Ordning och reda i välfärden
Betänkande av Välfärdsutredningen
Stockholm 2016
SOU 2016:78
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016
ISBN
ISSN
Till statsrådet Ardalan Shekarabi
Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 5 mars 2015 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster.
Tidigare kommunalrådet Ilmar Reepalu utsågs samma dag till utredare.
Den 19 maj 2015 utsågs departementssekreteraren Niklas Ridoff och rättsakkunnige Sara Westerlund från Finansdepartementet till sakkunniga i utredningen. Till experter förordnades vidare ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Thomas Edling, Justitiedepartementet, kanslirådet Maria Wiberg, Utrikesdepartementet, kanslirådet Anna Gralberg, Socialdeparte- mentet, kanslirådet Sara S Johansson, Socialdepartementet, kansli- rådet Johan Ndure, Finansdepartementet, kanslirådet Emma Regnér, Finansdepartementet, kanslirådet Per Hollander, Näringsdeparte- mentet, kanslirådet Eva Ljungbert, Näringsdepartementet, ämnes- sakkunnige Daniel Wohlgemuth, Kulturdepartementet, chefsstrategen Thord Redman, Inspektionen för vård och omsorg, utredaren Eva Hagbjer, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, enhets- chefen Martin Sparr, Socialstyrelsen, avdelningsjurist Johan Kylenfelt, Statens skolinspektion, sakkunnige Björn Larsson, Konkurrensverket, sakkunnige Elisabeth Åkrantz, numera Upphandlingsmyndigheten, handläggaren Lena Svensson, Sveriges Kommuner och Landsting.
Den 10 augusti 2015 förordnades enhetschefen Gunnar Persson, Statens skolinspektion, till expert i utredningen. Den 17 september 2015 entledigades Niklas Ridoff. Samma dag förordnades kansli- rådet Lotta Karle och numera ämnesrådet Malin Bohlin, båda Finans- departementet, att vara sakkunniga i utredningen. Den 12 januari 2016 entledigades Johan Kylenfelt från utredningen. Samma dag förord- nades enhetschefen Annica Runsten, Statens skolinspektion, att vara expert i utredningen. Den 16 februari 2016 entledigades Lotta Karle.
Samma dag förordnades kanslirådet Helen Forslind, Finans- departementet att vara sakkunnig. Den 3 maj 2016 entledigades Per Hollander och samma dag förordnades kanslirådet Lena Ljungberg, Näringsdepartementet, till expert. Den 15 augusti 2016 entlediga- des Elisabeth Åkrantz och samma dag förordnades sakkunnige Therese Hellman, Upphandlingsmyndigheten, som expert.
Utredningen har också haft två referensgrupper, en för utbild- ningsområdet och en för vård och omsorgsområdet, knutna till arbetet. Expertgruppen och referensgrupperna har bidragit med värdefulla synpunkter på förslag och överväganden i betänkandet. Den särskilde utredaren svarar dock enligt kommittéförordningen (1998:1474) själv för det slutgiltiga innehållet i betänkandet.
Som huvudsekreterare i utredningen anställdes departements- rådet Johan Höök den 5 mars 2015. Som sekreterare har vidare anställts jur.kand. Elin Sundberg från den 13 april 2015, kammar- rättsassessorn Marianne Bergqvist från den 21 april 2015, utredaren Johan Lantto från den 2 augusti 2015 och revisionsdirektören Frida Widmalm från den 1 september 2015. Frida Widmalm ent- ledigades den 20 juni 2016. Departementssekreteraren Lina Lundblad anställdes från den 15 augusti 2016.
Utredningen som antagit namnet Välfärdsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78).
Återstående frågor som omfattas av utredningens uppdrag kom- mer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas senast den 2 maj 2017.
Stockholm i november 2016
Ilmar Reepalu
/Johan Höök
Elin Sundberg
Marianne Bergqvist
Johan Lantto
Lina Lundblad
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ |
21 |
|
1 |
Författningsförslag..................................................... |
37 |
1.1 |
Förslag till lag (2018:000) om valfrihetssystem .................... |
37 |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade................................. |
43 |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1651) om
läkarvårdsersättning ................................................................ |
55 |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1652) om
ersättning för fysioterapi ........................................................ |
58 |
1.5Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen
(2001:453) ............................................................................... |
61 |
1.6Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
sekretesslagen (2009:400)....................................................... |
73 |
1.7 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... |
74 |
1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2010:536) om
|
valfrihet hos Arbetsförmedlingen.......................................... |
75 |
1.9 |
Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ |
77 |
1.10 |
Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen |
|
|
(2017:000) ............................................................................... |
94 |
1.11 |
Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om |
|
|
offentlig upphandling ........................................................... |
102 |
5
Innehåll SOU 2016:78
2 |
Utredningens uppdrag och arbete.............................. |
119 |
|
2.1 |
Direktiven ............................................................................. |
119 |
|
2.2 |
Utredningsarbetet ................................................................ |
121 |
|
Del A |
|
|
|
Bakgrund |
|
|
|
3 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet ....... |
125 |
|
3.1 |
Privat regi och konkurrens fram till |
125 |
|
3.2 |
Privat regi och konkurrens under |
129 |
|
|
3.2.1 |
Förändrat regelverk underlättar enskild regi ....... |
131 |
|
3.2.2 |
Motiven till att stärka konkurrens och |
|
|
|
underlätta för privata aktörer ............................... |
135 |
3.3 |
Privat regi och konkurrens under |
138 |
3.3.1Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi
ökar i snabbare takt ............................................... |
138 |
3.3.2Verksamheter drivs i allt större utsträckning i
|
|
associationsformer med vinstsyfte....................... |
143 |
|
3.3.3 |
Koncerner har vuxit i storlek................................ |
144 |
|
3.3.4 |
Ändringar i regelverk under |
146 |
3.4 |
Sammanfattning och slutsatser ............................................ |
148 |
|
4 |
Nuvarande reglering i välfärden ................................. |
151 |
|
4.1 |
Skolväsendet ......................................................................... |
151 |
4.1.1Verksamheter som omfattas av utredningens
|
uppdrag .................................................................. |
151 |
4.1.2 |
Ansvar för skolväsendet ....................................... |
152 |
4.1.3 |
Kontroll av privata aktörer ................................... |
155 |
4.2 Hälso- och sjukvården ......................................................... |
158 |
4.2.1Verksamhet som omfattas av uppdraget i
|
direktivet................................................................ |
158 |
4.2.2 |
Ansvaret för hälso- och sjukvården ..................... |
158 |
4.2.3Verksamhet som kan överlämnas till privata
|
utförare .................................................................. |
161 |
4.2.4 |
Kontroll av privata utförare.................................. |
161 |
6
SOU 2016:78 |
Innehåll |
4.3 Socialtjänsten......................................................................... |
163 |
4.3.1Socialtjänst som omfattas av utredningens
|
uppdrag................................................................... |
163 |
4.3.2 |
Ansvaret för socialtjänsten ................................... |
164 |
4.3.3Verksamhet som kan överlämnas till privata
|
|
utförare ................................................................... |
166 |
|
4.3.4 |
Kontroll av privata utförare .................................. |
167 |
5 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden |
|
|
|
i dag |
...................................................................... |
171 |
5.1 |
Inledning och bakgrund ....................................................... |
171 |
|
5.2 |
Välfärdsmarknaden ............................................................... |
172 |
5.2.1De stora aktörerna står för en mycket stor
andel av omsättningen ........................................... |
175 |
5.2.2Utvecklingen på lokala marknader: hemtjänst,
|
|
178 |
|
|
5.2.3 |
Utförarnas organisationsformer ........................... |
183 |
|
5.2.4 |
Drivkrafter för uppköp och större koncerner ..... |
184 |
5.3 |
Vad menas med vinst? .......................................................... |
186 |
|
|
5.3.1 |
Lönsamhetsmått .................................................... |
187 |
|
5.3.2 |
Marknadspris för kapital och WACC .................. |
191 |
|
5.3.3 |
Annan ersättning till ägare .................................... |
193 |
|
5.3.4 |
Övervinster och kapitalkostnad ........................... |
194 |
5.4 |
Empiriska mått på lönsamhet i sektorn ............................... |
195 |
|
|
5.4.1 |
Skatteplanering påverkar årets resultat ................ |
195 |
|
5.4.2 |
Analys av rörelsemarginal och avkastning på |
|
|
|
operativt kapital ..................................................... |
197 |
5.5 |
Rörelsemarginal..................................................................... |
198 |
|
5.6 |
Avkastning på totalt och eget kapital .................................. |
202 |
5.7Avkastning på operativt kapital och mått för
övervinster ............................................................................. |
203 |
5.8 Sammanfattande kommentar ............................................... |
207 |
7
Innehåll SOU 2016:78
6 |
Nordisk utblick........................................................ |
209 |
|
6.1 |
Dansk skola och förskola..................................................... |
209 |
|
|
6.1.1 |
Finansiering ........................................................... |
209 |
|
6.1.2 |
Tillstånd ................................................................. |
211 |
|
6.1.3 |
Tillsyn .................................................................... |
212 |
6.2 |
Dansk omsorg och hälso- och sjukvård .............................. |
213 |
|
|
6.2.1 |
Organisering.......................................................... |
214 |
|
6.2.2 |
Finansiering ........................................................... |
215 |
|
6.2.3 |
Tillstånd ................................................................. |
215 |
|
6.2.4 |
Tillsyn .................................................................... |
216 |
6.3 |
Danska upphandlingsregler.................................................. |
216 |
|
6.4 |
Finsk skola och förskola ...................................................... |
218 |
|
|
6.4.1 |
Finansiering ........................................................... |
218 |
|
6.4.2 |
Tillstånd ................................................................. |
219 |
|
6.4.3 |
Tillsyn .................................................................... |
220 |
6.5 |
Finsk omsorg och hälso- och sjukvård ............................... |
221 |
|
|
6.5.1 |
Organisering och finansiering .............................. |
221 |
|
6.5.2 |
Tillstånd ................................................................. |
223 |
|
6.5.3 |
Tillsyn och kontroll .............................................. |
224 |
6.6 |
Finska upphandlingsregler ................................................... |
224 |
|
6.7 |
Norsk skola och förskola ..................................................... |
227 |
|
|
6.7.1 |
Finansiering ........................................................... |
228 |
|
6.7.2 |
Tillstånd ................................................................. |
232 |
|
6.7.3 |
Tillsyn .................................................................... |
234 |
6.8 |
Norsk omsorg och hälso- och sjukvård .............................. |
237 |
|
|
6.8.1 |
Organisering.......................................................... |
238 |
|
6.8.2 |
Finansiering ........................................................... |
242 |
|
6.8.3 |
Tillstånd och andra krav ....................................... |
242 |
|
6.8.4 |
Tillsyn .................................................................... |
243 |
6.9 |
Norska upphandlingsregler.................................................. |
243 |
|
6.10 |
Sammanfattande slutsatser om Norden .............................. |
245 |
8
SOU 2016:78 |
Innehåll |
|
7 |
Effektivitet och kvalitet inom välfärden ...................... |
247 |
7.1Utgångspunkter och förutsättningar för att bedöma
effektivitet och kvalitet......................................................... |
248 |
|
7.1.1 |
Vad som menas med effektivitet och kvalitet...... |
248 |
7.1.2Målen för välfärden bör ligga till grund för
bedömningar av effektivitet och kvalitet ............. |
251 |
7.1.3Effektivitets- och kvalitetsmätningar som
|
kartlagts.................................................................. |
253 |
7.1.4 |
Effektanalyser och jämförelser ............................. |
254 |
7.1.5Vinstsyftande och
verksamhet ............................................................. |
256 |
7.2 Skolväsendet.......................................................................... |
256 |
7.2.1Jämförelser av skolor som drivs i olika
|
regiformer .............................................................. |
258 |
7.2.2 |
Effekter på elevernas kunskaper ........................... |
265 |
7.2.3 |
Skolsegregation och skolans likvärdighet ............ |
267 |
7.2.4 |
Effekter på kostnader och effektivitet ................. |
272 |
7.3 Hälso- och sjukvården .......................................................... |
273 |
|
7.3.1 |
Jämförelser av vårdgivare med olika regiform ..... |
275 |
7.3.2Effekter av vårdvalsreformen på tillgänglighet,
|
kontinuitet, nöjdhet och medicinsk kvalitet........ |
278 |
|
7.3.3 |
Vårdvalets fördelningseffekter ............................. |
279 |
|
7.3.4 |
Effekter på kostnader och effektivitet ................. |
283 |
|
7.4 Socialtjänsten.................... |
Fel! Bokmärket är inte definierat. |
7.4.1Jämförelser av kvaliteten i omsorgsverksamhet
|
|
som drivs i privat och offentlig regi ..................... |
286 |
|
7.4.2 |
Effektstudier inom omsorgen............................... |
296 |
|
7.4.3 |
Studier av fördelningseffekter saknas................... |
299 |
7.5 |
Sammanfattning och slutsatser ............................................ |
299 |
|
8 |
Välfärden är ingen vanlig marknad ............................ |
307 |
|
8.1 |
Inledning ............................................................................... |
307 |
|
8.2 |
Vanliga marknader och välfärdens marknader .................... |
308 |
8.2.1Olika former av marknadslösningar på
|
välfärdsområdet ..................................................... |
309 |
8.2.2 |
Välfärdsmarknadernas särdrag .............................. |
309 |
9
Innehåll |
|
SOU 2016:78 |
8.3 |
Vinstsyftets för- och nackdelar |
........................................... 314 |
8.4 |
Slutsatser och sammanfattning ............................................ |
316 |
DEL B
En välfärd som värnar mångfald inte vinstintressen
9 |
Skäl för en reglering av vinster i välfärden .................. |
321 |
9.1 |
Välfärden finansieras gemensamt ........................................ |
321 |
9.2 |
Välfärdsystemens legitimitet ............................................... |
322 |
9.3 |
Välfärdsområdet är ingen vanlig marknad .......................... |
323 |
9.4 |
Grund för en bättre styrning av välfärden .......................... |
325 |
9.5 |
Risk för att offentliga monopol ersätts med privata .......... |
326 |
9.6 |
Vinster i välfärden behöver regleras .................................... |
327 |
10 |
Tillstånd för att få motta offentliga medel .................. |
331 |
|
10.1 |
Offentliga medel ska gå till det de är avsedda för............... |
331 |
|
10.2 |
Reglering bör ske genom tillstånd....................................... |
333 |
|
10.3 |
Vilken verksamhet samt vilka utförare och huvudmän |
|
|
|
som omfattas av kravet......................................................... |
337 |
|
10.4 |
Närmare om kravet på tillstånd ........................................... |
340 |
|
10.5 |
Aktörernas rörelseresultat ska begränsas............................ |
344 |
|
|
10.5.1 |
Tillåtet rörelseresultat ........................................... |
346 |
|
10.5.2 |
Operativt kapital ................................................... |
353 |
|
10.5.3 Möjlighet att kompensera för negativt |
|
|
|
|
rörelseresultat ........................................................ |
355 |
10.6 |
Otillåtna värdeöverföringar ................................................. |
359 |
|
10.7 |
Försäljning och annan överlåtelse ....................................... |
361 |
|
10.8 |
Ansvariga myndigheter ........................................................ |
361 |
10
SOU 2016:78 Innehåll
10.9 |
En effektiv tillsyn.................................................................. |
363 |
|
|
10.9.1 |
Krav på dokumentation ......................................... |
363 |
|
10.9.2 Möjlighet att begära ytterligare information ....... |
365 |
|
|
10.9.3 |
Bemyndigande ....................................................... |
366 |
|
10.9.4 |
Tillsynsmyndigheternas ekonomiska |
|
|
|
granskning .............................................................. |
368 |
|
10.9.5 |
Sanktioner .............................................................. |
369 |
10.10 |
Möjlighet att överklaga besluten.......................................... |
378 |
|
10.11 |
Sekretess ................................................................................ |
379 |
|
10.12 |
Avgifter |
.................................................................................. |
385 |
10.13 |
Krav på att ..........verksamhet bedrivs som juridisk person |
386 |
|
11 |
Regleringen .......................är förenlig med |
391 |
|
11.1 |
Inledning ............................................................................... |
391 |
|
11.2 |
Fri rörlighet ................................................och konkurrens |
392 |
|
11.3 |
Begreppet tjänster av allmänt intresse och tjänster av |
|
|
|
allmänt ekonomiskt ................................................intresse |
395 |
|
11.4 |
SGEI och .................................................................statstöd |
398 |
|
11.5 |
SGEI och .........................................................upphandling |
399 |
|
11.6 |
Vad är ekonomisk ...........................................verksamhet? |
400 |
|
11.7 |
Välfärdstjänsternas ......................................................natur |
405 |
|
11.8 |
Välfärdstjänster ...........är huvudsakligen |
409 |
|
11.9 |
Samhandelskriteriet .............................................................. |
411 |
|
11.10 |
Inskränkningar ............................måste uppfylla vissa krav |
412 |
|
11.11 |
Förhållandet ........................................till tjänstedirektivet |
415 |
|
11.12 |
Sammanfattande ...................................................slutsatser |
416 |
|
12 |
Upphandling ....................................av asylboenden |
421 |
|
12.1 |
Uppdraget .......................................i utredningens direktiv |
421 |
|
12.2 |
Boendeformerna ........................................för asylsökande |
421 |
11
Innehåll |
SOU 2016:78 |
|
12.3 |
Marknaden och vinstnivåer .................................................. |
424 |
12.4 |
Tillståndskrav bör inte införas för privata asylboenden..... |
425 |
13 |
Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata |
|
|
aktörer.................................................................... |
429 |
13.1 |
Uppdraget i direktivet .......................................................... |
429 |
13.2 |
Vilka verksamheter kräver tillstånd i dag ............................ |
430 |
13.3 |
Ägarprövningsutredningens förslag .................................... |
432 |
13.4 |
Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig ................... |
433 |
13.5 |
Prövningen av långsiktigheten............................................. |
440 |
13.6 |
Övriga frågor kring handläggningen ................................... |
442 |
13.7 |
Avgifter ................................................................................. |
445 |
13.8 |
Vidgad tillståndsplikt inom socialtjänsten .......................... |
446 |
13.9 |
Fler verksamheter enligt LSS bör omfattas av |
|
|
tillståndsplikt ........................................................................ |
447 |
13.10 |
Hemtjänst ............................................................................. |
448 |
13.11 |
Ledningsprövning av offentlig verksamhet?....................... |
453 |
DEL C
Ett flexibelt regelverk för socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald
14 |
Behovet av ett flexibelt regelverk för socialt |
|
|
ansvarstagande, kvalitet och mångfald ....................... |
459 |
14.1 |
Uppdraget ............................................................................. |
459 |
14.2 |
Behovet av ett mer flexibelt regelverk för upphandling..... |
460 |
14.3 |
Alternativ till upphandling................................................... |
461 |
14.4 |
Vad som avses med idéburna aktörer och idéburen |
|
|
sektor..................................................................................... |
462 |
14.5 |
Värdet av idéburna aktörer i välfärden ................................ |
464 |
12
SOU 2016:78 Innehåll
15 |
Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom |
|
|
|
välfärdssektorn........................................................ |
467 |
|
15.1 |
Inledning ............................................................................... |
467 |
|
15.2 |
Kapitalförsörjning................................................................. |
468 |
|
15.3 |
Kapitalförsörjningsproblem för idéburna aktörer .............. |
469 |
|
15.4 |
Befintliga finansieringsåtgärder och stöd ............................ |
474 |
|
|
15.4.1 |
Statliga finansieringsaktörer.................................. |
475 |
|
15.4.2 Myndigheter som ger stöd till företag ................. |
477 |
|
|
15.4.3 Andra stöd till företag ........................................... |
478 |
|
|
15.4.4 Exempel på idéburna finansieringsaktörer och |
|
|
|
|
stödstrukturer........................................................ |
480 |
15.5 |
Åtgärder för att möta kapitalförsörjningsproblem och |
|
|
|
stimulera idéburen verksamhet ............................................ |
482 |
|
|
15.5.1 Åtgärder för att underlätta idéburna |
|
|
|
|
organisationers kapitalförsörjning........................ |
482 |
|
15.5.2 |
Uppdrag till Tillväxtverket ................................... |
483 |
16 |
Den |
|
|
|
sociala tjänster och andra särskilda tjänster ............... |
485 |
|
16.1 |
2014 års upphandlingsdirektiv och utredningens |
|
|
|
uppdrag |
.................................................................................. |
485 |
16.2 |
Upphandlingsdirektiven och de grundläggande |
|
|
|
principerna............................................................................. |
487 |
|
|
487 |
||
|
16.2.2 Grundläggande principer vid offentlig |
|
|
|
........................................................... |
upphandling |
488 |
16.3 |
|
||
|
upphandlingsdirektiven ........................................................ |
492 |
|
16.4 |
Upphandlingsdirektivens reglering av upphandlingar av |
|
|
|
sociala tjänster .........................och andra särskilda tjänster |
495 |
|
|
16.4.1 ................................... |
LOU - och LUF - direktiven |
495 |
|
16.4.2 ...................................................... |
LUK - direktivet |
497 |
|
16.4.3 .................................... |
Sammanfattande slutsatser |
499 |
13
Innehåll SOU 2016:78
17 |
En mer ändamålsenlig reglering av upphandling av |
|
|
|
välfärdstjänster........................................................ |
501 |
|
17.1 |
Ett mer flexibelt regelverk för upphandling av |
|
|
|
välfärdstjänster...................................................................... |
501 |
|
17.2 |
En särskild reglering för upphandling av |
|
|
|
välfärdstjänster som omfattas av |
507 |
|
|
17.2.1 Upphandlande myndigheter får organisera |
|
|
|
|
upphandlingsförfarandet vid upphandling av |
|
|
|
välfärdstjänster ...................................................... |
507 |
|
17.2.2 |
Annonsering m.m. ................................................ |
513 |
|
17.2.3 Uteslutning och kvalificering av leverantörer ..... |
516 |
|
|
17.2.4 Utvärdering av anbud och tilldelning av |
|
|
|
|
kontrakt ................................................................. |
519 |
|
17.2.5 |
Särskilda kontraktsvillkor; arbetsrättsliga |
|
|
|
hänsyn och skyldigheter ....................................... |
523 |
|
17.2.6 Andra bestämmelser som ska ingå i kapitlet ....... |
523 |
|
|
17.2.7 |
Rättsmedel ............................................................. |
528 |
17.3 |
Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda |
|
|
|
tjänster som omfattas av |
530 |
|
17.4 |
Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda |
|
|
|
tjänster som omfattas av |
531 |
|
17.5 |
Upphandling av välfärdstjänster som inte omfattas av |
|
|
|
upphandlingsdirektiven........................................................ |
532 |
|
|
17.5.1 Kontrakt under tröskelvärdet utan |
|
|
|
|
gränsöverskridande intresse ska inte omfattas |
|
|
|
av den nya lagen om offentlig upphandling......... |
533 |
|
17.5.2 Kontrakt under tröskelvärdet med |
|
|
|
|
gränsöverskridande intresse ska omfattas av |
|
|
|
vissa bestämmelser i den nya lagen om |
|
|
|
offentlig upphandling ........................................... |
537 |
|
17.5.3 Den nya lagen om upphandling inom |
|
|
|
|
försörjningssektorerna.......................................... |
540 |
|
17.5.4 Lagen om upphandling av koncessioner.............. |
540 |
14
SOU 2016:78 Innehåll
18 |
Möjligheter att säkerställa återinvestering av vinst vid |
|
|
upphandling ........................................................... |
543 |
18.1 |
Utrymmet för att premiera idéburna aktörer...................... |
543 |
|
18.1.1 Reserverad upphandling ........................................ |
544 |
|
18.1.2 Krav på sociala hänsyn .......................................... |
552 |
|
18.1.3 Återinvestering av vinst som |
|
|
upphandlingskriterium .......................................... |
558 |
19 |
Valfrihetssystemens förhållande till |
|
|
upphandlingsrätten.................................................. |
563 |
19.1 |
Valfrihetssystem – ett alternativ till upphandling............... |
563 |
19.2 |
Valfrihetssystem i förhållande till |
|
|
upphandlingsdirektiven ........................................................ |
565 |
20 |
En ny lag om valfrihetssystem................................... |
575 |
|
20.1 |
LOV är ett nationellt system ............................................... |
575 |
|
20.2 |
Möjligheten att reservera valfrihetssystem för idéburna |
|
|
|
aktörer |
................................................................................... |
576 |
20.3 |
En ny lag ............................om valfrihetsystem bör införas |
580 |
|
20.4 |
De grundläggande .............................................principerna |
584 |
|
20.5 |
Annonsering .........ska fortsatt ske på nationell webbplats |
585 |
|
20.6 |
Grunder ....................................för uteslutning av sökande |
586 |
|
20.7 |
Avslutande ........................av valfrihetssystem enligt LOV |
588 |
|
20.8 |
Förvaltningslagen ska tillämpas vid handläggningen av |
|
|
|
ärenden ..............................................................enligt LOV |
589 |
|
|
20.8.1 .............. |
Förvaltningslagens tillämpningsområde |
589 |
|
20.8.2 .....Förvaltningslagen är i dag undantagen i LOV |
590 |
|
|
20.8.3 ........................ |
Myndighetsutövning mot enskild |
591 |
20.8.4Förvaltningslagens tillämplighet på
|
valfrihetssystem för andra tjänster ....................... |
593 |
20.8.5 |
Förvaltningslagen ska tillämpas när |
|
|
förvaltningsmyndigheter handlägger ärenden |
|
|
enligt LOV ............................................................. |
595 |
20.8.6 |
Offentligt styrda organ och förvaltningslagen .... |
597 |
15
Innehåll |
SOU 2016:78 |
20.9 Möjligheten att pröva beslut i domstol |
............................... 599 |
20.9.1En leverantör kan i dag ansöka om rättelse
enligt LOV............................................................. |
599 |
20.9.2Ansökan om rättelse eller överklagande av
beslut? .................................................................... |
600 |
20.9.3 Överklagandetid och delgivning .......................... |
602 |
20.9.4Överklagande ges in till den beslutande
|
|
myndigheten .......................................................... |
603 |
|
20.9.5 |
Skadestånd ............................................................. |
603 |
20.10 |
Tillsyn |
.................................................................................... |
604 |
20.11 |
Offentlighets .......................................- och sekretesslagen |
606 |
|
20.12 |
Ändringar ................................................i vissa andra lagar |
607 |
|
21 |
Samverkan ................................med idéburen sektor |
611 |
|
21.1 |
Alternativa möjligheter för samverkan med idéburna |
|
|
|
organisationer ....................................................................... |
611 |
|
|
21.1.1 ....................................................... |
Bidragsgivning |
612 |
|
21.1.2 ................Idéburet offentligt partnerskap (IOP) |
616 |
|
|
21.1.3 . .......................................... |
Valfrihetssystem m.m |
624 |
21.1.4Samordnad information för samverkan med
idéburen sektor...................................................... |
626 |
DEL D
En transparent välfärdsmarknad
22 |
Ekonomisk information på enhetsnivå ........................ |
631 |
22.1 |
Uppdraget ............................................................................. |
631 |
22.2 |
Redovisning på enhetsnivå i dag .......................................... |
632 |
22.3 |
Syftet med att redovisa ekonomisk information på |
|
|
enhetsnivå.............................................................................. |
633 |
|
22.3.1 Öppenhet och insyn för att stärka |
|
|
medborgarnas förtroende ..................................... |
634 |
|
22.3.2 Öppenhet och insyn för brukarnytta och |
|
|
verksamhetsutveckling.......................................... |
635 |
16
SOU 2016:78 |
Innehåll |
|
22.4 |
Enhetsbegreppet på olika områden...................................... |
636 |
22.5 |
Förutsättningar att redovisa ekonomisk information på |
|
|
enhetsnivå .............................................................................. |
638 |
|
22.5.1 Vilka ekonomiska uppgifter redovisar företag, |
|
|
kommuner och landsting i dag?............................ |
638 |
|
22.5.2 Vilka uppgifter finns på enhetsnivå? .................... |
639 |
|
22.5.3 Hur svårt skulle det vara att ta fram uppgifter |
|
|
på enhetsnivå? ........................................................ |
640 |
22.6 |
Uppgifter i en ekonomisk redovisning på enhetsnivå ........ |
642 |
22.7 |
Erfarenheter på skolområdet bör avvaktas innan ett |
|
|
system införs ......................................................................... |
644 |
DEL E Övrigt
23 |
Konsekvenser av förslaget ........................................ |
651 |
|
23.1 |
Förslag om tillstånd för att motta offentliga medel ........... |
651 |
|
|
23.1.1 Alternativa sätt att uppnå utredningens syfte...... |
653 |
|
|
23.1.2 Konsekvenser för företag och idéburna |
|
|
|
|
organisationer ........................................................ |
666 |
|
23.1.3 |
Konsekvenser för brukare..................................... |
691 |
|
23.1.4 |
Övergripande samhällsekonomiska |
|
|
|
konsekvenser.......................................................... |
692 |
|
23.1.5 |
Offentligfinansiella konsekvenser ........................ |
694 |
23.1.6Konsekvenser för jämställdheten mellan
|
kvinnor och män.................................................... |
704 |
23.1.7 |
Konsekvenser för det kommunala självstyret...... |
706 |
23.1.8 |
Konsekvenser för brottsligheten .......................... |
706 |
23.1.9Hanteringen av andra juridiska personer än
|
aktiebolag ............................................................... |
707 |
23.1.10 |
Vissa europarättsliga juridiska personer............... |
711 |
23.1.11 |
Förhållandet till regeringsformen och |
|
|
Europakonventionen om de mänskliga |
|
|
rättigheterna........................................................... |
713 |
17
Innehåll SOU 2016:78
23.2 |
Förslaget om ägarprövning .................................................. |
719 |
|
|
23.2.1 Konsekvenser för företagen – avgifter................. |
719 |
|
|
23.2.2 Kostnader för myndigheternas tillstånd och |
|
|
|
|
tillsyn ..................................................................... |
720 |
|
23.2.3 Konsekvenser för kommuner och landsting ....... |
721 |
|
|
23.2.4 Övriga ekonomiska konsekvenser för statliga |
|
|
|
|
myndigheter och domstolar ................................. |
722 |
23.3 |
Förslag om förändrad upphandlingslagstiftning och ny |
|
|
|
lag om valfrihetssystem ........................................................ |
722 |
|
|
23.3.1 Konsekvenser för företag och idéburna |
|
|
|
|
organisationer........................................................ |
722 |
|
23.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ....... |
724 |
|
|
23.3.3 Konsekvenser för statliga myndigheter ............... |
725 |
|
23.4 |
Övriga förslag ....................................................................... |
726 |
|
|
23.4.1 Konsekvenser för statliga myndigheter ............... |
726 |
|
24 |
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... |
727 |
|
24.1 |
Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018 ................. |
727 |
|
24.2 |
Behovet av övergångsbestämmelser .................................... |
727 |
|
|
24.2.1 |
Kravet på ägarprövning......................................... |
727 |
|
24.2.2 Kravet på tillstånd att motta offentlig |
|
|
|
|
finansiering ............................................................ |
728 |
|
24.2.3 Nya aktörer som kommer att omfattas av krav |
|
|
|
|
på tillstånd ............................................................. |
731 |
|
24.2.4 |
Enskilda individer.................................................. |
732 |
|
24.2.5 |
Lagen om valfrihetssystem ................................... |
733 |
|
24.2.6 Lagen om offentlig upphandling .......................... |
734 |
|
|
24.2.7 |
Övriga författningsförslag .................................... |
734 |
18
SOU 2016:78 Innehåll
25 |
Författningskommentar ............................................ |
735 |
25.1 |
Förslaget till lag (2018:000) om valfrihetssystem............... |
735 |
25.2 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd |
|
|
och service till vissa funktionshindrade............................... |
744 |
25.3 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1651) om |
|
|
läkarvårdsersättning .............................................................. |
759 |
25.4 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1652) om |
|
|
ersättning för fysioterapi ...................................................... |
760 |
25.5 |
Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen |
|
|
(2001:453) ............................................................................. |
761 |
25.6 |
Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och |
|
|
sekretesslagen (2009:400)..................................................... |
777 |
25.7 |
Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i |
|
|
socialförsäkringsbalken (2010:110) ..................................... |
778 |
25.8 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:536) om |
|
|
valfrihet hos Arbetsförmedlingen........................................ |
779 |
25.9 |
Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... |
780 |
25.10 |
Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen |
|
|
(2017:000) ............................................................................. |
798 |
25.11 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:000) om |
|
|
offentlig upphandling ........................................................... |
809 |
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2015:22 ........................................... |
823 |
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2015:108 ......................................... |
847 |
19
Sammanfattning
Utredningen har haft i uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått.
Utredningen har även haft i uppdrag att analysera och se över de regelverk som i dag används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster. Det handlar om regelverket för upphandling och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Översynen syftar bl.a. till att lämna förslag om hur regelverken kan förenklas och göras mer flexibla och om hur de kan ändras för att förbättra förutsätt- ningarna för idéburna aktörer. Utredningen har även haft i uppdrag att utreda om kapitalförsörjningsproblem utgör ett inträdes- eller tillväxthinder för sådana aktörer.
