sou 2016 78

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 5 mars 2015 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster.

Tidigare kommunalrådet Ilmar Reepalu utsågs samma dag till utredare.

Den 19 maj 2015 utsågs departementssekreteraren Niklas Ridoff och rättsakkunnige Sara Westerlund från Finansdepartementet till sakkunniga i utredningen. Till experter förordnades vidare ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Thomas Edling, Justitiedepartementet, kanslirådet Maria Wiberg, Utrikesdepartementet, kanslirådet Anna Gralberg, Socialdeparte- mentet, kanslirådet Sara S Johansson, Socialdepartementet, kansli- rådet Johan Ndure, Finansdepartementet, kanslirådet Emma Regnér, Finansdepartementet, kanslirådet Per Hollander, Näringsdeparte- mentet, kanslirådet Eva Ljungbert, Näringsdepartementet, ämnes- sakkunnige Daniel Wohlgemuth, Kulturdepartementet, chefsstrategen Thord Redman, Inspektionen för vård och omsorg, utredaren Eva Hagbjer, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, enhets- chefen Martin Sparr, Socialstyrelsen, avdelningsjurist Johan Kylenfelt, Statens skolinspektion, sakkunnige Björn Larsson, Konkurrensverket, sakkunnige Elisabeth Åkrantz, numera Upphandlingsmyndigheten, handläggaren Lena Svensson, Sveriges Kommuner och Landsting.

Den 10 augusti 2015 förordnades enhetschefen Gunnar Persson, Statens skolinspektion, till expert i utredningen. Den 17 september 2015 entledigades Niklas Ridoff. Samma dag förordnades kansli- rådet Lotta Karle och numera ämnesrådet Malin Bohlin, båda Finans- departementet, att vara sakkunniga i utredningen. Den 12 januari 2016 entledigades Johan Kylenfelt från utredningen. Samma dag förord- nades enhetschefen Annica Runsten, Statens skolinspektion, att vara expert i utredningen. Den 16 februari 2016 entledigades Lotta Karle.

Samma dag förordnades kanslirådet Helen Forslind, Finans- departementet att vara sakkunnig. Den 3 maj 2016 entledigades Per Hollander och samma dag förordnades kanslirådet Lena Ljungberg, Näringsdepartementet, till expert. Den 15 augusti 2016 entlediga- des Elisabeth Åkrantz och samma dag förordnades sakkunnige Therese Hellman, Upphandlingsmyndigheten, som expert.

Utredningen har också haft två referensgrupper, en för utbild- ningsområdet och en för vård och omsorgsområdet, knutna till arbetet. Expertgruppen och referensgrupperna har bidragit med värdefulla synpunkter på förslag och överväganden i betänkandet. Den särskilde utredaren svarar dock enligt kommittéförordningen (1998:1474) själv för det slutgiltiga innehållet i betänkandet.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes departements- rådet Johan Höök den 5 mars 2015. Som sekreterare har vidare anställts jur.kand. Elin Sundberg från den 13 april 2015, kammar- rättsassessorn Marianne Bergqvist från den 21 april 2015, utredaren Johan Lantto från den 2 augusti 2015 och revisionsdirektören Frida Widmalm från den 1 september 2015. Frida Widmalm ent- ledigades den 20 juni 2016. Departementssekreteraren Lina Lundblad anställdes från den 15 augusti 2016.

Utredningen som antagit namnet Välfärdsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78).

Återstående frågor som omfattas av utredningens uppdrag kom- mer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas senast den 2 maj 2017.

Stockholm i november 2016

Ilmar Reepalu

/Johan Höök

Elin Sundberg

Marianne Bergqvist

Johan Lantto

Lina Lundblad

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	37
1.1	Förslag till lag (2018:000) om valfrihetssystem ....................	37

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd

och service till vissa funktionshindrade.................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1651) om

läkarvårdsersättning ................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1652) om

ersättning för fysioterapi ........................................................

1.5Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen

(2001:453) ...............................................................................

1.6Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).......................................................	73
1.7 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	74

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2010:536) om

	valfrihet hos Arbetsförmedlingen..........................................	75
1.9	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	77
1.10	Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:000) ...............................................................................	94
1.11	Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om
	offentlig upphandling ...........................................................	102

Innehåll SOU 2016:78

2	Utredningens uppdrag och arbete..............................		119
2.1	Direktiven .............................................................................		119
2.2	Utredningsarbetet ................................................................		121
Del A
Bakgrund
3	Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet .......		125
3.1	Privat regi och konkurrens fram till 1980-talet ..................		125
3.2	Privat regi och konkurrens under 1990-talet ......................		129
	3.2.1	Förändrat regelverk underlättar enskild regi .......	131
	3.2.2	Motiven till att stärka konkurrens och
		underlätta för privata aktörer ...............................	135
3.3	Privat regi och konkurrens under 2000-talet ......................		138

3.3.1Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi

ökar i snabbare takt ...............................................

138

3.3.2Verksamheter drivs i allt större utsträckning i

		associationsformer med vinstsyfte.......................	143
	3.3.3	Koncerner har vuxit i storlek................................	144
	3.3.4	Ändringar i regelverk under 2000-talet................	146
3.4	Sammanfattning och slutsatser ............................................		148
4	Nuvarande reglering i välfärden .................................		151
4.1	Skolväsendet .........................................................................		151

4.1.1Verksamheter som omfattas av utredningens

	uppdrag ..................................................................	151
4.1.2	Ansvar för skolväsendet .......................................	152
4.1.3	Kontroll av privata aktörer ...................................	155
4.2 Hälso- och sjukvården .........................................................		158

4.2.1Verksamhet som omfattas av uppdraget i

	direktivet................................................................	158
4.2.2	Ansvaret för hälso- och sjukvården .....................	158

4.2.3Verksamhet som kan överlämnas till privata

	utförare ..................................................................	161
4.2.4	Kontroll av privata utförare..................................	161

SOU 2016:78	Innehåll
4.3 Socialtjänsten.........................................................................	163

4.3.1Socialtjänst som omfattas av utredningens

	uppdrag...................................................................	163
4.3.2	Ansvaret för socialtjänsten ...................................	164

4.3.3Verksamhet som kan överlämnas till privata

		utförare ...................................................................	166
	4.3.4	Kontroll av privata utförare ..................................	167
5	Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden
	i dag	......................................................................	171
5.1	Inledning och bakgrund .......................................................		171
5.2	Välfärdsmarknaden ...............................................................		172

5.2.1De stora aktörerna står för en mycket stor

andel av omsättningen ...........................................

175

5.2.2Utvecklingen på lokala marknader: hemtjänst,

		HVB-hem och vårdcentraler.................................	178
	5.2.3	Utförarnas organisationsformer ...........................	183
	5.2.4	Drivkrafter för uppköp och större koncerner .....	184
5.3	Vad menas med vinst? ..........................................................		186
	5.3.1	Lönsamhetsmått ....................................................	187
	5.3.2	Marknadspris för kapital och WACC ..................	191
	5.3.3	Annan ersättning till ägare ....................................	193
	5.3.4	Övervinster och kapitalkostnad ...........................	194
5.4	Empiriska mått på lönsamhet i sektorn ...............................		195
	5.4.1	Skatteplanering påverkar årets resultat ................	195
	5.4.2	Analys av rörelsemarginal och avkastning på
		operativt kapital .....................................................	197
5.5	Rörelsemarginal.....................................................................		198
5.6	Avkastning på totalt och eget kapital ..................................		202

5.7Avkastning på operativt kapital och mått för

övervinster .............................................................................	203
5.8 Sammanfattande kommentar ...............................................	207

Innehåll SOU 2016:78

6	Nordisk utblick........................................................		209
6.1	Dansk skola och förskola.....................................................		209
	6.1.1	Finansiering ...........................................................	209
	6.1.2	Tillstånd .................................................................	211
	6.1.3	Tillsyn ....................................................................	212
6.2	Dansk omsorg och hälso- och sjukvård ..............................		213
	6.2.1	Organisering..........................................................	214
	6.2.2	Finansiering ...........................................................	215
	6.2.3	Tillstånd .................................................................	215
	6.2.4	Tillsyn ....................................................................	216
6.3	Danska upphandlingsregler..................................................		216
6.4	Finsk skola och förskola ......................................................		218
	6.4.1	Finansiering ...........................................................	218
	6.4.2	Tillstånd .................................................................	219
	6.4.3	Tillsyn ....................................................................	220
6.5	Finsk omsorg och hälso- och sjukvård ...............................		221
	6.5.1	Organisering och finansiering ..............................	221
	6.5.2	Tillstånd .................................................................	223
	6.5.3	Tillsyn och kontroll ..............................................	224
6.6	Finska upphandlingsregler ...................................................		224
6.7	Norsk skola och förskola .....................................................		227
	6.7.1	Finansiering ...........................................................	228
	6.7.2	Tillstånd .................................................................	232
	6.7.3	Tillsyn ....................................................................	234
6.8	Norsk omsorg och hälso- och sjukvård ..............................		237
	6.8.1	Organisering..........................................................	238
	6.8.2	Finansiering ...........................................................	242
	6.8.3	Tillstånd och andra krav .......................................	242
	6.8.4	Tillsyn ....................................................................	243
6.9	Norska upphandlingsregler..................................................		243
6.10	Sammanfattande slutsatser om Norden ..............................		245

SOU 2016:78		Innehåll
7	Effektivitet och kvalitet inom välfärden ......................	247

7.1Utgångspunkter och förutsättningar för att bedöma

effektivitet och kvalitet.........................................................		248
7.1.1	Vad som menas med effektivitet och kvalitet......	248

7.1.2Målen för välfärden bör ligga till grund för

bedömningar av effektivitet och kvalitet .............

251

7.1.3Effektivitets- och kvalitetsmätningar som

	kartlagts..................................................................	253
7.1.4	Effektanalyser och jämförelser .............................	254

7.1.5Vinstsyftande och icke-vinstsyftande privat

verksamhet .............................................................	256
7.2 Skolväsendet..........................................................................	256

7.2.1Jämförelser av skolor som drivs i olika

	regiformer ..............................................................	258
7.2.2	Effekter på elevernas kunskaper ...........................	265
7.2.3	Skolsegregation och skolans likvärdighet ............	267
7.2.4	Effekter på kostnader och effektivitet .................	272
7.3 Hälso- och sjukvården ..........................................................		273
7.3.1	Jämförelser av vårdgivare med olika regiform .....	275

7.3.2Effekter av vårdvalsreformen på tillgänglighet,


	kontinuitet, nöjdhet och medicinsk kvalitet........		278
7.3.3	Vårdvalets fördelningseffekter .............................		279
7.3.4	Effekter på kostnader och effektivitet .................		283
7.4 Socialtjänsten....................		Fel! Bokmärket är inte definierat.

7.4.1Jämförelser av kvaliteten i omsorgsverksamhet

		som drivs i privat och offentlig regi .....................	286
	7.4.2	Effektstudier inom omsorgen...............................	296
	7.4.3	Studier av fördelningseffekter saknas...................	299
7.5	Sammanfattning och slutsatser ............................................		299
8	Välfärden är ingen vanlig marknad ............................		307
8.1	Inledning ...............................................................................		307
8.2	Vanliga marknader och välfärdens marknader ....................		308

8.2.1Olika former av marknadslösningar på

	välfärdsområdet .....................................................	309
8.2.2	Välfärdsmarknadernas särdrag ..............................	309

Innehåll		SOU 2016:78
8.3	Vinstsyftets för- och nackdelar	........................................... 314
8.4	Slutsatser och sammanfattning ............................................	316

DEL B

En välfärd som värnar mångfald inte vinstintressen

9	Skäl för en reglering av vinster i välfärden ..................	321
9.1	Välfärden finansieras gemensamt ........................................	321
9.2	Välfärdsystemens legitimitet ...............................................	322
9.3	Välfärdsområdet är ingen vanlig marknad ..........................	323
9.4	Grund för en bättre styrning av välfärden ..........................	325
9.5	Risk för att offentliga monopol ersätts med privata ..........	326
9.6	Vinster i välfärden behöver regleras ....................................	327

10	Tillstånd för att få motta offentliga medel ..................		331
10.1	Offentliga medel ska gå till det de är avsedda för...............		331
10.2	Reglering bör ske genom tillstånd.......................................		333
10.3	Vilken verksamhet samt vilka utförare och huvudmän
	som omfattas av kravet.........................................................		337
10.4	Närmare om kravet på tillstånd ...........................................		340
10.5	Aktörernas rörelseresultat ska begränsas............................		344
	10.5.1	Tillåtet rörelseresultat ...........................................	346
	10.5.2	Operativt kapital ...................................................	353
	10.5.3 Möjlighet att kompensera för negativt
		rörelseresultat ........................................................	355
10.6	Otillåtna värdeöverföringar .................................................		359
10.7	Försäljning och annan överlåtelse .......................................		361
10.8	Ansvariga myndigheter ........................................................		361

SOU 2016:78 Innehåll

10.9	En effektiv tillsyn..................................................................		363
	10.9.1	Krav på dokumentation .........................................	363
	10.9.2 Möjlighet att begära ytterligare information .......		365
	10.9.3	Bemyndigande .......................................................	366
	10.9.4	Tillsynsmyndigheternas ekonomiska
		granskning ..............................................................	368
	10.9.5	Sanktioner ..............................................................	369
10.10	Möjlighet att överklaga besluten..........................................		378
10.11	Sekretess ................................................................................		379
10.12	Avgifter	..................................................................................	385
10.13	Krav på att ..........verksamhet bedrivs som juridisk person		386
11	Regleringen .......................är förenlig med EU-rätten		391
11.1	Inledning ...............................................................................		391
11.2	Fri rörlighet ................................................och konkurrens		392
11.3	Begreppet tjänster av allmänt intresse och tjänster av
	allmänt ekonomiskt ................................................intresse		395
11.4	SGEI och .................................................................statstöd		398
11.5	SGEI och .........................................................upphandling		399
11.6	Vad är ekonomisk ...........................................verksamhet?		400
11.7	Välfärdstjänsternas ......................................................natur		405
11.8	Välfärdstjänster ...........är huvudsakligen icke-ekonomiska		409
11.9	Samhandelskriteriet ..............................................................		411
11.10	Inskränkningar ............................måste uppfylla vissa krav		412
11.11	Förhållandet ........................................till tjänstedirektivet		415
11.12	Sammanfattande ...................................................slutsatser		416
12	Upphandling ....................................av asylboenden		421
12.1	Uppdraget .......................................i utredningens direktiv		421
12.2	Boendeformerna ........................................för asylsökande		421

Innehåll	SOU 2016:78
12.3	Marknaden och vinstnivåer ..................................................	424
12.4	Tillståndskrav bör inte införas för privata asylboenden.....	425
13	Ägar- och ledningsprövning av offentliga och privata
	aktörer....................................................................	429
13.1	Uppdraget i direktivet ..........................................................	429
13.2	Vilka verksamheter kräver tillstånd i dag ............................	430
13.3	Ägarprövningsutredningens förslag ....................................	432
13.4	Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig ...................	433
13.5	Prövningen av långsiktigheten.............................................	440
13.6	Övriga frågor kring handläggningen ...................................	442
13.7	Avgifter .................................................................................	445
13.8	Vidgad tillståndsplikt inom socialtjänsten ..........................	446
13.9	Fler verksamheter enligt LSS bör omfattas av
	tillståndsplikt ........................................................................	447
13.10	Hemtjänst .............................................................................	448
13.11	Ledningsprövning av offentlig verksamhet?.......................	453

DEL C

Ett flexibelt regelverk för socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald

14	Behovet av ett flexibelt regelverk för socialt
	ansvarstagande, kvalitet och mångfald .......................	459
14.1	Uppdraget .............................................................................	459
14.2	Behovet av ett mer flexibelt regelverk för upphandling.....	460
14.3	Alternativ till upphandling...................................................	461
14.4	Vad som avses med idéburna aktörer och idéburen
	sektor.....................................................................................	462
14.5	Värdet av idéburna aktörer i välfärden ................................	464

SOU 2016:78 Innehåll

15	Kapitalförsörjning för idéburna aktörer inom
	välfärdssektorn........................................................		467
15.1	Inledning ...............................................................................		467
15.2	Kapitalförsörjning.................................................................		468
15.3	Kapitalförsörjningsproblem för idéburna aktörer ..............		469
15.4	Befintliga finansieringsåtgärder och stöd ............................		474
	15.4.1	Statliga finansieringsaktörer..................................	475
	15.4.2 Myndigheter som ger stöd till företag .................		477
	15.4.3 Andra stöd till företag ...........................................		478
	15.4.4 Exempel på idéburna finansieringsaktörer och
		stödstrukturer........................................................	480
15.5	Åtgärder för att möta kapitalförsörjningsproblem och
	stimulera idéburen verksamhet ............................................		482
	15.5.1 Åtgärder för att underlätta idéburna
		organisationers kapitalförsörjning........................	482
	15.5.2	Uppdrag till Tillväxtverket ...................................	483

16	Den EU-rättsliga regleringen av upphandling av
	sociala tjänster och andra särskilda tjänster ...............		485
16.1	2014 års upphandlingsdirektiv och utredningens
	uppdrag	..................................................................................	485
16.2	Upphandlingsdirektiven och de grundläggande
	principerna.............................................................................		487
	16.2.1 ......Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse		487
	16.2.2 Grundläggande principer vid offentlig
	...........................................................	upphandling	488
16.3	EU-rättens betydelse för kontrakt som inte omfattas av
	upphandlingsdirektiven ........................................................		492
16.4	Upphandlingsdirektivens reglering av upphandlingar av
	sociala tjänster .........................och andra särskilda tjänster		495
	16.4.1 ...................................	LOU - och LUF - direktiven	495
	16.4.2 ......................................................	LUK - direktivet	497
	16.4.3 ....................................	Sammanfattande slutsatser	499

Innehåll SOU 2016:78

17	En mer ändamålsenlig reglering av upphandling av
	välfärdstjänster........................................................		501
17.1	Ett mer flexibelt regelverk för upphandling av
	välfärdstjänster......................................................................		501
17.2	En särskild reglering för upphandling av
	välfärdstjänster som omfattas av LOU-direktivet..............		507
	17.2.1 Upphandlande myndigheter får organisera
		upphandlingsförfarandet vid upphandling av
		välfärdstjänster ......................................................	507
	17.2.2	Annonsering m.m. ................................................	513
	17.2.3 Uteslutning och kvalificering av leverantörer .....		516
	17.2.4 Utvärdering av anbud och tilldelning av
		kontrakt .................................................................	519
	17.2.5	Särskilda kontraktsvillkor; arbetsrättsliga
		hänsyn och skyldigheter .......................................	523
	17.2.6 Andra bestämmelser som ska ingå i kapitlet .......		523
	17.2.7	Rättsmedel .............................................................	528
17.3	Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda
	tjänster som omfattas av LUF-direktivet.............................		530
17.4	Upphandling av sociala tjänster och andra särskilda
	tjänster som omfattas av LUK-direktivet ............................		531
17.5	Upphandling av välfärdstjänster som inte omfattas av
	upphandlingsdirektiven........................................................		532
	17.5.1 Kontrakt under tröskelvärdet utan
		gränsöverskridande intresse ska inte omfattas
		av den nya lagen om offentlig upphandling.........	533
	17.5.2 Kontrakt under tröskelvärdet med
		gränsöverskridande intresse ska omfattas av
		vissa bestämmelser i den nya lagen om
		offentlig upphandling ...........................................	537
	17.5.3 Den nya lagen om upphandling inom
		försörjningssektorerna..........................................	540
	17.5.4 Lagen om upphandling av koncessioner..............		540

SOU 2016:78 Innehåll

18	Möjligheter att säkerställa återinvestering av vinst vid
	upphandling ...........................................................	543
18.1	Utrymmet för att premiera idéburna aktörer......................	543
	18.1.1 Reserverad upphandling ........................................	544
	18.1.2 Krav på sociala hänsyn ..........................................	552
	18.1.3 Återinvestering av vinst som
	upphandlingskriterium ..........................................	558

19	Valfrihetssystemens förhållande till
	upphandlingsrätten..................................................	563
19.1	Valfrihetssystem – ett alternativ till upphandling...............	563
19.2	Valfrihetssystem i förhållande till
	upphandlingsdirektiven ........................................................	565

20	En ny lag om valfrihetssystem...................................		575
20.1	LOV är ett nationellt system ...............................................		575
20.2	Möjligheten att reservera valfrihetssystem för idéburna
	aktörer	...................................................................................	576
20.3	En ny lag ............................om valfrihetsystem bör införas		580
20.4	De grundläggande .............................................principerna		584
20.5	Annonsering .........ska fortsatt ske på nationell webbplats		585
20.6	Grunder ....................................för uteslutning av sökande		586
20.7	Avslutande ........................av valfrihetssystem enligt LOV		588
20.8	Förvaltningslagen ska tillämpas vid handläggningen av
	ärenden ..............................................................enligt LOV		589
	20.8.1 ..............	Förvaltningslagens tillämpningsområde	589
	20.8.2 .....Förvaltningslagen är i dag undantagen i LOV		590
	20.8.3 ........................	Myndighetsutövning mot enskild	591

20.8.4Förvaltningslagens tillämplighet på

	valfrihetssystem för andra tjänster .......................	593
20.8.5	Förvaltningslagen ska tillämpas när
	förvaltningsmyndigheter handlägger ärenden
	enligt LOV .............................................................	595
20.8.6	Offentligt styrda organ och förvaltningslagen ....	597

Innehåll	SOU 2016:78
20.9 Möjligheten att pröva beslut i domstol	............................... 599

20.9.1En leverantör kan i dag ansöka om rättelse

enligt LOV.............................................................

599

20.9.2Ansökan om rättelse eller överklagande av

beslut? ....................................................................	600
20.9.3 Överklagandetid och delgivning ..........................	602

20.9.4Överklagande ges in till den beslutande

		myndigheten ..........................................................	603
	20.9.5	Skadestånd .............................................................	603
20.10	Tillsyn	....................................................................................	604
20.11	Offentlighets .......................................- och sekretesslagen		606
20.12	Ändringar ................................................i vissa andra lagar		607
21	Samverkan ................................med idéburen sektor		611
21.1	Alternativa möjligheter för samverkan med idéburna
	organisationer .......................................................................		611
	21.1.1 .......................................................	Bidragsgivning	612
	21.1.2 ................Idéburet offentligt partnerskap (IOP)		616
	21.1.3 . ..........................................	Valfrihetssystem m.m	624

21.1.4Samordnad information för samverkan med

idéburen sektor......................................................

626

DEL D

En transparent välfärdsmarknad

22	Ekonomisk information på enhetsnivå ........................	631
22.1	Uppdraget .............................................................................	631
22.2	Redovisning på enhetsnivå i dag ..........................................	632
22.3	Syftet med att redovisa ekonomisk information på
	enhetsnivå..............................................................................	633
	22.3.1 Öppenhet och insyn för att stärka
	medborgarnas förtroende .....................................	634
	22.3.2 Öppenhet och insyn för brukarnytta och
	verksamhetsutveckling..........................................	635

SOU 2016:78		Innehåll
22.4	Enhetsbegreppet på olika områden......................................	636
22.5	Förutsättningar att redovisa ekonomisk information på
	enhetsnivå ..............................................................................	638
	22.5.1 Vilka ekonomiska uppgifter redovisar företag,
	kommuner och landsting i dag?............................	638
	22.5.2 Vilka uppgifter finns på enhetsnivå? ....................	639
	22.5.3 Hur svårt skulle det vara att ta fram uppgifter
	på enhetsnivå? ........................................................	640
22.6	Uppgifter i en ekonomisk redovisning på enhetsnivå ........	642
22.7	Erfarenheter på skolområdet bör avvaktas innan ett
	system införs .........................................................................	644

DEL E Övrigt

23	Konsekvenser av förslaget ........................................		651
23.1	Förslag om tillstånd för att motta offentliga medel ...........		651
	23.1.1 Alternativa sätt att uppnå utredningens syfte......		653
	23.1.2 Konsekvenser för företag och idéburna
		organisationer ........................................................	666
	23.1.3	Konsekvenser för brukare.....................................	691
	23.1.4	Övergripande samhällsekonomiska
		konsekvenser..........................................................	692
	23.1.5	Offentligfinansiella konsekvenser ........................	694

23.1.6Konsekvenser för jämställdheten mellan

	kvinnor och män....................................................	704
23.1.7	Konsekvenser för det kommunala självstyret......	706
23.1.8	Konsekvenser för brottsligheten ..........................	706

23.1.9Hanteringen av andra juridiska personer än

	aktiebolag ...............................................................	707
23.1.10	Vissa europarättsliga juridiska personer...............	711
23.1.11	Förhållandet till regeringsformen och
	Europakonventionen om de mänskliga
	rättigheterna...........................................................	713

Innehåll SOU 2016:78

23.2	Förslaget om ägarprövning ..................................................		719
	23.2.1 Konsekvenser för företagen – avgifter.................		719
	23.2.2 Kostnader för myndigheternas tillstånd och
		tillsyn .....................................................................	720
	23.2.3 Konsekvenser för kommuner och landsting .......		721
	23.2.4 Övriga ekonomiska konsekvenser för statliga
		myndigheter och domstolar .................................	722
23.3	Förslag om förändrad upphandlingslagstiftning och ny
	lag om valfrihetssystem ........................................................		722
	23.3.1 Konsekvenser för företag och idéburna
		organisationer........................................................	722
	23.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting .......		724
	23.3.3 Konsekvenser för statliga myndigheter ...............		725
23.4	Övriga förslag .......................................................................		726
	23.4.1 Konsekvenser för statliga myndigheter ...............		726
24	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		727
24.1	Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018 .................		727
24.2	Behovet av övergångsbestämmelser ....................................		727
	24.2.1	Kravet på ägarprövning.........................................	727
	24.2.2 Kravet på tillstånd att motta offentlig
		finansiering ............................................................	728
	24.2.3 Nya aktörer som kommer att omfattas av krav
		på tillstånd .............................................................	731
	24.2.4	Enskilda individer..................................................	732
	24.2.5	Lagen om valfrihetssystem ...................................	733
	24.2.6 Lagen om offentlig upphandling ..........................		734
	24.2.7	Övriga författningsförslag ....................................	734

SOU 2016:78 Innehåll

25	Författningskommentar ............................................	735
25.1	Förslaget till lag (2018:000) om valfrihetssystem...............	735
25.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
	och service till vissa funktionshindrade...............................	744
25.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1651) om
	läkarvårdsersättning ..............................................................	759
25.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1652) om
	ersättning för fysioterapi ......................................................	760
25.5	Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
	(2001:453) .............................................................................	761
25.6	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400).....................................................	777
25.7	Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i
	socialförsäkringsbalken (2010:110) .....................................	778
25.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:536) om
	valfrihet hos Arbetsförmedlingen........................................	779
25.9	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........	780
25.10	Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:000) .............................................................................	798
25.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:000) om
	offentlig upphandling ...........................................................	809

Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:22 ...........................................	823
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:108 .........................................	847

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått.

Utredningen har även haft i uppdrag att analysera och se över de regelverk som i dag används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster. Det handlar om regelverket för upphandling och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Översynen syftar bl.a. till att lämna förslag om hur regelverken kan förenklas och göras mer flexibla och om hur de kan ändras för att förbättra förutsätt- ningarna för idéburna aktörer. Utredningen har även haft i uppdrag att utreda om kapitalförsörjningsproblem utgör ett inträdes- eller tillväxthinder för sådana aktörer.

Vidare har det i utredningens uppdrag ingått att analysera frågor som berör öppenhet och insyn när det gäller hur offentliga medel används, prövning av de privata aktörernas ägare och ledning samt tillfälliga boenden för asylsökanden.

Analyser och förslag angående ovan nämnda uppdrag redovisas i detta betänkande. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande, som avses att lämnas i maj 2017, återkomma till de frågor i direktiven som inte behandlas i detta betänkande. Det handlar bl.a. om att analysera hur olika kvalitetsmått kan användas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling och uppföljning av välfärdstjänster och frågor som handlar om vilken statistik och annan information som behöver finnas på olika välfärdsområden.

Utredningens uppdrag omfattar verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL). Det innebär att tand- vård inte ingår i uppdraget. Vidare omfattas hem för vård och bo-

Sammanfattning

SOU 2016:78

ende (HVB) och all verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) som bedrivs i privat regi liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utredningens uppdrag framgår av bilaga 1 och 2.

Behovet av ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster

Den andel av den offentligt finansierade välfärden som bedrivs i enskild regi har ökat betydligt sedan 1980-talet. Den ökning som skett efter millenieskiftet kan nästan helt härledas till att vinst- syftande företags andel ökat. Dessa företag ingår i allt större ut- sträckning även i nationellt övergripande eller till och med inter- nationella koncerner som vuxit i storlek. Andelen som drivs av idé- burna organisationer har varit relativt konstant. Utredningen anser att en fortsatt utveckling mot allt större, vinstsyftande aktörer riske- rar att leda till mer likriktning och minskad mångfald för brukarna.

Utredningen har kartlagt lönsamheten inom den privat utförda men huvudsakligen offentligt finansierade välfärden. Det finns flera vanligt förekommande lönsamhets- och avkastningsmått. Utifrån rörelseresultat sett i relation till omsättningen är de privat drivna verksamheterna inte anmärkningsvärt lönsamma. Rörelsemarginalen för företagen ligger runt fem procent. Den genomsnittliga kapital- avkastningen är emellertid betydligt högre än för övriga delar av tjänstesektorn. Avkastning på totalt kapital uppgick till 13,4 procent 2014, vilket kan jämföras med tjänstesektorn i sin helhet som hade 7,4 procent. Avkastning på eget kapital uppgick till 27,5 procent 2014, medan tjänstesektorn i sin helhet hade 14,3 procent. Det innebär att ägarna fått en god avkastning med tanke på vad de inve- sterat i företagen. Särskilt hög är avkastningen i förhållande till s.k. operativt kapital då medianavkastningen bland välfärdsföretagen i relation till detta kapital under åren 2005–2013 uppgick till 47 pro- cent. Kartläggningen visar även att företagen gör s.k. ”övervinster”, dvs. vinster som överstiger den ersättning som marknaden kan anses kräva för att skjuta till kapital till företagen. Kartläggningen visar också att spridningen mellan företagen är stor. Det finns utförar- företag som gör mycket stora vinster och därmed har en mycket hög kapitalavkastning. Utredningen anser att det utgör ett legitimi-

SOU 2016:78

Sammanfattning

tetsproblem att verksamhet som finansieras av offentliga medel är mer lönsam än annan verksamhet och gör stora övervinster.

Utredningen bedömer att det finns betydande risker med att ha aktörer som primärt drivs av vinstintresse inom den offentligt finan- sierade välfärden. Välfärdstjänsterna är inte vilka tjänster som helst. Deras grundläggande betydelse för medborgarnas liv och hälsa inne- bär att konsekvenserna vid olika slags misslyckanden kan bli stora. Med aktörer som drivs primärt av vinstsyftet finns större risker för att verksamheter, i syfte att hålla nere kostnaderna, skär ned på sådan kvalitet som är svår att mäta och följa upp, sänker personaltätheten eller utformar sin verksamhet för att dra till sig brukare som är för- knippade med låga kostnader. Det finns också indikationer på att vinstsyftande företag har lägre personaltäthet än andra typer av ut- förare och att konkurrensen och/eller den ökande andelen privat regi inom skolväsendet och inom hälso- och sjukvården haft segrege- rande effekter eller bidragit till segregation. Det tar sig bl.a. uttryck i att skillnaderna i genomsnittliga resultat mellan skolor ökar och att privat och offentligt drivna verksamheter tenderar att dra till sig brukare med olika socioekonomisk bakgrund.

