sou 2016 73

Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn

Delbetänkande av

Utredningen om en modern föräldraförsäkring

Stockholm 2016

SOU 2016:73

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24517-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 4 februari 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring. I uppdraget ingår att analysera och lämna förslag på en begränsad möjlighet att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till Sverige med barn (dir. 2016:10). Stats- rådet Annika Strandhäll förordnade samma dag dåvarande general- sekreteraren Lars Arrhenius till särskild utredare.

De sakkunniga och experter som har medverkat i utrednings- arbetet anges nedan.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 15 februari 2016 kanslirådet Maria Lidström, fr.o.m. den 22 februari 2016 kansli- rådet Marcus Edelgård, fr.o.m. den 1 mars 2016 ämnesrådet Håkan Nyman och fr.o.m. den 1 april 2016 rättsakkunniga Åsa Nilsson.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en modern föräldraförsäkring, överlämnar härmed delbetänkandet Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn (SOU 2016:73).

Stockholm i oktober 2016

Lars Arrhenius

/Maria Lidström

Marcus Edelgård

Åsa Nilsson

Håkan Nyman

Förteckning över sakkunniga och experter

Om inte annat anges har förordnandet gällt fr.o.m. den 21 mars 2016.

Sakkunniga

Kanslirådet Marie Ek, Kulturdepartementet, t.o.m. den 13 juni 2016 Kanslirådet Anna Schölin, Kulturdepartementet, fr.o.m. den 13 juni 2016

Departementssekreteraren Karin Moberg, Finansdepartementet, t.o.m. den 15 april 2016

Departementssekreteraren Kristin Sinclair, Finansdepartementet, fr.o.m. den 15 april 2016

Departementssekreteraren Kajsa Eliasson, Socialdepartementet Kanslirådet Karin Frank, Arbetsmarknadsdepartementet Ämnesrådet Annika Mansnérus, Socialdepartementet Departementssekreteraren Karin Sandkull, Arbetsmarknadsdeparte- mentet

Experter

Utredaren Erik Ageberg, Företagarna

Utvecklingsstrategen Tommy Alexandersson, Försäkringskassan Utredaren Joa Bergold, LO

Utredaren Ulrika Bertilsson, Diskrimineringsombudsmannen Experten Catharina Bäck, Svenskt Näringsliv

Docenten Olof Bäckman, Stockholms universitet Docenten Thomas Erhag, Göteborgs universitet Utredaren Ulrika Hagström, TCO

Forskaren Arizo Karimi, Uppsala universitet Socialförsäkringsexperten Jenny Lindmark, Arbetsgivarverket Utredaren Thomas Ljunglöf, SACO

Utredaren Karin Röbäck de Souza, Barnombudsmannen Förhandlaren Charlotta Undén, Sveriges Kommuner och Landsting

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................			9
Summary ..........................................................................			19
1	Författningsförslag.....................................................		31
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		35
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		35
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		36
2.3	Delbetänkandets disposition..................................................		36
3	Gällande rätt.............................................................		39
3.1	Svensk rätt ...............................................................................		39
	3.1.1	Socialförsäkring .......................................................	39
	3.1.2	Diskriminering.........................................................	49
	3.1.3	Migration..................................................................	54
3.2	EU-rätt ....................................................................................		60
	3.2.1	EU-fördrag...............................................................	60

3.2.2EU:s stadga om de grundläggande

	rättigheterna.............................................................	61
3.2.3	EU-förordningar och direktiv ................................	63
3.2.4	Avtal som rör social trygghet .................................	75
3.3 Internationell rätt....................................................................		78
3.3.1	FN-konventioner ....................................................	78
3.3.2	Europarådets sociala stadga ....................................	85

Innehåll

SOU 2016:73

4	Invandring, etablering och försörjning ..........................		87
4.1	Invandring till och från Sverige .............................................		88
4.2	Vilka invandrar till Sverige? ...................................................		94
4.3	Etablering på arbetsmarknaden ...........................................		100
	4.3.1	Utbildningsnivån bland de som invandrar...........	105
	4.3.2	Hjälp till etablering ...............................................	107
4.4	Försörjning ...........................................................................		115

4.5Tillgång till och användningen av förskola,

	förskoleklass och fritidshem................................................	128
5	Föräldraledighet och föräldrapenning .........................	135

5.1Hur åldergränserna i föräldrapenningen har förändrats

över tid ..................................................................................	136
5.2 Hur föräldrapenningen används ..........................................	140

5.2.1Föräldrapenning används mest intensivt

när barnet är litet...................................................

141

5.2.2Föräldrapenning för barn som kommer

till Sverige ..............................................................

143

5.2.3Tidigare kartläggning av hur föräldrar som kommer till Sverige med barn

använder föräldrapenning .....................................

150

5.2.4Hur föräldrar som kom till Sverige 2012

använde föräldrapenning.......................................	151
5.3 Internationell jämförelse......................................................	160

5.3.1Generellt om möjligheterna

	till föräldraledighet................................................	161
5.3.2	Föräldrapenningssystemet i Finland....................	162
5.3.3	Föräldrapenningssystemet i Danmark.................	167
5.3.4	Föräldrapenningssystemet i Norge......................	170
5.3.5	Föräldrapenningssystemet i Tyskland .................	174

5.3.6Föräldrapenning huvudsakligen riktad till

förvärvsarbetande..................................................

176

SOU 2016:73		Innehåll
6	Överväganden och förslag.........................................	183

6.1Utgångspunkter för utredningens överväganden

och förslag .............................................................................

183

6.1.1Vilka ramar ger direktiven vid utformning av

en begränsning? .....................................................

187

6.1.2Vissa rättsliga utgångspunkter vid

	utformningen av en begränsning ..........................	189
6.1.3	Alternativa utformningar som har övervägts.......	190
6.2 Begränsningsregelns utformning .........................................		195
6.2.1	Hur begränsningsregeln bör utformas.................	195

6.2.2Begränsningsregeln och diskriminering

med avseende på nationalitet ................................

207

6.2.3Begränsningsregeln och diskriminering

	med avseende på etnisk tillhörighet .....................	222
6.2.4	Särskilt om barnets bästa.......................................	233

6.2.5Hur begränsningsregeln förhåller sig till vissa

EU-direktiv............................................................

240

6.3Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar

mellan föräldrarna .................................................................		245
6.3.1	Fördelning av dagar mellan föräldrarna................	245
6.3.2	Ersättningsnivå och beräkning av
	föräldrapenning på sjukpenningnivå ....................	246

6.3.3Avstående från föräldrapenning till förmån för

den andra föräldern................................................	249
6.4 Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel.....................	251

6.5Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån

enligt utländsk lagstiftning...................................................	252
6.6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ......................	255

6.7Uppföljning av effekterna av begränsningar

i föräldrapenningen...............................................................	258
6.8 En generell regel i stället för en särregel..............................	259

Innehåll

SOU 2016:73

7	Konsekvenser av förslagen ........................................		261
7.1	Ekonomiska konsekvenser för staten .................................		261
	7.1.1	Föräldraförsäkringen ............................................	262
	7.1.2	Övriga ersättningar ...............................................	268
	7.1.3	Statliga myndigheter .............................................	273
	7.1.4	Sammantagna kostnader och finansiering ...........	277

7.2Konsekvenser för integrationen, jämställdheten

	och för barn...........................................................................		278
7.3	Konsekvenser för kommunerna ..........................................		282
	7.3.1	Ekonomiskt bistånd..............................................	282
	7.3.2	Förskola, förskoleklass och fritidshem................	285
	7.3.3	Det kommunala självstyret...................................	289
7.4	Ekonomiska konsekvenser för enskilda..............................		289
7.5	Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt........................		294
7.6	Förslagens övriga konsekvenser ..........................................		294
8	Författningskommentar ............................................		297
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2016:10...........................................	303
Bilaga 2 Författningstext generell tvåårsgräns..........................			319
Bilaga 3 Författningskommentar generell tvåårsgräns.............			323
Bilaga 4 Ekonomiska konsekvenser av en generell
		tvåårsgräns ....................................................................	327

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att i delbetänkandet analysera och föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till Sverige med barn. Syftet med begräns- ningen är att förkorta tiden för etablering på arbetsmarknaden. I uppdraget ingår att

•föreslå hur bestämmelserna i socialförsäkringsbalken (SFB) kan utformas så att möjligheten att använda föräldrapenning begränsas för föräldrar som kommer till Sverige med barn,

•särskilt beskriva konsekvenserna för barn av de överväganden som görs i detta hänseende,

•ta del av erfarenheterna av hur andra länders system för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring utformas för gruppen nyanlända flyktingar och anhöriginvandrare och om möjligt göra en analys av effekterna av dessa system, och

•beakta internationella åtaganden så att förslagen är förenliga med EU-rättsliga regleringar och andra ingångna internationella avtal.

Utredningen ska i ett slutbetänkande som ska redovisas senast den 1 oktober 2017 göra en samlad översyn av reglerna för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring.

Sammanfattning

SOU 2016:73

Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag

Bakgrund

Föräldrapenning används i hög utsträckning i enlighet med det primära syftet, dvs. i samband med barnets födelse och under åren närmast efter födelsen. Föräldrarnas behov av ledighet för omsorg och vård av barnet är då som störst, vilket användningen tydligt visar. Efter barnets tvåårsdag återstod i genomsnitt enbart ca 132 dagar med föräldrapenning, varav inte alla dagar används innan rätten till ersättning upphör. Efter barnets tvåårsdag används föräldrapenningen oftare mer sporadiskt. En stor majoritet av barn som är över två år har inte föräldrar som är föräldralediga med dem på heltid, i stället deltar de i hög utsträckning i förskola eller pedagogisk omsorg.

Bestämmelserna om föräldrapenning får dock den konsekvensen att när föräldrar kommer till Sverige med äldre barn kan de få rätt till samma mängd föräldrapenning för det äldre barnet som normalt utges i samband med ett barns födelse, dvs. 480 dagar. För barn som föds från och med den 1 januari 2014 gäller andra regler, och för- äldrar som blir försäkrade för föräldrapenning i Sverige får totalt 96 dagar om barnet är över fyra år. Regelverkets konstruktion leder i dag till att det uppstår en överkompensation i förhållande till det behov av ledighet och ersättning som föräldrar med äldre barn har. Det medför en möjlighet till långvarig frånvaro från arbete, arbets- sökande, utbildning eller andra aktiviteter som syftar till att föra för- äldrarna närmare arbetsmarknaden. Vissa av de personer som kommer till Sverige har en långsam och utdragen etablering på arbetsmark- naden.

Överkompensationen leder till att föräldrarna, och då främst kvinnor, använder ett relativt sett högt antal dagar med föräldra- penning för äldre barn. Uttaget skiljer sig dock mycket åt mellan olika föräldrar, vissa föräldrar använder föräldrapenning intensivt och långvarigt, andra använder inte föräldrapenning alls. För ett barn som var fött 2008 och som var tre år när det kom till Sverige hade i genomsnitt 340 dagar (för barn födda i länder utanför EU/EES) respektive 243 dagar (för barn födda i länder inom EU/EES) an- vänts för barnet när det fyllde åtta år och rätten till ersättning upp- hörde. Det är betydligt fler dagar än vad som använts för barn i det åldersspannet som är födda i Sverige.

SOU 2016:73

Sammanfattning

Utredningens kartläggning visar att för de kvinnor som kommer till Sverige med barn under åtta år används föräldrapenning ofta under de första åren i Sverige. Var tredje kvinna som invandrade till Sverige 2012 med barn under åtta år och sedan inte fick fler barn under perioden 2012–2015 använde föräldrapenning redan det första året i Sverige. Motsvarande andel för männen var enbart sex pro- cent. Uttaget av föräldrapenning var ännu mer intensivt året efter invandringen. Av kvinnor som kom med barn från länder utanför EU och Norden och som inte fick fler barn var det 60 procent som använde föräldrapenning under 2013 och 43 procent under 2014. Även en högre andel av männen använde föräldrapenning de näst- kommande åren, men de använde betydligt färre dagar än kvinnorna.

Ett långvarigt och intensivt uttag av föräldrapenning åren efter ankomsten till Sverige kan framför allt ses för de kvinnor som kom till Sverige med barn från länder utanför EU/Norden och som sedan fick fler barn i Sverige. Det var 40 procent av kvinnorna som fick fler barn under perioden närmast efter invandringen. Av dessa är det drygt 41 procent som använder föräldrapenning redan första året i Sverige, en siffra som ökar till 78 procent året efter. Var fjärde kvinna använder mer än 300 dagar med föräldrapenning året efter invandringen.

Det är dock inte ovanligt att föräldrarna inte tar ut en enda dag med föräldrapenning under de första fyra åren i Sverige. Det var 29 procent av kvinnorna som kom till Sverige med barn från länder utanför EU/Norden och som inte fick fler barn som inte använde föräldrapenning alls under perioden 2012–2015. Bland männen var motsvarande andel 59 procent.

Vilka ramar ger direktiven vid utformning av en begränsning?

Hänvisningen i direktiven till överenskommelsen mellan regeringen och allianspartierna skulle möjligen kunna ge intryck av att det i första hand är föräldrar som kommer till Sverige som asylsökande som ska omfattas av begränsningen. Någon sådan avgränsning fram- går emellertid inte av direktiven. Utredningens utgångspunkt har därför varit att begränsningen ska utformas i enlighet med direk- tivens ordalydelse, dvs. den ska omfatta föräldrar som kommer till Sverige med barn.

Sammanfattning

SOU 2016:73

Det anges inte heller närmare i direktiven i vilken omfattning föräldrapenningen ska begränsas. I direktiven beskrivs begränsningen på två olika sätt. Det anges såväl att den ska avse ett ”mindre antal dagar” som ”ett fåtal dagar”. Det redogörs inte vad som avses med dessa olika uttryckssätt. I avsaknad av närmare precisering bör om- fattningen av begränsningen bestämmas med hänsyn till dels syftena med föräldraförsäkringen och begränsningen, dels de rättsliga förut- sättningar som utredningen har att beakta. Direktiven anger också vissa andra utgångspunkter som utredningen har att ta hänsyn till, såsom att förslaget ska bidra till jämställdhet och ha barnets bästa i fokus.

Eftersom utredningen i slutbetänkandet ska göra en samlad över- syn av föräldraförsäkringen och föräldraledighetslagen (1995:584) har det varit en viktig utgångspunkt att de förslag som nu lämnas i hög grad ska bygga på nuvarande regelverk för föräldrapenning och att större ändringar får anstå till slutbetänkandet.

Utredningens överväganden och förslag

Begränsningsregelns utformning

Utredningen föreslår att en begränsning av rätten till föräldra- penning knyts till tidpunkten för när ett barn blir bosatt i Sverige. Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att även för- äldrar som omfattas av begränsningen ska ges valfrihet och flexi- bilitet inom de ramar som gäller för försäkringen i övrigt. Utred- ningen föreslår därför att begränsningen utformas så att den unge- färligen motsvarar den mängd föräldrapenning som en genomsnitt- lig försäkrad använder efter barnets ettårs- respektive tvåårsdag. Om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra levnadsår ska föräldrapenning därför lämnas under högst 200 dagar samman- lagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning lämnas under ytterligare högst 76 dagar för varje barn utöver det första. Om barnet i stället blir bosatt här i landet efter det andra levnads- året ska föräldrapenning lämnas under högst 100 dagar sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning lämnas under ytterligare högst 38 dagar för varje barn utöver det första.

Föräldrar som flyttar tillfälligt från Sverige eller som omfattas av vissa särskilda skyddsregler i SFB kommer inte att omfattas av den

SOU 2016:73

Sammanfattning

föreslagna begränsningsregeln när de återvänder till landet eftersom de fortfarande anses bosatta här i den mening som avses i balken. Föräldrar som däremot inte omfattas av dessa regler träffas av be- gränsningsregeln om de flyttar tillbaka till Sverige och blir bosatta här i landet efter barnets första levnadsår. Detta gäller även om föräldrapenning lämnats enligt huvudregeln innan familjen flyttade från Sverige. Detsamma gäller föräldrar vars uppehållstillstånd löper ut och som därefter inte bedöms vara bosatta i Sverige men som sedan får ett nytt uppehållstillstånd efter barnets första levnadsår och som då återigen anses bosatta. Den personkrets som kommer att omfattas av begränsningsregeln är alltså föräldrar och barn som kommer från utlandet och som inte tidigare har bott i Sverige samt föräldrar och barn som flyttar tillbaka till Sverige efter bosättning utomlands. Det kan också handla om barn som flyttar till Sverige men där en eller båda föräldrarna bor i Sverige sedan tidigare. Begränsningsregeln omfattar inte barn som adopteras.

Utredningen bedömer att befintliga åldersgränser för uttag av föräldrapenning bör gälla även för den som får föräldrapenning en- ligt begränsningsregeln. Det innebär att för barn som är födda eller adopterade 2014 och senare gäller att föräldrapenning lämnas under högst 96 dagar från barnets fyraårsdag eller därmed likställd tid- punkt.

Begränsningsregeln och diskriminering med avseende på nationalitet och etnisk tillhörighet

Eftersom begränsningen ska omfatta föräldrar som kommer till Sverige med barn har utredningen bl.a. analyserat hur en begräns- ning förhåller sig till förbuden mot diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet och nationalitet. Förbud mot etnisk diskrimi- nering finns bl.a. i diskrimineringslagen (2008:567) och i inter- nationella åtaganden som Sverige är bunden av, bl.a. i FN:s konven- tion om barnets rättigheter.

En av de bärande principerna inom EU-rätten är att all diskrimi- nering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. Utredningen bedömer att mycket talar för att en begränsning av rätten till för- äldrapenning inte är förenlig med likabehandlingsprincipen i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 24 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Begränsnings-

Sammanfattning

SOU 2016:73

regeln bedöms därför inte kunna upprätthållas för den personkrets som omfattas av likabehandlingsprincipen (jfr 2 kap. 5 § SFB).

Utredningen bedömer däremot att förslaget inte strider mot för- budet mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet.

Särskilt om barnets bästa

En av grundprinciperna i FN:s barnkonvention är den om barnets bästa. Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn.

Eftersom antalet möjliga dagar med föräldrapenning enligt be- gränsningsregeln ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning kommer de barn som omfattas av regeln att ha tillgång till föräldralediga föräldrar under i stort sett lika många dagar som de barn som omfattats av föräldrapenningen från födel- sen. Att antalet dagar begränsas för de barn som kommer till Sverige borde, enligt utredningens mening, därmed inte i sig vara negativt. Utredningen bedömer också att tillgång till förskola och de posi- tiva effekter det kan få i form av bl.a. språkutveckling, tillgång till jämnåriga kamrater och de nätverk förskolan kan ge familjerna till övervägande del torde vara en fördel för de barn som kommer till Sverige med sina föräldrar. En försenad etablering i samhället och på arbetsmarknaden för föräldrar kan också ha negativa effekter för de barn som ingår i de hushåll som drabbas. Av de barn som träffas av den föreslagna begränsningsregeln finns det dock barn som är i särskilt utsatta situationer, t.ex. har många kommit hit tillsammans med sina föräldrar och sökt skydd från traumatiska händelser och kan vara i behov av extra stöd från föräldrarna. Detta behov måste vägas mot de fördelar som begränsningsregeln medför för barn och hänsyn måste också tas till att det i dessa situationer finns andra funktioner i samhället vars ansvar då träder in. Utredningen be- dömer att den föreslagna begränsningsregeln till övervägande del torde kunna ha positiva konsekvenser för de barn som omfattas.

SOU 2016:73

Sammanfattning

Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar mellan föräldrarna

Föräldrapenningen är i dag delad med hälften var mellan barnets båda vårdnadshavare. Syftet är att betona att båda vårdnadshavarna har ett gemensamt och delat ansvar för barnet och även en indi- viduell rätt till ersättning och till föräldraledighet. Barnet har vidare rätt till båda sina föräldrar. Utredningen bedömer att nuvarande bestämmelser i SFB vad gäller vem som får föräldrapenning och hur den fördelas mellan föräldrarna bör gälla också för föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln.

Även när det gäller vilken ersättningsnivå föräldrapenningen kan lämnas på gör utredningen bedömningen att det finns fördelar med att nuvarande regler i SFB tillämpas. Samma sak bör gälla för reg- lerna i SFB om hur föräldrapenning på sjukpenningnivå ska beräk- nas.

I dag finns möjlighet att avstå rätt att få föräldrapenning, utom såvitt avser de 90 s.k. reserverade dagarna på sjukpenningnivå, till den andra föräldern. Det är enbart dagar på sjukpenningnivå som är reserverade. Utredningen kan konstatera att det är otillfredsställ- ande att ersättning på grundnivå inte omfattas av kraven på reser- verade dagar. Utredningen anser dock att det är för tidigt att föreslå ändringar av regelverket i delbetänkandet men avser att återkomma i frågan i slutbetänkandet.

Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel

Utredningen föreslår att de ytterligare dagar med föräldrapenning som en förälder enligt den föreslagna begränsningsregeln har rätt till vid flerbarnsfödsel ska lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivå.

Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning

Om föräldrapenning lämnas enligt den föreslagna begränsnings- regeln och den ena av föräldrarna eller båda har fått en motsvarande föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning, föreslås att den

Sammanfattning

SOU 2016:73

tid som den utländska förmånen har lämnats för ska räknas av. Ut- redningen föreslår att förmånen räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juli 2017.

Om begränsningsregeln införs utan några övergångsbestämmel- ser kommer den även att omfatta föräldrar och barn som har blivit bosatta i Sverige innan ikraftträdandet. En sådan tillämpning skulle kunna få oskäliga konsekvenser för familjer som har behov av att regelverket är förutsägbart och som har planerat sitt föräldrapennings- uttag utifrån nuvarande regelverk. Utredningen bedömer därför att den föreslagna regleringen bör förenas med övergångsbestäm- melser. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska tillämpas första gången på föräldrapenning för ett barn som blir bosatt här i landet efter ikraftträdandet.

Utredningen föreslår också en övergångsbestämmelse som inne- bär att även om bosättning sker efter ikraftträdande så ska äldre föreskrifter fortfarande gälla i de fall föräldrapenning lämnas eller har lämnats för ett barn för tid före ikraftträdandet. Här avses situa- tioner där bosättningen i Sverige och rätten till föräldrapennings- förmåner upphör tillfälligt. Så kan vara fallet för en förälder som bor en tid i utlandet och som sedan återvänder till Sverige eller en förälder vars uppehållstillstånd löper ut och som sedan får ett nytt. I de fall föräldrapenning lämnas eller har lämnats för tid före ikraft- trädandet ska äldre föreskrifter gälla om föräldern blir bosatt på nytt och ansöker om föräldrapenning.

Konsekvenser av utredningens förslag

Som en följd av utredningens förslag beräknas en utgiftsminskning ske för föräldrapenning och för den statliga ålderspensionsavgiften för föräldrapenning. Den beräknade utgiftsminskningen baserar sig på ett delvis osäkert underlag eftersom antaganden och prognoser är en viktig del av beräkningsunderlaget. SCB:s prognos över in- vandringen visar på en temporär ökning i antalet invandrade barn

SOU 2016:73

Sammanfattning

de närmaste åren. Utredningen beräknar att under 2017 kommer 3 000 kvinnor och 200 män att minska sitt uttag av föräldrapenning som en följd av förslaget om en begränsning. Antalet berörda för- äldrar ökar till ca 5 700 kvinnor och 800 män under 2020.

Utredningen uppskattar att ungefär hälften av de föräldrar som direkt berörs av förslaget om en begränsning (dvs. som kan för- väntas minska sitt uttag av föräldrapenning) i stället kommer att delta i etableringsinsatser och därmed även ha rätt till etablerings- ersättning. Kostnaderna för dessa ersättningar kommer därför att öka. Utgiftsökningen avser främst de föräldrar som inte alls skulle ha deltagit i insatser på grund av längre föräldraledigheter för äldre barn. De föräldrar som skulle ha deltagit i insatser på deltid p.g.a. föräldraledighet eller som skjuter upp sitt deltagande en viss tid för vård av äldre barn för att senare återgå kan i stället förväntas delta på heltid eller delta i insatser utan längre avbrott. Utgiftsökningen är därför till viss del en omfördelning av utgifter över tid, där del- tagare som skulle ha påbörjat insatser först en tid efter invand- ringen nu tidigarelägger sådana aktiviteter.

Försäkringskassan behöver anpassa sina IT-system för hantering av föräldrapenningsärenden i enlighet med förslaget, vilket innebär ökade utgifter. Arbetsförmedlingen får också ökade kostnader för handläggning av ärenden med etableringsinsatser samt för utföran- det av insatser. Dessa utgifter utgör liksom för etableringsersätt- ningen till viss del en omfördelning av utgifter över tid.

Kommunerna får ökade och tidigarelagda kostnader för förskola, förskoleklass och fritidshem. Kommunerna påverkas även av att vissa av de föräldrar som inte omfattas av etableringsuppdraget kan få behov av ekonomiskt bistånd när möjligheten till försörjning via föräldrapenningen begränsas.

Utredningen bedömer att förslaget har positiva effekter för eta- bleringen på arbetsmarknaden för vissa föräldrar. Tiden innan t.ex. etableringsinsatser inleds minskar. Det bör dock påpekas att åtgär- den endast utgör en del av arbetet med att snabba på etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden.

Med nuvarande uttagsmönster för föräldrapenning är det främst kvinnor som påverkas av förslaget. Utredningens förslag förväntas bidra till att nå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för framför allt kvinnor, och därigenom bidra till förbättrad jämställd- het i form av ökad ekonomisk självständighet för kvinnor på kort

Sammanfattning

SOU 2016:73

och på lång sikt. Förslaget om en begränsning av föräldrapenningen har som utgångspunkt att de dagar som ges till föräldrar som kommer till Sverige med barn ska delas jämställt. Föräldrar med gemensam vårdnad har rätt till hälften var av föräldrapenningen. Utredningen kommer i slutbetänkandet att lämna förslag på hur föräldraförsäk- ringen kan moderniseras, och då särskilt gällande att föräldraförsäk- ringen i högre grad än i dag kan fördelas jämställt mellan föräldrarna.

En generell regel i stället för en särregel

Eftersom det i dag finns en fyraårsgräns i föräldraförsäkringen som gäller för alla försäkrade är det enligt utredningens mening rimligt att överväga om det i stället för en särregel skulle vara möjligt att begränsa föräldrapenningen genom att införa en generell tvåårs- gräns som skulle gälla för alla försäkrade.

Det finns flera fördelar med en sådan generell begränsning. Efter- som direktiven inte föreskriver en generell begränsning lämnas dock inte något sådant förslag. Det är dessutom svårt att redan i delbetänkandet ta ett helhetsgrepp om föräldrapenningens regel- verk. Det finns ändå skäl att redan nu redovisa hur ett sådant alter- nativ skulle kunna se ut. Utredningen redovisar därför en sådan alter- nativ reglering i en bilaga till betänkandet.

Summary

Remit

The remit of the Inquiry in this interim report is to analyse and propose measures to restrict the use of parental benefit for parents coming to Sweden with children.. The purpose of the restriction is to reduce the time taken to get established on the labour market. The remit includes:

•making proposals as to how to structure the provisions con- tained in the Swedish Social Insurance Code so that the use of parental benefit is restricted for parents coming to Sweden with children,

•describing in particular the consequences for children of the deliberations made in this respect,

•finding out about the experiences of other countries with regard to how their systems for parental leave and parental insurance are designed for newly arrived refugees and relatives of immi- grants and, if possible, carrying out an analysis of the effects of these systems, and

•taking account of international obligations to ensure that the proposals are consistent with EU legal requirements and other international agreements entered into.

In a final report to be presented on 1 October 2017, the Inquiry will conduct a comprehensive review of the regulations regarding parental leave and parental insurance.

Summary

SOU 2016:73

Criteria for the Inquiry’s considerations and proposals

Background

Parental benefit is largely used in accordance with its primary purpose, i.e. in connection with the birth of a child and for the years immediately following the birth. It is during this period that parents’ need to take leave in order to care for the child is greatest, which is evident from the way it is used. After the child has reached the age of two, an average of 132 days of parental benefit remain, and not all of these days are used before the right to claim the benefit ceases. Parental benefit is often used more sporadically once the child has reached the age of two. The vast majority of children over the age of two do not have parents at home with them on full-time parental leave. Instead the majority tend to participate in some form of preschool or educational care.

However, the provisions regarding parental benefit mean that when parents come to Sweden with older children, they may be entitled to the same amount of parental benefit for the older child that is normally paid out in connection with a child’s birth, i.e. 480 days. For children born on and after 1 January 2014 other rules apply, and parents can get a total of 96 days if the child is over the age of four. The regulations are currently designed in such a way that overcompensation arises in relation to the needs of parents with older children for parental leave and benefit. This result in an opportunity to take long-term leave from work, job-seeking, edu- cation or other activities that are aimed at bringing parents closer to the labour market. For some people coming to Sweden, getting established on the labour market becomes a long and drawn-out process.

Overcompensation leads to the parents, primarily women, using a relatively high number of days of parental benefit for older children. However, the use of parental days varies considerably between parents; some use the benefit intensively over a prolonged period, while others do not use it at all. For a child born in 2008 who was three years old on arrival in Sweden, an average of 340 days (for children born in countries outside the EU/EES) and 243 days (for children born in countries within the EU/EES) had been used for the child by the time they reached the age of eight and the right to

SOU 2016:73

Summary

parental benefit ceased. That is considerably more days than had been used for children in the same age range born in Sweden.

The Inquiry’s analysis reveals that for those women who come to Sweden with children under the age of eight, parental benefit is often used during their first years in Sweden. One in three women who immigrated to Sweden in 2012 with children under the age of eight, and who then did not have any more children during the 2012–2015 period, were already using parental benefit in their first year in Sweden. The corresponding figure for men was just six per cent. Use of parental benefit was even more intensive the year after immigration. Of the women who came with children from countries outside the EU and Nordic region, and who did not go on to have more children, 60 per cent used parental benefit in 2013 and 43 per cent in 2014. A higher proportion of men also used parental benefit during subsequent years, but they used significantly fewer days than the women.

Prolonged and intensive use of parental benefit during the years following their arrival in Sweden can mainly be seen among the women who came to Sweden with children from countries outside the EU/Nordic region, and who subsequently went on to have more children in Sweden. Forty per cent of these women went on to have more children during the period immediately following their arrival. Of these, just over 41 per cent use parental benefit during their first year in Sweden; a figure that increases to 78 per cent the following year. One in four women use more than 300 days of parental benefit the year after their arrival.

However, some parents do not take a single day of parental bene- fit during their first four years in Sweden. Twenty-nine per cent of the women who came to Sweden with children from countries outside the EU/Nordic region, and who did not subsequently have more children, did not use any parental benefit at all during the 2012–2015 period. The corresponding figure for the men was 59 per cent.

Summary

SOU 2016:73

What scope does the directive offer in terms of the structure of a restriction?

