sou 2016 68

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 23 april 2015 att utse en särskild utredare för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsument- krediter.

Den 27 april 2015 förordnades riksdagsledamoten och vice ord- föranden i riksdagens civilutskott Johan Löfstrand att vara särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. 25 maj 2015 kanslirådet vid Finansdepartementet Catarina Erséus, dåvarande departementssekreteraren, numera kanslirådet vid Finansdeparte- mentet Monika Johansson och dåvarande rättssakkunnige, numera kanslirådet vid Justitiedepartementet Mattias Pleiner. Samma dag förordnades som experter att biträda utredningen generalsekreteraren för Sveriges Konsumenter Jan Bertoft, hovrättsrådet i Svea hov- rätt Monica Björnfot Spaak, bankjuristen på Svenska Bankföre- ningen Anders Dölling, juristen vid Konsumentverket Anna Hult, enhetschefen vid Finansinspektionen Per Nordkvist och ordföran- den i Svenska Konsumentkreditföretagen Ekonomisk Förening Magnus Sjögren. Genom beslut den 8 september 2015 entledigades Catarina Erséus och i hennes ställe förordnades rättsakkunnige vid Finansdepartementet Mikael Pauli som sakkunnig.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 1 maj 2015 hovrättsassessorn Hedvig Burman.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa konsu- mentkrediter (Ju 2015:04).

Innehåll

Begrepp som används i betänkandet ....................................		15
Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	45

1.1Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen

	(2010:1846) .............................................................................	45
2	Uppdraget och dess genomförande..............................	53
2.1	Uppdraget................................................................................	53
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	54
2.3	Betänkandets disposition........................................................	56
3	Historisk tillbakablick ................................................	59
3.1	Inledning .................................................................................	59
3.2	Allmän historisk bakgrund.....................................................	59

3.3Konsumentkreditmarknad och skuldsättning i Sverige

från slutet av 1800-talet ..........................................................

3.4Regleringen av konsumentkreditmarknaden sedan

början av 1900-talet.................................................................		65
3.4.1	Näringsrättslig reglering .........................................	65
3.4.2	Civilrättslig reglering...............................................	67

Innehåll SOU 2016:68

4	Konsumenten på kreditmarknaden ..............................		71
4.1	Inledning .................................................................................		71
4.2	Neoklassisk nationalekonomi................................................		72
4.3	Beteendeekonomi ...................................................................		73
	4.3.1	Inledning..................................................................	73
	4.3.2	Två tankesystem......................................................	75
	4.3.3	Beslut med konsekvenser över tid .........................	75
	4.3.4	Beslutsunderlag och information ...........................	79
	4.3.5	Beteendeekonomiska analyser av snabblån ...........	81
4.4	Finansiell kompetens..............................................................		82
4.5	Kort om Utredningen om överskuldsättning.......................		83
	4.5.1	Inledning..................................................................	83
	4.5.2	Vad är överskuldsättning? ......................................	84
	4.5.3	Orsaker till överskuldsättning................................	84
	4.5.4	Utredningens överväganden och förslag ...............	85
4.6	Olika teorier om konsumentens skyddsbehov .....................		86

5	Gällande rätt .............................................................	89
5.1	Inledning .................................................................................	89
5.2	Lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter ............	89
5.3	Konsumentkreditlagen...........................................................	92
5.4	Marknadsföringslagen ............................................................	98
5.5	Distansavtalslagen ..................................................................	99
5.6	Avtalsvillkorslagen ...............................................................	101
5.7	Räntelagen.............................................................................	102

5.8Inkassolagen och lagen om ersättning för

	inkassokostnader m.m..........................................................	102
5.9	Kreditupplysningslagen........................................................	103
5.10	Avtalslagen och brottsbalken...............................................	104

SOU 2016:68 Innehåll

6	Europeisk utblick ....................................................	107
6.1	Inledning ...............................................................................	107
6.2	Danmark ................................................................................	107
6.3	Norge.....................................................................................	110
6.4	Finland ...................................................................................	112
6.5	Storbritannien .......................................................................	114
6.6	Irland......................................................................................	116
6.7	Frankrike ...............................................................................	117
6.8	Tyskland ................................................................................	119
6.9	Nederländerna.......................................................................	120

7	Den svenska snabblånemarknaden ............................		123
7.1	Inledning ...............................................................................		123
7.2	Vad är ett snabblån?..............................................................		123
7.3	Tillbakablick – en ifrågasatt låneform..................................		126
7.4	Finansinspektionens tillsyn och tillståndsprövning ...........		128
7.5	Utredningens kartläggning av lånevillkor m.m...................		131
	7.5.1	Inledning ................................................................	131
	7.5.2	Kreditkostnader och räntor ..................................	132
	7.5.3	Villkor för att förlänga krediten ...........................	133
	7.5.4	Villkor vid betalningsdröjsmål..............................	134
	7.5.5	Kreditprövning och villkor för att få låna ............	134
	7.5.6	Marknadsföring av snabblån .................................	136
	7.5.7	Hur kreditavtalet ingås..........................................	139

7.5.8Något om villkor m.m. på den övriga

		marknaden för fristående krediter........................	139
7.6	Branschinitiativ för en sundare utlåning..............................		141
7.7	Statistik avseende obetalda snabblån ...................................		142
	7.7.1	Inledning ................................................................	142

7.7.2Ansökningar om betalningsförelägganden

2006–2014 ..............................................................

143

Innehåll

SOU 2016:68

7.7.3Ansökningar om betalningsförelägganden

m.m. för år 2015 ....................................................

144

7.7.4Sammanfattande synpunkter på vad statistiken

från Kronofogdemyndigheten visar .....................	153
7.8 Konsumentverkets tillsyn m.m............................................	156

7.9Synpunkter på snabblån och andra konsumentkrediter

	från kommunernas budget- och skuldrådgivare .................	157
8	Utgångspunkter för en reglering av
	snabblånemarknaden ...............................................	163
8.1	Inledning ...............................................................................	163
8.2	Konsumentskyddsproblem på marknaden i dag?...............	163

8.3Övergripande utvärdering av redan vidtagna

lagstiftningsåtgärder .............................................................

168

8.4Översiktligt om en eventuell reglerings lagtekniska

utformning ............................................................................	172
8.5 Något om regleringens räckvidd .........................................	175

8.6Avgränsning av utredningens författningsförslag till

	vissa konsumentkrediter ......................................................		180
	8.6.1	Allmänna skäl för en avgränsning ........................	180
	8.6.2	En definition av begreppet högkostnadskredit ...	181
8.7	Dispositionen av kap. 9–14 ..................................................		187
9	Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen ..............		189
9.1	Inledning ...............................................................................		189

9.2Kreditprövning enligt gällande rätt – beskrivning och

diskussion..............................................................................		190
9.2.1	Lagstiftning och allmänna råd m.m......................	190
9.2.2	Kreditupplysning och kreditomdömen ...............	194
9.2.3	Tillsynsbeslut och domstolspraxis .......................	197
9.2.4	Kreditprövningen på snabblånemarknaden .........	199
9.2.5	Brister i kreditprövningsprocessen? ....................	199

SOU 2016:68 Innehåll

9.3	En civilrättslig sanktion – bakgrund ....................................		203
	9.3.1	Gällande rätt – tillämpning av 36 § avtalslagen....	203
	9.3.2	Tidigare överväganden...........................................	205
	9.3.3	Europeisk utblick ..................................................	208
9.4	Överväganden om en civilrättslig sanktion .........................		213
	9.4.1	Allmänna skäl för och emot en reglering .............	213
	9.4.2	Möjlig utformning av en civilrättslig sanktion ....	216

9.4.3Konsekvenser av ett möjligt

författningsförslag .................................................

217

9.5Ett alternativt författningsförslag för att få säkrare

kreditprövningar ...................................................................

218

9.5.1Allmänna överväganden om behovet av en

	författningsreglering .............................................	218
9.5.2	Möjlig utformning av en bestämmelse .................	221

9.5.3Konsekvenser av ett möjligt

författningsförslag .................................................

222

9.6En förändring av undantagen från krav på

	kreditprövning.......................................................................		223
	9.6.1	Konsekvenser av ett möjligt
		författningsförslag .................................................	224
10	Räntetak ................................................................		227
10.1	Inledning ...............................................................................		227
10.2	Tidigare svenska överväganden om räntetak.......................		228
	10.2.1	Promemorian Överskuldsättning –
		omfattning, orsaker och förslag till åtgärder .......	228

10.2.2Promemorian Konsumentskyddet inom det

	finansiella området.................................................	230
10.2.3	2007 års insolvensutredning..................................	233
10.2.4	Utredningen om överskuldsättning .....................	235

10.2.5Finansinspektionens remisspromemoria om

	viss verksamhet med konsumentkrediter.............	236
10.3 Räntetak i andra europeiska länder ......................................		236
10.3.1	Inledning ................................................................	236
10.3.2	Utformningen av räntetaken ................................	237
10.3.3 Överväganden bakom en reglering.......................		241

Innehåll SOU 2016:68

10.4	Ekonomiska och andra effekter av räntetak .......................		244
	10.4.1	EU-studien om räntetak .......................................	244
	10.4.2 Erfarenheter av det finska räntetaket...................		251
10.5	Ränteläget på snabblånemarknaden.....................................		253
10.6	Överväganden om räntetak..................................................		255
	10.6.1 Allmänna skäl för och emot ett tak för
		krediträntan ...........................................................	255
	10.6.2	Tak för dröjsmålsräntan........................................	263
	10.6.3 Möjlig utformning av ett tak för krediträntan
		och dröjsmålsräntan ..............................................	265
	10.6.4 Konsekvenser av ett möjligt
		författningsförslag.................................................	267
11	Kostnadstak ............................................................		271
11.1	Inledning ...............................................................................		271
11.2	Kostnadstaket i Storbritannien............................................		272
11.3	Exempel på skuldtillväxt ......................................................		273
11.4	Överväganden om kostnadstak ...........................................		275
	11.4.1 Allmänna skäl för och emot ett kostnadstak.......		275
	11.4.2 Möjlig utformning av ett kostnadstak .................		283
	11.4.3 Konsekvenser av ett möjligt
		författningsförslag.................................................	285
12	Begränsning av möjligheten att förlänga lån ...............		287
12.1	Inledning ...............................................................................		287
12.2	Gällande rätt .........................................................................		287
12.3	Förlängningar på snabblånemarknaden...............................		289
12.4	Tidigare överväganden..........................................................		292
12.5	Begränsning av förlängningar i Storbritannien ...................		294

SOU 2016:68		Innehåll
12.6	Överväganden om en begränsning av antalet
	förlängningar av kredittiden.................................................	296
	12.6.1 Allmänna skäl för och emot en reglering .............	296
	12.6.2 Möjlig utformning av en begränsning av
	antalet förlängningar .............................................	298
	12.6.3 Konsekvenser av ett möjligt
	författningsförslag .................................................	300
13	Skriftlighetskrav ......................................................	303
13.1	Inledning ...............................................................................	303
13.2	Gällande rätt ..........................................................................	304
13.3	Överväganden om skriftlighetskrav för andra
	avtalstyper än konsumentkreditavtal ...................................	305
13.4	Tidigare reglering och överväganden avseende
	konsumentkrediter ...............................................................	307
13.5	Europeisk utblick ..................................................................	309
13.6	Avtalsslut på snabblånemarknaden ......................................	310
13.7	Utvärdering av det slopade skriftlighetskravet ...................	310
13.8	Överväganden om införandet av ett skriftlighetskrav ........	312
	13.8.1 Utgångspunkter.....................................................	312
	13.8.2 Allmänna skäl för och emot ett
	skriftlighetskrav .....................................................	315
	13.8.3 Möjlig utformning av ett skriftlighetskrav ..........	318
	13.8.4 Konsekvenser av ett möjligt
	författningsförslag .................................................	318
14	Marknadsförings- och informationskrav ......................	321
14.1	Inledning ...............................................................................	321
14.2	Gällande rätt ..........................................................................	321
14.3	Europeisk utblick ..................................................................	329
14.4	Marknadsföringen på snabblånemarknaden och av
	andra krediter ........................................................................	332

Innehåll SOU 2016:68

14.5	Överväganden .......................................................................		335
	14.5.1	Utgångspunkter ....................................................	335
	14.5.2 Allmänna skäl för och emot nya krav på
		marknadsföring .....................................................	337
	14.5.3 Möjlig utformning av en bestämmelse om en
		upplysning vid marknadsföring av
		högkostnadskrediter .............................................	342
	14.5.4 Möjlig utformning av en bestämmelse om
		måttfullhet vid marknadsföring av alla krediter ..	344
	14.5.5 Konsekvenser av möjliga författningsförslag ......		351
15	Förslag på åtgärder och konsekvensanalys ..................		355
15.1	Inledning ...............................................................................		355
15.2	Utredningens slutliga överväganden och förslag................		355
15.3	Förslagens konsekvenser......................................................		368
	15.3.1 Allmänt om regleringens syfte och olika
		regleringsalternativ................................................	368
	15.3.2 Företag som påverkas av utredningens förslag ...		369
	15.3.3 Kostnader och andra ekonomiska
		konsekvenser för företagen ..................................	371
	15.3.4 Konsekvenser för konkurrensen och
		företagens förutsättningar i övrigt .......................	375
	15.3.5 Kostnader för det allmänna ..................................		376
	15.3.6	Samhällsekonomiska konsekvenser och
		konsekvenser för konsumenterna ........................	377
	15.3.7 Tidpunkten för ikraftträdande och behov av
		särskilda informationsinsatser ..............................	377
	15.3.8	Övriga konsekvenser ............................................	378
16	Ikraftträdande och övergångbestämmelser ..................		379
16.1	Ikraftträdande .......................................................................		379
16.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		379

SOU 2016:68 Innehåll

17 Författningskommentar ............................................		381
17.1 Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen
(2010:1846) ...........................................................................		381
Särskilda yttranden ..........................................................		391
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:43 ...........................................	399
Bilaga 2 Inbjudan till hearing om vissa konsumentkrediter .....		411
Bilaga 3 Program för hearing om vissa konsumentkrediter .....		413
Bilaga 4	Enkät till landets budget- och skuldrådgivare.............	415
Bilaga 5	Exempel på räntor, räntetak och kostnadstak ............	443

Begrepp som används i betänkandet

Blancolån

En benämning på en kredit utan säkerhet (exempelvis ett borgens- åtagande eller en bostad) som också är en fristående kredit, dvs. inte finansierar ett kreditköp, se vidare dessa begrepp.

Dröjsmålsränta

Dröjsmålsränta är den ränta som tas ut när betalning inte sker vid en viss avtalad tidpunkt. Dröjsmålsräntan är vanligtvis en årlig ränta. Det förekommer dock att dröjsmålsräntan anges som en månads- ränta, se vidare detta begrepp. Den legala dröjsmålsräntan är en årlig ränta, se vidare detta begrepp.

Effektiv ränta

Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen (2010:1846) enligt följande. Kreditkostnaden angiven som en årlig ränta beräknad på kreditbeloppet, i förekommande fall med hänsyn tagen till att delbetal- ningar ska göras under den löpande kredittiden. Effektiv ränta beräk- nas i enlighet med en matematisk formel som finns i en bilaga till konsumentkreditdirektivet, se vidare förordning (2010:1855) om be- räkning av effektiv ränta vid konsumentkrediter. Effektiv ränta beräknas med beaktande av den totala kreditkostnaden, se vidare detta begrepp. Inte bara ränta ingår alltså, utan även t.ex. avgifter. Den effektiva räntan tar också hänsyn till ränta-på-ränta-effekter. Eftersom den effektiva räntan beräknas på ett år innebär detta bl.a. att krediter med kortare löptider än ett år ofta kommer att få en mycket hög effektiv ränta.

Begrepp som används i betänkandet

SOU 2016:68

Fristående kredit

En kredit som inte är ett kreditköp, dvs. krediten finansierar inte direkt en vara eller en tjänst.

Högkostnadskredit

Ett begrepp utredningen definierar som en kredit vars effektiva ränta är lika med eller överstiger den vid varje tid gällande referens- räntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av 30 procent- enheter och inte huvudsakligen avser kreditköp eller är en bostads- kredit (dvs. en kredit med en bostad som säkerhet). Se vidare betän- kandets avsnitt 8.6.2.

Kreditens löptid

Den tidsperiod som löper mellan det att ett avtal om kredit träffas och den tidpunkt då kreditfordran enligt avtalet ska vara helt betalad.

Kreditinstitut

Kreditinstitut har tillstånd att bedriva bank- eller finansierings- rörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Begreppet definieras i 1 kap. 5 § 10 och avser banker och kredit- marknadsföretag. Dessa två kategorier kan delas upp i underkategorier enligt följande:

Banker: bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker. Kreditmarknadsföretag: kreditmarknadsbolag och kreditmark-

nadsföreningar.

Företagen finns upptagna i ovanstående kategorier och under- kategorier i Finansinspektionens företagsregister, se www.finansinspektionen.se

Konsumentkreditdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EG. Bestämmelser i konsumentkreditlagen genomför konsu- mentkreditdirektivet i svensk rätt.

SOU 2016:68

Begrepp som används i betänkandet

Konsumentkreditinstitut

Ett företag som har fått tillstånd att bedriva verksamhet enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Konsument- kreditinstitut finns som kategori i Finansinspektionens företags- register, se www.finansinspektionen.se

Kreditfordran

Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen som summan av kreditbeloppet och kreditkostnaden.

Kreditkostnad

Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen enligt följande.

Det sammanlagda beloppet av räntor, avgifter och andra kostnader som konsumenten ska betala med anledning av krediten.

Kreditköp

Definieras i 2 § konsumentkreditlagen som ett köp av en vara eller tjänst som finansieras genom en kredit som lämnas av

–säljaren, eller

–annan kreditgivare, om det görs på grund av en överenskommelse mellan denne och säljaren eller om varan eller tjänsten anges i kreditavtalet.

Exempel på kreditköp är att handla mot faktura eller att handla med utnyttjande av kreditutrymmet på ett kreditkort.

Kreditränta

Uttrycket definieras i 2 § konsumentkreditlagen enligt följande:

Räntekostnaden per år för den vid varje tid obetalda delen av skulden angiven som en ränta. Krediträntan är alltså vad man också kallar en

årlig ränta.

Sammanfattning

Utredningens förslag

Utredningens definition av högkostnadskrediter

Utredningen har valt att avgränsa sina huvudsakliga förslag till att gälla en särskild form av krediter som utredningen benämner hög- kostnadskrediter. Definitionen av denna kreditform utgår från vilken effektiv ränta krediten har. Effektiv ränta är ett begrepp som av- speglar både relativt sett höga kostnader för en kredit och korta återbetalningstider. Utredningen har satt gränsen för vad som ut- gör en högkostnadskredit till 30 procentenheter över räntelagens referensränta, som för närvarande är 0. Definitionen omfattar inte kreditköp, dvs. krediter som finansierar köp av en vara eller en tjänst.

Förslag på åtgärder

Utredningen föreslår följande åtgärder för att stärka konsument- skyddet på marknaden för högkostnadskrediter.

En upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter. En sär- skild upplysning ska ges vid marknadsföring av en högkostnads- kredit. Den ska vara lätt att se och innehålla en hänvisning till mer information på en myndighets hemsida. Informationen kan exempelvis gälla följderna av att skuldsätta sig och vilka möjlig- heter det finns till att få hjälp i ekonomiska frågor.

Ett räntetak och ett kostnadstak för högkostnadskrediter. Ränte- taket innebär en begränsning av den kreditränta och den dröjs- målsränta som får tas ut för en högkostnadskredit. Utredningen föreslår en högsta nivå om 40 procentenheter över referensräntan. Kostnadstaket innebär att konsumenten inte ska vara skyldig att

Sammanfattning

SOU 2016:68

betala mer än 100 procent av kreditbeloppet i kostnader för krediten. Bland kostnaderna räknas kreditkostnaden, inkasso- kostnader och dröjsmålsränta.

En begränsning av möjligheten att förlänga en högkostnadskredits löptid. Kreditgivaren får inte förlänga återbetalningstiden mer än en gång. Det ska alltså inte vara tillåtet att förlänga kredittiden gång på gång utan att skulden samtidigt avbetalas.

En marginal i kvar-att-leva-på-kalkylen. Kreditgivaren ska ha större marginaler vid beräkningen av konsumentens återbetal- ningsförmåga när konsumenten ansöker om en högkostnads- kredit. Om återbetalningen av krediten skulle leda till att konsu- menten har alltför små marginaler kvar i sin disponibla inkomst ska krediten inte få beviljas.

Kreditprövning av gratislån. Kreditgivaren ska vara skyldig att utföra en kreditprövning även för korta krediter som inte med- för några kostnader.

Marknadsföringen av krediter ska vara måttfull. Högre krav ska ställas på marknadsföringens utformning, för att förhindra att marknadsföringen lockar till oöverlagda beslut att ta en kredit.

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att överväga åtgärder för att åstad- komma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. Syftet med uppdraget har varit att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning.

I utredningsuppdraget har ingått att överväga följande åtgärder:

en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning

en begränsning av den kreditränta och dröjsmålsränta som kredit- givaren får ta ut (räntetak)

en begränsning av det totala belopp för kostnader som en kon- sument kan bli skyldig att betala (kostnadstak)

en begränsning av möjligheten att förlänga lån

ett skriftlighetskrav för kreditavtal

skärpta marknadsförings- och informationskrav.

SOU 2016:68

Sammanfattning

Utöver de angivna åtgärderna har utredningen varit oförhindrad att överväga andra närliggande åtgärder.

Utredningens uppdrag har varit att i första hand föreslå åtgärder riktade mot s.k. snabblån.

De åtgärder som utredningen föreslår ska enligt utredningsdirek- tiven sammanfattningsvis syfta till att

minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka

minska risken för att en konsument hamnar i en skuldspiral på grund av beviljade lån

öka konsumentens medvetenhet om följderna av och riskerna med vissa slags lån.

Uppdragets bakgrund – en ifrågasatt låneform

Sedan snabblånen introducerades på den svenska konsumentkredit- marknaden år 2006 har de varit en uppmärksammad och oftast ifråga- satt form av lån.

Det har under åren publicerats ett flertal olika undersökningar, rapporter och statistik avseende snabblån. Samtliga kan sägas peka på att konsumenter som tar snabblån är en utsatt grupp konsumenter med låga inkomster, låg kreditvärdighet och inga andra möjligheter att få kredit. Att de kreditgivande företagen inte gör en fullgod kredit- prövning och att många konsumenter får svårt att betala tillbaka de snabblån de tagit är också omständigheter som lyfts fram. När det gäller betalningssvårigheter för konsumenterna har ofta antalet ansök- ningar om betalningsförelägganden som inges till Kronofogde- myndigheten tagits som argument för att konsumenter tagit snabb- lån trots att de inte haft återbetalningsförmåga. Antalet ansökningar om betalningsförelägganden har också i princip ökat under åren.

När en ny konsumentkreditlag infördes 2010 diskuterades kon- sumentskyddsproblem med snabblån, och vissa undantag från lag- stiftningen, som tidigare gällt för mindre och kortare krediter, togs bort. Under 2014 infördes en ny lag för bolag som ger konsument- krediter och som tidigare inte behövt särskilt tillstånd eller stått under tillsyn av Finansinspektionen. Skälet till att en sådan ny näringsrättslig lagstiftning ansågs behövas var konsumentskyddsproblem med fram- för allt snabblån.

Sammanfattning

SOU 2016:68

Snabblånemarknaden i dag

Vad är ett snabblån?

En första fråga för utredningen har varit att ta ställning till vilka kriterier som är utmärkande för ett snabblån. Det finns ingen veder- tagen definition av låneformen. Följande ungefärliga beskrivning brukar användas: det handlar om krediter som ska betalas tillbaka snabbt, ofta inom en till tre månader, det är krediter som avser rela- tivt små belopp, vanligast en eller några tusen kronor och lånen är lätta att ansöka om via sms eller internet.

Krediter om en eller högst fem tusen kronor och en återbetal- ningstid om en månad har under utredningstiden erbjudits av knappt 30 bolag. Bland dessa bolag finns flera som erbjuder även större krediter, upp emot 20 000 kronor, med återbetalningstider under ett år. Med utgångspunkt från produktutbudet har utredningen funnit att ett snabblån kan beskrivas som

en kredit om ett mindre belopp, upp till 20 000 kronor

en kredit som ska betalas tillbaka på kort tid, mellan en och 10 månader

en kredit med hög effektiv ränta, från 100 procent till flera tusen procent.

Utredningen har konstaterat att snabblånebranschen kan betraktas som en snabbt föränderlig bransch. Flera bolag har under utred- ningens gång förändrat sitt utbud av lån när det gäller belopp, löp- tider och kostnader. Gränserna för vad som är ett snabblån kan alltså betraktas som flytande.

Villkor på snabblånemarknaden

Som en del av utredningens arbete har utredningen följt och kart- lagt villkoren för snabblån.

Krediträntorna för snabblån ligger på en betydligt högre nivå än på den övriga kreditmarknaden. Vissa kreditgivare tar ut endast ränta, andra tar ut en ränta och en avgift. Eftersom alla kreditgivare har en möjlighet att ta ut avgifter, men alla inte gör det, kan den kreditränta som ibland anges i dagens avtalsvillkor vara missvisande

SOU 2016:68

Sammanfattning

hög. Utredningen har gjort bedömningen att krediträntenivån är mellan 20 och cirka 250 procent. Inom det spannet är det dock vanligare att krediträntorna ligger över 50 procent och uppåt.

En del snabblånebolag anger att det går bra att låna om man har betalningsanmärkningar, andra inte. Vissa företag har en minsta gräns för den sökandes årsinkomst eller ålder – det kan då var fråga om årsinkomster runt 100 000 kronor. Andra bolag har inte några sådana fasta gränser.

I princip samtliga snabblånebolag inhämtar en kreditupplysning. Bolagen använder sig av olika kreditupplysningsföretag.

Information och marknadsföring

Den främsta kanalen för marknadsföring av snabblån är internet. Utredningen anser att de flesta hemsidor ger tydlig och saklig information om kostnaden för krediterna. Hemsidornas informa- tionsinnehåll i övrigt varierar. På flertalet hemsidor är det dock lätt att hitta information om andra avtalsvillkor, exempelvis om vad som händer om man inte betalar i rätt tid. Många företag har också information som kan sägas varna konsumenten från att ta ett lån om det finns risk för att konsumenten inte kan betala tillbaka lånet.

Att det är lätt att ansöka är något som snabblånebolagen ofta framhåller i marknadsföringen, liksom att krediten utbetalas snabbt. Ansökningsprocessen innefattar dock flera steg – kunden ska ange uppgifter om sig själv och sin ekonomi och kunna identifiera sig.

Finansinspektionens tillståndsprövning och tillsyn

Sedan lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter började gälla i juli 2014 måste snabblånebolag och andra bolag som inte är banker eller andra kreditinstitut ha Finansinspektionens tillstånd för att bedriva verksamhet med konsumentkrediter. Bolag som fått Finansinspektionens tillstånd kallas konsumentkreditinstitut. Finansinspektionen har under utredningens gång prövat bolagens tillståndsansökningar och successivt beviljat bolagen tillstånd. Även bolag vars tillståndsansökan ännu inte har blivit prövad har haft rätt att fortsätta bedriva verksamhet. Nästan 10 snabblånebolag (av unge- fär 30 sökande) har inte beviljats tillstånd av Finansinspektionen,

Sammanfattning

SOU 2016:68

och vid utredningstidens slut hade ännu inte alla snabblånebolags tillståndsansökningar prövats. Endast bolag som har tillstånd behö- ver rapportera fakta om sin lånevolym, antalet beviljade krediter, ränteintäkter, m.m. till Finansinspektionen.

En uppskattning från Finansinspektionen, som bygger på rappor- teringen från snabblånebolag som fått tillstånd att bedriva verksam- het, är att utlåningen av snabblån under 2016 från bolag med till- stånd kommer att omfatta cirka 450 000 lån, med en lånevolym om 1,8 miljarder. Storleken på ett genomsnittligt lån är ungefär 4 000 kronor.

Konsumentskyddsproblem i dag

Marknaden för snabblån har förändrats under åren och vissa företeel- ser som tidigare kritiserats, exempelvis att låneformen attraherar framför allt unga vuxna, förekommer inte längre. Den största kun- skapen om snabblån hämtas från konsumenter som får problem att betala tillbaka sitt snabblån. Det finns alltså en ganska liten kunskap om de konsumenter som tar snabblån och som betalar tillbaka i tid. Utifrån det underlag som utredningen tagit del av och inhämtat anser utredningen dock att man kan beskriva konsumentskyddsproblemen med snabblån enligt följande.

Konsumenter som tar snabblån har begränsad tillgång till andra sätt att ta krediter med lägre kostnader, t.ex. att få ett vanligt bank- lån eller ha ett kreditkort. Konsumenter som tar snabblån bedöms alltså ha lägre kreditvärdighet än andra konsumenter. Låg kredit- värdighet kan bero på flera olika faktorer och kreditvärdigheten är en sammanvägd bedömning av dessa faktorer. Låg inkomst, andra kreditengagemang och betalningsanmärkningar är faktorer som typiskt sett ger en lägre kreditvärdighet. Utredningen delar den uppfattning som uttrycks i våra kommittédirektiv – snabblån riktar sig mot en grupp konsumenter som kan kallas högriskkonsumenter. Dessa konsumenter löper större risk än andra att inte kunna betala tillbaka sitt lån.

Utredningen anser dock att snabblånen är långt ifrån det enda konsumentskyddsproblemet på kreditmarknaden. Hela kredit- marknaden i dag innebär risker för skuldsättningsproblematik och överskuldsättning. Det stora utbudet av konsumentkrediter och

SOU 2016:68

Sammanfattning

möjligheten att ta en mängd krediter från olika kreditgivare anser utredningen vara en betydande riskfaktor för fler konsumenter än dem som kan kallas högriskkonsumenter. Det material utredningen tagit del av, bl.a. från Kronofogdemyndigheten och från landets budget- och skuldrådgivare, pekar mot att vägen till att ta snabblån går över andra former av konsumtionskrediter – andra blancolån, fakturakrediter och avbetalningsköp.

Som en bakgrund till utredningens förslag har utredningen i betänkandet översiktligt redogjort för olika ekonomiska modeller som kan förklara konsumentens val på kreditmarknaden. Beteende- ekonomisk forskning beskriver hur fenomen som bristande själv- kontroll och överoptimism kan påverka ekonomiska beslut. Även om inga beteendeekonomiska studier ännu gjorts av den svenska kreditmarknaden anser utredningen att det är viktigt att beakta att människor i allmänhet inte alltid fattar beslut som kan sägas maxi- mera deras egen ekonomiska nytta enligt klassisk nationalekono- misk teoribildning.

Utredningens överväganden

Allmänt om syftet med utredningens förslag

Alla de åtgärder som utredningen föreslår bidrar till utredningens mer övergripande syfte, men på olika sätt. Utredningen anser att samtliga behövs för att åstadkomma ett högt konsumentskydd och för att i tillräcklig mån minska riskerna för att konsumenter ansö- ker om och beviljas krediter som de inte kommer att förmå betala tillbaka som det var tänkt. Utredningens förslag är alltså avsedda att begränsa dagens utlåning till högriskkonsumenter, skapa rimligare villkor för konsumenterna och skydda de konsumenter som trots allt beviljas ett lån som de får svårt att betala tillbaka.

Krediter ger konsumenter möjligheter att planera och ordna sin ekonomi och att anpassa sin konsumtion över tiden. Krediter bidrar därmed till tillväxten i samhället och ger konsumenter frihet att göra val i livet. Krediter som tas utan att konsumenter har återbetal- ningsförmåga innebär däremot att konsumenten hamnar i en skuld- situation och kommer att få betala mycket höga kostnader, inte bara den ursprungliga avtalade kreditkostnaden och dröjsmålsränta, utan också kostnader för indrivning av skulden. Kreditengagemanget

Sammanfattning

SOU 2016:68

riskerar därmed att ta stora delar av konsumentens ekonomiska resurser i anspråk och minskar konsumentens frihet och möjlighet att planera sin ekonomi utefter sina egna önskemål. Utredningen anser därför att det är befogat att införa åtgärder för att åstadkomma en restriktivare utlåning.

Definitionen av högkostnadskrediter

Utredningens definition omfattar något fler kreditformer än vad som i dag kan kallas snabblån. Anledningen till det är framför allt att det finns andra krediter som kan antas erbjudas högriskkonsu- menter, framför allt personer med betalningsanmärkningar, och som utmärks av en tämligen hög effektiv ränta, dock inte så hög som försnabblån. En förutsebar effekt av att införa en reglering av en viss kreditform är också att kreditgivare kommer att förändra sitt produktutbud för att undgå regleringen. En definition bör där- för, i möjligaste mån, utformas så att kreditgivning till högrisk- konsumenter inte kan fortsätta utan att omfattas av regleringen.

Utredningens definition omfattar inte kreditköp. Oavsett effektiv ränta är alltså ett fakturaköp eller ett användande av kreditkort inte att betrakta som en högkostnadskredit. Orsaken till att utred- ningen inte omfattat kreditköp är att utredningens uppdrag varit att i huvudsak överväga åtgärder avseende snabblån. Inom ramen för utredningens direktiv och utredningstidens längd har det därför inte funnits förutsättningar att kartlägga och analysera kreditköps- marknaden på ett sådant sätt att utredningens huvudsakliga förslag kan omfatta denna kreditform.

En upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter

En upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter kan öka konsumentens medvetenhet om risker med skuldsättning och ge honom eller henne möjligheter till att se över sin ekonomi och sitt lånebehov. Detta kan bidra till större eftertänksamhet innan konsu- menten ansöker om ett lån och bidra till att färre konsumenter an- söker om riskfyllda lån.

SOU 2016:68

Sammanfattning

Räntetak och kostnadstak

Utredningen anser att ett upplysningskrav inte är tillräckligt för att stärka konsumentskyddet. Det behöver också införas åtgärder som minskar de ekonomiska incitamenten att låna ut till högriskkonsu- menter.

Kreditgivarnas möjligheter att ta ut höga räntor för sina krediter medger också stora intäkter, som kan användas för att kompensera för kreditförluster. Det effektiva svenska indrivningssystemet och möjligheten att ta ut dröjsmålsränta är viktiga förutsättningar för en hög betalningsmoral och en fungerande ekonomi. De innebär samtidigt att kreditgivare inte tar så stora risker även om de lånar ut till konsumenter som sedan inte kan betala i rätt tid. Även sådana fordringar kan, tack vare dröjsmålsräntan, ge tämligen god avkast- ning. Dröjsmålsränta kan i dag löpa under i princip obegränsad tid. Ett räntetak och ett kostnadstak är en kombination av åtgärder som syftar till att kreditgivarna ska ta större hänsyn till risken för att konsumenten hamnar i betalningssvårigheter och därmed vara mer restriktiva i sin utlåning. Med ett räntetak begränsas kreditgiv- arnas möjligheter att kompensera kreditförluster med höga ränte- intäkter och kostnadstaket innebär att fordringar som inte betalas i rätt tid får ett begränsat värde. Bestämmelserna leder också till rim- ligare villkor på marknaden för högkostnadskrediter.

Begränsning av möjligheten att förlänga lån

Ett särskilt konsumentskyddsproblem på marknaden för högkost- nadskrediter är att konsumenter lockas att gång på gång förlänga en kort kredit. Om förlängningar medges konsumenter med bristande återbetalningsförmåga innebär de ett fördyrande av lånet som för- värrar ekonomin utan att leda till skuldfrihet. Att skjuta återbetal- ningen av lånet framför sig är troligen särkskilt lockande för konsu- menter med små marginaler i sin ekonomi och den totala kostna- den för många förlängningar kan vara särskilt svår att förutse. Även om ett ränte- och ett kostnadstak införs kommer korta krediter, och därmed incitamentet att förlänga dem, troligen finnas kvar. Utred- ningen föreslår därför att en begränsning av möjligheten att för- länga lån införs. Kreditgivaren ska dock alltid kunna förlänga kredit- tiden för att konsumenten ska kunna få en skälig avbetalningsplan.

Sammanfattning

SOU 2016:68

Marginal i kvar-att-leva-på-kalkylen

Utredningens ovan nämnda förslag syftar till en restriktivare utlåning till högriskkonsumenter. Eftersom det fortfarande kommer finnas utrymme för att ge riskfyllda lån bör särskilda krav ställas på kredit- prövningen, som i dag, enligt utredningen, inte alltid garanterar att endast konsumenter med verklig återbetalningsförmåga beviljas krediter. I dag kan kreditgivarna inte kontrollera alla uppgifter som ligger till grund för den s.k. kvar-att-leva-på-kalkylen. Det finns heller inte någon uttrycklig skyldighet för kreditgivarna att ta hän- syn till risken att underlaget för kreditprövningen kan vara felaktigt. Om kreditgivarna inte kan bevilja krediter i de fall då en konsu- ment enligt den kalkyl som görs har väldigt små marginaler kvar efter det att kreditfordran betalats, minskar riskerna för att konsu- menten beviljas en kredit som senare leder till problem att åter- betala kreditbelopp och kostnader.

Kreditprövning av gratislån

Flera kreditgivare erbjuder snabblån som är helt gratis. Även en kredit som är helt kostnadsfri innebär en risk för att dras in i en skuldsättningsproblematik. Det bör därför finnas lagkrav på att en kreditprövning ska utföras även vid beviljandet av sådana krediter.

Måttfullhet vid marknadsföring

Konsumentkreditmarknaden i stort innebär risker för överskuld- sättning. Det stora utbudet av olika sorters krediter innebär att konsumenten kan ha en mängd kreditengagemang och bygga upp en större och större skuldbörda över tid. Om skuldbördan leder till överskuldsättning eller inte kan bero på en mängd faktorer, t.ex. plötsliga förändringar i konsumentens inkomstförhållanden. Större hänsyn bör tas till de generella riskerna med konsumentkrediter vid bedömningen av marknadsföringens måttfullhet, så att denna inte lockar konsumenter till oöverlagda beslut.

SOU 2016:68

Sammanfattning

Åtgärder som inte föreslås

– en civilrättslig sanktion och skriftlighetskrav

En civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning är en lagstift- ningsåtgärd som tidigare övervägts vid flera tillfällen men inte lett till att en bestämmelse införts. Redan i dag finns en viss möjlighet att jämka en persons betalningsansvar om en kreditgivare brustit i sitt ansvar att kreditpröva.

Utredningen har kommit fram till att en lagregel med en civil- rättslig sanktion skulle bli komplex och svårtillämpad. Utredningen tror heller inte att en sådan regel skulle bli ett effektivt påtryck- ningsmedel för att förmå kreditgivaren att utföra noggrannare kreditprövningar. Snarare skulle den kunna leda till många onödiga tvister.

När det gäller ett krav på skriftlighet skulle detta kunna bidra till att konsumenten får mer tid och bättre möjlighet att överväga lånevillkoren innan han eller hon ingår ett kreditavtal. Med den utformning ett skriftlighetskrav skulle kunna få – där även olika former av elektroniska handlingar skulle kunna anses vara skriftliga – anser dock utredningen att konsumenten knappast skulle få mer tid på sig innan avtalet sluts. Utredningen tror inte heller att ett skrift- lighetskrav skulle bidra till att konsumenten överväger avtalsinne- hållet eller sitt eget behov av att låna på ett bättre sätt än i dag. Konsumenten får redan information om avtalsvillkor, framför allt kostnader för lånet, och kan överväga dessa under så lång tid han eller hon vill. Flera kreditgivare har också redan rutiner som i princip uppfyller kraven på skriftlighet, antingen på elektronisk väg eller genom att konsumenten undertecknar en skriftlig handling.

Förslagens konsekvenser

Konsekvenser för konsumenterna

Syftet med förslagen är att minska risken för att konsumenter tar lån som de inte kan betala tillbaka i rätt tid. Utlåning som innebär sådana risker bör genom förslagen minska i omfång och färre kon- sumenter kommer alltså att hamna i en skuldsättningsproblematik. Förslagen bör också leda till att villkoren på marknaden blir rimli-

Sammanfattning

SOU 2016:68

gare och att konsumenter får ett ytterligare skydd genom att skulden inte kan växa över en viss nivå.

En restriktivare utlåning kommer troligen också att innebära att vissa konsumenter inte längre kommer att ha tillgång till kredit. Utredningen gör dock inte bedömningen att förslagen kan komma att ge upphov till en större illegal kreditmarknad.

Konsekvenser för de kreditgivande företagen

Förslagen berör i huvudsak snabblånebolagen, men också några andra kreditgivare som erbjuder krediter som faller in under utred- ningens definition av en högkostnadskredit. Räntetaket berör dock huvudsakligen snabblånebolag.

Företagen måste anpassa sitt produktutbud och sin marknads- föring så att dessa överensstämmer med den nya regleringen. Kraven på kreditprövning innebär att företag i viss mån måste ha nya ruti- ner i sin kreditgivningsprocess. Detta kommer medföra vissa admi- nistrativa kostnader, exempelvis för förändringar av företagens hemsidor och utbildning av personal. Detta är kostnader av engångs- karaktär och bedöms vara små kostnader för bolagen.

Räntetaket kommer att innebära att snabblånebolagens ränte- intäkter minskar. Kostnadstaket kommer att innebära i huvudsak att företag som erbjuder högkostnadskrediter inte kommer att kunna få samma intäkter då konsumenten hamnar i dröjsmål med betalningen.

En trolig effekt av ett räntetak är att vissa företag kommer att erbjuda andra former av krediter än snabblån, exempelvis konto- krediter eller större krediter med längre löptid.

Minskade intäktsmöjligheter kan få till följd att vissa bolag lägger ned sin kreditgivande verksamhet. Antalet aktörer på marknaden kan alltså bli mindre.

Förslagen medför sannolikt varken kostnadsökningar eller be- sparingar för någon myndighet.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att förslagen träder i kraft den 1 juli 2018.

Summary

Proposals by the Committee of Inquiry

The Committee’s definition of high-cost credit

The Committee has chosen to limit its main proposal to a particular form of lending that the Committee calls high-cost credit. The defi- nition of this type of credit is based on the annual percentage rate of charge (APR) of the loan. APR is a term that reflects both rela- tively high cost of credit and short repayment terms. The Committee has set the threshold for that considered a high-cost credit at 30 basis points above the reference rate according to the Interest Act, which is presently zero. The definition does not apply to credit purchases; that is, credit that finances the purchase of a good or service.

Proposed measures

The Committee proposes the following measures to strengthen consumer protection in the high-cost credit market.

Information in connection with marketing of high-cost credit. Special information should be required in connection with marketing of high-cost credit. This information should be easy to see and contain a reference to further information on the website of a government agency. The information might, for example, apply to the consequences of going into debt and to options for seeking help with financial matters.

Interest cap and cost cap for high-cost credits. The interest cap would involve limitation of the borrowing rate and the penalty interest that may be charged for a high-cost credit. The Committee

Summary

SOU 2016:68

proposes a maximum level of 40 basis points above the reference rate. The cost cap would mean that the consumer would not be obliged to pay a total cost of credit of more than 100 per cent of the amount borrowed. The total cost of credit includes loan costs, collection costs and penalty interest.

Limitation of rollovers of high-cost credits. The lender may not roll over a loan after the original repayment date more than once. It should thus not be permitted to repeatedly roll over the loan unless the debt is simultaneously repaid.

A margin in the left-to-live-on calculation. Lenders should apply wider margins when calculating the consumer’s repayment capacity when the consumer applies for a high-cost loan. If repay- ment of the loan would lead to the consumer having margins in their disposable income that are too narrow, the loan should not be written.

Credit checks for free loans. Lenders should be obliged to run a credit check even for short-term loans that do not incur any costs.

Marketing of loans should be moderate. Higher standards should be imposed on the design of marketing to prevent marketing from persuading people to make thoughtless decisions to take out a loan.

The Committee’s remit

The Committee was directed to consider measures to achieve a more responsible consumer credit market. The aim of the remit has been to strengthen consumer protection and mitigate the risk that consumer loans will lead to excessive indebtedness.

The terms of reference of the Committee included consideration of the following measures:

a sanction rule under private law applicable to deficient credit checking

limitation of the borrowing rate and penalty interest that the lender may charge (interest cap)

SOU 2016:68

Summary

limitation of the total cost of credit that a consumer may be obliged to pay (cost cap)

limitation of loan rollovers

a written contracts requirement

more stringent marketing and information requirements.

In addition to the specified measures, the Committee was free to consider other closely related measures.

The Committee’s primary remit was to propose measures aimed at “instant loans”.

According to the Committee’s terms of reference, the measures proposed by the Committee should be aimed at

reducing the risk that consumers will be offered and granted loans that they are unable to repay

reducing the risk that consumers will end up in a debt spiral due to granted loans

increasing consumer awareness of the consequences and risks associated with certain types of loans.

Rationale for the Committee of Inquiry:

A criticised form of lending

Instant loans have been a controversial and usually criticised form of lending ever since they were introduced in the Swedish consumer credit market in 2006.

Over the years, several different studies, reports and statistics have been published concerning instant loans. All of these indicate that consumers who take out instant loans are a vulnerable group of consumers with low incomes, low credit scores and no other options for access to credit. Other circumstances that have been brought to the fore are that the lending companies do not perform acceptable credit checks and that many consumers have difficulty repaying the instant loans they have taken out. As regards payment difficulties experienced by consumers, the number of applications for orders to pay submitted to the Enforcement Authority has been

Summary

SOU 2016:68

used as an argument that consumers have taken out instant loans even though they lacked repayment capacity. The number of appli- cations for orders to pay has also increased over the years.

When a new Consumer Credit Act was enacted in 2010, there was discussion of consumer protection problems associated with instant loans and certain exceptions from the law, which had pre- viously applied to smaller, more short-term loans, were eliminated. A new law was enacted in 2014 for companies that issue loans to con- sumers and which previously had not required special authorisation and were not under the supervision of Finansinspektionen. Con- sumer protection problems, especially in relation to instant loans, were the reason such legislation under commercial law was considered necessary.

The instant loan market today

What is an instant loan?

An initial question for the Committee was to determine the criteria that distinguish an instant loan. There is no accepted definition of this form of loan. The following rough description is usually used: instant loans are loans that are to be repaid quickly, often within one to three months, are loans for relatively small amounts, usually from one to a few thousand kronor, and the loans are easy to apply for via text message or online.

Loans of SEK 1,000 or up to a maximum of SEK 5,000 with a repayment term of one month were offered by about 30 companies while the Committee was in progress. Several of these companies also offer larger loans of up to about SEK 20,000, with repayment terms of less than one year. Based on the products available in the market, the Committee has found that an instant loan can be de- scribed as

a loan of a small amount, up to SEK 20,000

a loan that must be repaid within a short time, between one and ten months

a loan with a high APR, from 100 per cent to several thousand per cent.

SOU 2016:68

Summary

The Committee has determined that the instant loan industry may be regarded as rapidly changing. During the course of the inquiry, several companies have altered their range of loan products in terms of amount, repayment terms and costs. The boundaries of that considered an instant loan may thus be regarded as fluid.

Terms and conditions in the instant loan market

As part of its process, the Committee has monitored and identified instant loan terms and conditions.

Borrowing rates for instant loans are much higher than for the rest of the credit market. Some lenders charge interest only, others charge interest and a fee. Because all lenders are permitted to charge fees but not all do so, the borrowing rates sometimes stated in current contractual terms and conditions may be misleadingly high. The Committee has assessed borrowing rate levels as being in the range of 20 to about 250 per cent. However, within that range, it is more common for borrowing rates to be at 50 per cent and up.

Some instant loan companies state that consumers may be eligible to borrow even if they have defaults, others do not. Some com- panies require applicants to have a minimum annual income or be of a minimum age – which may involve annual income of around SEK 100,000. Other companies do not apply any such fixed limits.

In theory, all instant loan companies obtain a credit report. The companies use various credit reporting companies.

Information and marketing

The internet is the primary channel for marketing instant loans. The Committee finds that most websites provide clear and objective information about the cost of credit. Otherwise, the information content of the websites varies, although on most sites it is easy to find information about other contractual terms and conditions, such as what happens if the borrower fails to pay on time. Many companies also provide information that can be considered as warning consumers against taking out a loan if there is risk that they will be unable to repay the loan.

Summary

SOU 2016:68

In their marketing materials, instant loan companies often emphasise how easy it is to apply and that loans are paid out quickly. There are, however, several steps to the application process – custom- ers must provide information about themselves and their financial circumstances and must be able to identify themselves.

Consideration of applications for authorisation and supervision by Finansinspektionen

The Certain Consumer Credit-related Operations Act (2014:275) went into effect in July 2014. Since that time, instant loan com- panies and other undertakings that are not banks or other credit institutions must be authorised by Finansinspektionen to conduct consumer credit-related operations. Companies that have been granted authorisation by Finansinspektionen are called consumer credit institutions. During the course of the inquiry, Finans- inspektionen has considered the companies’ applications for authorisation and has successively granted these authorisations. Companies whose applications for authorisation have not yet been considered have also had the right to continue conducting operations. Almost 10 instant loan companies (of about 30 applicants) have not been granted authorisation by Finansinspektionen and as of the end of the inquiry, not all applications for authorisation by instant loan companies had yet been considered. Only companies that have been authorised are required to report information about their lending volumes, the number of loans written, interest income, etc., to Finansinspektionen.

An estimate from Finansinspektionen, which is based on reporting from instant loan companies that have been authorised to conduct operations, is that the issuance of instant loans during 2016 from authorised companies will comprise about 450,000 loans, with a total loan volume of SEK 1.8 billion. The size of an average loan is about SEK 4,000.

SOU 2016:68

Summary

Consumer protection problems today

The instant loan market has changed over the years and certain phenomena previously criticised, such as that this form of loan primarily attracts young adults, no longer occur. Most of the knowledge about instant loans has been acquired from consumers who have difficulties repaying their instant loans. There is thus relatively little knowledge about consumers who take out instant loans and repay them on time. Based on the input material that the Committee has read and obtained, however, the Committee finds that consumer protection problems associated with instant loans can be described as follows.