Ett motiv till att låta vinstsyftande privata företag i ökad ut- sträckning bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet har varit att öka effektiviteten och kvaliteten i dessa verksamheter. Utredningens genomgång av den forskning som analyserat frågan visar att det på många välfärdsområden saknas kunskap om vilka effekter ökad konkurrens eller fler vinstsyftande företag har haft. En förklaring är att det ofta är svårt att definiera och mäta kvalitet och effektivitet inom välfärdsverksamhet och komplicerat att kon- trollera bakomliggande faktorer, exempelvis socioekonomiska så- dana, som ofta påverkar förutsättningarna för verksamheterna. De jämförelser mellan olika regiformer som ändå gjorts visar oftast på små skillnader. Inte heller de effektstudier som genomförts visar på att ökad konkurrens eller fler vinstsyftande företag inom välfärden haft entydiga effekter på verksamheternas kvalitet och effektivitet.

Utredningen bedömer att det förhållandet att entydiga effekter på effektivitet och kvalitet inte kunnat påvisas beror på att den med offentliga medel finansierade välfärden har särskilda egenskaper som gör att den inte fungerar som ”vanliga” marknader där ”kun- den” eller brukaren själv står för finansieringen utan är att betrakta som en s.k. kvasimarknad. De marknadsmekanismer som på vanliga

Sammanfattning

SOU 2016:78

marknader kan leda till ökad effektivitet fungerar inte på samma sätt på dessa marknader. Välfärdsmarknadernas effektivitet mot- verkas bl.a. av problemen med att definiera och mäta kvalitet, av att brukarna och beställarna ofta har svårt att göra informerade val och av det stora behovet av kontroll och tillsyn.

Utredningen har gjort en nordisk utblick och kan konstatera att det inte i något annat nordiskt land är tillåtet med vinstsyftande skolor. I Norge och Finland är inslaget av fristående skolor begrän- sat. I Danmark är det däremot mycket vanligt med fristående skolor. Det går alltså inte att dra slutsatsen att en möjlighet att ta ut vinster är nödvändig för att det ska uppstå en stor friskolesektor. Vad gäller förskolor, omsorg och hälso- och sjukvård tillåts privata vinstsyftande aktörer i alla nordiska länder. I jämförelse med Sverige är dock in- slaget av idéburna aktörer större i de andra nordiska länderna.

Förslag till utformning av en vinstbegränsning

Utredningen anser att det bör införas en reglering som syftar till att offentliga medel som är avsedda för välfärdsverksamhet i huvudsak ska användas till den verksamhet medlen är avsedda för. Utred- ningen har övervägt alternativ till en sådan reglering, bl.a. att ställa mer detaljerade kvalitetskrav i upphandlingar och att ställa beman- ningskrav på utförarna av välfärdsverksamhet. Utredningen bedö- mer dock att dessa alternativ är svåra att genomföra i praktiken eller har andra betydande nackdelar.

En förutsättning för tillstånd att ta emot offentlig finansiering

Utredningens förslag till reglering bygger på att endast juridiska personer som har tillstånd ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna. Kravet kommer att omfatta bl.a. fristå- ende förskolor och skolor, hemtjänst, HVB, boenden för äldre, assistans och annan verksamhet för funktionshindrade samt all typ av hälso- och sjukvård. För att få ett tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för.

Kommuner och landsting föreslås vidare bara få ge ersättning i enlighet med avtal till juridiska personer som har ett tillstånd att ta

SOU 2016:78

Sammanfattning

emot offentlig finansiering. Utredningen föreslår även att kommu- nerna endast ska ge bidrag enligt skollagen till huvudmän med till- stånd och att Försäkringskassan bara ska betala ut assistansersätt- ning till företag och organisationer som uppfyller kravet.

Genom ett tillståndsförfarande möjliggörs en allsidig och likvär- dig prövning av att den ansökande aktören uppfyller kraven. Detta tillståndsförfarande påverkar inte nuvarande ordning för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansie- ring inom välfärden.

En begränsning av rörelseresultatet i relation till operativt kapital

För att offentliga medel i huvudsak ska gå till det de är avsedda för föreslår utredningen att en juridisk person med tillstånd att ta emot offentliga medel högst får ha ett visst rörelseresultat. Rörelseresul- tatet räknas fram före de finansiella kostnaderna, t.ex. kostnader för räntor, och före eventuella bokslutsdispositioner såsom koncern- bidrag. Det är från rörelseresultatet som företaget ska täcka ersätt- ning för de kapitalkostnader företaget har, både till långivare och ägare. Rörelseresultatet är ett mått på det bidrag rörelsens operativa verksamhet ger och påverkas därmed inte av hur verksamheten valt att finansiera sig. Rörelseresultatet ska anges i årsredovisningen vilket framgår enligt praxis på området.

Ett viktigt skäl för varför denna reglering valts är att en begräns- ning av rörelseresultatet innebär att huvudelen av de medel som av- sätts för välfärdsverksamhet kommer att användas i verksamheten. Utredningen har även övervägt andra regleringar, bl.a. en utdel- ningsbegränsning. En fördel med att begränsa rörelseresultatet är att en sådan reglering, till skillnad från en utdelningsbegränsning, förhindrar att stora överskott som inte används i verksamheten byggs upp i företaget eller organisationen. Möjligheterna att kring- gå en rörelseresultatsbegränsning är också mindre än vid en utdel- ningsbegränsning. Den kan exempelvis inte kringgås genom att företaget eller organisationen tar upp stora lån i syfte att föra ut vinstmedel i form av räntebetalningar.

Begränsningen av hur högt rörelseresultat som ska tillåtas före- slås sättas i relation till det kapital som investerats i rörelseverk- samheten, s.k. operativt kapital. Med operativt kapital avses rörelse-

Sammanfattning

SOU 2016:78

tillgångar minus rörelseskulder. I operativt kapital ingår därmed inte t.ex. finansiella poster såsom aktieinnehav i annan verksamhet. Utredningen föreslår att det maximalt tillåtna rörelseresultatet sätts till den statslåneränta som gällde vid föregående räkenskapsårs ut- gång med ett tillägg på sju procentenheter multiplicerat med ope- rativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång. Utredningen har strävat efter att hitta en nivå där merparten av pengarna kan komma verksamheten till godo, men de som vill driva välfärdsverk- samhet kan få en rimlig ersättning för de lånekostnader och det egna kapital som investerats i verksamheten.

Utredningen bedömer att ett rörelseresultat som motsvarar en marknadsmässig kapitalkostnad, utan att ge möjlighet till över- vinster, utgör en rimlig ersättning. Utredningen har beräknat nivån med utgångspunkt från den genomsnittliga kapitalkostnaden i väl- färdssektorn.

Åtgärder för flexibilitet och nyföretagande

För att bl.a. underlätta för nyföretagande och för privata aktörer att kunna klara år med sämre resultat, föreslås att det ska vara möjligt att kompensera för negativa rörelseresultat samt dålig lönsamhet som uppkommit under de tre föregående räkenskapsåren. Syftet är bl.a. att underlätta för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Vid start av verksamhet kan verksamheten ofta drivas med låga eller negativa rörelseresultat de första åren. Förslaget innebär att nya aktörer kan få kompensation för förluster eller låga vinster som görs inledningsvis. Det innebär också att företagen bör ha bättre förmåga att hantera tillfälliga perioder av sämre lönsamhet då äga- ren kan hämta hem sådana underskott i framtiden.

Utredningen föreslår vidare att tillfälliga övervinster ska vara tillåtna om det finns särskilda skäl. Detta i syfte att parera för oför- utsedda händelser eller felbudgetering som kan uppstå. Sådana övervinster ska dock återföras i verksamheten påföljande räken- skapsår.

SOU 2016:78

Sammanfattning

Åtgärder för att förhindra kringgående av regler

För att undvika kringgående av reglerna föreslås att inga värdeöver- föringar från den juridiska personen får göras utöver det tillåtna rörelseresultatet. Det kan exempelvis vara fråga om att ägare eller närstående till ägare tar ut löner som är väsentligt högre än vad som är marknadsmässigt motiverat för den tjänst de har i företaget. Det kan även vara fråga om att lokaler hyrs till överpriser av ägare eller av ett bolag som ägs av närstående till ägare. Att medlen ska gå till verksamhet enligt den aktuella lagen innebär också att kringgåen- den genom t.ex. inköp av varor och tjänster som inte behövs för att bedriva den aktuella verksamheten inte är tillåtet.

Verksamhet ska bedrivas i en juridisk person

För att kraven som ställs för att få tillstånd att motta offentlig finansiering ska gå att kontrollera och följa upp anser utredningen att välfärdsverksamhet ska drivas inom en separat juridisk person. Det ska därmed inte vara möjligt att bedriva annan typ av verksam- het inom ramen för en juridisk person som bedriver offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet. Att bedriva annan typ av verksamhet inom ramen för samma juridiska person skulle medföra en risk för sam- manblandning av medel som ska gå till välfärdsverksamheten och medel som ska gå till annan verksamhet. Det skulle även försvåra uppföljningen av att kraven följs. Det föreslås dock vara möjligt att bedriva olika typer av välfärdsverksamhet inom ramen för samma juridiska person.

Mot bakgrund av att förslaget endast omfattar verksamhet som bedrivs av juridiska personer och inte verksamhet som bedrivs av fysiska personer, föreslås ett krav på att fristående förskolor och skolor, liksom aktörer som upphandlats för att tillhandahålla vuxen- utbildning samt tillståndspliktig verksamhet enligt SoL och LSS endast får bedrivas av juridiska personer.

Sammanfattning

SOU 2016:78

Tillstånd, tillsyn och sanktioner

Utredningen föreslår att Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg ska ha ansvaret för tillståndsprövning och till- syn av de föreslagna bestämmelserna.

Myndigheterna ska dels pröva om sökanden kommer att upp- fylla kraven på ett begränsat rörelseresultat och de andra kraven som ställs, dels ha tillsynsansvar över att de juridiska personer som bedriver välfärdsverksamhet följer kraven på begränsat rörelseresultat och inte gör värdeöverföringar utöver rörelseresultatet.

Alla juridiska personer som har ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska årligen lämna en årsredovisning till tillsynsmyndig- heten. Redovisningen ska vara granskad av en auktoriserad eller godkänd revisor.

Tillsynsmyndigheterna ska även kunna begära att den juridiska personen ska inkomma med annan information som gör det möj- ligt att bedöma om kravet på att följa regleringen är uppfyllt. Till- synsmyndigheterna bör även kunna begära att den juridiska person som har tillstånd lämnar in ekonomisk dokumentation om affärer med sina närstående, t.ex. moderbolag eller systerbolag i en kon- cern. Syftet är att kunna granska om otillåtna värdeöverföringar har ägt rum.

För att sanktionera överträdelser mot regelverket föreslås i första hand sanktionsavgifter. Om en överträdelse är allvarlig ska tillstån- det att ta emot offentliga medel kunna återkallas. Detta kan exem- pelvis bli aktuellt om någon fortsätter att bryta mot tillståndet trots att de ålagts att betala sanktionsavgifter, eller om en överträ- delse är allvarlig.

Myndigheterna föreslås få rätt att ta ut avgift för prövning av ansökan om tillstånd och för tillsyn.

Förslaget är förenligt med EU-rätten

Utredningen har analyserat om förslagen är förenliga med EU:s inre marknadsregler och konkurrensregler. För att dessa regler ska bli tillämpliga krävs att det är fråga om någon form av ekonomisk verksamhet och att den påverkar handeln mellan medlemstaterna.

Enligt utredningens bedömning är grundläggande utbildning enligt skollagen inte ekonomisk i EU-rättslig mening. Någon an-

SOU 2016:78

Sammanfattning

ledning att pröva regleringens förenlighet med EU-rätten föreligger därför inte på detta område. Det är mera oklart om verksamhet enligt HSL, SoL och LSS ska betraktas som ekonomisk. Det kan också tänkas variera från fall till fall. Uthyrning av asylboenden be- dömer utredningen vara ekonomisk verksamhet.

På de områden som kan tänkas vara helt eller delvis ekonomiska måste regler, för att vara förenliga med EU:s inre marknadsregler och konkurrensregler, som utgångspunkt vara nödvändiga, utfor- made på icke-diskriminerande sätt och proportionerliga.

Utredningens förslag om tillstånd att motta offentliga medel vilar på tanken att det ska vara öppet för alla former av juridiska personer, även utländska aktörer. Någon diskriminering föreligger därför inte.

Utredningen bedömer att en reglering av rörelseresultatet till- försäkrar att resurser används på ett sätt som tydligt bidrar till att upprätthålla ett solidariskt välfärdssystem. Om nuvarande ordning tillåts fortskrida finns risk att viljan att solidariskt finansiera systemet undergrävs. Förekomsten av aktörer som främst drivs av ett stort vinstintresse riskerar också att leda till ökad segregation och risk för att aktörer nedprioriterar sådan kvalitet som är svår att mäta och defi- niera i syfte att gå med vinst. Vidare finns konstaterade övervinster hos aktörer som är verksamma inom systemet. Sammantaget anser utredningen att regleringen är nödvändig. Eftersom andra tänkbara åtgärder inte är tillräckliga för att hantera problemen bedömer ut- redningen att regleringen är proportionerlig.

Upphandling av tillfälliga asylboenden

Utredningen bedömer att de tillståndskrav och därmed vinstbegräns- ningskrav som utredningen föreslår inom övriga delar av välfärds- sektorn inte bör införas för privata asylboenden. Ett skäl för denna bedömning är att leverantörer av asylboenden, med ett sådant krav, riskerar att lämna marknaden eftersom det till skillnad från de flesta andra välfärdsområden finns en tydlig alternativ marknad för leverantörerna. När det gäller upphandling av asylboenden skiljer sig denna också principiellt från andra välfärdsområden genom att det rör sig om lokaler och enklare servicetjänster som är lättare att fastställa tydliga krav för i en upphandling. Det föreligger därför

Sammanfattning

SOU 2016:78

inte samma svårigheter att i upphandlingar specificera kvalitetskrav som är fallet på övriga välfärdsområden. Utredningen bedömer i stället att Migrationsverket bör öka andelen boenden i egen regi och förbättra sin upphandlingsprocess.

Ägar- och ledningsprövning

Utredningen har haft i uppdrag att utveckla vissa av de förslag som Ägarprövningsutredningen lämnat.1 Ägarprövningsutredningen före- slog att det skulle uppställas krav på ekonomisk långsiktighet, in- sikt, erfarenhet och lämplighet för tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL, LSS samt för godkännande av enskilda som huvudmän inom skolväsendet. Remissinstanserna var huvudsakligen positiva, men efterlyste vissa förtydliganden av förslagen.

Utredningen föreslår ett klarläggande av vilken krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning. Prövningen ska göras av verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksam- heten samt av styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att be- driva verksamheten. Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksam- heten. Utredningen har här förtydligat vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning.

Ägarprövningsutredningen föreslog ett krav på att verksam- heten skulle har ekonomiska förutsättningar för att bedrivas lång- siktigt. Utredningen gör bedömningen att ett sådant krav är svårt att uppfylla och föreslår i stället att ett krav införs på att tillstånds- innehavaren ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Om exempelvis antalet elever minskar på en skola så att verksamheten visar stora under- skott kan detta medföra att tillståndsmyndigheten ingriper om inte huvudmannen kan visa att denna har ekonomiska medel genom exempelvis en bankgaranti för att hantera efterfrågeminskningen.

1 SOU 2015:7.

SOU 2016:78

Sammanfattning

En välfärd präglad av socialt ansvarstagande, kvalitet och mångfald

Utredningen har analyserat flera av de regelverk som i dag används när privata aktörer ska anförtros att utföra välfärdstjänster, bl.a. mot bakgrund av 2014 års upphandlingsdirektiv. Det handlar dels om regelverket för upphandling och dels om möjliga alternativ till upphandling. Utredningen ser ett behov av enklare och mer flexibla regelverk i fråga om välfärdstjänster. Många av dessa tjänster har särdrag i förhållande till andra tjänster, bl.a. då de syftar till att till- godose enskilda personers behov. Vidare är de aktörer som utför välfärdstjänster inbördes väldigt olika. Genom en mer flexibel re- glering kan större hänsyn tas till sådana förhållanden. Detta kan även ge bättre förutsättningar för idéburen sektor, vilket kan bidra till en ökad mångfald.

Ett mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster

Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att i högre grad ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster. Utredningen föreslår att upphandlingar av välfärdstjänster vars värde understiger tröskelvärdet på 750 000 euro ska undantas från den nya lagen (2017:000) om offentlig upphandling (nya LOU), i de fall upp- handlingen inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse. Finns ett sådant intresse ska endast vissa bestämmelser i lagen tillämpas. Det ankommer på den upphandlande myndigheten att bedöma om en upphandling har ett bestämt gränsöverskridande intresse. Ut- redningen föreslår därför att Upphandlingsmyndigheten ges i upp- drag att utforma en vägledning avseende dels vilka förhållanden som kan beaktas vid bedömningen av om det finns ett gränsöver- skridande intresse, och dels vilka krav som följer av EU-rätten i de fall ett sådant intresse finns.

Utredningen föreslår att upphandlingar av välfärdstjänster vars värde överstiger 750 000 euro ska regleras i ett nytt kapitel i LOU. Vid sådana upphandlingar ska upphandlande myndigheter själva kunna utforma upphandlingsförfarandet. Det är naturligtvis möj- ligt att använda de förfaranden som redan finns i upphandlings- lagarna, men det är också möjligt att anpassa förfarandena eller att

Sammanfattning

SOU 2016:78

utforma nya förfaranden. Det är därmed exempelvis möjligt att ingå ramavtal utan beaktande av den tidsgräns på fyra år som gäller enligt huvudregeln. I upphandlingsdirektiven betonas också vikten av att upphandlande myndigheter får beakta behovet av att garan- tera särskilda egenskaper hos tjänsterna, t.ex. tjänsternas kvalitet, kontinuitet och tillgänglighet. Upphandlingsmyndigheten föreslås därför ges i uppdrag att analysera och beskriva utrymmet för upp- handlande myndigheter att beakta särskilda behov vid upphandling av välfärdstjänster.

Även i övrigt syftar utredningens förslag till att tydliggöra att upphandlande myndigheter vid upphandling av välfärdstjänster har ett större utrymme att anpassa förfarandet än vad som är fallet vid direktivstyrd upphandling i övrigt.

I kapitlet införs också en bestämmelse som tillåter att deltagan- det i ett upphandlingsförfarande under vissa förutsättningar reser- veras för organisationer som bl.a. återinvesterar eventuell vinst i verksamheten (artikel 77 i LOU-direktivet).

Möjligheten att premiera idéburna aktörer genom upphandling

Utredningen bedömer att det inte är möjligt att i en upphandling generellt ställa krav på att endast idéburna aktörer ska tilldelas kontrakt. Det finns dock enligt upphandlingsdirektiven möjlighet att reservera deltagandet i ett upphandlingsförfarande för vissa tjänster till organisationer som bl.a. återinvesterar eventuell vinst. Utredningen föreslår som ovan framgått att denna möjlighet införs i den föreslagna regleringen av upphandling av välfärdstjänster i nya LOU.

Utredningen bedömer vidare att det finns stora möjligheter att tillvarata de mervärden som de idéburna organisationerna kan bidra med genom att i en upphandling ställa krav på sociala hänsyn.

Även om det alltså inte är möjligt att reservera kontrakt till en- bart idéburna aktörer, bedömer utredningen att det under vissa för- utsättningar kan vara möjligt att ställa krav på de aktörer som deltar i en upphandling att återinvestera eventuell vinst i verksamheten.

SOU 2016:78

Sammanfattning

En ny LOV för att stimulera mångfald

Kontrakt som ingås enligt LOV har tidigare bedömts vara tjänste- koncessioner. Tjänstekoncessioner är en speciell form av upphand- ling som genom 2014 års upphandlingsdirektiv kommit att omfat- tas av ett särskilt direktiv.

Mot bakgrund av vad som anges i skälen till de nya upphand- lingsdirektiven och utvecklingen i rättspraxis gör utredningen be- dömningen att valfrihetssystem, EU-rättsligt, utgör en form av auktorisationssystem. Detta innebär att valfrihetssystem inte behö- ver anpassas till det upphandlingsrättliga regelverket. Enligt utred- ningens bedömning är det också under vissa förutsättningar rättsligt möjligt att reservera ett valfrihetssystem enbart för idéburna aktörer.

I syfte att göra lagen mer lättillgänglig och tydlig föreslås att la- gen kopplas från upphandlingslagstiftningen och anpassas till att det är en nationell reglering, som tydligare bör följa svenska för- valtningsrättsliga principer. Då förslaget föranleder ett stort antal justeringar föreslår utredningen att en ny lag om valfrihetssystem ska ersätta nuvarande LOV. I stället för att koppla tillämpningsom- rådet till en upphandlingsrättslig definition föreslår utredningen att lagen ska gälla generellt för tjänster som omfattas av vissa angivna lagar, såsom HSL, SoL och LSS. Detta innebär dock i princip inte någon förändring av tillämpningsområdet.

I den nya lagen om valfrihetssystem införs ytterligare grunder för när en sökande får uteslutas. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska anges att kommuner och landsting ska se till att avtal som ingås inom ramen för ett valfrihetssystem innehåller villkor som gör det möjligt att avsluta avtalet om kommunen eller lands- tinget beslutar att avsluta valfrihetssystemet. Detta är viktigt av demokratiska skäl. Vidare föreslås att förvaltningslagen (1986:223) (FL) ska tillämpas vid handläggningen av ärenden enligt den nya lagen om valfrihetssystem, vilket inte är fallet enligt nuvarande LOV. Även vissa bestämmelser i FL som gäller vid myndighetsut- övning, så som rätten att få del av uppgifter som tillförts ärendet genom någon annan och rätten att yttra sig över uppgifterna innan ärendet avgörs, ska gälla enligt lagen.

Sammanfattning

SOU 2016:78

Idéburet offentligt partnerskap

Idéburna offentliga partnerskap (IOP) är en form för samverkan mellan det offentliga och idéburen sektor, som inte omfattas av upp- handlingsrätten. IOP kan exempelvis innebära att det offentliga svarar för viss typ av stöd, t.ex. tillhandahållande av lokaler och vissa verk- samhetsbidrag, medan de idéburna organisationerna ansvarar för drif- ten av själva verksamheten. IOP kan betraktas som ett komplement både till generella bidrag till den idéburna verksamheten och till upp- handlingskontrakt där ändamålet är ett specifikt uppdrag. Det finns dock en rad juridiska frågeställningar kopplade till möjligheten att ingå ett IOP, såsom bestämmelser i kommunalrätten, upphandlingsrätten och EU:s statsstödsregler, som måste beaktas.

Med hänsyn till att förutsättningarna varierar såväl avseende samarbetsformer som verksamheter är det enligt utredningens be- dömning inte möjligt att föreslå en lagstiftning på området.

Utredningen anser dock att det finns unika kvaliteter som sam- verkan genom IOP bidrar med och som bättre bör tas tillvara och föreslår därför att Upphandlingsmyndigheten och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får i uppdrag att gemensamt utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och idéburna organisationerna kan utvecklas genom ingående av idé- burna offentliga partnerskap. Uppdraget ska utföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Sveriges Kommuner och Landsting och civilsamhällets organisationer.

Samordnad information för samverkan med idéburen sektor

Utredningen har lämnat ett flertal förslag som kan bidra till att underlätta för idéburen sektor vid utförandet av välfärdstjänster. Enligt utredningen är det viktigt att kommuner och landsting kan erbjudas samlad information och möjlighet till ökad kunskap i frågor som rör möjligheterna att främja idéburen sektor på dessa områden. Upphandlingsmyndigheten föreslås därför få i uppdrag att arbeta med informationsinsatser gentemot kommuner och landsting i frågor som rör möjligheterna till samverkan med idéburen sektor, samt möjlig- heterna att underlätta för dessa aktörer som utförare av välfärds- tjänster. Uppdraget ska genomföras i samråd med Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och med relevanta aktörer, så som Sveriges Kommuner och Landsting.

SOU 2016:78

Sammanfattning

Kapitalförsörjning för idéburna aktörer

Utredningen bedömer att vissa idéburna organisationer kan ha svårt att få tillgång till kapital. Problemen är sannolikt störst för små idéburna verksamheter som befinner sig i en uppstartsfas. Ut- redningen bedömer dock att det inte föreligger något generellt kapitalförsörjningsproblem för den idéburna sektorn. Att de idé- burna verksamheternas andel av välfärdsproduktionen inte vuxit under den senaste decennierna beror troligen i stället på att många idéburna verksamheter inte har något intresse av att växa och att dessa organisationer är obenägna att ta risker och därmed finansiera uppstart och expansion genom banklån.

För att motverka de hinder som idéburna organisationer ändå kan ha vad gäller sin kapitalförsörjning föreslås att Tillväxtverket ska genomföra rådgivnings- och informationsinsatser riktade till idéburna organisationer och kreditgivare. Bakgrunden är att under- sökningar tyder på att det finns kunskapsbrister både hos de idé- burna organisationerna och hos kreditgivarna. Myndigheten före- slås även ges i uppdrag att granska de regelverk som styr befintliga företags- och kapitalförsörjningsstöd för att bedöma om dessa i ökad utsträckning kan användas för att lämna stöd till idéburna verksamheter. Myndigheten föreslås även analysera om det finns andra åtgärder som kan vidtas för att underlätta idéburna organisa- tioners kapitalförsörjning.

Ekonomisk redovisning på enhetsnivå

Utredningen har analyserat och utvärderat för- och nackdelar med att redovisa ekonomisk information för välfärdstjänster på enhets- nivå. En enhet kan avse en skolenhet, en vårdcentral eller ett äldre- boende.

Utredningen bedömer att en ekonomisk enhetsredovisning skulle kunna ge insyn i hur offentliga medel används och på så vis skapa förtroende och ökad legitimitet för verksamheten utifrån ett medborgarperspektiv. Utredningen lämnar dock inget förslag om att införa en enhetsredovisning eftersom en sådan redovisning är förknippad med svårbedömda administrativa kostnader. En sådan redovisning förutsätter bl.a. att det utvecklas en enhetsindelning på vård- och omsorgsområdet, något som saknas i dag. Det förutsätter också nya redovisningsregler.

Sammanfattning

SOU 2016:78

Utredningen anser dock att frågan om ekonomisk redovisning på enhetsnivå kan tas upp på nytt om det förslag som Skolkost- nadsutredningen lämnat (SOU 2016:66) om en enhetsredovisning på skolområdet genomförs. Om det visar sig att tillförlitliga upp- gifter kan tas fram till rimliga kostnader på skolområdet kan frågan om en sådan bör införas på övriga välfärdsområden tas upp till för- nyad prövning.

Konsekvensanalys

Utredningen gör bedömningen att förslaget om tillstånd för att motta offentliga medel kommer att öka legitimiteten för den of- fentligt finansierade välfärdsverksamheten och bidra till att minska drivkrafterna för de stora koncernerna att växa ytterligare inom välfärden. Relativt många företag har i dag vinster som överstiger utredningens förslag till högsta tillåtna rörelseresultat. Utred- ningen bedömer dock att en del av den vinst som ägare av mindre företag tar ut i dag avser ersättning för arbetsinsats snarare än er- sättning för det kapital de tillskjutit. Ägare som är verksamma i företaget kommer därför sannolikt ta ut mer ersättning i form av lön än i form av utdelning. I stora företag där ägarna främst moti- verats av stora övervinster kommer dessa troligen att sälja före- taget. Utredningen bedömer dock att verksamheterna i de flesta fall kommer att fortleva förutsatt att de är välfungerande och har en stabil brukargrupp, men med en annan ägare som ser andra fördelar med verksamheten än övervinster.

Förslaget innebär kostnader för tillstånd och tillsyn. Dessa ska huvudsakligen finansieras med avgifter. Vissa engångskostnader i samband med införandet föreslås finansieras genom ompriorite- ringar inom statens budget.

Förslagen om ägarprövning är huvudsakligen en lagteknisk be- arbetning av Ägarprövningsutredningens förslag (SOU 2015:7). Utredningen har uppdaterat vissa beräkningar och kostnadsberäk- nat den utökning av förslaget som föreslås. Kostnaderna för tillsyn och tillstånd föreslås i huvudsak finansieras med avgifter.

Förslagen som rör upphandlingslagstiftningen och den nya lagen om valfrihetssystem bedöms ha mycket begränsade konsekvenser. Den ökade flexibiliteten i regleringen bedöms dock ha positiva effek- ter för möjligheten att ta tillvara den idéburna sektorn engagemang.

Författningsförslag

SOU 2016:78

3 § Vid tillämpningen av denna lag ska med kommun eller landsting likställas

1.beslutande församlingar i kommuner och landsting,

2.offentligt styrda organ som avses i 4 §,

3.sammanslutningar av en eller flera kommuner och landsting eller församlingar enligt 1, och

4.sammanslutningar av flera organ enligt 2.

4 § Med offentligt styrda organ avses sådana bolag och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av kommersiell karaktär, och

1.som till största delen finansieras av en kommun eller ett landsting,

2.vars verksamhet står under kontroll av en kommun eller ett landsting, eller

3.i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än hälften av antalet ledamöter är utsedda av en kommun eller ett landsting.

Principer för valfrihetssystem med gränsöverskridande intresse

5 § När föremålet för ett valfrihetssystem har ett bestämt gräns- överskridande intresse ska kommunen eller landstinget iaktta prin- ciperna om förbud mot diskriminering och om likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Förfarandet vid inrättandet av ett valfrihetssystem

Krav och villkor för deltagande i ett valfrihetssystem

6 § Kommunen eller landstinget ska fastställa vilka krav och villkor som ska gälla för deltagande i ett valfrihetssystem.

Annonsering

7 § En kommun eller ett landsting som beslutat att inrätta eller förändra ett valfrihetssystem ska informera om detta genom en annons om valfrihetssystem som ska publiceras på den nationella webbplats som upprättats för ändamålet. Annonsen ska gälla tills vidare och inte ange något sista datum för att komma in med ansökan.

SOU 2016:78 Författningsförslag

8 § Kommunen eller landstinget ska i annonsen eller i en annan handling som ligger till grund för systemet ange

1.kraven för godkännande till valfrihetssystemet,

2.de villkor som uppställs för hur ett avtal inom ramen för systemet ska fullgöras,

3.grunderna för den ekonomiska ersättningen för utförandet av tjänsterna,

4.på vilket sätt ansökan ska ges in, och

5.inom vilken tid kommunen eller landstinget kommer att fatta beslut om godkännande.

En sådan handling som avses i första stycket ska tillsammans med annonsen finnas tillgänglig på den nationella webbplats som anges i 7 §.