The reference in the directive to the agreement between the govern- ment and the centre-right alliance parties could possibly be inter- preted as meaning that it is primarily parents coming to Sweden as asylum seekers who should be the focus of the restriction. How- ever, the directive does not make any such distinction. The basis on which the inquiry has been conducted has therefore been that the restriction should be designed in accordance with the wording in the directive, i.e. it should encompass parents coming to Sweden with children.

Neither does the directive stipulate in any detail the extent to which parental benefit should be restricted. The directive describes the restriction in two different ways. It states that it should relate to both a “small number of days” and “a few days”. No explanation is provided as to what is meant by these different statements. In the absence of precise details, the scope of the restriction should be determined while taking into consideration both the aims of paren- tal insurance and the restriction, and the legal conditions that the Inquiry needs to observe. The directive also states certain other criteria that the inquiry should consider, such as that the proposal should contribute to gender equality and focus on what is in the best interests of the child.

Since in its final report the Inquiry will provide a comprehensive review of parental insurance and the Parental Leave Act (1995:584), an important starting point has been for the proposals now being submitted to be heavily based on current parental benefit regula- tions, and that major changes should be deferred until the final report.

The Inquiry’s considerations and proposals

Structure of the restriction rule

The Inquiry proposes that a restriction to entitlement to parental benefit be linked to the date that a child becomes a resident of Sweden. The Inquiry is of the opinion that the starting point should be that parents also covered by the restriction should be given options and allowed flexibility within the framework that applies to

SOU 2016:73

Summary

the insurance in general. The Inquiry therefore proposes that the restriction be designed so that it roughly equates to the amount of parental benefit that an average insured parent uses after the child’s first and second birthdays. If a child becomes a resident of Sweden during the child’s second year of life, parental benefit should there- fore be provided for a maximum total of 200 days for the parents. In the case of multiple births, parental benefit should be provided for an additional maximum of 76 days for each child in addition to the first. If the child instead becomes a resident of Sweden after the child’s second year of life, parental benefit should be provided for a maximum total of 100 days for the parents. In the case of multiple births, parental benefit should be provided for an additional maxi- mum of 38 days for each child in addition to the first.

Parents who temporarily move away from Sweden, or who are covered by certain special protection rules contained in the Swedish Social Insurance Code, will not be subject to the proposed restric- tion rule on their return to Sweden, as they are still considered to be residents of Sweden as defined in the Code. However, parents who are not covered by these rules will be subject to the restriction rule if they move back to Sweden and become residents here after the child’s first year of life. This applies even if parental benefit has been provided in accordance with the main rule before the family moved away from Sweden. The same applies to parents whose resi- dence permits expire and who are no longer regarded as residents of Sweden, but who are then issued with a new residence permit after the child’s first year of life and are once again considered to be residents. So the individuals who will be covered by the restriction rule are parents and children who come from abroad and who have not previously lived in Sweden, as well as parents who move back to Sweden after a period of residence abroad. It could also include children who move to Sweden, but where one or both parents are already living in Sweden. The restriction rule does not extend to children who are adopted.

The Inquiry is of the opinion that existing age limits for receiving parental benefit should also apply to those receiving parental bene- fit in accordance with the restriction rule. This means that for children born or adopted in 2014 or later, parental benefit is provided for a maximum of 96 days from the child’s fourth birthday, or an equi- valent point in time.

Summary

SOU 2016:73

Restriction rule and discrimination with regard to nationality and ethnicity

Since the restriction is aimed at parents coming to Sweden with children, the Inquiry has analysed the way in which a restriction relates to the ban on discrimination on the grounds of ethnicity and nationality. A ban on ethnic discrimination is laid down in the Discrimination Act (2008:567) and in international commitments to which Sweden is bound such as the UN Convention on the Rights of the Child.

One of the guiding principles enshrined in EU law is that all discrimination on the grounds of nationality is prohibited within the EU. The Inquiry considers there to be strong indications that a restriction in entitlement to parental benefit is not consistent with the principle of equal treatment in the EU’s coordination regula- tion. It is therefore considered impossible to uphold the restriction rule for the group of individuals covered by the coordination regu- lation (compare Chapter 2, Section 5 of the Swedish Social Insurance Code).

The Inquiry does not consider that the proposal is contrary to the ban on discrimination linked to ethnicity.

Note regarding the best interests of the child

One of the fundamental principles in the UN Convention on the Rights of the Child is that regarding the best interests of the child. According to Article 3.1, the best interests of the child must be the primary concern in all measures affecting children.

Since the potential number of days with parental benefit in accordance with the restriction rule roughly equates to an average use of parental benefit, the children covered by the rule will have access to parents on parental leave for largely the same number of days as children covered by parental benefit from birth. According to the Inquiry, the fact that the number of days is restricted for children coming to Sweden should consequently not be negative in itself. The Inquiry is also of the opinion that access to preschool and the positive effects this can bring in the form of language deve- lopment, access to friends of the same age and the networks that preschool can provide families with should be regarded as a major

SOU 2016:73

Summary

advantage for those children coming to Sweden with their parents. The delayed establishment of parents in society and the labour market can also have negative effects on children who are part of those households that are affected. There are, however, some children who would be subject to the restriction rule who are in particularly vulnerable situations, e.g. have come here with their parents and sought protection from traumatic events and may be in need of additional support from their parents. This need must be balanced against the benefits that the restriction rule brings for children and consideration must also be taken to ensure that in these situations, other functions in society that are responsible for providing such support step in. The Inquiry considers that the proposed restric- tion rule is likely to have predominantly positive consequences for those children that are affected.

Level of benefit and allocation and transfer of days between parents

Parental benefit is currently allocated equally between the child’s guardians. The aim is to emphasise that both guardians have joint and shared responsibility for the child, as well as an individual right to the benefit and to parental leave. Furthermore, the child has the right to both its parents. The Inquiry is of the opinion that current provisions in the Swedish Social Insurance Code with regard to who receives parental benefit and how it is allocated between the parents should also apply to parental benefit provided in accordance with the proposed restriction rule.

With respect to the level of parental benefit, the Inquiry also considers there are advantages in applying current rules in the Swedish Social Insurance Code. The same should apply for the rules in the Swedish Social Insurance Code on how parental benefit at the sickness benefit level should be calculated.

It is currently possible to transfer the right to receive parental benefit, except for the 90 reserved days at sickness benefit level, to the other parent. It is only the days at sickness benefit level that are reserved. The Inquiry notes that it is unsatisfactory that at the basic level, the benefit is not covered by requirements for reserved days. However, the Inquiry considers that it is too early to propose

Summary

SOU 2016:73

changes to regulations in the interim report, but intends to return to the issue in the final report.

Level of parental benefit for multiple births

The Inquiry proposes that the additional days of parental benefit to which a parent is entitled for multiple births, in accordance with the proposed restriction rule, should be provided at sickness bene- fit level, but no lower than the basic level.

Deduction of time on parental benefit in accordance with foreign legislation

If parental benefit is provided in accordance with the proposed restriction rule, and one or both of the parents have received an equivalent parental benefit payment in accordance with foreign legislation, it is proposed that the period for which the foreign benefit was paid shall be deducted. The Inquiry proposes that the benefit be deducted from the highest number of days for which parental benefit could have been provided.

Entry into force and transitional rules

The Inquiry proposes that the rules enter into force on 1 July 2017. If the restriction rule is introduced without any transitional rules, it will also extend to parents and children who have become residents of Sweden prior to entry into force. Such an application could have undue consequences for families who need the regulations to be predictable, and who have planned how they will take their parental benefit based on current regulations. The Inquiry therefore deems that the proposed rule should be introduced alongside transitional rules. The Inquiry proposes that the proposed rules be applied for the first time to parental benefit for a child who becomes a resident of Sweden after entry into force.

The Inquiry also proposes a transitional rule that means older regulations will still apply in cases where parental benefit is being provided or has been provided for a child for a period of time prior

SOU 2016:73

Summary

to entry into force. This relates to situations where residency in Sweden and entitlement to parental benefits temporarily ceases. This may be the case for a parent who lives for part of the time in another country and who then returns to Sweden, or a parent whose residence permit expires and who then receives a new one. In cases where parental benefit is provided or has been provided for a period of time prior to entry into force, older regulations should apply if the parent becomes a resident again and applies for parental bene- fit.

Consequences of the Inquiry’s proposal

The proposal made by the Inquiry is expected to reduce the cost of parental benefit and the state old-age pension contribution for parental benefit. The estimated cost reduction is based on data that is partly uncertain, since assumptions and forecasts are a key ele- ment of the basis for the calculation. Statistics Sweden’s immigra- tion forecast indicates a temporary increase in the number of immigrant children over the next few years. The Inquiry estimates that in 2017, 3,000 women and 200 men will reduce their use of parental benefit as a result of the proposal on restrictions. The number of parents affected will rise to around 5,700 women and 800 men in 2020.

The Inquiry estimates that roughly half of the parents who will be directly affected by the proposal on a restriction (i.e. who may be expected to reduce their use of parental benefit) will instead participate in introduction initiatives and thereby also be entitled to the introduction benefit. The costs for these benefits will there- fore increase. The increase in expense relates mainly to those parents who would not otherwise have taken part in such initiatives due to extended parental leave for older children. Parents who would have participated in initiatives on a part-time basis due to parental leave, or who delay participation for a period of time in order to look after older children and then return to it later, can instead be expected to participate full-time, or take part in initiatives without extended interruptions. The increase in expense is therefore to a certain extent a redistribution of expenses over time, with the

Summary

SOU 2016:73

participants who would have waited for a period of time following arrival now beginning such activities earlier.

Försäkringskassan (the Swedish Social Insurance Agency) needs to adapt its IT systems for managing parental benefit cases in accordance with the proposal, which will entail increased expense. Arbetsförmedlingen (the Swedish Public Employment Agency) will also incur increased costs for case processing in introduction initia- tives and for carrying out such initiatives. These costs, like those for the introduction benefit, to a certain extent constitute a redistri- bution of costs over time.

Municipalities will incur increased and earlier preschool, pre- school class and after-school club costs. Municipalities will also be affected by the fact that some of the parents who are not covered by introduction activities may need financial aid when opportuni- ties for support via parental benefit are restricted.

The Inquiry considers that the proposal will have positive effects for some parents in getting established on the labour market. The period of time before introduction initiatives are embarked upon will decrease. However, it should be pointed out that these mea- sures only form a part of the efforts to speed up the process of helping newly arrived immigrants get established on the labour market.

Looking at the current pattern of use of parental benefit, it is mainly women who are affected by the proposal. The Inquiry’s proposal is expected to help speed up the process of getting established on the labour market primarily for women, thereby contributing to improved gender equality in the form of increased financial independence for women in the short and long term. The proposal to restrict parental benefit is based on the assumption that the days given to parents coming to Sweden with children should be shared equally. Parents with joint custody are entitled to half the parental benefit each. In its final report, the Inquiry will submit proposals as to how parental insurance can be modernised, and in particular how to ensure a more equal allocation between parents than there is today.

SOU 2016:73

Summary

A general rule instead of a special rule

Since there is currently a four-year limit to parental insurance that applies to all insured parents, in the opinion of the Inquiry it is reasonable to consider whether, instead of a special rule, it would be possible to restrict parental benefit by introducing a general two-year limit that would apply to all insured parents.

There are several advantages to introducing a general restriction such as this. Since the directive does not prescribe a general restric- tion, however, such a proposal is not being submitted. Further- more, it is difficult to take a comprehensive approach to parental benefit regulations at the interim report stage. However, there is an argument for providing an idea at this stage of what such an alter- native might look like. The Inquiry is therefore providing details of such an alternative regulation in an appendix to the report.

Föräldrapenning med anled- ning av ett barns födelse lämnas under högst 480 dagar samman- lagt för föräldrarna, och vid fler- barnsfödsel under ytterligare högst 180 dagar för varje barn utöver det första.

Om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra lev- nadsår lämnas föräldrapenning under högst 200 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarns- födsel under ytterligare högst 76 dagar för varje barn utöver det första. Om barnet däremot blir bo- satt här i landet efter det andra

1 Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 12 kap. 12 och 33 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 12 kap. 45 a §, samt närmast före 12 kap. 45 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

12 §1

Föräldrapenning med anled- ning av ett barns födelse lämnas under högst 480 dagar samman- lagt för föräldrarna.

Vid flerbarnsfödsel lämnas för-

äldrapenning under ytterligare högst 180 dagar för varje barn utöver det första.

1 Senaste lydelse 2013:999.

Om rätten till föräldrapenning inträder först under sådan tid som avses i 12 § andra eller tredje styckena och den ena av föräldrarna eller båda har fått en sådan utländsk förmån som ska räknas av enligt första stycket, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldra- penning hade kunnat lämnas för enligt 12 § första stycket.

Författningsförslag

SOU 2016:73

levnadsåret lämnas föräldra- penning under högst 100 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytter- ligare högst 38 dagar för varje barn utöver det första.

För tid efter barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, lämnas föräldrapenning dock under högst 96 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 36 dagar för varje barn utöver det första.

33 §2

Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av ett barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för en- ligt 12 §.

Om rätten till föräldrapenning inträder först under sådan tid som avses i 12 § tredje stycket och den ena av föräldrarna eller båda har fått en sådan utländsk förmån som ska räknas av enligt första stycket, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för enligt 12 § första och andra styckena.

2 Senaste lydelse 2013:999.

SOU 2016:73

Författningsförslag

Antalet dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas vid bosättning efter första levnadsåret

45 a §

När det gäller föräldrapenning för sådan tid som avses i 12 § andra stycket, ska vid flerbarns- födsel föräldrapenning lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivå.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

2.De nya föreskrifterna tillämpas första gången på föräldrapenning för ett barn som blir bosatt här i landet efter ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter i 12 kap. 12 § gäller dock fortfarande i de fall föräldrapenning någon gång lämnas eller har lämnats för ett barn för tid före ikraftträdandet.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 4 februari 2016 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring. Direktiven fogas till betänkandet som bilaga 1.

I uppdraget har ingått att analysera och föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till Sverige med barn. Begränsningen har till syfte att för- korta tiden före etablering på arbetsmarknaden. Utredaren har där- utöver haft i uppdrag att ta del av erfarenheterna av hur andra länders system för föräldraledighet och föräldraförsäkring utformas för gruppen nyanlända flyktingar och anhöriginvandrare och om möj- ligt göra en analys av effekterna av dessa system, att särskilt beskriva konsekvenserna för barn av de överväganden som görs avseende begränsningen av föräldrapenningen samt att beakta internationella åtaganden så att förslagen är förenliga med EU-rättsliga regleringar och andra ingångna internationella avtal. I uppdraget har också in- gått att lämna förslag som är ändamålsenliga, tydliga och enkla att administrera och som bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska del- målen om ekonomisk jämställdhet och en jämn fördelning mellan föräldrarna av det obetalda hem- och omsorgsarbetet samt har barnets bästa i fokus.

Utredningens uppdrag i dessa delar redovisas i detta delbetänk- ande.

Utredningens slutbetänkande om en samlad översyn av reglerna om föräldraförsäkring och föräldraledighet ska redovisas senast den 1 oktober 2017. Det innebär att de frågor och förslag som kommer att analyseras, kartläggas och presenteras i slutbetänkandet kan komma

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:73

att påverka de ställningstaganden kring t.ex. föräldraledighetens längd och åldersgränser som görs i detta delbetänkande.

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete inleddes i mars 2016. Under utredningstiden har fyra sammanträden hållits med experter och sakkunniga. Utred- ningen har i enlighet med direktiven även samrått med Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet (S 2014:17) samt följt lagstiftningsarbetet med tillfälliga uppehållstillstånd. Utredningen har under arbetets gång även haft diskussioner med företrädare för Försäkringskassan, Diskrimineringsombudsmannen, Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Kulturdepartementet.

Utredningens bakgrundsanalyser har i huvudsak utgått från befint- lig forskning och statistik. Utredningen har dock beställt och samman- ställt uppdaterade uppgifter kring migrationsmönster, arbetskrafts- deltagande och etablering för föräldrar som kommer till Sverige samt om användningen av föräldrapenning.

En kartläggning har genomförts av de skilda möjligheter till för- äldraledighet och föräldrapenning som existerar i Danmark, Finland, Norge och Tyskland. Utredningen har under arbetet med kartlägg- ningen haft kontakt med företrädare för departement och ansvariga myndigheter i Danmark, Finland och Norge. Urvalet av länder har gjorts med utgångspunkt från att dessa länder har föräldrapenning- system som liknar Sveriges och har dessutom haft en relativt stor eller mycket stor invandring under de senaste åren.

2.3Delbetänkandets disposition

Betänkandet innehåller åtta kapitel. Kapitel 3 redogör för gällande rätt, framför allt avseende socialförsäkring, diskriminering och migra- tion. Det följande kapitlet har som syfte att beskriva migrations- mönster och prognoser över invandring, ålders- och könsfördelning för de föräldrar som kommer till Sverige med barn samt familjesitua- tion. Ett särskilt fokus läggs på föräldrarnas arbetsmarknadsanknyt- ning och försörjningskällor samt på invandrade barns uppväxtvill- kor, t.ex. avseende hushållens ekonomiska situation och barnens deltagande i förskola. Kapitel 5 redogör för hur de föräldrar som

SOU 2016:73

Utredningens uppdrag och arbete

kommer till Sverige med barn använder föräldrapenning. Kapitlet innehåller även en internationell utblick kring system för föräldra- penningsförmåner och särskilt vilka villkor som gäller för föräldrar som kommer till de olika länderna med barn. Kapitel 6 innehåller utredningens överväganden och förslag. En konsekvensbeskrivning av utredningens förslag presenteras i kapitel 7. Delbetänkandet av- slutas med författningskommentarer och bilagor. I bilagorna åter- finns utredningens direktiv samt en redovisning av ett alternativt sätt att begränsa rätten till föräldrapenning.

3 Gällande rätt

I kapitlet redogörs för den rättsliga reglering som utredningen har att beakta. Redogörelsen indelas i svensk rätt, EU-rätt och inter- nationell rätt. Den rättsliga reglering som är relevant spänner över flera rättsområden varför utredningen funnit att den valda indel- ningen är mest lämplig. En konsekvens av indelningen är att svensk rätt och EU-rätt redovisas separat. Det ska dock framhållas att dessa rättssystem är väl integrerade med varandra och att de ska förstås i ett sammanhang.

3.1Svensk rätt

I detta avsnitt beskrivs relevant svensk rätt. Det handlar dels om regler avseende socialförsäkringen, dels om regler avseende diskri- minering med avseende på etnisk tillhörighet. Vidare beskrivs också relevanta delar av det regelverk som gäller för personer som av olika anledningar migrerar till Sverige.

3.1.1Socialförsäkring

Socialförsäkringsbalken

Socialförsäkringen är enligt 4 kap. 2 § socialförsäkringsbalken (SFB) indelad i bl.a. förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bo- sättningsbaserade förmåner) och förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner). Försäkrad för sådana förmåner är enligt 4 kap. 3 § SFB den som uppfyller kraven för bosättning eller arbete samt gällande krav på försäkringstider. För att omfattas av socialförsäkringsskyddet ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för respektive förmån enligt 5–7 kap.

Gällande rätt

SOU 2016:73

SFB. När det gäller rätten till föräldrapenning finns bestämmelser i bl.a. 11 och 12 kap. SFB.

I 2 kap. 5 § SFB finns det en upplysning om att unionsrätten inom EU eller inom EES eller avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i balken. I 4 kap. 5 § anges att den som, enligt vad som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, omfattas av lagstiftningen i en annan stat inte är försäkrad för sådana förmåner enligt balken som mot- svarar förmåner som avses i förordningen.

Bosättningsbaserad föräldrapenning

Den som är bosatt i Sverige är enligt 5 kap. 9 § SFB försäkrad för föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå.

En person ska enligt huvudregeln i 5 kap. 2 § SFB anses vara bo- satt i Sverige om han eller hon har sin egentliga hemvist i landet. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den enskildes normala vistelseort tillmätas avgörande betydelse för var han eller hon ska anses bosatt (prop. 1998/99:119 s. 89). Enligt hjälpregeln i 5 kap. 3 § första stycket SFB ska den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här längre tid än ett år anses vara bosatt i landet. Bedömningen i bosättningsfrågan bygger alltså på en prog- nos över vistelsetiden i Sverige och ska göras på grundval av den enskildes personliga förhållanden. Syftet med vistelsen kan ha viss betydelse och personens sysselsättning vägs in i bedömningen (a. prop. s. 90 ff.). Hjälpregeln ska enligt bestämmelsen dock inte gälla om synnerliga skäl talar mot det. Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena t.ex. när utlänningar avtjänar fängelsestraff här i landet (a. prop. s. 92).

Av 5 kap. 3 § andra stycket SFB framgår att en utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras inte heller ska anses vara bosatt här. Enligt bestäm- melsens tredje stycke ska vidare en i Sverige bosatt person som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Bestämmelsen i 4 § andra stycket folkbokföringslagen innebär att en utlänning som har fått uppehållstillstånd med eller efter s.k. tillfälligt skydd i samband med massflykt enligt ett särskilt förfar- ande i utlänningslagen (2005:716), inte ska folkbokföras för kortare vistelser här än tre år, om han eller hon inte har fått en flykting- statusförklaring (eller äldre motsvarighet) eller ett resedokument eller om det finns andra synnerliga skäl för folkbokföring.

I 5 kap. 4–8 §§ SFB finns avvikande regler i bosättningsfrågan för särskilda personkategorier. Särskilda bestämmelser finns för stats- anställda (4 §), utländska diplomater m.fl. (5 §), biståndsarbetare m.fl. (6 §), utlandsstuderande m.fl. (7 §) och för familjemedlemmar till dessa kategorier (8 §). Bestämmelserna innebär i korthet att dessa personer fortfarande ska anses bosatta här i landet även om de vistas i utlandet.

Den som bosätter sig i Sverige och som inte är folkbokförd här ska anmäla sig till Försäkringskassan. Även den som lämnar Sverige för en tid som kan antas ha betydelse för socialförsäkringsskyddet enligt 5 kap. ska anmäla det till Försäkringskassan (110 kap. 43 § första stycket och 45 § SFB).

Vid inflyttning till Sverige finns särskilda bestämmelser om för- säkringsskyddets tidsmässiga omfattning. Till den som bosätter sig i Sverige men inte är folkbokförd här får enligt 5 kap. 11 § SFB bosättningsbaserade förmåner inte lämnas för längre tid tillbaka än tre månader före den månad när anmälan om bosättningen gjordes till Försäkringskassan eller när Försäkringskassan på annat sätt fick kännedom om bosättningen.

Till den som enligt utlänningslagen behöver ha uppehållstillstånd i Sverige får enligt 5 kap. 12 § SFB bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Förmåner läm- nas dock inte för tid då bistånd enligt lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl. har lämnats till den försäkrade, om förmånerna är av motsvarande karaktär.

Gällande rätt

SOU 2016:73

Arbetsbaserad föräldrapenning

Den som arbetar i Sverige är enligt 6 kap. 6 § SFB försäkrad för föräldrapenning på grundnivå eller sjukpenningnivå. Med arbete avses enligt huvudregeln i 6 kap. 2 § första stycket SFB förvärvs- arbete i verksamhet här i landet. Av bestämmelsens andra stycke följer att även arbete som utförs av en person som bedriver närings- verksamhet med fast driftställe i Sverige ska ses som arbete här i landet om verksamheten är hänförlig till det driftstället. Särskilda, avvikande, regler finns bl.a. för vissa personkategorier i 6 kap. 3– 5 §§ SFB (sjömän, utsända arbetstagare m.m. och diplomater m.fl.).

En anmälan om arbete i Sverige som görs av den som arbetar här utan att vara bosatt ska lämnas till Försäkringskassan. Vidare ska den som lämnar Sverige för en tid som kan antas ha betydelse för socialförsäkringsskyddet enligt 6 kap. anmäla detta till Försäkrings- kassan (110 kap. 44 och 45 §§ SFB).

För arbetstagare börjar försäkringsskyddet att gälla från och med den första dagen av anställningstiden och för övriga, dvs. icke- anställda, från och med den dag då arbetet har påbörjats. Försäk- ringen upphör att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör dock tidigare om den enskilde börjar arbeta i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl (6 kap. 8 § SFB).

Den som enligt utlänningslagen behöver ha arbetstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd med motsvarande verkan har inte rätt till arbetsbaserade förmåner förrän ett sådant tillstånd har be- viljats. Ersättning får lämnas tidigast från och med den dag då till- ståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades (6 kap. 14 § SFB).

Föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå lämnas för tid då den försäkrade vistas utomlands så länge rätten till förmånen består, under förutsättning att barnet är bosatt i Sverige, eller om Försäkringskassan medger det, när ett barn hämtas i samband med adoption (6 kap. 16 § SFB).

SOU 2016:73

Gällande rätt

Allmänt om rätten till föräldrapenning

Föräldrapenningsförmåner lämnas enligt 11 kap. 2 § SFB i form av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Föräldrapenning läm- nas för vård av barn med anledning av barns fördelse eller vid adop- tion av barn.

Rätt till föräldrapenning har enligt 12 kap. 2 § SFB en försäkrad förälder som vårdar barn under tid när han eller hon inte förvärvs- arbetar eller avstår från förvärvsarbete. Vem som är förälder fram- går av reglerna i 1 kap. föräldrabalken. Med förälder likställs för- älders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, förälders sambo som tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder (11 kap. 4 § SFB).

För rätt till föräldrapenning gäller också som villkor att föräldern till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet på det sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder (12 kap. 3 § SFB). Barnet ska också vara bosatt i Sverige (11 kap. 8 § SFB). Ett ytterligare villkor är att för- äldrapenning med anledning av ett barns födelse inte lämnas om det för samma barn och tid lämnas en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning (11 kap. 15 § SFB).

Förmånstiden

Enligt 12 kap. 12 § SFB lämnas föräldrapenning med anledning av ett barns födelse under högst 480 dagar sammanlagt för båda för- äldrarna. Vid flerbarnsfödsel lämnas föräldrapenning under ytter- ligare högst 180 dagar för varje barn utöver det första. I bestäm- melsens tredje stycke finns en särskild regel om begränsning av det antal dagar för vilka det annars skulle kunna lämnas föräldra- penning. Regeln trädde i kraft den 1 januari 2014 och innebär att föräldrapenning för tid efter det att barnet har fyllt fyra år lämnas för högst 96 dagar sammanlagt för båda föräldrarna. Vid flerbarns- födsel lämnas ytterligare högst 36 dagar för varje barn utöver det första. Fyraårsgränsen räknas från den dag barnet fyller fyra år (prop. 2013/14:4 s. 72). I fråga om adopterade barn räknas fyraårs- gränsen i stället från den tidpunkt när adoptanten har fått barnet i sin vård (11 kap. 7 § andra stycket SFB).

Gällande rätt

SOU 2016:73

Enligt övergångsbestämmelserna tillämpas begränsningen för barn som har fötts efter ikraftträdandet eller, vid adoption, när den som adopterat barnet har fått barnet i sin vård efter ikraftträdandet.

Föräldrapenning lämnas inte för längre tid tillbaka än 90 dagar före den dag då ansökan om föräldrapenning kom in till Försäk- ringskassan. Om det finns synnerliga skäl lämnas föräldrapenning ändå (12 kap. 12 a § SFB).

Föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt tolv år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skol- året i grundskolan (12 kap. 13 § SFB). Tolvårsgränsen trädde i kraft den 1 januari 2014. Tidigare var gränsen åtta år. Enligt övergångs- bestämmelserna gäller tolvårsgränsen föräldrapenning för barn som har fötts efter ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som adop- terat barnet har fått det i sin vård efter i kraftträdandet.

Fördelning av föräldrapenning och ersättningsnivåer

I 12 kap. 14–17 §§ SFB finns bestämmelser om hur föräldrapenningen ska fördelas. En förälder som har ensam vårdnad om ett barn får föräldrapenning under hela den tid som anges i 12 § (14 §). För- äldrar som har gemensam vårdnad får i stället föräldrapenning under hälften vardera av denna tid (15 §). Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2014 infördes i 12 kap. 15 § SFB bestämmelser som innebär att vardera föräldern har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån eller grundnivån under 195 dagar och på lägsta- nivån under 45 dagar. Om en av föräldrarna inte har rätt till föräldrapenning får den andra föräldern enligt bestämmelsen för- äldrapenning för hela tiden. Att en förälder inte har rätt till för- äldrapenning kan enligt förarbetena t.ex. bero på att han eller hon inte är bosatt i Sverige och inte heller arbetar här (prop. 1994/95:197 s. 16).

I 12 kap. 15 a § SFB finns en fördelningsbestämmelse om hur föräldrapenning ska fördelas mellan föräldrarna, när antalet dispo- nibla dagar har reducerats på grund av fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. Bestämmelsen innebär att det antal dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas efter fyraårsgränsen ska fördelas i förhållande till hur många ersättningsdagar som vardera föräldern hade kvar omedelbart före fyraårsgränsen.

SOU 2016:73

Gällande rätt

I 12 kap. 15 b § regleras hur antalet dagar som kan disponeras för föräldrapenning ska fördelas mellan föräldrarna, när den ena av föräldern får rätt till föräldrapenning först för tid efter fyraårsgrän- sen. Detta kan vara fallet, om en förälder har kommit att omfattas av försäkringen först efter fyraårsgränsen (prop. 2013/14:4 s. 75). Bestämmelsen innebär att föräldrarna ska dela på det antal dagar som återstår för föräldrapenning omedelbart efter fyraårsgränsen. Har den först berättigade föräldern fått föräldrapenning efter fyra- årsgränsen bör motsvarande antal dagar i första hand räknas av från denna förälders egna dagar.

Bestämmelsen i 12 kap. 17 § SFB ger föräldrarna möjlighet att avstå från rätten att få föräldrapenning till förmån för varandra. Sedan den 1 januari 2016 kan föräldrapenning på sjukpenningnivå dock inte avstås för 90 dagar för varje barn eller 90 dagar för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel. För barn födda före detta datum är begränsningen 60 dagar.

Föräldrapenning kan enligt 12 kap. 18 § SFB lämnas på tre nivåer; sjukpenningnivå, grundnivå och lägstanivå. Sjukpenningnivån inne- bär att förälderns sjukpenninggrundande inkomst ligger till grund för beräkning av föräldrapenningen (uppgår till ca 80 procent av inkomsten). Föräldrapenning på grundnivå lämnas om föräldern saknar sjukpenninggrundande inkomst eller inte uppfyller vissa kvali- ficeringsvillkor. För hel föräldrapenning uppgår grundnivån till 250 kronor om dagen (12 kap. 23 § SFB). Beloppet höjdes från 225 kronor till 250 kronor genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2016. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för föräldra- penning som avser tid före ikraftträdandet. För hel föräldrapenning är lägstanivån 180 kronor om dagen för barn födda den 1 juli 2006 och senare (12 kap. 24 § SFB). Av de 480 dagarna för vilka det kan lämnas föräldrapenning kan förmånen lämnas på sjukpenningnivå eller grund- nivå för 390 dagar. För resterande 90 dagar lämnas föräldrapenning på lägstanivå (12 kap. 19 § SFB).