Consumers who take out instant loans have limited access to other ways to borrow at lower cost, such as getting an ordinary bank loan or having a credit card. Consumers who take out instant loans are thus assessed as having lower credit scores than other consumers. A low credit score may be due to several different factors and the credit score is a weighted assessment of these factors. Low income, other credit obligations and defaults are factors that typically result in a lower credit score. The Committee concurs with the opinion expressed in our Committee Directive: instant loans target a group of consumers who can be considered high-risk consumers. These consumers are at greater risk than others of not being able to repay their loans.

In the opinion of the Committee, however, instant loans are far from the only consumer protection problem in the credit market. At present, the entire credit market involves risks of problems related to household debt and over-indebtedness. The Committee considers the wide array of consumer credits available on the market and the possibility of taking out multiple loans from different lenders to be significant risk factors for more consumers than those who can be categorised as high-risk consumers. The material the Committee has studied from sources including the Enforcement Authority and budget and debt counsellors in Sweden indicates that the road to taking out an instant loan goes over other forms of consumption credit – other unsecured loans, purchases against invoice and hire purchases.

Summary

SOU 2016:68

As a rationale for the Committee’s proposal, it has provided in its report a general account of various economic models that can explain consumer choices in the credit market. Research in behavioural economics describes how phenomena such as lack of self-control and unrealistic optimism can affect financial decisions. Although no behavioural economics studies of the Swedish credit market have thus far been performed, the Committee believes it is important to take into account that people in general do not always take decisions that can be considered as maximising their own economic utility as defined by classical economic theory.

The Committee’s deliberations

General information about the aim of the Committee’s proposal

All of the measures that the Committee has proposed contribute to the more general aim of the inquiry, but in various ways. The Committee believes that all are necessary to achieve a high level of consumer protection and to sufficiently mitigate the risks that con- sumers will apply for and be granted loans that they will not be able to repay as intended. The Committee’s proposal is thus intended to restrict lending to high-risk consumers, create more reasonable terms and conditions for consumers and protect consumers who, despite all, are granted loans that they have difficulty paying back.

Credit gives consumers opportunities to plan and arrange their finances and smooth their consumption over time. Credit thus contributes to economic growth and gives consumers the freedom to make choices. But when consumers take out loans that they are unable to repay, they end up in debt and in a situation in which they must pay very high costs – not only the original agreed cost of credit and penalty interest, but also the costs of collecting the debt. This entails risk that consumers will have to devote a large portion of their financial resources to the credit obligation, thus limiting their freedom and opportunity to plan their finances as they prefer. The Committee therefore finds it justified to introduce measures to achieve more restrictive lending.

SOU 2016:68

Summary

The definition of high-cost credits

The Committee’s definition applies to a few other forms of credit in addition to what may be termed instant loans. The main reason for this is that there are other credits that can be presumed to be offered to high-risk consumers, especially people with defaults on their credit records, and which are distinguished by a relatively high APR, although not as high as for instant loans. One foreseeable effect of introducing regulation of a particular form of credit is also that lenders will change their product mix in order to circumvent the regulation. A definition should therefore, to the greatest possible extent, be drafted in such a way that lending to high-risk consumers cannot continue without being covered by the regulation.

The Committee’s definition does not cover credit purchases.

Regardless of the APR, a purchase against invoice or the use of a credit card cannot be considered a high-risk credit. The reason the Committee excluded credit purchases is that its remit was mainly to consider measures applicable to instant loans. The framework of the

Committee’s directive and the duration of the inquiry thus did not provide the conditions for identifying and analysing the credit pur- chase market in such a manner that the Committee’s main proposal can cover this form of credit.

Information in connection with marketing of high-cost credits

Information in connection with marketing of high-cost credits can increase consumers’ awareness of the risks associated with debt and give them an opportunity to examine their finances and their needs for a loan. This may encourage greater caution before consumers apply for loans and help reduce the number of consumers who apply for risky loans.

Interest cap and cost cap

The Committee finds that an information requirement is insufficient to strengthen consumer protection. Measures should therefore also be introduced that reduce the financial incentives to issue loans to high-risk consumers.

Summary

SOU 2016:68

Lenders’ opportunities to charge high interest rates for their loans also generate high revenues, which can be used to compensate for credit losses. The effective Swedish debt collection system and the option to charge penalty interest are key conditions for a strict repayment norm and an efficient economy. However, they also mean that lenders’ risks are not as high even if they lend to consum- ers who are subsequently unable to pay on time. Thanks to penalty interest, even claims of this kind can generate relatively good returns. At present, penalty interest can theoretically accrue for an unlimited period of time. An interest cap and a cost cap are a combination of measures aimed at inducing lenders to give greater consideration to the risk that consumers will end up in payment difficulties and thus be more restrictive in their lending. An interest cap limits lenders’ opportunities to offset credit losses with high interest income, while the cost cap will mean that claims in default will have limited value. These provisions will also lead to more reasonable terms and con- ditions in the high-risk credit market.

Limitation of rollovers

A particular consumer protection problem in the high-cost credit market is that consumers are tempted to repeatedly roll over a short- term loan. If rollovers are granted to consumers with insufficient repayment capacity, the rollovers lead to an increased cost of credit that impairs finances without leading to freedom from debt. Post- poning repayment of the loan is probably especially appealing to consumers with narrow margins in their personal finances and the total cost of many rollovers can be particularly difficult to predict. Short-term loans, and thus the incentive to roll them over, will probably still exist even if an interest cap and cost cap are imple- mented. The Committee therefore proposes the introduction of a restriction on rollovers, although lenders should always be able to extend the loan duration so that the consumer can be given a reason- able repayment plan.

SOU 2016:68

Summary

A margin in the left-to-live-on calculation

The Committee’s aforementioned proposals are aimed at more restrictive lending to high-risk consumers. As there will still be scope to issue risky loans, special requirements should be imposed for credit checking, which, in the Committee’s view, does not always guarantee that only consumers who genuinely have the capacity to repay are granted loans. At present, lenders cannot verify all the information upon which the “left-to-live-on” calculation is based. Nor is there any explicit obligation upon lenders to take into consideration the risk of errors in the basis for the credit check. If lenders cannot grant loans in cases when a consumer, according to the calculations performed, has very narrow margins left after the credit claim has been paid, this will reduce the risk that consumers will be granted loans that later lead to difficulties repaying the amount borrowed plus costs.

Credit checking of free loans

Several lenders offer instant loans that are completely free, but even a loan for which there are zero costs entails a risk to consumers of being dragged into debt problems. Lenders should therefore be legally required to perform a credit check before granting such loans.

Moderation in marketing

The consumer credit market as a whole entails risks of over- indebtedness. Due to the wide array of different kinds of credit available, consumers may have multiple credit obligations and build up a larger and larger debt burden over time. Whether or not the debt burden leads to over-indebtedness may depend upon several factors, such as sudden changes in the consumer’s income. Greater consideration should be given to the risks of consumer credits when assessing the moderation of marketing so that marketing does not tempt consumers to take thoughtless decisions.

Summary

SOU 2016:68

Measures that are not proposed

– sanction under private law and written contracts requirement

A sanction under private law in connection with deficient credit checking is a legislative measure that has been previously considered on several occasions but which has not resulted in the introduction of a statutory provision. There is already some leeway to adjust an individual’s payment liability if a lender has been remiss in its responsibility to perform a credit check.

The Committee has determined that a legal rule imposing a sanction under private law would be complex and difficult to apply. Nor does the Committee believe that such a rule would be an effective means of bringing pressure to bear on lenders to perform more careful credit checks. It is more likely to lead to many unnecessary legal disputes.

As regards a requirement that all contracts must be made in writing, this could help give consumers more time and better opportunity to consider the terms and conditions before entering into a credit agreement. However, considering how a written con- tracts requirement might be drafted – where various forms of electronic documents might be considered written – the Committee’s view is that consumers would hardly be given more time before the contract is made. Nor does the Committee believe that a written contracts requirement would encourage consumers to consider the contents of the agreement or their own need to borrow more thoroughly than they do today. Consumers are already provided information about contractual terms and conditions, especially the cost of credit, and are free to take as much time as they wish to con- sider this information. Several lenders also already have procedures that essentially meet written contract requirements, either by electronic means or by requiring the consumer to sign a written document.

SOU 2016:68

Summary

Consequences of the proposals

Consequences for consumers

The proposals are aimed at reducing the risk that consumers will take out loans that they cannot repay on time. Through the pro- posals, lending that entails such risks should decline in scope and fewer consumers would thus end up saddled with problematic debt. The proposals should also lead to market terms and conditions becoming more reasonable and to additional protection for con- sumers by ensuring that the debt cannot grow above a certain level.

More restrictive lending will probably also mean that certain consumers will no longer have access to credit. However, the Committee does not find that the proposals have the potential to create a larger illegal money lending market.

Consequences for lending companies

The proposals mainly affect instant loan companies, but also a few other lenders who offer credits that are covered by the Committee’s definition of high-cost credit. The interest cap, however, mainly affects instant loan companies.

The companies must adapt their product ranges and marketing to comply with the new regulation. Credit check requirements will mean that companies will have to implement new procedures in their lending process. This will entail certain administrative costs, such as for revising their websites and training their employees. These costs are of a non-recurring nature and have been assessed as minor costs for the companies.

The interest cap will reduce the interest income of instant loan companies. The main effect of the cost cap will be that companies that offer high-cost credits will not be able to generate the same revenues when consumers fall behind in their payments.

One probable effect of an interest cap is that some companies will offer forms of credit other than instant loans, such as credit lines or larger loans with longer repayment terms.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)

Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentkreditlagen (2010:1846)1

dels att nuvarande 6 a § ska betecknas 6 b §, dels att 2, 4 och 57 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 6 a, 7 b, 12 b, 18 a, 19 a, 19 b och 36 a §§, och närmast före 36 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2015/16:197 Föreslagen lydelse

2 §

I lagen avses med

konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ända- mål som faller utanför näringsverksamhet,

näringsidkare: en fysisk eller juridisk person som handlar för ända- mål som har samband med den egna näringsverksamheten,

kreditgivare: den som lämnar krediten eller övertar den ursprung- liga kreditgivarens fordran,

kreditavtal: ett avtal om lån, kontokredit, betalningsanstånd eller liknande,

kontokredit: ett kreditavtal som innebär en fortlöpande rätt att utnyttja ett kreditutrymme,

1Senaste lydelse av

2§ SFS 2016:00

4 § SFS 2016:00

6 a § SFS 2016:00

57 § 2016:00.

Författningsförslag

SOU 2016:68

kreditköp: ett köp av en vara eller tjänst som finansieras genom en kredit som lämnas av

–säljaren, eller

–annan kreditgivare, om det görs på grund av en överenskom- melse mellan denne och säljaren eller om varan eller tjänsten anges i kreditavtalet,

kontantpris: det pris till vilket en vara eller tjänst vanligen erbjuds konsumenter mot kontant betalning,

kreditkostnad: det sammanlagda beloppet av räntor, avgifter och andra kostnader som konsumenten ska betala med anledning av krediten, dock med undantag för notariatsavgifter,

kreditfordran: summan av kreditbeloppet och kreditkostnaden, kreditränta: räntekostnaden per år för den vid varje tid obetalda

delen av skulden angiven som en ränta,

effektiv ränta: kreditkostnaden angiven som en årlig ränta beräk- nad på kreditbeloppet, i förekommande fall med hänsyn tagen till att delbetalningar ska göras under den löpande kredittiden.

bostadskredit:

–en kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomt- rätt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenad med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet, eller

–en kredit som tas i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till sådan egendom, om det inte är fråga om en tillfällig finansie- ringslösning under övergången till ett annat finansiellt arrangemang och krediten har en obestämd löptid eller ska återbetalas inom 12 månader,

bostadskredit i utländsk valuta: en bostadskredit i en annan valuta än

–valutan i det land inom EES där konsumenten är bosatt,

–valutan som konsumenten får sin inkomst i, eller

–valutan som konsumenten har de tillgångar i som ska användas som betalning av krediten.

högkostnadskredit: en kredit vars effektiva ränta är lika med eller överstiger den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av 30 procentenheter och inte huvudsakligen avser kredit- köp eller är en bostadskredit.

SOU 2016:68 Författningsförslag

4 §

För en annan räntefri kredit	För en annan räntefri kredit
än kontokredit som inte är för-	än kontokredit som inte är för-
bunden med mer än en obetyd-	bunden med mer än en obetyd-
lig avgift och som ska betalas	lig avgift och som ska betalas
tillbaka inom tre månader gäller	tillbaka inom tre månader gäller
inte bestämmelserna om infor-	inte bestämmelserna om infor-
mation i 7–10 §§, om kreditpröv-	mation i 7–10 §§, om dokumen-
ning i 12 och 13 §§, om doku-	tation av kreditavtalet i 14 §, om
mentation av kreditavtalet i 14 §,	ångerrätt i 21–25 §§, om under-
om ångerrätt i 21–25 §§, om	rättelse vid en överlåtelse i 28 §
underrättelse vid en överlåtelse i	andra stycket eller om uppsäg-
28 § andra stycket eller om upp-	ning av kreditavtal med obe-
sägning av kreditavtal med obe-	stämd löptid i 37 §. Om en så-
stämd löptid i 37 §.	dan kredit avser kreditköp gäller
	inte heller bestämmelserna om
	kreditprövning i 12–13 §§.

För en räntefri kontokredit som inte är förbunden med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader gäller inte bestämmelserna om information i 7–10 §§ och 14 § andra och tredje styckena, om ångerrätt i 21–25 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §.

För en kontokredit som ska betalas tillbaka på uppmaning eller inom tre månader gäller inte bestämmelserna om information vid marknadsföring i 7 § andra stycket 4–6 och tredje stycket, om infor- mation i kreditavtalet i 14 § andra stycket, om ångerrätt i 21–25 §§, om betalning av skulden i förtid i 32–36 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §.

För en bostadskredit gäller inte bestämmelserna om information i 8 och 10 §§, om betalningsplan i 16 §, om ångerrätt i 21–25 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §. För en bostadskredit där kreditfordran ska betalas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet överlåts med anledning av att låntagaren uppnår en viss ålder eller på grund av låntagarens svik- tande hälsa eller död gäller dock bestämmelserna om information i 8 § första stycket och i 10 §.

Författningsförslag

SOU 2016:68

För en kredit som lämnas av ett kreditinstitut eller värdepappers- bolag för finansiering av ett avtal med institutet eller bolaget om köp av finansiella instrument gäller inte bestämmelserna om infor- mation i 8–10 §§ och 14 § andra och tredje styckena eller om upp- sägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §.

6 a §

Vid marknadsföring av kredi- ter ska måttfullhet iakttas.

Marknadsföring som strider mot första stycket ska vid tillämp- ningen av 5, 23 och 26 §§ mark- nadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter.

7 b §

Vid marknadsföringen av ett kreditavtal som avser en högkost- nadskredit ska näringsidkaren lämna en särskild upplysning som informerar om att kreditavtalet avser en sådan kredit. Upplys- ningen ska också innehålla en hänvisning till mer information i privatekonomiska frågor och om riskerna med skuldsättning. Den ska lämnas på ett minst lika fram- trädande sätt som annan förekom- mande information om krediten eller kreditgivaren.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utform- ningen och innehållet i upplys- ningen.

SOU 2016:68

Författningsförslag

12 b §

Vid beräkningen av konsu- mentens förutsättningar att åter- betala en högkostnadskredit ska näringsidkaren ta särskild hänsyn till risken att konsumenten redan har, eller kommer att få, andra ut- gifter än vad underlaget för kredit- prövningen visar.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om innebörden av kreditgivarens skyldighet i detta avseende.

18 a §

Konsumenten är inte skyldig att betala mer i kostnader med anledning av ett kreditavtal som avser en högkostnadskredit än ett belopp motsvarande 100 procent av kreditbeloppet (kostnadstak). Kostnadstaket omfattar kredit- kostnaden, dröjsmålsränta och kostnader för åtgärder som syftar till att få konsumenten att betala hela eller delar av kreditfordran när denna, helt eller delvis, för- fallit till betalning.

Om kreditavtalet avser en kontokredit, ska kostnadstaket tillämpas på det kreditbelopp som konsumenten utnyttjat.

Om en kredit betalas genom att kreditgivaren finansierar åter- betalningen av kreditbeloppet genom att lämna konsumenten en ny högkostnadskredit omfattar kostnadstaket även kostnaden för den ursprungliga krediten.

Författningsförslag

SOU 2016:68

19 a §

Krediträntan för en högkost- nadskredit får inte överstiga den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av 40 procentenheter.

19 b §

Dröjsmålsräntan för en hög- kostnadskredit får inte överstiga den ränta som anges i 19 a §.

Konsumenten är inte skyldig att betala någon annan form av ersättning till kreditgivaren med anledning av dröjsmålet än dröjs- målsränta.

Förlängning av löptiden för en högkostnadskredit

36 a §

Kreditgivaren får inte förlänga löptiden för en högkostnadskredit mer än en gång, om förlängningen medför en kostnad för konsumen- ten. Om kreditgivaren, eller en annan kreditgivare med vilken den ursprungliga kreditgivaren har nära förbindelser i den mening som anges i 1 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse, finansierar återbetal- ningen av en högkostnadskredit genom att lämna konsumenten en ny högkostnadskredit ska detta anses vara en förlängning av löp- tiden.

SOU 2016:68 Författningsförslag

	Första stycket hindrar inte att
	konsumenten beviljas en avbetal-
	ningsplan för att kunna återbetala
	kreditfordran under en tid som är
	skälig med hänsyn till konsumen-
	tens betalningsförmåga, kredit-
	beloppets storlek och omständig-
	heterna i övrigt.
57 §
Om näringsidkaren inte följer	Om näringsidkaren inte följer
12 § får Konsumentverket med-	12 § eller 12 b §, får Konsument-
dela näringsidkaren en varning.	verket meddela näringsidkaren
En varning ska förenas med en	en varning. En varning ska för-
sanktionsavgift, om överträdel-	enas med en sanktionsavgift, om
sen inte är ringa. Avgiften till-	överträdelsen inte är ringa. Avgif-
faller staten.	ten tillfaller staten.

Om näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska särskild hänsyn tas till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systema- tiska.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.För kreditavtal som har ingåtts före ikraftträdandet och för marknadsföringsåtgärder som vidtagits före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.

2Uppdraget

och dess genomförande

2.1Uppdraget

Utredningens direktiv beslutades av regeringen den 23 april 2015. Direktiven i sin helhet finns fogade till betänkandet som bilaga 1.

I utredningens direktiv anges bl.a. följande om uppdragets syfte och bakgrund.

Utredningen ska överväga åtgärder för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. Syftet med uppdraget är att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsu- mentkrediter leder till överskuldsättning.

I uppdraget ingår att överväga följande åtgärder:

att införa en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kredit- prövning,

att begränsa den kreditränta och dröjsmålsränta som kreditgiva- ren får ta ut (räntetak),

att begränsa det totala belopp för kostnader som en konsument kan bli skyldig att betala (kostnadstak),

att begränsa möjligheten att förlänga lån,

att införa ett skriftlighetskrav vid ingående av kreditavtal, och

att skärpa marknadsförings- och informationskraven.

Utöver de angivna åtgärderna är utredningen oförhindrad att över- väga andra närliggande åtgärder.

Utredningen ska i första hand föreslå åtgärder riktade mot s.k. snabblån. Om det bedöms lämpligt kan åtgärderna även gälla andra slags konsumentkrediter.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2016:68

Snabblån – som kännetecknas av sin lättillgänglighet och av att de avser relativt små belopp som lånas ut under en kort tid – riktar sig ofta till och beviljas ekonomiskt svaga konsumenter och har ofördelaktiga räntevillkor. Det är oroande att antalet ansökningar om betalningsförelägganden med snabblån som grund ökar och att Konsumentverkets tillsynsarbete visat på brister i kreditprövningen hos flera snabblåneföretag. Ytterligare en oro är räntesättningen av snabblån som möjliggör för kreditgivare att låna ut till högrisk- konsumenter.

En målsättning med de åtgärder som övervägs ska vara att minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka. Åtgärderna bör minska incitamentet för kreditgivare att låna ut till konsumenter som har en svag ekonomi och som riskerar att inte kunna sköta räntebetal- ningar och amorteringar. I praktiken handlar det om att det inte ska vara lönsamt att låna ut i strid med gällande krav på kreditpröv- ning. Dessutom bör lönsamheten vid utlåning till högriskkonsu- menter begränsas.

Åtgärder som övervägs ska

minska risken för att en konsument erbjuds och beviljas ett lån som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka,

minska risken för att en konsument hamnar i en skuldspiral på grund av beviljade lån, och

öka konsumentens medvetenhet om följderna av och riskerna med vissa slags lån.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2016.

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regel- bundna sammanträden med sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen haft tio sammanträden, varav ett under två dagar. Utredningens arbete har också förts framåt tack vare täta under- handskontakter med sakkunniga och experter.

Utredaren och sekreteraren har utöver dessa sammanträden haft särskilda möten med Konsumentverket och Finansinspektionen.

SOU 2016:68

Uppdraget och dess genomförande

Vidare har utredaren och sekreteraren haft ett möte med bl.a. före- trädare för Svensk Handel, Näringslivets Delegation för Marknads- rätt och Finansbolagens förening.

Sekreteraren har haft möten och underhandskontakter med Kronofogdemyndigheten och styrelsen för Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst. Sekreteraren har också haft underhandskontakter med Svensk Inkasso.

Sekreteraren har närvarat vid anföranden om den svenska inkasso- branschen i samband med Svensk Inkassos årsmöte 2016. Sekretera- ren har vidare närvarat vid rundabordssamtal anordnade av Svenska Bankföreningen med temat Ungas osäkerhet kring privatekonomi – vems ansvar? och vid Uppsalajuristernas Alumnidag, som hade en särskild programpunkt avseende snabbkrediter och överskuldsätt- ning.

Utredningen har hållit en hearing med konsumentkreditinstitut och andra aktörer samt intresseorganisationer på finansmarknaden. Inbjudan till hearingen och program framgår av bilagorna 2 och 3. Vid hearingen deltog ett 30-tal företag samt ett tiotal organisatio- ner och föreningar. När det gäller inbjudan till kreditgivande bolag har en sådan skickats ut till de företag som fått eller ansökt om till- stånd enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsument- krediter och som utredningen bedömt erbjuder eller kan komma att erbjuda fristående krediter till konsumenter.

Utredningen har även haft underhandskontakter med några kreditgivande bolag.

Utredningen har med hjälp av och i samråd med Kronofogde- myndigheten inhämtat statistik från Kronofogdemyndighetens data- baser, bl.a. avseende inkomna ansökningar om betalningsförelägg- anden under 2015. Denna statistik redovisas i avsnitt 7.7.3.

Utredningen har vidare med hjälp av och i samråd med Konsu- mentverket gjort en enkät som skickats till landets budget- och skuldrådgivare. Resultatet redovisas i avsnitt 7.9. Enkätens frågor och fullständiga svar finns som en bilaga till betänkandet, bilaga 4.

Ett utkast till betänkandets kap. 4 – Konsumenten på kredit- marknaden – har i avsnitten 4.2 och 4.3 granskats av Marieke Bos, fil. dr vid Stockholms universitet.

Slutligen har sekreteraren haft underhandskontakter med ut- ländska myndigheter och departement för att kunna sammanställa

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2016:68

uppgifter i utredningens kapitel 6 och övriga avsnitt i betänkandets kapitel som behandlar andra rättsordningar i Europa.

Genom utredningens sakkunniga har utredningen följt bered- ningen av betänkandet Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsälj- ning (SOU 2015:61). Annat relevant arbete inom Regeringskansliet har också följts och beaktats genom utredningens sakkunniga.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds, efter detta kapitel, med ett kapitel som kort- fattat behandlar konsument- och konsumtionskrediternas historia, i huvudsak i Sverige under de senaste 200 åren. Därefter följer kapitlet Konsumenten på kreditmarknaden, som behandlar olika aspekter av konsumentens förutsättningar som aktör på kredit- marknaden. I kapitlet beskrivs också överskuldsättning, i huvudsak genom en redogörelse för vad Utredningen om överskuldsättning kommit fram till i sitt betänkande Överskuldsättning i kredit- samhället? (SOU 2013:78). I kapitel 5 följer en översiktlig redo- görelse för gällande rätt och i kapitel 6 några korta beskrivningar av regleringen av konsumentkrediter i andra europeiska länder samt i förekommande fall vad som gäller för kreditprodukter som liknar snabblån och vilka överväganden som gjorts avseende sådana lån.

I kapitel 7 finns en beskrivning av den svenska snabblånemarkna- den, bl.a. villkoren för lånen, marknadsföring av lånen och hur kon- sumenten vanligen ansöker och beviljas lån. I detta kapitel redovisas också, som nämnts i det föregående, uppgifter som utredningen inhämtat från bl.a. Kronofogdemyndigheten.

I kapitel 8 ger utredningen sin syn på vilka konsumentskydds- problem som utredningen identifierat på snabblånemarknaden i dag och vilka utgångspunkter utredningen haft för det fortsatta arbetet. I kapitlet ges ett förslag på en definition av en kreditprodukt som utredningen benämner högkostnadskredit.

I kapitel 9–14 går utredningen igenom de olika åtgärder som ut- redningen enligt utredningsdirektiven ska överväga: en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning, räntetak, kostnadstak, en begränsning av förlängningar av lån, skriftlighetskrav och mark- nadsförings- och informationskrav. Kapitel 9 innehåller också en beskrivning av andra möjliga författningsförslag som utredningen

3 Historisk tillbakablick

3.1Inledning

I detta kapitel ges en historisk bakgrund till den nuvarande svenska regleringen av konsumentkrediter. Syftet är alltså framför allt att skildra svenska förhållanden när det gäller kreditmarknaden och lagstiftningen under modern tid. Inledningsvis ges dock en mycket kort allmän historisk bakgrund.

3.2Allmän historisk bakgrund

Kreditsamhällets framväxt

Krediter har förekommit i alla kända kulturer långt tillbaka i tiden.1 Det är dock först under de senaste 500 åren som kreditgivningen fått en så betydande roll för tillväxten som den har i dag. Kreditgiv- ningen kom från denna tid att bygga på antagandet att våra framtida resurser säkert kommer att vara mycket större än de nuvarande. Denna fundamentala framtidstro uppstod i och med den vetenskap- liga revolutionen, då mänskligheten anammade tanken om ständiga framsteg, både när det gäller vetenskap och ekonomi.2

Attityderna till kreditgivning har dock växlat genom historien. Framför allt har det ansetts som omoraliskt eller otillåtet att ta ut ränta. Den kristna kyrkan jämställde t.ex. ränta med ocker och kredit- givning bekämpades på olika sätt. Protestantismen fick dock en av- görande annorlunda syn på kreditgivning och ränta som ledde till att olika förbud avskaffades i de protestantiska kristna delarna av Europa. I stället för förbud mot räntor infördes generellt förbud mot ocker.3

1Se t.ex. Harari, Sapiens, En kort historik över mänskligheten, 2014, s. 300 eller SOU 2013:78 s. 29 f.

2Harari, Sapiens, En kort historik över mänskligheten, 2014, s. 300 f.

3SOU 20013:78 s. 30 f. med däri gjorda hänvisningar, se även iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, Brussels/Hamburg/Mannheim, s. 46–48.

Historisk tillbakablick

SOU 2016:68

Konsumtionssamhällets framväxt

I dag är kreditgivning till privatpersoner, konsumenter, starkt för- knippad med konsumtion – som redogörs för i det följande anses krediternas funktion vara att individen, eller det hushåll individen ingår i, ska kunna utjämna sin konsumtion över tid och anpassa den efter sina behov i livets olika skeden.4

Konsumtion har givetvis alltid funnits. Under större delen av historien har dock de flesta människor levt under knappa förhållan- den. Man har konsumerat i stort sett det man själv producerat. Spar- samhet har varit normen.5 Först genom framväxten av det moderna monetära och kapitalistiska samhället började man se ”lyxkonsum- tion”, dvs. konsumtion för något annat än livets nödtorft, som en positiv ekonomisk drivkraft. Sådana idéer, t.ex. i upplysningstidens Europa, vann dock inget självklart insteg i alla länder. I Sverige fanns från 1600-talet fram till 1800-talet en överflödslagstiftning som reglerade både hur mycket och vilka typer av varor hushållen fick konsumera. Även efter det att överflödslagstiftningen togs bort levde en avståndstagande attityd till konsumtion kvar länge i det svenska samhället. Ett exempel från 1900-talet första hälft är den moral som den tecknade serien ”Spara och Slösa” gav uttryck för.6 ”Slösa” var den flicka som alltid drog det kortaste strået i slutändan, medan ”Spara” fick sin välförtjänta belöning.7

Det moderna konsumtionssamhället kan sägas ta sin början först från mitten av 1900-talet. En ökande medelklass och industriell mass- produktion gjorde att konsumtionen blev en markör för livsstil och personlighet.8 Kreditgivning har spelat en roll för framväxten av den industriella massproduktion som i sig har möjliggjort den moderna tidens konsumtion. Försäljningen av Singers symaskin anses t.ex. ha svarat för genombrottet för kreditformen avbetalningsköp i Amerika och Europa.9

4Se vidare avsnitt 4.2.

5Harari, Sapiens, En kort historik över mänskligheten, 2014, s. 336.

6Serien publicerades i tidningen Lyckoslanten från 1926.

7SOU 2013:78 s. 38 f.

8SOU 2013:78 s. 40 f. och s. 50.

9SOU 1975:63 s. 45.

SOU 2016:68

Historisk tillbakablick

3.3Konsumentkreditmarknad och skuldsättning i Sverige från slutet av 1800-talet

Konsumentkrediter från 1800-talets slut till 1960-talet

Den moderna marknaden för krediter i Sverige började utvecklas under 1800-talet. Det var då som den svenska ekonomin långsamt blev mer och mer penningsbaserad, vilket skapade ett behov av finansiella mellanhänder. Kreditsystemet hade dessförinnan i stort sett varit informellt och baserat på personlig kännedom.10 En viktig sådan form av konsumentkredit var att handla dagligvaror ”på krita” hos sin lokala handelsman. Kreditgivningen gällde alltså väsentliga, men icke-varaktiga, konsumtionsvaror. Denna kreditgivning kunde innebära ett socialt problem då hushåll, särskilt med säsongsbaserade inkomster, kunde vara helt beroende av kreditgivaren. Att handla på krita på det traditionella sättet förekom fram till 1960-talet, men i alltmer begränsad omfattning.11

Den första mer formaliserade utlåningen från bankerna var in- riktad på näringslivet och jordbruket. Utlåning till individer och till hushåll skedde i huvudsak för bostadsandamål.12

En första form av konsumentkredit inriktad på annan konsum- tion än bostäder var avbetalningsköpen. Avbetalningsköp var fram- för allt möjliga av varor med ett mer bestående värde, exempelvis möbler eller fordon. Kreditrisken uppvägdes inte av något annat än säljarens möjlighet att återta godset om köparen inte skötte sina av- betalningar. Rätten att återta varan inledde en första debatt om konsumentskydd, där särskilt återtagandeförbehållen i vissa former ansågs som oskäliga. Avbetalningsköpen kritiserades dock även för att möjliggöra en form av lyxkonsumtion, eftersom de möjliggjorde inköp av varor som köparen ”egentligen” inte hade råd med.13 Den puritanska synen på konsumtion, som innebar att all konsumtion av varor som inte var direkt nödvändiga för uppehället var mer eller mindre olämplig, innebar generellt att skuldsättning för den typen av konsumtion också ansågs vara något man i princip skulle und-

10SOU 2013:78 s. 31 f., jfr Larsson, Aktörer, marknader och regleringar – Sveriges finansiella system under 1900-talet, 1993, s. 7–9. Larsson beskriver att de första tendenserna till en orga- niserad kreditmarknad märktes redan 1820, då de första sparbankerna bildades.

11SOU 1966:42.

12SOU 2013:78 s. 33.

13SOU 2013:78 s. 34.

Historisk tillbakablick

SOU 2016:68

vika. Konsumtionskreditutredningen konstaterade på 1960-talet att denna attityd till konsumtion och skuldsättning troligen präglade en stor del av konsumenterna, men att allt fler uppenbarligen började få en mer positiv attityd till lån i och med att antalet kreditköpare successivt ökade, bl.a. till följd av generationsväxlingen.14

Under efterkrigstiden stod bilismens utveckling för den mest expansiva delen av den privata konsumtionen. Mer än hälften av konsumentkrediterna (bostadskrediter undantagna) avsåg bilinköp. Näst bilhandeln hade kreditköpen störst betydelse när det gällde tv- och radioapparater. Även hushållsmaskiner – dammsugare, sy- maskiner, tvättmaskiner, kyl- och frysskåp – var en varugrupp som expanderat kraftigt under 1950-talet och där kreditmöjligheterna spelade en viktig roll för avsättningen. Produkter som introduce- rats på 1920-talet, men då endast till en begränsad krets konsumen- ter, hade alltså några årtionden senare blivit allmänna konsumtions- varor.15

Nya sätt att handla varor på kredit – 1960-talet

Den traditionella kreditformen att ”handla på krita” kan sägas ha fått en renässans genom introduktionen av olika former av konto- krediter. I slutet på 1950-talet introducerade enskilda handlare eller sammanslutningar av handlare möjligheten att ha ett konto att handla för, dvs. en bestämd kreditlimit att utnyttja vid köp hos just de anslutna säljarna. Utnyttjades krediten skulle den återbetalas med minst en viss andel av den utestående fordran. Kontokrediter förekom både för förbrukningsvaror som livsmedel eller bensin och för ”halv-varaktiga” konsumtionsvaror som kläder. Termen kreditkort myntades då alltfler handlare utfärdade plastkort som bevis för kontoinnehavet.16

Avbetalningsköpen började också ersättas av andra kreditformer där krediten visserligen var knuten till inköp av en viss vara, men där återtaganderätt saknades. Det blev vanligare att det inte var säljaren själv som gav kredit, utan att säljaren förmedlade ett lån från en annan kreditgivare (kreditformen kallades därför först låne-

14SOU 1966:42 s. 22.

15A. a. s. 27, 29 och 37.

16SOU 1966:42 s. 59.

SOU 2016:68

Historisk tillbakablick

köp). Att andra former för kreditköp introducerades hängde sam- man med att många varor, även dyrbara sådana som tv-apparater, inte längre kunde anses ha ett särskilt varaktigt värde. Återtagande- rätten förlorade därmed sin betydelse som säkerhet för krediten. Samtidigt ansågs ännu återtaganderätten vara ett effektivt påtryck- ningsmedel mot konsumenten, och avbetalningsköpen var fortfa- rande den viktigaste konsumentkreditformen sett till kreditvolymen.17

En första form av standardiserad fristående kredit utan säkerhet introducerades av några svenska affärsbanker under slutet av 1950- talet. Kreditformen kallades för privatlån. I stället för säkerhet gjorde banken en bedömning av konsumentens inkomster och ”allmänna vandel”. Sparbankerna kallade sin motsvarande låneform för blanco- kredit.18

Både kreditkortsanvändning och att ta ett privat- eller blanco- lån, utgjorde dock en mycket liten del av kreditgivningen.19

Kreditkort och fristående krediter på frammarsch – 1970- och 1980-tal

Under 1970-talet konstaterade Konsumentkreditköpkommittén att låneköpen, kreditkortsköpen och privat- och blancolån var kredit- former på ”frammarsch” för att finansiera köp av konsumtions- varor. De formella avbetalningsköpen (med återtaganderätt) fick stå tillbaka för ”modernare” system. Med vissa kreditkort kunde konsumenten då inte bara köpa varor utan också göra kontantuttag eller köpa vissa tjänster, såsom resor.20

Eftersom bankernas utlåning var kraftigt reglerad (se vidare nästa avsnitt) expanderade utlåningen från s.k. finansieringsföretag, eller finansbolag, kraftigt under 1970-talet, särskilt under decen- niets senare hälft. Finansbolagen riktade sig både till företag och konsumenter – factoring och finansiell leasing i huvudsak till före- tagen och kontokorts- och blancokrediter till konsumenterna.21

Efter avregleringen av kreditmarknaden, och i det gynnsamma ekonomiska klimatet under tidsperioden, expanderade både banker- nas och finansbolagens utlåning till hushållen kraftigt under 1980-

17A. a. s. 18.

18A. a. s. 63.

19A. a. s. 19.

20SOU 1975:63 s. 48 f.

21SOU 1977:97 s. 15 f.

Historisk tillbakablick

SOU 2016:68

talet.22 Att betala med kort hade i början av 1990-talet blivit ett självklart betalningsmedel, med eller utan kredit. Att bevilja kredit hade vidare blivit ett betydelsefullt medel att konkurrera om kund- erna, även i tjänstesektorn.23

Den ökande utlåningen innebar en ökad skuldsättningsproble- matik. Skuldkommittén anförde i sitt betänkande som lämnades 1988:

Tillgången till stora kreditbelopp i banker och kreditinstitut har lett till ett kraftigt utbudstryck mot marknaden. Kreditgivarnas strävan efter framgång på hushållsegmentet har lockat fram en allt aggressivare marknadsbearbetning. Krediter som endast för några år sedan för hus- hållen var en svårtillgänglig nyttighet, har blivit mycket lättillgänglig. Medan man tidigare själv fick upptäcka sina kreditbehov, dessa i regel måste vara för realändamål och man personligen fick vända sig till en bank för lån, där kreditvärdigheten bedömdes i särskild ordning, har kommittén kunnat konstatera [---] att situationen är helt annorlunda i dag: kreditinstituten bearbetar aktivt hushållen, ofta genom mass- kommunikation och med påtränganade budskap om lån för olika konsumtionsändamål. Kreditgivning rationaliseras och sker allt mer utan personlig kontakt och utvecklingen tycks gå mot fortsatt auto- matisering av kredithandläggning. Denna omfattar också ökande grad av maskinell prövning av kreditvärdigheten. En vanlig form av kredit- prövning sker nu genom en föga djupgående kontroll av eventuella betalningsanmärkningar och anställningsförhållanden. Ofta behöver man inte lämna särskild säkerhet. Utbetalning sker snabbt, ibland inom ett dygn. Ett viktigt inslag i denna bearbetning av hushållen är att kredit- givningen rent fysiskt flyttas från traditionella banklokaler till detalj- handeln. Kunden erbjuds varan plus kredit i ett paket. Kreditgivarna försöker komma så nära köpstället som möjligt och göra en integra- tion framåt i detaljistledet, t.ex. hos resebyråer, båt- och bilförsäljare m.m. [---] Avregleringen av kreditmarknaden har sålunda fundamentalt förändrat dess funktionssätt. [---] Vissa konsumentgrupper har klarat denna omställning sämre och hamnat i betalningssvårigheter. Felbedömd betalningsförmåga, ofta som en följd av eller i kombination med änd- rade levandsförhållanden (t.ex. skilsmässa, sjukdom, värnplikt), kan för individen leda till påtagliga, sociala störningar.24

22 Detta förhållande tas upp i flertalet av de källor som är daterade efter den aktuella tids- perioden och som nämns i detta kapitel, se t.ex. prop. 1991/92:83 s. 23 eller källorna i not 25. En frågeställning är dock vilket orsakssambandet egentligen var mellan avregleringen och kreditexpansionen. Det kan ha varit så att den berodde på att utlåningen på den s.k. ”grå” marknaden flyttades till de avreglerade instituten och/eller en ökad lånefinansierad konsum- tion och finansiell spekulation, se vidare Edin, m.fl., Avregleringen och hushållens skulder, oktober 1994, i samlingen Bankerna under krisen, Fyra rapporter till Bankkriskommittén, s. 73–129.

23Prop. 1991/92:83 s. 23.

24SOU 1988:55 s. 49 f., jfr även Kronofogdemyndighetens rapport Alla vill göra rätt för sig, Överskuldsättningens orsaker och konsekvenser, 2008, s. 11.

SOU 2016:68

Historisk tillbakablick

Något om hushållens skuldsättning under de senaste 25 åren

Den expanderande utlåningen under andra halvan av 1980-talet bröts av och följdes av en nedgång under krisen i början av 1990- talet. Från mitten av 1990-talet fram till i dag har hushållens skuld- kvot återigen stadigt ökat, även om ökningen mattades av under några år efter 2010. Den huvudsakliga delen av hushållens skuldsätt- ning består av bostadskrediter och en analys av varför skuldsättningen ökar måste därför utgå från denna form av konsumentkredit. Makro- ekonomiska och strukturella faktorer förklarar i huvudsak den höga skuldkvoten. Det handlar exempelvis om ökningen i disponibla inkomster, låga realräntor, stigande efterfrågan på bostäder och bolån och en god tillgång på krediter från bankerna.25

När det gäller marknaden för krediter för annan form av kon- sumtion än bostäder består de förhållanden som växte fram under 1970-talet alltjämt – kreditköp, kontokrediter och blancolån/privat- lån är numera allmänt kända och välanvända former av konsument- krediter. Aktörer som erbjuder konsumenterna kredit har blivit allt fler.26 Till produktutbudet kan numera läggas snabblånen, som intro- ducerades på marknaden år 2006.27

3.4Regleringen av konsumentkreditmarknaden sedan början av 1900-talet

3.4.1 Näringsrättslig reglering

Reglering och avreglering under 1900-talet

Den första näringsrättsliga regleringen av kreditgivare var lagar avseende bankernas rörelse och kom i slutet av 1800-talet. Bank- erna delades då upp i sparbanker och affärsbanker och det huvud- sakliga syftet var att bankerna skulle vara säkra för insättning av medel. Under de första årtiondena av 1900-talet var regleringen av bankerna inte heller inriktad på att reglera kreditmarknaden, utan snarare på att stabilisera och öka förtroende för bankväsendet.28

25Den gemensamma promemorian Drivkrafter bakom hushållens skuldsättning, av Finans- inspektionen, Sveriges Riksbank och Riksgälden, 2015, jfr Hansen, PM 1 – Förklaringar till utvecklingen av hushållens skuldsättning sedan mitten av 1990-talet, 2013, FI Dnr 13-11430.

26Jfr SOU 2013:78 s. 123 f.

27Se t.ex. prop. 2013/14:107 s. 23.

28Larsson, Aktörer, marknader och regleringar – Sveriges finansiella system under 1900-talet, 1993, s. 21–24, jfr s. 12.

Historisk tillbakablick

SOU 2016:68

De ekonomiska kriserna under 1920- och 1930-talen innebar dock en ny inriktning på regleringen, med syfte att motverka fram- tida kriser och att styra kreditgivningen mot politiskt prioriterade områden. Den statliga styrningen ökade successivt under mellan- krigstiden. I början av 1950-talet drevs en kreditbegränsning igenom för att förhindra överhettning i ekonomin och för att säkra kapital till bostadsbyggande. Senare infördes en räntereglering. Ett flertal andra regleringar användes också för att begränsa kreditutbudet. Konsumentkrediterna kom därigenom att kraftigt begränsas under 1950- och 1960-talet. Under 1970-talet och början av 1980-talet ut- nyttjades inte regleringsmöjligheterna lika mycket.29 När finans- bolagen, som inte omfattades av regleringen, expanderade, ansågs det dock viktigt att dessa också skulle omfattas av de kreditpolitiska styrmedlen. En första lag om finansbolag trädde i kraft 1980.30

Vid mitten av 1980-talet avreglerades kreditmarknaden under loppet av ett fåtal år. Under 1985 slopades ränteregleringen och utlåningsbegränsningarna för banker och finansbolag. Från 1986 hade penningpolitiken övergått från en regleringsmodell till att vara marknadsorienterad.31 Ny näringsrättslig reglering för bankväsen- det infördes 1987.32

Systemstabilitet och konsumentskydd under 2000-talet

I början av 2000-talet reformerades det näringsrättsliga regelverket av bank- och kreditmarknadsföretag. Till grund för det nya regel- verket låg Banklagskommitténs arbete under 1990-talet, som framför allt föranletts av bankkrisen under början av decenniet. Ett allmänt reformbehov fanns också till följd av marknadens utveckling. Hän- syn behövde även tas till den EU-rättsliga regleringen på området.33

I lagstiftningsarbetet diskuterades vilka aktörer som skulle om- fattas av det nya regelverket. Regeringen kom fram till att den EU- rättsliga definitionen av kreditinstitut borde vara avgörande efter- som det huvudsakliga syftet med regleringen var systemstabilitet.

29A. a. s. 28–30 och se även t.ex. SOU 1988:55 s. 18 f.

30SFS 1980:2, prop. 1978/79:170, SOU 1977:97.

31Se t.ex. SOU 1988:55 s. 17 f.

32Den näringsrättsliga lagstiftningen var uppdelad på flera lagar. 1987 blev dock den centrala lagen Bankrörelselagen (1987:617 ), vars regler för bankrörelsen var tillämplig för alla sorters banker. Se vidare prop. 1986/87:12. Ikraftträdandet för den samlade lagstiftningen följer av lag (1987:621) om införande av ny banklagstiftning.

33Prop. 2002/03:139 s. 153 och 155.

SOU 2016:68

Historisk tillbakablick

Detta innebar att kreditgivning som inte kombinerades med in- låning inte längre skulle vara underkastad tillståndsplikt och tillsyn. Det heltäckande tillståndskrav som gällt för all finansiering riktad till konsumenter avskaffades därmed. I stället utvidgades registre- ringsskyldigheten enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avse- ende viss finansiell verksamhet.34

Ett decennium senare uppkom på nytt en diskussion om det var förenligt med konsumentskyddsintresset att vissa kreditgivande företag inte stod under Finansinspektionens tillsyn. Bakgrunden till lagstiftningsarbetet var de konsumentskyddsproblem som an- sågs föreligga med den nya kreditprodukten snabblån. Regeringen anförde att en välgrundad bedömning var att många av de problem med kreditgivning som faller utom tillämpningsområdet för lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse berodde på att till- synsmyndigheterna saknade effektiva medel att ingripa vid miss- förhållanden.35 Lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsu- mentkrediter trädde i kraft den 1 juli 2014 (se vidare avsnitt 5.2).

3.4.2 Civilrättslig reglering

Inledning

I detta avsnitt berörs kort den civilrättsliga lagstiftning som särskilt reglerat konsumentkrediter under 1900-talet. Allmän civilrättslig reglering har därtill tillämpats även på konsumentkrediter. Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhets- rättens område (avtalslagen) som fortfarande gäller för alla avtal, kunde alltså efter sitt ikraftträdande 1916 även tillämpas på kredit- avtal. Avtalslagen innehåller exempelvis en bestämmelse om ocker (31 §). Under 1960- och 1970-talet inriktades politiken alltmer på konsumentskydd och flera lagar infördes, bland dem lagen om avtals- villkor i konsumentförhållanden och marknadsföringslagen.36 Även införandet av 36 § avtalslagen hade till syfte att skydda bl.a. konsu- menter.37

34Överväganden och motivering, se a. prop. s. 205–210, jfr även författningsförslagets ut- formning på s. 136.

35Prop. 2013/14:107 s. 41, se vidare beskrivningen av konsumentskyddsproblem på markna- den för snabblån, s. 22–26.

36SFS 1971:112 respektive 1975:1418.

37Prop. 1975/76:81.

Historisk tillbakablick

SOU 2016:68

Det första konsumentskyddet – regler för avbetalningsköp

En första civilrättslig lag till skydd för såväl konsumenter som närings- idkare var 1915 års lag om avbetalningsköp.38 Lagen reglerade fram- för allt återtaganderättens utövande.

Avbetalningsköpen ansågs länge vara den viktigaste formen av konsumentkredit. Lagen reformerades under 1950-talet och ut- reddes under 1960-talet av konsumtionskreditutredningen.39 Efter ytterligare utredning under 1970-talet infördes 1977 en konsument- kreditlag som ersatte 1915 års lag om avbetalningsköp.40 Lagen reglerade huvudsakligen köp av varor på kredit och inte fristående krediter.

En annan författning avseende kreditköp var den förordning från 1950-talet som reglerade kreditvillkoren vid bilköp. Genom förordningen reglerades kontantinsatsens storlek och kredittidens längd.41 Att bilköp reglerades särskilt under 1950-talet speglar troligt- vis den växande betydelsen bilismen hade, både för samhället och för den enskilde, under denna tid, se tidigare avsnitt.

Alla slags konsumentkrediter – 1992 års konsumentkreditlag

År 1986 antogs ett EG-direktiv om konsumentkrediter. Som en följd av överenskommelsen om upprättande av EES behövde Sverige anpassa vissa delar av sin lagstiftning till EG:s regelverk, bl.a. med avseende på konsumentkreditdirektivet. Till detta reformbehov kom att den snabba utveckling som skett av produktutbudet på kreditmarknaden under de senaste decennierna motiverade att fler kreditformer än kreditköp lagreglerades för att skydda konsumen- terna. Detta ledde fram till en ny konsumentkreditlag som trädde i kraft 1993.42 Utgångspunkten för den regleringen var att alla kon- sumentkrediter skulle regleras på samma sätt om det inte fanns speciella skäl. Däremot konstaterade departementschefen att det inte fanns anledning att generellt beakta en ökande skuldsättnings- problematik, eftersom skuldsättningen inte längre ökade som under

38SFS 1915:219.

39Konsumtionskrediter i Sverige, SOU 1966:42, betänkande av konsumtionskreditutredningen.

40SFS 1977:981, prop. 1976/77:123.

41Förordning (1959:575) med föreskrifter om vissa betalningsvillkor vid yrkesmässig försälj- ning av bilar, för en närmare beskrivning se SOU 1966:42 s. 27 f.

42SFS 1992:830, prop. 1991/92:83.