Vidare har det i utredningens uppdrag ingått att analysera frågor som berör öppenhet och insyn när det gäller hur offentliga medel används, prövning av de privata aktörernas ägare och ledning samt tillfälliga boenden för asylsökanden.
Analyser och förslag angående ovan nämnda uppdrag redovisas i detta betänkande. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande, som avses att lämnas i maj 2017, återkomma till de frågor i direktiven som inte behandlas i detta betänkande. Det handlar bl.a. om att analysera hur olika kvalitetsmått kan användas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling och uppföljning av välfärdstjänster och frågor som handlar om vilken statistik och annan information som behöver finnas på olika välfärdsområden.
Utredningens uppdrag omfattar verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL). Det innebär att tand- vård inte ingår i uppdraget. Vidare omfattas hem för vård och bo-
21
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
ende (HVB) och all verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) som bedrivs i privat regi liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utredningens uppdrag framgår av bilaga 1 och 2.
Behovet av ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster
Den andel av den offentligt finansierade välfärden som bedrivs i enskild regi har ökat betydligt sedan
Utredningen har kartlagt lönsamheten inom den privat utförda men huvudsakligen offentligt finansierade välfärden. Det finns flera vanligt förekommande lönsamhets- och avkastningsmått. Utifrån rörelseresultat sett i relation till omsättningen är de privat drivna verksamheterna inte anmärkningsvärt lönsamma. Rörelsemarginalen för företagen ligger runt fem procent. Den genomsnittliga kapital- avkastningen är emellertid betydligt högre än för övriga delar av tjänstesektorn. Avkastning på totalt kapital uppgick till 13,4 procent 2014, vilket kan jämföras med tjänstesektorn i sin helhet som hade 7,4 procent. Avkastning på eget kapital uppgick till 27,5 procent 2014, medan tjänstesektorn i sin helhet hade 14,3 procent. Det innebär att ägarna fått en god avkastning med tanke på vad de inve- sterat i företagen. Särskilt hög är avkastningen i förhållande till s.k. operativt kapital då medianavkastningen bland välfärdsföretagen i relation till detta kapital under åren
22
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
tetsproblem att verksamhet som finansieras av offentliga medel är mer lönsam än annan verksamhet och gör stora övervinster.
Utredningen bedömer att det finns betydande risker med att ha aktörer som primärt drivs av vinstintresse inom den offentligt finan- sierade välfärden. Välfärdstjänsterna är inte vilka tjänster som helst. Deras grundläggande betydelse för medborgarnas liv och hälsa inne- bär att konsekvenserna vid olika slags misslyckanden kan bli stora. Med aktörer som drivs primärt av vinstsyftet finns större risker för att verksamheter, i syfte att hålla nere kostnaderna, skär ned på sådan kvalitet som är svår att mäta och följa upp, sänker personaltätheten eller utformar sin verksamhet för att dra till sig brukare som är för- knippade med låga kostnader. Det finns också indikationer på att vinstsyftande företag har lägre personaltäthet än andra typer av ut- förare och att konkurrensen och/eller den ökande andelen privat regi inom skolväsendet och inom hälso- och sjukvården haft segrege- rande effekter eller bidragit till segregation. Det tar sig bl.a. uttryck i att skillnaderna i genomsnittliga resultat mellan skolor ökar och att privat och offentligt drivna verksamheter tenderar att dra till sig brukare med olika socioekonomisk bakgrund.
Ett motiv till att låta vinstsyftande privata företag i ökad ut- sträckning bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet har varit att öka effektiviteten och kvaliteten i dessa verksamheter. Utredningens genomgång av den forskning som analyserat frågan visar att det på många välfärdsområden saknas kunskap om vilka effekter ökad konkurrens eller fler vinstsyftande företag har haft. En förklaring är att det ofta är svårt att definiera och mäta kvalitet och effektivitet inom välfärdsverksamhet och komplicerat att kon- trollera bakomliggande faktorer, exempelvis socioekonomiska så- dana, som ofta påverkar förutsättningarna för verksamheterna. De jämförelser mellan olika regiformer som ändå gjorts visar oftast på små skillnader. Inte heller de effektstudier som genomförts visar på att ökad konkurrens eller fler vinstsyftande företag inom välfärden haft entydiga effekter på verksamheternas kvalitet och effektivitet.
Utredningen bedömer att det förhållandet att entydiga effekter på effektivitet och kvalitet inte kunnat påvisas beror på att den med offentliga medel finansierade välfärden har särskilda egenskaper som gör att den inte fungerar som ”vanliga” marknader där ”kun- den” eller brukaren själv står för finansieringen utan är att betrakta som en s.k. kvasimarknad. De marknadsmekanismer som på vanliga
23
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
marknader kan leda till ökad effektivitet fungerar inte på samma sätt på dessa marknader. Välfärdsmarknadernas effektivitet mot- verkas bl.a. av problemen med att definiera och mäta kvalitet, av att brukarna och beställarna ofta har svårt att göra informerade val och av det stora behovet av kontroll och tillsyn.
Utredningen har gjort en nordisk utblick och kan konstatera att det inte i något annat nordiskt land är tillåtet med vinstsyftande skolor. I Norge och Finland är inslaget av fristående skolor begrän- sat. I Danmark är det däremot mycket vanligt med fristående skolor. Det går alltså inte att dra slutsatsen att en möjlighet att ta ut vinster är nödvändig för att det ska uppstå en stor friskolesektor. Vad gäller förskolor, omsorg och hälso- och sjukvård tillåts privata vinstsyftande aktörer i alla nordiska länder. I jämförelse med Sverige är dock in- slaget av idéburna aktörer större i de andra nordiska länderna.
Förslag till utformning av en vinstbegränsning
Utredningen anser att det bör införas en reglering som syftar till att offentliga medel som är avsedda för välfärdsverksamhet i huvudsak ska användas till den verksamhet medlen är avsedda för. Utred- ningen har övervägt alternativ till en sådan reglering, bl.a. att ställa mer detaljerade kvalitetskrav i upphandlingar och att ställa beman- ningskrav på utförarna av välfärdsverksamhet. Utredningen bedö- mer dock att dessa alternativ är svåra att genomföra i praktiken eller har andra betydande nackdelar.
En förutsättning för tillstånd att ta emot offentlig finansiering
Utredningens förslag till reglering bygger på att endast juridiska personer som har tillstånd ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna. Kravet kommer att omfatta bl.a. fristå- ende förskolor och skolor, hemtjänst, HVB, boenden för äldre, assistans och annan verksamhet för funktionshindrade samt all typ av hälso- och sjukvård. För att få ett tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för.
Kommuner och landsting föreslås vidare bara få ge ersättning i enlighet med avtal till juridiska personer som har ett tillstånd att ta
24
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
emot offentlig finansiering. Utredningen föreslår även att kommu- nerna endast ska ge bidrag enligt skollagen till huvudmän med till- stånd och att Försäkringskassan bara ska betala ut assistansersätt- ning till företag och organisationer som uppfyller kravet.
Genom ett tillståndsförfarande möjliggörs en allsidig och likvär- dig prövning av att den ansökande aktören uppfyller kraven. Detta tillståndsförfarande påverkar inte nuvarande ordning för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansie- ring inom välfärden.
En begränsning av rörelseresultatet i relation till operativt kapital
För att offentliga medel i huvudsak ska gå till det de är avsedda för föreslår utredningen att en juridisk person med tillstånd att ta emot offentliga medel högst får ha ett visst rörelseresultat. Rörelseresul- tatet räknas fram före de finansiella kostnaderna, t.ex. kostnader för räntor, och före eventuella bokslutsdispositioner såsom koncern- bidrag. Det är från rörelseresultatet som företaget ska täcka ersätt- ning för de kapitalkostnader företaget har, både till långivare och ägare. Rörelseresultatet är ett mått på det bidrag rörelsens operativa verksamhet ger och påverkas därmed inte av hur verksamheten valt att finansiera sig. Rörelseresultatet ska anges i årsredovisningen vilket framgår enligt praxis på området.
Ett viktigt skäl för varför denna reglering valts är att en begräns- ning av rörelseresultatet innebär att huvudelen av de medel som av- sätts för välfärdsverksamhet kommer att användas i verksamheten. Utredningen har även övervägt andra regleringar, bl.a. en utdel- ningsbegränsning. En fördel med att begränsa rörelseresultatet är att en sådan reglering, till skillnad från en utdelningsbegränsning, förhindrar att stora överskott som inte används i verksamheten byggs upp i företaget eller organisationen. Möjligheterna att kring- gå en rörelseresultatsbegränsning är också mindre än vid en utdel- ningsbegränsning. Den kan exempelvis inte kringgås genom att företaget eller organisationen tar upp stora lån i syfte att föra ut vinstmedel i form av räntebetalningar.
Begränsningen av hur högt rörelseresultat som ska tillåtas före- slås sättas i relation till det kapital som investerats i rörelseverk- samheten, s.k. operativt kapital. Med operativt kapital avses rörelse-
25
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
tillgångar minus rörelseskulder. I operativt kapital ingår därmed inte t.ex. finansiella poster såsom aktieinnehav i annan verksamhet. Utredningen föreslår att det maximalt tillåtna rörelseresultatet sätts till den statslåneränta som gällde vid föregående räkenskapsårs ut- gång med ett tillägg på sju procentenheter multiplicerat med ope- rativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång. Utredningen har strävat efter att hitta en nivå där merparten av pengarna kan komma verksamheten till godo, men de som vill driva välfärdsverk- samhet kan få en rimlig ersättning för de lånekostnader och det egna kapital som investerats i verksamheten.
Utredningen bedömer att ett rörelseresultat som motsvarar en marknadsmässig kapitalkostnad, utan att ge möjlighet till över- vinster, utgör en rimlig ersättning. Utredningen har beräknat nivån med utgångspunkt från den genomsnittliga kapitalkostnaden i väl- färdssektorn.
Åtgärder för flexibilitet och nyföretagande
För att bl.a. underlätta för nyföretagande och för privata aktörer att kunna klara år med sämre resultat, föreslås att det ska vara möjligt att kompensera för negativa rörelseresultat samt dålig lönsamhet som uppkommit under de tre föregående räkenskapsåren. Syftet är bl.a. att underlätta för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Vid start av verksamhet kan verksamheten ofta drivas med låga eller negativa rörelseresultat de första åren. Förslaget innebär att nya aktörer kan få kompensation för förluster eller låga vinster som görs inledningsvis. Det innebär också att företagen bör ha bättre förmåga att hantera tillfälliga perioder av sämre lönsamhet då äga- ren kan hämta hem sådana underskott i framtiden.
Utredningen föreslår vidare att tillfälliga övervinster ska vara tillåtna om det finns särskilda skäl. Detta i syfte att parera för oför- utsedda händelser eller felbudgetering som kan uppstå. Sådana övervinster ska dock återföras i verksamheten påföljande räken- skapsår.
26
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
Åtgärder för att förhindra kringgående av regler
För att undvika kringgående av reglerna föreslås att inga värdeöver- föringar från den juridiska personen får göras utöver det tillåtna rörelseresultatet. Det kan exempelvis vara fråga om att ägare eller närstående till ägare tar ut löner som är väsentligt högre än vad som är marknadsmässigt motiverat för den tjänst de har i företaget. Det kan även vara fråga om att lokaler hyrs till överpriser av ägare eller av ett bolag som ägs av närstående till ägare. Att medlen ska gå till verksamhet enligt den aktuella lagen innebär också att kringgåen- den genom t.ex. inköp av varor och tjänster som inte behövs för att bedriva den aktuella verksamheten inte är tillåtet.
Verksamhet ska bedrivas i en juridisk person
För att kraven som ställs för att få tillstånd att motta offentlig finansiering ska gå att kontrollera och följa upp anser utredningen att välfärdsverksamhet ska drivas inom en separat juridisk person. Det ska därmed inte vara möjligt att bedriva annan typ av verksam- het inom ramen för en juridisk person som bedriver offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet. Att bedriva annan typ av verksamhet inom ramen för samma juridiska person skulle medföra en risk för sam- manblandning av medel som ska gå till välfärdsverksamheten och medel som ska gå till annan verksamhet. Det skulle även försvåra uppföljningen av att kraven följs. Det föreslås dock vara möjligt att bedriva olika typer av välfärdsverksamhet inom ramen för samma juridiska person.
Mot bakgrund av att förslaget endast omfattar verksamhet som bedrivs av juridiska personer och inte verksamhet som bedrivs av fysiska personer, föreslås ett krav på att fristående förskolor och skolor, liksom aktörer som upphandlats för att tillhandahålla vuxen- utbildning samt tillståndspliktig verksamhet enligt SoL och LSS endast får bedrivas av juridiska personer.
27
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
Tillstånd, tillsyn och sanktioner
Utredningen föreslår att Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg ska ha ansvaret för tillståndsprövning och till- syn av de föreslagna bestämmelserna.
Myndigheterna ska dels pröva om sökanden kommer att upp- fylla kraven på ett begränsat rörelseresultat och de andra kraven som ställs, dels ha tillsynsansvar över att de juridiska personer som bedriver välfärdsverksamhet följer kraven på begränsat rörelseresultat och inte gör värdeöverföringar utöver rörelseresultatet.
Alla juridiska personer som har ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska årligen lämna en årsredovisning till tillsynsmyndig- heten. Redovisningen ska vara granskad av en auktoriserad eller godkänd revisor.
Tillsynsmyndigheterna ska även kunna begära att den juridiska personen ska inkomma med annan information som gör det möj- ligt att bedöma om kravet på att följa regleringen är uppfyllt. Till- synsmyndigheterna bör även kunna begära att den juridiska person som har tillstånd lämnar in ekonomisk dokumentation om affärer med sina närstående, t.ex. moderbolag eller systerbolag i en kon- cern. Syftet är att kunna granska om otillåtna värdeöverföringar har ägt rum.
För att sanktionera överträdelser mot regelverket föreslås i första hand sanktionsavgifter. Om en överträdelse är allvarlig ska tillstån- det att ta emot offentliga medel kunna återkallas. Detta kan exem- pelvis bli aktuellt om någon fortsätter att bryta mot tillståndet trots att de ålagts att betala sanktionsavgifter, eller om en överträ- delse är allvarlig.
Myndigheterna föreslås få rätt att ta ut avgift för prövning av ansökan om tillstånd och för tillsyn.
Förslaget är förenligt med
Utredningen har analyserat om förslagen är förenliga med EU:s inre marknadsregler och konkurrensregler. För att dessa regler ska bli tillämpliga krävs att det är fråga om någon form av ekonomisk verksamhet och att den påverkar handeln mellan medlemstaterna.
Enligt utredningens bedömning är grundläggande utbildning enligt skollagen inte ekonomisk i
28
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
ledning att pröva regleringens förenlighet med
På de områden som kan tänkas vara helt eller delvis ekonomiska måste regler, för att vara förenliga med EU:s inre marknadsregler och konkurrensregler, som utgångspunkt vara nödvändiga, utfor- made på
Utredningens förslag om tillstånd att motta offentliga medel vilar på tanken att det ska vara öppet för alla former av juridiska personer, även utländska aktörer. Någon diskriminering föreligger därför inte.
Utredningen bedömer att en reglering av rörelseresultatet till- försäkrar att resurser används på ett sätt som tydligt bidrar till att upprätthålla ett solidariskt välfärdssystem. Om nuvarande ordning tillåts fortskrida finns risk att viljan att solidariskt finansiera systemet undergrävs. Förekomsten av aktörer som främst drivs av ett stort vinstintresse riskerar också att leda till ökad segregation och risk för att aktörer nedprioriterar sådan kvalitet som är svår att mäta och defi- niera i syfte att gå med vinst. Vidare finns konstaterade övervinster hos aktörer som är verksamma inom systemet. Sammantaget anser utredningen att regleringen är nödvändig. Eftersom andra tänkbara åtgärder inte är tillräckliga för att hantera problemen bedömer ut- redningen att regleringen är proportionerlig.
Upphandling av tillfälliga asylboenden
Utredningen bedömer att de tillståndskrav och därmed vinstbegräns- ningskrav som utredningen föreslår inom övriga delar av välfärds- sektorn inte bör införas för privata asylboenden. Ett skäl för denna bedömning är att leverantörer av asylboenden, med ett sådant krav, riskerar att lämna marknaden eftersom det till skillnad från de flesta andra välfärdsområden finns en tydlig alternativ marknad för leverantörerna. När det gäller upphandling av asylboenden skiljer sig denna också principiellt från andra välfärdsområden genom att det rör sig om lokaler och enklare servicetjänster som är lättare att fastställa tydliga krav för i en upphandling. Det föreligger därför
29
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
inte samma svårigheter att i upphandlingar specificera kvalitetskrav som är fallet på övriga välfärdsområden. Utredningen bedömer i stället att Migrationsverket bör öka andelen boenden i egen regi och förbättra sin upphandlingsprocess.
Ägar- och ledningsprövning
Utredningen har haft i uppdrag att utveckla vissa av de förslag som Ägarprövningsutredningen lämnat.1 Ägarprövningsutredningen före- slog att det skulle uppställas krav på ekonomisk långsiktighet, in- sikt, erfarenhet och lämplighet för tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL, LSS samt för godkännande av enskilda som huvudmän inom skolväsendet. Remissinstanserna var huvudsakligen positiva, men efterlyste vissa förtydliganden av förslagen.
Utredningen föreslår ett klarläggande av vilken krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning. Prövningen ska göras av verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksam- heten samt av styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att be- driva verksamheten. Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksam- heten. Utredningen har här förtydligat vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning.
Ägarprövningsutredningen föreslog ett krav på att verksam- heten skulle har ekonomiska förutsättningar för att bedrivas lång- siktigt. Utredningen gör bedömningen att ett sådant krav är svårt att uppfylla och föreslår i stället att ett krav införs på att tillstånds- innehavaren ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Om exempelvis antalet elever minskar på en skola så att verksamheten visar stora under- skott kan detta medföra att tillståndsmyndigheten ingriper om inte huvudmannen kan visa att denna har ekonomiska medel genom exempelvis en bankgaranti för att hantera efterfrågeminskningen.
1 SOU 2015:7.
30
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
En välfärd präglad av socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald
Utredningen har analyserat flera av de regelverk som i dag används när privata aktörer ska anförtros att utföra välfärdstjänster, bl.a. mot bakgrund av 2014 års upphandlingsdirektiv. Det handlar dels om regelverket för upphandling och dels om möjliga alternativ till upphandling. Utredningen ser ett behov av enklare och mer flexibla regelverk i fråga om välfärdstjänster. Många av dessa tjänster har särdrag i förhållande till andra tjänster, bl.a. då de syftar till att till- godose enskilda personers behov. Vidare är de aktörer som utför välfärdstjänster inbördes väldigt olika. Genom en mer flexibel re- glering kan större hänsyn tas till sådana förhållanden. Detta kan även ge bättre förutsättningar för idéburen sektor, vilket kan bidra till en ökad mångfald.
Ett mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster
Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att i högre grad ta vara på det
Utredningen föreslår att upphandlingar av välfärdstjänster vars värde överstiger 750 000 euro ska regleras i ett nytt kapitel i LOU. Vid sådana upphandlingar ska upphandlande myndigheter själva kunna utforma upphandlingsförfarandet. Det är naturligtvis möj- ligt att använda de förfaranden som redan finns i upphandlings- lagarna, men det är också möjligt att anpassa förfarandena eller att
31
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
utforma nya förfaranden. Det är därmed exempelvis möjligt att ingå ramavtal utan beaktande av den tidsgräns på fyra år som gäller enligt huvudregeln. I upphandlingsdirektiven betonas också vikten av att upphandlande myndigheter får beakta behovet av att garan- tera särskilda egenskaper hos tjänsterna, t.ex. tjänsternas kvalitet, kontinuitet och tillgänglighet. Upphandlingsmyndigheten föreslås därför ges i uppdrag att analysera och beskriva utrymmet för upp- handlande myndigheter att beakta särskilda behov vid upphandling av välfärdstjänster.
Även i övrigt syftar utredningens förslag till att tydliggöra att upphandlande myndigheter vid upphandling av välfärdstjänster har ett större utrymme att anpassa förfarandet än vad som är fallet vid direktivstyrd upphandling i övrigt.
I kapitlet införs också en bestämmelse som tillåter att deltagan- det i ett upphandlingsförfarande under vissa förutsättningar reser- veras för organisationer som bl.a. återinvesterar eventuell vinst i verksamheten (artikel 77 i
Möjligheten att premiera idéburna aktörer genom upphandling
Utredningen bedömer att det inte är möjligt att i en upphandling generellt ställa krav på att endast idéburna aktörer ska tilldelas kontrakt. Det finns dock enligt upphandlingsdirektiven möjlighet att reservera deltagandet i ett upphandlingsförfarande för vissa tjänster till organisationer som bl.a. återinvesterar eventuell vinst. Utredningen föreslår som ovan framgått att denna möjlighet införs i den föreslagna regleringen av upphandling av välfärdstjänster i nya LOU.
Utredningen bedömer vidare att det finns stora möjligheter att tillvarata de mervärden som de idéburna organisationerna kan bidra med genom att i en upphandling ställa krav på sociala hänsyn.
Även om det alltså inte är möjligt att reservera kontrakt till en- bart idéburna aktörer, bedömer utredningen att det under vissa för- utsättningar kan vara möjligt att ställa krav på de aktörer som deltar i en upphandling att återinvestera eventuell vinst i verksamheten.
32
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
En ny LOV för att stimulera mångfald
Kontrakt som ingås enligt LOV har tidigare bedömts vara tjänste- koncessioner. Tjänstekoncessioner är en speciell form av upphand- ling som genom 2014 års upphandlingsdirektiv kommit att omfat- tas av ett särskilt direktiv.
Mot bakgrund av vad som anges i skälen till de nya upphand- lingsdirektiven och utvecklingen i rättspraxis gör utredningen be- dömningen att valfrihetssystem,
I syfte att göra lagen mer lättillgänglig och tydlig föreslås att la- gen kopplas från upphandlingslagstiftningen och anpassas till att det är en nationell reglering, som tydligare bör följa svenska för- valtningsrättsliga principer. Då förslaget föranleder ett stort antal justeringar föreslår utredningen att en ny lag om valfrihetssystem ska ersätta nuvarande LOV. I stället för att koppla tillämpningsom- rådet till en upphandlingsrättslig definition föreslår utredningen att lagen ska gälla generellt för tjänster som omfattas av vissa angivna lagar, såsom HSL, SoL och LSS. Detta innebär dock i princip inte någon förändring av tillämpningsområdet.
I den nya lagen om valfrihetssystem införs ytterligare grunder för när en sökande får uteslutas. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska anges att kommuner och landsting ska se till att avtal som ingås inom ramen för ett valfrihetssystem innehåller villkor som gör det möjligt att avsluta avtalet om kommunen eller lands- tinget beslutar att avsluta valfrihetssystemet. Detta är viktigt av demokratiska skäl. Vidare föreslås att förvaltningslagen (1986:223) (FL) ska tillämpas vid handläggningen av ärenden enligt den nya lagen om valfrihetssystem, vilket inte är fallet enligt nuvarande LOV. Även vissa bestämmelser i FL som gäller vid myndighetsut- övning, så som rätten att få del av uppgifter som tillförts ärendet genom någon annan och rätten att yttra sig över uppgifterna innan ärendet avgörs, ska gälla enligt lagen.
33
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
Idéburet offentligt partnerskap
Idéburna offentliga partnerskap (IOP) är en form för samverkan mellan det offentliga och idéburen sektor, som inte omfattas av upp- handlingsrätten. IOP kan exempelvis innebära att det offentliga svarar för viss typ av stöd, t.ex. tillhandahållande av lokaler och vissa verk- samhetsbidrag, medan de idéburna organisationerna ansvarar för drif- ten av själva verksamheten. IOP kan betraktas som ett komplement både till generella bidrag till den idéburna verksamheten och till upp- handlingskontrakt där ändamålet är ett specifikt uppdrag. Det finns dock en rad juridiska frågeställningar kopplade till möjligheten att ingå ett IOP, såsom bestämmelser i kommunalrätten, upphandlingsrätten och EU:s statsstödsregler, som måste beaktas.
Med hänsyn till att förutsättningarna varierar såväl avseende samarbetsformer som verksamheter är det enligt utredningens be- dömning inte möjligt att föreslå en lagstiftning på området.
Utredningen anser dock att det finns unika kvaliteter som sam- verkan genom IOP bidrar med och som bättre bör tas tillvara och föreslår därför att Upphandlingsmyndigheten och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får i uppdrag att gemensamt utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och idéburna organisationerna kan utvecklas genom ingående av idé- burna offentliga partnerskap. Uppdraget ska utföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Sveriges Kommuner och Landsting och civilsamhällets organisationer.
Samordnad information för samverkan med idéburen sektor
Utredningen har lämnat ett flertal förslag som kan bidra till att underlätta för idéburen sektor vid utförandet av välfärdstjänster. Enligt utredningen är det viktigt att kommuner och landsting kan erbjudas samlad information och möjlighet till ökad kunskap i frågor som rör möjligheterna att främja idéburen sektor på dessa områden. Upphandlingsmyndigheten föreslås därför få i uppdrag att arbeta med informationsinsatser gentemot kommuner och landsting i frågor som rör möjligheterna till samverkan med idéburen sektor, samt möjlig- heterna att underlätta för dessa aktörer som utförare av välfärds- tjänster. Uppdraget ska genomföras i samråd med Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och med relevanta aktörer, så som Sveriges Kommuner och Landsting.
34
SOU 2016:78 |
Sammanfattning |
Kapitalförsörjning för idéburna aktörer
Utredningen bedömer att vissa idéburna organisationer kan ha svårt att få tillgång till kapital. Problemen är sannolikt störst för små idéburna verksamheter som befinner sig i en uppstartsfas. Ut- redningen bedömer dock att det inte föreligger något generellt kapitalförsörjningsproblem för den idéburna sektorn. Att de idé- burna verksamheternas andel av välfärdsproduktionen inte vuxit under den senaste decennierna beror troligen i stället på att många idéburna verksamheter inte har något intresse av att växa och att dessa organisationer är obenägna att ta risker och därmed finansiera uppstart och expansion genom banklån.
För att motverka de hinder som idéburna organisationer ändå kan ha vad gäller sin kapitalförsörjning föreslås att Tillväxtverket ska genomföra rådgivnings- och informationsinsatser riktade till idéburna organisationer och kreditgivare. Bakgrunden är att under- sökningar tyder på att det finns kunskapsbrister både hos de idé- burna organisationerna och hos kreditgivarna. Myndigheten före- slås även ges i uppdrag att granska de regelverk som styr befintliga företags- och kapitalförsörjningsstöd för att bedöma om dessa i ökad utsträckning kan användas för att lämna stöd till idéburna verksamheter. Myndigheten föreslås även analysera om det finns andra åtgärder som kan vidtas för att underlätta idéburna organisa- tioners kapitalförsörjning.
Ekonomisk redovisning på enhetsnivå
Utredningen har analyserat och utvärderat för- och nackdelar med att redovisa ekonomisk information för välfärdstjänster på enhets- nivå. En enhet kan avse en skolenhet, en vårdcentral eller ett äldre- boende.
Utredningen bedömer att en ekonomisk enhetsredovisning skulle kunna ge insyn i hur offentliga medel används och på så vis skapa förtroende och ökad legitimitet för verksamheten utifrån ett medborgarperspektiv. Utredningen lämnar dock inget förslag om att införa en enhetsredovisning eftersom en sådan redovisning är förknippad med svårbedömda administrativa kostnader. En sådan redovisning förutsätter bl.a. att det utvecklas en enhetsindelning på vård- och omsorgsområdet, något som saknas i dag. Det förutsätter också nya redovisningsregler.
35
Sammanfattning |
SOU 2016:78 |
Utredningen anser dock att frågan om ekonomisk redovisning på enhetsnivå kan tas upp på nytt om det förslag som Skolkost- nadsutredningen lämnat (SOU 2016:66) om en enhetsredovisning på skolområdet genomförs. Om det visar sig att tillförlitliga upp- gifter kan tas fram till rimliga kostnader på skolområdet kan frågan om en sådan bör införas på övriga välfärdsområden tas upp till för- nyad prövning.
Konsekvensanalys
Utredningen gör bedömningen att förslaget om tillstånd för att motta offentliga medel kommer att öka legitimiteten för den of- fentligt finansierade välfärdsverksamheten och bidra till att minska drivkrafterna för de stora koncernerna att växa ytterligare inom välfärden. Relativt många företag har i dag vinster som överstiger utredningens förslag till högsta tillåtna rörelseresultat. Utred- ningen bedömer dock att en del av den vinst som ägare av mindre företag tar ut i dag avser ersättning för arbetsinsats snarare än er- sättning för det kapital de tillskjutit. Ägare som är verksamma i företaget kommer därför sannolikt ta ut mer ersättning i form av lön än i form av utdelning. I stora företag där ägarna främst moti- verats av stora övervinster kommer dessa troligen att sälja före- taget. Utredningen bedömer dock att verksamheterna i de flesta fall kommer att fortleva förutsatt att de är välfungerande och har en stabil brukargrupp, men med en annan ägare som ser andra fördelar med verksamheten än övervinster.
Förslaget innebär kostnader för tillstånd och tillsyn. Dessa ska huvudsakligen finansieras med avgifter. Vissa engångskostnader i samband med införandet föreslås finansieras genom ompriorite- ringar inom statens budget.
Förslagen om ägarprövning är huvudsakligen en lagteknisk be- arbetning av Ägarprövningsutredningens förslag (SOU 2015:7). Utredningen har uppdaterat vissa beräkningar och kostnadsberäk- nat den utökning av förslaget som föreslås. Kostnaderna för tillsyn och tillstånd föreslås i huvudsak finansieras med avgifter.
Förslagen som rör upphandlingslagstiftningen och den nya lagen om valfrihetssystem bedöms ha mycket begränsade konsekvenser. Den ökade flexibiliteten i regleringen bedöms dock ha positiva effek- ter för möjligheten att ta tillvara den idéburna sektorn engagemang.
36
1 Författningsförslag
1.1Förslag till
lag (2018:000) om valfrihetssystem
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
Lagens omfattning
1 § Denna lag gäller när en kommun eller ett landsting beslutat att tillämpa valfrihetssystem för tjänster enligt
1.hälso- och sjukvårdslagen (2017:000),
2.lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd,
3.lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.,
4.socialtjänstlagen (2001:453),
5.lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade, och
6.tandvårdslagen (1985:125).
2 § Med valfrihetssystem enligt denna lag avses ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den utförare som ska utföra en tjänst och som en kommun eller ett landsting godkänt och ingått avtal med. Kommunen eller landstinget behöver inte tillämpa samma val- frihetssystem inom alla berörda områden.
37
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
3 § Vid tillämpningen av denna lag ska med kommun eller landsting likställas
1.beslutande församlingar i kommuner och landsting,
2.offentligt styrda organ som avses i 4 §,
3.sammanslutningar av en eller flera kommuner och landsting eller församlingar enligt 1, och
4.sammanslutningar av flera organ enligt 2.
4 § Med offentligt styrda organ avses sådana bolag och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av kommersiell karaktär, och
1.som till största delen finansieras av en kommun eller ett landsting,
2.vars verksamhet står under kontroll av en kommun eller ett landsting, eller
3.i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än hälften av antalet ledamöter är utsedda av en kommun eller ett landsting.
Principer för valfrihetssystem med gränsöverskridande intresse
5 § När föremålet för ett valfrihetssystem har ett bestämt gräns- överskridande intresse ska kommunen eller landstinget iaktta prin- ciperna om förbud mot diskriminering och om likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.
Förfarandet vid inrättandet av ett valfrihetssystem
Krav och villkor för deltagande i ett valfrihetssystem
6 § Kommunen eller landstinget ska fastställa vilka krav och villkor som ska gälla för deltagande i ett valfrihetssystem.
Annonsering
7 § En kommun eller ett landsting som beslutat att inrätta eller förändra ett valfrihetssystem ska informera om detta genom en annons om valfrihetssystem som ska publiceras på den nationella webbplats som upprättats för ändamålet. Annonsen ska gälla tills vidare och inte ange något sista datum för att komma in med ansökan.
38
SOU 2016:78 Författningsförslag
8 § Kommunen eller landstinget ska i annonsen eller i en annan handling som ligger till grund för systemet ange
1.kraven för godkännande till valfrihetssystemet,
2.de villkor som uppställs för hur ett avtal inom ramen för systemet ska fullgöras,
3.grunderna för den ekonomiska ersättningen för utförandet av tjänsterna,
4.på vilket sätt ansökan ska ges in, och
5.inom vilken tid kommunen eller landstinget kommer att fatta beslut om godkännande.
En sådan handling som avses i första stycket ska tillsammans med annonsen finnas tillgänglig på den nationella webbplats som anges i 7 §.
Ansökan om deltagande i ett valfrihetssystem
9 § En sökande får lämna en ansökan enskilt eller tillsammans med andra sökande. Kommunen eller landstinget får inte ställa upp vill- kor om att en grupp sökande ska ha juridisk form för att få lämna en ansökan. Kommunen eller landstinget får dock begära att en grupp ska ha juridisk form när avtalet ingås, om det krävs för att avtalet ska kunna fullgöras på ett godtagbart sätt.
