................................		95
7.2	Fatfs reviderade rekommendationer......................................		95
7.3	Det fjärde penningtvättsdirektivet.........................................		96
	7.3.1	Övergripande beskrivning.......................................	96
	7.3.2	Huvuddragen i direktivet........................................	96

7.4Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som

ska åtfölja överföringar av medel .........................................		100
7.4.1	Huvuddragen i förordningen................................	100

Innehåll

SOU 2016:8

	ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
8	Några allmänna överväganden;
	lagteknisk lösning m.m.............................................	103

8.1Formerna för genomförandet av det fjärde

penningtvättsdirektivet ........................................................		103
8.1.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	103

8.1.2En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och

finansiering av terrorism.......................................

104

8.1.3En särskild lag om registrering av verkliga

huvudmän m.m......................................................

106

8.1.4Normgivning i form av förordning och

föreskrifter.............................................................

106

8.2Förordningen om uppgifter som ska åtfölja

	överföringar av medel...........................................................		107
8.3	Följdändringar i andra lagar och förordningar ...................		108
9	Definitionerna av penningtvätt och finansiering
	av terrorism.............................................................		111
9.1	Inledning ...............................................................................		111
9.2	Definitionen av penningtvätt...............................................		111
	9.2.1	Den nuvarande definitionen i förhållande till
		direktivets krav......................................................	111

9.2.2Förslag till uppdaterad definition av

penningtvätt...........................................................

113

9.2.3Vissa förfaranden föreslås, vid tillämpning

av penningtvättslagen, jämställas med
penningtvätt...........................................................	115
9.3 Definitionen av finansiering av terrorism ...........................	117

9.3.1Den nuvarande definitionen i förhållande till

direktivets krav......................................................

117

9.3.2Förslag på en ny definition av finansiering

av terrorism............................................................

118

SOU 2016:8 Innehåll

10	Lagens tillämpningsområde ......................................		121
10.1	Inledning................................................................................		121
10.2	Speltjänster ............................................................................		122
	10.2.1 Det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgar
		kretsen av verksamhetsutövare i fråga om
		speltjänster .............................................................	122
	10.2.2 Närmare om det fjärde
		penningtvättsdirektivets krav i fråga om
		s.k. tillhandahållare av speltjänster .......................	123
	10.2.3	Den svenska spelmarknaden.................................	127
	10.2.4 Riskerna för penningtvätt och finansiering av
		terrorism på den svenska spelmarknaden.............	134
	10.2.5	Utredningen...........................................................	136
10.3 Kontanthandel med varor till högt värde ............................			146
	10.3.1 Lägre tröskelvärde införs genom direktivet.........		146

10.3.2Närmare om direktivets krav i fråga om

		kontanthandel med varor till högt värde..............	147
	10.3.3	Gällande rätt ..........................................................	148
	10.3.4	Utredningen...........................................................	149
10.4	Ska några ytterligare aktörer eller områden omfattas av
	penningtvättslagen? ..............................................................		155
	10.4.1	Fastighetsmäklarföretag........................................	155
	10.4.2 Förmedling av hyresrätter till lokaler...................		158
	10.4.3	Pantbanksverksamhet............................................	162
	10.4.4	Värdebolagens uppräkningsverksamhet...............	163
	10.4.5	Insamlingsverksamhet...........................................	167
	10.4.6	Virtuella valutor.....................................................	170
10.5	Bör den möjlighet att besluta om undantag som
	artikel 2.3 erbjuder utnyttjas? ..............................................		172
11	Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning,
	interna rutiner m.m. ................................................		175
11.1	Inledning................................................................................		175

Innehåll

SOU 2016:8

11.2 Det riskbaserade förhållningssättet som en allmän
utgångspunkt för verksamhetsutövarens arbete.................	176

11.2.1Allmänt om innebörden av ett riskbaserat

förhållningssätt......................................................

176

11.2.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och

	det fjärde penningtvättsdirektivet........................	177
11.2.3	Gällande rätt ..........................................................	178
11.2.4	Utredningen ..........................................................	179
11.3 Verksamhetsutövarens riskbedömning...............................		180

11.3.1Fatfs rekommendationer och

	det fjärde penningtvättsdirektivet........................	180
11.3.2	Gällande rätt ..........................................................	181
11.3.3	Utredningen ..........................................................	182
11.4 Verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner.......................		185

11.4.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och

		det fjärde penningtvättsdirektivet........................	185
	11.4.2	Gällande rätt ..........................................................	186
	11.4.3	Utredningen ..........................................................	187
11.5	Utbildning och skydd av anställda m.fl...............................		190
	11.5.1	Utbildning av anställda .........................................	190
	11.5.2 Skydd av anställda och andra företrädare för
		verksamhetsutövaren ............................................	191
11.6	Förbudsregler........................................................................		195
	11.6.1 Förbud mot anonyma konton och
		förbindelser med brevlådebanker.........................	195
	11.6.2 Särskilt om åtgärder för att förhindra
		missbruk av innehavaraktier .................................	196
12	Kundkännedom .......................................................		199
12.1	Inledning ...............................................................................		199
12.2	Begreppet kund.....................................................................		200
12.3	Situationer som kräver kundkännedom ..............................		201
	12.3.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	201
	12.3.2 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer
		och i det fjärde penningtvättsdirektivet...............	202

SOU 2016:8 Innehåll

	12.3.3	Utredningen...........................................................	202
12.4	Tidpunkt för identitetskontroller och konsekvenser av
	att kundkännedom inte uppnås............................................		217
	12.4.1 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och
		det fjärde penningtvättsdirektivet ........................	217
	12.4.2	Gällande rätt ..........................................................	218
	12.4.3	Utredningen...........................................................	218
12.5	Konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås...............		221

12.5.1Huvuddragen i Fatfs rekommendation, det fjärde penningtvättsdirektivet och

	gällande rätt............................................................	221
12.5.2	Utredningen...........................................................	222
12.6 Obligatoriska åtgärder för kundkännedom.........................		227
12.6.1	Allmänna utgångspunkter.....................................	227

12.6.2Kravet på identifiering av kunden och kontroll

	av kundens identitet ..............................................	227
12.6.3 Kravet på identifiering och kontroll av den
	verkliga huvudmannen ..........................................	229
12.6.4 Krav på åtgärder för att avgöra om kunden
	eller den verkliga huvudmannen är en person i
	politisk utsatt ställning..........................................	236
12.6.5 Kravet på att verksamhetsutövaren bedömer
	affärsförbindelses syfte och art.............................	239
12.6.6 Kravet på fortlöpande kontroller av en
	affärsförbindelse ....................................................	240
12.6.7 Övriga överväganden och förslag .........................		242
12.7 Omfattningen av åtgärderna för att uppnå
kundkännedom .....................................................................		242
12.7.1 Det riskbaserade förhållningssättet som
	grundprincip ..........................................................	242
12.7.2	De tre risknivåerna ................................................	243
12.7.3 Behov av tydligare reglering..................................		244
12.8 Förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom............		245
12.8.1 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och
	det fjärde penningtvättsdirektivet ........................	245
12.8.2	Gällande rätt ..........................................................	247

Innehåll

SOU 2016:8

12.8.3 Utredningen ..........................................................	249
12.9 Skärpta åtgärder för kundkännedom...................................	257

12.9.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och

		det fjärde penningtvättsdirektivet........................	257
	12.9.2	Gällande rätt ..........................................................	262
	12.9.3	Utredningen ..........................................................	264
12.10	Åtgärder utförda av utomstående........................................		274
	12.10.1	Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i
		det fjärde penningtvättsdirektivet........................	274
	12.10.2	Utredningen ..........................................................	275
12.11	Vissa specialregler.................................................................		281
	12.11.1	Vissa specialregler när det gäller
		livförsäkringar och andra
		investeringsrelaterade försäkringar ......................	281
	12.11.2	Särskilda regler när det gäller truster och
		liknande juridiska konstruktioner........................	284
	12.11.3	Undantag beträffande elektroniska pengar .........	285
	12.11.4	Särskilt om gemensamma konton som
		förvaltas av advokater eller andra oberoende
		jurister....................................................................	287
13	Granskning och rapportering m.m..............................		291
13.1	Inledning ...............................................................................		291
13.2	Granskning och rapportering ..............................................		291
13.3	Krav på uppgiftslämning och uppgiftsskyldighet...............		296
13.4	Undantag från skyldigheten att rapportera.........................		298
13.5	Skyldighet att avstå från vissa transaktioner.......................		301
13.6	Tystnadsplikt ........................................................................		303
13.7	Dispositionsförbud ..............................................................		308
14	Behandling av personuppgifter och bevarande av
	handlingar m.m. ......................................................		311
14.1	Inledning ...............................................................................		311

SOU 2016:8 Innehåll

14.2	Personuppgiftsbehandling....................................................		312
	14.2.1 Utgångspunkter enligt det fjärde
		penningtvättsdirektivet .........................................	312
	14.2.2	Utredningen...........................................................	313
14.3	Bevarande av handlingar och andra uppgifter .....................		321
	14.3.1 Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och
		det fjärde penningtvättsdirektivet ........................	321
	14.3.2	Utredningen...........................................................	322
15	Gränsöverskridande verksamheter .............................		327
15.1	Inledning................................................................................		327
15.2	Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det
	fjärde penningtvättsdirektivet ..............................................		327
15.3	Penningtvättsregleringens tillämpning i fråga om
	svenska verksamheter som gränsöverskrider ......................		329
15.4	Något om penningtvättslagens tillämpning på utländska
	verksamheter som etablerar sig i Sverige.............................		331
16	Ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m..........		333
16.1	Inledning................................................................................		333
16.2	Ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll .................		334
16.3	Den särskilt utsedda styrelseledamoten ..............................		335
16.4	Centralt funktionsansvarig person ......................................		336
16.5	En oberoende granskningsfunktion ....................................		339
16.6	Central kontaktpunkt för vissa utländska
	verksamhetsutövare ..............................................................		340
16.7	Mekanism för att rapportera överträdelser och skydd
	för visselblåsare .....................................................................		341
	16.7.1 Kraven enligt det fjärde
		penningtvättsdirektivet .........................................	341

16.7.2Kravet på speciella procedurer för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga

myndigheter...........................................................

342

Innehåll

SOU 2016:8

	16.7.3 Skydd för den som rapporterar mot att
		drabbas av repressalier ..........................................	343
	16.7.4 Tillbörligt skydd för den tilltalade personen.......		344
	16.7.5 Skydd för behandlingen av personuppgifter .......		345
	16.7.6 Krav på att verksamhetsutövare ska inrätta
		särskilda system för anmälningar .........................	346
	16.7.7 Skydd för anmälarens identitet ............................		348
17	Tillsyn och sanktioner ..............................................		353
17.1	Inledning ...............................................................................		353
17.2	Huvuddragen i Fatfs rekommendationer
	och det fjärde penningtvättsdirektivet ................................		354
	17.2.1	Det fjärde penningtvättsdirektivets
		bestämmelser om tillsyn .......................................	354
	17.2.2	Det fjärde penningtvättsdirektivets
		bestämmelser om sanktioner................................	356

17.2.3Fatfs rekommendationer om tillsyn och

		sanktioner ..............................................................	358
17.3	Kraven på en tillsyns- och sanktionsregim .........................		359
17.4	Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller
	tillsyn	.....................................................................................	360
	17.4.1 ....................................	Allmänna utgångspunkter	360
	17.4.2 .................Om kravet på prövning av lämplighet		361
	17.4.3 .........................	Tillsyn enligt penningtvättslagen	363

17.4.4Tillsyn enligt lagen (1996:1006) om

	anmälningsplikt avseende viss finansiell
	verksamhet.............................................................	365
17.4.5	Tillsyn enligt pantbankslagen (1995:1000)..........	371
17.4.6	Tillsyn enligt fastighetsmäklarlagen
	(2011:666)..............................................................	373
17.4.7	Tillsyn enligt revisorslagen (2001:883)................	375
17.4.8	Tillsyn enligt kasinolagen (1999:355)..................	378
17.4.9	Tillsyn enligt lotterilagen (1994:1000) ................	379
17.4.10	Tillsynen över advokat och biträdande jurist
	på advokatbyrå.......................................................	383

SOU 2016:8	Innehåll
17.5 Nödvändiga lagstiftningsåtgärder m.m. när det gäller
sanktioner och andra ingripandeåtgärder ............................	387
17.5.1 Allmänna utgångspunkter.....................................	387
17.5.2 Nu gällande sanktionsbestämmelser i lagen
(2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ....	389
17.5.3 Sanktioner mot icke-finansiella verksamheter.....	391
17.5.4 Sanktioner mot kreditinstitut och finansiella
institut ....................................................................	414

17.5.5Särskilt om sanktioner mot fysiska personer i förhållande till förbudet mot dubbel lagföring

		och rätten att inte belasta sig själv........................	433
17.6	Tillsyn och sanktioner i fråga om gränsöverskridande
	verksamhet.............................................................................		436
	17.6.1	Utländska finansiella verksamheter......................	436
	17.6.2	Utländska icke-finansiella verksamheter..............	443
	17.6.3 Tillsynen över verksamhetsutövare som
		etablerar sig i en annan medlemsstat ....................	444
	17.6.4 Krav på samarbete mellan behöriga
		myndigheter i de länder där
		verksamhetsutövaren är hemmahörande
		och bedriver verksamhet .......................................	446
17.7	Övriga frågor av betydelse för ett effektivt system
	för tillsyn ...............................................................................		447
	17.7.1 Bättre förutsättningar för en riskbaserad
		tillsyn......................................................................	447
	17.7.2 Tillgång till belastningsregistret och
		misstankesregistret................................................	450
17.8	Information om administrativa sanktioner och åtgärder
	till de europeiska tillsynsmyndigheterna.............................		454
18	Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt
	och finansiering av terrorism.....................................		455
18.1	Inledning................................................................................		455
	18.1.1	Fatfs reviderade rekommendationer ....................	455
	18.1.2 Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på
		samverkan och samordning...................................	457

Innehåll

SOU 2016:8

18.2 Det nuvarande samordningsorganet under
Finansinspektionen ..............................................................		459
18.3 Erfarenheter av andra samordningsorgan ...........................		460
18.3.1 Samverkansrådet mot grov organiserad
	brottslighet ............................................................	461
18.3.2	Operativa rådet......................................................	461
18.3.3	Samverkansrådet mot terrorism...........................	462
18.3.4 Skatteverkets nätverk mot penningtvätt..............		463
18.3.5	Samordningsfunktioners hållbarhet.....................	463
18.4 Behovet av en bredare samordning......................................		468
18.4.1	De internationella åtagandena ..............................	468
18.4.2 De nationella aktörernas behov............................		468
18.4.3	De nationella riskanalyserna.................................	470
18.5 Utformning av en ny samordningsfunktion.......................		472
18.5.1 Medverkande myndigheter och andra organ.......		472
18.5.2	Uppdrag och ansvarsområden..............................	474
18.5.3	Organisation..........................................................	482
18.5.4	Styrning .................................................................	486
18.5.5	Arbetsformer.........................................................	489
18.5.6	Rättslig reglering ...................................................	490

18.5.7Val av myndighet som ansvarig för

		samordningsfunktionen........................................	492
	18.5.8	Finansiering ...........................................................	495
18.6	Informationshantering och sekretess..................................		496
19	Finanspolisens roll och samarbete med andra
	finansunderrättelseenheter .......................................		501
19.1	Inledning ...............................................................................		501
19.2	Finanspolisens roll................................................................		502
	19.2.1 Finanspolisens roll i ljuset av Fatfs
		rekommendationer och det fjärde
		penningtvättsdirektivet.........................................	502
	19.2.2	Utredningen ..........................................................	503

SOU 2016:8	Innehåll
19.3 Finanspolisens samarbete med andra
finansunderrättelseenheter ...................................................	508

19.3.1Kraven enligt Fatfs rekommendationer och

det fjärde penningtvättsdirektivet ........................

508

19.3.2Närmare om Finanspolisens internationella

	samarbete ...............................................................	510
	19.3.3 Utredningen...........................................................	511
20	Statistik .................................................................	513
20.1	Inledning................................................................................	513
20.2	Huvuddragen enligt Fatfs rekommendationer
	och det fjärde penningtvättsdirektivet.................................	513
20.3	Utredningen ..........................................................................	514
21	Anpassning till förordningen om uppgifter som ska
	åtfölja överföringar av medel.....................................	519
21.1	Inledning................................................................................	519
21.2	Behovet av tillämpningsföreskrifter ....................................	520
21.3	Myndighet med ansvar för övervakning och ingripande ....	521
21.4	Sanktioner..............................................................................	523
21.5	Mekanism för rapportering av överträdelser.......................	525
21.6	Undantag från förordningen m.m. ......................................	527
	SÄRSKILT OM INSYN I FRÅGA OM ÄGANDE OCH
	KONTROLL I JURIDISKA PERSONER
22	Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska
	personer .................................................................	533
22.1	Inledande överväganden .......................................................	533
22.2	Direktivets och Fatfs bestämmelser ....................................	535

22.2.1Fatfs rekommendationer om verklig

huvudman...............................................................	535
22.2.2 Direktivets beaktandesatser..................................	535

Innehåll

SOU 2016:8

22.2.3 Direktivets bestämmelser om verkligt
huvudmannaskap och skyldigheter för
de juridiska personerna.........................................	536
22.3 En ny lag om registrering i syfte att förebygga
penningtvätt och finansiering av terrorism.........................	539
22.3.1 Skälen för att föreslå en ny lag .............................	539
22.3.2 Lagens tillämpningsområde..................................	540

22.3.3Juridiska personer som undantas från lagens

tillämpningsområde...............................................	542
22.4 Definition av verklig huvudman..........................................	546
22.4.1 Allmän definition..................................................	546
22.4.2 Hjälpregler för juridiska personer
som inte är stiftelser..............................................	548
22.4.3 Kontroll genom innehav av röster .......................	549

22.4.4Kontroll genom möjlighet att tillsätta eller entlediga styrelseledamöter eller motsvarande

funktionärer...........................................................	551
22.4.5 Indirekt kontroll ...................................................	552

22.4.6Avtal om att gemensamt kontrollera den

juridiska personen .................................................

552

22.4.7Kontroll som utövas av medlemmar av samma

familj ......................................................................

553

22.4.8Styrelsen eller andra fysiska personer med

	ledande befattningar som verklig huvudman.......	554
22.4.9	Verkligt huvudmannaskap i stiftelser ..................	556
22.4.10	Särskilda bestämmelser om truster som bildats
	med stöd av utländsk rätt .....................................	559
22.5 Krav på den juridiska personen, registrering m.m..............		560
22.5.1	Inledande överväganden .......................................	560

22.5.2Den juridiska personens undersöknings-

	och dokumentationsskyldighet............................	561
22.5.3	Tillhandahållande av informationen.....................	565
22.5.4	Sanktioner om dokumentationen
	inte lämnas ut ........................................................	566
22.5.5 Anmälan till registret och registrets innehåll ......		569

SOU 2016:8

Innehåll

22.5.6När en anmälan ska ske för juridiska personer

som omfattas av krav på registrering i andra
register....................................................................	571
22.5.7 Anmälan för juridiska personer som inte
omfattas av ett krav på registrering ......................	573
22.5.8 En möjlighet att anmäla uppgifter om
företrädare till registret .........................................	574

22.5.9Vissa oregistrerade juridiska personers skyldighet att anmäla uppgifter om företrädare

till registret.............................................................

576

22.5.10Vissa undantag för juridiska personer som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat

		sådant ändamål.......................................................	577
	22.5.11	Anmälan som ska göras av en förvaltare
		av en trust...............................................................	580
22.6 Registreringsmyndighet och handläggningen hos
	registreringsmyndigheten.....................................................		581
	22.6.1	Registreringsmyndighet ........................................	581
	22.6.2	Brister i anmälan ....................................................	581
	22.6.3	Föreläggande vid utebliven anmälan ....................	583
	22.6.4	Föreläggande vid felaktiga uppgifter....................	583
	22.6.5	Sanktionsavgift ......................................................	585
	22.6.6	När en sanktionsavgift inte ska beslutats.............	586
	22.6.7	Möjlighet till indrivning av sanktionsavgiften .....	587
	22.6.8	Vitesförelägganden................................................	587
	22.6.9	Straff.......................................................................	589
	22.6.10	Anmälan om oriktiga eller ofullständiga
		uppgifter i registret................................................	589
22.7	Övriga bestämmelser ............................................................		590
	22.7.1	Överklagande.........................................................	590
	22.7.2	Bemyndigande .......................................................	591
IKRAFTTRÄDANDE OCH ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER
		SAMT KONSEKVENSANALYS
23	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		595
23.1	Ikraftträdande .......................................................................		595

Innehåll

SOU 2016:8

23.2 Övergångsbestämmelser ......................................................

596

23.2.1Affärsförbindelser som har etablerats

		före den 26 juni 2017 ............................................	596
	23.2.2	Tillsynsärenden som inletts
		före den 26 juni 2017 ............................................	597
	23.2.3 Särskilda övergångsbestämmelser i vissa
		rörelselagar.............................................................	598
	23.2.4 Förslaget till lag om registrering i syfte att
		förebygga penningtvätt och finansiering av
		terrorism ................................................................	602
24	Konsekvensanalys....................................................		603
24.1	Inledning ...............................................................................		603
24.2	Konsekvenserna av föreslagen penningtvättsreglering ......		603
	24.2.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	603
	24.2.2 Tillkommande kostnader och effekter för
		spelbranschen ........................................................	605
	24.2.3 Tillkommande kostnader för personer som
		yrkesmässigt handlar med varor...........................	620
	24.2.4 Tillkommande kostnader för pantbanker............		624
	24.2.5 Tillkommande kostnader för värdebolag.............		628
	24.2.6 Tillkommande kostnader för förmedlare av
		hyresrätter till lokaler ...........................................	632
	24.2.7 Tillkommande kostnader för befintliga
		verksamhetsutövare ..............................................	636

24.2.8Tillsynsmyndigheterna – tillkommande

kostnader och finansiering ...................................

641

24.2.9Särskilt om vissa kostnader för tillsynsmyndigheter och domstolar när det

	gäller sanktioner m.m. ..........................................	650
24.2.10	Samordningsfunktionen – resursbehov,
	kostnader och finansiering ...................................	650
24.2.11	Sammanfattning av kostnader ..............................	656
24.2.12 Potentiella effekter och samhällsekonomiska
	vinster av inkorporering av direktivet..................	657
24.2.13	Kostnadseffektivitet..............................................	661

SOU 2016:8		Innehåll
24.3 Konsekvenserna av förordningen om uppgifter som ska
åtfölja överföringar av medel................................................		663
24.4 Konsekvenser av föreslagen lag (2017:000) om
registrering i syfte att förebygga penningtvätt
och finansiering av terrorism................................................		664
24.4.1	Berörda juridiska personer....................................	664
24.4.2 Samhällsekonomiska vinster av regleringen.........		666
24.4.3 Konsekvenser för enskilda juridiska personer.....		666
24.4.4	Konsekvenser för registreringsmyndigheten.......	669

24.4.5Kostnadsmässiga konsekvenser för andra

	myndigheter...........................................................	674
24.4.6 Informationsinsatser .............................................		676
	SÄRSKILDA YTTRANDEN
Särskilda yttranden ..........................................................		679
	BILAGOR
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:140 .........................................	689
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:49 ...........................................	695
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2015:110 .........................................	697
Bilaga 4	Konsekvenser för Lotteriinspektionen med
	anledning av implementeringen av det fjärde
	penningtvättsdirektivet ................................................	699

DEL 2

25Författningsförslag

26Författningskommentar

Bilaga 5 Det fjärde penningtvättsdirektivet

Bilaga 6 EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Bilaga 7 Jämförelsetabell

Sammanfattning

Inledning

Det finns olika sätt att angripa penningtvätt och finansiering av terrorism. Straffrättsliga regelverk och metoder är ett sätt. För att effektivt förebygga och förhindra företeelserna är dock det brotts- förebyggande, proaktiva, arbetet av största vikt. Därför finns regler av administrativ art som ålägger företag, myndigheter och andra aktörer att vidta åtgärder för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Den svenska administrativa regleringen utgår från lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penning- tvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terro- rism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Penningtvättsregleringen utgör också inslag i flera rörelselagar och andra författningar.

Dagens penningtvättsreglering grundar sig till stor del på EU:s tredje penningtvättsdirektiv.1 EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på de rekommendationer som utarbetats av Financial Action Task Force (Fatf). Fatfs rekommendationer utgör internationella standarder för hur penningtvätt och finansiering av terrorism (och numera även spridning av massförstörelsevapen) ska bekämpas.

Under 2012 reviderade Fatf sina rekommendationer. Som en följd därav antog EU, under våren 2015, två nya rättsakter. Dels antogs det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet; Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015, om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penning-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Sammanfattning

SOU 2016:8

tvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europarlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kom- missionens direktiv 2006/70/EG, dels en reviderad förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel; Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upp- hävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

Som ett första led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effek- tivisera bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terro- rism genom att 1) genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt, 2) genomföra vad som därutöver krävs för att uppfylla Fatfs rekommendationer samt 3) anpassa svensk rätt till den revi- derade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Som ett andra led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstrukturering som bedöms ändamålsenlig.

En ny penningtvättslag

De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirek- tivet föreslås till stora delar regleras i penningtvättslagen. Utred- ningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny. Strukturen i den nya lagen är förändrad. Den nya lagtexten har också i vissa avseenden fått en ny utformning; regelmassan har delats upp i ett större antal kapitel och paragrafer och mellan para- graferna har det förts in flera rubriker.

Genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänt om det nya direktivet

Det nya penningtvättsdirektivet omfattar, liksom sin föregångare, bestämmelser om hur enskilda aktörer, myndigheter och andra organ samt medlemsstaterna ska förhindra att unionens finansiella system utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Tongivande är de bestämmelser som ålägger de enskilda aktörerna

SOU 2016:8

Sammanfattning

skyldigheter. De enskilda aktörerna benämns i direktivet för ansva- riga enheter. I enlighet med nu gällande penningtvättslag har dock utredningen valt att benämna dessa verksamhetsutövare.

Grundprinciperna i det nya direktivet är i flera avseenden desamma som tidigare, men de nya reglerna är betydligt mer detal- jerade. Direktivet genomsyras till en början – och som en följd av Fatfs reviderade rekommendationer – av en riskbaserad ansats i än högre utsträckning än tidigare. I direktivet slås fast att använd- ningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför har införts utökade krav på att den riskbaserade metoden ska användas. Ett uttryck för detta är att europeiska riskbedöm- ningar ska genomföras minst vartannat år, under ledning av kom- missionen. Även medlemstaterna åläggs en skyldighet att genom- föra nationella riskbedömningar och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Slutligen omfattar direktivet uttryckliga bestämmelser om att verksamhetsutövare ska genomföra egna riskbedömningar.

Genom direktivet utvidgas den krets verksamhetsutövare som ska omfattas av regleringen. Direktivet omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Därutöver omfattas fysiska och juri- diska personer som yrkesmässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant i en större utsträckning än tidigare.

I övrigt omfattar huvuddragen i direktivet nya regler om för- enklade och skärpta krav på kundkännedom och en omfattande tillsyns- och sanktionskatalog.

Dessutom ställs uttryckliga krav på samarbete mellan nationella och internationella myndigheter. Bl.a. finns krav på att varje med- lemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion. Samord- ningsfunktionen, som ska etableras genom en särskild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

En av de största nyheterna i direktivet är att juridiska personer inom en medlemsstats territorium förutsätts att tillhandahålla upp- gifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter ska också finnas tillgängliga i ett centralt register som myndigheter och verksam- hetsutövare i princip ska ha obegränsad tillgång till. Uppgifterna

Sammanfattning

SOU 2016:8

ska också, med vissa begränsningar, vara tillgängliga för allmän- heten.

Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att mera långt- gående bestämmelser än vad direktivet kräver kan införas i nationell rätt.

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism (kapitel 9)

Penningtvättslagens nuvarande definitioner av penningtvätt och finan- siering av terrorism är i sig förenliga med motsvarande definitioner i direktivet.

Sedan den nuvarande penningtvättslagen trädde i kraft har emeller- tid det tillkommit en ny lag om straff för penningtvättsbrott.2 Utredningen föreslår att definitionen av penningtvätt i penning- tvättslagen anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i den särskilda lagen. Förslaget till ny defi- nition anknyter alltså till de centrala straffbestämmelserna i lagen om straff för penningtvättsbrott. Vidare föreslår utredningen att vissa förfaranden jämställs med penningtvätt vid tillämpningen av penningtvättslagen. De förfaranden som föreslås jämställas med penningtvätt är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling. Penningtvättslagen blir således ut- tryckligen tillämplig även när någon t.ex. tar ut kontanter från ett konto för att betala svarta löner.

Även definitionen av finansiering av terrorism föreslås få en annorlunda utformning. Detta bl.a. med hänvisning till att defini- tionen ska överensstämma med de förestående ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.3

2SFS 2014:307.

3Ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall beräknas träda i kraft den 1 april 2016 (prop. 2015/16:78). Beslut av riksdagen förväntas den

10februari 2016.

SOU 2016:8

Sammanfattning

Penningtvättslagens tillämpningsområde (kapitel 10)

Som en följd av kravet i direktivet föreslår utredningen att penning- tvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även andra tillhandahållare av speltjänster än dem som tillhandahåller kasino- spel enligt kasinolagen (1999:355). Penningtvättslagens tillämp- ningsområde utvidgas till att även omfatta anordnare av speltjänster som bedrivs med stöd av tillstånd eller registrering enligt lotteri- lagen (1994:1000). Vissa typer av speltjänster undantas från lagens tillämpningsområde. De verksamheter som undantas är statens premieobligationer, s.k. massmedialotterier samt vissa lotterier som inte kräver tillstånd och där förutsättningarna för att få anordna verksamheten är kraftigt begränsade. Vidare undantas spel på varu- spelsautomater från penningtvättslagens regler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas också att föreskriva ytterligare undantag för sådana speltjänster där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan bedömas som låga. Sådana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha be- tydelse belyses.

Med anordnare ska avses de aktörer som har möjlighet att an- söka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Ombud, som t.ex. säljer lotterier för anord- narnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt om- fattas av de krav penningtvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot kommer även vissa av dessa att påverkas av regleringen.

Utredningen föreslår vidare att penningtvättslagens tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, i den utsträckning som utbetalt eller mot- taget belopp är minst motsvarande 5 000 euro i kontanter. I detta avseende går utredningen längre än vad direktivet kräver (direk- tivets beloppsgräns avseende vilka kontanthandlare som ska om- fattas är 10 000 euro).

Vidare går utredningen längre än vad direktivet kräver genom att föreslå att även de s.k. värdebolagens tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter ska omfattas av penningtvättslagen. Därutöver föreslår utredningen att de som driver verksamhet enligt pantbankslagen och hyresförmedlare till lokaler ska inbegripas i regleringen i egenskap av verksamhetsutövare.

Sammanfattning

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter (kapitlen 11–13)

I det fjärde penningtvättsdirektivet betonas den riskbaserade ansatsen. Denna, som också brukar benämnas för det riskbaserade förhåll- ningssättet, utgår från att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall. De skiljer sig t.ex. åt mellan länder, kunder, verksamheter m.m. I ett riskbaserat förhållningssätt ligger också att riskerna är föränderliga. Det riskbaserade förhåll- ningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att han- tera riskerna för att ett system, t.ex. en verksamhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhets- utövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaran- den, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna. Flest åtgärder ska sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följ- aktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Verksamhetsutövares hela arbete mot penningtvätt och finan- siering av terrorism bör utgå från det riskbaserade förhållnings- sättet. Därför föreslår utredningen att detta tydliggörs i den nya penningtvättslagen. Dess position flyttas fram och bestämmelser som beskriver det riskbaserade förhållningssättet införs.

När det gäller verksamhetsutövarens skyldigheter är grunden för tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet att göra en riskbedömning av sin verksamhet. Kravet på riskbedömning, som redan finns i den nuvarande lagen, innebär att verksamhetsutövaren ska kartlägga riskerna för penningtvätt och finansiering av terro- rism, skaffa sig tillräcklig kunskap om dem och förstå dem. Efter- som riskbedömningen är av sådan väsentlig betydelse för verksam- hetsutövarens system så föreslår utredningen att dess position flyttas fram i penningtvättslagen.

Utifrån riskbedömningen ska verksamhetsutövaren sedan arbeta fram rutiner, dvs. riktlinjer, förfaranden, kontrollåtgärder m.m., som syftar till att motverka de risker som identifieras. Kravet på att verksamhetsutövaren ska ha interna rutiner föreslås överföras till den nya lagen i det närmaste oförändrat. Dock omfattar förslaget även införandet av en bestämmelse som uttryckligen anger att en

SOU 2016:8

Sammanfattning

verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern även ska upprätta koncernövergripande rutiner.

Rutinerna, utgör, tillsammans med riskbedömningen basen för verksamhetsutövarens arbete för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångspunkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder såsom genomförandet av kundkontroller, granskning av transaktioner och aktiviteter och rapporteringen till Polismyndig- heten (Finanspolisen).

När det gäller bestämmelserna om kundkännedom föreslår ut- redningen att de nu gällande bestämmelserna behålls i flera delar. Till följd av direktivets mer detaljerade krav föreslår utredningen att kundkännedom ska krävas också i några ytterligare situationer. Bestämmelser införs om att verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Vidare införs bestämmelser som specifikt tar sikte på anordnare av kasinospel och andra speltjänster samt de som yrkesmässigt handlar med varor med kontanter.

Även när det gäller själva kundkännedomsåtgärderna kvarstår flera regler i sin nuvarande form. Utredningen föreslår dock för- ändringar i några avseenden. Till en början föreslås vissa förtyd- liganden. Utredningen föreslår också att den nya penningtvätts- lagen inte ska hänvisa till åtgärder för grundläggande kundkänne- dom. Detta bl.a. med hänvisning till att termen varken används i Fatfs rekommendationer eller i direktivet. Vidare förändras defini- tionen av affärsförbindelse och verklig huvudman något, vilket även påverkar kundkännedomsåtgärderna. Affärsförbindelse definieras i förslaget på så sätt att det tydliggörs att en affärsförbindelse kan uppkomma genom konkludent handlande i en redan befintlig kund- relation. Verklig huvudman föreslås i penningtvättslagen definieras som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Därutöver föreslår utredningen vissa särskilda regler när det gäller kundkännedom i fråga om livförsäkringar, andra investeringsrela- terade försäkringar och truster.

Vad avser omfattningen av kundkännedomsåtgärderna föreslår utredningen bestämmelser som beskriver den bedömning verksam- hetsutövare ska göra av kundens risk. Möjligheterna att använda sig av förenklade förfaranden stramas upp som en följd av direktivets

Sammanfattning

SOU 2016:8

krav och en tydligare riskbaserad ansats anläggs. Förenklade åtgär- der ska fortsättningsvis vara möjliga att tillämpa på de områden som i dag är undantagna från vissa kundkännedomsåtgärder. För- enklade åtgärder får dock enbart vidtas om verksamhetsutövare i det enskilda fallet kan konstatera att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Vissa undantag från somliga kund- kännedomsåtgärder medges dock i fråga om företag vars värde- papper är upptagna till handel på en reglerad marknad, elektroniska pengar och gemensamma konton som förvaltas av advokater och biträdande jurister.

När det gäller skärpta åtgärder, dvs. kundkännedomsåtgärder som ska vidtas i de fall risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög, föreslås förändringar bl.a. i det avseendet att skärpta åtgärder som huvudregel alltid ska vidtas med kunder etablerade i s.k. högrisktredjeländer som ska identifieras av Europeiska kom- missionen.

Det riskbaserade förhållningssättet ska även prägla bestämmel- serna om granskning och rapportering på ett mer uttalat sätt än vad som är fallet i dag. En följd av detta är att granskningsskyldigheten knyts till aktiviteter i stället för transaktioner. Granskningen ska utgå från de risker som är relevanta för respektive verksamhets- utövare. Utredningen vill tydliggöra att fokus för granskningen i första hand bör vara avvikelser från vad verksamhetsutövaren har anledning att förvänta sig av en viss kund eller kundrelation. Verk- samhetsutövare ska rapportera misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen), oavsett om det förekommit en transaktion eller inte. Bestämmel- serna om rapportering och vilka uppgifter som ska anges i rappor- ten, överförs med i stort sett samma innehåll som framgår i den befintliga lagen. Det förtydligas dock att verksamhetsutövaren i rapporten ska ange om denna avstått från att utföra en viss trans- aktion, i syfte att underrätta Polismyndigheten (Finanspolisen) om behov av återkoppling.

Utredningens förslag till ny penningtvättslag omfattar en för- ändrad struktur av bl.a. de bestämmelser som reglerar verksamhets- utövares skyldigheter. Genom denna förändring avser utredningen inte enbart göra lagstiftningen mer lättöverskådlig. Utredningen avser också belysa det faktum att samtliga led i verksamhets- utövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är

SOU 2016:8

Sammanfattning

avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade för- hållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kundkännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder förutsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv.

Bevarande av uppgifter och handlingar samt behandling av personuppgifter (kapitel 14)

När det gäller behandling av personuppgifter föreslår utredningen att huvuddragen i nuvarande 4 kap. penningtvättslagen förs in i den nya lagen.

Den nya penningtvättslagen föreslås dock beskriva ändamålet med verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling på ett annat sätt. Vidare föreslår utredningen bestämmelser som möjliggör viss samkörning av register mellan verksamhetsutövare som är att anse som kreditinstitut och finansiella institut.

Penningtvättslagens företräde framför 21 § personuppgiftslagen föreslås att klargöras. Förslaget innebär i huvudsak att en verksam- hetsutövare får behandla personuppgifter om lagöverträdelser om det är nödvändigt för att uppfylla gransknings- och rapporterings- skyldigheten.

Vad gäller bevarande av handlingar och uppgifter som använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom samt vid den närmare granskningen och rapporteringen föreslås att huvudregeln, liksom redan är fallet i dag, ska vara en lagringstid om fem år. Om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism ska verksamhetsutövare kunna be- vara handlingar och uppgifter under en längre tid än fem år. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tio år.

Sammanfattning

SOU 2016:8

Intern kontroll m.m. (kapitel 16)

För att genomföra direktivets krav på ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m. föreslår utredningen en, i viss utsträckning, ny reglering.

Utredningen föreslår att det av penningtvättslagen ska framgå att verksamhetsutövares interna rutiner och, i tillämpliga fall, kon- cerngemensamma rutiner ska fastställas av verksamhetsutövarens styrelse. I sådana juridiska personer som inte har en styrelse före- slås denna skyldighet åligga den eller de personer som har mot- svarande funktion och ansvar. Om det är lämpligt ska styrelsen eller motsvarande funktion kunna delegera dessa uppgifter. I de fall skyldigheterna enligt lagen åligger enskilda fysiska personer i egen- skap av verksamhetsutövare, ska skyldigheterna som huvudregel i fråga om rutiner ändå åligga den juridiska personen på samma sätt som gäller enligt befintlig lagstiftning.

Om det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och natur föreslås en styrelseledamot pekas ut som ansvarig för att kontrollera att styrelsens beslut om åtgärder enligt denna lag genomförs. Om det är motiverat med hänsyn till verksamhets- utövarens storlek och natur ska därtill en person på ledningsnivå utses till centralt funktionsansvarig. Denna person ska ha ansvar för att kontrollera att det i verksamheten finns riktlinjer, kontroller och förfaranden som effektivt hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten, samt ha ansvaret för att rapportering av misstänkta aktiviteter sker till Polismyndigheten (Finanspolisen).

I de fall det är motiverat föreslår utredningen vidare att verk- samhetsutövare ska utse en oberoende granskningsfunktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och förfaranden som han- terar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten.

I penningtvättslagen föreslås också införandet av en bestäm- melse som anger ramarna för när en aktör, vars huvudkontor är beläget i en annan medlemsstat och som i Sverige bedriver verk- samhet som betaltjänstleverantör eller utgivare av elektroniska pengar i annan form än filial, ska utse en central kontaktpunkt här i landet.

Både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheterna ska enligt förslagen åläggas att införa ändamålsenliga system för att om-

SOU 2016:8

Sammanfattning

händerta anmälningar om misstänkta regelöverträdelser av verk- samhetsutövare. Personer som väljer att anmäla misstänkta miss- förhållanden ska både hos verksamhetsutövare och hos tillsyns- myndigheterna erhålla skydd för uppgifter som kan komma att av- slöja deras identitet.

Tillsyn (kapitel 17)

Förslagen innebär i vissa avseenden nya krav på tillsynsmyndig- heterna.

Lotteriinspektionen åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvätts- lagen i fråga om de anordnare av speltjänster som regleringen föreslås utvidgas till att omfatta. De tre länsstyrelserna i storstads- länen, dvs. i Stockholm, Västra Götaland och Skåne, åläggs tillsyns- ansvar enligt penningtvättsregleringen när det gäller verksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000). Fastighetsmäklarinspektionen åläggs tillsynsansvaret över de tillkommande hyresförmedlarna till lokaler. Finansinspektionens tillsynsuppgifter utsträcks, i fråga om penningtvättsregleringen, till att omfatta även värdebolagens upp- räkningsverksamhet.

Flera av rörelselagstiftningarna kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn.

Sanktioner m.m. (kapitel 17)

För att uppfylla direktivets krav på en sanktionsregim föreslås flera lagstiftningsåtgärder

Tillsynsmyndigheterna ges t.ex. rätt att ingripa mot verksam- hetsutövare genom beslut om sanktionsavgifter. I de finansiella rörelselagarna anpassas befintliga system till direktivets krav, vilket innebär att nya tak för bestämmande av avgifternas storlek be- stäms. I de icke-finansiella rörelselagarna införs bestämmelser som möjliggör beslut om sanktionsavgifter enligt vad direktivet kräver.

Åtgärder och sanktioner ska inte bara kunna beslutas mot verk- samhetsutövare utan också mot fysiska personer som företräder verksamhetsutövare som styrelseledamot, verkställande direktör eller på motsvarande sätt. Utredningen föreslår att myndigheterna ska kunna ingripa mot företrädare genom förbud att utöva funk-

Sammanfattning

SOU 2016:8

tioner eller genom beslut om sanktionsavgift. Här föreslår utred- ningen att de principer om sanktionsföreläggande som i dag finns i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tilläm- pas.

När det gäller advokater och biträdande jurister på advokatbyrå föreslår utredningen att sanktionsavgifter ska kunna riktas mot advokater. Om Advokatsamfundets disciplinnämnd bedömer att en högre avgift är motiverad än den straffavgift om 50 000 kronor, som samfundet redan i dagsläget har möjlighet att besluta om, före- slår utredningen att disciplinnämnden överlämnar frågan om beslut om sanktionsavgift till Justitiekanslern.