Ansökan om deltagande i ett valfrihetssystem

9 § En sökande får lämna en ansökan enskilt eller tillsammans med andra sökande. Kommunen eller landstinget får inte ställa upp vill- kor om att en grupp sökande ska ha juridisk form för att få lämna en ansökan. Kommunen eller landstinget får dock begära att en grupp ska ha juridisk form när avtalet ingås, om det krävs för att avtalet ska kunna fullgöras på ett godtagbart sätt.

10 § En sökande får vid behov åberopa andra utförares ekono- miska, tekniska och yrkesmässiga kapacitet i ansökan. Sökanden ska genom att tillhandahålla ett åtagande från företagen i fråga eller på annat sätt kunna visa att han eller hon kommer att förfoga över nödvändiga resurser när avtalet ska fullgöras.

Uteslutning av sökande

11 § Kommunen eller landstinget får utesluta en sökande om

1.kommunen eller landstinget kan visa att sökanden inte har fullgjort sina skyldigheter avseende betalning av skatter eller social- försäkringsavgifter i det egna landet eller i annat land inom EES- området,

2.kommunen eller landstinget kan visa att sökanden åsidosatt tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter,

Författningsförslag

SOU 2016:78

3. sökanden

a)är i konkurs eller är föremål för insolvens eller likvidations- förfaranden,

b)är föremål för tvångsförvaltning,

c)har ingått ackordsuppgörelse med borgenärer, eller

d)har avbrutit sin näringsverksamhet eller befinner sig i en mot- svarande situation till följd av ett förfarande enligt nationella lagar och andra författningar som liknar dem som avses i a–c,

4. kommunen eller landstinget kan visa att sökanden gjort sig skyldig till något allvarligt fel i yrkesutövningen som gör att sökan- dens redbarhet kan ifrågasättas,

5. sökanden har visat allvarliga eller ihållande brister i fullgöran- det av något väsentligt krav i ett tidigare avtal enligt denna lag, eller

iett tidigare kontrakt enligt lagen (2017:000) om offentlig upp- handling, lagen (2017:000) om upphandling inom försörjnings- sektorerna, lagen (2017:000) om upphandling av koncessioner eller lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området, och detta har medfört att det tidigare avtalet har sagts upp

iförtid eller lett till skadestånd eller jämförbara påföljder, eller

6. sökanden i allvarlig omfattning har låtit bli att lämna, undan- hållit eller lämnat oriktiga uppgifter om den information som kom- munen eller landstinget begärt för kontroll av att det inte finns grund för att utesluta sökanden enligt denna bestämmelse eller av att sökanden uppfyller kraven för godkännande.

Beslut om godkännande och ingående av avtal

12 § Kommunen eller landstinget ska godkänna samtliga sökande som uppfyller de fastställda kraven och villkoren och som inte har uteslutits med stöd av 11 §.

13 § Sökanden ska få del av uppgifter som tillförts ärendet genom någon annan och få tillfälle att yttra sig över uppgifterna innan ärendet avgörs, med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Ett slutligt beslut i ett ärende om godkännande enligt denna lag ska innehålla skälen för beslutet. Ett beslut om att inte godkänna

SOU 2016:78

Författningsförslag

en sökande ska även innehålla en upplysning om hur beslutet kan överklagas.

Sökanden ska snarast underrättas om beslutet. En underrättelse ska även lämnas till sökande som ännu inte godkänts om kommu- nen eller landstinget beslutar att avbryta inrättandet av valfrihets- systemet eller att avsluta detta.

14 § När en sökande har godkänts, ska kommunen eller landstinget utan dröjsmål ingå ett skriftligt avtal med sökanden. Avtalet ska innehålla de ekonomiska och andra villkor som gäller för tillhanda- hållandet av tjänsten.

Kommunen eller landstinget ska se till att avtalet innehåller villkor som gör det möjligt att avsluta avtalet om kommunen eller lands- tinget beslutar att avsluta valfrihetssystemet.

15 § När ärenden enligt denna lag handläggs av offentligt styrda organ ska bestämmelserna i 10 § första och andra styckena förvalt- ningslagen (1986:223) om inkommande handlingar, 11 och 12 §§ förvaltningslagen om jäv och 26 § första meningen förvaltnings- lagen om rättelse av skrivfel och liknande tillämpas.

Information och ickevalsalternativ

16 § Kommunen eller landstinget ska till enskilda lämna information i enlighet med 6 kap. 8 a § kommunallagen (1991:900) om vilka ut- förare som kan väljas inom ramen för systemet.

17 § För den enskilde som inte väljer utförare ska kommunen eller landstinget tillhandahålla ett ickevalsalternativ.

Överklagande av beslut

18 § En kommuns eller ett landstings beslut att inte godkänna en sökande enligt 12 § får överklagas av sökanden till allmän förvalt- ningsdomstol.

Ett överklagande ska ges in till den kommun eller det landsting som meddelat beslutet inom tre veckor från det att underrättelse lämnats om beslutet.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

dels att nuvarande 23 a–23 e §§ ska betecknas 23 o–23 s §§, dels att 13, 23, 26, 26 f, 26 g och 27 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sex nya rubriker närmast före 23 c, 23 e, 23 i, 23 j och 23 l §§ samt sexton nya paragrafer, 17 a, 20 a och 23 a–23 n §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om verksamhet enligt 9 § meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.

Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får meddela föreskrifter om vill-	får meddela föreskrifter om
kor för tillstånd enligt 23 §.	1. villkor för tillstånd enligt
	23 och 23 a §§,
	2. hur en juridisk person med
	tillstånd att motta offentlig finan-
	siering ska redovisa att förut-
	sättningarna i	23 c–23 k §§	är
	uppfyllda, samt
	3. avgifter	för ansökan	och
	tillsyn enligt 20 a §.

17 a §

Ersättning som följer av ett avtal enligt 17 § till privata ut- förare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 23 c §.

Författningsförslag SOU 2016:78

	20 a §
	Inspektionen		för		vård	och
	omsorg får ta ut avgifter
	1. för att pröva om villkoren i
	23 § andra och tredje styckena
	samt 23 a § är uppfyllda,
	2. för	ansökan		om tillstånd
	enligt 23 c §, och
	3. för	tillsyn	av		villkoren i
	23 § andra och tredje styckena
	samt 23 a § och kraven för till-
	stånd enligt 23 c §.
23 §
En enskild person får inte	En enskild person får inte
utan tillstånd av Inspektionen	utan tillstånd		av	Inspektionen
för vård och omsorg yrkesmässigt	för vård och omsorg yrkesmässigt
bedriva verksamhet med person-	bedriva verksamhet som avses i
lig assistans som avses i 9 § 2 eller	9 § 2–10.
verksamhet som avses i 9 § 6–10.
Tillstånd att bedriva verksam-	Tillstånd att bedriva verksam-
het som avses i första stycket får	het som avses i första stycket får
meddelas endast den som med	endast lämnas om den enskilde är
hänsyn till sina ekonomiska för-	en juridisk person och om före-
hållanden och omständigheterna i	trädarna för den juridiska perso-
övrigt visar sig lämplig att bedriva	nen genom erfarenhet eller på
sådan verksamhet. I fråga om en	annat sätt har förvärvat insikt i
juridisk person ska lämplighets-	de föreskrifter som gäller för verk-
prövningen även avse	samheten. Med företrädare avses
1. den verkställande direktören	1. den verkställande direktören
och annan som genom en ledande	eller annan som genom en ledande
ställning eller på annat sätt har	ställning eller på annat sätt har
ett bestämmande inflytande över	ett bestämmande inflytande över
verksamheten,	verksamheten,
2. de styrelseledamöter och	2. styrelseledamöter					och
styrelsesuppleanter som till följd	styrelsesuppleanter,
av eget eller närståendes ekono-
miska intresse har en väsentlig
gemenskap med den juridiska per-

Författningsförslag SOU 2016:78

23 n §

En sanktionsavgift beslutas

	av allmän förvaltningsdomstol
	på ansökan av Inspektionen för
	vård och omsorg.
		Ansökan prövas hos den för-
	valtningsrätt inom vars dom-
	krets Inspektionen för vård och
	omsorg har sitt säte.
		En ansökan om sanktionsav-
	gift ska ha inkommit till förvalt-
	ningsrätten inom fem år från att
	förutsättningarna för att ta ut
	sanktionsavgift var uppfyllda.
26 §
Tillsyn enligt denna lag inne-	Tillsyn enligt denna lag inne-
bär granskning av att verksam-	bär granskning av att verksam-
heten uppfyller krav och mål	heten uppfyller krav och mål
enligt lagar och andra föreskrif-	enligt lagar och andra föreskrif-
ter samt beslut som har med-	ter samt beslut som har med-
delats med stöd av sådana före-	delats med stöd av sådana före-
skrifter. Tillsynen innebär även	skrifter. Tillsynen innebär även
granskning av att den som har	granskning av att den som har
meddelats tillstånd enligt 23 §	meddelats		tillstånd enligt 23 §
fortlöpande uppfyller lämplig-	fortlöpande uppfyller				kraven i
hetskravet i 23 § andra stycket.	23 §	andra	och	tredje	styckena
	samt	23 a	och	23 b §§	och att
	juridiska personer med				tillstånd
	att motta		offentlig finansiering
	fortlöpande uppfyller villkoren för
	tillståndet i 23 c–23 k §§.

Föreläggande enligt 26 c och 26 f §§, återkallelse av tillstånd och förbud enligt 26 g § första och andra styckena och 26 h § får användas endast när verksamheten inte uppfyller de krav som framgår av lagar och andra föreskrifter.

SOU 2016:78 Författningsförslag

				26 f §
Om Inspektionen			för	vård	Om Inspektionen			för	vård
och omsorg finner att det i verk-					och omsorg finner att det i verk-
samhet som står under tillsyn					samhet som står under tillsyn
enligt denna lag förekommer ett					enligt denna lag förekommer ett
missförhållande som har betyd-					missförhållande som har betyd-
else för enskildas möjligheter att					else för enskildas möjligheter att
kunna få de insatser de har rätt					kunna få de insatser de har rätt
till,	får inspektionen		förelägga		till, får inspektionen			förelägga
den som svarar för verksamheten					den som svarar för verksamheten
att avhjälpa missförhållandet. Ett					att avhjälpa missförhållandet. Om
föreläggande ska innehålla upp-					Inspektionen för vård och omsorg
gifter om de åtgärder som in-					finner att kraven i 23 § andra och
spektionen anser nödvändiga för					tredje styckena eller 23 a § inte är
att det påtalade missförhållandet					uppfyllda i verksamhet som be-
ska kunna avhjälpas. Ett beslut					viljats tillstånd eller att en för-
om	föreläggande	får förenas			ändring enligt 23 b § inte anmälts
med vite.					får inspektionen förelägga den som
					beviljats tillståndet		att	avhjälpa
					bristen. Ett föreläggande ska inne-
					hålla uppgifter om de åtgärder
					som inspektionen anser nödvän-
					diga för att det påtalade miss-
					förhållandet	eller	bristen		ska
					kunna avhjälpas. Ett beslut om
					föreläggande	får	förenas		med
					vite.
Inspektionen för			vård	och	Inspektionen för			vård	och
omsorg får även förelägga den					omsorg får även förelägga den
kommun eller det landsting som					kommun eller det landsting som
inte har fullgjort sin anmälnings-					inte har fullgjort sin anmälnings-
skyldighet enligt		23 §		tredje	skyldighet enligt		23 § fjärde
stycket att fullgöra denna skyldig-					stycket att fullgöra denna skyldig-
het. Ett beslut om föreläggande					het. Ett beslut om föreläggande
får förenas med vite.					får förenas med vite.

Ett tillstånd att bedriva verk- samhet får även återkallas utan föregående föreläggande om till- ståndshavaren inte uppfyller kra- ven i 23 § andra och tredje styck- ena eller 23 a § eller inte till- handahåller assistans enligt 24 §.

Författningsförslag

SOU 2016:78

26 g §

Om ett missförhållande enligt 26 f § första stycket är allvarligt och Inspektionen för vård och omsorgs föreläggande inte följts, får inspektionen besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får in- spektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Om missförhållandet innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får Inspektionen för vård och omsorg besluta att utan föregående föreläggande helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillstånds- pliktig får inspektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Ett tillstånd att bedriva verk- samhet får även återkallas om tillståndshavaren inte kan anses lämplig enligt 23 § andra stycket eller inte tillhandahåller assistans enligt 24 §.

			27 §
Beslut av en nämnd som av-				Beslut av en nämnd som av-
ses i 22 § eller av Inspektionen				ses i 22 § eller av Inspektionen
för vård och omsorg får över-				för vård och omsorg får över-
klagas till allmän förvaltnings-				klagas till allmän förvaltnings-
domstol om beslutet avser				domstol om beslutet avser
1. insatser för en enskild en-				1. insatser för en enskild en-
ligt 9 §,				ligt 9 §,
2. utbetalning		till någon		2. utbetalning		till någon
annan enligt 11 §,				annan enligt 11 §,
3. återbetalning enligt 12 §,				3. återbetalning enligt 12 §,
4. förhandsbesked om rätt till				4. förhandsbesked om rätt till
insatser enligt	16 §	andra	eller	insatser enligt	16 §	andra	eller
tredje stycket,				tredje stycket,
5. tillstånd	till enskild		verk-	5. tillstånd	till enskild		verk-
samhet enligt 23 §,				samhet enligt 23 §,
6. omhändertagande av person-				6. omhändertagande av person-
akt enligt 23 d §,				akt enligt 23 d §,

SOU 2016:78

Författningsförslag

7.föreläggande enligt 26 c och 26 f §§,

8.återkallelse av tillstånd och förbud enligt 26 g–26 i §§, eller

9.indragning eller nedsätt- ning av ekonomiskt stöd enligt 9 c § andra stycket.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och om- sorgs beslut enligt 23 c § gäller i tillämpliga delar 6 kap. 7–11 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart.

Förvaltningsrätten eller kam- marrätten får dock förordna att dess beslut ska gälla först sedan det vunnit laga kraft.

7.föreläggande enligt 26 c och 26 f §§,

8.återkallelse av tillstånd och

förbud enligt 23 l § och 26 g– 26 i §§,

9.indragning eller nedsätt- ning av ekonomiskt stöd enligt 9 c § andra stycket, eller

10.tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 23 c §.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och om- sorgs beslut enligt 23 q § gäller i tillämpliga delar 6 kap. 7–11 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart, utom återkallelse av tillstånd enligt 23 l § som avses i punkten 8 och frågor som avses i punkten 10 som endast ska gälla omedelbart om inget annat föreskrivs i beslutet.

Förvaltningsrätten eller kam- marrätten får dock förordna att dess beslut ska gälla först sedan det fått laga kraft.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Den som före ikraftträdandet påbörjat sådan verksamhet som avses i 9 § 3–5 ska senast den 1 september 2018 ansöka om tillstånd enligt denna lag för att få fortsätta bedriva verksamheten. Påbörjad verksamhet utan tillstånd får endast fortsätta fram till dess att slut- ligt beslut i ärendet fått laga kraft.

3.Tillstånd enligt 23 § som lämnats till en enskild person före ikraftträdandet ska upphöra att gälla den 1 juli 2019.

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:1651) om läkar- vårdsersättning1

dels att 5 e–5 h §§ ska betecknas 5 f–5 i §§, dels att 5 d § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 e och 19 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 d §2
Landstinget får utesluta en	Landstinget		får utesluta en
sökande från att delta i ansök-	sökande som
ningsförfarandet i enlighet med	1. är i konkurs eller likvida-
vad som föreskrivs i 7 kap. 1 och	tion,	är under	tvångsförvaltning
2 §§ lagen (2008:962) om val-	eller är föremål för ackord eller
frihetssystem. Vad som sägs där	tills vidare har inställt sina betal-
om upphandlande myndighet ska	ningar eller är underkastad närings-
i stället avse landsting.	förbud,
	2. är föremål för ansökan om
	konkurs, tvångslikvidation, ackord
	eller annat liknande förfarande,
	3. genom lagakraftvunnen dom
	är dömd för brott som avser yrkes-
	utövningen,
	4. har gjort sig skyldig till all-
	varligt fel i yrkesutövningen och
	landstinget kan visa detta,
	5. inte har fullgjort sina åliggan-
	den	avseende	socialförsäkrings-

1Senaste lydelse av

5e § 2009:79

5f § 2009:79

5g § prop. 2015/16:195

5h § prop. 2015/16:195.

2Senaste lydelse 2009:79.

Landstinget får utesluta en sökande som

1. är i konkurs eller likvida- tion, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betal- ningar eller är underkastad närings- förbud,

2. är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, ackord eller annat liknande förfarande,

3. genom lagakraftvunnen dom är dömd för brott som avser yrkes- utövningen,

4. har gjort sig skyldig till all- varligt fel i yrkesutövningen och landstinget kan visa detta,

5. inte har fullgjort sina åliggan- den avseende socialförsäkrings-

Författningsförslag

SOU 2016:78

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:1652) om ersätt- ning för fysioterapi3

dels att 5 e–5 h §§ ska betecknas 5 f–5 i §§, dels att 5 d § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 e och 19 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 d §4 Landstinget får utesluta en

sökande från att delta i ansök- ningsförfarandet i enlighet med vad som föreskrivs i 7 kap. 1 och 2 §§ lagen (2008:962) om val- frihetssystem. Vad som sägs där om upphandlande myndighet ska i stället avse landsting.

3Senaste lydelse av

5e § 2013:1145

5f § 2013:1145

5g § prop. 2015/16:195

5h § prop. 2015/16:195.

4Senaste lydelse 2009:80.

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 2 kap. 5 §, 7 kap. 1 och 2 §§, 13 kap. 8 och 9 §§ samt

16 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 7 a kap., och sju nya para- grafer, 7 kap. 2 a–2 c §§, 13 kap. 12–14 §§ och 16 kap. 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

5 §5

Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Upp- gifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till andra juridiska personer eller en enskild individ.

Ersättning som följer av ett av- tal enligt första stycket till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett till- stånd att motta offentlig finansie- ring enligt 7 a kap.

7kap.

1 §

Ett bolag, en förening, en sam-	Endast juridiska personer får
fällighet, en stiftelse eller en en-	efter tillstånd av Inspektionen
skild individ får inte utan till-	för vård och omsorg yrkesmäs-
stånd av Inspektionen för vård	sigt bedriva verksamhet i form av
och omsorg yrkesmässigt bedriva
verksamhet i form av

5 Senaste lydelse 2014:579.

Författningsförslag SOU 2016:78

1. stödboende eller hem för			1. stödboende eller hem för
vård eller boende,			vård eller boende,
2. boenden	som	motsvarar	2. boenden	som	motsvarar
dem som avses i 5 kap. 5 § andra			dem som avses i 5 kap. 5 § andra
stycket eller	5 kap.	7 § tredje	stycket eller	5 kap.	7 § tredje
stycket,			stycket,
3. hem för	viss	annan hel-	3. hem för	viss	annan hel-
dygnsvård,			dygnsvård,
4. hem eller öppen verksam-			4. hem eller öppen verksam-
het för vård under en begränsad			het för vård under en begränsad
del av dygnet, oavsett var verk-			del av dygnet, oavsett var verk-
samheten bedrivs.			samheten bedrivs,
			5. hemtjänst.

Tillstånd behövs inte för verk- samhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har över- lämnat till en enskild att utföra.

Kommun och landsting som driver verksamhet som avses i första stycket, samt kommun som genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet, ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verksamheten påbörjas.

Kommun och landsting som driver verksamhet som avses i första stycket ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verk- samheten påbörjas.

2 §

Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 1 § får bevil- jas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd får vidare endast lämnas om företrädarna för den juridiska personen genom erfaren- het eller på annat sätt har för- värvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. Med före- trädare avses

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.den verkställande direktö- ren eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande infly- tande över verksamheten,

2.styrelseledamöter och styrelse- suppleanter,

3.bolagsmän i kommandit- bolag eller handelsbolag, samt

4.ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.

Vidare krävs att samtliga fö- reträdare för den juridiska perso- nen i övrigt bedöms lämpliga.

Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvaliteten och

säkerheten i verksamheten.
Om verksamheten helt eller	Om verksamheten helt eller
till väsentlig del ändras eller	till väsentlig del ändras eller
flyttas, skall nytt tillstånd sökas.	flyttas, ska nytt tillstånd sökas.
	2 a §
	En sådan juridisk person som
	avses i 2 § ska ha ekonomiska för-
	utsättningar att uppfylla de före-
	skrifter som gäller för verksam-
	heten.
	2 b §
	Den som har beviljats tillstånd
	ska i skälig tid anmäla planerade
	förändringar i den personkrets
	som avses i 2 § till Inspektionen
	för vård och omsorg.
	2 c §
	Inspektionen för vård och om-
	sorg får ta ut en avgift
	1. för att pröva om villkoren i
	2 § andra och tredje styckena och
	2 a § är uppfyllda, och

SOU 2016:78 Författningsförslag

	Avgifter
	10 §
		Inspektionen		för	vård	och
	omsorg får ta ut avgifter för an-
	sökan om och tillsyn av kraven
	för tillstånd enligt 7 a kap. 1 §.
13 kap.
8 §
Om Inspektionen för vård	Om Inspektionen				för	vård
och omsorg finner att det i verk-	och omsorg finner att det i verk-
samhet som står under tillsyn	samhet som står under tillsyn
enligt denna lag förekommer ett	enligt denna lag förekommer ett
missförhållande som har betyd-	missförhållande som har betyd-
else för enskildas möjligheter att	else för enskildas möjligheter att
kunna få de insatser de har rätt	kunna få de insatser de har rätt
till, får inspektionen förelägga	till,	får inspektionen			förelägga
den som svarar för verksam-	den som svarar för verksam-
heten att avhjälpa missförhållan-	heten att avhjälpa missförhållan-
det. Ett föreläggande ska inne-	det. Om Inspektionen för vård
hålla uppgifter om de åtgärder	och	omsorg	finner	att	kraven i
som inspektionen anser nödvän-	7 kap. 2 § andra och tredje styck-
diga för att det påtalade missför-	ena samt 7 kap. 2 a § inte är upp-
hållandet ska kunna avhjälpas.	fyllda i verksamhet som beviljats
Ett beslut om föreläggande får	tillstånd eller att en förändring
förenas med vite.	enligt 7 kap.		2 b §	inte anmälts
	får	inspektionen		förelägga		den
	som beviljats tillståndet att av-
	hjälpa bristen. Ett			föreläggande
	ska innehålla uppgifter om de
	åtgärder som inspektionen anser
	nödvändiga för att det påtalade
	missförhållandet eller bristen ska
	kunna avhjälpas. Ett beslut om
	föreläggande		får	förenas		med
	vite.

Författningsförslag

SOU 2016:78

Inspektionen för vård och omsorg får även förelägga den kommun eller det landsting som inte har fullgjort sin anmälnings- skyldighet enligt 7 kap. 1 § tredje stycket att fullgöra denna skyl- dighet. Ett beslut om förelägg- ande får förenas med vite.

Inspektionen för vård och omsorg får även förelägga den kommun eller det landsting som inte har fullgjort sin anmälnings- skyldighet enligt 7 kap. 1 § andra stycket att fullgöra denna skyl- dighet. Ett beslut om förelägg- ande får förenas med vite.

9 §

Om ett missförhållande enligt 8 § första stycket är allvarligt och Inspektionen för vård och omsorgs föreläggande inte följts, får inspektionen besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig får in- spektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Om missförhållandet innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får Inspektionen för vård och omsorg utan föregående föreläggande besluta att helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillstånds- pliktig får inspektionen i stället besluta att helt eller delvis förbjuda fortsatt verksamhet.

Ett tillstånd att bedriva verk- samhet får även återkallas utan föregående föreläggande om till- ståndshavaren inte uppfyller kra- ven i 7 kap. 2 § andra och tredje styckena samt 2 a §.

12 §

Om en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering inte uppfyller kraven i 7 a kap. får det beslutas om sank- tionsavgift. Om överträdelsen är allvarlig får tillståndet återkallas.

Första stycket ska inte tilläm- pas om det finns särskilda skäl för att en enskild har ett rörelseresultat

Författningsförslag SOU 2016:78

			16 kap.
			4 §6
Inspektionen för		vård	och	Inspektionen för		vård	och
omsorgs beslut får överklagas till				omsorgs beslut får överklagas till
allmän	förvaltningsdomstol i			allmän	förvaltningsdomstol i
ärenden om				ärenden om
1. tillstånd enligt 7 kap. 1 §,				1. tillstånd enligt 7 kap. 1 och
				2 §§ samt 7 a kap. 1 §,
2. omhändertagande av			per-	2. omhändertagande av			per-
sonakt enligt 7 kap. 5 §,				sonakt enligt 7 kap. 5 §,
3. föreläggande enligt 13 kap.				3. föreläggande enligt 13 kap.
5 och 8 §§,				5 och 8 §§,
4. återkallelse av tillstånd och				4. återkallelse av tillstånd och
förbud	enligt 13 kap.	9–11 §§,		förbud	enligt 13 kap.	9–12 §§,
samt				samt
5. överflyttning av ärende en-				5. överflyttning av ärende en-
ligt 2 a kap. 11 §.				ligt 2 a kap. 11 §.

I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och omsorgs beslut enligt 7 kap. 4 § gäller i tillämpliga delar 6 kap. 7–11 §§ offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400).

Andra beslut av Inspektionen för vård och omsorg enligt denna lag får inte överklagas.

Beslut av Socialstyrelsen enligt 16 kap. 6 § andra stycket får inte överklagas.

Beslut av Inspektionen för vård och omsorg och domstol i fråga som avses i första stycket 2, 3 och 4 gäller omedelbart.

10 a §

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om

1. villkor för tillstånd enligt

7 kap. 2 § andra och tredje styck- ena och 2 a §,

6 Senaste lydelse 2013:1146.

SOU 2016:78

Författningsförslag

2.hur en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering ska redovisa att förutsätt- ningarna i 7 a kap. är uppfyllda, och

3.avgifter för ansökan och till- syn enligt 7 kap. 2 c § och 7 a kap. 10 §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Den som före ikraftträdandet påbörjat sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 § 1–4 och som omfattades av undantaget från till- ståndsplikt i tredje stycket samma paragraf i sin äldre lydelse ska senast den 1 september 2018 ansöka om tillstånd enligt denna lag för att få fortsätta bedriva verksamheten. Påbörjad verksamhet utan tillstånd får endast fortsätta fram till dess att slutligt beslut i ären- det fått laga kraft.

3.Den som påbörjat hemtjänstverksamhet före ikraftträdandet ska senast den 1 september 2018 ansöka om tillstånd enligt denna lag för att få fortsätta bedriva verksamheten. Påbörjad verksamhet utan tillstånd får endast fortsätta fram till dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft.

4.Tillstånd enligt 7 kap. 1 § som lämnats till enskilda individer före ikraftträdandet ska upphöra att gälla den 1 juli 2019.

5.Trots vad som anges i 2 kap. 5 § andra stycket får en kommun lämna ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraft- trädandet får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering fram till den 1 september 2018. Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet läm- nas endast om den juridiska personen lämnat in en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till Inspektionen för vård och omsorg. Sådan ersättning får lämnas längst till dess att slutligt be- slut i ärendet fått laga kraft.

6.Trots vad som anges i femte punkten första ledet dessa över- gångsbestämmelser får en kommun inte lämna ersättning inom ett valfrihetssystem till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering längre än fram till den 1 juli 2019. Där-

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.6Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 19 kap. 3 a § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 a §7
Sekretessen enligt 3 § andra			Sekretessen enligt 3 § andra
stycket gäller inte			stycket gäller inte vid ett ansök-
1. vid	ett	ansökningsförfar-	ningsförfarande enligt lagen
ande enligt lagen (2008:962) om			(2013:311) om valfrihetssystem i
valfrihetssystem, eller			fråga om tjänster för elektronisk
2. vid	ett	ansökningsförfar-	identifiering.

ande enligt lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifi- ering.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

7 Senaste lydelse 2013:314.

Författningsförslag

SOU 2016:78

1.7Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 51 kap. 19 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

51 kap.

19 §

Utöver det som följer av 17 och 18 §§, får Försäkringskassan på begäran av den försäkrade besluta att assistansersättningen ska betalas ut till en kommun eller till någon annan som har tillstånd enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade att bedriva verksamhet med personlig assistans.

Assistansersättning till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast betalas ut om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 23 c § LSS.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Trots vad som anges i 51 kap. 19 § andra stycket får assistans- ersättning lämnas till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering om utbetalning av assistansersätt- ningen påbörjats före ikraftträdandet. Efter den 1 september 2018 får assistansersättning emellertid endast lämnas till juridiska perso- ner som inte har sådant tillstånd om den juridiska personen senast detta datum lämnat in en ansökan om tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg och slutligt beslut i ärendet ännu inte fått laga kraft.

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.8Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen

dels att 3 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	1 §
Arbetsförmedlingen får be-		Arbetsförmedlingen får be-
sluta att tillhandahålla valfrihets-		sluta att tillhandahålla valfrihets-
system för tjänster som upphand-		system för tjänster som över-
las inom myndighetens arbets-		lämnas till utförare inom myndig-
marknadspolitiska verksamhet.		hetens arbetsmarknadspolitiska
Med valfrihetssystem	avses ett	verksamhet.	Med valfrihets-
förfarande där den enskilde har		system avses ett förfarande där
rätt att välja den leverantör som		den enskilde har rätt att välja den
ska utföra tjänsten och som		utförare som ska utföra tjänsten
Arbetsförmedlingen	godkänt	och som	Arbetsförmedlingen
och tecknat kontrakt med.		godkänt och ingått avtal med.
	2 §
När Arbetsförmedlingen till-		När Arbetsförmedlingen till-
handahåller valfrihetssystem en-		handahåller valfrihetssystem en-
ligt denna lag ska myndigheten		ligt denna lag ska myndigheten
tillämpa lagen (2008:962) om val-		tillämpa lagen (2018:000) om val-
frihetssystem. I stället för det som		frihetssystem. Vad som i den lagen
sägs i 2 kap. 3 § första meningen,		föreskrivs för kommuner och lands-
6 och 7 §§ lagen om valfrihets-		ting ska avse Arbetsförmedlingen.
system ska med
1. leverantör avses den som på
marknaden tillhandahåller tjänster
som nämns i 1 §,
2. tjänst avses sådan tjänst som
nämns i 1 §, och
3. upphandlande	myndighet

avses Arbetsförmedlingen.