10 § En sökande får vid behov åberopa andra utförares ekono- miska, tekniska och yrkesmässiga kapacitet i ansökan. Sökanden ska genom att tillhandahålla ett åtagande från företagen i fråga eller på annat sätt kunna visa att han eller hon kommer att förfoga över nödvändiga resurser när avtalet ska fullgöras.
Uteslutning av sökande
11 § Kommunen eller landstinget får utesluta en sökande om
1.kommunen eller landstinget kan visa att sökanden inte har fullgjort sina skyldigheter avseende betalning av skatter eller social- försäkringsavgifter i det egna landet eller i annat land inom EES- området,
2.kommunen eller landstinget kan visa att sökanden åsidosatt tillämpliga
39
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
3. sökanden
a)är i konkurs eller är föremål för insolvens eller likvidations- förfaranden,
b)är föremål för tvångsförvaltning,
c)har ingått ackordsuppgörelse med borgenärer, eller
d)har avbrutit sin näringsverksamhet eller befinner sig i en mot- svarande situation till följd av ett förfarande enligt nationella lagar och andra författningar som liknar dem som avses i
4. kommunen eller landstinget kan visa att sökanden gjort sig skyldig till något allvarligt fel i yrkesutövningen som gör att sökan- dens redbarhet kan ifrågasättas,
5. sökanden har visat allvarliga eller ihållande brister i fullgöran- det av något väsentligt krav i ett tidigare avtal enligt denna lag, eller
iett tidigare kontrakt enligt lagen (2017:000) om offentlig upp- handling, lagen (2017:000) om upphandling inom försörjnings- sektorerna, lagen (2017:000) om upphandling av koncessioner eller lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området, och detta har medfört att det tidigare avtalet har sagts upp
iförtid eller lett till skadestånd eller jämförbara påföljder, eller
6. sökanden i allvarlig omfattning har låtit bli att lämna, undan- hållit eller lämnat oriktiga uppgifter om den information som kom- munen eller landstinget begärt för kontroll av att det inte finns grund för att utesluta sökanden enligt denna bestämmelse eller av att sökanden uppfyller kraven för godkännande.
Beslut om godkännande och ingående av avtal
12 § Kommunen eller landstinget ska godkänna samtliga sökande som uppfyller de fastställda kraven och villkoren och som inte har uteslutits med stöd av 11 §.
13 § Sökanden ska få del av uppgifter som tillförts ärendet genom någon annan och få tillfälle att yttra sig över uppgifterna innan ärendet avgörs, med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Ett slutligt beslut i ett ärende om godkännande enligt denna lag ska innehålla skälen för beslutet. Ett beslut om att inte godkänna
40
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
en sökande ska även innehålla en upplysning om hur beslutet kan överklagas.
Sökanden ska snarast underrättas om beslutet. En underrättelse ska även lämnas till sökande som ännu inte godkänts om kommu- nen eller landstinget beslutar att avbryta inrättandet av valfrihets- systemet eller att avsluta detta.
14 § När en sökande har godkänts, ska kommunen eller landstinget utan dröjsmål ingå ett skriftligt avtal med sökanden. Avtalet ska innehålla de ekonomiska och andra villkor som gäller för tillhanda- hållandet av tjänsten.
Kommunen eller landstinget ska se till att avtalet innehåller villkor som gör det möjligt att avsluta avtalet om kommunen eller lands- tinget beslutar att avsluta valfrihetssystemet.
15 § När ärenden enligt denna lag handläggs av offentligt styrda organ ska bestämmelserna i 10 § första och andra styckena förvalt- ningslagen (1986:223) om inkommande handlingar, 11 och 12 §§ förvaltningslagen om jäv och 26 § första meningen förvaltnings- lagen om rättelse av skrivfel och liknande tillämpas.
Information och ickevalsalternativ
16 § Kommunen eller landstinget ska till enskilda lämna information i enlighet med 6 kap. 8 a § kommunallagen (1991:900) om vilka ut- förare som kan väljas inom ramen för systemet.
17 § För den enskilde som inte väljer utförare ska kommunen eller landstinget tillhandahålla ett ickevalsalternativ.
Överklagande av beslut
18 § En kommuns eller ett landstings beslut att inte godkänna en sökande enligt 12 § får överklagas av sökanden till allmän förvalt- ningsdomstol.
Ett överklagande ska ges in till den kommun eller det landsting som meddelat beslutet inom tre veckor från det att underrättelse lämnats om beslutet.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
41
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Skadestånd
19 § Kommunen eller landstinget ska ersätta skada som vållas ge- nom fel eller försummelse vid beslut att inte godkänna en sökande enligt 12 §. En skadeståndstalan ska väckas vid allmän domstol inom ett år från det att kommunen eller landstinget beslutat att inte godkänna sökanden.
Tillsyn
20 § En myndighet ska utöva tillsyn över valfrihetssystem enligt denna lag.
Kommunen eller landstinget är på tillsynsmyndighetens begäran skyldig att lämna över handlingar och annat material samt de upp- lysningar som rör tillämpningen av valfrihetssystemet som till- synsmyndigheten behöver för sin tillsyn.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Genom lagen upphävs lagen (2008:962) om valfrihetssystem.
3.Den upphävda lagen gäller för valfrihetssystem som inrättats före ikraftträdandet.
42
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till
lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
dels att nuvarande 23
dels att det ska införas sex nya rubriker närmast före 23 c, 23 e, 23 i, 23 j och 23 l §§ samt sexton nya paragrafer, 17 a, 20 a och 23
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om verksamhet enligt 9 § meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.
Regeringen eller den myndig- |
Regeringen eller den myndig- |
||
het som regeringen bestämmer |
het som regeringen bestämmer |
||
får meddela föreskrifter om vill- |
får meddela föreskrifter om |
|
|
kor för tillstånd enligt 23 §. |
1. villkor för tillstånd enligt |
||
|
23 och 23 a §§, |
|
|
|
2. hur en juridisk person med |
||
|
tillstånd att motta offentlig finan- |
||
|
siering ska redovisa att förut- |
||
|
sättningarna i |
23 |
är |
|
uppfyllda, samt |
|
|
|
3. avgifter |
för ansökan |
och |
|
tillsyn enligt 20 a §. |
|
17 a §
Ersättning som följer av ett avtal enligt 17 § till privata ut- förare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 23 c §.
43
Författningsförslag SOU 2016:78
|
20 a § |
|
|
|
|
|
|
Inspektionen |
för |
vård |
och |
||
|
omsorg får ta ut avgifter |
|
||||
|
1. för att pröva om villkoren i |
|||||
|
23 § andra och tredje styckena |
|||||
|
samt 23 a § är uppfyllda, |
|
||||
|
2. för |
ansökan |
om tillstånd |
|||
|
enligt 23 c §, och |
|
|
|
||
|
3. för |
tillsyn |
av |
villkoren i |
||
|
23 § andra och tredje styckena |
|||||
|
samt 23 a § och kraven för till- |
|||||
|
stånd enligt 23 c §. |
|
|
|
||
23 § |
|
|
|
|
|
|
En enskild person får inte |
En enskild person får inte |
|||||
utan tillstånd av Inspektionen |
utan tillstånd |
av |
Inspektionen |
|||
för vård och omsorg yrkesmässigt |
för vård och omsorg yrkesmässigt |
|||||
bedriva verksamhet med person- |
bedriva verksamhet som avses i |
|||||
lig assistans som avses i 9 § 2 eller |
9 § |
|
|
|
|
|
verksamhet som avses i 9 § |
|
|
|
|
|
|
Tillstånd att bedriva verksam- |
Tillstånd att bedriva verksam- |
|||||
het som avses i första stycket får |
het som avses i första stycket får |
|||||
meddelas endast den som med |
endast lämnas om den enskilde är |
|||||
hänsyn till sina ekonomiska för- |
en juridisk person och om före- |
|||||
hållanden och omständigheterna i |
trädarna för den juridiska perso- |
|||||
övrigt visar sig lämplig att bedriva |
nen genom erfarenhet eller på |
|||||
sådan verksamhet. I fråga om en |
annat sätt har förvärvat insikt i |
|||||
juridisk person ska lämplighets- |
de föreskrifter som gäller för verk- |
|||||
prövningen även avse |
samheten. Med företrädare avses |
|||||
1. den verkställande direktören |
1. den verkställande direktören |
|||||
och annan som genom en ledande |
eller annan som genom en ledande |
|||||
ställning eller på annat sätt har |
ställning eller på annat sätt har |
|||||
ett bestämmande inflytande över |
ett bestämmande inflytande över |
|||||
verksamheten, |
verksamheten, |
|
|
|
|
|
2. de styrelseledamöter och |
2. styrelseledamöter |
och |
||||
styrelsesuppleanter som till följd |
styrelsesuppleanter, |
|
|
|||
av eget eller närståendes ekono- |
|
|
|
|
|
|
miska intresse har en väsentlig |
|
|
|
|
|
|
gemenskap med den juridiska per- |
|
|
|
|
|
|
44
Författningsförslag
3. bolagsmän i kommandit- bolag eller handelsbolag, och
4. ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.
Vidare krävs att samtliga före- trädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga.
Kommun och landsting som ska bedriva verksamhet som avses i första stycket ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verksamheten påbörjas.
Den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 eller assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkrings- balken, och som har anställt någon för sådan personlig assistans, ska göra en anmälan till Inspektionen för vård och omsorg innan assistenten påbörjar sitt arbete.
23 a §
En sådan juridisk person som avses i 23 § ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verk- samheten.
23 b §
Den som har beviljats tillstånd ska i skälig tid anmäla planerade förändringar i den personkrets som avses i 23 § till Inspektionen för vård och omsorg.
45
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Tillstånd att motta offentlig finansiering
Förutsättningar för tillståndet
23 c §
En juridisk person kan ansöka om tillstånd att motta offentlig finansiering hos Inspektionen för vård och omsorg. Ett sådant till- stånd ska lämnas om sökanden kan visa att offentliga medel, ut- över det högsta tillåtna rörelse- resultatet, kommer att användas till verksamhet enligt denna lag och i övrigt uppfyller vad som framgår av 23
23 d §
Endast verksamhet som om- fattas av krav på tillstånd att motta offentlig finansiering enligt denna lag, socialtjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) eller hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) får bedrivas i den juridiska personen.
Den juridiska personen får inte överlämna verksamhet för vilken tillstånd att motta offent- lig finansiering krävs till andra juridiska personer utan sådant tillstånd.
46
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Högsta tillåtna rörelseresultat
23 e §
För en juridisk person med tillstånd att motta offentlig fi- nansiering gäller en begränsning av hur stort rörelseresultat som får uppnås.
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet för varje räkenskapsår beräknas enligt 23
23 f §
Det tillåtna rörelseresultatet beräknas som en avkastnings- ränta på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång.
Avkastningsräntan ska be- stämmas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad med sju procentenheter.
23 g §
Med operativt kapital avses rörelsetillgångar med avdrag för rörelseskulder.
Vid beräkningen av rörelse- tillgångarna ska det bortses från finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag, kortfristiga placeringar och lik- viditet som inte motiveras av verksamhetens behov.
47
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
23 h §
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet beräknas som tillåtet rörelseresultat enligt vad som anges i 23 f § ökat med skillna- den mellan det tillåtna rörelse- resultatet under de tre senaste räkenskapsåren, eller den kortare tid som verksamheten bedrivits, och det lägre rörelseresultat som den juridiska personen redovisat under samma period.
Värdeöverföringar
23 i §
Inga värdeöverföringar från den juridiska personen får göras utöver det högsta tillåtna rörelse- resultatet.
Redovisning och revision
23 j §
En juridisk person med till- stånd att motta offentlig finan- siering ska lämna en årsredovis- ning som upprättats enligt års- redovisningslagen (1995:1554) till Inspektionen för vård och omsorg. Årsredovisningen ska lämnas senast en månad efter att den upprättats.
23 k §
Den juridiska personen ska ha en auktoriserad eller godkänd revisor.
48
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd
23 l §
Om den juridiska personen inte uppfyller kraven i 23 c– 23 k §§ får det beslutas om sanktionsavgift. Om överträdel- sen är allvarlig får tillståndet återkallas.
Första stycket ska inte till- lämpas om det finns särskilda skäl för att en juridisk person har ett rörelseresultat som är högre än vad som anges i 23 e– 23 h §§, och det överskjutande beloppet återförs i verksamheten senast påföljande räkenskapsår.
23 m §
En sanktionsavgift ska be- stämmas till lägst 1 000 kronor och högst fem procent av den juridiska personens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen skett under det första verksamhetsåret eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande får årsomsättningen uppskattas.
Sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens karaktär och omfatt- ning samt hur länge överträdel- sen pågått. Avgiften ska tillfalla staten.
49
Författningsförslag SOU 2016:78
23 n §
En sanktionsavgift beslutas
|
av allmän förvaltningsdomstol |
||||
|
på ansökan av Inspektionen för |
||||
|
vård och omsorg. |
|
|||
|
|
Ansökan prövas hos den för- |
|||
|
valtningsrätt inom vars dom- |
||||
|
krets Inspektionen för vård och |
||||
|
omsorg har sitt säte. |
|
|||
|
|
En ansökan om sanktionsav- |
|||
|
gift ska ha inkommit till förvalt- |
||||
|
ningsrätten inom fem år från att |
||||
|
förutsättningarna för att ta ut |
||||
|
sanktionsavgift var uppfyllda. |
||||
26 § |
|
|
|
|
|
Tillsyn enligt denna lag inne- |
Tillsyn enligt denna lag inne- |
||||
bär granskning av att verksam- |
bär granskning av att verksam- |
||||
heten uppfyller krav och mål |
heten uppfyller krav och mål |
||||
enligt lagar och andra föreskrif- |
enligt lagar och andra föreskrif- |
||||
ter samt beslut som har med- |
ter samt beslut som har med- |
||||
delats med stöd av sådana före- |
delats med stöd av sådana före- |
||||
skrifter. Tillsynen innebär även |
skrifter. Tillsynen innebär även |
||||
granskning av att den som har |
granskning av att den som har |
||||
meddelats tillstånd enligt 23 § |
meddelats |
tillstånd enligt 23 § |
|||
fortlöpande uppfyller lämplig- |
fortlöpande uppfyller |
kraven i |
|||
hetskravet i 23 § andra stycket. |
23 § |
andra |
och |
tredje |
styckena |
|
samt |
23 a |
och |
23 b §§ |
och att |
|
juridiska personer med |
tillstånd |
|||
|
att motta |
offentlig finansiering |
|||
|
fortlöpande uppfyller villkoren för |
||||
|
tillståndet i 23 |
Föreläggande enligt 26 c och 26 f §§, återkallelse av tillstånd och förbud enligt 26 g § första och andra styckena och 26 h § får användas endast när verksamheten inte uppfyller de krav som framgår av lagar och andra föreskrifter.
50
SOU 2016:78 Författningsförslag
|
|
|
|
26 f § |
|
|
|
|
|
Om Inspektionen |
för |
vård |
Om Inspektionen |
för |
vård |
||||
och omsorg finner att det i verk- |
och omsorg finner att det i verk- |
||||||||
samhet som står under tillsyn |
samhet som står under tillsyn |
||||||||
enligt denna lag förekommer ett |
enligt denna lag förekommer ett |
||||||||
missförhållande som har betyd- |
missförhållande som har betyd- |
||||||||
else för enskildas möjligheter att |
else för enskildas möjligheter att |
||||||||
kunna få de insatser de har rätt |
kunna få de insatser de har rätt |
||||||||
till, |
får inspektionen |
förelägga |
till, får inspektionen |
förelägga |
|||||
den som svarar för verksamheten |
den som svarar för verksamheten |
||||||||
att avhjälpa missförhållandet. Ett |
att avhjälpa missförhållandet. Om |
||||||||
föreläggande ska innehålla upp- |
Inspektionen för vård och omsorg |
||||||||
gifter om de åtgärder som in- |
finner att kraven i 23 § andra och |
||||||||
spektionen anser nödvändiga för |
tredje styckena eller 23 a § inte är |
||||||||
att det påtalade missförhållandet |
uppfyllda i verksamhet som be- |
||||||||
ska kunna avhjälpas. Ett beslut |
viljats tillstånd eller att en för- |
||||||||
om |
föreläggande |
får förenas |
ändring enligt 23 b § inte anmälts |
||||||
med vite. |
|
|
|
får inspektionen förelägga den som |
|||||
|
|
|
|
|
beviljats tillståndet |
att |
avhjälpa |
||
|
|
|
|
|
bristen. Ett föreläggande ska inne- |
||||
|
|
|
|
|
hålla uppgifter om de åtgärder |
||||
|
|
|
|
|
som inspektionen anser nödvän- |
||||
|
|
|
|
|
diga för att det påtalade miss- |
||||
|
|
|
|
|
förhållandet |
eller |
bristen |
ska |
|
|
|
|
|
|
kunna avhjälpas. Ett beslut om |
||||
|
|
|
|
|
föreläggande |
får |
förenas |
med |
|
|
|
|
|
|
vite. |
|
|
|
|
Inspektionen för |
vård |
och |
Inspektionen för |
vård |
och |
||||
omsorg får även förelägga den |
omsorg får även förelägga den |
||||||||
kommun eller det landsting som |
kommun eller det landsting som |
||||||||
inte har fullgjort sin anmälnings- |
inte har fullgjort sin anmälnings- |
||||||||
skyldighet enligt |
23 § |
tredje |
skyldighet enligt |
23 § fjärde |
|||||
stycket att fullgöra denna skyldig- |
stycket att fullgöra denna skyldig- |
||||||||
het. Ett beslut om föreläggande |
het. Ett beslut om föreläggande |
||||||||
får förenas med vite. |
|
|
får förenas med vite. |
|
|
51
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
26 g §
Om ett missförhållande enligt 26 f § första stycket är allvarligt och Inspektionen för vård och omsorgs föreläggande inte följts, får inspektionen besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får in- spektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
Om missförhållandet innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får Inspektionen för vård och omsorg besluta att utan föregående föreläggande helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillstånds- pliktig får inspektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
Ett tillstånd att bedriva verk- samhet får även återkallas om tillståndshavaren inte kan anses lämplig enligt 23 § andra stycket eller inte tillhandahåller assistans enligt 24 §.
|
|
|
27 § |
|
|
|
|
Beslut av en nämnd som av- |
Beslut av en nämnd som av- |
||||||
ses i 22 § eller av Inspektionen |
ses i 22 § eller av Inspektionen |
||||||
för vård och omsorg får över- |
för vård och omsorg får över- |
||||||
klagas till allmän förvaltnings- |
klagas till allmän förvaltnings- |
||||||
domstol om beslutet avser |
|
domstol om beslutet avser |
|
||||
1. insatser för en enskild en- |
1. insatser för en enskild en- |
||||||
ligt 9 §, |
|
|
|
ligt 9 §, |
|
|
|
2. utbetalning |
till någon |
2. utbetalning |
till någon |
||||
annan enligt 11 §, |
|
|
annan enligt 11 §, |
|
|
||
3. återbetalning enligt 12 §, |
3. återbetalning enligt 12 §, |
||||||
4. förhandsbesked om rätt till |
4. förhandsbesked om rätt till |
||||||
insatser enligt |
16 § |
andra |
eller |
insatser enligt |
16 § |
andra |
eller |
tredje stycket, |
|
|
|
tredje stycket, |
|
|
|
5. tillstånd |
till enskild |
verk- |
5. tillstånd |
till enskild |
verk- |
||
samhet enligt 23 §, |
|
|
samhet enligt 23 §, |
|
|
||
6. omhändertagande av person- |
6. omhändertagande av person- |
||||||
akt enligt 23 d §, |
|
|
akt enligt 23 d §, |
|
|
52
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
7.föreläggande enligt 26 c och 26 f §§,
8.återkallelse av tillstånd och förbud enligt 26
9.indragning eller nedsätt- ning av ekonomiskt stöd enligt 9 c § andra stycket.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och om- sorgs beslut enligt 23 c § gäller i tillämpliga delar 6 kap.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart.
Förvaltningsrätten eller kam- marrätten får dock förordna att dess beslut ska gälla först sedan det vunnit laga kraft.
7.föreläggande enligt 26 c och 26 f §§,
8.återkallelse av tillstånd och
förbud enligt 23 l § och 26 g– 26 i §§,
9.indragning eller nedsätt- ning av ekonomiskt stöd enligt 9 c § andra stycket, eller
10.tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 23 c §.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och om- sorgs beslut enligt 23 q § gäller i tillämpliga delar 6 kap.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart, utom återkallelse av tillstånd enligt 23 l § som avses i punkten 8 och frågor som avses i punkten 10 som endast ska gälla omedelbart om inget annat föreskrivs i beslutet.
Förvaltningsrätten eller kam- marrätten får dock förordna att dess beslut ska gälla först sedan det fått laga kraft.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Den som före ikraftträdandet påbörjat sådan verksamhet som avses i 9 §
3.Tillstånd enligt 23 § som lämnats till en enskild person före ikraftträdandet ska upphöra att gälla den 1 juli 2019.
53
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
4.Trots vad som anges i 17 a § får en kommun eller ett landsting lämna ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraft- trädandet får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering fram till den 1 september 2018. Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet läm- nas endast om den juridiska personen lämnat in en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till Inspektionen för vård och omsorg. Sådan ersättning får lämnas längst till dess att slutligt be- slut i ärendet fått laga kraft.
5.Trots vad som anges i fjärde punkten första ledet dessa över- gångsbestämmelser får en kommun eller ett landsting inte lämna ersättning inom ett valfrihetssystem till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering längre än fram till den 1 juli 2019. Därefter får en kommun eller ett landsting lämna er- sättning till juridiska personer som inte har sådant tillstånd endast om den juridiska personen senast den 1 september 2018 lämnat in en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och slutligt beslut i ärendet ännu inte fått laga kraft.
54
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till
lag om ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:1651) om läkar- vårdsersättning1
dels att 5
dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 e och 19 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
||
5 d §2 |
|
|
|
Landstinget får utesluta en |
Landstinget |
får utesluta en |
|
sökande från att delta i ansök- |
sökande som |
|
|
ningsförfarandet i enlighet med |
1. är i konkurs eller likvida- |
||
vad som föreskrivs i 7 kap. 1 och |
tion, |
är under |
tvångsförvaltning |
2 §§ lagen (2008:962) om val- |
eller är föremål för ackord eller |
||
frihetssystem. Vad som sägs där |
tills vidare har inställt sina betal- |
||
om upphandlande myndighet ska |
ningar eller är underkastad närings- |
||
i stället avse landsting. |
förbud, |
|
|
|
2. är föremål för ansökan om |
||
|
konkurs, tvångslikvidation, ackord |
||
|
eller annat liknande förfarande, |
||
|
3. genom lagakraftvunnen dom |
||
|
är dömd för brott som avser yrkes- |
||
|
utövningen, |
|
|
|
4. har gjort sig skyldig till all- |
||
|
varligt fel i yrkesutövningen och |
||
|
landstinget kan visa detta, |
||
|
5. inte har fullgjort sina åliggan- |
||
|
den |
avseende |
socialförsäkrings- |
1Senaste lydelse av
5e § 2009:79
5f § 2009:79
5g § prop. 2015/16:195
5h § prop. 2015/16:195.
2Senaste lydelse 2009:79.
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
avgifter eller skatt i hemlandet eller annan stat inom
6. i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga upplysningar som begärts med stöd av denna paragraf.
Om sökanden är en juridisk person, får sökanden uteslutas om en företrädare för den juridiska personen har dömts för sådant brott som avses i första stycket 3 eller gjort sig skyldig till sådant fel som avses i första stycket 4.
Landstinget får begära att en sökande visar att det inte finns någon grund för att utesluta denne med stöd av första stycket 1, 2, 3 eller 5.
5 e §
Landstinget ska som bevis för att det inte finns grund för att utesluta en sökande godta utdrag ur ett officiellt register eller annan likvärdig handling när det gäller ett förhållande som avses i 5 d § första stycket 1, 2 eller 3 och intyg från behörig myndighet när det gäller ett förhållande som avses i 5 d § första stycket 5.
Om sådana handlingar eller intyg som avses i första stycket inte utfärdas i sökandens hemland eller ursprungsland eller inte om- fattar samtliga de fall som avses i 5 d § första stycket
56
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
avgetts på heder och samvete eller av en liknande försäkran.
Om en sökande är registrerad i en officiell förteckning över god- kända leverantörer i ett land inom EES, ska landstinget utgå från att sökanden inte kan ute- slutas som leverantör enligt 5 d § första stycket
19 a §
Ersättning enligt denna lag ut- betalas endast till en juridisk person.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Bestämmelsen i 19 a § ska endast tillämpas på samverkans- och vårdavtal som har ingåtts efter ikraftträdandet.
57
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.4Förslag till
lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:1652) om ersätt- ning för fysioterapi3
dels att 5
dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 e och 19 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 d §4 Landstinget får utesluta en
sökande från att delta i ansök- ningsförfarandet i enlighet med vad som föreskrivs i 7 kap. 1 och 2 §§ lagen (2008:962) om val- frihetssystem. Vad som sägs där om upphandlande myndighet ska i stället avse landsting.
3Senaste lydelse av
5e § 2013:1145
5f § 2013:1145
5g § prop. 2015/16:195
5h § prop. 2015/16:195.
4Senaste lydelse 2009:80.
58
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
avgifter eller skatt i hemlandet eller annan stat inom
6. i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga upplysningar som begärts med stöd av denna paragraf.
Om sökanden är en juridisk person, får sökanden uteslutas om en företrädare för den juridiska personen har dömts för sådant brott som avses i första stycket 3 eller gjort sig skyldig till sådant fel som avses i första stycket 4.
Landstinget får begära att en sökande visar att det inte finns någon grund för att utesluta denne med stöd av första stycket 1, 2, 3 eller 5.
5 e §
Landstinget ska som bevis för att det inte finns grund för att ute- sluta en sökande godta utdrag ur ett officiellt register eller annan likvärdig handling när det gäller ett förhållande som avses i 5 d § första stycket 1, 2 eller 3 och intyg från behörig myndighet när det gäller ett förhållande som avses i 5 d § första stycket 5.
Om sådana handlingar eller intyg som avses i första stycket inte utfärdas i sökandens hemland eller ursprungsland eller inte om- fattar samtliga de fall som avses i 5 d § första stycket
59
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
avgetts på heder och samvete eller av en liknande försäkran.
Om en sökande är registrerad i en officiell förteckning över god- kända leverantörer i ett land inom EES, ska landstinget utgå från att sökanden inte kan ute- slutas som leverantör enligt 5 d § första stycket
19 a §
Ersättning enligt denna lag ut- betalas endast till en juridisk person.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Bestämmelsen i 19 a § ska endast tillämpas på samverkansavtal som har ingåtts efter ikraftträdandet.
60
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.5Förslag till
lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 2 kap. 5 §, 7 kap. 1 och 2 §§, 13 kap. 8 och 9 §§ samt
16 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 7 a kap., och sju nya para- grafer, 7 kap. 2
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 kap.
5 §5
Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Upp- gifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till andra juridiska personer eller en enskild individ.
Ersättning som följer av ett av- tal enligt första stycket till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett till- stånd att motta offentlig finansie- ring enligt 7 a kap.
7kap.
1 §
Ett bolag, en förening, en sam- |
Endast juridiska personer får |
fällighet, en stiftelse eller en en- |
efter tillstånd av Inspektionen |
skild individ får inte utan till- |
för vård och omsorg yrkesmäs- |
stånd av Inspektionen för vård |
sigt bedriva verksamhet i form av |
och omsorg yrkesmässigt bedriva |
|
verksamhet i form av |
|
|
|
5 Senaste lydelse 2014:579. |
|
61
Författningsförslag SOU 2016:78
1. stödboende eller hem för |
1. stödboende eller hem för |
||||
vård eller boende, |
|
vård eller boende, |
|
||
2. boenden |
som |
motsvarar |
2. boenden |
som |
motsvarar |
dem som avses i 5 kap. 5 § andra |
dem som avses i 5 kap. 5 § andra |
||||
stycket eller |
5 kap. |
7 § tredje |
stycket eller |
5 kap. |
7 § tredje |
stycket, |
|
|
stycket, |
|
|
3. hem för |
viss |
annan hel- |
3. hem för |
viss |
annan hel- |
dygnsvård, |
|
|
dygnsvård, |
|
|
4. hem eller öppen verksam- |
4. hem eller öppen verksam- |
||||
het för vård under en begränsad |
het för vård under en begränsad |
||||
del av dygnet, oavsett var verk- |
del av dygnet, oavsett var verk- |
||||
samheten bedrivs. |
|
samheten bedrivs, |
|
||
|
|
|
5. hemtjänst. |
|
Tillstånd behövs inte för verk- samhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har över- lämnat till en enskild att utföra.
Kommun och landsting som driver verksamhet som avses i första stycket, samt kommun som genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet, ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verksamheten påbörjas.
Kommun och landsting som driver verksamhet som avses i första stycket ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verk- samheten påbörjas.
2 §
Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 1 § får bevil- jas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.
Tillstånd får vidare endast lämnas om företrädarna för den juridiska personen genom erfaren- het eller på annat sätt har för- värvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. Med före- trädare avses
62
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.den verkställande direktö- ren eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande infly- tande över verksamheten,
2.styrelseledamöter och styrelse- suppleanter,
3.bolagsmän i kommandit- bolag eller handelsbolag, samt
4.ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.
Vidare krävs att samtliga fö- reträdare för den juridiska perso- nen i övrigt bedöms lämpliga.
Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvaliteten och
säkerheten i verksamheten. |
|
Om verksamheten helt eller |
Om verksamheten helt eller |
till väsentlig del ändras eller |
till väsentlig del ändras eller |
flyttas, skall nytt tillstånd sökas. |
flyttas, ska nytt tillstånd sökas. |
|
2 a § |
|
En sådan juridisk person som |
|
avses i 2 § ska ha ekonomiska för- |
|
utsättningar att uppfylla de före- |
|
skrifter som gäller för verksam- |
|
heten. |
|
2 b § |
|
Den som har beviljats tillstånd |
|
ska i skälig tid anmäla planerade |
|
förändringar i den personkrets |
|
som avses i 2 § till Inspektionen |
|
för vård och omsorg. |
|
2 c § |
|
Inspektionen för vård och om- |
|
sorg får ta ut en avgift |
|
1. för att pröva om villkoren i |
|
2 § andra och tredje styckena och |
|
2 a § är uppfyllda, och |
63
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
2. för tillsyn av villkoren i 2 § andra och tredje styckena och 2 a §.
7 a kap. Tillstånd att motta offentlig finansiering
Förutsättningar för tillståndet
1 §
En juridisk person kan ansöka om tillstånd att motta offentlig finansiering hos Inspektionen för vård och omsorg. Ett sådant till- stånd ska lämnas om sökanden visar att offentliga medel, utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet, kommer att användas till verk- samhet enligt denna lag och i övrigt uppfyller förutsättningarna i detta kapitel.
2 §
Endast verksamhet som om- fattas av krav på tillstånd att motta offentlig finansiering en- ligt denna lag, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, skollagen (2010:800) eller hälso- och sjuk- vårdslagen (2017:000) får be- drivas i den juridiska personen.
Den juridiska personen får inte överlämna verksamhet för vilken tillstånd att motta offentlig finan- siering krävs till andra juridiska personer utan sådant tillstånd.
64
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Högsta tillåtna rörelseresultat
3 §
För en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering gäller en begränsning av hur stort rörelseresultat som får uppnås.
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet för varje räkenskapsår beräknas enligt
4 §
Det tillåtna rörelseresultatet beräknas som en avkastnings- ränta på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång.
Avkastningsräntan ska be- stämmas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad med sju procentenheter.
5 §
Med operativt kapital avses rörelsetillgångar med avdrag för rörelseskulder.
Vid beräkningen av rörelse- tillgångarna ska det bortses från finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag, kortfristiga placeringar och lik- viditet som inte motiveras av verksamhetens behov .
65
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
6 §
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet beräknas som tillåtet rörelseresultat enligt vad som anges i 4 § ökat med skillnaden mellan det tillåtna rörelseresul- tatet under de tre senaste räken- skapsåren, eller den kortare tid som verksamheten bedrivits, och det lägre rörelseresultat som den juridiska personen redovisat under samma period.
Värdeöverföringar
7 §
Inga värdeöverföringar från den juridiska personen får göras utöver det högsta tillåtna rörelse- resultatet.
Redovisning och revision
8 §
En juridisk person med till- stånd att motta offentlig finan- siering ska lämna en årsredovis- ning som upprättats enligt årsre- dovisningslagen (1995:1554) till Inspektionen för vård och om- sorg. Årsredovisningen ska läm- nas senast en månad efter att den upprättats.
9 §
Den juridiska personen ska ha en auktoriserad eller godkänd revisor.