Samordningsfunktion (kapitel 18)

Såväl Fatfs rekommendationer som direktivet förutsätter att det finns effektiva mekanismer för samverkan när det gäller det natio- nella arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen föreslår i detta syfte att en ny samordningsfunk- tion inrättas, som ersätter dagens Samordningsorgan för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sam- ordningsfunktionen ska ha det övergripande nationella ansvaret för det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Samarbetet ska utgå från de myndigheter som genomförde den nationella riskbedömningen: Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspek- tionen, Kronofogdemyndigheten, Lotteriinspektionen, Revisors- nämnden, Polismyndigheten (tillsammans med särskild represen- tation från Finanspolissektionen), Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län. Även Advokatsamfundet ska erbjudas möjlighet att fullt ut delta i samordningsfunktionens arbete.

Även andra myndigheter, organ, verksamhetsutövare samt andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska, vid behov, kunna knytas till arbetet.

Samordningsfunktionen föreslås lokaliseras till Polismyndigheten. Nyckelbegreppen för den nya samordningsfunktionen föreslås vara informationsutbyte och kunskapsöverföring. Detta innefattar

SOU 2016:8

Sammanfattning

inte enbart att förse regimens olika aktörer med väl avpassad kun- skap. Det inbegriper bl.a. även kartläggning, analys, övervakning av risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare innefattar arbetet utformningen av strategier, policyer och metoder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Funktionens sam- ordningsansvar bör även omfatta genomförandet av nationella riskbedömningar och årliga nationella strategier, initiativ till förslag till förändringar i regelverk, samordning av föreskrifter och all- männa råd, metoder för tillsyn samt tillämpningen av sanktioner. Funktionen bör också vara ansvarig för informationsutbyte med organ som svarar för samordning av det brottsbekämpande arbetet. Samordningsfunktionen ska dock inte inkräkta på myndigheternas rätt till självbestämmande.

Andra förordade och föreslagna effektivitetsförbättringar (kapitel 13, 19 och 20)

Finanspolisen, som är Sveriges finansunderrättelseenhet, har en viktig roll i ett effektivt system för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen förordar att Polismyndighetens organisa- tion ses över så att Finanspolisens självständighet och tillgång till tillräckliga resurser kan garanteras. Utredningen förordar vidare att Finanspolisens arbete med strategisk analys av information, infor- mationsspridning och återkoppling till verksamhetsutövare vidare- utvecklas.

För att förbättra Finanspolisens tillgång till information föreslår utredningen vidare att Finanspolisen inte bara ska ha rätt att ställa frågor till verksamhetsutövare i anledning av en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finanspolisen ska också kunna ställa frågor till de aktörer som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål. Vidare föreslår utred- ningen att inte enbart tillsynsmyndigheter, som är fallet i dag, ska underrätta Finanspolisen om de upptäcker omständigheter som tyder på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Denna skyl- dighet ska också åligga andra myndigheter, dock enbart i samband med att de hanterar kontanter och under förutsättning att under- rättelse kan ske utan hinder av sekretess.

Sammanfattning

SOU 2016:8

När det gäller statistik föreslår utredningen inte några specifika och genomgripande insatser. Det kan dock konstateras att det fort- löpande pågår arbete för att ta fram uppgifter av högre kvalité.

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer (kapitel 22)

För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska till- handahålla uppgifter om verkliga huvudmän och att uppgifter ska lagras i ett centralt register föreslår utredningen införandet av en ny lag; en lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen föreslås innehålla bestämmelser om insyn i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden. I lagen an- ges hur juridiska personer ska samla in information om sina verk- liga huvudmän och hur informationen ska hållas tillgänglig. Infor- mationen om verkliga huvudmän ska samlas i ett centralt register.

Syftet med att göra informationen om ägar- och kontrollförhåll- anden tillgänglig är att motverka att de juridiska personerna ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen före- slås vara tillämplig på svenska juridiska personer. Från lagens tillämp- ningsområde undantas vissa juridiska personer, såsom t.ex. stat, landsting och kommuner samt juridiska personer där det offentliga har ett bestämmande inflytande, aktiebolag vars värdepapper är upp- tagna till handel på en reglerad marknad, dödsbon och konkursbon.

Den allmänna definitionen av verklig huvudman föreslås i den nya lagen vara densamma som den föreslagna definitionen i penning- tvättslagen: En fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar.

Anpassningar till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (kapitel 21)

Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den ska tillämpas av domstolar, myndigheter och av de verksam- hetsutövare som omfattas av den som direkt gällande rätt. Det krävs dock att förordningen kompletteras med regler av verkställ- ande karaktär. Jämfört med den tidigare förordningen finns ett

SOU 2016:8

Sammanfattning

större behov av anpassning och kraven är, särskilt när det gäller de sanktioner som ska kunna beslutas för överträdelser av förord- ningen, mera detaljerade.

Utredningen föreslår att den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja över- föringar av medel upphävs. I stället föreslår utredningen att natio- nella bestämmelser av verkställande karaktär införs i de rörelselagar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen är tillämplig. Vidare föreslår utredningen att vissa bestämmelser införs i penning- tvättslagen.

Utredningen föreslår att Finansinspektionen fortsättningsvis ska vara den behöriga myndighet som enligt förordningen över- vakar, vidtar åtgärder och meddelar beslut om sanktioner för att säkerställa att kraven i förordningen uppfylls.

Bestämmelser som reglerar sanktioner för överträdelser av för- ordningen föreslås föras in i lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse (LBF), lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (2010:751) om betaltjänster. Förslaget är att detta genomförs genom att en uttrycklig hänvisning till förordningen görs i de bestämmelser som reglerar sanktioner till följd av överträdelser av penningtvättslagen. Överträdelser av förordningen ska kunna sank- tioneras på motsvarande sätt som överträdelser av penningtvätts- regleringen.

Den lösning som utredningen förslagit i fråga om en mekanism för rapportering av överträdelser och anknytande frågor med anled- ning av penningtvättsdirektivet föreslås gälla även rapportering som avser överträdelser av förordningen. De behov av anpassning som detta medför föreslås tas om hand i de rörelselagar som reg- lerar betaltjänstleverantörernas verksamhet.

Möjligheten att undanta vissa transaktioner från förordningens tillämpningsområde föreslås fortsättningsvis utnyttjas och undan- taget genomförs som en särskild bestämmelse i lagen (2010:751) om betaltjänster.

Sammanfattning

SOU 2016:8

Ikraftträdande (kapitel 23)

Utredningen föreslår att den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 26 juni 2017. Vissa övergångsbestämmelser är nödvändiga.

Konsekvenser (kapitel 24)

Utredningens förslag kommer att medföra flera konsekvenser.

Att penningtvättsregleringen utvidgas till att omfatta flera verk- samhetsutövare medför t.ex. följande typer av kostnader: a) ökade administrativa kostnader för de nya verksamhetsutövarna, b) even- tuella intäktsförluster p.g.a. av att kunder är ovilliga att underkasta sig de utvidgade kontrollerna och c) ökade administrativa kostna- der för tillsynsmyndigheterna.

De största kostnaderna av förslaget till ny penningtvättsreglering faller på de nya verksamhetsutövarna.

Kostnaderna för den föreslagna samordningsfunktionen beräk- nas till drygt 29 mnkr/år varav 12 mnkr/år antas finansierade genom utökade anslag medan resten antas finansieras via de deltagande myndigheternas ordinarie anslag.

När det gäller kravet på uppgifter om verkliga huvudmän är det svårt att uppskatta konsekvenserna för de berörda juridiska per- sonerna, men kostnaden per juridisk person bedöms i genomsnitt bli låg. Bolagsverket, som föreslås föra registret över verkliga huvudmän, har beräknat kostnaden för etablering av registret till mellan 59,4–85 mnkr och därefter 14,9–21,1 mnkr per år. Även dessa beräkningar präglas dock av betydande osäkerhet. Finansiering av Bolagsverkets kostnader kan ske genom anslag eller genom att an- mälning till registret beläggs med en mindre avgift.

1 Utredningens uppdrag

1.1Inledning

Under de senaste årtiondena har åtgärder för att förhindra och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism stått högt upp på den internationella agendan. Från början låg fokus på att bekämpa penningtvätt från droghandeln och narkotikabrottsligheten. I dag är avsikten med de internationella regleringarna att motverka penning- tvätt avseende alla typer av brottslig verksamhet. Även ett brett spektrum av åtgärder för att bekämpa finansiering av terrorism in- begrips.

Det internationella arbetet styr inte bara inriktningen på gemen- samma strategier utan påverkar också, i hög grad, utformningen av de nationella systemen. Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger i väsentlig utsträckning på inter- nationella åtaganden.

Bildandet av Financial Action Task Force (Fatf) brukar beskri- vas som en milstolpe i det internationella arbetet.1 Fatf är ett mellan- statligt organ, vars huvudsakliga uppgift är att arbeta fram inter- nationella rekommendationer för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Numera omfattar rekommendationerna även åtgärder mot finansiering av massförstörelsevapen. Fatfs arbete har fått mycket stor spridning internationellt och ligger till grund för flera legala system.

EU:s regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från Fatfs rekommendationer. I vissa avseenden går EU:s regel- verk längre.

1 Se bl.a. Grahn, Thomas, Lundén, Fredric, Madstedt, Kent och Wendleby, Björn, Åtgärder mot penningtvätt m.m. – En praktisk vägledning och kommentar, Stockholm: Norstedts Juridik AB (2010), s. 21.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:8

Inom EU genomförs flera av rekommendationerna genom EU- direktiv. Några av rekommendationerna har genomförts genom för- ordningar. Under 2012 uppdaterade Fatf rekommendationerna och genomförde flera förändringar. Detta ledde till att ett reviderings- arbete påbörjades även inom EU. Den 20 maj 2015 antog EU två uppdaterade rättsakter. Den första och mest omfattande är det fjärde penningtvättsdirektivet.2 Den andra uppdaterade rättsakten som antagits är Europaparlamentets och rådets förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.3

Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till de lagänd- ringar som krävs i svensk rätt för att genomföra det fjärde penning- tvättsdirektivet och för att anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen. Utredningens uppdrag omfattar också att bedöma den svenska lagstiftningen utifrån Fatfs reviderade rekommenda- tioner samt att se över om den nuvarande strukturen i penning- tvättslagen är tydlig och ändamålsenlig.

1.2Penningtvätt och finansiering av terrorism som internationella och nationella företeelser

FN:s organ mot brott och narkotika, United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) gjorde i en rapport från 2011 bedöm- ningen att vinster från brott motsvarar 3,6 procent av den globala BNP:n.4 Om det legala finansiella systemet används till att tvätta pengar från brott och till att finansiera terrorhandlingar svärtas dess rykte, något som riskerar leda till ett minskat förtroende för de finansiella aktörerna. I en nederländsk studie från 2006 beskrivs

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terro- rism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om upp-

gifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

4 Pietschmann, Thomas och Walker John, Estimating Illicit Flows Resulting from Drug Trafficking and Other Transnational Organized Crime, Research Report/United Nations Office on Drugs and Crime UNODC, Vienna: UNODC (2011).

SOU 2016:8

Utredningens uppdrag

24 allvarliga effekter av penningtvätt.5 Bland de konsekvenser som nämns kan korruption och ökad brottslighet i övrigt här lyftas fram som exempel. Det demokratiska samhället hotas när ett av funda- menten, det finansiella systemet, används för illegala syften.

Strävan efter att uppnå en internationell standard för att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism har inte minst förstärkts efter terrordåden den 11 september 2001 och händelse- utvecklingen därefter. Utvecklingen av ett globalt och enhetligt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism motverkar möjligheterna för brottslingarna att byta land. Således finns det flera anledningar att agera både internationellt och nationellt. Under 2013 och 2014 genomfördes för första gången en nationell riskbedöm- ning när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism.6 Risk- bedömningen resulterade i två rapporter, i den ena analyserades riskerna för penningtvätt och i den andra finansieringen av terro- rism.7 I rapporten avseende penningtvätt gjordes en uppskattning att penningtvätt i Sverige omfattar mångmiljardbelopp. När det gäller finansiering av terrorism uttalades, om än med försiktighet, att det skulle kunna handla om miljonbelopp varje år.

1.3Målet: Ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens uppdrag, att anpassa det svenska regelverket till de internationella åtagandena, är ett led i arbetet med att skapa förut- sättningar för ett effektivt system – en regim – mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den naturliga frågan blir då vad som karakteriserar ett sådant heltäckande system?

Mycket kortfattat är kraven i de internationella åtagandena både av administrativ och av straffrättslig karaktär. De straffrättsliga och administrativa systemen kompletterar varandra.

5Unger, Brigitte, Ferwada, Joras, de Kruif, Wouter, Busuinoic, Madalina, Wokke, Kristen,

The amounts and the Effects of Money Laundering, Report for the Ministry of Finance (the Nederlands),Utrecht: Utrecht: School of Economics (2006), s. 110 ff.

6Regeringsbeslut II 4 2012-11-29, Fi2012/4457.

7Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013-08-30) samt Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning(2014-03-14), Gemensam myndighetsrapport/Finansinspektionen Dnr 2012-13024.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:8

Syftet med administrativa bestämmelser är främst att förhindra att det legala systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Insatserna på denna arena är brottsförebyggande, snarare än brottsutredande, medan de straffrättsliga åtgärderna är reaktiva till sin karaktär.

Fatfs rekommendationer omfattar såväl straffrättsliga som admini- strativa åtgärder. EU:s penningtvättsdirektiv, liksom den uppdate- rade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medelställer krav på såväl straffrättsliga som brottsförebyggande, administrativa åtgärder. Utredningen har vid sina överväganden främst utgått från det brottsförebyggande perspektivet.

1.4Det måste finnas goda förutsättningar

för samtliga aktörer att agera mot penningtvätt och finansiering av terrorism

I Sverige finns de brottsförebyggande, administrativa reglerna främst i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Även andra regle- ringar tar sikte på ett motverka penningtvätt och finansiering av terrorism.

Förutom att anpassa den svenska regleringen till unionsrätten och Fatfs reviderade rekommendationer har utredningen fått i upp- drag att överväga om det i något fall finns skäl att gå längre än vad de internationella åtagandena kräver. I uppdraget ingår också att se över strukturen i penningtvättslagen och eventuellt lämna förslag till förbättringar.

Utgångspunkten för utredningens genomförande i denna del har varit att den svenska regleringen måste vara anpassad för systemets samtliga aktörer. Både Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter präglas av en riskbaserad ansats. Denna risk- baserade, ”holistiska” metod innebär, enkelt uttryckt, att insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas efter behov, där riskanalysen ska ske genom en sammanvägning av de olika riskfaktorerna. Agerandet ska präglas mer av individuella, situations-

SOU 2016:8

Utredningens uppdrag

anpassade åtgärder än genomförande av schabloniserade förfaranden. Där riskerna är som störst ska flest resurser användas. I det fall riskerna är mindre behövs inte lika kraftiga åtgärder. Åtgärderna ska också vara proportionerliga. I annat fall riskerar systemet att mot- verka gynnsam tillväxt och god affärsverksamhet. Målsättningen, att skydda samhället från brott och att skydda stabiliteten och inte- griteten i det finansiella systemet, måste vägas mot behovet av att skapa ett regelverk som låter företag utveckla sin affärsverksamhet.

Det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism sker på tre nivåer. På den internationella nivånarbetas gemensamma principer fram. På den nationella nivån genomförs dessa av lagstiftaren och olika myndigheter. Lagstiftningsåtgärderna och de olika föreskrifterna riktar sig dock i huvudsak mot den tredje nivån, där de enskilda aktörerna finns. De enskilda aktörer som omfattas av regelverket benämns i det svenska systemet ”verk- samhetsutövare”8. Dessa utgörs i realiteten av både olika finansiella verksamheter, som t.ex. banker och växlingskontor, samt andra verksamheter som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarna kan alltså ses som aktörer i det nationella och internationella systemet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är dessa som har störst möjlighet att tidigt upptäcka oegentligheter.

Penningtvättlagens bestämmelser riktar sig först och främst till verksamhetsutövarna. Den talar t.ex. om vilka åtgärder som dessa måste vidta för att kontrollera sina kunder och kundernas aktivite- ter. Lagen reglerar också när och hur oegentligheter ska rapporteras till de brottsbekämpande organen. I penningtvättslagen finns vidare ett krav på att verksamhetsutövarna ska ha egna rutiner för hur riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska minimeras. Regleringen på penningtvättsområdet innehåller också bestämmelser om tillsyn och om ingripande mot verksamhetsutövare som över- träder bestämmelser i penningtvättslagen. Regler om tillsyn, ingripan- den och sanktioner är tydligt definierade i det fjärde penningtvätts- direktivet och medför, i slutändan, ett stort ansvar för verksam- hetsutövare att upprätthålla ett effektivt system för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering.

8 Direktivet använder uttrycket ”ansvariga enheter”.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:8

Att de internationella och nationella systemen kompletteras av enskilda verksamhetsutövares rutiner och kontrollfunktioner utgör en grundläggande förutsättning för ett effektivt system. Samtidigt är det också detta lapptäcke av regleringar och olika rutiner som gör arbetet så komplicerat. Noggranna överväganden måste därför göras i fråga om vilka verksamhetsutövare som bör omfattas av sys- temet, vilka regelinstrument som dessa behöver för att kunna full- göra sina skyldigheter samt hur myndigheter och organ ska få ingripa mot verksamhetsutövare som överträder sina skyldigheter. En mycket viktig fråga är också hur man skapar ändamålsenliga kontaktytor mellan verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och brottsbekämp- ande myndigheter och andra aktörer.

Utredningens uppdrag har bestått av flera moment. Att föreslå och skapa en ny penningtvättslag har varit ett. Att skapa goda förutsättningar för en god samverkan mellan de berörda aktörerna mot penningtvätt och finansiering av terrorism och på så sätt bidra till ett mer effektivt system, ett annat. Genomförandet av direk- tivets krav när det gäller tillsyn och sanktioner ett tredje. Ett ytter- ligare större fokus för utredningen har varit att införa det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvudmän. Även genomförandet av detta krav har stor betydelse för effektivi- teten i ett system för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

2 Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades väsentligen i januari 2015 och har innefattat regelbundna sammanträden. Utredningen har samman- trätt vid sammanlagt tolv tillfällen. Däremellan har fortlöpande sam- råd ägt rum mellan den särskilda utredaren, sekretariatet och exper- terna.

Utredningen har vidare fört diskussioner med ett flertal aktörer, bl.a. med AB Trav och Galopp (ATG), Svenska Bankföreningen, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Justitiekanslern, Polismyndigheten (inbegripet Finanspolisen), Lotteriinspektionen, Säkerhetspolisen, Värdebolaget Loomis, representanter från kansliet för Operativa rådet, Fastig- hetsmäklarinspektionen, Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Göta- land och Skåne, Sveriges advokatsamfund och Upplysningscentralen (UC). Fortlöpande diskussioner har även förts med företrädare från det finländska finansministeriet som haft i uppgift att genom- föra det fjärde penningtvättsdirektivet i finländsk rätt.

Den särskilda utredaren och sekreteraren har vidare deltagit i ett seminarium som genomfördes av Lotteriinspektionen under maj 2015.

Experterna har i stor omfattning bidragit till arbetet, bl.a. genom författande av textförslag och upprättande av promemorior.

Konsekvensanalysen har till övervägande del utförts av konsult- bolaget Mapsec KB, som också har biträtt vid utformningen av vissa organisatoriska inslag i förslaget om inrättande av en samord- ningsfunktion.

3 Betänkandets uppbyggnad

3.1Betänkandets huvudtext är uppbyggd i fyra delar

Betänkandets huvudtext som omfattas av denna del av betänkandet, volym 1, är huvudsakligen uppbyggd i fyra delar. Författningsför- slaget och författningskommentaren omfattas av volym 2.

3.2Del 1: Bakgrund

Först finns en inledande del som ger en bakgrund till utredningens överväganden och förslag (kapitel 4–7).

I kapitel 4 ges en översiktlig beskrivning av begreppen penning- tvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 5 görs några nedslag i den internationella utvecklingen i fråga om åtgärder för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 6 beskrivs det svenska systemet. Beskrivningen om- fattar en övergripande redogörelse av myndigheternas och andra aktö- rers arbete för att förebygga och förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism. Redogörelsen inbegriper också en översiktlig beskrivning av den rättsliga regleringen på området.

I kapitel 7 redogör utredningen för huvuddragen i Fatfs revi- derade rekommendationer, det fjärde penningtvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen om uppgifter som ska åtfölja över- föringar av medel.

Betänkandets uppbyggnad

SOU 2016:8

3.3Del 2: Överväganden och förslag

Den andra delen behandlar de allra flesta av utredningens överväg- anden och förslag.

I kapitel 8 redogör utredningen för de allmänna utgångspunkterna för sina förslag.

Kapitel 9 behandlar utredningens förslag till förändrade defini- tioner av penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 10 redogör utredningen för sina övervägandena och förslag när det gäller lagens tillämpningsområde.

Kapitel 11 behandlar vissa av verksamhetsutövarens skyldigheter såsom kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt, verksamhetsutövarens riskbedömning och interna rutiner m.m.

I kapitel 12 behandlas reglerna om kundkännedom.

Kapitel 13 omfattar verksamhetsutövarens gransknings- och rapporteringsskyldighet.

I kapitel 14 redogör utredningen för sina överväganden och för- slag när det gäller behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar och uppgifter.

Kapitel 15 omfattar vissa överväganden och förslag när det gäller gränsöverskridande verksamheter.

I kapitel 16 redogörs för ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll m.m.

Kapitel 17 behandlar tillsyn och sanktioner.

I kapitel 18 behandlas nationell samordning och av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Kapitel 19 tar sikte på Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelseenheter.

Kapitel 20 behandlar statistik.

Kapitel 21 ägnat åt att anpassa svensk rätt till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.

4Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

4.1Inledning

Den gemensamma nämnaren för penningtvätt och finansiering av terrorism är utnyttjandet av det finansiella systemet för illegala ända- mål. Detta är också anledningen till att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ofta behandlas i samma kontext.

Den principiella skillnaden är att penningtvätt syftar till att dölja en vinstgenererande brottslig handling, något som inte behöver vara fallet vid finansiering av terrorism, eftersom terrorism kan finan- sieras med legalt intjänade medel. Syftet i båda fallen är alltid att möjliggöra för någon att begå brott.

Detta kapitel innehåller en mera översiktlig beskrivning av före- teelserna som sådana. Frågor om hur begreppen ska definieras i penningtvättslagen behandlas i kapitel 9.

4.2Penningtvätt

4.2.1”Klassisk penningtvätt”

Termen penningtvätt tros ha introducerats 1986 i US Money Laundering Control Act of 1986.1 Begreppet har alltsedan dess an- vänts flitigt i olika sammanhang. Innebörden kan emellertid variera beroende på i vilket sammanhang det används.2 Måhända är det inte möjligt att ge termen någon allmängiltig innebörd. Penningtvätt kan

1Bergström, Maria, SvJT 2011s. 359; EU som lagstiftare inom straffrätten och reglerna mot penningtvätt.

2Från svart till vitt och gråzonen däremellan – En skrift om penningtvätt, Skrift från Rikspolis- styrelsen, Stockholm (2011) s. 3.

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

ta sig många olika uttryck3 och angripas på flera olika sätt, vilket kan vara en förklaring till att begreppet ges något olika betydelse beroende på sammanhanget.

Utredningens uppdrag utgår från de uppdaterade EU-rättsakter- na. I avsaknad av vedertagen definition får därför den innebörd som penningtvätt ges i det fjärde penningtvättsdirektivet här fungera som utgångspunkt. I artikel 1.3 anges att följande uppsåtliga handlingar utgör penningtvätt:

a)Omvandling eller överföring av egendom, i vetskap om att egen- domen härrör från brottslig handling eller från medverkan till brottslig handling, i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung eller för att hjälpa någon som är delaktig i en sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande.

b)Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffen- het eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brottslig handling eller från medverkan till en sådan hand- ling.

c)Förvärv, innehav eller brukande av egendom, i vetskap om, vid tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brottslig handling eller från medverkan till en sådan handling.

d)Deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och medhjälp, underlättande och rådgivning vid utförandet av någon av de handlingar som avses i leden a, b och c.

Definitionen i det fjärde penningtvättsdirektivet är i stort densam- ma som i dess föregångare. Definitionen i penningtvättsdirektivet kan sägas beskriva den ”klassiska penningtvätten”. Den bygger på att det finns ett förbrott i bakgrunden och att egendom som härrör från det förbrottet tvättas vit på något av de sätt som anges i artikeln.

3 Se Penningtvätt och annan penninghantering, Rapport/ Brottsförebyggande rådet 2015:22.

SOU 2016:8

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

Traditionellt har penningtvätt brukat ges tre olika syften:

•Brottutbytena ska omvandlas så att de verkar vara legalt för- tjänade.

•Egendomens illegala ursprung och ägarskap ska döljas.

•En godtagbar, laglig förklaring till pengarnas ursprung ska skapas.

Dessa tre syften beskrivs i litteraturen ofta som en process och delas in i tre faser, som delvis överlappar varandra.4 Dessa är: place- ringsfasen, skiktningsfasen och integreringsfasen.

Placeringsfasen

I placeringsfasen förs brottsutbytet in i det legala finansiella syste- met. Egendomen placeras inte sällan på ett bankkonto. Ett vanligt tillvägagångssätt är att egendomen delas i flera mindre partier och sätts in på olika konton, i olika länder.5 Om brottsutbytet består av kontanter i mindre valörer förekommer det ofta att dessa växlas till större valörer innan de sätts in på konton. Detta för att minska risken för att bli upptäckt. Det är också vanligt att anlita bulvaner för insättningar för att undvika uppmärksamhet. Metoderna för penningtvätt kan vara mycket avancerade och svåra att upptäcka redan i placeringsfasen.

Skiktningsfasen

Om placering av brottsutbytet lyckas följer normalt den s.k. skikt- ningsfasen. Nu genomförs flera transaktioner med egendomen. Stra- tegin, som går ut på att förvirra och förleda, syftar till att dölja medlens olagliga ursprung och ägarskap. Pengar förflyttas mellan olika bankkonton. Handel med värdepapper, köp av försäkringar, uttag i form av postväxlar eller checkar förekommer. Även mycket komplicerade upplägg förekommer. Egendomen kan exempelvis

4Se bl.a. Penningtvätt-Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brotts- förebyggande rådet 2011:4, s. 24 ff.

5Penningtvätt inom den grova organiserade brottsligheten, Rapport/Rikskriminalpolisen 2010:2, s. 13.

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

plockas ut ur det finansiella systemet tillfälligt och sättas in igen, på ett helt annat ställe.

Integreringsfasen

Integreringsfasen anses normalt vara det sista steget i penning- tvättsprocessen.6 Denna fas går ut på att skapa en legitim förklaring till varifrån egendomen kommer. Ett exempel är att spel- och vinst- kuponger köps med kontanter. Sedan kan verifikatet inkasseras och pengarna har, till synes, fått ett legalt ursprung.

Penningtvätt som föränderligt fenomen

De tre klassiska syftena och faserna med penningtvätt ger ingen fullödig beskrivning av fenomenet. Det bör framhållas att tanken om penningtvättens tre syften och faser härrör från tiden då åtgär- der mot penningtvätt endast omfattade egendom härrörande från narkotikabrottslighet – och då kontanter var en självklar utgångs- punkt för penningtvätt.

I dag är ett vanligt syfte med penningtvätt att föra undan eller omvandla egendom för att försvåra för myndigheterna att spåra den. Medlen finns också som utgångspunkt inte sällan inom det finansiella systemet. Brottslingen måste omvandla dem till kontan- ter alternativt föra ut dem ur landet för att försvåra för myndig- heter att spåra dem. Bulvaner används inte sällan för att ta ut medel ur det finansiella systemet.7 Detta gäller t.ex. för olika former av skattebrott och vid olika former av bedrägerier, där brottet ofta genomförs genom en förmögenhetsöverföring inom det finansiella systemet, för att sedan förflyttas på ett sätt som försvårar spårandet av medlem.

Även när det gäller narkotikabrott finns exempel på att man får betalt inom ramen för det finansiella systemet, t.ex. genom att någon annan upplåter sitt konto.

6Det talas ibland om en fjärde fas, den s.k. återinvesteringsfasen. Denna innebär att de tvättade pengarna används i legal verksamhet, kanske för att köpa en bostadsrätt eller dylikt. Pengarna har emellertid redan tvättats, genom de tre första faserna i processen.

7Se bl.a. Storskaliga skattebrott – En kartläggning av skattebrottslingens kostnader, Rapport/Brotts- förebyggande rådet 2011:7, s. 120.

SOU 2016:8

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

4.2.2Förfaranden som kan jämställas med penningtvätt

De flesta rapporter som kommer in till Sveriges finansunderrättelse- enhet – Finanspolissektionen inom Polismyndigheten (i det följande Finanspolisen) – handlar inte om klassisk penningtvätt. Det rör sig i stället om förfaranden som är kopplade till skattebrott och annan ekobrottslighet. Kontantuttag relaterade till svart arbetskraft är van- ligast. Branscher som inte sällan lyfts fram som särskilt utsatta för svartarbete är bygg- och anläggning, städföretag och restauranger. Även brottsliga förfaranden hänförliga till punktskattebrottslighet och s.k. momskaruseller är vanligt.

I realiteten handlar det i dessa fall ofta om att smutsa ner vita pengar, inte att dölja pengarnas brottsliga ursprung. När det gäller utbetalningen av svarta löner är målet att dölja vart pengarna tar vägen – genom olika mellanhänder. För att dölja vart pengarna tar vägen utnyttjas inte sällan det finansiella systemet. Verksamheter som t.ex. involverar kontanthantering, överföringar av medel och valutaväxling är i detta hänseende särskilt sårbara. Ett annat sätt att få ut pengar ur t.ex. ett bolag utan att väcka misstankar är att anlita någon som kan ställa ut falska fakturor.

Den definition av penningtvätt som t.ex. direktivet ger fångar inte direkt in denna typ av brottslighet – det finns sällan något förbrott då åtgärden vidtas. Dessa förfaranden, som ibland brukar kallas för ”penningmaskering”8, kan emellertid jämställas med penningtvätt i flera avseenden. De misstänkta förfarandena, som inte sällan in- volverar stora kontantbelopp, rapporteras regelbundet in till Finans- polisen. Finanspolisen hanterar dem som misstänkt penningtvätt. För en närmare redogörelse av utredningens överväganden och för- slag när det gäller de förfaranden som brukar jämställas med pen- ningtvätt, se avsnitt 9.2.3.

4.3Finansiering av terrorism

Även begreppet finansiering av terrorism definieras i EU:s regel- verk. Definitionen, som finns i det fjärde penningtvättsdirektivets artikel 1.5, omfattar allt tillhandahållande eller insamling av medel,

8 Se t.ex. Organiserat svartarbete i byggbranschen, Rapport/Brottsförebyggande rådet 2007:27.

Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt – i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis är avsedda att användas för att begå något av de brott som avses i rådets ram- beslut om bekämpande av terrorism.9 Den brottslighet som avses i rådets rambeslut är bl.a. terroristbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand och sabotage. En förutsättning är dock att ändamålet med gärningarna är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller t.ex. att förmå en regering att vidta en åtgärd. Utredningens överväganden och förslag när det gäller definitionen av finansiering av terrorism behandlas i avsnitt 9.3.2.

Termen terrorismfinansiering användes första gången av Förenta Nationerna (FN), i en deklaration från 1994.10 Att upptäcka finan- siering av terrorism kan vara en mycket svår uppgift.

I Sverige är det Säkerhetspolisen som huvudsakligen har till upp- gift att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och av- slöja brott mot rikets säkerhet. Således är frågor gällande finansiering av terrorism en del av myndighetens ansvarsområde. Merparten av Säkerhetspolisens terrorärenden gäller våldsbejakande nätverk av personer med koppling till t.ex. al-Qaida eller al-Shabaab.11 Ett för- hållandevis stort antal personer har åkt till Syrien för att ansluta sig till stridande förband. Enligt Säkerhetspolisen rör det sig om cirka 300 personer. Ett 30-tal personer har vidare rest till Somalia för att delta i konflikten där.

Finansiering av terrorism kan ske på relativt lågskalig nivå: Det kan handla om att täcka kostnader för dagligt uppehälle, bostäder och resor.

Även när det gäller finansiering av terrorism utgör ekonomisk brottslighet det huvudsakliga sättet att generera medel. Ett sätt att finansiera resorna till Syrien har t.ex. av Säkerhetspolisen konsta- terats vara olika typer av bedrägerier eller skatteundandragande. Vidare har resorna finansierats genom blancolån eller s.k. sms-lån. Narkotikahandel har också pekats ut som ett sätt att finansiera resorna. Såsom exempel på finansiering av terrorism bör också näm- nas smuggling av kontanter och annan egendom till utlandet.

9Rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism.

10A/RES/49/60.

11SOU 2015:31, s. 219 ff.

5Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism – den internationella utvecklingen

5.1Inledning

Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår väsentligen från internationella åtaganden. Penningtvättslagen är, som tidigare framgått, produkten av genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på Fatfs rekommendationer.

Fatf är den internationella aktionsgrupp som brukar beskrivas som ”världsledande” i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatf bildades av G7-länderna vid ett topp- möte i Paris 1989. Vid bildandet bestod Fatf av 16 medlemmar. Sverige var med från början.

Fatf arbetar med att ta fram internationella standarder för be- kämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och, numera, även spridning av massförstörelsevapen. Rekommendationerna ska genomföras av medlemmarna i deras rättsordningar. Fatf har även olika vägledningsdokument som är tänkta att vara till hjälp både vid genomförandet och vid den fortsatta tillämpningen av rekommen- dationerna. För att kontrollera att rekommendationerna genomförs och tillämpas på korrekt sätt görs återkommande utvärderingar av medlemsländerna. Vidare har Fatf möjlighet att på olika sätt ut- färda rekommendationer om motåtgärder avseende de länder som inte har tillräckliga system för att bekämpa penningtvätt och finan- siering av terrorism.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

I skrivande stund har Fatf 36 medlemmar. Två av dessa är orga- nisationer, Europeiska kommissionen och Gulfstaternas medlems- råd. Dessutom finns det så kallade associerade medlemmar samt observatörer. Sammanlagt har över 180 jurisdiktioner förbundit sig att genomföra rekommendationerna och låta sig utvärderas. Även organ som Förenta Nationerna (FN), Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken m.fl. har ställt sig bakom rekommenda- tionerna. De internationella standarder som Fatf arbetat fram har alltså fått stort genomslag.

Det speciella med Fatfs rekommendationer är att de omfattar ett helt system av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Med rekommendationerna följer även olika typer av väg- ledningsdokument för hur dessa ska genomföras nationellt. Utifrån rekommendationerna kan medlemmarna således bygga upp hela struk- turer med regler och arbetssätt för hur penningtvätt och finansiering av terrorism ska bekämpas. Även andra internationella organ är aktiva i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland övriga aktörer som sträcker sig utanför EU-kretsen kan nämnas FN och Europarådet. Som tidigare framgått är även organ som IMF och Världsbanken engagerade. Det är inte här möjligt att redogöra för samtligas arbete. Däremot kan det vara av vikt att göra några nedslag i den internationella utvecklingen. Därmed synliggörs det också att de internationella organens arbete i mångt och mycket går hand i hand. Angreppssätten för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är i flera fall desamma.

5.2Fatfs internationella standarder

5.2.1Fatfs rekommendationer

Kort efter att Fatf hade bildats publicerades, i april 1990, en första rapport med 40 rekommendationer med åtgärder mot penningtvätt som hade arbetats fram inom organet. Rekommendationerna tog sikte på tre centrala delar av området åtgärder mot penningtvätt; förbättringar av de nationella rättssystemen, förbättringar av det finansiella systemets roll och stärkt internationellt samarbete. Från början inriktades åtgärderna främst mot att bekämpa tvätt av svarta pengar som kom från narkotikahandeln, även om viss annan brotts- lighet också innefattades.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

År 1996 reviderades rekommendationerna för första gången för att bättre svara mot hur metoderna för penningtvätt kommit att utvecklas. Efter detta har rekommendationerna uppdaterats flera gånger. I dag omfattar de åtgärder avsedda att motverka tvätt av svarta pengar från alla former av brottslig verksamhet. Efter händel- serna den 11 september 2001 utfärdade Fatf nio specialrekommen- dationer på området åtgärder mot finansiering av terrorism. Av sär- skild betydelse för utredningens arbete är resultatet av den senaste revideringen av rekommendationerna, som avslutades i februari 2012. Numera omfattar rekommendationerna även åtgärder mot sprid- ning av massförstörelsevapen.

Fatfs rekommendationer ställer krav på medlemsländernas rättsliga system. Rekommendationerna är av både straffrättslig och administra- tiv karaktär. Kriminaliseringen av penningtvätt och finansiering av terrorism är en viktig hörnsten i Fatfs system. Medlemsländerna är också skyldiga att ha administrativa regelverk som styr det före- byggande arbetet på området. Det legala systemet förutsätts även i övrigt vara uppbyggt på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism minimeras. Fatf kräver t.ex. att med- lemsländerna ser till att det finns möjligheter till god insyn i ägarför- hållandena i de juridiska personer som verkar inom deras territo- rium. Detta i syfte att förhindra att de nationella företagsstruk- turerna och andra enheter utnyttjas för illegala syften.

Som nämnts påverkar dock rekommendationerna inte bara utform- ningen av medlemsländernas lagar och regler. Fatfs rekommenda- tioner drar också upp riktlinjerna för hur de nationella aktörerna bör arbeta mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sam- arbete mellan nationella myndigheter och andra aktörer är exempel på ett område som Fatf berör ingående.

5.2.2Det riskbaserade förhållningssättet

En princip som kommit att prägla Fatfs rekommendationer i allt större utsträckning är principen om ett riskbaserat, ”holistiskt” för- hållningssätt. Efter revideringen av rekommendationerna i februari 2012 är begreppet av än mer central betydelse. Resurserna ska an- vändas där riskerna är som störst. Där låg risk kan konstateras behövs följaktligen inte lika ingripande åtgärder.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

Det riskbaserade förhållningssättet innefattar bl.a. genomföran- det av riskanalyser, dvs. att närmare undersöka vilka sårbarheter och hotbilder som finns i det aktuella systemet. Utifrån de riskanalyser som sker på internationell och nationell nivå kan sedan strategier utarbetas. De riskbedömningar som ska göras på verksamhetsutövar- nas nivå formar de interna rutinerna för hur deras olika kunder och transaktioner m.m. ska hanteras.

5.2.3Närmare om Fatfs system mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Rekommendationerna utgår från de aktörer som i det svenska sys- temet benämns verksamhetsutövare.1 Som tidigare framgått är dessa privata aktörer som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Genom Fatfs rekommendatio- ner åläggs verksamhetsutövarna flera skyldigheter. Rekommenda- tionerna om verksamhetsutövarnas kundkännedom och kundkontroll är centrala. Eftersom verksamhetsutövarna anses vara särskilt sår- bara för penningtvätt och finansiering av terrorism ska de vidta speciella åtgärder då de t.ex. etablerar en affärsförbindelse med en kund. De måste veta vem kunden är för att kunna bedöma riskerna för oegentligheter. Om kunden är ett företag eller någon form av juridisk person, måste verksamhetsutövarna ta reda på vem eller vilka fysiska personer som utövar den yttersta kontrollen. När kunden är identifierad ska verksamhetsutövarna genomföra kon- troller av kunden, allt i syfte att kunna upptäcka misstänkt penning- tvätt eller finansiering av terrorism i ett tidigt skede. Hur ingående kontrollerna behöver vara beror på riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vissa kunder och transaktioner kräver mer ingående granskning, medan det i andra fall kan räcka med mindre ingripande kontroller. Verksamhetsutövarna måste kort sagt ha beredskap för hur olika risker för penningtvätt och finansiering av terrorism ska hanteras inom den egna verksamheten. De ska,

1 Verksamhetsutövare är den svenska penningtvättslagens benämning på aktörerna. I Fatfs rekommendationer talas om ”the financial sector and other designated sectors”. I EU:s tredje penningtvättsdirektiv används genomgående uttrycket ”institut och personer som omfattas av detta direktiv”, medan det fjärde direktivet använder uttrycket ”obliged entities” (ansva- riga enheter).

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

utifrån det riskbaserade förhållningssättet, göra bedömningar och arbeta fram rutiner för hur olika situationer ska hanteras.

Om en verksamhetsutövare fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska den rapporteras till den s.k. finansunderrättelseenheten. Finansunderrättelseenheten är en annan central aktör i Fatfs rekommendationer. Denna ska vara en själv- ständig aktör och fungera som ett nationellt underrättelsecentrum i frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism. Huvud- uppgiften för finansunderrättelseenheten är att analysera verksam- hetsutövarnas rapporter.

Tillsynsmyndigheterna har också en framträdande uppgift i Fatfs system. De ska övervaka så att verksamhetsutövarna följer penning- tvättsregleringen. Myndigheterna ska bl.a. ha möjlighet att besluta om sanktioner mot verksamhetsutövarna, ifall dessa åsidosätter sina skyldigheter.

Fatfs system omfattar även andra aktörer än de nu nämnda. Det finns t.ex. möjlighet att låta ett självreglerande organ utöva tillsyn, i stället för en myndighet.

5.3Andra aktörer i det internationella arbetet

5.3.1FN:s åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Narkotikabrottskonventionen

FN tog tidigt initiativ i kampen mot den organiserade brottslig- heten. Narkotikabrottskonventionen antogs av FN år 1988 och har ratificerats av flertalet FN-stater, däribland Sverige.

Konventionens egentliga namn, FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, säger mycket om dess innehåll. Huvudsyftet med konventionen är att stärka det inter- nationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den gräns- överskridande narkotikabrottsligheten. Konventionen ställer krav på att länderna kriminaliserar illegal framställning och försäljning samt olagligt innehav av narkotika. Narkotikabrottskonventionen har också lagt grunden för några av de första svenska bestämmel- serna på området åtgärder mot penningtvätt.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

Palermokonventionen

Palermokonventionen, eller FN:s konvention mot gränsöverskrid- ande organiserad brottslighet antogs av FN i november år 2000. Sverige ratificerade konventionen i april 2004.2

Konventionen är ett led i att ytterligare förstärka det internatio- nella samarbetet på brottsbekämpningsområdet. Tanken bakom kon- ventionen är densamma som i flera av de övriga internationella åtagandena: En tillnärmning av olika länders legala system försvårar för den organiserade brottsligheten.

Palermokonventionen omfattar de första rättsligt bindande inter- nationella hjälpmedlen för att bekämpa den organiserade brottslig- heten.3 Den innefattar, förutom en bred skala av andra åtgärder mot organiserad brottslighet, även ett krav på en utvidgad krimi- nalisering av penningtvätt. Konventionen kräver inte bara att part- erna straffbelägger tvätt av illegala inkomster från narkotikabrotts- lighet utan även tvätt av inkomster från alla andra typer av allvarlig brottslighet.