SOU 2016:78

Författningsförslag

1.9Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att nuvarande 2 kap. 5 a § ska betecknas 2 kap. 6 a §,

dels att 2 kap. 5 och 6 §§, 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§, 19 kap. 45 §, 23 kap. 1 §, 25 kap. 10 §, 26 kap. 3, 4, 13 och 14 §§ samt 28 kap. 2 §, och rubriken närmast före 26 kap. 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 2 a kap., och åtta nya paragrafer, 2 kap. 5 a–5 e §§, och 26 kap. 15 a–15 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

5 §

Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola,

gymnasiesärskola och fritidshem.
Godkännande ska lämnas om	Godkännande ska, om inte
den enskilde har förutsättningar	annat framgår av 5 a och 5 b §§,
att följa de föreskrifter som	lämnas om den enskilde är en
gäller för utbildningen och ut-	juridisk person som har förut-
bildningen inte innebär påtag-	sättningar att följa de föreskrifter
liga negativa följder på lång sikt	som gäller för utbildningen och
för eleverna eller för den del av	utbildningen inte innebär påtag-
skolväsendet som anordnas av	liga negativa följder på lång sikt
det allmänna i den kommun där	för eleverna eller för den del av
utbildningen ska bedrivas. Om	skolväsendet som anordnas av
godkännandet avser gymnasie-	det allmänna i den kommun där
skola eller gymnasiesärskola ska	utbildningen ska bedrivas. Om
följderna i närliggande kommu-	godkännandet avser gymnasie-
ner för den del av skolväsendet	skola eller gymnasiesärskola ska
som anordnas av det allmänna	följderna i närliggande kommu-
också beaktas. Avser godkän-	ner för den del av skolväsendet
nandet förskoleklass, grundskola	som anordnas av det allmänna
eller grundsärskola krävs därut-	också beaktas. Avser godkän-

Författningsförslag SOU 2016:78

över att elevunderlaget är till-	nandet förskoleklass, grundskola
räckligt för att verksamheten	eller grundsärskola krävs därut-
ska kunna bedrivas långsiktigt.	över att elevunderlaget är till-
	räckligt för att verksamheten
	ska kunna bedrivas långsiktigt.

Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.

5 a §

Utöver vad som föreskrivs i 5 § får godkännande endast läm- nas om företrädarna för den en- skilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verk- samheten. Med företrädare avses

1. den verkställande direktö- ren eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande infly- tande över verksamheten,

2. styrelseledamöter och styrelse- suppleanter,

3. bolagsmän i kommandit- bolag eller handelsbolag, och

4. ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.

Vidare krävs att samtliga fö- reträdare i övrigt bedöms lämp- liga.

5 b §

Den enskilde ska ha ekono- miska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verk- samheten.

SOU 2016:78

Författningsförslag

5 c §

Enskilda huvudmän ska i skälig tid anmäla planerade förändringar i den personkrets som avses i 5 a § till den som godkänt den enskilde som huvudman.

5 d §

Statens skolinspektion eller den kommun som handlägger ärenden om godkännande av en enskild som huvudman får ta ut en avgift

1.för att pröva om villkoren i 5 a och 5 b §§ är uppfyllda, och

2.för tillsyn av villkoren i 5 a och 5 b §§.

5 e §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.villkor för godkännande enligt 5 a och 5 b §§, och

2.avgifter för ansökan och till- syn enligt 5 d §.

6 §

För att ett bolag eller en för-	För att ett bolag eller en för-
ening, där en kommun eller ett	ening, där en kommun eller ett
landsting äger aktier eller ande-	landsting äger aktier eller ande-
lar eller på annat sätt har ett	lar eller på annat sätt har ett
rättsligt inflytande över verk-	rättsligt inflytande över verk-
samheten, ska godkännas som	samheten, ska godkännas som
huvudman enligt 5 § gäller ut-	huvudman enligt 5 § gäller ut-
över vad som föreskrivs där att	över vad som föreskrivs där samt
	i 5 a och 5 b §§ att

Författningsförslag

SOU 2016:78

1.bestämmanderätten inte till- kommer enbart en eller flera kommuner eller landsting eller juridiska personer där en kom- mun eller ett landsting genom ägande eller på annat sätt har ett rättsligt bestämmande inflytande,

2.samverkan mellan en kom- mun eller ett landsting och en enskild är nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd, och

3.det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning.

2.samverkan mellan en kom- mun eller ett landsting och en enskild är nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd, och

3.det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning.

2 a kap. Tillstånd att motta offentlig finansiering

Förutsättningar för tillståndet

1 §

En juridisk person kan ansöka om tillstånd att motta offentlig finansiering hos Statens skol- inspektion. Ett sådant tillstånd ska lämnas om sökanden visar att offentliga medel, utöver det högsta tillåtna rörelseresultatet, kommer att användas till verk- samhet enligt denna lag och i övrigt uppfyller förutsättning- arna i detta kapitel.

2 §

Endast verksamhet som om- fattas av krav på tillstånd att motta offentlig finansiering en- ligt denna lag, lagen (1993:387)

Författningsförslag

SOU 2016:78

9 kap.

19 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 20 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 21 §.

10 kap.

37 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 38 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 39 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

11 kap.

36 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 37 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 38 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

SOU 2016:78

Författningsförslag

14 kap.

15 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 16 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 17 §.

16 kap.

52 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på ett nationellt program vid skolenheten som hemkommu- nen, enligt 42 §, var skyldig att erbjuda utbildning på nationella program vid den tidpunkt när utbildningen påbörjades.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 53 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 54 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

17 kap.

31 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på preparandutbildning vid skolenheten som var behörig för utbildningen vid den tidpunkt när denna påbörjades.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 32 och 33 §§ och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 34 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

Författningsförslag

SOU 2016:78

35 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på programinriktat individuellt val vid skolenheten som var behörig för utbildningen vid den tidpunkt när denna påbörjades.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av

1.bidrag för den del av utbildningen som motsvarar det yrkes- program som det programinriktade individuella valet är inriktat mot, och

2.bidrag för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet för yrkesprogrammet. Bidrag enligt denna punkt ska utgå under högst ett år.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

19 kap.

45 §

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på ett nationellt program vid skolenheten som hemkommunen enligt 18 kap. 27 § var skyldig att erbjuda utbildning i gymnasie- särskolan vid den tidpunkt när utbildningen påbörjades.

Bidrag enligt första stycket ska endast lämnas till enskilda huvud- män med tillstånd att motta offent- lig finansiering enligt 2 a kap.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 46 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 47 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

Den kommun där en enskild bedriver sådan pedagogisk om- sorg som avses i 2 § ska efter ansökan besluta att huvudman- nen har rätt till bidrag om

1. huvudmannen har förut- sättningar att följa de föreskrif- ter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet,

2. verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verk- samhet,

SOU 2016:78

Författningsförslag

23 kap.

1 §

En kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal om att någon annan än kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad).

Ersättning som följer av ett av- tal enligt första stycket till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 2 a kap.

Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar får en kommun eller ett landsting genom ett avtal en- ligt första stycket utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet.

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.

25 kap.

10 § Den kommun där en enskild

bedriver sådan pedagogisk om- sorg som avses i 2 § ska efter ansökan besluta att huvudman- nen har rätt till bidrag om

1. huvudmannen har förut- sättningar att följa de föreskrif- ter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet,

2. verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verk- samhet,

Författningsförslag SOU 2016:78

3. verksamheten är öppen för		3. verksamheten är öppen för
alla barn som en kommun ska		alla barn som en kommun ska
sträva efter att erbjuda motsva-		sträva efter att erbjuda motsva-
rande verksamhet, med undan-		rande verksamhet, med undan-
tag för barn som hemkommu-		tag för barn som hemkommu-
nen har beslutat att inte lämna		nen har beslutat att inte lämna
bidrag för enligt	13 § andra	bidrag	för	enligt	13 §	andra
stycket, och		stycket,
4. avgifterna inte	är oskäligt	4. avgifterna inte			är oskäligt
höga.		höga, och
		5. huvudmannen			antingen är
		en juridisk person med tillstånd
		att motta		offentlig	finansiering
		enligt	2 a kap. eller		en	enskild
		individ.

Kommunen får besluta att en huvudman har rätt till bidrag trots att villkoret i första stycket 3 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.

				26 kap.
				3 §
Statens skolinspektion				har	Statens skolinspektion				har
tillsyn över					tillsyn över
1. skolväsendet, särskilda				ut-	1. skolväsendet, särskilda				ut-
bildningsformer och annan peda-					bildningsformer och annan peda-
gogisk verksamhet enligt denna					gogisk verksamhet enligt denna
lag,					lag,
2. utbildning		som	avses i		2. utbildning		som	avses i
29 kap. 17 §,					29 kap. 17 §,
3. hur en kommun uppfyller					3. hur en kommun uppfyller
sina	skyldigheter enligt 7 kap.				sina	skyldigheter enligt 7 kap.
21	och 22 §§,	24 kap.	23	och	21	och 22 §§,	24 kap.	23	och
24 §§ samt 29 kap. 9 §, och					24 §§ samt 29 kap. 9 §,
4. hur en kommun uppfyller					4. hur en kommun uppfyller
sitt tillsynsansvar enligt 4 §.					sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och
					5. att enskilda som godkänts av

Skolinspektionen fortlöpande upp- fyller kraven i 2 kap. 5 a–5 c §§, och

SOU 2016:78

Författningsförslag

6. att juridiska personer med tillstånd att motta offentlig finan- siering fortlöpande uppfyller vill- koren för tillståndet i 2 a kap.

Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet.

4 §

En kommun har tillsyn över

1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket, och

2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har för- klarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §.

Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte till- syn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.

En kommun har tillsyn över

1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,

2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har för- klarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och

3.att enskilda som godkänts av kommunen fortlöpande upp- fyller kraven i 2 kap. 5 a–5 c §§.

Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte till- syn över att bestämmelserna i 6 kap. följs eller att juridiska per- soner med tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 2 a kap. 1 § fortlöpande uppfyller villko- ren för tillståndet.

Återkallelse

Återkallelse och sanktionsavgifter

13 §

En tillsynsmyndighet får återkalla ett godkännande eller ett be- slut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat enligt denna lag om

1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och

2.missförhållandet är allvarligt.

Ett godkännande eller beslut	Ett godkännande eller beslut
enligt första stycket får också	enligt första stycket får också
återkallas om	återkallas om

15 a §

Om en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering inte uppfyller kraven i 2 a kap. får det beslutas om sanktionsavgift. Om överträdel- sen är allvarlig får tillståndet återkallas.

Första stycket ska inte tilläm- pas om det finns särskilda skäl för att en enskild har ett rörelse- resultat som är högre än vad som anges i 2 a kap. 3–6 §§, och det överskjutande beloppet åter- förs i verksamheten senast på- följande räkenskapsår.

15 b §

En sanktionsavgift ska be- stämmas till lägst 1 000 kronor och högst fem procent av den en- skildes omsättning närmast före-

Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsen- det får återkallas om den en- skilde inte längre uppfyller för- utsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 a och 5 b §§ eller 6 §.

Författningsförslag

SOU 2016:78

1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och

2.den enskilde vid den etable- ringskontroll som avses i 9 a § inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 5 a §.

1.ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och

2.den enskilde vid den etable- ringskontroll som avses i 9 a § inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 6 a §.

14 § Ett godkännande av en enskild

som huvudman inom skolväsen- det får återkallas om den en- skilde inte längre uppfyller för- utsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 6 §.

SOU 2016:78

Författningsförslag

gående räkenskapsår. Om över- trädelsen skett under det första verksamhetsåret eller om upp- gifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande får års- omsättningen uppskattas.

Sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens karaktär och omfatt- ning samt hur länge överträdel- sen pågått. Avgiften ska tillfalla staten.

15 c §

En sanktionsavgift beslutas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av Statens skol- inspektion.

Ansökan prövas hos den för- valtningsrätt inom vars dom- krets Statens skolinspektion har sitt säte.

En ansökan om sanktions- avgift ska ha inkommit till för- valtningsrätten inom fem år från att förutsättningarna för att ta ut sanktionsavgift var uppfyllda.

28 kap.

2 §

Beslut av Statens skolinspek-	Beslut av Statens skolinspek-
tion får överklagas hos allmän	tion får överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol i fråga om	förvaltningsdomstol i fråga om
1. godkännande enligt 2 kap.	1. godkännande enligt 2 kap.
5 § eller 24 kap. 3 a § eller åter-	5 § eller 24 kap. 3 a § eller åter-
kallelse av sådant godkännande	kallelse av sådant godkännande
enligt 26 kap. 13 eller 14 §,	enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

Författningsförslag

SOU 2016:78

2.medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

3.förklaring om rätt till bi- drag enligt 24 kap. 6 § eller åter-

kallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

4.statliga åtgärder för rätt- else enligt 26 kap. 17 §,

5.tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

6. vitesföreläggande	enligt
26 kap. 27 §.

2.medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

3.förklaring om rätt till bi- drag enligt 24 kap. 6 § eller åter-

kallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

4.statliga åtgärder för rätt- else enligt 26 kap. 17 §,

5.tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §,

6. vitesföreläggande		enligt
26 kap. 27 §, eller
7. tillstånd att motta offentlig
finansiering	enligt 2 a kap. eller
återkallelse	av sådant	tillstånd

enligt 26 kap. 15 a §.

Sådana beslut som avses i punkten 7 gäller omedelbart om inget annat föreskrivs i beslutet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bidrag ska trots vad som anges i andra styckena 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§, 19 kap. 45 § och 25 kap. 10 § lämnas till en- skilda utan tillstånd att motta offentlig finansiering som godkänts som huvudmän före ikraftträdandet fram till

a.den 1 juli 2019 vad gäller enskilda individer,

b.den 1 september 2018 vad gäller juridiska personer som inte ansökt om tillstånd att motta offentlig finansiering, och

c.dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft vad gäller juri- diska personer som senast den 1 september 2018 ansökt om till- stånd att motta offentlig finansiering.

En kommun får oaktat de tidpunkter som anges i första stycket välja att lämna bidrag fram till pågående termins slut.

3. Trots vad som anges i 23 kap. 1 § andra stycket får ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet lämnas till juri- diska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansie- ring. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet

Författningsförslag

SOU 2016:78

1.10Förslag till

lag om ändring

i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000)

Härigenom föreslås i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (2017:000)

dels att 19 kap. 2 § och rubriken närmast före 14 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 14 a kap., och tre nya paragrafer, 14 kap. 2 § och 20 kap. 5 och 6 §§, av följande lydelse.

Lydelse enligt lagrådsremiss

Avdelning V innehåller övriga bestämmelser för huvudmännen (14–18 kap.)

Föreslagen lydelse

Avdelning V innehåller övriga bestämmelser för huvudmännen och bestämmelser för privata ut- förare (14–18 kap.)

14 kap.

2 §

Ersättning som följer av ett av- tal enligt 14 kap. 1 § till privata utförare som avses i 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900) får, i fråga om juridiska personer, endast lämnas om utföraren har ett tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 14 a kap.

14 a kap. Tillstånd att motta offentlig finansiering

Förutsättningar för tillståndet

1 §

En juridisk person kan ansöka om tillstånd att motta offentlig finansiering hos Inspektionen för vård och omsorg. Ett sådant

SOU 2016:78 Författningsförslag

			19 kap.
			2 §
Regeringen eller den myndig-				Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer				het som regeringen			bestämmer
får meddela föreskrifter om				får meddela föreskrifter om
1. ansvar	och	uppgifter	för	1. ansvar	och	uppgifter		för
personal som avses i 4 kap. 2 §				personal som avses i 4 kap. 2 §
och 11 kap. 4 §,				och 11 kap. 4 §,
2. förbrukningsartiklar			som	2. förbrukningsartiklar				som
avses i 8 kap. 9 §,				avses i 8 kap. 9 §,
3. de tidsperioder inom vilka				3. de tidsperioder inom vilka
vårdgarantin	enligt 9 kap.		ska	vårdgarantin	enligt		9 kap.	ska
vara uppfylld och i övrigt om				vara uppfylld och i övrigt om
vårdgarantins innehåll,				vårdgarantins innehåll,
4. landstingens rapporterings-				4. landstingens rapporterings-
skyldighet enligt 9 kap. 3 §,				skyldighet enligt 9 kap. 3 §,
5. behörighet		för anställning		5. behörighet		för	anställning
och tillsättning av tjänster inom				och tillsättning av tjänster inom
hälso- och sjukvården,				hälso- och sjukvården,
6. skyldigheter för läkare som				6. skyldigheter för läkare som
är anställda vid sjukvårdsenheter				är anställda vid sjukvårdsenheter
där det bedrivs högskoleutbild-				där det bedrivs högskoleutbild-
ning för läkarexamen och forsk-				ning för läkarexamen och forsk-
ning,				ning,
7. hälso-	och	sjukvården i		7. hälso-	och	sjukvården i
fredstid om det ur ett nationellt				fredstid om det ur ett nationellt
perspektiv finns behov av kata-				perspektiv finns behov av kata-
strofmedicinska insatser, och				strofmedicinska insatser,
8. hälso-	och	sjukvård	som	8. hälso-	och	sjukvård		som
behövs till skydd för enskilda.				behövs till skydd för enskilda,

9.hur en juridisk person med tillstånd att motta offentlig finan- siering ska redovisa att förutsätt- ningarna i 14 a kap. är uppfyllda, och

10.avgifter för ansökan och till- syn enligt 20 kap. 5 §.

Författningsförslag

SOU 2016:78

20 kap.

5 §

Inspektionen för vård och om- sorg får ta ut avgifter för ansökan om och tillsyn av kraven för till- stånd enligt 14 a kap. 1 §.

6 §

Beslut om tillstånd att motta offentlig finansiering enligt 14 a kap. 1 § eller återkallelse av så- dant tillstånd enligt 14 a kap. 10 § får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten.

Beslut som anges i första stycket ska gälla omedelbart om inget annat föreskrivs i beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Trots vad som anges i 14 kap. 2 § får en kommun eller ett landsting lämna ersättning som följer av avtal som slutits före ikraftträdandet till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering. Ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet får lämnas till juridiska personer utan tillstånd att motta offentlig finansiering fram till den 1 september 2018. Därefter får ersättning som följer av avtal som slutits efter ikraftträdandet lämnas endast om den juridiska personen lämnat in en ansökan om tillstånd om offentlig finansiering till Inspektionen för vård och omsorg. Sådan ersättning får lämnas längst till dess att slutligt beslut i ärendet fått laga kraft.

3.Trots vad som anges i andra punkten första ledet dessa över- gångsbestämmelser får en kommun eller ett landsting inte lämna ersättning inom ett valfrihetssystem till juridiska personer som inte har tillstånd att motta offentlig finansiering längre än fram till den 1 juli 2019. Därefter får en kommun eller ett landsting lämna er- sättning till juridiska personer som inte har sådant tillstånd endast

100

Författningsförslag

SOU 2016:78

1.11Förslag till

lag om ändring i lagen (2017:000) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2017:000) om offentlig upphandling

dels att bilaga 2 ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 2 och 8 §§, 5 kap. 8 §, 20 kap. 13 § och 21 kap. 1 § samt rubriken närmast före 1 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 19 a kap., och tre nya bilagor till lagen, bilaga 2, 2 A och 2 B, av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2015/16:195				Föreslagen lydelse
			1 kap.
Tröskelvärden				Tillämpliga bestämmelser
				beroende på tröskelvärde
				eller typ av tjänst
			4 §
Om det beräknade värdet av				Om det beräknade värdet av
en upphandling eller en projekt-				en upphandling eller en projekt-
tävling uppgår till minst det				tävling uppgår till minst det
tröskelvärde som gäller			enligt	tröskelvärde	som gäller enligt
5 kap.	1 §	och upphandlingen		5 kap. 1 §	och upphandlingen
eller projekttävlingen inte avser				eller projekttävlingen inte avser
en tjänst av sådant slag som an-				en tjänst av sådant slag som an-
ges i bilaga 2, ska den genom-				ges i bilaga 2 eller bilaga 2 A, ska
föras med tillämpning av denna				den genomföras med tillämp-
lag utom 19 kap.				ning av denna lag utom 19 kap.
				och 19 a kap.
Om det beräknade värdet av				Om det beräknade värdet av
en upphandling eller en projekt-				en upphandling eller en projekt-
tävling understiger tröskelvärdet				tävling understiger tröskelvärdet
eller	om	upphandlingen	eller	och inte avser en tjänst som anges
projekttävlingen avser en tjänst av				i bilaga 2 A, eller om upphand-
sådant slag som anges i bilaga 2,				lingen eller projekttävlingen avser
ska den genomföras med tillämp-				en tjänst av sådant slag som an-
ning av 19 kap.				ges i bilaga 2, ska den genom-
				föras med tillämpning av 19 kap.

102

SOU 2016:78

Författningsförslag

Om upphandlingen avser en tjänst av sådant slag som anges i bilaga 2 A, ska den genomföras med tillämpning av 19 a kap.

2kap.

2 §

Om ett blandat kontrakt avser flera olika slag av upphandling som alla regleras i denna lag ska upphandlingen genomföras i enlig- het med bestämmelserna för det slag av upphandling som är huvud- föremålet för kontraktet.

För ett blandat kontrakt som avser både varor och tjänster ska huvudföremålet bestämmas utifrån det högsta av de uppskattade

värdena för varorna eller tjänsterna.
För ett blandat kontrakt som					För ett blandat kontrakt som
avser både tjänster som anges i					avser både tjänster som anges i
bilaga 2 och andra tjänster ska					bilaga 2 eller bilaga 2 A och andra
huvudföremålet bestämmas ut-					tjänster ska huvudföremålet be-
ifrån det högsta av de uppskatt-					stämmas utifrån det högsta av de
ade värdena för tjänsterna.					uppskattade värdena för tjänst-
					erna.
				8 §
Om den upphandlande myn-					Om den upphandlande myn-
digheten	tilldelar	ett	delbart		digheten	tilldelar	ett	delbart
blandat kontrakt som ett enda					blandat kontrakt som ett enda
kontrakt	och kontraktet			avser	kontrakt	och kontraktet			avser
dels upphandling		av		varor,	dels upphandling		av		varor,
tjänster eller byggentreprenader					tjänster eller byggentreprenader
som regleras i denna lag, dels					som regleras i denna lag, dels
upphandling som regleras i lagen					upphandling som regleras i lagen
(0000:000) om upphandling av					(0000:000) om upphandling av
koncessioner ska kontraktet till-					koncessioner ska kontraktet till-
delas med tillämpning av					delas med tillämpning av
1. bestämmelserna om				upp-	1. bestämmelserna om				upp-
handling	över tröskelvärdena i				handling	över tröskelvärdena i
denna lag, om värdet av den del					denna lag, om värdet av den del
av kontraktet som regleras i denna					av kontraktet som regleras i denna
lag beräknas uppgå till minst det					lag beräknas uppgå till minst det
tröskelvärde som ska			tillämpas		tröskelvärde som ska			tillämpas

103

Författningsförslag

SOU 2016:78

enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 §. 2. bestämmelserna i 19 kap. i

denna lag, om värdet av den del av kontraktet som regleras i denna lag beräknas understiga det tröskelvärde som ska tilläm- pas enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 § och värdet av den del som avser koncessioner beräknas understiga det tröskelvärde som ska tillämpas enligt lagen om upphandling av koncessioner.

enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 §. 2. bestämmelserna i 19 kap.

eller 19 a kap. i denna lag, om värdet av den del av kontraktet som regleras i denna lag beräk- nas understiga det tröskelvärde som ska tillämpas enligt 1 kap. 4 § och 5 kap. 1 § och värdet av den del som avser koncessioner beräknas understiga det tröskel- värde som ska tillämpas enligt lagen om upphandling av kon- cessioner.

5kap.

8 §

Om en planerad byggentreprenad eller anskaffning av tjänster respektive anskaffning av likartade varor kan innebära att flera kontrakt upphandlas i form av delkontrakt, ska det sammanlagda värdet av delkontrakten beaktas när det avgörs om upphandlingens värde uppgår till tröskelvärdet enligt 1 §. Om tröskelvärdet över- skrids, ska varje delkontrakt upphandlas enligt bestämmelserna om upphandling över tröskelvärdet. Detta gäller dock inte för ett en- skilt delkontrakt vars värde är lägre än

1.80 000 euro när det gäller varor eller tjänster, eller

2.1 000 000 euro när det gäller byggentreprenader.

Finns det flera delkontrakt av sådant slag som anges i föregå- ende stycke, ska vart och ett av dem upphandlas enligt bestämmel- serna om upphandling över tröskelvärdet, om det sammanlagda värdet av dessa delkontrakt överstiger 20 procent av det samman-

lagda värdet av alla delkontrakten.
För sådana delkontrakt som	För sådana delkontrakt som
enligt denna paragraf undantas	enligt denna paragraf	undantas
från bestämmelserna om upp-	från bestämmelserna om upp-
handling över tröskelvärdet tilläm-	handling över tröskelvärdet tilläm-
pas 19 kap.	pas 19 kap., utom i de fall då
	upphandlingen avser	en sådan
	tjänst som anges i bilaga 2 A, då
	19 a kap. tillämpas.

104

SOU 2016:78

Författningsförslag

19 a kap.

Upphandling av tjänster enligt bilaga 2 A

Tillämpningsområdet

1 § Detta kapitel gäller för upphandling av tjänster av sådant slag som anges i bilaga 2 A. Vid sådan upphandling tillämpas också be- stämmelserna i 1 kap. om lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner, 2 kap. om blandad upphandling, 3 kap. om undantag från lagens tillämpningsområde och 5 kap. om tröskelvärden.

Denna lag gäller dock inte för upphandling av sådana tjänster vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. 1 § och som inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse.

2 § För upphandling av tjänster som anges i bilaga 2 A vars värde uppgår till minst det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. 1 § tilläm- pas 3–24 §§.

För upphandling av sådana tjänster vars värde beräknas under- stiga tröskelvärdet och som har ett bestämt gränsöverskridande intresse tillämpas, utöver vad som framgår av 1 § första stycket, bestämmelserna om principer för offentlig upphandling i 4 kap. 1 §, information till leverantörer i 12 kap. 12 och 13 §§, dokumentation i 12 kap. 14 och 17 §§, avtalsspärr, överprövning och skadestånd i 20 kap. samt tillsyn i 22 kap.

Upphandling av tjänster enligt bilaga 2 A vars värde uppgår till minst tröskelvärdet

Principer för offentlig upphandling

3 § En upphandlande myndighet ska tillämpa de principer för offent- lig upphandling som anges i 4 kap. 1–3 §§.

Reserverad upphandling

4 § En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upp- handling, eller föreskriva att kontrakt ska fullgöras inom ramen för ett program för skyddad anställning, under de förutsättningar som anges i 4 kap. 18 §.

105

Författningsförslag

SOU 2016:78

5 § En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upp- handling av tjänster av sådant slag som anges i bilaga 2 B för en organisation som

1.har syftet att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till att tillhandahålla sådana tjänster,

2.återinvesterar sina vinster för att uppnå syftet enligt 1, och

3.har en lednings- och ägarstruktur som grundar sig på persona- lens ägande eller deltagande eller som kräver aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter.

Löptiden för ett kontrakt som tilldelas med stöd av första stycket får inte överstiga tre år.

Om myndigheten har tilldelat en organisation ett kontrakt med stöd av första stycket under de senaste tre åren, får myndigheten inte på nytt med stöd av första stycket tilldela samma organisation ett kontrakt för att tillhandahålla samma tjänst.

Upphandlingsförfarandet

6 § Den upphandlande myndigheten ska vara fri att organisera för- farandet vid en upphandling.

Annonsering

7 § En upphandlande myndighet ska genom en anbudsinfordran informera om sin avsikt att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ram- avtal.

En anbudsinfordran ska göras genom en annons om upphand- ling eller en förhandsannons.

Första och andra styckena gäller inte om förutsättningarna för upphandling utan föregående annonsering enligt 6 kap. 12–19 §§ är uppfyllda.

8 § Den upphandlande myndigheten ska i annonsen enligt 7 § be- skriva föremålet för upphandlingen och villkoren för deltagandet.

I något av upphandlingsdokumenten ska även anges

1.villkor och krav på egenskaper som alla anbud ska uppfylla,

2.grunden för utvärdering av anbud, samt

3.vilka tilldelningskriterier som ska gälla, när sådana kriterier fastställts, liksom kriterieviktningen eller prioritetsordningen.

106

SOU 2016:78

Författningsförslag

9 § En upphandlande myndighet som har tilldelat ett kontrakt eller ingått ett ramavtal ska skicka en efterannons om upphandlings- resultatet senast 30 dagar efter det att avtalet eller ramavtalet in- gicks. Detta gäller inte för tilldelning av kontrakt som görs med stöd av ett ramavtal som ingåtts med stöd av denna lag.

Trots första stycket får den upphandlande myndigheten vid till- delning av kontrakt samla efterannonserna kvartalsvis. I sådana fall ska de samlade annonserna skickas senast 30 dagar efter utgången av varje kvartal.

10 § Den upphandlande myndigheten ska vid annonseringen ge fri, direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdoku- menten från den dag då annonsen publicerades. Den internetadress där dokumenten finns tillgängliga ska anges i annonsen.

Om myndigheten inte kan ge tillgång till något upphandlings- dokument enligt första stycket, ska myndigheten i annonsen upp- lysa om hur leverantörerna kan få tillgång till dokumentet på något annat sätt.

11 § Regeringen får meddela föreskrifter om innehållet i och offent- liggörande av annonser enligt detta kapitel.

Tidsfrister

12 § Anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar respektive anbud. Tiden för att komma in med anbud får dock aldrig vara kortare än 10 dagar från den dag anbuds- infordran blev publicerad.

Kommunikation, information till leverantörer och dokumentation

13 § En upphandlande myndighet ska tillämpa bestämmelserna i

12 kap. om kommunikation, information till leverantörer och dokumentation.

107

Författningsförslag

SOU 2016:78

Rättelse av fel, förtydligande och komplettering

14 § En upphandlande myndighet får tillåta eller begära att en leve- rantör rättar en felskrivning, felräkning eller något annat fel i en handling som har getts in av leverantören. Myndigheten får också tillåta eller begära att en leverantör förtydligar eller kompletterar en sådan handling.

En åtgärd enligt första stycket ska vara förenlig med principerna om likabehandling och öppenhet.

Uteslutning och kvalificering av leverantörer

15 § En upphandlande myndighet ska utesluta en leverantör från deltagande i en upphandling i enlighet med vad som föreskrivs i 13 kap. 1 §.

En upphandlande myndighet får utesluta en leverantör enligt 13 kap. 2 och 3 §§.

En upphandlande myndighet får vidare fastställa objektiva grun- der för uteslutning och kvalificering.

En upphandlande myndighet som av leverantören begär upplys- ningar om förhållanden som avses i denna bestämmelse ska i något av upphandlingsdokumenten eller begäran om upplysningar ange på vilket sätt leverantören kan lämna dessa upplysningar.

Kontroll av leverantörer

16 § Vid kontroll av om en leverantör har fullgjort sina skyldig- heter avseende betalning av skatter eller socialförsäkringsavgifter i Sverige enligt 13 kap. 2 §, ska den upphandlande myndigheten in- hämta uppgifter om detta från behörig myndighet.

17 § En upphandlande myndighet får begränsa kontrollen av sådana handlingar som rör leverantörens lämplighet. Leverantören ska ges skälig tid att komma in med de begärda handlingarna.

Handlingarna ska begäras in och kontrolleras när det gäller den eller de anbudsgivare eller anbudssökande som myndigheten avser att bjuda in till förhandling, bjuda in att lämna anbud eller att till- dela kontraktet eller ramavtalet. Kontrollen ska göras innan inbju- dan eller underrättelse av tilldelningsbeslutet sker.

108

SOU 2016:78

Författningsförslag

Tillgång till andra företags kapacitet

18 § En leverantör får vid behov när det gäller ett visst kontrakt åberopa andra företags kapacitet. Leverantören ska genom att till- handahålla ett åtagande från de andra företagen eller på annat sätt visa att leverantören kommer att förfoga över nödvändiga resurser när kontraktet ska fullgöras.

Tilldelning av kontrakt

19 § En upphandlande myndighet ska tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndig- heten.

Vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärderas på någon av följande grunder:

1.bästa förhållandet mellan pris och kvalitet,

2.kostnad, eller

3.pris.

20 § När en upphandlande myndighet utvärderar ett anbud på grunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, ska den be- döma anbudet utifrån kriterier som har anknytning till det som ska anskaffas.

När en upphandlande myndighet utvärderar ett anbud på grun- den kostnad, ska myndigheten bedöma anbudets effekter i fråga om kostnadseffektivitet, såsom en analys av kostnaderna under livscykeln för tjänsten.

21 § När grunden för utvärdering av anbud är bästa förhållandet mellan pris och kvalitet eller kostnad, ska de olika tilldelningskrite- rierna viktas inbördes eller anges i fallande prioritetsordning. Kriterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning.

109

Författningsförslag

SOU 2016:78

Onormalt låga anbud

22 § Om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska den upphand- lande myndigheten begära att leverantören förklarar det låga priset eller kostnaden.

Myndigheten ska förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden.

Myndigheten ska också förkasta en leverantörs anbud om den finner att det onormalt låga priset beror på att anbudet inte stäm- mer överens med tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter.

Särskilda villkor för fullgörande av kontrakt

23 § Vad gäller särskilda villkor för fullgörande av kontrakt tilläm- pas 17 kap. 1–5 §§.

Rättsmedel och tillsyn

24 § Bestämmelserna i

–20 kap. om avtalsspärr, överprövning och skadestånd,

–21 kap. om upphandlingsskadeavgift, och

–22 kap. om tillsyn ska tillämpas.

		20 kap.
		13 §
Rätten ska besluta att ett av-			Rätten ska besluta att ett av-
tal som har slutits mellan en upp-			tal som har slutits mellan en upp-
handlande	myndighet	och en	handlande	myndighet	och en
leverantör är ogiltigt, om avtalet			leverantör är ogiltigt, om avtalet
har slutits			har slutits
1. utan	föregående	annonse-	1. utan	föregående	annonse-
ring enligt 10 kap. 1, 2 eller 3 §,			ring enligt 10 kap. 1, 2 eller 3 §,
18 kap. 2 § eller 19 kap. 9 § när			18 kap. 2 §, 19 kap. 9 §, när det
det inte har varit tillåtet att an-			inte har varit tillåtet att använda
vända direktupphandling enligt			direktupphandling enligt 19 kap.,
19 kap.,			eller enligt 19 a kap. 7 §,

110

SOU 2016:78 Författningsförslag

Ett avtal ska också förklaras ogiltigt, om det har slutits i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 1, 3 eller 8 §, ett interimis- tiskt beslut enligt 9 § eller tiodagarsfristen i 10 § eller om avtalet har slutits före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 12 kap. 12 § första stycket eller 19 kap. 29 § första stycket. För ogiltighet i sådana fall krävs dessutom att någon av de grundläggande princi- perna i 4 kap. 1 § eller någon annan bestämmelse i denna lag har överträtts och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada.

21 kap.

1 §

Allmän förvaltningsdomstol	Allmän förvaltningsdomstol
får besluta att en upphandlande	får besluta att en upphandlande
myndighet ska betala en särskild	myndighet ska betala en särskild
avgift (upphandlingsskadeavgift),	avgift (upphandlingsskadeavgift),
om	om
1. allmän förvaltningsdomstol	1. allmän förvaltningsdomstol
i ett avgörande som fått laga	i ett avgörande som fått laga
kraft har fastställt att ett avtal	kraft har fastställt att ett avtal
får bestå, trots att det har slutits	får bestå, trots att det har slutits
i strid med bestämmelserna om	i strid med bestämmelserna om
avtalsspärr i 20 kap. 1, 3 eller 8 §,	avtalsspärr i 20 kap. 1, 3 eller 8 §,

111

SOU 2016:78

Författningsförslag

Bilaga 2

Förteckning över tjänster som omfattas av 19 kap.

CPV-kod	Beskrivning
75124000-1	Administration inom social-
Från 79995000-5 till 79995200-7	tjänsten, utbildnings-
Från 92000000-1 till 92700000-8	administration, hälsovårds-
79950000-8 (Tjänster för	förvaltning och administration
organisering av utställningar,	avseende kultur
mässor och kongresser)
79951000-5 (Organisering av
seminarier)
79952000-2 (Evenemang)
79952100-3 (Anordnande av
kulturevenemang)
79953000-9 (Festivalarrangemang)
79954000-6 (Festarrangemang)
79955000-3 (Anordnande av
modevisningar)
79956000-0 (Anordnande av
mässor och utställningar)
75300000-9	Obligatorisk socialförsäkring
75310000-2	Bidragstjänster
75311000-9
75312000-6
75313000-3
75313100-4
75314000-0
75320000-5
75330000-8
75340000-1
98000000-3	Andra samhälleliga och person-
98120000-0	liga tjänster, inklusive fack-
98132000-7	föreningstjänster, tjänster
98133110-8	utförda av politiska organisa-
98130000-3	tioner, tjänster tillhandahållna
	av ungdomsorganisationer och
	andra medlemsorganisations-
	tjänster

113

Författningsförslag

SOU 2016:78

98131000-0

Från 55100000-1 till 55410000-7 Från 55521000-8 till 55521200-0 (55521000-8 Catering för privata hushåll,

55521100-9 Hemkörning av mat,

55521200-0 Måltidsleveranser)

55520000-1 Catering

55522000-5 Catering för transportföretag,

55523000–2 Catering för övriga företag eller övriga institutioner 55524000-9 Skolbespisning 55510000-8 Matsalstjänster 55511000-5 Matsalstjänster och övrig kafeteriaverksamhet för särskild kundgrupp, 55512000-2 Drift av matsal 55523100-3 Servering av skol- måltider

Från 79100000-5 till 79140000-7 75231100-5

Från 75100000-7 till 75120000-3 75123000-4

Från 75125000-8 till 75131000-3 Från 75200000-8 till 75231000-4 Från 75231210-9 till 75231230-5 Från 75240000-0 till 75252000-7 794300000-7 98113100-9

Tjänster i samband med religionsutövande

Hotell- och restaurangtjänster

Juridiska tjänster, i den mån de inte är undantagna enligt 3 kap. 22 och 23 §§ denna lag

Övrig statsförvaltning och statliga tjänster

Samhällstjänster Fängelserelaterade tjänster, tjänster för allmän säkerhet och räddningstjänster, i den mån de inte är undantagna enligt 3 kap. 26 § denna lag

114

SOU 2016:78

Författningsförslag

Från 79700000-1 till 79721000-4	Undersöknings- och säkerhets-
(Undersöknings- och säkerhets-	tjänster
tjänster, Säkerhetstjänster,
Larmövervakningstjänster,
Vakttjänster, Övervaknings-
tjänster, Eftersökning,
Uppspårning av försvunna,
Patrullering, Utfärdande av id-
kort, Utredning och Detektiv-
tjänster)
79722000-1 (Grafologi)
79723000-8 (Avfallsanalys)
98900000-2 (Tjänster tillhanda-	Internationella tjänster
hållna av exterritoriala
organisationer och organ)
98910000-5 (Särskilda tjänster för
internationella organisationer och
organ)
64000000-6 (Post- och tele-	Posttjänster
kommunikationstjänster)
64100000-7 (Post- och bud-
tjänster)
64110000-0 (Postgång)
64111000-7 (Posttjänster för
tidningar och tidskrifter)
64112000-4 (Posttjänster för brev)
64113000-1 (Posttjänster för paket)
64114000-8 (Postkassörstjänster)
64115000-5 (Förhyrning av post-
box)
64116000-2 (Poste restantetjänster)
64122000-7 (Internpost)
50116510-9 (Regummering av	Diverse tjänster
däck)
71550000-8 (Smedtjänster)

115

SOU 2016:78

Författningsförslag

Bilaga 2 B

Förteckning över tjänster som omfattas av bestämmelsen om reserverade kontrakt enligt 19 a kap. 5 §

CPV-kod	Beskrivning
79622000-0	Hälsovård, socialtjänst och när-
79624000-4	besläktade tjänster
79625000-1
Från 85000000-9 till 85323000-9
98133000-4
75121000-0	Administration inom social-
75122000-7	tjänsten, utbildnings-
80110000-8	administration och hälsovårds-
80300000-7	förvaltning
80420000-4

80430000-7

80511000-9

80520000-5

80590000-6

117

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Direktiven

Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 5 mars 2015 att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda väl- färdstjänster bör regleras. Samma dag utsågs f.d. kommunalrådet Ilmar Reepalu till särskild utredare. Syftet med utredningen är en- ligt direktiven att säkerställa dels att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo, dels att eventuella överskott som huvud- regel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Utredningen ska föreslå hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas så att den säkrar likvärdighet, kvalitet, samhällsekono- misk effektivitet, behovsstyrning och öppenhet. De nya reglerna ska omfatta verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763). Vidare ska hem för vård och boende (HVB) och all verksamhet inom socialtjänsten som bedrivs i privat regi om- fattas, även sådan verksamhet som en kommun eller ett landsting genom avtal har lämnat över till en enskild aktör att utföra, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning. De regler som tas fram ska beakta den enskilda brukarens behov, självbestämmande och rättig- heter.

Utredningens ska också enligt direktiven utreda hur aktörer utan vinstintresse ska kunna utvecklas och få en mer framskjuten roll som utförare inom välfärden. Det finns behov av att hitta ytter-

119

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:78

ligare former för hur det offentliga kan samverka med idéburna aktörer, t.ex. genom att utveckla möjligheterna för det offentliga och icke vinstdrivande aktörer att ingå partnerskap.

I ett delbetänkande skulle utredningen analysera och redovisa möjligheterna att använda tillståndssystem eller andra alternativ till upphandling när privata aktörer ska anförtros att utföra välfärds- tjänster, utreda vilka välfärdstjänster sådana alternativa system är lämpliga för och föreslå hur dessa system bör utformas, klarlägga hur valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) bör klassificeras rättsligt och bedöma om det finns behov av justeringar av LOV utifrån den rättsliga klassificeringen. Vidare skulle utredningen föreslå hur regleringen skulle ändras så att lands- tingen inte skulle vara skyldiga att ha vårdvalsystem i primärvården.

I ett tilläggsdirektiv till utredningen den 5 november 2015 beslöt regeringen att återkalla utredningens uppdrag att föreslå ett avskaff- ande av det obligatoriska kravet på vårdval i primärvården. Utred- ningen fick också ett vidgat uppdrag. Utredningen ska utreda behov av tillståndsplikt gällande t.ex. boendestöd och avlösarservice och vad som ingår i begreppet hemtjänst och innefattas av tillstånds- plikt. Vidare ska utredningen vidareutveckla Ägarprövningsutred- ningens förslag om krav på ekonomisk långsiktighet, insikt, erfarenhet och lämplighet genom att förtydliga dessa begrepp och föreslå de ändringar av Ägarprövningsutredningens författningsförslag som utredaren anser är nödvändiga. Utredningen ska även bedöma om en motsvarande prövning i någon form bör göras av anställda i offentlig verksamhet som befinner sig i ledande ställning.

Vidare ska utredningen analysera och utvärdera för- och nack- delar med att redovisa ekonomisk information för välfärdstjänster på enhetsnivå, och endast föreslå bestämmelser om sådan redovis- ning om fördelarna bedöms väga över. Om utredningen bedömning är att redovisning på enhetsnivå är att rekommendera ska utredaren även överväga om det är möjligt och lämpligt att en sådan redovis- ning även omfattar verksamhet i offentlig regi, och i så fall presentera förslag på hur motsvarande krav för verksamhet i offentlig regi ska utformas. Utredaren ska beakta de särskilda förutsättningar som gäller för verksamhet i offentlig regi.

Utredaren ska vidare analysera hur olika kvalitetsmått kan an- vändas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling av välfärds- tjänster och uppföljning av utförda välfärdstjänster.

120

SOU 2016:78

Utredningens uppdrag och arbete

I syfte att skapa bättre förutsättningar för tillsyn ska utredaren analysera vilka möjligheter som finns att förbättra de register som Inspektionen för vård och omsorg för över verksamhet inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården samt efterlevnaden av anmälnings- plikten för sådan verksamhet.

Som ett tillägg till uppdraget om tillstånds- och auktorisations- system och andra alternativ till upphandling får utredaren också i uppdrag att, inom ramen för utredningens bedömning av hur valfri- hetssystem enligt LOV bör klassificeras rättsligt, utreda behovet av utökade möjligheter att utesluta utförare i valfrihetssystemen. Utredaren ska även föreslå de ändringar i LOV som i övrigt bedöms vara motiverade och möjliga med hänsyn till den rättsliga klassifice- ringen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som utreda- ren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade.

2.2Utredningsarbetet

Utredning har antagit namnet Välfärdsutredningen. Utöver utred- ningens sekretariat har en expertgrupp och två referensgrupper del- tagit i utredningsarbetet. I maj 2015 tillsattes en expertgrupp med representanter från berörda departement, myndigheter och organi- sationer. Till gruppen förordnades experter från Finansdeparte- mentet, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Näringsdeparte- mentet, Socialdepartementet, Kulturdepartementet och Utbildnings- departementet. Därutöver förordnades experter från Sveriges Kommuner och Landsting, Socialstyrelsen, Statens skolinspektion, Konkurrensverket, Myndigheten för vårdanalys, Inspektionen för vård och omsorg samt Socialstyrelsen.

Två referensgrupper har varit knutna till utredningen. I referens- gruppen för utbildningsområdet har ingått representanter från Fri- skolornas Riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Företagarna, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenskt Näringsliv och Tjänstemännens central- organisation. I referensgruppen för vård och omsorg har ingått representanter från Famna, Föreningen Sveriges Socialchefer, Handi- kappförbundens samarbetsorgan, Pensionärernas Riksorganisation, Svenska Kommunalarbetareförbundet, Svensk Vård, Vårdföretagarna Almega, Sveriges Pensionärsförbund (SPF Seniorerna), Intresse-

121

3Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av privata aktörer som utförare av tjänster inom välfärdsektorerna. I avsnittet lämnas en översiktlig beskrivning av hur antalet eller andelen privata aktörer utvecklats på olika områden och en aktuell beskrivning utifrån den senast till- gängliga statistiken. I avsnittet redovisas även de viktigaste regel- ändringar som beslutats i syfte att påverka eller möjliggöra för privata aktörer att verka på området och de motiv som legat till grund för förändringarna.

Utredningen har i avsnittet omväxlande använt beteckningarna privat regi och enskild regi för att avse driftsformer som är organi- satoriskt fristående från den offentliga sektorn, exempelvis i form av aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar. Det görs dock ingen betydelseskillnad mellan begreppen.

3.1Privat regi och konkurrens fram till 1980-talet

Andelen privata utförare minskar under efterkrigstiden

Privata aktörer som bedriver hälso- och sjukvård, förskole- och skolverksamhet samt omsorgsverksamhet har, i större eller mindre grad, funnits under lång tid. Under senare delen av 1800-talet och början av 1900-talet startades exempelvis många privata skolor. Dessa finansierades av elevavgifter utan offentligt stöd.1 Under 1800-talet etablerades privata sjukhus på ideell grund, exempelvis Ersta sjuk- hus och Sofiahemmet i Stockholm. I början av 1900-talet bestod

1 SOU 2008:8, Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet, s. 42.

125

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

också majoriteten av läkarkåren av allmänpraktiserande privatläkare.2 Inom bl.a. barnhälsovård och barnomsorg växte det fram koopera- tiva lösningar under 1900-talet.3

När välfärdsstaten expanderade under 1900-talet minskade dock andelen som bedrevs i privat regi och andelen som var privatanställda inom sektorn sjönk. När den offentligt finansierade omsorgen om äldre och personer med funktionshinder expanderade kraftigt under efterkrigstiden så förlades denna i princip helt i offentlig regi.

Även skolorna kom att under efterkrigstiden drivas i huvudsak i offentlig regi. Kring 1980 gick drygt en halv procent av grund- skole- och gymnasieeleverna i landet i drygt 30 fristående grund- skolor och drygt 40 fristående gymnasieskolor. Det rörde sig bland annat om internatskolor, skolor som bedrev utbildning på utländ- ska språk eller utifrån specifika pedagogiska profiler, exempelvis Waldorfskolor. Dessa skolor kunde drivas både med stöd av offent- liga bidrag och med privat finansiering.4

Inom hälso- och sjukvården har det vid sidan om den offentliga vården funnits privatpraktiserande läkare inom främst den öppna vården. Andelen privatpraktiserande läkare minskade under efter- krigstiden bl.a. på grund av den expanderande sjukhusvården som i huvudsak bedrevs i offentlig regi. I mitten av 1950-talet infördes en obligatorisk sjukförsäkring och i början av 1970-talet ändrades ersättningssystemen inom den öppna vården. Sammantaget innebar förändringarna att en mindre del av vården kom att stå utanför det offentligt finansierade systemet och antalet privatverksamma läkare minskade.5

2Läkartidningen nr 24–25 2006 volym 103, s. 1950.

3SOU 2002:31, s. 71.

4De enskilda skolor som fick statsbidrag fick i allmänhet bidrag som motsvarade 60 procent av kostnaderna för rektor, studierektor och lärarkostnaderna. Vissa skolor kunde dock få större bidrag Bland de skolpliktiga eleverna gick 0,20 procent av eleverna i enskilda skolor med statsunderstöd medan 0,38 procent gick i skolor utan statsunderstöd. Bland gymnasie- eleverna gick 0,43 procent i enskilda skolor med statsunderstöd medan 0,15 procent gick i enskilda skolor utan statsbidrag., se SOU 1981:34, s. 19 och SOU 2013:56, s. 122.

5Se Qvarsell, Roger i Blomqvist Paula (red), 2007, Vem styr vården?, s. 65. Blomqvist, Paula & Rothstein, Bo, Välfärdsstatens nya ansikte, 2000, s. 192. Läkartidningen, volym 96, nr. 50, 1999, s. 5656–5658.

126

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Andelen välfärdsverksamhet i enskild regi ökar något under 1980-talet.

Under 1980-talet kom andelen verksamhet som drevs i enskild regi att öka något inom den offentligt finansierade välfärden. Utveck- lingen varierade dock mellan olika områden och var på flertalet områ- den relativt liten. Ett undantag var inom individ- och familjeomsorgen där antalet hem för vård och boende (HVB) som drevs i enskild regi ökade relativt mycket under decenniet. Antalet platser vid sådana hem inom barn- och ungdomsvården samt missbrukarvården ökade med mer än 500 procent mellan 1982 och 1990. År 1990 stod de för närmare hälften av det totala antalet platser.6 En förutsättning för den stora ökningen av HVB-hem i enskild regi var att den då nya socialtjänstlagen (1980:620) medgav att sådan verksamhet bedrevs i enskild regi. Motivet till att tillåta enskild regi av HVB-hem var enligt förarbetena att de kunde utgöra ett komplement och spela en betydelsefull roll för metodutveckling, t.ex. i samband med startande av nya institutioner och försöksverksamheter.7

Under andra halvan av 1980-talet ökade antalet barn i enskilt drivna daghem. Mot slutet av decenniet stod de privata daghemmen för cirka 3,5 procent av alla daghems- och fritidshemsplatser.8 Främst var det fråga om daghem som drevs av sammanslutningar av föräld- rar, s.k. föräldrakooperativ. I början av 1980-talet kunde dock stats- bidrag lämnas till barnomsorg som drevs i enskild regi så länge som det fanns angivet i den kommunala barnomsorgsplanen. Det inne- bar att även företag som drevs i vinstsyfte kunde få bidrag. År 1984 beslutade riksdagen att bidrag till enskilda endast skulle kunna läm- nas till daghem som drevs av vissa aktörer, främst föräldrakooperativ och sammanslutningar som hade anknytning till den ideella sektorn (den s.k. Lex Pysslingen).9

Inom skolväsendet kom andelen elever som gick i fristående skolor att öka relativt lite under 1980-talet. Reglerna för att starta och driva fristående skolor förenklades dock något under andra halvan av 1980-talet. Kravet på att fristående skolor, för att få stats-

6Av de som drevs i enskild regi 1990 drevs drygt 60 procent i stiftelseform. Se SOU 1991:104, s. 140.

7Prop. 1979/80:1, s. 352.

8SOU 1991:104.

9Prop. 1983/84:177, bet. 1993/84:SoU31, rskr. 387.

127

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

bidrag, skulle driva en verksamhet som gav värdefulla erfarenheter för skolväsendet i stort, togs bort i slutet av 1980-talet.10 För att godkännas för att få statsbidrag skulle den fristående skolan dock utgöra ett komplement och tillföra något som inte fanns inom den offentliga verksamheten, dvs. erbjuda en särskild profil och inrikt- ning, såsom exempelvis Waldorf- eller Montessoriskolor.

Inom hälso- och sjukvårdsområdet ökade antalet besök hos privat- läkare från cirka 2,9 till 4,3 miljoner per år under 1980-talet. Antalet privatläkare varierade dock stort inom landet och i slutet av 1980-talet fanns närmare hälften av alla privatläkare i Stockholms och i Skåne län.11 En bidragande faktor till de inom landet skilda förhållandena var den s.k. Dagmarreformen. Reformen innebar att landstingen 1985 från försäkringskassorna övertog det ekonomiska ansvaret för ut- betalning av vårdersättning till privatverksamma läkare och sjuk- gymnaster.12

Nya former av kommunal styrning och organisation och NPM

Mot slutet av 1980-talet inleddes ett arbete med att förändra form- erna för hur kommuner och landsting styrde och organiserade sin verksamhet. Bakgrunden var en kritik mot den offentliga sektorn som vuxit fram under 1970- och 1980-talen. Kritiken rörde framför allt att sektorn blivit ineffektiv, för stor, för svårstyrd och att den inte svarade mot medborgarnas behov.13 Den offentliga sektorn uppfattades som byråkratisk och att den inte anpassade sig efter medborgarnas behov och önskemål. Kritiken riktade sig även mot uppfattad dålig produktivitets- och effektivitetsutveckling i sektorn.

Mot slutet av 1980-talet inleddes ett reformarbete i många kom- muner och landsting som syftade till att delegera och decentralisera beslutsfattandet och i mindre utsträckning detaljreglera verksam- heten. Detta låg i linje med de tankar som uttycktes i den dåvarande regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse från 1985 och som innebar att brukarnas ställning behövde stärkas och den

10Prop. 1987/88:100, bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304.

11Ds 1992:41, Husläkare – för kontinuitet och trygghet i vården, s. 21.

12Se Blomqvist & Rothstein 2000, s. 192.

13Se till exempel Ahrne, Göran, Den irriterade medborgaren: en undersökning av erfarenheter av byråkrati, Sociologiska institutionen, Stockholms universitet, 1985. Tarschys, Daniel, Den offentliga revolutionen, 2:a uppl, 1983.

128

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

politiska styrningen behövde präglas mer av målstyrning än detalj- styrning.14

Den delegering av beslutsfattande som inleddes under 1980-talet utgjorde i vissa fall ett första steg eller en förutsättning för att driva verksamhet i kommunalt ägda bolag eller i enskild regi, något som blev vanligare under 1990-talet. Förändringarna av den kommunala organisationen och styrningen hämtade ofta inspiration från det privata näringslivet. Dessa förändringar har i forskningslitteraturen ofta gått under beteckningen New Public Management (NPM).

NPM kan sägas vara en samlingsbeteckning för flera mer eller mindre sammanhängande beståndsdelar eller utgångspunkter. En vanlig sådan utgångspunkt är att verksamhet i ökad utsträckning ska upphandlas i konkurrens där privata aktörer kan delta. Konkurren- sen ska öka effektiviteten på områden med offentlig tjänsteproduk- tion men även göra välfärden mer medborgaranpassad. Styrningen ska enligt NPM vidare inspireras av de styrningsformer som tillämpas i företagsvärlden ofta benämnd management.15 De offentliga verk- samheterna ska också formulera mål- och resultatkrav som kan mätas, kontrolleras och utvärderas. De mer näringslivsinspirerade reform- erna kom dock inte att slå igenom på allvar förrän på 1990-talet.16

3.2Privat regi och konkurrens under 1990-talet

Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi ökar

Under 1990-talet ökade andelen som arbetade för organisationer som bedrevs i enskild regi av all personal inom den offentligt finan- sierade välfärden Som framgår av figur 3.1 skiljer sig dock utveck- lingen åt mellan välfärdsområdena.17

Ökningen var störst inom äldre- och handikappomsorgen och för HVB. Inom dessa områden ökade särskilt andelen som var anställda i

14Skr. 1984/85:202, s. 53.

15”governance”. Encyclopaedia Britannica. Britannica Academic. Encyclopaedia Britannica

Inc., 2016. Web. 26 Jan. 2016. .

16Montin, Stig, Moderna kommuner, 2007, s. 12–13 Mattisson, Ola, Organisation och styr- ning på den lokala samhällsnivån – en forsningsöversikt om förändringar och utvecklings- tendenser, SOU 2015:24, bilaga 4.

17Med vinstsyftande avses enskilda firmor, handelsbolag/kommanditbolag och privat ägda aktie- bolag. Med icke-vinstsyftande avses ekonomiska föreningar, ideella föreningar och stiftelser.

129

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Barnomsorg

2000

Skolverksamhet

1994

2000

Äldre- och handikappomsorg

2000

Hälso- och sjukvård

1993

2000

0	10	20	30	40

Källa: SOU 2001:52.

3.2.1Förändrat regelverk underlättar enskild regi

Under 1990-talet genomfördes förändringar av de nationella regel- verken och förändringar i kommuner och landstings organisationer som underlättade enskild regi inom välfärdsområdena. En stor del av ändringarna i de nationella regelverken genomfördes på förslag av den dåvarande borgerliga regeringen under åren 1991–1993. Nedan redovisas de viktigaste förändringarna.

131

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

Konkurrens genom beställar-utförarmodeller

I början av 1990-talet kom flera kommuner och landsting att orga- nisera sin verksamhet i form av s.k. beställar-utförarmodeller. Det innebar att de kommunala organisationerna delades upp i beställare och utförare så att en intern marknad kunde uppstå. I ett nästa steg kunde sedan de kommunala beställarna anlita privata företag så att en konkurrenssituation uppstod mellan verksamhet som drevs i offentlig respektive privat regi.

Inom hälso- och sjukvården utvecklade flera landsting organisa- tionsmodeller, exempelvis Stockholmsmodellen, Dalamodellen och Bohusmodellen. Utformningen av dessa varierade men det var van- ligt att budgetansvaret decentraliserades inom organisationen och att resurser tilldelades på basis av prestation. Modellerna syftade till att stimulera konkurrens mellan vårdgivarna genom att beställarna, vanligen politikerna i nämnder och styrelser, gavs möjlighet att köpa tjänster av landstingsdrivna vårdgivare men även av privata vårdgivare.

Införandet av sådana interna marknader underlättades av den nya kommunallagen (1991:900) som antogs av riksdagen 1991. För- ändringarna, som innebar att kommuner och landsting friare kunde bestämma sin organisation, möjliggjorde för kommuner och lands- ting att införa särskilda beställar- och utförarnämnder.

Förändringarna som genomfördes låg i linje med de idéer som präglade NPM och som beskrivits tidigare.

Ökade möjligheter till entreprenad

År 1992 fattade riksdagen beslut om ändringar i bl.a. socialtjänst- lagen och hälso- och sjukvårdslagen som syftade till att öka inslagen av konkurrens i den kommunala verksamheten. Det tydliggjordes att kommunen eller landstinget fick sluta avtal med annan om att ut- föra kommunens eller landstingens uppgift så länge det inte hand- lade om myndighetsutövning.19

Samma år fattades även beslut om regeländringar på utbildnings- området som möjliggjorde för kommuner och landsting att sluta avtal med enskilda om att bedriva utbildning inom vissa ämnes- områden (entreprenad).20

19Prop. 1992/93:43, bet. 1992/93 SoU9, rskr. 1992/93:105.

20Prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406.

132

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Statsbidrag till föräldrakooperativ och vinstdrivande företag inom barnomsorg

I början av 1990-talet ändrades bestämmelserna för statsbidrag så att fler driftsformer kunde få bidrag. År 1991 ändrades reglerna så att även daghem och fritidshem som ägdes och drevs av personalen, s.k. personalkooperativ kunde få statsbidrag.21 Året därpå ändrades villkoren så att även barnomsorg som t.ex. drevs av vinstsyftande organisationer kunde få statsbidrag.22

En generell rätt till bidrag till fristående skolor

I början av 1990-talet fattades flera beslut som syftade till att en- skilda huvudmän för fristående skolor lättare skulle kunna få bidrag för sin verksamhet. År 1991 uttalade en enig riksdag att det är rim- ligt att en enskild huvudman för fristående skola som godkänts borde få ekonomiska förutsättningar för verksamheten.23 Bakgrun- den var att kommunerna lämnade bidrag medan Skolverket beslu- tade om godkännande av enskilda huvudmän för fristående skolor. Att en enskild huvudman blivit godkänd innebar dock ingen auto- matisk rätt till kommunalt bidrag.

Senare samma år beslutade riksdagen att godkända fristående grundskolor skulle ha rätt till bidrag från den kommun där de var verksamma. Varje elev skulle tilldelas ett belopp som motsvarade kommunens genomsnittskostnad per elev i den egna grundskolan. Kommunen gavs rätt att vid tilldelningen dra av högst 15 procent av genomsnittskostnaden i kommunen. Avdraget motiverades med att kommunen har ett övergripande ansvar för skolväsendet och exem- pelvis inte endast kan ta emot det antal barn som utifrån ekonomisk synvinkel är mest fördelaktigt, och måste också ha beredskap att ta emot barn som inte längre kan eller vill gå i en fristående skola.24

År 1992 beslutades om ett nytt bidragssystem för skolor över grundskolenivån som drevs i enskild regi. Skolorna delades upp i två grupper. Huvudmän för enskilda skolor som bedrev utbildning

21Prop. 1990/91:38, bet. 1990/91:SoU8.

22Prop. 1991/92:65, bet. 1991/92:SoU12.

23Riksdagen beslutade att samtliga i en kommun skolpliktiga elever som går i en fristående grundskola godkänd för vanlig skolplikt skulle räknas in i underlaget för det bidrag kommunen fick från staten. Beslutet fattades på förslag av Utbildningsutskottet, bet. 1990/91:UbU17, rskr. 357.

24Prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346.