SOU 2016:68

Historisk tillbakablick

1980-talet. Det ansågs bl.a. inte befogat att ha en särskild bestäm- melse om en skyldighet för kreditgivaren att göra en kreditprövning. Att kreditgivaren normalt sett borde göra någon form av kontroll av betalningsförmågan ansågs dock följa av den nya bestämmelsen om god kreditgivningssed.43

Den näringsrättsliga avregleringen för vissa kreditgivare som skedde i början av 2000-talet ledde dock till en viss skärpning av konsumentkreditlagen när det gällde kreditprövning. En uttrycklig bestämmelse om skyldigheten att kreditpröva samt en möjlighet för Konsumentverket att vid bristande efterlevnad meddela varning eller föreläggande att upphöra med kreditgivningen infördes 2004. Hur kreditprövningen skulle gå till eller vilka uppgifter som skulle inhämtas för prövningen överlämnades till tillsynsmyndigheterna, genom möjligheten att utfärda allmänna råd. Krediter om mindre belopp och engångskrediter med en löptid om högst tre månader omfattades dock inte av bestämmelsen.44

Nuvarande konsumentkreditlag

År 2008 antogs ett nytt EU-direktiv om konsumentkrediter. Detta föranledde en översyn av konsumentkreditlagstiftningen och resul- terade i en ny konsumentkreditlag som trädde i kraft den 1 januari 2011.45 I propositionen behandlas särskilt problem som uppmärk- sammats med den nya kreditformen snabblån. För att stärka konsu- mentskyddet vid sådan kreditgivning slopades det tidigare undan- taget för små krediter med kort återbetalningstid, och kravet på kreditprövning, information om krediten m.fl. regler, blev tillämp- liga på i princip alla krediter.46

43 Prop. 1991/92:83 s. 24 f., 31 och 34 f.

44 Bestämmelsen infördes i 5 a §, genom SFS 2004:312, motiveringen i prop. 2002/03:139 s. 251–255.

45SFS 2010:1846, prop. 2009/10:242.

46Prop. 2009/10:242 s. 35–37.

4Konsumenten

på kreditmarknaden

4.1Inledning

I detta kapitel redogörs för några olika aspekter av konsumentens ställning som aktör på kreditmarknaden. Större delen av kapitlet behandlar två olika teorier om hur människor fattar ekonomiska beslut i allmänhet, men med fokus på hur dessa teorier kan förklara beslut om krediter. Först redogörs för den neoklassiska national- ekonomiska modellen. Därefter skildras teorier och forskning som på olika sätt visar på att människor i många fall avviker från den nationalekonomiska beslutsmodellen. Denna inriktning inom den ekonomiska forskningen brukar kallas beteendeekonomi. I kapitlet redogörs också i korthet för vad Utredningen om överskuldsätt- ning kommit fram till i betänkandet Överskuldsättning i kredit- samhället? (SOU 2013:78).

Inom både national- och beteendeekonomisk teoribildning finns det en grundläggande förutsättning att människor, naturligt nog, har vissa bestämda syften, mål, eller preferenser med sitt handlade, både i allmänhet och när det gäller ekonomiska beslut. Klassisk nationalekonomi brukar förknippas med att människor strävar efter att tillgodose sitt materiella egenintresse. När det gäller val- handlingsteori finns det dock inget som säger att syftet med en persons handlande är att vara självisk eller att sträva efter materiella fördelar. Syftet med ett ekonomiskt beslut kan alltså vara att an- vända sina resurser för välgörenhet, likaväl som att sträva efter en konsumtion som i längden är självdestruktiv, t.ex. genom miss- bruk.1 När det gäller sociala preferenser har den beteendeekono-

1 Se t.ex. Angner, A course in behavioural economics, 2012, s. 23 f. och 152.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

miska forskningen visat att människor ofta strävar efter osjälviska mål, så som rättvis fördelning av resurser.2

Frågan om vilka preferenser människor har när det gäller att använda sina ekonomiska resurser, eller om dessa preferenser kan anses som bra eller dåliga, behandlas inte närmare i detta kapitel. Att de flesta krediter tas i ett syfte att konsumera i vid bemärkelse får dock ses som en underliggande utgångspunkt. Inom national- ekonomisk teori har presenterats en modell för hur krediter sam- spelar med konsumtionsändamål och denna redogörs för i nästa avsnitt.

4.2Neoklassisk nationalekonomi

Rationell valhandlingsteori

I ett klassiskt nationalekonomiskt perspektiv fattar individen olika ekonomiska beslut på grundval av sina

–preferenser; saker de vill uppnå,

–föreställningar om hur världen fungerar och

–begränsningar för sitt handlande.

Individen fattar, utifrån sina föreställningar och sina begränsningar, ekonomiska beslut som på bästa sätt maximerar individens egen nytta.

När det gäller individens preferenser antas det att dessa är väl- definierade och stabila över tid.

Alla aktörer på marknaden antas vidare ha samma tillgång till, och samma förmåga att ta till sig, relevant information. I detta in- går att känna till och kunna tillämpa matematiska och sannolikhets- teoretiska lagar.

Individens begränsningar avser ekonomiska begränsningar att handla på ett visst sätt, t.ex. den begränsning en individs inkomster sätter för individens utgifter.3

2Se t.ex. Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 23, Samson, (red),

The Behavioural Economics Guide 2014, s. 8.

3Se t.ex. Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 8 f. eller Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 143.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

Livscykelhypotesen

En individ förväntas alltså inom ramen för rationell valhandlingsteori och klassisk nationalekonomi kunna fatta beslut att ta krediter som uppfyller målsättningen att maximera sin egen nytta med krediten utan att överskrida sina egna ekonomiska begränsningar.

Enligt livscykelhypotesen strävar hushållen efter att jämna ut och anpassa sin konsumtion till livets olika skeden och behov. Till- gången till krediter gör att en sådan utjämning är möjlig. Genom att till viss del ta i anspråk framtidens inkomster kan t.ex. en ny- bildad familj köpa bostad och bohag trots att de likvida tillgångarna inte räcker till sådana stora inköp.

En konsument som agerar för att optimalt utjämna sin konsum- tion över tid med hjälp av krediter måste alltså kunna

–bedöma sina framtida preferenser,

–bedöma sina framtida inkomster, och variationer i inkomsterna, på ett korrekt och realistiskt sätt och

–göra en korrekt bedömning av kreditens kostnad.4

4.3Beteendeekonomi

4.3.1Inledning

Allmänt om beteendeekonomi och den fortsatta framställningen

Inte ens i en neoklassisk nationalekonomisk kontext förutsätts alla människor alltid kunna fatta optimala ekonomiska beslut. En orsak kan exempelvis vara brist på relevant information.

Forskning under senare hälften av 1900-talet ger vidare stöd för att människor i allmänhet systematiskt avviker från ett besluts- fattande som passar in i den rationella valhandlingsteorin. Denna teori kan därmed inte alltid användas för att förstå, eller förutse, individers agerande.5

4iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 144–148, jfr Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 103.

5Jfr t.ex. Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 5 f. och 143.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

I det följande redogörs för några sådana avvikelser i individuellt beslutsfattande, som har beskrivits inom den beteendeekonomiska forskningen. Redogörelsen har begränsats till avvikelser som tycks kunna ha en särskild relevans för beslut när det gäller krediter. Det som beskrivs kan dock likaväl påverka andra sorters beslut än strikt ekonomiska, t.ex. rörande livsstil, hälsa, konsumtion etc.

Kritik mot beteendeekonomi

Beteendeekonomi har fått starkt genomslag när det gäller att ut- forma samhälleliga insatser för att skydda bl.a. konsumenter. Inom t.ex. OECD och EU har beteendeekonomisk forskning fått bety- delse för konsumentskydd och inom miljö och hälsopolitik.6 Den beteendeekonomiska forskningen har dock också utsatts för kritik. En sådan kritik är att de empiriska studier som ligger till grund för beteendeekonomiska teorier inte kan ge en rättvisande bild av mänskligt beslutsfattande, bl.a. eftersom teorierna bygger på olika tester av försökspersoner som är medvetna om att de ingår i en undersökning.7 Å andra sidan finns det numera, vilket kommer att redogöras för i det följande, många studier som inriktats på männi- skors faktiska handlande på en viss marknad, t.ex. kreditmarknaden.

En annan kritik innebär att människor är medvetna om sina kognitiva tillkortakommanden, t.ex. bristande självkontroll, och själva agerar för att skydda sig emot att ta beslut som de senare kan komma att ångra.8 Olika beteendeekonomiska företeelser tycks också kunna motverka varandra (t.ex. riskaversion och överoptimism).9

Slutligen finns det en omfattande debatt om vilka statliga regle- ringar eller skyddsåtgärder som kan eller bör vidtas med utgångs- punkt i beteendeekonomiska forskningsresultat. Denna debatt be- rörs kort i avsnitt 4.6.

6 Se t.ex. Kommissionens hemsida om behavioral economics,

www. ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/behavioural_research

och vidare Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 719 f. med vidare referenser och Samson (red), The Behavioral Economics Guide 2014, s. 51 f. med vidare referenser.

7Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 17 f., jfr Zamir och Teichman (red),

The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 12.

8Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 113 f.

9A. a. s. 340 och 726.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

4.3.2Två tankesystem

Ett sätt att beskriva mänskligt tänkande som använts av beteende- ekonomer, bl.a. nobelpristagaren Daniel Kahneman, är att vårt tänkande är indelat i två system. Det ena, system ett, eller det auto- matiska systemet, är snabbt, intuitivt, omedvetet, associativt och används utan ansträngning. Det andra, system två, eller det reflektiva systemet, är långsamt, regelföljande och ansträngande att använda.10

Det är det automatiska systemet som är källan till att vi handlar på ett sätt som inte alltid är förenligt med rationell valhandlings- teori, genom att det tar olika mentala genvägar eller använder sig av förenklade regler.11 Detta innebär dock inte att det automatiska systemet alltid är sämre än det reflektiva. Vårt dagliga liv skulle antagligen inte fungera om vi inte kunde fatta beslut med vårt auto- matiska system. Många beslut kan bli tillräckligt bra även om det reflektiva systemet vilar.12 Tendensen till överoptimism, som kan leda till dåliga ekonomiska beslut, kan exempelvis ha stora fördelar för individen på andra områden, såsom allmänt välbefinnande och hälsa.13 Det är också möjligt att många mekanismer inom det auto- matiska systemet har evolutionära förklaringar och alltså har bidragit till vår överlevnad och utveckling.14

4.3.3Beslut med konsekvenser över tid

Diskontering och tidsinkonsistens

Ett beslutsfattande i enlighet med rationell valhandlingsteori för- utsätter att man värderar saker på samma sätt oavsett vid vilken tid- punkt värderingen görs, eller, med andra ord, att ens preferenser är stabila över tid. Att diskontera framtida händelser, alltså att värdera en nyttighet högre för att den ligger närmare i tiden, kan vara väl

10Se t.ex. Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 19 f. och Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 18 f.

11Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 4.

12Jfr Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 22 f. och Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 12 f.

13Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 340.

14A. a. s. 12 och 117.

Konsumenten på kreditmarknaden SOU 2016:68

förenligt med rationell valhandlingsteori. Att välja 100 kronor i morgon i stället för 150 kronor om en vecka kan maximera den egna ekonomiska nyttan om man t.ex. har möjlighet att investera hundralappen till en hög avkastning, eller anta ett förmånligt erbju- dande som inte kommer att finnas kvar om en vecka. De flesta människor gör dock en hyperbolisk diskontering av framtiden och ger därmed prov på tidsinkonsistens. För att beskriva hyperbolisk diskontering kan man föreställa sig att den egna personen är upp- delad i flera olika jag som existerar vid ett oändligt antal tidpunkter. Om mitt beslut att ta emot 100 kronor i morgon i stället för att få 150 kronor om en vecka värderas på samma sätt av alla mina fram- tida jag, är diskonteringen inte hyperbolisk och jag har alltså inte uppträtt tidsinkonsistent. Men om mina framtida jag, alla, eller kanske några av dem, anser att värderingen var felaktig och att beslutet borde varit ett annat, har jag agerat tidsinkonsistent och gjort en hyperbolisk diskontering av framtiden.15

Man kan ytterligare dela upp hyperbolisk diskontering i katego- rierna sofistikerad och naiv. Den som diskonterar på ett naivt sätt tror felaktigt att framtida jag kommer att acceptera beslutet att värdera nutiden högst, medan den sofistikerade diskonteraren är medveten om att preferenserna kan ändras när tiden går och för- söker motarbeta sina tendenser till hyperbolisk diskontering.16

Tidsinkonsistensen är störst när det gäller den absolut närmaste framtiden. En veckas skillnad i tid kan medföra en kraftig diskonte- ring om veckan börjar i morgon. En veckas skillnad i tid leder dock troligen inte till samma tidsinkonsistens om veckan ligger t.ex. ett år framåt i tiden.17

Bristande självkontroll och överoptimism

Bristande självkontroll kan leda till tidinkonsistens. Genom att favorisera det nuvarande jagets vilja åsidosätter vi framtida jags preferenser. Om vi är naiva är vi inte medvetna om detta, men om

15Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 6, Zamir och Teichman (red),

The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 6, Angner, A course in behavioural economics, 2012, s. 158–162.

16Angner, A course in behavioural economics, 2012, s. 164.

17Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 6.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

vi är sofistikerade kan vi försöka motverka den bristande själv- kontrollen och tidsinkonsistensen på olika sätt.18

Bristande självkontroll har också att göra med vilken sinnes- stämning vi befinner oss i när vi fattar ett beslut. I en ”het” sinnes- stämning, när vi direkt utsätts för en frestelse, kommer vi att fatta ett beslut som gynnar nuet och den omedelbara behovstillfreds- ställelsen. I ett ”kallt” känsloläge kan vi dock ha planerat för att agera på ett helt annat sätt. I det ”kalla” läget arbetar vårt reflektiva tankesystem. I ett ”kallt” sinnestillstånd har vi dock lätt att över- värdera vår egen förmåga att stå emot när vi väl befinner oss i det

”heta” känsloläget (hot-cold empathy gap).19

Det har också konstaterats att de flesta människor rent allmänt har en tendens att överskatta sina egna möjligheter att uppnå posi- tiva utfall i framtiden – vi tror att vi har större chanser att lyckas än alla andra. På motsvarande sätt tror vi att just vi själva kommer att undgå negativa händelser, såsom arbetslöshet, skilsmässa eller sjuk- dom. Detta fenomen kallas överoptimism.20

Betydelsen för beslutet att ta en kredit

Eftersom krediter typiskt sett får konsekvenser över tid, kan alla de ovan beskrivna företeelserna få betydelse för konsumentens möjlig- het att maximera nyttan med att ta en kredit i ett långsiktigt perspek- tiv. Tidsinkonsistens (eller present bias), bristande självkontroll, hot-cold empathy gap och överoptimism har pekats ut som faktorer som kan leda till en riskfylld skuldnivå för individen och ett låne- beteende som inte är ekonomiskt optimalt.21 Det finns också empi- riska studier som stöder ett sådant samband. Några av dem berörs kort nedan.

18Angner, A course in behavioural economics, 2012, s. 163 f., jfr Östling, Beteendekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 18 f.

19Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 6 och Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 42.

20Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014. s. 335–340 för en översikt.

21Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 467 f., Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 42, iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for

the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 149, Konjunkturrådets rapport 2015, Den svenska skulden, s. 136–149.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

Ett exempel är en studie av den amerikanska kreditkortsmarkna- den som visade att tidsinkonsistenta personer i högre grad hade kreditkortskulder och därtill hade större skulder än tidskonsistenta. I undersökningen ingick att testa deltagarnas grader av tidsinkonsi- stens och sedan koppla resultaten till ekonomisk information avse- ende kreditkortsanvändning och inkomster.22 En annan teoretisk studie pekar på att naiva konsumenter, som alltså inte inser sin tidsinkonsistens eller bristande självkontroll, undervärderar kostna- derna för kreditkortsskulder och därför lånar mer än vad de ursprung- ligen tänkt sig.23

Eftersom kreditbeslut löper över tid kan det vara avgörande för möjligheten att återbetala krediten att individen gör en riktig bedömning av sina ekonomiska begränsningar, både nutida och framtida. Tendensen till överoptimism kan därmed spela en roll för kreditbeslutet.24 I en finsk studie som involverade både intervjuer med låntagare och ekonomiska och statistiska data avseende deras lån och skuldbörda, anför författarna att det finns ett samband mellan höga skuldnivåer och en överoptimistisk attityd hos lån- tagarna. Deltagare i studien som gjorde de största optimistiska, och felaktiga, förutsägelserna om framtiden var också de mest skuld- satta. Sådana hushåll hade också svårare att korrigera sina felaktiga förutsägelser över tid. Vidare bedömde oftare hushåll som från början varit överoptimistiska att de senare hade blivit överskuld- satta.25

Många andra studier visar, liksom den finska, att konsument- kollektivet inte är homogent, utan att individernas beslutsfattande kan vara mer eller mindre i överensstämmelse med rationell val- handlingsteori. I en studie som avsåg kreditkortsmarknaden drar författarna, som studerat faktiskt låneutnyttjande och val av kredit- avtal, slutsatsen att den största andelen konsumenter väljer ett opti- malt avtal utifrån sitt faktiska utnyttjande av kortet. De konstaterade också att många gjorde vad som kan kallas en felaktig pessimistisk bedömning, dvs. de valde ett kreditkortskontrakt anpassat för ett

22Meier och Sprenger, Present-Biased Preferences and Credit Card Borrowing, se s. 2–4 för en sammanfattning.

23Heidhues och Köszegi, Exploring Naïvete about Self-Control in the Credit Market, 2008.

24iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 149.

25Hyyttinen och Putkuri, Household optimism and borrowing, 2012.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

ganska högt utnyttjande, som sedan aldrig blev verklighet. Ett så- dant misstag kostade dock inte lika mycket som misstaget att göra en alltför positiv prognos av det egna lånebeteendet. För konsu- menter som var alltför positiva och trodde att de inte skulle använda sitt kreditkort så mycket, innebar det faktiska utnyttjandet större räntekostnader än om de valt ett annat kreditkortskontrakt som var bättre anpassat till ett högt utnyttjande av kreditutrymmet.26

4.3.4 Beslutsunderlag och information

Inramningseffekter

När man i en beslutssituation ställs inför olika valmöjligheter har det visat sig vara av stor betydelse hur beslutsproblemet framställs, eller hur det inramas. Ett exempel är om konsekvenserna av ett visst alternativ beskrivs som en förlust eller en vinst.27

Ekonomiska beslut som rör en viss summa pengar påverkas också av den inramning som storleken på de olika belopp som ingår i en viss transaktion utgör. Att få en rabatt om 50 kronor framstår som relevantare och mer eftersträvansvärt om den rabatterade pro- dukten kostar 150 kronor, men inte så betydelsefull om produkten kostar flera tusen kronor.28

En annan slags inramningseffekt är att vi gärna begränsar besluts- underlaget så att vi undviker att se de sammanlagda konsekvenserna av flera liknande beslut.29

Olika inramningseffekter torde kunna få betydelse för beslutet att ta en kredit. Inramningseffekter kan utnyttjas i t.ex. marknads- föring. Ett exempel, som dock inte har med krediter att göra, är att man sparar pengar genom att köpa en vara.30 På samma sätt kan man se att krediter ofta framställs som att de innebär ett tillskott till ekonomin, trots att det ökade ekonomiska utrymmet krediten ger för tillfället innebär en kostnad, och en minskad konsumtion, i framtiden.

26Agarwal m.fl., Do Consumers Choose the Right Credit Contracts?, 2007.

27Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 20 f., Zamir och Teichman (red),

The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 96 f. och 722, Angner, A course in behavioural economics, 2012, s. 124 f.

28Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 20 f., Angner, A course in behavioural economics, s. 126.

29Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 23 f.

30A. a. s. 20.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

Att begränsa beslutsunderlaget och endast se varje kreditbeslut som en enskild företeelse skulle också kunna vara en mekanism som verkar för att individen tar fler krediter än vad som är ekono- miskt hållbart. Ett annat exempel är krediter som betalas över lång tid med relativt sett små belopp, som därmed blir attraktivare än en kredit med en sammanlagt lägre kostnad som ska betalas vid färre till- fällen. Detta fenomen kan kallas småpotatiseffekten (peanuts effect).31

Informationshantering

Enligt neoklassisk nationalekonomi är information alltid av värde för att individen ska kunna fatta optimala, nyttobringande beslut. Individen förväntas ta del av all tillgänglig information och utvär- dera den på ett metodiskt sätt.

I verkligheten hanterar vi ofta inte information på detta sätt. Tvärtom söker vi ofta undvika alltför mycket information, t.ex. genom att inte läsa igenom alla avtalsvillkor.32

Vilken del av tillgänglig information vi tar till oss kan t.ex. bero på hur framträdande en viss del av informationen är eller om den framstår som ny, och därmed mer relevant.33

För mycket information och även för många val kan i vissa fall få oss att fatta sämre beslut. I stället för en tillgång blir informa- tionen en informationsöverbelastning (information overload).34

Problem med informationshantering ökar troligen med en finan- siell produkts komplexitet, då informationsmängden av naturliga skäl ökar. Samtidigt finns det skäl att tro att finansiella produkter kan göras mer komplexa än nödvändigt, för att dölja vissa oför- månliga delar av prissättningen. En mer komplex prissättning där vissa kostnader görs mer framträdande än andra, hindrar konsu- menten från att kunna kalkylera det totala priset för en produkt och därmed göra korrekta jämförelser mellan olika produkter.35

31Kallas också pennies-a-day, se Konjunkturrådets rapport 2015, Den svenska skulden, s. 138.

32Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 24.

33Samson (red), The Behavioral Economics Guide 2014, s. 5, och Zamir och Teichman (red),

The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 722.

34Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 24, se även Zamir och Teichman (red),

The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 105 och 479.

35Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 472 och 723.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

Att individens (bristande) informationshantering utnyttjas även på kreditmarknaden har framförts när det gäller t.ex. kreditkort och bostadskrediter.36

4.3.5Beteendeekonomiska analyser av snabblån

Det har gjorts beteendeekonomiska analyser framför allt av kredit- formen lönedagslån (pay-day loans), som är vanliga bl.a. i Stor- britannien och USA. Sådana lån liknar vad som i Sverige betecknats som snabblån, eftersom löptiden är kort (ibland så kort som 14 dagar) och den effektiva räntan hög. De är också lättillgängliga, på samma sätt som snabblån.

Just tidsinkonsistens och överoptimism har ansetts vara faktorer som spelar roll för människors beslut att ta lönedagslån. Tids- inkonsistens gör att den akuta preferensen för likvida medel värde- ras högre än den kostnad det innebär att ta lånet. Detta är dock tidsinkonsistent bara om individen senare faktiskt gör en annan värdering. Diskonteringen av framtiden har när det gäller lönedags- lån ansetts vara naiv, dvs. konsumenten som tar lånet är inte med- veten om att han eller hon kommer att ångra lånet, utan tror att det framtida jaget kommer att göra samma värdering av lånet som indi- viden gjorde när det togs.37

Ett annat fenomen som diskuterats ur ett beteendeekonomiskt perspektiv i samband med lönedagslån är det vanliga erbjudandet att förlänga lånet, som många konsumenter också antar, ofta mer än en gång (s.k. roll-overs). Det har framförts att det är uppenbart att exempelvis hyperbolisk diskontering kan ha betydelse för be- slutet att låna en summa pengar, även om den framtida kostnaden är hög. Bristande självkontroll kommer också att spela in varje gång låntagaren ställs inför beslutet att betala tillbaka lånet eller förlänga det mot att betala en ny avgift, eftersom avgiften för stunden repre- senterar en mindre utgift än att betala tillbaka hela lånet. Beslutet att ta lånet kan också influeras av överoptimism – konsumenten

36A. a. s. 473 f. (om kreditkort) och Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 132–138, och jfr Konjunkturrådets rapport 2015,

Den svenska skulden, s. 139.

37Skiba och Tobacman, Payday Loans. Uncertainty, and Discounting: Explaining Patterns of Borrowing, Repayment and Default, 2007.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

inser att lånet är dyrt, men ser det som en tillfällig finansiering och övervärderar sina ekonomiska möjligheter att betala tillbaka det, respektive undervärderar sin egen brist på självkontroll vid framtida tillfällen då valmöjligheten att förlänga lånet uppstår.38

I svensk doktrin och debatt har också anförts att det är troligt att snabblån tas p.g.a. bristande självkontroll, i vart fall hos vissa konsumenter.39 Det har också pekats på att tidsinkonsistens och en överoptimism när det gäller den framtida betalningsförmågan kan påverka snabblånetagare.40 Uttalandena bygger dock inte på några empiriska studier av snabblånemarknaden.

Det ska tilläggas att lönedagslån i USA länge har debatterats ut- ifrån perspektivet om de är bra eller dåliga för konsumenten och om kreditgivarna utnyttjar svaga konsumentgrupper eller ger kon- sumenter en ”andra chans” och en värdefull hjälp i oförutsedda ekonomiska situationer. Annan ekonomisk analys än rent beteende- ekonomisk har i denna fråga kommit fram till olika resultat. Vissa studier visar att tillgången på dyra krediter förvärrar situationen för hushåll i finansiellt trångmål, medan andra finner att tillgången på dyra krediter kan hjälpa låntagare att hantera negativa chocker, anstränga sig för att behålla jobbet eller bättre hantera sin likviditet.41

4.4Finansiell kompetens

Både studier från Sverige och andra höginkomstländer visar att många konsumenter har bristande kunskaper i matematik och en bristfällig förståelse för grundläggande finansiella begrepp. Studier som Finansinspektionen utfört under 2011 och 2015 visar på ett kunskapsunderläge för svenska konsumenter som inte har föränd- rats över tid. Andelen konsumenter som kunde svara korrekt på frågorna i studien, som avsåg dels grundläggande matematik, dels kunskaper om grundläggande finansiella begrepp, varierade mellan cirka 50 till 80 procent. Enligt studierna är räknefärdigheten och

38Frances, Rollover, Rollover: A Behavioural Law and Economics Analysis of the Payday-Loan Industry, 2010, se särskilt s. 627–633 och jfr, Aiden, A Behavioural Economic Analysis of Payday Lending Regulation in Canada, 2014.

39Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 51.

40Konjunkturrådets rapport 2015, Den svenska skulden, s. 138 och 149.

41Se Konjunkturrådets rapport 2015, Den svenska skulden, s. 140, för en sammanfattning och vidare referenser.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

den finansiella förmågan lägre bland äldre, kvinnor, utrikesfödda, de utan högskoleutbildning samt de med lägre inkomster.42 Bris- tande finansiell förmåga kan leda till sämre ekonomiska beslut. Det finns t.ex. ett samband mellan dåliga matematiska kunskaper och mindre sparande. Låntagare med sämre finansiell kunskap kan också få sämre lånevillkor än andra.43

Att fatta beslut som avviker från rationell valhandlingsteori har som utgångspunkt ingen koppling till finansiell förmåga eller ut- bildningsnivå. Att t.ex. ta till enkla tumregler, ha bristande själv- kontroll eller vara överoptimistisk är allmänmänskliga företeelser.44 Det finns dock vissa belägg för att en del sådana tendenser kan vara starkare hos konsumentgrupper med exempelvis lägre utbildnings- nivå och lägre inkomster, alltså samma grupper som har en sämre finansiell förmåga.45 I den tidigare nämnda finska studien fann man exempelvis ett samband mellan överoptimism och lägre utbildnings- nivå. Samtidigt konstaterade man att det inte är säkert att utbildade personer, p.g.a. sin kunskapsnivå, gör bättre förutsägelser om fram- tiden, utan det kan också vara så att deras optimistiska syn på fram- tiden i högre grad har besannats eftersom de, p.g.a. bättre utbild- ning, har fått oväntade förmåner av strukturella förändringar som gynnat högutbildade.46

4.5Kort om Utredningen om överskuldsättning

4.5.1Inledning

Enligt våra kommittédirektiv ska vi lämna förslag som minskar risken för att konsumentkrediter leder till överskuldsättning. Över- skuldsättningsproblematik är också en riskfaktor för konsumenten

42Finansinspektionens promemoria Dnr 15-1579. se vidare SOU 2013:78 s. 48–51 och jfr iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 150 f.

43Konjunkturrådets rapport 2015, Den svenska skulden, s. 139 och 144 med referenser, jfr också Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 105 f.

44Jfr Thaler och Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, 2008, s. 21.

45Lunn och Lyons, Behavioural Economics and ‘Vulnerable Consumers’: A Summary of Evidence, 2010.

46Hyyttinen och Putkuri, Household optimism and borrowing, 2012, s. 18. Jfr Konjunktur- rådets rapport 2015, Den svenska skulden, med referenser s. 144 f.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

som aktör på kreditmarknaden. Som en bakgrund till våra övervägan- den beskrivs därför nedan kort vad Utredningen om överskuldsätt- ning redovisar i sitt betänkande Överskuldsättning i kreditsamhället?

(SOU 2013:78).

4.5.2Vad är överskuldsättning?

Utredningen om överskuldsättning konstaterar att det saknas en vedertagen definition av begreppet överskuldsättning och att bris- ten på en tydlig definition vittnar om överskuldsättningens kom- plexitet. Utredningen anför att det är naturligt att tänka sig att överskuldsättning är ett gradvis växande problem, där graden av allvar kan bero på skuldernas storlek, ålder och tillväxthastighet ställt i relation till hushållets nettoinkomster och realiserbara till- gångar.

Utredningen beskriver att det i huvudsak har utkristalliserats tre olika metoder för att definiera överskuldsättning. En är administra- tiv och använder officiella noteringar, såsom betalningsinställelse. En annan är objektiv/kvantitativ och utgår från olika ekonomiska data t.ex. skuldkvoter. Slutligen kan överskuldsättning mätas subjektivt, dvs. hushållets egen uppfattning om sin skuldsituation. Samtliga metoder innebär svårigheter och felkällor.47

I utredningens egna undersökningar av överskuldsättning har förekomst hos Kronofogdemyndigheten använts som indikator på att ett hushåll är överskuldsatt. Utredningen erinrar dock om att alla som förekommer hos Kronofogdemyndigheten inte är över- skuldsatta och att alla överskuldsatta inte heller finns hos Krono- fogdemyndigheten.48

4.5.3Orsaker till överskuldsättning

Utredningen anför att det finns flera orsaker till överskuldsättning. Tidigare studier visar att en eller flera omständigheter som ger hushållen försämrade ekonomiska förutsättningar har ett orsaks- samband med överskuldsätningsproblematik. Faktorer som arbets- löshet, skilsmässa och sjukdom kan göra att en tidigare hållbar

47SOU 2013:78 s. 55 f.

48A. a. s. 15 och 55–58.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

ekonomi inte längre går ihop. Hushåll som från början haft små marginaler för att klara sina utgifter är särskilt utsatta.49 En annan faktor som har betydelse för överskuldsättning är den enskildes egna förmågor. Kunskap och förståelse för den egna ekonomin be- hövs för att planera och ta riktiga ekonomiska beslut. I en skuld- sättningssituation kan egen kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas, vem man kan vända sig till för att få hjälp och förmåga att agera i den uppkomna situationen vara betydelsefulla egenskaper för att de ekonomiska problemen inte ska förvärras.50

Konsumtionskrediter har i tidigare undersökningar pekats ut som en av de största orsakerna bakom överskuldsättning. Konsu- menter som har stora sådana krediter löper större risk än andra att drabbas.51

Av utredningens egna studier av personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten framgår bl.a. följande. Personer utan efter- gymnasial utbildning och låginkomsttagare är överrepresenterade bland de skuldsatta. Skuldernas storlek understiger i en majoritet av fallen (70 procent) 100 000 kronor. Personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten har i mindre utsträckning än befolk- ningen som helhet studieskulder eller lån registrerade hos Upplys- ningscentralen. Utredningen konstaterar som en sammanfattning att de hushåll som har de största lånen generellt är de som kan väntas klara av ekonomiska chocker. Detta är hushåll bestående av höginkomsttagare och högutbildade.52

4.5.4Utredningens överväganden och förslag

Utredningen drar den generella slutsatsen att det behövs mer stati- stik över hushållens skuld- och överskuldsättning. Bättre statistik och forskning som underlag för att möta nya risker är en del av den strategi mot överskuldsättning som utredningen föreslår.53

Utredningen föreslår också olika insatser för kunskap och stöd, bl.a. utökad finansiell folkbildning. Bakgrunden är att undersök- ningar om konsumenternas räknefärdighet och finansiella kunska-

49A. a. s. 58.

50A. a. s. 60.

51A. a. s. 60.

52SOU 2013:78 s. 100–103, 109 och 112.

53A. a. s. 22, 112 och 246–248.

Konsumenten på kreditmarknaden

SOU 2016:68

per vittnar om att stora grupper av konsumenter har begränsade förmågor i dessa avseenden.54 Utredningen hänför sig i denna del till bl.a. den studie av Finansinspektionen från 2011 som nämnts i föregående avsnitt.55

Det undersökningar och de överväganden som Utredningen om överskuldsättning presenterar visar inte på vilket sätt eller i vilken grad just snabblån som kreditform bidrar till överskuldsättnings- problematik. Utredningens uppfattning är dock att snabblån utgör en risk eftersom de är lättillgängliga och ofta har en hög effektiv ränta. Utredningen menar att skuldtillväxten är snabb om lånet inte betalas i tid. Utredningen pekar samtidigt på att antalet personer med lån hos Kronofogdemyndigheten, som under många år inte kan ta sig ur sin skuldsituation, kan komma att öka bl.a. till följd av att kreditgivningen i allmänhet kommer att öka för finansiering av löpande konsumtion.56

4.6Olika teorier om konsumentens skyddsbehov

I en optimal marknadsekonomi leder individernas val att maximera sin egen nytta till effektiva marknader som gynnar hela samhället. Det finns därmed ingen anledning för staten att ingripa med några skyddsåtgärder för någon aktör om inte ett marknadsmisslyckande föreligger. Ett marknadsmisslyckande kan t.ex. uppstå för att kon- kurrensen inte fungerar tillfredsställande när ett mono- eller oligopol har utvecklats på en marknad. Konsumenterna kan då inte genom sin val åstadkomma de mest gynnsamma priserna eller villkoren.

Marknaden kan också bli ineffektiv p.g.a. att individerna inte har samma tillgång till information. Skälet bakom att införa lagstiftning som gör en näringsidkare skyldig att presentera viss information för konsumenten är i de flesta fall att näringsidkaren antas ha mycket mer eller bättre information om en vara eller tjänst än konsumenten

– informationsassymmetri. Om näringsidkaren undanhåller sådan information från konsumenten kommer denne inte att kunna fatta ett beslut som maximerar den egna nyttan.57

54A. a. s. 234 och 241.

55A. a. s. 48–50.

56SOU 2013:78 s. 212 och 218.

57Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 10–12.

SOU 2016:68

Konsumenten på kreditmarknaden

Om individen inte har förmåga att göra väl underbyggda val, ens om han eller hon har tillgång till utförlig information, kan det finnas anledning att tillämpa en paternalistisk politik och införa en regle- ring som begränsar konsumentens valmöjligheter så att han eller hon inte längre har tillgång till vissa alternativ. Beteendeekonomisk forskning kan åberopas för att införa paternalistisk reglering, men sådana ställningstaganden har också väckt kritik. Det har bl.a. förts fram att trots att beteendeekonomisk forskning visar att människor tenderar att inte ta optimala ekonomiska beslut i vissa fall, så inne- bär den inte att vi kan förutspå hur människor kommer att agera i andra situationer, vilket är en förutsättning för att införa begrän- sande lagstiftning. Vidare innebär kritiken att eftersom konsument- kollektivet i stort omfattar både konsumenter som agerar i enlighet med rationell valhandlingsteori och sådana som i större eller mindre omfattning avviker ifrån den, kommer likväl den förstnämnda gruppens agerande säkerställa en effektiv marknad som helhet, som gynnar samtliga konsumenter.58

Det har också framförts att en alltför skyddande politik kan komma att påverka konsumenterna så att de blir mer riskbenägna.59 Som ett alternativ till strikt paternalism har det inom beteende- ekonomisk forskning framförts en mellanväg, liberal paternalism. Åtgärder som är liberalt paternalistiska ger konsumenter incita- ment att göra ett val som kan antas maximera deras nytta på ett bättre sätt, men innebär ingen begränsning i deras möjlighet att välja i och för sig. Genom olika regleringar kan en valarkitektur skapas som gynnar vissa val framför andra. Valarkitekturen kan skapas med tillämpning av den kunskap som beteendeekonomisk

forskning ger om människors sätt att fatta beslut.60

Man kan också tala om assymmetrisk paternalism. I många fall går det inte att formulera en åtgärd som inte innebär någon begränsning

58Zamir och Teichman (red), The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 113 och 117, se också s. 725 f. Det kan anmärkas att det emot argumentet om effektiva marknader trots irrationella individer finns studier som snarare tyder på att marknaden ut- formas med utgångspunkt i att människor är irrationella, och att sofistikerade konsumenter kan få bättre villkor på bekostnad av de som är naiva, se Gabaix och Laibson, Shrouded Attributes, Consumer Myopia, and Information Suppression in Competitive Markets, 2006.

59Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 46, jfr Bäckstöm, Det finansiella konumentskyddet – mål, möjligheter och problem, 2010, s. 56.

60Se t.ex. Östling, Beteendeekonomi och konsumentpolitik, 2009, s. 29, Zamir och Teichman (red),

The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the law, 2014, s. 719 f., Samson (red), The Behavioral Economics Guide 2014, s. 12 och 51 f.

5 Gällande rätt

5.1Inledning

Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse för gällande rätt. Närmare beskrivningar av gällande rätt i relevanta delar finns också i kap. 9–14.

5.2Lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter

Tillämpningsområde och tillståndsplikt

Lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter är en näringsrättslig reglering av vissa aktörer på konsumentkredit- marknaden. Den omfattar yrkesmässig verksamhet med konsu- mentkrediter som består i att lämna eller förmedla krediter till konsu- menter (1 §). Dock omfattas inte sådan verksamhet med konsument- krediter som bedrivs med tillstånd enligt andra författningar. Detta innebär bl.a. att bankernas, och andra kreditinstituts, verksamhet med kreditgivning till konsumenter regleras av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Lagen föreskriver ett grundläggande krav på tillstånd för att få bedriva verksamhet med konsumentkrediter (4 §). Tillstånd ges av Finansinspektionen och kan endast ges till ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller ett motsvarande utländskt före- tag. Från tillståndsplikten finns dock vissa undantag, bl.a. för aktörer som ger krediter i samband med att de levererar varor eller tjänster (5 § 2, som hänvisar till 2 kap. 3 § första stycket 2–7 lagen om bank- och finansieringsrörelse). Näringsidkare som ger eller förmedlar

Gällande rätt

SOU 2016:68

konsumentkrediter inom handeln i form av t.ex. avbetalningsköp och köp mot faktura omfattas därmed inte av lagens tillståndskrav.1

Förutsättningar för tillstånd

För att få tillstånd till verksamhet enligt lagen görs en prövning av det ansökande företaget som i de flesta avseenden motsvarar den prövning som sker enligt annan näringsrättslig lagstiftning på finans- marknadens område, t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2010:751) om betaltjänster, lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Vissa förutsättningar för tillstånd, t.ex. kapitalkrav, som ställs på andra aktörer för att trygga den finansiella stabiliteten, anses dock inte behövas för företag som endast sysslar med kreditgivning.2

För att få tillstånd krävs att företagets bolagsordning eller stadgar inte strider mot lagen eller någon annan författning och att det vid prövningen av bolaget finns skäl att anta att den planerade verk- samheten kommer att bedrivas enligt lagen och andra författningar som reglerar företagets verksamhet (6 § 1 och 2). Vidare görs en prövning av om de av bolagets ägare som har ett kvalificerat inne- hav i företaget kan anses lämpliga att ha ett väsentligt inflytande över ledningen i företaget (6 § 3). En lämplighetsprövning görs också av bolagets styrelse och verkställande direktör. Dessa ska också ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av företaget (6 § 4).

Sundhet i rörelsen

Genom lagstiftningen har också införts ett krav på att kreditgivar- nas rörelse ska vara sund (12 §). Jämförbara krav på sundhet gäller för andra aktörer på finansmarknaden. Sundhetskravet för företag som ger krediter till konsumenter enligt lagen innebär bl.a. att före- taget ska hålla en sådan kvalitetsnivå i sin verksamhet att konsu- menternas förtroende för marknaden kan upprätthållas.3

1Prop. 2013/14:107 s. 45.

2A. prop. s. 41 f.

3A. prop. s. 52.

SOU 2016:68

Gällande rätt

Tillsyn och sanktioner

Det är Finansinspektionen som ger tillstånd att bedriva verksamhet med konsumentkrediter och som har tillsyn över att lagen följs. De verktyg för tillsynens bedrivande och de sanktionsmöjligheter som Finansinspektionen har följer i princip vad som gäller enligt annan näringsrättslig lagstiftning som reglerar finansmarknaden.4

De bolag som beviljats tillstånd finns i Finansinspektionens företagsregister i kategorin konsumentkreditinstitut.5

Närmare föreskrifter av Finansinspektionen

Finansinspektionen har antagit föreskrifter och allmänna råd i an- slutning till lagen (Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter [FFFS 2014:8]). Föreskrifterna innebär bl.a. följande. När ett företag ansöker om tillstånd ska ansökan innehålla en verksamhetsplan (2 kap. 8 §). Verksamhetsplanen ska beskriva hur verksamheten ska bedrivas, målgruppen för verksamheten, hur kreditansökningar ska tas emot och ett flödesschema som visar de administrativa processer som finns för verksamheten (2 kap. 9 §). Verksamhetsplanen ska inne- hålla en schematisk bild över verksamhetens organisation och vem som är ansvarig för respektive område eller funktion (2 kap. 10 §). Företagets styrelse ska vidare fastställa skriftliga interna regler för kreditgivningen, som ska bifogas ansökan (5 kap. 2 § och 2 kap. 16 §).

Konsumentkreditinstitut (dvs. företag som fått tillstånd att be- driva verksamhet, se under föregående rubrik) ska dokumentera information om sina kreditärenden och uppföljningen av dem (5 kap. 3 § i föreskrifterna). Uppföljningen och bevakningen av kredit- ärendena ska följa system och rutiner inom företaget (5 kap. 4 §).

Finansinspektionens föreskrifter innebär att konsumentkredit- institut inte får praktisera vissa former av rörliga ersättningar till anställda eller till styrelsen, nämligen ersättningar som påverkas av hur många kreditansökningar eller hur stora kreditbelopp som be- viljas (5 kap. 6 §).

4Se författningskommentaren till 16–32 §§, a. prop. s. 85–91.

5Tillgängligt på www.finansinspektionen.se

Gällande rätt

SOU 2016:68

Konsumentkreditinstitut har en fortlöpande skyldighet att rappor- tera förhållanden i rörelsen till Finansinspektionen, bl.a. utlånad volym, ränteintäkter, avgiftsintäkter och antalet ansökningar om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten. Rapporte- ringen ska ske kvartalsvis (6 kap. 5 §).

5.3Konsumentkreditlagen

Allmänt om lagstiftningen

Konsumentkreditlagen (2010:1846) trädde i kraft den 1 januari 2011 och ersatte då 1992 års konsumentkreditlag (1992:830). Flera av bestämmelserna i 1992 års lag överfördes till den nya lagen. Den nya lagen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG (konsumentkreditdirektivet).

En utgångspunkt för regleringen av konsumentkrediter i den nya lagen, liksom i 1992 års lag, är att samma bestämmelser så långt som möjligt ska gälla för alla slags krediter och att undantag inte bör göras om det inte finns speciella och tungt vägande skäl.6 Flera undantagsbestämmelser i konsumentkreditdirektivet infördes där- med inte i den svenska lagstiftningen, bl.a. utnyttjades inte möjlig- heten att undanta krediter under 200 euro från regelverkets tillämp- ning. De konsumentskyddsproblem som ansågs finnas avseende snabblån motiverade att vissa undantag för mindre krediter med korta löptider i 1992 års lag inte överfördes till den nya konsument- kreditlagen.7

Konsumentkreditlagen innehåller bl.a. bestämmelser om mark- nadsföring och information innan ett kreditavtal ingås, dokumenta- tion av kreditavtalet, ränta och avgifter, en ångerrätt för konsumenten, konsumentens rättigheter vid överlåtelse av fordran och betalning av skulden i förtid.

6Prop. 2009/10:242 s. 38 och jfr prop. 1991/92:83 s. 31.

7Prop. 2009/10:242 s. 35–37.

SOU 2016:68

Gällande rätt

Tillämpningsområde och lagens tvingande natur

Konsumentkreditlagen är tillämplig på krediter som lämnas eller erbjuds en konsument av en näringsidkare (1 §). Lagen gäller också kredit som lämnas eller erbjuds en konsument av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren.8

Konsumentkreditlagen är tvingande till konsumentens förmån. Ett avtalsvillkor som vid en jämförelse med lagregleringen är till konsumentens nackdel är alltså utan verkan mot konsumenten (5 §).

Om undantagen från regleringen

I konsumentkreditlagen har endast viss särreglering införts beträff- ande vissa slags krediter. Vilka undantag som gäller framgår bl.a. av 4 §. Bostadskrediter är en låneform som undantas från vissa bestäm- melser i lagen, liksom s.k. värdepapperskrediter (4 § fjärde och femte stycket). Vissa kontokrediter är särreglerade i förhållande till andra krediter, vilket framgår av 4 § andra och tredje styckena. Med kontokredit avses enligt definitionen i 2 § ett kreditavtal som inne- bär en fortlöpande rätt att utnyttja ett kreditutrymme.

Slutligen behöver inte vissa av lagens bestämmelser, exempelvis kravet på kreditprövning i 12 §, tillämpas på räntefria krediter som inte är förbundna med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader (4 § första stycket). Detta undan- tag är avsett att framför allt omfatta försäljning av varor och tjänster mot faktura. Även fristående konsumentkrediter omfattas dock om villkoren i bestämmelsen är uppfyllda.9

Informationsbestämmelser

I 7–10 §§ finns bestämmelser om information till konsumenten. Det gäller dels information i näringsidkarens allmänna marknads- föring, dels information som måste lämnas till varje enskild konsu- ment innan ett kreditavtal ingås, s.k. förhandsinformation.

8Det kan anmärkas att tillståndskravet i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter innebär att enskilda personer inte längre kan ägna sig åt yrkesmässig kreditgivning till konsu- menter eftersom tillstånd till sådan verksamhet endast kan ges till aktiebolag och ekono- miska föreningar.

9A. prop. s. 88 f.

Gällande rätt

SOU 2016:68

De bestämmelser som finns i konsumentkreditlagen är ett för konsumentkrediter specifikt komplement till annan lagstiftning som mer allmänt skyddar konsumenten. Bestämmelser om alla närings- idkares skyldigheter vid marknadsföring finns i marknadsförings- lagen (2008:486), som beskrivs närmare längre fram i detta kapitel. För konsumentkrediter gäller det specifika kravet att den effektiva räntan alltid måste anges i marknadsföring av en kredit (7 §). Om någon annan sifferuppgift förekommer i marknadsföringen inträder ett krav på att även annan information om krediten måste framgå (se vidare uppräkningen i 7 § andra stycket).

När det gäller information vid distansavtal finns en särskild bestämmelse om telefonförsäljning i konsumentkreditlagen (10 §). I övrigt finns bestämmelser i distansavtalslagen som också är tillämp- liga på konsumentkrediter, se vidare avsnitt 5.5.

Vilken förhandsinformation som ska lämnas framgår av 8 § första stycket. För att uppfylla kravet på förhandsinformation ska näringsidkaren ge den till konsumenten i en särskild blankett

”standardiserad europeisk konsumentkreditinformation”, som är en bilaga till konsumentkreditdirektivet (förkortas ibland SEKKI eller SECCI efter den engelska språkversionen av konsumentkredit- direktivet).

Begreppet effektiv ränta

Begreppet effektiv ränta har fått central betydelse när det gäller marknadsförings- och informationsbestämmelser i lagen. Genom konsumentkreditdirektivet harmoniserades beräkningen av den effektiva räntan genom att utförliga instruktioner om beräkningen togs in i en bilaga till direktivet. Denna beräkningsmodell gäller också i Sverige vilket framgår av förordning (2010:1855) om beräk- ning av effektiv ränta vid konsumentkrediter.

I konsumentkreditlagen finns en definition av effektiv ränta i 2 § som anger att begreppet avser ”kreditkostnaden angiven som en årlig ränta beräknad på kreditbeloppet, i förekommande fall med hänsyn tagen till att delbetalningar ska göras under den löpande kredittiden”. Vad som avses med kreditkostnad definieras också i 2 §. Kreditkostnaden är ”det sammanlagda beloppet av räntor, av-

SOU 2016:68

Gällande rätt

gifter och andra kostnader som konsumenten ska betala med anled- ning av krediten, dock med undantag för notariatsavgifter”.

Effektiv ränta användes redan i den första konsumentkredit- lagen (1977:981). I förarbetena till 1992 års konsumentkreditlag anfördes följande om fördelarna med att använda den effektiva räntan när det gäller näringsidkarens grundläggande informations- skyldighet både i marknadsföring och i förhandsinformation.

Den effektiva räntan inkluderar avgifterna och ger därmed en fullständigare bild av de samlade kostnaderna för krediten. I den effektiva räntan beaktas också den s.k. ränta-på-ränta-effekt som uppstår i de fall då räntebetalning sker mer än en gång per år eller i förskott. Slutligen får man genom den effektiva räntan ett enhetligt mått på kreditkostnaden vid jämförelser mellan sådana krediter – exempelvis banklån – där priset för krediten i huvudsak anges som en räntesats och sådana krediter – exempelvis avbetalningsköp – där priset annars anges i kronor.10

När det gäller krediter med löptider under ett år kan den effektiva räntan bli mycket hög, i vissa fall flera tusen procent. Det hävdas tämligen ofta, bl.a. av de kreditgivande företagen, att den effektiva räntan för små krediter med korta löptider är ett dåligt mått på den kostnad som konsumenten faktiskt betalar för krediten. Det upp- märksammades också i förarbetena till den nuvarande konsument- kreditlagen att den effektiva räntan för krediter med kort löptid kan göra att dessa framstår som oproportionerligt dyra. Begreppet skapar dock jämförbarhet för kostnaderna för krediter med samma löptid.11

Kreditkostnaden

När det gäller vilka kostnader som ska inkluderas i beräkningen av den effektiva räntan utgår dessa, som ovan beskrivits, från vilka kost- nader som inkluderas i kreditkostnaden. Det gäller kostnader med anledning av krediten, i enlighet med definitionen i 2 §. Begreppet avser dock inte alla kostnader som kan sägas uppstå p.g.a. krediten. I förarbetena till 1992 års lag ges som exempel att de kostnader

10Prop. 1991/92:83 s. 38.