Förutom det utvidgade kravet på kriminalisering föreskrivs admi- nistrativa regler som ska förebygga penningtvätt. Enligt konven- tionen ska varje medlemsstat ha ett fullständigt regelverk på områ- det åtgärder mot penningtvätt. Syftet med en sådan reglering anges i konventionen vara att avskräcka från och upptäcka all sorts pen- ningtvätt. De nationella regelverken ska innehålla bestämmelser för finansiella och, där så är lämpligt, andra institutioner som särskilt kan utnyttjas för penningtvätt. Den nationella regleringen bör ställa krav på att aktuella verksamhetsutövare prioriterar kundidentifiering samt registrering av och rapportering om misstänkta transaktioner. Varje konventionsstat ska också se till att rättsvårdande myndig- heter, som har till uppgift att bekämpa penningtvätt, kan samarbeta och utbyta information på ett nationellt och internationellt plan. Det anges vidare att konventionsstaterna ska överväga frågan om inrättande av ett ekonomiskt underrättelseorgan. Underrättelse- organet ska tjäna som nationellt centrum för insamling, analys och spridning av information om eventuell penningtvätt.

2SÖ 2004:21, Sveriges internationella överenskommelser – nr 21 Förenta nationernas konven- tion mot gränsöverskridande brottslighet.

3Prop. 2002/03:146, Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot gränsöver- skridande organiserad brottslighet, s. 7.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

FN:s konvention om bekämpning av terrorismfinansiering

FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism an- togs av FN:s generalförsamling i december 1999. Konventionen hade ännu inte trätt i kraft vid tidpunkten för terrordåden den 11 september 2001.

Konventionen ställer bl.a. krav på att konventionsstaterna, där- ibland Sverige4, kriminaliserar handlingar där någon samlar in pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vet- skap om att de är avsedda att användas för att begå terroristbrott. I konventionen finns en uppräkning av vilka handlingar som ska anses utgöra terroristbrott. Bland de handlingar som finns uppräknade kan nämnas mord, människorov, kapning och sjöfartssabotage, luft- fartssabotage, flygplatssabotage och spridande av gift eller smitta.

FN:s resolution 1373 (2001) om åtgärder mot finansiering och föreberedelser av terrorhandlingar

FN:s resolution 1373 antogs av FN:s säkerhetsråd den 28 septem- ber 2001, som ett direkt svar på terrorattackerna den 11 september samma år. Syftet med resolutionen är att komplettera det inter- nationella samarbetet genom ytterligare åtgärder för att förhindra förberedelse och finansiering av terrorismhandlingar.

Sedan tillkomsten av resolutionen har det talats om två så kallade sanktionsregimer som en del av FN:s kamp mot terrorism. Den ena är den regim som skapades genom en tidigare resolution, FN- resolution 1267 (1999), och som innehöll krav på sanktioner mot talibanerna, Usama bin Laden och al-Qaida samt personer och en- heter med anknytning till dem. Den andra sanktionsregimen är den som skapades genom resolution 1373 och som inte tar sikte på någon specifik terrorgrupp utan i stället sätter upp krav på åtgärder mot all typ av terrorism.

Resolution 1373 innehåller bl.a. krav på att medlemsstaterna ska frysa tillgångar för personer och grupper som misstänks för att begå, försöka begå, delta i eller underlätta terroristhandlingar. Den omfattar också en bestämmelse om ett närmare polisiärt och straff-

4 Prop. 2001/02:149.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

rättsligt samarbete mellan FN:s medlemsländer beträffande de listade personerna.

FN:s resolutioner 2161 (2014), 2170 (2014), 2178 (2014), 2249 (2015) och 2253 (2015)

Några nedslag bör även göras beträffande de resolutioner som an- tagits av säkerhetsrådet under senare tid.

I juni 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2161 (2014). Denna bekräftade FN:s tidigare införda restriktiva åtgärder i form av rik- tade åtgärder, reserestriktioner och frysning av tillgångar samt vapen- embargo i förhållande till al-Qaida och associerade grupper m.m.

I augusti 2014 antogs resolution 2170 (2014) av säkerhetsrådet som en reaktion på terroristhandlingar förövade av Isil, Nusra- fronten och andra grupper med anknytning till al-Qaida. Den före- skriver bl.a. skyldigheter för staterna att vidta åtgärder i syfte att förhindra rekrytering till utländska terrorstridande. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att göra personer med koppling till någon av dessa grupper föremål för individuella åtgärder enligt den tidigare 1267-regimen.

I september 2014 antogs resolution 2178 (2014) av säkerhets- rådet. Enligt resolutionen ska staterna, inom ramarna för nationell lagstiftning och folkrätt, vidta åtgärder för att bemöta hotet från utländska terroriststridande.

I november 2015 antog säkerhetsrådet resolution 2249 (2015). Genom resolutionen framhålls bl.a. vikten av att det internationella samfundet ökar ansträngningarna för att förhindra och bekämpa bl.a. Isils terroristverksamhet. Den ställer bl.a. krav på att vidta åt- gärder för att begränsa antalet utländska terroriststridande och motverka finansiering av terrorism.

Resolution 2253 (2015) antogs i december 2015. Den handlar specifikt om att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att bekämpa terrorism när det gäller Isil, Al-Qaida och andra personer, grupper m.m. med anknytning till dessa. Det kan framhållas att resolu- tionen relaterar direkt till Fatfs rekommendationer på flera punkter och uppmanar medlemsstaterna att genomföra dessa. Icke minst uppmanas medlemsstaterna att genomföra Fatfs rekommendation nr 6 som gäller åtgärder för att förhindra finansiering av terrorism.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

5.3.2Europarådets arbete med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism

1990 års förverkandekonvention

I september 1990 antog Europarådet konventionen om penning- tvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott. Konventionen kallas ofta för 1990 års förverkandekonvention och har antagits av Europarådets alla 47 medlemsländer, inklusive Sverige, samt av Australien. Syftet med förverkandekonventionen är att ut- veckla det europeiska samarbetet i frågan om förverkande av utbyte av brott. Den innehåller även regler som tar sikte på att bekämpa penningtvätt.

Förverkandekonventionen har FN:s narkotikabrottskonvention som förebild. Den är uppbyggd på liknande sätt och behandlar flera av de frågor som tas upp där. När det gäller bestämmelserna som reglerar penningtvätt är dock förverkandekonventionen – till skillnad från Narkotikabrottskonventionen – inte begränsad till narkotika- brott. I stället omfattar den penningtvätt härrörande från alla slags brott, särskilt sådana som medför stora ekonomiska vinster. Kon- ventionsstaterna ska straffbelägga uppsåtliga förfaranden som inne- fattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom. Även gärningar som innebär döljande av egendomens ursprung och liknande förfaranden omfattas av bestämmelserna.

2005 års förverkandekonvention

1990 års förverkandekonvention har varit föremål för en omfatt- ande revidering. Resultatet av revideringarna blev i stort sett en helt ny förverkandekonvention, som antogs under 2005: Europarådets konvention av den 16 maj 2005 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism. Konventionen omfattar nu alltså även åtgärder mot finan- siering av terrorism. Den innehåller också krav på att konventions- staterna har administrativa regelverk för att förebygga penningtvätt och terrorismfinansiering.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

Europarådets konvention om förebyggande av terrorism

Europarådet har också utarbetat en konvention om förebyggande av terrorism. Sverige ratificerade konventionen i juni 2010.5 Syftet med konventionen är att stärka medlemsstaternas förebyggande åtgärder mot terrorism. Konventionsstaterna förpliktas bl.a. att straff- belägga vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås, nämligen offentlig uppmaning, rekrytering respektive utbild- ning till terrorism. Konventionen förstärker också möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater. I maj 2015 antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggs- protokollet till konventionen om förebyggande av terrorism ska bidra till att FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) genomförs på ett likartat sätt i Europarådets medlemsstater. Syftet med tilläggs- protokollet är att komplettera konventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att före- bygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa hand- lingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning i terrorism- syfte, mottagande av utbildning för terrorism, resande utomlands i terrorismsyfte samt finansiering och underlättande av sådant resande.

Moneyval

Moneyval är ett Europarådsorgan med ansvar för frågor rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Moneyval är i sin tur anslutet till Fatf. Huvuduppgiften för Moneyval är att utvärdera de länder som inte är anslutna till Fatf och bedöma hur de uppfyller internationella normer på området. Moneyval lämnar sedan rapporter och rekommendationer till länderna i fråga.

5 SÖ 2010:35, Sveriges internationella överenskommelser – nr 35 Europarådets konvention om förebyggande av terrorism Warszawa 16 maj 2005.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

5.4EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism

5.4.1Fatfs rekommendationer som riktmärke

Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda alltsedan 1991, när det första penningtvättsdirektivet antogs.6 Rättsakten har därefter reviderats flera gånger och har, genom det tredje penning- tvättsdirektivet, även kommit att inkludera åtgärder mot finansie- ring av terrorism.

EU:s reglering mot penningtvätt och finansiering av terrorism följer i princip helt Fatfs rekommendationer. Kraven på medlems- ländernas legala strukturer är därmed i stort sett desamma. Penning- tvättsdirektiven, så även det fjärde, ställer krav på medlemsstaterna att kriminalisera penningtvätt och finansiering av terrorism och där- utöver införa sanktioner för överträdelser av andra delar av regel- verket men utgör i övrigt administrativa regleringar.

Penningtvättsdirektiven är dock inte de enda regleringarna på området som EU har antagit. EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism innefattar också numera, om än i begrän- sad utsträckning, vissa straffrättsliga inslag. Förutom penningtvätts- direktivet kan bl.a. följande regleringar nämnas:

1.Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.7

2.Förordningen om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen.8

3.Betaltjänstdirektivet.9

4.Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa perso- ner och enheter i syfte att bekämpa terrorism.10

6Rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella sys- temet används för tvättning av pengar (91/308/EEG).

7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om upp-

gifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

8Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 av den 26 oktober 2005 om kontroller av kontanta medel som förs in eller ut ur gemenskapen.

9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

5.4.2Penningtvättsdirektiven

Det första penningtvättsdirektivet antogs, som redan har nämnts, 1991. Syftet med detta var att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och friheten att tillhandahålla finan- siella tjänster utnyttjades för penningtvätt. De verksamhetsutövare som omfattades av det första direktivet var kredit- och finans- institut. Dessa fick en skyldighet att kontrollera sina kunders iden- titet och anmäla misstänkta oegentligheter till behörig myndighet. Redan det första penningtvättsdirektivet förutsatte att verksam- hetsutövarna hade rutiner för att hindra att den egna verksamheten utnyttjades för penningtvätt. I linje med tidsandan tog dock direk- tivet främst sikte på tillgångar som härrörde från narkotikabrotts- lighet. Det var enbart beträffande sådana tillgångar som medlems- länderna var skyldiga att införa bestämmelser mot penningtvätt.11 I övrigt kunde länderna självständigt överväga om ytterligare typer av brottslighet skulle omfattas.12

Genom det andra penningtvättsdirektivet, som antogs 2001, ut- vidgades tillämpningsområdet till att omfatta en bredare krets av verksamhetsutövare. Även t.ex. advokater, skatterådgivare och fastig- hetsmäklare kom att inkluderas. Vidare utökades kretsen av för- brott till att avse även andra brott än narkotikarelaterade.

Det tredje penningtvättsdirektivet antogs 2005 och gick väsentligt mycket längre än sina föregångare. Definitionen av vad som skulle utgöra penningtvätt gjordes bredare. Kretsen av förbrott till penning- tvätt kom bl.a. att inbegripa i princip alla typer av brottslighet. Dessutom infördes bestämmelser som tog sikte på att motverka finansiering av terrorism. Nya verksamhetsutövare kom vidare att omfattas och finansunderrättelseenheten fick en tydligare uttalad roll.

En av de största förändringarna i det tredje penningtvättsdirek- tivet var att det riskbaserade förhållningssättet introducerades i unionsrätten. Direktivet var också mycket tydligare i fråga om regler för kundkontroll. Det ställde upp mer detaljerade minimikrav på vad

10Rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism. Se också rådets genomförandeförordning (EU) 2015/1325 den 31 juli 2015.

11Prop. 2008/09:70, Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet, s. 46.

12Prop. 2003/04:156, Skärpta regler mot penningtvätt, s. 29.

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

verksamhetsutövarna skulle ta reda på om sina kunder. I de tillämp- ningsföreskrifter som kommissionen utfärdade specificerades kraven på kundkännedom ytterligare. Av dessa gick t.ex. att utläsa i vilka situationer som det var lämpligt att tillåta att verksamhetsutövarna använde sig av förenklade kundkontroller. Där framgick också i vilka situationer det var påkallat med skärpta åtgärder för kundkontroll.

Det tredje penningtvättsdirektivet var sammantaget uttryck för en tydlig ambition att bilda ett heltäckande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det tredje penningtvättsdirektivet täckte in de flesta av Fatfs dåvarande allmänna rekommendationer, inklusive vissa av de tidigare nio specialrekommendationerna.

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet anpassas EU:s ramverk till Fatfs uppdaterade rekommendationer. I vissa situationer går direk- tivet längre än rekommendationerna. Kretsen av verksamhetsutövare utvidgas t.ex. till att omfatta samtliga tillhandahållare av speltjänst- er medan Fatfs rekommendationer enbart omfattar verksamhet för kasinospel. Vidare finns det ett krav på att medlemsstaterna ska in- föra särskilda register över juridiska personers verkliga huvudmän. Något lika långtgående krav gällande insynen i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden finns inte i Fatfs rekommendationer. En närmare redogörelse av innehållet i det fjärde penningtvätts- direktivet finns i avsnitt 7.3.

5.4.3Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Den ursprungliga EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel antogs 2006, i kölvattnet av det tredje penningtvättsdirektivet.13 I syfte att lättare komma åt penningtvätt och finansiering av terrorism fick betalningsleverantörer vissa nya skyldigheter. De ålades, mer specifikt, att se till att överföringar åtföljdes av riktig och användbar information om betalaren. I den uppdaterade förordningen om överföringar av medel fastställs bestäm- melser om att betalningsleverantörerna inte bara ska sända upp- gifter om betalaren utan också om betalningsmottagaren. Det ska således gå att följa hela betalningskedjan. Förordningen är i stor

13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betala- ren som ska åtfölja överföringar av medel.

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

utsträckning baserad på den nya rekommendation nr 16 om elek- troniska överföringar som antogs av Fatf i samband med den senaste revideringen. En närmare redogörelse av innehållet i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel finns i avsnitt 7.4.

5.4.4Förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU

Även förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU antogs som ett komplement till det tredje penning- tvättsdirektivet. Det tredje penningtvättsdirektivet innebar att flera transaktioner än tidigare kom att bli föremål för övervakning genom att kretsen verksamhetsutövare breddades. Detta ansågs medföra en risk för att förflyttning av kontanta medel i olagliga syften skulle öka. Antagandet av förordningen hade som ändamål att minska denna risk genom att reglera åtgärder för förflyttning av kontanta medel.

Förordningen säger att varje fysisk person som reser in i eller ut ur gemenskapen och medför kontanta medel till ett värde av minst 10 000 euro ska anmäla detta. Anmälan ska göras till den medlemsstat genom vilken in- eller utresan sker. Den resande måste lämna upp- gift om sig själv, ägaren och mottagaren. Även uppgifter om belopp, typen av kontanta medel, deras ursprung och användning samt transport ska finnas med.

Också denna förordning kan ses som ett led i att anpassa unions- rätten till Fatfs rekommendationer. Den är avsedd att genomföra Fatfs tidigare specialrekommendation nr IX (nuvarande rekommen- dation nr 32) om s.k. ”cash couriers”.

5.4.5Betaltjänstdirektivet

Ett nytt betaltjänstdirektiv antogs i november 2015. Dess föregångare var från 2007.

Tanken med en gemensam reglering är att EU:s aktörer ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor. Betaltjänstdirektivet inne- håller bl.a. bestämmelser om vilken information som ska ges i sam- band med användande av betaltjänster och vilka krav som ska ställas

SOU 2016:8

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

i samband med att betalningstransaktionerna genomförs. Som betal- tjänster räknas t.ex. insättningar och uttag på bankkonton, betal- ningstransaktioner och penningöverföringar.

Dessutom innehåller direktivet regler om vilka som får tillhanda- hålla betaltjänster och hur deras verksamhet ska bedrivas. Tydligt uttalat i direktivet är att tillhandahållarna måste visa att de har till- räckliga rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För att få tillstånd att bedriva betaltjänstverksamhet måste de krav pen- ningtvättsdirektivet ställer följas. På detta sätt knyter betaltjänst- direktivet an till Fatfs tidigare specialrekommendation nr VI, nuva- rande rekommendation nr 14, om alternativa överföringar.

5.4.6Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och andra åtgärder för att bekämpa terrorism

Händelserna den 11 september 2001 ledde till flera krafttag i kam- pen mot terrorism. Fatf reviderade sina rekommendationer och införde krav på åtgärder mot finansiering av terrorism. EU gjorde en liknande kraftansamling. Arbetet resulterade tidigt i en gemen- sam ståndpunkt inom unionen.14 I juni 2004 antog rådet en hand- lingsplan för att bekämpa terrorism. Den har därefter fortlöpande uppdaterats. Till planen hör en särskild EU-strategi för bekämp- ning av terrorism. Under 2014 antogs en reviderad strategi för att bekämpa radikalisering och rekrytering till terrorism och en stra- tegi för kampen mot terrorism i Syrien och Irak med särskilt fokus på utländska terroriststridande.

En betydande del av EU:s handlingsplan för att bekämpa terrorism tar sikte på åtgärder mot finansiering av terrorism. Rådet för rättsliga och inrikes frågor, RIF-rådet, fick tidigt i uppdrag att vidta flera åt- gärder för att bekämpa alla former av finansiering av terrorism. Detta har t.ex. resulterat i ett rambeslut om bekämpande av terrorism.15 Syftet med rambeslutet var bl.a. att skapa ett instrument som be- handlar gemensamma definitioner, åtal och straff för terrorism och att därigenom tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller

14Rådets gemensamma ståndpunkt den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgär- der i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP).

15Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF).

Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism…

SOU 2016:8

terroristbrott. I november 2007 lades ett förslag fram till ändringar i rambeslutet från 2002. Syftet med förslaget var att harmonisera nationella straffrättsliga bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften så att dessa handlingar skulle vara straffbara i hela EU – även om de begås via Internet. Rambeslutet antogs av rådet i november 2008.16 I ett uttalande om kampen mot terrorism den 12 februari 2015 fastställde Europeiska rådets medlemmar en agenda med tre pelare: att säkerställa allmänhetens säkerhet, att förebygga radikalisering och värna om värden samt att samarbeta med internationella partner. I april 2015 antog kommissionen den europeiska säkerhetsagendan där kampen mot terrorism fastställs som en prioriterad fråga. Denna agenda innehåller flera strategier och åtgärder. Bland annat pågår ett arbete med att se över rambeslutet från 2008 mot bakgrund av kraven i säkerhetsrådets resolution 2178 (2014). I den europeiska säkerhetsagendan anges att rambeslutet kommer att uppdateras under 2016.

Ett ytterligare led i EU:s arbete med att bekämpa terrorism är förordningen om särskilda restriktiva åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Den kräver bl.a. frysning av finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser – som tillhör individer eller grupper som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terrorism. Genom förordningen förbjuds också tillhandahållan- det av finansiella tjänster till, eller till förmån för, terroristorganisa- tioner och terrorister.

Efter terrorattackerna under hösten 2015 har arbetet intensifie- rats ytterligare. Arbetet involverar bl.a. åtgärder mot finansiering av terrorism, åtgärder mot handeln med skjutvapen och förbättrande av informationsutbyte och rättsligt samarbete.

5.4.7EU-straffrätt att vänta?

EU:s rätt att anta rättsligt bindande straffrätt har utökats väsentligt sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Numera utgör åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ett särskilt kompentens-

16 Rådets rambeslut av den 28 november 2008 (2008/919/RIF) om ändring av rambeslut 2002/475/RIF.

6Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.1Inledning

Penningtvättslagen riktar sig främst till verksamhetsutövarna och reglerar deras skyldigheter. Regleringen kompletteras av penning- tvättsförordningen samt flera olika myndighetsföreskrifter. Dess- utom har flera branschorganisationer utformat riktlinjer för att väg- leda sina medlemmar när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regler som tar sikte på att förhindra pen- ningtvätt och finansiering av terrorism finns också i andra lagar.

Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse över det svenska systemet. Tyngdpunkten har lagts på den administrativa regleringen. De straffrättsliga reglerna berörs mycket kortfattat. Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse av aktörerna i det svenska systemet.

6.2Aktörerna i det svenska systemet1

6.2.1Regeringen

Det nationella arbetet med att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från regeringen. Regeringen är oftast initiativtagaren till nya lagar och andra åtgärder, samt genom- för riksdagens beslut. De politiska beslutsfattarna har det yttersta ansvaret för att Sveriges uppfyller sina internationella åtaganden på området.

1 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från den myndighetsgemensamma rapporten Penning- tvätt – En nationell riskbedömning från augusti 2013 (se not 7).

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

Flera av departementen inom Regeringskansliet har uppgifter inom området åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansdepartementet har ett tydligt uttalat ansvarsområde för frå- gorna, men också Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet är involverade i arbetet.

6.2.2Svenska myndigheters och andra aktörers arbete

Under departementen sorterar ett stort antal myndigheter som har olika uppgifter. En del har direkt tilldelats särskilda uppdrag, medan andra mera indirekt involveras i arbetet.

Det finns olika sätt att gruppera de myndigheter och andra organ som arbetar med åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Revisorsnämnden, Lotteriinspektionen och de tre länsstyrelserna i storstadslänen samt Sveriges advokatsamfund ansvarar för tillsynen av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagens be- stämmelser. Flera av tillsynsmyndigheterna har utfärdat föreskrifter om hur verksamhetsutövarna ska tillämpa penningtvättslagstiftning- en och Advokatsamfundet har utfärdet en vägledning för advokater och biträdande jurister om hur lagstiftningen ska tillämpas vid advo- katverksamhet.

De myndigheter som har det främsta ansvaret för uppgifter kopplade till brottsutredande verksamhet är Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen.

Finanspolisen, som alltså är Sveriges finansunderrättelseenhet, tar emot rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppgifterna registreras, bedöms, analyseras och bereds samt går, vid misstanke om brott, till fördjupad handläggning. Den fördjupade handläggningen kan resultera i att ett underrättelseupp- slag eller en underrättelserapport upprättas och skickas till relevant brottsbekämpande myndighet, t.ex. Ekobrottsmyndigheten, Skatte- verket eller någon annan enhet inom Polismyndigheten.

Säkerhetspolisens uppdrag att förebygga och finansiera terrorism innebär att myndigheten genom sitt arbete ska minska risken för att terrorismrelaterad brottslighet begås i Sverige och utomlands. Det innefattar bl.a. att motverka att rekrytering, finansiering och

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

attentatsplanering sker i Sverige och att svenskar deltar i terrorism utomlands.

Även andra myndigheter har uppgifter som knyter an till åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan bl.a. nämnas Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet och Krono- fogdemyndigheten. Bolagsverkets registeruppgifter är t.ex. en viktig källa för de brottsutredande myndigheterna i deras arbete mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheten för också register över de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn enligt penningtvättslagen. Brottsförebyggande rådet har genomfört flera undersökningar gällande penningtvätt och finan- siering av terrorism. Kronofogden har visserligen inga uttalade upp- gifter inom penningtvättsområdet, men genomför ändå granskningar av transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt.

Förutom myndigheter deltar flera branschorganisationer i arbetet, bl.a. FAR – branschorganisationen för redovisningskonsulter, revi- sorer och rådgivare. Ett annat exempel är Svenska Bankföreningen.

Myndigheterna och de andra nationella aktörerna samverkar och samarbetar i olika konstellationer. Ett exempel på nationellt samarbete är det som sker inom samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Organet består av representanter från de olika tillsynsmyndigheterna. Även Sveriges advokatsamfund finns på frivillig basis representerat i organet. Ut- över detta deltar representanter från Finanspolisen och Bolags- verket.

6.2.3Verksamhetsutövarna

Penningtvättslagens bestämmelser kretsar kring verksamhetsutövarna. De utgörs av de som driver:

1.Bank- eller finansieringsrörelse, livförsäkringsrörelse, försäkrings- förmedling till den del den avser livförsäkringar, viss annan finan- siell rörelse, verksamhet med utgivning av elektroniska pengar, fondverksamhet, vissa verksamheter med att tillhandahålla betal- tjänster enligt lagen om betaltjänster, förvaltning av alternativa investeringsfonder samt viss verksamheter med konsument- krediter. Dessa står under tillsyn av Finansinspektionen.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

2.Registrerade fastighetsmäklare, som står under tillsyn av Fastig- hetsmäklarinspektionen.

3.Verksamhet för kasinospel, som står under Lotteriinspektionens tillsyn.

4.Verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller regi- strerat revisionsbolag, som står under tillsyn av Revisorsnämnden.

5.Yrkesmässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revi- sionstjänster (som inte omfattas av Revisorsnämndens tillsyn), verksamhet som skatterådgivare, yrkesmässig verksamhet som annan oberoende jurist (för vissa i penningtvättslagen speci- ficerade tjänster), yrkesmässig verksamhet till den del verksam- heten avser vissa i penningtvättslagen utpekade tjänster (t.ex. bildande av bolag) och yrkesmässig handel med varor till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som upp- går till minst ett belopp som motsvarar 15 000 euro. Dessa aktö- rer står under tillsyn av de tre länsstyrelserna i storstadslänen.

6.Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå. Dessa om- fattas dock endast av penningtvättslagen om de utför vissa i lagen utpekade uppdrag. De står under tillsyn av Sveriges advokatsam- fund.

6.3Den legala strukturen

6.3.1Penningtvättslagen – i huvuddrag

Penningtvättslagen riktar sig till verksamhetsutövarna

Penningtvättslagen riktar sig först och främst till verksamhetsutövar- na. Kretsen av verksamhetsutövare som omfattas av lagen framgår av 1 kap. 2 § (se även ovan, avsnitt 6.2.3). För vissa verksamhets- utövare gäller att endast viss del av deras verksamhet omfattas. I fråga om några verksamheter (främst bank-, finansierings-, livför- säkrings- och fondverksamhet) gäller lagen även filialer i Sverige till utländska företag med säte i utlandet.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

Verksamhetsutövarnas riskbedömningar och rutiner (5 kap. 1 § penningtvättslagen)

Penningtvättslagen ålägger verksamhetsamhetsutövarna flera skyldig- heter. De ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Riskbedömning- en ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

Verksamhetsutövarna ska vidare ha riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansie- ring av terrorism.

Verksamhetsutövarnas kundkontroll (2 kap. penningtvättslagen)

Verksamhetsutövarna är, i vissa angivna situationer, skyldiga att kontrollera sina kunder för att minska riskerna att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Kontrollerna ska göras utifrån det riskbaserade förhållningssättet. Kontrollerna kan således genomföras mer eller mindre långtgående beroende på hur stor risken är för penningtvätt och finansiering av terrorism. Grund- läggande är reglerna om identitetskontroll. I normalfallet ska verk- samhetsutövaren alltid kontrollera sin kunds identitet. Om kunden är en juridisk person ska den verkliga huvudmannen, den som ytterst kontrollerar den juridiska personen, kontrolleras.

Penningtvättslagen innehåller vissa undantag från kraven på grund- läggande kundkännedom. I dessa fall behöver de grundläggande åtgärderna för kundkännedom inte vidtas. Bland de kundtyper som är undantagna finns t.ex. svenska myndigheter och vissa verksam- hetsutövare som har hemvist inom EES. Undantagna är också verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister. Undantagen motiveras av att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism generellt sätt bedömts vara låg i dessa fall. Vissa åtgärder för kundkännedom måste dock alltid vidtas. Verksamhetsutövaren måste t.ex. samla tillräckligt med information för att kunna fastställa om kunden verkligen omfattas av något undantag. Om det i det enskilda fallet framkommer någon särskild risk för penningtvätt eller finansiering

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

av terrorism kan något undantag aldrig komma i fråga, trots att kunden tillhör en av de kategorier som räknas upp i bestämmelsen2.

Andra situationer kräver skärpt kundkontroll. Skärpta åtgärder ska, enligt penningtvättslagens bestämmelser, alltid vidtas om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög. Lagen säger t.ex. att verksamhetsutövarna ska vara särskilt uppmärksamma på de risker som kan uppstå när det gäller produkter eller transaktioner som skulle kunna underlätta anonymitet. Hög risk anses som huvud- regel vidare finnas när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med någon på distans. Det gäller också vid förbindelser mellan ett svenskt kreditinstitut och ett kreditinstitut utanför EES. En verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i en politiskt utsatt ställ- ning.

Huvudregeln är att kundkontrollen måste slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Verk- samhetsutövarna har endast i undantagsfall möjlighet att slutföra kontrollerna senare. Vid affärsförbindelser måste dessutom kund- kontroller ske fortlöpande. Det handlar bl.a. om att regelbundet kontrollera att de uppgifter som kunden tidigare uppgivit om affärs- förbindelsens syfte och art m.m. fortfarande stämmer.

Verksamhetsutövarnas rapporteringskrav, gransknings- och uppgiftsskyldighet (3 kap. penningtvättslagen)

Penningtvättslagen kräver att verksamhetsutövarna granskar trans- aktioner som kan misstänkas vara ett led i penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

Om misstanke kvarstår efter en närmare analys ska verksam- hetsutövaren utan dröjsmål skicka en rapport till Polismyndigheten (Finanspolisen). I rapporten ska alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism anges.

Verksamhetsutövaren är skyldig att avstå från att utföra trans- aktioner som den misstänker eller har skälig grund att misstänka utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. I undan-

2 Se 2 kap. 5 och 6 §§ penningtvättslagen.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

tagsfall får transaktionen genomföras. Det kan enbart ske om det överhuvudtaget inte är möjligt att låta bli att utföra den eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras. Advokater, biträdande jurister på advokatbyrå och andra oberoende jurister, samt godkända och auktoriserade revisorer och skatterådgivare omfattas av vissa undantag. Dessa behöver t.ex. inte lämna upp- gifter till Polismyndigheten om vad som anförtrotts dem då de för- svarar eller företräder en klient i ett rättsligt förfarande. Undan- taget omfattar även rådgivning för att inleda eller undvika att inleda ett rättsligt förfarande. Likaså inkluderar undantaget information som verksamhetsutövaren får ta del av i samband med att en klients rättsliga situation bedöms. Undantaget gäller dock inte all rådgiv- ning. Finansiell rådgivning eller allmänt hållen juridisk rådgivning som inte är kopplad till en konkret situation omfattas inte av undan- taget.3

Verksamhetsutövarna ska under fem år4 bevara uppgifter om åtgärder som vidtagits vid granskning och analys av transaktioner.

De omfattas vidare av ett meddelandeförbud, som innebär att det inte är tillåtet för dem att för kunden eller för någon utomstående röja att en granskning har genomförts. Förbudet omfattar även upp- gifter om att transaktionen har rapporterats till Polismyndigheten eller att en undersökning har utförs eller kan komma att utföras. Den som bryter mot meddelandeförbudet kan – enligt 7 kap. 1 § penningtvättslagen – dömas till böter.

Vissa verksamhetsutövare är därutöver skyldiga att ha ett sys- tem för att snabbt och fullständigt kunna lämna upplysningar till polisen och andra behöriga myndigheter. Den lagstadgade upplys- ningsplikten omfattar förfrågningar om huruvida verksamheterna under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med en viss person och, om så är fallet, om förbindelsens art.

3Prop. 2008/09:70 s. 119.

4Angående utgångspunkten för fristen, se 3 kap. 1 b § penningtvättslagen.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

Några övriga bestämmelser i penningtvättslagen

Penningtvättslagens 4 kap. behandlar verksamhetsutövarnas hante- ring av personuppgifter.

I 3 kap. 8 och 9 §§ finns bestämmelser om dispositionsförbud, som säger att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen kan besluta att egendom som finns hos en verksamhetsutövare och som misstänks vara föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism inte får flyttas eller disponeras på annat sätt.

Penningtvättslagen innehåller också vissa bestämmelser om till- syn. Enligt 3 kap. 6 § är tillsynsmyndigheterna skyldiga att under- rätta Polismyndigheten om den vid en inspektion hos en verksam- hetsutövare eller på annat sätt har upptäckt någon omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

Bestämmelser om tillsyn finns vidare i lagens 6 kap. Kapitlet om- fattar dock enbart de verksamheter som står under tillsyn av läns- styrelserna. De verksamhetsutövare som redan är underställda tillsyn med stöd av andra regleringar omfattas inte av dessa bestämmelser. Det gäller de verksamhetsutövare som står under tillsyn av Finans- inspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsnämnden, Lotteriinspektionen och Sveriges advokatsamfund.

Slutligen innehåller 7 kap. 1 § penningtvättslagen en ansvars- bestämmelse som säger att den som åsidosätter penningtvättslagens gransknings- eller uppgiftsskyldighet kan dömas till böter. Ansvars- bestämmelsen gäller även den som bryter mot meddelandeförbudet.

6.3.2Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen

Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen och innehåller närmare bestämmelser för lagens tillämpning. Den reg- lerar bl.a. vissa verksamhetsutövares anmälningsskyldighet till regis- tret mot penningtvätt som förs av Bolagsverket och frågor om till- syn. Genom penningtvättsförordningen regleras också det särskilda samordningsorganet för tillsyn.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.3.3Myndigheternas föreskrifter som ytterligare komplement till penningtvättslagen

Genom det åttonde och avslutande kapitlet i penningtvättslagen bemyndigas regeringen eller de myndigheter som regeringen bestäm- mer att besluta om föreskrifter i fråga om vissa av verksamhets- utövarnas skyldigheter. Föreskrifter får bl.a. beslutas i fråga om riskbedömningar, åtgärder för kundkännedom, åtgärder för fort- löpande uppföljning av affärsförbindelser och hur handlingar eller uppgifter som använts för att uppnå kundkännedom ska bevaras. Genom 18 § penningtvättsförordningen har regeringen bemyndigat Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarinspektio- nen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län att besluta om föreskrifter.

I Finansinspektionens föreskrifter5 finns detaljerade bestämmelser om hur de verksamhetsutövare som står under deras tillsyn ska gå tillväga för att uppfylla penningtvättslagens krav. Bestämmelserna behandlar bl.a. det riskbaserade förhållningssättet, riskbedömningen, riskbaserade rutiner, kundkännedom, uppgifts- och gransknings- skyldighet samt utbildning och skydd av anställda. Föreskrifterna säger bl.a. att de åtgärder som ett företag vidtar för att förhindra att det utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism ska an- passas efter risken för ett sådant utnyttjande. Ett företags rutiner ska t.ex. anpassas utifrån dess verksamhet och den riskbedömning som gjorts. Föreskrifterna innehåller vidare ingående anvisningar för hur kundkännedom ska uppnås, bl.a. hur en kunds identitet ska kontrolleras och vilka undantag som gäller från bestämmelserna.

Länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län har beslutat om föreskrifter för de verksamhetsutövare som faller under deras tillsyn.6 Föreskrifterna från de tre länsstyrelserna stämmer överens med varandra. De har också stora likheter med de föreskrifter som Finansinspektionen har beslutat. I länsstyrelsernas föreskrifter behandlas bl.a. skyldigheten att granska transaktioner relativt ingå- ende. Där tydliggörs bl.a. vilka transaktioner som verksamhets-

5Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FFFS 2009:1).

6Länsstyrelsernas allmänna föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism; Skåne läns författningssamling 12 FS 2009:174, Stockholms läns författnings- samling 01 FS 2010:1 och Västra Götalands läns författningssamling 14 FS 2009:534.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

utövarna ska ägna särskild uppmärksamhet. Verksamhetsutövarna ska t.ex. särskilt noga granska stora kontantbetalningar samt köp eller försäljningar där köpeskillingen inte står i rimlig proportion till varans marknadsvärde.

Fastighetsmäklarinspektionen har utfärdat föreskrifter som gäller för fysiska personer som driver verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666).7 Om Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter kan särskilt näm- nas de bestämmelser som säger att fastighetsmäklarna ska granska köp eller försäljningar som kan antas sakna motiv eller ekonomiskt syfte. Vidare ska köp eller försäljningar som avviker från kundens eller kundkategorins normala transaktionsmönster granskas, samt situationer då kunden efterfrågar för kunden eller kundkategorin ovanliga objekt utan att tillfredsställande förklaring ges.

Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism riktar sig till aktörer som bedriver verksam- het för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355).8 Att föreskrifter- na är anpassade efter kasinospel innebär förstås vissa skillnader från de andra myndigheternas föreskrifter. Riskbedömningen ska göras utifrån verksamhetens organisation, besökare, transaktionsformer, spelformer och andra för verksamheten relevanta faktorer. Före- skrifterna innehåller inte några bestämmelser om grundläggande kundkännedom. Att ett kasino måste kräva att alla besökare legiti- merar sig samt identifieras och registreras följer emellertid av kasino- lagen.

Revisorsnämnden har det operativa tillsynsansvaret för penning- tvätt och finansiering av terrorism i förhållande till auktoriserade och godkända revisorer och registrerade revisionsbolag. Det finns inte något bemyndigande i penningtvättsförordningen för Revisors- nämnden att besluta om föreskrifter. Detta har att göra med att det bedömts9 att en sådan kompetens redan finns med stöd av revisors- lagen (2001:883) och förordningen (1995:665) om revisorer. I Revisorsnämndens föreskrifter om villkor för revisorers och regi- strerade revisonsbolag finns några bestämmelser om penningtvätt

7Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (KAMFS 2013:5).

8Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (LIFS 2015:1).

9Se prop. 2008/09:70 s. 166 f, jämför SOU 2012:12 s. 91.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

och finansiering av terrorism. Där påminns bl.a. om penningtvätts- lagens innehåll i förhållande till revisorer och registrerade revisions- bolag. Det anges också att revisorer och revisionsbolag även i övrigt

– i den omfattning som följer av god revisionssed – ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten eller en uppdrags- givares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

6.3.4Självreglering

Penningtvättslagstiftningen kompletteras inte enbart av myndighets- föreskrifter. Flera branschspecifika organ har utarbetat egna rikt- linjer för hur verksamheten ska bedrivas. Bland dessa kan särskilt nämnas de riktlinjer och vägledningar som Sveriges advokatsamfund och FAR arbetat fram.

Sveriges advokatsamfund är ett särskilt tillsynsorgan enligt pen- ningtvättslagen som ansvarar för den operativa tillsynen över att advokater och advokatbyråer och att dessa uppfyller de krav som ställs i penningtvättslagen. Redan före ikraftträdandet av den nuva- rande penningtvättslagen utfärdade Advokatsamfundet ett vägled- ningsdokument för frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism.10

Denna vägledning har nyligen reviderats och uppdaterats med anledning av de senaste lagändringarna på penningtvättsområdet. Vägledningen är tänkt att fungera dels som en introduktion till pen- ningtvättslagstiftningen, dels som en hjälp i vissa frågor av praktisk och handläggningsmässig natur. Advokater och biträdande jurister på advokatbyråer omfattas inte av penningtvättslagstiftningen i allt sitt arbete. Således är det endast i vissa angivna fall som lagen är tillämplig. Ett sådant fall är när de handlar i en klients namn för dennas räkning vid finansiella transaktioner eller vid transaktioner med fastigheter.11 En särskild svårighet för advokater och biträdan- de jurister vid tillämpningen av penningtvättslagen är att flera av skyldigheterna i lagen kan komma i konflikt med den oberoende-,

10Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande regleringen om åtgärder mot penning- tvätt och terrorismfinansiering – Penningtvättslagen i ett advokatperspektiv, Vägledningsdoku- ment uppdaterad version i augusti 2015 (version 3)/Sveriges advokatsamfund.

11Se närmare 1 kap. 3 § första stycket i den nuvarande penningtvättslagen.

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

SOU 2016:8

lojalitets- och tystnadsplikt som advokaten har gentemot klienten. Advokater är dock inte skyldiga att lämna uppgifter som de fått del av i samband med ett rättsligt förfarande eller vid bedömning av klientens rättsliga situation.

Även flera branschspecifika organ har utarbetat egna riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. FAR består av medlemmar som är auktoriserade och godkända revisorer, redovisningskonsulter, skattekonsulter, rådgivare och andra specialister. Organisationen gör bl.a. uttalanden i etikfrågor och har i ett sådant uttalande12 be- handlat frågor om medlemmarnas tillämpning av penningtvättslagen. I uttalandet ges vägledning och information om vilka överväganden som bör göras samt vilka åtgärder som vidtas inom byråerna. Ut- talandet kan anses ge uttryck för god yrkessed och ska tillämpas av alla medlemmar i FAR. Det är inriktat på att klargöra vilka krav som ställs i penningtvättslagstiftningen i fråga om revisions- och rådgivningsbranschen. FAR har också arbetat fram en handledning med checklistor som stöd för att uppnå kundkännedom.13

6.3.5Andra administrativa regleringar av betydelse

Regler som tar sikte på att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism finns i flera andra författningar än dem som kretsar kring penningtvättslagen.

Andra lagar värda att nämna i detta sammanhang är t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:299) om in- låningsverksamhet, lagen (1996:1006)om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, lagen (2010:751) om betaltjänster samt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Även kasinolagen (1999:335) kan nämnas. Dessa tar primärt inte sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagarna innehåller dock regler som bl.a. reglerar tillsynen över verksamhetsområdet och tangerar på det sättet området.

12FARs uttalande EtikU 11 från januari 2010.

13Kontroller enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

– Handledning för att uppnå kundkännedom, Handledningsdokument/FAR.

SOU 2016:8

Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.3.6Något om den straffrättsliga regleringen

Penningtvätt bestraffades tidigare primärt genom brotten penning- häleri eller penninghäleriförseelse. Straffbestämmelserna fanns i brottsbalken. Numera finns de centrala straffrättsliga reglerna i den en särskild lag, lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

Penningtvättsbrottet täcker ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen. Straffansvaret gäller t.ex. även den som tvättar vinster från egen brottslighet (självtvätt), liksom den som i näringsverksamhet eller liknande medverkar till åtgärder som skäligen kan antas vara vidtagna i penningtvättssyfte (näringspen- ningtvätt). Vidare är försök, förberedelse och stämpling till brott som inte är ringa straffbelagt. Straffet för penningtvättsbrott av den s.k. normalgraden är fängelse i högst två år. Grovt brott har en straffskala som sträcker sig från fängelse sex månader till högst sex år.