I 12 kap. 33–34 a §§ SFB finns bestämmelser om avräkning av föräldrapenningen om en förälder för samma tid har fått motsvar- ande förmån på grundval av utländsk lagstiftning.

Regler om enligt vilken ersättningsnivå ersättningen ska utgå under de första 180 dagarna finns i 12 kap. 35–38 §§. I 12 kap. 39–41 §§ finns regler om ersättningsnivån för tiden därefter. I 12 kap. 41 a– 41 h §§ finns särskilda bestämmelser om ersättningsnivåer för för-

Gällande rätt

SOU 2016:73

äldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår. När det gäller flerbarnsfödsel finns bestämmelser om ersättningsnivåer i 12 kap. 42– 46 §§ SFB.

Avtal som rör social trygghet

Sverige har ingått avtal med flera andra länder som rör social trygg- het. I huvudsak syftar avtalen till att undvika luckor i socialförsäk- ringsskyddet och dubbla ersättningar. Avtalen innehåller i flera fall regler om likabehandling. Avtal har ingåtts med såväl EU-länder som tredje land. Det finns även en nordisk konvention om social trygghet.

Nordisk konvention om social trygghet

Ända sedan 1955 har det slutits nordiska avtal om social trygghet. Den senaste nordiska konventionen gäller enligt lagen (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet sedan den 1 maj 2014. Konventionen är anpassad till regelverket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen (samordningsförordningen). Förordningen beskrivs mer nedan. Konventionens bestämmelser gäller i förhållande till Norge, Island, Danmark, Finland, Färöarna och Grönland. Konventionen har med anledning av EU-regelverket numer en begränsad betydelse. Den kan dock påverka tillämplig lagstiftning för tredjelandsmedborgare som rör sig inom Norden (prop. 2012/13:31 s. 16).

Bilaterala avtal som Sverige har ingått

Sverige har ingått ett femtontal avtal som rör social trygghet med länder utanför EU/EES. Flera av dessa gäller i huvudsak bara pen- sionsförmåner. Dessutom har Sverige ingått avtal med andra EU- och EES-länder innan Sverige blev medlem i EU. Om Sverige har ett sådant avtal tillämpas normalt samordningsförordningen och inte avtalet. Det finns dock undantag, t.ex. om avtalet innehåller mer fördelaktiga bestämmelser. Av de avtal som Sverige ingått med

SOU 2016:73

Gällande rätt

länder utanför EU/EES är det bara avtalen med Bosnien- Hercegovina,1 Chile,2 Marocko,3 Israel4 och Turkiet5 som avser föräldrapenning. Avtalen har i flera fall liknande struktur och inne- håller bestämmelser om likabehandling.

Sveriges avtal med Chile gäller för personer som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i någon eller båda av de fördragsslut- ande länderna samt för personer som härleder sin rätt från en sådan person (artikel 3). Medborgare i de fördragsslutande länderna, flyk- tingar och statslösa samt personer som härleder rättigheter från dessa personer, ska vid bosättning i det andra landet likställas med landets egna medborgare (artikel 4). I avtalet finns bestämmelser om tillämplig lagstiftning. De innebär att huvudregeln är att den som förvärvsarbetar omfattas av lagstiftningen i det land där arbetet utförs (artikel 6). Konventionen ger också möjlighet till s.k. utsänd- ning. Med utsändning avses den situationen när en person som är anställd av en arbetsgivare i ett fördragsslutande land sänds ut av arbetsgivaren till det andra fördragsslutande landet för att där arbeta för dennes räkning. Det är då det förra landets lagstiftning som ska gälla för henne eller honom (artikel 7).

Även i Sveriges avtal med Israel regleras att bl.a. medborgare i det andra fördragsslutande landet som är bosatt i värdlandet ska likställas med landets egna medborgare (artikel 3). Huvudregeln är att en person ska omfattas av lagstiftningen i det land där denne är bosatt (artikel 5). För förmåner som inte är avhängiga av bosätt- ning gäller att tillämplig lagstiftning är det land där personen är sysselsatt. Det finns särskilda regler för bl.a. arbetstagare som är utsänd av sin arbetsgivare (artikel 6). I avtalet finns särskilda bestäm- melser rörande moderskap och barns födelse som bl.a. innebär att om någon fullgjort perioder som uppgår till minst åtta veckor en- ligt ett av ländernas lagstiftning ska perioder som fullgjorts i ett av länderna beaktas om det krävs för att erhålla en förmån (artikel 9).

1Förordningen (2002:380) om tillämpning av konventionen den 30 mars 1978 mellan Sverige och Jugoslavien rörande social trygghet i förhållandet mellan Sverige och Bosnien-Hercegovina.

2Lagen (2006:286) om konvention om social trygghet mellan Sverige och Chile.

3Förordningen (1982:249) om tillämpning av en konvention den 4 januari 1980 mellan Sverige och Marocko om social trygghet.

4Förordningen (1983:325) om tillämpning av en konvention den 30 juni 1982 mellan Sverige och Israel om social trygghet.

5Lagen (2005:234) om konvention mellan Sverige och Turkiet om social trygghet.

Gällande rätt

SOU 2016:73

Avtalet med Marocko liknar det som finns med Israel. I avtalet regleras att bl.a. medborgare i det andra fördragsslutande landet som är bosatt i något av länderna ska likställas med landets egna medborgare (artikel 3). Huvudregeln är att en person ska omfattas av svensk lagstiftning om denne är bosatta i Sverige (artikel 6). I avtalet finns avvikande regler för bl.a. utsända arbetstagare (arti- kel 7). I avtalet finns särskilda bestämmelser om moderskap och barns födelse (avdelning III). Det finns bl.a. bestämmelser om sammanläggning av försäkringsperioder som fullgjorts i något av länderna i den mån perioderna inte sammanfaller (artikel 10).

Sveriges avtal med Turkiet gäller för ländernas medborgare, för personer som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i något av länderna samt för personer som härleder sin rätt från en sådan person (artikel 3). Likabehandlingsprincipen i konventionen gäller endast för medborgare i de fördragsslutande länderna, flyktingar och statslösa bosatta i någon av de fördragsslutande länderna samt för personer som härleder rättigheter från dessa personer (arti- kel 4). En av grundreglerna i konventionen, från vilken undantag finns, är att förmåner ska utbetalas vid bosättning i det andra för- dragsslutande landet. Konventionens bestämmelser om tillämplig lagstiftning innebär bl.a. att huvudregeln är att den som förvärvs- arbetar omfattas av lagstiftningen där denne arbetar. Personer som inte arbetar (även inkluderat en utsänd persons medföljande familje- medlemmar) omfattas av bosättningslandets lagstiftning (artikel 7). Konventionen ger också möjlighet till utsändning.

Sveriges avtal med Bosnien-Hercegovina gäller för de fördrags- slutande ländernas medborgare samt för personer som härleder sin rätt från dessa (artikel 2). I avtalet finns bestämmelser om lika- behandling med det andra landets medborgare (artikel 3). Konven- tionens bestämmelser om tillämplig lagstiftning innebär att en person omfattas av svensk rätt om personen är bosatt i Sverige (artikel 4). Det finns även särskilda regler för bl.a. utsända arbets- tagare (artikel 5). Vidare finns bestämmelser om sammanläggning av försäkringsperioder (artikel 9).

SOU 2016:73

Gällande rätt

3.1.2Diskriminering

Regeringsformen

I 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) föreskrivs att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara, dels motverka diskriminering av människor på grund av kön, hud- färg, nationellt eller etnisk tillhörighet, språklig eller religiös till- hörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra om- ständigheter som gäller den enskilde som person. Bestämmelsen är ett s.k. målsättningsstadgande och har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrift. Principen om alla människors lika värde ut- trycks också i 1 kap. 9 § RF genom kravet att domstolar samt för- valtningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet in- för lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

I 2 kap. RF finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättig- heter som till stor del gäller för både svenska medborgare och andra som vistas i landet. Enligt 2 kap. 12 § RF får lag eller annan före- skrift inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning.

Europakonventionen

1950 antog Europarådet den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen). Sverige ratificerade konventionen 1952. Konventionen gäller som lag i Sverige sedan den 1 januari 1995 (SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europa- konventionen.

Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) prövar staternas skyldighet att leva upp till sina åtaganden enligt Europakonventionen. Europadomstolens avgöran- den är rättsligt bindande för den berörda staten. Alla Europarådets

Gällande rätt

SOU 2016:73

medlemsländer är numera anslutna till Europakonventionen. Alla har dock inte anslutit sig till alla de tilläggsprotokoll som senare har utarbetats och som ger ytterligare rättigheter.

Artikel 14 i Europakonventionen innehåller ett förbud mot diskri- minering. I artikeln stadgas att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till natio- nell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Enligt artikel 1 gäller konventionsrättigheterna var och en som befinner sig inom ett lands jurisdiktion. Diskrimineringsförbudet i artikel 14 är inte generellt utan gäller endast i förhållande till de rättigheter som tas upp i konventionen. För att omfattas av förbudet mot diskriminering i artikel 14 behöver en handling inte samtidigt inne- fatta en fristående kränkning av en annan artikel i konventionen eller något av protokollen, men handlingen måste vara att hänföra till det område som behandlas i någon annan artikel. De fri- och rättigheter som omfattas av konventionen är bl.a. rätten till en rätt- vis rättegång (artikel 6), rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8) och rätten till effektiva rättsmedel (artikel 13). Ett gene- rellt förbud mot diskriminering har införts genom tilläggsprotokoll nr 12, men det har inte vunnit allmän anslutning och Sverige har inte ratificerat protokollet.

Diskrimineringslagen

Diskrimineringslagen (2008:567) är utformad med beaktande av olika diskrimineringsförbud i FN- och Europarådskonventioner, liksom i olika EU-instrument, bl.a. ett stort antal direktiv. I lagen genomförs också rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etnisk ursprung. Lagen har dock ett bredare tillämpningsområde än vad som följer av unionsrätten.

Ändamålet med lagen är enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Av 2 kap.

SOU 2016:73

Gällande rätt

14 § samma lag framgår att diskriminering är förbjuden bl.a. i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Föräldra- penning omfattas således av förbudet (jfr prop. 2007/08:95 s. 525). Diskrimineringsförbudet innebär förbud mot såväl direkt som in- direkt diskriminering (1 kap. 4 § diskrimineringslagen).

Med diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet avses i lagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande (1 kap. 5 § 3 diskrimineringslagen). I lagen finns inte be- greppet ”ras” trots att det förekommer i bl.a. direktivet om etnisk diskriminering. Av förarbetena framgår att med orden ”nationellt ursprung” avses att personer har samma nationstillhörighet, som t.ex. finländare, polacker eller svenskar (a. prop. s. 496). Med ”etniskt ursprung” menas att personer har ett relativt enhetligt kulturmönster, t.ex. nationella minoriteter såsom samer och romer. Vidare framgår att med orden ”annat liknande förhållande” ska förstås sådant som ogrundade föreställningar om ”ras”, att svepande hänvisningar till uppfattningar om ”invandrares” egenskaper, utseende eller bakgrund läggs till grund för ett handlingssätt eller att någon över huvud taget motiverar ett missgynnande agerande utifrån nedsättande beteck- ningar om personer med utländsk eller svensk bakgrund (a. prop. s. 120). Att någon är invandrare har ansetts vara detsamma som att ha ett annat nationellt ursprung än majoritetsbefolkningen (a. prop. s. 497). Däremot omfattas medborgarskap inte i sig av grunden ”etnisk tillhörighet” (jfr artikel 3.2 i EU:s direktiv mot etnisk diskri- minering). Dock kan icke berättigade krav på svenskt medborgaskap ändå riskera att bedömas som indirekt diskriminering, eftersom sådana krav typiskt sett missgynnar människor med annat etniskt eller nationellt ursprung än svenskt.

Direkt diskriminering

Med direkt diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § 1 diskriminerings- lagen att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet.

Med rekvisitet ”missgynnas” avses enligt förarbetena att någon försätts i ett sämre läge eller går miste om en förmån eller liknande

Gällande rätt

SOU 2016:73

(a. prop. s. 486 f.). En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en nackdel för den enskilde. Det som typiskt sett är för- enat med en faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet. Enligt praxis från EU-domstolen kan direkt diskriminering förekomma även i situationer där det inte finns någon identifierbar person som anser sig diskriminerad.6

Rekvisitet ”jämförbar situation” innebär att en jämförelse ska göras med en annan faktiskt existerande person eller, om det inte finns, en hypotetisk jämförelseperson (a. prop. s. 487). Personerna som jämförs ska enligt förarbetena befinna sig i situationer där det är rimligt eller naturligt att jämföra dem med varandra. Om det i det enskilda fallet kan anses rimligt och naturligt att olika individer behandlas lika befinner sig dessa i en jämförbar situation. Rekvisitet kan ha olika innebörd beroende på i vilken situation diskrimi- neringen påstås ha skett. I arbetslivet görs jämförelsen ofta på individnivå. I vissa situationer, så som vid beviljandet av någon viss förmån av offentligrättslig karaktär, ska jämförelsen enligt praxis göras på gruppnivå med andra person som uppfyller samma kri- terier eller kvalifikationer.7

Det tredje nödvändiga rekvisitet för direkt diskriminering är att det finns ett ”samband” mellan missgynnandet och diskriminerings- grunden. Ett sådant samband kan vara starkt eller svagt (a. prop. s. 488 f.). Allra starkast är det enligt förarbetena om det finns en avsikt att missgynna en person. Något uppsåt att diskriminera krävs dock inte och orsakssambandet kan finnas även då syftet med handlandet varit ren välvilja.8 Ett samband föreligger även när diskri- mineringsgrunden är en av flera faktorer som utgör orsaken till den missgynnande behandlingen (a. prop. s. 490). Det räcker alltså att missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunderna.

6C-54/07, Feryn NV och C-81/12, Asociatia Accept.

7RH 2014:9.

8Fransson, Stüber, Diskrimineringslagen, 2 u., Nordstedts juridik, 2015, s. 71.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Indirekt diskriminering

Med indirekt diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § 2 diskrimi- neringslagen att någon missgynnas genom tillämpning av en bestäm- melse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neu- tralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida bestämmelsen, kriteriet eller för- faringssättet inte har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.

Med rekvisitet ”missgynnas” menas detsamma som i fråga om direkt diskriminering, se ovan (a. prop. s. 490). Ett missgynnande tar sig uttryck i att personer, som tillhör någon av de grupper som skyddas i lagen, jämfört med andra har svårare att uppfylla kriteriet eller bestämmelsen eller att förfaringssättet medför en negativ effekt för dem.

När det gäller rekvisitet ”jämförelse” ska en faktisk jämförelse göras mellan den grupp som den missgynnade tillhör och någon annan grupp. Det är här inte aktuellt att använda hypotetiska jäm- förelsepersoner. Jämförelsen ska ta sikte på den andel av dem som kan, eller inte kan, uppfylla kravet i de grupper som jämförs (a. prop. s. 490). Skillnaden måste vara betydande när det gäller att bedöma missgynnande respektive gynnade.

Slutligen ska det göras en s.k. intresseavvägning för att bedöma om ett visst förfarande ska anses vara tillåtet eller otillåtet som in- direkt diskriminering (a. prop. s. 491). För att en åtgärd som typiskt sett har negativa effekter för en grupp ska vara tillåten måste två krav vara uppfyllda. För det första måste syftet med missgynnandet vara objektivt sett godtagbart. Detta syfte ska vara värt att skydda i sig och vara tillräckligt viktigt för att motivera att det ges företräde framför principen om icke-diskriminering. För det andra måste åtgärden vara lämplig och nödvändig (proportionalitetsprövning). Om det finns andra alternativ som inte är diskriminerande eller andra medel för att uppnå ett i sig godtagbart syfte ska åtgärden ses som otillåten indirekt diskriminering. När det gäller prövningen av om en åtgärd är lämplig och nödvändig, har EU-domstolen i målet Chez uttalat att det, för det fall att det inte finns någon annan åtgärd som är lika effektiv som det omtvistade förfaringssättet, även ska prövas om de olägenheter som det aktuella förfaringssättet

Gällande rätt

SOU 2016:73

orsakar är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.9 I för- arbetena uttalas att tillämpningen av nationellt bestämda regler som är avsedda att tillgodose viktiga samhälleliga syften inom ramen för ett lands social- eller sysselsättningspolitik bör godtas (a.a.). Praxis från EU-domstolen ger stöd för ett sådant synsätt.10

3.1.3Migration

Utlänningslagen

I utlänningslagen (2005:716) regleras utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta i Sverige. Lagen innehåller ingen definition av begreppet utlänning men därmed avses en person som inte är svensk medborgare. Personen kan antingen vara medborgare i ett annat land eller vara statslös. Utgångspunkten är att endast svenska med- borgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige, medan utlänningar i princip behöver pass (2 kap. 1, 1 a och 2 §§) och någon form av tillstånd för att resa in i och vistas i Sverige. Tillståndet kan bestå av visering (2 kap. 3 §) eller uppehållstillstånd (tidsbegränsat eller perma- nent) eller ställning som varaktigt bosatt (2 kap. 4–6 §§). Varaktigt bosatt är en särskild rättslig ställning som kan fås av tredjelands- medborgare som har vistats under en längre tid i ett av EU:s med- lemsländer.11 En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats för längre tid. Kravet på uppehållstillstånd enligt 5 § gäller inte för utlänningar som är nordiska medborgare, som har uppehållsrätt eller som har visering för längre än tre måna- der (2 kap. 8 b §). Undantagna från viseringskravet är bl.a. utlänningar som är EES-medborgare, har uppehållskort eller permanent uppe- hållskort, har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bo- satt i Sverige (2 kap. 8 a §).

Med rörlighetsdirektivet12 infördes begreppet uppehållsrätt som avser den självständiga och direkt på EU-fördraget grundade rätten

9C-83/14, Chez, punkterna 123 och 128.

10Se t.ex. mål C-411/05, Palacios de la Villa och mål C-286/12, Kommissionen mot Ungern.

11Se rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning.

12Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april om unionsmedborg- ares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier.

SOU 2016:73

Gällande rätt

för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att uppehålla sig i Sverige och andra medlemsländer. Med EES-medborgare avses medborgare i ett EU-land samt medborgare i Liechtenstein, Norge och Island samt när det gäller familjeanknytning även vissa svenska medborgare (se vidare 1 kap. 3 b § och 3 a kap. 2 § andra stycket). Uppehållsrätten för en EES-medborgare finns så länge villkoren för denna är uppfyllda. Ett tidigare registreringsförfarande har tagits bort.13 En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egen företagare i Sverige, har kommit till Sverige för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställ- ning, är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt i Sverige och enligt en försäkran om detta har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäck- ande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige, eller har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemed- lemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige (3 a kap. 3 §). En så- dan familjemedlem till en EES-medborgare som avses i 3 a kap. 2 § första stycket har uppehållsrätt om EES-medborgaren har uppe- hållsrätt. Familjemedlemmar som har uppehållsrätt ska senast tre månader efter ankomsten till Sverige ansöka om uppehållskort (3 a kap. 10 §). En EES-medborgare som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 §).

En utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ska enligt 2 kap. 7 § ha arbetstillstånd. Kravet på arbetstillstånd gäller inte medborgare i de nordiska länderna, inte heller utlänningar som har uppehållsrätt eller permanent uppe- hållstillstånd (2 kap. 8 c §). Den som har ett arbetstillstånd måste också ha ett uppehållstillstånd. 2008 genomfördes en omfattande reform när det gäller arbetskraftsinvandring och sedan dess är arbets- givarens bedömning av behovet av en rekrytering utgångspunkten vid handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd.14 Sedan dess är det möjligt att en utlänning, vars ansökan om uppe- hållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avslagits

13Prop. 2013/14:81.

14Prop. 2007/08:147.

Gällande rätt

SOU 2016:73

genom ett lagakraftvunnet beslut, kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete, s.k. spårbyte (5 kap. 15 a §).

Med asyl avses i utlänningslagen ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alter- nativt skyddsbehövande. Enligt svensk rätt finns tre kategorier av skyddsbehövande; flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande. I 4 kap. 1 § första stycket definieras begreppet flykting som en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner väl- grundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.

I 4 kap. 2 § definieras begreppet alternativt skyddsbehövande som en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § (dvs. flyk- tingdefinitionen) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att det 1) finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2) utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd.

I 4 kap. 2 a § definieras begreppet övrig skyddsbehövande. Med övrig skyddsbehövande avses en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ (dvs. definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1) behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2) inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof.

Av 5 kap. 6 § första stycket framgår att om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns så- dana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Bestämmelsen är avsedd att användas restrik- tivt och användas först när det inte finns möjlighet att få uppe-

SOU 2016:73

Gällande rätt

hållstillstånd enligt någon av huvudgrunderna för att få uppehålls- tillstånd. Av 5 kap. 6 § andra stycket framgår att för barn får uppe- hållstillstånd enligt paragrafens första stycke beviljas om omständig- heterna är särskilt ömmande. Kraven är alltså lägre när det gäller barn.

Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehöv- ande som befinner sig i Sverige har som huvudregel rätt till uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen. Uppehållstillstånd kan också ges på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 och 3 a §§. I 5 kap. 3 § första stycket anges villkoren för att medlemmar ur kärnfamiljen ska få uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd ska ges bl.a. till en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. Uppehållstillstånd ska också ges till ett utländskt barn som har en förälder som är bosatt, eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt, eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning, i Sverige. Vidare föreskrivs att ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande har rätt till åter- förening med sina föräldrar. Dessa bestämmelser grundar sig på EU-direktivet om rätt till familjeåterförening.15 Uppehållstillstånd enligt paragrafen ska gälla i minst ett år. I 5 kap. 3 a § regleras uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte styrs av EU- direktivet om rätt till familjeåterförening. Bestämmelsen är utfor- mad så att uppehållstillstånd får beviljas. I paragrafen finns bl.a. bestämmelser om s.k. snabb anknytning, dvs. fall där en utlänning har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige. Som huvudregel gäller att uppehållstillstånd på grund av anknytning får beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard (5 kap. 3 b §). Det finns dock en rad undantag från försörjningskravet, t.ex. om den person som utlänningen åberopar anknytning till är med- borgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz eller är flykting eller alternativt skyddsbehövande.

15 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

Gällande rätt

SOU 2016:73

Lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige

Den 20 juli 2016 trädde lagen (2016:752) om tillfälliga begräns- ningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige i kraft.16 Den tidsbegränsade lagen ska gälla i tre år och begränsar möjlig- heterna till uppehållstillstånd enligt utlänningslagen som beskrivs ovan. Lagen har enligt förarbetena sin bakgrund i de påfrestningar som det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunk- tioner har utsatts för efter att ett mycket stort antal asylsökande sökt sig till Sverige under 2015 och innehåller bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande utom kvotflyktingar, om begränsade möjligheter till anhöriginvandring för skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd och om skärpta försörjningskrav.

Enligt den tidsbegränsade lagen ska uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen inte beviljas en utlänning som är övrig skydds- behövande (4 §). Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen ska vara tidsbegränsat (5 § första stycket). Om utlänningen är flykting ska uppehållstillståndet som huvudregel gälla i tre år (5 § andra stycket). Om utlänningen är alternativt skyddsbehövande ska uppe- hållstillståndet gälla i tretton månader (5 § tredje stycket). Kvot- flyktingar ska dock även fortsättningsvis beviljas permanenta uppe- hållstillstånd. Uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ska endast få beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen (11 §). Permanent uppehållstillstånd ska få ges till ett utländskt barn som ska beviljas ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd om det vid en samlad bedömning finns sådana synner- ligen ömmande omständigheter relaterat till ett varaktigt nedsatt hälsotillstånd hos barnet att det absolut krävs att han eller hon be- viljas ett permanent uppehållstillstånd (18 §).

Bestämmelserna i den tidsbegränsade lagen ska enligt över- gångsbestämmelser inte tillämpas vid prövning av ansökningar från ensamkommande barn och från barn och vuxna som ingår i samma

16 Prop. 2015/16:174, bet. 2015/16:SfU16, rskr. 2015/16:303.

SOU 2016:73

Gällande rätt

familj om ansökan har registrerats hos Migrationsverket med regi- streringsdatum den 24 november 2015 eller tidigare.

Möjligheterna till uppehållstillstånd på grund av anknytning be- gränsas avsevärt med den tidsbegränsade lagen (6–10 §§). Uppe- hållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 utlänningslagen ska, om den person som utlänningen åbe- ropar anknytning till är en flykting som har ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt den tidsbegränsade lagen, beviljas om flyktingen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppe- hållstillstånd. Uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen ska inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en flykting som har be- viljats uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tids- begränsade lagen. Uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 3 a § utlänningslagen ska inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tidsbegränsade lagen.

I det utkast till lagrådsremiss som remitterades inför den nya lagen, föreslogs att de tidsbegränsade uppehållstillstånden skulle gälla i tolv månader. För att undvika risken att skyddsbehövande i vissa fall inte skulle omfattas av de bosättningsbaserade socialför- säkringsförmånerna förlängdes giltighetstiden för de tidsbegrän- sade uppehållstillstånden till tretton månader (prop. 2015/16:174 s. 31). När det gäller rätten till bosättningsbaserade förmåner under tid efter det att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut och innan nytt uppehållstillstånd beviljats, hänvisar regeringen till två då aktuella mål i Högsta förvaltningsdomstolen17 och anger att regeringens avsikt är att noga följa de konsekvenser som domen kan medföra (a. prop. s. 32).

17 HFD 2016 ref. 43.

Gällande rätt

SOU 2016:73

3.2EU-rätt

I avsnittet beskrivs relevant EU-rätt. Det handlar primärt om olika regler avseende diskriminering och likabehandling. Principerna om icke-diskriminering och likabehandling är centrala inom EU och återkommer på flera olika nivåer och i olika sammanhang i EU:s fördrag och övriga delar av unionsrätten.

3.2.1EU-fördrag

Principerna om icke-diskriminering och likabehandling har sin ut- gångspunkt i grundläggande värden för unionen, såsom respekt för de mänskliga rättigheterna. I EU:s fördrag finns bestämmelser om t.ex. förbud mot diskriminering på grund av såväl nationalitet som etniskt ursprung.

I fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) stadgas så- ledes i artikel 2 att unionen ska bygga på värdena respekt för människors värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för per- soner som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsländerna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Unionen ska bidra till skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt barnets rättigheter (arti- kel 3.5 i EU-fördraget). Vidare ska unionen erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen (artikel 6.1 i EU-fördraget). De grundlägg- ande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsländernas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer (arti- kel 6.3 i EU-fördraget).

Icke-diskrimineringsprincipen ska enligt artikel 10 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) gälla vid utformningen och genomförandet av unionens politik och verk- samhet. Principen innebär i detta sammanhang att unionen ska söka bekämpa all diskriminering på grund av bl.a. kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Icke-diskrimineringsprincipen är också central för att möjlig- göra och säkerställa den fria rörligheten inom unionen. Rätt till fri rörlighet har enligt artikel 21 i EUF-fördraget varje unionsmed- borgare. Denna rätt villkoras emellertid av att inte något annat föl- jer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Icke-diskrimi- neringsprincipen, eller likabehandlingsprincipen som den också kallas, stadgar i detta fall att inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara för- bjuden (artikel 18 i EUF-fördraget).

I artikel 45 i EUF-fördraget regleras den fria rörligheten för arbetstagare. I artikeln finns också ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet när det gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Trots diskrimineringsförbudet kan direkt diskriminering rättfärdigas på grund av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Artikel 45 är närmare utvecklad i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen.

För att åstadkomma den fria rörligheten inom EU föreskrivs i artikel 48 i EUF-fördraget att EU kan vidta nödvändiga åtgärder inom området för de sociala trygghetssystemen för att genomföra den fria rörligheten för bl.a. arbetstagare. Artikel 48 är den primärt rättsliga grunden för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

3.2.2EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

Syftet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är att stärka skyddet av de grundläggande rättigheterna och göra dem mer synliga (ingressen). Stadgan innehåller såväl rättigheter som principer. Enligt artikel 51 gäller den för EU:s institutioner och för medlemsländerna när de tillämpar EU-rätten. De flesta av princip- erna och rättigheterna som erkänns i stadgan omfattar ”alla”, oav- sett nationalitet eller status. Vissa omfattar däremot bara med- borgare, medan andra snarare är relevanta för särskilda personkate- gorier, såsom arbetstagare.

Gällande rätt

SOU 2016:73

I stadgans tredje avdelning bekräftas principerna om jämlikhet och icke-diskriminering och det föreskrivs om särskilt skydd om rättigheterna för bl.a. barn. I artikel 20 anges således att alla män- niskor är lika inför lagen. I artikel 21.1 anges att all diskriminering på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, tillhörighet till nationell minoritet ska vara förbjuden. I artikeln anges också att inom tillämpningsområdet för fördragen, och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i dem, ska all diskrimi- nering på grund av nationalitet vara förbjuden. Enligt artikel 23 ska jämställdhet mellan kvinnor och män säkerställas på alla områden. I artikel 24 stadgas slutligen att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet.

I stadgans fjärde avdelning erkänns rättigheter och principer såsom skyddet av familjen och tillgången till social trygghet. I arti- kel 33.1 anges således att skyddet av familjen på det rättsliga, eko- nomiska och sociala planet ska säkerställas. Artikel 33.2 föreskriver att varje arbetstagare har rätt till betald mödraledighet och till för- äldraledighet efter ett barns födelse eller adoption.

I artikel 34.1 anges att unionen erkänner och respekterar rätten till tillgång till social trygghet och sociala förmåner som garanterar skydd vid bl.a. moderskap i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Vidare anges i artikel 34.2 att var och en som är bosatt och förflyttar sig lagligt inom unionen har rätt till social trygghet och sociala förmåner i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.

När det gäller tolkningen av stadgan anges i artikel 52 att rättigheterna ska tolkas i linje med medlemsländernas gemensamma konstitutionella traditioner och med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna samt fullt ut beakta nationell lagstiftning och praxis. I artikel 53 slås fast att stadgan inte kan inskränka eller inkräkta på det skydd av grundläggande friheter och mänskliga rättigheter som redan föreskrivs av unionsrätten, internationell rätt och medlems- ländernas författningar. Även om stadgan omfattar flera rättigheter ges inte dessa ett obegränsat skydd. I artikel 52.1 ges utrymme för begränsningar av utövandet av rättigheter, så länge begränsningar föreskrivs i lag, är förenliga med det väsentliga innehållet i stadgans

SOU 2016:73

Gällande rätt

rättigheter och är proportionerliga och nödvändiga för att skydda andras rättigheter eller ett allmänt intresse.

3.2.3EU-förordningar och direktiv

Fri rörlighet inom EU och krav på likabehandling

Utöver EUF-fördragets bestämmelser om den fria rörligheten finns centrala bestämmelser även i Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet), Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (förordning 492/2011) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssyste- men (samordningsförordningen).