11Prop. 2009/10 :242 s. 45.

Gällande rätt

SOU 2016:68

som avses är de som konsumenten måste betala för att få kredit, däremot inte sådana kostnader som uppkommer senare och i princip beror på konsumentens eget agerande, t.ex. påminnelseavgifter eller övertrasseringsavgifter.12 Detta kan jämföras med vad som står i konsumentkreditdirektivet om att kostnader som inkluderas är sådana som kreditgivaren känner till (artikel 3 g och jämför ingressats 20). Alla vid avtalsslutet bestämda avgifter som ska betalas för krediten och som inte beror av någon senare uppkommen omständighet, in- går dock i kreditkostnaden, t.ex. återkommande årsavgifter, avise- ringsavgifter, uppläggningsavgift, etc. Vidare ska kostnaden för en kompletterande tjänst, t.ex. ett försäkringsavtal, ingå, om tilläggs- tjänsten är obligatorisk för få krediten.13

Kreditprövning

Enligt 12 § konsumentkreditlagen ska näringsidkaren göra en kredit- prövning av konsumenten, dvs. näringsidkaren ska pröva om kon- sumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. Krediten får beviljas endast om konsumenten har ekonomiska för- utsättningar att fullgöra sitt åtagande. Hur en kreditprövning ska gå till har närmare preciserats av Konsumentverket och Finans- inspektionen i allmänna råd. Gällande rätt avseende kravet på kredit- prövning behandlas närmare i avsnitten 9.2.1 och 9.2.3.

Ränta och avgifter

Bestämmelserna i 17 och 19 §§ behandlar räntan för krediten. Bestäm- melserna reglerar under vilka förutsättningar en räntesats får ändras och vilken information kreditgivaren i sådana fall ska lämna till konsumenten. Bestämmelserna innehåller ingen begränsning av hur hög räntan får vara. Avtalsfrihet gäller alltså i princip, dock med de begränsningar som följer bl.a. av allmän avtalsrätt (se vidare av- snitt 5.10).

12Prop. 1991/92:83 s. 43.

13Prop. 2009/10:242 s. 87 och jfr prop. 1991/92:83 s. 43 och konsumentkreditdirektivet artikel 3 g.

SOU 2016:68

Gällande rätt

Av 18 § följer att avgifter endast får avse att täcka kreditgivarens direkta kostnader för krediten. Exempel på sådana kostnader är uppläggningskostnader eller kostnader för extra kontoutdrag.14 Av Marknadsdomstolens praxis framgår att kreditgivaren inte får ta ut en avgift som i själva verket utgör bolagets vinst eller som ska täcka kreditgivarens mer allmänna kostnader för verksamheten, t.ex. upplåning, kreditförluster, personal eller marknadsföring.15

Tillsyn

Konsumentverket har tillsyn över att konsumentkreditlagen följs. Konsumentverkets tillsyn omfattar dock inte t.ex. kreditinstitutens verksamhet med konsumentkrediter, eftersom dessa står under Finansinspektionens tillsyn (49 §). Även för kreditinstituten och andra aktörer under Finansinspektionens tillsyn har dock Konsu- mentverket den primära tillsynen när det gäller informations- bestämmelser som är sanktionerade genom en hänvisning till mark- nadsföringslagen (se t.ex. 11 §). När det gäller företag som regleras av lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter, har Konsumentverket all tillsyn över att konsumentkreditlagen följs, trots att företag som regleras av den lagen står under Finans- inspektionens tillsyn (49 §).

Sanktioner

Sedan den 1 april 2014 har Konsumentverket utökade sanktions- möjligheter vid bristande kreditprövning.16 Verket kan numera för- ena varningar med en sanktionsavgift, som ska bestämmas till ett belopp mellan 5 000 och 10 miljoner kronor. När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till den aktuella överträdelsens allvar (52 § tredje stycket). Det finns också utrymme för att ta hänsyn till företagets storlek, för att säkerställa att avgiften i det enskilda fallet blir en verkningsfull sanktion.17 Som en yttersta åtgärd vid bristande

14Prop. 2009/10:242 s. 105.

15MD 2009:34. Rättsfallet avser om en avgift i ett visst fall var ett oskäligt avtalsvillkor enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, se vidare avsnitt 5.6.

16SFS 2014:83, prop. 2013/14:34.

17A. prop. s. 12.

Gällande rätt

SOU 2016:68

kreditprövningar kan Konsumentverket, liksom tidigare, förbjuda ett företag att lämna krediter till konsumenter (51 § andra stycket).

Om information enligt 7–10 §§ inte lämnas tillämpas marknads- föringslagens sanktioner, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift (11 §).

5.4Marknadsföringslagen

Marknadsföring av krediter omfattas av marknadsföringslagen (2008:486). Även konsumentkreditlagen reglerar marknadsföring i bl.a. 7 §. Denna bestämmelse utgör ett för konsumentkrediter speci- fikt komplement till marknadsföringslagen generella bestämmelser.18 Marknadsföringslagen omfattar reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter, inbegripet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsu- menter eller näringsidkare (3 §). Grunden för all marknadsföring är att den ska följa god marknadsföringssed (5 §). Detta innebär bl.a. att reklamen ska vara vederhäftig.19 Av 10 § marknadsföringslagen följer vidare att en näringsidkare inte får använda sig av felaktiga påståenden eller andra framställningar som är vilseledande, bl.a. när

det gäller en produkts förekomst eller pris.

När det särskilt gäller konsumentkrediter samspelar kraven i marknadsföringslagen med bestämmelsen om god kreditgivnings- sed i 6 § konsumentkreditlagen och med bestämmelserna i 7–10 §§. Vilka särskilda krav som gäller vid marknadsföring av krediter beskrivs närmare i avsnitt 14.2.

Marknadsföringslagen innehåller vidare några bestämmelser som avser direktreklam till konsumenter, som i korthet innebär följ- ande. En näringsidkare får inte rikta direktreklam via elektroniska medier, t.ex. e-post eller sms, utom då konsumenten godkänt en sådan marknadsföringsmetod. För e-post gäller ytterligare viss special- reglering. Marknadsföring via e-post som konsumenten inte mot- satt sig är under vissa förhållanden tillåten. Konsumenten ska dock ha möjlighet att vid senare marknadsföringstillfällen ändra sitt ställ-

18Prop. 2009/10:242 s. 92.

19Prop. 2007/08:115 s. 144.

SOU 2016:68

Gällande rätt

ningstagande och säga nej till fortsatt sådan marknadsföring (19 och 20 §§).

Om marknadsföring är otillbörlig får näringsidkaren förbjudas att fortsätta med marknadsföringen (23 §). En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information får åläggas att lämna sådan information (24 §). Förbud eller åläggande utverkas antingen genom att talan väcks vid Patent- och marknads- domstolen (47 §) eller genom att Konsumentombudsmannen med- delar ett föreläggande (28 §). Från den 1 oktober 2016 är ett före- läggande inte längre beroende av näringsidkarens godkännande och Konsumentombudsmannen har fått möjlighet att bestämma att beslutet om föreläggande ska gälla omedelbart. Lagändringarnas syfte är ytterligare stärka sanktionsmöjligheterna.20

5.5Distansavtalslagen

Lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen) genomför, såvitt avser finansiella tjänster, Europa- parlamentets och rådets direktiv 2002/65/EG av den 23 september 2002 om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv 90/619/EEG samt direktiven 97/7/EG och 98/27/EG. Distansavtal om finansiella tjänster, t.ex. krediter, regleras särskilt i 3 kap. distansavtalslagen.

Ett distansavtal är, enligt definitionen i 1 kap. 2 §, ett avtal som ingås inom ramen för ett av näringsidkaren organiserat system för att träffa avtal på distans, om kommunikationen uteslutande sker på distans.

Innan ett avtal om en finansiell tjänst ingås ska näringsidkaren lämna konsumenten viss information, bl.a. om tjänstens huvud- sakliga egenskaper (3 kap. 3 § första stycket). Informationen ska ges klart och begripligt och på ett sätt som är anpassat till det medel för distanskommunikation som används (3 kap. 3 § andra stycket).

Näringsidkaren ska tillhandahålla samtliga avtalsvillkor i rimlig tid innan avtalet ingås (3 § tredje stycket). Informationen och avtals- villkoren ska ges i en handling eller i någon annan läsbar och var- aktig form som är tillgänglig för konsumenten (3 § fjärde stycket).

20 SFS 2016:797, prop. 2015/16:168.

Gällande rätt

SOU 2016:68

Om avtalet ska ingås genom ett medel för distanskommunikation som inte tillåter att informationen och avtalsvillkoren ges i sådan form före avtalsslutet ska näringsidkaren ge konsumenten informa- tionen i denna form snarast efter det att avtalet har ingåtts.

Vid telefonförsäljning gäller vissa särskilda bestämmelser enligt 3 kap. 4 §. Näringsidkaren ska alltid, i början av ett samtal, uppge sin identitet och namnet på den person som är i kontakt med konsu- menten och dennes relation till näringsidkaren. Näringsidkaren ska då också informera om samtalets syfte. Näringsidkaren kan be- gränsa informationen om den finansiella tjänsten i förhållande till vad som gäller enligt 3 kap. 3 § första stycket om konsumenten uttryckligen samtycker till det. I sådana fall ska dock konsumenten bli upplyst om att ytterligare information finns tillgänglig på begä- ran samt få veta vad den informationen avser. Snarast efter det att avtalet har ingåtts ska näringsidkaren ge konsumenten all den infor- mation som avses i 3 § första stycket och samtliga avtalsvillkor i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är till- gänglig för konsumenten (3 kap. 4 § andra stycket).

Bestämmelserna i distansavtalslagen gäller vid sidan av krav på information i olika avseenden som kan följa av speciallagstiftning för den finansiella sektorn. För konsumentkrediter gäller informa- tionskravet i 8 § konsumentkreditlagen. Den information som ska lämnas enligt den bestämmelsen (och som alltså ges i en särskild blankett) uppfyller samtidigt de krav på information som finns i 3 kap. 4 § första stycket distansavtalslagen. Att informationskraven, som i båda fallen bygger på EU-direktiv, ska uppfattas på detta sätt följer uttryckligen av konsumentkreditdirektivet. Någon motsva- rande uttrycklig lagreglering ansågs inte nödvändig i svensk rätt.21

Vid telefonförsäljning av en konsumentkredit finns en precise- ring i 10 § konsumentkreditlagen av distansavtalslagens generella bestämmelse om telefonförsäljning av finansiella tjänster i 3 kap. 4 § den lagen. Av konsumentkreditlagens bestämmelse framgår vilka uppgifter om en konsumentkredit som minst måste framgå vid telefonförsäljningen för att kravet på information om den finansiella tjänstens huvudsakliga egenskaper i distansavtalslagen ska vara upp- fyllt.

21 Konsumentkreditdirektivet artikel 5.1 och prop. 2009/10:242 s. 49, jfr prop. 2004/05:13 s. 49.

100

SOU 2016:68

Gällande rätt

5.6Avtalsvillkorslagen

I lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtals- villkorslagen) finns marknadsrättsliga bestämmelser innebärande att Patent- och marknadsdomstolen (tidigare Marknadsdomstolen) får förbjuda en näringsidkare att i framtiden använda ett avtalsvillkor som är oskäligt mot konsumenter. Förbudet skyddar därmed konsu- menterna som kollektiv och inte de individer som redan ingått ett avtal där det oskäliga villkoret ingår.22 Vidare innehåller lagen civil- rättsliga bestämmelser som bl.a. innebär att ett oklart avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling, det vill säga ett standardvillkor, vid en tvist ska tolkas till konsumentens för- mån (11 §). Lagen gäller vid tillhandahållande av varor tjänster och andra nyttigheter till konsumenter och omfattar därmed även kon- sumentkrediter (1 §).

Om ett avtalsvillkor är oskäligt mot konsumenten, får Patent- och marknadsdomstolen (tidigare Marknadsdomstolen) på talan av Konsumentombudsmannen förbjuda näringsidkaren att i framtiden i liknande fall använda samma eller väsentligen samma villkor (3 och 4 §§). I fall som inte är av större vikt får Konsumentombuds- mannen i stället meddela ett förbud. Sedan den 1 oktober 2016 är ett sådant förbud inte längre beroende av att näringsidkaren god- känner det. Konsumentombudsmannen har också fått möjlighet att låta förbudet gälla omedelbart. Lagändringarnas syfte är att ytterli- gare förstärka sanktionsmöjligheterna enligt lagen.23

Marknadsdomstolen har, som redan beskrivits, med tillämpning av avtalsvillkorslagen, i några fall förbjudit näringsidkare att an- vända villkor om avgifter som har stridit mot den tvingande regle- ringen i konsumentkreditlagen.24 Det har gällt avgifter som inte har motsvarats av någon kostnad för just den kredit som avgiften tagits ut för. Avtalsvillkoren om avgifter har därmed ansetts oskäliga enligt avtalsvillkorslagen.

22Prop. 1994/95:17 s. 90.

23SFS 2016:793, prop. 2015/16:168.

24MD 2009:34, 2009:13 och 2008:3.

101

Gällande rätt

SOU 2016:68

5.7Räntelagen

Räntelagen (1975:635) reglerar hur dröjsmålsränta får tas ut på ford- ringar inom förmögenhetsrättens område, om inte parterna avtalat om annat. Högre dröjsmålsränta än vad som följer av lagen är alltså möjlig. Enligt 8 § kan gäldenären vid vissa fall av dröjsmål med en betalning, t.ex. till följd av sjukdom, få dröjsmålsräntan jämkad. Denna rätt gäller oavsett om parterna avtalat om något annat (8 §, jfr 1 § andra stycket).

Om en betalning ska ske av en kreditfordrans kapitalbelopp en viss betalningsdag och betalning inte sker i tid utgår inte både kredit- ränta och dröjsmålsränta, utan den avtalade krediträntan fortsätter att löpa på kapitalbeloppet (7 §). Skulle dock den lagstadgade dröjs- målsräntan vara högre, är det i stället den som gäller. Liksom ränte- lagen i övrigt är denna bestämmelse dock bara tillämplig om inte annat avtalats mellan parterna.25

Om ett visst räntebelopp är förfallet till betalning torde dröjs- målsränta, i vart fall i vissa fall, kunna utgå enligt lagen på det beloppet, alltså blir det fråga om ”ränta på ränta”.26

5.8Inkassolagen och lagen om ersättning för inkassokostnader m.m.

Inkassoverksamhet regleras i inkassolagen (1974:182). Lagen gäller både för indrivning av en borgenärs egna fordringar och för indriv- ning av fordringar som ett inkassobolag tagit över från en borgenär, vilket framgår av 1 §. För inkassoverksamhet som avser indrivning av fordringar för annans räkning krävs tillstånd av Datainspek- tionen (2 §).

Av lagen följer bl.a. att inkassoverksamhet ska bedrivas enligt god inkassosed (4 §). Denna grundläggande regel kompletteras av vissa mera konkreta bestämmelser i 5–7 §§. Av 5 § framgår hur ett inkassokrav ska vara utformat, bl.a. att det ska vara skriftligt.

Vilka kostnader för inkassoåtgärd m.m. som en borgenär, eller ett inkassoföretag, får ta ut följer av lagen (1981:739) om ersättning

25Jfr prop. 1975:102 s. 107.

26Walin och Herre, Lagen om skuldebrev m.m., En kommentar, Zeteo, version den 1 oktober 2011.

102

SOU 2016:68

Gällande rätt

för inkassokostnader m.m. Lagen är tvingande till gäldenärens för- mån. Om parterna avtalat om högre kostnader än vad som följer av lagen är ett sådant avtalsvillkor ogiltigt (6 §).

De kostnader som kan begäras följer av 4 §. I bestämmelsen anges vidare den begränsningen att kostnaderna ska ha varit skäligen på- kallade för att ta till vara borgenärens rätt. Det innebär att krav som strider mot god inkassosed inte medför någon ersättningsskyldig- het. Vidare innebär det som huvudregel att borgenären inte kan få ersättning för fler än en betalningspåminnelse och ett kravbrev.27

5.9Kreditupplysningslagen

Lagregleringen av kreditupplysningsverksamhet finns i kreditupplys- ningslagen (1973:1173).

Lagen definierar kreditupplysning som uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kredit- värdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende (2 §). För att bedriva kreditupplysningsverksamhet som omfattas av lagen behövs i princip tillstånd av Datainspektionen (3 §).28

Som grundläggande princip gäller att en kreditupplysningsverk- samhet ska bedrivas på ett sådant sätt att den inte leder till otillbör- ligt intrång i den personliga integriteten eller till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut (5 §). Att vissa särskilt känsliga uppgifter, t.ex. etniskt ursprung, inte får behandlas i kredit- upplysningsverksamhet, följer av 6 §. Av 7 § framgår vilka uppgifter om betalningsförsummelser som får behandlas när det gäller privat- personer. Bestämmelsen innebär att uppgifter om domar och utslag får behandlas, men inte t.ex. inkassoåtgärder eller ansökningar om betalningsförelägganden.

Enligt 5 a § har vissa företag möjlighet att mellan sig, och med kreditupplysningsföretag med tillstånd, utbyta information för kredit- upplysningsändamål om bl.a. lämnade krediter utan hinder av den tystnadsplikt som annars gäller i verksamheten. Konsumentkredit- institut ingår i denna krets av företag, liksom t.ex. kreditinstitut.

27Prop. 1980/81:10 s. 160 f.

28Av 1 § följer t.ex. att kreditupplysningar i enstaka fall kan lämnas utan att lagen blir tillämplig. Av 3 § andra stycket följer vidare att svenska och utländska kreditinstitut är undantagna från tillståndsplikt.

103

Gällande rätt

SOU 2016:68

Konsumentkreditinstitut kan också lämna uppgifter om kredit- missbruk under vissa förutsättningar som anges i 7 § andra stycket. Även företag inom den krets som anges i 5 a § måste ha tillstånd av Datainspektionen för att lämna uppgifter för kreditupplysnings- ändamål till andra bolag, om inte uppgifterna lämnas till ett kredit- upplysningsföretag (vilket följer av 2 och 3 §§).

5.10Avtalslagen och brottsbalken

Som nämns i våra utredningsdirektiv finns bestämmelser om ocker och oskäliga avtalsvillkor även i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen). Med tillämpning av bestämmelserna i 31 och 36 §§ avtalslagen kan ett avtal eller ett avtalsvillkor förklaras ogiltigt. Vid införandet av 36 § avtalslagen uttalades att ett viktigt syfte med bestämmelsen var att skapa ett komplement till avtalsvillkorslagen, så att villkor som har träffats av förbud enligt den lagen kunde angripas i behövlig ut- sträckning på civilrättslig väg.29

Enligt 36 § avtalslagen får ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Enligt bestämmelsens andra stycke ska särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller på något annat sätt intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. En tillämpning av 36 § avtalslagen har i rättspraxis i undantagsfall ansetts innebära att en kredittagares betalningsansvar kan jämkas när en näringsidkare brustit i sin kreditprövning.30

I 31 § avtalslagen finns en bestämmelse om ocker som omfattar både s.k. kreditocker och sakocker. Bestämmelsen innebär att den som använder sig av annans trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroende ställning till att utverka en förmån för sig själv som står i uppenbart missförhållande till vederlaget inte ska kunna göra avtalet gällande. Bestämmelsen motsvaras av den straffrättsliga bestämmel- sen om ocker i 9 kap. 5 § brottsbalken.

29Prop. 1975/76:81 s. 131 och se vidare prop. 1994/95:17 s. 24 om förhållandet mellan den civilrättsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen.

30NJA 1999 s. 408, NJA 1999 s. 304 och RH 1995:10.

104

6 Europeisk utblick

6.1Inledning

I detta kapitel beskrivs översiktligt några europeiska länders regle- ring av konsumentkrediter. I förekommande fall beskrivs också överväganden och undersökningar om kreditprodukter som är jäm- förbara med snabblån.

Utredningen har tittat på regleringen i fler länder och förekomsten av snabblån, där, än vad som framgår av sammanställningen i detta kapitel. Det har dock inte varit möjligt att få tillräcklig information om lagstiftning och marknad för att kunna göra någon mer hel- täckande beskrivning av samtliga. En övergripande kommentar är följande. Inte i något land som utredningen undersökt saknas en marknad för små och korta krediter som förefaller vara lättillgäng- liga och kan utbetalas snabbt. Villkoren för krediterna varierar dock och framför allt varierar priset från land till land, något som får tolkas som att de kostnads- eller ränteregleringar som finns i vissa länder har fått genomslag på prissättningen. Ränteregleringars ekono- miska och sociala följder har undersökts bl.a. i den EU-studie som beskrivs i kap. 10.

6.2Danmark

Regleringen av konsumentkrediter

I Danmark regleras konsumentkrediter, liksom i Sverige, av flera lagar. Den huvudsakliga regleringen finns i lov om kreditaftaler (kreditaftaleloven)1. Den innehåller bestämmelser om bl.a. förhands- information, innehållet i kreditavtalet, kreditprövning, beräkning av

1 Lovbekendtgørelse nr. 1336 af 26. november 2015.

107

Europeisk utblick

SOU 2016:68

den effektiva räntan, rätt att betala krediten i förtid, särskilda be- stämmelser om kreditköp, m.m.

Enligt § 7 c ska kreditgivaren pröva konsumentens kreditvärdig- het innan ett kreditavtal ingås. Kreditprövningen ska göras på grund- val av tillräckliga uppgifter som inhämtas från konsumenten, om det är relevant, och från en databas, om det är nödvändigt.

Kreditaftaleloven innehåller också en generalklausul i § 22 som innebär att orimliga kreditkostnader kan sättas ned av rätten till en nivå som anses rimlig.

Överträdelse av vissa av kreditaftalelovens bestämmelser leder till straffansvar (§ 56). En kreditgivare kan också föreläggas att upphöra med kreditgivning som omfattas av lagen (§ 57). Lagen innehåller också en civilrättslig sanktion om en näringsidkare brustit i sina skyldigheter att lämna information enligt lagen. Det gäller förhandsinformation om den effektiva räntan och om kreditkost- naderna. Konsumenten är i sådana fall inte skyldig att betala mer i ränta än den av Nationalbanken fastställda utlåningsräntan plus fem procentenheter (§ 23).

Kreditgivning till konsumenter är inte tillståndspliktig i Danmark, om inte företaget också tar emot inlåning och därmed anses som tillståndspliktig finansiell verksamhet. Forbrugerombudsmanden har tillsyn över kreditgivning till konsumenter, om företaget inte är ett finansiellt företag och därmed står under tillsyn av Finanstilsynet.2

Reglering med inriktning på snabblån

I Danmark skedde en första reglering med specifik inriktning på snabblån när Forbrugerombudsmannen 2009 gav ut riktlinjer för mindre lån tagna på distans. Riktlinjerna innehöll bl.a. krav på kredit- prövning. Mindre lån omfattades då inte av kreditaftalaloven, men då denna ändrades för att genomföra konsumentkreditdirektivet togs tidigare beloppsbegränsning för tillämpningsområdet bort, bl.a. med hänvisning till sms-lånen och att mindre lån ofta tas av konsu- menter där behovet av t.ex. information kan vara särskilt stort, bl.a. ungdomar.3 Forbrugerombudsmandens riktlinjer ändrades därefter

2Markedet for kviklån 2015, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, maj 2015, s. 18 och 56.

3Lovforslag nr L 91, Folketingstidende 2009–2010, s. 42.

108

SOU 2016:68

Europeisk utblick

och anpassades till att det i lag infördes nya krav, bl.a. ett allmänt krav på kreditprövning.4 I de nuvarande riktlinjerna anges bl.a. angående kreditprövningen att en kreditgivare inte ska medverka till upptagandet av en kredit som är oförsvarlig med beaktande av vad som framkommit om konsumentens ekonomiska situation. Kreditgivaren ska kunna dokumentera att kreditgivningen skett på ett försvarligt sätt och med ett tillräckligt underlag.5

I maj 2016 gjordes ändringar i kreditaftaleloven genom införan- det av en obligatorisk betänketid vid avtal om kortfristiga konsum- tionslån (kortfristede forbrugslån). Definitionen av sådana kortfris- tiga lån omfattar lån som ges till en konsument utan säkerhet och med en löptid om maximalt tre månader (§ 4 nr. 17). Definitionen omfattar inte krediter för köp av varor eller tjänster. Betänketiden innebär att konsumentens accept av ett erbjudande om ett kort- fristigt lån inte är giltig om det inte har gått 48 timmar efter erbju- dandet om ett lån (§ 8 c). Bestämmelsen träder i kraft den 1 januari 2017.6 Bakgrunden till införandet av en betänketid Konkurrence- och Forbrugerstyrelsens rapport om snabblån (kviklån), se nästa stycke.

Konkurrence- och Forbrugerstyrelsens rapport om kviklån

I en rapport från 2015 konstaterar Konkurrence- och Forbruger- styrelsen att marknaden för mindre, kortfristiga lån i Danmark växer. Rapporten är ett resultat av myndighetens första granskning av marknaden. De lån som omfattas har samlats under begreppet kviklån. Det avser konsumentkrediter, utan säkerhet och utan sam- band med ett köp av en vara, med en löptid om maximalt tre måna- der.7

Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen konstaterar i rapporten att den danska marknaden för kviklån är koncentrerad, eftersom det både är fråga om relativt få kreditgivare och eftersom den största kreditgivaren står för cirka 80 procent av utlåningen.

4Nuvarande riktlinjer (Retningslinjer for kortfristede lån ingået som fjernsalgsaftaler) antogs 2014. Jfr lovforslag nr L 91, Folketingstidende 2009–2010, s. 43.

5Retningslinjer for kortfristede lån ingået som fjernsalgsaftaler, april 2014, s. 14.

6Lov om ændring af lov om kreditaftaler (Obligatorisk betænkningsperiode ved indgåelse af aftaler om kortfristede forbrugslån), Til lovforslag nr. L 156, Folketinget 2015–16.

7Markedet for kviklån 2015, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, maj 2015, s. 5.

109

Europeisk utblick

SOU 2016:68

Kviklånen är populärast bland unga konsumenter, 20–29 år gamla.8 Lånen tas oftast av personer med nettoinkomster mellan 10 000 och 19 000 kronor i månaden. Knappt 60 procent av tillfrågade konsumenter angav att de använt lånen till att köpa olika varor såsom möbler eller elektronik, eller använt dem till resor och nöjen. Cirka 15 procent hade använt lånen till att betala räkningar eller andra levnadsomkostnader eller till att betala andra lån.9

Bland tillfrågade konsumenter som tagit kviklån var det fler som värderade sin ekonomi som dålig, än de som inte tagit kviklån. Bland dem som inte tagit kviklån ansåg 70 procent att deras egen ekonomi var god, medan knappt 50 procent av dem som tagit kvik- lån gjorde samma värdering av den egna ekonomin. 40 procent av kviklåntagarna ångrade att de tagit lånet, och som främsta skäl an- gavs att lånet blivit dyrare än vad de tänkt sig eller att de borde ha sparat ihop pengar i stället.10

I rapporten gör slutligen Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen vissa överväganden och ger rekommendationer för framtida åtgär- der. Myndigheten avvisar möjligheten att införa ett räntetak för kviklån. Den rekommenderar i stället att det ska krävas en betänke- tid om 48 timmar och att avtal som ingåtts genom att konsumenten accepterat ett låneerbjudande innan denna betänketid gått ut inte ska anses giltiga. Myndigheten vill också att det ska klargöras om konsumentkreditdirektivet medger att nationella myndigheter kan utfärda preciserade krav på hur en kreditprövning ska gå till och vilka uppgifter den ska omfatta.11

6.3Norge

Regleringen av konsumentkrediter i allmänhet

Konsumentkrediter regleras i Norge i kapittel 3 lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven)12. Lagen innehåller bestäm- melser om marknadsföring, förhandsinformation, kreditavtalets

8När det gäller ungas skuldsättning finns också undersökningar som berör olika aspekter av kviklån i rapporten Ungdomsliv på kredit – Gældsproblemer i forbrugersamfundet utgiven av TrygFonden och Forbrugerrådet Taenk, 2015, s. 13, 32 f., 47, 52 f., 55, 57 f. 60, 68, 76, 111, 114.

9Markedet for kviklån 2015, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, maj 2015, s. 29–31.

10A. a. s. 39 f.

11A. a. s. 6 f. och s. 11.

12LOV-1999-06-25-46.

110

SOU 2016:68

Europeisk utblick

innehåll, kreditprövning, rätt att betala krediten i förtid, särskilda bestämmelser om kreditköp, m.m. När det gäller marknadsföring av krediter har särskilda bestämmelser diskuterats i Norge, vilket redogörs för i avsnitt 14.3.

Enligt § 46 b ska kreditgivaren bedöma konsumentens kredit- värdighet på grundval av tillräckliga upplysningar inhämtade från konsumenten och om nödvändigt från en relevant databas. Enligt § 47 har kreditgivaren en skyldighet att avråda konsumenten i vissa situationer (frarådingsplikt). Frarådingsplikten innebär att om kredit- givaren kan anta att en konsuments ekonomiska förmåga eller andra förhållanden är sådana att konsumenten allvarligt bör över- väga att avstå från att ta krediten, ska kreditgivaren skriftligen under- rätta konsumenten om detta. Har kreditgivaren brustit i sin skyldig- het att avråda kan kreditavtalet jämkas om det är lämpligt (§ 47 [3]). I avsnitt 9.3.3 beskrivs närmare de överväganden som ligger bakom införandet av plikten att avråda konsumenten. I detta avsnitt be- skrivs också förarbetsuttalanden och praxis om kreditprövning.

Enligt finansavtaleloven krävs att ett kreditavtal ska vara skrift- ligt och undertecknat av konsumenten för att vara giltigt, såvida inte konsumenten väljer att ändå följa avtalet (§ 48). Enligt uttalan- den i propositionen kan undertecknandet även göras elektroniskt.13 Forbrukerombudet har tillsyn över att bestämmelserna i tredje kapitlet finansavtaleloven följs och kan ge förelägganden om att förhållanden som strider mot lagen ska upphöra (§ 56 a)14. Före-

läggandet kan förenas med böter.

Verksamhet med att ge eller förmedla krediter är tillståndspliktig i Norge enligt Lov om finansforetak og finanskonsern (finans- foretaksloven)15 och står under tillsyn av Finanstilsynet. Tillstånds- plikten gäller dock inte för krediter i samband med försäljning av varor eller tjänster (§ 2-1 [d]).

13A. prop. s. 99.

14Ansvaret för tillsynen framgår av § 16 Forskrift om kredittavtaler, FOR-2010-05-07-654.

15LOV-2015-04-10-17. Tidigare framgick tillståndsplikten av Lov om finansieringsvirksom- het og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven), LOV-1988-06-10-40.

111

Europeisk utblick

SOU 2016:68

Särskilda överväganden om snabblån

I lagstiftningsarbetet med att genomföra konsumentkreditdirekti- vet i norsk rätt gjordes vissa överväganden om sms-lån i samband med kravet på konsumentens signatur. Dessa överväganden redo- görs för i avsnitt 13.5.

6.4Finland

Regleringen av konsumentkrediter i allmänhet

I Finland regleras konsumentkrediter i 7 kap. konsumentskydds- lagen16. I kapitlet finns bestämmelser om reklam, förhandsinforma- tion, kreditavtalets innehåll, kreditprövning, rätt att betala krediten i förtid, särskilda bestämmelser om kreditköp, m.m. När det gäller kravet på kreditprövning redogörs för förarbetsuttalanden om kra- vets närmare innebörd i avsnitt 9.3.3.

I Finland finns, liksom i Sverige, en särskild bestämmelse om god kreditgivningssed (7 kap. 13 §). I bestämmelsen föreskrivs att kreditgivaren ska handla ansvarsfullt, och att det därvid särskilt för- utsätts att kreditgivaren

–inte marknadsför en kredit så att marknadsföringen tydligt bidrar till att försämra konsumentens förmåga att noggrant överväga krediten,

–inte använder kreditgivningen som ett huvudsakligt argument vid marknadsföringen av andra konsumtionsnyttigheter,

–inte använder sms-tjänster eller andra motsvarande kommunika- tionstjänster mot extra avgift vid marknadsföring eller bevilj- ande av kredit eller vid annan kommunikation i anslutning till kreditförhållandet,

–ger konsumenten en sådan tillräcklig och klar utredning innan kreditavtalet tecknas som gör det möjligt för konsumenten att bedöma om krediten är lämplig för hans eller hennes behov och ekonomiska situation,

16 20.1.1978/38.

112

SOU 2016:68

Europeisk utblick

–i händelse av försenad betalning ger konsumenten information och råd för att förhindra att betalningssvårigheter uppstår eller förvärras och informerar om hur situationen med betalnings- oförmåga kan skötas samt att kreditgivaren förhåller sig ansvars- fullt till betalningsarrangemang.

Kravet på kreditprövning finns i 7 kap. 14 § där det anges att kredit- givaren, innan ett kreditavtal ingås, ska bedöma om konsumenten har förutsättning att fullgöra sina skyldigheter enligt kreditavtalet. Bedömningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumen- tens inkomster och övriga ekonomiska omständigheter.

Tillsynen över bestämmelserna i sjunde kapitlet konsument- skyddslagen utövas av flera myndigheter, bl.a. Konsumentombuds- mannen. Tillsynsmyndigheterna ska samarbeta på lämpligt sätt (51 §). Kreditgivare och kreditförmedlare som bryter mot bestämmelserna om konsumentkrediter får förbjudas att fortsätta med förfarandet, om det med hänsyn till konsumentskyddet är nödvändigt. Förbud kan förenas med vite (50 §).

Kreditgivare, som inte är underkastade annan tillståndsplikt, ska registreras i Finland för att ha rätt att utöva verksamhet med kredit- givning till konsumenter enligt Lag om registrering av vissa kredit- givare.17 Registreringsplikt gäller inte för näringsidkare som beviljar konsumenter krediter endast för finansiering av köp av konsum- tionsnyttigheter som de själva säljer (1 § andra stycket 2). För att bli registrerad krävs bl.a. att näringsidkaren är tillförlitlig och har så- dan kännedom om kreditverksamhet som är nödvändig med beak- tande av verksamhetens art och omfattning (4 §).

Särskild reglering och överväganden avseende snabblån

Från den 1 juni 2013 gäller i Finland ett räntetak för krediter under 2 000 euro. Regleringen har tagits in i 7 kap. 17 a § konsument- skyddslagen. Den effektiva räntan får för sådana krediter inte över- stiga den referensränta som anges i 12 § räntelagen utökad med 50 procentenheter. Avsikten med lagändringen var att minska de skuldproblem som snabblånen ansågs förorsaka. Syftet var vidare att konsumenter ska kunna få små krediter på rimligare villkor. En

17 27.8.2010/747.

113

Europeisk utblick

SOU 2016:68

förväntad effekt av införandet av räntetaket var att avsevärt minska utbudet av snabblån.18 Det finska räntetaket behandlas utförligare i avsnitten 10.3.3. och 10.4.2.

Införandet av en registreringsplikt för kreditgivare skedde mot bakgrund av kreditmarknadens utveckling och de problem som uppkommit i samband med utbudet av snabbkrediter. Det anmärk- tes särskilt i propositionen att registreringsplikten skulle komma att omfatta snabblåneföretag.19

6.5Storbritannien

Regleringen av konsumentkrediter i allmänhet

Den grundläggande regleringen av konsumentkrediter finns i Consumer Credit Act 1974. I avdelning III ställs krav på licens för den som driver verksamhet med konsumentkrediter. I avdelning IV finns bestämmelser som rör marknadsföring, i avdelning V bestäm- melser som rör ingående av kreditavtal, t.ex. när det gäller för- handsinformation och kreditprövning.20 Kreditgivaren ska göra en bedömning av konsumentens kreditvärdighet. Bedömningen ska bygga på tillräckliga uppgifter från konsumenten, när det är lämp- ligt, och från ett kreditupplysningsföretag, när det är nödvändigt. En ansökan i domstol om verkställighet ska inte bifallas om vissa av kreditgivarens skyldigheter inte iakttagits. Kredittagarens skuld kan i stället jämkas om det är lämpligt.21

Financial Conduct Authority (FCA) är den myndighet som har tillsyn över kreditgivare och meddelar mer detaljerade föreskrifter avseende verksamheten med konsumentkrediter.22 FCA:s föreskrif- ter finns i the Consumer Credit Sourcebook (CONC) och rör bl.a. marknadsföring, kreditprövning, förhandsinformation, skuldrådgiv- ning m.m. När det gäller FCA:s föreskrifter och allmänna råd om kreditprövning lämnas en närmare redogörelse i avsnitt 9.3.3.

18Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av 7 kap. konsument- skyddslagen, lagen om registrering av vissa kreditgivare och 2 § i räntelagen, RP 78/2012 rd, s. 1.

19RP 24/2010 rd s. 13 och 18.

20Section 55 och 55B.

21Section 127.

22FCA:s normgivningskompetens framgår av Financial Services Act 2012, kapitel 1, 137 A–D, se även the Consumer Credit Sourcebook (CONC) 5A 1.4.

114

SOU 2016:68

Europeisk utblick

Reglering av snabblån (high-cost short-term credit)

I Storbritannien har ett flertal bestämmelser införts av FCA som riktar sig mot vad som kallas high-cost short-term credits, förkortas HCSTC i det följande. Sådana lån är jämförbara med snabblån, eftersom de ofta tas för en kortare tid och kan ha en effektiv ränta på mer än tusen procent. En vanlig form av HCSTC är s.k. löne- dagslån (pay-day loans).

Legaldefinitionen av HCSTC är en kredit med en effektiv ränta på 100 procent eller mer och som ska återbetalas inom 12 månader, dock är vissa särskilda kreditformer undantagna, exempelvis lån med säkerhet.23 För HCSTC gäller specifika regler om riskvarningar i marknadsföring och ett förbud att förlänga eller refinansiera kredi- ten mer än två gånger. Vidare gäller ett tak för priset och för andra kostnader, som kan beskrivas som dels ett räntetak, dels ett kost- nadstak.24 Regleringen och övervägandena bakom den beskrivs mer i detalj i avsnitten 10.3.2 och 10.3.3.

Marknaden för high-cost short-term credit

Flera undersökningar och rapporter har getts ut om den brittiska snabblånemarknaden. I juli 2014 konstaterade FCA att marknaden för HCSTC är en marknad som vuxit väsentligt under senare år, men att konkurrensen är svag och att konsumenter sällan under- söker marknaden innan de tar lån. Detta kan bero på att konsu- menter som tar sådana lån ofta har ett brådskande behov av pengar och att det också kan vara svårt att identifiera det bästa erbjudan- det, särskilt när det gäller kostnader vid eventuella försenade åter- betalningar. Intäkten från HCSTC var mellan 0,4 och 4 procent per dag i ränta och andra kostnader för konsumenten.25

FCA anger också att tidigare undersökningar och deras egna studier bekräftar att konsumenter som tar HCSTC ofta befinner sig i en svår ekonomisk situation. Många har redan andra skulder, t.ex. kreditkortsskulder, och lika många har inga sparade pengar (cirka 65 procent i båda fallen). Mer än hälften (55 procent) av

23FCA Handbook, Glossary.

24CONC 3.4, 5A och 6.7.23.

25Consultation Paper CP14/10, Proposals for a price cap on high-cost short term credit, July 2014, s. 15 f.

115

Europeisk utblick

SOU 2016:68

krediterna används till dagliga levnadsomkostnader. Nästan en fjärde- del av konsumenterna uppgav att de tog krediten för att de inte hade några andra alternativ.26

6.6Irland

Reglering av konsumentkrediter

På Irland regleras konsumentkrediter i Consumer Credit Act, 1995. Den innehåller bl.a. bestämmelser om marknadsföring, kreditavtalets form och innehåll och konsumentens ångerrätt. Kreditavtalet ska vara skriftligt och undertecknat av konsumenten.27

Skyldigheten att göra en kreditprövning framgår av olika för- fattningar. En närmare redogörelse lämnas i avsnitt 9.3.3.

Att bryta mot bestämmelser som rör konsumentkrediter, både enligt the Consumer Credit Act och bestämmelser som genomför konsumentkreditdirektivet, kan medföra olika sanktioner.28 För vissa bestämmelser om informationsskyldighet och kreditavtalets innehåll gäller också att en domstol kan ogiltigförklara eller jämka kreditavtalet om kreditgivaren brustit i sina skyldigheter.29 En dom- stol kan också jämka kreditavtal om den finner kostnaderna orimliga (excessive).30

Reglering av moneylenders

I the Consumer Credit Act finns en grundläggande tillståndsplikt för moneylenders och särskilda bestämmelser som rör avtal mellan dessa kreditgivare och konsumenter. Kreditgivning med en effektiv ränta om 23 procent eller mer omfattas av det särskilda tillstånds- kravet.31 De närmare villkoren för hur kreditgivningen får gå till regleras också i själva tillstånden.32 Villkor för hur hög ränta som får tas ut ska ingå i licensen.33

26A. a. s. 17 f.

27Consumer Credit Act 1995 avdelningarna II–IV, se särskilt punkterna 50 och 30 om ånger- frist respektive skriftlighetskrav.

28Consumer Credit Act [12–13].

29Consumer Credit Act [38].

30Consumer Credit Act [47–48].

31Consumer Credit Act [2] definitionen av moneylender och [98].

32Consumer Credit Act [93].

33Consumer Credit Act [93 (8) e].

116

SOU 2016:68

Europeisk utblick

Irländska centralbanken ger tillstånd och utövar tillsyn över moneylenders. Banken utfärdar också föreskrifter.34 Av föreskrif- terna framgår att konsumenten ska få särskild information om kredit- avtalet som även innehåller en särskild skriftlig varning att krediten är ett högkostnadslån med följande utformning:

Warning: This is a high-cost loan.

Marknaden för högkostnadslån

På Irland finns i princip ingen marknad för produkter motsvarande snabblån eller lönedagslån. Moneylenders står för högkostnads- segmentet på kreditmarknaden. I en rapport från 2013 framgår bl.a. följande om marknaden. Det vanligaste lånebeloppet är 200–500 euro. Den vanligaste krediten har en löptid om nio månader och en effektiv ränta om 125 procent. Återbetalning av krediten kan göras genom att en representant för kreditgivaren tar upp betalningar genom besök i kredittagarens hem (home collection). I sådana fall tillkommer en särskild avgift för detta, vilket ökar på den effektiva räntan. Utan särskild avgift ligger den effektiva räntan mellan cirka 20 till 190 procent, med särskild avgift inkluderad sträcker sig den effektiva räntan från knappt 40 till nästan 290 procent.35

6.7Frankrike

I Frankrike regleras konsumentkrediter och andra konsument- rättigheter (t.ex. distansavtal) i Code de la consommation. Kapitlet avseende konsumentkrediter innehåller bl.a. bestämmelser om mark- nadsföring, förhandsinformation, kreditgivarens förklaringsskyldig- het, kreditprövning och ränta. Kapitlets reglering omfattar dock inte krediter som är mindre än 200 euro eller större än 75 000 euro.36

I Frankrike praktiseras ett räntetak för konsumentkrediter, som utgår från en bestämmelse om ocker i Code de la consommation

34Consumer Protection Code for Licensed Moneylenders, Financial Regulator, januari 2009. Föreskriftsrätten följer av the Consumer Credit Act och the Central Bank Act 1989, vilket framgår av föreskrifterna. Se även Bank of Irelands hemsida, www.centralbank.ie/regulation/industry-sectors/money-lenders/Pages/legislation

35Report on the Licensed Moneylending Industry, Central Bank of Ireland, November 2013, s. 2–4 och 6.

36Code de la consommation Article L. 312-4.

117

Europeisk utblick

SOU 2016:68

(le taux d’usure).37 Nivån bestäms utifrån medelräntan på markna- den och en ränta är att bedöma som ocker om den överstiger denna medelränta med en tredjedel. Genom föreskrifter har Banque de France fått i uppdrag att varje kvartal räkna fram medelräntor för olika intervaller av kreditbelopp och fastställa ockerräntan. För konsumentkrediter utan säkerhet var exempelvis den högsta fast- ställda räntan (som avser kreditbelopp som understiger 3 000 euro) för första kvartalet 2016 knappt 20 procent (effektiv ränta).38 Den civilrättsliga följden av att en avtalad ränta överstiger ockerräntan är att domstolen sätter ned räntan till den maximalt tillåtna.39

Sedan 2010 finns en särskilt tillsatt kommitté som har till upp- drag att övervaka och utvärdera utvecklingen av räntesättningen och även att följa effekterna av den reform av lagstiftningen gällande ockerräntan som genomfördes 2010. Kommittén avger årliga rappor- ter till parlamentet och regeringen.40

Ett kontrakt om konsumentkrediter ingås skriftligen. Ett konsu- mentkreditavtal anses inte slutet om inte två förutsättningar är uppfyllda – dels ska konsumenten inte ha utnyttjat sin ångerrätt, dels ska kreditgivaren, inom en frist om sju dagar, skicka konsu- menten ett meddelande att avtalet bekräftas. Under sju dagar från att konsumenten accepterat det skriftliga avtalet får dessutom inga betalningar utväxlas mellan konsumenten och kreditgivaren.41

Kreditgivarens skyldighet att pröva konsumentens kreditvärdig- het innebär att kreditgivaren ska bedöma tillräckligt många upp- gifter, innefattande sådana som konsumenten gett på begäran av kreditgivaren. Kreditgivaren är vidare skyldig att inhämta en kredit- upplysning.42 Detta innebär att kreditgivaren ska inhämta uppgifter från ett register hos Banque de France, som omfattar betalnings- försummelser. Vissa uppräknade institut, bland dem sådana som

37Article L. 314-6–L. 314-9.

38www.banque-france.fr/economie-et-statistiques/changes-et-taux/taux-dusure

39Se t.ex. Cour d'appel de Lyon, 28 juin 2011, 10/01350.

40Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 (Lag nr 2010-737 av den 1 juli 2010). Lagen innehåller även de reformer som behövdes med anledning av det franska genomförande av konsument- kreditdirektivet. Om den franska ränteregleringen, se även faktablad utgivet av Banque de France, La législation française relative au seuil de l’usure, kan hämtas på www.banque-france.fr/economie-et-statistiques/changes-et-taux/taux-dusure

41Code de la consommation Article L. 312-24, L. 312-25 och L. 312-28.

42Article L. 312-16.

118

SOU 2016:68

Europeisk utblick

har tillstånd att ge krediter, ska rapportera betalningsförsummelser till Banque de France för registrering.43

Skyldigheten att bedöma konsumentens kreditvärdighet och skyldigheten att ge konsumenten de förklaringar denne behöver är sanktionerade på så sätt att kreditgivaren förlorar rätten till ränta, helt eller delvis, om kreditgivaren inte uppfyllt sina skyldigheter i dessa avseenden.44

6.8Tyskland

I Tyskland regleras konsumentkrediter i Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB). I ett särskilt kapitel avseende krediter finns bestämmelser om förhandsinformation, information under avtalstiden, rätt att betala krediten i förtid, m.m.45

I kapitlet om konsumentkrediter regleras också skyldigheten att kreditpröva konsumenten. Kreditprövningen får basera sig på infor- mation från konsumenten och, om det är nödvändigt, på informa- tion från kreditupplysningsföretag. En skyldighet att kreditpröva framgår också av bankakten (Kreditwesengesetz).

Kreditavtalet mellan konsumenten och kreditgivaren ska slutas i skriftlig form. Är skriftlighetskravet inte uppfyllt är kontraktet ogiltigt.46 Av allmänna bestämmelser följer att skriftlighet inte för- utsätter egenhändig signatur, utan att vissa former av elektronisk signatur också kan tillämpas.47

Den allmänna bestämmelsen om ocker har i rättspraxis tolkats så att räntan inte får överstiga en medelränta för liknande konsu- mentkrediter med mer än det dubbla. Snitträntor publiceras av Deutsche Bundesbank, se vidare avsnitt 10.3.2.

43Article L. 751-1 och L. 751-2.

44Article L. 341-2.

45För denna framställning har använts en engelsk översättning av den tyska civilkoden. Konsumentkrediter regleras i bok två, kapitel två.

46Section 492 och 494.

47Section 126 och 126 a. Av tidigare nämnda bestämmelser (se föregående fotnot) framgår vissa särskilda förutsättningar när det gäller konsumentkreditavtal.

119

Europeisk utblick

SOU 2016:68

6.9Nederländerna

Regleringen av konsumentkrediter

I Nederländerna regleras konsumentkrediter i den holländska civil- koden.48 Där regleras bl.a. förhandsinformation, kreditkontraktets innehåll, rätt att betala krediten i förtid, m.m.

Vidare finns bestämmelser i näringsrättslig lagstiftning, i akten om finansiell övervakning (Wet att op het financieel toezicht, Wft). Av denna följer bl.a. att kreditgivning är en tillståndspliktig verk- samhet. Krediter som ska betalas tillbaka inom tre månader och som endast medför obetydliga kostnader för konsumenten är dock undantagna från Wft:s tillämpningsområde.49

Vidare följer skyldigheten att kreditpröva konsumenten av Wft. Kreditgivaren ska inhämta information om konsumentens finansi- ella situation och ska därefter fastställa, med utgångspunkt från att konsumenten inte ska överskrida sin återbetalningsförmåga, om det är försvarligt att bevilja krediten. Om det inte kan anses för- svarligt, ska kreditgivaren inte heller ingå ett kreditavtal.50

Mer om kreditprövningen framgår av förordning. När det gäller krediter över 1 000 euro ska kreditgivaren inhämta utförlig infor- mation om konsumentens finansiella situation för att kunna be- döma om kreditavtalet är säkert för konsumenten. Om krediten är på ett mindre belopp räcker det att kreditgivaren inhämtar informa- tion från ett kreditupplysningsregister. För kreditgivare finns en skyldighet enligt Wft att delta i någon form av skuldregister.51 En närmare redogörelse för hur kravet på kreditprövning har utveck- lats i Nederländerna finns i avsnitt 9.3.3.

I Nederländerna finns vidare en förordning som sätter ett tak för kreditkostnaderna.52 Taket sätts utifrån en referensränta och kan alltså variera. Taket har de senaste åren legat runt 15 procent.53

När det gäller marknadsföring av krediter är kreditgivare skyl- diga att publicera en varningstext: Let op! Geld lenen kost geld!