66
SOU 2016:78 Författningsförslag
|
Avgifter |
|
|
|
|
|
|
10 § |
|
|
|
|
|
|
|
Inspektionen |
för |
vård |
och |
|
|
omsorg får ta ut avgifter för an- |
|||||
|
sökan om och tillsyn av kraven |
|||||
|
för tillstånd enligt 7 a kap. 1 §. |
|||||
13 kap. |
|
|
|
|
|
|
8 § |
|
|
|
|
|
|
Om Inspektionen för vård |
Om Inspektionen |
för |
vård |
|||
och omsorg finner att det i verk- |
och omsorg finner att det i verk- |
|||||
samhet som står under tillsyn |
samhet som står under tillsyn |
|||||
enligt denna lag förekommer ett |
enligt denna lag förekommer ett |
|||||
missförhållande som har betyd- |
missförhållande som har betyd- |
|||||
else för enskildas möjligheter att |
else för enskildas möjligheter att |
|||||
kunna få de insatser de har rätt |
kunna få de insatser de har rätt |
|||||
till, får inspektionen förelägga |
till, |
får inspektionen |
förelägga |
|||
den som svarar för verksam- |
den som svarar för verksam- |
|||||
heten att avhjälpa missförhållan- |
heten att avhjälpa missförhållan- |
|||||
det. Ett föreläggande ska inne- |
det. Om Inspektionen för vård |
|||||
hålla uppgifter om de åtgärder |
och |
omsorg |
finner |
att |
kraven i |
|
som inspektionen anser nödvän- |
7 kap. 2 § andra och tredje styck- |
|||||
diga för att det påtalade missför- |
ena samt 7 kap. 2 a § inte är upp- |
|||||
hållandet ska kunna avhjälpas. |
fyllda i verksamhet som beviljats |
|||||
Ett beslut om föreläggande får |
tillstånd eller att en förändring |
|||||
förenas med vite. |
enligt 7 kap. |
2 b § |
inte anmälts |
|||
|
får |
inspektionen |
förelägga |
den |
||
|
som beviljats tillståndet att av- |
|||||
|
hjälpa bristen. Ett |
föreläggande |
||||
|
ska innehålla uppgifter om de |
|||||
|
åtgärder som inspektionen anser |
|||||
|
nödvändiga för att det påtalade |
|||||
|
missförhållandet eller bristen ska |
|||||
|
kunna avhjälpas. Ett beslut om |
|||||
|
föreläggande |
får |
förenas |
med |
||
|
vite. |
|
|
|
|
|
67
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Inspektionen för vård och omsorg får även förelägga den kommun eller det landsting som inte har fullgjort sin anmälnings- skyldighet enligt 7 kap. 1 § tredje stycket att fullgöra denna skyl- dighet. Ett beslut om förelägg- ande får förenas med vite.
Inspektionen för vård och omsorg får även förelägga den kommun eller det landsting som inte har fullgjort sin anmälnings- skyldighet enligt 7 kap. 1 § andra stycket att fullgöra denna skyl- dighet. Ett beslut om förelägg- ande får förenas med vite.
9 §
Om ett missförhållande enligt 8 § första stycket är allvarligt och Inspektionen för vård och omsorgs föreläggande inte följts, får inspektionen besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får in- spektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
Om missförhållandet innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får Inspektionen för vård och omsorg utan föregående föreläggande besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillstånds- pliktig får inspektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.
Ett tillstånd att bedriva verk- samhet får även återkallas utan föregående föreläggande om till- ståndshavaren inte uppfyller kra- ven i 7 kap. 2 § andra och tredje styckena samt 2 a §.
12 §
Om en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering inte uppfyller kraven i 7 a kap. får det beslutas om sank- tionsavgift. Om överträdelsen är allvarlig får tillståndet återkallas.
Första stycket ska inte tilläm- pas om det finns särskilda skäl för att en enskild har ett rörelseresultat
68
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
som är högre än vad som anges i 2 a kap.
13§
En sanktionsavgift ska bestäm-
mas till lägst 1 000 kronor och högst fem procent av den enskil- des omsättning närmast föregå- ende räkenskapsår. Om överträ- delsen skett under det första verk- samhetsåret eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande får årsomsättningen uppskattas.
Sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens karaktär och omfatt- ning samt hur länge överträdelsen pågått. Avgiften ska tillfalla staten.
14§
En sanktionsavgift beslutas av
allmän förvaltningsdomstol på ansökan av Inspektionen för vård och omsorg.
Ansökan prövas hos den för- valtningsrätt inom vars domkrets Inspektionen för vård och omsorg har sitt säte.
En ansökan om sanktionsavgift ska ha inkommit till förvaltnings- rätten inom fem år från att förut- sättningarna för att ta ut sank- tionsavgift var uppfyllda.
69
Författningsförslag SOU 2016:78
|
|
|
16 kap. |
|
|
|
|
|
|
|
4 §6 |
|
|
|
|
Inspektionen för |
vård |
och |
Inspektionen för |
vård |
och |
||
omsorgs beslut får överklagas till |
omsorgs beslut får överklagas till |
||||||
allmän |
förvaltningsdomstol i |
allmän |
förvaltningsdomstol i |
||||
ärenden om |
|
|
ärenden om |
|
|
||
1. tillstånd enligt 7 kap. 1 §, |
1. tillstånd enligt 7 kap. 1 och |
||||||
|
|
|
|
2 §§ samt 7 a kap. 1 §, |
|
|
|
2. omhändertagande av |
per- |
2. omhändertagande av |
per- |
||||
sonakt enligt 7 kap. 5 §, |
|
sonakt enligt 7 kap. 5 §, |
|
||||
3. föreläggande enligt 13 kap. |
3. föreläggande enligt 13 kap. |
||||||
5 och 8 §§, |
|
|
5 och 8 §§, |
|
|
||
4. återkallelse av tillstånd och |
4. återkallelse av tillstånd och |
||||||
förbud |
enligt 13 kap. |
förbud |
enligt 13 kap. |
||||
samt |
|
|
|
samt |
|
|
|
5. överflyttning av ärende en- |
5. överflyttning av ärende en- |
||||||
ligt 2 a kap. 11 §. |
|
|
ligt 2 a kap. 11 §. |
|
|
I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och omsorgs beslut enligt 7 kap. 4 § gäller i tillämpliga delar 6 kap.
Andra beslut av Inspektionen för vård och omsorg enligt denna lag får inte överklagas.
Beslut av Socialstyrelsen enligt 16 kap. 6 § andra stycket får inte överklagas.
Beslut av Inspektionen för vård och omsorg och domstol i fråga som avses i första stycket 2, 3 och 4 gäller omedelbart.
10 a §
Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om
1. villkor för tillstånd enligt
7 kap. 2 § andra och tredje styck- ena och 2 a §,
6 Senaste lydelse 2013:1146.
70
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
2.hur en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering ska redovisa att förutsätt- ningarna i 7 a kap. är uppfyllda, och
3.avgifter för ansökan och till- syn enligt 7 kap. 2 c § och 7 a kap. 10 §.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Den som före ikraftträdandet påbörjat sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 §
3.Den som påbörjat hemtjänstverksamhet före ikraftträdandet ska senast den 1 september 2018 ansöka om tillstånd enligt denna lag för att få fortsätta bedriva verksamheten. Påbörjad verksamhet utan tillstånd får endast fortsätta fram till dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft.
4.Tillstånd enligt 7 kap. 1 § som lämnats till enskilda individer före ikraftträdandet ska upphöra att gälla den 1 juli 2019.
5.Trots vad som anges i 2 kap. 5 § andra stycket får en kommun lämna ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraft- trädandet får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering fram till den 1 september 2018. Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet läm- nas endast om den juridiska personen lämnat in en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till Inspektionen för vård och omsorg. Sådan ersättning får lämnas längst till dess att slutligt be- slut i ärendet fått laga kraft.
6.Trots vad som anges i femte punkten första ledet dessa över- gångsbestämmelser får en kommun inte lämna ersättning inom ett valfrihetssystem till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering längre än fram till den 1 juli 2019. Där-
71
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
efter får en kommun eller ett landsting lämna ersättning till juri- diska personer som inte har sådant tillstånd endast om den juri- diska personen senast den 1 september 2018 lämnat in en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och slutligt be- slut i ärendet ännu inte fått laga kraft.
72
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till
lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 19 kap. 3 a § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
||
|
|
3 a §7 |
|
Sekretessen enligt 3 § andra |
Sekretessen enligt 3 § andra |
||
stycket gäller inte |
stycket gäller inte vid ett ansök- |
||
1. vid |
ett |
ansökningsförfar- |
ningsförfarande enligt lagen |
ande enligt lagen (2008:962) om |
(2013:311) om valfrihetssystem i |
||
valfrihetssystem, eller |
fråga om tjänster för elektronisk |
||
2. vid |
ett |
ansökningsförfar- |
identifiering. |
ande enligt lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifi- ering.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
7 Senaste lydelse 2013:314.
73
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.7Förslag till
lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs att 51 kap. 19 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
51 kap.
19 §
Utöver det som följer av 17 och 18 §§, får Försäkringskassan på begäran av den försäkrade besluta att assistansersättningen ska betalas ut till en kommun eller till någon annan som har tillstånd enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade att bedriva verksamhet med personlig assistans.
Assistansersättning till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast betalas ut om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 23 c § LSS.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Trots vad som anges i 51 kap. 19 § andra stycket får assistans- ersättning lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering om utbetalning av assistansersätt- ningen påbörjats före ikraftträdandet. Efter den 1 september 2018 får assistansersättning emellertid endast lämnas till juridiska perso- ner som inte har sådant tillstånd om den juridiska personen senast detta datum lämnat in en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och slutligt beslut i ärendet ännu inte fått laga kraft.
74
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.8Förslag till
lag om ändring i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen
dels att 3 § ska upphöra att gälla,
dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
Föreslagen lydelse |
|
|
1 § |
|
|
Arbetsförmedlingen får be- |
Arbetsförmedlingen får be- |
||
sluta att tillhandahålla valfrihets- |
sluta att tillhandahålla valfrihets- |
||
system för tjänster som upphand- |
system för tjänster som över- |
||
las inom myndighetens arbets- |
lämnas till utförare inom myndig- |
||
marknadspolitiska verksamhet. |
hetens arbetsmarknadspolitiska |
||
Med valfrihetssystem |
avses ett |
verksamhet. |
Med valfrihets- |
förfarande där den enskilde har |
system avses ett förfarande där |
||
rätt att välja den leverantör som |
den enskilde har rätt att välja den |
||
ska utföra tjänsten och som |
utförare som ska utföra tjänsten |
||
Arbetsförmedlingen |
godkänt |
och som |
Arbetsförmedlingen |
och tecknat kontrakt med. |
godkänt och ingått avtal med. |
||
|
2 § |
|
|
När Arbetsförmedlingen till- |
När Arbetsförmedlingen till- |
||
handahåller valfrihetssystem en- |
handahåller valfrihetssystem en- |
||
ligt denna lag ska myndigheten |
ligt denna lag ska myndigheten |
||
tillämpa lagen (2008:962) om val- |
tillämpa lagen (2018:000) om val- |
||
frihetssystem. I stället för det som |
frihetssystem. Vad som i den lagen |
||
sägs i 2 kap. 3 § första meningen, |
föreskrivs för kommuner och lands- |
||
6 och 7 §§ lagen om valfrihets- |
ting ska avse Arbetsförmedlingen. |
||
system ska med |
|
|
|
1. leverantör avses den som på |
|
|
|
marknaden tillhandahåller tjänster |
|
|
|
som nämns i 1 §, |
|
|
|
2. tjänst avses sådan tjänst som |
|
|
|
nämns i 1 §, och |
|
|
|
3. upphandlande |
myndighet |
|
|
avses Arbetsförmedlingen.
75
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Äldre föreskrifter gäller för valfrihetssystem som inrättats före ikraftträdandet.
76
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
1.9Förslag till
lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att nuvarande 2 kap. 5 a § ska betecknas 2 kap. 6 a §,
dels att 2 kap. 5 och 6 §§, 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§, 19 kap. 45 §, 23 kap. 1 §, 25 kap. 10 §, 26 kap. 3, 4, 13 och 14 §§ samt 28 kap. 2 §, och rubriken närmast före 26 kap. 13 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 2 a kap., och åtta nya paragrafer, 2 kap. 5
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2kap.
5 §
Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola,
gymnasiesärskola och fritidshem. |
|
Godkännande ska lämnas om |
Godkännande ska, om inte |
den enskilde har förutsättningar |
annat framgår av 5 a och 5 b §§, |
att följa de föreskrifter som |
lämnas om den enskilde är en |
gäller för utbildningen och ut- |
juridisk person som har förut- |
bildningen inte innebär påtag- |
sättningar att följa de föreskrifter |
liga negativa följder på lång sikt |
som gäller för utbildningen och |
för eleverna eller för den del av |
utbildningen inte innebär påtag- |
skolväsendet som anordnas av |
liga negativa följder på lång sikt |
det allmänna i den kommun där |
för eleverna eller för den del av |
utbildningen ska bedrivas. Om |
skolväsendet som anordnas av |
godkännandet avser gymnasie- |
det allmänna i den kommun där |
skola eller gymnasiesärskola ska |
utbildningen ska bedrivas. Om |
följderna i närliggande kommu- |
godkännandet avser gymnasie- |
ner för den del av skolväsendet |
skola eller gymnasiesärskola ska |
som anordnas av det allmänna |
följderna i närliggande kommu- |
också beaktas. Avser godkän- |
ner för den del av skolväsendet |
nandet förskoleklass, grundskola |
som anordnas av det allmänna |
eller grundsärskola krävs därut- |
också beaktas. Avser godkän- |
77
Författningsförslag SOU 2016:78
över att elevunderlaget är till- |
nandet förskoleklass, grundskola |
räckligt för att verksamheten |
eller grundsärskola krävs därut- |
ska kunna bedrivas långsiktigt. |
över att elevunderlaget är till- |
|
räckligt för att verksamheten |
|
ska kunna bedrivas långsiktigt. |
Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.
5 a §
Utöver vad som föreskrivs i 5 § får godkännande endast läm- nas om företrädarna för den en- skilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verk- samheten. Med företrädare avses
1. den verkställande direktö- ren eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande infly- tande över verksamheten,
2. styrelseledamöter och styrelse- suppleanter,
3. bolagsmän i kommandit- bolag eller handelsbolag, och
4. ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.
Vidare krävs att samtliga fö- reträdare i övrigt bedöms lämp- liga.
5 b §
Den enskilde ska ha ekono- miska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verk- samheten.
78
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
5 c §
Enskilda huvudmän ska i skälig tid anmäla planerade förändringar i den personkrets som avses i 5 a § till den som godkänt den enskilde som huvudman.
5 d §
Statens skolinspektion eller den kommun som handlägger ärenden om godkännande av en enskild som huvudman får ta ut en avgift
1.för att pröva om villkoren i 5 a och 5 b §§ är uppfyllda, och
2.för tillsyn av villkoren i 5 a och 5 b §§.
5 e §
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1.villkor för godkännande enligt 5 a och 5 b §§, och
2.avgifter för ansökan och till- syn enligt 5 d §.
6 §
För att ett bolag eller en för- |
För att ett bolag eller en för- |
ening, där en kommun eller ett |
ening, där en kommun eller ett |
landsting äger aktier eller ande- |
landsting äger aktier eller ande- |
lar eller på annat sätt har ett |
lar eller på annat sätt har ett |
rättsligt inflytande över verk- |
rättsligt inflytande över verk- |
samheten, ska godkännas som |
samheten, ska godkännas som |
huvudman enligt 5 § gäller ut- |
huvudman enligt 5 § gäller ut- |
över vad som föreskrivs där att |
över vad som föreskrivs där samt |
|
i 5 a och 5 b §§ att |
79
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.bestämmanderätten inte till- kommer enbart en eller flera kommuner eller landsting eller juridiska personer där en kom- mun eller ett landsting genom ägande eller på annat sätt har ett rättsligt bestämmande inflytande,
2.samverkan mellan en kom- mun eller ett landsting och en enskild är nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd, och
3.det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning.
1.bestämmanderätten inte till- kommer enbart en eller flera kommuner eller landsting eller juridiska personer där en kom- mun eller ett landsting genom ägande eller på annat sätt har ett rättsligt bestämmande inflytande,
2.samverkan mellan en kom- mun eller ett landsting och en enskild är nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd, och
3.det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning.
2 a kap. Tillstånd att motta offentlig finansiering
Förutsättningar för tillståndet
1 §
En juridisk person kan ansöka om tillstånd att motta offentlig finansiering hos Statens skol- inspektion. Ett sådant tillstånd ska lämnas om sökanden visar att offentliga medel, utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet, kommer att användas till verk- samhet enligt denna lag och i övrigt uppfyller förutsättning- arna i detta kapitel.
2 §
Endast verksamhet som om- fattas av krav på tillstånd att motta offentlig finansiering en- ligt denna lag, lagen (1993:387)
80
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänst- lagen (2001:453)eller hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) får be- drivas i den juridiska personen.
Högsta tillåtna rörelseresultat
3 §
För en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering gäller en begränsning av hur stort rörelseresultat som får uppnås.
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet för varje räkenskapsår beräknas enligt
4 §
Det tillåtna rörelseresultatet beräknas som en avkastnings- ränta på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång.
Avkastningsräntan ska be- stämmas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad med sju procentenheter.
5 §
Med operativt kapital avses rörelsetillgångar med avdrag för rörelseskulder.
Vid beräkningen av rörelse- tillgångarna ska det bortses från finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag, kort- fristiga placeringar och likviditet som inte motiveras av verksam- hetens behov.
81
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
6 §
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet beräknas som tillåtet rörelseresultat enligt vad som anges i 4 § ökat med skillnaden mellan det tillåtna rörelseresul- tatet under de tre senaste räken- skapsåren, eller den kortare tid som verksamheten bedrivits, och det lägre rörelseresultat som den juridiska personen redovisat under samma period.
Värdeöverföringar
7 §
Inga värdeöverföringar från den juridiska personen får göras utöver det högsta tillåtna rörelse- resultatet.
Redovisning och revision
8 §
En juridisk person med till- stånd att motta offentlig finan- siering ska lämna en årsredovis- ning som upprättats enligt års- redovisningslagen (1995:1554) till Statens skolinspektion. Års- redovisningen ska lämnas senast en månad efter att den upp- rättats.
9 §
Den juridiska personen ska ha en auktoriserad eller godkänd revisor.
82
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Avgifter
10§
Statens skolinspektion får ta
ut avgifter för ansökan om och tillsyn av kraven för tillstånd enligt 2 a kap. 1 §.
Bemyndiganden
11 §
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1.hur en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering ska redovisa att förutsätt- ningarna i detta kapitel är upp- fyllda, och
2.avgifter för ansökan och till- syn enligt 10 §.
8 kap.
21 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn vid förskoleenheten.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 22 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 23 §.
83
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
9 kap.
19 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 20 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 21 §.
10 kap.
37 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 38 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 39 §.
Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.
11 kap.
36 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 37 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 38 §.
Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.
84
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
14 kap.
15 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 16 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 17 §.
16 kap.
52 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på ett nationellt program vid skolenheten som hemkommu- nen, enligt 42 §, var skyldig att erbjuda utbildning på nationella program vid den tidpunkt när utbildningen påbörjades.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 53 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 54 §.
Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.
17 kap.
31 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på preparandutbildning vid skolenheten som var behörig för utbildningen vid den tidpunkt när denna påbörjades.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 32 och 33 §§ och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 34 §.
Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.
85
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
35 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på programinriktat individuellt val vid skolenheten som var behörig för utbildningen vid den tidpunkt när denna påbörjades.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av
1.bidrag för den del av utbildningen som motsvarar det yrkes- program som det programinriktade individuella valet är inriktat mot, och
2.bidrag för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet för yrkesprogrammet. Bidrag enligt denna punkt ska utgå under högst ett år.
Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.
19 kap.
45 §
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på ett nationellt program vid skolenheten som hemkommunen enligt 18 kap. 27 § var skyldig att erbjuda utbildning i gymnasie- särskolan vid den tidpunkt när utbildningen påbörjades.
Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.
Bidraget består av ett grundbelopp enligt 46 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 47 §.
Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.
86
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
23 kap.
1 §
En kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal om att någon annan än kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad).
Ersättning som följer av ett av- tal enligt första stycket till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 2 a kap.
Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar får en kommun eller ett landsting genom ett avtal en- ligt första stycket utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet.
De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.
25 kap.
10 § Den kommun där en enskild
bedriver sådan pedagogisk om- sorg som avses i 2 § ska efter ansökan besluta att huvudman- nen har rätt till bidrag om
1. huvudmannen har förut- sättningar att följa de föreskrif- ter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet,
2. verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verk- samhet,
Författningsförslag SOU 2016:78
3. verksamheten är öppen för |
3. verksamheten är öppen för |
|||||
alla barn som en kommun ska |
alla barn som en kommun ska |
|||||
sträva efter att erbjuda motsva- |
sträva efter att erbjuda motsva- |
|||||
rande verksamhet, med undan- |
rande verksamhet, med undan- |
|||||
tag för barn som hemkommu- |
tag för barn som hemkommu- |
|||||
nen har beslutat att inte lämna |
nen har beslutat att inte lämna |
|||||
bidrag för enligt |
13 § andra |
bidrag |
för |
enligt |
13 § |
andra |
stycket, och |
|
stycket, |
|
|
|
|
4. avgifterna inte |
är oskäligt |
4. avgifterna inte |
är oskäligt |
|||
höga. |
|
höga, och |
|
|
|
|
|
|
5. huvudmannen |
antingen är |
|||
|
|
en juridisk person med tillstånd |
||||
|
|
att motta |
offentlig |
finansiering |
||
|
|
enligt |
2 a kap. eller |
en |
enskild |
|
|
|
individ. |
|
|
|
Kommunen får besluta att en huvudman har rätt till bidrag trots att villkoret i första stycket 3 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.
|
|
|
|
26 kap. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 § |
|
|
|
|
|
Statens skolinspektion |
har |
Statens skolinspektion |
har |
||||||
tillsyn över |
|
|
|
tillsyn över |
|
|
|
||
1. skolväsendet, särskilda |
ut- |
1. skolväsendet, särskilda |
ut- |
||||||
bildningsformer och annan peda- |
bildningsformer och annan peda- |
||||||||
gogisk verksamhet enligt denna |
gogisk verksamhet enligt denna |
||||||||
lag, |
|
|
|
|
lag, |
|
|
|
|
2. utbildning |
som |
avses i |
2. utbildning |
som |
avses i |
||||
29 kap. 17 §, |
|
|
|
29 kap. 17 §, |
|
|
|
||
3. hur en kommun uppfyller |
3. hur en kommun uppfyller |
||||||||
sina |
skyldigheter enligt 7 kap. |
sina |
skyldigheter enligt 7 kap. |
||||||
21 |
och 22 §§, |
24 kap. |
23 |
och |
21 |
och 22 §§, |
24 kap. |
23 |
och |
24 §§ samt 29 kap. 9 §, och |
|
24 §§ samt 29 kap. 9 §, |
|
|
|||||
4. hur en kommun uppfyller |
4. hur en kommun uppfyller |
||||||||
sitt tillsynsansvar enligt 4 §. |
|
sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och |
|||||||
|
|
|
|
|
5. att enskilda som godkänts av |
Skolinspektionen fortlöpande upp- fyller kraven i 2 kap. 5
88
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
6. att juridiska personer med tillstånd att motta offentlig finan- siering fortlöpande uppfyller vill- koren för tillståndet i 2 a kap.
Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet.
4 §
En kommun har tillsyn över
1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket, och
2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har för- klarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §.
Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte till- syn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.
En kommun har tillsyn över
1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,
2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har för- klarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och
3.att enskilda som godkänts av kommunen fortlöpande upp- fyller kraven i 2 kap. 5
Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte till- syn över att bestämmelserna i 6 kap. följs eller att juridiska per- soner med tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 2 a kap. 1 § fortlöpande uppfyller villko- ren för tillståndet.
Återkallelse |
Återkallelse och sanktionsavgifter |
13 §
En tillsynsmyndighet får återkalla ett godkännande eller ett be- slut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat enligt denna lag om
1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och
2.missförhållandet är allvarligt.
Ett godkännande eller beslut |
Ett godkännande eller beslut |
enligt första stycket får också |
enligt första stycket får också |
återkallas om |
återkallas om |
89
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och
2.den enskilde vid den etable- ringskontroll som avses i 9 a § inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 5 a §.
1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och
2.den enskilde vid den etable- ringskontroll som avses i 9 a § inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 6 a §.
14 § Ett godkännande av en enskild
som huvudman inom skolväsen- det får återkallas om den en- skilde inte längre uppfyller för- utsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 6 §.
90
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
gående räkenskapsår. Om över- trädelsen skett under det första verksamhetsåret eller om upp- gifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande får års- omsättningen uppskattas.
Sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens karaktär och omfatt- ning samt hur länge överträdel- sen pågått. Avgiften ska tillfalla staten.
15 c §
En sanktionsavgift beslutas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av Statens skol- inspektion.
Ansökan prövas hos den för- valtningsrätt inom vars dom- krets Statens skolinspektion har sitt säte.
En ansökan om sanktions- avgift ska ha inkommit till för- valtningsrätten inom fem år från att förutsättningarna för att ta ut sanktionsavgift var uppfyllda.
28 kap.
2 §
Beslut av Statens skolinspek- |
Beslut av Statens skolinspek- |
tion får överklagas hos allmän |
tion får överklagas hos allmän |
förvaltningsdomstol i fråga om |
förvaltningsdomstol i fråga om |
1. godkännande enligt 2 kap. |
1. godkännande enligt 2 kap. |
5 § eller 24 kap. 3 a § eller åter- |
5 § eller 24 kap. 3 a § eller åter- |
kallelse av sådant godkännande |
kallelse av sådant godkännande |
enligt 26 kap. 13 eller 14 §, |
enligt 26 kap. 13 eller 14 §, |
91
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
2.medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,
3.förklaring om rätt till bi- drag enligt 24 kap. 6 § eller åter-
kallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,
4.statliga åtgärder för rätt- else enligt 26 kap. 17 §,
5.tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller
6. vitesföreläggande |
enligt |
26 kap. 27 §. |
|
2.medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,
3.förklaring om rätt till bi- drag enligt 24 kap. 6 § eller åter-
kallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,
4.statliga åtgärder för rätt- else enligt 26 kap. 17 §,
5.tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §,
6. vitesföreläggande |
enligt |
|
26 kap. 27 §, eller |
|
|
7. tillstånd att motta offentlig |
||
finansiering |
enligt 2 a kap. eller |
|
återkallelse |
av sådant |
tillstånd |
enligt 26 kap. 15 a §.
Sådana beslut som avses i punkten 7 gäller omedelbart om inget annat föreskrivs i beslutet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Bidrag ska trots vad som anges i andra styckena 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§, 19 kap. 45 § och 25 kap. 10 § lämnas till en- skilda utan tillstånd att motta offentlig finansiering som godkänts som huvudmän före ikraftträdandet fram till
a.den 1 juli 2019 vad gäller enskilda individer,
b.den 1 september 2018 vad gäller juridiska personer som inte ansökt om tillstånd att motta offentlig finansiering, och
c.dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft vad gäller juri- diska personer som senast den 1 september 2018 ansökt om till- stånd att motta offentlig finansiering.
En kommun får oaktat de tidpunkter som anges i första stycket välja att lämna bidrag fram till pågående termins slut.
3. Trots vad som anges i 23 kap. 1 § andra stycket får ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet lämnas till juri- diska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansie- ring. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet
92
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering fram till den 1 september 2018. Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet lämnas endast om den juridiska personen lämnat in en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till Statens skolinspektion. Sådan ersättning får lämnas längst till dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft.
93
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.10Förslag till
lag om ändring
i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000)
Härigenom föreslås i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (2017:000)
dels att 19 kap. 2 § och rubriken närmast före 14 kap. ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 14 a kap., och tre nya paragrafer, 14 kap. 2 § och 20 kap. 5 och 6 §§, av följande lydelse.
Lydelse enligt lagrådsremiss
Avdelning V innehåller övriga bestämmelser för huvudmännen
Föreslagen lydelse
Avdelning V innehåller övriga bestämmelser för huvudmännen och bestämmelser för privata ut- förare
14 kap.
2 §
Ersättning som följer av ett av- tal enligt 14 kap. 1 § till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 14 a kap.
14 a kap. Tillstånd att motta offentlig finansiering
Förutsättningar för tillståndet
1 §
En juridisk person kan ansöka om tillstånd att motta offentlig finansiering hos Inspektionen för vård och omsorg. Ett sådant
94
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
tillstånd ska lämnas om sökan- den visar att offentliga medel, utöver det högsta tillåtna rörelse- resultatet, kommer att användas till verksamhet enligt denna lag och i övrigt uppfyller förutsätt- ningarna i detta kapitel.
2 §
Endast verksamhet som om- fattas av krav på tillstånd att motta offentlig finansiering en- ligt denna lag, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänst- lagen (2001:453) eller skollagen (2010:800) får bedrivas i den juridiska personen.
Den juridiska personen får inte överlämna verksamhet för vilken tillstånd att motta offent- lig finansiering krävs till andra juridiska personer utan sådant tillstånd.
Högsta tillåtna rörelseresultat
3 §
För en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering gäller en begränsning av hur stort rörelseresultat som får uppnås.
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet för varje räkenskapsår beräknas enligt
95
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
4 §
Det tillåtna rörelseresultatet beräknas som en avkastnings- ränta på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång.
Avkastningsräntan ska be- stämmas till statslåneräntan vid föregående räkenskapsårs utgång ökad med sju procentenheter.
5 §
Med operativt kapital avses rörelsetillgångar med avdrag för rörelseskulder.
Vid beräkningen av rörelse- tillgångarna ska det bortses från finansiella anläggningstillgångar, kortfristiga fordringar hos koncern- och intresseföretag, kort- fristiga placeringar och likviditet som inte motiveras av verksam- hetens behov.
6 §
Det högsta tillåtna rörelse- resultatet beräknas som tillåtet rörelseresultat enligt vad som anges i 4 § ökat med skillnaden mellan det tillåtna rörelseresul- tatet under de tre senaste räken- skapsåren, eller den kortare tid som verksamheten bedrivits, och det lägre rörelseresultat som den juridiska personen redovisat under samma period.
96
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Värdeöverföringar
7 §
Inga värdeöverföringar från den juridiska personen får göras utöver det högsta tillåtna rörelse- resultatet.
Redovisning och revision
8 §
En juridisk person med till- stånd att motta offentlig finan- siering ska lämna en årsredovis- ning som upprättats enligt års- redovisningslagen (1995:1554) till Inspektionen för vård och omsorg. Årsredovisningen ska lämnas senast en månad efter att den upprättats.
9 §
Den juridiska personen ska ha en auktoriserad eller godkänd revisor.
Sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd
10 §
Om den juridiska personen inte uppfyller kraven i detta kapi- tel får det beslutas om sanktions- avgift. Om överträdelsen är all- varlig får tillståndet återkallas.
Första stycket ska inte tilläm- pas om det finns särskilda skäl för att en juridisk person har ett rörelseresultat som är högre än
97
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
vad som anges i
11 §
En sanktionsavgift ska be- stämmas till lägst 1 000 kronor och högst fem procent av den juridiska personens omsättning närmast föregående räkenskaps- år. Om överträdelsen skett under det första verksamhetsåret eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande får årsomsättningen uppskattas.
Sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens karaktär och omfatt- ning samt hur länge överträdel- sen pågått. Avgiften ska tillfalla staten.
12 §
En sanktionsavgift beslutas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av Inspektionen för vård och omsorg.
Ansökan prövas hos den för- valtningsrätt inom vars dom- krets Inspektionen för vård och omsorg har sitt säte.
En ansökan om sanktions- avgift ska ha inkommit till för- valtningsrätten inom fem år från att förutsättningarna för att ta ut sanktionsavgift var uppfyllda.
98
SOU 2016:78 Författningsförslag
|
|
|
19 kap. |
|
|
|
|
|
|
|
|
2 § |
|
|
|
|
|
Regeringen eller den myndig- |
Regeringen eller den myndig- |
|||||||
het som regeringen bestämmer |
het som regeringen |
bestämmer |
||||||
får meddela föreskrifter om |
|
får meddela föreskrifter om |
|
|||||
1. ansvar |
och |
uppgifter |
för |
1. ansvar |
och |
uppgifter |
för |
|
personal som avses i 4 kap. 2 § |
personal som avses i 4 kap. 2 § |
|||||||
och 11 kap. 4 §, |
|
|
och 11 kap. 4 §, |
|
|
|
||
2. förbrukningsartiklar |
som |
2. förbrukningsartiklar |
som |
|||||
avses i 8 kap. 9 §, |
|
|
avses i 8 kap. 9 §, |
|
|
|
||
3. de tidsperioder inom vilka |
3. de tidsperioder inom vilka |
|||||||
vårdgarantin |
enligt 9 kap. |
ska |
vårdgarantin |
enligt |
9 kap. |
ska |
||
vara uppfylld och i övrigt om |
vara uppfylld och i övrigt om |
|||||||
vårdgarantins innehåll, |
|
vårdgarantins innehåll, |
|
|||||
4. landstingens rapporterings- |
4. landstingens rapporterings- |
|||||||
skyldighet enligt 9 kap. 3 §, |
|
skyldighet enligt 9 kap. 3 §, |
|
|||||
5. behörighet |
för anställning |
5. behörighet |
för |
anställning |
||||
och tillsättning av tjänster inom |
och tillsättning av tjänster inom |
|||||||
hälso- och sjukvården, |
|
hälso- och sjukvården, |
|
|||||
6. skyldigheter för läkare som |
6. skyldigheter för läkare som |
|||||||
är anställda vid sjukvårdsenheter |
är anställda vid sjukvårdsenheter |
|||||||
där det bedrivs högskoleutbild- |
där det bedrivs högskoleutbild- |
|||||||
ning för läkarexamen och forsk- |
ning för läkarexamen och forsk- |
|||||||
ning, |
|
|
|
ning, |
|
|
|
|
7. hälso- |
och |
sjukvården i |
7. hälso- |
och |
sjukvården i |
|||
fredstid om det ur ett nationellt |
fredstid om det ur ett nationellt |
|||||||
perspektiv finns behov av kata- |
perspektiv finns behov av kata- |
|||||||
strofmedicinska insatser, och |
strofmedicinska insatser, |
|
||||||
8. hälso- |
och |
sjukvård |
som |
8. hälso- |
och |
sjukvård |
som |
|
behövs till skydd för enskilda. |
behövs till skydd för enskilda, |
9.hur en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering ska redovisa att förutsätt- ningarna i 14 a kap. är uppfyllda, och
10.avgifter för ansökan och till- syn enligt 20 kap. 5 §.