Medan rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som gäller för alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar reglerar förordning 492/2011 vad som gäller för unionsmedborgare som är arbetstagare och deras familjemedlemmar. Samordningsförordningen innehåller bestämmelser för alla som är medborgare i ett medlems- land och, under vissa förutsättningar, statlösa och flyktingar samt deras familjemedlemmar och efterlevande. Till skillnad från rörlighets- direktivet och förordning 492/2011 reglerar samordningsförordningen specifikt social trygghet.

I rättsakterna finns bestämmelser om likabehandling som i huvudsak innebär att lika situationer ska behandlas lika om det inte finns godtagbara skäl för att särbehandla. Förbuden mot att diskri- minera omfattar såväl direkt som indirekt diskriminering. Natio- nella regler som uttryckligen gör skillnad på grund av medborgar- skap utgör en direkt diskriminering.

Indirekt diskriminering uppkommer när ett villkor visserligen gäller oberoende av medborgskap men som väsentligen eller till större delen drabbar medborgare från andra EU-länder. Även vill- kor som innebär en risk för att medborgare från andra EU-länder kan komma i en mindre fördelaktig situation än medborgarna i

Gällande rätt

SOU 2016:73

värdlandet kan vara indirekt diskriminering, t.ex. bosättningskrav.18 Indirekt diskriminering kan rättfärdigas om det finns tvingande samhällshänsyn/objektivt godtagbara skäl och, om så är fallet, om begränsningen är proportionerlig.

Mer om samordningsförordningen

Förordningen reglerar bl.a. de lagkonflikter som uppstår då med- lemsländernas lagstiftning berörs och som måste undvikas för att uppnå den fria rörligheten. Genom förordningen inrättas inte ett gemensamt system för social trygghet utan syftet är enbart att samordna systemen så att den fria rörligheten kan nyttjas. Förord- ningen omfattar alla som är medborgare i ett medlemsland, stats- lösa och flyktingar bosatta i ett medlemsland och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i ett eller flera medlemsländer, samt deras familjemedlemmar och efterlevande (artikel 2.1).

Föräldrapenning omfattas av förordningen, och tillhör sakområ- det moderskaps och likvärdiga förmåner vid faderskap (artikel 3). Förordningen ersätter rådets förordning nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller egenföretagare och deras familjemedlemmar flyttar inom gemen- skapen.

Förordningen innehåller regler om fastställande av tillämplig lagstiftning som ska förhindra att flera länders system för social trygghet tillämpas samtidigt. Reglerna bygger på att ett lands lag- stiftning ska vara tillämplig (single state rule). Det finns flera olika regler för att fastställa vilket lands lagstiftning som ska gälla. I första hand är det lagstiftningen i det land där en person arbetar som han eller hon ska omfattas av (artikel 11.3 a). Det finns vidare särskilda lagvalsregler för vissa personkategorier, som t.ex. offentligt anställda och personer som uppbär arbetslöshetsersättning (artikel 11.3 b och c). En person som inte omfattas av någon av de övriga bestäm- melserna om tillämplig lagstiftning i förordningen ska omfattas av bosättningslandets lagstiftning (artikel 11.3 e). Med bosättning av- ses i förordningen den ort där en person är stadigvarande bosatt (artikel 1.j).

18 C-237/94, O´Flynn, punkt 18.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Samordningen av de olika medlemsländernas system för social trygghet har sin grund och bestäms utifrån principerna om lika- behandling, likställande av fakta, sammanläggning och pro rata samt exportabilitet. Likabehandlingsprincipen i artikel 4 i samordnings- förordningen skyddar personer som omfattas av förordningen mot diskriminering på grund av nationalitet. En person kan enligt arti- kel 4 ha rätt till förmåner i ett annat medlemsland på samma sätt som den statens medborgare.

Principen om likställande av fakta i artikel 5 innebär att ett med- lemsland ska beakta likvärdiga förmåner, inkomster, omständig- heter eller händelser som inträffat i ett annat medlemsland. Det innebär att om t.ex. en inkomst har förvärvats i ett annat med- lemsland än det där personen är försäkrad, ska den likställas i med- lemslandet där personen är försäkrad.

Sammanläggningsprincipen i artikel 6 syftar till att undvika för- säkringsavbrott. Om det krävs att föräldern har varit försäkrad eller arbetat under en viss tid för att ha rätt till en moderskaps- eller likvärdig faderskapsförmån enligt ett visst medlemslands lagstift- ning, så ska även försäkrings- eller arbetsperioder som har fullgjorts i ett annat medlemsland räknas med. Sammanläggningsprincipen kan t.ex. tillämpas när det gäller att uppfylla 240-dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § SFB för rätt till föräldrapenning över grundnivå under de första 180 dagarna.

Pro rata-principen kan beskrivas som om hur man t.ex. går till- väga för att dela upp en persons intjänandetid utifrån de delar han eller hon kan göra gällande emot olika medlemsländers myndig- heter.19

Exportabilitetsprincipen i artikel 7 innebär att det land som är ansvarigt för utbetalning av en kontantförmån till en person inte kan upprätthålla krav på bosättning i landet för att förmånerna ska utges.

19 Paju, Suveränitetserosion? Om EU-rättens påverkan på nationella sociala trygghetsmodeller; särskilt Sverige, Ragulka förlag, 2015, s. 108.

Gällande rätt

SOU 2016:73

Mer om förordning 492/2011

Förordning 492/2011 innehåller bestämmelser som syftar till att trygga arbetskraftens fria rörlighet inom EU. Det finns bestäm- melser som reglerar arbetstagarnas rätt till likabehandling bl.a. i fråga om anställning, arbetsvillkor och sociala förmåner. Även familjemedlemmar omfattas när det gäller likabehandling för rätt till sociala förmåner. För att förordningen ska vara tillämplig krävs en gränsöverskridande situation.

Likabehandlingsprincipen i artikel 7.2 föreskriver att arbetstagare från andra medlemsländer har rätt till samma sociala förmåner som medlemsländernas egna medborgare. Begreppet ”sociala förmåner” har tolkats extensivt av EU-domstolen och avser alla förmåner, med eller utan koppling till ett anställningsavtal, som i allmänhet tillerkänns landets egna arbetstagare.20 De sociala förmånerna in- begriper även ett lands socialförsäkring. Vid en eventuell konflikt med samordningsförordningen följer det av artikel 36.2 i förord- ning 492/2011 att samordningsförordningen har företräde.

Mer om rörlighetsdirektivet

Rörlighetsdirektivet reglerar unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig i andra medlemsländer. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom ändringar i huvudsakligen utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97).

I direktivet stadgas en rätt för unionsmedborgare att under tre månader resa in och ut och att uppehålla sig i ett annat medlems- land utan uppehållstillstånd, utan annat krav än innehav av ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 6). Rätten gäller oavsett om unionsmedborgarna utövar ekonomisk verksamhet eller inte. Uppe- hållsrätten gäller även unionsmedborgarnas familjemedlemmar, oav- sett om de är unionsmedborgare eller tredjelandsmedborgare. Mig- rerande arbetstagare och egenföretagare har, tillsammans med sina familjemedlemmar, rätt att vistas i landet även efter tre månader (artikel 7). För övriga unionsmedborgare finns dock ett krav på att de har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning på värd- statens sociala biståndssystem, samt krav på heltäckande sjukför-

20 C-207/78, Even, punkt 22.

SOU 2016:73

Gällande rätt

säkring. Uppehållsrätten gäller så länge de grundläggande villkoren är uppfyllda (artikel 14), och blir permanent efter fem års samman- hängande laglig vistelse i den mottagande staten (artikel 16).

I direktivet finns principen om likabehandling av alla unions- medborgare i artikel 24.1 och går tillbaka till artikel 18 i EUF- fördraget. Enligt artikeln har unionsmedborgare med uppehållsrätt och deras familjemedlemmar som bor i ett annat medlemsland rätt att bli behandlade på samma sätt som det medlemslandets med- borgare. Ett undantag finns dock i artikel 24.2, enligt vilken det mottagande medlemslandet inte ska vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader.

Likabehandling vad gäller tredjelandsmedborgare

Det är framför allt i nationell lagstiftning som det kan finnas bestäm- melser som ger rätt till social trygghet för medborgare från länder utanför EU och EES. Tredjelandsmedborgare som flyttar inom EU omfattas dock av samordningsförordningen.21 De kan också komma att omfattas av social trygghet genom associeringsavtal mellan EU och tredjeland.

Tredjelandsmedborgare kan också åberopa EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Som framgår ovan föreskriver stadgan att alla som bor och förflyttar sig inom EU har rätt till social trygg- het och sociala förmåner i enlighet med unionsrätt, nationell rätt och praxis.

Det finns även EU-direktiv som gäller för vissa grupper av tredje- landsmedborgare och som reglerar rätt till inresa, vistelse och arbete i ett EU-land. Direktiven föreskriver i vissa fall likabehand- ling när det gäller social trygghet. Dessa direktiv behandlas i det följande. Ett av direktiven är Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansöknings- förfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland

21 I enlighet med vad som regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av den 24 november 2010 om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt med- borgarskap inte omfattas av dessa förordningar.

Gällande rätt

SOU 2016:73

som vistas lagligen i en medlemsstat (direktivet om ett ansöknings- förfarande).22

Direktivet tillämpas på tredjelandsmedborgare som ansöker om att få vistas i ett medlemsland för att arbeta eller som har beviljats inresa till ett medlemsland för att arbeta i enlighet med unions- rätten eller nationell rätt (artiklarna 3.1 a–c). I direktivet finns bestäm- melser om att det i vissa fall inte ska tillämpas på tredjelands- medborgare. Det gäller bl.a. inte för medborgare från tredjeland som omfattas av EU:s skyddsgrundsdirektiv (skyddsgrundsdirek- tivet beskrivs nedan). De arbetstagare från tredjeland som beviljats inresa till Sverige för att arbeta i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt eller som har beviljats inresa till Sverige i andra syften än arbete i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt och har tillstånd att arbeta här och har ett uppehållstillstånd utfärdat i enlig- het med förordning (EG) nr 1030/2002 har rätt till likabehandling med svenska medborgare i fråga om sådan social trygghet som omfattas av samordningsförordningen (artikel 12.1e). Rätten till lika- behandling med svenska medborgare får dock begränsas, dock inte för arbetstagare från tredjeland som är anställda eller som har varit anställda under minst sex månader och är registrerade som arbets- lösa (artikel 12.2b). Dessutom behöver familjeförmåner inte ges de som beviljats tillstånd för att arbeta för en period på högst sex månader eller för de som beviljats tillstånd för inresa och vistelse för att studera eller tillstånd att arbete på grundval av en visering.

Av direktivets ingress framgår att likabehandlingen inte innebär att arbetstagare från tredjeland ska tillerkännas rättigheter inom fler områden än de som redan föreskrivs i gällande unionsrätt på områ- det social trygghet för tredjelandsmedborgare som har gränsöver- skridande anknytning (skäl 24). De ska inte heller tillerkännas rättigheter i situationer som inte omfattas av unionsrätten, såsom i förhållande till familjemedlemmar som är bosatta i ett tredjeland. I direktivet anges också att rättigheter endast bör beviljas för familje- medlemmar som i samband med familjeåterförening ansluter sig till arbetstagaren i medlemslandet eller för familjemedlemmar som redan vistas lagligen i medlemslandet.

Likabehandling regleras också i rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och

22 Direktivets genomförande i svensk rätt behandlas i prop. 2013/14:153.

SOU 2016:73

Gällande rätt

vistelse för högkvalificerad anställning (direktivet om EU-blåkort). Enligt direktivet ska det tillämpas på tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa till ett medlemsland för högkvalificerad anställ- ning (artikel 3.1). I direktivet finns bestämmelser om att det i vissa fall inte ska tillämpas. Direktivet gäller bl.a. inte för medborgare från tredjeland som omfattas av skyddsgrundsdirektivet. Direktivet om EU-blåkort är i svensk rätt genomfört i bl.a. 6 a kap. utlännings- lagen (2005:716).23 En utlänning som omfattas av direktivet beviljas enligt utlänningslagen ett särskilt uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning som betecknas EU-blåkort. Innehavare av EU-blåkort har rätt till likabehandling med svenska medborgare i fråga om sådan social trygghet som omfattas av samordnings- förordningen (artikel 14). Av direktivets ingress framgår att direk- tivet inte bör ge innehavare av EU-blåkort fler rättigheter än de som redan föreskrivs i gällande gemenskapslagstiftning om social trygghet för tredjelandsmedborgare som befinner sig i en situation med anknytning till flera medlemsländer (skäl 18). Vidare anges att de inte heller bör beviljas rättigheter i situationer som inte omfattas av gemenskapslagstiftningen, till exempel avseende familjemedlem- mar som är bosatta i ett tredjeland.

Regler om likabehandling finns också i rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelands- medborgares inresa och vistelse i forskningssyfte (gästforskardirek- tivet).24 Direktivet ska tillämpas på medborgare från tredje land som ansöker om inresa i ett medlemsland i syfte att genomföra ett forskningsprojekt (artikel 3.1). I direktivet finns bestämmelser om att det i vissa fall inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare. Det ska bl.a. inte tillämpas på tredjelandsmedborgare som befinner sig i ett medlemsland för att söka internationellt skydd (artikel 3.2). Direk- tivet är i svensk rätt genomfört i bl.a. 5 kap. 23 § utlänningslagen som innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela före- skrifter om uppehållstillstånd för forskning och för medföljande

23Prop. 2012/13:148.

24Direktivet upphävs med verkan från och med den 24 maj 2018 och ersätts av Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelands- medborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete, som ska vara genomfört senast den 23 maj 2018.

Gällande rätt

SOU 2016:73

familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats uppehållstill- stånd för forskning.25

Innehavaren av ett uppehållstillstånd har rätt till likabehandling med svenska medborgare i fråga om sådan social trygghet som om- fattas av samordningsförordningen (artikel 12). Även här framgår det av direktivets ingress att direktivet inte bör ge upphov till ytter- ligare rättigheter än de som redan föreskrivs i gällande gemenskaps- lagstiftning om social trygghet för tredjelandsmedborgare som om- fattas av vissa gränsöverskridande bedömningsgrunder mellan med- lemsländerna (skäl 16). Vidare anges att det inte heller bör beviljas rättigheter i situationer som inte omfattas av gemenskapslagstift- ningen, till exempel avseende familjemedlemmar som är bosatta i ett tredjeland.

Även rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare) innehåller bestämmelser om likabehandling. Direktivet ska tillämpas på tredjelandsmed- borgare som är lagligen bosatta på ett medlemslands territorium (artikel 3.1). I direktivet finns bestämmelser om att det i vissa fall inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare. Det ska bl.a. inte tillämpas på tredjelandsmedborgare som har rätt till bosättning i ett medlems- land på grundval av tillfälligt skydd.

Enligt direktivet ska en tredjelandsmedborgare som har varit lagligen och oavbrutet bosatt under en längre tid (i regel fem år) i ett medlemsland få en särskild rättslig ställning, varaktigt bosatt (artikel 4). Om en ansökan om ställning som varaktigt bosatt be- viljas, ska ett EU-uppehållstillstånd beviljas (artikel 8). Direktivet är huvudsakligen genomfört i 5 a kap. utlänningslagen.26

För personer som beviljats ställning som varaktigt bosatta i ett medlemsland gäller likabehandlingsprincipen bl.a. för social trygg- het, socialt bistånd och socialt skydd (artikel 11). Medlemsländerna har dock möjlighet att göra vissa inskränkningar. Enligt artikel 11.4 får medlemsländerna begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner. I skäl 13 i ingressen anges att i fråga om socialt bistånd ska möjligheten att begränsa förmånerna för varaktigt bosatta till att gälla endast grund-

25Prop. 2007/08:74.

26Prop. 2005/06:77, prop. 2005/06:159 och prop. 2013/14:83.

SOU 2016:73

Gällande rätt

läggande förmåner förstås så att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård och att villkoren för att bevilja dessa förmåner bör fastställas i nationell lagstiftning.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelands- medborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal innehåller bestämmelser vid tillfällig förflyttning i yrkes- eller utbild- ningssyfte av vissa tredjelandsmedborgare. I artikel 18.2 anges att personer som är föremål för företagsinternt förflyttning ska be- handlas på samma sätt som svenska medborgare med avseende på sådan social trygghet som anges i artikel 3 i samordningsförord- ningen. Rätten till likabehandling med svenska medborgare får, när det gäller familjeförmåner, begränsas för personer som har fått till- stånd att vistas och arbeta i landet för en period som inte överstiger nio månader (artikel 18.3). I ingressen till direktivet anges att direktivet inte bör ge fler rättigheter än de som redan föreskrivs i unionsrätten om social trygghet för tredjelandsmedborgare som befinner sig i en situation med intressen i flera medlemsländer (skäl 39). Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt senast den 29 november 2016.

Likabehandlingsprincipen finns även i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning. Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som befinner sig utanför medlemsländernas territorium och ansöker om att resa in eller som har beviljats inresa för säsongsanställning (artikel 2.1). I artikel 23 anges att säsongsarbetare ska ha rätt till likabehandling i förhållande till svenska medborgare vad gäller social trygghet enligt vad som avses i artikel 3 i samordningsförordningen. Likabehand- lingen får dock begränsas när det gäller rätten till familjeförmåner. I ingressen till direktivet anges att direktivet inte bör ge fler rättig- heter än de som redan föreskrivs i unionsrätten om social trygghet för tredjelandsmedborgare som har anknytning till flera medlems- länder (skäl 46). Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt senast den 30 september 2016.

Likabehandling regleras också i artikel 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, stu-

Gällande rätt

SOU 2016:73

dier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete. Direktivet antogs i maj 2016 och ersätter bl.a. gästforskardirektivet. Direktivet ska vara genomfört senast den 23 maj 2018.

Europeiska kommissionen presenterade den 7 juni 2016 förslag till ett nytt direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkompetent anställning.27 Direktivet är tänkt att ersätta direktivet om EU-blåkort och ska innehålla bestämmelser om likabehandling.

Skyddsgrundsdirektivet

Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om minimi- normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl be- höver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställ- ning och om innehållet i det beviljade skyddet (det första skydds- grundsdirektivet), är en del av EU:s gemensamma europeiska asyl- system. Huvudsyftet med direktivet är dels att medlemsländerna ska tillämpa gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett behov av internationellt skydd, dels garantera att en minimi- nivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer (skäl 6 i ingressen). Direktivet grundas på FN:s flyktingkonvention (skäl 2 i ingressen).

Det första skyddsgrundsdirekviet omarbetades 2011 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (det omarbetade skyddsgrunds- direktivet). Direktiven är i svensk rätt genomförda huvudsakligen i utlänningslagen.

I direktiven finns bestämmelser som ger personer som har be- viljats internationellt skydd tillgång till sociala trygghetssystem samt sociala förmåner. Med internationellt skydd avses flykting-

27 COM(2016) 378 final.

SOU 2016:73

Gällande rätt

status och status som subsidiärt skyddsbehövande (artikel 2 i det omarbetade direktivet).

I artikel 26 i det omarbetade direktivet anges att personer som har beviljats internationellt skydd har rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare omedelbart efter det att skyddet har beviljats samt att gällande lagstiftning om bl.a. tillgång till sociala trygghetssystem som anställd eller egenföretagare ska tillämpas. Artikel 29.1 i det omarbetade direktivet har rubriken ”Sociala förmåner” och föreskriver att personer som har beviljats internationellt skydd ska ges samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare. Stödet får enligt artikel 29.2 begränsas till personer som innehar status som subsidiärt skydds- behövande till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhandahållas på samma nivåer och på samma villkor som för med- borgare.

Direktivet om diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet

Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomföran- det av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etnisk ursprung förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung på en rad samhällsområden. Direktivet är i svensk rätt genomfört i diskrimineringslagen (2008:567). Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket ger medlemsländerna möjlighet att be- hålla eller införa mer förmånliga bestämmelser (artikel 6).

I ingressen till direktivet anges att diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung kan undergräva förverkligandet av målen i EG-fördraget, särskilt förverkligandet av en hög sysselsättningsnivå och en hög nivå på det sociala skyddet, en höjning av levnads- standarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social samman- hållning och solidaritet (skäl 9).

Diskrimineringsförbudet i direktivet innebär förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering (artikel 2) och det gäller bl.a. i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet samt i fråga om sociala förmåner (artikel 3.1). Med socialt skydd avses t.ex. social- försäkringen (prop. 2002/03:65, s. 69). Direktivets definition av direkt och indirekt diskriminering motsvarar i allt väsentligt de definitioner som finns av dessa begrepp i diskrimineringslagen. I

Gällande rätt

SOU 2016:73

direktivet definieras inte diskrimineringsgrunderna ”ras” eller ”etniskt ursprung”. I diskrimineringslagen finns däremot en definition av ”etnisk tillhörighet”.

Förbudet mot diskriminering omfattar inte särbehandling p.g.a. nationalitet och regler om inresa, bosättning och tillträde till an- ställning och sysselsättning för medborgare från tredje land och statslösa personer. I övrigt gäller förbudet mot diskriminering för tredjelandsmedborgare (jfr artikel 3.2 och skäl 13 i ingressen).

Mammaledighetsdirektivet

Rådet antog den 19 oktober 1992 direktiv 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar, det s.k. mamma- ledighetsdirektivet. För att bl.a. genomföra direktivet infördes en ny föräldraledighetslag (1995:584) som trädde i kraft den 1 juli 1995.28 Med anledning av direktivets krav i artikel 8.1 på sammanhängande ledighet under minst 14 veckor under tiden före den beräknade tidpunkten för förlossningen eller efter förlossningen, förlängdes rätten till ledighet till minst sju veckor före den beräknade tid- punkten för förlossningen och sju veckor efter förlossningen. När det gällde direktivets krav i artikel 8.2 på obligatorisk mamma- ledighet i samband med förlossning ansåg regeringen att det inte fanns skäl att införa en regel om detta. Den 1 augusti 2000 ändrades dock föräldraledighetslagen för att genomföra även artikel 8.2 i direktivet om obligatorisk mammaledighet i samband med förloss- ning.29 Ändringen innebär att två veckor ska vara obligatoriska av den i föräldraledighetslagen föreskrivna mammaledigheten om minst sju veckor före den beräknade tidpunkten för förlossningen och sju veckor efter förlossningen, förutsatt att arbetstagaren inte är ledig på annan grund under tvåveckorsperioden.

28Prop. 1994/95:207.

29Prop. 1999/00:87.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Föräldraledighetsdirektivet

Det s.k. föräldraledighetsdirektivet, dvs. rådets direktiv 96/34/EG av den 3 juni 1996 om ramavtalet om föräldraledighet, underteck- nat av UNICE, CEEP och EFS30 innehåller regler om rätt till föräldraledighet och rätt till ledighet av trängande familjeskäl. Syftet med direktivet är att genomföra ramavtalet, som anger minimiföre- skrifter för att underlätta för föräldrar som arbetar att förena åtag- andena i arbetsliv och familjeliv. Vid genomförandet av direktivet bedömde regeringen att Sverige uppfyllde direktivets regler om föräldraledighet genom föräldraledighetslagen. När det gällde rätten till ledighet av trängande familjeskäl krävdes dock lagstiftning och lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl trädde i kraft den 3 juni 1998.31 Lagen föreskriver att en arbetstagare har rätt till ledighet av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Lagen är i huvudsak tvingande till för- mån för arbetstagaren. Parterna ges dock möjlighet att i kollektiv- avtal begränsa rätten till ledighet till ett visst antal dagar om året, till visst antal dagar för varje tillfälle eller till bådadera. Ett nytt direktiv om föräldraledighet antogs av rådet den 8 mars 2010; rådets direktiv 2010/18/EU av den 8 mars 2010 om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE32, UEAPME33, ECPE och EFS och om upp- hävande av direktiv 96/34/EG. Genomförandet av det nya föräldra- ledighetsdirektivet föranledde inga ändringar av svensk lagstiftning.34

3.2.4Avtal som rör social trygghet

EU har avtal med länder utanför unionen som gör det möjligt för unionen att utveckla sina politiska, ekonomiska och sociala förbind- elser med omvärlden. Dessa internationella avtal utgör en del av europeiska unionsrättens sekundärrätt. De mest långtgående av-

30Branschövergripande arbetsmarknadsparter på europeisk nivå. För mer information, se prop. 1997/98:81 och Ds 2010:44.

31Prop. 1997/98:81.

32Tidigare UNICE.

33Branschöverskridande organisation som företräder en viss kategori av företag, se Ds 2010:44.

34Ds 2010:44.

Gällande rätt

SOU 2016:73

talen är associeringsavtalen som omfattar nära ekonomiskt sam- arbete, ofta med länder i EU:s närhet. Vissa avtal innehåller prin- ciper för samordningen av bestämmelser om social trygghet för arbetstagare och deras familjer när de flyttar mellan ett EU-land och det associerade landet. I många fall innehåller de även bestäm- melser om likabehandling.

Nedan redogörs för några av dessa avtal.

EES-avtalet och fri rörlighetsavtalet med Schweiz

EES-avtalet gäller i stället för EU-fördragen i förhållande till Island, Liechtenstein och Norge. EES-avtalet är ett omfattande avtal som täcker in många politiska områden. Jämfört med andra tredjelands- medborgare, har medborgarna i EES-länderna en mer gynnsam rättslig ställning i EU eftersom avtalet stadgar fri rörlighet i EU/EES. Sedan den 1 juni 2012 är samordningsförordningen35 införlivat i EES-avtalet och gäller för medborgare från Island, Lichtenstein och Norge.

Schweiz har inte godkänt EES-avtalet utan regleringen mellan EU och Schweiz är baserad på olika sektorvisa bilaterala avtal, bl.a. ett avtal om social trygghet.36 Avtalet syftar bl.a. till att underlätta den fria rörligheten för personer och ger rätt att resa in, bosätta sig, ta arbete och tillhandahålla tjänster. Avtalet anger att samordnings- förordningen ska tillämpas och det innebär att artikel 8 i avtalet har samma syfte som artikel 48 i EUF-fördraget, dvs. att reglerna till- försäkrar fri rörlighet och förhindrar att personer som nyttjar den förlorar sociala trygghetsförmåner. I och med att samordnings- förordningen är tillämplig, ska alla bilaterala avtal som EU-med- lemsländerna har med Schweiz upphöra att tillämpas så länge dessa inte är mer förmånliga än samordningsförordningen.

35Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

36Beslut nr 1/2012 av gemensamma kommittén som inrättats genom avtalet mellan euro- peiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiziska edsförbudet å andra sidan, om fri rörlighet för personer.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Andra internationella avtal med EU om bl.a. likabehandling

Flera andra europeiska länder och även länder i Mellanöstern, Afrika och Europa har internationella avtal med EU om bl.a. lika- behandling. Flera sådana avtal har även bestämmelser om social trygg- het.

Associeringsavtalet med Turkiet går tillbaka ända till 1964. Det inrättades också ett associeringsråd som har till uppgift att genom- föra samordningen. Det uttalade syftet med avtalet är att gradvis stärka det ekonomiska samarbetet för att underlätta Turkiets even- tuella anslutning till unionen.37 Artikel 9 i associeringsavtalet stad- gar ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. 1980 antog associeringsrådet tilläggsprotokoll 3/80 som medför att sys- temen för social trygghet ska samordnas för att ge turkiska arbets- tagare och deras familjemedlemmar som är bosatta inom EU tillgång till vissa sociala trygghetsförmåner. Även om vissa nödvän- diga genomförandebestämmelser fortfarande inte har antagits, har EU-domstolen slagit fast att likabehandlingsprincipen enligt tilläggs- protokollet är direkt tillämplig. I praktiken finns det således redan i viss utsträckning en gemensam EU-metod för samordning. Det finns ett utkast till ett fullständigt genomförandebeslut av beslut 3/80 och ett äldre förslag till genomförande har återkallats under 2013.38

EU har också samarbetsavtal med Israel, Tunisien, Marocko, Algeriet, Egypten, Jordanien och Libanon (s.k. Europa-Medelhavs- avtal). Syftet med avtalen är bl.a. att främja handeln.39 Sverige har godkänt avtalen. Avtalen med Algeriet, Marocko Tunisien och Israel innehåller bestämmelser om samordning inom sociala trygg- hetsområdet. Dessa avtal innehåller förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Enligt avtalen som har slutits med Tunisien, Marocko, Algeriet och Israel ska medborgare i någon av dessa stater som är lagligt anställda i ett EU-medlemsland ha rätt till lika- behandling inom social trygghet i landet där de är anställda. Även deras lagligen bosatta familjemedlemmar omfattas.

Det finns även liknande avtal med San Marino och Palestinska myndigheten (interimsavtal).

37Fritz, Tredjelandsmedborgares rättigheter vid arbete inom EU, Ny Juridik 3:04, s. 21.

38Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar, 2 u., Norstedts juridik, 2015, s. 97 f.

39Fritz, Tredjelandsmedborgares rättigheter vid arbete inom EU, Ny Juridik 3:04, s. 36.

Gällande rätt

SOU 2016:73

EU har också undertecknat stabiliserings- och associeringsavtal om bl.a. möjlighet till samordning av de sociala trygghetssystemen i förhållande till Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien, Montenegro och Serbien (SA-avtal för västra Balkan).40 Förhandlingar har slutförts även med Kosovo. Utkast till beslut av respektive stabiliserings- och associeringsråd för genomförande av samordningen finns i förhållande till Albanien, Kroatien, Makedonien och Montenegro. Kroatien blev dock EU-medlem i juli 2013. Avtalen innehåller regler om arbetstagarnas rörlighet och samord- ning inom området för social trygghet. Arbetstagare som är med- borgare i någon av nämnda stater och är lagligen anställda i ett EU- medlemsland ska behandlas lika som värdlandets medborgare när det gäller arbetsvillkor. Även lagligen bosatta familjemedlemmar omfattas. Avtalen innehåller också bestämmelser om samordning av delar av de sociala trygghetssystemen. Så snart associeringsråden har antagit besluten ska den gemensamma EU-metoden för sam- ordning av social trygghet genomföras med direkt verkan i natio- nell lagstiftning. Avtalen ska inte påverka rättigheter och skyldig- heter om det slutits förmånligare bilaterala avtal mellan dessa länder och ett medlemsland.

3.3Internationell rätt

I avsnittet beskrivs den internationella rätt som är relevant för be- tänkandet. Det handlar om olika FN-konventioner om mänskliga rättigheter och om Europarådets sociala stadga.

3.3.1FN-konventioner

Principen om icke-diskriminering är central i FN:s konventioner om mänskliga rättigheter. Den har sin utgångspunkt i den grund- läggande principen om alla människors lika värde och rättigheter. I artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna slås fast att alla människor är födda fria och lika i värde och

40 SA-avtal har undertecknats med Makedonien (prop. 2001/02:156), Kroatien

(prop. 2002/03:11), Albanien (prop. 2006/07:30), Montenegro (prop. 2007/08:164), Bosnien-Hercegovina (prop. 2008/09:81) och Serbien (prop. 2010/11:50).

SOU 2016:73

Gällande rätt

rättigheter. Av diskrimineringsförbudet i artikel 2 följer att var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i förklaringen utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, natio- nellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. I artikel 22 anges att var och en har, i egenskap av samhällsmedlem, rätt till social trygghet, och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som krävs för hävdandet av hans eller hennes människovärde och utvecklingen av hans eller hennes personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellan- folkligt samarbete i enlighet med varje stats organisation och resur- ser.