När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga reg- ler i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Enligt lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas – eller med vetskap om att de är avsedda att användas – för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet i lagens mening avses bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Syftet med gärningen måste emellertid vara att injaga skräck i en befolkning eller befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Även flera andra allvarliga brott, däribland terroristbrott, grovt sabotage och kapning omfattas av lagen. Straffskalorna för finansiering av terrorism är desamma som för penningtvättsbrott.

Bland de straffrättsliga regleringarna som tangerar området kan också nämnas lagen (2003:148) om terroristbrott samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

7Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

7.1Inledning

I detta kapitel redogör utredningen översiktligt för några av huvud- dragen i Fatfs reviderade rekommendationer, det fjärde penning- tvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen. Mera ingående redogörelser återfinns i kommande kapitel, där utredningen redo- visar sina överväganden och förslag.

7.2Fatfs reviderade rekommendationer

Ändamålet med Fatfs senaste översyn av rekommendationerna är att skapa bättre balans i de nationella systemen. Kraven har skärpts på områden som betraktas som förenade med hög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Samtidigt har det riskbaserade förhållningssättet fått en än tydligare roll. Resurser ska användas där behoven är som störst. Vid låg risk för penningtvätt och finan- siering av terrorism ska åtgärderna inte vara lika omfattande.

Det riskbaserade förhållningssättet har fått en tydligt uttalad roll även i det övergripande, nationella arbetet. Länderna ska genom- föra nationella riskbedömningar, som ska mynna ut i övergripande strategier. Betydelsen av samarbete mellan de nationella aktörerna lyfts fram. Det ska bl.a. finnas en särskild myndighet eller meka- nism för samordning av insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

För att göra det svårare för brottslingar att gömma sig bakom företagsstrukturer har Fatf skärpt kraven på insyn i juridiska per-

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

SOU 2016:8

soners ägarstrukturer. Länderna måste ha system som garanterar att information om juridiska personers huvudmän finns att tillgå. Även när det gäller den information som ska åtfölja elektroniska betalningar ställer Fatfs reviderade rekommendationer mer långt- gående krav än tidigare.

Fatf har vidare utvidgat kraven på verksamhetsutövarna att vidta åtgärder för skärpt kundkontroll, bl.a. i förhållande till personer i politisk utsatt ställning. Kraven utsträcks till att omfatta även in- hemska personer i politiskt utsatt ställning.

Åtgärder mot finansiering av terrorism har kommit än mera i fokus. Tidigare reglerades sådana åtgärder av Fatfs nio special- rekommendationer. Efter revideringen omfattas de av Fatfs 40 all- männa rekommendationerna.

Finansunderrättelseenheten har fått en mer tydligt uttalad roll. De reviderade rekommendationerna ställer höga krav på självstän- dighet och befogenheter. När det gäller det internationella sam- arbetet klargörs att finansunderrättelseenheterna måste ha tydliga mandat att utbyta information och bistå varandra över gränserna.

7.3Det fjärde penningtvättsdirektivet

7.3.1Övergripande beskrivning

Det fjärde penningtvättsdirektivet har som målsättning att ytter- ligare förstärka ramverket för bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism. I vissa fall går det fjärde penningtvättsdirek- tivet t.o.m. längre än vad Fatfs reviderade rekommendationer gör. Det omfattar exempelvis en vidare krets av verksamhetsutövare än vad Fatf kräver. Likaså går det längre än vad rekommendationerna förutsätter när det gäller insyn i juridiska personers ägarstrukturer.

7.3.2Huvuddragen i direktivet

Utvidgning av direktivets tillämpningsområde

Det fjärde penningtvättsdirektivet inkluderar till en början en vidare krets av verksamhetsutövare än tidigare. Det omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Medlemsstaterna bör dock tillåtas att undanta vissa speltjänster från direktivets tillämpnings-

SOU 2016:8

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

område. Undantaget gäller bara speltjänster där det finns belägg för att risken för att de utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. I det tredje penningtvättsdirektivet och i Fatfs rekommendationer krävs bara att kasinon ska omfattas av lagstift- ningen.

Vidare omfattas numera fysiska och juridiska personer som yrkes- mässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant med ett belopp om motsvarande 10 000 euro eller mer. Tidigare var tröskelvärdet 15 000 euro.

Det riskbaserade förhållningssättet betonas

I det fjärde penningtvättsdirektivet slås fast att användningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför införs också nya krav på att den riskbaserade metoden används. Tre huvud- områden kan urskiljas:

a)Europeiska riskbedömningar ska genomföras minst vartannat år, under ledning av kommissionen. Riskbedömningarna ska ge en lägesbild på övernationell nivå och resultaten ska göras tillgäng- lig för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna.

b)Medlemsstaterna får en skyldighet att kartlägga, förstå och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. De ska alltså genomföra regelbundna nationella riskbedömningar, som i sin tur ska innehålla flera obligatoriska moment. De nationella riskbedömningarna ska göras tillgängliga för verksamhetsutövarna och, efter förfrågan, andra medlems- stater, kommissionen och de tre europeiska tillsynsmyndigheter- na EBA, Eiopa och Esma.

c)Verksamhetsutövarna ska genomföra egna riskbedömningar. Dessa ska dokumenteras och hållas uppdaterade. Verksamhetsutövar- nas kartläggningar är ett centralt element i den riskbaserade metoden.

Dessutom åläggs kommissionen att ta fram en ”svart lista” över länder som ska anses vara högriskområden när det kommer till penning- tvätt och finansiering av terrorism. Även denna förteckning ska

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

SOU 2016:8

arbetas fram med det riskbaserade förhållningssättet som utgångs- punkt. Den s.k. ekvivalenslista som EU tidigare använt sig av i detta sammanhang, ”den vita listan” över lågriskländer, tas bort.

Förenklade och skärpta krav på kundkännedom

I enlighet med identifierade och bedömda risker ska verksamhets- utövarna vidta lämpliga åtgärder för kundkännedom. Det fjärde penningtvättsdirektivet medför uppstramade krav beträffande situa- tioner då ett förenklat förfarande får vidtas jämfört med tidigare direktiv. Om en medlemsstat eller en verksamhetsutövare bedömer att riskerna är lägre på vissa områden får medlemsstaten tillåta att verksamhetsutövarna använder sig av förenklade åtgärder för kund- kontroll. Innan verksamhetsutövarna använder förenklade kund- kontroller måste de dock förvissa sig om att kundrelationen eller den enstaka transaktionen har lägre risk. Verksamhetsutövarna bör, under alla förhållanden, övervaka transaktionerna och affärsför- bindelserna så noga att de kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner. Det tredje penningtvättsdirektivet var betydligt mer tillåtande i fråga om när förenklad kundkontroll kunde tillåtas. Där medgavs uttryckliga undantag beträffande hela kundkategorier eller typer av transaktioner.

Det fjärde penningtvättsdirektivets skärpta krav på kundkontroll omfattar, i linje med Fatfs reviderade rekommendationer, nu även personer med inhemskt viktiga offentliga funktioner och personer som arbetar för internationella organisationer.

Uppgifter om verkliga huvudmän

En fråga som varit central vid förhandlingarna om direktivet är hur man på ett effektivt sätt kan öka insynen i juridiska personer. Som nämnts kräver Fatf att information om den eller de fysiska perso- ner som ytterst kontrollerar en juridisk person, de verkliga huvud- männen, ska finnas tillgänglig. I det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätts att juridiska personer har uppgifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter bör både behöriga myndigheter och verksamhetsutövarna få tillgång till.

SOU 2016:8

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

Den största nyheten i direktivet är emellertid att uppgifter om verkliga huvudmän också ska lagras i ett centralt register. För att registret ska få avsedd effekt, dvs. att verkligen öka insynen i de juridiska personerna och vara ett hjälpmedel att bekämpa penning- tvätt och terrorismfinansiering, ska var och en som kan visa ett be- rättigat intresse kunna ta del av uppgifter ur detta. Förutom myn- digheters och verksamhetsutövares i princip obegränsade tillgång ska alltså även allmänheten kunna dra nytta av registret. Myndig- heter ska kunna ta del av registeruppgifterna utan att detta medför att det aktuella företaget eller någon annan registrerad person får kännedom om informationsuttaget.

Sanktioner

Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar en katalog med admini- strativa sanktioner som medlemsstaterna bör genomföra om inte en motsvarande straffrättslig reglering finns. Sanktionerna ska kunna påföras verksamhetsutövarna och ska också kunna tillämpas på led- ningen och andra fysiska personer som bär ansvar för en över- trädelse.

Samarbete mellan nationella – och internationella – myndigheter

Fatfs uttryckliga krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion återfinns i det fjärde penningtvätts- direktivet. Samordningsfunktionen, som ska etableras genom en sär- skild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätter också att medlems- staternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. Finansunderrättelseenhetens roll lyfts fram. De europeiska finans- underrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta upplysningar som kan vara relevanta för deras bearbetning eller analys av infor- mation om penningtvätt och finansiering av terrorism.

Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

SOU 2016:8

7.4Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

7.4.1Huvuddragen i förordningen

Utvidgning av förordningens tillämpningsområde

Ändamålet med att se över förordningen har varit att täppa igen de luckor som konstaterats i det nuvarande regelverket och anpassa den till Fatfs uppdaterade rekommendationer m.m. Den informa- tion som ska följa med betalningar måste vara tillräcklig för att hela betalningskedjan ska gå att genomlysa.

En av de mest centrala ändringarna som införts är att även infor- mation om betalningsmottagaren ska inkluderas. Tidigare har för- ordningen enbart omfattat krav på information om betalnings- avsändaren.

Ett annat krav som införs är att identiteten på betalningsmot- tagare ska verifieras vid överföringar som har sitt ursprung utanför EU och där beloppet överstiger 1 000 euro.

Det riskbaserade förhållningssättet lyfts fram

Även i den reviderade förordningen får det riskbaserade förhåll- ningssättet en större betoning. Det ställs bl.a. krav på riskbaserade rutiner för att bedöma när överföringar ska genomföras, avvisas eller suspenderas.

Sanktioner

En väsentlig nyhet i den reviderade förordningen är att medlems- staterna ska införa regler om administrativa sanktioner och sär- skilda åtgärder vid överträdelser av reglerna i förordningen. För- ordningens krav på de administrativa sanktioner som ska kunna beslutas vid överträdelser överensstämmer i allt väsentligt med de krav på sanktioner för kreditinstitut och finansiella institut som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet.

100

8Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

8.1Formerna för genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet

8.1.1Allmänna utgångspunkter

En väsentlig del av utredningens uppdrag består i att bedöma hur det fjärde penningtvättsdirektivet ska genomföras i svensk rätt och att utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till detta.

Det brukar göras åtskillnad mellan den primära EU-rätten och den sekundära EU-rätten. Den primära EU-rätten består av de grund- läggande fördragen, medan den sekundära EU-rätten utgörs av de rättsakter som EU:s institutioner har utfärdat på grundval av de grundläggande fördragen. En typ av rättsakt är direktiven. Direk- tiven har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. De riktar sig till medlemsstaterna och anger ett visst resultat som ska uppnås inom en viss tid. Ett EU-direktiv är således bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås.

Det fjärde penningtvättsdirektivet är, som beskrivits i bakgrunds- avsnitten, ett minimidirektiv. Artikel 5 anger att medlemsstaterna får införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direktivet, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstäm- melse med deras förpliktelser enligt unionsrätten. Direktivet hind- rar inte heller att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser på områden som inte regleras av direktivet. I penningtvättsdirektivet anges särskilt att medlemsstaterna, i enlighet med det riskbaserade förhållningssättet, ska se till att tillämpningsområdet för direktivet helt eller delvis utvidgas till att omfatta yrken och företagskate- gorier som bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet

103

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

SOU 2016:8

används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism (arti- kel 4).

Trots att det fjärde penningtvättsdirektivet är ett minimidirektiv är artiklarna ibland utformade på ett sådant sätt att handlings- utrymmet för medlemsstaterna är ganska litet. I andra fall är artik- larna mera allmänt hållna. Ibland ges medlemsstaterna t.o.m. möj- lighet att välja om en viss artikel ska genomföras eller inte.

Det fjärde penningtvättsdirektivet måste genomföras genom för- fattningsreglering. Bestämmelserna måste således komma till uttryck genom lag, förordning eller föreskrifter. En första utgångspunkt för utredningen är därför att se till att det fjärde penningtvättsdirektivet

–sett i ljuset av Fatfs rekommendationer – blir genomfört på ett sådant sätt att den svenska penningtvättsregleringen överensstäm- mer med det resultat som direktivet ger uttryck för. Det är emeller- tid inte nödvändigt att vid genomförandet av ett direktiv ordagrant återge de formuleringar som direktivet innehåller eller ge den svenska författningen samma struktur som direktivet. Det torde normalt inte heller vara nödvändigt att använda den terminologi som direk- tivet använder. På samma gång är det – mot bakgrund av att de svenska bestämmelserna i framtiden måste tolkas utifrån direktivet

–naturligt att bestämmelserna utformas så att sambandet med direk- tivet går att urskilja.

8.1.2En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens bedömning och förslag: De förändringar som för- anleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör till stora delar regleras i penningtvättslagen. Den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny lag med en ny redaktionell utformning.

De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör fortsättningsvis till övervägande del regleras i penningtvätts- lagen. Enligt utredningsdirektiven ingår det emellertid i utredningens uppdrag att – förutom att se till så att den svenska regleringen upp- fyller kraven i de internationella åtagandena – överväga om penning- tvättslagen bör struktureras på ett annat sätt.

104

SOU 2016:8

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

Sedan penningtvättslagen trädde i kraft år 2009 har den kommit att ändras vid flera tillfällen. Utredningen har funnit att den nuvar- ande lagen i vissa avseenden uppfattas som svår att överblicka, bl.a. till följd av att det skjutits in nya paragrafer bland de ursprungliga. Vad utredningen föreslår i detta betänkande, som en följd av genom- förandet av det fjärde penningtvättsdirektivet m.m. föranleder ytter- ligare ett antal nya paragrafer, något som kan leda till att göra lagen blir än mer svåröverskådlig.

Utredningen har således funnit att det finns flera skäl som talar för att göra en fullständig översyn av penningtvättslagen. I och med att tidigare penningtvättsdirektiv nu ersatts med ett nytt förefaller det nu också vara en lämplig tidpunkt att göra en sådan fullständig översyn. Enligt utredningens mening bör penningtvättslagens främsta målgrupp vara verksamhetsutövarna. Det är därför angeläget att lagen utformas på ett sätt som gör att dessa kan tillgodogöra sig de krav som ställs på ett tydligt och mera lättöverskådligt sätt. Det finns därför anledning att disponera om lagen så att verksamhets- utövarnas skyldigheter tydliggörs på ett mera stringent sätt. Genom bl.a. flera paragrafer och en ökad rubriksättning bör lagens tillgäng- lighet och överskådlighet förbättras ytterligare.

Visserligen innebär detta att verksamhetsutövare kommer att behöva orientera sig i ett nytt material. En del av den nuvarande problematiken hade säkerligen också kunnat lösas med mera begrän- sade ändringar av penningtvättslagen. Sett i ett längre perspektiv bedömer emellertid utredningen att sådana mera begränsade ändring- ar i penningtvättslagens struktur inte kommer att vara ändamåls- enliga. Utredningen har alltså sammantaget gjort bedömningen att den nuvarande penningtvättslagen bör ersättas med en ny lag med ny strukturell utformning.

105

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

SOU 2016:8

8.1.3En särskild lag om registrering av verkliga huvudmän m.m.

Utredningens bedömning och förslag: En ny lag om registre- ring i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska införas. Lagen ska genomföra direktivet i de delar som det ställer krav på juridiska personer att känna till sina verk- liga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myn- digheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret.

För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och ett centralt register före- slår utredningen, i kapitel 22, att en ny lag införs.

8.1.4Normgivning i form av förordning och föreskrifter1

Utredningens bedömning: Penningtvättslagen och den nya lagen om registrering bör, i de fall detta bedöms som mera ändamåls- enligt, fyllas ut i författning av lägre valör än lag.

I olika sammanhang under utredningens arbete har frågor uppkom- mit om normgivning på lägre nivå än lag.

Föreskrifter ska meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhåll- anden inbördes (8 kap. 2 § punkten 1 regeringsformen) och, som huvudregel, också om regeln avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § punkten 2 regeringsformen).

Vid bedömningen av om normgivningskompetens kan delegeras har utredningen utgått ifrån att delegation kan ske i fråga om flera av de bestämmelser som placeras i den nya föreslagna penningtvätts- lagen. Även när det gäller den föreslagna registerregleringen har ut- redningen gjort en motsvarande bedömning. Redan den nuvarande

1 Avsnittet är i de delar det beskriver normgivningskompetensen hämtat ur SOU 2015:40,

Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden, betänkande av Bolåneutredningen.

106

SOU 2016:8

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

penningtvättsregleringen bygger, som framkommit, på en ordning där lag kompletteras av författning av lägre valör. Denna ordning tycks fungera väl. Utredningen har därför funnit att det i flera fall är lämpligt att även fortsättningsvis låta penningtvättslagen fyllas ut av förordning och föreskrifter. Även i fråga om den nya registre- ringslagen har utredningen funnit det lämpligt att låta denna fyllas ut i författning av lägre valör. Utredningen återkommer i det följan- de till i vilken utsträckning detta ska ske.

8.2Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Utredningens bedömning och förslag: Förordningen som ska åtfölja överföringar av medel föranleder vissa förändrade och kompletterande bestämmelser. Enligt utredningen bör dessa pla- ceras i de särskilda rörelselagar som reglerar de verksamheter i fråga om vilka förordningen är tillämpliga och i penningtvätts- lagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om in- formation om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel ska upphävas.

En annan typ av rättsakt som faller in under EU:s sekundärrätt är förordningar. En EU-förordning är, till skillnad från ett direktiv, till alla delar bindande och direkt tillämplig i Sverige och övriga med- lemsstater inom EU. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ska således inte genomföras genom nationell normgivning men för svenskt vidkommande föranleder den dock vissa förändrade och kompletterande bestämmelser.

I kapitel 21 föreslår utredningen att de kompletterande bestäm- melser som behövs ska införas i de rörelselagstiftningar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen äger tillämpning. Vissa av de kompletterande bestämmelserna föreslås också föras in i penning- tvättslagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel föreslås upphävas.

107

Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

SOU 2016:8

8.3Följdändringar i andra lagar och förordningar

Till följd av utredningens förslag, det fjärde penningtvättsdirektivet och förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel måste följdändringar i form av hänvisningar till den nya lagen och det nya direktivet göras i ett stort antal författningar. I författ- ningsförslaget redovisar utredningen de lagändringar som är relevanta för förslagen. Där redovisas även förslag till ändringar av vissa för- ordningar: penningtvättsförordningen, lotteriförordningen (1994:51) och fastighetsmäklarförordningen (2011:668). Därutöver bör änd- ringar göras i bl.a. följande lagar och förordningar.2

Sparbankslag (1987:619)

Lag (1974:1065) om visst stöldgods m.m. Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar Stiftelselagen (1994:1220)

Lagen (1995:1570) om medlemsbanker

Lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänste- pensionsinstituts verksamhet i Sverige

Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument Revisionslagen (1999:1079)

Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall

Aktiebolagslagen (2005:551)

Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling

Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten energi, transporter och posttjänster

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Skatteförfarandelagen (2011:1244)

Lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott

2 Även förändringar i andra förordningar än dem som här redovisas kommer att vara nöd- vändiga, jämför t.ex. kapitel 17 där vissa av direktivets krav gällande tillsyn och sanktioner föreslås genomföras på förordningsnivå.

108

9Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

9.1Inledning

Penningtvättslagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism. En av de absolut viktigaste ingredienserna i ett effektivt och övergripande system mot penningtvätt och finan- siering av terrorism är att regleringarna fångar upp rätt företeelser. För att det ska gå att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism måste alltså företeelserna vara väldefinierade.

I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och för- slag när det gäller definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa definitioner föreslås omfattas av 1 kap. 1 § i den nya lagen.

9.2Definitionen av penningtvätt

9.2.1Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav

Penningtvätt definieras i 1 kap. 5 § punkten 6 i den nuvarande pen- ningtvättslagen som åtgärder med brottsligt förvärvad egendom som kan medföra:

1.att egendomens samband med brott döljs,

2.att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder,

3.att återskaffandet av egendomen försvåras, eller

4.innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen.

111

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Med penningtvätt avses också åtgärder med annan egendom än så- dan som är brottsligt förvärvad, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning.

Definitionen i penningtvättslagen är i sig förenlig med definition- en i direktivet (artikel 1.3), som i sin tur bygger på bl.a. Fatfs rekom- mendationer. Definitionen i den nuvarande penningtvättslagen går t.o.m. längre än vad direktivet kräver. Sverige har sedan länge tilläm- pat en ”all crime approach” dvs. alla brott som kan generera pengar eller annan egendom kan utgöra förbrott. Detta innebär bl.a. att skattebrott redan i dagsläget kan utgöra förbrott till penningtvätt, något som numera uttryckligen krävs enligt artikel 3.4 f) i direk- tivet.

Direktivet innehåller, på samma sätt som sin föregångare, en upp- maning till medlemsstaterna att säkerställa att penningtvätt förbjuds (artikel 1.1). Det råder en överensstämmelse mellan vad som ska vara kriminaliserat och de beteenden som reglerna i direktivet är av- sedda att motverka. Det centrala brott varigenom direktivets och övriga internationella åtagandens krav på kriminalisering genom- förts i svensk rätt är penningtvättsbrottet i lagen (2014:307) straff för penningtvättsbrott.1 I vissa fall kan andra straffbestämmelser tillämpas, bl.a. häleri och skyddande av brottsling.

Av direktivets artikel 1.3 d) följer att vissa osjälvständiga gärningar också ska straffbeläggas. Det gäller deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och medhjälp, underlättande och råd- givning vid utförandet av någon av de handlingar som utgör penning- tvätt.

Försök, förberedelse och stämpling är straffbart när det rör sig om penningtvättsbrott av åtminstone normalgraden. Med hänsyn till direktivets begränsning av ”brottslig handling” till brottslighet av viss allvarligare art, finns det inte anledning att räkna med att så- dana förbrott skulle kunna ge upphov till uppsåtliga penningtvätts- brott av lägre grad än normalgraden. Det är därför tillräckligt, med hänsyn till direktivets krav i artikel 1.3 d), att kriminalisera osjälv- ständiga brottsformer i anslutning till penningtvättsbrott av normal- graden och högre.

Förfaranden som kan bedömas som försök till häleri kan i allt väsentligt förväntas förekomma i sammanhang när brottet bedöms

1 En närmare redogörelse av penningtvättsbrottet finns i prop. 2013/14:121 s. 109.

112

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

som grovt och endast marginellt när häleribrottet är av normal- graden.2 Detta gäller också, enligt utredningens mening, med avse- ende på förberedelse och stämpling till brott. Även när det gäller bestämmelsen om skyddande av brottsling kan situationer som skulle kunna beskrivas som enbart försök, förberedelse eller stämpling knappast förväntas inträffa i praktiken.

Utredningen anser därför, även om direktivets krav i formell mening kan anses medföra ytterligare utvidgade krav på kriminali- sering av osjälvständiga brottsformer, att de företeelser som even- tuellt skulle kunna aktualiseras är marginella och därför inte kan motiveras utifrån verkliga behov av kriminalisering. Utredningen föreslår därför inga ändringar eller utvidgningar.

Sammanfattningsvis anser därför utredningen att även kravet på kriminalisering av penningtvätt uppfylls inom ramen för svensk rätt.

9.2.2Förslag till uppdaterad definition av penningtvätt

Utredningens förslag: Definitionen av penningtvätt i penning- tvättslagen bör anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i lagen (2014:307) om straff för pen- ningtvättsbrott.

I avsnittet ovan har konstaterats att den nu gällande definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen är förenlig med direktivets krav. Definitionen är dock inte anpassad till definitionen i lagen om straff för penningtvättsbrott.

Utredningen anser därför att definitionen, när den införs i den första bestämmelsen i den nya penningtvättslagen, bör utformas något annorlunda.

Definitionens funktion är annorlunda när den införs i ett admi- nistrativt regelverk jämfört när den reglerar ett straffrättsligt ansvar. I det senare fallet är det särskilt angeläget att det straffbara området, både när det gäller precisering av de handlingar som ska vara krimi- naliserade och när det gäller förhållanden som på olika sätt begränsar vad som är straffbart t.ex. i förhållande till subjektiva rekvisit-

2 Jämför SOU 2015:85 s. 331 ff.

113

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

omständigheter. När definitionen används i administrativa samman- hang, dvs. som i det här fallet när den främst syftar till att för verk- samhetsutövarna klargöra vilka företeelser som särskilt bör fångas upp, är det mindre ändamålsenligt att föra in omständigheter som tar sikte på det syfte som kan finnas för att en åtgärd vidtas eller förhållanden som avser om gärningsmannen handlat med uppsåt eller varit grovt oaktsam. Hit hör också andra omständigheter, såsom att åtgärden försvårar för rättighetshavaren till viss egendom att återfå den. Nuvarande definition i penningtvättslagen är i allt väsentligt utformad efter denna tanke.

Utredningen anser att definitionen bör utformas med utgångs- punkt från följande principer:

1.definitionen ska omfatta de förhållanden som följer av direk- tivets artikel 1.3,

2.den ska ansluta till den eller de centrala straffbestämmelser var- igenom penningtvätt har kriminaliserats,

3.den ska utgå från uttrycket ”härröra från brott eller brottslig verksamhet”,

4.den ska ta sikte på grundläggande förhållanden såsom att egendom förvärvas eller att en vidtagen åtgärd typiskt sett kan medföra viss effekt, t.ex. att sambandet mellan brottet och egendomen döljs, och

5.den ska inte innehålla några andra avgränsningar av området med avseende på t.ex. syfte, otillbörlighet eller uppsåt.

Anknytningen till ”egendomen” måste beskrivas utifrån två olika aspekter, dels i förhållande till brottet eller den brottsliga verksam- heten, dels i förhållande till den åtgärd som kan innebära penning- tvätt. I det senare avseendet ska bl.a. åtgärder omfattas som består i att upprätta en handling med oriktigt innehåll med syfte att moti- vera ett – skenbart – legalt innehav av egendomen. Språkligt sett kan det ifrågasättas om det kan beskrivas så att en åtgärd vidtas med egendomen. För att tydliggöra att situationer av det slaget omfattas föreslår utredningen att anknytningen beskrivs som att åtgärden vidtas med avseende på egendomen.

Att egendomen ”härrör” från brott eller brottslig verksamhet innebär att egendomen ska kunna härledas till det brottsliga sam-

114

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

manhanget. Avsikten är att detta bl.a. ska omfatta situationen att någon innehar viss egendom och först därefter begår ett brott som leder till att egendomen kan behållas (så länge inte brottet upp- dagas). Detta beskrivs i den nuvarande definitionen som att någon har ”berikat sig”. I beskrivningen av penningtvättsbrottet används uttrycket ”härröra” som innefattar situationer av den typ som nyss beskrevs. Det innebär också att anknytningen till egendom, som trätt i stället för egendom som ursprungligen genererades genom förbrottet, också omfattas.

Definitionen bör ansluta till de centrala straffbestämmelserna dvs. åtminstone inrymma det som enligt svenska bestämmelser avses med penningtvätt i vidsträckt mening. För att säkerställa att också s.k. fordringshäleri omfattas bör uttrycket ”hävdar rätt till” läggas till förvärv, innehav och brukande.

För att penningtvätt ska anses föreligga är det inte nödvändigt att den vidtagna åtgärden faktiskt medfört att t.ex. egendomens samband med brottet dolts. Även åtgärder som typiskt sett, dvs. till sin art är sådana att de skulle kunna bidra till ett döljande, ska om- fattas. I definitionen uttrycks detta så att åtgärden ”kan” dölja etc.

9.2.3Vissa förfaranden föreslås, vid tillämpning av penningtvättslagen, jämställas med penningtvätt

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som, vid tillämpning av penningtvättslagen, jämställer vissa förfaranden med penningtvätt. De förfaranden som bör jäm- ställas är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling.

I dag faller vissa förfaranden utanför penningtvättslagens tillämpnings- område. Detta trots att sådana förfarande i praktiken ofta jämställs med penningtvätt, med följd att de rapporteras in till Polismyndig- heten (Finanspolisen) som misstänkt penningtvätt.

Det är vanligt att åtgärder vidtas med avsikt att dölja sambandet mellan egendomen och brottet och brottslingen redan innan brottet begås. Det innebär att typiska penningtvättsåtgärder vidtas som en förberedelse för att senare begå brott.

115

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

Verksamhetsutövaren, som sällan har någon konkret informa- tion om något, vare sig genomfört eller förestående förbrott, grun- dar i stället normalt sin bedömning av att en transaktion är miss- tänkt, på att den i något avseende avviker från vad som är rimligt i förhållande till kundens förutsatta legala verksamhet.

Ett typiskt exempel är när företag betalar löner till s.k. svart arbetskraft(se även avsnitt 4). Lönerna betalas med kontanter. På det sättet anonymiseras förbindelsen mellan den som betalar och betalningsmottagarna. Skenbart verkar den egentliga arbetsgivaren betala fakturor från en underentreprenör. Brottet eller brotten begås senare och består i att arbetsgivaren inte deklarerar för arbetsgivar- avgifter eller moms och inte heller för eventuell inkomstskatt. Arbets- tagaren försummar också normalt att deklarera för dessa inkomster. I samtliga fall begås dessa brott i tiden efter löneutbetalningarna. Det innebär att ett förverkligande av en brottsplan har inletts.

Dessa situationer rapporteras också i stor omfattning av verk- samhetsutövarna till Polismyndigheten (Finanspolisen). Ofta sker rapporteringen på grundval av att uttag av stora belopp i kontanter i sig indikerar att det rör sig om penningtvätt. En annan grund för rapporteringen är att det kan antas att de pengar som används för löneutbetalningarna är ett resultat av en bakomliggande tidigare brottslighet. Detta är emellertid inte alltid fallet och det skulle då kunna hävdas att grunden för rapporteringen inte är tillräckligt analyserad.

Utredningen anser att det är angeläget att det finns ett uttryck- ligt stöd för att jämställa dessa förfaranden med penningtvätt i penningtvättslagen. Således bör penningtvättslagen omfatta även företeelser där det finns indikationer på att åtgärden vidtas som ett led i en brottsplan, trots att något straffbart stadium ännu inte uppnåtts. En bestämmelse av innebörd att åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsplan och som syftar till att dölja sambandet mellan egendomen och det framtida brottet och brottslingen, dvs. att dölja att någon avser att motivera ett fortsatt innehav av en för- mögenhetsmassa, ska jämställas med penningtvätt vid tillämpning- en av lagen bör införas. Att någon avser att oriktigt kunna motivera innehav av viss egendom uttrycks enklast genom uttrycket att någon ”berikar sig”.

Genom att det på detta sätt införa en möjlighet att tillämpa penningtvättslagen även i samband med typiska penningtvättsåtgär-

116

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

der som vidtas innan något förbrott föreligger, skapas inte bara ett uttryckligt stöd för att rapportera dessa situationer till Polismyndig- heten (Finanspolisen) utan också ett författningsstöd för registre- ring i penningtvättsregistret (4 kap. 19 § 2 polisdatalagen [2010:361]). Uppgifter av detta slag är väsentliga för möjligheterna att förebygga, upptäcka och utreda brott.

9.3Definitionen av finansiering av terrorism

9.3.1Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav

Finansiering av terrorism definieras i 1 kap. 5 § punkten 4 penning- tvättslagen som: insamling, tillhandahållande eller mottagande av tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall.

I direktivet avses med finansiering av terrorism allt tillhanda- hållande eller insamling av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt, i uppsåt att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som avses i artiklarna 1–4 i rådets rambeslut 2002/475/RIF. Detta har inte förändrats jämfört med tredje penningtvättsdirek- tivet. Den brottskatalog som finns i rådets rambeslut har införts i svensk rätt genom en definition av terroristbrott i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Finansiering av terroristbrott enligt den lagen är straffbart enligt 2 § 2 lagen (2002:444) om straff för finan- siering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). I förarbetena till den nu gällande penningtvättslagen gjorde rege- ringen bedömningen att den svenska kriminaliseringen av finansie- ring av terrorism levde upp till direktivets krav.3 Utredningen gör samma bedömning.

3 Prop. 2008/09:70 s. 56.

117

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

SOU 2016:8

9.3.2Förslag på en ny definition av finansiering av terrorism

Utredningens bedömning och förslag: Definitionen av finan- siering av terrorism i penningtvättslagen ska även fortsättnings- vis överensstämma med det straffbelagda området i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Definitionen bör därför ändras så att den även omfattar de nya finansieringsbrott i 3 och 3 a §§ i den nämna lagen som träder i kraft den 1 april 2016.

Anledningen till behovet av en ny definition

Regeringen har den 17 december 2015 beslutat om en proposition4 med förslag till ändringar bl.a. i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. Propositionen är föremål för behandling i riksdagen och lag- ändringarna beräknas att träda i kraft den 1 april 2016. Genom dessa lagändringar har finansiering av fler handlingar med anknytning till terrorism kriminaliserat och det har också införts ett förbud mot finansiering av personer eller organisationer som begår sådana hand- lingar. Dessa lagändringar påverkar vad som i svensk rätt, efter den 1 april 2016, bör avses med finansiering av terrorism.

Den nya straffrättsliga lagstiftningen

Genom ett tillägg i 3 § 2 finansieringslagen kriminaliseras nu insam- ling, tillhandahållande eller mottagande av pengar eller annan egen- dom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå eller förbereder, eller stämplar eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Svensk rätt krimi-

4 Prop. 2015/16:78. Beslut av riksdagen förväntas den 10 februari 2016.

118

SOU 2016:8

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

naliserar därmed finansiering av terroristorganisationer och indi- viduella terrorister på det sätt som anges i Fatfs rekommendation 5.

Enligt 3 a § finansieringslagen, som är ny, kommer det också att bli straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vet- skap om att den är avsedd att användas för att begå brott enligt 5 b lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. I den nya 5 b § i den nämnda lagen kriminaliseras att resa eller att påbörja en resa till ett annat land än det land där en person är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt all- varlig brottslighet eller att meddela eller motta vissa instruktioner. Denna ändring införs i syfte att leva upp till kraven i FN:s säker- hetsråds resolution 2178 (2014).

Sammantaget medför förslagen att det straffbara området i finan- sieringslagen utökas i väsentlig omfattning. Utredningen anser att den princip som regeringen beslutade vid införandet av den nu- varande penningtvättslagen, dvs. att definitionen av finansiering av terrorism i penningtvättslagen ska överensstämma med det straff- belagda området i finansieringslagen, alltjämt bör upprätthållas. För detta talar även att det vid sådan överensstämmelse inte finns någon tvekan om att Sverige uppfyller kraven på den regim som ska före- bygga finansiering av terrorism som följer av Fatfs rekommenda- tioner. I paragraf 6 i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) åläggs staterna att förebygga och motverka finansiering av sådana hand- lingar som ska kriminaliseras enligt paragraf 6 a–c i resolutionen. Även om resolutionen i detta avseende inte uttryckligen pekar ut det förebyggande regelverk som penningtvättslagen är en del av anser utredningen att tillämpningsområdet för det förebyggande regelverket bör överensstämma med det kriminaliserade området för att undvika tvivel om att Sverige till fullo har genomfört resolu- tionen i nationell rätt.

119

10 Lagens tillämpningsområde

10.1Inledning

Det fjärde penningtvättsdirektivet innebär, som framkommit, vissa nyheter när det gäller vilka verksamhetsutövare som omfattas. Direk- tivet är till att börja med tillämpligt på tillhandahållare av speltjänst- er i allmänhet och inte, som tidigare, enbart på kasinospel enligt kasinolagen.1 Vidare omfattar det all yrkesmässig verksamhet som innebär handel med eller auktionsförsäljning av varor där kontant- betalning sker med belopp på 10 000 euro eller mer (tidigare var tröskelvärdet 15 000 euro) – oavsett om betalning sker vid ett till- fälle eller i form av flera tillfällen som förefaller ha samband.2 Med- lemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma lägre tröskelvärden och ytterligare allmänna begränsningar av användningen av kontan- ter.3 Direktivet innehåller också ett krav på att medlemsstaterna ska överväga om även annan verksamhet (i direktivet omnämnt som ”andra yrken eller företagskategorier”) bör omfattas av den natio- nella lagstiftningen.4

Tillämpningsområdet för den svenska penningtvättslagen måste anpassas till direktivets krav. I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och förslag när det gäller direktivets genom- förande ifråga om kretsen verksamhetsutövare.

1Artikel 2.1.3 f).

2Artikel 2.1.3 e).

3Se direktivets ingress, beaktandesats (6).

4Artikel 4.

121

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.2Speltjänster

10.2.1Det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgar kretsen av verksamhetsutövare i fråga om speltjänster

Spel om penningvärden (pengar och varor) är en företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel.5 Det innebär att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinst- möjligheter är beroende av utfallet i t.ex. en fotbollsmatch, ett häst- lopp eller i en spelautomat. Spel har det grundläggande draget att anordnaren kan samla in stora summor pengar som blir föremål för spel och som sedan dels betalas ut som vinster till vinnarna i spelet, dels tillfaller anordnaren av spelet.

Den mycket speciella karaktären som spel om penningvärden har innebär bl.a. att det kan finnas risker för att sådana spel ut- nyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism har spel om pengar, sär- skilt under senare år, lyfts fram som ett specifikt riskområde. Fatf har bl.a. observerat flera fall av penningtvätt i samband med lotte- rier och hästsporttävlingar. Kasinobranschen, som omsätter stora summor pengar, har vidare konstaterats vara särskilt sårbar. Kasinon omfattas sedan flera år av Fatfs rekommendationer. Den som driver kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) omfattas av den svenska penningtvättslagens bestämmelser sedan 1 januari 2005. Kasinon har dock anmält misstänkta transaktioner sedan 2001, då kasinon blev legala i Sverige. Under 2014 rapporterades 315 fall till Polismyndig- heten (Finanspolisen).

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgas kretsen verk- samhetsutövare till att omfatta andra tillhandahållare av speltjänster än kasinon. I detta avseende går således det fjärde penningtvätts- direktivet betydligt längre än Fatfs rekommendationer. Motiven till EU:s vägval står, åtminstone delvis, att finna i det nya direktivets ingress.6 Där uttalas att det är oroande att spelsektorns tjänster an- vänds för att tvätta vinning av brottslig verksamhet. I syfte att motverka sådan brottslig verksamhet uttalas att tillhandahållare av

5SOU 2008:124, s. 87.

6Se direktivets ingress, beaktandesats (21).

122

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

speltjänster ”där riskerna är högre”7 bör komma under direktivets skyldigheter.

Detta föranleder förändringar i svensk rätt när det gäller vilka verksamhetsutövare som ska omfattas. Om man bortser från verk- samhet för kasinon omfattas den som yrkesmässigt driver lotteri- och spelverksamhet enbart av skyldigheten i 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nuvarande penningtvättslagen att svara på frågor från Polis- myndigheten.

Regleringen i det fjärde penningtvättsdirektivet innebär att i prin- cip alla former av spel om penningvärden och varor ska underkastas direktivets krav. Det finns dock möjligheter för medlemsstaterna att undanta vissa speltjänster från några eller samtliga av dessa krav. Möjligheten att göra sådana undantag är emellertid relativt begrän- sad.

10.2.2Närmare om det fjärde penningtvättsdirektivets krav i fråga om s.k. tillhandahållare av speltjänster

Direktivet tar sikte på spel om penningvärden (pengar och varor)

Att de speltjänster som omfattas av direktivets krav begränsas till spel om penningvärden (pengar och varor) framgår av artikel 3.14. Artikeln definierar speltjänster som sådana som innebär att penning- värden satsas på slumpspel, inbegripet spel med inslag av skick- lighet, exempelvis lotterier, kasinospel, pokerspel och vadhållning. Dessa speltjänster omfattas av direktivet oavsett i vilken form de tillhandahålls. Artikeln avser speltjänster som tillhandahålls på en fysisk plats eller på distans, på elektronisk eller annan teknisk väg för att underlätta kommunikation och på begäran av en tjänstemot- tagare.

7 Ibid.

123

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Direktivets krav omfattar s.k. tillhandahållare av speltjänster

Av artikel 2.1.3 f) följer att direktivet ska tillämpas på de aktörer som ”tillhandahåller” speltjänster. Vad som menas med tillhandahållare definieras dock inte.

I grunden handlar det om vilka aktörer som ska bära ansvaret för att uppfylla de nationella bestämmelser som behövs för att genom- föra direktivet. Tolkningen av begreppet har i det avseendet bety- delse av flera skäl. Förutom kraven på kundkontroll och riskbase- rade rutiner ska tillhandahållare av speltjänster t.ex. vara reglerade och underkastade förstärkt tillsyn.8 Tillsynsmyndigheten har vidare att se till att de personer som har ledande funktioner hos eller är att anse som verkliga huvudmän för denna kategori av verksamhets- utövare är lämpade.9 Detta innebär alltså i viss mån även en prövning av ägarna. Tillhandahållare av speltjänster ska också kunna bli före- mål för sanktioner om de bryter mot kraven i direktivet.10

Möjligheten till undantag

Möjligheten att, helt eller delvis, undanta vissa speltjänster från de nationella bestämmelserna ges genom tillämpning av artikel 2.2. Artikeln kan uppfattas som något svårtolkad. I den svenska över- sättningen anges att medlemsstaterna, med undantag för kasinon, får besluta att undanta vissa tillhandahållare av speltjänster från de nationella bestämmelserna. Detta kan uppfattas som att hela kate- gorier av tillhandahållare ska kunna undantas direktivets tillämp- ningsområde.

Den svenska översättningen tycks emellertid inte förmedla arti- kelns rätta innebörd. I både de engelska och franska versionerna är budskapet något annorlunda. I den engelska versionen uttalas att det är möjligt att undanta ”providers of certain gamble services”. En direktöversättning skulle i det närmaste vara att undantag kan be- viljas för tillhandahållare av vissa speltjänster – alltså inte för vissa tillhandahållare som det står i den svenska översättningen. I den franska direktivstexten anges att undantag kan beslutas för ”les

8Artiklarna 47.1 och 48.3.

9Artikel 47.2.

10Artiklarna 58–62.

124

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

prestataires de certain services de jeux d’argent et de hasard”. Även här är betydelsen att undantag kan beviljas i fråga om vissa av tillhanda- hållarnas speltjänster, inte för vissa tillhandahållare. Att direktivet tar sikte på riskerna med speltjänsterna, återspeglas också i de senare delarna av artikeln där det sägs att undantagen ska baseras på belägg för att sådana tjänster utgör en låg risk. Förhållningssättet tydlig- görs ytterligare av direktivets ingress där formuleringarna är något annorlunda än i artikeln. Av beaktandesats (21) framgår att med- lemsstaterna bör tillåtas att undanta vissa speltjänster från några eller alla krav som föreskrivs i direktivet. Utredningens ståndpunkt är därför sammantaget att undantag enbart kan beviljas i fråga om speltjänster.