99
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
20 kap.
5 §
Inspektionen för vård och om- sorg får ta ut avgifter för ansökan om och tillsyn av kraven för till- stånd enligt 14 a kap. 1 §.
6 §
Beslut om tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 14 a kap. 1 § eller återkallelse av så- dant tillstånd enligt 14 a kap. 10 § får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten.
Beslut som anges i första stycket ska gälla omedelbart om inget annat föreskrivs i beslutet.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Trots vad som anges i 14 kap. 2 § får en kommun eller ett landsting lämna ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering fram till den 1 september 2018. Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet lämnas endast om den juridiska personen lämnat in en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till Inspektionen för vård och omsorg. Sådan ersättning får lämnas längst till dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft.
3.Trots vad som anges i andra punkten första ledet dessa över- gångsbestämmelser får en kommun eller ett landsting inte lämna ersättning inom ett valfrihetssystem till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering längre än fram till den 1 juli 2019. Därefter får en kommun eller ett landsting lämna er- sättning till juridiska personer som inte har sådant tillstånd endast
100
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
om den juridiska personen senast den 1 september 2018 lämnat in en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och slutligt beslut i ärendet ännu inte fått laga kraft.
101
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
1.11Förslag till
lag om ändring i lagen (2017:000) om offentlig upphandling
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2017:000) om offentlig upphandling
dels att bilaga 2 ska upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 2 och 8 §§, 5 kap. 8 §, 20 kap. 13 § och 21 kap. 1 § samt rubriken närmast före 1 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 19 a kap., och tre nya bilagor till lagen, bilaga 2, 2 A och 2 B, av följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2015/16:195 |
Föreslagen lydelse |
||||
|
|
|
1 kap. |
|
|
Tröskelvärden |
|
Tillämpliga bestämmelser |
|||
|
|
|
|
beroende på tröskelvärde |
|
|
|
|
|
eller typ av tjänst |
|
|
|
|
4 § |
|
|
Om det beräknade värdet av |
Om det beräknade värdet av |
||||
en upphandling eller en projekt- |
en upphandling eller en projekt- |
||||
tävling uppgår till minst det |
tävling uppgår till minst det |
||||
tröskelvärde som gäller |
enligt |
tröskelvärde |
som gäller enligt |
||
5 kap. |
1 § |
och upphandlingen |
5 kap. 1 § |
och upphandlingen |
|
eller projekttävlingen inte avser |
eller projekttävlingen inte avser |
||||
en tjänst av sådant slag som an- |
en tjänst av sådant slag som an- |
||||
ges i bilaga 2, ska den genom- |
ges i bilaga 2 eller bilaga 2 A, ska |
||||
föras med tillämpning av denna |
den genomföras med tillämp- |
||||
lag utom 19 kap. |
|
ning av denna lag utom 19 kap. |
|||
|
|
|
|
och 19 a kap. |
|
Om det beräknade värdet av |
Om det beräknade värdet av |
||||
en upphandling eller en projekt- |
en upphandling eller en projekt- |
||||
tävling understiger tröskelvärdet |
tävling understiger tröskelvärdet |
||||
eller |
om |
upphandlingen |
eller |
och inte avser en tjänst som anges |
|
projekttävlingen avser en tjänst av |
i bilaga 2 A, eller om upphand- |
||||
sådant slag som anges i bilaga 2, |
lingen eller projekttävlingen avser |
||||
ska den genomföras med tillämp- |
en tjänst av sådant slag som an- |
||||
ning av 19 kap. |
|
ges i bilaga 2, ska den genom- |
|||
|
|
|
|
föras med tillämpning av 19 kap. |
102
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Om upphandlingen avser en tjänst av sådant slag som anges i bilaga 2 A, ska den genomföras med tillämpning av 19 a kap.
2kap.
2 §
Om ett blandat kontrakt avser flera olika slag av upphandling som alla regleras i denna lag ska upphandlingen genomföras i enlig- het med bestämmelserna för det slag av upphandling som är huvud- föremålet för kontraktet.
För ett blandat kontrakt som avser både varor och tjänster ska huvudföremålet bestämmas utifrån det högsta av de uppskattade
värdena för varorna eller tjänsterna. |
|
|
|
|
|||||
För ett blandat kontrakt som |
För ett blandat kontrakt som |
||||||||
avser både tjänster som anges i |
avser både tjänster som anges i |
||||||||
bilaga 2 och andra tjänster ska |
bilaga 2 eller bilaga 2 A och andra |
||||||||
huvudföremålet bestämmas ut- |
tjänster ska huvudföremålet be- |
||||||||
ifrån det högsta av de uppskatt- |
stämmas utifrån det högsta av de |
||||||||
ade värdena för tjänsterna. |
|
uppskattade värdena för tjänst- |
|||||||
|
|
|
|
|
erna. |
|
|
|
|
|
|
|
|
8 § |
|
|
|
|
|
Om den upphandlande myn- |
Om den upphandlande myn- |
||||||||
digheten |
tilldelar |
ett |
delbart |
digheten |
tilldelar |
ett |
delbart |
||
blandat kontrakt som ett enda |
blandat kontrakt som ett enda |
||||||||
kontrakt |
och kontraktet |
avser |
kontrakt |
och kontraktet |
avser |
||||
dels upphandling |
av |
varor, |
dels upphandling |
av |
varor, |
||||
tjänster eller byggentreprenader |
tjänster eller byggentreprenader |
||||||||
som regleras i denna lag, dels |
som regleras i denna lag, dels |
||||||||
upphandling som regleras i lagen |
upphandling som regleras i lagen |
||||||||
(0000:000) om upphandling av |
(0000:000) om upphandling av |
||||||||
koncessioner ska kontraktet till- |
koncessioner ska kontraktet till- |
||||||||
delas med tillämpning av |
|
delas med tillämpning av |
|
||||||
1. bestämmelserna om |
upp- |
1. bestämmelserna om |
upp- |
||||||
handling |
över tröskelvärdena i |
handling |
över tröskelvärdena i |
||||||
denna lag, om värdet av den del |
denna lag, om värdet av den del |
||||||||
av kontraktet som regleras i denna |
av kontraktet som regleras i denna |
||||||||
lag beräknas uppgå till minst det |
lag beräknas uppgå till minst det |
||||||||
tröskelvärde som ska |
tillämpas |
tröskelvärde som ska |
tillämpas |
103
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 §. 2. bestämmelserna i 19 kap. i
denna lag, om värdet av den del av kontraktet som regleras i denna lag beräknas understiga det tröskelvärde som ska tilläm- pas enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 § och värdet av den del som avser koncessioner beräknas understiga det tröskelvärde som ska tillämpas enligt lagen om upphandling av koncessioner.
enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 §. 2. bestämmelserna i 19 kap.
eller 19 a kap. i denna lag, om värdet av den del av kontraktet som regleras i denna lag beräk- nas understiga det tröskelvärde som ska tillämpas enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 § och värdet av den del som avser koncessioner beräknas understiga det tröskel- värde som ska tillämpas enligt lagen om upphandling av kon- cessioner.
5kap.
8 §
Om en planerad byggentreprenad eller anskaffning av tjänster respektive anskaffning av likartade varor kan innebära att flera kontrakt upphandlas i form av delkontrakt, ska det sammanlagda värdet av delkontrakten beaktas när det avgörs om upphandlingens värde uppgår till tröskelvärdet enligt 1 §. Om tröskelvärdet över- skrids, ska varje delkontrakt upphandlas enligt bestämmelserna om upphandling över tröskelvärdet. Detta gäller dock inte för ett en- skilt delkontrakt vars värde är lägre än
1.80 000 euro när det gäller varor eller tjänster, eller
2.1 000 000 euro när det gäller byggentreprenader.
Finns det flera delkontrakt av sådant slag som anges i föregå- ende stycke, ska vart och ett av dem upphandlas enligt bestämmel- serna om upphandling över tröskelvärdet, om det sammanlagda värdet av dessa delkontrakt överstiger 20 procent av det samman-
lagda värdet av alla delkontrakten. |
|
|
För sådana delkontrakt som |
För sådana delkontrakt som |
|
enligt denna paragraf undantas |
enligt denna paragraf |
undantas |
från bestämmelserna om upp- |
från bestämmelserna om upp- |
|
handling över tröskelvärdet tilläm- |
handling över tröskelvärdet tilläm- |
|
pas 19 kap. |
pas 19 kap., utom i de fall då |
|
|
upphandlingen avser |
en sådan |
|
tjänst som anges i bilaga 2 A, då |
|
|
19 a kap. tillämpas. |
|
104
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
19 a kap.
Upphandling av tjänster enligt bilaga 2 A
Tillämpningsområdet
1 § Detta kapitel gäller för upphandling av tjänster av sådant slag som anges i bilaga 2 A. Vid sådan upphandling tillämpas också be- stämmelserna i 1 kap. om lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner, 2 kap. om blandad upphandling, 3 kap. om undantag från lagens tillämpningsområde och 5 kap. om tröskelvärden.
Denna lag gäller dock inte för upphandling av sådana tjänster vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. 1 § och som inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse.
2 § För upphandling av tjänster som anges i bilaga 2 A vars värde uppgår till minst det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. 1 § tilläm- pas
För upphandling av sådana tjänster vars värde beräknas under- stiga tröskelvärdet och som har ett bestämt gränsöverskridande intresse tillämpas, utöver vad som framgår av 1 § första stycket, bestämmelserna om principer för offentlig upphandling i 4 kap. 1 §, information till leverantörer i 12 kap. 12 och 13 §§, dokumentation i 12 kap. 14 och 17 §§, avtalsspärr, överprövning och skadestånd i 20 kap. samt tillsyn i 22 kap.
Upphandling av tjänster enligt bilaga 2 A vars värde uppgår till minst tröskelvärdet
Principer för offentlig upphandling
3 § En upphandlande myndighet ska tillämpa de principer för offent- lig upphandling som anges i 4 kap.
Reserverad upphandling
4 § En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upp- handling, eller föreskriva att kontrakt ska fullgöras inom ramen för ett program för skyddad anställning, under de förutsättningar som anges i 4 kap. 18 §.
105
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
5 § En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upp- handling av tjänster av sådant slag som anges i bilaga 2 B för en organisation som
1.har syftet att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till att tillhandahålla sådana tjänster,
2.återinvesterar sina vinster för att uppnå syftet enligt 1, och
3.har en lednings- och ägarstruktur som grundar sig på persona- lens ägande eller deltagande eller som kräver aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter.
Löptiden för ett kontrakt som tilldelas med stöd av första stycket får inte överstiga tre år.
Om myndigheten har tilldelat en organisation ett kontrakt med stöd av första stycket under de senaste tre åren, får myndigheten inte på nytt med stöd av första stycket tilldela samma organisation ett kontrakt för att tillhandahålla samma tjänst.
Upphandlingsförfarandet
6 § Den upphandlande myndigheten ska vara fri att organisera för- farandet vid en upphandling.
Annonsering
7 § En upphandlande myndighet ska genom en anbudsinfordran informera om sin avsikt att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ram- avtal.
En anbudsinfordran ska göras genom en annons om upphand- ling eller en förhandsannons.
Första och andra styckena gäller inte om förutsättningarna för upphandling utan föregående annonsering enligt 6 kap.
8 § Den upphandlande myndigheten ska i annonsen enligt 7 § be- skriva föremålet för upphandlingen och villkoren för deltagandet.
I något av upphandlingsdokumenten ska även anges
1.villkor och krav på egenskaper som alla anbud ska uppfylla,
2.grunden för utvärdering av anbud, samt
3.vilka tilldelningskriterier som ska gälla, när sådana kriterier fastställts, liksom kriterieviktningen eller prioritetsordningen.
106
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
9 § En upphandlande myndighet som har tilldelat ett kontrakt eller ingått ett ramavtal ska skicka en efterannons om upphandlings- resultatet senast 30 dagar efter det att avtalet eller ramavtalet in- gicks. Detta gäller inte för tilldelning av kontrakt som görs med stöd av ett ramavtal som ingåtts med stöd av denna lag.
Trots första stycket får den upphandlande myndigheten vid till- delning av kontrakt samla efterannonserna kvartalsvis. I sådana fall ska de samlade annonserna skickas senast 30 dagar efter utgången av varje kvartal.
10 § Den upphandlande myndigheten ska vid annonseringen ge fri, direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdoku- menten från den dag då annonsen publicerades. Den internetadress där dokumenten finns tillgängliga ska anges i annonsen.
Om myndigheten inte kan ge tillgång till något upphandlings- dokument enligt första stycket, ska myndigheten i annonsen upp- lysa om hur leverantörerna kan få tillgång till dokumentet på något annat sätt.
11 § Regeringen får meddela föreskrifter om innehållet i och offent- liggörande av annonser enligt detta kapitel.
Tidsfrister
12 § Anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar respektive anbud. Tiden för att komma in med anbud får dock aldrig vara kortare än 10 dagar från den dag anbuds- infordran blev publicerad.
Kommunikation, information till leverantörer och dokumentation
13 § En upphandlande myndighet ska tillämpa bestämmelserna i
12 kap. om kommunikation, information till leverantörer och dokumentation.
107
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Rättelse av fel, förtydligande och komplettering
14 § En upphandlande myndighet får tillåta eller begära att en leve- rantör rättar en felskrivning, felräkning eller något annat fel i en handling som har getts in av leverantören. Myndigheten får också tillåta eller begära att en leverantör förtydligar eller kompletterar en sådan handling.
En åtgärd enligt första stycket ska vara förenlig med principerna om likabehandling och öppenhet.
Uteslutning och kvalificering av leverantörer
15 § En upphandlande myndighet ska utesluta en leverantör från deltagande i en upphandling i enlighet med vad som föreskrivs i 13 kap. 1 §.
En upphandlande myndighet får utesluta en leverantör enligt 13 kap. 2 och 3 §§.
En upphandlande myndighet får vidare fastställa objektiva grun- der för uteslutning och kvalificering.
En upphandlande myndighet som av leverantören begär upplys- ningar om förhållanden som avses i denna bestämmelse ska i något av upphandlingsdokumenten eller begäran om upplysningar ange på vilket sätt leverantören kan lämna dessa upplysningar.
Kontroll av leverantörer
16 § Vid kontroll av om en leverantör har fullgjort sina skyldig- heter avseende betalning av skatter eller socialförsäkringsavgifter i Sverige enligt 13 kap. 2 §, ska den upphandlande myndigheten in- hämta uppgifter om detta från behörig myndighet.
17 § En upphandlande myndighet får begränsa kontrollen av sådana handlingar som rör leverantörens lämplighet. Leverantören ska ges skälig tid att komma in med de begärda handlingarna.
Handlingarna ska begäras in och kontrolleras när det gäller den eller de anbudsgivare eller anbudssökande som myndigheten avser att bjuda in till förhandling, bjuda in att lämna anbud eller att till- dela kontraktet eller ramavtalet. Kontrollen ska göras innan inbju- dan eller underrättelse av tilldelningsbeslutet sker.
108
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Tillgång till andra företags kapacitet
18 § En leverantör får vid behov när det gäller ett visst kontrakt åberopa andra företags kapacitet. Leverantören ska genom att till- handahålla ett åtagande från de andra företagen eller på annat sätt visa att leverantören kommer att förfoga över nödvändiga resurser när kontraktet ska fullgöras.
Tilldelning av kontrakt
19 § En upphandlande myndighet ska tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndig- heten.
Vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärderas på någon av följande grunder:
1.bästa förhållandet mellan pris och kvalitet,
2.kostnad, eller
3.pris.
20 § När en upphandlande myndighet utvärderar ett anbud på grunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, ska den be- döma anbudet utifrån kriterier som har anknytning till det som ska anskaffas.
När en upphandlande myndighet utvärderar ett anbud på grun- den kostnad, ska myndigheten bedöma anbudets effekter i fråga om kostnadseffektivitet, såsom en analys av kostnaderna under livscykeln för tjänsten.
21 § När grunden för utvärdering av anbud är bästa förhållandet mellan pris och kvalitet eller kostnad, ska de olika tilldelningskrite- rierna viktas inbördes eller anges i fallande prioritetsordning. Kriterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning.
109
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Onormalt låga anbud
22 § Om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska den upphand- lande myndigheten begära att leverantören förklarar det låga priset eller kostnaden.
Myndigheten ska förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden.
Myndigheten ska också förkasta en leverantörs anbud om den finner att det onormalt låga priset beror på att anbudet inte stäm- mer överens med tillämpliga
Särskilda villkor för fullgörande av kontrakt
23 § Vad gäller särskilda villkor för fullgörande av kontrakt tilläm- pas 17 kap.
Rättsmedel och tillsyn
24 § Bestämmelserna i
–20 kap. om avtalsspärr, överprövning och skadestånd,
–21 kap. om upphandlingsskadeavgift, och
–22 kap. om tillsyn ska tillämpas.
|
|
20 kap. |
|
|
|
|
|
13 § |
|
|
|
Rätten ska besluta att ett av- |
Rätten ska besluta att ett av- |
||||
tal som har slutits mellan en upp- |
tal som har slutits mellan en upp- |
||||
handlande |
myndighet |
och en |
handlande |
myndighet |
och en |
leverantör är ogiltigt, om avtalet |
leverantör är ogiltigt, om avtalet |
||||
har slutits |
|
|
har slutits |
|
|
1. utan |
föregående |
annonse- |
1. utan |
föregående |
annonse- |
ring enligt 10 kap. 1, 2 eller 3 §, |
ring enligt 10 kap. 1, 2 eller 3 §, |
||||
18 kap. 2 § eller 19 kap. 9 § när |
18 kap. 2 §, 19 kap. 9 §, när det |
||||
det inte har varit tillåtet att an- |
inte har varit tillåtet att använda |
||||
vända direktupphandling enligt |
direktupphandling enligt 19 kap., |
||||
19 kap., |
|
|
eller enligt 19 a kap. 7 §, |
110
SOU 2016:78 Författningsförslag
2. efter en förnyad konkurrens- |
2. efter en förnyad konkurrens- |
||
utsättning |
inom ett ramavtal |
utsättning |
inom ett ramavtal |
enligt 7 kap. 7 eller 8 § samt 9 § |
enligt 7 kap. 7 eller 8 § samt 9 § |
||
utan att de villkor har följts som |
utan att de villkor har följts som |
||
framgår av de paragraferna eller |
framgår av de paragraferna eller |
||
av det ramavtal som ligger till |
av det ramavtal som ligger till |
||
grund för |
konkurrensutsätt- |
grund för |
konkurrensutsätt- |
ningen och detta har medfört att |
ningen och detta har medfört att |
||
leverantören har lidit eller kan |
leverantören har lidit eller kan |
||
komma att lida skada, eller |
komma att lida skada, eller |
||
3. enligt ett dynamiskt inköps- |
3. enligt ett dynamiskt inköps- |
||
system utan att de villkor som |
system utan att de villkor som |
||
anges i 8 kap. 10 eller 12 § har |
anges i 8 kap. 10 eller 12 § har |
||
följts och detta har medfört att |
följts och detta har medfört att |
||
leverantören har lidit eller kan |
leverantören har lidit eller kan |
||
komma att lida skada. |
komma att lida skada. |
Ett avtal ska också förklaras ogiltigt, om det har slutits i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 1, 3 eller 8 §, ett interimis- tiskt beslut enligt 9 § eller tiodagarsfristen i 10 § eller om avtalet har slutits före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 12 kap. 12 § första stycket eller 19 kap. 29 § första stycket. För ogiltighet i sådana fall krävs dessutom att någon av de grundläggande princi- perna i 4 kap. 1 § eller någon annan bestämmelse i denna lag har överträtts och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada.
21 kap.
1 §
Allmän förvaltningsdomstol |
Allmän förvaltningsdomstol |
får besluta att en upphandlande |
får besluta att en upphandlande |
myndighet ska betala en särskild |
myndighet ska betala en särskild |
avgift (upphandlingsskadeavgift), |
avgift (upphandlingsskadeavgift), |
om |
om |
1. allmän förvaltningsdomstol |
1. allmän förvaltningsdomstol |
i ett avgörande som fått laga |
i ett avgörande som fått laga |
kraft har fastställt att ett avtal |
kraft har fastställt att ett avtal |
får bestå, trots att det har slutits |
får bestå, trots att det har slutits |
i strid med bestämmelserna om |
i strid med bestämmelserna om |
avtalsspärr i 20 kap. 1, 3 eller 8 §, |
avtalsspärr i 20 kap. 1, 3 eller 8 §, |
111
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
2.allmän förvaltningsdom- stol i ett avgörande som fått laga kraft har fastställt att ett avtal får bestå på grund av tvingande hänsyn till ett allmänintresse enligt 20 kap. 14 §, eller
3.myndigheten har slutit av- tal med en leverantör utan före- gående annonsering enligt 10 kap.
1, 2 eller 3 §, 18 kap. 2 § eller 19 kap. 9 §.
2.allmän förvaltningsdom- stol i ett avgörande som fått laga kraft har fastställt att ett avtal får bestå på grund av tvingande hänsyn till ett allmänintresse enligt 20 kap. 14 §, eller
3.myndigheten har slutit av- tal med en leverantör utan före- gående annonsering enligt 10 kap. 1, 2 eller 3 §, 18 kap. 2 §, 19 kap. 9 § eller 19 a kap. 7 §.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2.Äldre föreskrifter gäller för sådan upphandling som har på- börjats före ikraftträdandet.
112
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Bilaga 2
Förteckning över tjänster som omfattas av 19 kap.
Beskrivning |
|
Administration inom social- |
|
Från |
tjänsten, utbildnings- |
Från |
administration, hälsovårds- |
förvaltning och administration |
|
organisering av utställningar, |
avseende kultur |
mässor och kongresser) |
|
|
|
seminarier) |
|
|
|
|
|
kulturevenemang) |
|
|
|
|
|
|
|
modevisningar) |
|
|
|
mässor och utställningar) |
|
Obligatorisk socialförsäkring |
|
Bidragstjänster |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Andra samhälleliga och person- |
|
liga tjänster, inklusive fack- |
|
föreningstjänster, tjänster |
|
utförda av politiska organisa- |
|
tioner, tjänster tillhandahållna |
|
|
av ungdomsorganisationer och |
|
andra medlemsorganisations- |
|
tjänster |
113
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Från
Från
Från
Från
Tjänster i samband med religionsutövande
Hotell- och restaurangtjänster
Juridiska tjänster, i den mån de inte är undantagna enligt 3 kap. 22 och 23 §§ denna lag
Övrig statsförvaltning och statliga tjänster
Samhällstjänster Fängelserelaterade tjänster, tjänster för allmän säkerhet och räddningstjänster, i den mån de inte är undantagna enligt 3 kap. 26 § denna lag
114
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Från |
Undersöknings- och säkerhets- |
(Undersöknings- och säkerhets- |
tjänster |
tjänster, Säkerhetstjänster, |
|
Larmövervakningstjänster, |
|
Vakttjänster, Övervaknings- |
|
tjänster, Eftersökning, |
|
Uppspårning av försvunna, |
|
Patrullering, Utfärdande av id- |
|
kort, Utredning och Detektiv- |
|
tjänster) |
|
|
|
|
|
Internationella tjänster |
|
hållna av exterritoriala |
|
organisationer och organ) |
|
|
|
internationella organisationer och |
|
organ) |
|
Posttjänster |
|
kommunikationstjänster) |
|
|
|
tjänster) |
|
|
|
|
|
tidningar och tidskrifter) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
box) |
|
|
|
|
|
Diverse tjänster |
|
däck) |
|
|
115
Författningsförslag |
SOU 2016:78 |
Bilaga 2 A
Förteckning över tjänster som omfattas av 19 a kap.
Från
Från
Beskrivning
Hälsovård, socialtjänst och närbesläktade tjänster
Administration inom social- tjänsten, utbildnings- administration och hälsovårds- förvaltning
116
SOU 2016:78 |
Författningsförslag |
Bilaga 2 B
Förteckning över tjänster som omfattas av bestämmelsen om reserverade kontrakt enligt 19 a kap. 5 §
Beskrivning |
|
Hälsovård, socialtjänst och när- |
|
besläktade tjänster |
|
|
|
Från |
|
|
|
Administration inom social- |
|
tjänsten, utbildnings- |
|
administration och hälsovårds- |
|
förvaltning |
|
|
117
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Direktiven
Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 5 mars 2015 att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda väl- färdstjänster bör regleras. Samma dag utsågs f.d. kommunalrådet Ilmar Reepalu till särskild utredare. Syftet med utredningen är en- ligt direktiven att säkerställa dels att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo, dels att eventuella överskott som huvud- regel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Utredningen ska föreslå hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas så att den säkrar likvärdighet, kvalitet, samhällsekono- misk effektivitet, behovsstyrning och öppenhet. De nya reglerna ska omfatta verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763). Vidare ska hem för vård och boende (HVB) och all verksamhet inom socialtjänsten som bedrivs i privat regi om- fattas, även sådan verksamhet som en kommun eller ett landsting genom avtal har lämnat över till en enskild aktör att utföra, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning. De regler som tas fram ska beakta den enskilda brukarens behov, självbestämmande och rättig- heter.
Utredningens ska också enligt direktiven utreda hur aktörer utan vinstintresse ska kunna utvecklas och få en mer framskjuten roll som utförare inom välfärden. Det finns behov av att hitta ytter-
119
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2016:78 |
ligare former för hur det offentliga kan samverka med idéburna aktörer, t.ex. genom att utveckla möjligheterna för det offentliga och icke vinstdrivande aktörer att ingå partnerskap.
I ett delbetänkande skulle utredningen analysera och redovisa möjligheterna att använda tillståndssystem eller andra alternativ till upphandling när privata aktörer ska anförtros att utföra välfärds- tjänster, utreda vilka välfärdstjänster sådana alternativa system är lämpliga för och föreslå hur dessa system bör utformas, klarlägga hur valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) bör klassificeras rättsligt och bedöma om det finns behov av justeringar av LOV utifrån den rättsliga klassificeringen. Vidare skulle utredningen föreslå hur regleringen skulle ändras så att lands- tingen inte skulle vara skyldiga att ha vårdvalsystem i primärvården.
I ett tilläggsdirektiv till utredningen den 5 november 2015 beslöt regeringen att återkalla utredningens uppdrag att föreslå ett avskaff- ande av det obligatoriska kravet på vårdval i primärvården. Utred- ningen fick också ett vidgat uppdrag. Utredningen ska utreda behov av tillståndsplikt gällande t.ex. boendestöd och avlösarservice och vad som ingår i begreppet hemtjänst och innefattas av tillstånds- plikt. Vidare ska utredningen vidareutveckla Ägarprövningsutred- ningens förslag om krav på ekonomisk långsiktighet, insikt, erfarenhet och lämplighet genom att förtydliga dessa begrepp och föreslå de ändringar av Ägarprövningsutredningens författningsförslag som utredaren anser är nödvändiga. Utredningen ska även bedöma om en motsvarande prövning i någon form bör göras av anställda i offentlig verksamhet som befinner sig i ledande ställning.
Vidare ska utredningen analysera och utvärdera för- och nack- delar med att redovisa ekonomisk information för välfärdstjänster på enhetsnivå, och endast föreslå bestämmelser om sådan redovis- ning om fördelarna bedöms väga över. Om utredningen bedömning är att redovisning på enhetsnivå är att rekommendera ska utredaren även överväga om det är möjligt och lämpligt att en sådan redovis- ning även omfattar verksamhet i offentlig regi, och i så fall presentera förslag på hur motsvarande krav för verksamhet i offentlig regi ska utformas. Utredaren ska beakta de särskilda förutsättningar som gäller för verksamhet i offentlig regi.
Utredaren ska vidare analysera hur olika kvalitetsmått kan an- vändas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling av välfärds- tjänster och uppföljning av utförda välfärdstjänster.
120
SOU 2016:78 |
Utredningens uppdrag och arbete |
I syfte att skapa bättre förutsättningar för tillsyn ska utredaren analysera vilka möjligheter som finns att förbättra de register som Inspektionen för vård och omsorg för över verksamhet inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården samt efterlevnaden av anmälnings- plikten för sådan verksamhet.
Som ett tillägg till uppdraget om tillstånds- och auktorisations- system och andra alternativ till upphandling får utredaren också i uppdrag att, inom ramen för utredningens bedömning av hur valfri- hetssystem enligt LOV bör klassificeras rättsligt, utreda behovet av utökade möjligheter att utesluta utförare i valfrihetssystemen. Utredaren ska även föreslå de ändringar i LOV som i övrigt bedöms vara motiverade och möjliga med hänsyn till den rättsliga klassifice- ringen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som utreda- ren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade.
2.2Utredningsarbetet
Utredning har antagit namnet Välfärdsutredningen. Utöver utred- ningens sekretariat har en expertgrupp och två referensgrupper del- tagit i utredningsarbetet. I maj 2015 tillsattes en expertgrupp med representanter från berörda departement, myndigheter och organi- sationer. Till gruppen förordnades experter från Finansdeparte- mentet, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Näringsdeparte- mentet, Socialdepartementet, Kulturdepartementet och Utbildnings- departementet. Därutöver förordnades experter från Sveriges Kommuner och Landsting, Socialstyrelsen, Statens skolinspektion, Konkurrensverket, Myndigheten för vårdanalys, Inspektionen för vård och omsorg samt Socialstyrelsen.
Två referensgrupper har varit knutna till utredningen. I referens- gruppen för utbildningsområdet har ingått representanter från Fri- skolornas Riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Företagarna, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenskt Näringsliv och Tjänstemännens central- organisation. I referensgruppen för vård och omsorg har ingått representanter från Famna, Föreningen Sveriges Socialchefer, Handi- kappförbundens samarbetsorgan, Pensionärernas Riksorganisation, Svenska Kommunalarbetareförbundet, Svensk Vård, Vårdföretagarna Almega, Sveriges Pensionärsförbund (SPF Seniorerna), Intresse-
121
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2016:78 |
gruppen för Assistansberättigade, Privata Assistansanordnares Riks- organisation PARO, Forum: Idéburna organisationer med social inriktning, Företagarna, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenskt Näringsliv, Sveriges akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation och fackförbundet Vision.
Utredningen har vidare haft möten med ett stort antal organisa- tioner och sammanslutningar, bl.a. Privatläkarföreningen, Svenska läkarsällskapet, Distriktläkareföreningen och arbetsutskottet i SKL:s styrelse.
Utredningen har även fört en dialog med de utredningar som är särskilt angivna i dess direktiv, Skolkostnadsutredningen, Utred- ningen om statliga finansieringsinsatser, Utredningen för ett stärkt civilsamhälle och Utredningen om Offentlighetsprincipen i fristå- ende skolor. Vidare har utredningen samrått med flera andra stat- liga utredningar.
122
Del A
Bakgrund
3Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet
I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av privata aktörer som utförare av tjänster inom välfärdsektorerna. I avsnittet lämnas en översiktlig beskrivning av hur antalet eller andelen privata aktörer utvecklats på olika områden och en aktuell beskrivning utifrån den senast till- gängliga statistiken. I avsnittet redovisas även de viktigaste regel- ändringar som beslutats i syfte att påverka eller möjliggöra för privata aktörer att verka på området och de motiv som legat till grund för förändringarna.
Utredningen har i avsnittet omväxlande använt beteckningarna privat regi och enskild regi för att avse driftsformer som är organi- satoriskt fristående från den offentliga sektorn, exempelvis i form av aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar. Det görs dock ingen betydelseskillnad mellan begreppen.