Den allmänna förklaringen är inte ett rättsligt bindande instru- ment, men delar av den, däribland förbudet mot diskriminering, har status som internationell sedvanerätt.41 Det skydd för mänskliga rättigheter och principen om icke-diskriminering som kommer till uttryck i den allmänna förklaringen har utvecklats och förstärkts genom ett flertal bindande konventioner som också innehåller för- bud mot diskriminering. Några av dessa konventioner beskrivs i det följande i relevanta delar.

FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering

FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskrimi- nering ratificerades av Sverige 1971 (SÖ 1971:40 och prop. 1970:87). FN:s kommitté för avskaffande av alla former av rasdiskriminering övervakar att konventionen efterlevs.

Med uttrycket rasdiskriminering avses i konventionen varje skill- nad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hud- färg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännande, åtnjut- ande eller utövande på lika villkor av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet (artikel 1.1).

Genom rasdiskrimineringskonventionen har Sverige åtagit sig att verka för att rasdiskriminering avskaffas (artikel 2). Samtidigt

41 Fransson, Stüber, Diskrimineringslagen, 2 u., Nordstedts juridik, 2015, s. 18.

Gällande rätt

SOU 2016:73

följer av artikel 1.4 att särskilda åtgärder som är vidtagna för att åstadkomma framsteg i bekämpningen mot rasdiskriminering inte ska ses som diskriminering. Konventionen är inte heller tillämplig på åtskillnader, undantag, inskränkningar eller företräden som en konventionsstat gör mellan medborgare och icke-medborgare (arti- kel 1.2).

Enligt artikel 5.e förbinder sig konventionsstaterna att förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att tillförsäkra rätten för var och en, utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, nationalitet eller etniskt ursprung, till likhet inför lagen, särskilt när det gäller åtnjutandet av bl.a. ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som t.ex. rätten till social trygghet och sociala förmåner.

FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ratificerades av Sverige 1971 (SÖ 1971:41 och prop. 1971:125). FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter över- vakar att konventionen efterlevs.

Konventionen innehåller en bestämmelse om förbud mot diskri- minering, artikel 2.2, där grunderna är ras, hudfärg, kön, språk, reli- gion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Diskrimineringsförbudet omfattar såväl direkt som indirekt diskriminering.42

Artikel 9 innehåller en förklaring av konventionsstaterna att de erkänner rätten till social trygghet, däribland socialförsäkring. Där- efter upptas i artikel 10 garantier till förmån för familjen, barn och ungdom. I punkten 1 anges att skydd och bistånd i största möjliga utsträckning bör lämnas familjen, som betecknas som samhällets naturliga och grundläggande enhet. Detta ska i synnerhet ske i sam- band med familjens bildande och medan den är ansvarig för om- vårdnad och fostran av barn som inte är självförsörjande. Enligt punkten 2 bör mödrar åtnjuta särskilt skydd under en skälig tid före och efter förlossning och under denna tid bör yrkesarbetande mödrar åtnjuta avlönad ledighet eller ledighet med tillräckliga social- försäkringsförmåner.

42 CESCR/GC/19/p. 29.

SOU 2016:73

Gällande rätt

Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har när det gäller rätten till socialförsäkring slagit fast att krav för att omfattas av en förmån ska vara rimliga, proportionerliga och transparenta.43

FN:s konvention om barnets rättigheter

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) rati- ficerades av Sverige 1990 (SÖ 1990:20 och prop. 1989/90:107). FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) över- vakar att konventionen följs. I betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) lämnar Barnrättighetsutredningen (S 2013:08) förslag till en lag om inkorporering av konventionen. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Bland grundprinciperna i konventionen finns bl.a. artikel 2 om icke-diskriminering och artikel 3 om barnets bästa.44

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn upp till 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Rättigheterna gäller samtliga barn inom ett lands jurisdiktion, utan åtskillnad av något slag, i enlighet med konven- tionens s.k. icke-diskrimineringsprincip i artikel 2. Icke-diskrimi- neringsprincipen gäller vid genomförandet av hela konventionen. De diskrimineringsgrunder som nämns i artikel 2 är ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt (jfr artikel 2.2 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter). Artikeln slår fast att staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, ut- tryckta åsikter eller tro.

Det är en grundtanke i konventionen att barn har fullt och lika människovärde. Idén om jämställdhet gäller också mellan barn.45 Barnrättskommittén har uttalat att artikel 2 särskilt förbjuder even- tuell diskriminering på grund av barnets ställning som ensamkom-

43CESCR/GC/19/p. 24.

44CRC/GC/2003/5, p. 12.

45Mänskliga rättigheter – Konventionen om barnets rättigheter, Regeringskansliet, 2006, s. 10.

Gällande rätt

SOU 2016:73

mande eller åtskild från sina föräldrar, eller som flykting, asylsök- ande eller migrant.46 Skyldighet till icke-diskriminering kräver enligt kommittén att staterna aktivt identifierar enskilda barn och grupper av barn som kan behöva särskilt stöd för att deras rättig- heter ska erkännas och kunna fullgöras. Tillämpningen av principen om icke-diskriminering och samma rättigheter innebär emellertid inte att alla barn ska behandlas exakt lika. Det kan krävas särskilda åtgärder för enskilda eller grupper av barn så att deras rättigheter ska bli tillgodosedda.47

Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ. Artikel 3.2 slår fast att staten är skyldig att tillförsäkra barnet det skydd och den omvårdnad som behövs för barnets välfärd.

Barnkonventionen utgår från föräldrarnas och familjens viktiga roll såväl i barnets liv och utveckling som för att tillvarata barnets rättigheter. I inledningen till konventionen anges att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd samt att familjen därför bör ges nöd- vändigt skydd och bistånd. Detta kommer bl.a. till utryck i artik- larna 5 och 18. Enligt artikel 5 ska staterna respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar (eller motsvarande) att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konven- tionen. Av artikel 18 framgår att föräldrarna eller vårdnadshavarna har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling och att barnets bästa för dem ska komma i främsta rummet. Vidare fram- går att staterna ska ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnads- havare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Det anges också att staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barn- omsorg som de är berättigade till.

Enligt artikel 22 ska konventionsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus, eller anses

46CRC/GC/2005/6, p. 18.

47CRC/GC/2003/5, p. 12.

SOU 2016:73

Gällande rätt

som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaranden, får lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i konventionen och i andra internationella instrument rörande mänsk- liga rättigheter eller humanitär rätt som staterna tillträtt. Detta gäller oberoende av om barnet kommer ensamt eller är åtföljt av sina för- äldrar eller någon annan person.

Bland de rättigheter som erkänns i konventionen finns även rätten i artikel 26.1 för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring (jfr artikel 9 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter). Enligt artikeln ska staten vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa denna rätt i enlighet med sin nationella lagstiftning. Konventionen anger alltså att barnet har rätt att ”åtnjuta” social trygghet snarare än rätt ”till” social trygghet. Detta eftersom barnets ekonomiska trygghet i allmänhet hänger samman med vårdnadshavarnas ekonomiska situation.48

Det framgår inte närmare av artikeln i vilken omfattning social trygghet ska åtnjutas eller vad som avses med socialförsäkring. Artikel 26 gäller dock samhällets ekonomiska stöd till barn. Arti- keln begränsas av den förutsättning som finns i artikel 4, dvs. att staterna ska genomföra konventionen till det yttersta av sina till- gängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete. Barnrättskommittén har uttalat att förverkligandet av barnets rätt till social trygghet, inklusive socialförsäkring, är en viktig beståndsdel för att garantera små barn (alla barn upp till åtta års ålder) en grundläggande levnadsstandard i överensstämmelse med deras rättigheter.49

Artikel 27 ger barn rätt till den levnadsstandard som krävs för deras utveckling. Enligt artikeln har föräldrarna huvudansvaret för att säkra denna rättighet. Vid behov måste staterna i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser bistå för- äldrarna i detta ansvar och vid behov ge barnet bistånd.

48Handbok om barnkonventionen, Unicef, 2008, s. 283.

49CRC/GC/7, p. 26.

Gällande rätt

SOU 2016:73

FN:s flyktingkonvention

Sverige ratificerade 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställ- ning och 1967 års tilläggsprotokoll om flyktingars rättsliga ställning 1954 respektive 1967 (prop. 1954:134). I konventionen finns grund- läggande internationella bestämmelser om flyktingskap, bl.a. krite- rier för när en person ska betraktas som flykting. Enligt artikel 23, som har rubriken ”Understöd av det allmänna”, ska en flykting tillerkännas samma behandling som statens egna medborgare i fråga om understöd och bistånd från det allmänna. Artikel 24 innehåller bestämmelser om rättigheter som tillkommer en flykting i tillflykts- landet med avseende på arbetslagstiftning och socialförsäkring. Av artikeln följer att flyktingar, som lovligen vistas inom landet, ska tillerkännas samma behandling som landets egna medborgare be- träffande socialförsäkring. Med socialförsäkring avses bl.a. lagstad- gade bestämmelser rörande moderskap.

ILO-konventioner

Internationella arbetsorganisationen (ILO) är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. ILO har antagit 189 konven- tioner och drygt 200 rekommendationer men ungefär hälften av konventionerna är inte längre gällande. Åtta konventioner beteck- nas som ”kärnkonventioner” och berör grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet. Sverige har ratificerat närmare hundra konventioner, däribland de åtta kärnkonventionerna och grundlägg- ande konventioner på det sociala trygghetens område. På det sist- nämnda området finns t.ex. konvention (nr 102) om minimistandard för social trygghet, konvention (nr 118) om likställighet på social- försäkringsområdet och konvention (nr 157) om migrantarbetares rättigheter.50 Vidare har t.ex. rekommendation (nr 202) om natio- nellt socialt grundskydd antagits.

50 Skr. 2013/14:52, s. 4.

SOU 2016:73

Gällande rätt

3.3.2Europarådets sociala stadga

Europarådets sociala stadga motsvarar de rättigheter som finns i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Stadgan tillkom 1961 och reviderades 1996. Sverige har ratificerat den ursprungliga stadgan och den reviderade versionen av stadgan (SÖ 1962:57 respektive SÖ 1998:35 samt prop. 1962:175 respektive prop. 1997/98:82). Stadgan övervakas av den europeiska kommittén för sociala rättigheter.

Artikel 8 i den reviderade stadgan innehåller bestämmelser om att arbetstagare har rätt till ledighet minst 14 veckor före och efter barnsbörd. Arbetstagaren ska under denna tid ha rätt till antingen betald ledighet, tillräckliga socialförsäkringsförmåner eller andra förmåner som betalas med allmänna medel. Artikel 12 i den revi- derade stadgan föreskriver rätt till social trygghet. Nivån på trygg- hetssystemet ska vara likvärdig med det som föreskrivs i den euro- peiska balken om social trygghet. I artikel 16 i den reviderade stadgan anges att familjelivet ska främjas ekonomiskt och socialt med bl.a. sociala förmåner. Bestämmelserna i nämnda artiklar gäller endast för medborgare i medlemsländer som har ratificerat stadgan.51 När det gäller flyktingar och statslösa åtar sig staterna dock att behandla dessa så förmånligt som möjligt och i enlighet med tillämpliga internationella konventioner.52

51Tillägg till europeisk social stadga (reviderad), p. 1.

52a.a., p. 2 och 3.

4Invandring, etablering och försörjning

I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av invandringsmönster och en mer detaljerad beskrivning av de som invandrat till Sverige under de senaste åren med fokus på bl.a. ålder och antalet barn. Eta- bleringen på arbetsmarknaden för de som kommer till Sverige be- skrivs i kapitlet liksom den hjälp till etablering som samhället erbju- der. I kapitlet ges också en beskrivning av försörjning och levnads- förhållanden under de första åren i landet och betydelsen av offent- liga transfereringar.

Som redogörs för i kapitel 3 behöver personer som kommer från ett land utanför Norden och EU/EES uppehållstillstånd för att kunna resa in och vistas i Sverige. Eftersom medborgare i ett EU-land inte behöver uppehållstillstånd, saknas ofta fullständig information om varför EU-medborgare väljer att flytta till Sverige. För nordiska medborgare gäller fri rörlighet mellan länderna sedan mitten av 1950- talet och av den anledningen registreras inte någon grund för bosätt- ning för denna grupp.

Redovisningarna avseende demografi och migration i detta kapi- tel baseras huvudsakligen på publicerad statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) samt på bearbetningar av SCB:s databas STATIV. Databasen är en longitudinell individdatabas för bl.a. uppföljning av integration.1 Enligt STATIV anses en person invandrad från och med datum för folkbokföring.

Vad gäller redovisningen av försörjning och levnadsförhållanden under de första åren i landet baseras denna på ett antal olika stati- stikkällor, huvudsakligen från SCB, av vilka flertalet avser årliga genomsnitt av t.ex. inkomster och transfereringar.

1 SCB (2014) Dokumentation av STATIV databasen.

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Komplexiteten i individers beteenden och flyttmönster liksom begränsningar i befintlig statistik vad gäller möjligheten att beskriva förhållanden under de första åren efter invandring medför att redo- visningarna i detta kapitel, framför allt vad gäller levnads- och in- komstförhållanden i vissa fall blir övergripande. Utredningen har t.ex. i beskrivningar av förhållanden för de som nyligen kommit till Sverige i flera fall begränsats till att använda de begrepp som är till- gängliga i den befintliga statistiken såsom t.ex. ”utrikes född” och ”utländsk bakgrund”.2

I flera fall är redovisningen uppdelad utifrån om föräldrar kom- mer till Sverige från länder utanför EU/EES eller från länder inom EU/EES. Uppdelningen är nödvändig för att senare kunna bedöma effekterna av utredningens förslag. Som utvecklas mer i kapitel 6 (överväganden och förslag) gör utredningen nämligen bedömningen att den begränsningsregel som föreslås inte kan upprätthållas för den personkrets som omfattas av EU:s samordningsförordning.3

4.1Invandring till och från Sverige

Såväl invandringen till som utvandringen från Sverige har ökat över tid. Sedan 1970 har 1,3 miljoner kvinnor och 1,4 miljoner män flyttat till Sverige. Samtidigt utvandrade under perioden 700 000 kvinnor och 800 000 män från Sverige.4 Sedan början av 2000-talet har netto- invandringen, dvs. skillnaden mellan in- och utvandring, ökat kraf- tigt, från ca 30 000 personer per år, med ungefär lika många kvinnor som män, till ca 45 000 män och 35 000 kvinnor per år 2015, se figur 4.1.

2För en beskrivning av begreppet ”utländsk bakgrund” se avsnitt 4.4.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

4SCB (2016), Från Finland till Afghanistan – invandring och utvandring för födda i olika länder sedan 1970.

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Figur 4.1 Nettoinvandring (invandring-utvandring) 2000–2015

	50 000
	45 000
	40 000
	35 000
personer	30 000
personer	25 000
Antal	20 000
Antal
	15 000
	10 000
	5 000
	0
	2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
	Män	År	Kvinnor
	Män		Kvinnor
Källa: SCB.

Orsakerna till att personer invandrar till Sverige varierar över tid vilket innebär att också sammansättningen av de personer som in- vandrar ser olika ut över tid. Förutom att söka skydd undan kon- flikter och oroligheter söker sig människor till Sverige för att arbeta och studera men också för att återförenas med sin familj eller för att bilda familj. Tabell 4.1 visar invandring efter grund för bosätt- ning år 2015. Statistiken baseras på SCB:s statistik över antalet personer som invandrat dvs. blivit folkbokförda under året. Med grund för bosättning avses här både permanent och tillfällig bosätt- ning i Sverige. Grupperingen baseras på Migrationsverkets redovis- ning och avser bosättning för utomnordiska medborgare enligt vilka EU/EES-medborgare har uppehållsrätt och medborgare från länder utanför EU/EES har fått uppehållstillstånd.5

Personer från länder utanför EU/EES utgör en majoritet av de som invandrade till Sverige år 2015. Den vanligaste grunden för bosättning var de som fått uppehållstillstånd som flykting, skydds- behövande eller av synnerligen ömmande skäl (32 procent).6 Även anhöriginvandring utgör ett vanligt skäl för uppehållstillstånd för

5SCB Dokumentation av STATIV databasen 1997–2016 (2016-05-19).

6I detta kapitel används i vissa fall begreppet skyddsskäl vid hänvisning till dessa personer.

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

medborgare från länder utanför EU/EES. Anhöriginvandring redo- visas i tabellen enligt anhöriga till flyktingar och skyddsbehövande (15 procent), anhöriga till övriga invandrade (12 procent) samt an- höriga till arbetstagare (6 procent). Den relativt stora andelen med okänd grund för bosättning utgörs huvudsakligen av medborgare i ett EU/EES-land som givits uppehållsrätt. Arbetskraftsinvandringen utgjorde 6 procent under 2015.

Tabell 4.1 Invandring år 2015 efter grund för bosättning exklusive Norden

	Kvinnor	Män	Totalt	Andel av
				totalen
Från utanför EU/EES
Konventionsflyktingar, flykting,
synnerligen ömmande skäl	11 317	22 194	33 511	32 %
Anhöriga till flyktingar	9 384	6 734	16 118	15 %
Anhöriga övriga	7 504	5 628	13 132	12 %
Arbetsmarknad, studerande	2 725	6 400	9 125	9 %
Anhörig arbetsmarknad	4 001	2 167	6 168	6 %
Övriga	858	1 166	2 024	2 %
Okänt	902	1 136	2 038	2 %
Från EU/EES
Arbetsmarknad, studerande	656	821	1 477	1 %
Okänt	9 455	13 078	22 533	21 %
Totalt	46 802	59 324	106 126	100 %

Källa: SCB.

Tabellen visar invandringens sammansättning under 2015 som är den senast tillgängliga statistiken. Sett över en längre tidsperiod varierar de olika skälen för invandring. Under det senaste decenniet är det framför allt krig och konflikter i omvärlden som bidragit till den ökade invandringen till Sverige. Även familjebildning har under perioden varit en anledning till att framför allt kvinnor kommer till Sverige. I följande figur redovisas hur invandringen utvecklats över tid efter ovan gruppering av grund för bosättning för medborgare från länder utanför EU/EES samt från länder inom EU/EES, exklu- sive Norden, åren 2004 till 2015.

Den största ökningen under perioden återfinns i gruppen flyk- tingar och skyddsbehövande samt anhöriga till dessa. Även antalet personer med okänd grund för bosättning från länder inom EU/EES

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

och som har uppehållsrätt har ökat kraftigt under perioden. Gruppen övriga anhöriga från länder utanför EU/EES har varit relativt kon- stant över perioden och antalet som invandrat har fluktuerat kring 15 000 personer per år.

Figur 4.2 Invandring 2004–2015 efter grund för bosättning exklusive Norden

120 000
		Okänt
100 000		Arbetstagare, studerande EU/EES
		Arbetstagare, studerande EU/EES
	80 000	Övriga ej EU/EES
	80 000
personer		Anhöriga arbetsmarknad till ej EU/EES-
	60 000	medborgare
	60 000	Arbetsmarknad, studerande ej EU/EES-
Antal		Arbetsmarknad, studerande ej EU/EES-
		medborgare
		Anhöriga till ej EU/EES-medborgare
	40 000	Anhöriga till ej EU/EES-medborgare
	40 000
		Anhöriga till flyktingar
	20 000	Flykting, synnerligen ömmande skäl
		Flykting, synnerligen ömmande skäl
	0
		2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
		År

Källa: SCB.

Vid beviljande av uppehållstillstånd är kvinnorna oftare i majoritet i gruppen anhöriga medan männen är i majoritet bland de som be- viljats uppehållstillstånd av skyddsskäl. Detta beror framför allt på att män i högre utsträckning är de som söker asyl först och an- höriga, ofta kvinnor och barn, ansluter i ett senare skede.7 Ytter- ligare en förklaring är att kvinnor i högre grad än män kommer till Sverige för att bilda familj.

För de personer som invandrat sammanfaller vanligtvis medborgar- skap med personens födelseland. Ca 10 procent eller knappt 15 000 personer av de som invandrade år 2015 var svenska medborgare vilket är en minskning med drygt tio procentenheter sedan början av 2000-talet men en ökning med ca 2 000 personer i absoluta tal.

7 En grupp som inte berörs i detta kapitel är det betydande antalet barn som under de senaste åren kommit till Sverige utan vårdnadshavare.

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Invandringen till Sverige förväntas även under kommande år att ligga på en relativt hög nivå även om prognoserna är osäkra. En indikation på hur invandringen kommer att utveckla sig under de närmsta åren är antalet personer som sökt asyl samt hur många per- soner som finns i Migrationsverkets mottagningssystem. Följande figur visar antalet asylsökande per vecka från år 2014 till vecka 39 år 2016 baserat på Migrationsverkets statistik.

Figur 4.3			Asylsökande per vecka, år 2014–vecka 39 år 2016
	12 000
	10 000
personer	8 000
personer	6 000
Antal	4 000
	4 000
	2 000
	0
	1	3	5	7	9	11	13	15	17	19	21	23	25	27	29	31	33	35	37	39	41	43	45	47	49	51	53
													Vecka
										2014				2015				2016

Källa: Migrationsverket.

Under 2015 sökte 48 149 flickor/kvinnor och 114 728 pojkar/män asyl i Sverige vilket är en fördubbling jämfört med det totala antal som sökte asyl under 2014.8 Det kraftiga inflödet av asylsökande under hösten 2015 avtog mot slutet av året och antalet sökande under början av 2016 är lägre än antalet sökande vid samma tidpunkt år 2014 respektive 2015.

Som en konsekvens av det ökade antalet asylsökande ökade an- talet inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem med mer än 100 000 personer under 2015. Totalt var drygt 160 000 sökande in- skrivna i Migrationsverkets mottagningssystem den 1 juni 2016. Av dessa var ca 18 000 barn i åldrarna 0–6 år varav 1 400 barn hade fått

8 www.migrationsverket.se (2016-06-27).

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

uppehållstillstånd men bodde kvar i Migrationsverkets mottagnings- system i väntan på att anvisas boende i en kommun.9

Det är inte möjligt att med säkerhet bedöma när och i vilken omfattning de i Migrationsverkets mottagningssystem kommer att beviljas uppehållstillstånd och inte heller när i tiden dessa personer blir folkbokförda och därmed bosatta i landet. SCB:s befolknings- prognos ger dock en indikation på när i tiden de som kommer till Sverige kan förväntas bli bosatta här. Bosättningstillfället samt an- talet som förväntas komma till Sverige och få uppehållstillstånd är uppgifter som är väsentliga vid bedömning av bland annat effekter av utredningens förslag.

I figuren nedan redovisas den av SCB prognostiserade invand- ringen av barn i åldrarna 0–8 år från länder utanför EU/EES under perioden 2016–2025 samt utfallet av faktisk invandring 2014–2015.10

Figur 4.4		Prognos invandring, antal barn 0–8 år, från länder utanför
		EU/EES, 2016–2025 samt utfall 2014–2015
	18 000
	16 000
	14 000
	12 000
år	10 000
0-8	10 000
0-8
Antal barn	8 000
Antal barn	6 000
	4 000
	2 000
	-
		2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
								År

Källa: SCB.

9www.migrationsverket.se (2016-06-27).

10Prognos beställd av Socialdepartementets analysfunktion vilken bland annat baseras på Migra- tionsverkets prognos i april 2016.

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Prognosen visar på relativt kraftiga fluktuationer i antalet barn som förväntas folkbokföras i Sverige från länder utanför EU/EES. Under 2017 ses en relativt kraftig ökning och ungefär 16 000 barn för- väntas komma till Sverige. Följande år nästan halveras antalet för att nå en ny topp under 2020. Den senare ökningen är huvudsak- ligen en följd av en förväntad ökning av anhöriginvandringen. Under perioden 2017–2025 förväntas totalt ca 100 000 barn i åldrarna 0–8 år komma till Sverige från länder utanför EU/EES.

4.2Vilka invandrar till Sverige?

De som invandrar till Sverige är ingen homogen grupp, det finns stora variationer vad gäller t.ex. ursprungsland, orsak till invandring och bakgrund i övrigt. I tabell 4.2 redovisas deskriptiv statistik för kvinnor och män i åldrarna 18–64 år som invandrade år 201411 efter medborgarskap utanför respektive inom EU/EES. Totalt var det ca 53 000 personer i åldersgruppen som var medborgare i ett land utan- för EU/EES som folkbokfördes i Sverige år 2014 och ca 4 000 per- soner som var medborgare i ett EU/EES-land.

11 Invandringsåret 2014 används i detta avsnitt eftersom det är det senaste året då detaljerad deskriptiv statistik finns tillgänglig.

SOU 2016:73 Invandring, etablering och försörjning

Tabell 4.2	Deskriptiv statistik för personer 18–64 år vid året för invandring,
	år 2014

		Från utanför EU/EES		Från EU/EES
		kvinnor	män	kvinnor	män
Genomsnittlig ålder		32,6	32,9	32,7	34,6
Varav
18–29 år		45 %	44 %	44 %	34 %
30–39 år		32 %	32 %	35 %	37 %
40–49 år		15 %	16 %	14 %	21 %
50–64 år		7 %	8 %	6 %	8 %
Genomsnittligt antal barn
0–17 år (bland de med barn)		2,0	2,1	1,6	1,6
Andel med barn under 8 år
(bland samtliga)		44 %	26 %	34 %	20 %
Andel med 3 eller fler barn
(bland de med barn)
0–4 år		1 %	1 %	0 %	0 %
0–8 år		10 %	10 %	4 %	4 %
Andel sammanboende med barn
(av samtliga)		34 %	23 %	29 %	19 %
Andel ensamstående med barn
(av samtliga)		11 %	0 %	4 %	0 %
Utbildning
Förgymnasial		22 %	26 %	5 %	5 %
Gymnasium		15 %	18 %	17 %	13 %
Universitet		32 %	32 %	36 %	46 %
Okänd		31 %	24 %	42 %	37 %
Andel förvärvsarbetande		7 %	14 %	37 %	62 %
Antal		23 689	29 133	1 568	2 217
Källa: STATIV.

Kvinnor är i genomsnitt något yngre än männen vid invandringen även om skillnaderna är små för de som invandrar från länder utan- för EU/EES. Andelen som invandrar med barn under åtta år är avse- värt högre för kvinnor än för män. Nästan hälften av kvinnorna,

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

44 procent, hade barn under åtta år medan motsvarande andel för männen var ca en fjärdedel. För kvinnor och män som invandrade från ett EU/EES-land finns ett liknande mönster med en högre an- del män som invandrar utan barn samt en anhöriginvandring av efterföljande kvinnor och barn.

Det är mindre vanligt att de som invandrar har många yngre barn. Det var ca 10 procent av kvinnorna med barn (ca 700 kvinnor) och 10 procent av männen med barn (ca 500 män) som hade tre eller fler barn som var yngre än åtta år. Omkring en tredjedel av samtliga kvinnor i åldrarna 18–64 år som invandrade 2014 från länder utanför EU/EES var sammanboende med barn. Motsvarande andel för männen var knappt en fjärdedel. Omkring tio procent av kvin- norna och mindre än en procent av männen var ensamstående med barn yngre än åtta år.

Vad gäller utbildningsnivån vid tillfället för invandringen är upp- gifterna behäftade med osäkerhet eftersom det ofta tar tid att registrera och validera utländsk utbildning och examina. Detta åter- speglas också i den relativt höga andelen ”okänd” utbildning i tabellen.

En lägre andel män som invandrar från ett land utanför EU/EES är i förvärvsarbete tidigt jämfört med de som invandrar från ett EU/EES-land. Samtidigt är andelen förvärvsarbetande män dubbelt så hög jämfört med kvinnor, 14 respektive 7 procent för de som invandrar från länder utanför EU/EES, och nästan dubbelt så hög för de som invandrat från ett EU/EES-land, 62 respektive 37 pro- cent.12

En aspekt som är viktig att beakta i analysen av en begränsning i föräldrapenningen för de som kommer till Sverige med barn är familjens sammansättning såväl vid invandringen som över tid. Det genomsnittliga antalet barn föräldrarna hade när de kom till Sverige var runt två för föräldrar som kom från länder utanför EU/EES och något lägre för de föräldrar som kom från länder inom EU/EES. Enbart en liten andel av de som invandrade 2014 hade många barn under åtta år. Enligt SCB har kvinnor som kommer från länder med en relativt sett lägre ekonomisk utveckling, lägre utbildnings- nivå och relativt sämre hälsotillstånd i genomsnitt fler barn vid

12 Det bör också noteras att förvärvsarbete mäts i november månad vilket innebär att inte alla som invandrade under året omfattas av måttet.

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

invandringen jämfört med kvinnor födda i Sverige.13 För kvinnor som invandrar från länder utanför Norden och EU är också barna- födandet högt vid året för invandring samt de första åren efter invandring, för att sedan avta med tiden.14 För de kvinnor som har ett barn är sannolikheten att de även föder ett andra barn lika hög för kvinnor födda i länder med låg ekonomisk utveckling som för kvinnor födda i Sverige. Ca 85 procent av kvinnorna med ett barn föder även ett andra barn. Fler barn i familjen betyder även att för dessa föräldrar ökar behovet av föräldraledighet och tid till omsorg om barnen jämfört med de föräldrar som inte får fler barn i Sverige.

De personer som invandrar till Sverige har ofta medföljande familjemedlemmar, men det är även vanligt att familjemedlemmar finns kvar i till exempel hemlandet och att dessa ansluter efter något eller några år. Anhöriginvandringen utgör också, som visas ovan, en förhållandevis stor andel av den totala invandringen till Sverige och en majoritet av de anhöriga som ansluter är gifta eller samman- boende och har barn som är under 18 år.

STATIV-databasen möjliggör en mer detaljerad beskrivning av familjeförhållanden för barn 0–8 år som invandrat till Sverige, se närmare i nedan figur.

13Utrikesföddas barnafödande – före och efter invandring, SCB (2014) s. 32–34.

14Utrikesföddas barnafödande – före och efter invandring, SCB (2014) s. 19.

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Figur 4.5

	100
	100
	90
	80
	70
Procent	60
Procent	50
	50
	40
	30
	20
	10
	0
Källa: STATIV.

Familjeställningen för barn 0–8 år som invandrade 2014 efter grund för bosättning från länder utanför EU/EES respektive från ett EU/EES-land, exklusive ensamkommande barn

Övrigt barn

Barn till ensamstående mor

Barn till ensamstående far

Biologiskt eller adopterat barn till partner

Barn till båda partners

Utanför EU/EES

EU/EES

Majoriteten av de barn under åtta år som invandrade från länder utanför EU/EES år 2014 har två föräldrar. Nästan en femtedel av de barn som invandrade från länder utanför EU/EES hade en ensam- stående mamma. Andelen med en förälder var större för de som invandrade från länder utanför EU/EES.