48Bok Burgerlijk Wetboek Boek 7, Titel 2a. Consumentenkredietovereenkomsten.

49Artiklarna 2:60 (tillståndsplikt) och 1:20 e (undantag från Wft:s tillämpningsområde).

50Artikel 4:34.

51Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft, artiklarna 113 och 114, samt artikel 4:32 Wft.

52Besluit Kredietvergoeding.

53Se t.ex. information på AFM:s hemsida: Flitskrediet – informatie voor aanbieders van flitskrediet, www.afm.nl/nl-nl/professionals/onderwerpen/flitskrediet

120

SOU 2016:68

Europeisk utblick

(Ungefär: Obs! Att låna pengar kostar pengar!). Varningen infördes 2009 som en av flera åtgärder emot en växande skuldproblematik. I en intervju-undersökning utförd på uppdrag av den holländska tillsynsmyndigheten AFM (de Autoriteit Financiële Markten) ansåg en stor del av konsumenterna att varningen fått dem att tänka över de negativa aspekterna av att ta lån.54

Överväganden om snabblån

I Nederländerna finns en särskild marknad för mindre lån med korta löptider (kallas flitskrediet eller minilening). I och med genomförandet av konsumentkreditdirektivet blev i princip samma regler tillämp- liga på alla typer av krediter, oavsett löptid. Konsumenterna skulle genom författningsförändringarna bli bättre skyddade, bl.a. genom att förordningen om kreditkostnader blev tillämplig på i princip alla konsumentkrediter.55

I februari 2014 konstaterade AFM att marknaden för smålån hade minskat i omfång i Nederländerna, både avseende kredit- volymer och avseende antalet kreditgivare, som sjunkit väsentligt. AFM menar dock att den kvarvarande marknaden fortfarande kan innebära ett konsumentskyddsproblem, eftersom den är inriktad på svaga konsumentgrupper. Trots taket för kreditkostnader finns det kreditgivare som försöker undgå taket genom att konstruera pris- sättningen så att vissa ersättningar till dem inte ska falla under regleringen.56

Som nämnts ovan är Wft med tillhörande förordningar inte tillämplig på krediter med obetydliga kostnader. Frågan om vad som är obetydliga kostnader har aktualiserats i samband med mark- naden för mindre krediter och har prövats i domstol, efter det att AFM beslutat om en administrativ straffavgift för ett bolag som er- bjöd korta krediter till konsumenter utan att ha tillstånd. Kredi-

54Pressmeddelande från AFM, 29 december 2009: Let op! Geld lenen kost geld is succes, www.afm.nl/nl-nl/professionals/nieuws/2009/dec/kredietwaarschuwingszin-succes

Som framgår av meddelandet ska varningen också innehålla en liten bild eller symbol. Denna kan beskrivas som en streckgubbe som drar en fotboja, med ett eurotecken i, efter sig.

55Se t.ex. pressmeddelande från Rijksoverheid, 18 mars 2010: Meer transparantie bij afsluiten flitskrediet, www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2010/03/26/meer-transparantie-bij- afsluiten-flitskrediet

56Pressmeddelande från AFM 13 februari 2014: Markt voor flitskrediet verder opgedroogd, www.afm.nl/nl-nl/consumenten/nieuws/2014/feb/markt-flitskrediet

121

7Den svenska snabblånemarknaden

7.1Inledning

I detta kapitel beskrivs den svenska snabblånemarknaden. Kapitlet inleds med utredningens syn på vad som kan kallas ett snabblån. När det gäller de bolag som erbjuder snabblån kan följande anmär- kas. Under utredningens gång har antalet bolag varierat. Några bolag har upphört med sin verksamhet och ett nytt bolag har startat verksamhet. Några bolag har förändrat sitt produktsortiment. Flera bolag använder fler än en hemsida för att marknadsföra sina pro- dukter. Ibland är erbjudna kreditvillkor exakt desamma eller har bara marginella skillnader i t.ex. pris, ibland skiljer sig kredit- produkterna avsevärt. Eftersom marknaden är föränderlig och det därför inte heller går att utesluta att vissa detaljer kan ha förbisetts, redovisar utredningen därför sina iakttagelser på ett översiktligt sätt och med ungefärliga uppgifter. Utredningen har följt markna- den genom att besöka bolagens hemsidor kontinuerligt under ut- redningstiden. Det går dock inte att utesluta att något eller några förhållanden avseende bolagen, deras produkter eller marknads- föring kommer att hinna ändras under utredningens slutfas.

7.2Vad är ett snabblån?

Korta krediter om mindre belopp

I gällande rätt finns ingen reglering som enbart avser snabblån (eller sms-lån, mobillån, mikrolån), inte heller finns en definition av uttrycket. Låneformen brukar beskrivas som att den avser lån om mindre belopp med en relativt kort löptid, att ansökan görs på

123

Den svenska snabblånemarknaden SOU 2016:68

distans och att kreditbeloppet betalas ut snabbt. Det typiska låne- beloppet har tidigare angetts vara mellan 500 och 3 000 kronor och återbetalningstiden mellan en och tre månader.1

I Kronofogdemyndighetens undersökningar av snabblån om- fattas numera lån om upp till 15 000 kronor med löptid upp till 12 månader, med hänvisning till en förändrad branschpraxis.2

Med den tidigare angivna synen på snabblån – dvs. att kredit- beloppet är några tusen kronor och löptiden mellan en och tre månader – har det under utredningstiden funnits som mest nästan 30 bolag som erbjuder sådana krediter (under utredningstiden har antalet bolag minskat, se vidare avsnitt 7.4). Gemensamt för samt- liga är att lånen erbjuds över internet, ibland i kombination med andra möjligheter till distansavtal (i sådana fall via sms eller tele- fon). Samtliga bolag erbjuder krediter med en kort löptid, i första hand 30 dagar (32–38 dagar förekommer också) och vad som får betraktas som mindre belopp, i storleksordningen från 500 till 5 000 kronor. Knappt hälften av bolagen erbjuder inga andra kredit- produkter. Resterande bolag har ett större produktutbud och er- bjuder större lån, i huvudsak upp till 20 000 kronor3, och med en större variation i möjliga återbetalningstider, mellan en månad och tio månader. Utredningen anser att det är rimligt att betrakta även dessa större lån som snabblån. Samtliga produkter som kan kallas snabblån skiljer sig från andra kreditprodukter på marknaden genom den relativt sett höga effektiva räntan, från cirka 100 procent. Det är de minsta och kortaste krediterna som har de högsta effektiva räntorna, ibland flera tusen procent. Sammanfattningsvis kan alltså ett snabblån beskrivas som en konsumentkredit som

–har ett kreditbelopp om 500 till 20 000 kronor,

–har en löptid om 30–300 dagar och

–har en hög effektiv ränta, från 100–flera tusen procent.

1Se t.ex. prop. 2009/10:242 s. 33 och SOU 2013:78 s. 125.

2Kronofogdemyndighetens rapport Obetalda snabblån, halvårsrapport 1:2014 och jfr bransch- organisationen Svenska konsumentkreditföretagens hemsida, www.konsumentkreditforetagen.se

3Under utredningstiden har även större lånebelopp, upp till 30 000 kronor förekommit.

124

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

Andra krediter som erbjuds av snabblånebolag

Samtidigt erbjuder ett fåtal snabblånebolag också årslånga krediter, särskilt för de något högre kreditbeloppen över 10 000 kronor. Under utredningstiden har några bolag utökat sitt sortiment på detta sätt och erbjuder de större kreditbeloppen med ett eller några års löptid. Det finns i detta produktutbud exempel på lika höga effektiva räntor som för kortare krediter, upp till cirka 300 procent. Några snabblånebolag har också kompletterat sitt utbud med konto- krediter, dvs. konsumenten beviljas ett kreditutrymme och kan välja att ta ut hela beloppet upp till gränsen eller en delsumma. De effek- tiva räntorna för sådana kontokrediter varierar, det finns exempel från strax över 30 procent till över 300 procent.

Konsumentkreditinstitut – snabblånebolag

Den största andelen av de bolag som erbjuder snabblån har, eller har ansökt om att få, tillstånd som s.k. konsumentkreditinstitut (om den rättsliga regleringen, se vidare avsnitt 5.2). Det finns också ett par utländska kreditinstitut som bedriver verksamhet med snabblån i Sverige med stöd av sitt hemlandstillstånd.4

Konsumentkreditinstitut som inte är snabblånebolag är i hög ut- sträckning kreditförmedlare, men i första hand av andra krediter än snabblån. Det finns också kreditgivande bolag bland konsument- kreditinstituten. Dessa erbjuder ofta tämligen små kreditbelopp i samma storleksordning som snabblånebolagen, men med längre löptider än sex månader, i första hand ett år. De effektiva räntorna är lägre, men vanligtvis över 30 procent.

Det finns också ett fåtal konsumentkreditinstitut som erbjuder kontokrediter, dvs. konsumenten beviljas ett kreditutrymme som kan utnyttjas helt eller delvis. Den övre gränsen för utnyttjande bru- kar vara mellan 15 000 och 20 000 kronor. Återställande av kredit- utrymmet kan sedan ske på olika sätt, antingen som ett engångs- belopp eller som en avbetalning. De effektiva räntorna varierar från strax över 30 procent upp till cirka 100 procent.

4 Utländska kreditinstituts möjligheter att bedriva verksamhet i Sverige följer av 4 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

125

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Andra konsumentkreditinstitut finansierar endast kreditköp, dvs. de lånar ut pengar för köp av varor eller tjänster från en bestämd krets av leverantörer.

7.3Tillbakablick – en ifrågasatt låneform

Snabblånen har varit omdiskuterade sedan låneformen lanserades på den svenska marknaden. Sedan hösten 2006 har Kronofogde- myndigheten sammanställt statistik över ansökningar om betalnings- förelägganden som har snabblån som grund. Denna statistik redo- visas närmare i avsnitt 7.7. Antalet ansökningar om betalnings- förelägganden har i många sammanhang ansetts visa på konsument- skyddsproblem på marknaden.5

Under 2007 och 2008 presenterade Konsumentverket och Krono- fogdemyndigheten rapporter om sms-lån som hade unga vuxna i fokus (personer mellan 18 och 25 år).6 Till grund för rapporterna låg bl.a. en enkätundersökning avseende unga vuxnas utnyttjande av snabblån och deras erfarenheter av att ha tagit ett snabblån, t.ex. när det gällde svårigheter att betala tillbaka lånet. I rapporten Över- skuldsättning och ekonomiska problem bland ungdomar – en kartlägg- ning av risker pekade Kronofogdemyndigheten också på att risken att konsumenten fattar oöverlagda beslut torde öka vid erbjudan- den om snabblån.7

Sveriges Konsumenter publicerade 2009 rapporten Att kränga krediter till utsatta – en studie om snabblån. I rapporten redovisas studier av bl.a. snabblånebolagens hemsidor, hur marknadsföringen av snabblånen var utformad och vilken information om lånevillkoren som framgick av hemsidorna. Sveriges Konsumenter undersökte också vad som framgick av Kronofogdemyndighetens register när det gällde personer med snabblåneskulder. Undersökningen om- fattade cirka hundra personer och visade bl.a. att personerna i registret i många fall hade fler än en skuld hänförlig till snabblån och därtill andra skulder avseende hyra, postorderköp, el, parke- ringsböter och telefoni. I rapporten ger Sveriges Konsumenter en

5Se exempelvis prop. 2009/10:242 s. 35 och prop. 2013/14:107 s. 23 f, jfr prop. 2013/14:34 s. 7.

6Rapport 2007:17, SMS-lån. En kartläggning av unga vuxnas erfarenheter och rapport 2008:1, Analys av utvecklingen inom konsumentområdet.

7Rapport 2008:3 s. 68.

126

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

rad rekommendationer till åtgärder för att minska risken för över- skuldsättning som en följd av snabblån.

Under 2011 gjordes en studie av Kronofogdemyndigheten av personer som var föremål för en ansökan om betalningsförelägg- ande som gällde snabblån. Resultatet redovisas i regeringens pro- position Viss kreditgivning till konsumenter. I propositionen anförs att studien visar bl.a. att det övervägande antalet av dem som var registrerade hos Kronofogdemyndigheten för en snabblåneskuld var unga personer och att flertalet var ogifta eller ensamstående med barn. Vidare hade många låg utbildning. Arbetslösa eller perso- ner med sjukersättning eller arbetsskadeersättning var något över- representerade i förhållande till personer med andra skulder.8

I samma proposition hänvisas också till Konsumentverkets till- syn över bolagens kreditprövning. I propositionen anfördes att av tio granskade bolag hade verket funnit brister hos samtliga bolag, som meddelats varningar.9

Konsumentverket har vidare pekat på riskerna med snabblån, bl.a. i den återkommande Konsumentskyddsrapporten. I rapporten från 2013 anför verket att antalet ansökningar om betalningsförelägg- anden avseende snabblån ökar och att detta visar att snabblånen riskerar att vara en väg in i överskuldsättning. Som en följd av detta är kreditmarknaden ett av de områden som Konsumentverket har störst fokus på.10

Finansinspektionen har tagit upp problem med snabblån i de återkommande rapporterna om konsumentskyddet på finansmark- naden. I rapporten från maj 2014 skriver Finansinspektionen, med hänvisning till den ovan nämnda propositionen, att de konsumen- ter som hamnar hos Kronofogdemyndigheten på grund av obetalda snabblån ofta är unga, har lägre inkomst än genomsnittet och har andra skulder såsom hyresskulder, postorderskulder och telefoni- skulder. Finansinspektionen anför vidare att vissa snabblånebolag

8Prop. 2013/14:107 s. 24. Den studie som ligger till grund för redovisningen finns samman- fattad mer utförligt i propositionens bilaga 5. Där framgår att underlaget för studien var för- hållanden avseende 343 individer med obetalda snabblån i Örebro län under 2011. Gruppen jämfördes dels med en grupp om 661 individer med andra skulder, dels med samtliga invånare i Örebro län.

9A. prop. s. 26.

10Konsumentrapporten 2013 – läget för Sveriges konsumenter, s. 15, jfr också artikeln KO har ordet: Överskuldsättningen på grund av snabblån är oacceptabel, publicerad den 18 februari 2013 på Konsumentverkets hemsida, www.konsumentverket.se

127

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

har som affärsmodell att låna ut pengar till konsumenter som inte har tillräcklig återbetalningsförmåga samt framhåller särskilt risk- erna med att förlänga snabblån utan att göra en förnyad kredit- prövning.11 Även i rapporten från 2015 pekar Finansinspektionen på att snabblån ofta tas av hushåll med jämförelsevis svag ekonomi som inte har möjlighet att lösa en trängd ekonomisk situation.12

Utredningen om överskuldsättning, som 2013 lämnade sitt betän- kande Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) ansåg att snabblån kan vara en riskfylld låneform eftersom de är lättillgängliga och har hög effektiv ränta (om utredningen, se vidare avsnitt 4.5).

Sedan snabblånen introducerades har media också kontinuerligt rapporterat om snabblån, framför allt med fokus på riskerna med lånen och att kreditprövningen brister hos bolagen. Andra åsikter har dock också framförts, t.ex. att överskuldsättningsproblematiken inte kan åtgärdas genom att angripa snabblån och att snabblån fyller en funktion för konsumenterna som riskerar att tas över av en svart marknad om de etablerade bolagens verksamhet begränsas.

7.4Finansinspektionens tillsyn och tillståndsprövning

Beslut om tillstånd och avslag på ansökningar om tillstånd

Som beskrivits i avsnitt 5.2 innebär lagen (2014:275) om viss verk- samhet med konsumentkrediter att bolag som ger ut eller förmed- lar krediter till konsumenter ska ha Finansinspektionens tillstånd att bedriva verksamhet. De flesta bolag som utredningen ansett vara snabblånebolag, knappt 30 stycken13, har ansökt om tillstånd att bedriva verksamhet med konsumentkrediter. Finansinspektio- nens prövning av ansökningarna har pågått under utredningstiden. Vid utredningens början hade fyra snabblånebolag tillstånd att be- driva verksamhet och under hösten 2015 meddelades ytterligare två tillståndsbeslut. Under 2015 fick fyra bolag avslag på sina ansök- ningar men fortsatte bedriva verksamhet under våren 2016. Under

11Konsumentskyddet på finansmarknaden, maj 2014, s. 18 f.

12Konsumentskyddet på finansmarknaden, maj 2015, s. 22.

13Två snabblånebolag driver verksamhet i Sverige med stöd av sina hemlandstillstånd som kreditinstitut. Möjligheten för utländska kreditinstitut att bedriva verksamhet i Sverige regleras i 4 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

128

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

2016 meddelades ytterligare fem avslagsbeslut och fem nya beslut om tillstånd.14 Av de nio avslagsbesluten hade tre vunnit laga kraft vid utredningstidens slut. Övriga bolag har fortsatt att bedriva verk- samhet även efter avslagsbesluten meddelats. Avseende fyra andra bolag pågick handläggningen av tillståndsansökningarna vid utred- ningstidens slut.

Under utredningstiden har alltså endast en begränsad del av mark- naden stått under Finansinspektionens tillsyn.

Skälet till flertalet avslagsbeslut har varit brister i bolagens kredit- prövningsprocesser och bristande lämplighet hos personer i bolagens ledning. Utredningens överväganden om vilken påverkan tillstånds- prövningen kan komma att få på konsumentskyddet lämnas i av- snitt 8.3.

Rapportering om lånevolym, antal krediter m.m.

Bolag som fått tillstånd (kallas alltså konsumentkreditinstitut) läm- nar kvartalsvis rapporter till Finansinspektionen. Rapportering har hittills skett från de 11 snabblånebolag som fått tillstånd.

Med ledning av rapporterna för andra kvartalet 2016 har Finans- inspektionen gjort en uppskattning av siffror avseende utlåningen på årsbasis. Uppskattningsvis lämnas cirka 450 000 snabblån per år, vilket motsvarar en kreditvolym om 1,8 miljarder kronor. Medel- lånet är cirka 4 000 kronor. Ränteintäkterna uppgår till ungefär 535 miljoner kronor och avgiftsintäkterna till knappt 50 miljoner kronor. Kreditförlusterna uppgår till ungefär 115 miljoner kronor.

Bolagen rapporterar också antalet ansökningar om betalnings- förelägganden som de ger in till Kronofogdemyndigheten varje år. Denna rapportering omfattar endast ansökningar som bolagen själva står för. Om en fordran sålts till ett inkassobolag och sedan går vidare till Kronofogdemyndigheten omfattas den alltså inte av rapporteringen. Antalet rapporterade ansökningar utgör 4 procent av antalet beviljade krediter. Det finns dock en betydande skillnad mellan bolagen. Andelen ansökningar per bolag ligger mellan 1 pro- cent för bolag med lägst antal ansökningar till Kronofogdemyndig-

14 Under utredningens gång har tre bolag lagt ned sin verksamhet, ett av dem efter att Finans- inspektionen förelagt bolaget att upphöra bl.a. med att lämna krediter till konsumenter,

FI Dnr 15-13913.

129

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

heten och 17 procent för det bolag som har högst andel ansök- ningar.

Finansinspektionen har också, på utredningens begäran, upp- skattat kreditvolym, ränteintäkter m.m. för en grupp andra konsu- mentkreditinstitut som utredningen inte anser är snabblånebolag, men som ger fristående krediter till konsumenter. Dessa bolag är en mindre homogen grupp än snabblånebolagen när det gäller de kreditprodukter som erbjuds (räntevillkor, löptid för krediterna m.m.). Utredningen har identifierat 16 sådana konsumentkredit- institut. Dessa konsumentkreditinstitut lämnar uppskattningsvis knappt 150 000 krediter per år, motsvarande en kreditvolym om 1 miljard kronor. Medellånet är cirka 7 000 kronor. Ränteintäkterna för ett år kan uppskattas till 340 miljoner kronor och kreditförlus- terna till 200 miljoner kronor per år. Antalet ansökningar till Krono- fogdemyndigheten utgör för dessa bolag 3,5 procent av antalet be- viljade krediter. Skillnaden mellan bolagen är större än mellan snabb- lånebolagen; det handlar om mellan 0 procent och 27 procent.

Konsumentkreditinstitutens utlåning får anses utgöra en liten del av utlåningen av konsumtionskrediter. Vid utgången av 2015 uppgick konsumentkreditinstitutens utestående kreditvolym till 8,5 miljarder kronor. Denna kreditvolym innefattar alltså även andra krediter än fristående krediter, framför allt krediter som är kreditköp. Utestående kreditvolym för andra aktörer, alltså främst kreditinstitut, vid samma tidpunkt, var 181 miljarder kronor avse- ende konsumtionskrediter.15 Den utestående kreditvolymen för snabblånebolagen och övriga konsumentkreditinstitut som ger fri- stående krediter uppgick vid utgången av andra kvartalet 2016 till lite mer än 2 miljarder kronor.

Det bör förtydligas att utredningens uppdelning av konsument- kreditinstitut i olika ”bolagstyper” (”snabblånebolag” och ”övriga konsumentkreditinstitut som ger fristående krediter”) utgör en grov uppskattning av bolagens huvudsakliga verksamhet så som utredningen uppfattat den.16 Som tidigare poängterats är exempel-

15Den allra största utlåningsvolymen till svenska hushålls står bolånen för, med 2 696 miljarder kronor i utestående kreditvolym årsskiftet 2015/2016. Utlåning som vare sig kategoriseras som konsumtionslån eller bolån står för en kreditvolym om 423 miljarder kronor. Se vidare Finansinspektionens rapport Konsumentskyddet på finansmarknaden, maj 2016, s. 18.

16Vid utredningstidens slut fanns 69 konsumentkreditinstitut med tillstånd i Finansinspek- tionens företagregister, tillgängligt på www.finansinspektionen.se. Utredningen har alltså gjort ett urval bland dessa konsumentkreditinstitut enligt vad som redovisas i texten.

130

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

vis gränsen för vad som är ett snabblån flytande och några bolag som erbjuder snabblån erbjuder också kreditprodukter som utred- ningen inte definierat som snabblån. Andra konsumentkreditinstitut som erbjuder fristående krediter kan också erbjuda krediter som är kreditköp. Bolagen gör dock ingen skillnad mellan olika kredit- produkter när de rapporterar till Finansinspektionen, vilket gör att det inte finns något mer exakt sätt att få en uppfattning om markna- den för olika slags krediter än att göra en åtskillnad på bolagsnivå.

7.5Utredningens kartläggning av lånevillkor m.m.

7.5.1Inledning

Utredningens fokus är snabblån. Gränsen mellan olika kreditproduk- ter på marknaden får dock betraktas som flytande. Som redan be- skrivits har snabblånebolagen, från att erbjuda små krediter med mycket korta löptider, utvidgat sitt sortiment till att avse betydligt större belopp (dock sällan högre än 20 000 kronor) och allt längre och flexiblare löptider, även i form av kontokrediter. Snabblåne- bolagen är inte ensamma om att erbjuda mindre lånebelopp om ett eller några tusen kronor. I de följande styckena beskrivs endast snabblånebolagens villkor och marknadsföring m.m. I avsnitt 7.5.8 görs en vidare utblick över marknaden för fristående krediter som en jämförelse.

Antalet bolag som erbjuder snabblån har varierat under utred- ningstiden. Ett trettiotal bolag har ingått i den granskning som utredningen gjort, men under utredningstiden har några bolag lagt ned sin verksamhet och något har tillkommit. Några bolag har under utredningstiden fått avslag på sin ansökan om tillstånd. Dessa bolag ingår dock i beskrivningen nedan, eftersom de fortsatt bedriva verksamhet och avslagsbesluten i de flesta fall inte vunnit laga kraft eftersom de överklagats. Utifrån vad man kan utläsa från bolagens hemsidor går det inte att se någon tydlig skillnad när det gäller t.ex. avtalsvillkor, priser eller marknadsföring för bolag som lagt ned verksamheten eller nekats tillstånd jämfört med andra bolag. Utred- ningen har alltså ansett det vara relevant att beskriva marknaden mer generellt, för att visa vad som kan möta en konsument som söker ett snabblån.

131

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

7.5.2Kreditkostnader och räntor

Det allra största utbudet av snabblån finns, som tidigare beskrivits, när det gäller kreditbelopp på några tusen kronor och en löptid om 30 dagar. Kostnaden för en sådan kredit om 1 000 kronor varierar mellan 100–415 kronor (effektiv ränta mellan cirka 200–cirka 6 700 procent). Efter 30 dagar återbetalar alltså konsumenten hela kredit- beloppet samt hela kostnaden för krediten (1 100–1 415 kronor). I bilaga 5, tabell 1, finns en sammanställning med exempel på kredit- kostnader, krediträntor och effektiva räntor.

Bolagen redovisar ibland hela kostnaden för krediten som ränta och ibland ingår både ränta och en avgift i kostnaden. Krediträntorna är som högst för de mindre beloppen om hela kostnaden för kredi- ten betraktas som ränta. Vid små belopp innebär en relativt liten skillnad i kreditkostnad en till synes stor differens i både effektiv ränta och i kreditränta. Ett snabblån om 1 000 kronor, med en åter- betalningstid om 30 dagar, som kostar 250 kronor har en effektiv ränta om cirka 1 400 procent och en kreditränta om cirka 300 procent. Samma kreditbelopp och löptid med en kostnad som är 100 kronor högre (350 kronor) har en effektiv ränta om cirka 3 700 procent och en kreditränta om drygt 400 procent. Generellt sjunker både effektiva räntor och krediträntor med ökande lånebelopp. Ett snabb- lån om 5 000 kronor har en ungefärlig medelkostnad om 700 kro- nor, vilket innebär en effektiv ränta om nästan 400 procent och en kreditränta om 170 procent. Det ovan sagda gäller alltså om hela kostnaden för krediten betraktas som ränta. Om kreditgivaren i stället tar ut både en avgift och ränta blir resultatet annorlunda när det gäller krediträntan. Den ovan nämnda 5 000-kronorskrediten skulle om en avgift om 400 kronor ingick i kostnaden ha en ränta om cirka 75 procent i stället för en ränta om 170 procent.

För större krediter än 5 000 kronor är det vanligare att krediten avbetalas, i första hand i två eller tre omgångar (kredittiden blir alltså 60–90 dagar). Det är färre bolag som erbjuder de något större kreditbeloppen – drygt hälften av bolagen erbjuder krediter mellan 5 000 och 10 000 kronor. Priset för krediten blir generellt sett högre om kredittiden är längre än 30 dagar, exempelvis blir den totala kost- naden för en 60-dagars kredit om 5 000 kronor mellan cirka 750 och 2 000 kronor. För en 90-dagars kredit om 10 000 kronor blir kost- naden mellan cirka 2 000 kronor och nästan 6 000 kronor. Kredit-

132

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

räntorna varierar mellan cirka 100 till 300 procent, enligt vad kredit- givarna själva anger. Liksom för lägre kreditbelopp anges ibland hela kreditkostnaden vara ränta, ibland anges att en avgift ingår.

Omkring fem bolag ger krediter över 10 000 kronor upp till 20 000 kronor med återbetalningstider mellan en och tolv månader. Krediträntorna ligger mellan cirka 70 och 300 procent. Som tidigare nämnts finns det också ett fåtal snabblånebolag som erbjuder lån med löptider över ett år. Krediträntorna är då tämligen höga, cirka 100 procent, eller så liknar prissättningen mer övriga konsument- kreditinstituts priser, med effektiva räntor från cirka 30 till 40 pro- cent.

Några bolag erbjuder nya kunder att ta första lånet utan kost- nad. Kredittiden är då 15 eller 30 dagar. Andra bolag erbjuder alltid lån om cirka två veckor gratis, dvs. vare sig ränta eller avgift behö- ver betalas, utan endast lånebeloppet.

7.5.3Villkor för att förlänga krediten

Ett vanligt fenomen på kreditmarknader med små, korta krediter är att konsumenterna brukar erbjudas en möjlighet att förlänga, eller rulla lånet (jfr kap. 12). I stället för att betala kreditfordran vid kredittidens slut betalas endast kreditkostnaden, lånet förlängs ytter- ligare en 30-dagars period och en ny kreditkostnad tas ut för den nya kredittiden, vilket i princip innebär att konsumenten har samma kreditfordran att betala nästa månad – om lånet inte förlängs igen.

Något fler än hälften av snabblånebolagen erbjuder möjligheten att förlänga lån på detta sätt. De flesta har en fast prislista för för- längning som framgår av hemsidan. Övriga anger att det är möjligt med förlängning, men att kostnaden meddelas befintliga låntagare när de ansöker om förlängning.

Kostnaden för förlängning ökar i takt med kreditbeloppets storlek, i princip i enlighet med priset för att ta den ursprungliga krediten.

Det är inte alltid helt klart av hemsidor, eller i förekommande fall nedladdningsbara avtalsvillkor, hur många gånger det är möjligt att förlänga lånen. Flera bolag tillämpar förlängning endast upp till 30 eller 60 dagar. Ett bolag anger att fyra gånger är det maximala antalet och ett annat sex gånger. För övriga bolag är det alltså oklart om det finns en begränsning av antalet förlängningar. Många bolag

133

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

anger att konsumenten ansöker om förlängning och att bolaget har rätt att avslå ansökan. I andra fall tycks det vara förutsatt att konsu- menten alltid kan få förlängning om bara kostnaden för den första låneperioden betalas in i rätt tid. Att kreditkostnaden, eller förläng- ningsavgiften, betalas in i tid är en förutsättning för förlängning för samtliga bolag som erbjuder en sådan möjlighet.

7.5.4Villkor vid betalningsdröjsmål

Snabblånebolagen har likartade villkor vid betalningsdröjsmål. Ränta och avgifter kapitaliseras på förfallodagen för krediten, dvs. dröjs- målsränta tas ut både på det ursprungliga lånebeloppet och på de avtalade kostnaderna för krediten. Dröjsmålsränta anges vanligen som en månatlig ränta mellan 2,5 till 3,5 procent. Uttryckt som års- räntor är räntesatserna mellan 24 och 42 procent.

Vidare tar flera bolag ut en s.k. försenings- eller dröjsmålsavgift om cirka 100–400 kronor. Bolagen tillämpar vanligen olika förse- ningsavgifter beroende på kreditbeloppets storlek. Det är inte alltid helt klart av avtalsvillkoren om även förseningsavgiften kapitaliseras.

7.5.5Kreditprövning och villkor för att få låna

Allmänna villkor för att få kredit

Drygt en tredjedel av bolagen har en åldersgräns på 20 år för lån- tagare (19 och 21 förekommer också). Övriga anger att kravet är att man är 18 år eller har ingen information i detta avseende.

Alla bolag har information om vad som gäller för lånesökanden med betalningsanmärkningar. Några bolag anger att låntagare måste vara fria från betalningsanmärkningar. En majoritet av bolagen informerar dock om att betalningsanmärkningar inte är något absolut hinder för att beviljas kredit. Några bolag har krav på att betal- ningsanmärkningarna inte får vara alltför färska, andra förklarar att kreditbedömningen görs utifrån flera faktorer där förekomst och antal betalningsanmärkningar vägs in.

134

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

Drygt hälften av bolagen anger krav på deklarerad inkomst för att få låna. Inkomstgränserna är i huvudsak antingen 50 000, 100 000 eller 150 000 i årsinkomst, med en ungefärlig lika fördelning mellan de tre beloppen. Några bolag anger ingen inkomstgräns, endast att en deklarerad inkomst måste finnas. I några fall gäller olika inkomst- gränser beroende på kreditbeloppets storlek.

Utöver dessa krav är det vanligt att bolagen anger att man måste vara svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige, ibland att man ska ha varit det under någon viss angiven tid, t.ex. två år. Några har krav av mer teknisk natur, t.ex. att låntagare måste ha ett registrerat mobilabonnemang, ett bankkonto i sitt eget namn eller möjlighet att identifiera sig med e-legitimation eller BankID. När det gäller identifieringskrav erbjuder bolagen dock ofta en möjlighet till iden- tifikation genom att den som ansöker om lån skickar in kopia av sina id-handlingar, blir uppringd, eller en kombination av dessa tillvägagångssätt.

Uppgifter från konsumenten

En stor andel bolag har ett ansökningsformulär på sin hemsida, där man kan se att uppgifter om den egna ekonomin begärs in av kredit- givaren. I övriga fall måste man registrera sig som kund för att kunna ansöka, och utredningen har därmed inte kunnat titta på ansök- ningsformulären i detalj. Utredningen utgår från att alla bolag in- hämtar uppgifter.

När det gäller uppgifter om utgifter varierar bolagens krav på precisering. Utgifterna kan delas upp på t.ex. kostnader för andra krediter, boende, resekostnader och övriga extraordinära utgifter den månad krediten ska betalas. Ibland ska konsumenten specifi- cera om utgifter för andra krediter utgörs av amortering eller ränte- kostnader. De flesta bolag begär in någon form av uppgifter som är relaterade till hushållets sammansättning, t.ex. antal barn under 18 år.

135

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Kreditupplysning och scoring

I princip alla snabblånebolag inhämtar en kreditupplysning.

Drygt en tredjedel av de undersökta snabblånebolagen har infor- mation om att de använder kreditbedömningsmodeller som består i en riskbedömning baserad på statistik jämfört med konsumentens individuella förutsättningar – scoring (se även avsnitt 9.2.2). Fler- talet anger alltså uttryckligen att de använder scoring eller beskriver vad metoden går ut på. Enligt vad utredningen erfar kan man dock utgå ifrån att samtliga bolag inhämtar en bedömning genom scoring från det anlitade kreditupplysningsföretaget. Bolagen kan också arbeta med egna scoring-modeller.

7.5.6Marknadsföring av snabblån

Inledning

Utredningen har gått igenom snabblånebolagens hemsidor för att undersöka hur marknadsföringen av snabblån går till på internet. Syftet med genomgången har inte varit att i detalj granska om kredit- givarna följer gällande rätt (t.ex. kraven i 7 § konsumentkreditlagen) utan i första hand att ge en övergripande beskrivning av vilken marknadsföring och information som möter en konsument som besöker hemsidorna.

Allmänt om startsidornas utformning

Den dominerande informationen på startsidorna är upplysningar om lånebelopp som kan erbjudas samt kreditkostnaderna. Det när- mare innehållet i denna information redovisas i nästa avsnitt.

De flesta hemsidor består i princip helt av text, alternativt text med vacker natur som bakgrund. Detta gäller för hälften av hem- sidorna. På cirka en tredjedel av hemsidorna finns, i stället för vacker natur, en eller flera bilder på glada och positiva personer som man uppfattar är nöjda kunder eller trevlig personal. Även dessa hem- sidor innehåller i övrigt endast text. Texten framhåller i samtliga fall någon eller några positiva aspekter av att låna av det aktuella bolaget – att ansökan är enkel, att utbetalning kan göras snabbt, att ansökan är gratis, att bolaget är seriöst, att kreditgivningen är

136

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

”säker” eller ”diskret”. På några sidor framhålls att man kan låna även med betalningsanmärkning eller att bolaget inte ”tar en UC”.

Några bolag framhåller att nya kunder kan låna gratis. På några hemsidor informeras om att räntekostnaden är avdragsgill, och hur mycket ”rabatt” detta innebär.

På ett fåtal hemsidor finns bilder som ger associationer till kon- sumtion eller anspelningar på att man kan behöva låna för att lösa ekonomiska problem. När det gäller konsumtion handlar det om bilder på badstränder eller semestermiljöer, i något fall med texten

”behöver du semester?”. På en sida kombineras semesterbilderna med texten ”Nu slipper du oroa dig för räkningar. Vi betalar dem åt dig!”. En hemsida har en bild på en kvinna som står framför hyllor med flera par högklackade skor med texten ”Ibland är man värd att unna sig något”.

När det gäller vad som får uppfattas som anspelningar på att lånet kan hjälpa till att lösa ekonomiska problem finns det på två av de nämnda hemsidorna dessutom bilder på personer som ser oro- liga och stressade ut när de sitter och tittar i en hög med papper.

Bildtexterna lyder ”Ingen anledning att stressas av liggande räk- ningar” respektive ”Har du svårt att få ekonomin att gå ihop den här månaden?”.17

Information om kostnader

På de flesta hemsidor framgår information om kreditbelopp och kostnader på startsidan, i de allra flesta fall på en framträdande plats. En vanlig utformning är att konsumenten möts av en ”låne- snurra”, dvs. kreditbelopp väljs genom att man drar en markör längs en skala till det kreditbelopp man vill ha och i förekommande fall bockar i en löptid, varvid kostnaden för krediten genereras. I de flesta fall framkommer också den effektiva räntan tillsammans med krediträntan. Dessa uppgifter presenteras vanligtvis i mindre storlek än andra uppgifter om lånet, exempelvis kreditbeloppet, men ändå på ett sätt som får beskrivas som lätt att se och uppfatta. På övriga hemsidor framkommer prisinformation inklusive information om

17 De två bolag som haft den beskrivna marknadsföringen har fått avslag på tillståndsansökan av Finansinspektionen (jfr avsnitt 7.4). Det ena avslagsbeslutet har vunnit laga kraft och bolaget har upphört med att lämna krediter. Avslagsbesluten beror inte på marknads- föringens utformning.

137

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

effektiv ränta, under en annan flik eller länk än startsidan, t.ex. ”priser” eller ”villkor”. Även på dessa sidor är det lätt att läsa och uppfatta de olika posterna, som oftast framställs i samma storlek och typsnitt som t.ex. kreditbeloppet.

På ungefär var fjärde startsida finns också information om dröjs- målsränta och -avgifter längre ned på startsidan. I övriga fall hittar man denna information under andra flikar, ”Villkor”, ”SEKKI” eller ”Frågor & Svar” (under frågan ”vad händer om jag inte kan betala?” eller liknande). Endast i något enstaka fall går det inte att hitta en uppgift om effektiv ränta respektive kostnader vid dröjs- mål.

Information som varnar för att ta lån

På en stor andel hemsidor, cirka 75 procent, finns någon form av information som går ut på att lånet bör avse endast tillfälliga ut- gifter eller ett tillfälligt behov, eller manar till eftertanke innan man lånar. Denna information är på vissa hemsidor tämligen kortfattad, t.ex. ”Innan du lånar! Se till att du har möjlighet att betala tillbaka lånet!” eller ”Ansök inte om lån om du är osäker på om du kan betala tillbaka lånet”.

På en stor del av dessa hemsidor finns dock ytterligare informa- tion som handlar om konsekvenserna av att låna. På flera hemsidor nämns t.ex. att utebliven betalning i förlängningen kan leda till en betalningsanmärkning, vilket i sin tur påverkar bedömningen av kreditvärdigheten i framtiden som kan leda till svårigheter att ta andra lån, teckna löpande abonnemang, etc. Ett bolag har ett illustra- tivt exempel på hur en skuld kan öka, med dröjsmålsränta och olika avgifter. På andra hemsidor uppmanas presumtiva låntagare att fun- dera över andra alternativ än att låna och det framhålls särskilt att man inte ska låna för att t.ex. betala av andra skulder eller använda pengarna till onödig konsumtion eller spel. I vart fall fyra hemsidor har länkar eller information om budget- och skuldrådgivning eller Konsumentverkets hemsida. I några fall kan man beskriva informa- tionen som ett tämligen öppet angivande av att den egna låneproduk- ten har en negativ aspekt. På två hemsidor sägs följande: ”Att ta ett snabblån är ett dyrt sätt att få tillgång till pengar”, på en annan: ”När låntagaren tar ett mikrolån riskerar låntagaren att hamna i en skuld- fälla”.

138

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

7.5.7Hur kreditavtalet ingås

Det dominerande sättet att ansöka om ett snabblån i dag är att fylla i ett ansökningsformulär via internet. Ett fåtal bolag erbjuder också möjligheten att söka via sms. Vissa av dem har i sådana fall krav på att man redan ska vara registrerad som kund.

Ansökningsformuläret omfattar i de allra flesta fall uppgifter om den egna ekonomin (se ovan angående kreditprövning, avsnitt 7.5.5). Besked om ansökan beviljas kommer online, i vissa fall via mejl eller sms. Ansökningsprocessen innefattar en identifiering av konsumen- ten. De allra flesta bolag erbjuder olika möjligheter att identifiera sig, inklusive bankID eller e-legitimation. Ett fåtal bolag använder sig inte av någon form av elektronisk identifiering och i dessa fall görs i stället en identitetskontroll genom att konsumenten skickar kopia av id-handlingar, eventuellt i kombination med att bli uppringd.

För i vart fall två tredjedelar av bolagen ingår som en del i an- sökningsprocessen att konsumenten godkänner de allmänna villko- ren för krediten. Några av dessa kräver ett elektroniskt godkän- nande även av ett fullständigt låneavtal eller en SEKKI-blankett. Elektroniska godkännanden av allmänna avtalsvillor sker i de flesta fall genom att konsumenten bockar i en ruta i det elektroniska an- sökningsformuläret. I några fall görs bekräftelsen i stället efter det att konsumenten fått ett preliminärt besked om att lånet beviljas, då låntagaren får bekräfta att han eller hon ansöker om lånet.

Några bolag använder sig i stället av skriftliga skuldebrev. Detta innebär inte alltid postgång – några av bolagen informerar om att man kan skriva ut det elektroniska skuldebrevet, underteckna det, fotografera och skicka tillbaka det i ett mejl eller sms.

7.5.8Något om villkor m.m. på den övriga marknaden för fristående krediter

Som tidigare beskrivits finns det några utmärkande drag för den kreditprodukt som utredningen kallat snabblån, som enkelt kan beskrivas som att krediterna har höga effektiva räntor. Att de effek- tiva räntorna blir höga beror på en samverkan mellan framför allt korta löptider och höga kostnader i förhållande till lånebeloppens storlek.

Utredningen har inte haft möjlighet att göra samma kartlägg- ning av marknadens alla aspekter när det gäller andra fristående

139

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

krediter. Andra aktörer som ger fristående krediter är andra konsu- mentkreditinstitut än snabblånebolag samt banker och andra kredit- institut. Särskilt konsumentkreditinstituten är av intresse, eftersom vissa av dem tidigare likställts med snabblånebolag. Utredningen har under utredningstiden fortlöpande tittat på hemsidorna för ett tio-tal kreditgivande konsumentkreditinstitut som inte är snabb- lånebolag. Vissa av dem ingår också i den statistik utredningen in- hämtat från Kronofogdemyndigheten (se vidare avsnitt 7.7). Utred- ningen har också tittat på några banker och andra kreditinstituts lånevillkor m.m.

En första iakttagelse är att snabblån i dag inte kan sägas vara unika när det gäller att man lätt kan ansöka om lån. Alla kredit- givare erbjuder i dag möjlighet att ansöka om ett lån över internet och få besked snabbt – det gäller även storbankerna.

När det gäller möjlighet att låna små belopp finns det flera kon- sumentkreditinstitut som inte är snabblånebolag som lånar ut belopp under 10 000 kronor. Endast ett par stycken lånar under 5 000 kronor. Inga banker eller andra kreditinstitut lånar ut mindre belopp än 10 000 kronor i någon större omfattning.

Bland konsumentkreditinstitut som inte är snabblånebolag finns det bolag som tydligt anger att det går bra att låna även om man har betalningsanmärkningar eller om man har en dålig kreditvärdighet. En del anger dock, precis som vissa snabblånebolag också gör, att man inte beviljas kredit om man har betalningsanmärkningar.

De flesta banker och andra kreditinstitut som utredningen under- sökt erbjuder i dag ett spann för krediträntan för blancokrediter som sträcker sig från några procent upp till i vart fall 20 procent. De krediträntor som anges som exempel i marknadsföringen för att visa på kostnader och amorteringar för ett vanligt förekommande lån brukar dock sällan överstiga 10 procent. Konsumentkredit- instituten som inte är snabblånebolag erbjuder räntor från cirka 6 procent och upp till något över 30 procent. Det är svårt att se något absolut samband mellan erbjudna räntor och exempelvis möjlig- heten att låna trots betalningsanmärkningar. Det kan noteras att de konsumentkreditinstitut (utom snabblånebolag) som anger att de lånar ut till personer med betalningsanmärkningar i många fall er- bjuder räntor nära eller strax över 30 procent. Detta kan jämföras med ett kreditinstitut som erbjuder lån trots betalningsanmärkningar med ränta från drygt 20 till nästan 30 procent.

140

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

7.6Branschinitiativ för en sundare utlåning

Branschföreningen och dess riktlinjer

Genom ett initiativ av några av aktörerna på snabblånemarknaden bildades 2013 en branschförening för snabblånebolag, Svenska konsu- mentkreditföretagen ekonomisk förening (SKEF). SKEF vill verka för en sund och seriös kreditgivning.

SKEF har antagit etiska regler som medlemsföretagen är skyl- diga att följa. Reglerna omfattar bl.a. medlemsföretagens interna kultur och riktlinjer, bemötandet av konsumenter, kreditprövning och indrivning. Bland råden märks följande.

–Kreditgivning till personer som fyllt 18 men ännu inte 25 år ska vara restriktiv.

–Krediter ska inte utbetalas mellan 23.00 och 07.00.

–Om en konsument begär förlängning av ett lån mer än en gång, ska en ny kreditbedömning göras. Förlängning får inte beviljas mer än två gånger.

Föreningen har instiftat en ansvarsnämnd som har till uppgift att granska medlemsföretagen och behandla tvister mellan konsumenter och kreditgivare. Medlemsföretagen har åtagit sig att följa nämndens beslut.

SKEF har i dag ett tiotal medlemsföretag.

Statistik avseende verksamheten 201518

SKEF har tagit fram och publicerat statistik över medlemsföretag- ens verksamhet, bl.a. avseende inlämnade ansökningar om betal- ningsföreläggande (statistik avseende betalningsförelägganden för snabblån samlas även in av Kronofogdemyndigheten och redovisas i avsnitt 7.7).

Den totala lånevolymen under 2015 var 1,3 miljarder kronor. Antalet kunder hos medlemsföretagen var nästan 131 000 personer.

18 konsumentkreditforetagen.se/wp-content/uploads/2016/04/SLUTRAPPORT-statistik- SKEF-2015-FINAL-8-april-2016.pdf

141

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Under 2015 lämnade medlemsföretagen cirka 30 000 ansökningar om betalningsförelägganden till Kronofogdemyndigheten som avsåg kapitalbelopp under 15 000 kronor. Detta var knappt 5 procent av samtliga utfärdade fakturor (med samma begränsning i kapital- belopp) under året (nästan 520 000 stycken totalt). Medelvärdet för en kredit var lite drygt 4 000 kronor.

Som en jämförelse redovisar SKEF att antalet fakturor under 2015 ökade med 25 procent, medan antalet inlämnade ansökningar om betalningsförelägganden minskade med nästan 10 procent. Andelen ärenden som överlämnades till Kronofogdemyndigheten sjönk alltså mellan 2014 och 2015, från 6,5 procent ansökningar av den totala ärendemängden till, som nämnt ovan, knappt 5 procent.

Snittåldern för kunder under 2015 var 37 år. Medelårsinkomsten för kunderna var nästan 250 000 före skatt.

SKEF anger vidare att drygt 50 procent av alla ansökningar om kredit avslås. Detta beror vanligtvis på att de som söker inte upp- fyller de krav på kreditvärdighet som medlemsföretagen ställer upp.

7.7Statistik avseende obetalda snabblån

7.7.1Inledning

Kronofogdemyndigheten har sedan 2007 publicerat statistik över antalet ansökningar om betalningsförelägganden som inkommer till myndigheten och som avser snabblån. Denna statistik, som beskri- vits i avsnitt 7.3, har varit ett viktigt underlag för lagstiftnings- åtgärder avseende snabblån, och den har allmänt fått mycket upp- märksamhet, bl.a. i media. Kronofogdemyndigheten har, på utred- ningens begäran, tagit fram statistik över ansökningar om betalnings- förelägganden m.m. som avser i första hand år 2015. Denna statistik presenteras i det följande. Först redogörs dock för några av uppgif- terna i Kronofogdemyndighetens tidigare rapporter.

Kronofogdemyndigheten har alltså inte tagit fram någon egen rapport avseende 2015, och avvaktar fortsatt statistiksammanställ- ning tills tillståndsprövningarna hos Finansinspektionen är klara (jfr avsnitt 7.4).

142

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

7.7.2Ansökningar om betalningsförelägganden 2006–2014

I det följande redovisas uppgifter från den senaste rapporten, den 9 februari 2015.19

Under åren 2006 till 2013 ingick krediter om högst 4 000 kronor. För år 2014 ingår även större kreditbelopp, upp till 15 000 kronor.20 Sett över hela perioden från 2006 fram till 2014 har antalet in- komna ansökningar avseende snabblån ökat med 123 procent. Under 2009/2010 minskade dock inflödet temporärt, för att sedan åter-

igen öka.

	60 000
	50 000
(BF)	40 000
(BF)
ärenden	30 000
ärenden	20 000
Antal	20 000
Antal	10 000
	10 000
	0	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
		2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
	Antal BF	1 707 25 41835 77546 53128 03833 06453 70949 19256 641

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Andelen unga vuxna som blev föremål för en ansökan om betalnings- föreläggande var inledningsvis 36 procent. Andelen unga vuxna sjönk dock det följande året och har sedan 2010 varierat mellan 19 och 22 procent.21

19Tillgänglig på Kronofogdemyndighetens hemsida, www.kronofogden.se/statistiksnabblan

20www.kronofogden.se/statistiksnabblan

21Åldersfördelningen när det gäller ansökningar om betalningsförelägganden varierar för olika typer av fordringar. För vissa fordringstyper är andelen unga vuxna lägre än när det gäller snabblån, exempelvis trafikförsäkringsavgift, men det finns också andra fordringstyper där andelen unga vuxna är i princip lika stor som när det gäller snabblån, exempelvis ford- ringar som avser telefoni (uppgifter från Kronofogdemyndigheten).

143

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

40%

35%

26-35 år

30%

36-45 år

25%

20%	18-25 år

46-55 år

15%

10%

56-65 år

66 år -

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Fördelningen mellan kvinnor och män som fått ansökningar med snabblån som grund har varit tämligen konstant under åren. Fler män än kvinnor (mellan 53 till 58 procent) har varit föremål för en ansökan. 2014 var det år då skillnaden var som störst; ansökning- arna detta år avsåg män i 58 procent av fallen.