3.1Privat regi och konkurrens fram till
Andelen privata utförare minskar under efterkrigstiden
Privata aktörer som bedriver hälso- och sjukvård, förskole- och skolverksamhet samt omsorgsverksamhet har, i större eller mindre grad, funnits under lång tid. Under senare delen av
1 SOU 2008:8, Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet, s. 42.
125
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
också majoriteten av läkarkåren av allmänpraktiserande privatläkare.2 Inom bl.a. barnhälsovård och barnomsorg växte det fram koopera- tiva lösningar under
När välfärdsstaten expanderade under
Även skolorna kom att under efterkrigstiden drivas i huvudsak i offentlig regi. Kring 1980 gick drygt en halv procent av grund- skole- och gymnasieeleverna i landet i drygt 30 fristående grund- skolor och drygt 40 fristående gymnasieskolor. Det rörde sig bland annat om internatskolor, skolor som bedrev utbildning på utländ- ska språk eller utifrån specifika pedagogiska profiler, exempelvis Waldorfskolor. Dessa skolor kunde drivas både med stöd av offent- liga bidrag och med privat finansiering.4
Inom hälso- och sjukvården har det vid sidan om den offentliga vården funnits privatpraktiserande läkare inom främst den öppna vården. Andelen privatpraktiserande läkare minskade under efter- krigstiden bl.a. på grund av den expanderande sjukhusvården som i huvudsak bedrevs i offentlig regi. I mitten av
2Läkartidningen nr
3SOU 2002:31, s. 71.
4De enskilda skolor som fick statsbidrag fick i allmänhet bidrag som motsvarade 60 procent av kostnaderna för rektor, studierektor och lärarkostnaderna. Vissa skolor kunde dock få större bidrag Bland de skolpliktiga eleverna gick 0,20 procent av eleverna i enskilda skolor med statsunderstöd medan 0,38 procent gick i skolor utan statsunderstöd. Bland gymnasie- eleverna gick 0,43 procent i enskilda skolor med statsunderstöd medan 0,15 procent gick i enskilda skolor utan statsbidrag., se SOU 1981:34, s. 19 och SOU 2013:56, s. 122.
5Se Qvarsell, Roger i Blomqvist Paula (red), 2007, Vem styr vården?, s. 65. Blomqvist, Paula & Rothstein, Bo, Välfärdsstatens nya ansikte, 2000, s. 192. Läkartidningen, volym 96, nr. 50, 1999, s.
126
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
Andelen välfärdsverksamhet i enskild regi ökar något under
Under
Under andra halvan av
Inom skolväsendet kom andelen elever som gick i fristående skolor att öka relativt lite under
6Av de som drevs i enskild regi 1990 drevs drygt 60 procent i stiftelseform. Se SOU 1991:104, s. 140.
7Prop. 1979/80:1, s. 352.
8SOU 1991:104.
9Prop. 1983/84:177, bet. 1993/84:SoU31, rskr. 387.
127
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
bidrag, skulle driva en verksamhet som gav värdefulla erfarenheter för skolväsendet i stort, togs bort i slutet av
Inom hälso- och sjukvårdsområdet ökade antalet besök hos privat- läkare från cirka 2,9 till 4,3 miljoner per år under
Nya former av kommunal styrning och organisation och NPM
Mot slutet av
Mot slutet av
10Prop. 1987/88:100, bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304.
11Ds 1992:41, Husläkare – för kontinuitet och trygghet i vården, s. 21.
12Se Blomqvist & Rothstein 2000, s. 192.
13Se till exempel Ahrne, Göran, Den irriterade medborgaren: en undersökning av erfarenheter av byråkrati, Sociologiska institutionen, Stockholms universitet, 1985. Tarschys, Daniel, Den offentliga revolutionen, 2:a uppl, 1983.
128
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
politiska styrningen behövde präglas mer av målstyrning än detalj- styrning.14
Den delegering av beslutsfattande som inleddes under
NPM kan sägas vara en samlingsbeteckning för flera mer eller mindre sammanhängande beståndsdelar eller utgångspunkter. En vanlig sådan utgångspunkt är att verksamhet i ökad utsträckning ska upphandlas i konkurrens där privata aktörer kan delta. Konkurren- sen ska öka effektiviteten på områden med offentlig tjänsteproduk- tion men även göra välfärden mer medborgaranpassad. Styrningen ska enligt NPM vidare inspireras av de styrningsformer som tillämpas i företagsvärlden ofta benämnd management.15 De offentliga verk- samheterna ska också formulera mål- och resultatkrav som kan mätas, kontrolleras och utvärderas. De mer näringslivsinspirerade reform- erna kom dock inte att slå igenom på allvar förrän på
3.2Privat regi och konkurrens under
Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi ökar
Under
Ökningen var störst inom äldre- och handikappomsorgen och för HVB. Inom dessa områden ökade särskilt andelen som var anställda i
14Skr. 1984/85:202, s. 53.
15”governance”. Encyclopaedia Britannica. Britannica Academic. Encyclopaedia Britannica
Inc., 2016. Web. 26 Jan. 2016.
16Montin, Stig, Moderna kommuner, 2007, s.
17Med vinstsyftande avses enskilda firmor, handelsbolag/kommanditbolag och privat ägda aktie- bolag. Med
129
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
vinstsyftande företag. Bland de organisationer som drev skolverk- samhet och barnomsorg i privat regi på
Inom hälso- och sjukvården var den relativa förändringen under tidsperioden inte lika stor som inom övriga välfärdsområden. Den privata vården präglades liksom tidigare av små privatläkarmottag- ningar.18
18 SOU 2001:52, s. 107.
130
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
Barnomsorg
2000
0 |
10 |
20 |
30 |
40 |
Skolverksamhet
1994
2000
0 |
10 |
20 |
30 |
40 |
Äldre- och handikappomsorg
2000
0 |
10 |
20 |
30 |
40 |
Hälso- och sjukvård
1993
2000
0 |
10 |
20 |
30 |
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SOU 2001:52.
3.2.1Förändrat regelverk underlättar enskild regi
Under
131
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
Konkurrens genom
I början av
Inom hälso- och sjukvården utvecklade flera landsting organisa- tionsmodeller, exempelvis Stockholmsmodellen, Dalamodellen och Bohusmodellen. Utformningen av dessa varierade men det var van- ligt att budgetansvaret decentraliserades inom organisationen och att resurser tilldelades på basis av prestation. Modellerna syftade till att stimulera konkurrens mellan vårdgivarna genom att beställarna, vanligen politikerna i nämnder och styrelser, gavs möjlighet att köpa tjänster av landstingsdrivna vårdgivare men även av privata vårdgivare.
Införandet av sådana interna marknader underlättades av den nya kommunallagen (1991:900) som antogs av riksdagen 1991. För- ändringarna, som innebar att kommuner och landsting friare kunde bestämma sin organisation, möjliggjorde för kommuner och lands- ting att införa särskilda beställar- och utförarnämnder.
Förändringarna som genomfördes låg i linje med de idéer som präglade NPM och som beskrivits tidigare.
Ökade möjligheter till entreprenad
År 1992 fattade riksdagen beslut om ändringar i bl.a. socialtjänst- lagen och hälso- och sjukvårdslagen som syftade till att öka inslagen av konkurrens i den kommunala verksamheten. Det tydliggjordes att kommunen eller landstinget fick sluta avtal med annan om att ut- föra kommunens eller landstingens uppgift så länge det inte hand- lade om myndighetsutövning.19
Samma år fattades även beslut om regeländringar på utbildnings- området som möjliggjorde för kommuner och landsting att sluta avtal med enskilda om att bedriva utbildning inom vissa ämnes- områden (entreprenad).20
19Prop. 1992/93:43, bet. 1992/93 SoU9, rskr. 1992/93:105.
20Prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406.
132
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
Statsbidrag till föräldrakooperativ och vinstdrivande företag inom barnomsorg
I början av
En generell rätt till bidrag till fristående skolor
I början av
Senare samma år beslutade riksdagen att godkända fristående grundskolor skulle ha rätt till bidrag från den kommun där de var verksamma. Varje elev skulle tilldelas ett belopp som motsvarade kommunens genomsnittskostnad per elev i den egna grundskolan. Kommunen gavs rätt att vid tilldelningen dra av högst 15 procent av genomsnittskostnaden i kommunen. Avdraget motiverades med att kommunen har ett övergripande ansvar för skolväsendet och exem- pelvis inte endast kan ta emot det antal barn som utifrån ekonomisk synvinkel är mest fördelaktigt, och måste också ha beredskap att ta emot barn som inte längre kan eller vill gå i en fristående skola.24
År 1992 beslutades om ett nytt bidragssystem för skolor över grundskolenivån som drevs i enskild regi. Skolorna delades upp i två grupper. Huvudmän för enskilda skolor som bedrev utbildning
21Prop. 1990/91:38, bet. 1990/91:SoU8.
22Prop. 1991/92:65, bet. 1991/92:SoU12.
23Riksdagen beslutade att samtliga i en kommun skolpliktiga elever som går i en fristående grundskola godkänd för vanlig skolplikt skulle räknas in i underlaget för det bidrag kommunen fick från staten. Beslutet fattades på förslag av Utbildningsutskottet, bet. 1990/91:UbU17, rskr. 357.
24Prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346.
133
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
som motsvarade gymnasieskolan inom det offentliga skolväsendet benämndes fristående gymnasieskolor och kunde av regeringen för- klaras berättigade till offentligt stöd. Stödet bestod både av bidrag från elevernas hemkommuner och statligt stöd. Den andra gruppen av skolor, vars utbildning kompletterade gymnasieskolan och var av nationellt intresse kunde ges statligt stöd för verksamheten. Det var utbildningar som exempelvis saknade de kärnämnen som kräv- des inom gymnasieskolan eller krävde arbetslivserfarenhet.25
Villkoren för fristående skolor ändrades 1996. Bland annat för- bjöds de fristående skolorna att ta ut elevavgifter och det bestäm- des att Skolverket skulle pröva om en huvudman för en fristående skola skulle förklaras berättigad till bidrag. Sådan förklaring skulle inte lämnas om etableringen bedömdes innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan var belägen.26
Husläkarreformen
År 1993 beslutade riksdagen att alla invånare skulle ha rätt att välja husläkare. Husläkaren var en specialist i allmänmedicin som hade ett visst preciserat ansvar för de som valt hen till sin husläkare. Samtidigt beslutades om fri etableringsrätt för husläkare vilket innebar att alla läkare som uppfyllde kompetenskrav och accepterade de åtaganden som gällde i landstinget skulle kunna etablera sig som husläkare.27 Denna lag upphävdes 1996 bl.a. med motiveringen att de privata vård- givarnas arbete behövde integreras i landstingens planerings- och finansieringsansvar.28
Assistansreformen
År 1994 trädde lagen (1993:389) om assistansersättning i kraft. Lagen gav en enskild med behov av assistans rätt till ekonomiskt stöd så att hen själv kunde vara arbetsgivare för sina assistenter. Den enskilde gavs även möjlighet att anlita annan, exempelvis ett kooperativ eller annat fristående organ, som arbetsgivare. Det innebar att även vinst- syftande företag fick möjliget att utföra assistans.
25Prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406.
26Prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4.
27Prop. 1992/93:160, bet. 1992/93 SoU22, rskr. 1992/93:355.
28Prop. 1994/95:195, bet, 1994/95 SoU24, rskr. 1994/95:383.
134
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
3.2.2Motiven till att stärka konkurrens och underlätta för privata aktörer
I det följande redovisas de viktigaste motiven till de organisations och regelförändringar som genomfördes under tidigt
Konkurrens och privat regi bedömdes leda till ökad effektivitet och höjd kvalitet
Ett vanligt motiv till de reformer som genomfördes under tidigt 1990- tal var att åstadkomma effektiviseringar. Det gällde särskilt förslagen om att underlätta för entreprenaddrift och att införa
Effektivitets- eller kvalitetsargument åberopades även för de reformförslag som syftade till att öka etableringsfriheten inom barnomsorgen, skolväsendet och sjukvården. Den fria etablerings- rätten inom barnomsorgen förväntades exempelvis bidra positivt till såväl kvalitet som kostnadseffektivitet. Konkurrens mellan hus- läkare antogs även gynna kvaliteten på behandlingarna.30
29Prop. 1992/93:43, s. 4.
30Prop. 1992/93:160, s. 29.
135
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
I propositionen som föreslog en fri etableringsrätt inom barn- omsorgen hävdades även att vinst var ett uttryck för kostnadseffek- tivitet.31
Mer verksamhet i privat regi antogs öka valfriheten
Ökad valfrihet utgjorde ett bärande motiv bakom förslagen till ökad etableringsfrihet för privata aktörer inom barnomsorg, skola och sjukvård. Målet, vad gäller skolor, var att åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. I det ingick att kunna välja mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor. Rätten och möjligheten att välja skola och att välja sina barns utbildning betraktades också som viktig i ett fritt samhälle.32
Konkurrens antogs förbättra anpassning till enskildas önskemål och behov
Förslaget att underlätta entreprenaddrift inom kommuner och lands- ting motiverades med att den kommunala verksamheten, genom att utnyttja marknadsmekanismer, i större utsträckning borde kunna anpassas till människornas önskemål och behov.33 Konkurrens- kommittén, som regeringens förslag byggde på, ansåg att ökad kon- kurrens i kommunerna inneburit att valfriheten ökat och de alter- nativa driftsformerna stimulerat till nytänkande och utveckling av moderna arbetsmetoder.34
En delvis liknande argumentation motiverade assistansreformen. I förarbetena framfördes att personer med funktionshinder ofta har ett stort beroendeförhållande till omgivningen och för att få ett reellt inflytande över sina egna livssituationer behöver de därför ges ett avgörande inflytande över vem som ska ge hjälpen.35
31Prop. 1991/92: 65, s. 4.
32Prop. 1991/92:95, s. 8.
33Prop. 1992/93:43, s. 4.
34SOU 1991:104, s. 16.
35Prop. 1992/93:159, s. 63.
136
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
Reformerna antogs leda till ökad mångfald, fler innovationer och en utvecklad kommunal verksamhet
Ett ökat antal fristående skolor bedömdes med stor säkerhet öka antalet skolor som arbetar med en viss pedagogik eller har en kon- fessionell inriktning. I propositionen uttrycktes även en förhopp- ning om att reformen skulle starta en utveckling av fristående skolor med andra profiler. Det kunde handla om föräldrakooperativ, speci- ella ämnesprofiler eller nedläggningshotade glesbygdsskolor som skulle kunna få en ny chans under nytt huvudmannaskap.36
En ökad grad av entreprenadupphandling antogs även bidra till att utveckla den kommunala verksamheten, tillämpa nya produktions- metoder, och skapa ett större tjänsteutbud än vad som var möjligt om verksamheten drivs i kommunal regi.37
Reformerna syftade till förbättrad delaktighet och demokrati
Vid sidan om ovan nämnda motiv framfördes även decentraliserings- och demokratiargument för reformerna. Försöken med beställar- utförarmodeller och interna marknader motiverades med att poli- tikerna i alltför stor utsträckning kommit att bli företrädare för en ”produktionsapparat” och i stället som beställare skulle inta ett
Reformerna inom skolväsendet motiverades med att det skulle skapa ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större lyhördhet för elevers och föräldrars önskemål hos skolor och kom- muner.39
36Prop. 1991/92:95, s. 9.
37Prop. 1992/93:43, s. 6.
38Siverbo, Sven, Berättelsen om Dalarna – Om heterogenitet, kontinuitet och samarbete under Dalamodellens skugga. Kommunforskning i Västsverige, 2002, s. 8.
39Prop. 1991/92:95, s. 8.
137
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
Reformerna syftade till att bättre ta tillvara personalens engagemang och förbättra arbetsvillkoren
Ett motiv till att öka etableringsfriheten inom barnomsorgen var att ge personalen större frihet att välja under vilka former de ville arbeta och fler arbetsgivare att välja mellan. Genom att ge personalen bättre förutsättningar bedömdes också målet om full behovstäck- ning lättare kunna nås.40
3.3Privat regi och konkurrens under
3.3.1Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi ökar i snabbare takt
Under
40Se prop. 1991/92: 65, s. 4, och prop. 1990/91:38, s. 4.
41SCB, Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg.
138
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
42
43
Källa: Uppgifter från SKL.44
Den regionala variationen vad gäller privata utförare är dock betyd- ande. År 2012 fanns det ett antal kommuner som helt saknade privata utförare samtidigt som andra kommuner har få offentliga utförare.45 År 2013 gick exempelvis 97 procent av förskolebarnen i Täby i fri- stående förskolor, medan det i exempelvis Tierp inte fanns några fristående förskolor.
Under
42Med pedagogisk verksamhet avses enligt SKL förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, skolväsendet för barn och ungdom (inklusive förskoleklass) samt vuxenutbildning.
43Med vård och omsorg avses primärvård, hälso- och sjukvård, vård och omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning. I detta innefattas boende i särskilda boendeformer, hemtjänst och färdtjänst. Individ- och
44Se: Underlag för köp av verksamhet, Dnr.
45Jordahl Henrik och Richard Öhrvall, Nationella reformer och lokala initiativ i: Jordahl, Henrik (red) Välfärdstjänster i privat regi 2013, s. 33 ff.
139
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
som bedrivs i privat drift är större i borgerligt styrda kommuner varför även ideologiska överväganden kan förmodas ha betydelse.46
Skolväsendet
Antalet elever i fristående grund- eller gymnasieskolor har ökat i rela- tivt snabb takt sedan millenieskiftet. Andelen elever som gick i fristå- ende grundskolor ökade från drygt 3 till cirka 14 procent mellan läs- åren 2000/01 och 2014/15. Inom gymnasieskolan ökade under samma tidsperiod andelen elever i fristående skolor från cirka 5 till 26 procent. De senaste åren har dock andelen elever i fristående gymnasieskolor legat relativt konstant.47 Andelen barn i fristående förskolor ökade från cirka 15 till knappt 20 procent mellan 2000 och 2015.48 År 2015 drevs cirka var fjärde förskola, var sjätte grundskola och var tredje gymnasieskola av en enskild huvudman, se tabell 3.2.
* Avser skolor som drevs av kommuner och av landsting.
Källa: Sveriges officiella statistik, tabell 1 Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2015/16.
46Hartman, Laura, ”Inledning” i Konkurrensens konsekvenser Hartman Laura (red) 2011 s. 28, Elinder, Mikael och Henrik Jordahl, ”Kommunpolitikers beslut och brukarnas val” i:
Jordahl, Henrik (red), Välfärdstjänster i privat regi 2013, s. 143 f.
47Se Skolverket, Beskrivande data 2015 – Förskola, skola och vuxenutbildning.
48Skolverket, Barn och grupper i förskolan 15 oktober 2015 (Tabell 3) Barn och grupper i förskolan 15 oktober 2000 (Tabell 1.2).
140
SOU 2016:78 Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet
Hälso- och sjukvården
Inom hälso- och sjukvården är det framför allt inom primärvården som andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi har ökat under
Det är inte möjligt att exakt ange antalet privata utförare som bedriver hälso- och sjukvård. I det register Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för över både privata och offentliga vårdgivare, det s.k. vårdgivarregistret är dock trenden att antalet vårdgivare i registret ökar.50 Registret är emellertid inte heltäckande och täcker enligt IVO:s egen skattning ungefär 70 procent av alla vårdgivare i landet.51
I en rapport från 2015 uppgav Vårdföretagarna att det finns drygt 12 000 företag inom den privata vård- och omsorgssektorn.52
Socialtjänsten
Inom socialtjänsten varierar andelen verksamhet som bedrivs i privat regi mellan olika delområden. Kommunernas köp av omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning ökade från 11 till 17 procent av kommunernas totala nettokostnad mellan 2006 och 2015.
Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi har ökat på fler- talet av socialtjänstens verksamhetsområden under
49SKL, Underlag för köp av verksamhet, Dnr.
50Den 26 augusti 2015 var totalt 21 898 vårdgivare registrerade i detta register.
51SOU 2015:7, s. 44. Ett ytterligare problem med statistiken är att det inte finns någon tyd- lig avgränsning av vad som är en vårdgivare. De registrerade vårdgivarna kan därför vara små enheter eller hela avdelningar på ett sjukhus, se vidare avsnitt 22 om Ekonomisk information på enhetsnivå.
52Vårdföretagarna, Privat vårdfakta 2015, s. 29.
141
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
tredjedelar av alla personer med rätt till assistansersättning assistans i annan regi än kommunal.53
Inom barn- och ungdomsvården och missbrukarvården har an- delen av verksamheten som drivs i enskild regi legat på en relativt konstant och hög nivå under
Källa: Szebehely.56
Mer aktuella uppgifter om andelen av socialtjänsten som bedrivs i enskild regi redovisas i tabell 3.4. Av uppgifterna framgår att ökning- en av andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi fortsatt att öka efter 2010 inom vissa av socialtjänstens verksamhetsområden.
53Socialförsäkringsrapport 2015:13 Assistansersättningens utveckling, s. 81.
54Wiklund, Stefan, ”Individ och familjeomsorgens välfärdstjänster” i Hartman, Laura (red) Konkurrensens konsekvenser, 2011, s. 127.
55SKL, Underlag för köp av verksamhet, Dnr.
56Szebehely Marta, ”Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi” i Hartman, Laura (red) Konkurrensens konsekvenser, 2011, s. 224.
142
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa:SKL.
Liksom inom hälso- och sjukvården är det inte möjligt att exakt ange hur många privata utförare som bedriver verksamhet inom socialtjänsten eller andelen av verksamheten som utförs av privata aktörer. IVO anger dock att det 2014 fanns 10 015 registrerade verksamheter inom socialtjänsten och 2 373 enskilda verksamheter inom LSS. Den övergripande trenden är att antalet ökar. 57
3.3.2Verksamheter drivs i allt större utsträckning i associationsformer med vinstsyfte
Som framgår av tabell 3.1 består ökningen av kommunernas och landstingens kostnader för köp av verksamhet mellan 2006 och 2015 framför allt av att köpen från privata företag ökat.
Inom skolväsendet visar Skolverkets statistik att aktiebolaget var den vanligaste associationsformen. Aktiebolaget var särskilt vanligt inom gymnasieskolan under tidsperioden
57IVO, Årsredovisning 2014 s. 23 och 25.
58Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, rapport 410, 2014, s. 50.
143
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
skola som drevs av ett aktiebolag. Resterande tredjedel av eleverna gick nästan uteslutande i grundskolor som drevs av stiftelser, ideella föreningar och ekonomiska föreningar. Antalet och andelen elever som gick vid en fristående grundskola som drevs av ett aktiebolag ökade tydligt mellan 2009 och 2013.59 För fristående förskolor var 2013 den ekonomiska föreningen den vanligaste associationsformen (43 procent av barnen) följt av aktiebolaget (38 procent av barnen).60 Aktiebolagen är vanliga bland huvudmän som driver fler än en för- skola. Ekonomiska föreningar och ideella föreningar drivs ofta av föräldrakooperativ.61
Någon övergripande statistik om vilka associationsformer som privat hälso- och sjukvård och socialtjänstverksamhet bedrivs inom finns inte. Som framgått är det dock ovanligt att landstingen köper hälso- och sjukvård av andra
Den ökning av enskilda assistansanordnare som inträffat under
3.3.3Koncerner har vuxit i storlek
Under
59Ibid 2014, s. 31 och 50.
60Ibid, s. 21.
61Ibid, s. 20.
62Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi och Myndigheten för vårdanalys 2014:5.
144
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
Inom skolväsendet har framför allt mindre utbildningsföretag eller skolor köpts upp.63 Fortfarande driver dock flertalet enskilda huvudmän endast en förskola, grundskola eller gymnasieskola.64 Enligt Skolverket skedde en utveckling i riktning mot stora koncern- ägda aktiebolag under perioden
Inom skolväsendet drev de tio största huvudmännen, inom respek- tive område, 2013 en tiondel av alla fristående förskolor (247 stycken), en femtedel av alla fristående grundskolor (155 stycken) och en tredjedel av alla fristående gymnasieskolor (153 stycken).68 Ser man till andelen elever i grund- och gymnasieskolan är de stora enskilda huvudmännens andelar ännu större. Mer än var tredje elev vid en fri- stående grund- eller gymnasieskola gick i någon av de tio största huvudmännens skolor.69 Ungefär en tiondel av de enskilda huvudmän- nen inom förskolan bedrev också verksamhet inom grundskolan.70
Att en enskild skolhuvudman ingår i en koncern är särskilt van- ligt inom gymnasieskolan där 44 procent av de enskilda huvud- männen ingick i en koncern 2013. Inom grundskolan och förskolan var motsvarande andelar samma år 16 respektive 5 procent.71 Ser man till andelen elever var det cirka en tredjedel av de elever som gick i fristående grundskola och cirka två tredjedelar av de som gick i en fristående gymnasieskola som 2013 gick i en koncernägd fri- skola.72 AcadeMedia AB som är den största koncernen inom skol- väsendet ansvarade samma år för mer än en tiondel av de elever som
63SKL, 2014, Köp av verksamhet, s. 45.
64Av de enskilda huvudmännen bedrev 93 procent verksamhet vid endast en förskola,
92procent endast vid en grundskola och 80 procent endast vid ett gymnasium.
65Skolverket, Enskilda huvudmän och skolmarknadens ägarstrukturer, 2012, s. 61.
66Antalet enskilda huvudmän som ingick i en koncern ökade i antal från 73 till 91 mellan 2009 och 2013.
67Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 28.
68Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014.
69Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s.
70Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 18 f.
71Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 22, 36 och 52.
72Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 36 och 52.
145
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
gick i en fristående grundskola och en fjärdedel av de som gick i en fristående gymnasieskola.73
Inom hälso- och sjukvården svarade de tre största privata aktö- rerna, Capio, Praktikertjänst och Aleris, för 51 procent av lands- tingens köp av privata hälso- och sjukvårdstjänster 2013.74 Inom hälso- och sjukvården finns det också många mindre privata aktörer, bl.a. de s.k. taxeläkarna.75 Enligt en rapport från Vårdföretagarna hade 2013 över 11 000 av företagen
Inom den vård och omsorg som kommunerna köper av privata företag dominerade 2013 sju koncerner där de största var Attendo, Ambea och Humana. De tio största företagen stod för cirka 62 pro- cent av kommunernas totala köp av omsorgstjänster 2013.77
3.3.4Ändringar i regelverk under
Under
Driftsformer för sjukhus
Bestämmelserna om i vilka driftsformer som sjukhus får drivas i har ändrats flera gånger under
73Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 38 och 54.
74SKL, Köp av verksamhet – Kommuner, landsting och regioner
75Läkare som har vårdavtal med stöd av lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning.
76Vårdföretagarna, Privat vårdfakta, 2015, s. 25.
77SKL, Köp av verksamhet – Kommuner, landsting och regioner
146
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
att landstingen i större utsträckning bör engagera privata, koopera- tiva och ideella aktörer i primärvården.78
Efter valet 2006 togs inskränkningarna i landstingens möjlig- heter att överlämna driften av vissa sjukhus bort av riksdagen. För- ändringen syftade till att förbättra förutsättningarna för mångfald för att därigenom bidra till en mer effektiv hälso- och sjukvård. En ökad mångfald angavs även bidra till förbättrad tillgänglighet och valfrihet för medborgarna. Alternativa driftsformer bedömdes även ge positiva effekter i form av tydligare organisation, mål och ledar- skap, vilket ansågs behövas för att klara av att attrahera arbetskraft till hälso- och sjukvården i framtiden.79
Fri etableringsrätt för förskolor och fritidshem
Riksdagen beslutade 2006 att en kommun ska vara skyldig att lämna tillstånd att bedriva enskild förskola eller fritidshem om vissa angivna kvalitetskrav är uppfyllda. Det beslutades även att kommu- nen, om tillstånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, också kan lämna bidrag till verksamheten.80
Förändrade villkor för fristående skolor
År 2009 förtydligades bidragsreglerna för fristående skolor i syfte att fristående och kommunala skolor skulle ges likvärdiga ekono- miska förhållanden. Kommunerna skulle inte längre kunna träffa överenskommelser om bidragets storlek.81 Den dåvarande rege- ringen ansåg att likvärdiga ekonomiska villkor var en förutsättning för en verklig valfrihet för barn och föräldrar.82
Strävan efter att skapa lika villkor mellan kommunala och fristå- ende huvudmän präglar även den nya skollagen (2010:800) som började tillämpas 2011. Bestämmelserna i lagen skulle så långt som möjligt vara gemensamma för fristående och kommunala huvudmän. 83
78Prop. 2000/01:36 och prop. 2004/05:145.
79Prop. 2006/07:52.
802005/06:UbU13.
81Se prop. 2008/09:171. Tidigare gällde att bidrag till fristående grundskolor skulle ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor utifrån skolans åtagande och elever- nas behov. För gymnasieskolan gällde att bidraget skulle bestämmas efter överenskommelse mellan respektive elevs hemkommun och den fristående skolan.
82Prop. 2008/09:171, s. 25.
83Prop. 2009/10:165.
147
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
SOU 2016:78 |
Lagen om valfrihetssystem
Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft den 1 januari 2009.84 LOV reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrensutsätta kommunala och lands- tingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och kan tillämpas på bl.a. omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på hälso- och sjukvårdstjänster.
År 2010 infördes en skyldighet för landstingen att erbjuda vård- valssystem i primärvården. Kravet i lagen innebär en fri etablerings- rätt för de privata utförare som uppfyller kraven för att få delta i vårdvalssystemet. Som skäl för att göra systemet obligatoriskt framhölls i förarbetena bl.a. att utvärderingar visat att det fanns bris- ter vad gällde tillgänglighet och att patienterna saknade tillräckligt inflytande och möjligheter att påverka sin situation. Patienternas möjligheter att få vård i tid och att själva välja vårdgivare och vård- tillfälle behövde därför stärkas ytterligare, samtidigt som mångfald inom vården behövde stimuleras.85
3.4Sammanfattning och slutsatser
Som framgått har det sedan
En förutsättning för den ökade andelen verksamhet i enskild regi var de förändringar av de nationella regelverken som beslutades av
84Prop. 2008/09:29, bet. 2008/09:SoU5, rskr. 2008/09:61.
85Prop. 2008/09:74 s. 26.
148
SOU 2016:78 |
Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet |
riksdagen i början av
Ökad effektivitet och kvalitet har varit viktiga motiv bakom de förändringar som möjliggjort en ökad andel av enskild regi och vinst- syftande företag. Vi kommer i avsnitt 7 att återkomma till frågan om det ökade inslaget av enskild regi och vinstsyftande företag har för- bättrat effektiviteten och kvaliteten inom de olika välfärdsområdena.
Ett annat motiv till förändringarna var att öka valfriheten för brukarna och att öka mångfalden av aktörer som är verksamma inom välfärden. Att valfriheten på många välfärdsområden ökat är tyd- ligt. När det gäller mångfalden är det dock tydligt att det inte blev som den dåvarande regeringen tänkte sig i början av
Rent allmänt präglas de beslut som fattades i början av 1990- talet av en stark övertygelse om värdet av konkurrens och valfrihet. Att utvecklingen mot allt fler stora vinstsyftande företag inte för- utsågs kan ha att göra med denna övertygelse. Ett uttryck för detta är att besluten om en friare etableringsrätt inom barnomsorg och skola fattades utan att föregående utredningar och konsekvens- analyser genomfördes.
149
4 Nuvarande reglering i välfärden
4.1Skolväsendet
I detta avsnitt beskrivs hur skolväsendet är reglerat och hur privat verksamhet är reglerad inom detta område. Enligt direktivet ska utred- ningen, förutom att föreslå regler för all verksamhet inom skolväsen- det, överväga om det finns behov av att reglera särskilda utbild- ningsformer och annan pedagogisk verksamhet som ligger vid sidan om skolväsendet. Avsnittet inleds därför med en beskrivning av vad som innefattas i skolväsendet och vilka verksamheter som i övrigt kan komma att beröras av uppdraget.
4.1.1Verksamheter som omfattas av utredningens uppdrag
Skolväsendet omfattar enligt 1 kap. 1 § skollagen (2010:800) skol- formerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, special- skola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer.
Vid sidan om skolväsendet finns särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet, som regleras i 24 och 25 kap. skollagen. Det handlar om:
internationella skolor,
utbildning vid särskilda ungdomshem,
utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt,
utbildning vid folkhögskola som motsvarar utbildning i svenska för invandrare,
151
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution,
utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats,
annat sätt att fullgöra skolplikten,
pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritids- hem,
öppen förskola eller fritidsverksamhet och
omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds (t.ex. s.k. nattis).
Vi kommer i avsnitt 10.3 att återkomma till frågan om vilka av dessa särskilda utbildningsformer som ska omfattas av utredningens olika förslag.
4.1.2Ansvar för skolväsendet
Ansvaret för skolväsendet är fördelat mellan offentliga och enskilda huvudmän, samt statliga myndigheter.
Huvudmännen har ansvar för verksamheten
Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen (2010:800) eller enligt de före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar, 2 kap. 8 § skol- lagen.
Det finns i huvudsak kommunala och enskilda huvudmän, men även staten och landstingen kan vara huvudmän för vissa skolformer inom skolväsendet, 2 kap. 3 och 4 §§ skollagen. Med enskilda avses enligt förarbetena till skollagen bolag, föreningar, stiftelser, regi- strerade trossamfund eller enskilda individer.1
Kommunal vuxenutbildning (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux) kan endast ha offentliga huvudmän.2 Oftast är
1Prop. 2009/10:165 s. 643.
2Utbildning i svenska för invandrare (sfi) var tidigare en egen skolform men ingår sedan
1juli 2016 i komvux.
152
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
det kommuner som är huvudmän för dessa verksamheter men under vissa omständigheter kan även landsting vara huvudmän för sådan utbildning, 2 kap. 3 § skollagen. Kommunerna kan välja att upp- handla sådan verksamhet.