Av dem som invandrade år 2014 från länder utanför EU/EES var andelen yngre relativt sett högre än den åldersfördelning befolkningen som helhet har. De under 30 år som invandrar utgör ca 60 procent av samtliga invandrade från länder utanför EU/EES.

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Figur 4.6 Antal personer med medborgarskap utanför EU/EES som fått uppehållstillstånd i Sverige 2014 efter ålder (0–70 år) och kön

Antal personer

3 000

2 500

män kvinnor

2 000

1 500

1000

500

0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70

Ålder

Källa: STATIV.

Under år 2014 utgjorde barn under åtta år ca tio procent av samtliga invandrade från länder utanför EU/EES, eller totalt drygt 10 000 barn. Detta är en fördubbling jämfört med år 2011. Under perioden 2011–2014 har totalt sett ca 30 000 barn under åtta år invandrat från länder utanför EU/EES. Ungefär lika många pojkar som flickor under åtta år invandrade år 2014, 52 procent var pojkar och 48 pro- cent var flickor. Den höga andelen äldre tonåringar som kan obser- veras i figuren utgörs till stor del av ensamkommande barn där pojkar är i majoritet. Av de barn som var under åtta år vid bosätt- ningen i Sverige var det ca en femtedel som var yngre än två år.

Det bör återigen noteras att de som invandrar till Sverige från länder utanför EU/EES utgör en heterogen grupp och innefattar personer som kan ha vuxit upp eller som kommer från länder med olika ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden. Detta kan också medföra att vägen till etablering i Sverige ser olika ut beroende på vilket land personen kommer ifrån.

I följande avsnitt ges en översiktlig beskrivning av etableringen på arbetsmarknaden för de som invandrat till Sverige med fokus på de första åren i landet, där så är möjligt.

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

4.3Etablering på arbetsmarknaden

En av de viktigaste förutsättningarna för etablering i samhället för dem som kommer till Sverige är möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden. För de som invandrar ser förutsättningarna för etablering på arbetsmarknaden mycket olika ut beroende på t.ex. utbildningsnivå, tidigare arbetslivserfarenhet och språkkunskaper. Även grunden för invandringen spelar roll, där den som invandrar på grund av arbete eller studier har en lättare väg in på den svenska arbetsmarknaden än vad som är fallet för de som har fått uppe- hållstillstånd av skyddsskäl. Grunden för bosättning samspelar ofta, men inte alltid, med den region (från länder utanför EU/EES eller från länder inom EU/EES) som personen kommer ifrån. Av de som kommer till Sverige är också majoriteten utrikes födda även om gruppen inbegriper personer som är födda i Sverige och som åter- invandrar.

Andelen förvärvsarbetande är i genomsnitt lägre för utrikes födda kvinnor och män än för kvinnor och män födda i Sverige. Det finns samtidigt stora skillnader i arbetskraftdeltagandet inom den grupp som kommer till Sverige. I syfte att fördjupa problembeskrivningen och även kunna bedöma effekterna av utredningens förslag beskrivs därför dessa skillnader nedan. I följande figur redovisas andelen förvärvsarbetande i befolkningen i åldrarna 20–64 år indelat efter inrikes respektive utrikes födda och grund för bosättning (skydds- behövande och deras anhöriga respektive övriga).

100

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Figur 4.7 Andel förvärvsarbetande inrikes födda kvinnor och män respektive utrikes födda kvinnor och män efter grund för bosättning, 20–64 år, procent*

	90
	80														Män : skyddsbehövande och
															Män : skyddsbehövande och
	70														deras anhöriga
	70														Män : övriga utrikes födda
															Män : övriga utrikes födda
	60														invandrare
	50														Kvinnor : skyddsbehövande
Procent	50														och deras anhöriga
	40														Kvinnor : övriga utrikes födda
															invandrare


	30														Kvinnor födda i Sverige
	30
	20														Män födda i Sverige
	10
	0														År
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Källa: SCB (RAMS).
* Täljaren består av antal förvärvsarbetande i november. Nämnaren består av befolkningen.

Figuren visar på en tydlig skillnad i andelen förvärvsarbetande mellan inrikes och utrikes födda men också mellan kvinnor och män. Den lägre andelen förvärvsarbetande kvinnor beror bl.a. på att en högre andel har hemarbete som sin primära sysselsättning jämfört med män. Mönstret finns bland både inrikes och utrikes födda men är tyd- ligare bland utrikes födda.

Skillnaden mellan inrikes och utrikes födda förklaras delvis av att det tar tid att etablera sig på arbetsmarknaden efter invandring till landet. Bland utrikes födda som fått uppehållstillstånd av skydds- skäl och som anhöriga till dessa är det i genomsnitt en lägre andel som förvärvsarbetar jämfört med övriga utrikes födda invandrare. I gruppen övriga ingår exempelvis de som kommit till Sverige som arbetstagare vilket kan förklara en del av dessa skillnader.

Den grupp som i genomsnitt har lägst andel förvärvsarbetande är utrikes födda kvinnor som fått uppehållstillstånd av skyddsskäl och anhöriga till dessa. Kvinnor och män inom denna grupp är också de som i genomsnitt möter de största svårigheterna att etablera sig på arbetsmarknaden.

101

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Skillnaderna i etablering på arbetsmarknaden mellan inrikes och utrikes födda återspeglas även i andel arbetslösa. Andelen öppet arbetslösa15 bland utrikes födda kvinnor och män som invandrat till Sverige är mer än dubbelt så hög jämfört med kvinnor och män födda i Sverige.

Det tar ofta lång tid att etablera sig i ett nytt land och anknyt- ningen till arbetsmarknaden är därför lägre än för personer födda i Sverige. Detta gäller i synnerhet kvinnor. Flera faktorer kan för- klara dessa skillnader. Det handlar till exempel om behov av att lära sig språket, att humankapitalet i lägre grad är anpassat till förut- sättningarna i det nya landet och att nätverk och kontakter i arbets- livet är mindre utvecklade. Men även höga krav i arbetslivet vad gäller utbildning och yrkeskompetens samt diskriminering kan vara förklaringar till skillnaderna.

Antalet år i landet har betydelse för hur etableringen på arbets- marknaden utvecklas både för kvinnor och för män. Men även efter en längre tid i landet kvarstår skillnader mellan inrikes och utrikes föddas deltagande på arbetsmarknaden. I följande figur redovisas hur andelen förvärvsarbetande kvinnor och män ökar efter vistelse- tid i landet.

15 Öppet arbetslösa definieras som andel personer som någon gång under året registrerats som öppet arbetslösa i relation till befolkningen. 20–64 år. Källa: databasen STATIV, www.scb.se/stativ

102

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Figur 4.8		Andel förvärvsarbetande efter vistelsetid i landet respektive för
		inrikes födda år 2014, procent*
	90
	80
	70
	60
Procent	50
Procent	40
	30
	20
	10
	0
		vistelsetid vistelsetid vistelsetid vistelsetid				födda i	vistelsetid vistelsetid vistelsetid vistelsetid				födda i
		< 2 år	2-4 år	4-10 år	> 10 år	Sverige	< 2 år	2-4 år	4-10 år	> 10 år	Sverige
				Män					Kvinnor
Källa: Databasen STATIV, www.scb.se/stativ.
*Täljaren består av antal förvärvsarbetande i november. Nämnaren består av befolkningen. Ålder 20–64 år.

Andelen förvärvsarbetande män med relativt kortare vistelsetid i landet är avsevärt högre än för kvinnor med motsvarande vistelse- tid. Över tid minskar skillnaderna mellan könen och för kvinnor och män som varit bosatta i landet mer än tio år skiljer det enbart ett par procentenheter. Emellertid kvarstår en skillnad, ca tio pro- centenheter, jämfört med inrikes födda kvinnor och män.

Anknytningen till arbetsmarknaden för personer som nyligen bosatt sig här i landet kan även följas över tid på individnivå genom SCB:s databas STATIV. I följande figur redovisas andelen sysselsatta kvinnor och män med respektive utan barn som invandrade från länder utanför EU/EES år 2011 och hur arbetsmarknadsanknyt- ningen utvecklar sig de första åren i Sverige, i detta fall perioden 2012–2014.

103

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Figur 4.9 Andel förvärvsarbetande kvinnor och män, med och utan barn, 18–64 år som invandrade från utanför EU/EES år 2011 och andel för gruppen 2011–2014

Procent

Män

Kvinnor

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

Med barn

Utan barn

Källa: STATIV.

Vid året för invandring är andelen förvärvsarbetande kvinnor med barn på samma nivå som för kvinnor utan barn men efter tre år i landet är andelen förvärvsarbetande drygt tio procentenheter högre för kvinnor utan barn, 23 respektive 36 procent. Bland männen återfinns en omvänd relation där andelen förvärvsarbetande män genomgående är högre för de med barn än för de utan barn. Efter tre år i landet skiljer det ca tio procentenheter mellan män med och utan barn, 56 respektive 47 procent.

OECD konstaterade 2007 att det låga deltagandet på den svenska arbetsmarknaden bland utrikes födda delvis kan förklaras av den växande flyktinginvandringen.16 Detta är en grupp som har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden än till exempel arbetskrafts- invandrare. Senare studier av OECD antyder dock att detta är endast en del av förklaringen.17 Faktorer som lyfts fram bakom skillnader i

16OECD (2007) Jobs for Immigrants (Vol. 1): Labour Market Integration in Australia, Denmark, Germany and Sweden.

17Se t.ex. OECD (2014) Finding the Way: A Discussion of the Swedish Migrant and Integration System, juli 2014, OECD Publishing, Paris, s. 5. OECD (2016), Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Sweden.

104

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

utrikesföddas etablering på arbetsmarknaden är samspelet mellan bland annat socialförsäkringssystem, arbetsmarknadens utformning, invandrarnas utbildningsnivå och konjunkturläget.

4.3.1Utbildningsnivån bland de som invandrar

Personer med en hög utbildningsnivå förvärvsarbetar i större ut- sträckning än personer med en låg utbildningsnivå. Utbildnings- nivån bland de som kommer till Sverige är därför viktig för att be- skriva etableringen på arbetsmarknaden.

Den registrerade utbildningsnivån bland de personer som in- vandrar till Sverige ökar kraftigt åren efter invandring, huvudsakligen genom att tidigare utbildning registreras men även genom vidare- utbildning och att utländska examina ekvivaleras och valideras. Figuren nedan visar utbildningsnivån för de som invandrade från länder utanför EU/EES år 2011 och deras registrerade utbildnings- nivå de följande tre åren.

Figur 4.10 Andel med förgymnasial, gymnasial eller högre utbildning för personer som invandrade från länder utanför EU/EES år 2011 och utbildningsnivån för gruppen de följande tre åren

100%

90%

80%

70%

60%										saknas
60%
50%

										högskoleutbildning

40%
										gymnasial utbildning


30%
										förgymnasial utbildning

20%


10%
10%
0%
0%
2011	år 2		år 3	år 4	2011	år 2		år 3	år 4
		Kvinnor					Män

Källa: STATIV.

105

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Den kraftigaste förändringen återfinns i andelen som saknar upp- gifter om utbildning, vilket huvudsakligen kan förklaras av att det tar tid att få utbildningen registrerad. Det går vidare att se en ök- ning i andelen med såväl förgymnasial som gymnasial utbildning. Andelen med högskoleutbildning däremot ökar år två men ökningen avtar därefter. Andel kvinnor med högskoleutbildning är för samt- liga år högre än för männen, medan det är en något högre andel män med gymnasial utbildning i slutet av perioden.

Det finns också skillnader i relationen mellan utbildningsnivå, tid i landet och andelen som förvärvsarbetar.18 Ett generellt mön- ster är att ju längre tid i landet och ju högre utbildningsnivå desto högre är andelen som förvärvsarbetar. Ett undantag är andelen med kort eftergymnasial utbildning bland vilka det är en lägre andel som förvärvsarbetar än bland de med gymnasial utbildning. Detta för- klaras delvis av att personer med kort eftergymnasial utbildning i högre grad fortfarande är i utbildning.

För kvinnor och män som är födda utanför Europa och som har varit i landet kortare tid än 20 år är den genomsnittliga andelen som förvärvsarbetar lägre än den för kvinnor och män födda i Norden och övriga Europa med samma vistelsetid i landet. För män kvar- står dessa skillnader även för de som varit i landet längre än 20 år medan för kvinnor födda utanför Europa, med motsvarande vistelse- tid, är den genomsnittliga andelen som förvärvsarbetar högre än den för kvinnor födda i övriga Europa men fortsatt lägre än för kvinnor födda i Norden.

Det är också generellt en lägre andel kvinnor än män som för- värvsarbetar och skillnaderna är större för de med lägre utbildnings- nivå än för de med högre utbildningsnivå. Ett undantag är kvinnor med längre eftergymnasial utbildning vilka är födda utanför Europa och som varit i Sverige längre än tio år, samt inrikes födda kvinnor och kvinnor födda i Norden, vilka förvärvsarbetar i högre utsträck- ning än män med samma utbildningsnivå.19

18SCB (2016) Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet.

19SCB (2016) Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet.

106

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

4.3.2Hjälp till etablering

De som invandrar till Sverige är ofta i behov av stöd för att etablera sig på arbetsmarknaden. En viktig del i mottagande av personer som söker asyl och upphållstillstånd i Sverige är att bidra till en meningsfull aktivering under väntan på beslut och att i ett tidigt skede förbereda för etablering i landet. Nedan ges därför en kort beskrivning av asyl- och motagningsprocessen med fokus på eta- bleringsförberedande insatser för de som beviljats uppehållstillstånd av skyddsskäl.

Figuren 4.11 nedan ger en översiktlig beskrivning av processen för mottagande och etablering. I det första steget kommer indi- viden till Sverige och ansöker om asyl och blir inskriven i mottag- ningssystemet. Det andra steget är då personen får ett beslut om uppehållstillstånd och personen kategoriseras då som nyanländ.

Det tredje steget innebär att personen på egen hand eller med hjälp av Arbetsförmedlingen20 blir mottagen och bosätter sig i en kommun. Det innebär också att en etableringsplan kan påbörjas och det görs normalt genom att arbetsförmedlaren fattar beslut om rätt till etableringsplan och tillsammans med den nyanlända väljer aktiviteter som sedan fastställs. Det fjärde steget innebär att den nyanlända skrivs ut från etableringsuppdraget. Efter detta kan den nyanlända vid behov få fortsatta, generella, insatser via Arbetsför- medlingen. Exempelvis kan arbetsmarknadspolitiska program som jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar vara en väg närmare förvärvsarbete. Liksom andra arbetslösa kan de ny- anlända även erhålla aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i upp till 450 dagar.

Även anhöriga till de som beviljats uppehållstillstånd av skydds- skäl erbjuds deltagande i etableringsuppdraget, vilket beskrivs mer i detalj i följande avsnitt. De som söker uppehållstillstånd av andra skäl omfattas av andra regelsystem och i vissa fall andra etablerings- insatser, vilket beskrivs i avsnittet efter.

20 Den 1 mars 2016 trädde lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning i kraft. Under 2016 ansvarar både Arbetsförmedlingen och Migrationsverket för anvisningar enligt lagen. Migrationsverket anvisar kvotflyktingar och personer som p.g.a. låg prestationsförmåga inte kan ta del i etableringsuppdraget. Från och med den 1 januari 2017 tar Migrationsverket över ansvaret för samtliga anvisningar enligt lagen.

107

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Figur 4.11 Processen för asylsökande och nyanlända

Källa: Riksrevisionen.

Etableringsuppdraget

Det finns flera olika aktörer som ansvarar för insatser till de som beviljats uppehållstillstånd av skyddsskäl och deras anhöriga den första tiden efter bosättningen i landet.

Från den 1 december 2010 har Arbetsförmedlingen ansvaret för att samordna insatser avseende etablering i arbets- och samhälls- livet. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare ska Arbetsförmedlingen upprätta en individuell etableringsplan, inom ett år efter folkbokföring, med insatser för att underlätta och påskynda etableringen. Lagen om etablerings- insatser för vissa nyanlända gäller för en nyanländ som har fyllt 20 men inte 65 år och som bl.a. har beviljats uppehållstillstånd av skyddsskäl och anhöriga till dessa. Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte 20 år och som saknar föräldrar i Sverige.

Etableringsplanen ska minst innehålla kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen (2010:800), sam- hällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda per- sonens etablering i arbetslivet. En etableringsplan ska omfatta högst 24 månader.

108

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Syftet med etableringsinsatserna är att påskynda och underlätta etablering på arbetsmarknaden och i samhället. Särskilt kvinnors etablering var i fokus vid utformingen av etableringsreformen. Som visats har utrikes födda kvinnor lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet än utrikes födda män. Kvinnor etablerar sig också gene- rellt sett långsammare på arbetsmarknaden än män. I ett betänk- ande från den s.k. AKKA-utredningen konstateras också att kvinnor som invandrat erbjuds mindre omfattande och mindre relevanta arbetsmarknadsinsatser än vad som erbjuds män som invandrat.21

En person som deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan får etableringsersättning som utbetalas av Försäkringskassan.

En person som har etableringsersättning och som har hemma- varande barn har även rätt till etableringstillägg.22 Den som är ensam- stående utan hemmavarande barn har rätt till ersättning för kost- nader för den bostad där denne är bosatt och folkbokförd (bostads- ersättning).23 Följande figur redovisar antal kvinnor respektive antal män per månad med utbetalning från etableringsersättningen.

21SOU (2012:69) Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbets- marknaden. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen) s. 17.

22Med hemmavarande barn avses barn som är under 20 år, bosatta och folkbokförda hos den nyanlände, står eller har stått under den nyanländes vårdnad och inte är självförsörjande.

23Förordning (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare.

109

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Figur 4.12 Antal kvinnor och män per månad med etableringsersättning

Antal kvinnor och män

35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

201102	201105	201108	201111	201202	201205	201208	201211	201302	201305	201308	201311	201402	201405	201408	201411	201502	201505	201508	201511	201602	201605
										År/månad

Kvinnor

Män

Källa: Försäkringskassan.

Den kraftiga ökningen i början av perioden är delvis ett resultat av infasningen av etableringsersättningen medan ökningen därefter återspeglar den ökade invandringen av personer som beviljats uppe- hållstillstånd av skyddsskäl och deras anhöriga. I juni 2016 utbetalades etableringsersättning till ca 46 900 personer, varav ca 18 700 kvinnor och 28 200 män.

En etableringsplan ska normalt omfatta aktiviteter på heltid. Om en person är förhindrad att delta på heltid på grund av styrkt sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan kan denne få en etableringsplan på deltid. Detsamma gäller den som vårdar barn och har föräldrapenning. I dessa fall får planen omfatta aktivi- teter på 75, 50 eller 25 procent av heltid.

Arbetsförmedlingen kan inte avbryta en pågående plan på grund av föräldraledighet. I de fall en person blir föräldraledig när denne har en pågående etableringsplan ersätts i stället aktiviteterna med föräldraledighet. Under tiden som personen har en etableringsplan men är föräldraledig betalas dock ingen etableringsersättning ut. Den som har varit förhindrad att delta i aktiviteter under en samman- hängande period på grund av styrkt sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning kan få tiden för etableringsplanen förlängd med motsvarande period, dock längst med tolv månader. Totalt hade

110

SOU 2016:73 Invandring, etablering och försörjning

2 444 personer aktiviteten ”föräldraledighet” i sin plan den 31 december 2014, varav 2 374 var kvinnor och 70 var män. Under år 2014 var föräldraledighet den vanligaste orsaken till att en ny- anländ hade en etableringsplan på deltid. Deltidsplaner är dock inte särskilt vanliga, den 31 december 2014 hade 154 personer (sex pro- cent av alla som hade aktiviteten ”föräldraledighet” i sin plan) en etableringsplan på deltid på grund av föräldraledighet, varav näst- intill alla var kvinnor.

Från och med den 1 augusti 2014 kan etableringsplanen för- längas utöver 24 månader om en person har haft aktiviteter som om- fattar 75 procent av heltid på grund av föräldraledighet. Förläng- ningen ska motsvara tiden som personen inte har kunnat delta i etableringsinsatser men får högst omfatta åtta månader. Syftet är att underlätta för nyanlända att kombinera föräldraskap med del- tagande i insatser enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I och med ändringen får de som deltar i akti- viteter på deltid samtidigt som de är föräldralediga på deltid lika lång effektiv tid med insatser.24 Enligt Arbetsförmedlingen kan för- ändringen innebära att fler kvinnor får ta del av etableringsinsatser som motsvarar 24 månader effektiv tid. Arbetsförmedlingen bedö- mer också att den ökade flexibiliteten i möjligheten att vara föräldra- ledig och att inte förlora tid med etableringsinsatser kan komma att främja ett jämställt uttag av föräldraledighet.25

Vad gäller etableringsinsatsernas betydelse för invandrares etable- ring konstaterar Riksrevisionen att trots att etableringsreformen skulle öka förutsättningarna för kvinnors deltagande i arbetsmark- nadsrelaterade insatser har inte detta kommit till stånd i någon större utsträckning.26 En studie från Stockholms universitet pekar dock på att reformen haft en liten men signifikant positiv effekt på deltagarnas sannolikhet att vara sysselsatt någon gång under året.27 De som deltog i etableringsåtgärder och var sysselsatta hade i genomsnitt också högre löneinkomster än de som inte deltagit i etablerings-

24Ds 2013:69, Förlängd etableringsplan efter föräldraledighet på deltid och ändring i lagen om samhällsorientering.

25Arbetsförmedlingen (2015) Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsupp- draget, 2015-05-04.

26RiR 2015:17.

27Etableringsreformens effekter på de nyanländas integration. Slutrapport 2016:2 (SULCIS).

111

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

åtgärder. Ytterligare en positiv effekt som pekas på i rapporten är att de nyanlända i högre grad deltog i arbetsmarknadsutbildning.

Effekterna varierar dock kraftigt mellan kommuner och är bero- ende av arbetsmarknadsläget i boendekommunen. Rapporten visar också på att utfallen är sämre för kvinnorna vad gäller sannolik- heten att vara sysselsatt någon gång under året och att ha en löne- inkomst. Däremot har reformen haft en positiv effekt, om än svag, på både kvinnors och mäns deltagande i utbildning.

Även hälsosituationen för de som kommer till Sverige kan ha betydelse för möjligheten att arbeta eller delta i olika former av insatser som minskar tiden före etablering. Enligt internationella och svenska studier har asylsökande ofta en sämre hälsa än övriga be- folkningen. Många asylsökande som kommer till Sverige har behov av vård och Socialstyrelsen uppskattar att mellan 20–30 procent av de asylsökande som kommer till Sverige lider av psykisk ohälsa och asylsökande kvinnor är särskilt utsatta.28 Många barn och vuxna bär på traumatiska upplevelser av förföljelse, krig och flykt vilka behö- ver bearbetas och behandlas efter ankomst till det nya landet.

Riksrevisionen pekar i en granskning på att det finns problem när det gäller asylsökandes hälsosituation.29 Landsting och regioner involveras i förhållandevis låg utsträckning i insatserna för asylsök- ande och det saknas ett genomgående hälsoperspektiv i de etable- ringsinsatser som ges. Enligt Riksrevisionen har detta försvårat och fördröjt etableringen för asylsökande med hälsoproblem och mellan en tredjedel och hälften av de nyanlända uppgav att de har svårt att följa planen och delta i insatser på grund av fysisk eller psykisk ohälsa.30

Även tidigare utredningar pekar på asylsökandes och nyanländas ohälsa som ett hinder för att delta i arbetslivet och att utrikes födda i större utsträckning än inrikes födda står utanför arbetskraften på grund av långvarig sjukdom och att detta i synnerhet gäller kvinnor.31

28Socialstyrelsen (2015) Psykisk ohälsa hos asylsökande och nyanlända migranter – ett kun- skapsunderlag för primärvården.

29Riksrevisionen 2015:17.

30Riksrevisionen 2015:17 s. 92.

31SOU (2012:69) Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbets- marknaden. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen).

112

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Andra insatser för hjälp till etablering

Ovanstående beskrivning av etableringsinsatser gäller de som bevil- jats uppehållstillstånd av skyddsskäl och deras anhöriga. De som kommer till Sverige och inte omfattas av etableringsuppdraget är en heterogen grupp och innefattar arbetskraftsinvandrare, anhöriga till arbetskraftsinvandrare, studenter och övriga anhöriginvandrare, dvs. personer som beviljats uppehållstillstånd till en i Sverige bosatt person. För de som invandrar för att arbeta finns redan ett anställ- ningsförhållande vid ankomsten till Sverige eller då uppehållstillstånd ges. För vissa av de övriga anhöriginvandrarna finns goda möjligheter till etablering på egen hand, t.ex. genom ordinarie arbetssökande eller start av näringsverksamhet, validering av tidigare utbildning, vidareutbildning inom det ordinarie utbildningsväsendet, möjlighet till att läsa svenska för invandrare (SFI) eller kommunal vuxen- utbildning. Men det finns även de som är i behov av särskilt stöd för att komma närmare arbetsmarknaden. Denna grupp hänvisas i huvudsak till Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet för hjälp till etablering.32 Nedan ges ett par exempel på statliga och kommu- nala insatser som kan komma denna grupp till godo.

I Arbetsförmedlingens regleringsbrev och instruktion anges bland annat att myndighetens uppdrag är att matcha arbetssökande och arbetsgivare och att prioritera stöd till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden.33 Av samtliga arbetslösa som är inskrivna på Arbets- förmedlingen ökar andelen som har en svag ställning på arbets- marknaden, bland dessa var de största grupperna de som endast har en förgymnasial utbildning och de som är födda i ett land utanför Europa. Arbetsförmedlingen driver i enlighet med sitt uppdrag arbets- marknadspolitiska program. Programmen delas ofta in i två huvud- moment, dels program som kan ge rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning dels program med lönestöd. De program som kan ge rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning utgörs ofta av olika slag av utbildnings- och praktikinsatser, t.ex. arbetsmark- nadsutbildning och arbetspraktik. Jobb- och utvecklingsgarantin är ett av de vanligaste programmen. Vid deltagande i programmen kan

32SOU (2012:69) Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbets- marknaden. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen).

33Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Arbetsförmedlingen, A2015/03299/A.

113

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning betalas ut. Aktivitetsstöd kan utbetalas om personen uppfyller villkoren för att få ersättning från en arbetslöshetskassa eller är över 25 år. Om villkoret inte kan uppfyllas kan aktivitetsstöd betalas ut på en lägre nivå.

Anställningsstöden finns i flera former, det som kan nämnas sär- skilt är instegsjobb men även andra stödformer kan komma gruppen övriga anhöriginvandrare tillgodo. Målgruppen för instegsjobb är bland annat personer som inom de senaste 36 månaderna beviljats uppehållstillstånd. En förutsättning för att få instegsjobb är att del- tagare deltar i SFI samtidigt som personen arbetar. Instegsjobb kan beviljas för sex månader åt gången, längst under 24 månader. För- utom de anställningsstöd som Arbetsförmedlingen beslutar om kan även de s.k. nystartsjobben vara en väg till arbete för de som kom- mer till Sverige.34

Regeringen har även gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att samordna och genomföra de s.k. snabbspår som arbetsgivarorga- nisationer och fackförbund kommit överens om. Ett snabbspår kan erbjuda praktik, språkträning i yrkessvenska, validering och utbild- ning och kan omfatta både de som omfattas av etableringsinsatser och andra som de senaste tre åren beviljats uppehållstillstånd. Det är arbetsmarknadens parter och Arbetsförmedlingen som kommer överens om vilka yrken som ska omfattas av ett snabbspår. Den som deltar i ett snabbspår får etableringsersättning eller aktivitets- stöd.

Möjligheterna till validering av utländska utbildningar är också centralt för den som söker jobb eller vill studera vidare.

Många kommuner erbjuder också arbetsförberedande insatser så som praktik, vägledning, yrkesutbildning och arbetsträning för per- soner som står lång ifrån arbetsmarknaden. Under år 2015 deltog nästan 100 000 personer i kommunala arbetsmarknadsåtgärder till en sammantagen kostnad av 4,6 miljarder kronor.35

34Arbetsförmedlingen, återrapportering till regeringen, Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrapport 2015.

35SKL, Kommunal arbetsmarknadsstatistik 2015.

114

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

4.4Försörjning

De som har beviljats uppehållstillstånd kan under den första tiden i landet i högre grad än befolkningen i övrigt vara i behov av stöd från de sociala trygghetssystemen. För de som inte börjar förvärvsarbeta direkt efter ankomsten till Sverige kan ett antal olika system ge stöd till individens och hushållets försörjning. I följande figurer redovisas den huvudsakliga försörjningskällan för personer i åldrarna 18–64 år med hemmavarande barn under 18 år som invandrade från länder utanför EU/EES respektive från ett EU/EES-land. Redovisningen avser de som invandrade år 2011 och deras huvudsakliga försörjning under den första tiden i Sverige, i detta fall under perioden 2011– 2014.36 Med huvudsaklig försörjningskälla avses den inkomstkälla som utgör den största andelen av personens totala inkomst.

Figur 4.13 Huvudsaklig försörjning 2011–2014 för föräldrar 18–64 år med barn 0–18 år, från länder utanför EU/EES, folkbokförda 2011

100%										Saknar inkomst
100%
90%



80%										Ekonomiskt bistånd/
80%
70%

										Etableringsersättning
										Etableringsersättning
60%										Arbetslös/ Arbetsmarknadspolitiska



50%										stöd
										Sjukpenning/Aktivitetsersättning/

40%

										Ålderspension
										Ålderspension
30%										Vård av barn/anhörig



20%										Studerande
20%
10%

										Förvärvsarbete

0%
0%
	2011	år 1	år 2	år 3	2011		år 1	år 2	år 3
		Män med barn				Kvinnor med barn

Källa: STATIV.

36 Statistiken baseras på STATIV samt registerbaserad aktivitetsstatistik (RAKS), SCB.

115

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Figur 4.14 Huvudsaklig försörjning 2011–2014 för föräldrar 18–64 år med barn 0–18 år, från EU/EES-området, folkbokförda 2011

100%										Saknar inkomst
100%
90%



80%										Ekonomiskt bistånd/
80%
70%

										Etableringsersättning
										Etableringsersättning
60%										Arbetslös/ Arbetsmarknadspolitiska



50%										stöd
										Sjukpenning/Aktivitetsersättning/

40%

										Ålderspension
										Ålderspension
30%										Vård av barn/anhörig



20%										Studerande
20%
10%

										Förvärvsarbete

0%
0%
	2011	år 1	år 2	år 3	2011		år 1	år 2	år 3
		Män med barn				Kvinnor med barn

Källa: STATIV.

Förvärvsarbetets andel av försörjningen ökar över tid för både män och kvinnor. Efter tre år i landet har omkring hälften av männen med barn och knappt en tredjedel av kvinnorna som invandrat från länder utanför EU/EES sin huvudsakliga försörjning från arbete. Motsvarande andel för de som invandrat från ett EU/EES-land var ca 75 procent för männen respektive 60 procent för kvinnorna. För kvinnor som invandrat från länder utanför EU/EES var det knappt en tredjedel som efter tre år i landet hade sin huvudsakliga försörj- ning från förvärvsarbete jämfört med drygt hälften för kvinnor som invandrade från ett EU/EES-land.