133

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

som motsvarade gymnasieskolan inom det offentliga skolväsendet benämndes fristående gymnasieskolor och kunde av regeringen för- klaras berättigade till offentligt stöd. Stödet bestod både av bidrag från elevernas hemkommuner och statligt stöd. Den andra gruppen av skolor, vars utbildning kompletterade gymnasieskolan och var av nationellt intresse kunde ges statligt stöd för verksamheten. Det var utbildningar som exempelvis saknade de kärnämnen som kräv- des inom gymnasieskolan eller krävde arbetslivserfarenhet.25

Villkoren för fristående skolor ändrades 1996. Bland annat för- bjöds de fristående skolorna att ta ut elevavgifter och det bestäm- des att Skolverket skulle pröva om en huvudman för en fristående skola skulle förklaras berättigad till bidrag. Sådan förklaring skulle inte lämnas om etableringen bedömdes innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan var belägen.26

Husläkarreformen

År 1993 beslutade riksdagen att alla invånare skulle ha rätt att välja husläkare. Husläkaren var en specialist i allmänmedicin som hade ett visst preciserat ansvar för de som valt hen till sin husläkare. Samtidigt beslutades om fri etableringsrätt för husläkare vilket innebar att alla läkare som uppfyllde kompetenskrav och accepterade de åtaganden som gällde i landstinget skulle kunna etablera sig som husläkare.27 Denna lag upphävdes 1996 bl.a. med motiveringen att de privata vård- givarnas arbete behövde integreras i landstingens planerings- och finansieringsansvar.28

Assistansreformen

År 1994 trädde lagen (1993:389) om assistansersättning i kraft. Lagen gav en enskild med behov av assistans rätt till ekonomiskt stöd så att hen själv kunde vara arbetsgivare för sina assistenter. Den enskilde gavs även möjlighet att anlita annan, exempelvis ett kooperativ eller annat fristående organ, som arbetsgivare. Det innebar att även vinst- syftande företag fick möjliget att utföra assistans.

25Prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406.

26Prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4.

27Prop. 1992/93:160, bet. 1992/93 SoU22, rskr. 1992/93:355.

28Prop. 1994/95:195, bet, 1994/95 SoU24, rskr. 1994/95:383.

134

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

3.2.2Motiven till att stärka konkurrens och underlätta för privata aktörer

I det följande redovisas de viktigaste motiven till de organisations och regelförändringar som genomfördes under tidigt 1990-tal och som syftade till ökad konkurrens och till att underlätta enskild regi. Redovisningen bygger på de utredningar och propositioner som låg till grund för förändringarna. I förarbetena fördes dock i huvudsak ingen diskussion om betydelsen av om de företag som verkade inom välfärdssektorerna var vinstsyftande eller inte. En förklaring till det sistnämnda kan vara att särskilt de beslut som berörde skolväsendet fattades utan att frågorna utretts i sedvanlig ordning. Det innebar också att det inte genomfördes några konsekvensanalyser av förslagen eller togs fram några alternativa förslag till utformning av reformerna.

Konkurrens och privat regi bedömdes leda till ökad effektivitet och höjd kvalitet

Ett vanligt motiv till de reformer som genomfördes under tidigt 1990- tal var att åstadkomma effektiviseringar. Det gällde särskilt förslagen om att underlätta för entreprenaddrift och att införa beställar-utförar- modeller i kommuner och landsting. I propositionen som föreslog ett underlättande av entreprenaddrift i kommuner och landsting var ökad effektivitet det mest framträdande motivet. I propositionen hävdades att bristen på konkurrens inneburit att tillgängliga resurser inte tagits till vara på ett effektivt sätt.29 Under 1980-talet och tidigt 1990-tal genomfördes flera studier som visade att produktivitetsutvecklingen inom de offentligt finansierade välfärdssektorerna varit dålig under 1960-, 1970- och 1980-talet. Vi kommer i avsnitt 7 att återkomma till dessa mätningar.

Effektivitets- eller kvalitetsargument åberopades även för de reformförslag som syftade till att öka etableringsfriheten inom barnomsorgen, skolväsendet och sjukvården. Den fria etablerings- rätten inom barnomsorgen förväntades exempelvis bidra positivt till såväl kvalitet som kostnadseffektivitet. Konkurrens mellan hus- läkare antogs även gynna kvaliteten på behandlingarna.30

29Prop. 1992/93:43, s. 4.

30Prop. 1992/93:160, s. 29.

135

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

I propositionen som föreslog en fri etableringsrätt inom barn- omsorgen hävdades även att vinst var ett uttryck för kostnadseffek- tivitet.31

Mer verksamhet i privat regi antogs öka valfriheten

Ökad valfrihet utgjorde ett bärande motiv bakom förslagen till ökad etableringsfrihet för privata aktörer inom barnomsorg, skola och sjukvård. Målet, vad gäller skolor, var att åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. I det ingick att kunna välja mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor. Rätten och möjligheten att välja skola och att välja sina barns utbildning betraktades också som viktig i ett fritt samhälle.32

Konkurrens antogs förbättra anpassning till enskildas önskemål och behov

Förslaget att underlätta entreprenaddrift inom kommuner och lands- ting motiverades med att den kommunala verksamheten, genom att utnyttja marknadsmekanismer, i större utsträckning borde kunna anpassas till människornas önskemål och behov.33 Konkurrens- kommittén, som regeringens förslag byggde på, ansåg att ökad kon- kurrens i kommunerna inneburit att valfriheten ökat och de alter- nativa driftsformerna stimulerat till nytänkande och utveckling av moderna arbetsmetoder.34

En delvis liknande argumentation motiverade assistansreformen. I förarbetena framfördes att personer med funktionshinder ofta har ett stort beroendeförhållande till omgivningen och för att få ett reellt inflytande över sina egna livssituationer behöver de därför ges ett avgörande inflytande över vem som ska ge hjälpen.35

31Prop. 1991/92: 65, s. 4.

32Prop. 1991/92:95, s. 8.

33Prop. 1992/93:43, s. 4.

34SOU 1991:104, s. 16.

35Prop. 1992/93:159, s. 63.

136

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Reformerna antogs leda till ökad mångfald, fler innovationer och en utvecklad kommunal verksamhet

Ett ökat antal fristående skolor bedömdes med stor säkerhet öka antalet skolor som arbetar med en viss pedagogik eller har en kon- fessionell inriktning. I propositionen uttrycktes även en förhopp- ning om att reformen skulle starta en utveckling av fristående skolor med andra profiler. Det kunde handla om föräldrakooperativ, speci- ella ämnesprofiler eller nedläggningshotade glesbygdsskolor som skulle kunna få en ny chans under nytt huvudmannaskap.36

En ökad grad av entreprenadupphandling antogs även bidra till att utveckla den kommunala verksamheten, tillämpa nya produktions- metoder, och skapa ett större tjänsteutbud än vad som var möjligt om verksamheten drivs i kommunal regi.37

Reformerna syftade till förbättrad delaktighet och demokrati

Vid sidan om ovan nämnda motiv framfördes även decentraliserings- och demokratiargument för reformerna. Försöken med beställar- utförarmodeller och interna marknader motiverades med att poli- tikerna i alltför stor utsträckning kommit att bli företrädare för en ”produktionsapparat” och i stället som beställare skulle inta ett medborgar-, patient- eller brukarperspektiv. Den s.k. Dalamodellen inom Dalarnas läns landsting motiverades exempelvis med att det fanns ett behov att förändra förhållningssättet till de personer som landstinget är till för.38

Reformerna inom skolväsendet motiverades med att det skulle skapa ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större lyhördhet för elevers och föräldrars önskemål hos skolor och kom- muner.39

36Prop. 1991/92:95, s. 9.

37Prop. 1992/93:43, s. 6.

38Siverbo, Sven, Berättelsen om Dalarna – Om heterogenitet, kontinuitet och samarbete under Dalamodellens skugga. Kommunforskning i Västsverige, 2002, s. 8.

39Prop. 1991/92:95, s. 8.

137

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Källa: Uppgifter från SKL.44

Den regionala variationen vad gäller privata utförare är dock betyd- ande. År 2012 fanns det ett antal kommuner som helt saknade privata utförare samtidigt som andra kommuner har få offentliga utförare.45 År 2013 gick exempelvis 97 procent av förskolebarnen i Täby i fri- stående förskolor, medan det i exempelvis Tierp inte fanns några fristående förskolor.

Under 2000-talets första årtionde var omfattningen av privat drift, mätt som andelen anställda i privata företag inom välfärden, störst i storstäderna och minst i glesbygdskommuner Det talar för att ett större befolkningsunderlag ger bättre förutsättningar för privata företag. Vissa studier visar också att omfattningen av verksamhet

42Med pedagogisk verksamhet avses enligt SKL förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, skolväsendet för barn och ungdom (inklusive förskoleklass) samt vuxenutbildning.

43Med vård och omsorg avses primärvård, hälso- och sjukvård, vård och omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning. I detta innefattas boende i särskilda boendeformer, hemtjänst och färdtjänst. Individ- och familje-omsorg omfattar kostnader för socialbidrag, institutions- och familjehemsvård,familjerätt, öppenvård och behandling.

44Se: Underlag för köp av verksamhet, Dnr. Komm2016/01586-1 och Komm2016/01587-1.

45Jordahl Henrik och Richard Öhrvall, Nationella reformer och lokala initiativ i: Jordahl, Henrik (red) Välfärdstjänster i privat regi 2013, s. 33 ff.

139

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

som bedrivs i privat drift är större i borgerligt styrda kommuner varför även ideologiska överväganden kan förmodas ha betydelse.46

Skolväsendet

Antalet elever i fristående grund- eller gymnasieskolor har ökat i rela- tivt snabb takt sedan millenieskiftet. Andelen elever som gick i fristå- ende grundskolor ökade från drygt 3 till cirka 14 procent mellan läs- åren 2000/01 och 2014/15. Inom gymnasieskolan ökade under samma tidsperiod andelen elever i fristående skolor från cirka 5 till 26 procent. De senaste åren har dock andelen elever i fristående gymnasieskolor legat relativt konstant.47 Andelen barn i fristående förskolor ökade från cirka 15 till knappt 20 procent mellan 2000 och 2015.48 År 2015 drevs cirka var fjärde förskola, var sjätte grundskola och var tredje gymnasieskola av en enskild huvudman, se tabell 3.2.

* Avser skolor som drevs av kommuner och av landsting.

Källa: Sveriges officiella statistik, tabell 1 Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2015/16.

46Hartman, Laura, ”Inledning” i Konkurrensens konsekvenser Hartman Laura (red) 2011 s. 28, Elinder, Mikael och Henrik Jordahl, ”Kommunpolitikers beslut och brukarnas val” i:

Jordahl, Henrik (red), Välfärdstjänster i privat regi 2013, s. 143 f.

47Se Skolverket, Beskrivande data 2015 – Förskola, skola och vuxenutbildning.

48Skolverket, Barn och grupper i förskolan 15 oktober 2015 (Tabell 3) Barn och grupper i förskolan 15 oktober 2000 (Tabell 1.2).

140

SOU 2016:78 Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Hälso- och sjukvården

Inom hälso- och sjukvården är det framför allt inom primärvården som andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi har ökat under 2000-talet. Enligt SKL:s sammanställning ökade landstingens köp av primärvård från privata vårdgivare från cirka 21 till cirka 37 procent av landstingens nettokostnader för verksamheten mellan 2006 och 2015. Landstingens köp av specialiserad somatisk vård av privata ut- förare låg relativt oförändrad på runt 8 procent av nettokostnaderna under tidsperioden. Den privat utförda specialiserade psykiatriska vårdens andel av landstingens nettokostnader ökade från cirka 7 pro- cent till cirka 10 procent mellan 2006 och 2015.49

Det är inte möjligt att exakt ange antalet privata utförare som bedriver hälso- och sjukvård. I det register Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för över både privata och offentliga vårdgivare, det s.k. vårdgivarregistret är dock trenden att antalet vårdgivare i registret ökar.50 Registret är emellertid inte heltäckande och täcker enligt IVO:s egen skattning ungefär 70 procent av alla vårdgivare i landet.51

I en rapport från 2015 uppgav Vårdföretagarna att det finns drygt 12 000 företag inom den privata vård- och omsorgssektorn.52

Socialtjänsten

Inom socialtjänsten varierar andelen verksamhet som bedrivs i privat regi mellan olika delområden. Kommunernas köp av omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning ökade från 11 till 17 procent av kommunernas totala nettokostnad mellan 2006 och 2015.

Andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi har ökat på fler- talet av socialtjänstens verksamhetsområden under 2000-talet vilket visas i tabell 2.4. Av tabellen framgår även att andelen personer med assistansersättning som fick sin assistans i enskild regi ökade mellan 2000 och 2010. Ökningen har därefter fortsatt och 2015 hade två

49SKL, Underlag för köp av verksamhet, Dnr. Komm2016/01586-1 och Komm2016/01587-1.

50Den 26 augusti 2015 var totalt 21 898 vårdgivare registrerade i detta register.

51SOU 2015:7, s. 44. Ett ytterligare problem med statistiken är att det inte finns någon tyd- lig avgränsning av vad som är en vårdgivare. De registrerade vårdgivarna kan därför vara små enheter eller hela avdelningar på ett sjukhus, se vidare avsnitt 22 om Ekonomisk information på enhetsnivå.

52Vårdföretagarna, Privat vårdfakta 2015, s. 29.

141

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

tredjedelar av alla personer med rätt till assistansersättning assistans i annan regi än kommunal.53

Inom barn- och ungdomsvården och missbrukarvården har an- delen av verksamheten som drivs i enskild regi legat på en relativt konstant och hög nivå under 2000-talet. Omkring 40 procent av samtliga anställda som arbetade inom barn- och ungdomsvården och missbrukarvården var anställda av en enskild huvudman under åren 2002–2010.54 SKL:s uppgifter om kommunernas köp av verk- samhet inom dessa områden visar på ett liknande mönster för perioden 2006 till 2015.55

Källa: Szebehely.56

Mer aktuella uppgifter om andelen av socialtjänsten som bedrivs i enskild regi redovisas i tabell 3.4. Av uppgifterna framgår att ökning- en av andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi fortsatt att öka efter 2010 inom vissa av socialtjänstens verksamhetsområden.

53Socialförsäkringsrapport 2015:13 Assistansersättningens utveckling, s. 81.

54Wiklund, Stefan, ”Individ och familjeomsorgens välfärdstjänster” i Hartman, Laura (red) Konkurrensens konsekvenser, 2011, s. 127.

55SKL, Underlag för köp av verksamhet, Dnr. Komm2016/01586-1 och Komm2016/01587-1.

56Szebehely Marta, ”Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi” i Hartman, Laura (red) Konkurrensens konsekvenser, 2011, s. 224.

142

SOU 2016:78	Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Källa:SKL.

Liksom inom hälso- och sjukvården är det inte möjligt att exakt ange hur många privata utförare som bedriver verksamhet inom socialtjänsten eller andelen av verksamheten som utförs av privata aktörer. IVO anger dock att det 2014 fanns 10 015 registrerade verksamheter inom socialtjänsten och 2 373 enskilda verksamheter inom LSS. Den övergripande trenden är att antalet ökar. 57

3.3.2Verksamheter drivs i allt större utsträckning i associationsformer med vinstsyfte

Som framgår av tabell 3.1 består ökningen av kommunernas och landstingens kostnader för köp av verksamhet mellan 2006 och 2015 framför allt av att köpen från privata företag ökat.

Inom skolväsendet visar Skolverkets statistik att aktiebolaget var den vanligaste associationsformen. Aktiebolaget var särskilt vanligt inom gymnasieskolan under tidsperioden 2009–2013 då 85 procent av alla elever som gick i en fristående gymnasieskola gick i en skola som drevs av ett aktiebolag.58 Aktiebolagsformen var även den vanligaste driftsformen för fristående grundskolor 2013. Cirka två tredjedelar av alla elever som gick i en fristående grundskola gick i en

57IVO, Årsredovisning 2014 s. 23 och 25.

58Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, rapport 410, 2014, s. 50.

143

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

skola som drevs av ett aktiebolag. Resterande tredjedel av eleverna gick nästan uteslutande i grundskolor som drevs av stiftelser, ideella föreningar och ekonomiska föreningar. Antalet och andelen elever som gick vid en fristående grundskola som drevs av ett aktiebolag ökade tydligt mellan 2009 och 2013.59 För fristående förskolor var 2013 den ekonomiska föreningen den vanligaste associationsformen (43 procent av barnen) följt av aktiebolaget (38 procent av barnen).60 Aktiebolagen är vanliga bland huvudmän som driver fler än en för- skola. Ekonomiska föreningar och ideella föreningar drivs ofta av föräldrakooperativ.61

Någon övergripande statistik om vilka associationsformer som privat hälso- och sjukvård och socialtjänstverksamhet bedrivs inom finns inte. Som framgått är det dock ovanligt att landstingen köper hälso- och sjukvård av andra icke-offentliga organisationer än privata företag. Enligt ESO-rapporten Konkurrens, kontrakt och kvalitet – hälso- och sjukvård i privat regi (2014:5) är det främst antalet an- ställda inom aktiebolag inom den privat utförda vården som ökat under perioden 1995–2009, medan antalet anställda inom andra före- tagsformer varit relativt konstant. De icke-vinstsyftande aktörerna, såsom ekonomiska föreningar och stiftelser, tycks enligt rapporten inte ha gynnats av upphandlingsförfarande eller andra former av privatiseringar av vårdverksamhet. Inom vårdvalssystem för allmän- läkarverksamhet är marknadsandelen för icke-vinstsyftande aktörer marginell.62

Den ökning av enskilda assistansanordnare som inträffat under 2000-talet består också i stort sett helt i att privata företag i allt större utsträckning anlitats som anordnare av assistans.

3.3.3Koncerner har vuxit i storlek

Under 2000-talet har det skett en ägarkoncentration i och med att nationella koncerner köper upp mindre aktörer och i allt större ut- sträckning bedriver verksamhet i många kommuner, landsting och regioner.

59Ibid 2014, s. 31 och 50.

60Ibid, s. 21.

61Ibid, s. 20.

62Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi och Myndigheten för vårdanalys 2014:5.

144

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

Inom skolväsendet har framför allt mindre utbildningsföretag eller skolor köpts upp.63 Fortfarande driver dock flertalet enskilda huvudmän endast en förskola, grundskola eller gymnasieskola.64 Enligt Skolverket skedde en utveckling i riktning mot stora koncern- ägda aktiebolag under perioden 2005–2009.65 Denna utveckling har fortsatt inom grundskolan de senaste åren.66 Utvecklingen har inneburit att de stora aktörerna har vuxit och att vissa pedagogiska koncept fått ett större genomslag. Exempelvis hade Internationella Engelska skolan 2013 nästan lika många elever i sina skolor som Uppsala kommun.67

Inom skolväsendet drev de tio största huvudmännen, inom respek- tive område, 2013 en tiondel av alla fristående förskolor (247 stycken), en femtedel av alla fristående grundskolor (155 stycken) och en tredjedel av alla fristående gymnasieskolor (153 stycken).68 Ser man till andelen elever i grund- och gymnasieskolan är de stora enskilda huvudmännens andelar ännu större. Mer än var tredje elev vid en fri- stående grund- eller gymnasieskola gick i någon av de tio största huvudmännens skolor.69 Ungefär en tiondel av de enskilda huvudmän- nen inom förskolan bedrev också verksamhet inom grundskolan.70

Att en enskild skolhuvudman ingår i en koncern är särskilt van- ligt inom gymnasieskolan där 44 procent av de enskilda huvud- männen ingick i en koncern 2013. Inom grundskolan och förskolan var motsvarande andelar samma år 16 respektive 5 procent.71 Ser man till andelen elever var det cirka en tredjedel av de elever som gick i fristående grundskola och cirka två tredjedelar av de som gick i en fristående gymnasieskola som 2013 gick i en koncernägd fri- skola.72 AcadeMedia AB som är den största koncernen inom skol- väsendet ansvarade samma år för mer än en tiondel av de elever som

63SKL, 2014, Köp av verksamhet, s. 45.

64Av de enskilda huvudmännen bedrev 93 procent verksamhet vid endast en förskola,

92procent endast vid en grundskola och 80 procent endast vid ett gymnasium.

65Skolverket, Enskilda huvudmän och skolmarknadens ägarstrukturer, 2012, s. 61.

66Antalet enskilda huvudmän som ingick i en koncern ökade i antal från 73 till 91 mellan 2009 och 2013.

67Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 28.

68Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014.

69Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 27–28 och 44–46.

70Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 18 f.

71Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 22, 36 och 52.

72Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 36 och 52.

145

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

gick i en fristående grundskola och en fjärdedel av de som gick i en fristående gymnasieskola.73

Inom hälso- och sjukvården svarade de tre största privata aktö- rerna, Capio, Praktikertjänst och Aleris, för 51 procent av lands- tingens köp av privata hälso- och sjukvårdstjänster 2013.74 Inom hälso- och sjukvården finns det också många mindre privata aktörer, bl.a. de s.k. taxeläkarna.75 Enligt en rapport från Vårdföretagarna hade 2013 över 11 000 av företagen 0–19 anställda medan 59 stycken har fler än 250 anställda.76

Inom den vård och omsorg som kommunerna köper av privata företag dominerade 2013 sju koncerner där de största var Attendo, Ambea och Humana. De tio största företagen stod för cirka 62 pro- cent av kommunernas totala köp av omsorgstjänster 2013.77

3.3.4Ändringar i regelverk under 2000-talet

Under 2000-talet har förändringar av de nationella regelverken genomförts som kan ha påverkat utvecklingen av andelen verksam- het som bedrivs i enskild regi.

Driftsformer för sjukhus

Bestämmelserna om i vilka driftsformer som sjukhus får drivas i har ändrats flera gånger under 2000-talet. År 2000 beslutade riksdagen om begränsningar av landstingens rätt att överlämna driften av vissa sjukhus till intressenter med syfte att skapa vinst åt ägare. Begräns- ningarna motiverades med att det var viktigt att inte kommersiella intressen tilläts ta överhanden och att det är nödvändigt att reglera i vilka verksamheter inom hälso- och sjukvården vinstsyftande företag får förekomma. Den dåvarande regeringen bedömde att det fanns en risk att vården anpassades mer efter hur resursstarka patienterna var och mindre efter de medicinska behoven. I den aktuella propositio- nen framhöll dock regeringen vikten av mångfald av vårdgivare och

73Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola, 2014, s. 38 och 54.

74SKL, Köp av verksamhet – Kommuner, landsting och regioner 2006–2014, s. 51.

75Läkare som har vårdavtal med stöd av lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning.

76Vårdföretagarna, Privat vårdfakta, 2015, s. 25.

77SKL, Köp av verksamhet – Kommuner, landsting och regioner 2006–2014, s. 49.

146

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

att landstingen i större utsträckning bör engagera privata, koopera- tiva och ideella aktörer i primärvården.78

Efter valet 2006 togs inskränkningarna i landstingens möjlig- heter att överlämna driften av vissa sjukhus bort av riksdagen. För- ändringen syftade till att förbättra förutsättningarna för mångfald för att därigenom bidra till en mer effektiv hälso- och sjukvård. En ökad mångfald angavs även bidra till förbättrad tillgänglighet och valfrihet för medborgarna. Alternativa driftsformer bedömdes även ge positiva effekter i form av tydligare organisation, mål och ledar- skap, vilket ansågs behövas för att klara av att attrahera arbetskraft till hälso- och sjukvården i framtiden.79

Fri etableringsrätt för förskolor och fritidshem

Riksdagen beslutade 2006 att en kommun ska vara skyldig att lämna tillstånd att bedriva enskild förskola eller fritidshem om vissa angivna kvalitetskrav är uppfyllda. Det beslutades även att kommu- nen, om tillstånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, också kan lämna bidrag till verksamheten.80

Förändrade villkor för fristående skolor

År 2009 förtydligades bidragsreglerna för fristående skolor i syfte att fristående och kommunala skolor skulle ges likvärdiga ekono- miska förhållanden. Kommunerna skulle inte längre kunna träffa överenskommelser om bidragets storlek.81 Den dåvarande rege- ringen ansåg att likvärdiga ekonomiska villkor var en förutsättning för en verklig valfrihet för barn och föräldrar.82

Strävan efter att skapa lika villkor mellan kommunala och fristå- ende huvudmän präglar även den nya skollagen (2010:800) som började tillämpas 2011. Bestämmelserna i lagen skulle så långt som möjligt vara gemensamma för fristående och kommunala huvudmän. 83

78Prop. 2000/01:36 och prop. 2004/05:145.

79Prop. 2006/07:52.

802005/06:UbU13.

81Se prop. 2008/09:171. Tidigare gällde att bidrag till fristående grundskolor skulle ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor utifrån skolans åtagande och elever- nas behov. För gymnasieskolan gällde att bidraget skulle bestämmas efter överenskommelse mellan respektive elevs hemkommun och den fristående skolan.

82Prop. 2008/09:171, s. 25.

83Prop. 2009/10:165.

147

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

SOU 2016:78

Lagen om valfrihetssystem

Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft den 1 januari 2009.84 LOV reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrensutsätta kommunala och lands- tingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och kan tillämpas på bl.a. omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på hälso- och sjukvårdstjänster.

År 2010 infördes en skyldighet för landstingen att erbjuda vård- valssystem i primärvården. Kravet i lagen innebär en fri etablerings- rätt för de privata utförare som uppfyller kraven för att få delta i vårdvalssystemet. Som skäl för att göra systemet obligatoriskt framhölls i förarbetena bl.a. att utvärderingar visat att det fanns bris- ter vad gällde tillgänglighet och att patienterna saknade tillräckligt inflytande och möjligheter att påverka sin situation. Patienternas möjligheter att få vård i tid och att själva välja vårdgivare och vård- tillfälle behövde därför stärkas ytterligare, samtidigt som mångfald inom vården behövde stimuleras.85

3.4Sammanfattning och slutsatser

Som framgått har det sedan 1980-talet skett en ökning av andelen av den offentligt finansierade välfärden som bedrivs i enskild regi oavsett på vilket sätt det mäts. Inom HVB-hem, och delvis inom barnomsorgen, inleddes ökningen under 1980-talet. Inom övriga områden inleddes ökningen under 1990-talet och accentuerades efter millennieskiftet. Det sistnämnda gäller i synnerhet för grund- och gymnasieskolan. Inom hälso- och sjukvården har andelen verk- samhet som bedrivs i enskild regi ökat i långsammare takt än inom övriga välfärdsområden. Inom detta område har dock, historiskt sett, en större andel av verksamheten bedrivits i enskild regi.

En förutsättning för den ökade andelen verksamhet i enskild regi var de förändringar av de nationella regelverken som beslutades av

84Prop. 2008/09:29, bet. 2008/09:SoU5, rskr. 2008/09:61.

85Prop. 2008/09:74 s. 26.

148

SOU 2016:78

Framväxten av privata aktörer på välfärdsområdet

riksdagen i början av 1990-talet. Den relativt kraftiga ökningen av enskild regi som skett efter millennieskiftet kan, rimligtvis, bara delvis härledas till regelförändringar som genomförts under 2000-talet. För- klaringarna måste även sökas i hur kommuner, landsting och företag på området valt att agera. Det kan konstateras att ökningen av andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi nästan helt kan härledas till att de vinstsyftande företagens andel av verksamheterna har ökat. Dessa företag ingår i allt större utsträckning även i nationellt övergripande koncerner som strävat efter att växa i storlek.

Ökad effektivitet och kvalitet har varit viktiga motiv bakom de förändringar som möjliggjort en ökad andel av enskild regi och vinst- syftande företag. Vi kommer i avsnitt 7 att återkomma till frågan om det ökade inslaget av enskild regi och vinstsyftande företag har för- bättrat effektiviteten och kvaliteten inom de olika välfärdsområdena.

Ett annat motiv till förändringarna var att öka valfriheten för brukarna och att öka mångfalden av aktörer som är verksamma inom välfärden. Att valfriheten på många välfärdsområden ökat är tyd- ligt. När det gäller mångfalden är det dock tydligt att det inte blev som den dåvarande regeringen tänkte sig i början av 1990-talet. När exempelvis bestämmelserna om fristående skolor beslutades antog den dåvarande regeringen att det främst skulle leda till att skolor med en viss pedagogik eller konfessionell inriktning skulle öka i antal. I stället har stora vinstsyftande koncerner kommit att driva en allt större del av välfärdsverksamheterna.

Rent allmänt präglas de beslut som fattades i början av 1990- talet av en stark övertygelse om värdet av konkurrens och valfrihet. Att utvecklingen mot allt fler stora vinstsyftande företag inte för- utsågs kan ha att göra med denna övertygelse. Ett uttryck för detta är att besluten om en friare etableringsrätt inom barnomsorg och skola fattades utan att föregående utredningar och konsekvens- analyser genomfördes.

149

4 Nuvarande reglering i välfärden

4.1Skolväsendet

I detta avsnitt beskrivs hur skolväsendet är reglerat och hur privat verksamhet är reglerad inom detta område. Enligt direktivet ska utred- ningen, förutom att föreslå regler för all verksamhet inom skolväsen- det, överväga om det finns behov av att reglera särskilda utbild- ningsformer och annan pedagogisk verksamhet som ligger vid sidan om skolväsendet. Avsnittet inleds därför med en beskrivning av vad som innefattas i skolväsendet och vilka verksamheter som i övrigt kan komma att beröras av uppdraget.

4.1.1Verksamheter som omfattas av utredningens uppdrag

Skolväsendet omfattar enligt 1 kap. 1 § skollagen (2010:800) skol- formerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, special- skola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer.

Vid sidan om skolväsendet finns särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet, som regleras i 24 och 25 kap. skollagen. Det handlar om:

internationella skolor,

utbildning vid särskilda ungdomshem,

utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt,

utbildning vid folkhögskola som motsvarar utbildning i svenska för invandrare,

151

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution,

utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats,

annat sätt att fullgöra skolplikten,

pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritids- hem,

öppen förskola eller fritidsverksamhet och

omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds (t.ex. s.k. nattis).

Vi kommer i avsnitt 10.3 att återkomma till frågan om vilka av dessa särskilda utbildningsformer som ska omfattas av utredningens olika förslag.

4.1.2Ansvar för skolväsendet

Ansvaret för skolväsendet är fördelat mellan offentliga och enskilda huvudmän, samt statliga myndigheter.

Huvudmännen har ansvar för verksamheten

Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen (2010:800) eller enligt de före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar, 2 kap. 8 § skol- lagen.

Det finns i huvudsak kommunala och enskilda huvudmän, men även staten och landstingen kan vara huvudmän för vissa skolformer inom skolväsendet, 2 kap. 3 och 4 §§ skollagen. Med enskilda avses enligt förarbetena till skollagen bolag, föreningar, stiftelser, regi- strerade trossamfund eller enskilda individer.1

Kommunal vuxenutbildning (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux) kan endast ha offentliga huvudmän.2 Oftast är

1Prop. 2009/10:165 s. 643.

2Utbildning i svenska för invandrare (sfi) var tidigare en egen skolform men ingår sedan

1juli 2016 i komvux.

152

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

det kommuner som är huvudmän för dessa verksamheter men under vissa omständigheter kan även landsting vara huvudmän för sådan utbildning, 2 kap. 3 § skollagen. Kommunerna kan välja att upp- handla sådan verksamhet.

Kommunerna har ett övergripande ansvar

Vid sidan om sitt ansvar som huvudman för kommunalt drivna skol- enheter har kommunerna ett övergripande ansvar för skolväsendet i kommunen. De har bl.a. ansvar för att fatta beslut om mottagande i grund- och gymnasiesärskola och för att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt även om de inte går i kommunens egen grundskola, s.k. skolpliktsansvar, 7 kap. 5 och 21 §§ skollagen. Det övergrip- ande ansvaret innebär att kommunen alltid måste ha en beredskap för att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det. En skol- pliktig elevs hemkommun måste exempelvis kunna ta emot en elev om denne väljer att sluta vid en fristående skola eller om den fristå- ende skolan lägger ned sin verksamhet.