Kommunerna har ett övergripande ansvar
Vid sidan om sitt ansvar som huvudman för kommunalt drivna skol- enheter har kommunerna ett övergripande ansvar för skolväsendet i kommunen. De har bl.a. ansvar för att fatta beslut om mottagande i grund- och gymnasiesärskola och för att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt även om de inte går i kommunens egen grundskola, s.k. skolpliktsansvar, 7 kap. 5 och 21 §§ skollagen. Det övergrip- ande ansvaret innebär att kommunen alltid måste ha en beredskap för att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det. En skol- pliktig elevs hemkommun måste exempelvis kunna ta emot en elev om denne väljer att sluta vid en fristående skola eller om den fristå- ende skolan lägger ned sin verksamhet.
Kommunen prövar även en enskilds ansökan om att godkännas som huvudman för fristående förskolor och vissa fritidshem. Kom- munen prövar utöver detta ansökningar från enskilda om bidrag för sådan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, det som i tidigare lagstiftning benämndes familjedaghem.3 Kommunen har även ansvar för tillsynen av sådana huvudmän, 26 kap. 4 §§ skollagen.
Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn eller elev vid en fristående förskola eller skola. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Bidrag från hemkommunen till fristående skolor och förskolor samt fritidshem och pedagogisk omsorg regleras i 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§, 19 kap. 45 § och 25 kap. 10 § skollagen. I 14 kap. skolförordningen (2011:185) finns det också bestämmelser om bidrag till enskilda huvudmän för dessa verksamheter.
3 Prop. 2009/10:165 s. 525 f.
153
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
De statliga myndigheternas ansvar
Statens skolinspektion och Statens skolverk har uppgifter som är av särskild betydelse för regleringen av skolväsendet. Skolinspektio- nen ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en lik- värdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten har ansvar för att pröva ansökningar från en- skilda att godkännas som huvudmän för en fristående skola. Myndig- heten har även ansvar för tillsynen av både enskilt och offentligt be- driven utbildningsverksamhet inom skolväsendet. Ansvaret för att pröva ansökningar och för tillsynen gäller dock inte de verksam- heter som kommunerna har ansvar för.
Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och ska främja att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten har bl.a. ansvar för att på nationell nivå följa och utvärdera skolväsendet, 26 kap. 24 § skollagen. Skolverket är också statistikansvarig myndighet för skolväsendet, 2 § och bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.
Reglering av privata aktörer inom skolväsendet
Privata aktörer inom det offentligt finansierade skolväsendet kan antingen godkännas som huvudmän eller utföra uppgifter på upp- drag av en offentlig huvudman genom att ett entreprenadavtal upp- rättas. Enskilda får godkännas som huvudmän för skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt fritidshem, 2 kap. 5 § skollagen. I detta fall är de huvudmän för verksamheten. Likanande regler finns för en- skilda som bedriver pedagogisk omsorg.
När en huvudman överlämnar uppgifter genom entreprenad innebär det att en kommun, ett landsting eller en enskild huvud- man, med bibehållet huvudmannaskap, sluter avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen, 23 kap. 1 § skollagen. I skol- lagen finns begränsningar av vilka uppgifter som får överlämnas genom entreprenad. Som huvudregel får endast uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad inom
154
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, utöver modersmålsundervisning eller studiehandledning på moders- målet. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil över- lämnas på entreprenad, 23 kap. 3 och 4 § skollagen. När det gäller komvux och särvux får emellertid hela verksamheten upphandlas.
4.1.3Kontroll av privata aktörer
Kontrollen av privata aktörer skiljer sig åt beroende på om det är fråga om en enskild huvudman eller en privat utförare som driver verksamhet på uppdrag av en huvudman.
Kontroll av enskilda huvudmän
Som redan nämnts prövar Skolinspektionen eller kommuner en- skildas ansökan om huvudmannaskap för fristående skola respek- tive förskola. Ett beslut om godkännande innebär att huvudmannen för en fristående förskola eller skola har rätt till bidrag från elevernas eller barnens hemkommuner.
Om en befintlig huvudman vill utöka sin verksamhet till fler skolenheter, fler årskurser, fler program eller med en annan skol- form än den huvudmannen redan bedriver krävs en ansökan om ut- ökat godkännande.
Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och om utbild- ningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för elev- erna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. I förarbetena anges som exempel på påtagliga negativa följder att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig kommunal skola och att detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kom- munen.4 För att effekter ska anses vara påtagligt negativa ska de antas bestå på lång sikt (fem år har ansetts vara ett riktmärke).5 Den om- ständigheten att en kommun kan tvingas att planera om och göra
4Prop. 1995/96:200 s. 53.
5Prop. 2009/10:157 s. 21.
155
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
omfördelningar i sin egen skolverksamhet i ett kortare perspektiv anses inte vara tillräckligt för att neka huvudmannen godkännande. När Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. Om det handlar om en gymnasieskola ska även omgivande kom- muner ges tillfälle att yttra sig. Om godkännandet avser förskole- klass, grundskola eller grundsärskola krävs även att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt, 2 kap. 5 § skollagen.
Ett beslut som innebär att den enskilde godkänns som huvudman ska avse utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet, 2 kap. 5 § skollagen. Enligt skollagen omfattar en skolenhet eller förskole- enhet verksamhet i en eller flera byggnader som ligger nära var- andra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon byggnad, 1 kap. 3 § skollagen. Skolverket för ett skolenhetsregister vars syfte är att ligga till grund för insamling av officiell statistik för skolväsendet.
Det förekommer att befintliga fristående förskolor och skolor byter huvudman, dvs. att den fysiska eller juridiska person som ur- sprungligen fått godkännandet för en skolenhet ersätts av en annan huvudman. För att den nya huvudmannen ska få bedriva verksamhet krävs ett nytt godkännande. Om en huvudman köps upp genom aktieöverlåtelse krävs emellertid inte något nytt godkännande efter- som huvudmannen alltjämt är densamma. I dessa fall sker alltså inte någon ny prövning och det krävs inte heller någon anmälan om för- ändrade ägarförhållanden till Skolinspektionen eller till kommunen.
En kommun där en enskild bedriver pedagogisk omsorg som er- bjuds i stället för förskola eller fritidshem kan efter ansökan besluta att huvudmannen har rätt till bidrag. Bidrag ska lämnas om huvud- mannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet, verksamheten inte innebär på- tagliga negativa följder för kommunens motsvarande verksamhet, verksamheten är öppen för alla barn och avgifterna inte är oskäligt höga.
Varken Skolinspektionen eller kommunerna kan ställa särskilda kvalitetskrav som går utöver kraven i skolförfattningarna, utan ska lämna godkännande till alla som uppfyller kraven i skollagen.
156
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
Krav på privata utförare (entreprenader)
Som nämnts tidigare kan privata aktörer även utföra uppgifter på uppdrag av en annan huvudman genom att ett entreprenadavtal upprättas. I skollagen uppställs inga krav som riktar sig specifikt till privata utförare eftersom ansvaret för den verksamhet som utförs vilar på den huvudman som slutit avtalet med den privata utföraren. Det är alltså huvudmannen, oftast kommunen, som ansvarar för att ställa relevanta krav på verksamheten. Liksom vid överlämnandet av t.ex. hälso- och sjukvårdsverksamhet ansvarar huvudmannen för uppföljning och utvärdering.
Tillsyn
Tillsyn av privata aktörer utövas främst av Skolinspektionen och av kommuner när det gäller pedagogisk omsorg, fristående förskolor och vissa fritidshem.6
Med tillsyn avses enligt skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I till- synen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upp- täckts vid granskningen, 26 kap. 2 § skollagen.
Tillsynsmyndigheterna har tillgång till ett antal sanktionsmöjlig- heter. Myndigheterna kan, om ett föreläggande inte har följts och missförhållandet är allvarligt, bl.a. återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat, 26 kap. 13 § skollagen.
Enligt 26 kap. 3 § skollagen omfattar Skolinspektionens tillsyns- ansvar bl.a. tillsyn över skolväsendet. Såväl fristående skolor som skolor med offentlig huvudman omfattas av Skolinspektionens till- syn, och tillsynen omfattar även utbildning som är utlagd på entre- prenad. Vad gäller entreprenad är dock ansvaret att kontrollera kommunen som huvudman.
6 Därutöver utövar flera andra myndigheter tillsyn över skolväsendet i olika avseenden. Inspektionen för vård och omsorg utövar exempelvis tillsyn över elevhemsboende vid Rh- anpassad utbildning, specialskolan och viss utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten, 26 kap. 5 § skollagen.
157
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
Kommunerna utövar tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt samt pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag, 26 kap. 4 § skollagen.7 Skolinspektionen granskar emellertid hur kommunerna utövar sin tillsyn av den enskilt bedrivna verksamheten.
4.2Hälso- och sjukvården
4.2.1Verksamhet som omfattas av uppdraget i direktivet
Utredningens uppdrag omfattar verksamhet som regleras i hälso- och sjukvårdslagen, (1982:763), HSL. En konsekvens av att endast verksamhet enligt HSL ska utredas är att utredningens uppdrag inte omfattar tandvård som främst regleras i tandvårdslagen (1985:125). Hälso- och sjukvård definieras enligt lagen som åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjukvården hör även sjuktransporter och omhänder- tagande av avlidna, 1 § HSL. I en lagrådsremiss har föreslagits en ny HSL.8 Översynen är huvudsakligen lagteknisk.
Hälso- och sjukvård delas in i sluten vård som ges till patienter under intagning i vårdinrättning, dvs. vanligtvis sjukhus, och öppen vård. Primärvården är en del av den öppna vården och ska utan av- gränsning vad gäller sjukdomar, ålder eller patientgrupper svara för behovet av sådan grundläggande medicinsk behandling, omvårdnad, förebyggande arbete och rehabilitering som inte kräver sjukhusens medicinska och tekniska resurser eller annan särskild kompetens, 5 § HSL. Vad som anses vara primärvård varierar geografiskt och över tid.
4.2.2Ansvaret för hälso- och sjukvården
Landstingen har det huvudsakliga ansvaret för att tillhandahålla hälso- och sjukvård. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården, 2 § HSL.
7De nämnda verksamheterna omfattas av kommunens tillsynsansvar utom när det gäller tillsyn över 6 kap. skollagen om kränkande behandling, där Skolinspektionen utövar tillsyn.
8Lagrådsremiss 22 juni 2015 En ny Hälso- och sjukvårdslag.
158
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
Av 3 § HSL framgår att landstingen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt bl.a. alla dem som är bosatta i landstinget. Ansvaret om- fattar även vissa andra, bl.a. vissa
Landsting ska även erbjuda öppen vård åt patienter som omfattas av ett annat landstings ansvar för hälso- och sjukvård om patient- erna väljer vård i landstinget, 4 § HSL. Landstingets ansvar om- fattar emellertid inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun har ett uttryckligt ansvar för.
Kommunerna ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård till de personer som bor i vissa särskilda boendeformer och som deltar i dagverksamhet. Alla landsting utom Stockholms läns landsting har dessutom lämnat över den hälso- och sjukvård som ges i hemmet, s.k. hemsjukvård, till kommunerna. I kommunernas ansvar ingår inte hälso- och sjukvård som ges av läkare, 3 och 18 §§ HSL.
Staten ansvarar bl.a. för viss hälso- och sjukvård som ska ges till intagna i fängelser, 9 kap. fängelselagen (2010:610) och skolhuvud- männen ansvar för att eleverna erbjuds viss hälso- och sjukvård inom elevhälsan, 2 kap.
Inom hälso- och sjukvård ska en verksamhetschef ansvara för verksamheten och säkerställa att patientens behov av trygghet, kontinuitet, samordning och säkerhet i vården tillgodoses, 29 och 29 a §§ HSL. I kommunal hälso- och sjukvård ska det finnas en sjuksköterska som har det medicinska ansvaret i verksamheten, 24 § HSL. Inom hälso- och sjukvården finns det även vissa särskilt reglerade yrken, t.ex. läkare och sjuksköterskor, som har en själv- ständig yrkesfunktion med ett särskilt ansvar för patienternas säker- het i vården. All hälso- och sjukvårdspersonal bär ett eget ansvar för hur de fullgör sina arbetsuppgifter, 6 kap. 2 § patientsäkerhets- lagen (2010:659)(PSL).
Huvudmannens ansvar
Kommunallagen ger landsting och kommuner en stor frihet att organisera verksamheten på det sätt de anser leda till bäst uppfyl- lelse av kraven, se t.ex. 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Landstinget och kommuner har, med vissa undantag, möjlighet att
159
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
sluta avtal med privata vårdgivare om att utföra den hälso- och sjukvård som landstinget ansvarar för, 3 och 18 §§ HSL. En kom- mun eller ett landsting kan därmed anlita en privat vårdgivare för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i egen regi. De privata vårdgivarna kan vara vinstsyftande eller
Huvudmännen har därmed en stor frihet att själva avgöra om de vill utföra hälso- och sjukvården i egen regi eller överlämna utför- andet till andra. När det gäller primärvård så finns det emellertid särskilda regler som inskränker landstingens autonomi genom kra- vet i 5 § HSL att arrangera valfrihetsystem i primärvården.
Kommuner och landsting är huvudmän för hälso- och sjukvård även då utförandet av verksamheten överlämnas till en privat utförare. Huvudmannen har alltid det övergripande ansvaret för verksam- heten och ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten, 6 kap. 7 § KL.
I ansvaret ingår att bestämma verksamhetens mål, inriktning, om- fattning och kvalitet. Huvudmannaskapet innebär även en skyldighet att utforma förfrågningsunderlag och avtal på så sätt att verksam- heten hos de privata utförarna kvalitetsmässigt bedrivs på den av kommunen eller landstinget önskade nivån. Kommunerna och lands- tingen har således ett ansvar för att ställa tillräckliga och relevanta krav i avtalen med de privata vårdgivarna.9
Kommunen respektive landstinget ska även, genom avtal med den privata utföraren, tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över, 3 kap. 19 a § KL.
Vårdgivarens ansvar
Den som bedriver hälso- och sjukvård är vårdgivare. En vårdgivare kan vara en kommun eller ett landsting, en annan juridisk person eller enskild näringsidkare, 1 kap. 3 § PSL. Ett landsting eller en kommun kan därmed vara både huvudman och vårdgivare för en verksamhet. Vårdgivaren ansvarar bl.a. för att planera, leda och kontrollera sin verksamhet på ett sätt som leder till att kravet på god vård i hälso- och sjukvårdslagen upprätthålls, 3 kap. 1 § PSL.
9 Prop. 2013/14:118.
160
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
4.2.3Verksamhet som kan överlämnas till privata utförare
Ett landsting eller en kommun får alltså sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget eller kommunen ansvarar för enligt hälso- och sjukvårdslagen. Både primärvård och speciali- serad hälso- och sjukvård kan överlämnas. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får emellertid inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ, 3 § och 18 § HSL. Det innebär att landsting i normalfallet inte kan välja att överlämna t.ex. psykiatrisk tvångsvård eller vissa smittskyddsåtgärder.
Landsting och kommuner kan överlämna hälso- och sjukvårds- verksamhet till privata utförare genom upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) eller genom att införa ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Sedan 2010 är det obligatoriskt för landstingen att ha val- frihetssystem inom primärvården. Landstingen kan även sluta sam- verkansavtal och vårdavtal med stöd av lagen (1993:1651) om läkar- vårdsersättning eller lagen (1993:1652) om ersättning för fysio- terapi. Vid en upphandling följer ersättningen av avtalet och bestäms därmed lokalt. När det gäller läkarvårdsersättning och ersättning för fysioterapi så följer ersättningen av nationella taxor och inom ett vårdvalssystem följer ersättningen patientens val.
4.2.4Kontroll av privata utförare
Huvudmännens uppföljningsansvar
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till en privat utförare ska fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten, 3 kap. 19 § KL.
För att fullgöra det ansvar som följer av huvudmannaskapet måste kommunerna och landstingen kontrollera och följa upp att verksamhet som bedrivs av privata utförare följer de föreskrifter som finns på området samt övriga krav som följer av det avtal som slutits med den privata utföraren.10 Den exakta omfattningen av denna kontroll kan variera mellan olika områden, men huvudmanna-
10 3 kap. 19 § kommunallagen (1991:900), prop. 2013/14:118 s. 38.
161
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
skapet innebär att kommunen eller landstinget alltid måste utöva någon form av kontroll för att kunna uppfylla sina skyldigheter.11
Tillståndskrav
Det krävs som huvudregel inte tillstånd för att enskilda ska få be- driva verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område. Tillstånd krävs emellertid för blodverksamhet, inrättningar som utför aborter, vävnadsinrättningar, verksamhet för omskärelse och verksamhet för sprututbyte. Såväl offentliga som privata utförare ska vara an- mälda som vårdgivare till vårdgivarregistret hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och IVO ska föra register över de aktörer som har anmält att de ska bedriva hälso- och sjukvårdsverksamhet, 2 kap. 4 § PSL.
Tillsyn
IVO ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvården och dess perso- nal, 7 kap. 1 § PSL. Tillsynen omfattar både privata och offentliga vårdgivare. Även den som tar emot uppdrag från hälso- och sjuk- vården avseende provtagning, analys eller annan utredning står under IVO:s tillsyn, 7 kap. 2 § PSL.
Tillsyn på hälso- och sjukvårdens område innebär enligt 7 kap. 3 § PSL att granska att verksamheten och personalen uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har med- delats med stöd av sådana föreskrifter. Syftet med tillsynen är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter, 2 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. För vissa verksamheter finns det bestämmelser som anger hur ofta tillsyn måste ske.12
Tillsynen ska främst inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhets- arbete, 7 kap. 3 § PSL. Det systematiska patientsäkerhetsarbetet innebär bl.a. att vårdgivaren ska utreda händelser i verksamheten som medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada. Som en del
11Prop. 2013/14:118 s. 38.
12T.ex. blod- och vävnadsverksamhet.
162
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
av tillsynen ska IVO pröva klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal enligt bestämmelserna i patientsäkerhetslagen, 1 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg (2013:176). IVO ska lämna råd och ge vägledning i tillsynen, 7 kap. 4 § PSL.
Om en vårdgivare inte fullgör sin skyldighet att bedriva ett syste- matiskt patientsäkerhetsarbete och om det finns skäl att befara att underlåtenheten medför fara för patientsäkerheten eller säkerheten för andra, ska IVO förelägga vårdgivaren att fullgöra sina skyldigheter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite, 7 kap. 24 § PSL.
Den som står under tillsyn är skyldig att på IVO:s begäran lämna över handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för sin tillsyn, 7 kap. 20 § PSL.
IVO kan ytterst besluta att förbjuda en verksamhet vid missför- hållanden som utgör en fara för patientsäkerheten eller är av allvar- ligt slag eller om det är påtaglig fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet, 7 kap. 26 och 27 §§ PSL.
Om det upptäcks brister och missförhållanden i en privat vård- givares verksamhet så är det mot denne vårdgivare som kritik ska riktas, inte mot huvudmannen. Vissa av IVO:s beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, 10 kap. 13 § PSL.
4.3Socialtjänsten
4.3.1Socialtjänst som omfattas av utredningens uppdrag
Enligt direktiven rör utredningens uppdrag all verksamhet inom socialtjänsten som bedrivs i privat regi, hem för vård och boende (HVB), samt all verksamhet som är kopplad till insatser enligt LSS. Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning.
Begreppet socialtjänst
Vad som avses med begreppet socialtjänst finns inte någon enhetlig definition av i lagstiftningen. Viss ledning ges dock i de definitioner som finns i 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och i 2 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom
163
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
socialtjänsten. Med socialtjänst enligt dessa lagar avses bl.a. verk- samhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lag- stiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare samt verksamhet som i annat fall handhas av socialnämnd.
Enligt Socialstyrelsens termbank avses med socialtjänst i första hand den verksamhet som regleras genom bestämmelser i social- tjänstlagen (2001:453) (SoL), lagen (1993:387) om stöd och vård till vissa funktionshindrade (LSS), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt personlig assistans som utförs med assistansersättning och som regleras i 51 kap. socialförsäk- ringsbalken. Socialtjänst avser även, enligt Socialstyrelsens termbank, handläggning av ärenden som rör adoptioner, faderskap, vårdnad, boende och umgänge enligt föräldrabalken.
Utredningen kommer i det följande mot bakgrund av vad som anförs ovan att med socialtjänst avse verksamhet som regleras i både SoL och LSS.13 Det faktum att verksamhet som bedrivs med stöd av assistansersättning omfattas av uppdraget innebär att även privata utförare som finansieras av Försäkringskassan omfattas. Det är alltså inte enbart verksamhet som kommunerna är huvud- man för som omfattas av utredningens uppdrag.
4.3.2 Ansvaret för socialtjänsten
Kommunernas ansvar
Varje kommun svarar för socialtjänsten inom kommunen, och har det yttersta ansvaret för att de enskilda invånarna får det stöd och den hjälp som de behöver. Utgångspunkten i SoL är att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå (4 kap. 1 § SoL). Kommunens insatser enligt SoL bygger på frivillighet för den en- skilde. Eftersom ett beslut om bistånd enligt SoL alltid föregås av biståndsbedömning definieras inte samtliga insatser som kommunen kan vara skyldig att tillhandahålla, vilket ger kommunerna stor frihet att utforma insatserna. I SoL finns dock vissa särskilt preciserade
13 LVU och LVM.
164
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
individinriktade insatser som kommunen är skyldig att tillhanda- hålla och som kan beviljas som bistånd till enskilda. När det gäller LSS är i 1 § LSS en särskild personkrets utpekad, bl.a. personer med utvecklingsstörning eller autism som ska ha rätt till insatser enligt lagen.
Kommunen är enligt 5 kap. 5 § SoL skyldig att tillhandahålla så kallad särskild boendeform för service och omvårdnad av äldre. Kommunen är även skyldig att inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring, 5 kap. 7 § SoL. Insatsen särskilt boende omfattar flera former av boende, exempelvis äldreboenden och gruppboenden.
Socialnämnden ska ge äldre, som behöver det, stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service, 5 kap. 5 § SoL. Här avses exempelvis hemtjänst.
Kommunen ansvarar även för att det finns tillgång till familje- hem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet, 6 kap. 2 § SoL. Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av social- nämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt, 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937). Med hem för vård eller boende (HVB) avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Vidare finns den särskilda boendeformen stödboende, vilket enligt 6 kap. 1 § SoL är en boendeform avsedd för unga i åldern 16 till 20 år.
När det gäller LSS är de insatser som kan bli aktuella uppräknade i 9 § LSS och inkluderar bl.a. personlig assistans, ledsagarservice och bostad med särskild service för vuxna.
Landstingens ansvar
Huvudansvaret för socialtjänsten vilar på kommunerna. Enligt 2 § LSS är dock landstingen ansvariga för rådgivning och visst stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. Landstingen och kommunerna kan enligt 17 § LSS avtala om att överlåta upp- gifter enligt lagen mellan sig. Hela huvudmannaskapet övergår då till den andra parten.
165
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
Försäkringskassans ansvar
I Socialförsäkringsbalken finns särskilda regler om assistansersätt- ning. Den som tillhör personkretsen i LSS kan för sin dagliga livs- föring få assistansersättning från Försäkringskassan för kostnader för personlig assistans, 51 kap. 2 §. Bestämmelserna i LSS som avser utförandet av personlig assistans tillämpas också på personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken. För rätt till assistansersättning krävs att den försäkrade behöver personlig assistans i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan för sina grundläggande behov, 51 kap. 3 § social- försäkringsbalken. Den kommun som har ansvar för insatser åt den försäkrade ska ersätta kostnaderna för de första 20 assistanstimmarna per vecka, 51 kap. 22 § socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan ska underrätta kommunen om det belopp som kommunen ska be- tala, 51 kap. 23 § socialförsäkringsbalken.
4.3.3Verksamhet som kan överlämnas till privata utförare
När det gäller möjligheten att överlämna verksamhet till privata ut- förare så får alla typer av verksamheter enligt SoL överlämnas till privata utförare, 2 kap. 5 § SoL. En begränsning i SoL är dock att ären- den som innefattar myndighetsutövning inte får överlämnas utan annat särskilt lagstöd. Inom socialtjänsten förekommer myndig- hetsutövning, t.ex. beslut om olika former av bistånd samt stöd- åtgärder inom individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och inom funktionshindersområdet. Behovsbedömning och beslut kan därför inte överlämnas till privata utförare. Inom LSS är det möjligt att över- lämna själva utförandet av insatserna till privata utförare, 17 § LSS. Beslutet om insatsernas omfattning kan däremot inte överlämnas till någon annan.
Kommuner överlämnar verksamhet inom socialtjänsten till privata utförare genom upphandling enligt LOU, alternativt genom att ett valfrihetssystem enligt LOV införs. Vid en upphandling följer er- sättningen av avtalet och inom ett valfrihetssystem följer ersätt- ningen brukarens val.
166
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
4.3.4Kontroll av privata utförare
I likhet med vad som ovan beskrivits under avsnitt 4.2.2. angående hälso- och sjukvård är kommunen huvudman för all verksamhet som överlämnas till privata utförare. Den exakta omfattningen av denna kontroll kan variera mellan olika områden, men huvudmanna- skapet innebär att kommunen eller landstinget alltid måste utöva någon form av kontroll för att kunna uppfylla sina skyldigheter.14
Försäkringskassan har inte i lagstiftningen givits ett lika tydligt ansvar att följa upp och kontrollera verksamhet som finansieras med assistansersättningen. IVO ska dock särskilt kontrollera de som får ersättning och själva är arbetsgivare, se 51 kap. 15 a § socialförsäk- ringsbalken.
Tillståndskrav
För merparten av den verksamhet som bedrivs enligt SoL krävs i dag inget tillstånd. Det finns emellertid viss verksamhet som är till- ståndspliktig. Av 7 kap. 1 § SoL framgår att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan till- stånd av IVO yrkesmässigt får bedriva verksamhet i form av
1.stödboende och
2.särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd eller bostäder med särskild service för dem som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och till följd av detta be- höver ett sådant boende,
3.hem för viss annan heldygnsvård,
4.hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, t.ex. olika former av dagverksamhet för äldre.
Tillståndsplikten gäller alltså bara för privata utförare och inte för kommunernas egenregiverksamhet. Från tillståndsplikten undantas dessutom sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till enskild att utföra, 7 kap. 1 § SoL. Enligt
14 Prop. 2013/14:118 s. 38.
167
Nuvarande reglering i välfärden |
SOU 2016:78 |
förarbetena innebär det att det inte krävs något tillstånd för entre- prenadverksamhet.15 Många av de privata utförarna är därmed också undantagna.
Tillstånd får endast beviljas om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet, 7 kap. 2 § SoL. Av förarbetena fram- går att kravet på god kvalitet och säkerhet innebär bl.a. att den som utövar den dagliga ledningen bör ha en lämplig utbildning. Dess- utom krävs att personen har tidigare erfarenhet av liknande verk- samhet, liksom vitsordad personlig lämplighet. I lämplighetspröv- ningen bör enligt förarbetena också ingå en s.k. vandelprövning av personerna bakom det enskilda rättssubjektet som ansöker om till- stånd.16 Om verksamheten ändras, eller flyttas helt eller till väsent- lig del, ska nytt tillstånd sökas, 7 kap. 2 § SoL.
När det gäller privata utförare av
Tillståndskravet omfattar inte assistansberättigade som beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans eller assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken och som själva är arbetsgivare åt sina personliga assistenter, 23 § LSS. När tillståndsplikt infördes för en- skilda som yrkesmässigt önskar bedriva verksamhet enligt LSS ställdes krav på kvalitet och innehåll utifrån de allmänna bestämmelserna i lagen. Tillstånd får sedan den 1 juli 2013 endast meddelas om sök- anden med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omstän- digheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. I fråga om en juridisk person ska lämplighetsprövningen även avse personer i ledande positioner. Lämplighetskravet motiverades med att det hade förekommit ett inte obetydligt antal oseriösa företag bland dem som ansökt om tillstånd för att bedriva verksamhet med personlig assistans.17
I LSS finns inte något undantag från tillståndsskyldigheten, till skillnad från undantaget i SoL för verksamhet som kommunen genom avtal överlämnat till en enskild att utföra. Kommuner och landsting
15Prop. 1996/97:124 s. 145 och 185.
16Prop. 1996/97:124 s. 147.
17Prop. 2012/13:1 utgiftsområde 9.
168
SOU 2016:78 |
Nuvarande reglering i välfärden |
som ska bedriva verksamhet enligt LSS ska anmäla verksamheten till IVO innan den påbörjas, 23 § LSS. IVO ska föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva verksamhet och dem som har anmält verksamhet enligt LSS.
Tillsyn
IVO utövar tillsyn över socialtjänsten. Tillsynen av privata utförare omfattar både sådan verksamhet som kräver tillstånd och annan verksamhet som en kommun genom avtal har överlämnat till en- skild att utföra, 13 kap. 1 § SoL och 25 § LSS. Tillsynen innebär en granskning av att verksamheten uppfyller de krav och mål som formulerats i lagar och andra föreskrifter samt beslut som har med- delats med stöd av sådana föreskrifter, 13 kap. 2 § SoL och 26 § LSS. Syftet med IVO:s tillsyn utvecklas i myndighetens instruktion. Där anges att syftet är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter 2 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg). För en del verksamhet är det reglerat hur ofta tillsyn måste ske, bl.a. för HVB som tar emot barn eller unga, 3 kap. 19 § socialtjänstförordningen. I detta fall ska IVO göra minst två inspektioner per år. IVO kan under vissa förutsätt- ningar återkalla tillstånd för verksamheten eller, om verksamheten inte är tillståndspliktig, förbjuda fortsatt verksamhet, 13 kap. SoL och 26 g § LSS. IVO:s beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol, 16 kap. 4 § SoL och 27 § LSS.
169
5Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag
5.1Inledning och bakgrund
Enligt Statistiska Centralbyråns (SCB) Utförarregister1 fanns det 10 000 företag som sålde välfärdstjänster till svenska kommuner och landsting 2014, vilket var en ökning med cirka tre procent från föregående år.2
I detta avsnitt presenterar utredningen en beskrivning av offent- ligt finansierade utförare inom de områden som omfattas av utred- ningens uppdrag. I det första avsnittet presenteras kortfattat den offentligt finansierade välfärdsmarknadens omfattning och några större aktörers andel av omsättningen. Därefter följer ett avsnitt om vad som avses med vinst, lönsamhet och normalvinst, samt över- vinst. Slutligen beskrivs ett antal olika mått på vinst och lönsamhet, samt redovisas ett urval av mått på lönsamhet för företag i välfärds- sektorn.
1SCB upprättade Utförarregistret på uppdrag av regeringen sedan man upptäckt att den officiella statistiken inte är organiserad så att det går att identifiera och undersöka offentlig- finansierade utförare. Till registret rapporterar kommuner och landsting köp av välfärds- tjänster för belopp överstigande 100 000 kronor respektive 250 000 kronor. Sedan 2013 är rapportering till registret obligatorisk. I registret ingår inte köp av verksamhet som finan- sieras av statliga medel, såsom t.ex. statlig assistansersättning.
2SCB, Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2013, 2015 (Statistiska med- delanden OE 29 SM 1501).
171
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
5.2Välfärdsmarknaden
Utredningen har låtit SCB kartlägga välfärdsmarknaden inom de om- råden som direktiven anger3 för att undersöka hur många företag som mottar offentlig finansering. Identifieringen har skett genom att kom- binera Utförarregistrets uppgifter om offentliga välfärdsköp med upp- gifter från undersökningen Företagens ekonomi, FEK4.
Enligt FEK fanns det år 2013 cirka 28 600 företag5 inom de väl- färdsområden som ligger inom utredningens direktiv. Dessa omsatte sammanlagt 131 miljarder kronor och sysselsatte totalt 177 000 per- soner.6 Bland dessa företag var det endast runt en tredjedel som någon gång under året hade sålt välfärdstjänster till en kommun eller ett landsting. Knappt en sjättedel av företagen, närmare bestämt 4 579 företag, fick 70 procent7 eller mer av sina intäkter från försälj- ning av välfärdstjänster till kommuner och landsting. Enligt SCB:s Utförarregister köpte kommunerna och landstingen välfärdstjänster från privata utförare för drygt 92 miljarder kronor under 2013. Av dessa var drygt 10 miljarder kronor köp från utförare som av olika skäl inte fanns med i FEK. Av resterande 82 miljarder kronor ut- gjorde cirka 8,4 miljarder köp av tjänster som inte avsåg egentliga välfärdstjänster (exempelvis städning). Således återstod köp för 73 miljarder kronor från 6 200 företag. Av dessa var det alltså 4 579 företag som enligt FEK fick 70 procent eller mer av sina intäkter från det offentliga; dessa kallar utredningen fortsättningsvis för ut- förarföretag. De assistansföretag som har en stor del av sin finan- siering från statlig assistansersättning ingår inte i detta underlag, då de inte kommer upp i 70 procent offentlig finansiering enligt Utförar- registret. Således ger undersökningen inte en heltäckande bild.