Andelen som har sin huvudsakliga försörjning från ekonomiskt bistånd och etableringsersättning är marginell för de som invandrat från ett EU/EES-land men initialt hög för de som invandrat från länder utanför EU/EES.

En huvudsaklig försörjningsskälla som ökar kraftigt med tiden i landet särskilt för de som invandrade från länder utanför EU/EES är vård av barn/anhörig.37 En förklaring kan vara att ytterligare barn

37 Huvudsaklig försörjning Vård av barn och anhörig utgörs nästan uteslutande av försörj- ning i samband med vård av barn.

116

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

föds efter ankomsten till Sverige. Den största skillnaden mellan könen återfinns också i andelen som har sin huvudsakliga försörj- ning från socialförsäkringsförmåner utbetalda för vård av barn. Detta gäller för både de som invandrar från länder utanför EU/EES som från ett EU/EES-land.

Beskrivningarna ovan baseras på mammors respektive pappors familjesituation året för invandring och varje följande år. I beskriv- ningarna beaktas bara indirekt om föräldrarna har barn som för- äldrapenning kan betalas ut för och om det tillkommit barn de första åren i Sverige. Huruvida barnen är yngre än åtta år och om det föds fler barn i Sverige eller inte kan ha betydelse för individernas väg till etablering och är därmed centralt för beskrivningen av hur för- äldrapenningen används av kvinnor och män som nyligen invandrat. I tabell 4.3 redovisas därför den huvudsakliga försörjningen år 2014 för kvinnor och män som invandrade år 2011 från länder utanför EU/EES uppdelat på de som hade barn yngre än åtta år vid invand- ringstillfället respektive de utan barn under åtta år samt om de fick barn eller inte mellan åren.

117

Invandring, etablering och försörjning SOU 2016:73

Tabell 4.3	Huvudsaklig försörjning år 2014 för kvinnor och män som
	invandrade från länder utanför EU/EES år 2011
	Invandrade med och utan barn och fördelat på om de fick barn
	under perioden

	Kvinnor och män som invandrade 2011
		utan barn		med barn
		0–8 år		0–8 år
	Huvudsaklig försörjning 2014	män	kvinnor	män	kvinnor
Fick inte barn
under perioden
	Förvärvsarbete	61 %	51 %	64 %	44 %
	Studerande	5 %	12 %	5 %	13 %
	Vård av barn/anhörig	0 %	1 %	3 %	12 %
	Sjukpenning/Sjuk- och	1 %	1 %	1 %	0 %
	aktivitetsersättning/Ålderspension
	Arbetslös/Arbetsmarknadspolitiska stöd	2 %	2 %	1 %	1 %
	Ekonomiskt bistånd/	10 %	12 %	12 %	16 %
	Etableringsersättning
	Saknar inkomst	20 %	22 %	14 %	15 %
Fick barn under
perioden
	Förvärvsarbete	71 %	22 %	73 %	20 %
	Studerande	7 %	10 %	5 %	5 %
	Vård av barn/anhörig	6 %	46 %	7 %	43 %
	Sjukpenning/Sjuk- och	1 %	0 %	0 %	0 %
	aktivitetsersättning/Ålderspension
	Arbetslös/Arbetsmarknadspolitiska stöd	4 %	1 %	1 %	0 %
	Ekonomiskt bistånd/	7 %	11 %	8 %	23 %
	Etableringsersättning
	Saknar inkomst	5 %	10 %	5 %	9 %

Källa: SCB, STATIV.

Vid en jämförelse av huvudsaklig försörjning mellan de som invand- rade med respektive utan barn under åtta år är skillnaderna i flera fall små. Det är dock en relativt stor andel (12 procent av kvinnorna) som har föräldrapenning för äldre barn som sin huvudsakliga för- sörjning även tre år efter invandringen. Möjligheten till långvarigt uttag av föräldrapenning för äldre barn, en överkompensation i relation till om barnet är fött i Sverige, är orsaken till detta, liksom

118

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

det faktum att annan, kompletterande försörjning saknas eller en- bart är på en låg nivå.

De stora skillnaderna i huvudsaklig försörjning ses vid en jäm- förelse av de som fick respektive inte fick barn de första åren i Sverige. Bland kvinnor som fick barn efter att de invandrat har nästan hälften sin huvudsakliga försörjning från vård av barn och anhörig tre år efter invandringen. Det är en betydligt högre andel än de som inte fick fler barn. Det finns också skillnader mellan män och kvinnor, oavsett om de invandrade med barn eller inte, men skillnaderna är störst dem emellan i de fall det föds fler barn i Sverige.

Tabellen visar att majoriteten av de som invandrade hade sin huvudsakliga försörjning från förvärvsarbete efter tre år i landet, med undantag från kvinnor som fick fler barn i Sverige. Andelen med huvudsaklig försörjning från förvärvsarbete är i genomsnitt högre för män jämfört med kvinnor och högst för män som fick fler barn efter året för invandring. För kvinnor som inte fick barn under perioden är andelen som hade sin huvudsakliga försörjning från förvärvsarbete mer än dubbelt så hög jämfört med de som fick barn efter att de invandrat.

Andelen som hade sin huvudsakliga försörjning från ekono- miskt bistånd eller etableringsersättning tre år efter invandringen är relativt hög för föräldrar såväl för de som inte hade barn vid in- vandringen. Nästan en fjärdedel av de kvinnor som hade barn vid invandringsåret och som fick barn under perioden hade sin huvud- sakliga försörjning från ekonomiskt bistånd eller etableringsersätt- ning tre år efter invandringen. Motsvarande andel för män som invandrat med barn och fick barn under perioden är åtta procent. En förklaring till skillnaderna kan vara att vissa föräldrar redan genomgått etableringsinsatser medan andra på grund av längre för- äldraledigheter skjutit upp deltagandet. Fler uppgifter om hushåll som mottar ekonomiskt bistånd redovisas längre fram i avsnittet.

Noteras kan också att andelen som saknar en huvudsaklig för- sörjning är mer än dubbelt så hög för de kvinnor och män som inte invandrade med barn och som heller inte fick barn under perioden jämfört med de som fick barn efter ankomsten till Sverige.

Sammanfattningsvis visar tabellen att en lägre andel av de kvinnor som fick barn under perioden har sin försörjning från förvärvs- arbete jämfört med såväl män, oavsett om de fick barn under peri- oden eller inte, som med kvinnor som inte fick barn åren efter att

119

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

de kom till Sverige. Samtidigt utgör vård av barn och anhöriga inte oväntat en avsevärt större andel av den huvudsakliga försörjningen för kvinnor som fick barn under perioden jämfört med kvinnor som inte fick barn under perioden. Detta gäller både för de som invandrat med respektive utan barn under åtta år. För män är ersätt- ning vid vård av barn i mycket lägre utsträckning en huvudsaklig försörjningskälla än vad som är fallet för kvinnor. Andelen ökar något för de män som får fler barn efter invandringen. Resultaten ligger i linje med sedan tidigare kända mönster för hur män och kvinnor fördelar föräldrapenning och omvårdnadsansvar för barnen. Föräldrars användning av föräldrapenning beskrivs mer utförligt i kapitel 5.

Inkomster

Som visas ovan ökar andelen förvärvsarbetande med tiden i Sverige och detta återspeglar sig även i individernas inkomster. I figuren nedan redovisas nettoinkomsten per månad för inrikes och utrikes födda kvinnor och män i åldern 20–64 år efter tid i Sverige år 2014.38 De som invandrat och varit i Sverige upp till fyra år har de lägsta nettoinkomsterna jämfört med såväl inrikes födda som utrikes födda med längre vistelsetid. Nettoinkomsterna är genomgående lägre för kvinnor om jämförelser görs mellan grupper med samma vistelsetid vilket indikerar att etableringen på arbetsmarknaden tar längre tid för kvinnor än för män. År 2014 skilde det ca 4 500 kronor i nettoinkomst per månad mellan kvinnor och män som invandrat till Sverige och varit i landet kortare tid än fem år. För kvinnor som varit i Sverige över 20 år är skillnaden i nettoinkomst relativt liten jämfört med inrikes födda kvinnor, drygt 500 kronor per månad.39

38Inkomst definieras här av nettoinkomst vilken utgörs av individens inkomster från arbete, kapital och ersättningar från offentliga bidrag och transfereringar. Skatten är inte avdragen.

39SCB, Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhälls- livet (2016).

120

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Figur 4.15

25 000

20 000

15 000

Kronor

10 000

5 000

Källa: SCB.

Nettoinkomst per månad för inrikes och utrikes födda kvinnor och män i åldern 20–64 år efter tid i Sverige år 2014

Medianinkomst i kronor per månad

0-4 år

5-9 år

10-19 år

20+ år

Inrikesfödda

Kvinnor

Män

Vad gäller bidrag och transfereringars betydelse för individernas försörjning visar statistiken och flera studier40 att sådana stöd har större betydelse för de som invandrat och är födda utomlands jäm- fört med de som är födda i Sverige. Även tiden i Sverige har bety- delse för inkomstens sammansättning och hur stor andel av in- komsten som kommer från olika transfereringar.

Följande figur (4.16) visar nettoinkomstens sammansättning efter tid i Sverige och för inrikes födda.41 Inkomster från lön, näringsverksamhet och kapital ökar med tiden i Sverige för både kvinnor och män och är högst för de som varit i Sverige längre än 20 år och för inrikes födda. Över tid minskar andelen ersättningar från olika trygghetssystem. En uppdelning på olika typer av ersätt- ningar har gjorts i figuren. En typ utgör ersättningar till personer som själva inte klarar sin försörjning t.ex. sjuk- och arbetslöshetsförsäk-

40Se t.ex. SCB (2016) Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet och Rådet för integration i arbetslivet (2016) Etablering och karriärvägar för utrikes födda.

41Redovisningen baserad på SCB, Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet (2016).

121

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

ring och en typ utgör ersättningar som i huvudsak inte är riktade till personer som har hinder för sin försörjning t.ex. studiemedel och föräldrapenning.42 Även för kvinnor och män som varit bosatta över 20 år i Sverige kvarstår skillnader jämfört med inrikes födda kvinnor och män när det gäller inkomsternas sammansättning. Sär- skilt för kvinnor som varit i Sverige en kortare tid står ersättningar från samhällets trygghetssystem för en betydande del av inkomsten.

Figur 4.16 Nettoinkomstens sammansättning för inrikes och utrikes födda kvinnor och män i åldern 20–64 år efter tid i Sverige, år 2014

100%

90%

80%

70%

60%

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkring,

50%

40%

behovsprövade bidrag

Föräldraförsäkring, studiemedel,

30%

pension

20%

Förvärvs- och kapitalinkomster

10%

0-4 år

5-9 år

10-19 år

20+ år

Inrikesfödda

0-4 år

5-9 år

10-19 år

20+ år

Inrikesfödda

Kvinnor

Män

Källa: SCB.

Ekonomisk standard

Individers och familjers ekonomiska situation är i hög grad bero- ende av förvärvsinkomster och om en eller flera vuxna i en familj eller i ett hushåll förvärvsarbetar. Med två förvärvsinkomster ökar möjligheterna till en god ekonomisk standard. Den ekonomiska

42 De transfereringar som redovisas i de gröna staplarna består av ersättningar till personer som själva inte klarar sin försörjning, exempelvis på grund av sjukdom, arbetslöshet m.m. Ersättningar består främst av arbetsmarknadsstöd, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersätt- ning, etableringsersättning, etableringstillägg samt behovsprövade bidrag såsom bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd. De transfereringar som redovisas i de röda staplarna består av ersätt- ningar från trygghetssystem som i huvudsak inte är riktade till personer som har hinder för sin försörjning, såsom studiemedel, föräldrapenning, barnbidrag, underhållsstöd och pension.

122

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

standarden är därför i hög grad beroende av föräldrarna möjligheter till etablering på arbetsmarknaden. Avsnittet beskriver effekterna av försenad etablering på levnadsstandarden för kvinnor, män och barn. Uppgifterna ligger även till grund för bedömningen av konse- kvenserna av utredningens förslag. Det finns olika begrepp och metoder för att beskriva den ekonomiska situationen för individer och hushåll. I rutan nedan förklaras de begrepp som redovisas i detta avsnitt.

Faktaruta – hushållens ekonomiska situation

Hushållens disponibla inkomst omfattar den sammanlagda inkom- sten från arbete, kapital, näringsverksamhet och positiva transfe- reringar minus negativa transfereringar såsom skatt, betalt under- hållsbidrag och återbetalda studielån. Erhållna studielån ingår som en positiv transferering.

För att kunna jämföra disponibla inkomster mellan olika typer av hushåll måste hänsyn tas till hushållens sammansättning vad avser antal hushållmedlemmar och deras åldrar. Detta görs genom s.k. ekvivalensskala i vilken varje hushållsmedlem tilldelas en vikt. Om hushållens disponibla inkomster divideras med dessa konsumtionsvikter erhålls ett mått på hushållens ekvivalerade disponibla inkomst vilket också benämns ekonomisk standard. Vanligtvis antas att den disponibla inkomsten fördelas jämt inom hushållet vilket innebär att vid redovisningen av individens eko- nomiska standard tilldelas samtliga hushållsmedlemmar hushållets ekonomiska standard.

Ett vanligt mått för att beskriva hushållens ekonomiska utsatt- het är att ange en gräns under vilken hushållen kan anses utsatta. Denna gräns sätts ofta som en relativ eller absolut nivå eller en kombination av de båda. Den vanligast förekommande relativa gränsen för ekonomisk utsatthet är definierad som andelen hushåll som har en ekonomisk standard som är lägre än 60 pro- cent av den ekvivalerade medianinkomsten i befolkningen. I avsnittet benämns detta mått som hushåll med låg ekonomisk standard. En relativ inkomstgräns förändras då medianinkomsten i befolkningen förändras.

123

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Det bör noteras att det finns begränsningar vid beskrivningar av ekonomisk standard och utsatthet. Den statistik som ligger till grund för beräkningarna omfattar exempelvis inte ekono- miska resurser såsom förmögenheter, arv och överföringar inom familjen eller mellan hushåll.

Beskrivningarna av hushållens ekonomiska situation nedan är bland annat uppdelad efter om individen och hushållen har svensk eller utländsk bakgrund.43 Detta är en vidare definition jämfört med begreppen inrikes/utrikes född. Personer med utländsk bakgrund definieras i SCB:s statistik som personer som är ut- rikes födda eller som är inrikes födda med två utrikes födda för- äldrar. Klassificering av familjer och hushåll efter svensk/utländsk bakgrund görs med avseende på familje- och hushållsmedlem- marnas bakgrund. Det är enbart de vuxnas bakgrund som har någon inverkan på klassificeringen. Exempelvis har samman- boende med barn utländsk bakgrund om bägge vuxna har utländsk bakgrund. Hushållet har svensk bakgrund om någon av de vuxna har svensk bakgrund. Barn definieras i statistiken nedan som individer 0–19 år utan egen bostad.

Utöver hushållets sammansättning finns det även skillnader mellan kvinnors och mäns ekonomiska standard eftersom kvinnors och mäns förvärvsfrekvens och löneinkomster skiljer sig åt. För ensam- stående kvinnor med barn är därför den ekonomiska standarden i genomsnitt lägre än för ensamstående män med barn.

Vidare har en hög andel av hushållen där föräldrarna är födda utomlands lägre inkomster. I hushåll där någon förälder är utrikes född finns därför en betydligt högre risk för ekonomisk utsatthet än i hushåll där föräldrarna är födda i Sverige. Följaktligen är det i hushåll med en kvinnlig ensamstående utrikes född förälder som det finns störst risk för ekonomisk utsatthet.

Den ekonomiska standarden har sedan slutet av 1990-talet ökat för samtliga redovisade grupper, det finns dock skillnader vad gäller såväl nivåer som ökningstakt. De hushåll som har lägst ekonomisk standard och den minst gynnsamma utvecklingen över tid är ensam- stående med barn och med utländsk bakgrund. Efter denna grupp

43 SCB (2002) Meddelande i samordningsfrågor för Sveriges officiella statistik 2002:3.

124

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

följer sammanboende med utländsk bakgrund med barn. Vidare har skillnaderna mellan de med lägst och högst ekonomisk standard ökat under den redovisade perioden.

Figuren nedan visar hur andelen med låg ekonomisk standard har utvecklats för olika barnhushåll med svensk respektive utländsk bakgrund.

Figur 4.17 Andel med låg ekonomisk standard i olika typer av hushåll med svensk eller utländsk bakgrund. Personer 0–64 år

Procent

Källa: Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2016:6.

Bland såväl ensamstående som sammanboende med utländsk bak- grund har andelen med låg ekonomisk standard varit högre under hela den studerade perioden jämfört med motsvarande hushåll med svensk bakgrund. Utvecklingen sedan början av 2000-talet har också varit mindre gynnsam för hushåll med utländsk bakgrund.

För att ge en mer fördjupad bild över hur inkomsterna utvecklas och i vilken utsträckning hushållen lever i ekonomisk utsatthet i längre perioder är det relevant att följa hushållen över tid snarare än att redovisa ett tvärsnitt. Figuren nedan visar hur stor andel av olika hushåll som levde med låg ekonomisk standard under minst ett, två, tre, fyra eller fem år mellan 2010 och 2014.

125

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Figur 4.18 Andel individer 20–64 år med svensk och utländsk bakgrund med låg ekonomisk standard under 1–5 år under perioden 2010–2014. Redovisat efter hushållstyp år 2010. Föräldrar med svensk och utländsk bakgrund

Procent

Källa: Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2016:6.

Det är tydligt att långvarig ekonomisk utsatthet är vanligare bland hushåll med utländsk bakgrund än med svensk bakgrund. I synner- het ensamstående föräldrar med utländsk bakgrund har långvarigt låga inkomster och låg ekonomisk standard. I denna grupp har 64 procent låg ekonomisk standard någon gång under perioden, 42 procent har det under minst tre år och 21 procent under alla fem år. En stor andel av de ensamstående föräldrarna med barn är kvinnor och orsakerna till långvarig låg ekonomisk standard kan vara för- dröjd eller utebliven etablering på arbetsmarknaden.

Det finns, som nämns tidigare, olika sätt att beskriva ekonomisk utsatthet. En ytterligare indikation på att individer och hushåll lever under små marginaler är att de är mottagare av ekonomiskt bistånd från kommunen. Ekonomiskt bistånd är välfärdssystemets yttersta skyddsnät och kommunerna är ansvariga för beslut och utbetalning. Reglerna för ekonomiskt bistånd framgår av socialtjänstlagen (2001:453). Det ekonomiska biståndet kan komplettera exempelvis

126

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

socialförsäkringssystemet och ska som huvudregel träda in vid korta perioder då försörjningen inte kan klaras på egen hand. Ekono- miskt bistånd ska tillförsäkra mottagaren en skälig levnadsnivå. Vad som är skäligt för vissa behov preciseras i riksnormen för försörj- ningsstöd. Prövningen av ekonomiskt bistånd ska vara individuell och ta hänsyn till omständigheterna i det specifika fallet.

Under den första tiden efter invandring är det en relativt stor andel som har en låg disponibel inkomst och därmed är i behov av ekonomiskt bistånd. Efter en tid i landet ökar dock inkomsterna och behovet av stöd från ersättningar och ekonomiskt bistånd minskar. Tabell 4.4 redovisar andelen personer som invandrade till Sverige år 2011, med respektive utan barn 0–8 år, som har en dispo- nibel inkomst under riksnormen för försörjningsstöd respektive år.

Tabell 4.4 Andel personer med respektive utan barn 0–8 år som invandrade 2011 och med en disponibel inkomst under riksnormen för försörjningsstöd 2011–2014

	2011	2012	2013	2014
Med barn 0–8 år	69 %	36 %	28 %	24 %
Utan barn 0–8 år	65 %	36 %	28 %	22 %

Källa: STATIV.

Det är en något högre andel av de som invandrade år 2011 med barn 0–8 år som hade en disponibel inkomst under riksnormen för försörjningsstöd jämfört med de utan barn. Andelarna är höga, för de med barn 69 procent och för de utan barn 65 procent. Andelen minskar dock kraftigt efter ett år i landet och efter tre år var det 24 procent av de med barn och 22 procent av de utan barn som hade en disponibel inkomst under riksnormen för försörjningsstöd. En inkomst under riksnormen innebär dock inte per automatik att hushållet mottar ekonomiskt bistånd, exempelvis för att hushållet har andra tillgångar eller inte ansöker om bistånd.

Antalet personer som mottagit ekonomiskt bistånd sedan början av 2000-talet har varit relativt konstant, omkring 300 000 hushåll, och skillnaderna mellan antal utrikes och inrikes födda har varit relativt liten. Sett till andelen bidragsmottagare är det dock en högre

127

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

andel bland utrikes födda än bland inrikes födda som mottar eko- nomiskt bistånd.44

Antalet hushåll med barn som mottog ekonomiskt bistånd någon gång under år 2015 var ca 70 000. Av dessa hade ca 70 procent eller 49 000 av biståndshushållen en mottagare som var utrikes född. Ca 20 000 barnhushåll med inrikes födda mottagare mottog ekonomiskt bistånd år 2015.

Tabell 4.5 Antal hushåll som mottog ekonomiskt bistånd år 2015 och andel med långvarigt ekonomiskt bistånd, efter inrikes och utrikes födda

	Inrikes födda	Utrikes födda	Samtliga
			biståndshushåll

Utan barn	79 588	77 932	157 520
Varav bistånd 10 + mån	34 %	33 %
Med barn	19 735	49 256	77 561
Varav bistånd 10 + mån	31 %	38 %

Källa: Socialstyrelsen.

Bland barnhushåll som mottog ekonomiskt bistånd och där den sökande är utrikes född är det även en hög andel som har längre sammanhängande perioder av ekonomiskt bistånd. Bland de barn- hushåll som hade en inrikes född sökande var det 31 procent som mottog ekonomiskt bistånd under 10 månader eller längre under ett år. Motsvarande andel för utrikes födda biståndshushåll med barn var 38 procent.

4.5Tillgång till och användningen av förskola, förskoleklass och fritidshem

Att barn kan delta i förskola eller pedagogisk omsorg samt fritids- hem är en nyckelfaktor när föräldraskap och förvärvsarbete ska kombineras. Tillgång till förskola och fritidshem är även en förut- sättning för att föräldern ska kunna delta i etableringsinsatser, full-

44 Socialstyrelsen, Statistik om ekonomiskt bistånd 2015.

128

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

följa studier, söka arbete eller delta i andra aktiviteter som för för- äldern närmare arbetsmarknaden.

Utbyggnaden av förskolan har skett parallellt med utvecklingen inom exempelvis föräldraförsäkringen. Under hösten 2015 var 83 pro- cent av alla barn i åldrarna 1–5 år inskrivna i förskola. Störst del- tagande finns bland fyra- och femåringar där 94 procent av barnen går i förskola.

Förskolans verksamhet vänder sig till barn mellan ett och fem år. Förskolan kan erbjudas i kommunal eller enskild regi. För- skolans verksamhet styrs av skollagen (2010:800) och läroplanen för förskolan (Lpfö98).

I skollagen finns bestämmelser om förskolan och bland annat vilka barn som ska erbjudas förskola. Ett grundläggande krav är att barnet är bosatt i Sverige och inte har börjat i t.ex. förskoleklass. Enligt skollagen ska barn erbjudas förskola från och med ett års ålder i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Från och med höstterminen det år ett barn fyller tre år ska föräldrarna erbjudas avgiftsfri förskola för barnet under minst 525 timmar om året. Förskola ska även erbjudas om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i öv- rigt. Som exempel på vad som kan utgöra barns eget behov av för- skola kan nämnas barn som har ett annat modersmål än svenska, barns som bor i glesbygd, barn vars föräldrar deltar i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder eller som har en funktionsnedsättning som begränsar barnets utveckling. Barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av ett annat barn, det vill säga ett syskon, ska från och med ett års ålder erbjudas förskola under minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Barn ska även i andra fall erbjudas förskola om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola. I dessa fall spelar barnets ålder ingen roll.

Kommunen kan erbjuda även andra barn än de ovan uppräknade en plats i förskola eller erbjuda mer generösa möjligheter till för- skoletid, exempelvis för arbetslösa och för föräldralediga. Det är i vissa kommuner möjligt att ha ett äldre syskon i förskola upp till 30 timmar i veckan under föräldraledighet med ett yngre barn.

Barn till asylsökande föräldrar ska erbjudas plats i förskola i kommunen på samma villkor som andra barn, dvs. utifrån föräld- rarnas behov av omsorg vid förvärvsarbete eller om barnet har så-

129

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

dana behov i övrigt. Asylsökande barn har även rätt till allmän förskola dvs. från och med höstterminen det år de fyller tre år.

I skollagen finns även bestämmelser om andra pedagogiska verk- samheter än förskola, som pedagogisk omsorg, öppen förskola och omsorg under tid då förskola inte erbjuds. Dessa verksamheter tillhör inte skolväsendet. Kommunen ska sträva efter att i stället för förskola erbjuda barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnads- havare önskar det. Pedagogisk omsorg är vanligtvis familjedaghem i traditionell mening men kan också organiseras som flerfamiljs- lösningar eller i form av andra verksamheter. En öppen förskola kan kommunen anordna som komplement till förskola och peda- gogisk omsorg. Kommunen ska slutligen sträva efter att erbjuda omsorg för barn under tid då förskola inte erbjuds i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete och familjens situation i övrigt. Det kan exempelvis innebära förskola eller om- sorg på obekväm arbetstid, exempelvis kvällar och nätter. För detta kan kommunen få bidrag enligt förordningen (2012:994) om stats- bidrag för omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds.

Avgiften till förskola eller pedagogisk omsorg grundar sig på den sammanlagda inkomsten i det hushåll där barnet är folkbok- fört, hur många barn som finns i hushållet och som har plats i för- skola, fritidshem eller pedagogisk omsorg i kommunen.

Vårdnadshavarna ska enligt skollagen få en plats i förskola för sitt barn inom fyra månader efter att de anmält önskemål om för- skoleplats till kommunen. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver stöd i sin utveckling i form av förskola ska skyndsamt erbjudas plats. Den faktiska tiden från ansökan till plats i förskola kan vara både längre och kortare än de fyra månaderna. Det före- kommer att kommunerna utlovar att föräldrarna ska erbjudas plats tidigare än den tidsgräns som föreskrivs i skollagen. Det före- kommer också att plats inte kan erbjudas inom den tidsrymd som lagen kräver. I en utredning från 2013 beskrivs att under perioden 1995–2009 var det mellan tio och femtio kommuner som inte er- bjöd plats i tid.45 I en enkätundersökning som utredningen genom- förde var det drygt två procent av barnen under 2012, ca 3 000 barn, som fått vänta för länge på en plats i förskola.46

45Förskolegaranti, SOU 2013:41.

46Förskolegaranti, SOU 2013:41.

130

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Skolinspektionen genomför under år 2015 och år 2016 en upp- följning kring bland annat skollagens bestämmelser om att barn ska erbjudas förskoleplats inom fyra månader. Kommuner som i betänk- andet från år 2013 visade att de hade störst problem att uppfylla tidsfristen för att erbjuda plats på förskola (totalt 19 stycken) har fått svara på en enkät om kravet på erbjudande om förskoleplats inom fyra månader uppfylls eller inte. Skolinspektionen har publi- cerat rapporter för 14 kommuner. Samtliga av dessa kommuner har svarat att de uppfyllde kravet i september 2015.47 Situationen kan dock ha förändrats sedan dess. Även om kravet uppfylls kan det dock innebära att väntan på förskoleplats blir relativt lång om för- äldern exempelvis får ett arbete eller vill påbörja studier eller eta- bleringsinsatser. Det saknas information om genomsnittlig väntetid.

Figur 4.19 Andel barn i befolkningen inskrivna i förskola eller pedagogisk omsorg, 2014

Procent

Källa: Skolverket, officiell statistik 2014.

Andelen barn som är inskrivna i förskola eller pedagogisk omsorg ökar med barnets ålder. Av ettåringar i landet tar nästan hälften av barnen del av sådan verksamhet. År 2014 var det 87,4 procent av tvååringarna som var inskrivna i förskola eller pedagogisk omsorg.

47 www.skolinspektionen.se

131

Invandring, etablering och försörjning

SOU 2016:73

Det fanns mycket små skillnader mellan pojkar och flickor. Det finns dock skillnader i förhållande till om barnet har utländsk eller svensk bakgrund. Andelen tvååringar med svensk bakgrund som var inskrivna var 89,2 procent, för utländsk bakgrund var motsvar- ande siffra 78,4 procent. De observerade skillnaderna, åtminstone för barn i de yngre åldrarna, kan delvis förklaras med att föräldrar med utländsk bakgrund oftare har ett lägre arbetskraftsdeltagande än föräldrar med svensk bakgrund, vilket har betydelse för rätten till förskoleplats. Långvarig ledighet med föräldrapenning för äldre barn kan också ha betydelse.

Tillgången till fritidshem

Förutom förskola kan fritidshem vara av stor vikt för föräldrars möjlighet att förvärvsarbeta eller studera under den del av dagen då skolbarn inte längre deltar i skolans verksamhet. Fritidshemmens verksamhet kompletterar därmed utbildningen i exempelvis förskole- klass och grundskola och innebär att barnen tas emot och ges om- sorg och tillsyn framför allt efter skolans slut eller under lov. Fritids- hemmens verksamhet styrs av skollagen.

I 14 kap. skollagen finns bestämmelser om vilka elever som ska erbjudas plats i fritidshemmet. Utbildning i fritidshem ska erbjudas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvs- arbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Barn kan även av andra skäl få plats, t.ex. om de av fysiska eller psykiska skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av utbildning i fritidshem. Plats kan erbjudas fram till vårterminen det år barnet fyller 13 år. Från och med det år då eleven fyller tio år får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem.

Det är framför allt 6–9-åringar som deltar i fritidshemmens verk- samhet. I den åldersgruppen är 84 procent av barnen inskrivna. Det har skett en relativt kraftig ökning i andelen inskrivna barn sedan 2005. År 2005 var andelen inskrivna 6–9-åringar i fritidshem 76 pro- cent. År 2015 var 21 procent av alla 10–12-åringar inskrivna i fritids- hem.48

48 Skolverket, PM, Dnr. 2015:00481, Elever och personal i fritidshem hösten 2015.

132

SOU 2016:73

Invandring, etablering och försörjning

Det finns vissa skillnader mellan hur stor andel pojkar respek- tive flickor som är inskrivna i fritidshemmet, särskilt för de äldre åldrarna där det är en högre andel av pojkarna i åldersgrupperna som är inskrivna än vad som är fallet för flickor. Skillnaderna är dock små. Det finns inga uppgifter om eleverna har utländsk eller svensk bakgrund.49 Eftersom det i skollagen inte anges att det finns rätt till utbildning i fritidshem om föräldern exempelvis är föräldra- ledig eller arbetslös erbjuds elever med föräldrar i denna situation inte plats i så stor utsträckning. I en undersökning från 2009 kon- staterar Skolverket att ett minskande antal kommuner erbjuder elever vars föräldrar blir arbetslösa eller föräldralediga möjlighet att fortsätta delta i fritidshemmens verksamhet. Det var mer vanligt att kommunerna lät barnen behålla sin plats om en förälder förlorade sitt arbete, 81 av 290 kommuner tillät detta, motsvarande uppgift för skolbarn som fick syskon var 50 kommuner.50 Det finns där- med stora regionala skillnader, såväl som stora skillnader mellan barnen baserat på föräldrarnas arbetsmarknadssituation. Föräldra- ledighet med ett äldre syskon kan på så sätt minska möjligheterna till deltagande i fritidhem om det inte av andra skäl, baserat på exempelvis barnets eget behov, finns möjlighet att fortsätta att delta i verksamheten.