Undantagen måste baseras på riskbedömningar. I riskbedömning- arna ska medlemsstaterna bl.a. bedöma de tillämpliga transaktioner- nas sårbarhet, även med hänsyn till det betalningssätt som används. Medlemsstaterna ska i sina riskbedömningar också ange på vilka sätt de har beaktat eventuella relevanta resultat av de europeiska riskbe- dömningar som kommissionen i framtiden kommer att ansvara för. Varje beslut om undantag som en medlemsstat fattar ska meddelas till kommissionen. Meddelandet ska också omfatta en motivering grundad på den specifika riskbedömningen.

För att en speltjänst ska få undantas från tillämpningsområdet måste det, enligt den svenska artikeltexten, finnas belägg för att tjänsten på grund av sin art och – i förekommande fall – drifts- omsättning utgör en låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. I ingressen till direktivet uttalas i den svenska översätt- ningen att risken ska vara ”bevisligen låg”.11 Den svenska artikel- texten måste även i denna del läsas i ljuset av andra språkversioner. I den engelska artikeltexten anges att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska vara ”proven low”, i direkt översätt- ning ”bevisat låga”. I den franska versionen talas om ”le faible risque avéré”, vilket kan direktöversättas med ”risk som visat sig låg”.

Utredningens ståndpunkt är därför, i belysning av de olika språk- versionerna, att undantag ska kunna göras om det föreligger kon- kreta och tydliga skäl för att risken ska anses vara låg.

11 Se beaktandesats (21).

125

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Ytterligare artiklar av betydelse för kretsen tillhandahållare av speltjänster

I detta kapitel behandlar utredningen vilka ytterligare aktörer som föreslås ingå i den framtida svenska kretsen av verksamhetsutövare. Andra spörsmål, som t.ex. vilka skyldigheter verksamhetsutövarna ska vara underkastade gällande krav på kundkontroll, frågor om reglering och tillsyn m.m. omfattas i stora delar av senare kapitel. Något kort bör emellertid redan här nämnas om de övriga artiklar i direktivet som tar sikte på spelverksamhet.

I artikel 11 regleras i vilka situationer som tillhandahållare av speltjänster och andra verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom. Artikel 11 a) säger att verksamhetsutövarna ska vidta åtgärder för kundkännedom då de ingår en affärsförbindelse. Artikel 11 d) tar enbart sikte på tillhandahållare av speltjänster. Av artikeln följer att dessa ska genomföra kontroller för att uppnå kundkännedom när kunden tar ut vinster eller placerar insatser om minst 2 000 euro. Detta oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband med varandra (medlemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma ett lägre tröskelvärde12). Bestämmelserna innebär oundvikligen att olika typer av tillhandahållare av speltjänster kommer träffas av kraven på kund- kännedom i olika utsträckning. Alla typer av tillhandahållare kan t.ex. knappast sägas ingå affärsförbindelser med sina kunder, i vart fall inte på daglig basis. Inte heller genomför alla aktörer lika stora eller lika många transaktioner som dem direktivet tar sikte på. Kraven på kundkontroll är främst tänkta att träffa de aktörer som till- handahåller speltjänster där risken för penningtvätt och finansie- ring av terrorism är högre. Det bör dock framhållas att kraven på kundkännedom även träder in om det råder osäkerhet om hur till- förlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna kundidentifieringsupp- gifter är, se artikel 11 f), eller när det finns misstankar om penning- tvätt och finansiering av terrorism, se artikel 11 e). Också dessa situa- tioner träffar tillhandahållare av speltjänster (se även avsnitt 12.3.3).

Som tidigare framgått ska tillhandahållare av speltjänster vara reglerade, se artikel 47, och föremål för förstärkt tillsyn, se arti- kel 48.3.

12 Se artikel 5.

126

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.2.3Den svenska spelmarknaden13

Regleringen av den svenska spelmarknaden

Den svenska spelmarknaden är sedan länge väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Uppdelningen av marknaden har gamla anor. Till förmån för hästaveln har vadhållning på hästar varit tillåten sedan 1920-talet. Tips och penninglotterier i statlig regi har tillåtits sedan 1930-talet. Lotterier har, också, sedan en lång tid tillbaka, varit en viktig finansieringskälla för föreningslivet. Därför har ideella föreningar tillåtits att anordna lotterier till förmån för allmännyttiga ändamål, men inte till förmån för vissa privata vinst- intressen. Kommersiella inslag förekommer, men i mycket begränsad omfattning. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen in- skränkta till s.k. restaurangkasinon.

Grundläggande regler om spel och lotterier i Sverige ges i lotteri- lagen (1994:1000). Genom tillämpning av 45 § lotterilagen kan regeringen ge tillstånd att anordna lotterier som helt eller delvis undantas från lotterilagens regler. Särskilda bestämmelser om för- ströelseautomater, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automat- spel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel ges i kasino- lagen (1999:355). Som tidigare framgått är det enbart den sistnämn- da kategorin verksamhetsutövare, de som driver verksamhet för kasinospel, som i dagsläget omfattas fullt ut av penningtvättslagens bestämmelser.

Lotterilagen: Lotterilagen är en förbudslagstiftning, vilket inne- bär att huvudregeln är att samtliga spel och spelformer som regleras av lagen kräver tillstånd. Dock förekommer undantag då något till- stånd att anordna lotteri inte behövs – men dessa är ytterst begrän- sade.

Med lotteri i lotterilagens mening avses en spelverksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, vinner något som har ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Lotterier är således benämningen på alla de spel och spelformer som regleras i lagen. Lagen omfattar, förutom sedvanliga lotterier, även t.ex. vadhållning, automatspel, kortspel, roulettspel, bingospel och

13 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från SOU 2006:11, s. 49 ff.

127

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

kedjebrevspel. Lotterilagen tillämpas som huvudregel på spel som anordnas för allmänheten. Lagen tillämpas dock också på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anord- nas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.

Den del av spelmarknaden som ska tillämpa svenska regler är, vid sidan av de statliga kasinona, f.n. huvudsakligen fördelad mellan fyra typer av anordnare, nämligen det statliga spelbolaget AB Svenska Spel (Svenska Spel), det av hästsportorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) (staten tillsätter majoriteten av styrelsen, inklusive ordföranden), ideella föreningar med syfte att främja all- männyttiga ändamål samt arrangörer som anordnar spel vid offent- liga nöjestillställningar eller i anslutning till hotell- och restaurang- verksamheter.

Tillstånd att anordna lotterier enligt lotterilagen ges av rege- ringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna eller kommunerna. Vem som ger tillstånd är bl.a. beroende av vilken spelform det rör sig om och i vilket område spelet anordnas. När det gäller Svenska Spel och ATG har verksamheterna endast till liten del sin grund i lotteri- lagens regler. Bolagen har i stället fått dessa särskilda och exklusiva rättigheter genom tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotteri- lagen. Enligt lagrummet får regeringen ge särskilt tillstånd att an- ordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen. Merparten av Svenska Spels spelrättigheter – som t.ex. tips och lotto och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd av regeringen enligt 45 §.

Förutsättningarna för de ideella föreningarna och andra aktörer att anordna spel framgår däremot direkt av lotterilagen. Lotteri- inspektionen ger tillstånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger bl.a. tillstånd till lotterier som ska bedrivas i flera kommuner inom ett län och kommunerna ger tillstånd till lotterier inom respektive kommun.

Lotteriinspektionen är central tillsynsmyndighet för lotterilagen. Principen är annars att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även ska utöva den närmare tillsynen över detta. Svenska Spel och ATG, som fått sina tillstånd av regeringen står dock under tillsyn av Lotteriinspektionen.

Kasinolagen: Kasinospel av internationellt slag blev tillåtet i Sverige genom införandet av kasinolagen år 1999. Med kasinospel avses i

128

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

lagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anord- nas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål (kasinon).

Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt ägs av staten. Tillstånd till kasinospel lämnas av regeringen. I dagsläget är det enbart ett helägt dotterbolag till Svenska Spel, Casino Cosmopol AB, som har tillstånd att driva kasinoverksamhet.

Lotteriinspektionen utövar tillsyn över att kasinolagen följs. I kasinolagen anges också att Lotteriinspektionen, inom sitt verk- samhetsområde, ska utöva tillsynen över att penningtvättslagen följs.

Automatspelslagen: Spel på spelautomater som inte ger vinst eller vinst endast i form av frispel regleras av automatsspelslagen. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör mekaniska eller elektroniska spelautomater som flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel. Tillstånd krävs för att anordna denna typ av eller ställa upp spelautomater av detta slag. Frågor om till- stånd prövas av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är också tillsynsmyndighet enligt automatspelslagen.

En annan verksamhet som faller utanför lotterilagens område är den svenska statens premieobligationslån. Svenska statens premie- obligationslån ingår som en del i statens låneverksamhet. Ett köp av en premieobligation för viss löptid innebär en utlåning av ett belopp motsvarande försäljningspriset till staten. I stället för ränteutbetal- ning lottas en viss avkastning ut vid regelbundet återkommande vinstdragningar. Vinster är skattefria. I teorin borde premieobliga- tionslånen omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen, men de har sedan 1939 varit undantagna från lotterilagstiftningens tillämpnings- område.

Aktörerna på den svenska spelmarknaden

Aktörerna på den svenska spelmarknaden kan grovt indelas i fyra kategorier: Anordnare, spelare, ombud och andra samarbetspartner.14

14 Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism

(2014-03-28), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835.

129

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Anordnare är de aktörer som har de författningsreglerade möj- ligheterna att erbjuda spel inom vissa spelformer. Svenska Spel, Casino Cosmopol AB och ATG är aktörer i denna kategori. An- ordnare är även de ideella föreningarna och andra aktörer som om- fattas av den nationella regleringen.

Svenska Spel och ATG säljer i stor utsträckning sina spel genom olika ombud. Svenska Spel har cirka 5 300 ombud som säljer deras spelprodukter och ATG har cirka 1 800. Dessa ombud utgör anordnarnas ansikte mot spelarna och sköter i många fall försälj- ning och mottagande av insatser samt utlämning av vinster. Om- buden består bl.a. av kiosker och butiker, restauranger och ideella föreningar. Ombudens rätt, att för Svenska Spels respektive ATG:s räkning, tillhandahålla spel regleras av avtal mellan anordnarna och ombuden.

Andra samarbetspartner än ombud är företag som t.ex. tillhanda- håller programvara för onlinespel. Dessa skiljer sig från ombuden på det sättet att det fortfarande är tillståndshavaren, inte samarbets- partnern, som sköter hanteringen av insatser, utbetalningar av vinster och kundkontakter. ATG har även samarbetspartner utomlands, som fungerar som mellanhänder mellan ATG och utländska spelare.

En översikt av spel och spelformer på den svenska marknaden

De spelformer som regleras i nationell lagstiftning – kan översikt- ligt beskrivas enligt följande.

Lotterier: Begreppet lotteri kan visserligen vara något tvetydigt. I lotterilagen är detta, som tidigare nämnts, benämningen för samt- liga spel och spelformer som omfattas av lagen. Med lotteri avses emellertid här den spelform där slumpen väsentligen avgör utgången. Det rör sig framför allt om lotter av olika slag, såsom Triss, eller nummerspel såsom Lotto och Keno.

På den svenska spelmarknaden finns både förhandsdragna och efterhandsdragna lotterier. Till kategorin förhandsdragna lotterier hör skraplotterna. Dessa är dragna på förhand och man får direkt reda på om man vunnit eller inte. Till kategorin efterhandsdragna lotterier hör Lotto och Keno. Lottonumret är synligt för spelaren. Dragning sker efter att försäljningen har avslutats.

130

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Svenska Spel har tillstånd av regeringen att anordna riks- omfattande lotterier enligt 45 § lotterilagen. Tillstånd kan också ges till ideella föreningar som bedriver riksomfattande verksamhet.

Lotter och dylika spelformer säljs genom flera olika kanaler, direkt och via ombud, fysiskt och över internet. Svenska Spel säljer främst sina lotterier genom ombud och via internet.

Vadhållning: Vadhållning betyder att man satsar pengar på något som kommer att hända i framtiden eller som redan har hänt. Av- görande för utgången är hur det framtida resultatet utfaller eller hur det för spelaren ännu inte kända resultatet har utfallit. Poolspel är en typ av vadhållning där pengarna läggs i en gemensam pott som, efter avdrag för anordnarnas avgifter, delas ut till vinnarna.

Exempel på vadhållning är sportspel och oddsspel såsom Stryk- tipset och spel på hästar.

Svenska Spel har tillstånd att anordna riksomfattande vadhåll- ning i fråga om sportspel och oddsspel. ATG har exklusiv behörig- het att anordna vadhållning på hästar. Ideella föreningars och andra aktörers möjlighet att anordna vadhållning är mycket begränsad.

Även denna typ av spel säljs på flera olika sätt. Spelen i ATG:s regi säljs t.ex. via ombud, på travbanor, online och till internatio- nella spelare genom samarbetspartner utomlands.

Automatspel: Med automatspel avses spel på spelautomater av olika slag. Den typ av automatspel som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består av rätt till fortsatt spel regleras av lotterilagen. När vinsten enbart består i rätt till fortsatt spel är automatspels- lagen tillämplig.

Lotterilagens bestämmelser om automatspel reglerar spel på penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater.

Spel på penningautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av pengar, får endast anordnas på fartyg i internationell trafik.

Enligt lotterilagen är spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis, tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet eller bingospel. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater kan, med undantag för spel som anordnas på fartyg i internationell trafik, enligt lotterilagen endast ges till ett spelföretag som ägs av staten. Svenska Spel har tillstånd att anordna spel på som mest 7 500 automater.

131

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Spel på varuspelsautomater, där vinsten består av varor i stället för pengar eller värdebevis, får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning, tivoli eller liknande.

Kasinospel enligt kasinolagen: Kasinospel kan omfatta roulett- spel, tärningsspel, kortspel och liknande samt olika former av auto- matspel. Kasinolagen möjliggör sex kasinon och i dag finns fyra stycken. Casino Cosmopol AB driver kasinon i Malmö, Göteborg, Stockholm och Sundsvall.

Restaurangkasinon: Från kasinospel enligt kasinolagen måste skiljas de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettespel, tärningsspel och kort- spel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksam- het, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna typ av verksamhet liknar till det yttre kasinospel men förutsättningarna skiljer sig väsentligen åt. Verksam- heten inom restaurangkasinona regleras av lotterilagen och förhål- landevis låga insatser och vinster medges. Restaurangkasinona kan inte omfatta automatspel som ger vinster. I praktiken anordnas allt spel i dessa former av privata företag. Spelformen är den enda som, enligt lotterilagens regler, tillåts ha kommersiella inslag.

Andra spelformer som regleras av svensk lagstiftning: Ytterliga- re några spelformer kan urskiljas.

Bingospel är enligt lotterilagen en form av lotteri som förut- sätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka. Vinstmöjligheterna är beroende av att de nummer som dras sammanfaller med numren på brickan och att deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. Bingospel har traditionellt anordnas av ideella föreningar genom s.k. bingoallianser där ett antal föreningar samverkat vid anordnandet. Numera är det vanligt förekommande att bingospelet ombesörjs av serviceföretag på uppdrag av en bingo- allians. Tillstånden ser i dessa fall ut på lite olika sätt. En variant är att alla föreningar tillsammans räknas upp som tillståndshavare i beslutet, en annan är att tillståndet ges till bingoalliansen utan att denna är en särskild juridisk person. Det förekommer även att till- ståndet ges till serviceföretaget att anordna bingospel till förmån för de i bingoalliansen ingående föreningarna.

Också kortspel är en spelform som är värd att nämna särskilt. Kortspel förekommer ofta inom ramen för ett kasino, men tillstånd till kortspel kan också ges till andra aktörer. Insatser och vinster är

132

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

starkt begränsade vid kortspel som anordnas utanför kasinon enligt kasinolagen.

Black Jack och Poker är två former av kortspel som faller under lotterilagstiftningen. Svenska Spel har tillstånd att bedriva kortspel i form av poker och erbjuder bl.a. internetpoker.

Något ska också avslutningsvis sägas om kedjebrevsspelen. Enligt lotterilagen får denna spelform inte anordnas i Sverige. Spelformen definieras som spel, i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. En form av kedjebrevsspel är de s.k. pyramidspelen.

Något om förekomsten av oreglerade spelformer

En av utgångspunkterna för lotterilagstiftningen i Sverige – liksom i ett flertal andra länder – är att spel- och lotterimarknaden är nationell. Detta är anledningen till att utländska aktörer inte fått tillstånd att anordna lotterier i Sverige. Vidare är det inte tillåtet att i Sverige främja deltagande i ett lotteri som anordnas utomlands.

Främjandeförbudet har medfört att marknadsföringen av ut- ländska lotterier i Sverige tidigare varit minimal.15 Möjligheterna att spela över internet har dock drastiskt ändrat förhållandena. Spelan- det över internet har i Sverige ökat betydligt under senare år, trots att det gjorts försök att behålla den nationella begränsningen. I stort sett alla former av spel och lotterier som kan anordnas i fysisk form kan också anordnas över internet. Det är uppenbart att den svenska spel- och lotterimarknaden är utsatt för en betydande konkurrens genom möjligheterna för svenska spelare att spela hos utländska anordnare över internet. År 2014 uppskattade Lotteriinspektionen att utländska anordnare omsatte cirka 4,4 miljarder kronor. Detta kan jämföras med att den svenska reglerade spel- och lotterimark- naden år 2014 omsatte knappt 16,5 miljarder kronor. Det bör sär- skilt nämnas att angivna belopp motsvarar nettoomsättningen, dvs. omsättningen efter utbetalda vinster.

15 SOU 2005:21, s. 16–18.

133

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.2.4Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism på den svenska spelmarknaden

Behovet av att inkludera flera verksamheter på spelområdet i penning- tvättslagstiftningen har även berörts i tidigare sammanhang. Detta skedde bl.a. när det tredje penningtvättsdirektivet skulle genom- föras i svensk rätt.16 Regeringen uttalade då att det visserligen fanns all anledning att överväga att inkludera även annan spelverksamhet än kasinoverksamhet i lagstiftningen. För att ta ställning till frågan ansågs emellertid en djupare analys av spelområdet vara nödvändig.

En analys av spelområdet, som närmare belyser riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, redovisades av Lotteri- inspektionen i februari 2014.17 I riskbedömningen analyserades hot, sårbarheter och riskerna med spel och olika spelformer. Vid genom- förandet av riskbedömningen hade EU påbörjat arbetet med det fjärde penningtvättsdirektivet. Mycket tydde redan då på att direk- tivet skulle komma att omfatta även andra spelverksamheter än kasinon – men att det skulle vara möjligt att i begränsade fall undanta vissa speltjänster. Särskilt fokus lades på att försöka identifiera spel- former med sådan låg risk att de skulle kunna hållas utanför den framtida penningtvättsregleringen.

Riskbedömningen omfattade spel som anordnas av aktörer med tillstånd att bedriva verksamhet i Sverige. Således föll aktörer som riktar sig mot den svenska marknaden, men bedriver verksamhet från utlandet utanför bedömningen. Varje spelform granskades mot tolv kriterier. Bland kriterierna kan nämnas spelformens omsätt- ning, möjligheten för spelarna att vara anonyma, kontanthantering (om insats kan läggas kontant eller vinst betalas ut kontant) och förekomsten av värdebevis (spelkvitton, kvitton på vinst eller spel- marker) som skulle kunna missbrukas för penningtvätt t.ex. genom att säljas vidare. Andra kriterier som ingick i bedömningen var bl.a. om valutaväxling var möjlig inom ramen för spelet och om det var möjligt att öppna spelkonto hos anordnaren.

I sin analys bedömde Lotteriinspektionen att hög risk för penning- tvätt föreligger för spelformer såsom vadhållning på hästar genom ombud och på bana. Detta med hänsyn till stora systemspel med

16Prop. 2008/09:70, s. 66.

17Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism

(2014-03-28), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835.

134

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

höga insatser, risk för uppgjorda lopp och den omfattande kontant- hanteringen. Även när det gäller kasinospel enligt kasinolagen kon- staterades riskerna vara höga, främst med anledning av de stora mängder kontanter som hanteras på Casino Cosmopol. Lotteri- inspektionen framhöll att både vadhållning på hästar och kasinospel enligt kasinolagen ställer höga krav på system för uppföljning. Detta för att misstänkta transaktioner och beteenden ska kunna upp- täckas.

Spelformer som bl.a. onlinepoker, sportspel som tillhandahålls genom ombud, Svenska Spels lotterier, restaurangkasinon och värde- automater placerades i en mellankategori när det gäller riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vad t.ex. avser online- poker konstaterades att spelformen intar en särställning. Spelet sker spelare mot spelare, vilket ställer krav på en fungerande övervak- ning för att undvika avsiktliga förluster. I fråga om restaurang- kasinon uttalades att kontanthantering och möjligheten för privata företag att få tillstånd innebär att det finns betydande risker.

Låg risk ansåg Lotteriinspektionen bl.a. föreligga för de flesta övriga onlinespel, penningautomatspel, kommunala och regionala lotterier, varuspel och prenumerationslotterier. Onlinespel där spelar- na har spelkonto konstaterades ge goda förutsättningar för över- vakning och uppföljning. Ifråga om penningautomatspel och bingo konstaterades att riskerna var låga på grund av de låga insatsnivåer som förekommer. När det gäller varuautomatspelen uttalades att spelet bedrivs i liten omfattning (det fanns endast fyra tillstånds- havare i slutet av februari 2014). Lotteriinspektionen fann samman- taget att riskerna för att varuautomatspelen skulle kunna utnyttjas var så låg att ett undantag från kraven i en ny penningtvättslagstift- ning var motiverat. Även kommunala och regionala lotterier ur- skiljdes som sådana spelformer som skulle kunna undantas. Det uttalades att den största delen av dessa lotterier är sådana som kräver registrering men inte tillstånd och att föreningarnas lämplighet och lotteriverksamhet granskades på flera sätt. Omfattningen av dessa lotterier är dessutom begränsade till tjugo prisbasbelopp under en treårsperiod per anordnare. Den risk som eventuellt kunde före- ligga konstaterades vara att föreningarna utnyttjas av personer vars syften inte är allmännyttiga.

Det bör avslutningsvis framhållas att Lotteriinspektionens risk- bedömning bara omfattar de reglerade spelformerna. De oreglerade

135

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

spelformerna, som bedrivs från utlandet, har alltså inte analyserats. Med tanke på den stora omsättning som dessa genererar (se ovan) måste det antas att det finns inte obetydliga risker för penningtvätt och finansiering av terrorism även på dessa områden. Dessa spel- tjänster faller helt utanför det reglerade systemet i Sverige.

10.2.5Utredningen

Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att, förutom verksamhet för anordnande av kasino- spel, även omfatta anordnare av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen (1994:1000).

De spelformer som varken kräver tillstånd eller registrering enligt lotterilagen ska alltså vara undantagna från penningtvätts- lagens tillämpningsområde. Från penningtvättslagens tillämpnings- område undantas vidare spel på varuspelsautomater.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva ytterligare undantag från direktivets tillämpningsområde när det gäller speltjänster som kan förknippas med låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Så- dana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha betydelse belyses.

Möjligheten att anlita utländska samarbetspartner ska vara förenlig med av penningtvättslagens bestämmelser när det gäller krav på utomstående. Detta ska framgå av 45 § lotterilagen.

Utredningens bedömning: Med anordnare ska avses de aktörer som har eller har möjlighet att ansöka om tillstånd eller regi- strera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Om- bud, som t.ex. säljer lotterier för anordnarnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt omfattas av de krav penning- tvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot bör även vissa av dessa att påverkas av regleringen. Att anordnaren anlitar ombud eller har samarbetspartner får inte leda till att penning- tvättslagens regler eftersätts. Därför måste anordnarna se till att deras ombud följer reglerna i penningtvättslagen då de säljer spel till kunder m.m.

136

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Frågan om vilka speltjänster, förutom kasinospel enligt kasinolagen, som bör omfattas av penningtvättslagen och möjligheten att besluta om undantag

Till en början kan svårligen några andra spelformer än dem som reg- leras av nationell rätt komma att omfattas av den svenska lagstift- ningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I dagsläget erbjuder ett stort antal aktörer spel från utlandet som är riktade till spelare i Sverige. Detta görs utan att ha ett svenskt till- stånd att anordna spel i landet. Dessa aktörer anordnar, i bästa fall, spel med stöd av tillstånd utfärdade i andra länder. Detta har delvis sin grund i att spelmarknaden är ett icke-harmoniserat område inom EU. Tillsvidare förefaller det därför inte vara en framkomlig väg att inkludera verksamheter som bedrivs från en annan medlemsstat eller från ett tredje land i den svenska lagstiftningen mot penningtvätt. Dessa verksamheter borde dock rimligtvis träffas av penningtvätts- lagstiftningen i det land där verksamheten har tillstånd, vilket även kan få genomslag på den svenska marknaden. Dessutom har det till- satts en utredning som har i uppgift att lämna förslag till en ny spelreglering.18 Regleringen ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behörigt tillstånd. Således kan även utländska aktörer i framtiden träffas av penningtvätts- regleringen. Den nationella penningtvättslagstiftningen träffar, i tillämpliga delar, även svenska spelverksamheter som bedrivs inter- nationellt.

När det så gäller spel och spelformer som regleras i svensk lag- stiftning kan vidare konstateras att inte alla omfattas av direktivets tillämpningsområde. Sådana är t.ex. de förströelsespel som regleras av automatspelslagen. Direktivet tar sikte på spel om penningvärden. Automatspelslagen tillåter inte spel om penningvärden, utan vinst får enbart betalas ut i form av frispel. Inte heller den svenska statens premieobligationslån torde vara att anse som en speltjänst i direk- tivets mening. Premieobligationerna har i nationell rätt betraktats

18 Dir. 2015:95, Omreglering av spelmarknaden, Beslut vid regeringssammanträde den 24 sep- tember 2015.

137

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

som en sparform och inte som ett lotteri. Återförsäljare av premie- obligationerna är huvudsakligen banker och likvärdiga institut, vilket innebär att sparformen träffas av penningtvättslagens bestämmelser genom att återförsäljarna är verksamhetsutövare.

Återstående spel och spelformer regleras av lotterilagen eller an- ordnas med stöd av tillstånd av regeringen. Lotterilagens definition av lotterier19 är något vidare än direktivets definition av speltjänster. Med lotteri i lotterilagens mening avses en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Definitionen av speltjänster i penningtvättsdirektivet, däremot, omfattar enbart de tjänster som innebär att insatser i form av penningvärden satsas på spel.

Lotterilagen reglerar framför allt spel om penningvärden. De flesta av de spelformer som regleras av lagen omfattas därför också av definitionen i direktivet. Av Lotteriinspektionens riskanalys att döma kan också flera av de spel och spelformer som omfattas av lotterilagen förknippas med en hög eller medelhög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Utgångspunkten måste därmed vara att penningtvättslagen bör utvidgas till att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, även omfatta spelformerna enligt lotterilagen. Penningtvättsregleringen bör även inbegripa de speltjänster som be- drivs med tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen.

Direktivets definition av speltjänster torde dock innebära att de spel eller lotterier som omfattas av lotterilagen – men där någon insats i form av penningvärden inte får krävas – inte behöver om- fattas av den nationella regleringen. Därmed skulle de spelformer som regleras i 21 och 21 c §§ lotterilagen kunna undantas den svenska penningtvättslagstiftningen. En annan ordning framstår för övrigt som omotiverad. I dessa bestämmelser regleras nämligen s.k. mass- medialotterier.20 Med massmedielotterier avses sådana när det i dags- och veckopress samt i radio och TV ordnas tävlingar där del- tagarna ska lösa korsord, rebusar, gåtor och liknande. Sådana lotterier får anordnas utan tillstånd och som villkor får inte ställas att del- tagarna ska betala insats. Dragningen sker bland dem som har löst

19Som tidigare angetts avses med lotterier i lotterilagens mening samtliga de spel och spel- former som lagen omfattar.

20Prop. 1993/94:182, s. 67.

138

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

uppgiften rätt. Det förefaller i det närmaste vara omöjligt att ut- nyttja dessa spelformer för illegala ändamål såsom penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens uppfattning är därför att dessa spelformer inte ska omfattas av penningtvättslagen.

Lotterilagen reglerar även andra spelformer, som till sin art är sådana att det i det närmaste framstår som självklart att de bör undantas den nationella penningtvättsregleringen. Detta trots att de i och för sig omfattas av direktivets definition av speltjänster. Det handlar här bl.a. om sådana lotterier som ideella föreningar och andra aktörer får anordna utan tillstånd och som regleras av 19 och 20 §§ lotterilagen. Enligt 19 § lotterilagen får en ideell förening anordna lotterier utan tillstånd vid offentliga tillställningar och all- männa sammankomster till förmån för allmännyttiga ändamål. Till lotterier hänförs här främst lottning, gissning, vadhållning och lik- nande förfaranden. Hela behållningen måste tillfalla det allmännyttiga ändamålet. Högsta insats får vidare vara 1/6 000 basbelopp, dvs. för närvarande drygt 7 kronor. Vinsten får högst motsvara 1/6 bas- belopp, dvs. cirka 7 500 kronor. Det sammanlagda värdet av vinsterna ska motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatserna.

I 20 § lotterilagen ges i huvudsak motsvarande möjligheter till andra aktörer än ideella föreningar att anordna lotterier utan till- stånd. Bestämmelsen tar främst sikte på nöjesarrangörer som vill an- ordna mindre lotterier i samband med offentliga nöjestillställningar.21 Exempel på offentliga nöjestillställningar är danstillställningar samt marknads- och tivolinöjen. I likhet med vad som gäller för de ideella föreningarna är värdet av högsta tillåtna insats respektive vinst kraftigt begränsat. Förutsättningarna är på vissa punkter t.o.m. mer begränsade än vad som gäller för de ideella föreningarna enligt 19 § lotterilagen. Vinsterna får t.ex., enligt 20 §, enbart utgöras av varor eller tjänster. Värdet av den högsta vinsten får vidare uppgå till högst 1/60 av basbeloppet, dvs. cirka 750 kronor.

I det stora hela får dessa spelformer till sin art anses vara så pass kringskurna av lotterilagens bestämmelser att riskerna för att de ska kunna utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, måste bedömas vara försumbara. Att undanta dem redan i samband med genomförandet av direktivet framstår därför som befogat.

21 Ibid., s. 66.

139

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

Utredningen gör samma bedömning i fråga om varuautomat- spelen. Dessa spel får enligt 25 § lotterilagen enbart anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande. Värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 bas- belopp, dvs. mindre än 7 kronor. Vinster får endast bestå i varor, som inte får bytas mot pengar eller värdebevis. Värdet av den högsta vinsten får som mest uppgå till 1/300 basbelopp, vilket i dagsläget motsvarar drygt 150 kronor. Spel på varuspelsautomater kan, mot den bakgrunden, inte sägas vara någon framkomlig väg för att tvätta pengar eller finansiera terrorism. Som Lotteriinspektionen förde fram i sin riskbedömning bedrivs också spelet i mycket liten omfattning (6 tillstånd var utfärdade per den 5 juni 2015).

Möjligheterna att undanta några ytterligare spel och spelformer än de som nu redovisats vid genomförandet av direktivet i nationell rätt framstår som små. Underlaget är i de resterande fallen inte till- räckligt för att det, utan närmare analys, ska gå att sluta sig till att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Tvärtom ger Lotteriinspektionens riskbedömning vid handen att det i de allra flesta fall är motiverat att inkludera spelformerna i penningtvätts- lagstiftningen i enlighet med reglerna i direktivet. Sammanfattnings- vis innebär detta att penningtvättslagen – med angivna begräns- ningar – bör utvidgas till att omfatta de spel och spelformer som regleras av lotterilagen. Detta medför, mer specifikt, att penning- tvättslagen ska utvidgas till att omfatta de lotterier och andra spel- former som i dagsläget avses i 16 och 17, 21 b, 22, 26 och 27, 32 och 34 §§ lotterilagen. Även de spel och spelformer som bedrivs baserat på tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen bör omfattas av regleringen. Därmed kommer penningtvättslagen att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, omfatta de flesta speltjänster enligt lotterilagen (inklusive spel på skraplotter som Triss och Keno), sportspel, spel på hästar och annan vadhållning (som inte anordnas med stöd av 19 och 20 §§ lotterilagen), spel på penningautomater och värdeautomater, restaurangkasinon, bingospel och kortspel. En annan sak är att vissa av dessa verksamheter, som t.ex. bingospels- verksamheter, förmodligen sällan kommer att träffas av penning- tvättslagens krav på kundkontroll.

Om det i framtiden skulle konstateras att låg risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism är för handen i fråga om någon eller några av dessa speltjänster bör nya ställningstaganden göras. Ett

140

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

annat förhållningssätt skulle strida mot direktivets anda. I penning- tvättslagen bör därför införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, helt eller delvis, besluta om undantag i dessa fall. Beslut om undantag bör bygga på ett välgrundat underlag, vilket bl.a. innebär att de måste ha föregåtts av en riskbedömning där samtliga faktorer som kan vara av betydelse ska ha berörts.

De aktörer som enligt lotterilagen betraktas som anordnare bör omfattas av penningtvättslagen

Följdfrågan blir sedan vilka av de svenska spelaktörerna som ska omfattas av direktivets begrepp tillhandahållare. Enligt utredning- ens uppfattning finns det i princip två sätt att förhålla sig till detta begrepp. En tolkningsmodell skulle kunna vara att utgå från kunden, dvs. spelaren. Sett ur spelarens perspektiv torde tillhandahållare av speltjänster inte enbart omfatta de spelbolag eller andra aktörer som

– inom ramen för den nationella lagstiftningen – har rätt att bedriva spelverksamhet. Även de ombud som handlar för spelbolagens räk- ning, t.ex. genom att sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster, skulle då ses som tillhandahållare. Det andra alternativet är att tolka begreppet tillhandahållare utifrån vilka som råder över utbudet till spelet och således, i förlängningen, utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge spelarna tillgång till spelet. En sådan tolk- ning innebär rimligtvis att enbart de aktörer som har den lagstad- gade rätten att anordna spel och bedriva spelverksamhet omfattas av begreppet tillhandahållare.

Utredningen har i sin tolkning av direktivets begrepp ”tillhanda- hållare av speltjänster” utgått ifrån dem som, genom att uppfylla författningsenliga krav, råder över spelutbudet och därmed utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge kunderna tillgång till spelet. Dessa aktörer motsvaras, inom ramen för det svenska systemet, av dem som har möjlighet att anordna de lotterier som ska inkluderas i penningtvättslagstiftningen. Ombud och andra sam- arbetspartner blir då inte att anse som tillhandahållare eller verk- samhetsutövare.

En anledning till utredningens ställningstagande är att det i grun- den är anordnarna som styr över spelformerna och hur dessa pre- senteras för allmänheten – för spelarna. De har dessutom, inom

141

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

ramen för sitt tillstånd, störst möjlighet att påverka utvecklingen av spelen i fråga.

Ett omvänt synsätt skulle visserligen ha den fördelen att samtliga de aktörer som har direktkontakten med kunden, inklusive ombud- en, skulle omfattas av regelverket i egenskap av verksamhetsutövare. En sådan lösning kunde ses som naturlig, inte minst med tanke på reglerna om kundkännedom. Men, utredningen gör bedömningen att nackdelarna med ett sådant system skulle överväga fördelarna. Att inbegripa ombud skulle t.ex. innebära att dessa, vars rättigheter att förmedla spel i dagsläget huvudsakligen styrs av avtal med an- ordnarna, skulle få ett ansvar att bedöma riskerna för tjänster som de inte kan påverka annat än indirekt. Detta skulle bl.a. kunna få den konsekvensen att riskerna för att samma spel eller spelformer ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms olika, beroende på vilken aktör som gör avvägningen. Anordnarens ansvar för att upprätthålla alla delar av penningtvättsregelverket riskerar också att urholkas om anordnaren och ombudet, i förhållande till tillsynsmyndigheten, skulle behandlas som självständiga aktörer. Så- dana konsekvenser skulle högst sannolikt motverka syftet med direk- tivets krav i fråga om spelverksamheter. Det kan i detta samman- hang påminnas om att antalet ombud som säljer spel åt ATG och Svenska Spel uppgår till cirka 5 500.

Således bedömer utredningen att den lösning som ligger mest i linje med direktivets krav är att enbart inkludera anordnarna i regel- verket. En rimlig slutsats är att det är dessa som har de bästa för- utsättningarna att bedöma riskerna för att speltjänsterna, dvs. de aktuella lotterierna, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och att anpassa rutinerna därefter. Det är viktigt att kom- ma ihåg att direktivets fokus ligger på själva speltjänsterna och deras risker för penningtvätt och finansiering av terrorism.

En hänvisning om att penningtvättslagen innehåller bestämmel- ser om skyldigheter för anordnare av vissa lotterier bör föras in i lotterilagen.

142

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Anordnarnas ansvar i förhållande till ombud

Att anordnarna ska anses vara verksamhetsutövare i penningtvätts- lagens mening medför att dessa är odelat ansvariga för att skyldig- heterna enligt lagen genomförs. Detta även i de fall de anlitar ombud som för deras räkning utför uppgifter som omfattas av penning- tvättsreglerna. I de fall ombud anlitas för försäljning av spel måste således anordnarna säkerställa så att ombuden vidtar nödvändiga åtgärder för kundkännedom. Anordnaren är i detta avseende fullt ansvarig för varje handling eller underlåtenhet från ombudets sida eftersom ombudet handlar på anordnarens vägnar. Anordnarna kan därmed bli föremål för sanktioner om ombudet inte har fullgjort sina åligganden. Det bör särskilt förtydligas att ombuden kan vara fysiska eller juridiska personer som genom avtal med anordnaren har åtagit sig att utföra vissa tjänster inom spelverksamheten för anord- narens räkning. Det torde i de allra flesta fall vara fråga om för- säljning av själva spelet till slutkunden, dvs. spelaren. Anställda hos anordnaren och samarbetspartner till denna, som endast tillhanda- håller tekniskt bistånd är inte att anse som ombud.

Att ombud anlitas får sammantaget inte leda till att reglerna upp- fylls i lägre grad. För att direktivet till fullo ska anses genomfört i fråga om speltjänster måste det således gå att säkerställa att anord- narna agerar i enlighet med penningtvättslagens bestämmelser – även när försäljning av spel m.m. sker genom ombud. Detta synsätt be- kräftas inte minst av direktivets krav på att tillhandahållare av spel- tjänster ska vara reglerade och stå under en förstärkt tillsyn. Kravet på att tillhandahållarna ska vara reglerade måste uppfattas så att det bör finnas bestämmelser som klargör de penningtvättsrättsliga för- utsättningarna för att spelverksamhet får bedrivas (dvs. även när det gäller försäljning m.m. genom ombud). Direktivets regler om förstärkt tillsyn torde bl.a. innebära att tillsynen måste utformas så att den omfattar samtliga de aktörer som kan påverka riskerna för att spelet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det handlar alltså främst om de aktörer som har inflytande över spelaren. De ombud som säljer spel för anordnarens räkning är i allra högsta grad sådana aktörer.

Mot utredningens förslag kan invändas att ombuden i praktiken ändå blir att betrakta som verksamhetsutövare. Viss prövning av deras lämplighet kommer att göras innan de kan registreras. De kom-

143

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

mer att bli skyldiga att genomföra kundkontroller och vara föremål för vissa tillsynsåtgärder. Skillnaden mot att vara verksamhetsutövare i penningtvättslagens mening är dock att ombuden i detta fall hela tiden agerar under anordnarnas ansvar. Det är anordnarna som bestämmer vilka ombud de vill anlita. Anordnarna har också att be- stämma vilka rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism som ombudet ska tillämpa. Det är följaktligen också anordnaren som ska genomföra riskbedömningar och ta ställning till vilka åt- gärder hos ombuden nya hot bör resultera i. I det fall rutinerna är bristfälliga är det anordnaren, inte ombudet, som står risken.

Att göra ombuden till verksamhetsutövare skulle innebära att dessa själva ansvarade för att genomföra riskbedömningar, interna rutiner m.m. Detta skulle kunna få orimliga konsekvenser eftersom ombuden inte själva förfogar över utbudet till produkten. Anord- naren har enbart upplåtit rätten att sälja spel, hantera insatser eller förmedla vinster till ombudet och har således kvar den yttersta kon- trollen över speltjänsten. Det är också anordnaren som tillhandahåller speltjänsten gentemot kunden – trots att ombud anlitats för att sköta försäljningen. Som verksamhetsutövare skulle alltså ombuden få stå riskerna enligt penningtvättslagen trots att de inte har den yttersta kontrollen över den produkt de säljer. De skulle inte kunna påverka riskerna förknippade med produkten i någon större ut- sträckning, men ändå vara fullt ansvariga för att åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism var tillräckliga. En sådan ordning bedömer utredningen inte som ändamålsenlig.

Utländska samarbetspartner

Att penningtvättslagens krav även får betydelse vid anlitandet av ombud kommer högst sannolikt att påverka hur anordnarna väljer att utforma sin verksamhet i framtiden. Anordnarnas odelade ansvar för att reglerna i penningtvättslagen följs aktualiseras dock inte enbart i förhållande till ombuden. Även för de anordnare som ägnar sig åt internationell spelverksamhet tillsammans med samarbetspart- ner i utlandet får penningtvättsregleringen konsekvenser. I dagsläget omfattar t.ex. ATG:s tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar rätt att samarbeta med organisationer i Norden,

144

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Frankrike, Sydafrika, Australien, Storbritannien och Italien.22 ATG:s internationella vadhållning innebär bl.a. att utländska spelbolag, som mellanhand, tar emot vad och vidarebefordrar dessa till ATG. Att ATG:s verksamhet inkluderas i penningtvättsregelverket innebär bl.a. att spelbolaget måste ha tillräcklig kännedom om kunderna i utlandet för att kunna bedöma riskerna med verksamheten. Även de spelarna måste alltså vara föremål för kundkontroll och löpande uppföljning enligt den svenska penningtvättslagen. I dagsläget saknas bestämmelser i penningtvättslagen som möjliggör för en sådan ord- ning i förhållande till speltjänster.

Redan genom det tredje penningtvättsdirektivet infördes emeller- tid en möjlighet för medlemsstaterna att besluta att verksam- hetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå kundkännedom som utförts av någon annan, en s.k. tredje part. Regler om tredje parter har i fråga om vissa verksamhetsutövare genomförts i svensk rätt. Av 2 kap. 3 § fjärde stycket stycket penningtvättslagen fram- går att verksamhetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå grundläggande kundkännedom som har utförts av en utomstående. I 2 kap. 4 § anges vilka utomstående som en verksamhetsutövare får förlita sig på (f.n. får verksamhetsutövarna, under vissa förut- sättningar, bl.a. förlita sig på grundläggande kundkontroller som utförs av bank och finansieringsrörelse, försäkringsförmedlare, god- känd eller auktoriserad revisor och advokat inom EES). De utom- stående kan också vara etablerade utanför EES.