7.7.3Ansökningar om betalningsförelägganden m.m. för år 2015

Inledning – allmänt om statistiken

I Kronofogdemyndighetens register över ansökningar går det inte att maskinellt söka fram ärenden av en viss typ eller med en viss grund. Sökningen som gjorts har därför utgått ifrån vilka bolag som lämnat in ansökningarna. Utredningen har lämnat två olika

144

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

listor med bolag till Kronofogdemyndigheten, en som avser bolag som utredningen anser i huvudsak sysslar med snabblån och en som avser övriga kreditgivande konsumentkreditinstitut. I samråd med Kronofogdemyndigheten har även vissa inkassobolags ansök- ningar granskats. Urvalet av inkassobolag bygger på Kronofogde- myndighetens erfarenhet av att dessa bolag tidigare lämnat in an- sökningar avseende snabblån. Granskningen av fordringarna har gjorts manuellt och har utgått ifrån den grund som inkassobolagen angett för fordran. Detta innebär att det finns visst utrymme för att ett antal ansökningar felaktigt räknats in i statistiken. Några större avvikelser kan det dock knappast vara frågan om. Däremot kan man konstatera att den utförda undersökningen även ger utrymme för att det kan finnas ansökningar som inte har räknats in i statistiken, t.ex. för att de inte har gått att identifiera utifrån angiven grund, eller för att någon annan tredje part än de inkassobolag som särskilt granskats har köpt upp fordringar avseende snabblån.

De personer som identifierats som svaranden i mål om betalnings- föreläggande från snabblånebolag eller andra konsumentkreditinstitut har också sökts i Kronofogdemyndighetens indrivningsdatabas. I denna databas finns mål avseende verkställighet. En sökande som utverkat en exekutionstitel, ett utslag eller en dom, kan lämna exekutionstiteln för verkställighet. Långt ifrån alla skulder blir före- mål för verkställighet. Detta kan bero t.ex. på att svaranden, den som är skyldig att betala enligt utslaget eller domen, betalar frivilligt.

Slutligen har Kronofogdemyndigheten gjort en manuell gransk- ning av 600 personer som slumpmässigt valts ut bland dem som varit svaranden i en ansökan om betalningsföreläggande avseende ett snabblån, alternativt en kredit från ett annat konsumentkredit- institut. Denna granskning har bl.a. haft till syfte att undersöka vilka andra skulder personerna har eller har haft.

Antalet ansökningar om betalningsföreläggande

Drygt 65 000 ansökningar om betalningsföreläggande inkom till Kronofogdemyndigheten avseende snabblån under 2015. Cirka 7 000 ansökningar inkom från andra kreditgivande konsumentkredit- institut. Ansökningar som avsåg snabblån lämnades in av 29 bolag,

145

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

varav 2 är inkassobolag.22 De 7 000 övriga ansökningarna har läm- nats in av 9 bolag, varav två inkassobolag.23 Några av konsument- kreditinstituten som ingått i sökningen har dock i princip inte be- drivit någon verksamhet under 2015.

Det antal ansökningar om betalningsförelägganden som utred- ningen fått fram är inte utan vidare jämförbart med tidigare års redovisningar. Detta beror på att utredningen kompletterat sök- ningen i Kronofogdemyndighetens ärendesystem med ett antal bolag (åtta stycken), vars ansökningar alltså inte tidigare funnits med i statistiken. Några bolag som tidigare ingått i Kronofogde- myndighetens statistik över snabblån har utredningen inte ansett vara snabblånebolag, och deras ansökningar ingår i stället i gruppen av andra kreditgivande konsumentkreditinstitut. De bolag som inte tidigare ingått i statistiken har lämnat in drygt 3 000 ansökningar om betalningsförelägganden. Även med beaktande av den utökning som utredningen gjort av statistikunderlaget kan alltså konstateras att det återigen handlar om en ökning av antalet ansökningar (antalet ansökningar år 2015 var alltså cirka 62 000, om man räknar bort de bolag som utredningen lagt till, och år 2014 var antalet ansökningar cirka 56 000, se föregående avsnitt).

Ansökan om betalningsföreläggande = skuld?

Den följande framställningen utgår ifrån att varje ansökan om betalningsföreläggande också representerar en skuld för den som ansökan avser. Att en ansökan om betalningsföreläggande inges innebär dock inte i sig att svaranden har en skuld – teoretiskt sett kan påståendet om ett skuldförhållande i ansökan vara oriktigt. Man bör då kunna utgå ifrån att svaranden motsätter sig kravet. I så fall kommer Kronofogdemyndigheten, om sökanden begär det, över- lämna målet till en tingsrätt för prövning. Att svaranden motsätter sig kravet innebär inte heller i sig att det är oriktigt – tingsrättens prövning går ut på att fastställa om svaranden är skyldig att betala

2232 bolag ingick i undersökningen (inklusive inkassobolagen), men tre av snabblånebolagen hade inte lämnat några ansökningar om betalningsförelägganden – detta innebär troligen att de sålt sina fordringar vidare till exempelvis ett inkassobolag.

2316 bolag, varav två inkassobolag, ingick i sökningen avseende de övriga konsumentkredit- instituten. Att vissa inte lämnat in några ansökningar kan bero på att de sålt sina fordringar vidare. Några av bolagen hade heller inte kommit igång med någon verksamhet under 2015.

146

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

eller inte. Orsaken till att man motsätter sig ett krav kan också vara att man redan betalat skulden, eller vill ha en längre tidsfrist att betala.

När det gäller de undersökta ansökningarna är det få krav som svarandena har motsatt sig – vid tiden för statistikuttaget gällde det för 2 procent av ansökningarna. För lite drygt en tiondel av ansök- ningarna hade handläggningen ännu inte avslutats hos Kronofogde- myndigheten.

Ungefär hälften av samtliga ansökningar har lett till utslag, dvs. en exekutionstitel som kan verkställas om sökanden begär det. En fjärdedel av ansökningarna har blivit avskrivna på grund av en åter- kallelse från sökanden. Återkallelse kan i huvudsak anses bero på att svaranden betalat hela skulden. I några fall kan dock en åter- kallelse ha berott på att sökanden ansett att kravet framställts fel- aktigt, eller ha gjorts av någon annan orsak.

Antalet ansökningar per person

Ansökningarna för snabblån avsåg 31 615 individer. I genomsnitt hade alltså varje person två ansökningar om betalningsförelägg- anden som avsåg snabblån under ett år. En mer noggrann beskriv- ning av antalet är dock följande. Drygt hälften av personerna hade endast en snabblåneskuld under 2015 (56 procent). Drygt en femte- del (22 procent) hade två snabblåneskulder under året. Lika många hade tre skulder eller fler – det högsta antalet registrerade ansök- ningar för en individ var 25 ansökningar om betalningsförelägg- anden. Den största andelen som hade flera skulder hade dock tre till fem skulder (16 procent av samtliga individer) och andelen som hade sex skulder eller fler var cirka sex procent.

Bland ansökningarna från de övriga konsumentkreditinstituten var det inte fråga om en lika stor spridning i antalet ansökningar per person. De allra flesta av personerna hade endast fått en ansökan om betalningsföreläggande från ett konsumentkreditinstitut under 2015 (86 procent). Resterande hade i stort sett fått två ansökningar om betalningsföreläggande. Endast ett femtiotal personer (av 6 370 individer) hade tre eller fyra ansökningar.

147

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Skuldernas storlek

När det gäller kapitalbeloppens storlek24 har Kronofogdemyndig- heten redovisat bl.a. medelvärden och medianvärden som gäller dels för den grupp snabblånebolag som undersökningen avser, dels för vardera av de inkassobolag som lämnat in ansökningar avseende snabblån. Medel- och medianvärdena skiljer sig något åt i de olika kategorierna. De två aktuella inkassobolagen har lämnat in ansök- ningar som har lägre medel- och medianvärde för kapitalskulden än de värden som avsåg de övriga snabblånebolagen. Detta beror troli- gen på att inkassobolagen köpt fordringar av bolag som har som affärsmodell att endast låna ut relativt sett mindre belopp, medan det bland det stora antalet snabblånebolag, som själva står för indriv- ningen av sina fordringar, finns bolag som även ger mycket större krediter.

För inkassobolagen var medelvärdet för kapitalskuldens storlek nästan exakt lika – cirka 3 200 kronor. Medianvärdet för skuldernas kapitalbelopp var cirka 2 500 kronor respektive 3 200 kronor (alltså motsvarade medelvärdet i princip medianvärdet för det ena bolaget). Medelvärdet för kapitalskulderna från snabblånebolagen var cirka 6 200 kronor och medianvärdet cirka 4 200 kronor.

När det gällde de övriga konsumentkreditinstitutens ansökningar om betalningsföreläggande var medel- och medianvärden för kapital- skulderna högre än för snabblånebolagen. Inkassobolagens ford- ringar stod här för större kapitalbelopp än de som bolagen själva lämnat in. Medelvärdena varierade mellan cirka 9 000–17 000 kronor, medianvärdena mellan 4 000 och 16 000 kronor.

Ålders- och könsfördelning

Åldersgruppen 18–25 år utgjorde 23 procent av de svarande med snabblåneskulder. Denna åldersgrupp utgjorde en mindre andel bland svarande för de övriga konsumentkreditinstituten – 13 procent. Hälften av de svarande med snabblåneskulder var i åldrarna mellan 26 och 45 år. Under 15 procent var mellan 46 och 55 år, och under 10 procent var äldre än 55. Bland de övriga konsumentkredit-

24 Kapitalbelopp är det ursprungliga kreditbeloppet, alltså lånets, storlek.

148

SOU 2016:68 Den svenska snabblånemarknaden

instituten var andelen 46 till 55-åringar större, cirka 20 procent. I övrigt var fördelningen mellan åldersgrupperna tämligen lika.

Fördelningen av svaranden avseende kvinnor och män såg i princip likadan ut oavsett skuldtyp – drygt 40 procent kvinnor och knappt 60 procent män. Det kan anmärkas att denna könsfördelning gäller generellt för ansökningar om betalningsföreläggande till Kronofogde- myndigheten, alltså avseende alla sorters fordringar.25

Övriga skulder – en granskning av 600 individer

Kronofogdemyndigheten har på utredningens begäran manuellt granskat 600 individers samtliga ansökningar om betalningsföre- lägganden som fanns registrerade i Kronfogdemyndighetens data- bas. Granskningen syfte är att få en uppfattning om individernas skuldproblematik utöver snabblån. Granskningen visar inte den fort- satta handläggningen av ansökningarna, dvs. om de ledde till utslag, om de betalades och avskrevs, etc. Att flera ansökningar kommit in avseende en individ innebär alltså inte per automatik att personen i fråga har en långvarig och växande skuldbörda. Att en person under en längre tidsperiod vid ett antal tillfällen har blivit föremål för an- sökningar om betalningsförelägganden säger dock något om att han eller hon troligtvis befinner sig i en svår ekonomisk situation.

De 600 individerna delades, i samråd med utredningen, in i två grupper, på samma sätt som ansökningarna om betalningsförelägg- ande delades mellan snabblånebolag och andra konsumentkredit- institut. Den ena gruppen, om 400 personer, valdes alltså ut bland de individer som hade snabblåneskulder under 2015. Den andra gruppen, 200 individer, fanns i stället med bland dem som hade skulder till andra konsumentkreditinstitut.

Ett mål som inleds med en ansökan om betalningsföreläggande, oavsett om ansökan leder till utslag, avskrivs eller överlämnas till tingsrätt, finns kvar i Kronofogdemyndighetens databas i tre år innan den gallras av utrymmesskäl. Den manuella granskningen av individer gjordes i början av år 2016, vilket alltså i huvudsak inne-

25 Uppgift från Kronofogdemyndigheten. Samma fördelning mellan kvinnor och män gäller de svarande i indrivningsdatabasen.

149

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

bär att den visar ansökningar om betalningsförelägganden som inkommit någon gång under åren 2013 till och med 2015.

Kronofogdemyndigheten har i sin redovisning delat in ansök- ningar om betalningsföreläggande utifrån några olika skuldtyper, som framgår av figuren nedan. Tabellen visar hur många av de under- sökta individerna med snabblåneskulder som också hade skulder av annat slag. Den visar också hur stor andel av personer med en skuld till ett annat konsumentkreditinstitut som hade haft andra skulder.

20%

40%

60%

80%

100%

Bank/finans (lån/krediter) Snabblån Köp av vara mot faktura

Köp av tjänst mot faktura Obetald hyra Telecom Parkering Kommun/landsting Trafikförsäkring Energibolag Övrigt

Personer med snabblåneskuld

Personer med skuld till annat konsumentkreditinstitut

Källa: Kronofogdemyndigheten.

En hög andel av personerna som var föremål för en ansökan om betalningsföreläggande avseende snabblån, hade alltså haft också andra skulder någon gång under de tre senaste åren. Den största andelen andra skulder stod andra krediter för (70 procent av perso- nerna). Några andra skuldslag stod också för en större andel, nämli- gen köp mot faktura och telecomskulder, alltså telefoni och bred-

150

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

band. Det kan också noteras att drygt 15 procent av personerna hade haft skulder avseende hyra eller el.

När det gällde personernas snabblåneskulder hade i medeltal åtta ansökningar avseende snabblån per person lämnats in under den aktuella tidsperioden. I kategorin andra krediter var antalet i medeltal drygt tre ansökningar per person.

För personer som granskats som fått en ansökan om betalnings- föreläggande från ett annat konsumentkreditinstitut än ett snabb- lånebolag under 2015, såg bilden tämligen likartad ut. För fler än hälften av dessa personer hade det också, under de aktuella tre åren, lämnats in ansökningar avseende telefoni/bredband. En något högre andel än i snabblånegruppen hade skulder avseende faktura- krediter (47,5 procent av personerna avseende varor och 25,5 pro- cent avseende tjänster). Andelen som hade andra krediter var högre än för personerna i snabblånegruppen (85 procent jämfört med 70 procent). Nästan alla i denna grupp hade också snabblåneskulder

– i medeltal 13 ansökningar avseende snabblån per person.

När det gäller antalet skulder för personer från snabblånegruppen fanns det ett fåtal individer som endast hade en ansökan om betal- ningsföreläggande registrerad på sig. De som hade som allra flest skulder – från 50 och upp till 101 skulder – var också ett fåtal indi- vider (13 stycken). 39 personer hade mellan 30 och 49 skulder (alltså cirka 10 procent av de undersökta individerna). De flesta hade alltså ett antal skulder mellan två stycken till 29 stycken, med följande för- delning: 23 procent hade 20–29 skulder, 34 procent hade 10–19 skul- der och 26 procent hade mellan 2 och 9 skulder.

I den andra gruppen var antalet personer med mellan 30 och 49 skulder högre – en fjärdedel av individerna. Det högsta antalet skulder för någon person var i denna grupp 75 stycken. Det var med andra ord färre personer som hade ett lägre antal skulder – 40 procent av personerna hade mellan 2 och 19 ansökningar under åren, medan det i snabblånegruppen var 60 procent av personerna som hade ett antal skulder i detta intervall.

Det sammanlagda kapitalbelopp som samtliga ansökningar om betalningsföreläggande stod för understeg 100 000 kronor för cirka 55 procent av personerna i snabblånegruppen. Övriga, alltså cirka 45 procent, hade fått ansökningar om betalningsförelägganden som tillsammans motsvarade ett kapitalbelopp om över 100 000 kronor.

151

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

I gruppen med en skuld till ett annat konsumentkreditinstitut var andelen med en sammanlagd skuld över 100 000 kronor större (nästan 65 procent).

Indrivningsdatabasen

Kronofogdemyndigheten har också gjort en undersökning av indriv- ningsdatabasen. De individer som fått en ansökan om betalnings- föreläggande från ett snabblånebolag respektive ett annat konsu- mentkreditinstitut, har speglats mot indrivningsdatabasen.26 I denna registreras ärenden om verkställighet. I indrivningsdatabasen regi- streras varje ansökan om verkställighet som ett s.k. allmänt mål eller ett enskilt mål (brukar i korthet benämnas A-mål respektive E-mål). I A-mål är staten sökande och skulderna är definierade på typ av skuld, t.ex. skatt, tv-avgift, m.m. Ett E-mål avser alltså andra skulder, från t.ex. företag privatpersoner, kommuner, landsting, men även från vissa statliga enheter vars fordran inte inryms som ett A-mål. Skulder i E-mål är inte kategoriserade på motsvarande sätt som för A-mål.

Som tidigare berörts leder inte alla utslag till att fordringsägaren ansöker om verkställighet. Att verkställighet inte söks kan bero på att skulden frivilligt betalas av den som utslaget avser. Detta torde vara den vanligaste orsaken. En annan kan vara att ansökan om verkställighet bedöms som meningslös, eftersom den skuldsatta personen inte beräknas ha några utmätningsbara tillgångar.

Av de personer som hade en eller flera snabblåneskulder under 2015 återfanns 63 procent i indrivningsdatabasen. Av de personer som hade en skuld till ett annat konsumentkreditinstitut var andelen högre – 78 procent. Det vanligaste i båda kategorierna var att vara registrerad i endast E-mål (över 50 procent av individerna). De skuldsatta personerna som kom från snabblånegruppen hade i medeltal 8 registrerade mål per person. I den andra gruppen var antalet snabblånemål fler – i medeltal 13 stycken per person. Medel- värdet för skuldernas totala storlek var också större i den senare gruppen – cirka 220 000 kronor respektive cirka 147 000 kronor.

26 I sökningen ingick svaranden där snabblånebolag respektive andra konsumentkreditinstitut lämnat in ansökningar om betalningsföreläggande, alltså inte de individer som inkassobolagens ansökningar avsåg. Detta innebär att ungefär hälften av individerna i varje grupp speglades mot indrivningsdatabasen.

152

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

Åldersfördelningen på de svarande i indrivningsdatabasen var ungefär densamma för båda grupperna och överenstämda tämligen väl med åldersfördelningen när det gällde ansökningar om betal- ningsföreläggande avseende snabblån. En skillnad var dock att an- delen unga vuxna – mellan 18 och 26 år – var mindre i indrivnings- databasen (strax under 20 procent jämfört med 23 procent när det gällde ansökningar om betalningsföreläggande).

De personer som granskats särskilt för att undersöka skuldsätt- ning under tidigare år speglades också för sig i indrivningsdatabasen. Statistiken avseende dem överensstämde på ett ungefär med statisti- ken avseende de övriga svarandena när det gällde förekomst i indriv- ningsdatabasen, fördelningen av mål mellan E-mål och A-mål, ålders- fördelning och skuldernas storlek.27

7.7.4Sammanfattande synpunkter på vad statistiken från Kronofogdemyndigheten visar

Ansökningar som avser snabblån har i princip ökat under årens lopp. Det stora antalet ansökningar kan förefalla alarmerande i sig. Det är dock svårt att dra några absoluta slutsatser enbart utifrån hur många ansökningar som lämnas in. I alla branscher förekom- mer att personer inte betalar enligt vad de åtagit sig.

En fråga som inte går att besvara inom ramen för den här utred- ningen är hur stor andel av alla snabblån som ger upphov till en ansö- kan om betalningsföreläggande, eller hur stor andel av alla konsu- menter som tar snabblån som får problem att betala tillbaka lånet. Några sådana siffror har det inte varit möjligt för utredningen att få fram av flera orsaker. Utredningens statistik från Kronofogdemyn- digheten gäller för år 2015. Nästan 10 bolag som lämnat in ansök- ningar om betalningsförelägganden detta år har inte fått tillstånd att lämna krediter av Finansinspektionen. Eftersom dessa bolag inte rapporterat uppgifter om sin utlåning till inspektionen går det inte göra någon uppskattning av antalet beviljade krediter under detta år. Det är inte heller möjligt att ta bort bolag som inte fått tillstånd från den statistik som utredningen inhämtat, eftersom en så stor andel

27 När det gällde fördelningen mellan kvinnor och män var dock fördelningen ungefär 50-50 just i gruppen specialgranskade med en ansökan om betalningsföreläggande från ett övrigt konsumentkreditinstitut.

153

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

av alla ansökningar lämnas av inkassobolag och inte av bolagen själva (cirka 20 000 ansökningar). Av samma anledning är det inte möjligt att med ett rättvisande resultat endast utgå ifrån de ansök- ningar som bolag med tillstånd själva lämnat in. Det kan tilläggas att det även i utredningens slutfas (september 2016) inte stod helt klart vilka bolag som slutligen kommer att få tillstånd – avseende fyra bolag har Finansinspektionen inte fattat beslut avseende tillstånds- ansökan och av meddelade avslagsbeslut har endast tre stycken vunnit laga kraft (se avsnitt 7.4).

På grund av tillståndskravet kan alltså konstateras att en inte obetydlig del av snabblånebranschen kan komma att få lägga ned sin verksamhet – det handlar om ett tiotal bolag. Vad detta kom- mer att innebära för antalet ansökningar om betalningsförelägg- anden från branschen återstår att se. Om det kommer att förändra de slutsatser som görs nedan avseende t.ex. antalet skulder per person och tidigare betalningsproblem återstår också att se. Det vore där- för av stort värde om Kronofogdemyndigheten fortsätter att sam- manställa statistik över ansökningar om betalningsförelägganden som avser snabblån.

När det gäller statistiken från Kronofogdemyndigheten bör man vara medveten om att den endast speglar de personer som får pro- blem att betala tillbaka sitt lån. De finns alltså ett stort antal konsu- menter som tar snabblån som inte blir föremål för en ansökan om betalningsföreläggande. Av de som faktiskt får betalningsproblem kan man dock tydligt se att de ofta har flera skulder som de får svårt att betala – enbart statistiken från 2015 visade att hälften av indivi- derna hade fler än ett krav och tämligen många hade tre eller fler skulder. Den granskning av ett mindre antal personer som utred- ningen gjort, och som sträcker sig tre år tillbaka i tiden, bekräftar också bilden av att personer som har svårt att betala sina snabblån har haft sådana svårigheter under en längre tid och dessutom har haft svårt att betala andra fordringar. När det gäller ansökningar från övriga konsumentkreditinstitut kan man konstatera att det i det avseendet inte finns någon väsentlig skillnad – personer som haft svårt att betala sådana skulder har också haft svårt att betala andra typer av fordringar och har också under åren tagit snabblån som de fått svårt att betala i tid.

De undersökta personerna hade också i hög utsträckning haft problem att betala fordringar avseende andra krediter, oavsett vilken

154

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

undersökt grupp de tillhörde. Detta bekräftar bilden av att vissa personer som tar den här typen av krediter redan har tagit upp en mängd lån – det framstår också som troligt att de vänt sig till snabb- lånebolag och andra konsumentkreditinstitut efter det att de ut- tömt andra möjligheter att få kredit. En sådan slutsats bygger dock på ett antagande utifrån marknadens villkor och inte på statistiken från Kronofogdemyndigheten, eftersom någon tidsföljd för skulder- nas uppkomst inte har varit praktiskt möjlig att kartlägga.

Den uppdelning av kreditgivarna som utredningen gjort – snabb- lånebolag och andra konsumentkreditinstitut – har gjorts bl.a. för att se om det kan konstateras någon avgörande skillnad i Krono- fogdemyndighetens statistik avseende bolag med olika affärsupplägg när det gäller bl.a. kreditprodukternas utformning. Som beskrivits tidigare var det betydligt färre ansökningar som kom från övriga konsumentkreditinstitut och individerna i denna grupp hade inte lika många ansökningar per person under 2015. Detta förklaras dock främst av att det är färre bolag i denna kategori. Sett endast utifrån bolagens antal kan man dock tycka att det finns en signifi- kant skillnad – de övriga konsumentkreditinstituten är ungefär hälf- ten så många som snabblånebolagen, men står för knappt 10 procent av antalet ansökningar under 2015. När det gäller kategorin konsu- mentkreditinstitut som inte är snabblånebolag har det dock visat sig att det funnits fler sådana bolag som ger ut konsumentkrediter än vad utredningens statistik omfattar (jfr avsnitt 7.4). Som beskri- vits har processen att bevilja tillstånd hos Finansinspektionen skett fortlöpande under utredningstiden och utredningen har inte vid tid- punkten för begäran om statistik från Kronofogdemyndigheten haft full insyn i vilka bolag bland de övriga konsumentkreditinstituten som gett ut, eller planerat att starta verksamhet med att ge, krediter till konsumenter.

En konstaterbar skillnad mellan de två bolagstyperna som ingått i utredningens statistik är att kapitalskulderna som ansökningarna om betalningsföreläggande avser är generellt större från övriga konsumentkreditinstitut. Detta förklaras i första hand av skillna- den i affärsupplägg – övriga konsumentkreditinstitut erbjuder inte lika ofta de allra minsta kreditbeloppen och vissa har samtidigt ett utbud upp till betydligt högre belopp (jfr medellånens storlek för de olika bolagstyperna i avsnitt 7.4 – 4 000 kronor för ett snabblån och 7 000 kronor för ett lån från övriga konsumentkreditinstitut).

155

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Detta kan också förklara att det finns en viss skillnad i åldersfördel- ningen bland de skuldsatta – andelen unga vuxna är större bland snabblånebolagen. I vissa avseenden framstår det som att de övriga konsumentkreditinstituten gett lån till personer som varit mer ut- satta för en skuldproblematik – i den särskilda granskningen hade de till exempel i högre grad andra kreditskulder och hade betydligt fler snabblåneskulder än personerna i snabblånegruppen. Man får dock dra sådana slutsatser med viss försiktighet, eftersom den manu- ella granskningen bygger på ett ganska litet underlag och resultatet därför inte kan anses som säkerställt representativt för samtliga personer. Samtidigt bekräftas detta i viss mån av uppgifterna ur in- drivningsdatabasen, där dessa personer hade fler registrerade mål och större kapitalskulder än dem i snabblånegruppen.

7.8Konsumentverkets tillsyn m.m.

Som en del av Konsumentverkets omvärldsbevakning följer verket chattsidor och forum där bl.a. snabblån diskuteras. Man kan där se exempel på att konsumenter ser snabblån som en sista kreditmöjlig- het. Bland annat diskuteras vilka bolag som ”lättast” ger ett lån.

Över huvud taget är tillgängligheten till krediterna något som man utbyter information om. Det framgår t.ex. att en hel del konsu- menter är medvetna om betydelsen av vilket kreditupplysnings- företag som olika bolag använder. Om man har sökt ett lån via ett bolag som använder sig av ett visst kreditupplysningsföretag är man alltså medveten om att det kan finnas en förfrågan registrerad hos kreditupplysningsföretaget och att man då måste vända sig till en kreditgivare som använder sig av ett annat kreditupplysningsföretag nästa gång man ansöker om ett lån (om hantering av omfrågningar hos kreditupplysningsföretagen, se avsnitt 9.2.2).

Det visar sig också att en del konsumenter tycks kalkylera med att de inte kommer att betala tillbaka lånet förrän det lämnas in en ansökan om betalningsföreläggande till Kronofogdemyndigheten. Hur lång tid det tar för olika bolag att ansöka om betalningsföre- läggande kan därför vara en efterfrågad upplysning. Vilka bolag som

”lättast” medger avbetalningsplaner diskuteras också.

Konsumentverket har inte uppfattningen att snabblån är en pro- dukt som i någon större omfattning marknadsförs via radio, reklam-

156

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

kampanjer i tv eller tryckta skrifter, via affischer i offentliga miljöer eller via telefon. Internet är alltså den främsta marknadsförings- kanalen. Att nå konsumenter med marknadsföring med hjälp av deras sökhistorik tycks vara ett viktigt medel för kreditgivande bolag. Konsumenter som vid något tillfälle visat intresse för kreditgivning eller något kreditgivande bolag får alltså vid senare internetanvänd- ning upp marknadsföring av lånemöjligheter via annonsrutor på andra hemsidor. För befintliga kunder kan det också förekomma direktutskick i form av exempelvis sms. I några fall har verket tagit emot anmälningar från konsumenter som ansåg sådana utskick vara påträngande.

Konsumentverket har också uppmärksammat att vissa snabblåne- bolag ger ut lån gratis, alltså helt utan kostnader. Sådana lån ges ibland på relativt höga summor och ska betalas tillbaka inom 15 eller 30 dagar. Bolagen behöver vid kostnadsfria krediter som ska betalas tillbaka inom tre månader inte göra någon kreditprövning (jfr av- snitt 9.6). En möjlighet att låna gratis kombineras ofta med en möjlighet att senare förlänga lånet.

Konsumentverket har också vid sin tillsyn av kreditprövningen uppmärksammat att en del bolag ger krediter till personer vars kvar-att-leva-på-kalkyl endast precis täcker återbetalning och kredit- kostnader (om kalkylen och kreditprövning, se vidare avsnitt 9.2.1).

7.9Synpunkter på snabblån

och andra konsumentkrediter

från kommunernas budget- och skuldrådgivare

Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst

Utredningen har haft ett möte med styrelsen för Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst (BUS-föreningen). Vid mötet framkom bl.a. följande.

Snabblån förekommer tämligen ofta som en del i skuldsatta per- soners skuldbörda. Det är däremot sällan som snabblån är den enda skuldtypen. Snarare är snabblån den kreditform som den enskilde tar till som en sista utväg, när alla andra kreditformer – banklån, andra blancolån, avbetalningsköp, kreditkort – har använts och inte längre finns tillgängliga. Det går ofta inte att säga att snabblånen

157

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

används för ett avgränsat specifikt syfte. Snarare används snabb- lånen för att individen ska kunna hålla sin ekonomi flytande ett litet tag till och klara av både avbetalningar på andra skulder och vardagliga utgifter. Snabblånen kan vara en utlösande faktor till att en person söker hjälp. När en person väl har börjat ta snabblån och inte kan betala dem, går det snabbt till dess en ansökan är inlämnad till Kronofogdemyndigheten. Många personer som har skulder vill till varje pris undvika att hamna hos Kronofogdemyndigheten och söker hjälp när detta ”hot” blir överhängande.

Enkät till landets budget- och skuldrådgivare

Utredningen har, med hjälp av Konsumentverket, skickat en enkät till landets budget- och skuldrådgivare. Enkäten skickades till drygt 300 e-mailadresser och besvarades av 176 personer. Resultatet av enkäten i detalj och de frågor som ställdes framgår av bilaga 4.

Enkäten innehöll frågor om snabblån som avsåg det senaste ärende rådgivaren hade haft.

De dominerande åldersgrupperna var personer mellan 26 och 34 år och mellan 35 och 44, som stod för nästan en tredjedel vardera av de rådsökande. Det var något fler kvinnor än män (53 respektive 47 procent) och fler ensamstående än sammanboende (drygt 60 pro- cent ensamstående). Cirka 40 procent hade hemmavarande barn.

Mycket få av de rådssökande hade endast ett snabblån (5 pro- cent). Hälften av de rådssökande hade fem snabblån eller fler och nästan lika många hade två till fem stycken lån. Drygt hälften hade en skuld hos Kronofogdemyndigheten. När det gällde den övriga skuldbördan hade över hälften tio andra skulder eller fler. Råd- givarna uppskattade att en tredjedel av de rådsökande hade en sam- manlagd skuldbörda mellan 100 000 kronor och 300 000 kronor, medan hälften hade en skuldbörda över 300 000 kronor.

En fråga i enkäten gäller vad pengarna för snabblånen skulle an- vändas till, och rådgivarna fick ge ett fritt svar på denna fråga. De dominerande svaren gäller att den rådsökande behövde pengar för att betala andra skulder och vardaglig konsumtion såsom mat, kläder eller löpande räkningar. Spelmissbruk nämns också som en orsak i cirka 25 svar. Ganska ofta nämns att snabblånet togs för att betala någon annan fordran som annars hade kunnat hamna hos Krono-

158

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

fogdemyndigheten. När det gäller konsumtion handlar det alltså oftast om konsumtion som beskrivs som vardaglig – betala räk- ningar, hushållsutgifter eller husgeråd. Ett tiotal svar avser att perso- nen ville hjälpa en nära anhörig eller vän. Endast i fem svar nämns konsumtion som kan uppfattas som mer lyxbetonad – shopping, festande, kläder, resor eller nöjen.28

Budget- och skuldrådgivarna ombads att ange den eller de främsta orsakerna till skuldsättningssituationen. Svarsalternativen var följ- ande:

–Bristande insikt i privatekonomiska frågor

–Krediter är allmänt lättillgängliga

–Skilsmässa

–Arbetslöshet

–Sjukdom

–Spelmissbruk

–Annat missbruk

–Konkurs

–Nära anhörigs dödsfall

–Neuropsykiatrisk funktionsnedsättning

–Annat, ange vad:

Det mest använda svarsalternativet var ”krediter är allmänt lättill- gängliga” (50 procent) följt av ”bristande insikt i privatekonomiska frågor” (drygt en tredjedel). I cirka 20 procent av fallen angavs också alternativen sjukdom, skilsmässa och spelmissbruk som orsaker till skuldsättningen. Arbetslöshet och neuropsykiatrisk funktions- nedsättning angavs som orsak i drygt 10 procent av fallen. Rådgiv- arna gav också fria alternativ (under ”annat, ange vad”). Bland svaren märks bl.a. låga eller plötsligt försämrade inkomster eller en för- ändrad livssituation. Några svar gäller orsaker som är relaterade till

28 Jfr betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) s. 212: Uppfattningen att ekonomiska problem beror på en ”lyxfällan”-problematik, alltså onödig konsumtion, torde vara en myt.

159

Den svenska snabblånemarknaden

SOU 2016:68

personens familjesituation – att man vill hjälpa anhöriga eller blir lurad eller utnyttjad av sin partner. ”Shoppingmissbruk” nämns också som orsak i några svar.

Den sista frågan i enkäten gällde varför den rådsökande tagit snabblån och inte någon annan form av kredit. Ett vanligt svar (cirka 40 procent) är att personen inte kunde få något annat lån. Rådgivarna uttrycker att personerna redan hade andra lån och där- för inte kunde få fler, att de inte kunde få lån p.g.a. betalnings- anmärkningar eller att de ansökt om andra lån, exempelvis på bank, men fått nej där. Ett lika vanligt svar är att krediterna är ”lätta att få” – ofta preciseras detta som att det är enkelt att ansöka om dem eller att de är lättare att få än andra krediter för en person med en dålig kreditvärdighet alternativt att kraven för att få dem är lägre än för andra krediter. Vidare nämns bristande insikter, snabba beslut och stress som orsaker. Att det är ett ”anonymt” sätt att ansöka om lån jämfört med att höra av sig till en bank nämns också i några svar.

Knappt 70 av de tillfrågade rådgivarna har lämnat fria kommen- tarer i slutet av enkäten. Några rör ytterligare omständigheter i det ärende som övriga svar handlat om. De flesta kommentarerna rör snabblån generellt. En del kommentarer handlar om att snabblån är den låneform som man tar till när den ekonomiska situationen för- värras och man inte har några andra möjligheter. Ett tiotal svar berör att snabblån är ”toppen på isberget” och att en större skuld- sättning från andra kreditgivare ligger i botten.

Bristande insikter och kunskaper nämns också i ett tiotal kom- mentarer. Det gäller både generella kunskaper i ekonomi och bris- tande förståelse eller information om vad snabblånet skulle inne- bära, både när det gällde kostnader för lånet och kostnader för dröjsmål. Ett exempel är följande.

Ser att flera personer av de jag har som klienter har valt att ta sms lån för att lösa en ”kortsiktig” kris i deras ekonomi som sedan resulterar i att deras ekonomiska situation förvärras. Hade personerna haft nycklar till hur man planerar sin ekonomi och vad man kan göra för att und- vika att hamna där man hamnade eller haft kunskap/vetskap i vad det innebär att ta ett snabblån och vad kostnaden egentligen är så hade man troligtvis valt en annan väg för att lösa sina problem.

160

SOU 2016:68

Den svenska snabblånemarknaden

Några kommentarer nämner att personer som tar snabblån befin- ner sig i en mycket pressad situation. Psykisk ohälsa och missbruk nämns också som bakomliggande orsaker i några kommentarer. En rådgivare skriver att det är missriktat att tro att det är bristande insikter eller kunskaper som ligger bakom, utan att ekonomiska problem beror på trauman och plötsliga förändringar i livet.

Ett femtontal kommentarer handlar om behovet av samhälls- insatser för att åtgärda problem med snabblån. Behovet av bättre skolundervisning i ekonomiska frågor lyfts fram i ett par svar. Andra kommentarer handlar om behovet av lagstiftning – räntetak nämns ofta, men även krav på skriftliga avtal, betänketid, att kredit- givare inte borde få kräva tillbaka pengar om de inte gjort en till- räckligt bra kreditprövning, högre krav på kreditprövning och bättre kontroll av konsumenternas andra skulder. Några kommen- tarer menar att snabblån borde förbjudas.

Friheten och möjligheterna att låna är inte i proportion till vad en medborgare kan tänkas stå emot. Frestelsen och okunskapen är för stor och dessa personer behöver hjälp från staten att skyddas.

Alla måste förstå att de som tar sms-lån är de mest svaga och despe- rata personerna som vi har i samhället. Vi måste få till en lagstiftning som skyddar dem. Jag har jobbat med skulder under många år [---]. Jag har aldrig känt sån vanmakt och förakt mot kreditsamhället som jag gör i dag. Jag sitter och matar in uppgifter om att klienter betalar 300 procent ränta på sina lån och det ska vara lagligt i Sverige!

161

8Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

8.1Inledning

I detta kapitel presenteras några grundläggande utgångspunkter för utredningens arbete med att analysera de åtgärder som ska över- vägas enligt våra kommittédirektiv och andra närliggande åtgärder. Utredningen redogör här för sin syn på konsumentskyddsproble- men på marknaden i dag och gör en övergripande utvärdering av redan vidtagna lagstiftningsåtgärder. Vidare lämnas en redogörelse för utredningens ställningstagande för att en eventuell lagreglering bör tas in i konsumentkreditlagen och några aspekter av räckvidden av en sådan reglering. Utredningen redogör också för sina bedöm- ningar när det gäller avgränsningen av utredningens arbete och läm- nar ett förslag till en definition av ett begrepp som utredningen kallar högkostnadskredit. Avslutningsvis ges en översikt över de följande kapitlens disposition.

8.2Konsumentskyddsproblem på marknaden i dag?

Utredningens övergripande uppdrag är att stärka konsumentskyddet och minska risken för att konsumentkrediter leder till överskuld- sättning. De åtgärder som föreslås ska i första hand vara riktade mot s.k. snabblån. Om det anses lämpligt, får utredningen föreslå att åtgärderna avser även andra slags konsumentkrediter.

Utredningens fokus har varit s.k. snabblån och de konsument- skyddsproblem som kan identifieras på marknaden för sådana kredi- ter. I det följande ger utredningen sin syn på vilka särskilda konsu- mentskyddsproblem som snabblån kan orsaka. Utredningen vill dock först av allt peka på att hela marknaden för konsumentkrediter

163

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

kan sägas innebära generella risker för skuldproblematik och över- skuldsättning. Vi kan i dag sägas leva i ett kreditsamhälle där skuld- sättning i något avseende är en självklar del av i princip alla privat- personers ekonomi. Utbudet av krediter är enormt. Om en persons krediter leder till en skuldsättningsproblematik eller inte beror på en mängd faktorer som har med personens hela ekonomi och livs- situation att göra. Låga inkomster är en stor riskfaktor, men också vilka ekonomiska marginaler ett hushåll har. Det stora utbudet av konsumentkrediter och möjligheten att ta en mängd krediter från olika kreditgivare anser utredningen vara en betydande riskfaktor för att konsumenter ska hamna i en skuldsättningsproblematik. De stora möjligheterna att binda sig för en mängd olika konsument- krediter kan innebära att en konsument på sikt bygger upp en större och större skuldbörda som till sist blir ohållbar eller gör att de ekonomiska marginalerna blir så små att en förändring av inkomst- erna, förorsakad av t.ex. sjukdom eller arbetslöshet, gör att konsu- menten inte längre kan betala av sina skulder som det var tänkt. Det är alltså inte någon enskild företeelse på kreditmarknaden eller någon särskild kreditform som är orsaken till överskuldsättning eller andra ekonomiska problem för konsumenterna. Just när det gäller den produkt som är utredningens fokus, alltså snabblån, är det viktigt att poängtera att överskuldsättningens samband med konsumentkrediter har uppmärksammats långt innan det uppstod en marknad för dessa krediter under år 2006.1 Snabblån står även i dag för en mycket liten del av konsumentkreditmarknaden. Att snabblån inte är en enskild orsak till skuldsättningsproblematik anser utredningen visas av att personer som får problem att betala sina snabblån ofta har eller har haft en mängd andra skulder. Skulderna hänför sig till olika slags krediter – fakturakrediter, kreditköp och andra fristående krediter än snabblån. Detta visar både Kronofogde- myndighetens statistik och vad landets kommunala budget- och skuldrådgivare uppgett till utredningen.

Även om snabblånen alltså är en mindre del av kreditmarknaden och inte kan sägas generellt vara den enda orsaken till att konsu- menter blir överskuldsatta finns det dock några särskilda aspekter

1 Jfr t.ex. avsnitt 3.3 och SOU 2004:81 s. 55. Jfr också avsnittet om överskuldsättningen över tiden i SOU 2013:78 s. 90 f. Det kan också anmärkas att frågan om skäliga villkor för fristå- ende krediter uppmärksammats även för ”vanliga” blancolån, se Finansinspektionens rapport

2005:4, Blancokrediter till konsumenter, s. 4.

164

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

av utlåningen som gör den särskilt problematisk ur ett konsument- skyddsperspektiv. En första utgångspunkt för utredningen har varit att dessa lån erbjuds en särskild grupp konsumenter som löper större risk än andra att få svårt att betala tillbaka lånen. Detta är också en grundläggande utgångspunkt i våra utredningsdirektiv. I våra direk- tiv används begreppet högriskkonsumenter. Utredningen kommer fortsättningsvis att använda sig av uttrycket. Att en konsument är en högriskkonsument kan bero på en eller flera faktorer. En faktor är inkomsten – en person med en lägre inkomst har mindre marginaler i sin ekonomi och ett mindre utrymme att ta på sig löpande utgifter av olika slag. Kostnaden för en kredit belastar någon med en liten inkomst mer. En annan faktor är om en person har utgifter för många krediter eller en mängd andra löpande utgifter som gör att perso- nen har små marginaler i sin ekonomi. En tredje riskfaktor är om en person tidigare haft svårt att betala fordringar av olika slag. Har man tidigare haft problem att betala i rätt tid, är risken stor att betal- ningssvårigheterna upprepar sig.2

En fråga som väckts under utredningstiden, framför allt från kreditgivarna på marknaden, är om det är en hållbar utgångspunkt att snabblån riktar sig mot högriskkonsumenter. Utredningen gör följande reflektioner.

En faktor som talar för argumentet att utlåningen riktar sig mot en grupp konsumenter som innebär en högre kreditrisk är att snabb- lån har höga räntor. Med höga ränteintäkter kan kreditgivarna också ta större kreditrisker. Att det finns en koppling mellan höga räntor och höga kreditrisker får snarast anses allmänt vedertaget – i vart fall är det så många kreditgivare själva motiverar att de har ett spann för sin ränta och att den konsument som utgör en hög risk också kom- mer att få betala mer för sitt lån.

En annan argumentationslinje är att det bara är högriskkonsu- menter, som p.g.a. sin höga kreditrisk saknar andra möjligheter att få en kredit, som är intresserade av att välja ett lån med högre ränta och kostnader än andra möjliga lösningar. Som framgår av kapitel 4 kan det i och för sig leda fel att alltid hänvisa till marknadskrafterna och till val som utgår ifrån att människor tar ekonomiska beslut

2 Detta är grunden för att betalningsanmärkningar i de flesta kreditbedömningssystem har betydelse för en persons kreditbetyg, och bygger på statistiska samband, se vidare av- snitt 9.2.2.

165

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

som är förenliga med den klassiska nationalekonomiska teoretiska modellen. Människors ekonomiska val kan styras av andra överväg- anden än sådana som strikt kan sägas vara det som maximerar deras ekonomiska nytta. Att vissa konsumenter har en bristande finansi- ell kompetens (jfr avsnitt 4.4) skulle också kunna leda till att de inte har full insikt i vilka kostnader ett lån för med sig och hur man jämför det med andra låneformer. När det gäller snabblån torde det ändå vara så att de flesta känner till att det anses vara en dyr låne- form. De flesta konsumenter får också antas känna till något om möjligheterna på kreditmarknaden, t.ex. att ta ett lån i en bank, ha ett kreditkort, köpa något på avbetalning eller få ett betalnings- anstånd genom att bli fakturerad. De flesta sådana kreditmöjlig- heter får i dag anses vara lika lättillgängliga i sig som ett snabblån, om man ser till själva processen att ansöka om krediten. Att konsu- menter tar krediter som är uppenbart mycket dyrare än andra kredi- ter måste i vart fall delvis förklaras av att de inte har några andra möjligheter.

Det finns vidare många andra iakttagbara faktorer som pekar mot att snabblån främst lockar konsumenter som saknar andra möjligheter till kredit. Vad utredningen inhämtat från kommuner- nas budget- och skuldrådgivare visar t.ex. detta (jfr avsnitt 7.9). Vidare framgår det av kreditgivarnas egna lånevillkor och marknads- föring att de accepterar t.ex. betalningsanmärkningar eller tämligen låga årsinkomster3 hos sina kunder. Det ska dock tilläggas att detta inte gäller alla kreditgivare av snabblån och att även andra långivare, t.ex. vissa banker, i sin marknadsföring vänder sig direkt till konsu- menter som har betalningsanmärkningar eller som anser sig ha svårt att få lån i en ”vanlig” bank.

Att det lämnas in många ansökningar om betalningsförelägg- anden varje år som rör snabblån brukar tas som ett argument för att branschens utlåning riktar sig mot högriskkonsumenter. År 2015 riktades en eller flera ansökningar om betalningsförelägganden mot drygt 437 000 personer i Sverige. Det totala antalet ansökningar rör alltså alla sorters fordringar och kan komma från vilken bransch som helst (och även från privatpersoner och från myndigheter).

3 Vilken årsinkomst en genomsnittlig snabblånekund har är osäkert. Den enda undersökning som gjorts i det avseendet är branschföreningens, SKEF:s statistik, som visar att medlems- företagens kunder har en genomsnittlig årsinkomst på knappt 250 000 kronor, se vidare av- snitt 7.6.

166

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

För 32 000 av dem, avsåg i vart fall en ansökan en snabblåneskuld.4 Som redogjorts för i avsnitt 7.4 har det under utredningstiden visat sig att en inte obetydlig del av de bolag som erbjöd och beviljade snabblån under 2015 inte har fått tillstånd av Finansinspektionen. Detta innebär bl.a. att det inte går att göra någon tillförlitlig upp- skattning av hur många konsumenter som tog snabblån under 2015 eller hur många snabblån som beviljades detta år. Det går inte heller att isolera de bolag som fått tillstånd ur utredningens statistik över ansökningar om betalningsförelägganden. Det är osäkert om de konsumenter som tidigare vänt sig till bolag som kan komma att försvinna från marknaden kommer att vända sig till andra bolag och om de i så fall kommer att beviljas kredit. Anledningen till att bolagen inte beviljats tillstånd har i flertalet fall varit bl.a. en bris- tande kreditprövningsprocess. Det återstår alltså att se om tillstånds- kravet och tillsynen kommer att ha effekten att färre konsumenter beviljas snabblån som de senare inte kommer att kunna betala i tid, se vidare nästa avsnitt.

För att få fram hur stor andel av snabblånen som orsakar be- talningsproblem måste alltså en fortsatt analys göras av de data som kommer att inkomma genom rapporteringen till Finansinspektio- nen (jfr avsnitt 7.3). Enligt den inrapportering som hittills skett till Finansinspektionen varierar andelen ansökningar om betalnings- föreläggande i förhållande till antalet beviljade krediter för bolag som fått tillstånd mellan 1 och 17 procent (i genomsnitt 4 procent). Det är svårt att dra någon absolut slutsats om konsumentskydds- problemens omfattning enbart utifrån antalet eller andelen ansök- ningar om betalningsförelägganden, särskilt som det inte varit möjligt att jämföra med någon annan bransch. Konsumentkreditinstitut som lämnar fristående krediter, men som inte av utredningen betraktas som snabblånebolag, lämnar en lika stor andel ansökningar om betal- ningsförelägganden, om man sätter dessa i relation till antalet beviljade krediter, som snabblånebolagen (se avsnitt 7.3). Som utredningen återkommer till i avsnitt 8.6.2 kan man konstatera att även vissa konsumentkreditinstitut vänder sig till högriskkonsumenter.

4 Antalet ansökningar under 2015 översteg en miljon, vilket alltså innebär att personer som blir föremål för en ansökan om betalningsföreläggande generellt sett får fler än en ansökan varje år. Av uppgifter som utredningen fått från Kronofogdemyndigheten, se avsnitt 7.7.3, kan man också dra slutsatsen att personer med snabblåneskulder generellt har eller har haft flera andra skulder som lett till en ansökan om betalningsföreläggande.

167

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Med detta sagt anser utredningen trots allt att den utgångspunkt som finns för uppdraget och som framgår av utredningsdirektiven är befogad – snabblån riktar som mot en konsumentgrupp som löper högre risk än andra konsumenter att få svårt att betala till- baka sin skuld som det var tänkt, en grupp som kan kallas högrisk- konsumenter. Utgångspunkten för vår analys av åtgärder och våra förslag är alltså att minska den riskfyllda utlåningen.