Kommunen prövar även en enskilds ansökan om att godkännas som huvudman för fristående förskolor och vissa fritidshem. Kom- munen prövar utöver detta ansökningar från enskilda om bidrag för sådan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, det som i tidigare lagstiftning benämndes familjedaghem.3 Kommunen har även ansvar för tillsynen av sådana huvudmän, 26 kap. 4 §§ skollagen.

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn eller elev vid en fristående förskola eller skola. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Bidrag från hemkommunen till fristående skolor och förskolor samt fritidshem och pedagogisk omsorg regleras i 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§, 19 kap. 45 § och 25 kap. 10 § skollagen. I 14 kap. skolförordningen (2011:185) finns det också bestämmelser om bidrag till enskilda huvudmän för dessa verksamheter.

3 Prop. 2009/10:165 s. 525 f.

153

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

De statliga myndigheternas ansvar

Statens skolinspektion och Statens skolverk har uppgifter som är av särskild betydelse för regleringen av skolväsendet. Skolinspektio- nen ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en lik- värdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten har ansvar för att pröva ansökningar från en- skilda att godkännas som huvudmän för en fristående skola. Myndig- heten har även ansvar för tillsynen av både enskilt och offentligt be- driven utbildningsverksamhet inom skolväsendet. Ansvaret för att pröva ansökningar och för tillsynen gäller dock inte de verksam- heter som kommunerna har ansvar för.

Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och ska främja att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten har bl.a. ansvar för att på nationell nivå följa och utvärdera skolväsendet, 26 kap. 24 § skollagen. Skolverket är också statistikansvarig myndighet för skolväsendet, 2 § och bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

Reglering av privata aktörer inom skolväsendet

Privata aktörer inom det offentligt finansierade skolväsendet kan antingen godkännas som huvudmän eller utföra uppgifter på upp- drag av en offentlig huvudman genom att ett entreprenadavtal upp- rättas. Enskilda får godkännas som huvudmän för skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt fritidshem, 2 kap. 5 § skollagen. I detta fall är de huvudmän för verksamheten. Likanande regler finns för en- skilda som bedriver pedagogisk omsorg.

När en huvudman överlämnar uppgifter genom entreprenad innebär det att en kommun, ett landsting eller en enskild huvud- man, med bibehållet huvudmannaskap, sluter avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen, 23 kap. 1 § skollagen. I skol- lagen finns begränsningar av vilka uppgifter som får överlämnas genom entreprenad. Som huvudregel får endast uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad inom

154

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, utöver modersmålsundervisning eller studiehandledning på moders- målet. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil över- lämnas på entreprenad, 23 kap. 3 och 4 § skollagen. När det gäller komvux och särvux får emellertid hela verksamheten upphandlas.

4.1.3Kontroll av privata aktörer

Kontrollen av privata aktörer skiljer sig åt beroende på om det är fråga om en enskild huvudman eller en privat utförare som driver verksamhet på uppdrag av en huvudman.

Kontroll av enskilda huvudmän

Som redan nämnts prövar Skolinspektionen eller kommuner en- skildas ansökan om huvudmannaskap för fristående skola respek- tive förskola. Ett beslut om godkännande innebär att huvudmannen för en fristående förskola eller skola har rätt till bidrag från elevernas eller barnens hemkommuner.

Om en befintlig huvudman vill utöka sin verksamhet till fler skolenheter, fler årskurser, fler program eller med en annan skol- form än den huvudmannen redan bedriver krävs en ansökan om ut- ökat godkännande.

Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och om utbild- ningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för elev- erna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. I förarbetena anges som exempel på påtagliga negativa följder att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig kommunal skola och att detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kom- munen.4 För att effekter ska anses vara påtagligt negativa ska de antas bestå på lång sikt (fem år har ansetts vara ett riktmärke).5 Den om- ständigheten att en kommun kan tvingas att planera om och göra

4Prop. 1995/96:200 s. 53.

5Prop. 2009/10:157 s. 21.

155

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

omfördelningar i sin egen skolverksamhet i ett kortare perspektiv anses inte vara tillräckligt för att neka huvudmannen godkännande. När Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. Om det handlar om en gymnasieskola ska även omgivande kom- muner ges tillfälle att yttra sig. Om godkännandet avser förskole- klass, grundskola eller grundsärskola krävs även att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt, 2 kap. 5 § skollagen.

Ett beslut som innebär att den enskilde godkänns som huvudman ska avse utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet, 2 kap. 5 § skollagen. Enligt skollagen omfattar en skolenhet eller förskole- enhet verksamhet i en eller flera byggnader som ligger nära var- andra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon byggnad, 1 kap. 3 § skollagen. Skolverket för ett skolenhetsregister vars syfte är att ligga till grund för insamling av officiell statistik för skolväsendet.

Det förekommer att befintliga fristående förskolor och skolor byter huvudman, dvs. att den fysiska eller juridiska person som ur- sprungligen fått godkännandet för en skolenhet ersätts av en annan huvudman. För att den nya huvudmannen ska få bedriva verksamhet krävs ett nytt godkännande. Om en huvudman köps upp genom aktieöverlåtelse krävs emellertid inte något nytt godkännande efter- som huvudmannen alltjämt är densamma. I dessa fall sker alltså inte någon ny prövning och det krävs inte heller någon anmälan om för- ändrade ägarförhållanden till Skolinspektionen eller till kommunen.

En kommun där en enskild bedriver pedagogisk omsorg som er- bjuds i stället för förskola eller fritidshem kan efter ansökan besluta att huvudmannen har rätt till bidrag. Bidrag ska lämnas om huvud- mannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet, verksamheten inte innebär på- tagliga negativa följder för kommunens motsvarande verksamhet, verksamheten är öppen för alla barn och avgifterna inte är oskäligt höga.

Varken Skolinspektionen eller kommunerna kan ställa särskilda kvalitetskrav som går utöver kraven i skolförfattningarna, utan ska lämna godkännande till alla som uppfyller kraven i skollagen.

156

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

Krav på privata utförare (entreprenader)

Som nämnts tidigare kan privata aktörer även utföra uppgifter på uppdrag av en annan huvudman genom att ett entreprenadavtal upprättas. I skollagen uppställs inga krav som riktar sig specifikt till privata utförare eftersom ansvaret för den verksamhet som utförs vilar på den huvudman som slutit avtalet med den privata utföraren. Det är alltså huvudmannen, oftast kommunen, som ansvarar för att ställa relevanta krav på verksamheten. Liksom vid överlämnandet av t.ex. hälso- och sjukvårdsverksamhet ansvarar huvudmannen för uppföljning och utvärdering.

Tillsyn

Tillsyn av privata aktörer utövas främst av Skolinspektionen och av kommuner när det gäller pedagogisk omsorg, fristående förskolor och vissa fritidshem.6

Med tillsyn avses enligt skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I till- synen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upp- täckts vid granskningen, 26 kap. 2 § skollagen.

Tillsynsmyndigheterna har tillgång till ett antal sanktionsmöjlig- heter. Myndigheterna kan, om ett föreläggande inte har följts och missförhållandet är allvarligt, bl.a. återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat, 26 kap. 13 § skollagen.

Enligt 26 kap. 3 § skollagen omfattar Skolinspektionens tillsyns- ansvar bl.a. tillsyn över skolväsendet. Såväl fristående skolor som skolor med offentlig huvudman omfattas av Skolinspektionens till- syn, och tillsynen omfattar även utbildning som är utlagd på entre- prenad. Vad gäller entreprenad är dock ansvaret att kontrollera kommunen som huvudman.

6 Därutöver utövar flera andra myndigheter tillsyn över skolväsendet i olika avseenden. Inspektionen för vård och omsorg utövar exempelvis tillsyn över elevhemsboende vid Rh- anpassad utbildning, specialskolan och viss utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten, 26 kap. 5 § skollagen.

157

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

Kommunerna utövar tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt samt pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag, 26 kap. 4 § skollagen.7 Skolinspektionen granskar emellertid hur kommunerna utövar sin tillsyn av den enskilt bedrivna verksamheten.

4.2Hälso- och sjukvården

4.2.1Verksamhet som omfattas av uppdraget i direktivet

Utredningens uppdrag omfattar verksamhet som regleras i hälso- och sjukvårdslagen, (1982:763), HSL. En konsekvens av att endast verksamhet enligt HSL ska utredas är att utredningens uppdrag inte omfattar tandvård som främst regleras i tandvårdslagen (1985:125). Hälso- och sjukvård definieras enligt lagen som åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjukvården hör även sjuktransporter och omhänder- tagande av avlidna, 1 § HSL. I en lagrådsremiss har föreslagits en ny HSL.8 Översynen är huvudsakligen lagteknisk.

Hälso- och sjukvård delas in i sluten vård som ges till patienter under intagning i vårdinrättning, dvs. vanligtvis sjukhus, och öppen vård. Primärvården är en del av den öppna vården och ska utan av- gränsning vad gäller sjukdomar, ålder eller patientgrupper svara för behovet av sådan grundläggande medicinsk behandling, omvårdnad, förebyggande arbete och rehabilitering som inte kräver sjukhusens medicinska och tekniska resurser eller annan särskild kompetens, 5 § HSL. Vad som anses vara primärvård varierar geografiskt och över tid.

4.2.2Ansvaret för hälso- och sjukvården

Landstingen har det huvudsakliga ansvaret för att tillhandahålla hälso- och sjukvård. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården, 2 § HSL.

7De nämnda verksamheterna omfattas av kommunens tillsynsansvar utom när det gäller tillsyn över 6 kap. skollagen om kränkande behandling, där Skolinspektionen utövar tillsyn.

8Lagrådsremiss 22 juni 2015 En ny Hälso- och sjukvårdslag.

158

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

Av 3 § HSL framgår att landstingen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt bl.a. alla dem som är bosatta i landstinget. Ansvaret om- fattar även vissa andra, bl.a. vissa EU-medborgare som är förvärvs- verksamma eller registrerade som arbetssökande i landstinget (3 § och 3 c § HSL). Landstingens ansvar omfattar både primärvården, den öppna specialiserade vården och slutenvården.

Landsting ska även erbjuda öppen vård åt patienter som omfattas av ett annat landstings ansvar för hälso- och sjukvård om patient- erna väljer vård i landstinget, 4 § HSL. Landstingets ansvar om- fattar emellertid inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun har ett uttryckligt ansvar för.

Kommunerna ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård till de personer som bor i vissa särskilda boendeformer och som deltar i dagverksamhet. Alla landsting utom Stockholms läns landsting har dessutom lämnat över den hälso- och sjukvård som ges i hemmet, s.k. hemsjukvård, till kommunerna. I kommunernas ansvar ingår inte hälso- och sjukvård som ges av läkare, 3 och 18 §§ HSL.

Staten ansvarar bl.a. för viss hälso- och sjukvård som ska ges till intagna i fängelser, 9 kap. fängelselagen (2010:610) och skolhuvud- männen ansvar för att eleverna erbjuds viss hälso- och sjukvård inom elevhälsan, 2 kap. 25–27 §§ skollagen (2010:800).

Inom hälso- och sjukvård ska en verksamhetschef ansvara för verksamheten och säkerställa att patientens behov av trygghet, kontinuitet, samordning och säkerhet i vården tillgodoses, 29 och 29 a §§ HSL. I kommunal hälso- och sjukvård ska det finnas en sjuksköterska som har det medicinska ansvaret i verksamheten, 24 § HSL. Inom hälso- och sjukvården finns det även vissa särskilt reglerade yrken, t.ex. läkare och sjuksköterskor, som har en själv- ständig yrkesfunktion med ett särskilt ansvar för patienternas säker- het i vården. All hälso- och sjukvårdspersonal bär ett eget ansvar för hur de fullgör sina arbetsuppgifter, 6 kap. 2 § patientsäkerhets- lagen (2010:659)(PSL).

Huvudmannens ansvar

Kommunallagen ger landsting och kommuner en stor frihet att organisera verksamheten på det sätt de anser leda till bäst uppfyl- lelse av kraven, se t.ex. 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Landstinget och kommuner har, med vissa undantag, möjlighet att

159

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

sluta avtal med privata vårdgivare om att utföra den hälso- och sjukvård som landstinget ansvarar för, 3 och 18 §§ HSL. En kom- mun eller ett landsting kan därmed anlita en privat vårdgivare för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i egen regi. De privata vårdgivarna kan vara vinstsyftande eller icke-vinstsyftande.

Huvudmännen har därmed en stor frihet att själva avgöra om de vill utföra hälso- och sjukvården i egen regi eller överlämna utför- andet till andra. När det gäller primärvård så finns det emellertid särskilda regler som inskränker landstingens autonomi genom kra- vet i 5 § HSL att arrangera valfrihetsystem i primärvården.

Kommuner och landsting är huvudmän för hälso- och sjukvård även då utförandet av verksamheten överlämnas till en privat utförare. Huvudmannen har alltid det övergripande ansvaret för verksam- heten och ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten, 6 kap. 7 § KL.

I ansvaret ingår att bestämma verksamhetens mål, inriktning, om- fattning och kvalitet. Huvudmannaskapet innebär även en skyldighet att utforma förfrågningsunderlag och avtal på så sätt att verksam- heten hos de privata utförarna kvalitetsmässigt bedrivs på den av kommunen eller landstinget önskade nivån. Kommunerna och lands- tingen har således ett ansvar för att ställa tillräckliga och relevanta krav i avtalen med de privata vårdgivarna.9

Kommunen respektive landstinget ska även, genom avtal med den privata utföraren, tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över, 3 kap. 19 a § KL.

Vårdgivarens ansvar

Den som bedriver hälso- och sjukvård är vårdgivare. En vårdgivare kan vara en kommun eller ett landsting, en annan juridisk person eller enskild näringsidkare, 1 kap. 3 § PSL. Ett landsting eller en kommun kan därmed vara både huvudman och vårdgivare för en verksamhet. Vårdgivaren ansvarar bl.a. för att planera, leda och kontrollera sin verksamhet på ett sätt som leder till att kravet på god vård i hälso- och sjukvårdslagen upprätthålls, 3 kap. 1 § PSL.

9 Prop. 2013/14:118.

160

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

4.2.3Verksamhet som kan överlämnas till privata utförare

Ett landsting eller en kommun får alltså sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget eller kommunen ansvarar för enligt hälso- och sjukvårdslagen. Både primärvård och speciali- serad hälso- och sjukvård kan överlämnas. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får emellertid inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ, 3 § och 18 § HSL. Det innebär att landsting i normalfallet inte kan välja att överlämna t.ex. psykiatrisk tvångsvård eller vissa smittskyddsåtgärder.

Landsting och kommuner kan överlämna hälso- och sjukvårds- verksamhet till privata utförare genom upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) eller genom att införa ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Sedan 2010 är det obligatoriskt för landstingen att ha val- frihetssystem inom primärvården. Landstingen kan även sluta sam- verkansavtal och vårdavtal med stöd av lagen (1993:1651) om läkar- vårdsersättning eller lagen (1993:1652) om ersättning för fysio- terapi. Vid en upphandling följer ersättningen av avtalet och bestäms därmed lokalt. När det gäller läkarvårdsersättning och ersättning för fysioterapi så följer ersättningen av nationella taxor och inom ett vårdvalssystem följer ersättningen patientens val.

4.2.4Kontroll av privata utförare

Huvudmännens uppföljningsansvar

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till en privat utförare ska fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten, 3 kap. 19 § KL.

För att fullgöra det ansvar som följer av huvudmannaskapet måste kommunerna och landstingen kontrollera och följa upp att verksamhet som bedrivs av privata utförare följer de föreskrifter som finns på området samt övriga krav som följer av det avtal som slutits med den privata utföraren.10 Den exakta omfattningen av denna kontroll kan variera mellan olika områden, men huvudmanna-

10 3 kap. 19 § kommunallagen (1991:900), prop. 2013/14:118 s. 38.

161

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

skapet innebär att kommunen eller landstinget alltid måste utöva någon form av kontroll för att kunna uppfylla sina skyldigheter.11

Tillståndskrav

Det krävs som huvudregel inte tillstånd för att enskilda ska få be- driva verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område. Tillstånd krävs emellertid för blodverksamhet, inrättningar som utför aborter, vävnadsinrättningar, verksamhet för omskärelse och verksamhet för sprututbyte. Såväl offentliga som privata utförare ska vara an- mälda som vårdgivare till vårdgivarregistret hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och IVO ska föra register över de aktörer som har anmält att de ska bedriva hälso- och sjukvårdsverksamhet, 2 kap. 4 § PSL.

Tillsyn

IVO ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvården och dess perso- nal, 7 kap. 1 § PSL. Tillsynen omfattar både privata och offentliga vårdgivare. Även den som tar emot uppdrag från hälso- och sjuk- vården avseende provtagning, analys eller annan utredning står under IVO:s tillsyn, 7 kap. 2 § PSL.

Tillsyn på hälso- och sjukvårdens område innebär enligt 7 kap. 3 § PSL att granska att verksamheten och personalen uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har med- delats med stöd av sådana föreskrifter. Syftet med tillsynen är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter, 2 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. För vissa verksamheter finns det bestämmelser som anger hur ofta tillsyn måste ske.12

Tillsynen ska främst inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhets- arbete, 7 kap. 3 § PSL. Det systematiska patientsäkerhetsarbetet innebär bl.a. att vårdgivaren ska utreda händelser i verksamheten som medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada. Som en del

11Prop. 2013/14:118 s. 38.

12T.ex. blod- och vävnadsverksamhet.

162

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

av tillsynen ska IVO pröva klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal enligt bestämmelserna i patientsäkerhetslagen, 1 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg (2013:176). IVO ska lämna råd och ge vägledning i tillsynen, 7 kap. 4 § PSL.

Om en vårdgivare inte fullgör sin skyldighet att bedriva ett syste- matiskt patientsäkerhetsarbete och om det finns skäl att befara att underlåtenheten medför fara för patientsäkerheten eller säkerheten för andra, ska IVO förelägga vårdgivaren att fullgöra sina skyldigheter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite, 7 kap. 24 § PSL.

Den som står under tillsyn är skyldig att på IVO:s begäran lämna över handlingar, prover och annat material som rör verksamheten samt lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för sin tillsyn, 7 kap. 20 § PSL.

IVO kan ytterst besluta att förbjuda en verksamhet vid missför- hållanden som utgör en fara för patientsäkerheten eller är av allvar- ligt slag eller om det är påtaglig fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet, 7 kap. 26 och 27 §§ PSL.

Om det upptäcks brister och missförhållanden i en privat vård- givares verksamhet så är det mot denne vårdgivare som kritik ska riktas, inte mot huvudmannen. Vissa av IVO:s beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, 10 kap. 13 § PSL.

4.3Socialtjänsten

4.3.1Socialtjänst som omfattas av utredningens uppdrag

Enligt direktiven rör utredningens uppdrag all verksamhet inom socialtjänsten som bedrivs i privat regi, hem för vård och boende (HVB), samt all verksamhet som är kopplad till insatser enligt LSS. Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning.

Begreppet socialtjänst

Vad som avses med begreppet socialtjänst finns inte någon enhetlig definition av i lagstiftningen. Viss ledning ges dock i de definitioner som finns i 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och i 2 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom

163

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

socialtjänsten. Med socialtjänst enligt dessa lagar avses bl.a. verk- samhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lag- stiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare samt verksamhet som i annat fall handhas av socialnämnd.

Enligt Socialstyrelsens termbank avses med socialtjänst i första hand den verksamhet som regleras genom bestämmelser i social- tjänstlagen (2001:453) (SoL), lagen (1993:387) om stöd och vård till vissa funktionshindrade (LSS), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt personlig assistans som utförs med assistansersättning och som regleras i 51 kap. socialförsäk- ringsbalken. Socialtjänst avser även, enligt Socialstyrelsens termbank, handläggning av ärenden som rör adoptioner, faderskap, vårdnad, boende och umgänge enligt föräldrabalken.

Utredningen kommer i det följande mot bakgrund av vad som anförs ovan att med socialtjänst avse verksamhet som regleras i både SoL och LSS.13 Det faktum att verksamhet som bedrivs med stöd av assistansersättning omfattas av uppdraget innebär att även privata utförare som finansieras av Försäkringskassan omfattas. Det är alltså inte enbart verksamhet som kommunerna är huvud- man för som omfattas av utredningens uppdrag.

4.3.2 Ansvaret för socialtjänsten

Kommunernas ansvar

Varje kommun svarar för socialtjänsten inom kommunen, och har det yttersta ansvaret för att de enskilda invånarna får det stöd och den hjälp som de behöver. Utgångspunkten i SoL är att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå (4 kap. 1 § SoL). Kommunens insatser enligt SoL bygger på frivillighet för den en- skilde. Eftersom ett beslut om bistånd enligt SoL alltid föregås av biståndsbedömning definieras inte samtliga insatser som kommunen kan vara skyldig att tillhandahålla, vilket ger kommunerna stor frihet att utforma insatserna. I SoL finns dock vissa särskilt preciserade

13 LVU och LVM.

164

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

individinriktade insatser som kommunen är skyldig att tillhanda- hålla och som kan beviljas som bistånd till enskilda. När det gäller LSS är i 1 § LSS en särskild personkrets utpekad, bl.a. personer med utvecklingsstörning eller autism som ska ha rätt till insatser enligt lagen.

Kommunen är enligt 5 kap. 5 § SoL skyldig att tillhandahålla så kallad särskild boendeform för service och omvårdnad av äldre. Kommunen är även skyldig att inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring, 5 kap. 7 § SoL. Insatsen särskilt boende omfattar flera former av boende, exempelvis äldreboenden och gruppboenden.

Socialnämnden ska ge äldre, som behöver det, stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service, 5 kap. 5 § SoL. Här avses exempelvis hemtjänst.

Kommunen ansvarar även för att det finns tillgång till familje- hem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet, 6 kap. 2 § SoL. Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av social- nämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt, 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937). Med hem för vård eller boende (HVB) avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Vidare finns den särskilda boendeformen stödboende, vilket enligt 6 kap. 1 § SoL är en boendeform avsedd för unga i åldern 16 till 20 år.

När det gäller LSS är de insatser som kan bli aktuella uppräknade i 9 § LSS och inkluderar bl.a. personlig assistans, ledsagarservice och bostad med särskild service för vuxna.

Landstingens ansvar

Huvudansvaret för socialtjänsten vilar på kommunerna. Enligt 2 § LSS är dock landstingen ansvariga för rådgivning och visst stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. Landstingen och kommunerna kan enligt 17 § LSS avtala om att överlåta upp- gifter enligt lagen mellan sig. Hela huvudmannaskapet övergår då till den andra parten.

165

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

Försäkringskassans ansvar

I Socialförsäkringsbalken finns särskilda regler om assistansersätt- ning. Den som tillhör personkretsen i LSS kan för sin dagliga livs- föring få assistansersättning från Försäkringskassan för kostnader för personlig assistans, 51 kap. 2 §. Bestämmelserna i LSS som avser utförandet av personlig assistans tillämpas också på personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken. För rätt till assistansersättning krävs att den försäkrade behöver personlig assistans i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan för sina grundläggande behov, 51 kap. 3 § social- försäkringsbalken. Den kommun som har ansvar för insatser åt den försäkrade ska ersätta kostnaderna för de första 20 assistanstimmarna per vecka, 51 kap. 22 § socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan ska underrätta kommunen om det belopp som kommunen ska be- tala, 51 kap. 23 § socialförsäkringsbalken.

4.3.3Verksamhet som kan överlämnas till privata utförare

När det gäller möjligheten att överlämna verksamhet till privata ut- förare så får alla typer av verksamheter enligt SoL överlämnas till privata utförare, 2 kap. 5 § SoL. En begränsning i SoL är dock att ären- den som innefattar myndighetsutövning inte får överlämnas utan annat särskilt lagstöd. Inom socialtjänsten förekommer myndig- hetsutövning, t.ex. beslut om olika former av bistånd samt stöd- åtgärder inom individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och inom funktionshindersområdet. Behovsbedömning och beslut kan därför inte överlämnas till privata utförare. Inom LSS är det möjligt att över- lämna själva utförandet av insatserna till privata utförare, 17 § LSS. Beslutet om insatsernas omfattning kan däremot inte överlämnas till någon annan.

Kommuner överlämnar verksamhet inom socialtjänsten till privata utförare genom upphandling enligt LOU, alternativt genom att ett valfrihetssystem enligt LOV införs. Vid en upphandling följer er- sättningen av avtalet och inom ett valfrihetssystem följer ersätt- ningen brukarens val.

166

SOU 2016:78

Nuvarande reglering i välfärden

4.3.4Kontroll av privata utförare

I likhet med vad som ovan beskrivits under avsnitt 4.2.2. angående hälso- och sjukvård är kommunen huvudman för all verksamhet som överlämnas till privata utförare. Den exakta omfattningen av denna kontroll kan variera mellan olika områden, men huvudmanna- skapet innebär att kommunen eller landstinget alltid måste utöva någon form av kontroll för att kunna uppfylla sina skyldigheter.14

Försäkringskassan har inte i lagstiftningen givits ett lika tydligt ansvar att följa upp och kontrollera verksamhet som finansieras med assistansersättningen. IVO ska dock särskilt kontrollera de som får ersättning och själva är arbetsgivare, se 51 kap. 15 a § socialförsäk- ringsbalken.

Tillståndskrav

För merparten av den verksamhet som bedrivs enligt SoL krävs i dag inget tillstånd. Det finns emellertid viss verksamhet som är till- ståndspliktig. Av 7 kap. 1 § SoL framgår att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan till- stånd av IVO yrkesmässigt får bedriva verksamhet i form av

1.stödboende och HVB-hem,

2.särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd eller bostäder med särskild service för dem som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och till följd av detta be- höver ett sådant boende,

3.hem för viss annan heldygnsvård,

4.hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, t.ex. olika former av dagverksamhet för äldre.

Tillståndsplikten gäller alltså bara för privata utförare och inte för kommunernas egenregiverksamhet. Från tillståndsplikten undantas dessutom sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till enskild att utföra, 7 kap. 1 § SoL. Enligt

14 Prop. 2013/14:118 s. 38.

167

Nuvarande reglering i välfärden

SOU 2016:78

förarbetena innebär det att det inte krävs något tillstånd för entre- prenadverksamhet.15 Många av de privata utförarna är därmed också undantagna.

Tillstånd får endast beviljas om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet, 7 kap. 2 § SoL. Av förarbetena fram- går att kravet på god kvalitet och säkerhet innebär bl.a. att den som utövar den dagliga ledningen bör ha en lämplig utbildning. Dess- utom krävs att personen har tidigare erfarenhet av liknande verk- samhet, liksom vitsordad personlig lämplighet. I lämplighetspröv- ningen bör enligt förarbetena också ingå en s.k. vandelprövning av personerna bakom det enskilda rättssubjektet som ansöker om till- stånd.16 Om verksamheten ändras, eller flyttas helt eller till väsent- lig del, ska nytt tillstånd sökas, 7 kap. 2 § SoL.

När det gäller privata utförare av LSS-verksamhet krävs tillstånd för att bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans, kort- tidsvistelse, korttidstillsyn, boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar eller vuxna, annan särskilt an- passad bostad för vuxna eller daglig verksamhet.

Tillståndskravet omfattar inte assistansberättigade som beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans eller assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken och som själva är arbetsgivare åt sina personliga assistenter, 23 § LSS. När tillståndsplikt infördes för en- skilda som yrkesmässigt önskar bedriva verksamhet enligt LSS ställdes krav på kvalitet och innehåll utifrån de allmänna bestämmelserna i lagen. Tillstånd får sedan den 1 juli 2013 endast meddelas om sök- anden med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omstän- digheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. I fråga om en juridisk person ska lämplighetsprövningen även avse personer i ledande positioner. Lämplighetskravet motiverades med att det hade förekommit ett inte obetydligt antal oseriösa företag bland dem som ansökt om tillstånd för att bedriva verksamhet med personlig assistans.17

I LSS finns inte något undantag från tillståndsskyldigheten, till skillnad från undantaget i SoL för verksamhet som kommunen genom avtal överlämnat till en enskild att utföra. Kommuner och landsting

15Prop. 1996/97:124 s. 145 och 185.

16Prop. 1996/97:124 s. 147.

17Prop. 2012/13:1 utgiftsområde 9.

168

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

5.2Välfärdsmarknaden

Utredningen har låtit SCB kartlägga välfärdsmarknaden inom de om- råden som direktiven anger3 för att undersöka hur många företag som mottar offentlig finansering. Identifieringen har skett genom att kom- binera Utförarregistrets uppgifter om offentliga välfärdsköp med upp- gifter från undersökningen Företagens ekonomi, FEK4.

Enligt FEK fanns det år 2013 cirka 28 600 företag5 inom de väl- färdsområden som ligger inom utredningens direktiv. Dessa omsatte sammanlagt 131 miljarder kronor och sysselsatte totalt 177 000 per- soner.6 Bland dessa företag var det endast runt en tredjedel som någon gång under året hade sålt välfärdstjänster till en kommun eller ett landsting. Knappt en sjättedel av företagen, närmare bestämt 4 579 företag, fick 70 procent7 eller mer av sina intäkter från försälj- ning av välfärdstjänster till kommuner och landsting. Enligt SCB:s Utförarregister köpte kommunerna och landstingen välfärdstjänster från privata utförare för drygt 92 miljarder kronor under 2013. Av dessa var drygt 10 miljarder kronor köp från utförare som av olika skäl inte fanns med i FEK. Av resterande 82 miljarder kronor ut- gjorde cirka 8,4 miljarder köp av tjänster som inte avsåg egentliga välfärdstjänster (exempelvis städning). Således återstod köp för 73 miljarder kronor från 6 200 företag. Av dessa var det alltså 4 579 företag som enligt FEK fick 70 procent eller mer av sina intäkter från det offentliga; dessa kallar utredningen fortsättningsvis för ut- förarföretag. De assistansföretag som har en stor del av sin finan- siering från statlig assistansersättning ingår inte i detta underlag, då de inte kommer upp i 70 procent offentlig finansiering enligt Utförar- registret. Således ger undersökningen inte en heltäckande bild.

3Det vill säga verksamheter inom utbildning, hälso- och sjukvård, omsorg med boende samt öppna sociala insatser (SNI-områdena 85–88) med undantag för eftergymnasial utbildning, tandvård, tandhygien, etc.

4Syftet med registret Företagens ekonomi (FEK) är att belysa näringslivets struktur med avseende på exempelvis lönsamhet, tillväxt, utveckling, finansiering och produktion. I under- sökningen ingår samtliga av SCB registrerade företag exklusive de finansiella företagen.

5Begreppet företag används här för att representera samtliga i FEK förekommande associationsformer.

6Omräknat till heltid.

7Utredningen har valt att analysera de utförare som får 70 procent eller mer av sina intäkter från offentliga medel. Eventuella verksamhetsöverskott blir i deras fall till övervägande del genererade av offentliga medel.

172

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

Av tabell 5.1 nedan framgår att dessa utförarföretag, som hade en stor andel offentliga intäkter, i genomsnitt är mycket större, både till omsättning och till antal anställda, än de övriga företagen inom utbild- ning, hälso- och sjukvård samt vård och omsorg.8 Utförarföretagen utgjorde 16 procent av branschernas samtliga företag, men omfattade 56 procent av de anställda och omsatte 54 procent av branschernas totala omsättning. Samtidigt är många av utförarföretagen små; utred- ningens undersökning visar att medianen ligger på en årlig omsätt- ning på 2,7 miljoner kronor.