Regler som tar sikte på åtgärder utförda av tredje part återfinns i det fjärde penningtvättsdirektivet, artiklarna 25–29, som behandlas i avsnitt 12.10. Där föreslår utredningen bl.a. att det ska vara möjligt för en verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som har utförts av en utomstående tillhandahållare av speltjänster etablerad inom eller utanför EES. Förutsättningarna för att svenska verksamhetsutövare ska få förlita sig på åtgärder för grundläggande kundkännedom som utförts av dessa är bl.a. att de tillämpar motsvarande åtgärder för grundläggande kundkännedom som följer av det fjärde penning- tvättsdirektivet. Det förutsätts även att de utomstående står under tillsyn över att dessa bestämmelser följs. De utomstående tredje par- terna måste dessutom vara villiga att dela med sig av sina kundupp-

22 Regeringsbeslut angående ansökan från AB Trav och Galopp om tillstånd enligt lotteri- lagen att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar, 2014-12-19, Fi2014/3519.

145

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

gifter till de svenska verksamhetsutövarna. När det t.ex. gäller ATG:s verksamhet i utlandet kan den således fortsätta, men enbart i de fall där de utländska samarbetsparterna uppfyller kraven på en utomstående tredje part.

Tillståndsgivarna måste ta hänsyn till penningtvättslagens regler

Avslutningsvis betonas vikten av att tillståndsgivarna eller, i före- kommande fall, registreringsmyndigheten beaktar penningtvätts- lagens bestämmelser. Att fler speltjänster än kasinospel inkluderas i penningtvättslagen får ofrånkomligen konsekvenser även för dem. En prövning mot penningtvättsregelverket måste ingå som ett själv- klart led vid tillståndsprövningen eller registreringen. Att så sker är ytterst angeläget när regeringen beviljar tillstånd och, med stöd av 45 § lotterilagen, har möjlighet att besluta att lotteri får anordnas i andra fall, och i annan ordning, än som anges i lotterilagen. Det får inte förekomma att tillståndet ger förutsättningar för anordnarna att göra avsteg från penningtvättslagens bestämmelser. Detta aktuali- seras inte minst när det gäller frågan om tillstånd till att anordna spel tillsammans med utländska samarbetspartner. Det bör därför av lotterilagen framgå att sådana tillstånd, som omfattar användning av samarbetspartner i utlandet, endast får lämnas om dessa upp- fyller de krav på utomstående som finns i direktivet.

10.3Kontanthandel med varor till högt värde

10.3.1Lägre tröskelvärde införs genom direktivet

Kontanthandel med varor till ett högt värde infördes i den svenska penningtvättsregleringen 2005, i enlighet med kraven i det andra penningtvättsdirektivet.23 Lagen omfattade till en början särskilda yrkeskategorier, närmare bestämt dem som bedrev handel med, eller auktionsförsäljning av, antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel – dock endast i de delar där betalning gjordes kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer.

23 Prop. 2008/09:70, s. 63.

146

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Senare upphörde uppräkningen av enstaka branscher och kretsen utvidgades till att gälla samtliga dem som bedriver yrkesmässig han- del med varor – där det förekommer kontantbetalningar motsva- rande 15 000 euro eller mer.

De som handlar med varor till ett högt värde skiljer sig något från övriga verksamhetsutövare såtillvida att de inte definieras utifrån någon viss yrkeskategori. Regleringen ringar i stället in varuhand- larnas hantering av större kontantbetalningar. Att större kontant- betalningar är förknippade med hög risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism är klart uttalat både av Fatf och i EU:s penningtvättsdirektiv.

I syfte att ytterligare minska riskerna i kontanthandeln går det fjärde penningtvättsdirektivet något längre än sina föregångare och det tidigare tröskelvärdet på 15 000 euro sänks till 10 000 euro.

10.3.2Närmare om direktivets krav i fråga om kontanthandel med varor till högt värde

Att direktivets tröskelvärde i fråga om varuhandel till högt värde numera är 10 000 euro följer av artikel 2.3 e). Bestämmelsen skiljer sig dock från sin motsvarighet i tidigare direktiv i fler avseenden. Mer specifikt säger artikeln att direktivets tillämpningsområde om- fattar fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som betalt eller mottaget belopp är minst 10 000 euro i kon- tanter, oavsett om transaktionen utförs vid ett tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. I det tredje penningtvättsdirek- tivet var utgångspunkten kontant betalning med ett belopp på minst 15 000 euro. Att direktivet numera klart uttrycker att reg- lerna ska tillämpas både beträffande betalt och mottaget belopp medföra en ytterligare utvidgning av kretsen verksamhetsutövare.

Uttalanden som tar sikte på denna kategori verksamhetsutövare finns också i direktivets ingress. Av beaktandesats (6) kan utläsas att medlemsstaterna bör ha rätt att anta lägre tröskelvärden och införa ytterligare begränsningar av användningen av kontanter och även i övrigt anta strängare bestämmelser än vad direktivet före- skriver. Tröskelvärdet på 10 000 euro är alltså enbart ett minimi- krav. Bestämmelser om kundkännedom som specifikt tar sikte på varuhandlarna finns vidare i artikel 11 c). Av artikeln följer att handlare med varor ska vidta åtgärder för kundkännedom vid en-

147

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

staka transaktioner på minst 10 000 euro i kontanter – oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. Kraven på åtgärder för kundkännedom korre- sponderar således mot hur kategorin verksamhetsutövare urskiljs i direktivet.

10.3.3Gällande rätt

Av 1 kap. 2 § första stycket punkten 16 penningtvättslagen följer att regleringen ska tillämpas på dem som bedriver yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning som uppgår till ett belopp som motsvarar minst 15 000 euro. Den svenska reg- leringen följer således det tröskelvärde som utgjorde minimum i det tidigare direktivet.

Kategorin verksamhetsutövare står, i de delar de omfattas av penningtvättslagen, under tillsyn av Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne. För att länsstyrelserna ska ha möjlighet att identifiera gruppen verksamhetsutövare och utöva tillsynen krävs, enligt 6 kap. 3 § penningtvättslagen, att den som har för avsikt att bedriva varuhandel till sådant högt värde som omfattas av lagen, anmäler detta till Bolagsverket. I 2–12 a §§ penningtvättsförord- ningen regleras det register som Bolagsverket för över bl.a. denna grupp verksamhetsutövare. I dagsläget finns drygt 400 fysiska och juridiska varuhandlare upptagna i registret. Länsstyrelserna har dock uppskattat att långt fler borde omfattas av regleringen. I realiteten kan det röra sig om så många som runt 10 000 registreringsskyldiga handlare.24 Det finns sannolikt flera anledningar till varför så få verksamhetsutövare registrerat sig. En anledning kan vara att de en- skilda kontanthandlarna helt enkelt inte känner till vilka krav som följer av penningtvättslagen. En annan sannolik orsak är att det inte alltid ligger i företagarnas intresse att anmäla sig för registrering och ställas under tillsyn.

24 Siffran baseras på uppgifter från Skatteverket som länsstyrelserna tog del av i december 2014. Se dock även kapitel 24, konsekvensanalysen.

148

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.3.4Utredningen

Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som utbetalt eller mottaget be- lopp är minst motsvarande 5 000 euro i kontanter.

Utredningens bedömning: Det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud och i förlängningen ett förbud mot användning av anonyma betalningsmedel för betalningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utred- ningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det nuvarande tröskelvärdet minskas till 5 000 euro och ska tillämpas både på utbetalda och mottagna kontantbelopp

Det är nödvändigt att anpassa den svenska lagstiftningen till för- ändringarna i direktivet när det gäller kontanthandlare. Samtidigt finns det skäl att överväga faktorer som talar för att man i svensk lagstiftning bör gå längre än vad direktivet föreskriver. Ett alter- nativ skulle t.o.m. kunna vara att låta handlare med värdefull lös egendom i sin helhet omfattas av penningtvättsregleringen. Vad som talar för en sådan ordning är att det i sig kan sägas föreligga en på- taglig risk för penningtvätt och finansiering av terrorism när det gäller kontantintensiv handel med viss värdefull lös egendom, t.ex. handel med ädelmetaller, konstföremål, skrot och transportmedel. Ett sådant antagande får inte obetydligt stöd av Brottsförebygg- ande rådets (Brå:s) rapport från 2011 om rapportering och hante- ring av misstänkta transaktioner i samband med penningtvätt.25 Där uttalas bl.a. att en stor del av brottsvinster aldrig når

25 Brå 2011:4, s. 92.

149

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

banksektorn utan i stället konsumeras i form av guld, smycken, dyra bilar och exklusiva smycken.

Vad som däremot talar starkt för att tillämpa en bestämd be- loppsgräns är att penningtvättslagens långtgående skyldigheter annars skulle komma att slå oskäligt hårt. Skyldigheterna skulle i det läget omfatta även verksamheter där kontantbetalningar med större belopp i praktiken inte förekommer. Liknande överväganden gjordes för övrigt i samband med att det andra penningtvättsdirektivet genom- fördes i svensk rätt.26 Där konstaterades att en ordning där hela kategorier av varuhandlare inbegrips skulle få orimliga konsekven- ser. Det skulle t.ex. medföra att handlare som säljer cyklar, som är transportmedel, skulle omfattas i sin helhet. Sådan verksamhet är knappast förenad med högre risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett annat exempel är antikvitetshandlare med förhållandevis liten verksamhet. Överhuvudtaget skulle små- företagare där större kontanthantering aldrig förekommer drabbas oproportionerligt hårt. Detta ligger inte linje med det fjärde penning- tvättsdirektivets anda, som bl.a. framhåller att åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas till de mindre företagarnas möjligheter.27

Det får i stället förutsättas att det, genom en uttrycklig begräns- ning till kontanthantering uppgående till ett bestämt belopp, är möjligt att ringa in den verksamhet som anses som särskilt viktig att bekämpa ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspek- tiv. Frågan är därmed om den i direktivet angivna beloppsgränsen om 10 000 euro framstår som välavpassad även utifrån svenska för- hållanden.

Enligt dagens eurokurs så skulle direktivets tröskelvärde om 10 000 euro motsvara drygt 90 000 kronor. Det kan ifrågasättas om denna beloppsgräns är tillräckligt låg för att motverka de stora riskerna med kontanthantering. I sammanhanget bör framhållas att Norge valt att tillämpa en väsentligt lägre beloppsgräns, närmare bestämt 40 000 NOK.28 Den norska lagen omfattar alltså i sig fler transaktioner och således en större grupp verksamhetsutövare.

26Prop. 2003/04:156, s. 50–51.

27Se direktivets ingress, beaktandesats (27).

282 kap. 3 § i FOR-2009-03-13-302: Foreskrift om tilktak mot hvitvasking og terrorfinansie- ring mv.

150

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Genom den ökade användningen av andra betalningsmedel blir det visserligen svårare att inte dra till sig uppmärksamhet vid genom- förandet av större och oegentliga kontanttransaktioner – något som skulle kunna tala för att det fortsättningsvis är möjligt att tillämpa en relativt hög beloppsgräns. Den som har för avsikt att tvätta pengar torde hellre välja ett tillvägagångssätt som är mindre upp- seendeväckande än att använda stora kontantbelopp. Det bör i sam- manhanget framhållas att flera svenska aktörer har fjärmat sig från kontanthanteringen. Under åren 2011–2013 ökade t.ex. andelen kontantlösa bankkontor kraftigt; banksektorn har således minskat kundernas möjligheter att göra kontantärenden över disk.29 Upp- skattningar har också gjorts av hur ofta kontanter används inom handeln. En enkätstudie genomförd åren 2012–2013 visar visserli- gen att i genomsnitt genomförs 41 procent av köpen i handeln och på restauranger med kontanter.30 Värdet av de inköp som betalas med kontanter utgör emellertid i genomsnitt endast en fjärdedel av omsättningen i de studerade butikerna och restaurangerna. Detta borde innebära att det främst är vid mindre summor som kontanter används som betalningsmedel. Enligt Riksbankens beräkningar stod kontanta betalningar för drygt hälften av handelns omsättning, för att under kommande år kraftigt ha fallit till en fjärdedel av handelns omsättning.31 Betalkort har i stor utsträckning ersatt kontanter.

De verksamhetsgrenar som direktivet avser att fånga in är emel- lertid sådana där större kontanttransaktioner fortfarande förekom- mer i relativt stor utsträckning. Det kan därför finnas skäl att ägna särskilt intresse åt dessa, inte minst mot bakgrund av Brå:s uttalan- den om att det är vanligt att brottsvinster används för lyxkonsum- tion. Det är ett rimligt antagande att brottslingar söker sig just till dessa typer av varuhandel, bl.a. för att konsumera svarta pengar eller konsumera varor från vidare försäljning och därmed få vita pengar.

Enligt utredningens uppfattning finns det därför skäl att låta penningtvättsregleringen omfatta flera kontanthandlare – ett förhåll- ningssätt som närmar sig de lösningar som valts i de övriga nordiska länderna. Utredningen föreslår att det nuvarande tröskelvärdet

29SOU 2014:61, s. 148 ff.

30Studien där 50 butiker och restauranger deltog genomfördes av Occam Associates på upp- drag av Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB, Studie över butikers och restau- rangers kostnader att ta betalt, slutrapport 2013/Occam Asssociates, Stockholm: 2013.

31SOU 2014:61, s. 555 ff.

151

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

sänks väsentligt, till ett belopp motsvarande 5 000 euro. På så sätt blir det möjligt för verksamhetsutövarna att fånga upp flera oegent- ligheter. Samtidigt är tröskelvärdet tillräckligt högt för att små- handlare, där större kontanttransaktioner inte förekommer, fort- farande ska falla utanför regelverket. I enlighet med vad direktivet föreskriver bör beloppsgränsen om motsvarande 5 000 euro tillämpas både på betalt och mottaget kontantbelopp. För att tydliggöra vad som avses med betalt belopp föreslår utredningen att termen ”ut- betalt” används i penningtvättslagen. Även denna förändring inne- bär att fler verksamhetsutövare kan komma att omfattas av penning- tvättsregleringen än vad som är fallet i dagsläget. Bland annat borde det innebära att pantbanksverksamhet i vissa avseenden omfattas (se dock nedan, avsnitt 10.4.3).

Kontantförbud – en framtida och alternativ lösning?

Ett alternativ till att reglera handeln med kontanter på det sätt utredningen föreslår i det föregående är ett regelrätt förbud mot kontanta betalningar över ett visst belopp. Kontantförbud tillämpas i dagsläget i flera av de europeiska länderna, bl.a. i Belgien, Frankrike och Spanien. Som tidigare framgått finns även ett kontantförbud intaget i den danska penningtvättslagen. Det danska kontantför- budet innebär i skrivande stund ett förbud att ta emot kontanta betalningar på över 50 000 DKK och omfattar inte bara handel med varor utan också t.ex. försäljning av tjänster.

Ett förbud mot större kontanta betalningar kan vara en effektiv åtgärd för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det skulle onekligen göra det avsevärt svårare att tvätta större summor kontanter. I en färsk rapport från Europol (Finance Intelligence Group), som särskilt analyserar kontanternas illegala användningsområde, anges införandet av beloppsgränser för kontanta betalningar vara en åtgärd för att effektivt tackla penning- tvätt och finansiering av terrorism. I rapporten anges att en sådan åtgärd borde övervägas av samtliga medlemsstater.32 Europol före- språkar att medlemsstaterna ska kräva trösklar för kontantanvänd-

32 Europol, Financial Intelligence Group, Why Is Cash Still King ? – A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering, Rapport/European Police Office, Hague (2015), s. 39.

152

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

ning över vilka man måste använda sig av något annat, spårbart, betalsystem.

Även ur en verksamhetsutövares synvinkel torde ett kontant- förbud kunna uppfattas som mer förpliktande än reglerna om kund- kontroll och rapportering m.m., något som i sig kan minska risker- na för oegentligheter. Det kan också antas att ett kontantförbud, åtminstone i viss mån, skulle vara något lättare att efterleva för den enskilda handlaren. Det skulle, i realiteten innebära, att denna grupp inte längre omfattades av penningtvättsregleringen i egenskap av verksamhetsutövare. Det kan också uppfattas som enklare att neka kontanta betalningar över ett visst belopp än att genomföra kund- kontroller och vara underkastad en rapporteringsskyldighet.

Det bör också poängteras att införandet av ett kontantförbud föreslagits i ett betänkande av den s.k. Skrothandelsutredningen.33 Utredningen, som redovisade sina ställningstaganden i oktober 2014, har mer specifikt föreslagit införandet av ett lagstadgat kontantför- bud vid handel med metallskrott i näringsverksamhet.34 Förbudet föreslogs även omfatta postväxlar och checkar som betalningsmedel. Utredningen gjorde bedömningen att ett lagstadgat kontantförbud är ett effektivt sätt att motverka brottslighet med metallstölder, bl.a. gör förbudet det svårare för gärningsmän att omsätta stöld- gods. Det konstaterades vidare att stora delar av skrotbranschen redan omfattas av ett frivilligt kontantförbud (medlemmarna i Åter- vinningsindustrierna och Svenska Järn).

Således finns det flera argument som talar för att det kan vara ändamålsenligt att införa ett kontantförbud. Flera stora frågor in- ställer sig dock innan det är möjligt att välja denna väg.

Det går t.ex. inte att komma ifrån att ett kontantförbud innebär ett relativt stort ingrepp för den enskilda. Rätten att använda sedlar och mynt som betalningsmedel är tydligt uttalad i lagen (1998:1385) om Sveriges Riksbank (riksbankslagen). I 5 kap. 1 § andra stycket stadgas att sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken är lagliga betalningsmedel. I förarbetena till lagen anges att detta innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning.35 Det synes visserligen möjligt att avvika från stadgandena. Enligt

33SOU 2014:72, s. 141–153.

34Yrkesmässig handel med metallskrot omfattas redan i dagsläget av penningtvättsregle- ringens regler om kontanthandel med varor till högt värde.

35Prop. 1986/87:143, s. 64.

153

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska t.ex. skatter och avgifter betalas in till Skatteverkets särskilda konton för skatte- betalningar. Bestämmelsen i riksbankslagen förefaller vidare vara av dispositiv karaktär när det gäller privata verksamheter. I en privat verksamhet tycks det, mer specifikt, t.o.m. stå parterna fritt att av- tala om att införa kontantfrihet.36 Detta oaktat behöver konsekven- serna för de enskilda och stadgandena i riksbankslagen utredas nog- grant innan något kontantförbud kan föreslås i penningtvättslagen. Det måste således bl.a. klargöras vad ett kontantförbud innebär för de enskilda i frågan om att t.ex. vid utmätning reglera ett skuld- förhållande.

En annan aspekt värd att beakta är att ett kontantförbud kan riskera att snedvrida konkurrensen mellan de verksamheter som följer lagen och de som väljer att alltjämt acceptera större kontant- betalningar. Detta är under inga förhållanden ett tungt argument mot att införa ett kontantförbud, men det visar på att det måste finnas förutsättningar att övervaka förbudet effektivt.

Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det finns skäl att låta ett förbud omfatta även andra anonyma betalningsmedel än sedlar och mynt. Exempel på andra anonyma betalningsmedel är t.ex. förbetalda kort och virtuella valutor (se även nedan, avsnitt 10.4.6). Genom ett utvidgat förbud, som omfattar anonyma betalningsmedel som sådana (inte bara sedlar och mynt), skulle riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism kunna begränsas ännu mer.

Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud när det gäller betal- ningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism.

36 För en mer utförlig redogörelse över sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel, se bl.a. SOU 2014:61, s. 155 f.

154

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.4Ska några ytterligare aktörer eller områden omfattas av penningtvättslagen?

10.4.1Fastighetsmäklarföretag

Utredningens bedömning: Det mest ändamålsenliga vore om även fastighetsmäklarföretag omfattades av penningtvättsregle- ringen i egenskap av verksamhetsutövare. Detta skulle emeller- tid kräva att fastighetsmäklarföretag ställdes under tillsyn i dessa frågor. Utredningen bedömer det inte som genomförbart att låta fastighetsmäklarföretagen stå under tillsyn enbart när det gäller penningtvättslagstiftningen. Tillsynen över fastighetsmäklar- företagen hade i så fall behövt vara generell och omfatta även andra frågor. Att föreslå en sådan stor förändring omfattas inte av utredningens uppdrag. Utredningen har därför stannat vid att inte föreslå att fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av penning- tvättslagen.

Bestämmelser om fastighetsmäklare finns i fastighetsmäklarlagen (2011:666). Med fastighetsmäklare avses enligt lagen fysiska perso- ner som yrkesmässigt förmedlar fastigheter, delar av fastigheter, bostadsrätter, byggnader på annans mark, tomträtter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. I dagsläget om- fattar penningtvättslagen verksamhet som fastighetsmäklare med s.k. fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen. Fullständig registrering innebär att fastighetsmäklaren har registrerat sig för yrkesmässig förmedling av all den egendom som anges ovan (dvs. all den egendom som inbegrips i begreppet fastighetsmäklare).

Fastighetsmäklarna är som regel verksamma i egenskap av an- ställda hos juridiska personer. Att de juridiska personerna inte om- fattas av lagens krav har visat sig vålla vissa tillämpningsproblem. Det är framför allt svårt att säkerställa att lagen efterlevs. Fastighets- mäklarinspektionen kan t.ex. inte vidta några åtgärder för tillsyn mot mäklarföretagen. Ändå ska dessa, som enligt vad som följer av 5 kap. 1 § penningtvättslagen, vid sidan av fastighetsmäklarna, upp- rätthålla riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska vidare, enligt 5 kap. 2 §, finnas rutiner för att skydda anställda från hot – en uppgift som främst knyter an till arbetsgivarna. Det är

155

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

också i övrigt arbetsgivarna som torde ha de största möjligheterna att åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av penning- tvättslagen.

Frågan om fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av lagen har även tidigare varit föremål för diskussion. Problemet belyses bl.a. i regeringens proposition 2014/15:80, som behandlar de ändringar av penningtvättslagen som trädde i kraft den 1 augusti 2015.37 Fastig- hetsmäklarinspektionen hade i sitt remissyttrande påtalat att det är svårt att säkerställa att fastighetsmäklarna genomför riskbedöm- ningar och har tillräckliga interna rutiner. Regeringen konstaterade där att ett sätt att möjliggöra en effektiv tillsyn skulle kunna vara att ställa fastighetsmäklarföretagen under tillsyn. Emellertid ansågs en sådan åtgärd omfatta även aspekter utanför området för bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt regering- ens mening var det därför en bättre lösning att utforma penning- tvättslagen på det sättet att skyldigheterna läggs på den enskilda fastighetsmäklaren. Utgångspunkten, menade regeringen, är visser- ligen att det ofta är lämpligt att hantera riskbedömning och rutiner centralt inom ett företag. Regeringen framhöll dock att det alltid bör vara den enskilda fastighetsmäklaren som ytterst är ansvarig för riskbedömningen och rutinerna, oavsett hur åtgärderna har vid- tagits inom företaget. För att förtydliga detta infördes en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen. Av denna följer att skyldigheterna att göra en riskbedömning och att upp- rätthålla rutiner ska gälla den juridiska person hos vilken en verk- samhetsutövare är anställd. Vad avser fastighetsmäklare ska emeller- tid skyldigheterna även gälla de fysiska personerna.

De lagändringar som trädde i kraft i augusti 2015 har lett till att Fastighetsmäklarinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över fastighetsmäklarna gjorts tydligare. Enligt utredningens bedömning finns det dock behov av att gå längre. Penningtvättslagen lägger an- svaret för att upprätthålla bestämmelserna i penningtvättslagen på såväl fastighetsmäklarföretagen som den enskilda fastighetsmäkla- ren. Tillsyn kan dock utövas endast med avseende på en enskild mäklare. Inom ramen för nuvarande system är det fortfarande svårt att veta om penningtvättslagen får fullt genomslag när det gäller fastighetsmäklare, något som inte kan sägas vara förenligt med EU:s

37 Prop. 2014/15:80, s. 51.

156

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

penningtvättsdirektiv. Fatfs rekommendationer och EU:s penning- tvättsdirektiv förutsätter effektiva system. Det mest effektiva och ändamålsenliga vore därför att även ge fastighetsmäklarföretagen ett klart uttalat ansvar enligt penningtvättslagen. Det är fastighets- mäklarföretagen som i slutändan har möjlighet att välja vilka om- råden som ska prioriteras och styra resurser. Andra anställda, som biträder fastighetsmäklarna i deras verksamhet ska bl.a. informeras om rutiner och ges adekvat utbildning. Detta är primärt ett ansvar för arbetsgivaren dvs., i förekommande fall, en juridisk person. Även den fastighetsmäklare som är anställd i fastighetsmäklarföretaget måste bedöma om de rutiner som tillämpas är tillräckliga för att uppfylla kraven. Det sätt på vilket en fastighetsmäklare med full- ständig registrering väljer att driva sin verksamhet är avgörande för hur effektivt penningtvättslagen kan genomföras. Det fjärde pen- ningtvättsdirektivet omfattar dessutom krav på att medlemsstaterna fastställer administrativa sanktioner för alla typer av verksamhets- utövare (se närmare kapitel 17). Sanktionerna ska kunna tillämpas i de fall verksamhetsutövarna inte följer den nationella penning- tvättsregleringen och tar främst sikte på juridiska personer.

Utredningen har således övervägt att föra in fastighetsmäklar- företagen som en särskild grupp verksamhetsutövare. Följdverk- ningarna av ett sådant förslag skulle emellertid bli stora. Detta skulle bl.a. kräva att fastighetsmäklarföretagen ställs under tillsyn, något som i sig inte är förenligt med den svenska regleringen av fastig- hetsmäklarnas ansvar. Fastighetsmäklarlagen reglerar inte företagens verksamhet utan enbart de enskilda aktörernas. Att ge Fastighets- mäklarinspektionen ett begränsat uppdrag att enbart utöva tillsyn över företagen i penningtvättsfrågorna framstår inte heller som ända- målsenligt. Detta i sig vållar stora tillämpningsproblem. Exempelvis skulle ett sådant tillsynsuppdrag bli svårt att avgränsa. Ett eventuellt tillsynsuppdrag hade därför behövt omfatta även övriga delar av fastighetsmäklarföretagens verksamhet. Att föreslå en sådan långt- gående förändring ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag. Det kräver noggranna överväganden och ritar om kartan för svensk fastighetsmäklarsed. Således har utredningen funnit att det inte är möjligt att, i dagsläget, föreslå någon förändring av den rådande ordningen. Frågorna bör emellertid tas i beaktande i en eventuell översyn av fastighetsmäklarlagen.

157

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.4.2Förmedling av hyresrätter till lokaler

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta även dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler.

Förmedlare av hyresrätter till lokaler är att anse som fastighets- mäklare enligt fastighetsmäklarlagen. I dagsläget omfattas de som enbart ägnar sig åt sådan förmedling inte av någon registrerings- skyldighet och inbegrips därför inte i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penningtvättslagen. De står inte heller under till- syn i egenskap av fastighetsmäklare.

Förutom det nära samband som hyresförmedlare av lokaler har med övriga fastighetsmäklare sammanfaller de tjänster de erbjuder med dem som företagsmäklare tillhandahåller. Företagsmäklare för- des in under penningtvättslagen i samband med genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. Detta motiverades av att dessa ofta har en direkt eller indirekt koppling till särskilt kontantinten- siva verksamheter, såsom restauranger, hår- och hudvård, åkeri- verksamheter och livsmedelsgrossister m.fl.38 Polismyndigheten uppgav i sitt remissyttrande över det då aktuella betänkandet att personer involverade i grov brottslig verksamhet i flera fall har direkt eller indirekt koppling till företagsmäklarverksamhet.

Det kan visserligen inte tas för givet att de som enbart ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler skulle vara utsatta för exakt samma risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller företagsmäklare. Dock finns stora likheter mellan verksamheterna och ger de sanno- likt upphov till likartade problem. Både vid överlåtelser av fastig- heter och företag handlar det om stora summor pengar som om- sätts. Detta gäller även vid överlåtelser av hyresrätter som avser lokaler. Det får visserligen förutsättas att en del av dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler gör detta som ett led i annan verksamhet, främst fastighetsmäklarverksamhet och företags- mäklarverksamhet (och att dessa därmed redan omfattas av regel- verket om penningtvätt). Att förmedling av hyresrätter till lokaler

38 Prop. 2008/09:70, s. 65.

158

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

som sådan faller utanför regelverket, medan såväl företagsmäklarna som fastighetsmäklarna omfattas, är dock inte konsekvent.

En riskbaserad ansats ger sammantaget vid handen att även ren förmedling av hyresrätter till lokaler bör omfattas av penning- tvättsregleringen. Frågan är då på vilket sätt hyresförmedlare till lokaler bör inkluderas. Ett alternativ är att låta tjänster avseende förmedling av hyresrätter till lokaler omfattas av samma bestäm- melse i penningtvättslagen som företagsmäklare. Detta skulle inne- bära att förmedling av hyresrätter till lokaler lyfts in som en sådan tjänst som avses i 1 kap. 2 § första stycket 15 nuvarande penning- tvättslag – och som i dag regleras närmare i 1 kap. 3 § andra stycket.

Mot en sådan ordning kan dock framför allt invändas att för- medling av hyresrätter av lokaler är en form av fastighetsförmedling. Det förefaller därför naturligare att inkludera hyresförmedlarna av lokaler i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penning- tvättslagen. Den lösningsmodellen ligger också mest i linje med uttalandena i det fjärde penningtvättsdirektivet. I ingressen till direktivet sägs nämligen att fastighetsmäklare i direktivets mening i tillämpliga fall skulle kunna inbegripa hyresförmedlare.39 I detta kan sägas ligga en uppmaning till medlemsstaterna att närmare överväga vilka utövare som ska ingå i begreppet fastighetsmäklare.

Utredningen föreslår därför att förmedlare av hyresrätter till lokaler förs in i penningtvättslagen i egenskap av fastighetsmäklare. Detta förutsätter, förutom anpassning av nuvarande penningtvätts- reglering, även ändringar av fastighetsmäklarlagen. I fastighetsmäk- larlagen bör tas in ett förtydligande om att även den som driver hyresförmedling av lokaler omfattas av penningtvättslagen. Detta görs lämpligen genom att nuvarande 7 § fastighetsmäklarlagen kom- pletteras med en sådan upplysning. Hyresförmedlarna av lokaler bör också underkastas registreringsskyldighet för att de ska kunna identifieras.

Registreringsskyldigheten för fastighetsmäklare regleras i 5–6 §§ fastighetsmäklarlagen. Registrering kan avse antingen registrering som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller registre- ring för hyresförmedlare. Som tidigare framkommit är förmedling av hyresrätter till lokaler dock undantagna från registreringsskyldig- heten. För att en fastighetsmäklare ska registreras krävs att mäk-

39 Direktivets ingress, beaktandesats (8).

159

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

laren inte är underårig, försatt i konkurs, inte har näringsförbud eller förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vidare krävs att fastighetsmäklaren har försäkring för skadeståndsansvar enligt 25 §40, har tillfredsställande utbildning, har för avsikt att vara yrkes- verksam som fastighetsmäklare samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare.

Enligt utredningens uppfattning förefaller dessa grundläggande krav i stora delar vara ändamålsenliga att ställa även på hyres- förmedlare av lokaler. Syftet med att inkludera aktörerna i penning- tvättslagen är att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Att kräva att denna grupp fastighetsmäklare ska upp- fylla vissa grundläggande kriterier, som t.ex. att de inte har närings- förbud är nödvändigt. Detsamma gäller kraven på tillfredsställande utbildning, en avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare och övrig redbarhet och lämplighet. Tvärtom ligger sådana kvalitets- krav i linje med penningtvättsregleringens syfte och de krav som de internationella åtagandena ställer. De bidrar till att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens upp- fattning är dock att kravet på försäkring för skadestånd inte bör träffa hyresförmedlare till lokaler. Krav på försäkring kan inte moti- veras med penningtvättsregleringen som utgångspunkt. Kravet på försäkring har vidare en stark koppling till det allmänna konsu- mentskyddet.41 Den typ av fastighetsmäklare som nu är ifråga ägnar sig åt hyresförmedling som riktar sig huvudsakligen inte till konsumenter, utan till näringsidkare.

Således anser utredningen att det bör krävas att hyresförmedlare av lokaler omfattas av registreringsskyldighet enligt fastighetsmäklar- lagen på samma sätt som registreringspliktiga fastighetsmäklare med undantag för kravet på försäkring.

Även när det gäller omfattningen av utbildningskraven bör det ställas lägre krav än vad som gäller för t.ex. fastighetsmäklare med fullständig registrering. Exempelvis skulle det föra för långt att kräva utbildning från universitet och högskola, något som enligt 15 § fastighetsmäklarförordningen förutsätts för fastighetsmäklare med fullständig registrering. Det ligger närmare till hands att kravet på tillfredsställande utbildning för förmedlare av hyresrätter till lokaler

406 § fastighetsmäklarlagen (2011:666).

41Jfr t.ex. uttalandena i proposition 2002/03:71, Registrering av hyresförmedlare, s. 19.

160

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

utformas på liknande sätt som det som i dagsläget ställs på hyresför- medlare till bostäder. Dessa ska enligt 15 § ha genomgått handledd praktik hos en registrerad hyresförmedlare för att få bli registrerade. Ur utbildningshänseende förefaller det vara mest ändamålsenligt att jämställa hyresförmedlare till lokaler med övriga hyresförmedlare. Utredningen föreslår följaktligen en ändring av fastighetsmäklar- förordningen av denna innebörd.

Den nu föreslagna lösningen innebär att hyresförmedlarna till lokaler ställs under tillsyn av Fastighetsmäklarinspektionen. Fastig- hetsmäklarinspektionen torde ha de bästa förutsättningarna att över- vaka att dessa typer av verksamheter följer penningtvättsregleringen. Frågor gällande tillsyn belyses även i avsnitt 17.4.6.

Slutligen bör klargöras att utredningens uppfattning är att den typ av hyresförmedling, som enbart avser bostäder, fortfarande ska hållas utanför penningtvättslagen. Sådan verksamhet har visserligen också kunnat förknippas med brottsliga företeelser. Detta inte minst i storstadslänen där det finns en svart marknad som tar sikte på försäljning av hyreskontrakt till bostäder. Utredningens uppfatt- ning är dock att man inte skulle komma till rätta med den typen av brottslighet genom att göra hyresförmedlarna till verksamhetsutövare. Det rör sig då om verksamhetsformer som i sig är illegala42, medan penningtvättslagen syftar till att reglera de verksamheter som särskilt kan utnyttjas av andra för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det bedöms således inte som ändamålsenligt att låta fastighets- mäklare med registrering enbart för hyresförmedling av bostäder omfattas av penningtvättslagen. Därtill kan konstateras att hyres- förmedlare till bostäder är registreringsskyldiga enligt fastighets- mäklarlagen och således underkastade de krav som detta innebär. Verksamheten som sådan står därmed också under tillsyn. Den legala förmedlingen av hyresrätter till bostäder är också begränsad på det sättet att ersättning för förmedlingen utgår enligt en särskild taxa som fastställs av Kammarkollegiet.

42 Se förbud i 12 kap. 65 § jordabalken mot särskild ersättning för upplåtelse av bostads- lägenhet och begränsning av möjligheterna till ersättning för förmedling av bostadslägenhet i 65 a §.

161

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.4.3Pantbanksverksamhet

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta all verksamhet som bedrivs inom en pantbank enligt pantbankslagen.

De nuvarande bestämmelserna i penningtvättslagen, som tar sikte på kontanthandel med varor över viss beloppsgräns, innebär att en del pantbanker i vissa avseenden omfattas av regelverket. Det rör sig mer specifikt om de pantbanker som säljer inte återropade pan- ter mot kontant betalning som uppgår till minst 15 000 euro. Att kontanthandlarna fortsättningsvis ska identifieras utifrån både betalt och mottaget belopp medför att penningtvättsregleringens tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta de flesta pantbanker och en stor del av deras verksamhet. Även förslaget att sänka tröskelvärdet för kontanthandlare till 5 000 euro får effekter för pantbankerna. Enligt utredningens bedömning är det härutöver angeläget att kund- kontroll, utöver den som redan följer av 14 § pantbankslagen (1995:1000), kan utföras också när det gäller pantbankernas kärn- verksamhet dvs. kreditgivning med därtill förenat mottagande av lösöre eller värdepapper samt utbetalning av kreditbelopp. Pant- banksverksamhet bör därför i sin helhet omfattas av lagregleringen. För tydlighets skull samlas all verksamhet som bedrivs i pantbanker i punkten 16 i 1 kap. 2 § i utredningens förslag till ny penning- tvättslag. Det innebär att kontanta transaktioner över tröskelbelopp som sker i pantbanker också omfattas och inte som i dag enbart av bestämmelsen som motsvarar den föreslagna punkten 15. Utred- ningens bedömning är att också s.k. nätauktioner, där försäljning av pantsatt egendom sker över internet omfattas för det fall att den bedrivs i samma företag. Om sådana nätauktioner bedrivs i ett separat företag skilt från pantbanken omfattas inte dessa av pant- bankslagen. I detta sammanhang bör det dock uppmärksammas i vilken utsträckning ett sådant förfarande med panterna innebär att pantbanken utnyttjar en tredje part för den försäljning som ska ske med stöd av pantbankslagen. I så fall blir också pantbanken fullt ansvarig för att fullgöra skyldigheterna enligt penningtvättslagen.

162

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

Redan när den nu gällande pantbankslagen utreddes föreslogs att pantbanksverksamheten skulle omfattas av penningtvättsreg- leringen.43 Pantbanksutredningens förslag motiverades främst av att pantsättning kan utnyttjas för penningtvätt. Att låta pant- bankerna omfattas ansågs också medföra att penningtvättsregle- ringen skulle få ett likartat genomslag i fråga om all finansierings- verksamhet.

Pantbanksutredningens uttalanden kom visserligen inte att leda till någon lagstiftning. Det ansågs vid den tiden inte finnas tillräck- ligt tungt vägande skäl.44 De omständigheter som Pantbanksutred- ningen förde fram kan dock långt ifrån sägas ha förlorat sin aktua- litet. Samhällets ökade fokusering på att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism måste tvärtom göra att styrkan i argumen- ten har ökat. Utredningens ståndpunkt i den här delen är alltså inte motiverad enbart pedagogiska skäl.

Tillsynen över pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen är i dagsläget uppdelad mellan sju länsstyrelser. Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne har tillsynen enligt penning- tvättsregleringen. Utredningen föreslår följaktligen att Länsstyrelser- na i Stockholm, Västra Götaland och Skåne ska anförtros tillsynen enligt penningtvättslagen även i fråga om pantbankernas verksam- het, se vidare avsnitt 17.4.5.

10.4.4Värdebolagens uppräkningsverksamhet

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att omfatta ytterligare delar av värdebolagens verksamhet, närmare bestämt tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller för- säljning av kontanter.

Kontanthanteringskedjan består i dagsläget primärt av Riksbanken, BDB Bankernas Depå AB (BDB), företag som tillhandahåller kontantautomater samt de s.k. värdebolagen. Värdebolagen har en särskild roll i kontanthanteringskedjan. Förutom att transportera kontanter till och från banker, tömma och ladda uttagsautomater,

43SOU 1994:61, s. 201 ff.

44Jfr SOU 1997:36, s. 94 ff.

163

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

erbjuder dessa företag också tjänster till handlare. Bankernas tjänster avseende insamling och uppräkning av dagskassor har i princip helt överlåtits till värdebolagen. I Sverige är de dominerande bolagen på marknaden, Loomis Sverige AB (Loomis) och Nokas Värdehante- ring AB (Nokas). Båda dessa är redan underkastade penningtvätts- regleringen när det gäller valutaväxling. Deras s.k. uppräkningsverk- samhet faller dock utanför lagens tillämpningsområde och är även i övrigt i det närmaste oreglerad.

Uppräkningsverksamheten består mer specifikt i att Loomis och Nokas hämtar dagskassor hos kunderna, räknar upp dem i en s.k. uppräkningscentral och sätter in behållningen på kundens konto.45 Det sistnämnda innebär en elektronisk överföring från värdebolag- ens uppräkningscentral till kundens konto i en bank. När värde- bolagen satt in beloppet på kundens bankkonto kan kontanterna som bolaget hämtat säljas vidare av värdebolaget.

Till uppräkningsverksamheten ska alltså också hänföras den verksamhet som vissa värdebolag bedriver och som innebär att de genom avtal med en viss kund säljer kontanter i svensk valuta. Köparen har dessförinnan möjliggjort sitt förvärv av kontanter genom att värdebolaget, innan transporten av kontanterna ut till kunden sker, via autogiro eller på annat sätt fått en motsvarande överföring från köparens konto i bank. Förfarandet innebär ett köp av kon- tanter från värdebolaget som använder sig av kontanter från övrig uppräkningsverksamhet eller av kontanter som värdebolaget har köpt från BDB. Köparna kan vara affärer, som bl.a. har behov av växel- kassor, och s.k. växlingskontor som behöver kontanter för att till- godose sina kunders behov.

Att värdebolagens uppräkningsverksamhet i väsentlig utsträck- ning faller utanför penningtvättslagens tillämpningsområde46 fram- står, enligt utredningens bedömning, inte som tillfredsställande. Polis- myndigheten (dåvarande Rikspolisstyrelsen) kom till samma slutsats i sitt remissvar över det betänkande som avsåg genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet.47 Polismyndigheten konstaterade att en av konsekvenserna av att värdebolagen övertagit uppräknings-

45En ingående beskrivning över värdebolagens uppräkningsverksamhet ges i SOU 2014:61, s. 92 ff.

46Angående tillämpning av betaltjänstlagen (2010:751) och vissa andra lagar samt tillämp- ningen av penningtvättslagen, se SOU 2014:61 s. 103 ff. och s. 111–116.

47Rikspolisstyrelsens remissyttrande den 26 juli 2007, Dnr: VS-000-2623/07.

164

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

verksamheten är att bankerna inte längre har någon insyn i kontant- flödet från de företag vars dagskassor insamlas och uppräknas. Det anfördes att nationella och internationella erfarenheter visar att legala näringsverksamheter används för att föra in och tvätta kontanter som är vinning från brottslig verksamhet. Polismyndigheten fram- höll särskilt att det förekommer att pengarna sedan samlas in och räknas upp av företag som tillhandhåller uppräkningsverksamhet.