Orsaken till att en konsument beviljas ett lån som han eller hon riskerar att inte kunna betala tillbaka måste anses ligga hos både konsumenterna och hos kreditgivarna. Konsumenten kan ta ett dåligt beslut att ta ett lån – t.ex. genom att övervärdera nyttan av krediten i förhållande till de kostnader som senare kommer att uppstå, eller genom att felbedöma sina ekonomiska förutsättningar och under- värdera risken för att krediten inte kommer att kunna betalas till- baka. Det finns också viss anledning att tro att en del konsumenter är fullt medvetna om att de inte har förmåga att betala tillbaka kredi- ten, men ändå ansöker om lån, ibland flera under en kort tid. Kredit- givarna, å andra sidan, kan också sägas ta alltför stora risker i utlån- ingen när de beviljar krediter till högriskkonsumenter. Utredningen återkommer i kap. 15 till vilka lagstiftningsåtgärder som kan anses motiverade för att komma åt de rådande problemen på marknaden. Redan här kan anmärkas att med de risker för både kreditgivare och konsument som utlåningen innebär, har kreditgivarna möjlighet att beräkna och i förväg kompensera sig för de förluster som risktagan- det kan leda till. Den risk som konsumenten utsätter sig för med ett mindre välöverlagt beslut att ta ett snabblån kan han eller hon inte kompensera sig för på förhand. Den skuldsättningsproblematik som snabblånet eventuellt kommer att bidra till kan komma att leda till stora personliga och ekonomiska konsekvenser för den enskilde.

8.3Övergripande utvärdering

av redan vidtagna lagstiftningsåtgärder

Inledning

I det följande analyseras tre lagstiftningsåtgärder som haft som ett uttalat syfte att öka konsumentskyddet på snabblånemarknaden. Det gäller åtgärden att låta 2010 års konsumentkreditlag (2010:1846) omfatta i princip alla krediter, oavsett kreditbeloppets storlek och

168

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

kreditens löptid, utvidgningen av Konsumentverkets sanktions- möjligheter vid bristande kreditprövning samt införandet av lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Den ut- värdering som följer här innehåller övergripande synpunkter på lag- stiftningens effekter.

Konsumentkreditlagen

Genom införandet av 2010 års konsumentkreditlag kom även mindre krediter med kort löptid i princip5 att omfattas av lagens samtliga bestämmelser. Enligt 1992 års konsumentkreditlag gällde följande undantag från regleringen:

–krav på angivande av effektiv ränta vid marknadsföring gällde inte för krediter som uppgick till högst 1 500 kronor eller som skulle betalas tillbaka inom tre månader,

–krav på skriftlig förhandsinformation avseende den effektiva räntan hade samma undantag som gällde för information i marknads- föringen ovan,

–krav på skriftligt kreditavtal gällde inte för engångskrediter när kredittiden var högst 45 dagar och hela kreditbeloppet skulle beta- las på en gång och inte heller för krediter om högst 1 500 kronor,

–krav på kreditprövning gällde inte för engångskrediter när kredit- tiden var högst tre månader och kreditbeloppet skulle betalas på en gång eller för krediter som avsåg mindre belopp.

Genom den nya konsumentkreditlagen togs visserligen skriftlig- hetskravet för samtliga krediter bort, men samtidigt utökades be- stämmelserna om marknadsföring och förhandsinformation och kom att gälla i princip alla krediter. Även kraven på kreditprövning gäller numera för mindre krediter med kort löptid om de är för- enade med ränta och inte obetydliga avgifter.

Enligt utredningens uppfattning har åtgärden att låta även snabb- lån omfattas av konsumentkreditlagens reglering fallit väl ut och gett positiva effekter på marknaden. När det gäller informations-

5 Vissa undantag gäller fortfarande enligt 4 § konsumentkreditlagen, som bl.a. möjliggör betalning mot faktura utan att iaktta lagens samtliga krav, exempelvis kravet på kreditpröv- ning.

169

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

krav i marknadsföring och krav på förhandsinformation har utred- ningen visserligen inte gjort någon sådan ingående granskning som t.ex. skulle kunna göras inom ramen för Konsumentverkets tillsyn. Av utredningens mer översiktliga genomgång av information i marknadsföringen och sättet att sluta avtal på marknaden anser dock utredningen att det framgår att kreditgivarna är medvetna om de bestämmelser som gäller och också i huvudsak strävar efter att leva upp till kraven. Skulle enskilda bolag brista när det gäller dessa krav anser utredningen att Konsumentverket genom tillsyn har goda möjligheter att komma till rätta med eventuella problem. Detta gäller även kreditprövningen. Utredningen anser att Konsument- verkets tillsyn har gett tydliga resultat, i vart fall när det gäller kreditgivarnas inhämtande av information från konsumenten. Kredit- prövningen har av verket i dessa avseenden i flera fall ansetts brist- fällig. Av flertalet av Konsumentverkets beslut som gäller kredit- prövning framgår också att kreditgivarna påbörjat ett förändrings- arbete redan under den tid de stått under granskning, vilket lett till att vissa av dem fått varningar i stället för en mer ingripande sanktion. Detta visar också på att den förstärkta sanktionsmöjligheten som in- förts torde haft effekt på kreditgivarna och på tillsynens effektivitet.

Lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter

När det gäller införandet av lagen om viss verksamhet med konsu- mentkrediter är effekterna mer svårbedömda. Lagen har varit i kraft en kortare tid än konsumentkreditlagen. Lagens övergångsbestäm- melser har inneburit att flertalet kreditgivare har fortsatt att bedriva verksamhet i avvaktan på att få sin ansökan om tillstånd prövad. Endast ett fåtal snabblånebolag har stått under tillsyn under mer- parten av utredningstiden.

Näringsrättsliga krav på företagens rörelse tycks ha haft en åter- hållande effekt på marknaden för snabblån, eller motsvarande pro- dukter, i andra europeiska länder. Att Norge haft strängare krav för tillstånd att lämna krediter till konsumenter än vad som gällt i andra nordiska länder har troligtvis bidragit till att snabblånemarkna- den där inte utvecklats på samma sätt som i exempelvis Sverige och Finland. Även på den svenska marknaden har tillståndsprocessen hittills haft konsekvenser på marknaden. Nio snabblånebolag har fått avslag på sin ansökan att bedriva verksamhet. I sju fall berodde

170

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

avslaget bl.a. på brister i bolagens rutiner för kreditprövning. I utred- ningens slutskede hade tre avslagsbeslut vunnit laga kraft. Avse- ende fyra snabblånebolag hade Finansinspektionen inte meddelat beslut. Tillståndskraven har alltså visat sig vara ett effektivt sätt att få genomslag för gällande lagstiftning om kreditprövning. Finans- inspektionen har gjort bedömningen att tillståndsplikten för kon- sumentkreditinstitut har minskat risken för felaktigt beviljade lån.6 Lagstiftningen är därmed ett viktigt komplement till konsument- kreditlagens reglering och Konsumentverkets tillsyn.

Vidare anser utredningen att det givetvis är positivt att kredit- givarna kommer att stå under tillsyn. Tillsynsarbetet och bolagens rapportering till Finansinspektionen ökar möjligheterna för myn- digheter och lagstiftare att få kännedom om den utlåning som sker, omfattningen av den och antalet konsumenter som berörs. Bolagens rutiner och interna förhållanden kommer också att kunna granskas. Finansinspektionen har samma verktyg för tillsynens bedrivande som finns för övriga aktörer på finansmarknaden.

Vilken slutlig effekt tillståndskravet och den näringsrättsliga regleringen kommer att få på konsumentskyddet återstår dock att se. Exempelvis skulle de data som bolagen rapporterar till Finans- inspektionen, eventuellt i förening med fortsatt statistik från Krono- fogdemyndigheten, kunna bidra till underlag för att se hur stor andel av konsumenter som beviljas snabblån som senare inte betalar sin skuld i tid.

Finansinspektionens föreskrifter och löpande tillsyn rör de näringsrättsliga kraven på rörelsen. I detta ligger tillsyn över att bolagen verkar i enlighet med kravet på sundhet. Detta krav är motiverat av bl.a. kravet på ett högt konsumentskydd. Kravets mer exakta innehåll när det gäller vilka skyldigheter bolagen har gente- mot konsumenterna är dock inte utvecklat i lagens förarbeten. Vissa av de åtgärder utredningen ska överväga skulle kunna anses ingå i sundhetskravet, exempelvis räntetak och en begränsning av möjligheten att förlänga lån.7 Finansinspektionen har dock inte

6Konsumentskyddet på finansmarknaden, maj 2016, s. 19 f.

7Finansinspektionen gjorde överväganden avseende dessa åtgärder inom ramen för arbetet med att ta fram föreskrifter till lagen om viss verksamhet om konsumentkrediter, se Remiss- promemoria 2014-03-26, FI Dnr 13-6297, s. 10 och 12 f. Inga föreskrifter avseende dessa åtgärder föreslogs i de slutliga föreskrifterna, se vidare avsnitt 12.4 angående möjligheten att begränsa förlängningar.

171

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

meddelat några föreskrifter med ett sådant innehåll. Utredningen anser också att det lämpligaste är att införa sådana åtgärder genom civilrättslig lagstiftning, se vidare nästa avsnitt. När det gäller pris- sättningen på snabblån och ränteläget på marknaden (se vidare av- snitt 7.5.2 och 10.5) går det heller inte att urskilja någon skillnad mellan bolag som fått tillstånd och bolag som inte beviljats tillstånd.

Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att den närings- rättsliga reglering som införts redan har medfört positiva effekter på konsumentskyddet och att det står klart att den utgör ett väsent- ligt komplement till civil- och marknadsrättslig reglering. Lagstift- ningen kommer dock inte få sådana effekter att den ersätter behovet att överväga de ytterligare åtgärder till skydd för konsumenterna som omfattas av utredningens uppdrag.

8.4Översiktligt om en eventuell reglerings lagtekniska utformning

Civil- och marknadsrättslig reglering eller näringsrättslig?

Företag som agerar på finansmarknaden styrs av både näringsrätts- lig och civilrättslig lagstiftning. Den näringsrättsliga regleringen avser i huvudsak företagens inre organisation, rutiner och styrning. Samtidigt kan den näringsrättsliga regleringen innehålla bestämmelser som reglerar vilka skyldigheter som bolagen har gentemot konsu- menterna, t.ex. olika krav på information om de finansiella produk- terna.8 Näringsrättsliga krav kan också direkt påverka avtalsförhåll- andet mellan det finansiella företaget och konsumenten. Ett exempel är det nyligen införda amorteringskravet, som innebär att kredit- institut måste utforma sina individuella låneavtal i enlighet med 6 kap. 3 b § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och Finans- inspektionens närmare föreskrifter om detta (Finansinspektionens föreskrifter om amortering av bolån [FFFS 2016:16]).

Våra utredningsdirektiv anvisar i och för sig inte, utom i något enstaka fall, vilket regelverk som vi i första hand ska föreslå föränd- ringar i. En underliggande utgångspunkt får dock anses vara att det är en civilrättslig reglering som avses. Utredningen anser också att

8 Se t.ex. 8 kap. 22 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

172

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

det mest lämpliga, och det som är mest förenligt med den nuvar- ande systematiken när det gäller regleringen av konsumentkrediter, är att bestämmelser som tar sikte på förhållandet mellan konsument och kreditgivare ska finnas i konsumentkreditlagen.9 Även bestäm- melser om marknadsföring hör hemma i denna lag, även om de inte berör det enskilda kreditavtalet. Utredningens överväganden görs alltså med den utgångspunkten att eventuella författningsförslag kommer att avse tillägg eller förändringar i konsumentkreditlagen.

Sanktioner och civilrättsliga följder

Konsumentverket har tillsyn över konsumentkreditlagen, även för bolag som står under tillsyn av Finansinspektionen enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. När det gäller infor- mationsbestämmelser har Konsumentverket en särskild ingripande- möjlighet som följer marknadsföringslagens sanktionssystem (11 § konsumentkreditlagen). När det gäller möjligheten att införa nya krav på marknadsföring eller information, finns alltså möjlighet att införa bestämmelser i konsumentkreditlagen så att samma sanktions- system som gäller i dag blir tillämpligt även på de nya bestämmel- serna.

När det gäller brister i kreditprövningen finns också en särskild sanktionsmöjlighet genom 51 § som innebär att en näringsidkare kan få en varning, en varning i förening med sanktionsavgift eller ett förbud att lämna krediter. (se vidare avsnitt 5.3 och 9.2.3).

Vidare gäller att ett avtalsvillkor är ogiltigt om det är till nackdel för konsumenten i jämförelse med lagens bestämmelser (5 §). När det gäller vissa av de åtgärder utredningen ska överväga, innebär denna bestämmelse att konsumenten kan bestrida betalningsansvar om näringsidkaren kräver betalning utöver vad som är tillåtet enligt lagen. Skulle alltså bestämmelser som innebär ett räntetak eller ett kostnadstak införas skulle konsumenten inte vara skyldig att betala kreditgivaren om denne överskridit räntetaket i sin prissättning eller om konsumenten krävs på betalning utöver kostnadstaket.

Som en ytterligare sanktion finns också möjlighet för Konsument- verket att ingripa om en näringsidkare använder sig av avtalsvillkor

9 Jfr SOU 2015:40 s. 117 f.

173

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

som inte överensstämmer med konsumentkreditlagens tvingande reglering. Konsumentombudsmannen kan då väcka tala enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Kreditgivaren kan därmed få ett förbud som gäller generellt i verksamheten. Den 1 oktober 2016 trädde lagändringar i kraft som ytterligare förstär- ker sanktionsmöjligheterna för Konsumentombudsmannen när det gäller både oskäliga avtalsvillkor och marknadsförings- och informa- tionsbestämmelser, se vidare avsnitten 5.4 och 5.6. När det gäller åtgärden att begränsa möjligheten att förlänga löptiden för ett snabb- lån skulle Konsumentombudsmannens möjligheter att ingripa mot oskäliga avtalsvillkor vara en viktig möjlighet för att sanktionera be- stämmelsen. Konsumenten betalar ju i förlängningssituationer ofta en avgift i samband med att förlängning beviljas och det finns där- med troligen inte samma vilja att göra sina rättigheter gällande mot kreditgivaren, eftersom konsumenten själv i så fall skulle få väcka talan om ogiltighet.

När det gäller andra aktörer än konsumentkreditinstitut utövar också Finansinspektionen tillsyn över att konsumentkreditlagen följs och kan ingripa med sanktioner i enlighet med den närings- rättsliga lagstiftning som gäller för aktuell aktör. Inom ramen för att ett bolag söker tillstånd att bedriva verksamhet som konsument- kreditinstitut ska Finansinspektionen vidare pröva om det finns skäl att anta att bolaget kommer att bedriva verksamhet i enlighet med de författningar som gäller för den framtida verksamheten (6 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter). Finansinspek- tionens prövning kan alltså gälla den förväntade efterlevnaden av bl.a. konsumentkreditlagen. Det bör dock anmärkas att Finans- inspektionen har påtalat att en översyn behövs av det delade tillsyns- ansvaret när det gäller kreditgivning till konsumenter. Frågan om dagens uppdelning av tillsynen är ändamålsenlig eller inte ligger dock utanför utredningens uppdrag.10

Utredningens bedömning är alltså sammanfattningsvis att åtgär- der i form av nya bestämmelser i konsumentkreditlagen får en lämp- lig och verkningsfull sanktionering.

10 Konsumentskyddet på finansmarknaden, 3 maj 2016, s. 21 och Gräsrotsfinansiering i Sverige

– en kartläggning, 15 december 2015, s. 21.

174

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

Normgivningskompetens

Regler som avser enskildas personliga ställning och deras person- liga och ekonomiska förhållanden inbördes tillhör det s.k. obligato- riska lagområdet. Detta innebär att sådana regler måste införas genom lag och att normgivningskompetensen inte kan delegeras till reger- ingen och därmed inte heller till en myndighet (8 kap. 2 § 1 och 3 § regeringsformen). Offentligrättsliga regler, dvs. regler som rör skyl- digheter för enskilda, ska antas genom lag, men det finns möjlighet att delegera normgivningskompentens på detta område. Gränsen mellan offentligrättslig och civilrättslig reglering brukar dras inte bara med beaktande av regleringens materiella innehåll, utan också med hänsyn till den sanktion som är kopplad till bestämmelsen. En bestämmelse som en enskild kan åberopa mot en annan enskild anses vara civilrättslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig.11

I huvudsak kommer utredningen att föreslå att åtgärder införs i lag. Många av de åtgärder vi ska överväga har en direkt inverkan på parternas avtal och avsikten är också att de ska kunna åberopas av i första hand konsumenten i en tvist mellan konsumenten och kredit- givaren. Utredningen har dock i några fall övervägt bestämmelser i konsumentkreditlagen som kommer att sanktioneras endast genom en myndighets ingripande. I sådana fall anser alltså utredningen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan ges möjlig- het att anta föreskrifter.

8.5Något om regleringens räckvidd

Tillämplig lag på avtal med en internationell anknytning

Ett särskilt skäl, utöver vad som anförts ovan, att införa en regle- ring av snabblån i konsumentkreditlagen, är att civil- och marknads- rättslig reglering får en vidare tillämpning än näringsrättslig regle- ring för utländska aktörer som verkar i Sverige. Redan i dag erbjuds svenska konsumenter snabblån, och andra konsumentkrediter, av bolag utanför Sverige. Det är därför viktigt att se till att konsument- skyddet är likvärdigt även i en sådan situation.

11 Se exempelvis Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., s. 71 och 174 f.

175

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Den nuvarande näringsrättsliga systematiken utgår ifrån att olika aktörer verkar i enlighet med en särskild lag som gäller speci- fikt för deras rörelse. För kreditinstitut gäller exempelvis lagen om bank- och finansieringsrörelse, för konsumentkreditinstitut gäller lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter, för betaltjänst- leverantörer gäller lagen (2010:751) om betaltjänster, osv. Visserli- gen är de flesta snabblånebolag i dag konsumentkreditinstitut och det skulle underlätta avgränsningen av en eventuell författnings- reglering om denna skulle gälla enbart denna typ av aktörer. Sam- tidigt skulle då t.ex. kreditmarknadsbolag eller banker vara oför- hindrade att börja med denna typ av utlåning. Scenariot förefaller kanske mindre realistiskt, men det finns i dag ett par utländska kreditinstitut som bedriver snabblåneverksamhet i Sverige.

Tillämpligheten av civilrättsliga bestämmelser i avtalsförhållan- den mellan konsument och näringsidkare följer av lagvalsbestäm- melser i den s.k. Rom I-förordningen12. Enligt artikel 6 tillämpas lagen i konsumentens hemland (”där konsumenten har sin vanliga vistelseort”) oavsett vilket land näringsidkaren agerar ifrån, om näringsidkaren riktar sin näringsverksamhet mot konsumentens hemland. Konsumenten och näringsidkaren har visserligen en viss möjlighet att avtala om vilket lands lag som ska vara tillämplig, men inte så att konsumentskyddande bestämmelser i konsumentens hemland, som där är tvingande till dennes förmån, kan avtalas bort (artikel 6.2). Rom I-förordningen är direkt tillämplig i EU:s medlems- länder.13 Bestämmelser i konsumentkreditlagen är tvingande till konsumentens förmån (5 §) och lagvalsreglerna i Rom I-förord- ningen innebär alltså att bestämmelser som införs i konsument- kreditlagen kommer att bli tillämpliga även på kreditavtal som sluts med utländska kreditgivare.

12Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av den 17 juni 2008 om tillämp- lig lag för avtalsförpliktelser (Rom I).

13Om Rom I och Rom II förordningarnas förhållande till svensk rätt, se vidare prop. 2013/14:243, särskilt s. 23 f. Jfr uttalanden i de finska förarbetena till deras reglering av effektiv ränta för små krediter, RP 78/2012 rd, s. 15.

176

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

Marknadsrättslig reglerings territoriella tillämplighet

När det gäller svensk marknadsrättslig reglering bygger denna sedan länge på den s.k. effektlandsprincipen som innebär dels att svensk marknadsrätt är tillämplig på marknadsföring som har effekt på eller riktar som mot den svenska marknaden, även om marknadsföringen härrör från utlandet, dels att svensk myndighet är behörig att in- gripa mot sådan marknadsföring.14 Vissa EU-rättsakter bygger dock i stället på den s.k. ursprungslandsprincipen, som i vissa fall innebär att effektlandsprincipen inte längre kan tillämpas. Genomförandet av e-handelsdirektivet15 medför t.ex. att näringsidkare som erbjuder tjänster över internet som utgångspunkt ska följa lagregleringen i det land där deras verksamhet är etablerad.16 Eftersom snabblån, likaväl som andra konsumentkrediter, ofta erbjuds, avtalas om och utbeta- las över internet, blir tillämpningen av lagen (2002:562) om elektro- nisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handels- lagen) och tolkningen av det e-handelsdirektivet av särskilt intresse om konsumentkrediter erbjuds över internet av bolag som t.ex. har sitt säte och har tillstånd i ett annat EU-land.17

Det är inte möjligt att inom ramen för utredningens uppdrag göra någon heltäckande bedömning av hur t.ex. svenska krav på marknadsföring, information till konsumenter och kreditprövning ska tillämpas för verksamhet som bedrivs av bolag som i någon mening är utländska, t.ex. verkar här med stöd av ett tillstånd med- delat i ett annat land. Det kan dock anmärkas att e-handelsdirekti- vets ursprungslandsprincip bygger på ett företags etablering, alltså det land där verksamhet faktiskt bedrivs. Det är således inte en rent formell bedömning, baserad på exempelvis förekomst i ett visst lands bolagsregister eller liknande. Inte heller avses den plats där viss teknisk utrustning är placerad, även om den är nödvändig för att erbjuda en tjänst. Etableringsstaten ska i stället bedömas utifrån

14Se exempelvis prop. 2009/10:125 s. 90 och där angivna referenser, bl.a. prop. 1970:57 s. 92 f.).

15Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel på den inre markna- den (”Direktiv om elektronisk handel”).

16Urspungslandsprincipen framgår i e-handelsdirektivets artikel 3.1 och 3.2 som genomförts i 3 och 5 §§ e-handelslagen, se prop. 2001/02:150 s. 111–113. Mer om innebörden av princi- pen, se a. prop. s. 60 och prop. 2009/10:125 s. 90.

17Finansiella tjänster omfattas av e-handelsdirektivet, se exemplifieringen i författnings- kommentaren till e-handelslagen, prop. 2001/02:150 s. 110.

177

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

var företagets fasta driftställe är beläget.18 Ett företag kan vara etable- rat i flera länder. En tjänst ska då anses tillhandahållas från den stat där verksamhetens centrum för just den särskilda sortens tjänst ligger.19 Ett företag som inrättat filial här för bedrivande av verk- samhet med konsumentkrediter i enlighet med näringsrättslig lag- stiftning torde anses vara etablerat här, men även annan faktisk verksamhet som bedrivs här torde kunna innebära att en etablering anses föreligga. Det kan tilläggas att ett utländskt företag som vill bedriva yrkesmässig verksamhet med konsumentkrediter i Sverige, och som inte verkar under annan näringsrättslig lagstiftning som ger det en sådan rätt, måste inrätta en filial i Sverige för att kunna få nödvändigt tillstånd för verksamheten (8 § lagen om viss verksam- het med konsumentkrediter). Sådana företag ska alltså följa svenska marknadsrättsliga regler.

Om ett bolag inte kan anses vara etablerat i Sverige, förhindrar e-handelsdirektivet att svenska marknadsrättsliga regler tillämpas på verksamheten, även om svenska konsumenter skulle ansöka om och beviljas lån, om detta sker över internet.20

Konsumentkreditlagens tillämplighet på vissa särskilda aktörer

En särskild form av kreditgivning som relativt nyligen etablerats även på den svenska marknaden är s.k. gräsrotsfinansiering (kallas bl.a. peer-to-peer eller P2P på engelska). Gräsrotsfinansiering inne- bär att kapital och krediter förmedlas via en teknisk plattform som kopplar samman kapitalsökande och investerare. Det finns många olika former av företeelsen.21 Vad som är intressant ur utredningens perspektiv är att några företag via internet knyter samman konsu- menter både som långivare och låntagare via sina hemsidor. Konsu- menter får alltså möjlighet att med företagets försorg låna ut pengar

18Begreppet etablerad tjänsteleverantör definieras i e-handelsdirektivets artikel 2 c) och vad som avses berörs också i ingressen, punkt 19, som hänvisar till EG-domstolens praxis. Etableringsstat definieras i 2 § e-handelslagen. Se vidare a. prop. s. 110.

19A. prop. s. 110 och direktivets ingress. punkt 19.

20Jfr brittiska FCA:s uttalande om e-handelsdirektivets effekter mär det gäller möjligheterna för firmor etablerade i andra medlemsstatare att erbjuda och bevilja t.ex. lönedagslån och då inte vara bundna av FCA:s reglering av marknaden. Policy Statement PS14/16,

Detailed rules för the price cap on high-cost short-term credit, November 2014, s. 43.

21Se vidare Finansinspektionens rapport Gräsrotsfinansiering i Sverige – en kartläggning, december 2015.

178

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

till andra konsumenter. De låneformer som erbjuds är bl.a. vad utredningen anser vara snabblån.

När en konsument på detta sätt lånar av en annan konsument väcks flera frågor om ansvarsfördelningen mellan näringsidkaren som driver hemsidan och konsumenten som lånar ut pengar. Konsumentkreditlagen ställer upp olika skyldigheter för dels närings- idkare, dels kreditgivare men också för kreditförmedlare.

I praktiken tycks de flesta plattformar för gräsrotsfinansiering (i vart fall som gäller lån från konsument till konsument) fungera så att den näringsidkare som driver plattformen står för all admi- nistration kring kreditgivningen och för utformningen av kredit- produkterna som erbjuds. Näringsidkaren utformar alltså mark- nadsföring, information om avtalsvillkoren, står för att ta emot ansökningar om lån, kreditprövar och skickar ut kreditavtal. Nöd- vändiga åtgärder för att få lånet återbetalat tillsammans med kredit- kostnaderna, exempelvis fakturering, ombesörjs också. Den konsu- ment som lånar pengar är ofta helt anonym i förhållande till den konsument som lånar ut dem. Det är också sällan som det är bara en konsument involverad på den kreditgivande sidan, utan det kan vara flera, beroende på lånets storlek och hur mycket kapital varje konsument vill låna ut.

Enligt 1 § konsumentkreditlagen gäller lagen då en kredit er- bjuds eller lämnas av en näringsidkare till en konsument. Lagen gäller dock också om krediten lämnas eller erbjuds en konsument av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren. När lagens bestämmel- ser sedan avser skyldigheter innan kreditavtalet slutits används be- greppet näringsidkaren, medan skyldigheter efter avtalsslutet genom- gående åläggs kreditgivaren. Med näringsidkare avses både den som lämnar, eller övertar, en kredit (kreditgivaren) som den som för- medlar en kredit.22

Utan att det går att ta definitiv ställning till hur all gräsrots- finansiering ska bedömas juridiskt, torde ändå en utgångspunkt vara att många fall av sådana lån innebär att näringsidkaren som dri- ver den plattform som är nödvändig för att länka samman långivare och låntagare, omfattas av de skyldigheter som åligger en närings- idkare enligt konsumentkreditlagen, exempelvis bestämmelserna om

22 Prop. 2009/10:242 s. 86 och prop. 2015/16:197 s. 70.

179

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

god kreditgivningssed och kreditprövning. Enligt 1 § lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen) gäller lagen också avtalsvillkor som näringsidkare använder när de för- medlar sådana erbjudanden från en näringsidkare eller någon annan. Lagen kan tillämpas både när näringsidkaren är fullmäktig och när näringsidkaren medverkat på motpartens sida.23 Den som driver en plattform för gräsrotsfinansiering torde alltså som näringsidkare kunna åläggas ett ansvar för hur förmedlade avtalsvillkor utformas och därmed t.ex. förbjudas att använda avtalsvillkor som är oskäliga (se vidare avsnitt 5.6 om avtalsvillkorslagen).

Juridiska frågor som väcks med anledning av denna särskilda form av utlåning kan dock behöva belysas ytterligare och utred- ningen har inte möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag göra en mer djupgående analys. Regeringen tillsatte i juli 2016 en utredning om gräsrotsfinansiering.24

Slutligen vill utredningen framhålla följande. I betänkandet an- vänds genomgående termen kreditgivare, både som beteckning på konsumentens avtalspart och som den aktör som exempelvis mark- nadsför eller erbjuder krediter till konsumenter. Detta innebär inte att utredningen tagit ställning för att endast kreditgivaren har skyl- digheter, utan det görs endast för att underlätta läsningen.

8.6Avgränsning av utredningens författningsförslag till vissa konsumentkrediter

8.6.1Allmänna skäl för en avgränsning

Enligt våra kommittédirektiv ska de åtgärder vi föreslår i första hand ta sikte på s.k. snabblån. Även andra slags konsumentkrediter kan omfattas om det bedöms lämpligt.

Fokus för utredningens undersökningar har varit de lån som läm- nas av s.k. konsumentkreditinstitut, dvs. bolag som är tillstånds- pliktiga enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och då framför allt de lån som utredningen anser kan kallas snabb-

23Prop. 1994/95:17 s. 86.

24Dir. 2016:70, se även Finansinspektionens rapport Gräsrotsfinansiering i Sverige – en kart- läggning, 15 december 2015, s. 21. Jfr också Utredningen om användarna i delningsekonomin (Fi 2015:13) dir. 2015:136.

180

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

lån (se avsnitt 7.2). Utredningen har dock gjort vidare utblickar på kreditmarknaden. Att göra en fullständig undersökning och beskriv- ning av marknaden för andra konsumentkrediter som lämnas t.ex. av kreditinstitut eller inom handeln har dock inte varit möjligt inom vår utredningstid. Utredningen har därmed inte haft tillräck- ligt med underlag för att låta våra författningsförslag omfatta alla konsumentkrediter, utom i något undantagsfall. Som redan på- pekats anser dock utredningen att det finns starka skäl att bevaka och vidta åtgärder även beträffande andra delar av kreditmarkna- den, eftersom skuldsättningsproblematik inte uppkommer som en följd av enbart en viss sorts kreditprodukt.

För att kunna avgränsa våra författningsförslag utifrån de förut- sättningar som gäller för vårt uppdrag, har vi alltså till att börja med haft att ta ställning till hur en definition kan utformas av de kredit- produkter som vi anser bör träffas av föreslagna åtgärder.

8.6.2En definition av begreppet högkostnadskredit

Förslag: En definition av begreppet högkostnadskredit införs i 2 § konsumentkreditlagen.

En högkostnadskredit ska vara en konsumentkredit som har en effektiv ränta som är lika med, eller överstiger, den enligt ränte- lagen gällande referensräntan med ett tillägg om 30 procentenheter. Bostadskrediter och krediter som huvudsakligen avser kreditköp omfattas inte av definitionen.

Skäl för förslaget:

Allmänt om olika lagtekniska lösningar

Det finns några olika alternativ när det gäller att lagtekniskt kon- struera en definition av snabblån och liknande kreditprodukter.

Med utgångspunkt från de villkor som gäller på marknaden i dag kan man konstatera att det finns några gemensamma nämnare för de kreditprodukter som utredningen anser omfattas av begreppet snabblån. Det gäller kreditbeloppets storlek, kreditens löptid och den effektiva räntan för krediterna.

181

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

När det gäller kreditbeloppets storlek finns det flera argument emot att använda detta som utgångspunkt för en legaldefinition av snabblån. För det första kan konstateras att marknaden för krediter som lämnas av bolag som inte är kreditinstitut har utvecklats mot att omfatta möjligheten att låna större och större belopp. Ett lån på exempelvis 10 000 kronor och uppåt kan erbjudas av både kredit- institut, ett snabblånebolag eller något annat konsumentkreditinstitut. En definition enbart utifrån en beloppsgräns skulle alltså omfatta antingen hela marknaden för fristående krediter eller få sättas täm- ligen lågt. En sådan definition skulle troligen innebära att markna- den för mindre krediter helt skulle försvinna. Samtidigt skulle större kreditbelopp även fortsättningsvis kunna lånas ut med korta löp- tider och höga effektiva räntor och i övrigt på samma villkor som i dag.

Ett annat sätt att utforma en definition är att utgå ifrån löptiden för krediten, eventuellt i kombination med kreditbeloppets storlek. För att inte en större del av marknaden för fristående krediter skulle omfattas, skulle löptiden i så fall få begränsas till att understiga ett år. Risken är då tämligen uppenbar att kreditprodukterna skulle utformas så att löptiden blir bara en aning längre än det bestämda gränsvärdet.

Både när det gäller beloppsbegränsningar och begränsningar av löptiden bör man också beakta bolagens möjligheter att lägga om sin utlåning till kontokrediter där konsumenten själv kan välja att disponera mindre delar av krediten och där löptiden för krediten i sig kan vara obegränsad eller exempelvis ett år eller längre.

En sista anmärkning när det gäller kreditbelopp och löptider är följande. Man hade kunnat tro att marknaden i sig själv skulle sätta gränser för hur höga belopp och hur långa kredittider, och därmed höga kostnader, som är möjliga att erbjuda. Kreditgivarnas risker för förluster ökar med större kreditbelopp, och konsumenterna borde dra sig för att låna stora belopp där kostnaderna är höga, inte bara proportionellt i förhållande till kreditbeloppet, utan också i reella tal. Exakt var den gränsen går är dock mycket svårt att säga. Utvecklingen på marknaden går snarast mot att större och större belopp lånas ut och att längre kredittider erbjuds, trots att ränte- kostnaderna blir höga. Det är alltså vanskligt att formulera en legal- definition av en kreditprodukt utifrån belopp och löptid med den

182

SOU 2016:68 Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

utgångspunkten att marknadskrafterna kommer att förhindra en viss sorts utlåning utöver de satta gränsvärdena.

Av dessa skäl har utredningen kommit fram till att belopps- eller tidsmässiga faktorer i en legaldefinition inte leder till tillfreds- ställande resultat. Utredningen har i stället valt en lösning som inne- bär att legaldefinitionen tar sin utgångspunkt i den effektiva räntan för en kredit. Denna modell används för närvarande i Storbritannien, se avsnitt 6.5. Den effektiva räntan är ett mått som återspeglar både löptiden och samtliga kostnader för en kredit. Den effektiva räntan beror indirekt på lånebeloppets storlek, eftersom avgifter om fasta belopp ger högre effektiva räntor vid små lånebelopp än vid större, även om räntan är densamma. Den effektiva räntan kan aldrig under- stiga krediträntan. Den kan däremot betydligt överstiga krediträntan, särskilt om löptiden för krediten är kortare än ett år och det ingår avgifter i kreditkostnaden.

På vilken nivå ska gränsen för effektiv ränta ligga i legaldefinitionen?

Utredningen har under arbetets gång sett olika möjliga gränsvärden för en legaldefinition av snabblån och eventuellt andra kreditproduk- ter som erbjuds högriskkonsumenter. Med utgångspunkt från de effektiva räntorna på marknaden i dag skulle ett gränsvärde kunna vara ungefär som i Storbritannien, alltså i storleksordningen 100 pro- cent. Vid utformningen av legaldefinitionen måste man samtidigt ta hänsyn till att när en reglering införs som är kopplad till en viss definition, kommer det att finnas mer eller mindre starka incita- ment, beroende på regleringens innebörd, för kreditgivarna att an- passa sitt produktutbud så att regleringen inte blir tillämplig på deras verksamhet. Definitionen bör alltså bestämmas på ett sådant sätt att den träffar både produkter som finns på dagens marknad och sådana som kan tänkas uppstå när regleringen genomförs. Med ett tak som placeras så pass högt som vid 100 procent effektiv ränta skulle det vara tämligen lätt för aktörerna att utforma kreditproduk- ter strax under den legala definitionens gräns. Detta skulle i och för sig innebära en ganska stor justering av de villkor som gäller i dag, både när det gäller kostnader och andra villkor, t.ex. löptiden för krediten. Annan reglering som införs skulle dock i praktiken inte komma att tillämpas.

183

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Frågan är om det finns någon kostnadsnivå, uttryckt i effektiv ränta, som kan sägas spegla riskerna vid utlåningen på ett sådant sätt att man kan dra slutsatsen att krediter med effektiva räntor under den nivån inte längre erbjuds de konsumenter som utgör en hög risk att hamna i betalningssvårigheter. Som utredningen tidi- gare gett uttryck för måste det anses finnas ett samband mellan höga kostnader för en kredit och riskerna i utlåningen.

För att försöka besvara frågan ovan anser utredningen att en ut- blick över andra villkor för fristående krediter kan ge en ledning. När det gäller konsumentkreditinstitut finns det, som utredningen redogjort för, institut var utlåning är inriktad på tämligen små belopp och har fokus på konsumentgrupper som riskerar att inte kunna betala tillbaka sitt lån, t.ex. konsumenter med betalnings- anmärkningar. Dessa konsumentkreditinstitut kan ha effektiva räntor om strax över 30 procent och uppåt. Som redogjorts för i avsnitt 7.3 visar den inrapportering som hittills skett till Finansinspektionen att konsumentkreditinstitut som inte är snabblånebolag lämnar in en lika stor andel ansökningar om betalningsförelägganden till Kronofogde- myndigheten som snabblånebolagen. Andra konsumentkreditinstitut har också sammanlagt rapporterat större kreditförluster, både i absoluta tal och som andel av den beviljade kreditvolymen, än vad snabblånebolagen gjort. Även om man måste dra slutsatser av den inrapportering som hittills skett med försiktighet, bl.a. eftersom den rör en kort tid och få bolag, tyder ändå inrapporteringen på att även andra konsumentkreditinstitut än snabblånebolag vänder sig till hög- riskkonsumenter.

När det gäller kreditinstitutens utlåning, som utredningen visser- ligen inte har haft möjlighet att kartlägga i sin helhet, erbjuds endast i undantagsfall effektiva räntor överstigande 30 procent. Något en- staka kreditinstitut erbjuder krediter till konsumenter med högre effektiva räntor än så, men då rör det sig också om en utlåning som riktar sig till konsumenter med betalningsanmärkningar.

Sammanfattningsvis anser utredningen att 30 procent effektiv ränta med dagens ränteläge får anses vara en rimlig gräns som kan användas för att definiera en viss sorts kreditprodukt, för vilken en särskild konsumentskyddande reglering bör införas.

184

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

Ska någon särskild typ av krediter undantas generellt?

Som redan påpekats har utredningen inte haft möjlighet att fullt ut kartlägga villkoren och priserna på hela kreditmarknaden. Det gäller särskilt kreditköpsmarknaden. Som utredningen tidigare framhållit innebär de många möjligheterna att ta olika slags konsumentkrediter en generell fara för att konsumenter bygger upp en större och större skuldbörda tills marginalerna i ekonomin är så små att de riskerar att hamna i en skuldsättningsproblematik. Vissa åtgärder utred- ningen ska överväga är av den karaktären att de hade kunnat över- vägas för alla krediter i och för sig. Å andra sidan är vissa andra mer specifikt inriktade på problem på snabblånemarknaden, t.ex. att be- gränsa möjligheten att förlänga lån. Eftersom det är en ganska väsent- lig skillnad mellan ett kreditköp och en fristående kredit, då det i det första fallet inte är ett kreditbelopp som ska återbetalas utan krediten i grunden är ett betalningsanstånd för en vara eller en tjänst som konsumenten redan fått, skulle en reglering av sådana krediter kräva särskilda överväganden. Utredningen anser därmed att brist på underlag om marknadens villkor och särskilda problem gör att det inte inom ramen för utredningens uppdrag går att inkludera kreditköpen i våra författningsförslag. Att använda ett kreditkort innebär i princip ett kreditköp, utom i de fall då konsumenten ut- nyttjar en möjlighet att göra kontantuttag.25 Av samma skäl som när det gäller andra kreditköp anser utredningen inte att det är möjligt att inom ramen för vårt uppdrag inkludera kreditkortsmarknaden i våra undersökningar eller lägga fram förslag som berör denna mark- nad. Om enstaka kontantuttag med kreditkort skulle omfattas av regleringen skulle detta kunna påverka villkoren för kreditkort och aktörer som erbjuder kreditkort på ett sätt som utredningen inte har möjlighet att fullt ut bedöma. Kreditkort torde relativt sällan användas för kontantuttag och avtalsvillkoren utformas ofta på ett sätt som gör kontantuttag mindre förmånliga. Krediter som huvud- sakligen är avsedda att användas för kreditköp bör alltså undantas från en definition av högkostnadskrediter. Undantaget gäller alla typer av kreditkort, såväl butikskort som kort utfärdade av banker och andra kreditinstitut.

25 Prop. 2009/10:242 s. 87.

185

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

SOU 2016:68

Det finns en viss risk att en reglering av högkostnadskrediter kommer att leda till att särskilda kreditkort, eller andra konto- krediter för kreditköp, utvecklas med höga räntor. Kreditköps- och kreditkortsmarknaden bör därför följas noga.

Även bostadskrediter bör undantas från en reglering.

En ny sorts kredit definieras – vad ska den kallas?

Utredningens definition ska alltså ta sikte på i första hand snabblån och utgå från ett låns effektiva ränta. Som utredningen utvecklar i nästa avsnitt kan en definition med en sådan utformning komma att träffa även vissa andra lån, som i dag inte skulle kallas snabblån. Termen snabblån lämpar sig heller inte för författningstext. Ett annat begrepp måste alltså väljas. Konsumentkreditlagen använder genom- gående ordet kredit i stället för lån. Om ett nytt begrepp införs i lagen bör det ansluta till den nuvarande terminologin och alltså vara en benämning som avser en särskild sorts kredit.

Ordval som tidigare förekommit för att beteckna snabblån är i dag mer eller mindre inaktuella. Sms-lån eller mobillån återspeglar inte längre det medium som huvudsakligen används för att ansöka om och beviljas ett lån. Mikrolån antyder att lånebeloppet är litet, vilket inte längre kan anses vara fallet då kreditbelopp upp till i vart fall 20 000 kronor förekommer på marknaden. Begreppet snabblån i sig, som utredningen valt att använda i löpande text, är otydligt, då det inte står klart om snabbheten syftar på en snabb hantering, en snabb utbetalning, en snabb återbetalning, eller kanske samtliga dessa. Snabbhet är i sammanhanget, oavsett vad det syftar på, ett ambivalent uttryck, då det kan sägas skapa både negativa och posi- tiva associationer beroende på vilket perspektiv man har. Snabbhet kan hos många konsumenter upplevas som något positivt, då en oväntad händelse gör att man behöver kunna få ett lån snabbt. Det är dock snarast negativt om man ser att den omedelbara tillgänglig- heten kan innebära fler oöverlagda beslut att ta en kredit. Det kan också anmärkas att en snabb återbetalning inte längre är vad som över lag gäller på marknaden, då många bolag erbjuder krediter med löptider upp till 300 dagar.

186

SOU 2016:68

Utgångspunkter för en reglering av snabblånemarknaden

Utredningen har kommit fram till att vad som framför allt ut- märker låneformen, och vad som också återspeglas av användandet av effektiv ränta som utgångspunkt för en definition, är kreditens relativt sett höga kostnader. Utredningen föreslår därför att det be- grepp som används i författning ska vara högkostnadskredit.

8.7Dispositionen av kap. 9–14

Utredningens överväganden och förslag är disponerade på följande sätt i kapitlen 9–14.

Varje åtgärd som utredningen enligt sina kommittédirektiv ska överväga behandlas i ett eget kapitel.

I varje sådant kapitel behandlas i förekommande fall gällande rätt, en europeisk utblick och tidigare överväganden. Innehållet i dessa olika avsnitt är dock av varierande omfattning. Vissa åtgärder som utredningen ska överväga har t.ex. ingen motsvarighet alls i gällande rätt och vissa har heller inte varit föremål för några tidigare överväganden i Sverige. En del av åtgärderna som ska övervägas har sedan länge motsvarigheter i flera andra europeiska länder medan andra ganska nyligen införts i något enstaka land.

I varje kapitel överväger utredningen den aktuella åtgärden sedd för sig. För varje åtgärd lämnas ett förslag på hur åtgärden skulle kunna utformas i författning, om den skulle föreslås. Vissa konse- kvenser av ett sådant författningsförslag, i första hand för berörda bolag, beskrivs också. I kapitel 15 tar utredningen ställning till vilka åtgärder som ska föreslås och gör då en slutlig bedömning av vilka effekter som kan uppnås när olika åtgärder kombineras med var- andra.

187

9Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

9.1Inledning

En åtgärd som vi enligt våra utredningsdirektiv ska överväga är att införa en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning. Med en sådan åtgärd avses att konsumenten, om kreditgivaren brustit i sitt ansvar att kreditpröva, inte ska bli skyldig att betala tillbaka hela eller delar av kreditfordran.

I våra kommittédirektiv anges att en sådan civilrättslig bestäm- melse ökar kreditgivarens ansvar för att bedöma konsumentens ekonomiska förmåga. Utredningen tolkar detta som att bestäm- melsens syfte ska vara i första hand att förmå kreditgivarna att göra bättre kreditprövningar. Detta skulle kunna leda till att färre kon- sumenter beviljas krediter som de inte har råd att betala tillbaka. Som påpekas i våra direktiv är det viktigt ur ett tillämpnings- perspektiv att slå fast vilka krav som bör ställas på en kreditpröv- ning. För att kunna bedöma om en civilrättslig sanktion är en åtgärd som kan leda till en bättre kreditprövning är det också centralt att först slå fast vilken kreditprövningsprocess som kan krävas av kreditgivaren inom ramen för gällande rätt.

I detta kapitel behandlas därför först kreditprövningsprocessen som den ser ut i dag. En diskussion förs sedan om i vilken grad denna process kan förhindra att konsumenter beviljas krediter som de senare inte förmår återbetala. Därefter ges en bakgrund till åtgär- den att införa en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning

– gällande rätt, tidigare överväganden och en europeisk utblick. Kapitlet avslutas med ett avsnitt med överväganden. Utredningen överväger där först allmänna skäl för och emot en civilrättslig sank- tion och en möjlig utformning av en sådan författningsbestämmelse. Sedan överväger utredningen två andra möjliga författningsförslag

189

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

som utredningen identifierat med anledning av diskussionen om kreditprövningsprocessens funktion i dag.

9.2Kreditprövning enligt gällande rätt

– beskrivning och diskussion

9.2.1Lagstiftning och allmänna råd m.m.

Konsumentkreditlagen

Enligt 12 § konsumentkreditlagen ska en näringsidkare pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Enligt bestämmelsen ska kredit- prövningen grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekono- miska förhållanden. Krediten får endast beviljas om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande.

I lagtexten uppställs alltså inget krav på vilka källor som ska användas för att inhämta tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomi. Regeringen menade dock att kravet på tillräckliga uppgifter som regel innebär att uppgifter ska inhämtas dels från konsumenten, dels från en eller flera fristående källor, t.ex. via en kreditupplysning.1 Fler detaljer om hur kreditprövningen var tänkt att gå till framgår av författningskommentaren. Där anmärktes inledningsvis att kredit- prövningen kan sägas bestå av tre moment:

1.tillräckliga uppgifter ska samlas in,

2.med hjälp av uppgifterna ska en beräkning av betalningsförmågan göras och

3.med ledning av betalningsförmågan ska näringsidkaren bevilja eller avslå kreditansökan.

Vidare anfördes följande.

Uttrycket ”tillräckliga uppgifter” är hämtat från direktivet. Med det avses att näringsidkaren måste samla in så många uppgifter att konsu- mentens betalningsförmåga för krediten i fråga kan bedömas med en hög grad av säkerhet. Näringsidkaren är i allmänhet skyldig att skaffa sig en helhetsbild av konsumentens ekonomiska situation. Uppgifterna

1 Prop. 2009/10:242 s. 54.

190

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

ska normalt alltid omfatta konsumentens inkomster och övriga kredit- åtaganden. Visar uppgifterna att betalningsförmågan på grund av inkomst är osäker, kan förmögenhetsförhållanden ha betydelse. En uppgift om att betalningsanmärkning saknas är inte tillräcklig för att bevilja en kredit, oavsett hur liten den är. Det motsatta, att det finns en betal- ningsanmärkning, bör inte heller ensamt vara avgörande för att han eller hon bedöms sakna ekonomiska förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. En konsument kan ha betalningsförmåga för krediten även om han eller hon har flera betalningsanmärkningar. En annan sak är att kreditgivaren ändå, på grund av betalningsanmärkningen eller för den delen av någon annan anledning, kan välja att avslå kreditansökan. Ställs säkerhet för krediten, behöver uppgifter inhämtas om denna. Att konsumenten ställer säkerhet för krediten påverkar normalt inte kredit- prövningen. Även om uppgifter om värdet på säkerheten visar att den täcker kreditbeloppet och kreditkostnaden, är utgångspunkten fort- farande att kunden ska ha ekonomiska resurser vid sidan av säkerheten för att kunna betala avgifter, räntor och amorteringar i den takt som avtalats. Säkerhetens värde kan försämras över tiden och vid tidpunkten för en realisation vara otillräckligt, vilket kan leda till att en stor del av krediten kvarstår obetald.

Flera uppgiftskällor kan behöva användas. Uppgifter kan inhämtas från konsumenten, från en kreditupplysning, från en databas som förs av en myndighet, t.ex. Kronofogdemyndigheten, eller från kreditgiva- rens eget register eller databas. Informationskällorna är delvis över- lappande och vilka informationskällor som ska användas vid en viss kreditprövning får avgöras mot kravet på att prövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter. Konsumenten bör normalt tillfrågas om sina ekonomiska förhållanden, men i praktiken är det sällan tillräckligt med uppgifter endast från konsumenten. Konsumentens uppgifter bör alltid kontrolleras, t.ex. med hjälp av en aktuell kreditupplysning. Om närings- idkaren inhämtar en kreditupplysning, är den information som närings- idkaren då får, tillsammans med informationen från konsumenten, i all- mänhet tillräcklig, naturligtvis beroende på hur fullständig och aktuell informationen i kreditupplysningen är.

[---]Näringsidkaren ska alltså oavsett hur litet lånebelopp det är fråga om kontrollera att konsumenten har disponibla inkomster som räcker till att täcka kostnaderna för krediten och återbetalningen. Har konsu- menten ingen inkomst utöver vad han eller hon behöver för sitt uppe- hälle, t.ex. om konsumenten bara har studiemedel, saknas alltså i prin- cip betalningsförmåga för krediten. Kan konsumenten visa på kom- mande inkomster, t.ex. från feriearbete, kan naturligtvis en låneansö- kan godtas även om konsumenten vid lånetillfället saknar inkomst.2

2 Prop. 2009/10:242, s. 100 f.

191

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

Tillsynsmyndigheternas allmänna råd

Både Konsumentverket och Finansinspektionen har utfärdat allmänna råd om kreditprövningen enligt konsumentkreditlagen. Allmänna råd från myndigheter utgör ett stöd i tillämpningen av bestämmelser och har alltså inte samma rättsliga status som bindande föreskrifter. Utöver vad som framgår av förarbetena till lagstiftningen framgår följande av Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter (KOVFS 2011:1).