49Skolverket, Inskrivna elever efter ålder och kön 2009–2015. Andel av samtliga barn i befolk- ningen, tabell 2B.

50Skolverket, Uppföljning av skolbarnsomsorg för barn till arbetslösa eller föräldralediga, 2009.

133

5Föräldraledighet och föräldrapenning

Föräldrapenning och föräldraledighet för yngre barn, tillsammans med en väl utbyggd och kvalitativ förskola är centrala insatser för föräldrars möjligheter att kombinera familjeliv och arbetsliv. För- äldrapenningen gör det också möjligt för barn att få omvårdnad och nära kontakt med båda föräldrarna när det är litet och ger familjen en trygg ekonomisk situation genom att kompensera föräldrarna för den förlorade arbetsinkomst som föräldraledigheten medför. De stora skillnaderna mellan män och kvinnor när det gäller för- äldraledighetens längd kan dock resultera i att kvinnor i högre ut- sträckning ses som riskarbetskraft, vilket kan påverka exempelvis beslut om anställning. Ett långvarigt uttag av föräldrapenning och därmed längre perioder av frånvaro från arbetsmarknaden kan med- föra negativa effekter på exempelvis löneutveckling, karriärmöjlig- heter, livsinkomst och pension. Det finns även indikationer på att när kvinnor tar ut en majoritet av dagarna med föräldrapenning fortsätter de att ta ett huvudansvar för det obetalda hem- och om- sorgsarbetet även efter det att föräldraledigheten upphört.1 Detta sker då ofta på bekostnad av betalt arbete eller i form av dubbel- arbete som kan ha negativa effekter på hälsan.2

Möjlighet att använda föräldrapenning finns även för föräldrar som inte arbetar. För studerande med studiemedel eller liknande studiestöd ersätter föräldrapenningen sådan inkomst om föräldern behöver avbryta sina studier. För arbetslösa med arbetslöshets- ersättning som inte kan fortsätta att söka arbete på grund av vård av

1Ojämställd arbetsbörda. Föräldraledighetens betydelse för fördelning av obetalt och betalt arbete. Socialförsäkringsrapport 2013:9, Försäkringskassan.

2Kvinnors större föräldraansvar och högre sjukfrånvaro, 2013:7, Institutet för arbetsmark- nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

135

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

barn kan föräldrapenningen ersätta arbetslöshetsersättningen. Nivån på föräldrapenningen bestäms av den studerandes eller den arbets- löses sjukpenninggrundande inkomst. För föräldrar som saknar sjuk- penninggrundande inkomst helt kan föräldrapenning på grundnivå utgöra ett bidrag till försörjningen av barnet och av familjen.

Föräldraledighetslagen (1995:584) ger föräldrar rätt till ledighet från arbetet. Den kompletterar därmed föräldrapenningen och rätten till ledighet är i flera fall kopplade till rätten att använda föräldra- penning. Föräldraledighetslagen ger dock även möjlighet att vara ledig utan föräldrapenning. Fram till dess att barnet är 18 månader kan föräldrarna vara helt lediga från arbetet utan att använda för- äldrapenningen. Detta innebär att det är möjligt att vara ledig från arbetet under en betydligt längre tid än de 240 dagar med föräldra- penning som respektive vårdnadshavare har rätt till. Föräldrarna kan därmed, utifrån egna preferenser, välja att sprida ut uttaget av föräldrapenning över tid. Ledighetstiden förlängs men ersättnings- nivån sjunker.

Kapitlet innehåller en redogörelse av hur föräldrapenningen an- vänds, med fokus på föräldrar som kommer till Sverige med barn och hur barnets ålder påverkar uttaget. Kapitlet innehåller också en beskrivning av hur systemen med föräldrapenning och ersättning för vård av små barn ser ut i våra närmaste grannländer, med fokus på kvalificeringskrav och andra försäkringsvillkor. Inledningsvis redogörs för hur åldergränserna i föräldrapenningen har utvecklats sedan införandet av förmånen 1974.

5.1Hur åldergränserna i föräldrapenningen har förändrats över tid

Tidpunkter och gränser för när föräldrapenning kan användas har varierat över tid. Vid införandet av föräldraförsäkringen 1974 fanns möjlighet till ledighet i sex månader med föräldrapenning, vilket ett år senare byggdes ut till sju månader. Ersättningen skulle användas under barnets första tid. Från och med den 1 januari 1978 byggdes föräldraförsäkringen ut till nio månader totalt genom att en sär- skild föräldrapenning infördes. Bakgrunden var att det fanns behov av större flexibilitet i föräldraförsäkringen. Föräldrar skulle ges möj- lighet att förkorta sin arbetstid och därigenom även förkorta tiden i

136

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

förskolan för barnet. Sex av de nio månaderna skulle användas innan barnet var 270 dagar gammalt. Tre månader kunde användas antingen som heltidsledighet eller som deltidsledighet fram till dess att barnet fyllde åtta år eller avslutade det första skolåret. Möjligheten till ledighet i samband med starten i skolan nämndes särskilt som vik- tigt vid val av övre åldersgräns men i övrigt diskuteras inte den övre åldergränsen i propositionen.3

Under 1979 gavs möjlighet att vara helt ledig från arbetet om barnet var under ett och ett halvt år och en möjlighet att förkorta sin normala arbetstid med tre fjärdedelar, en ordning som kvarstår även i dag. Under följande år (1980) byggdes den särskilda föräldra- penningen ut till att omfatta en rätt till ersättning i totalt sex månader, vilket innebar att det fanns möjlighet till sammantaget tolv månader av ersatt föräldraledighet. De extra tre månaderna gav föräldrarna ersättning på en garantinivå som var lika för alla. Ut- byggnaden motiverades med att ersättning bör ges i samband med den möjlighet till reducerad arbetstid som tidigare införts.4

Regelverket kring föräldrapenning i samband med barns födelse och den särskilda föräldrapenningen upplevdes dock som svår att överblicka och planera sin ledighet efter. Systemet var även svårt att administrera. Därför slogs de båda förmånerna ihop och en ny ålders- gräns på fyra år infördes från den 1 januari 1986. Den nya för- äldrapenningen omfattade totalt 360 dagar. Av dessa kunde 270 dagar utbetalas motsvarande förälderns sjukpenning, dock lägst på garanti- nivå, och 90 dagar ersattes på garantinivå, då 48 kronor per dag. Motivet var bland annat att det faktiska uttaget av föräldrapenning visade att behovet av ledighet och av föräldrapenning var som störst under småbarnsåren. För att kompensera föräldrarna för den minskade möjligheten att ta ut föräldrapenning när barnet var över fyra år gavs en möjlighet till två kontaktdagar per barn och år inom den tillfälliga föräldrapenningen. Dagarna skulle kunna användas för in- skolning eller besök i förskola och skola och beskrevs i förarbetena som en förutsättning för den sänkta åldersgränsen. Möjligheten till kontaktdagar gällde barn mellan fyra och tolv år. Ytterligare ett argu- ment för att införa kontaktdagar var att möjligheten till ersättning och ledighet vid inskolningssituationer eller besök på förskola eller

3Prop. 1976/77:117.

4Prop. 1979/80:76.

137

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

skola blev oberoende av föräldrarnas möjlighet att spara föräldra- penning enligt tidigare modell. Statistiken över uttaget visade näm- ligen att det för 80 procent av barnen inte fanns någon föräldra- penning på sjukpenningnivå kvar att ta ut och att för hälften av barnen fanns inte någon ersättning ens på garantinivå för tid efter barnets fyraårsdag. I propositionen angavs det: ”Att föräldrar har en god kontakt med och insikt i barnens vardagliga miljö ger ömse- sidig trygghet och möjlighet att bearbeta uppkomna problem”.5

Några år senare gjordes nya justeringar av förmånstiden i för- äldrapenningen genom att förmånstiden sträcktes ut ytterligare tre månader på sjukpenningnivå. Totalt uppgick ersättningen till 450 dagar för barn födda från och med oktober 1989. Samtidigt gjordes en återgång till att föräldrapenningen skulle kunna användas fram till åttaårsdagen eller den senare tidpunkt då barnet slutar det första skolåret. Motiven bakom det ökade antalet dagar och den högre åldersgränsen för uttag var att lagstiftaren ansåg att föräldrar och barn behövde mer tid för samvaro. En utbyggd föräldra- penning med ersättning motsvarande sjukpenning gav ökade möj- ligheter för båda föräldrarna att vara tillsammans med barnet under de viktiga första åren av barnets uppväxt. I propositionen anges att avsikten var att de följande två åren bygga ut försäkringen på så sätt att den under 1991 skulle omfatta totalt 18 månader på sjuk- penningnivå. Intentionen var att föräldrapenningen bättre skulle överensstämma med de politiska ambitionerna om en utbyggd för- skola. Under 1991 skulle de föräldrar som hade behov av förskola garanteras plats för barn som var över ett och ett halvt år. Föräldra- penningen skulle vara generös nog att ge ersättning under hela denna första period i barnets liv för de som så önskade. Andra motiv till utvidgningen var att ge föräldrarna så stor valfrihet som möjligt och att samordna bestämmelserna med bestämmelserna i föräldraledighetslagen där det fanns möjlighet till att vara helt ledig fram till det att barnet var ett och ett halvt år. Den utvidgade möjligheten att använda föräldrapenning omfattade även barn som var yngre än fyra år vid ikraftträdandet den 1 juli 1989. Alla för- äldrar med barn födda före den 1 juli som vid ikraftträdandet hade

5 Prop. 1984/85:78.

138

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

föräldrapenning kvar fick en utvidgad rätt. Kontaktdagarna fick leva kvar parallellt med den förlängda föräldrapenningen.6

Det var dock först tolv år senare, år 2002, efter ett kort period med exempelvis vårdnadsbidrag och även andra förändringar av föräldraförsäkringen, inte minst en fullständig uppdelning av föräldra- penningen mellan föräldrarna och införandet av en reserverad månad, som föräldrapenningen förlängdes med ytterligare 30 dagar på sjuk- penningnivå. Förlängningen gjordes samtidigt som ytterligare en månad reserverades för vardera föräldern. I propositionen anges huvudsakligen att förbättring av föräldraförsäkringen var viktig för barnfamiljerna och att den extra månaden reserverades av jämställd- hetsskäl.7 Vid samma tillfälle återinfördes en kontaktdag per barn och år för barn mellan sex och elva år, de tidigare kontaktdagarna hade avskaffats den 1 juli 1995 i samband med budgetsaneringen.8 Dagarna togs återigen bort 2003.

Den övre åldergränsen om åtta år behölls till år 2014 då nuvar- ande regelverk om en fyra- och en tolvårsgräns infördes. I syfte att betona att huvuddelen av föräldrapenningen ska användas när bar- net är litet och behovet av föräldrarna är som störst infördes nya åldersgränser i föräldrapenningen för barn födda från och med den 1 januari 2014. Förändringen innebar att möjligheten att använda föräldrapenning för barn som är över fyra år begränsades till maxi- malt 96 dagar. Samtidigt höjdes den övre gränsen för uttag av för- äldrapenning från åtta år till tolv år. I propositionen angavs som motiv till utvidgningen av den övre åldersgränsen att föräldrarna skulle ges ökad flexibilitet och möjlighet till ledighet exempelvis när skola och skolbarnomsorg har stängt, vid lov, studiedagar och vid aktiviteter på skolan då föräldrars närvaro är önskvärd.9

Sammanfattningsvis kan konstateras att det som varit konstant över tid är att föräldrapenningen i huvudsak har beskrivits som något som ska användas när barnet är litet. En kraftig utvidgning i förhållande till tidigare gällande regler skedde år 1989. Från att huvud- delen av föräldrapenningen skulle användas innan barnet var 270 dagar gammalt så blev det möjligt att använda all föräldrapenning fritt under barnets första fyra år. Behovet av kortare ledighetsperioder

6Prop. 1988/89:69.

7Prop. 2000/01:44.

8Prop. 1994/95:150.

9Prop. 2013/14:4.

139

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

och i första hand möjligheten att använda viss del av föräldra- penningen till att förkorta arbetstiden genom att vara föräldraledig på deltid har också varit närvarande i den politiska debatten sedan slutet av 1970-talet. Flexibilitet som en nödvändighet till följd av de villkor som råder på arbetsmarknaden och ett värnande om för- äldrarnas valfrihet har också varit argument som framförts i dis- kussionen om åldergränserna för uttag av föräldrapenning. Barnets bästa och jämställdhet har huvudsakligen förekommit som motiv i diskussion om flexibilitet och åldersgränser först under 2000-talet. Ett undantag är den utbyggnad som gjordes under år 1989 då moti- ven var att tiden för samvaro mellan föräldrar och barn behövde öka.

De föräldrar som har möjlighet att nyttja föräldrapenning från barnets födelse använder huvuddelen av dagarna med föräldrapenning tidigt i barnets liv. Väldigt få föräldrar har möjlighet eller intresse av att spara samtliga dagar med föräldrapenning till dess barnet är över t.ex. två år. Föräldraledighetslagens bestämmelser om högsta antalet perioder med föräldraledighet begränsar också möjligheten till ett stort antal ledighetsperioder under ett år om inte arbets- givaren och arbetstagaren kommer överens om annat.

Det finns även skillnader i vilka möjligheter föräldrar har att spara dagar för senare användning. För föräldrar som har små eko- nomiska marginaler är uttaget av föräldrapenning mer intensivt, med fler ersättningsdagar per månad. För de föräldrar som har rätt till en högre ersättning finns ökade möjligheter att sprida på uttaget av föräldrapenning, gå ned i ersättningsnivå och därmed få möjlighet att spara fler dagar till dess barnet är äldre.

5.2Hur föräldrapenningen används

I detta avsnitt redogörs för hur föräldrapenningen används. Redo- görelsen tar sin utgångspunkt i att utredningens fokus i betänk- andet är hur föräldrapenning används för föräldrar som kommer till Sverige med barn äldre än två år. Syftet är därför inte att göra en heltäckande beskrivning av användningen av föräldrapenning i Sverige.

140

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

5.2.1Föräldrapenning används mest intensivt när barnet är litet

Figuren nedan visar hur föräldrapenning i genomsnitt användes för ett barn fött år 2007. Det fanns för dessa barn en rätt till totalt 480 dagar med föräldrapenning. I genomsnitt hade dock enbart 449 av de maximala 480 dagarna med föräldrapenning använts när bar- net fyllde åtta år och rätten till ersättning enligt då gällande regel- verk upphörde. Det innebär att det vid barnets åttaårsdag återstod i genomsnitt 31 dagar med föräldrapenning som inte användes för barnet. Av det totala antalet dagar som används för ett barn tas en majoritet ut under barnets tidiga år, framför allt under de första 18 månaderna efter barnets födelse. Enbart 23 procent av de dagar som i genomsnitt användes för ett barn fött år 2007 användes efter barnets tvåårsdag, eller ca 102 av de totalt 449 använda dagarna. Om hänsyn tas till den totala mängden möjliga dagar som kan an- vändas för ett barn var det ca 132 dagar kvar att nyttja efter det att barnet fyllde två år.

Figur 5.1 Antal använda nettodagar för barn födda 2007 utifrån uppnådd ålder

		140
		120
	nettodagar	100
	nettodagar	80
		80
	Antal	60
	Antal
		40
		20
		0

0,5

1,5

2,5

3,5

4,5

5,5

6,5

7,5

Ålder

Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.

Kvinnor

Män

141

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

Tidigare undersökningar har visat att det är både dagar som ger ersättning på sjukpenningnivå och på lägstanivå som kvarstår när barnet är åtta år och rätten till ersättning upphör.10 För barn födda år 2001 (som hade rätt till högst 450 dagar) var det 36 dagar som kvarstod varav elva var dagar på sjukpenningnivå och 25 på lägsta- nivå. Om hänsyn även tas till hur föräldrapenning används för de barn som kommer till Sverige ökar antalet outnyttjade dagar (se vidare nedan).11

Det finns många och stora skillnader mellan mäns och kvinnors användning av föräldrapenning, exempelvis avseende det totala an- talet dagar som används och även avseende när i barnets liv dagarna används. För barn födda under år 2007 var det 41 procent av det totala antalet dagar som användes av män (104 dagar i genomsnitt) som användes efter det att barnet hade fyllt två år. För kvinnorna (som i genomsnitt använde 345 dagar) var det enbart 14 procent av dagarna som togs ut efter tvåårsdagen.

I en studie från Försäkringskassan studeras ledighetens längd under barnet två första levnadsår liksom hur många dagar med föräldrapenning som tas ut under den tiden. Kvinnor och män sprider ut användningen av föräldrapenning över tid på ungefär samma sätt. Eftersom kvinnorna dock använder ett betydligt högre antal dagar med föräldrapenning blir konsekvensen att ledighetstiden för kvinnor är nästan fyra gånger så lång som för män. Kvinnor är i genomsnitt föräldralediga på hel- och deltid i 15,3 månader. Detta ska jämföras med ett föräldrapenningsuttag på 284 dagar, dvs. 9,5 månader. Mäns totala ledighet är i genomsnitt 3,8 månader, och de använder 66 dagar med föräldrapenning, eller 2,2 månader i genomsnitt.12

Efter det att barnet är två år tas föräldrapenningen, både för män och kvinnor, ut huvudsakligen i korta perioder, och ligger på ett lågt antal per barn och år, ca sex till åtta dagar per år. Fördelningen mellan hur män och kvinnor använder föräldrapenning är mer jämn när barnet är över två år än under barnets tidiga år.

10Outnyttjad föräldrapenning, Socialförsäkringsrapport 2010:14, Försäkringskassan.

11Outnyttjad föräldrapenning, Socialförsäkringsrapport 2010:14, Försäkringskassan.

12Ojämställd arbetsbörda, Föräldraledighetens betydelse för fördelning av obetalt och betalt arbete. Socialförsäkringsrapport 2013:9, Försäkringskassan.

142

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

5.2.2Föräldrapenning för barn som kommer till Sverige

För de föräldrar som kommer till Sverige med barn födda före den 1 januari 2014 görs ingen reducering av föräldrapenningen utan de har rätt till full föräldrapenning fram till barnets åttaårsdag. Detta innebär att föräldrarna får 480 dagar med föräldrapenning när de blir försäkrade i Sverige, dvs. det antal som normalt ges i samband med barnets födelse. För föräldrar med barn födda efter den 1 januari 2014 gäller andra regler, se kapitel 3 (gällande rätt). Hur uttaget av föräldrapenning kan komma att förändras för de barn som omfattas av den nya fyraårsgränsen kan ännu inte observeras i statistiken, men uttaget under det första levnadsåret har inte förändrats nämn- värt när det görs en jämförelse av barn födda år 2013 och 2014.

Antalet ersatta dagar med föräldrapenning över tid

Figuren nedan visar det totala antalet uttagna nettodagar13 efter förälderns födelseland och syftar till att visa att det är ett mycket högt antal dagar med föräldrapenning som används respektive år, och att huvuddelen av dagarna används av mottagare födda i Sverige.

13 Dagar som avser del av dag, exempelvis halv, en fjärdedels eller en åttondels dag summeras upp till hela dagar för att jämförelser ska kunna göras. Det innebär exempelvis att när en förälder använder halv föräldrapenning i två dagar summeras detta till en nettodag.

143

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

Figur 5.2 Totalt antal uttagna nettodagar av föräldrapenning efter mottagarens födelseland, 2005–2015

	60 000 000
	50 000 000
nettodagar	40 000 000
	30 000 000											Okänt
	30 000 000											Mottagare födda utanför EU/EES

Antal
Antal	20 000 000											Mottagare födda i EU/EES
	20 000 000											Mottagare födda i EU/EES
												Mottagare födda i Sverige
	10 000 000
	0
	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	År
Källa: Store, Försäkringskassan.

Antalet uttagna nettodagar har ökat över tid och ökningen är störst bland föräldrar födda i länder utanför EU/EES. I början av peri- oden var antalet dagar för denna grupp 7,3 miljoner för att sedan öka till 13,4 miljoner dagar år 2015. En förklaring till ökningen är dels att antalet barn under åtta år har blivit fler som en följd av ökad invandring och dels av att antalet barn som föds i Sverige har ökat. Mäns uttag av föräldrapenning har även ökat under perioden, vilket medför att antalet nettodagar går upp något. Grundnivån i föräldrapenningen har också höjts under perioden, vilket kan öka incitamenten att ta ut fler dagar med föräldrapenning för de grupper som inte har kvalificerat sig för ersättning på sjukpenningnivå.

Barns ålder vid ankomsten till Sverige har stor betydelse för uttaget

I länder inom EU/EES finns regleringar som garanterar en viss ledig- het med tillhörande ersättning för föräldrar, huvudsakligen mammor, som avstår förvärvsarbete i anslutning till barnets födelse. I flera EU-länder, särskilt de nordiska, finns också utbyggda föräldra- penningssystem som möjliggör för båda föräldrarna att vara lediga under relativt sett långa tidsperioder. När föräldrar som kommer

144

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

till Sverige har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning som mot- svarar den svenska föräldrapenningen sker en avräkning mot svensk föräldrapenning. Detta görs i syfte att förhindra att oavkortade förmåner utges från flera länder. Av denna anledning kan stati- stiken över hur många dagar med föräldrapenning som används bli något missvisande för de föräldrar som har fått barn och levt i andra nordiska länder före ankomsten till Sverige. En avräkning sker också om motsvarande förmåner utgetts i länder utanför EU/EES, men i de länder som är vanligt förekommande som in- vandringsländer finns sällan utbyggda system för föräldraledighet. Trots viss felkälla i statistiken kan det utifrån figur 5.3 konstateras att det finns stora skillnader i hur många dagar som kvarstår vid barnets åttaårsdag när hänsyn tas till bakomliggande faktorer så som barnets födelseregion och barnets ålder när det kommer till Sverige.

Figur 5.3 Antalet outnyttjade dagar med föräldrapenning vid barnets åttaårsdag fördelat på barnets ålder när det kommer till Sverige samt födelseregion. Barn födda 2008

Outnyttjade föräldrapenningdagar

450

400

350

300

250

200

150

100

födda i	0 år	1 år	2 år	3 år	4 år	5 år	6 år	7 år	8 år
Sverige

Barns ålder när det kommer till Sverige

barn födda utanför EU/EES/Norden	barn födda inom EU/EES/Norden (ej Sverige)	födda i Sverige

Källa: Store, Försäkringskassan.

Ju äldre barnet är vid ankomsten till Sverige, desto fler dagar kvar- stod att använda när barnet fyllde åtta år och föräldrarna enligt då gällande regelverk inte längre hade rätt att använda dagarna. För ett

145

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

barn fött i ett land utanför EU/EES och som var två år vid ankom- sten till Sverige kvarstod i genomsnitt 129 outnyttjade dagar vid barnets åttaårsdag. Motsvarande antal var 209 dagar för ett barn fött i ett land inom EU/EES. Vid en jämförelse med ett barn som är fött i Sverige, och där tidsrymden för uttag har varit åtta år, kvarstår i genomsnitt enbart 42 dagar.

Även om det är relativt många dagar som inte används om bar- net är äldre när det kommer till Sverige visar statistiken att föräldrarna använder ett relativt sett högt antal dagar med föräldra- penning, trots att behovet av ledighet normalt inte är så stort. För ett barn som var fött år 2008 och som var tre år när det kom till Sverige hade i genomsnitt 340 dagar (för barn födda i länder utan- för EU/EES) respektive 243 dagar (för barn födda i länder inom EU/EES) använts för barnet när det fyllde åtta år och rätten till ersättning upphörde. Det är betydligt fler dagar än vad som använts för barn i det åldersspannet som är födda i Sverige. För ett barn fött i Sverige år 2007 användes i genomsnitt 97 dagar från barnets treårsdag till dess det fyllde åtta år. Om uttaget av föräldrapenning för barn födda i Sverige används som en måttstock för hur behovet av ledighet och ersättning från föräldrapenningen ser ut för äldre barn så finns alltså stora skillnader i hur föräldrapenningen används.

Figuren visar även att användningen av föräldrapenning för barn som är mycket små när de kommer till Sverige skiljer sig åt i jäm- förelse med de barn som är födda i Sverige. För ett barn som är yngre än ett år vid ankomsten har föräldrarna haft ungefärligen samma tidsrymd för nyttjande av föräldrapenning som för ett barn som är fött i Sverige. Trots detta återstår det i genomsnitt 100 dagar att använda för det invandrade barnet när rätten till ersättning upphör, medan det för barnet fött i Sverige enbart återstår 42 dagar. Det verkar därmed som att uttaget av föräldrapenning för de barn som kommer till Sverige ser mycket olika ut. Uttaget är förhållandevis högt för barn som är äldre än två–tre år när de kommer till Sverige. För en treåring används en i relation till barn födda i Sverige hög andel av dagarna under perioden då barnet är mellan tre och åtta år. Å andra sidan är uttaget av föräldrapenning i genomsnitt lägre sett över hela åttaårsperioden för de barn som är mycket små när de kommer till Sverige.

En förklaring till varför fler dagar är outnyttjade vid barnets åttaårsdag även när ett barn är litet när det kommer till Sverige kan

146

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

vara att det för barn som kommer till Sverige är det en högre andel som har föräldrar som inte använder en enda dag med föräldra- penning. Detta påverkar genomsnittssiffrorna. En annan förklaring kan vara att föräldrarna inte delar föräldrapenningen mellan sig i samma utsträckning. Det saknas motsvarande statistik fördelat på föräldrarnas kön dvs. när hänsyn tas till barnet ålder vid ankomsten till Sverige. I stället får en uppskattning göras genom att visa hur föräldrar som är födda utomlands och föräldrar som är födda i Sverige använt föräldrapenning för barn födda år 2007.

Figur 5.4 Kvinnors uttag av föräldrapenning, andel barn som har en mamma som tagit ut x dagar med föräldrapenning. Barn födda 2007

Procent

0-29

30-59

60-89

90-89

120-179 180-239 240-299 300-379

380+

	Båda mottagarna födda i Sverige		Båda mottagarna födda utomlands

En mottagare född i Sverige, en utomlands

Källa: Store, Försäkringskassan.

Figuren visar hur stor andel av barnen födda år 2007 som har en mamma som tagit ut föräldrapenning fördelat på olika uttagsinter- vall. I figuren tas ingen hänsyn till att barn kan komma till Sverige även när de är i t.ex. sen förskoleålder eller skolålder. Enbart ett fåtal barn har en mamma som tagit ut mindre än hälften av den totala mängden dagar, dvs. 240 dagar. I det övre intervallet finns mammor som tagit ut mer än 380 dagar med föräldrapenning. Där utmärker sig mammor till barn där båda föräldrarna är födda utom- lands. Hälften av barnen där båda föräldrarna är födda utomlands

147

Föräldraledighet och föräldrapenning

SOU 2016:73

har en mamma som tagit ut mer än 380 dagar, medan det för barn med båda föräldrarna födda i Sverige är ca 35 procent som har tagit ut så många dagar. Det finns inte så stora skillnader mellan föräldra- par där båda är födda i Sverige och där någon av dem är född utom- lands.

Figur 5.5 Mäns uttag av föräldrapenning, andel barn som har en pappa som tagit ut x dagar med föräldrapenning. Barn födda 2007

Procent

0-29

30-59

60-89

90-89

120-179 180-239 240-299 300-379

380+

	Båda mottagarna födda i Sverige		Båda mottagarna födda utomlands

En mottagare född i Sverige, en utomlands

Källa: Store, Försäkringskassan.

När mäns uttag studeras framgår att en stor andel av barnen har en pappa som tagit ut ungefär lika många dagar som de reserverade 60 dagarna. Det finns skillnader avseende födelseland, barn där båda föräldrarna är födda utomlands har i högre utsträckning en pappa som ligger i de lägre uttagsintervallen, vilket förstås är en spegelbild av den tidigare figuren (5.4) där det var vanligare att denna grupp barn hade en mamma som tagit ut många dagar. För barn där båda föräldrarna är födda i Sverige är det mer vanligt att pappan har tagit ut många dagar med föräldrapenning, även om skillnaden mot kvinnors uttag är fortsatt stor även för denna grupp.

Tidigare studier visar att det finns kopplingar mellan exempelvis inkomster och utbildningsnivå och uttaget av föräldrapenning. Pappor med högre utbildning är mer benägna att vara hemma och att vara hemma under längre perioder än pappor med lägre utbildning.

148

SOU 2016:73

Föräldraledighet och föräldrapenning

Mönstret återkommer även för kvinnor.14 Inkomsten spelar också roll. Pappor med mycket låg inkomst och mycket hög inkomst tar ut färre dagar än pappor med medelinkomst. Det finns även skill- nader i uttaget i förhållande till i vilken arbetsmarknadssektor för- äldern är anställd. Skillnader finns dessutom beroende på om pappan har invandrat eller är född i Sverige. Där är mönstret dock mer svår- tolkat. Det är en högre andel pappor som invandrat som tar ut många dagar, men även en högre andel som inte tar ut några dagar alls.15

Inte enbart individens socioekonomiska status spelar roll för an- vändningen av föräldrapenning, också de egenskaper, t.ex. utbild- ning, inkomstnivå, ålder som de olika föräldraparen har påverkar hur fördelningen av föräldrapenning ser ut. Försäkringskassan har analyserat pars uttag av föräldrapenning och beräknat sannolik- heten för att de ska dela jämställt. I detta fall innebär en jämställd fördelning att ingen av föräldrarna tar ut mindre än 40 procent av dagarna och att ingen tar ut mer än 60 procent av dagarna. Lägst andel jämställda par finns bland dem där ingen av föräldrarna har en pensionsgrundande inkomst på mer än fem prisbasbelopp. Låg inkomst spelar alltså stor roll för uttaget, framför allt för pappor. För kvinnor med hög inkomst är det dock vanligt att ta ut många dagar med föräldrapenning. Utbildningsnivån i hushållet spelar också stor roll för benägenheten att dela jämställt. Om båda föräldrarna hade en högskoleutbildning längre än två år var det 25 procent som delar jämställt, medan i par där ingen av föräldrarna har gymnasieutbild- ning var det två procent som delade jämställt.

För par där båda föräldrarna är födda i Sverige är det 15 procent som delar jämställt på föräldrapenningdagarna. När ingen av föräld- rarna är födda i Sverige delar i stället ca fem procent jämställt.16

14Inspektionen för socialförsäkringen, Ett jämställt uttag? Reformer inom för