Mot att låta uppräkningsverksamheten omfattas av penningtvätts- regleringen kan invändas att värdebolagen egentligen bara fungerar som mellanhänder – att de enbart utför tjänster för bankernas och växlingskontorens räkning. Argumentet för en sådan ståndpunkt är alltså att det är bankerna och växlingskontoren som själva är under- kastade penningtvättslagens regler och har den egentliga kontrollen över kunderna och kontanterna. I den proposition genom vilken det tredje penningtvättsdirektivet genomfördes ansågs en viktig fråga vara just i vilken mån bankerna, som har många berörda företag som kunder, har möjlighet att kontrollera insättningar från uppräk- ningscentraler.48 Där konstaterades att den frågan krävde en djupare analys innan något förslag kunde läggas. Liknande frågeställningar har för övrigt varit föremål för diskussion i Danmark. I Danmark omfattas värdebolagens verksamhet av penningtvättslagstiftningen sedan 2012. Värdebolagen har dock fört förhandlingar om att få undantas regleringen med hänvisning till att behovet av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism kan anses vara tillgodo- sett genom att bankerna, som hanterar kontanterna, omfattas av regelverket.

Att flera kontroller sker av samma kunder och transaktioner – och att verksamhetsutövare i viss mån kontrollerar varandra – behöver dock inte vara något negativt (dubbla kontroller kan dessutom inte sällan undvikas, se t.ex. avsnitt 12.10 om utförande av utomstående tredje part). Enligt utredningens uppfattning bygger ett fullödigt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism framför allt på att misstänkta oegentligheter kan fångas upp så tidigt som möjligt. Sett ur det perspektivet är värdebolagen många gånger de första aktörerna som kommer i direktkontakt med kunden när de hämtar och lämnar pengar och genomför transaktionerna till och från kund- kontona. Det torde i sin tur innebär att värdebolagen många gånger

48 Prop. 2008/09:70, s. 65.

165

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

har störst möjligheter att göra iakttagelser och upptäcka misstänkta beteenden. När kontanter levereras till ett växlingskontor är växlings- kontoret – och inte den som slutligen önskar att viss transaktion ska genomföras – att betrakta som kund till värdebolaget. Använd- ning av stora belopp i form av kontanter innebär generellt sett att det finns en hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Den nuvarande regleringen lämnar i det avseenden luckor; banker- na och i viss mån växlingskontorens kontroller av transaktionerna sker först i ett senare skede. Därmed inte sagt att bankernas och växlingskontorens kontroller inte skulle vara av stort värde. I detta senare skede är emellertid transaktionerna i realiteten ofta redan genomförda, vilket måste sägas väsentligt minska möjligheterna att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen föreslår därför att värdebolagen förs till kretsen av verksamhetsutövare till den del verksamheten avser tjänster för in- samling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter. Detta genom en ändring av lagen (1996:1006) om anmälningsplikt av- seende viss finansiell verksamhet (se närmare avsnitt 17.4.4). Med värdebolag avses företag som bedriver verksamhet med tillstånd enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Beroende på hur verk- samheten bedrivs kan värdebolaget vara skyldig att tillämpa penning- tvättslagen också baserat på att t.ex. betaltjänstlagen är tillämplig.

Det kan slutligen konstateras att Kontanthanteringsutredningen, i sitt betänkande Svensk kontanthantering49 från augusti 2014, har lämnat ett förslag till en ny lag som avser reglera värdebolagens upp- räkningsverksamhet i stort. Kontanthanteringsutredningens lagför- slag tar sikte på de just de tjänster som utredningen anser att bör inkluderas i penningtvättsregleringen. Utredningen har dock erfarit att kontanthanteringens förslag ännu inte lett till några lagstift- ningsåtgärder.

Frågor om tillsyn över värdebolagens uppräkningsverksamhet behandlas i avsnitt 17.4.4.

49 SOU 2014:61.

166

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

10.4.5Insamlingsverksamhet

Utredningens bedömning och förslag: Insamlingsverksamhet kan i vissa fall antas vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism. Att låta penningtvättslagen omfatta dessa verksam- heter fullt ut bedöms i nuläget dock inte som ändamålsenligt. I stället föreslår utredningen att det införs en skyldighet för stif- telser, ideella föreningar och andra som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål, eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet, att på begäran lämna uppgifter till Polis- myndigheten (Finanspolisen). Vidare föreslår utredningen att kravet på information om och registrering av verkliga huvudmän ska omfatta vissa av dem som ägnar sig åt insamlingsverksamhet.

I den nationella strategin mot penningtvätt och finansiering av terrorism som regeringen utarbetade under 2014 lyftes insamlings- verksamhet fram som ett särskilt fokusområde.50 En av de främsta anledningarna till detta var att sådan verksamhet bedömdes vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism i den nationella riskbedömning på området som föregick utarbetandet av strategin.

Insamlingsverksamhet bedrivs i dagsläget främst av stiftelser51 och ideella föreningar. Stiftelser står under länsstyrelsernas tillsyn enligt stiftelselagen (1994:1220). Även andra stiftelser än insam- lingsstiftelser kan ägna sig åt insamlingsverksamhet. Det innebär att det i praktiken är fler stiftelser än de som uppfyller kriterierna för insamlingsstiftelser som i realiteten bedriver sådan verksamhet. Ordinära stiftelser som samlar in pengar kan t.ex. vara konstruera- de så att de inte ska omfattas av tillsyn eller ha en sådan ändamåls- bestämning som gör att stiftelselagens regler om registrering och till- syn inte är tillämpliga. Ideella föreningar som samlar in pengar är endast bokföringsskyldiga om de bedriver näringsverksamhet. Stiftel- ser och ideella föreningar är dock inte de enda som ägnar sig åt insamling. Det förekommer även att registrerade trossamfund, eko- nomiska föreningar, aktiebolag ägda av ideella föreningar och stiftel-

50Regeringens skrivelse 2013/14:245, En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism, s. 38 f.

51Angående insamlingsstiftelser, se 11 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220).

167

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

ser samt aktiebolag med särskild vinstutdelning bedriver insamling eller delar ut medel för olika allmännyttiga ändamål.

Enligt den nationella riskbedömningen finns det tre olika varian- ter av problemet med finansiering av terrorism kopplad till insam- lingsverksamhet i Sverige.52 Den första varianten innebär att både givarna och insamlarna förstår och medvetet donerar pengar till att stödja terrorism. Den andra varianten innebär att insamlaren avser att stödja terrorism men missleder givarna genom att uppge ett falskt syfte för insamlingen (här förstår givaren inte att medlen går till att stödja terrorism). Den tredje varianten innebär att mottagare i utlandet (av insamlade medel i Sverige) avser att stödja terrorism men missleder insamlarna i Sverige (här förstår varken givare eller insamlare att medlen går till att stödja terrorism).

Finansiering av terrorism genom denna typ av organisationer ägnas också särskild uppmärksamhet i Fatfs rekommendationer. Enligt rekommendation nr 8 ska länderna se över sin lagstiftning när det gäller den ideella sektorn. Fatf pekar ut organisationerna som sär- skilt sårbara eftersom de åtnjuter allmänhetens tillit, ofta är kontant- intensiva och verkar gränsöverskridande. Verksamheterna är därut- över ofta omgivna av en begränsad tillsyn eller kontroll i form av registrering, registerhållning eller rapportering. Rekommendation nr 8 föreskriver att länderna ska vidta åtgärder för att minska risker- na för att organisationerna utnyttjas för finansiering av terrorism.

I den senaste Fatf-utvärderingen konstaterades att det fanns ett antal brister i fråga om hur Sverige uppfyller kraven som följer av rekommendationen om den ideella sektorn. Flera av dessa brister kopplades till okunskap om dessa insamlingsverksamheter. Det kon- staterades vidare att Finanspolisen bl.a. inte fick tillräcklig infor- mation från andra myndigheter och organ om vilka aktörer som bedriver insamlingsverksamhet. Vidare lyftes fram att tillsynen över dessa verksamheter är bristfällig.

En åtgärd som skulle kunna vara aktuell för att råda bot på detta är att göra dem som bedriver insamlingsverksamhet till verksamhets- utövare i penningtvättslagens mening. Detta skulle göra det omöjligt att verka anonymt genom organisationerna. Vidare skulle aktörerna ställas under tillsyn – något som i sig torde minska riskerna för

52 Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, 2014-03-28, dnr: FI2012/445, s. 36 ff.

168

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

oegentligheter. Utredningen ifrågasätter dock om detta skulle vara den i nuläget mest effektiva lösningen. Det som bör åstadkommas är, åtminstone i ett första skede, att identifiera och skapa större insyn i verksamheterna. Att direkt gå så långt som att låta aktörerna omfattas av penningtvättslagen kan då förefalla mindre ändamåls- enligt. En sådan ordning kan därtill få oförutsedda konsekvenser. Det är inte t.ex. otänkbart att vissa insamlingsstiftelser och för- eningar m.m. som verkar till förmån för välgörande ändamål skulle få svårare att bedriva sina verksamheter.

Utredningens förslag i fråga om denna typ av organisationer går alltså inte ut på att göra dem till verksamhetsutövare. Däremot anser utredningen att det finns skäl att låta vissa insamlingsverksamheter omfattas av det centrala register över verkliga huvudmän som be- handlas närmare i kapitel 22. På så sätt skapas såväl en registrerings- skyldighet som en insyn i organisationernas ägarförhållanden. Lika- så föreslår utredningen att vissa stiftelser, ideella föreningar och andra, som bedriver insamlingsverksamhet ska omfattas av den skyldighet att svara på frågor till Polismyndigheten som framgår 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nu gällande penningtvättslagen (se även avsnitt 13.3). Förslaget innebär att den som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet på begäran ska lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen). Skyldigheten ska ligga både på den som sköter insamlingen och den som bestämt ändamålet. Det torde i de allra flesta fall röra sig om stiftelser och ideella föreningar men kan också vara andra typer av verksamheter. I stiftelser är det olika personer som sköter insamlingen (den som har hand om för- valtningen, en styrelse eller en juridisk person) och bestämmer ända- målet (stiftaren). I vissa fall kan det finnas utrymme för förvaltare eller styrelse att inom ramen för stiftelseförordnandet ge närmare instruktioner om hur ändamålet ska tolkas eller avgränsas. Uppgifts- skyldigheten avser alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism och uppgifterna ska lämnas utan dröjsmål.

169

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.4.6Virtuella valutor

Utredningens bedömning: Det finns anledning att anta att virtuella valutor kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt utredningens bedömning bör därför en sär- skild reglering av de virtuella valutorna övervägas. Sådana över- väganden kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma risk- erna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. Först när dessa övergripande ställningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lösningar för att motverka riskerna för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.

Ett relativt nytt, globalt fenomen är de s.k. virtuella valutorna, som ibland också kallas för kryptovalutor eller digitala valutor. Det brukar talas om tre olika typer av system för virtuella valutor53: Slutna virtuella valutasystem, enkelriktade virtuella valutasystem och dubbelriktade virtuella valutasystem. Det är främst de dubbel- riktade virtuella valutasystemen som utredningen åsyftar i denna del. Dessa karakteriseras av att den virtuella valutan både kan växlas in och växlas tillbaka mot någon sedvanlig valuta, något som inte är fallet när det gäller slutna virtuella valutor eller enkelriktade sådana. En dubbelriktad virtuell valutor är inte i formell mening en valuta men fungerar i praktiken som en form av betalningsmedel, en sorts digitala pengar, som används för att överföra kapital via internet. Den mest kända virtuella valutan är bitcoin. Ett annat exempel på en virtuell valuta är litecoin. Den virtuella valutans användning grun- das på avtal inom den grupp som använder valutan. De köp och säljs på olika handelsplattformer på internet. Någon formell valuta- kurs finns det inte utan priset bestäms efter utbud och efterfrågan.

De virtuella valutorna har inte någon formell utgivare och är i det avseendet inte heller reglerade. Utgivning av virtuella valutor bör dock skiljas från att tillhandahålla betaltjänster i en virtuell valuta. De utgivare av virtuella valutor som tillhandahåller någon form av

53 Se bl.a. Segenhof Björn, Har virtuella valutor påverkat marknaden för betalningar?, Ekono- miska kommentarer, nr 2 (2014).

170

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

betaltjänster omfattas i denna egenskap av betaltjänstlagen. Reg- lerade genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet är även de verksamheter som tillhandahåller valutaväxling (se även avsnitt 17.4.4). De svenska företag som erbju- der inväxling av t.ex. bitcoin är således reglerade.

I anslutning till framväxten av virtuella valutor har flera risker för penningtvätt och finansiering av terrorism uppmärksammats. Virtuella valutor anses överlag ha egenskaper som kan utnyttjas i brottsliga syften. Fatf utkom i juni 2014 med sin första rapport i ämnet: ”Virtual Currencies, Key Definitions and Potential AML/CFT Risks”. Rapporten ska ses som ett första led i att möjliggöra för länder och verksamhetsutövare att närmare utvärdera riskerna med denna form av valutor. I rapporten belyses flera risker. Det främsta exemplet är att virtuella valutor kan växlas mot ”riktiga pengar” anonymt, över internet och utan närmare kontroller. Bitcoin kräver t.ex. inte att de som köper eller säljer valutan identifierar sig. Ett annat exempel som lyfts fram som en risk är att det saknas myndig- heter som kontrollerar verksamheten. Detta bidrar till att det blir än svårare att upptäcka och utreda brott och spåra misstänkta trans- aktioner.

Således finns det all anledning att i framtiden överväga att låta verksamheterna bakom de virtuella valutorna omfattas av penning- tvättsregleringen. Detta kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma riskerna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. I en artikel av Björn Segehof från 201454 konstateras t.ex. att den virtuella valutan i grunden tillför något positivt eftersom den bl.a. kan göra gräns- överskridande betalningar enklare, snabbare och billigare. Sådana fördelar måste vägas mot riskerna. Först när dessa övergripande ställ- ningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lös- ningar för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

54 Ibid.

171

Lagens tillämpningsområde

SOU 2016:8

10.5Bör den möjlighet att besluta om undantag som artikel 2.3 erbjuder utnyttjas?

Utredningens bedömning: De möjligheter till undantag som artikel 2.3 i direktivet erbjuder bör inte genomföras i den nya penningtvättslagen.

Ett uttryckligt stöd för att bevilja undantag från de nationella penningtvättsregleringarna finns i det fjärde penningtvättsdirek- tivets artikel 2.3. Enligt artikeln får medlemsstaterna besluta att den nationella penningtvättslagstiftningen inte behöver tillämpas på finansiell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning – förutsatt att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket liten. För att undantag ska kunna beviljas måste den finansiella verksamheten, mer specifikt, vara begränsad både i absoluta termer och sett till antalet transaktioner. Den finan- siella verksamheten får inte heller vara huvudverksamhet. Det ska i stället röra sig om en biverksamhet som har direkt samband med den huvudsakliga verksamheten. Den finansiella verksamheten får vidare erbjudas endast till huvudverksamhetens kunder. För att avgöra om kriterierna för att besluta om undantag är uppfyllda bör medlemsstaterna fastställa olika tröskelvärden som bl.a. ska bero på typen av verksamhet. Undantag kan beviljas för de flesta verksam- hetsutövare, dock inte för revisorer, externa revisorer och skatte- rådgivare, notarier och andra oberoende jurister, tjänsteleverantörer till truster och fastighetsmäklare.

En bestämmelse som delvis motsvarar artikel 2.3 i det nya direk- tivet fanns även intagen i det tredje penningtvättsdirektivet. I det tidigare direktivet var möjligheterna att bevilja undantag begrän- sade till att avse kreditinstitut och finansiella institut. De var alltså enbart dessa som kunde beviljas undantag. I tillämpningsföreskrifterna till det direktivet angavs som exempel på när undantag skulle kunna komma ifråga det fallet när ett hotell erbjuder valutaväxling i liten omfattning och enbart till sina gäster. Valutaväxlingen skulle då kunna anses vara en sådan typ av begränsad finansiell biverksamhet som inte behöver omfattas av penningtvättsregleringen.

Enkelt uttryckt erbjuder alltså penningtvättsdirektivet en möjlig- het att bevilja undantag i fråga om vissa finansiella verksamheter

172

SOU 2016:8

Lagens tillämpningsområde

(biverksamheter) för alla verksamheter. En nyckelfråga är därför vad som avses med finansiell verksamhet, dvs. vilka typer av verksam- heter är det möjligt att undanta?

Visserligen tycks termen har givits en relativt vid betydelse i penningtvättsdirektivet. I den engelska språkversionen används be- greppet ”financial activity”. Motsvarande begrepp används i den franska versionen. Det är emellertid svårt att göra någon annan tolkning av begreppet ”financial activity” som alltså översatts med ”finansiell verksamhet” än att det avser mera renodlade finansiella tjänster, som t.ex. valutaväxling, lämnandet och förmedlandet av kredit, medverka till finansiering, tillhandahålla betalningsmedel, förvara värdepapper och dylikt.55 I den nuvarande penningtvätts- lagen finns inte någon möjlighet att besluta om undantag för finan- siell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Den möjlighet som det tredje penningtvättsdirektivet erbjöd genomfördes alltså inte i penningtvättslagen. Frågan är så- ledes om det nu finns anledning att föra in en möjlighet att undanta denna typ av finansiella verksamheter i penningtvättslagen. Det kan här konstateras att de möjligheter som artikel 2.3 erbjuder är rela- tivt begränsade. Det måste, som framkommit, stå klart att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är ”mycket liten”. Det är svårt att säga att någon finansiell verksamhet är förknippad med mycket liten risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Valutaväxling förknippas t.ex. generellt med hög risk för penning- tvätt och finansiering av terrorism (se mer om detta i avsnitt 17.4.4). Valutaväxling som bedrivs i liten omfattning – som en biverksam- het – torde dock kunna bli aktuell för undantag. Sådan verksamhet undantas dock redan i dagsläget från penningtvättslagens tillämp- ningsområde genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet (anmälningslagen). Lagen ger vid handen att enbart en fysisk eller juridisk person som ägnar sig åt valutaväxling ”i väsentlig omfattning” omfattas av penningtvättslagen. I tidigare förarbeten till den lagen uttalas att de företag som kan sägas driva valuta växling i väsentlig omfattning i första hand är de som driver sådan verksamhet som huvudsaklig verksamhet.56 Företag som be-

55Jfr 1 § punkterna 1–2 i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verk- samhet.

56Prop. 1995/95:216, avsnitt 6.3.

173

11Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.1Inledning

Utmärkande för Fatfs och EU:s system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är det ansvar som axlas av verksamhets- utövarna. Det förebyggande arbetet med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism utgår i mångt och mycket från dessa aktörer. Att så är fallet har bedömts vara en nödvändighet och är en av de största fördelarna i ett effektivt system. Samtidigt kan något annat inte hävdas än att kraven på de enskilda aktörerna är höga.

Såväl Fatfs rekommendationer som penningtvättsdirektivet bygger på att verksamhetsutövarna vidtar flera obligatoriska åtgärder för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. De obli- gatoriska reglerna kan sägas utgöra stommen för verksamhets- utövarens arbete. Det riskbaserade förhållningssättet – som är ut- gångspunkten i allt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism – kräver att verksamhetsutövaren anpassar åtgärder och insatser efter riskerna. Verksamhetsutövaren bär således det slutliga ansvaret för att omfattningen av åtgärderna är tillräckliga för att upprätthålla ett effektivt system – och således för att skydda den egna verksamheten från att utnyttjas för penningtvätt eller finan- siering av terrorism.

I detta och flera av de efterföljande kapitlen går utredningen igenom verksamhetsutövarens olika uppgifter och redogör för sina överväganden och förslag i dessa delar. Förslagen är delvis en följd av kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet, men bygger också på andra aspekter som utredningen fäst särskilt avseende vid.

175

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Detta kapitel omfattar de delar av regleringen som föreslås ingå i 2 kap. (”Riskbaserat förhållningssätt”) i utredningens förslag till ny penningtvättslag.

11.2Det riskbaserade förhållningssättet som en allmän utgångspunkt

för verksamhetsutövarens arbete

11.2.1Allmänt om innebörden av ett riskbaserat förhållningssätt

Det riskbaserade förhållningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att hantera riskerna för att ett system, t.ex. en verk- samhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhetsutövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaranden, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Således ska flest åtgärder sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följaktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det riskbaserade förhållningssättet, som också beskrivs som en ”holistisk riskbaserad metod” bygger till en början på att verksam- hetsutövaren har tillräcklig beredskap i arbetet. Det riskbaserade förhållningssättet utgår därför från en kartläggning och bedömning av riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism (riskbedömningen). Med riskbedömning- en som bas ska verksamhetsutövaren utveckla riskbaserade kon- troller och förfaranden (riskbaserade rutiner) som ska syfta till att motverka riskerna i verksamheten.

Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångs- punkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom själva genom- förandet av kundkontrollerna, granskningen av transaktionerna och rapporteringen av misstänkta transaktioner. Erfarenheter från kund- kontroller, granskning och rapportering ska sedan användas för att uppdatera riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna. I sin

176

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

riskbedömning ska verksamhetsutövare också beakta extern infor- mation från myndigheter och andra organ.

Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade förhållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kund- kännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder för- utsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv.

11.2.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Principen om ett riskbaserat förhållningssätt som utgångspunkt för arbetet med att förebygga och förhindra penningtvätt och finansie- ring av terrorism är inte ny. Men, detta förhållningssätt betonas tydligare än tidigare i Fatfs reviderade rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Det riskbaserade förhållningssättet kan sägas successivt ha fått en alltmer framflyttad position.

I Fatfs reviderade rekommendationer behandlas det riskbaserade förhållningssättet redan i rekommendation 1. Det lyfts fram som den allmänna och centrala utgångspunkten i ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som den pri- mära metoden för att fördela resurser i arbetet.

Även det fjärde penningtvättsdirektivet genomsyras, i än högre grad än tidigare direktiv, av principen om ett riskbaserat förhåll- ningssätt. Att detta förhållningssätt utgör en allmän utgångspunkt framgår till en början av ingressen. I ingressen till direktivet kon- stateras att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall.1 Därför bör ”en holistisk riskbaserad metod användas” som ett medel för att effektivt kunna hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som unionen och dess aktörer står inför. I flera artiklar, inte minst i dem som tar sikte på verksamhetsutövarens arbete, återkommer sedan skrivningar

1 Se direktivets ingress beaktandesats (22).

177

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

av innebörd att de åtgärder en verksamhetsutövare åläggs att utföra ska vara riskbaserade. Kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt slår framför allt igenom i artikel 8, som bl.a. behandlar verksamhetsutövarens riskbedömning och de riskbaserade rutiner- na. Ett annat exempel är artikel 13, som reglerar åtgärder för kund- kännedom. I artikeln anges att verksamhetsutövaren ska åläggas att vidta varje angiven åtgärd för att uppnå kundkännedom, men att verksamhetsutövaren själv får avgöra sådana åtgärders omfattning utifrån en riskkänslighetsanalys.

11.2.3Gällande rätt

Redan i den gällande penningtvättslagen lyser kravet på tillämp- ningen av ett riskbaserat förhållningssätt igenom på flera olika ställen. Det finns ett allmänt krav på verksamhetsutövare att vidta åtgärder för kundkännedom som är anpassade efter riskerna för penning- tvätt och finansiering av terrorism. Kravet regleras i 2 kap. 1 § penningtvättslagen. Av 5 kap. 1 § följer att verksamhetsutövarna ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism i verksamheten och ha riskbaserade rutiner.

Krav på tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet finns också i myndighetsföreskrifter. I Finansinspektionens föreskrifter uttalas t.ex. att verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder som är an- passade efter risken för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta omfattar genomförandet av en riskbedömning, utarbetandet av interna rutiner och att fortlöpande se över och uppdatera riskbedömningen och rutinerna. Liknande bestämmelser finns i övriga myndighetsföreskrifter. Även Advokat- samfundets vägledningsdokument behandlar tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet.

178

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.2.4Utredningen

Utredningens förslag: Det riskbaserade förhållningssättet får en större betoning i den nya penningtvättslagen. Ett kapitel som benämns ”Riskbaserat förhållningssätt” införs. Detta kapitel in- leds med två portalparagrafer där innebörden av förhållningssättet förklaras närmare.

Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ser olika ut från verksamhet till verksamhet. Vilka riskerna är beror på typen av verksamhet, vilka kunder verksamheten har, vilka tjänster och pro- dukter som erbjuds, på vilken marknad verksamheten är etablerad m.m. Det krävs följaktligen olika åtgärder för att hantera riskerna på ett effektivt sätt.

Således går det inte att genom lag eller annan författning exakt ange vilka åtgärder som kan anses vara tillräckliga. Detta är inte heller meningen. För att ett riskbaserat förhållningssätt ska fungera måste verksamhetsutövaren skapa sitt eget system, anpassat till förut- sättningarna. De obligatoriska reglerna fungerar som den grund- läggande stommen.

En verksamhetsutövare måste emellertid förstå innebörden av det riskbaserade förhållningssättet för att kunna tillämpa penning- tvättsregleringen. Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism hänger ihop med – och knyts samman av – det riskbaserade förhållningssättet. Riskbedöm- ningen och de riskbaserade rutinerna är t.ex. nödvändiga för att verksamhetsutövaren ska kunna vidta proportionerliga åtgärder för att uppnå kundkännedom. Detta innebär i sin tur att åtgärderna för kundkännedom fortlöpande måste anpassas efter kundens riskpro- fil, dvs. de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med den enskilda kunden och de metoder och mönster som förekommer i kundrelationen. Verksamhetsutövaren kan inte heller uppfylla kraven rörande granskning och rappor- tering om inte riskanpassade åtgärder för kundkännedom har vid- tagits. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna kan inte hållas uppdaterade om verksamhetsutövaren inte fortlöpande beaktar erfarenheter från kundkännedomsprocessen, granskningen, rappor- teringen och annan relevant information.

179

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Den övergripande innebörden av att tillämpa ett riskbaserat för- hållningssätt är inte alldeles tydlig i gällande rätt. Detta kan få till följd att en verksamhetsutövare tillämpar lagens bestämmelser sedda för sig – något som inte är förenligt med kraven enligt de inter- nationella åtagandena. Enligt utredningens bedömning finns det således behov av att beskriva metoden något mera utförligt i den nya penningtvättslagen. Det finns anledning att förtydliga och be- tona det riskbaserade förhållningssättets ytterligare.

Det riskbaserade förhållningssättet bygger på att verksamhets- utövaren känner till och förstår riskerna för penningtvätt och finan- siering av terrorism i verksamheten. Det finns anledning att klar- göra att det riskbaserade förhållningssättet därför utgår från en riskbedömning. Med riskbedömningen som utgångspunkt ska verk- samhetsutövaren utforma rutiner och vidta de andra åtgärder som penningtvättslagen kräver.

Det riskbaserade förhållningssättet kräver vidare att rutiner och övriga åtgärder fortlöpande anpassas efter förändrade och nya risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta förutsätter att riskbedömningen fortlöpande ses över och uppdateras.

11.3Verksamhetsutövarens riskbedömning

11.3.1Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Av Fatfs rekommendation nr 1 följer att riskbedömningar, som ett grundläggande led i tillämpningen av det riskbaserade förhållnings- sättet, ska genomföras både nationellt och på verksamhetsutövar- nivå. Tolkningsnoten till denna rekommendation preciserar de krav medlemsländerna ska ställa på en verksamhetsutövares riskbedöm- ning. Där framgår att verksamhetsutövare ska vidta lämpliga åtgär- der för att identifiera, bedöma och förstå riskerna. Riskbedöm- ningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

Fatfs krav på genomförandet av riskbedömningar motsvaras av artiklarna 6–8 i det fjärde penningtvättsdirektivet. Verksamhets- utövarens riskbedömning behandlas i artikel 8.1–2. Enligt bestäm- melserna ska omfattningen av verksamhetsutövarnas riskbedöm- ning anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek. Den ska utgå ifrån vilka typer av kunder, produkter, tjänster,

180

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

transaktioner och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamheter ska också en riskbedömning göras av de länder och geografiska verksamhetsområden som be- rörs.

Riskbedömningarna ska dokumenteras, uppdateras och göras till- gängliga för behöriga myndigheter och, i förekommande fall, själv- reglerande organ. Enligt direktivet kan dock behöriga myndigheter i vissa fall meddela undantag från kravet på enskilda dokumenterade riskbedömningar. Sådana undantag får bara beslutas när de speci- fika risker som är förenade med sektorn är uppenbara och väl kända.

11.3.2Gällande rätt

Penningtvättslagen omfattar sedan den 1 augusti 2015 krav på att verksamhetsutövarna genomför övergripande riskbedömningar som bas för de åtgärder som sedan görs inom ramen för specifika kund- relationer och transaktioner. Av 5 kap. 1 § första stycket penning- tvättslagen följer mer specifikt att verksamhetsutövare ska kart- lägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamheten, samt att riskbedömningen ska dokumen- teras och hållas uppdaterad.

I propositionen uttalas att omfattningen av riskbedömningen bör anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek.2 Vidare anges att riskbedömningen lämpligen bör utgå från den typ av kunder, produkter, tjänster och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamhet bör även en riskbedömning göras av de länder som berörs. Därtill bör de risker som har framkommit vid den nationella riskbedömningen och som påverkar den enskilda verksamheten beaktas. Ett stort ansvar åligger därmed den enskilde verksamhetsutövaren att förstå riskerna i sin verksamhet. De åtgärder som vidtas för att kartlägga och bedöma riskerna skiljer sig ofrånkomligen åt mellan olika branscher och i vissa fall även inom en viss bransch.

Lagstiftaren har valt att lägga den närmare regleringen av risk- bedömningarnas utförande och innehåll till förordning eller myn- dighetsföreskrifter. Som skäl till detta anges att regleringen kring

2 Prop. 2014/15:80, s. 48.

181

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

hur kartläggningen och bedömningen av riskerna bör göras bör ske på viss detaljnivå.3 Detta gäller även frågor om hur riskbedöm- ningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad. I penningtvätts- lagen har därför införts en möjlighet för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kart- läggningen och riskbedömningen. Flera av tillsynsmyndigheternas föreskrifter innehöll dock bestämmelser om riskbedömningar redan innan lagändringarna. Även Advokatsamfundets vägledningsdoku- ment berör sedan tidigare kravet på riskbedömningar.

11.3.3Utredningen

Utredningens förslag: Riskbedömningen behandlas i en separat bestämmelse i den nya penningtvättslagen – där även den mål- sättning som ska uppnås med riskbedömningen och riskbedöm- ningens innehåll beskrivs.

Det införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att bevilja undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar.

En tydlig målsättning och exempel på faktorer som ska beaktas anges i penningtvättslagen

Verksamhetsutövarens riskbedömning är en grundsten i det risk- baserade förhållningssättet. Riskbedömningen ska tala om var riskerna finns, vilka de är, var de är som störst och var de är mindre. Kort sagt ska den ge en lägesbild av riskerna för att verksamheten ut- nyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Målsättningen med riskbedömningen är att den ska kunna läggas till grund för verksamhetsutövarens rutiner och övriga åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Det är viktigt att framhålla att riskbedömningen syftar till att verksamhetsutövaren ska förstå riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Först då är det möjligt att avgöra vilka rutiner som bör införas, var åtgärder bör sättas in och vilka insatser som är

3 Ibid.

182

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

lämpliga. En god insikt om riskerna är en förutsättning för att verksamhetsutövaren ska kunna leva upp till de övriga kraven i penningtvättsregleringen.

Det är angeläget att dokumentationen av riskbedömningen utformas så konkret att den påtagligt underlättar utformning av rutiner och genomförande av övriga åtgärder (kundkännedoms- åtgärder, granskning och rapportering m.m.). Det innebär bl.a. att konkretisera brottsliga tillvägagångssätt och på vilka sätt dessa kan befaras komma att tillämpas i samband med kundrelationer.

I sin riskbedömning ska en verksamhetsutövare beakta samtliga faktorer som kan ha betydelse för riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan nämnas vilken typ av kunder verksamheten har, vilka produkter som erbjuds, tjänster som tillhandhålls och geografiska riskfaktorer (verksamhetsområde, kundernas etablering m.m.). Verksamhetsutövaren ska också ta hänsyn till annan information, bl.a. vad som framkommer vid genom- förandet av kundkännedomsåtgärderna, granskningen och rappor- teringen. Även annan relevant information, som t.ex. information från myndigheter och andra organ, ska beaktas. I sin riskbedöm- ning bör verksamhetsutövare även ta hänsyn till vad som framkom- mit vid de riskbedömningar som genomförs nationellt och på unions- nivå.

Utredningen bedömer det som en lämplig ordning att ett mera generellt krav framgår av penningtvättslagen medan detaljfrågor om riskbedömningarnas utförande och närmare innehåll regleras i för- fattning av lägre valör. Eftersom riskbedömningen är av en sådan grundläggande betydelse föreslår dock utredningen den regleras mera utförligt i den nya lagen än vad som är fallet i dag. Målsättningen med riskbedömningen bör – i syfte att skapa en större förståelse bland verksamhetsutövare – framgå redan av penningtvättslagen.

Enligt utredningens uppfattning bör penningtvättslagen vidare ge exempel på vilka faktorer en verksamhetsutövare ska beakta vid genomförandet av riskbedömningen. Genom en sådan exempli- fiering tydliggörs riskbedömningens betydelse ytterligare. Den ger också verksamhetsutövaren mera ledning om ”var man kan och ska leta efter risker och information för att bedöma riskerna”. Den föreslagna uppräkningen i penningtvättslagen kan och bör dock inte göras uttömmande. Vilka faktorer som kan och ska beaktas är också självfallet beroende av verksamhetens typ och storlek. Utred-

183

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

ningen anser slutligen att riskbedömningen, med fördel, kan reg- leras i en separat bestämmelse och inte, som nu är fallet, i samma sammanhang som interna rutiner och utbildning av anställda.

Möjligheten att medge undantag från dokumenterade riskbedömningar bör utnyttjas

Den möjlighet att göra undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar som direktivet ger bör, enligt utredningens upp- fattning, utnyttjas. Detta för att möjliggöra en något mer nyanse- rad tillämpning av lagens krav, något som ligger helt i linje med det riskbaserade förhållningssättet. Enligt utredningen bör därför reger- ingen eller den myndighet som regeringen föreskriver få besluta om föreskrifter om undantag. I enlighet med vad som följer av direk- tivet bör möjligheten till undantag enbart utnyttjas när riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är uppenbara och väl kända. Att riskbedömningen inte finns dokumenterad innebär i realiteten att verksamhetsutövarna och behöriga myndigheter i så fall ändå måste kunna avgöra att verksamhetens interna rutiner är tillräckliga och välavpassade. För att undantag ska kunna ges måste således av verksamhetsutövarna själva dokumenterade riskbedöm- ningar i det närmaste framstå som överflödiga. Undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar kan inte göras beträff- ande en verksamhetssektor som är känslig för nya brottstrender där typen av kunder och transaktioner varierar. Ett exempel på när undantag från dokumenterade riskbedömningar borde kunna komma ifråga är när det för behöriga myndigheter är uppenbart att de risker som finns är väldigt låga. Undantag torde därför framför allt aktualiseras när det gäller vissa mindre verksamheter.

184

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.4Verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner

11.4.1Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänt krav på riskbaserade rutiner

Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på riskbaserade rutiner framgår bl.a. av artikel 8.3–5. I artikel 8.3 finns det generella kravet. Av artikeln följer att medlemsstaterna ska se till att verksamhets- utövarna har riktlinjer, kontroller och förfaranden på plats för att minska och effektivt hantera de risker för penningtvätt och finan- siering av terrorism som identifierats. De interna rutinerna ska så- ledes utgå från verksamheten och bygga på riskbedömningen. I det fjärde penningtvättsdirektivet uttalas uttryckligen att även de risker som identifierats nationellt och på unionsnivå bör vägas in. Penning- tvättsdirektivet genomför på denna punkt Fatfs rekommendation nr 1.

Det nya direktivet skiljer sig något från sin föregångare när det gäller i vilka avseenden det ställs krav på rutiner. Av artikel 8.4 följer att verksamhetsutövarna ska utveckla interna riktlinjer, kontroller och förfaranden, inbegripet rutiner för modellriskhante- ring, när det gäller åtgärder för kundkännedom, rapportering, be- varande av uppgifter (registerhållning), intern kontroll, efterlevnads- kontroll (inbegripet utnämning av en efterlevnadsansvarig på led- ningsnivå, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur), samt bakgrundskontroll av personal. Nytt för det fjärde penning- tvättsdirektivet är att rutinerna ska inbegripa modellriskhantering och bakgrundskontroll av personal. Även kravet på att rutinerna ska inbegripa utnämning av en efterlevnadsansvarig på lednings- nivå, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur, är nytt.

Krav på koncerngemensamma rutiner

Av artikel 45.1 framgår att medlemsstaterna ska kräva att det, inom koncerner, även finns övergripande gemensamma rutiner för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa ska om- fatta riktlinjer och rutiner för hantering av personuppgifter (data- skyddsriktlinjer) och för informationsutbyte inom koncernen. Kon- cernens gemensamma rutiner ska även genomföras effektivt inom

185

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

filialer och majoritetsägda dotterföretag i medlemsstater och tredje- länder (se närmare om detta avsnitt 15.3).

Artikeln i direktivet omfattar enligt sin ordalydelse alla typer av verksamhetsutövare. Den bygger på Fatfs rekommendation nr 18. Rekommendationen tar, till skillnad från direktivet, sikte på ”Finan- cial groups”, dvs. främst kreditinstitut och finansiella institut. Av rekommendationen följer att ”Financial groups” som är del av en koncern ska ha koncerngemensamma program mot penningtvätt och finansiering av terrorism. De koncerngemensamma program- men ska tillämpas av alla företag som ingår i koncernen, vid sidan av de interna rutinerna som varje enskild verksamhet måste hålla.

11.4.2Gällande rätt

Ett övergripande krav på att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism finns i 5 kap. 1 § andra stycket penning- tvättslagen. Bestämmelsen säger att verksamhetsutövarna ska ha risk- baserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Penningtvättslagen reglerar således det grundläggande kravet på riskbaserade rutiner.

Flera av tillsynsmyndigheterna har med stöd av bemyndigande utformat föreskrifter med preciserade krav på riskbaserade rutiner. Av Finansinspektionens föreskrifter framgår t.ex. att ett företag ska ha skriftliga rutiner m.m. som står i överensstämmelse med penningtvättslagen för bl.a. åtgärder för kundkännedom, bevaran- det av handlingar, granskningsskyldigheten, uppgiftsskyldigheten till Polismyndigheten, utbildningsprogram för anställda, skyddet av anställda, intern kontroll, regelefterlevnad och intern information. Av föreskrifterna följer också att företagets rutiner m.m. ska utgå från dess verksamhet och riskbedömning. Preciserade krav på rutiner finns också bl.a. i länsstyrelsernas och Lotteriinspektionens före- skrifter. Även Fastighetsmäklarinspektionen behandlar interna rutiner i sina föreskrifter. Kravet på interna rutiner finns vidare beskrivet i Advokatsamfundets vägledningsdokument för att förhindra penning- tvätt och finansiering av terrorism.

186

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

När det gäller kravet på koncerngemensamma rutiner saknas i dagsläget en uttrycklig bestämmelse i penningtvättslagen. Finans- inspektionens gällande föreskrifter innehåller dock krav att det ska finnas gemensamma interna rutiner för de företag inom en koncern som omfattas av penningtvättslagen.

11.4.3Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen gällande verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner förs in i den nya lagen och placeras i en separat paragraf. Penning- tvättslagen kompletteras med en särskild bestämmelse som reg- lerar krav på koncerngemensamma rutiner.

Det generella kravet på interna rutiner bör regleras av en separat bestämmelse i penningtvättslagen

Utredningens uppfattning är att huvuddragen i den nuvarande ord- ningen – där en generell bestämmelse om verksamhetsutövarens interna rutiner finns i penningtvättslagen medan detaljregleringen sker i författning av lägre valör – bör behållas. Det generella kravet på interna rutiner i penningtvättslagen bör dock, i likhet med vad som föreslås i fråga om riskbedömningen, framgå av en separat bestämmelse.

Verksamhetsutövarens rutiner utgör en ”beskrivning” av hur arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska bedri- vas. Rutinerna ska syfta till att motverka de risker som identifierats i verksamheten. Att det finns ett nära samband mellan riskbedöm- ningen och de riskbaserade rutinerna är därför av väsentlig betyd- else. Vidare är det av stor vikt att rutinerna hålls uppdaterade och anpassas efter förändrade och nya risker.

187

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Rutinerna bör svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet

När det gäller rutinernas omfattning bör dessa åtminstone svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet. Detta innebär att rutinerna ska omfatta åtgärder för kundkännedom, rapportering, registerhållning, intern kontroll, efterlevnadskontroll (inbegripet utnämning av en efterlevnadsansvarig på ledningsnivå om det moti- veras av verksamhetens storlek och natur), samt bakgrundskontroll av personal. Det bör också finnas rutiner för modellriskhantering. Hur långtgående rutiner som ska finnas beror självfallet på verksam- hetens art och omfattning – och – riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska också vara upp till tillsynsmyndigheterna och självreglerande organ att närmare precisera kraven för att de ska motsvara behoven i olika branscher.

Nyheterna i det fjärde penningtvättsdirektivet bör dock beröras något kortfattat.

Vad innebär t.ex. kravet på att en verksamhetsutövare ska ha rutiner för modellriskhantering? Begreppet modellrisk används främst inom finansiella branscher. Modellrisk definieras också i EU:s kapi- taltäckningsdirektiv från 2013.4 Enkelt uttryckt kan med modell- risk förstås de risker för felaktigheter som kan uppstå vid tillämp- ningen av en viss modell. Överfört till detta sammanhang torde rutiner för modellriskhantering därmed innebära rutiner för att motverka felaktiga antaganden m.m. som beror på att en modell eller specifik metod för t.ex. riskbedömning är bristfällig. Utred- ningen tolkar det så att en verksamhetsutövare förutsätts ha rutiner som kan bidra till att avslöja felaktiga utfall av de metoder för risk- bedömningar som används. Sådana rutiner kan knappast behöva vara särskilt långtgående i små verksamheter där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är mera lättöverskådliga. I större företag och koncerner kan emellertid mer komplexa meto- der för att genomföra riskbedömningar behöva arbetas fram. Vid

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG. Definitionen av modellrisk finns i artikel 3.1.11.

188

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

utarbetandet av sådana metoder kan krävas mera omfattande rutiner för att motverka felaktiga utfall.

Den andra nyheten i direktivet, att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för bakgrundskontroller av personal, omfattas sedan tidi- gare av Fatfs rekommendationer. Syftet med bakgrundskontroller eller ”screening procedures” är, enligt tolkningsnoten till Fatfs rekom- mendation nr 18, att säkerställa en hög standard bland de anställda. Det är i viss mån upp till tillsynsmyndigheterna att, inom ramen för sin föreskriftsrätt, sätta en lämplig nivå på hur omfattande sådana bakgrundskontroller av anställda bör vara. Vilka undersökningar en arbetsgivare får göra av arbetstagare styrs också av bl.a. arbetsrätts- liga regler och kollektivavtal.