3Det vill säga verksamheter inom utbildning, hälso- och sjukvård, omsorg med boende samt öppna sociala insatser
4Syftet med registret Företagens ekonomi (FEK) är att belysa näringslivets struktur med avseende på exempelvis lönsamhet, tillväxt, utveckling, finansiering och produktion. I under- sökningen ingår samtliga av SCB registrerade företag exklusive de finansiella företagen.
5Begreppet företag används här för att representera samtliga i FEK förekommande associationsformer.
6Omräknat till heltid.
7Utredningen har valt att analysera de utförare som får 70 procent eller mer av sina intäkter från offentliga medel. Eventuella verksamhetsöverskott blir i deras fall till övervägande del genererade av offentliga medel.
172
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
Av tabell 5.1 nedan framgår att dessa utförarföretag, som hade en stor andel offentliga intäkter, i genomsnitt är mycket större, både till omsättning och till antal anställda, än de övriga företagen inom utbild- ning, hälso- och sjukvård samt vård och omsorg.8 Utförarföretagen utgjorde 16 procent av branschernas samtliga företag, men omfattade 56 procent av de anställda och omsatte 54 procent av branschernas totala omsättning. Samtidigt är många av utförarföretagen små; utred- ningens undersökning visar att medianen ligger på en årlig omsätt- ning på 2,7 miljoner kronor.
Källa: SCB, FEK och Utförarregistret.
Utförarföretagen sysselsatte sammanlagt 98 500 personer omräknat till heltidstjänster 2013. Av dessa arbetade 38 900 inom utbildning, 16 802 inom hälso- och sjukvård, 35 672 inom vård och omsorg med boende samt 7 122 personer inom så kallade öppna sociala insatser (hemtjänst med mera), se tabell 5.2. I dessa siffror inklude- ras endast delvis anställda som arbetar i assistansföretag, då assistans- ersättningen i huvudsak är statlig. På utbildningsområdet gjorde svenska kommuner köp från utförarföretag med drygt 25 miljarder kronor medan utförarna hade en total rörelseintäkt på strax under 27 miljarder kronor. Köp omfattar i detta fall även t.ex. bidrag till skolverksamhet (så kallad skolpeng) eller andra bidrag till enskilda huvudmän för förskolor, skolor och pedagogisk omsorg. De sam- manlagda rörelseintäkterna för utförarföretagen inom hälso- och sjukvård uppgick till 20 miljarder kronor, varav 16 miljarder kronor kom från kommunernas och landstingens köp. När det gäller ut- förarföretag inom vård och omsorg med boende var de samlade rörelseintäkterna nära 22 miljarder kronor varav nära 19 miljarder
8 De övriga företagen är alltså företag med liten eller obefintlig andel offentliga intäkter.
173
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
kronor utgjorde offentliga köp. Utförarföretag inom öppna sociala insatser hade samlade rörelseintäkter på 3,7 miljarder kronor där 3,4 miljarder utgjordes av kommunala köp. Utförarföretagen fick i genomsnitt 87 procent av sina intäkter från det offentliga 2013.
Källa: SCB, FEK och Utförarregistret.
Öppna sociala insatser är underskattade i denna mätning då de i många fall har betydande andel statlig finansiering. SCB har på Välfärds- utredningens uppdrag tagit fram uppgifter för 829 företag som enligt IVO:s register över assistansföretag hade tillstånd
Källa: SCB, FEK och IVO.
174
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
5.2.1De stora aktörerna står för en mycket stor andel av omsättningen
Merparten av de köp av välfärdstjänster som kommuner och lands- ting gjort är koncentrerade till de största företagen inom respektive område. I detta fall innebär köp även t.ex. bidrag till skolverksamhet, så kallad skolpeng. En tiondel av företagen9, 457 företag, stod för drygt tre fjärdedelar, cirka 53 miljarder kronor, av utförarföretagens sammanlagda rörelseintäkter, se tabell 5.4, vilket alltså motsvarar de kostnader som kommuner och landsting haft för privat utförda väl- färdstjänster. Kostnaderna avspeglar inte kommunernas och lands- tingens totala kostnader för välfärd, eftersom de även omfattar kost- nader för välfärd i offentlig regi.
Källa: SCB Teknisk rapport.
Koncentration av utförare inom välfärd utförd i privat regi kan även mätas genom att studera de allra största aktörerna. Enligt en kartläggning som tidningen Dagens Samhälle gjorde omsatte de 16 största aktörerna inom välfärden 56 miljarder kronor 2015.10 I detta belopp ingår visserligen, i förekommande fall, verksamhet som inte faller inom utredningens uppdrag, exempelvis tandvård, privatfinansierad verksamhet och verksamhet i utlandet.
Enligt utredningens undersökning stod tiondelen företag med störst rörelseintäkter för nära 70 procent av de samlade rörelse- intäkterna på utbildningsområdet. Och sett till de större aktörerna redovisas i tabell 5.5 nedan nettoomsättning, rörelseresultat och rörelsemarginal för de sex största aktörerna på skolområdet.
9Företagen delades in i tio grupper med samma antal företag i varje sorterat utifrån storleken på rörelseintäkterna. En sådan grupp utgör en tiondel av antalet företag och kallas för decil.
10Undersökning Dagens Samhälle 5 maj 2016.
175
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egna beräkning på uppgifter från Alla bolag. * Resultat per
Av tabellen framgår att de tre största aktörerna svarade för en om- sättning på 10,6 miljarder kronor 2014. Detta kan jämföras med att samtliga utförare inom utredningens del av utbildningsområdet tillsammans hade en nettoomsättning på 26,3 miljarder kronor året före. Enligt Skolverket har det på skolområdet länge pågått en kon- solidering, dvs. en utveckling mot allt större aktörer främst via upp- köp. Denna utveckling har dock planat ut något.11
På hälso- och sjukvårdsområdet stod den största tiondelen 135 ut- förare, för 85 procent av utförarnas rörelseintäkter enligt utredningens undersökning, se tabell 5.4. De tre största privata aktörerna inom primär- och specialistvård i Sverige är Capio, Aleris och Praktiker- tjänst. Av tabell 5.6 framgår att dessa omsatte över 20 miljarder kro- nor i Sverige 2014.12 Enligt beräkningar gjorda av Dagens Samhälle stod dessa tre aktörer för cirka 50 procent av hela den svenska vård- marknaden.13
11Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola rapport 410, 2014.
12Uppgifterna gäller den svenska verksamhetsdelen men omfattar all verksamhet, dvs. t.ex. tandvård och även omsorgsverksamhet.
13Dagens Samhälle hade uppskattat verksamhetsandelen i Sverige utifrån respektive årsredo- visning.
176
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Grant Thornton 2015.
Inom vård och omsorg med boende14 stod den största tiondelen för 75 procent av intäkterna, enligt utredningens undersökning, se tabell 5.3. På området öppna sociala insatser15var koncentrationen något lägre. Där stod den största tiondelen för 53 procent av om- sättningen bland utförarföretagen, se tabell 5.4. I tabell 5.7 framgår total omsättning 2014 i Sverige för sex stora aktörer inom omsorg med boende och social omsorg. Av den framgår att dessa tillsam- mans omsatte drygt 20 miljarder kronor i Sverige 2014.
Källa: Grant Thornton 2015.
14
15
177
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
5.2.2Utvecklingen på lokala marknader: hemtjänst,
Utredningen kan alltså konstatera att de stora aktörerna utmärker sig på den nationella marknaden. Huvuddelen av de offentliga medlen som kommun och landsting köper välfärdstjänster för går till de stora aktörerna. Hur marknadskoncentrationen ser ut i olika delar av landet och på mindre delmarknader kräver en betydligt mer om- fattande analys än vad som redovisas ovan utifrån andel av utförar- företagens nettointäkter. Utredningen har inte funnit några sådana analyser. I de följande redovisas dock några studier som rör verk- samhetsområden som hemtjänst, hem för vård eller boende (HVB) och primärvård.
Hemtjänst
Konkurrensverket (KKV) har haft i uppdrag att utvärdera kon- kurrensförhållandena i kommunernas valfrihetssystem och de har redovisat en rapport som framför allt inriktar sig mot hemtjänsten.16 I sin slutrapport redovisar KKV bl.a. hemtjänstföretagens spridning över landet och kommer till slutsatsen att hemtjänsten framför allt är en lokal marknad. Huvudsakligen är utförarna verksamma i en kommun och det är endast ett fåtal aktörer som är verksamma i fler än 4 kommuner, cirka 7 procent, se tabell 5.8.
Källa: Tillväxtanalys (2012) och Konkurrensverkets genomgång av Valfrihetswebben samt kommunernas webbplatser.
16 Kommunernas valfrihetssystem – med fokus på hemtjänst Slutrapport, Konkurrensverket 2013.
178
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
Av de 18 största utförarna inom hemtjänst var det Attendo AB, Carema Care AB och Samhall AB som var verksamma inom hem- tjänsten i flera kommuner. Det framgår dock inte om de större aktörerna är spridda jämnt över landet, eller om de bara är verksamma i ett antal kommuner i storstadsregionerna (se t.ex. tabell 5.9). Även bland de 18 största utförarna var hälften endast verksamma i
Källa: Konkurrensverket 2013.
Flertalet externa utförare finns dock, enligt KKV:s rapport, i stor- städer och förorter till större städer, framför allt i Stockholms för- orter. Där fanns ungefär 77 procent av kontrakten med externa utförare, se tabell 5.10.
179
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Konkurrensverkets beräkningar på data från Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting samt genom- gång av Valfrihetswebben och kommunernas webbplatser 2012.
Utöver denna iakttagelse finner KKV att hemtjänst framför allt drivs av aktiebolag, men att det även finns en betydande del som bedrivs i enskild firma eller handelsbolag/kommanditbolag, se tabell 5.11. Det är betydligt färre externa utförare som är ideella föreningar eller stif- telser.
180
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
17
Källa: Konkurrensverket 2013.
KKV undersöker i viss utsträckning förutsättningarna för att profilera sig inom hemtjänsten, vilka bedöms som små till följd av den stora konkurrensen i relation till brukarunderlaget. Utförarna anser i fler- talet fall att kommunernas förfrågningsunderlag bidrar till att försvåra profilering. Den profilering som ändå förekommer handlar främst om språk och kulturinriktning, samt i viss mån personalkontinuitet.
Inom omsorgsområdet har KKV även skrivit en rapport om HVB- hem. Kommunernas kostnader för HVB för barn och unga uppgick till knappt 6 miljarder kronor år 2011.18 KKV bedömer att HVB- marknaden är en nationell marknad som inte är avgränsad till barnets eller ungdomens hemkommun och
17Konkurrensverkets summeringar skiljer sig från utredningens, vilket kan bero på att det finns avrundningar som inte framgår.
18Hem för vård eller boende för barn och unga – En kartläggning av kommunernas ram- avtalsupphandlingar, Konkurrensverket 2015.
181
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
har hela landet som upptagningsområde är många av hemmen lokaliserade i storstadslänen.19 73 procent av
KKV fann vidare att 81 procent av kommunerna hade ramavtal för HVB för barn och unga under år 2013.20 KKV konstaterade att upp- handlingar av HVB är ett komplicerat område där flera regelverk på- verkade och de enskilda barnen kunde ha mycket varierande behov som behövde kunna tillgodoses av
Vårdcentraler
På hälso- och sjukvårdsområdet undersökte KKV de ekonomiska resultaten för samtliga vårdcentraler som ingick i vårdvalssystem 2012.21 Undersökningen omfattade dock både privat och offentligt drivna vårdcentraler. Den visade att rörelsemarginalen för samtliga vårdcentraler, offentligt och privat drivna, i genomsnitt var 1 procent. Det förekom emellertid avsevärda skillnader och för vissa vård- centraler var rörelsemarginalen över 20 procent. Det som hade riktigt
19Stockholm 80 stycken, Västra Götalandsregionen 42 och Uppsala 32. I övrigt är privata
20Avser 81 procent av de 221 kommuner som besvarat enkätundersökningen som KKV genomförde. Fyra av tio kommuner avropade dock inte från sina ramavtal och det var vanligt att avtala om möjlighet att köpa utanför ramavtal.
21Etablering och konkurrens bland vårdcentraler – om kvalitetsdriven konkurrens och ekono- miska villkor, Konkurrensverket 2014.
182
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
höga rörelsemarginaler var alla privat drivna. Cirka 40 procent av samtliga vårdcentraler hade negativ rörelsemarginal, det vill säga gick med underskott. Bland de privat drivna vårdcentralerna var motsva- rande andel 28 procent. KKV bedömer i denna rapport att det finns förutsättningar för kvalitetskonkurrens i stora delar av landet, men redogör inte för om det faktiskt finns kvalitetskonkurrens. Möjlig- heterna att välja vårdcentral varierar över landet. Bäst möjlighet att byta vårdcentral finns i storstäderna. Tillgängligheten har ökat i stora delar av landet, men framför allt i områden som redan har hög tillgänglighet.22 Störst betydelse för antal vårdcentraler har befolk- ningsmängden i kommunen, medan ersättningssystemens utform- ning och uppdragens bredd har relativt sett mindre betydelse.
Sammanfattning
Utifrån KKV:s rapporter går det inte att dra några långtgående slutsatser om hur de olika välfärdsmarknaderna fungerar. Av KKV:s rapporter tagit fram går det dock att notera att marknaderna som beskrivs synes utgöras av ett stort antal mindre aktörer som främst är verksamma inom ett mer avgränsat geografiskt område. Detta gäller dock inte för
5.2.3Utförarnas organisationsformer
Utförarföretagens olika associationsformer framgår av tabell 5.13. Där framgår att utförarna utgörs både av aktiebolag och av andra organisationsformer. Det är aktiebolag som dominerar bland ut- förarföretagen, men det finns flera andra driftsformer.
22Sedan vårdvalet infördes har antalet vårdcentraler ökat med cirka 20 procent enligt KKV:s rapport.
23Detta gäller framför allt för hemtjänstområdet.
183
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB, undersökningarna FEK och Utförarregistret.
Som framgår av tabell 5.13 gjordes 85 procent av summan av de offentliga välfärdsköpen från aktiebolag 2013. Därefter följde ekono- miska föreningar med 8 procent av det totala köpebeloppet. Utred- ningen konstaterar att 1 013 fysiska personer drev offentligt finansie- rad välfärdsverksamhet i enskild firma, men att dessa stod för endast en procent av de offentliga köpen. Merparten av dessa återfinns inom utbildningsområdet och hälso- och sjukvårdsområdet.
5.2.4Drivkrafter för uppköp och större koncerner
Låga inträdeskrav för att etablera sig och begränsade kapitalbehov, i samverkan med de relativt säkra intäkterna i en skattefinansierad verksamhet med en stabil och förutsägbar efterfrågan har inneburit starka ekonomiska drivkrafter för etablering och köp av verksam- het inom välfärdssektorn. Förekomsten av stordriftsfördelar och goda möjligheter att minska kostnaderna inom vissa områden har också lett till framväxten av ett fåtal större koncerner inom t.ex.
184
SOU 2016:78 Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag
vårdområdet och skolområdet, inte sällan med finansiering från s.k. riskkapitalbolag.24
De större utförarna har ofta god finansiell stabilitet och kapacitet, och kan omfördela resurser inom ramen för koncernen, vilket med- för att resurser kan komma att flyttas till andra delar av landet eller till bolag i andra länder. 25
De större utförarna eftersträvar att skapa större koncerner med ökad effektivitet bl.a. genom effektiva administrativa och ekono- miska rutiner samt utvecklade rutiner i samband med upphandling. För att realisera stordriftsfördelar krävs emellertid att verksamheten expanderar, exempelvis genom ytterligare förvärv, vilket leder till en konsolidering av marknaden. De mindre utförarnas möjligheter att konkurrera med de större utförarna minskar och detsamma gäller de mindre utförarnas möjligheter att etablera sig på marknaderna. Strömberg analyserar i en promemoria till Ägarprövningsutred- ningen fördelarna och nackdelarna med en sådan konsolidering. Fördelen är enligt Strömberg att större enheter leder till högre effek- tivitet tack vare de realiserade stordriftsfördelarna, medan nackdelen är att konkurrensen och mångfalden i ägandet minskar och att bruk- arnas valfrihet begränsas.26
Inom välfärdssektorn förvärvar riskkapitalfonder portföljbolag som utgörs av större etablerade företag och koncerner. Den förvärv- ade koncernen växer därefter genom ytterligare förvärv av mindre företag. I välfärdssektorn har en hög frekvens av uppköp inom risk- kapitalsfären uppmärksammats. Det är många gånger fråga om köpe- skillingar som uppgår till stora belopp.27 Då sektorn inte är kapital- intensiv har de stora köpeskillingarna inte motiverats av att före- tagen haft stora tillgångar, utan framför allt berott på t.ex. kända varumärken, stabil kundkrets, tillgång till personal m.m. som för- väntas leda till stora framtida vinster. De stora köpeskillingarna och de förväntade framtida vinsterna har medfört att det i många av dessa koncerner finns stora goodwillposter.
Många av de stora koncernerna inom vård, omsorg, skola, m.m. kontrolleras av riskkapitalbolag. Dessa tjänar sina pengar genom att använda överskotten från de offentliga medlen, samt lånade pengar
24Krav på privata aktörer i välfärden, SOU 2015:7, s. 57.
25Krav på privata aktörer i välfärden, SOU 2015:7, s. 48.
26PM till Ägarprövningsutredningen, Per Strömberg,
27Slutrapport Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn, Skatteverket
185
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
för, att köpa upp mindre företag och koncerner och därmed öka värdet på koncernen. I samband med att verksamheten säljs avveck- las fonden och ägarna tar ut sin avkastning vid försäljningen.
Anledningen till att så många av de stora koncernerna kontrolle- ras av riskkapitalbolag är enligt Skatteverket förmodligen främst att verksamheterna inom välfärdssektorn normalt har låg risk och goda kassaflöden samtidigt som det är en ny expansiv bransch med hög förändringstakt och täta ägarbyten. Detta kan passa riskkapital- bolagens affärsidéer. Vid uppköp kan en lånestruktur som ger möjlig- het till ränteavdrag också minska de beskattningsbara vinsterna. Riskkapitalbolagen har fördelen att kunna skapa lånestrukturer med ränteupplägg som andra intressenter har svårare att genomföra och som minskar kostnaderna för skatt. Därför kan riskkapital- bolagen bjuda över andra aktörer med sämre möjlighet att påverka skattekostnaderna vid förvärv av välfärdskoncerner.28
5.3Vad menas med vinst?
Det finns olika mått som syftar till att mäta och beskriva ett före- tags vinst, eller lönsamhet, vilket kan vara av intresse för investe- rare, långivare, kunder, skattemyndigheten eller samhället i övrigt. Med vinst avses vanligen ett företags överskott från rörelseverk- samhet och finansieringsverksamhet när skattekostnaden dragits bort. Detta kallas också årets resultat. Vinsten eller resultatet fram- går av resultaträkningen och kan sedan delas upp i olika delar bero- ende på vilken del av verksamheten som är mest intressant, t.ex. rörelseresultat som visar överskott från företagets verksamhet, alltså vad som är kvar av intäkterna sedan rörelsens kostnader be- talats, eller resultat efter finansiella poster som även väger in kost- nader eller intäkter från finansieringsverksamheten. De intäkter och kostnader som företaget haft under året framgår i mer aggrege- rad form av resultaträkningen.
Vinsten i absoluta tal säger inget om effektiviteten i en viss verksamhet. För att analysera företagens lönsamhet behöver resul- taten sättas i relation till de produktionsfaktorer eller resurser som använts för att skapa vinsten. Dessa produktionsfaktorer framgår
28 Slutrapport Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn, Skatteverket, s 26.
186
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
framför allt av företagets balansräkning där dels tillgångar som an- vänts för att generera resultatet redovisas (t.ex. maskiner, lager, in- ventarier), dels hur tillgångarna har finansierats(kapital som ägarna skjutit till bolaget, lån och tidigare års balanserade vinster).29 Ett företag som gör stora vinster kan ändå ha en otillfredsställande lön- samhet, samtidigt som ett företag med blygsam vinst kan vara ytterst lönsamt. För att fånga detta perspektiv finns ett antal olika mått där resultatet sätts i relation till t.ex. intäkter och omsättning, insatt kapital eller kostnad för kapital.
5.3.1Lönsamhetsmått
I detta avsnitt beskrivs ett antal vanligt förekommande lönsamhets- mått. De olika måtten hämtar information från olika delar av bolagets årsredovisning: både från resultaträkningen och balansräkningen. För att förtydliga de lönsamhetsmått som beskrivs illustreras de med förenklade exempel av resultat- och balansräkning så det framgår från vilka delar ingångsvärdena för att beräkna respektive lönsamhetsmått hämtas.
Rörelsemarginal
Rörelsemarginal är ett relativt vanligt förekommande lönsamhets- mått och nyckeltal som sätter rörelseresultatet i relation till rörel- sens intäkter. Med rörelsemarginal avses rörelseresultatet dividerat med nettoomsättningen. Det anger således den andel av nettoom- sättningen som finns kvar till skatt samt räntor och vinst till ägaren (kapitalavkastning) sedan rörelsens kostnader är betalda. I figur 5.1 illustreras vilka delar av resultaträkningen som beräkningen av rörelsemarginal utgår ifrån. Detta mått utgår helt från resultaträk- ningen och väger inte in vilka resurser som använts för att skapa resultatet. Rörelsemarginalen kan vara svår att använda som utgångs-
29 Förutsättningen för att tillgångar ska framgå av balansräkningen är dock att de ska bokförts, det kan finnas viktiga produktionsförutsättningar som inte framgår av balansräkningen så- som upparbetad kundstock eller humankapital. För att en tillgång ska tas upp i balansräkning krävs att ett antal grundförutsättningar är uppfyllda, t.ex. ska företaget ha kontroll över till- gången till följd av inträffade händelser och den ska förväntas ge företaget ekonomiska för- delar i framtiden, se t.ex. Redovisningsrådet RR15.
187
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
punkt för att jämföra olika företag eftersom rörelsemarginalen påverkas av bl.a. kapitalintensiteten i företaget.30 Exempelvis har före- tag med hög kapitalintensitet och låg kapitalomsättningshastighet, såsom försvarsindustri, typiskt sett hög rörelsemarginal. Företag med låg kapitalintensitet och hög kapitalomsättningshastighet, till exempel livsmedelsaffärer, har typiskt sett låg rörelsemarginal.
Resultaträkning
Omsättning/intäkter
Rörelsekostnader
Rörelseresultat
Finansiella intäkter/kostnader
Resultat efter finansiella poster
Bokslutsdispositioner
Resultat före skatt
Skattekostnader
Årets resultat
Rörelsemarginal
Rörelseresultat /
Omsättning/intäkter
Kapitalavkastningsmått
Från en investerares perspektiv kan det därför vara intressant att titta på avkastningen relaterad till det kapital som har krävts för att skapa ett visst resultat. Räntabilitet eller avkastning på eget kapital, totalt kapital, operativt kapital eller sysselsatt kapital är några sådana mått och ett antal av dessa kan förtjäna att förklaras mer ingående.
Nyckeltalet avkastning/räntabilitet på totalt kapital anger resul- tatet före räntekostnader som en procentandel av det totala kapitalet och anger hur effektivt företaget är utan att ta hänsyn till om det är finansierat med eget kapital eller lånade medel och innan ränte- kostnader eller utdelning dragits av, dvs. de poster som utgör er- sättning för kapitalet. I figur 5.2 illustreras vilka delar av resultat- räkningen respektive balansräkningen som beräkningen av avkast- ning på totalt kapital utgår ifrån.
30 Se t.ex. Finansanalytikernas rekommendationer, Sveriges Finansanalytiker Förening 2011, s. 31.
188
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
Resultaträkning
Omsättning/intäkter
Rörelsekostnader
Rörelseresultat
Resultat efter finansiella poster
Bokslutsdispositioner
Resultat före skatt
Skattekostnader
Årets resultat
|
Balansräkning |
|
|
Eget kapital |
Rörelsetillgångar |
|
Finansiella skulder |
|
|
Rörelseskulder |
Finansiella tillgångar |
|
Totalt kapital |
Totala tillgångar |
|
|
|
|
|
|
Avkastning på totalt kapital |
|
|
Rörelseresultat / |
|
|
Totalt kapital |
|
Avkastning på eget kapital utgår i stället från resultat efter ränte- kostnader för att på så sätt eliminera effekten av det lånade kapita- let och ersättningen för detta, se figur 5.3. Nyckeltalet kan redo- visas före eller efter skatt.31
31 Avvägning mellan avkastning på eget kapital före och efter skatt kan bero på om man anser att resultatet före skatt är mer rättvisande för ägarnas ersättning för det kapital som investerats. I ett bolag som har högre grad av skatteplanering kan ett resultat som tar hänsyn till skatt bli missvisande. Samtidigt går det att motivera att skatten bör påverka då ägaren kommer få sin ersättning först efter att skatt betalts.
189
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
Resultaträkning
Omsättning/intäkter
Rörelsekostnader
Rörelseresultat
Finansiella intäkter/kostnader
Resultat efter finansiella poster
Bokslutsdispositioner
Resultat före skatt
Skattekostnader
Årets resultat
|
|
Balansräkning |
|
|
|
Eget kapital |
Rörelsetillgångar |
|
|
Finansiella skulder |
|
|
|
Rörelseskulder |
Finansiella tillgångar |
|
|
Totalt kapital |
Totala tillgångar |
|
|
|
|
Avkastning på eget kapital
Res. efter fin. poster /
Eget kapital
Avkastning på operativt kapital32 eller sysselsatt33 kapital är andra vanliga mått för att fånga rörelsens bidrag till företagets lönsamhet. Syftet är bl.a. att försöka fånga företagets kärnverksamhet och be- döma hur lönsam denna är. Om avkastningen mäts på hela kapitalet i ett företag kan detta påverkas av olika former av finansiella trans- aktioner som företaget gör, t.ex. olika finansiella placeringar med högre eller lägre risk. Genom att inte beakta sådana transaktioner försöker man fånga lönsamheten i själva rörelseverksamheten. Av- kastning på operativt kapital mäts som rörelseresultatet eller vinst före finansiella poster dividerat med operativt kapital, se figur 5.4.
32Termerna operativt kapital och ”invested capital” kapital används ofta synonymt för att beskriva samma kapitalbas. Det kan dock finnas variationer i definitionerna. Utredningen har utgått från Svenska Finansanalytikers Förenings (SFF) rekommendationer.
33Avkastning på sysselsatt kapital beräknas som rörelseresultatet plus finansiella intäkter i procent av sysselsatt kapital. Sysselsatt kapital definieras enligt SFF:s rekommendationer som operativt kapital plus likvida medel och andra finansiella tillgångar.
190
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
Operativt kapital definieras som totala tillgångar minskat med lik- vida medel, finansiella tillgångar34 och rörelseskulder.
Resultaträkning
Omsättning/intäkter
Rörelsekostnader
Rörelseresultat
Resultat efter finansiella poster
Bokslutsdispositioner
Resultat före skatt
Skattekostnader
Årets resultat
|
|
Balansräkning |
|
|
|
|
|
Eget kapital |
Rörelsetillgångar |
|
|
|
|
Finansiella skulder |
|
|
|
|
|
Rörelseskulder |
Finansiella tillgångar |
|
|
|
|
Totalt kapital |
Totala tillgångar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Avkastning på operativt kapital
Rörelseresultat /
Rörelsetillgångar - Rörelseskulder
5.3.2Marknadspris för kapital och WACC
För att säkerställa ett företags finansiering krävs på sikt att det kan kompensera investerare och långivare för den risk de tar genom att investera i företaget eller låna ut kapital. För att företaget ska kunna ta lån krävs att det kan betala de räntor som marknaden förväntar sig. För att investerare ska vara beredda att skjuta till kapital krävs att före- taget, åtminstone på sikt, kan betala marknadsmässig avkastning till investerarna. Denna avkastning kan komma ägarna till del genom utdelning eller ökat värde på företaget som kan realiseras vid en för-
34 Rörelsetillgångar brukar vanligen betecknas som totala tillgångar minskat med finansiella tillgångar. Hanteringen av fordringar på koncern- och intresseföretag liksom likvida medel kan variera.
191
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
säljning. Det företag som inte kan ge en avkastning som motsvarar detta kan förväntas få problem med att attrahera kapital.
Det kanske mest etablerade måttet för marknadspriset på kapital är Weighted Average Cost of Capital (vägd kapitalkostnad, den amerikanska termen är dock så etablerad att det är lämpligt att an- vända denna) WACC. Detta mått beräknas som ett vägt genomsnitt av den marknadsmässiga kapitalkostnaden efter skatt för räntebärande lån och eget kapital. Måttet gör det möjligt att beräkna vilket krav marknaden har på företagets avkastning för att tillgodose ersätt- ning till investerare och långivare.
Genom att beräkna WACC för ett företag går det att dela upp företagets vinst i två delar: den del av vinsten som motsvarar kapital- kostnad eller ”normal vinst” och den del av vinsten som överstiger kapitalkostnad, övervinst. De företag som inte lönsamma nog för att betala kapitalkostnaden gör således en vinst som understiger
”normal vinst”. Det betyder inte nödvändigtvis att företaget går med förlust, utan att vinsten inte är stor nog för att täcka kapital- kostnaden. De företag som inte genererar en vinst som motsvarar kapitalkostnaden kan tänkas få problem att exempelvis uppta lån eller attrahera investerare.
Ersättningen för kapitalet, oavsett om det är eget kapital eller främmande kapital (lån), förväntas utgöra ersättning för den risk som långivare respektive ägare har tagit genom att placera kapital i en given verksamhet. Ett företags samlade risk beror på externa faktorer såsom vilken bransch man agerar i, egenskaper hos mark- naden och dess reglering. Företagsinterna faktorer härrör från före- tagets inre struktur: dess personal, kostnadsstruktur, hur företaget är finansierat etc.
När det gäller offentligt finansierad verksamhet finns två krafter som verkar åt motsatta håll när det gäller utförarföretagens totala risknivå. För det första är en offentligt finansierad rörelses intäkter säkrare än i vanlig affärsverksamhet: kommuner och landsting be- talar på förutbestämda datum och det finns ingen risk att ”kunden” går i konkurs, vilket innebär en lägre risk allt annat lika. Men sam- tidigt finns en så kallad politisk risk som innebär att offentliga be- slut kan ändra verksamhetens ekonomiska villkor. På lokal nivå kan det röra sig om ändrade riktlinjer för biståndsbeslut, ändrade ersätt- ningsnivåer och
192
SOU 2016:78 |
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
uttag ur verksamheten. Denna sortens politiska osäkerhet innebär att företagens risk ökar.
Kapitalprissättningsmodellen (Capital Asset Pricing Model, CAPM)35 används för att beräkna det avkastningskrav investerare kräver för att investera i en tillgång (aktie) med en given risk. För att kompensera investerare för den risk de tar när de investerar i till- gången inkluderas den riskfria räntan i modellen. Den kan ses som en alternativkostnad, det vill säga vad de skulle ha kunnat tjäna om de i stället investerat i ett ”riskfritt” sparalternativ. Enligt CAPM be- höver sedan det specifika företagets, eller aktiens, risk relativt hela marknadens risk skattas (det s.k. betavärdet). När denna risk är känd eller beräknad, och när marknadens riskpremie liksom den riskfria räntan är känd, kan man beräkna avkastningskravet på eget kapital, viket är detsamma som kapitalkostnaden för eget kapital i bolaget. Se mer om hur CAPM kan användas för att räkna fram WACC i av- snitt 5.7.
5.3.3Annan ersättning till ägare
Med ägare avses någon som tillskjutit kapital i någon form till ett bolag. Men en ägare kan även bidra med annat än rent kapital till bolagets verksamhet. Ägaren kan t.ex. leda företaget och på så sätt utgöra en ledningsfunktion. Ägaren kan också bidra med att ta be- slut om finansiell struktur, rekrytering av ledning, ta beslut om operativ inriktning, m.m. För detta kan ledningen ta ut ersättning i form av vinst, men även på annat sätt. En ägare som ingår i led- ningen kan t.ex. få ersättning för sin arbetsinsats genom lön eller styrelsearvode. Det kan ske direkt i det bolag som har den opera- tiva verksamheten, eller i ett ägarbolag.36 I vissa företag, däribland i
35Denna utgår från teorin om en marknadsportfölj som endast har kvar den risk som inte går att eliminera genom att diversifiera portföljen ytterligare. Genom att bredda tillgångarna i portföljen förväntas man kunna eliminera portföljens risk till en punkt där den återstående risken inte går att minska mer genom ytterligare diversifiering. Man kan föreställa sig denna portfölj som att den skulle innehålla samtliga börsaktier. Den kvardröjande risken som brukar betecknas systematisk risk är grundrisken och det specifika företagets risk mäts utifrån hur den varierar med denna systematiska risk (det s.k. betavärdet, β). Ett
36I detta fall kan ersättning faktureras verksamhetsbolaget som
193
Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag |
SOU 2016:78 |
flertalet företag inom välfärdssektorn, kan ägaren även vara direkt aktiv i verksamheten. Denne kan vara verksam som förskollärare i ett personalkooperativ, arbeta som läkare på sin egen vårdcentral eller specialistläkarmottagning, eller arbeta som behandlingsassistent på det egna
5.3.4Övervinster och kapitalkostnad
Prestationsmått so