Källa: SCB, FEK och Utförarregistret.

Utförarföretagen sysselsatte sammanlagt 98 500 personer omräknat till heltidstjänster 2013. Av dessa arbetade 38 900 inom utbildning, 16 802 inom hälso- och sjukvård, 35 672 inom vård och omsorg med boende samt 7 122 personer inom så kallade öppna sociala insatser (hemtjänst med mera), se tabell 5.2. I dessa siffror inklude- ras endast delvis anställda som arbetar i assistansföretag, då assistans- ersättningen i huvudsak är statlig. På utbildningsområdet gjorde svenska kommuner köp från utförarföretag med drygt 25 miljarder kronor medan utförarna hade en total rörelseintäkt på strax under 27 miljarder kronor. Köp omfattar i detta fall även t.ex. bidrag till skolverksamhet (så kallad skolpeng) eller andra bidrag till enskilda huvudmän för förskolor, skolor och pedagogisk omsorg. De sam- manlagda rörelseintäkterna för utförarföretagen inom hälso- och sjukvård uppgick till 20 miljarder kronor, varav 16 miljarder kronor kom från kommunernas och landstingens köp. När det gäller ut- förarföretag inom vård och omsorg med boende var de samlade rörelseintäkterna nära 22 miljarder kronor varav nära 19 miljarder

8 De övriga företagen är alltså företag med liten eller obefintlig andel offentliga intäkter.

173

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

5.2.1De stora aktörerna står för en mycket stor andel av omsättningen

Merparten av de köp av välfärdstjänster som kommuner och lands- ting gjort är koncentrerade till de största företagen inom respektive område. I detta fall innebär köp även t.ex. bidrag till skolverksamhet, så kallad skolpeng. En tiondel av företagen9, 457 företag, stod för drygt tre fjärdedelar, cirka 53 miljarder kronor, av utförarföretagens sammanlagda rörelseintäkter, se tabell 5.4, vilket alltså motsvarar de kostnader som kommuner och landsting haft för privat utförda väl- färdstjänster. Kostnaderna avspeglar inte kommunernas och lands- tingens totala kostnader för välfärd, eftersom de även omfattar kost- nader för välfärd i offentlig regi.

Källa: SCB Teknisk rapport.

Koncentration av utförare inom välfärd utförd i privat regi kan även mätas genom att studera de allra största aktörerna. Enligt en kartläggning som tidningen Dagens Samhälle gjorde omsatte de 16 största aktörerna inom välfärden 56 miljarder kronor 2015.10 I detta belopp ingår visserligen, i förekommande fall, verksamhet som inte faller inom utredningens uppdrag, exempelvis tandvård, privatfinansierad verksamhet och verksamhet i utlandet.

Enligt utredningens undersökning stod tiondelen företag med störst rörelseintäkter för nära 70 procent av de samlade rörelse- intäkterna på utbildningsområdet. Och sett till de större aktörerna redovisas i tabell 5.5 nedan nettoomsättning, rörelseresultat och rörelsemarginal för de sex största aktörerna på skolområdet.

9Företagen delades in i tio grupper med samma antal företag i varje sorterat utifrån storleken på rörelseintäkterna. En sådan grupp utgör en tiondel av antalet företag och kallas för decil.

10Undersökning Dagens Samhälle 5 maj 2016.

175

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag		SOU 2016:78

Källa: Egna beräkning på uppgifter från Alla bolag. * Resultat per 2015–06 (brutet räkenskapsår).

Av tabellen framgår att de tre största aktörerna svarade för en om- sättning på 10,6 miljarder kronor 2014. Detta kan jämföras med att samtliga utförare inom utredningens del av utbildningsområdet tillsammans hade en nettoomsättning på 26,3 miljarder kronor året före. Enligt Skolverket har det på skolområdet länge pågått en kon- solidering, dvs. en utveckling mot allt större aktörer främst via upp- köp. Denna utveckling har dock planat ut något.11

På hälso- och sjukvårdsområdet stod den största tiondelen 135 ut- förare, för 85 procent av utförarnas rörelseintäkter enligt utredningens undersökning, se tabell 5.4. De tre största privata aktörerna inom primär- och specialistvård i Sverige är Capio, Aleris och Praktiker- tjänst. Av tabell 5.6 framgår att dessa omsatte över 20 miljarder kro- nor i Sverige 2014.12 Enligt beräkningar gjorda av Dagens Samhälle stod dessa tre aktörer för cirka 50 procent av hela den svenska vård- marknaden.13

11Skolverket, Privata aktörer inom förskola och skola rapport 410, 2014.

12Uppgifterna gäller den svenska verksamhetsdelen men omfattar all verksamhet, dvs. t.ex. tandvård och även omsorgsverksamhet.

13Dagens Samhälle hade uppskattat verksamhetsandelen i Sverige utifrån respektive årsredo- visning.

176

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

5.2.2Utvecklingen på lokala marknader: hemtjänst, HVB-hem och vårdcentraler

Utredningen kan alltså konstatera att de stora aktörerna utmärker sig på den nationella marknaden. Huvuddelen av de offentliga medlen som kommun och landsting köper välfärdstjänster för går till de stora aktörerna. Hur marknadskoncentrationen ser ut i olika delar av landet och på mindre delmarknader kräver en betydligt mer om- fattande analys än vad som redovisas ovan utifrån andel av utförar- företagens nettointäkter. Utredningen har inte funnit några sådana analyser. I de följande redovisas dock några studier som rör verk- samhetsområden som hemtjänst, hem för vård eller boende (HVB) och primärvård.

Hemtjänst

Konkurrensverket (KKV) har haft i uppdrag att utvärdera kon- kurrensförhållandena i kommunernas valfrihetssystem och de har redovisat en rapport som framför allt inriktar sig mot hemtjänsten.16 I sin slutrapport redovisar KKV bl.a. hemtjänstföretagens spridning över landet och kommer till slutsatsen att hemtjänsten framför allt är en lokal marknad. Huvudsakligen är utförarna verksamma i en kommun och det är endast ett fåtal aktörer som är verksamma i fler än 4 kommuner, cirka 7 procent, se tabell 5.8.

Källa: Tillväxtanalys (2012) och Konkurrensverkets genomgång av Valfrihetswebben samt kommunernas webbplatser.

16 Kommunernas valfrihetssystem – med fokus på hemtjänst Slutrapport, Konkurrensverket 2013.

178

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

Källa: Konkurrensverket 2013.

KKV undersöker i viss utsträckning förutsättningarna för att profilera sig inom hemtjänsten, vilka bedöms som små till följd av den stora konkurrensen i relation till brukarunderlaget. Utförarna anser i fler- talet fall att kommunernas förfrågningsunderlag bidrar till att försvåra profilering. Den profilering som ändå förekommer handlar främst om språk och kulturinriktning, samt i viss mån personalkontinuitet.

HVB-hem

Inom omsorgsområdet har KKV även skrivit en rapport om HVB- hem. Kommunernas kostnader för HVB för barn och unga uppgick till knappt 6 miljarder kronor år 2011.18 KKV bedömer att HVB- marknaden är en nationell marknad som inte är avgränsad till barnets eller ungdomens hemkommun och HVB-verksamheterna finns utspridda över hela landet. Det är enligt KKV inom HVB som privatiseringstrenden inom individ- och familjeomsorgen har varit tydligast. I januari 2015 fanns det 308 stycken HVB-hem i privat regi, 286 stycken i kommunal regi, 53 HVB på kommunal entreprenad och två stycken i annan regi. Även om HVB-hemmen

17Konkurrensverkets summeringar skiljer sig från utredningens, vilket kan bero på att det finns avrundningar som inte framgår.

18Hem för vård eller boende för barn och unga – En kartläggning av kommunernas ram- avtalsupphandlingar, Konkurrensverket 2015.

181

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

har hela landet som upptagningsområde är många av hemmen lokaliserade i storstadslänen.19 73 procent av HVB-hemmen i privat regi drevs som aktiebolag, men flera drevs även som enskild firma. De flesta HVB är små men ett antal större aktörer går att finna på marknaden (se tabell 5.12).

KKV fann vidare att 81 procent av kommunerna hade ramavtal för HVB för barn och unga under år 2013.20 KKV konstaterade att upp- handlingar av HVB är ett komplicerat område där flera regelverk på- verkade och de enskilda barnen kunde ha mycket varierande behov som behövde kunna tillgodoses av HVB-hemmet. Kommunerna upp- gav att det var svårt att utvärdera kvaliteten i de olika HVB-hemmen. Slutligen konstaterades i rapporten att kommunerna bör ha stora möj- ligheter att påverka utvecklingen på området i och med att deras upp- köp dominerar HVB-marknaden, men för att göra det krävs att kommunerna i större utsträckning agerar tillsammans.

Vårdcentraler

På hälso- och sjukvårdsområdet undersökte KKV de ekonomiska resultaten för samtliga vårdcentraler som ingick i vårdvalssystem 2012.21 Undersökningen omfattade dock både privat och offentligt drivna vårdcentraler. Den visade att rörelsemarginalen för samtliga vårdcentraler, offentligt och privat drivna, i genomsnitt var 1 procent. Det förekom emellertid avsevärda skillnader och för vissa vård- centraler var rörelsemarginalen över 20 procent. Det som hade riktigt

19Stockholm 80 stycken, Västra Götalandsregionen 42 och Uppsala 32. I övrigt är privata HVB-hem relativt jämnt fördelade över länen enligt KKV.

20Avser 81 procent av de 221 kommuner som besvarat enkätundersökningen som KKV genomförde. Fyra av tio kommuner avropade dock inte från sina ramavtal och det var vanligt att avtala om möjlighet att köpa utanför ramavtal.

21Etablering och konkurrens bland vårdcentraler – om kvalitetsdriven konkurrens och ekono- miska villkor, Konkurrensverket 2014.

182

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

höga rörelsemarginaler var alla privat drivna. Cirka 40 procent av samtliga vårdcentraler hade negativ rörelsemarginal, det vill säga gick med underskott. Bland de privat drivna vårdcentralerna var motsva- rande andel 28 procent. KKV bedömer i denna rapport att det finns förutsättningar för kvalitetskonkurrens i stora delar av landet, men redogör inte för om det faktiskt finns kvalitetskonkurrens. Möjlig- heterna att välja vårdcentral varierar över landet. Bäst möjlighet att byta vårdcentral finns i storstäderna. Tillgängligheten har ökat i stora delar av landet, men framför allt i områden som redan har hög tillgänglighet.22 Störst betydelse för antal vårdcentraler har befolk- ningsmängden i kommunen, medan ersättningssystemens utform- ning och uppdragens bredd har relativt sett mindre betydelse.

Sammanfattning

Utifrån KKV:s rapporter går det inte att dra några långtgående slutsatser om hur de olika välfärdsmarknaderna fungerar. Av KKV:s rapporter tagit fram går det dock att notera att marknaderna som beskrivs synes utgöras av ett stort antal mindre aktörer som främst är verksamma inom ett mer avgränsat geografiskt område. Detta gäller dock inte för HVB-hemmen som KKV menar är en mer nationell marknad eftersom den inte är avgränsad till barnets eller ungdomens hemkommun. Det finns på de olika beskrivna markna- derna ett antal större aktörer som dessutom är något mer spridda.23 Det framgår dock inte om t.ex. hemtjänstaktörerna är spridda över landet, eller främst verkar i storstäderna och storstädernas krans- kommuner.

5.2.3Utförarnas organisationsformer

Utförarföretagens olika associationsformer framgår av tabell 5.13. Där framgår att utförarna utgörs både av aktiebolag och av andra organisationsformer. Det är aktiebolag som dominerar bland ut- förarföretagen, men det finns flera andra driftsformer.

22Sedan vårdvalet infördes har antalet vårdcentraler ökat med cirka 20 procent enligt KKV:s rapport.

23Detta gäller framför allt för hemtjänstområdet.

183

SOU 2016:78 Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

vårdområdet och skolområdet, inte sällan med finansiering från s.k. riskkapitalbolag.24

De större utförarna har ofta god finansiell stabilitet och kapacitet, och kan omfördela resurser inom ramen för koncernen, vilket med- för att resurser kan komma att flyttas till andra delar av landet eller till bolag i andra länder. 25

De större utförarna eftersträvar att skapa större koncerner med ökad effektivitet bl.a. genom effektiva administrativa och ekono- miska rutiner samt utvecklade rutiner i samband med upphandling. För att realisera stordriftsfördelar krävs emellertid att verksamheten expanderar, exempelvis genom ytterligare förvärv, vilket leder till en konsolidering av marknaden. De mindre utförarnas möjligheter att konkurrera med de större utförarna minskar och detsamma gäller de mindre utförarnas möjligheter att etablera sig på marknaderna. Strömberg analyserar i en promemoria till Ägarprövningsutred- ningen fördelarna och nackdelarna med en sådan konsolidering. Fördelen är enligt Strömberg att större enheter leder till högre effek- tivitet tack vare de realiserade stordriftsfördelarna, medan nackdelen är att konkurrensen och mångfalden i ägandet minskar och att bruk- arnas valfrihet begränsas.26

Inom välfärdssektorn förvärvar riskkapitalfonder portföljbolag som utgörs av större etablerade företag och koncerner. Den förvärv- ade koncernen växer därefter genom ytterligare förvärv av mindre företag. I välfärdssektorn har en hög frekvens av uppköp inom risk- kapitalsfären uppmärksammats. Det är många gånger fråga om köpe- skillingar som uppgår till stora belopp.27 Då sektorn inte är kapital- intensiv har de stora köpeskillingarna inte motiverats av att före- tagen haft stora tillgångar, utan framför allt berott på t.ex. kända varumärken, stabil kundkrets, tillgång till personal m.m. som för- väntas leda till stora framtida vinster. De stora köpeskillingarna och de förväntade framtida vinsterna har medfört att det i många av dessa koncerner finns stora goodwillposter.

Många av de stora koncernerna inom vård, omsorg, skola, m.m. kontrolleras av riskkapitalbolag. Dessa tjänar sina pengar genom att använda överskotten från de offentliga medlen, samt lånade pengar

24Krav på privata aktörer i välfärden, SOU 2015:7, s. 57.

25Krav på privata aktörer i välfärden, SOU 2015:7, s. 48.

26PM till Ägarprövningsutredningen, Per Strömberg, 2014-10-17.

27Slutrapport Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn, Skatteverket 2012-12-12, s. 8 f.

185

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

för, att köpa upp mindre företag och koncerner och därmed öka värdet på koncernen. I samband med att verksamheten säljs avveck- las fonden och ägarna tar ut sin avkastning vid försäljningen.

Anledningen till att så många av de stora koncernerna kontrolle- ras av riskkapitalbolag är enligt Skatteverket förmodligen främst att verksamheterna inom välfärdssektorn normalt har låg risk och goda kassaflöden samtidigt som det är en ny expansiv bransch med hög förändringstakt och täta ägarbyten. Detta kan passa riskkapital- bolagens affärsidéer. Vid uppköp kan en lånestruktur som ger möjlig- het till ränteavdrag också minska de beskattningsbara vinsterna. Riskkapitalbolagen har fördelen att kunna skapa lånestrukturer med ränteupplägg som andra intressenter har svårare att genomföra och som minskar kostnaderna för skatt. Därför kan riskkapital- bolagen bjuda över andra aktörer med sämre möjlighet att påverka skattekostnaderna vid förvärv av välfärdskoncerner.28

5.3Vad menas med vinst?

Det finns olika mått som syftar till att mäta och beskriva ett före- tags vinst, eller lönsamhet, vilket kan vara av intresse för investe- rare, långivare, kunder, skattemyndigheten eller samhället i övrigt. Med vinst avses vanligen ett företags överskott från rörelseverk- samhet och finansieringsverksamhet när skattekostnaden dragits bort. Detta kallas också årets resultat. Vinsten eller resultatet fram- går av resultaträkningen och kan sedan delas upp i olika delar bero- ende på vilken del av verksamheten som är mest intressant, t.ex. rörelseresultat som visar överskott från företagets verksamhet, alltså vad som är kvar av intäkterna sedan rörelsens kostnader be- talats, eller resultat efter finansiella poster som även väger in kost- nader eller intäkter från finansieringsverksamheten. De intäkter och kostnader som företaget haft under året framgår i mer aggrege- rad form av resultaträkningen.

Vinsten i absoluta tal säger inget om effektiviteten i en viss verksamhet. För att analysera företagens lönsamhet behöver resul- taten sättas i relation till de produktionsfaktorer eller resurser som använts för att skapa vinsten. Dessa produktionsfaktorer framgår

28 Slutrapport Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn, Skatteverket, s 26.

186

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

framför allt av företagets balansräkning där dels tillgångar som an- vänts för att generera resultatet redovisas (t.ex. maskiner, lager, in- ventarier), dels hur tillgångarna har finansierats(kapital som ägarna skjutit till bolaget, lån och tidigare års balanserade vinster).29 Ett företag som gör stora vinster kan ändå ha en otillfredsställande lön- samhet, samtidigt som ett företag med blygsam vinst kan vara ytterst lönsamt. För att fånga detta perspektiv finns ett antal olika mått där resultatet sätts i relation till t.ex. intäkter och omsättning, insatt kapital eller kostnad för kapital.

5.3.1Lönsamhetsmått

I detta avsnitt beskrivs ett antal vanligt förekommande lönsamhets- mått. De olika måtten hämtar information från olika delar av bolagets årsredovisning: både från resultaträkningen och balansräkningen. För att förtydliga de lönsamhetsmått som beskrivs illustreras de med förenklade exempel av resultat- och balansräkning så det framgår från vilka delar ingångsvärdena för att beräkna respektive lönsamhetsmått hämtas.

Rörelsemarginal

Rörelsemarginal är ett relativt vanligt förekommande lönsamhets- mått och nyckeltal som sätter rörelseresultatet i relation till rörel- sens intäkter. Med rörelsemarginal avses rörelseresultatet dividerat med nettoomsättningen. Det anger således den andel av nettoom- sättningen som finns kvar till skatt samt räntor och vinst till ägaren (kapitalavkastning) sedan rörelsens kostnader är betalda. I figur 5.1 illustreras vilka delar av resultaträkningen som beräkningen av rörelsemarginal utgår ifrån. Detta mått utgår helt från resultaträk- ningen och väger inte in vilka resurser som använts för att skapa resultatet. Rörelsemarginalen kan vara svår att använda som utgångs-

29 Förutsättningen för att tillgångar ska framgå av balansräkningen är dock att de ska bokförts, det kan finnas viktiga produktionsförutsättningar som inte framgår av balansräkningen så- som upparbetad kundstock eller humankapital. För att en tillgång ska tas upp i balansräkning krävs att ett antal grundförutsättningar är uppfyllda, t.ex. ska företaget ha kontroll över till- gången till följd av inträffade händelser och den ska förväntas ge företaget ekonomiska för- delar i framtiden, se t.ex. Redovisningsrådet RR15.

187

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

punkt för att jämföra olika företag eftersom rörelsemarginalen påverkas av bl.a. kapitalintensiteten i företaget.30 Exempelvis har före- tag med hög kapitalintensitet och låg kapitalomsättningshastighet, såsom försvarsindustri, typiskt sett hög rörelsemarginal. Företag med låg kapitalintensitet och hög kapitalomsättningshastighet, till exempel livsmedelsaffärer, har typiskt sett låg rörelsemarginal.

Resultaträkning

Omsättning/intäkter

Rörelsekostnader

Rörelseresultat

Finansiella intäkter/kostnader

Resultat efter finansiella poster

Bokslutsdispositioner

Resultat före skatt

Skattekostnader

Årets resultat

Rörelsemarginal

Rörelseresultat /

Omsättning/intäkter

Kapitalavkastningsmått

Från en investerares perspektiv kan det därför vara intressant att titta på avkastningen relaterad till det kapital som har krävts för att skapa ett visst resultat. Räntabilitet eller avkastning på eget kapital, totalt kapital, operativt kapital eller sysselsatt kapital är några sådana mått och ett antal av dessa kan förtjäna att förklaras mer ingående.

Nyckeltalet avkastning/räntabilitet på totalt kapital anger resul- tatet före räntekostnader som en procentandel av det totala kapitalet och anger hur effektivt företaget är utan att ta hänsyn till om det är finansierat med eget kapital eller lånade medel och innan ränte- kostnader eller utdelning dragits av, dvs. de poster som utgör er- sättning för kapitalet. I figur 5.2 illustreras vilka delar av resultat- räkningen respektive balansräkningen som beräkningen av avkast- ning på totalt kapital utgår ifrån.

30 Se t.ex. Finansanalytikernas rekommendationer, Sveriges Finansanalytiker Förening 2011, s. 31.

188

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

Resultaträkning

Omsättning/intäkter

Rörelsekostnader

Rörelseresultat

Resultat efter finansiella poster

Bokslutsdispositioner

Resultat före skatt

Skattekostnader

Årets resultat

	Balansräkning
	Eget kapital	Rörelsetillgångar
	Finansiella skulder
	Rörelseskulder	Finansiella tillgångar
	Totalt kapital	Totala tillgångar


Avkastning på totalt kapital
Rörelseresultat /
Totalt kapital

Avkastning på eget kapital utgår i stället från resultat efter ränte- kostnader för att på så sätt eliminera effekten av det lånade kapita- let och ersättningen för detta, se figur 5.3. Nyckeltalet kan redo- visas före eller efter skatt.31

31 Avvägning mellan avkastning på eget kapital före och efter skatt kan bero på om man anser att resultatet före skatt är mer rättvisande för ägarnas ersättning för det kapital som investerats. I ett bolag som har högre grad av skatteplanering kan ett resultat som tar hänsyn till skatt bli missvisande. Samtidigt går det att motivera att skatten bör påverka då ägaren kommer få sin ersättning först efter att skatt betalts.

189

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

Resultaträkning

Omsättning/intäkter

Rörelsekostnader

Rörelseresultat

Finansiella intäkter/kostnader

Resultat efter finansiella poster

Bokslutsdispositioner

Resultat före skatt

Skattekostnader

Årets resultat

		Balansräkning
		Eget kapital	Rörelsetillgångar
		Finansiella skulder
		Rörelseskulder	Finansiella tillgångar
		Totalt kapital	Totala tillgångar

Avkastning på eget kapital

Res. efter fin. poster /

Eget kapital

Avkastning på operativt kapital32 eller sysselsatt33 kapital är andra vanliga mått för att fånga rörelsens bidrag till företagets lönsamhet. Syftet är bl.a. att försöka fånga företagets kärnverksamhet och be- döma hur lönsam denna är. Om avkastningen mäts på hela kapitalet i ett företag kan detta påverkas av olika former av finansiella trans- aktioner som företaget gör, t.ex. olika finansiella placeringar med högre eller lägre risk. Genom att inte beakta sådana transaktioner försöker man fånga lönsamheten i själva rörelseverksamheten. Av- kastning på operativt kapital mäts som rörelseresultatet eller vinst före finansiella poster dividerat med operativt kapital, se figur 5.4.

32Termerna operativt kapital och ”invested capital” kapital används ofta synonymt för att beskriva samma kapitalbas. Det kan dock finnas variationer i definitionerna. Utredningen har utgått från Svenska Finansanalytikers Förenings (SFF) rekommendationer.

33Avkastning på sysselsatt kapital beräknas som rörelseresultatet plus finansiella intäkter i procent av sysselsatt kapital. Sysselsatt kapital definieras enligt SFF:s rekommendationer som operativt kapital plus likvida medel och andra finansiella tillgångar.

190

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

Operativt kapital definieras som totala tillgångar minskat med lik- vida medel, finansiella tillgångar34 och rörelseskulder.

Resultaträkning

Omsättning/intäkter

Rörelsekostnader

Rörelseresultat

Resultat efter finansiella poster

Bokslutsdispositioner

Resultat före skatt

Skattekostnader

Årets resultat

		Balansräkning
		Eget kapital	Rörelsetillgångar
		Finansiella skulder
		Rörelseskulder	Finansiella tillgångar
		Totalt kapital	Totala tillgångar

Avkastning på operativt kapital

Rörelseresultat /

Rörelsetillgångar - Rörelseskulder

5.3.2Marknadspris för kapital och WACC

För att säkerställa ett företags finansiering krävs på sikt att det kan kompensera investerare och långivare för den risk de tar genom att investera i företaget eller låna ut kapital. För att företaget ska kunna ta lån krävs att det kan betala de räntor som marknaden förväntar sig. För att investerare ska vara beredda att skjuta till kapital krävs att före- taget, åtminstone på sikt, kan betala marknadsmässig avkastning till investerarna. Denna avkastning kan komma ägarna till del genom utdelning eller ökat värde på företaget som kan realiseras vid en för-

34 Rörelsetillgångar brukar vanligen betecknas som totala tillgångar minskat med finansiella tillgångar. Hanteringen av fordringar på koncern- och intresseföretag liksom likvida medel kan variera.

191

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

SOU 2016:78

säljning. Det företag som inte kan ge en avkastning som motsvarar detta kan förväntas få problem med att attrahera kapital.

Det kanske mest etablerade måttet för marknadspriset på kapital är Weighted Average Cost of Capital (vägd kapitalkostnad, den amerikanska termen är dock så etablerad att det är lämpligt att an- vända denna) WACC. Detta mått beräknas som ett vägt genomsnitt av den marknadsmässiga kapitalkostnaden efter skatt för räntebärande lån och eget kapital. Måttet gör det möjligt att beräkna vilket krav marknaden har på företagets avkastning för att tillgodose ersätt- ning till investerare och långivare.

Genom att beräkna WACC för ett företag går det att dela upp företagets vinst i två delar: den del av vinsten som motsvarar kapital- kostnad eller ”normal vinst” och den del av vinsten som överstiger kapitalkostnad, övervinst. De företag som inte lönsamma nog för att betala kapitalkostnaden gör således en vinst som understiger

”normal vinst”. Det betyder inte nödvändigtvis att företaget går med förlust, utan att vinsten inte är stor nog för att täcka kapital- kostnaden. De företag som inte genererar en vinst som motsvarar kapitalkostnaden kan tänkas få problem att exempelvis uppta lån eller attrahera investerare.

Ersättningen för kapitalet, oavsett om det är eget kapital eller främmande kapital (lån), förväntas utgöra ersättning för den risk som långivare respektive ägare har tagit genom att placera kapital i en given verksamhet. Ett företags samlade risk beror på externa faktorer såsom vilken bransch man agerar i, egenskaper hos mark- naden och dess reglering. Företagsinterna faktorer härrör från före- tagets inre struktur: dess personal, kostnadsstruktur, hur företaget är finansierat etc.

När det gäller offentligt finansierad verksamhet finns två krafter som verkar åt motsatta håll när det gäller utförarföretagens totala risknivå. För det första är en offentligt finansierad rörelses intäkter säkrare än i vanlig affärsverksamhet: kommuner och landsting be- talar på förutbestämda datum och det finns ingen risk att ”kunden” går i konkurs, vilket innebär en lägre risk allt annat lika. Men sam- tidigt finns en så kallad politisk risk som innebär att offentliga be- slut kan ändra verksamhetens ekonomiska villkor. På lokal nivå kan det röra sig om ändrade riktlinjer för biståndsbeslut, ändrade ersätt- ningsnivåer och -system m.m. På nationell nivå kan det röra sig om reglering kring tillstånd och tillsyn eller en begränsning av vinst-

192

SOU 2016:78

Vinster och lönsamhetsmått på välfärdsmarknaden i dag

uttag ur verksamheten. Denna sortens politiska osäkerhet innebär att företagens risk ökar.

Kapitalprissättningsmodellen (Capital Asset Pricing Model, CAPM)35 används för att beräkna det avkastningskrav investerare kräver för att investera i en tillgång (aktie) med en given risk. För att kompensera investerare för den risk de tar när de investerar i till- gången inkluderas den riskfria räntan i modellen. Den kan ses som en alternativkostnad, det vill säga vad de skulle ha kunnat tjäna om de i stället investerat i ett ”riskfritt” sparalternativ. Enligt CAPM be- höver sedan det specifika företagets, eller aktiens, risk relativt hela marknadens risk skattas (det s.k. betavärdet). När denna risk är känd eller beräknad, och när marknadens riskpremie liksom den riskfria räntan är känd, kan man beräkna avkastningskravet på eget kapital, viket är detsamma som kapitalkostnaden för eget kapital i bolaget. Se mer om hur CAPM kan användas för att räkna fram WACC i av- snitt 5.7.

5.3.3Annan ersättning till ägare

Med ägare avses någon som tillskjutit kapital i någon form till ett bolag. Men en ägare kan även bidra med annat än rent kapital till bolagets verksamhet. Ägaren kan t.ex. leda företaget och på så sätt utgöra en ledningsfunktion. Ägaren kan också bidra med att ta be- slut om finansiell struktur, rekrytering av ledning, ta beslut om operativ inriktning, m.m. För detta kan ledningen ta ut ersättning i form av vinst, men även på annat sätt. En ägare som ingår i led- ningen kan t.ex. få ersättning för sin arbetsinsats genom lön eller styrelsearvode. Det kan ske direkt i det bolag som har den opera- tiva verksamheten, eller i ett ägarbolag.36 I vissa företag, däribland i

35Denna utgår från teorin om en marknadsportfölj som endast har kvar den risk som inte går att eliminera genom att diversifiera portföljen ytterligare. Genom att bredda tillgångarna i portföljen förväntas man kunna eliminera portföljens risk till en punkt där den återstående risken inte går att minska mer genom ytterligare diversifiering. Man kan föreställa sig denna portfölj som att den skulle innehålla samtliga börsaktier. Den kvardröjande risken som brukar betecknas systematisk risk är grundrisken och det specifika företagets risk mäts utifrån hur den varierar med denna systematiska risk (det s.k. betavärdet, β). Ett β-värde som är högre än ett visar att aktien reagerar häftigare på förändringar i marknadsportföljen än genomsnittet. Riskpremien för företaget förväntas ha linjärt samband med β, dvs. ju högre β-värde desto högre avkastning krävs för att locka en investerare.

36I detta fall kan ersättning faktureras verksamhetsbolaget som OH-kostnad, eller så kan verksamhetsbolaget överföra medel till ägarbolaget via vinstutdelning eller koncernbidrag.

193

2. efter en förnyad konkurrens-		2. efter en förnyad konkurrens-
utsättning	inom ett ramavtal	utsättning	inom ett ramavtal
enligt 7 kap. 7 eller 8 § samt 9 §		enligt 7 kap. 7 eller 8 § samt 9 §
utan att de villkor har följts som		utan att de villkor har följts som
framgår av de paragraferna eller		framgår av de paragraferna eller
av det ramavtal som ligger till		av det ramavtal som ligger till
grund för	konkurrensutsätt-	grund för	konkurrensutsätt-
ningen och detta har medfört att		ningen och detta har medfört att
leverantören har lidit eller kan		leverantören har lidit eller kan
komma att lida skada, eller		komma att lida skada, eller
3. enligt ett dynamiskt inköps-		3. enligt ett dynamiskt inköps-
system utan att de villkor som		system utan att de villkor som
anges i 8 kap. 10 eller 12 § har		anges i 8 kap. 10 eller 12 § har
följts och detta har medfört att		följts och detta har medfört att
leverantören har lidit eller kan		leverantören har lidit eller kan
komma att lida skada.		komma att lida skada.