Kravet på att verksamhetsutövarens rutiner i vissa fall ska in- begripa utnämningen av en efterlevnadsansvarig behandlas särskilt i avsnitt 16.4.

Generellt krav på koncerngemensamma rutiner bör införas i penningtvättslagen

När det sedan gäller kravet på koncerngemensamma rutiner skulle det kunna hävdas att detta krav fortsättningsvis enklast tas om hand i författning av lägre valör, dvs. inom ramen för myndigheternas redan nu gällande föreskriftsrätt. Detta inte minst med tanke på att det främst torde vara kreditinstituten och de finansiella instituten som träffas av regleringen. Kravet i direktivets artikel 45.1 är dock generellt utformat och omfattar samtliga verksamhetsutövare. Som redogörs för i avsnitt 15.3 kräver direktivet att de koncerngemen- samma rutinerna genomförs effektivt även vid filialer och dotter- bolag med hemvist i en annan medlemsstat eller i tredje land. I syfte att skapa en effektiv och systematisk reglering anser utred- ningen därför att det är påkallat att införa ett generellt krav på koncerngemensamma rutiner i penningtvättslagen. Skyldigheterna att genomföra de koncerngemensamma rutinerna bör gälla den verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern. De koncern- gemensamma rutinerna bör omfatta koncernens övergripande rikt- linjer, förfaranden och kontroller för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och således antas vid sidan av verk- samhetsutövarens egna riskbaserade rutiner. De ska, i enlighet med artikel 45 i direktivet, inbegripa rutiner för hantering av person-

189

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

uppgifter och för informationsutbyte inom koncernen. Kravet på koncerngemensamma rutiner betyder inte att de enskilda verksam- hetsutövarna behöver ha likartade interna rutiner på samtliga om- råden. De koncerngemensamma rutinerna är övergripande och reg- lerar koncernens arbete. En enskild verksamhetsutövare inom en koncern ska vid sidan av dessa ha interna rutiner som är anpassade efter den enheten.

Den närmare regleringen av de koncerngemensamma rutinerna behöver ske på viss detaljnivå. Det bedöms därför lämpligt att i förordning eller myndighetsföreskrifter närmare ange vad de ska inbegripa och hur det ska genomföras inom koncernen. Det gäller även frågor hur de ska utformas och hållas uppdaterade.

11.5Utbildning och skydd av anställda m.fl.

11.5.1Utbildning av anställda

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen ska kravet på utbildning behandlas i en separat bestämmelse. Bestämmelsen ges en framskjuten placering i penningtvättslagen.

Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv kräver sedan länge att anställda som berörs av penningtvättsregleringen fort- löpande ska delta i utbildningsprogram. Detta bl.a. för att lära sig känna igen transaktionsmönster som har samband med penningtvätt och finansiering av terrorism, och få vägledning om hur de ska handla i sådana fall.

I Fatfs reviderade rekommendationer berörs kravet på utbild- ning av anställda i tolkningsnoten till rekommendation nr 18. I det fjärde penningtvättsdirektivet finns ett generellt krav i artikel 46.1. Av artikeln framgår närmare att verksamhetsutövarna ska se till att deras anställda är medvetna om de gällande bestämmelser som finns på området – inbegripet de bestämmelser som gäller skyddet av personuppgifter. Bestämmelsen skiljer sig inte nämnvärt från tidi- gare direktiv – dock förtydligas att kravet att de anställda ska er- hålla nödvändig information även ska omfatta bestämmelser som gäller skyddet av personuppgifter.

190

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

I den nuvarande penningtvättslagen finns kravet på att verksam- hetsutövarnas anställda ska erhålla behövlig information och utbild- ning i 5 kap. 1 § andra stycket. Utifrån ett bemyndigande i penning- tvättslagen har bestämmelsen kompletterats av flera myndighets- föreskrifter. Av Finansinspektionens föreskrifter framgår t.ex. att ett företag ska ha ett anpassat utbildningsprogram i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. Där sägs också att företaget ska säkerställa att anställda inom relevanta verksamhets- områden utbildas och löpande informeras om ändringar i reglerna från olika normgivare. Liknande bestämmelser återfinns bl.a. i läns- styrelsernas föreskrifter på området. Vidare berörs kravet på utbild- ning av anställda i Advokatsamfundets vägledningsdokument.

Utredningens uppfattning är att innehållet i den nuvarande pen- ningtvättsregleringen överensstämmer med kraven på utbildning av anställda som finns i det fjärde penningtvättsdirektivet. Utred- ningen föreslår dock att utbildningsskyldigheten regleras i en sepa- rat bestämmelse. När det gäller den detaljerade regleringen anser utredningen att det, i enlighet med rådande ordning, är lämpligt att fortsättningsvis reglera detta i författning av lägre valör än lag.

Det är viktigt att framhålla att utbildningsprogrammen ska utgå från de risker som identifierats i verksamheten. I annat fall skulle utbildningsinsatserna, som är ett mycket betydelsefullt redskap för att hantera riskerna, riskera att förlora i betydelse.

11.5.2Skydd av anställda och andra företrädare för verksamhetsutövaren

Skyldigheten att ha rutiner och vidta andra åtgärder

för att skydda anställda och andra företrädare enligt direktivet

En förutsättning för ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är verksamhetsutövarens beredvillighet att anmäla och rapportera misstänkta transaktioner. Det riskbaserade förhållningssättet får inte full genomslagskraft om reglerna inte följs på grund av rädsla för hot och andra repressalier.

Det tredje penningtvättsdirektivet krävde därför att medlems- staterna skulle vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda an- ställda från hot eller fientliga åtgärder till följd av att de rapporterar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism internt

191

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

eller till finansunderrättelseenheten. I det fjärde penningtvätts- direktivet utvidgas det uttryckliga kravet. Av artikel 38 följer att medlemsstaterna inte bara ska vidta åtgärder för att skydda an- ställda utan även andra företrädare för verksamhetsutövaren som berörs av regleringen. Av artikeln följer också att anställda och andra företrädare ska skyddas från att utsättas för hot eller fientliga handlingar och i synnerhet från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder. I ingressen till direktivet uttalas att medlems- staterna bör se till så att, i enlighet med nationell rätt, skydda anställda och andra berörda företrädare på lämpligt sätt, särskilt med avseende på deras rätt till skydd av personuppgifter och deras rätt till effektivt rättslig skydd samt rätt att anlita ombud.5

Gällande rätt

Inom arbetsrätten finns många olika regler, som innebär ett skydd för arbetstagare. I arbetsmiljölagen finns t.ex. en allmän skyldighet för arbetsgivaren att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sådant sätt att en god arbetsmiljö uppnås. Skydd för behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). När det gäller det rättsliga skyddet mot interna repressalier uppställer t.ex. lagen (1982:80) om anställningsskydd vissa krav för att en arbets- givare ska få skilja en arbetstagare från tjänsten. Denna komplette- ras av praxis från Arbetsdomstolen. Arbetsmiljöverket har även utfärdat föreskrifter mot kränkande särbehandling (AFS 1993:17).

Som en följd av kravet i det tredje penningtvättsdirektivet har vidare införts en särskild bestämmelse i 5 kap. 2 § penningtvätts- lagen som säger att verksamhetsutövare ska ha rutiner och vidta de åtgärder som behövs för att skydda anställda från hot eller fientliga åtgärder till följd av att de granskar eller rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Syftet med bestämmel- sen är att säkerställa ett grundläggande skydd för anställda i form av rutiner och handlingsregler anpassade utifrån risk, hotbild, verk- samhetens art och liknande omständigheter.6

5Se direktivets ingress, beaktandesats (41).

6Prop. 2008/09:70 s. 131.

192

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

Genom bemyndiganden har flera av tillsynsmyndigheterna utfär- dat föreskrifter när det gäller kravet på rutiner i fråga om skydd av anställda. I Finansinspektionens föreskrifter uttalas att ett företag ska identifiera och analysera vilka hot eller fientliga åtgärder som kan uppkomma mot anställda till följd av att de granskar eller rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Företaget ska även utreda incidenter som inträffar och använda kunskapen de får för att uppdaterar de rutiner som skyddar anställda samt vidta relevanta åtgärder i det enskilda fallet. Lik- nande bestämmelser finns i länsstyrelsernas föreskrifter samt i Lotteriinspektionens och Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter.

Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen förs in i den nya penningtvättslagen. För att uppfylla kravet i direktivet kompletteras bestämmelsen på så sätt att verksamhetsutövare åläggs ha rutiner för att skydda även andra företrädare för verksamheten än anställda. Vidare föreskrivs i penningtvättslagen att en verksamhetsutövare inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder till följd av att de rapporterar misstänkt penningtvätt eller finan- siering av terrorism internt eller till Polismyndigheten (Finans- polisen). Skyddet av anställda behandlas i en särskild bestäm- melse i penningtvättslagen, i samma sammanhang som utbild- ningskravet.

Den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen innebär, i kom- bination med övrig reglering som tar sikte på att skydda anställda m.fl., relativt långtgående skyldigheter för arbetsgivare, myndig- heter och andra organ. Utredningens bedömning är att behovet av att skydda anställda från hot och andra repressalier i mångt och mycket kan tillgodoses inom ramen för gällande rätt. För att upp- fylla direktivets föreslås dock vissa förändringar i penningtvättslagen.

Penningtvättslagen bör, för det första, utvidgas till att omfatta en skyldighet för arbetsgivare att ha rutiner och vidta åtgärder för att skydda även andra företrädare än anställda från hot och rep- ressalier. Med andra företrädare avses samtliga de personer inom en

193

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

verksamhet som på något sätt berörs av penningtvättsregleringens gransknings- och rapporteringsskyldighet.

När det gäller omfattningen av rutinerna och de andra åtgär- derna uttalas i tidigare förarbeten att arbetsgivaren ska sträva efter att i möjligaste mån minimera riskerna och med hjälp av styrdoku- ment och processer skapa en rimlig arbetsform för de som berörs.7 Bedömningen bör göras utifrån risk, hotbild, verksamhetens art och liknande omständigheter. Dessa uttalanden är alltjämt aktuella och kan ses som en allmän princip för hur långt arbetsgivarens skyldighet sträcker sig. Verksamhetsutövaren svarar för att rutiner och vidtagna åtgärder är tillräckliga och ska kunna visa att så är fallet för tillsynsmyndigheterna (som genom sin föreskriftsrätt har möjlighet att formulera mera detaljerade krav) och självreglerande organ.

Den andra förändringen som bör göras i penningtvättslagen avser den del i artikel 38 som avser skydd från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder. Här gäller det att skydda per- soner som i god tro lämnar information internt eller direkt till Finanspolisen om misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det handlar om skydd för s.k. visselblåsare.

Som framkommit ger bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen visst skydd för anställda i sådana sammanhang. I ett betänkande från 2014 föreslås också ett mer omfattande arbetsrättsligt skydd för visselblåsare som slår larm om allvarliga missförhållanden.8 Utred- ningen anser dock att det, för att uppfylla direktivet krav, även finns anledning att föra in ett särskilt stadgande i penningtvätts- lagen.

En särskild bestämmelse bör därför införas som innebär att en anställd som internt hos verksamhetsutövaren informerar om miss- tänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism eller rapporterar om detta till Polismyndigheten (Finanspolisen) inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande åtgärder i sin anställning. Detta bör gälla så länge den anställde haft anledning att räkna med att uppgiften borde ha lämnats. Det innebär t.ex. att förbudet ska gälla om det framstår som rimligt att information lämnas t.ex. till den efterlevnadsansvariga eller ledningen. I enlighet med vad direktivet

7Ibid.

8SOU 2014:31.

194

SOU 2016:8

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

föreskriver bör bestämmelsen avse anställningsåtgärder. Sådana kan endast avse anställda. Vem som ska anses vara anställd är närmast en arbetsrättslig fråga.

11.6Förbudsregler

11.6.1Förbud mot anonyma konton och förbindelser med brevlådebanker

Utredningens förslag: Huvuddragen i de gällande bestämmel- serna förs in i den nya lagen, men placeras tidigare i penning- tvättslagen och i samma sammanhang. Dessutom ska förbudet gällande brevlådebanker avse korrespondentförbindelser och ut- sträckas till att omfatta även finansiella institut.

I vissa fall har riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ansetts vara så höga att förbudsregler är påkallade. I penning- tvättslagen finns dels ett förbud för kreditinstitut och finansiella institut att föra anonyma konton eller utfärda anonyma motböcker (2 kap. 14 §), dels ett förbud för kreditinstitut att etablera eller upprätthålla förbindelser med brevlådebanker9 (5 kap. 3 §). Förbuds- reglerna är produkter av genomförandet av det tredje penning- tvättsdirektivet och har sitt ursprung i Fatfs rekommendationer. Gemensamt för de förbudsregler som Fatfs rekommendationer och direktivet påkallar är att de syftar till att göra det svårare att verka anonymt. Produkter, transaktioner och andra förfaranden som underlättar anonymitet är utan tvekan förknippat med en mycket hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.

I det fjärde penningtvättsdirektivet behandlas förbudet mot ano- nyma konton och anonyma motböcker i artikel 10.1. Förbudet mot förbindelser (korrespondentförbindelser) mot brevlådebanker åter- finns i artikel 24. Motsvarande krav följer av Fatfs rekommenda- tioner nr 10 och 26.

9 Med brevlådebank avses normalt en bank som etablerats i en jurisdiktion i vilken banken inte har någon fysisk närvaro och som inte är knuten till någon finansiell koncern under tillsyn.

195

Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

SOU 2016:8

Varken Fatfs reviderade rekommendationer eller det fjärde pen- ningtvättsdirektivet innebär i dessa avseenden några större nyheter. En skillnad är dock att förbudet mot förbindelser med brevlåde- banker i direktivet utsträcks till att omfatta även finansiella institut. Kraven på förbudsregler som följer av Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet ryms i övrigt inom gällande rätt. Huvuddragen i de båda bestämmelserna i den nuvarande penning- tvättslagen bör därför föras över till den nya. Det kan dock kon- stateras att direktivet när det gäller förbud som rör förbindelser med brevlådebanker använder begreppet korrespondentförbindelser. Utredningen anser att detta begrepp även bör användas i den nya lagen (se även avsnitt 12.9.3). Vidare bör förbudet mot korrespon- dentförbindelser med brevlådebanker, i enlighet med vad direktivet förutsätter, utsträckas till att omfatta även finansiella institut. Utredningen föreslår att förbudsreglerna får en framskjuten place- ring i den nya penningtvättslagen och placeras i samma sammanhang.

11.6.2Särskilt om åtgärder för att förhindra missbruk av innehavaraktier

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena. Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga.

En innehavaraktie är en aktie som är ställd till innehavaren och inte till någon viss person. Innehavaraktier möjliggör således för ano- nymt ägande och anses därför förknippade med hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatfs rekommendatio- ner, rekommendation nr 24, och det fjärde penningtvättsdirektivet, artikel 10.2, innehåller därför krav på att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att förhindra missbruket av denna typ av aktier. I Fatfs rekommendationer förespråkas förbud mot införandet av innehavar- aktier som det yttersta alternativet.10

Svensk rätt tillåter inte innehavaraktier. Enligt 6 kap. 2 § aktie- bolagslagen ska ett aktiebrev bl.a. ange aktieägarens namn och personnummer, organisationsnummer eller annat identifierings-

10 Se tolkningsnoten till rekommendation nr 24.

196

12 Kundkännedom

12.1Inledning

Kundkännedomsprocessen måste sägas vara det mest handfasta och konkreta redskapet som en verksamhetsutövare har för att hantera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är i det konkreta mötet med en kund som verksamhetsutövaren har störst möjlighet att upptäcka dessa företeelser och motverka riskerna.

De obligatoriska åtgärderna för att uppnå kundkännedom, som bygger på Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirek- tiv, syftar till att ge verksamhetsutövaren rätt förutsättningar att upprätthålla ett effektivt skydd. Den tvingande regleringen talar om i vilka situationer en verksamhetsutövare åtminstone måste ut- föra kundkontroller och hur omfattande dessa kontroller åtminstone måste vara.

Det räcker dock inte att verksamhetsutövaren enbart utgår från den obligatoriska regleringen. Precis som när det gäller alla andra åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism är det riskbaserade förhållningssättet a och o. För att en verksam- hetsutövare ska leva upp till kraven i penningtvättsregleringen måste det finnas en klar koppling mellan de åtgärder som vidtas för känne- dom om kunden och riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Det är emellertid redan här viktigt att framhålla att det risk- baserade förhållningssättet inte på något sätt hindrar att en verk- samhetsutövare har kunder eller produkter som innebär hög risk (det finns, som framkom i föregående kapitel, enbart ett fåtal uttalade förbud mot att ingå förbindelser med vissa typer av kun- der). Tanken med det riskbaserade förhållningssättet är inte att stigmatisera en viss kundkategori eller typ av verksamhet. Reglerna om kundkännedom syftar till att möjliggöra för verksamhets-

199

Kundkännedom

SOU 2016:8

utövarna att hantera riskerna adekvat, vare sig det är en högrisk- eller lågriskkund.

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och förslag när det gäller kundkännedomsprocessen, de avsnitt som regleras i kapitel 3 i utredningens förslag till ny penningtvättslag. Det fjärde penningtvättsdirektivet kräver att vissa förändringar görs när det gäller kundkännedomsprocessen. Svensk rätt måste anpassas till förändrade krav när det t.ex. gäller vilka situationer som kräver kundkännedom och när det är möjligt att tillämpa förenklade kund- kontroller. Utredningen lämnar också förslag i andra delar än dem som motiveras av de internationella åtagandena. Kapitlet omfattar t.ex. förslag till nya lagtekniska lösningar i flera avseenden.

12.2Begreppet kund

Utredningens förslag: Penningtvättslagens nuvarande defini- tion av begreppet kund förs in i den nya lagen.

Hur begreppet kund definieras är självfallet av stor betydelse för reglerna om kundkännedom. Med kund avses enligt den nuvarande penningtvättslagen den som har trätt i avtalsförbindelse med en verksamhetsutövare. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon förändrad definition i den nya lagen.

Det bör dock tydliggöras att definitionen omfattar samtliga de personer som etablerar en affärsförbindelse med en verksamhets- utövare. Vidare omfattas de som ingår avtal av mera tillfällig karaktär av definitionen. Således omfattar definitionen i princip varje person som utnyttjar en verksamhetsutövares tjänster eller produkter. En person som köper en vara eller en tjänst av verk- samhetsutövaren är således att betrakta som kund. Även den per- son till vilken en verksamhetsutövare erbjuder sina tjänster och produkter omfattas av kundbegreppet.

I vanliga fall är det rätt så självklart vem som är kund. Det finns dock situationer när det kan vara svårt att avgöra vem som ska betraktas som kund. Finansiella institutioner agerar inte sällan för bakomliggande kunder räkning när de t.ex. önskar köpa eller sälja värdepapper. Som Grahn m.fl. konstaterar kan det i dessa situa- tioner vara svårt att avgöra om det är företrädaren eller de bakom-

200

SOU 2016:8

Kundkännedom

liggande uppdragsgivarna som ska betraktas som kunder i penning- tvättsregleringens mening.1 Det är svårt att ge något alldeles entydigt svar på denna fråga. Om företrädaren endast agerar för att introducera en kund för verksamhetsutövaren, genom en fullmakt, torde det emellertid stå klart att det rör sig om ett ombudsför- hållande. Kunden är då den för vars räkning affärsförbindelsen etableras eller den enstaka transaktionen utförs. Som exempel på när den som företräder en underliggande kund själv ska betraktas som kund i penningtvättsregleringens mening anger Grahn m.fl. bl.a. fondförsäkringsbolag som förvärvar andelar för kunds fond- försäkring.

12.3Situationer som kräver kundkännedom

12.3.1Allmänna utgångspunkter

En av de första frågor en verksamhetsutövare måste ställa sig är vilka situationer som kräver kundkännedom. Verksamhetsutövaren har här att utgå från de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som identifierats i den egna riskbedömningen. Det är alltså riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten som ska vara avgörande för i vilka situationer kundkännedom behöver uppnås.

Det fjärde penningtvättsdirektivet, som i allt väsentligt återspeg- lar Fatfs rekommendationer, reglerar dock flera obligatoriska situa- tioner. I dessa situationer måste en verksamhetsutövare alltid vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom. Flera av de obligatoriska situationerna regleras redan i svensk rätt, i 2 kap. 2 § penningtvätts- lagen. Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar emellertid även några nyheter, dvs. nya ”obligatoriska situationer” som kräver kund- kännedom.

1 Grahn, Thomas m.fl. (2010), s. 116–117.

201

Kundkännedom

SOU 2016:8

12.3.2Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet

Situationer som kräver kundkännedom regleras i det nya direk- tivets artikel 11. Artikel 11 har sin motsvarighet i Fatfs rekommen- dation nr 10. Direktivet går emellertid, i flera avseenden, längre än vad Fatfs rekommendationer kräver.

Liksom tidigare förutsätter direktivet att en verksamhetsutövare vidtar åtgärder för kundkännedom när en affärsförbindelse etable- ras – och därefter fortlöpande under hela den tid förbindelsen varar (krav på fortlöpande kontroller regleras i artikel 13.1 d). Med affärs- förbindelse avses i direktivet ”en affärsmässig, yrkesmässig eller handelsmässig förbindelse, som är förbunden med en ansvarig en- hets (dvs. verksamhetsutövares) yrkesmässiga verksamhet och som när förbindelsen ingås förväntas ha en viss varaktighet.

Det nya direktivet kräver också fortsättningsvis att kundkänne- domsåtgärder vidtas vid utförandet av enstaka transaktioner som uppgår till minst 15 000 euro. Nytt för det fjärde penningtvätts- direktivet är emellertid att det även ställs krav på åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Även när det gäller tillhandahållare av speltjänster och personer som yrkesmässigt handlar med varor innehåller direktivet nyheter.

Som tidigare kräver direktivet även att åtgärder för kundkänne- dom vidtas vid osäkerhet om tidigare uppgifters tillräcklighet och tillförlitlighet. Vidare förutsätts att åtgärder för kundkännedom alltid vidtas i de situationer där det finns misstankar om penning- tvätt eller finansiering av terrorism.

12.3.3Utredningen

Kravet på kundkännedom vid affärsförbindelser

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm- melsen överförs till den nya lagen. Det tydliggörs dock att affärsförbindelsen fortlöpande ska följas upp redan i de bestäm- melser som reglerar situationer som kräver kundkännedom.

Penningtvättslagens definition av affärsförbindelse får vidare en förändrad lydelse i syfte att tydliggöra att en affärsförbindelse

202

SOU 2016:8

Kundkännedom

kan etableras senare än vid de inledande kontakterna mellan verk- samhetsutövare och kund.

Åtgärder för kundkännedom ska vidtas vid etableringen

av en affärsförbindelse, förbindelsen ska också fortlöpande följas upp

En av de mest grundläggande principer som omfattas av Fatfs rekommendationer och direktivet är att åtgärder för kundkänne- dom ska vidtas när en verksamhetsutövare etablerar en affärsför- bindelse med en kund.

Kravet på kundkännedom vid etableringen av en affärsför- bindelse, som är generellt och träffar samtliga verksamhetsutövare, regleras i dag av 2 kap. 2 § första stycket punkten 1 penningtvätts- lagen. Utredningens bedömning är att bestämmelsen i penning- tvättslagen stämmer överens med kraven enligt de reviderade inter- nationella åtagandena. Huvuddragen i den nuvarande bestämmelsen kan därför föras in i den nya lagen.

Utredningen anser dock att det av samma bestämmelse i den nya penningtvättslagen också bör framgå att en affärsförbindelse, efter att den etablerats, fortlöpande ska följas upp genom åter- kommande kontroller. I dagens penningtvättslag har kravet på fort- löpande kundkontroller en alltför undanskymd plats, se 2 kap. 10 §. En verksamhetsutövare som har att tillämpa lagen kan lätt få upp- fattningen att kundkontroller ska genomföras en gång, i det in- ledande skedet av affärsförbindelsen. Ett sätt att minska riskerna för sådana missuppfattningar är att, på det sätt utredningen före- slår, låta kravet på fortlöpande uppföljning framgå tydligare och tidigare i penningtvättslagen. På detta sätt, hävdar utredningen, får direktivets krav på fortlöpande uppföljning också ett större genom- slag i penningtvättslagen.

Definitionen av affärsförbindelse

När det gäller det sätt på vilket affärsförbindelse ska definieras i penningtvättslagen finns det anledning att föreslå vissa föränd- ringar. Definitionen av affärsförbindelse behandlas i dagsläget i 1 kap. 5 § punkten 1 penningtvättslagen. Av denna framgår att med affärsförbindelse avses en affärsmässig förbindelse som när kon-

203

Kundkännedom

SOU 2016:8

takten etableras förväntas ha en viss varaktighet. Definitionen är visserligen förenlig med den betydelse som begreppet givits i direk- tivet. Den nuvarande definitionen i penningtvättslagen kan dock, enligt utredningens uppfattning, riskera att leda en verksamhets- utövare något fel.

Vad som avses med en affärsförbindelse behandlas i tidigare lagstiftningsarbeten. I tidigare förarbeten uttalas bl.a. att uttrycket affärsförbindelse, för svenskt vidkommande, avser en förbindelse av mera stadigvarande slag.2 En person som vid enstaka tillfällen växlar sedlar eller mynt etablerar således inte någon affärsförbind- else med verksamhetsutövaren, i dessa fall handlar det om enstaka transaktioner. I linje med detta ligger att en affärsförbindelse ofta grundar sig på ett avtalsförhållande av mera varaktig karaktär än t.ex. de mera tillfälliga köpeavtal m.m. som är aktuella vid enstaka transaktioner. En kund som öppnar ett bankkonto hos en bank etablerar otvivelaktigt en affärsförbindelse med verksamhetsutövar- en. Så gör även den kund som ger en fastighetsmäklare ett för- medlingsuppdrag. Även en spelare som öppnar den typ av spel- konto som Svenska Spel i dagsläget erbjuder för onlinespel torde etablera en affärsförbindelse.

Enligt utredningens mening kan dock en affärsförbindelse också etableras på andra sätt än genom sådana regelrätta avtal. Även vissa former av konkludenta handlanden kan innebära att en affärs- förbindelse etableras. En affärsförbindelse torde t.ex. uppstå med en kund som regelbundet använder sig av verksamhetsutövarens produkter eller tjänster. Det kan vara fråga om en kund som regelbundet begär att verksamhetsutövaren genomför transaktioner av liknande eller varierande slag. Kunden kanske t.o.m. återkommer med en sådan regelbundenhet att denna erbjuds vissa förmåner för att den väljer verksamhetsutövarens tjänster. I dessa situationer finns det sällan något egentligt avtal om att etablera en affärs- förbindelse i botten, men kundrelationen har utvecklats på ett sådant sätt att den, genom parternas handlande, fått en mera var- aktig karaktär. Enligt utredningens uppfattning har en affärsför- bindelse då etablerats – även om detta inte stod klart vid de in- ledande kontakterna. För att tydliggöra att en affärsförbindelse kan uppstå i ett senare skede än vid de första kontakterna mellan

2 Prop. 1992/93:207, s. 16.

204

SOU 2016:8

Kundkännedom

verksamhetsutövaren och kunden föreslår utredningen en något förändrad definition av begreppet i penningtvättslagen. Utred- ningen föreslår att begreppet affärsförbindelse ska omfatta samtliga kundrelationer som till sin karaktär de facto är att betrakta som en förbindelse som har viss varaktighet, dvs. inte bara de förfaranden som vid etablerandet av kontakterna förväntas ha viss varaktighet.

Detta betyder, för verksamhetsutövarens del, att denna måste vidta åtgärder för kundkännedom även i de fall som en affärs- förbindelse etableras senare än vid de inledande kontakterna. Om en affärsförbindelse uppstår i ett senare skede bör verksamhets- utövaren genomföra kundkontrollerna vid den tidpunkten, dvs. då det inte längre går att tala om några enstaka transaktioner utan kundrelationen får anses utgöra en förbindelse av mera varaktigt slag.

Närmare om den fortlöpande uppföljningen

Varken av Fatfs rekommendationer eller av det nya direktivet går att utläsa något om hur ofta en verksamhetsutövare bör vidta fort- löpande kontroller av en affärsförbindelse, dvs. i vilka situationer som fortlöpande kontroller bör utföras. Klart är dock att kravet att fortlöpande följa upp affärsförbindelser syftar till att finna av- vikelser i förhållande till vad som är känt om kunden och till att hålla kundkännedomen aktuell (mer om detta, se avsnitt 12.6.6). En verksamhetsutövare har alltså att säkerställa att de åtgärder som vidtagits för att uppnå kundkännedom fortlöpande motsvarar de risker som kan förknippas med kunden. Detta innebär att fort- löpande kundkontroller bör ske så ofta som det befinns nödvändigt med hänsyn tagen till kundens risk. Fortlöpande åtgärder ska vidare alltid vidtas då fråga uppkommer huruvida vidtagna kundkänne- domsåtgärder är tillräckliga. Liksom angivits i tidigare förarbeten kan det t.ex. under en affärsförbindelses gång uppkomma fråga om för vems räkning kunden handlar.3 Kundens verksamhet kan också förändras eller kunden kan börja använda produkter eller tjänster på ett nytt sätt – som medför nya eller förändrade risker för

3 Ibid.

205

Kundkännedom

SOU 2016:8

penningtvätt och finansiering av terrorism. I dessa fall kan fort- löpande kundkontroller vara nödvändiga.

Kravet på kundkännedom vid enstaka transaktioner som uppgår till minst 15 000 euro

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen i penning- tvättslagen införs i den nya lagen.

Gällande rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena

Om verksamhetsutövaren inte etablerar en affärsförbindelse med en kund aktualiseras i stället andra situationer som kräver kund- kännedom. Artikel 11 b) i) i det nya direktivet anger att en verk- samhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande minst 15 000 euro. I direktivet anges särskilt att åtgärder för kundkänne- dom ska vidtas vid utförandet av enstaka transaktion som uppgår till minst 15 000 euro, oavsett om den transaktionen utförs vid ett tillfälle eller vid flera tillfällen som förefaller ha samband.

Kravet, som tar sikte på samtliga verksamhetsutövare, regleras i dagsläget av 2 kap. 2 § första stycket punkterna 2–3 penningtvätts- lagen. Bestämmelserna i den nuvarande lagen är förenlig med kraven i det nya direktivet. De kan därmed föras in i den nya lagen.

Vilken typ av transaktioner omfattas av bestämmelsen?

Begreppet transaktion ska i denna bestämmelse tolkas vitt. Den enda förutsättningen är att det bör ske någon form av förmögen- hetsförflyttning på minst 15 000 euro mellan verksamhetsutövaren och kunden. Den förmögenhetsöverflyttningen kan bestå i erbjud- andet av en tjänst eller en produkt. Det kan också t.ex. handla om att verksamhetsutövaren betalar ut en vinst eller annan ersättning till kunden. Vidare kan det t.ex. handla om att verksamhetsutövaren ger ut eller tar emot en vara som är värd 15 000 euro.

206

SOU 2016:8

Kundkännedom

Särskilt om sambandstransaktioner

En inte helt enkel fråga att besvara är hur en verksamhetsutövare ska identifiera transaktioner som kan antas ha samband med var- andra och som tillsammans uppgår till 15 000 euro. Varken Fatfs rekommendationer eller det nya direktivet ger någon närmare led- ning om detta. Klart är emellertid att avsikten inte kan vara att verksamhetsutövaren ska behöva genomföra kundkännedomsåtgär- der vid samtliga transaktioner som understiger beloppsgränsen – enbart i syfte att identifiera samband. Om så hade varit fallet hade beloppsgränser inte behövts.

Rimligare är att en verksamhetsutövare utgår från yttre för- hållanden och den information som finns tillgänglig om transak- tionerna.4 Ett okomplicerat exempel är om en kund återkommer flera gånger, inom en snäv tidsrymd, i liknande ärenden. Att transaktionerna har samband med varandra framstår i det läget som uppenbart. I större verksamheter, där det finns flera verksamhets- ställen, kan det emellertid krävas mer komplicerade metoder för att identifiera samband.

En annan fråga är hur verksamhetsutövaren skiljer mellan flera sambandstransaktioner och en affärsförbindelse. Här finns inte några entydiga besked att ge. En affärsförbindelse förutsätter emellertid, som framkommit ovan, att det rör sig om en kund- relation med viss varaktighet. Affärsförbindelsen kan inrymma både sambandstransaktioner och andra förfaranden. Transaktioner som kan sägas ha ett samband med varandra, utan att någon affärsför- bindelse föreligger, torde inte sällan äga rum inom en förhållande- vis kort tidsrymd. Ju längre tid det går mellan transaktionerna, desto svårare är det att konstatera att de har samband med varandra.

4 Jfr även Grahn, Thomas m.fl. (2010), s. 111–112.

207

Kundkännedom

SOU 2016:8

Kravet på kundkännedom vid vissa överföringar

Utredningens förslag: En särskild bestämmelse införs i den nya lagen av innebörd att överföringar av medel bör bli föremål för kundkännedomsåtgärder när de överstiger ett belopp motsvar- ande 1 000 euro.

Nya krav i det fjärde penningtvättsdirektivet

En annan typ av transaktion som kräver kundkännedom enligt artikel 11 b) ii) i det nya direktivet tar, som ovan redogjorts för, sikte på överföringar av medel.

Bestämmelsen, som alltså är ny för det fjärde penningtvätts- direktivet, säger mer specifikt att verksamhetsutövare ska vidta åt- gärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner över 1 000 euro som utgör överföringar av medel enligt artikel 3.9 i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (förordningen behandlas närmare i kapitel 21).

Med överföring av medel i artikel 3.9 i den angivna förordningen avses alla transaktioner som för en betalares räkning, åtminstone delvis, utförs på elektronisk väg – genom en betaltjänstleverantör. Definitionen omfattar bl.a. autogireringar, penningöverföringar och överföringar som genomförs med betalkort, ett instrument för elektroniska pengar, en mobiltelefon eller någon annan förbetald eller efterhandsbetald digital utrustning eller IT-utrustning med liknande egenskaper. En transaktion är vidare att anse som en över- föring av medel oavsett om betalaren och betalningsmottagaren är samma person och oavsett om betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör är en och samma person.

Bestämmelsen i det nya direktivet korresponderar, till viss del, mot kraven i den uppdaterade förordningen om överföringar av medel och mot Fatfs rekommendation nr 16, som gäller s.k. ”wire transfers”. Förordningen och Fatfs rekommendation har till syfte att säkerställa att överföringar av medel görs spårbara. Det ska, med andra ord, vara möjligt att spåra medel som t.ex. satts in på ett konto för en betalning eller medel som överförts från ett konto till ett annat. Detta genom att betaltjänstleverantören genom förord-

208

SOU 2016:8

Kundkännedom

ningen åläggs att samla in uppgifter om betalaren, betalnings- mottagaren och överföringen som sådan.

Kraven i direktivet kan jämföras med kraven i förordningen i den meningen att både direktivet och förordningen förutsätter att betaltjänstleverantörer vidtar vissa åtgärder när överföringarna överstiger 1 000 euro. Vilka typer av åtgärder som krävs skiljer sig däremot något mellan direktivet och förordningen. Medan direkti- vet syftar till att verksamhetsutövaren ska uppnå kundkännedom, så syftar förordningen till att överföringen ska göras spårbar.

En ny bestämmelse bör införas i penningtvättslagen

Överföringar av medel omfattas i dagsläget inte av några särskilda krav på kundkännedom enligt penningtvättslagen. Vad avser över- föringar av medel krävs följaktligen att en bestämmelse införs i den nya lagen som uttryckligen anger att kundkontroll ska genomföras vid överföringar av medel som överstiger ett belopp motsvarande 1 000 euro. Av lagen bör lämpligen kopplingen till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel framgå. Ut- redningen föreslår att det i lagtexten hänvisas direkt till definitio- nen i artikel 3.9 i den angivna förordningen, på samma sätt som görs i direktivet.

Definitionen i artikel 3.9 i den angivna förordningen är, som framkommit ovan, vid. Kraven på kundkännedom kommer därmed att omfatta i stort sett alla typer av överföringar.

Den föreslagna bestämmelsen träffar samtliga verksamhets- utövare som tillhandahåller överföringar av medel. De flesta aktö- rer som tillhandahåller sådana överföringar driver någon form av finansiell verksamhet, antingen som en del av en annan verksamhet eller som den huvudsakliga verksamheten. Vanligen rör det sig så- ledes om banker och andra aktörer som tillhandahåller betaltjänster.

209

Kundkännedom

SOU 2016:8

Kravet på kundkännedom som särskilt gäller tillhandahållare av speltjänster

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som innebär att tillhandahållare av speltjänster, förutom i de fall som träffar samtliga verksamhetsutövare, ska genomföra kundkännedomsåtgärder vid enstaka transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda, och som uppgår till ett belopp som motsvarar 2 000 euro, eller mer. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som tillsammans upp- går till minst detta belopp.

Utredningens bedömning: Tillhandahållare av speltjänster ska genomföra kundkontroller även i de andra situationer som kräver kundkännedom – som träffar samtliga verksamhetsutövare. De bör således t.ex. genomföra kundkontroller vid etableringen och uppföljningen av en affärsförbindelse, när penningtvätt eller finan- siering av terrorism kan misstänkas m.m.

Tillhandahållare av speltjänster ska, enligt artikel 11 d) i det nya direktivet, vidta åtgärder för kundkännedom vid transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda – om transaktionen uppgår till ett belopp om motsvarande minst 2 000 euro. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som till- sammans uppgår till minst detta belopp. Bestämmelsen är – som nämnts ovan – ny för det fjärde penningtvättsdirektivet. Någon lika långtgående skyldighet finns inte i Fatfs rekommendationer.

För att uppfylla de förändrade förutsättningarna i direktivet bör en särskild bestämmelse föras in i den nya penningtvättslagen. Bestämmelsen bör korrespondera mot direktivets specifika krav i fråga om de verksamhetsutövare som tillhandahåller speltjänster (de som driver kasinospel enligt kasinolagen och övriga anordnare av speltjänster som lagen föreslås omfatta, se närmare avsnitt 10.2.5). Enligt den föreslagna bestämmelsen ska följaktligen dessa verk- samhetsutövare vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insat- ser, eller båda, och som uppgår till ett belopp som motsvarar

210

SOU 2016:8

Kundkännedom

2 000 euro, eller mer. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transak- tioner som tillsammans uppgår till minst detta belopp (sambands- transaktioner har behandlats mer utförligt i avsnittet ovan).

I ingressen till direktivet uttalas att tillhandahållare av speltjänster med fysiska lokaler dessutom bör säkerställa att åtgärder för kund- kännedom, om de vidtas vid inträdet till lokalerna, kan kopplas till spelarens transaktioner i lokalerna.5 Detta är dock inget som bör regleras särskilt. Det är närmast en fråga för verksamhetsutövaren att utforma tillräckliga rutiner för att säkerställa att de situationer som kräver kundkännedom fångas upp.

Viktigt att komma ihåg är dock att dessa inte är de enda situa- tioner då en verksamhetsutövare av denna typ ska vidta åtgärder för kundkännedom. Enligt utredningens uppfattning kan inte det nya direktivet tolkas på något annat sätt än att tillhandahållare av speltjänster ska genomföra kundkontroller även i de andra situa- tioner som kräver kundkännedom – som träffar samtliga verk- samhetsutövare. De bör således t.ex. genomföra kundkontroller vid etableringen och uppföljningen av en affärsförbindelse, när penning- tvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas m.m.

Kravet på kundkännedom som särskilt gäller kontanthandel med varor

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm- melse som innebär att de som yrkesmässigt handlar med varor bör genomföra kundkontroller vid transaktioner där utbetalt eller mottaget belopp i kontanter är minst motsvarande 5 000 euro.

Utredningens bedömning: Handlarna bör, när de hanterar kon- tanter, även vidta åtgärder för kundkännedom i andra situationer än den nu föreslagna, t.ex. när handlaren i sin handel med kon- tanta medel fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Gruppen verksamhetsutövare behöver dock inte vidta kundkännedomsåtgärder vid enstaka korttransaktioner.

5 Se beaktandesats (21).

211

Kundkännedom

SOU 2016:8

Även för den specifika grupp verksamhetsutövare som ägnar sig åt kontanthandel med varor omfattar det nya direktivet, som fram- kommit, viss särreglering. Enligt artikel 11 c) ska de personer som bedriver yrkesmässig handel med varor vidta åtgärder för kund- kännedom vid enstaka transaktioner om ett belopp motsvarande minst 10 000 euro i kontanter. Detta oavsett om transaktionen ut- förs vid ett enda tillfälle eller vid flera tillfällen som förefaller ha samband.

Bestämmelsen, som alltså är ny för det fjärde penningtvätts- direktivet, går längre än vad Fatfs rekommendationer kräver.

Artikeln går hand i hand med den bestämmelse i direktivet som kategoriserar denna grupp verksamhetsutövare. Som framkommit i avsnitt 10.3, omfattar det nya direktivet en större krets kontant- handlare än tidigare; beloppsgränsen har sänkts från 15 000 euro till 10 000 euro. Det nya direktivet omfattar vidare såväl betalt som mottaget belopp.

När det gäller de verksamhetsutövare som yrkesmässigt handlar med varor korresponderar utredningens förslag mot de ställnings- taganden som gjorts i avsnitt 10.3. Utredningen anser således att en kontanthandlare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka eller sammanhängande transaktioner när utbetalt eller mottaget belopp i kontanter (sedlar och mynt) motsvarar 5 000 euro eller mer. Därmed är den föreslagna bestämmelsen i penningtvättslagen mer långtgående än vad direktivet kräver. Det huvudsakliga skälet till detta är detsamma som redovisats i avsnitt 10.3.4, dvs. att effek- tivt motverka de stora risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kontanta transaktioner.

Kontanthandlare är att betrakta som verksamhetsutövare i den utsträckning de handlar med kontanter som minst motsvarar ett belopp om 5 000 euro. Detta skulle kunna tolkas som att det enbart är i dessa situationer som de ska kontrollera sina kunder. En sådan snäv tolkning förefaller dock inte vara förenlig med direktivets ändamål. Kontanthandlarna bör således, när de hanterar kontanter, även vidta åtgärder för kundkännedom i andra situationer. Kund- kontroller bör t.ex. vidtas om en affärsförbindelse etableras. Denna situation utgör inte normalfallet för denna grupp, men en affärs- förbindelse kan etableras vid upprepade köp inom en viss tid eller inköp från en viss leverantör. Sammanhängande med detta är att