Olika tillförlitliga metoder kan användas och näringsidkaren bör använda flera uppgiftskällor. Uppgifter som konsumenten själv lämnar bör kontrolleras av näringsidkaren, t.ex. genom en aktuell kreditupplysning med relevant innehåll. De ekonomiska förutsätt- ningarna att fullgöra kreditavtalet kan normalt bedömas mot bak- grund av

inkomster,

tillgångar,

utgifter,

skuldförhållanden (inklusive ställda säkerheter).

Om den kreditsökande ingår i ett hushåll med flera personer bör i lämplig utsträckning hela hushållets ekonomi beaktas. Vid den beräkning som ska göras av återbetalningsförmågan bör hänsyn tas till skäliga levnadsomkostnader. Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadsomkostnader kan vara en ledning vid bedömandet av vad skäliga levnadsomkostnader är.

Enligt 2 kap. i Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden (FFFS 2014:11) bör kreditgivaren bedöma en konsuments ekonomiska förutsättningar utifrån hans eller hennes inkomster, tillgångar, utgifter och skulder samt eventuella borgens- åtaganden. Kreditprövningen bör grundas på ett skriftligt underlag eller på andra tillförlitliga uppgifter, t.ex. en kreditupplysning.

192

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadsomkostnader

Konsumentverket har varje år sedan 1978 publicerat beräkningar av skäliga levnadsomkostnader. Utgångspunkten för beräkningarna är vad det kostar att upprätthålla en rimlig levnadsnivå. Med detta avses ett bra vardagsliv oberoende av hushållets inkomster. Beräkning- arna kan användas t.ex. vid budget- och skuldrådgivning eller av hushållen vid deras egen planering av sin ekonomi. Beräkningarna används också som ett underlag till regeringens beslut om riksnormen inom försörjningsstödet.3

I beräkningarna ingår utgifter för hushållens vanligaste utgifts- poster. De omfattar kostnader för mat, personlig hygien, kläder och skor, fritid och lek, mobiltelefoni, barn- och ungdomsförsäk- ring, förbrukningsvaror (sådant som behövs för skötsel av hemmet, diskmedel, tvättmedel, etc.), medier (tidningar, bredband, hemtele- fon), möbler (dock inte vitvaror) och hemförsäkring (med olika kostnader beroende på hemortens storlek).4

Tillsyn och sanktioner

Konsumentverket har tillsyn över att konsumentkreditlagen följs, utom för verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn. När det gäller konsumentkreditinstituten har dock Konsument- verket tillsynen över att konsumentkreditlagen följs, trots att insti- tuten även står under Finansinspektionens tillsyn, vilket följer av 49 § konsumentkreditlagen.

Om en näringsidkare inte följer bestämmelsen om kreditpröv- ning i 12 § får Konsumentverket meddela en varning (51 §). Sedan den 1 april 2014 har Konsumentverket utökade sanktionsmöjlig- heter vid bristande kreditprövning och verket kan numera förena varningar med en sanktionsavgift.5 Sanktionsavgiften ska bestäm- mas till ett belopp mellan 5 000 och 10 miljoner kronor (52 §). När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till den aktuella överträdelsens allvar (52 § tredje stycket). Det finns också utrymme

3www.konsumentverket.se/Vart-arbete/Privatekonomi/Kostnadsberakningar/

4www.konsumentverket.se/Vart-arbete/Privatekonomi/Kostnadsberakningar/Forklaring- till-utgiftsposterna/

5SFS 2014:83, prop. 2013/14:34.

193

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

för att ta hänsyn till det kreditgivande företagets storlek, för att säker- ställa att avgiften i det enskilda fallet blir en verkningsfull sanktion.6 Som en yttersta åtgärd vid bristande kreditprövningar kan Konsu- mentverket förbjuda en näringsidkare att lämna krediter till konsu- menter. Beslutet får förenas med vite och gäller omedelbart om

inget annat anges i beslutet (51 § andra och fjärde styckena).7

9.2.2Kreditupplysning och kreditomdömen

Kreditupplysningslagen

Lagregleringen av kreditupplysningsverksamhet finns i kreditupplys- ningslagen (1973:1173).

Som grundläggande princip gäller att kreditupplysningsverk- samhet ska bedrivas på ett sådant sätt att den inte leder till otillbör- ligt intrång i den personliga integriteten eller till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut (5 §). Att vissa särskilt känsliga uppgifter, t.ex. etniskt ursprung, inte får behandlas i kredit- upplysningsverksamhet, följer av 6 §. Av 7 § framgår vilka uppgifter om betalningsförsummelser som får behandlas när det gäller privat- personer. Bestämmelsen innebär att uppgifter om domar och utslag får behandlas, men inte t.ex. inkassoåtgärder eller ansökningar om betalningsförelägganden.

6Prop. 2013/14:34 s. 12.

7Att beslutet med föreläggande ska gälla omedelbart gäller sedan den 1 juli 2016, SFS 2016:425, prop. 2015/16:85.

8Av 1 § följer t.ex. att kreditupplysningar i enstaka fall kan lämnas utan att lagen blir tillämplig. Av 3 § andra stycket följer vidare att svenska och utländska kreditinstitut är undantagna från tillståndsplikt.

194

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

Konsumentkreditinstitut kan också lämna uppgifter om kredit- missbruk under vissa förutsättningar som anges i 7 § andra stycket. Även företag inom den krets som anges i 5 a § måste ha tillstånd av Datainspektionen för att lämna uppgifter för kreditupplysnings- ändamål till andra bolag, om inte uppgifterna lämnas via ett kredit- upplysningsföretag. Detta följer av tillståndskravet i 3 § jämfört med definitionen av kreditupplysning i 2 §.

Kreditupplysningsföretagens verksamhet

För närvarande har 20 företag tillstånd att syssla med kreditupplys- ning (kreditupplysningstillstånd). Sju av dem är rikstäckande, vilket innebär att de har alla fysiska personer över 15 år i sina register.9

Kreditupplysningslagen ställer alltså upp vissa begränsningar för hur kreditupplysningsverksamhet får gå till, men innehåller inga förpliktelser för företag att inhämta kreditupplysningar eller utbyta någon viss information med andra företag för kreditupplysnings- ändamål. Olika kreditupplysningsföretag kan alltså inom ramen för sina tillstånd tillämpa olika principer för vilka uppgifter deras kredit- upplysningar innehåller. Uppgifter som vanligen ingår i en kredit- upplysning är taxerad inkomst, civilstånd, fastighetsinnehav, betal- ningsanmärkningar och skuldsaldo hos Kronofogdemyndigheten.10

En annan uppgift som kan, men inte måste, ingå i en kreditupp- lysning, är vilka tidigare förfrågningar om kreditupplysning som gjorts avseende en person. Denna typ av uppgifter benämns ibland omfrågningar. Om kreditupplysningar inhämtas många gånger kan det tyda på att en person sökt, och potentiellt fått, många krediter. Det är inte alltid antalet omfrågningar som är av betydelse, utan snarare om det inhämtas många kreditupplysningar under flera olika perioder. Om flera omfrågningar gjorts under en begränsad period behöver detta inte innebära att en person är särskilt benägen att söka om krediter, utan kan bero på andra orsaker. Ett exempel är att man just flyttat och tecknat många nya abonnemang som

9Datainspektionen har en lista tillgänglig över företag med tillstånd som uppdateras kontinu- erligt, www.datainspektionen.se/lagar-och-regler/kreditupplysningslagen/gallande-tillstand/

10Se t.ex. www.datainspektionen.se/fragor-och-svar/kreditupplysning/vad-ar-en- kreditupplysning/ eller www.uc.se/foretag/tjanster/tjanst/kreditupplysningar/person/ personupplysning

195

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

krävt en kreditupplysning, eller att man tagit in flera olika erbju- danden om krediter från långivare för att jämföra priser och vill- kor.11 Kreditupplysningsföretagen hanterar omfrågningar på olika sätt. I vart fall ett av kreditupplysningsföretagen registrerar inte omfrågningar.12

Upplysningscentralen (UC AB) är det kreditupplysningsföretag som i dag förmedlar information om kreditengagemang. Upplys- ningarna om lämnade krediter avser krediter hos banker, kredit- marknadsbolag och kontokortsföretag. Upplysningar om kredit- engagemang lämnas endast inom samma krets av företag (jmf 5 a kreditupplysningslagen, som redogjorts för ovan).13

Kreditbetyg – credit scoring

Utöver ren kreditupplysning erbjuder några av de rikstäckande kreditupplysningsföretagen också en tjänst för att bedöma privat- personers kreditvärdighet (kallas också credit scoring).

Bedömningen består i en statistisk, automatiserad analys av olika uppgifter som också ingår i kreditupplysningarna, t.ex. ålder, inkomstförhållanden, betalningsanmärkningar m.m. Analysen ut- mynnar i ett omdöme, eller kreditbetyg, som kan sägas återspegla sannolikheten för att individen kommer att kunna betala i fram- tiden. Olika kreditupplysningsföretag använder olika bedömnings- modeller och underlag för bedömningen. Betalningsanmärkningar och tid som gått sedan senaste betalningsanmärkningen är en viktig, eller rent av den viktigaste, variabeln för kreditbetyget. Omfråg- ningar kan också vara ett viktigt underlag.14

11Informationen är hämtad från ingivna handlingar i målet avseende kreditprövning i förvalt- ningsrätten, se vidare avsnitt 9.2.3.

12www.creditsafe.se/privat

13www.uc.se/globala-sidor/ordlista/kreditengagemang-kreditregistret.html

14Information om credit scoring framgår exempelvis av de handlingar som hänvisats till i not 11, jfr även exempelvis Upplysningscentralens modelldokumentation för sin tjänst

UC Risk Person, nedladdningsbar från www.uc.se/foretag/tjanster/affarsoptimering/uc-risk-/uc-risk-person

Jfr vidare Finansinspektionens rapport 2006:12, Blancokrediter till konsumenter II – uppfölj- ning, s. 9.

196

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

9.2.3Tillsynsbeslut och domstolspraxis

Konsumentverkets tillsynsärenden

Konsumentverket har, med början i november 2012, slutfört gransk- ningar av 29 bolags kreditprövning. Flertalet av dem var snabblåne- företag.15 Konsumentverket ansåg att det fanns allvarliga brister i 25 bolags kreditprövning. I 23 fall utfärdades varningar, i fyra av dem i kombination med sanktionsavgift. I två fall utfärdade Konsu- mentverket förbud med att lämna krediter till konsumenter.

I de flesta av sanktionsbesluten har Konsumentverket konstaterat att bolagen inte har inhämtat tillräckliga uppgifter om konsumenter- nas ekonomiska förhållanden. I vissa fall har det direkt av bolagens uppgifter framgått att endast ett begränsat antal uppgifter, t.ex. om inkomst, inhämtats, eller så har bolagen påstått att uppgifter inhämtats men inte förmått visa att så verkligen skett. I några fall har bristen bestått i att insamlade uppgifter inte använts till någon egentlig beräk- ning av återbetalningsförmågan. Vidare har Konsumentverket i flera av besluten anmärkt att det inte räcker att lägga en kreditupplys- ning till grund för vilken inkomst som ska användas vid kreditpröv- ningen, utan att konsumenten själv bör redogöra för sina inkomster. Av besluten framgår också att uppgifter om konsumentens skuld- förhållanden alltid bör inhämtas, både för att kunna stämma av och bedöma kreditsökandens totala räntekostnader och för att få en upp- fattning om konsumentens kreditbenägenhet.

Prövning i förvaltningsrätten

Sex av Konsumentverkets sanktionsbeslut avseende kreditprövning har överklagats, varav fem lett till en prövning i sak. Två bolag som meddelats varningar under år 2013 överklagade Konsumentverkets beslut. Dessa överklaganden avslogs av förvaltningsrätten, som konstaterade att de brister Konsumentverket påtalat i sina beslut motiverade de utfärdade varningarna. Även tre andra beslut av Konsumentverket, varav ett var ett förbud att lämna krediter och två avsåg varningar jämte sanktionsavgift, överklagades till förvalt- ningsrätten. Förvaltningsrätten i Karlstad meddelade domar i målen

15 Åtta av bolagen bedriver inte längre verksamhet med kreditgivning till konsumenter. I några fall tycks den tidigare verksamheten dock ha tagits över av andra bolag.

197

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

i januari 2016.16 I ett av målen var den huvudsakliga frågan vilken typ av information ett bolag ska ta in för att inhämtade uppgifter ska anses vara tillräckliga vid bedömningen av konsumentens åter- betalningsförmåga.

Förvaltningsrätten konstaterade i det fallet att det saknades väsentlig information från konsumenten om bl.a. utgifter och kost- nader för andra krediter. Förvaltningsrätten konstaterade också att den information om konsumenten som inhämtats genom extern kreditupplysning avsåg uppgifter som låg bakåt i tiden. Mot denna bakgrund fann förvaltningsrätten att de uppgifter som legat till grund för bolagets kreditprövningar inte var tillräckliga för att med en hög grad av säkerhet kunna bedöma konsumentens ekonomiska förutsättningar att fullgöra sina åtaganden enligt kreditavtalet. För- valtningsrätten instämde alltså med Konsumentverkets bedömning i verkets beslut att vidta åtgärder mot bolaget.

Förvaltningsrättens dom har överklagats till kammarätten och dom har inte meddelats så att utredningen kunnat redogöra för avgörandet.17 Om förvaltningsrättens bedömning fastställs i den fortsatta rättsliga processen kommer det att klarläggas att en kredit- givare inte kan förlita sig på enbart en kreditupplysning för att upp- fylla kraven i 12 § konsumentkreditlagen. Detta kommer då att gälla även om kreditgivaren också uppdrar åt kreditupplysnings- företaget att ge konsumenten ett kreditbetyg. Att kreditgivaren anser sig ha låga kreditförluster som en följd av scoringen har ingen betydelse för bedömningen av om tillräckliga uppgifter för kredit- prövningen inhämtats eller inte.

En annan fråga som väcktes av kreditgivaren i målet var om de krav som enligt Konsumentverket följer av 12 § konsumentkredit- lagen ska anses strida mot konsumentkreditdirektivet. Förvaltnings- rätten ansåg att så inte var fallet. Denna fråga behandlas utförligare nedan, avsnitt 9.5.1.

16Förvaltningsrättens mål nr 23-15, 4894-14 och 4896-14. Prövningen i ett av målen rörde i huvudsak om det varit befogat att förbjuda bolaget att i fortsättningen lämna krediter. Förvaltningsrätten ändrade Konsumentverkets beslut och meddelade i stället en varning jämte en sanktionsavgift. I ett annat mål rörde frågan i huvudsak storleken på den beslutade sanktionsavgiften. I båda fallen konstaterade förvaltningsrätten att det förelåg brister i bolagens kreditprövningar.

17Kammarrättens mål nr 529-16, dom meddelades den 5 oktober 2016, då denna utredning skickats till tryck.

198

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

9.2.4Kreditprövningen på snabblånemarknaden

I avsnitt 7.5.5 ges en beskrivning av olika grundläggande krav som bolagen ställer på konsumenten för att bevilja lån, vilka uppgifter som inhämtas från konsumenten innan en kredit beviljas, och kredit- upplysningar och kreditbetyg. Sammanfattningsvis kan man kon- statera följande. I stort sett alla snabblåneföretag har en ansök- ningsprocess som innebär att konsumenten lämnar ett antal upp- gifter om sig själv och sin ekonomi. Till grund för kreditpröv- ningen ligger också en kreditupplysning och ett kreditbetyg som levereras av ett kreditupplysningsföretag. Ett avslag på en ansökan om kredit kan bero på att konsumentens kvar-att-leva-på-kalkyl visar på en bristande betalningsförmåga. Konsumenten kan också få avslag p.g.a. att kreditbetyget visar på en för låg kreditvärdighet.

9.2.5Brister i kreditprövningsprocessen?

Är kraven på kreditprövningsprocessen tillräckligt klara?

Som nämnts ovan är frågan om hur en kreditprövning ska gå till för närvarande föremål för prövning i kammarrätten och utgången i målet, och den fortsatta rättsliga prövningen, kan komma att för- ändra tillämpningen av 12 § konsumentkreditlagen. Den tillämp- ning som Konsumentverket genom allmänna råd och sina tillsyns- beslut gett uttryck för grundar sig på förarbetsuttalanden och för- valtningsrätten har kommit till samma slutsatser om gällande rätt som Konsumentverket. Vår analys och våra förslag i det följande bygger därför på vad som för närvarande får anses gälla. Skulle den fortsatta rättsliga prövningen innebära en annan bedömning får behovet av författningsåtgärder i det fortsatta lagstiftningsarbetet bedömas med beaktande av det förändrade rättsläget.

Sammanfattningsvis gäller alltså för närvarande följande när näringsidkaren enligt 12 § konsumentkreditlagen ska bedöma om konsumenten har förmåga att fullgöra sitt åtagande enligt kredit- avtalet:

199

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

–Kreditgivaren ska beräkna konsumentens disponibla inkomster, för att jämföra dessa med de utgifter kreditåtagandet innebär.

–Kreditgivaren ska inhämta uppgifter från konsumenten om in- komster och alla utgifter som är relevanta för att kunna få fram vilken del av inkomsten som är disponibel.

–Uppgifterna ska kontrolleras. Kontroll kan ske på flera sätt, t.ex. genom offentliga databaser eller en kreditupplysning. Annan dokumentation är också tänkbar, särskilt då offentliga källor ger delvis inaktuella uppgifter.

–Information från andra källor kan inte ersätta konsumentens egna uppgifter.

–Att betalningsanmärkningar saknas eller att en scoring visar på god kreditvärdighet kan inte ersätta en beräkning av de dispo- nibla inkomsterna enligt ovan.

Förarbetsuttalandena om kreditprövning anger genomgående vad som ”i allmänhet” eller ”normalt” åligger näringsidkaren. Allmänna råd från en myndighet har heller inte samma rättsliga status som lagbestämmelser eller föreskrifter, utan är ett tolkningsstöd för tillämparen. Detta ger dock inte, enligt det synsätt som alltså för närvarande gäller, en näringsidkare någon möjlighet att utforma sin huvudsakliga kreditprövningsprocess på något annat sätt än enligt den ovan beskrivna modellen. Möjligen kan det däremot finnas utrymme för en näringsidkare att i något enskilt ärende avvika från den allmänna kreditprövningsprocessen. Detta får i så fall avgöras från fall till fall av i första hand tillsynsmyndigheterna.

Finns det brister i den kreditprövning som ska göras enligt gällande rätt?

Utredningen anser att även om en kreditprövning görs enligt de krav som följer av gällande rätt, finns det en risk att konsumenten i verkligheten saknar återbetalningsförmåga, trots att kreditgivaren inhämtat alla uppgifter som krävs, kontrollerat dem på ett lämpligt sätt och gjort en beräkning som visar att de disponibla inkomsterna räcker för att betala enligt kreditavtalet. För att beräkningen ska ge ett rättvisande resultat krävs att de uppgifter som konsumenten

200

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

lämnar, och som inte kan kontrolleras av kreditgivaren, är korrekta. Det finns en risk att vissa konsumenter, medvetet eller omedvetet, inte lämnar heltäckande eller helt korrekta uppgifter, enligt vad som utvecklas i det följande.

I Sverige finns i och för sig bättre förutsättningar att inhämta uppgifter om konsumenten från tillförlitliga källor än i många andra europeiska länder. Detta beror på den stora tillgången till informa- tion om enskilda som finns i offentliga register. När det t.ex. gäller inkomster kan konsumentens egna uppgifter i de flesta fall lätt kontrolleras. Tillgången till Kronofogdemyndighetens register ger möjligheter att bedöma konsumentens betalningshistorik. Dessa kontrollmöjligheter ökar säkerheten i beräkningen av konsumen- tens återbetalningsförmåga. När det gäller konsumentens utgifter kan en viss kontroll vidare göras av vanliga levnadsomkostnader, genom en jämförelse med de schablonbelopp som räknas fram av Konsmentverket.

Konsumenten kan dock ha flera andra utgifter, eller normalt sett spendera mycket mer pengar i vardagen, än vad Konsumentverkets schabloner ger uttryck för. Konsumentverkets schabloner bygger på en rimlig levnadsnivå för alla hushåll, oavsett inkomstnivå. Vad som är rimligt i sammanhanget utgår alltså från en konsumtion som möjliggör ett bra vardagsliv. Schablonerna får dock anses ge uttryck för en lägsta nivå för ett bra vardagsliv. De är avsedda att vara utgångspunkter för bl.a. riksnormen för försörjningsstöd. De flesta människor spenderar alltså antagligen mer på vardagliga utgif- ter och fritidssysselsättningar eller -nöjen än vad verkets schablon- belopp ger uttryck för.

När det gäller andra kreditåtaganden är sådana i dag inte möjliga att kontrollera för kreditgivaren, utom avseende skulder från banker och andra kreditinstitut. Konsumenten kan alltså ha kostnader för en mängd andra krediter och kreditgivaren har ingen möjlighet att kontrollera konsumentens egna uppgifter i det avseendet. En aldrig så noggrann kreditprövning som görs enligt de krav som ställs enligt gällande rätt, kan alltså felaktigt visa på att konsumenten har dispo- nibla inkomster.

Det finns anledning att tro att konsumenten inte alltid har för- måga, tid eller intresse av att på ett korrekt sätt redovisa alla de ut- gifter som är relevanta för att beräkna de disponibla inkomsterna. Detta behöver inte alls bero på att konsumenten har ett syfte att

201

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

vilseleda kreditgivaren, utan kan ha att göra med svårigheten att överblicka den egna ekonomin. I vissa fall kan det säkert finnas konsumenter som utnyttjar kreditgivarens brist på kontrollmöjlig- heter och ansöker om flera lån från olika kreditgivare (jfr avsnitt 7.8).

Om man ser till den statistik utredningen hämtat från Krono- fogdemyndigheten står det klart att vissa konsumenter under långa perioder kan ha problem med olika typer av skulder (se avsnitt 7.7.3).18 Detta har naturligtvis många orsaker. Utredningen anser dock att detta visar på att kreditprövningsprocessen i sig inte garan- terar att personer, som har en bristande återbetalningsförmåga, beviljas krediter. Det kan knappast vara så att den skuldproblema- tik som kan drabba vissa konsumenter beror på att någon enstaka kreditgivare, eller någon särskild grupp av aktörer på kreditmarkna- den, bryter mot gällande regler om kreditprövning. Det kan heller inte anses bero på att kreditprövningsprocessen i något enstaka fall slagit fel p.g.a. någon helt oförutsebar händelse som förändrat kon- sumentens återbetalningsförmåga.

I detta sammanhang kan nämnas att en stor andel av ansökning- arna betalas av konsumenterna innan det meddelas ett utslag (se av- snitt 7.7.3). Detta skulle kunna tolkas så att de faktiskt hade betal- ningsförmåga även vid tiden då kreditfordran skulle betalas, men av någon annan anledning valde att inte betala i rätt tid, t.ex. att de prioriterade andra utgifter och sköt skulden framför sig. Att betala på ett så sent skede i indrivningsprocessen är dock kostsamt, vilket de flesta konsumenter torde vara medvetna om. Endast inkasso- kostnader och processkostnaderna hos Kronofogdemyndigheten uppgår tillsammans till nästan 1 000 kronor, en utgift som konsumen- ten alltså kan undvika genom att betala i rätt tid. Att konsumenten inte betalar tidigare torde alltså trots allt bero på någon form av bristande betalningsförmåga, även om en bristande betalningsmoral även kan ha betydelse. Som skildrats i avsnitt 7.8 tyder informa- tionsutbytet på olika diskussionsforum på nätet i och för sig på att vissa konsumenter medvetet kalkylerar med hur lång tid olika kreditgivare tar på sig för att driva in ett krav.

18 Av de skulder som redovisas i avsnitt 7.7.3 har dock inte alla föregåtts av en kreditpröv- ning – att handla mot faktura föranleder exempelvis normalt sett inte kreditprövning och det finns inget lagkrav att kreditpröva innan ett sådant betalningsanstånd medges, jfr avsnitt 9.6.

202

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

När det gäller oförutsedda händelser som kan påverka en konsu- ments återbetalningsförmåga finns det ingen ledning i gällande rätt för hur kreditgivaren ska ta hänsyn till sådana risker. Att kredit- prövningsprocessen har ett framåtblickande syfte framgår dock av lagregleringen i och för sig. När det gäller konsumentens förmåga att bedöma riskerna för att den egna betalningsförmågan försämras kan man också konstatera att det finns en tendens hos alla männi- skor att vara överoptimistiska, även när det gäller ekonomiska beslut och att man också lätt bortser från den sammanlagda betydelsen av många små utgifter, se vidare avsnitt 4.3.4.

Konsumenter som har disponibla inkomster som med god margi- nal överstiger framtida kostnader för en kredit löper givetvis mindre risk att drabbas av riktigt allvarliga konsekvenser om deras inkomst- eller utgiftsförhållanden förändras. Om konsumentens återbetal- ningsförmåga precis räcker till kan dock även en mindre förändring i inkomster eller utgifter innebära att kalkylen inte längre håller. Både Konsumentverket och Finansinspektionen har i sitt tillsyns- arbete lagt märke till att många kreditgivare beviljar krediter till konsumenter som har en återbetalningsförmåga som bara precis överstiger vad de ska betala enligt kreditavtalet. Med så små margi- naler i beräkningarna får en felaktig uppgift om t.ex. utgifter från konsumenten stor betydelse. Framtida förändringar av inkomster eller utgifter kommer också leda till att konsumenten inte längre har en tillräcklig återbetalningsförmåga.

Utredningen diskuterar i avsnitten 9.4 och 9.5 om en civilrättslig sanktion är en åtgärd som kan läka de påtalade bristerna i kredit- prövningsprocessen eller om det finns andra alternativa åtgärder.

9.3En civilrättslig sanktion – bakgrund

9.3.1Gällande rätt – tillämpning av 36 § avtalslagen

Enligt gällande rätt finns en viss möjlighet att med stöd av 36 § avtalslagen jämka ett kreditavtal om kreditgivaren inte har gjort en tillräckligt noggrann kreditprövning. Som framgår av Högsta dom- stolens praxis kan detta dock ske endast i undantagsfall. Om ett sådant undantagsfall föreligger ska bedömas med utgångspunkt i att en lånesökande normalt är väl insatt i sina egna ekonomiska för- hållanden och själv kan bedöma om han eller hon har förutsätt-

203

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

ningar att klara det tilltänkta kreditåtagandet. Det ska vidare beak- tas att det är lånesökanden som själv bestämmer hur han eller hon vill använda sina ekonomiska resurser och vilka ekonomiska risker lånesökanden vill ta. Det finns inte någon principiell skyldighet för en kreditgivare att pröva det lämpliga i hur en låntagare avser att använda pengarna.19

I det fall där Högsta domstolen kommit fram till att det varit befogat att jämka ett kreditavtal p.g.a. bristande kreditprövning var det fråga om ett borgensåtagande som två makar ingått för alla skulder som kunde uppkomma i deras eget bolag. När borgens- förbindelsen ingicks var det aktuellt att bevilja bolaget en kredit som uppgick till nästan 7,5 miljoner kronor. Högsta domstolen konstaterade att det i och för sig var fråga om borgensåtaganden som lämnats som säkerhet för en näringsverksamhet som makarna haft full insyn i och där de i eget vinningssyfte varit beredda att ta risker. Å andra sidan var makarna småföretagare med begränsade tillgångar och i den egenskapen intog de en, i förhållande till banken, underlägsen ställning. De uppgifter som banken fått om makarnas ekonomi innebar att det måste ha framstått som uppenbart för banken att makarna inte på långt när skulle kunna betala det kreditbelopp som banken stod i begrepp att bevilja bolaget, om de enligt borgens- åtagandena själva krävdes på betalning. Genom att banken ändå god- tog borgensförbindelserna handlade banken i strid mot Finans- inspektionens allmänna råd om borgensförbindelser, ett förhållande som enligt Högsta domstolen särskilt ska beaktas vid tillämpningen av 36 § avtalslagen. Makarnas betalningsskyldighet jämkades till 1 miljon kronor jämte ränta.20

Frågan om en bristande kreditprövning kan leda till jämkning av konsumentens betalningsskyldighet har också prövats i Allmänna reklamationsnämnden, men inte i något fall lett till en jämkning, med hänvisning till Högsta domstolens restriktiva praxis.21

19NJA 1999 s. 304 och NJA 1996 s. 3.

20NJA 1999 s. 408.

21En sammanfattning finns i Henrikson, Anna-Karin, Överskuldsatt och skyldig, 2016, s. 169 f.

204

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

9.3.2Tidigare överväganden

Beredningsunderlaget till 1992 års konsumentkreditlag

I den departementspromemoria22 som var underlag för 1992 års konsumentkreditlag föreslogs att en civilrättslig sanktion skulle in- föras i samma bestämmelse som föreslogs innehålla en skyldighet för näringsidkaren att göra en kreditprövning.

Underlåter näringsidkaren att göra kreditprövning när det skall ske eller gör han en bristfällig sådan prövning, kan fordringen jämkas efter vad som är skäligt, om en tillfredsställande kreditprövning borde ha föranlett kreditgivaren att inte bevilja krediten. Därvid får även andra avtalsvillkor jämkas, om det är lämpligt.

Det huvudsakliga skälet till att över huvud taget införa en uttryck- lig skyldighet att kreditpröva var att motverka problem med över- skuldsättning och att krediter i alltför hög utsträckning ansågs bli beviljade till personer utan betalningsförmåga. När det gällde hur den föreslagna regeln om kreditprövning skulle sanktioneras anför- des i departementspromemorian att en civilrättslig sanktion ”med all sannolikhet” skulle bli effektivare än andra alternativ (t.ex. straff- rättsliga eller marknadsrättsliga sanktioner). Det ansågs också vara en fördel för kreditgivaren med en civilrättslig sanktion, eftersom denne då i det enskilda fallet kunde bedöma vilka ekonomiska risker det kunde finnas med att underlåta att kreditpröva.23

I departementspromemorian fördes också ett resonemang kring om den föreslagna bestämmelsen kunde leda till att konsumenter spekulerade i möjligheten till jämkning och därför skuldsatte sig på ett lättsinnigt sätt. Emot en sådan effekt anfördes att bestämmelsen inte skulle tillämpas om kredittagaren lämnat felaktiga uppgifter eller annars medvetet agerat för att förmå kreditgivaren att avstå från en kreditprövning.24 Vidare angavs att förhoppningen var att bestämmelsen i första hand skulle ha en preventiv effekt och att fallen i domstol därmed inte skulle bli så många. Att enstaka kon- sumenter fick sitt betalningsansvar jämkat ansågs inte kunna på- verka den allmänna betalningsmoralen.25

22Ny konsumentkreditlag (Ds 1990:84).

23A. a. s. 45 och 55 f.

24A. a. s. 57 och 183.

25A. a. s. 58.

205

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

I huvudsak samma förslag som i departementspromemorian togs upp i lagrådsremissen26, men fick kritik av Lagrådet. För det första ansåg Lagrådet att negativa effekter, t.ex. i form av illojala utnyttjan- den, inte hade blivit närmare belysta. Lagrådet ansåg vidare att be- stämmelsen också kunde befaras orsaka tillämpningsproblem, efter- som det skulle bli påtagligt svårt att lägga fram bevisning om konsu- mentens ekonomiska situation så som den var vid tiden för kredit- prövningen, särskilt om det förekommit muntliga uppgifter som haft betydelse för kreditprövningen. Lagrådet ansåg att det, p.g.a. de anförda nackdelarna, kunde ifrågasättas om den sanktionsregel som föreslogs verkligen var nödvändig. Man anmärkte också att det ankom på tillsynsmyndigheterna att övervaka efterlevnaden av den föreslagna bestämmelsen om kreditprövning.27

Departementschefen instämde i Lagrådets kritik och ansåg att den föreslagna jämkningsregeln inte borde komma i fråga.28 Någon uttrycklig bestämmelse om kreditprövning togs inte heller upp, bl.a. mot bakgrund av att det bärande skälet bakom en sådan bestäm- melse, nämligen problem med överskuldsättning, inte då ansågs så allvarliga att särskilda regler behövdes av den anledningen.29 När bestämmelsen om kreditprövning senare infördes i lagen, gavs också Konsumentverket möjligheter att utfärda varning och föreläggande att upphöra att lämna krediter. Någon alternativ sanktionsmöjlig- het genom en civilrättslig följd vid bristande kreditprövning disku- terades inte i det lagstiftningsärendet.30

Beredningsunderlaget till 2010 års konsumentkreditlag

I promemorian Konsumentskyddet inom det finansiella området före- slogs en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning. Förslaget behandlades vidare inom ramen för beredningen av den nya konsumentkreditlagen.

26Med tillägget ”om det står klart att en tillfredsställande kreditprövning [---]”.

27Prop. 1991/92:83 s. 211.

28A. prop. s. 35.

29A. prop. s. 24 f och jfr s. 35.

30Prop. 2002/03:139 s. 251–255 och Ds 2002:5 s. 186–188.

206

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

Promemorians föreslagna bestämmelse har följande lydelse:

Har näringsidkaren brustit i kreditprövningen och skulle en noggrann kreditprövning ha visat att konsumenten inte hade förmåga att åter- betala krediten helt eller delvis, skall näringsidkarens fordran sättas ned i motsvarande mån, om inte särskilda skäl föreligger.

Det anfördes i promemorian att de näringsrättsliga ingripande- möjligheterna vid bristande eller utebliven kreditprövning inte var verkningsfulla och att Högsta domstolens praxis beträffande civil- rättsliga följder var alltför restriktiv. Vidare framhölls att tillsyns- myndigheternas sanktionsmöjligheter inte innebar någon verknings- full åtgärd för den enskilde konsumenten, som ju i första hand är intresserad av vilka civilrättsliga följder en bristande kreditprövning kan få för honom eller henne.

Flertalet remissinstanser hade inga synpunkter på promemorians förslag eller instämde i utredarens bedömningar. Förslagen till- styrktes av Finansinspektionen, Konsumentverket, Sveriges konsument- råd, Yrkesföreningen för Budget- och Skuldrådgivare i kommunal tjänst och Kammarrätten i Stockholm.

Sveriges Advokatsamfund avstyrkte den föreslagna civilrättsliga sanktionsregeln och anförde bl.a. att vilka krav som skulle komma att läggas på kreditprövningen var oklara, att bestämmelsen skulle innebära en större osäkerhet om vilka fordringar som är giltiga och att detta skulle leda till en större restriktivitet i kreditgivningen, vilket inte kunde anses gynna konsumentkollektivet och därtill skulle leda till ökade kreditkostnader över lag. Även Svenska Inkasso- föreningen anförde att förslaget riskerade kreditgivningen. Svenska Bankföreningen avstyrkte också förslaget och anförde bl.a. att det inte stod klart vad som avsågs med en ”noggrann kreditprövning”.

Svenska Fondhandlareföreningen instämde i Bankföreningens ytt- rande. Förslaget avstyrktes vidare av Lunds universitet, Svenska Postorderföreningen och Finansbolagens förening. Den sistnämnda anförde särskilt att förslaget var för långtgående eftersom konsu- menter som av oaktsamhet lämnat felaktiga uppgifter skulle kunna få sina skulder jämkade. Därmed riskerades, enligt föreningen, den allmänna betalningsmoralen.

I propositionen till ny konsumentkreditlag hänvisade regeringen till Högsta domstolens praxis (se föregående avsnitt) och anförde bl.a. att man måste förutsätta att en lånesökande normalt är insatt i

207

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

sina egna ekonomiska förhållanden och själv kan bedöma om han eller hon har förutsättningar att återbetala krediten. Vidare ansåg regeringen att den föreslagna civilrättsliga sanktionen var långt- gående i förhållande till vad som gäller vid andra fall av brister i den ena partens handlingssätt, då det normala är att parterna återbär sina prestationer (alltså inte att den ena partens redan utgivna presta- tion ska tillkomma den andra parten, helt eller delvis). Därtill an- sågs det vara svårt att generellt slå fast vilka uppgifter som ska vara avgörande för att en låneansökan ska avslås, utan det torde ofta bli fråga om en sammantagen bedömning. Den föreslagna bestämmel- sen kunde därför förväntas förorsaka många tvister. Slutligen an- förde regeringen att ett näringsrättsligt sanktionssystem var mera effektivt och lämpligt för att komma till rätta med de problem som bristande kreditprövning för med sig och att detta system hade fungerat väl när det gällde den tidigare konsumentkreditlagen.31

9.3.3Europeisk utblick

Kraven på kreditprövningen i allmänhet

Konsumentkreditdirektivet är ett fullharmoniseringsdirektiv och de flesta länder som utredningen undersökt har genomfört direkti- vet genom att i lag införa ett krav på kreditprövning som i stort sett överensstämmer med direktivets formulering (jfr kap. 6).

När det gäller hur en kreditprövning faktiskt utförs tycks det finnas stora variationer mellan olika europeiska länder. En stor skillnad mellan länderna är exempelvis tillgången på data i form av register för skulder och offentliga källor om inkomster. När det gäller lagkraven på kreditprövning framstår det som om många länder inte har några särskilt preciserade krav utöver vad som följer av lag och är en följd av genomförandet av konsumentkreditdirektivet.

På Irland finns föreskrifter om kreditprövning som anger att en kreditgivare ska göra en bedömning av konsumentens förmåga att betala tillbaka lånet. Kreditgivaren ska ta i beaktande relevant information om konsumentens personliga och ekonomiska situation, exempelvis avseende inkomster och skuldsättning. Kreditgivaren ska

31 Prop. 2009/10:242 s. 56 f.

208

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

också bedöma, och dokumentera sin bedömning, om konsumenten har förmåga att återbetala krediten i enlighet med kreditavtalet.32

I Storbritannien finns föreskrifter från tillsynsmyndigheten FCA (Financial Conduct Authority) som kompletterar Consumer Credit Act 1974. En kreditgivare ska, vid sin kreditprövning, ta hänsyn till vilka risker som ett kreditavtal kan innebära för konsumentens finansiella situation och ska ta hänsyn till vilken möjlighet konsu- menten har att betala i enlighet med avtalet. Prövningen ska baseras på tillräcklig information från konsumenten själv, om det är lämp- ligt, och från en kreditupplysningsfirma, om det är nödvändigt. Vidare anges, som ett allmänt råd, att kreditprövningens omfatt- ning ska vara beroende av och proportionerlig i förhållande till vilken typ av kredit det gäller, kreditbeloppets storlek, kreditkost- naden, m.fl. faktorer.33 FCA anser dock, enligt information på sin hemsida, att föreskrifterna inte ska uppfattas som exakta regler för hur en kreditprövning ska gå till, tvärtom anger myndigheten att bestämmelserna är flexibla till sin natur och ger kreditgivarna möjlig- het att utforma egna processer, så länge bestämmelsernas övergrip- ande syfte uppnås.34

I vare sig Danmark, Norge eller Finland finns för närvarande föreskrifter, riktlinjer eller allmänna råd som närmare preciserar hur en kreditprövning ska gå till. I Norge finns förarbetsuttalanden och praxis som ger vägledning. Dessa ger uttryck för att kraven på en kreditprövning är beroende av bl.a. kreditbeloppets storlek. Ett normalt tillvägagångssätt är att konsumenten ger kreditgivaren ut- förliga uppgifter om sin ekonomi (inkomster och utgifter) och även gör en viss extern kontroll av uppgifterna. Vid mindre krediter kan dock uppgifter från konsumenten, alternativt en förenklad, automa- tiserad kreditprövning, som endast baseras på externa källor, god- tas.35

32Consumer Protection Code 2012 avsnitt 5.1, 5.9 och 5.16. Föreskrifterna gäller bl.a. för kreditinstitut. För moneylenders (se vidare avsnitt 6.6) finns föreskrifter om kreditprövning i S.I. No. 281/2010 – European Communities (Consumer Credit Agreements) Regulations 2010, jfr avsnitt 6.6.

33Consumer Credit sourcebook (CONC) 5.2.

34Financial Conduct Authority (2015), Understanding consumer credit – Creditworthiness and affordability: Common misunderstandings, www.fca.org.uk/publication/consumer-credit- information/consumer%20credit-understanding-cc-creditworthiness-affordability-web.pdf

35Ot.prp.nr.22 (2007–2008) avsnitt 4.4.1 och 4.4.3, jfr Bankklagenemndas uttalelse –

BKN-2006-58 och Bankklagenemndas uttalelse – BKN-2005-154.

209

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

I Finland finns också förarbetsuttalanden angående kravet på kreditprövning av liknande innebörd. Omfattningen av kreditpröv- ningen beror på kreditbeloppets storlek och omständigheterna i övrigt. Normalt sett bör en kreditupplysning avseende konsumenten inhämtas. Vid större krediter och fortlöpande krediter ska ytterligare information inhämtas, antingen från konsumenten själv eller från andra källor. Nödvändiga uppgifter för att bedöma konsumentens återbetalningsförmåga är t.ex. inkomster, förmögenhet, utgifter och skulder. En betalningsanmärkning är inget absolut hinder emot att bevilja en kredit, men beroende på antalet betalningsanmärk- ningar och om konsumenten fått dem nyligen eller längre tillbaka i tiden, kan det strida mot god kreditgivningssed att bevilja krediten.36

Som framgår av avsnitt 6.9 finns i Nederländerna krav i lag och i föreskrifter på att kreditgivaren ska fastställa om det är försvarligt att bevilja en kredit, med beaktande av konsumentens finansiella situation. En ytterligare precisering av hur kreditprövningen ska gå till har utarbetats av AFM (de Autoriteit Financiële Markten) i sam- råd med flera branschorganisationer. Detta har resulterat i att orga- nisationerna tagit upp bestämmelser om kreditprövning i sina respektive uppförandekoder. Bestämmelserna anger en modell för att beräkna det ekonomiska utrymme som en konsument har. Kredit- givaren ska använda sig av referensuppgifter om levnadsomkostnader som tas fram av Nibud (Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting), en oberoende stiftelse som bl.a. ger råd till hushåll i ekonomiska frågor.37 I beräkningen ska dessa levnadsomkostnader, jämte ett visst procentuellt påslag, ingå, liksom andra kostnader konsumen- tens hushåll har. Hushållets inkomster ska sedan jämföras med utgifterna för att bestämma om det finns utrymme för hushållet att ta på sig kostnader för lånet.38

36RP 24/2010 rd s. 33 och 36.

37Om Nibud, se vidare www.nibud.nl

38För förståelsen av den nederländska kreditprövningsprocessen har utredningens expert från Konsumentverket bidragit med information som presenterades vid ett möte i juni 2016 inom ramen för EU-samarbetet mellan nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. Jfr också pressmeddelanden på AFM:s hemsida om sanktions- beslut avseende bristande kreditprövning, den 11 november 2009 avseende bolaget GMAC, www.afm.nl/en/professionals/nieuws/2009/nov/boete-gmac,

den 23 december 2009 avseende AFAB Financiële Diensten Holding N.V, www.afm.nl/en/professionals/nieuws/2009/dec/boete-afab och den 7 januari 2011 mot L’Easy, www.afm.nl/en/professionals/nieuws/2011/jan/boete-l-easy

Se även branschorganisationen VFN:s standard, VFN Gedragscode per 01.01.2014, www.vfn.nl/assets/uploads/files/VFN%20Gedragscode%20per%2001-01-2014.pdf

210

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

Genom beslut om sanktioner har AFM slagit fast att den beräk- ningsmodell som branschorganisationernas uppförandekoder inne- håller ska betraktas som en miniminivå av konsumentskydd. Kredit- givare kan alltså ha andra rutiner för kreditprövning, om dessa kan anses ge ett likvärdigt skydd.39

Civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning

Som nämns i våra direktiv förekommer en civilrättslig sanktion i fransk rätt. Kreditgivarens rätt att ta ut ränta bortfaller, helt eller till den del som domstolen fastställer, om kreditgivaren inte full- gjort sin skyldighet att göra en kreditprövning. En fransk domstol kan ta upp frågan om bristande kreditprövning utan yrkande från parterna.40

I andra undersökta europeiska rättsordningar (se kap. 6) förekom- mer, såvitt kan förstås, ingen motsvarande civilrättslig sanktion. I lag- stiftningsarbetet i Norge inför genomförandet av konsumentkredit- direktivet övervägdes dock en civilrättslig sanktion för bl.a. plikten att genomföra en kreditvärdering. Meningarna i Kreditkjopsutvalget var delade när det gällde en sådan bestämmelse. En del av utvalget ansåg att en uttrycklig civilrättslig sanktion skulle ha en preventiv effekt genom att tydligt ge uttryck för vikten av bestämmelserna om kreditvärdering samt att konsumenten också lättare skulle kunna förstå sina rättigheter. De medlemmar av utvalget som var emot en sådan sanktion ansåg att allmänna avtalsrättsliga principer, t.ex. avtale- loven 36 §, kan tillämpas vid bristande kreditprövning och utgör tillräckliga civilrättsliga följder. Man hänvisade också till att en civil- rättslig sanktion, utöver redan gällande avtalsrättsliga regler, kunde verka konfliktskapande. Vidare ansåg man att den avrådningsplikt som finns i finansavtaleloven 47 §, som är förenad med en möjlighet att jämka kreditavtal, fyller de behov som en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning skulle göra. Departementet var i princip av samma åsikt.41

39Se angivna pressmeddelanden i föregående fotnot.

40Se avsnitt 6.7 och den redogörelse av fransk rätt i detta avseende som följer av EU-domstol- ens dom den 18 december 2014, mål C-449/13. p. 7–15.

41Prop. 65 L (2009–2010) s. 91 och 171 f.

211

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

Som anfördes skulle den nämnda civilrättsliga sanktioneringen vid bristande avrådning kunna anses jämförbar med en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning. Avrådningsplikten inträder nämligen framför allt i situationer när konsumentens ekonomiska förmåga gör att denne allvarligt bör överväga att avstå från att låna. Detta ska förstås som att kreditgivaren ska avråda om konsumen- ten har en så låg kreditvärdighet att krediten inte bör tas. Även andra omständigheter kan dock ge upphov till en plikt att avråda från krediten, t.ex. kreditens syfte.42 Har avrådningsplikten inte iakttagits kan konsumentens förpliktelser enligt kreditavtalet jäm- kas efter vad som är skäligt.

Diskussionerna kring införandet av en avrådningsplikt och en civilrättslig sanktion av denna liknade argumenten i tidigare svenska överväganden om en civilrättslig sanktion vid bristande kreditpröv- ning.43 Syftet med bestämmelsen skulle vara att sätta större press på kreditgivare till att inte ge lån till personer som inte har förmåga att betala tillbaka dem. Departementet föreslog dock ingen bestämmelse om en avrådningsplikt och anförde i huvudsak att en sådan regle- ring kunde verka alltför konfliktskapande och att frågan dessutom borde behandlas vidare i samband med frågor om införande av en bestämmelse om kreditprövning (som, liksom i Sverige, först senare infördes i den norska finansavtaleloven).44 Efter behandling i Stor- tinget infördes dock en avrådningsplikt i finansavtaleloven, då en majoritet ansåg att det var naturligt att lagfästa kreditgivarens skyl- dighet i detta avseende. Man ansåg att kreditgivarens, i förhållande till konsumentens, större erfarenhet, kunskap och omdömesförmåga motiverade att denne också ska avråda från att ta upp krediter som är ekonomiskt oförsvarliga.45

42NOU 2009:11 s. 62 f.

43Frågan behandlades inom ramen för beredningen av finansavtaleloven, som infördes 1999. Frågan togs först upp av Banklovkommisjonen i NOU 1994:19, s. 60–63.

44Ot.prp. nr. 41 (1998–99), avsnitt 9.4.3.

45Innst. O. nr. 84 (1998–99), s. 16.

212

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

9.4Överväganden om en civilrättslig sanktion

9.4.1Allmänna skäl för och emot en reglering

Om kreditgivaren riskerar att få sitt krav på betalning underkänt, helt eller delvis, vid en bristande kreditprövning, finns ett ekono- miskt incitament för kreditgivaren att noggrant följa de krav som finns på en sådan prövning. En civilrättslig följd av brister i kredit- prövningen skulle alltså komplettera de sanktionsmöjligheter som redan finns enligt konsumentkreditlagen. En civilrättslig sanktion skulle också vara ett skydd för den enskilde konsumenten emot att lida skada av att kreditgivaren inte tagit det ansvar som ankommer på en professionell aktör.

I tidigare lagstiftningsarbeten har anförts att en bestämmelse skulle medföra bevissvårigheter och att den skulle bli alltför rätts- osäker eftersom det inte står klart vilka närmare krav som gäller vid en kreditprövning. Som utredningen tidigare anfört måste kraven på kreditgivaren numera anses vara tämligen klarlagda. Om pröv- ningen i det mål som nu pågår (se avsnitt 9.2.3) skulle leda till någon annat ställningstagande, får detta beaktas i den fortsatta bered- ningen av detta betänkande. Som framgår av våra kommittédirektiv finns det också möjlighet för utredningen att inom ramen för ett författningsförslag precisera kraven i olika avseenden. När det gäller bevissvårigheter står det också klart att kreditgivaren måste vara beredd att kunna styrka att kreditprövningen gjorts på ett korrekt sätt.46 Dessa argument emot en civilrättslig sanktion tycks alltså inte vara avgörande för att avfärda åtgärden.

En bestämmelse om en civilrättslig sanktion skulle ha till syfte både att påverka kreditgivarnas kreditprövning i allmänhet och att åstadkomma en lämplig ansvarsfördelning mellan kreditgivaren och konsumenten i det enskilda fallet. Det gör det svårt att konstruera en bestämmelse som samtidigt är lättillämpad och förutsebar och därtill sätter press på kreditgivaren i tillräckligt hög grad.

En fråga är om den civilrättsliga sanktionen ska innebära att kredit- givaren ska förlora rätten att ta ut ränta och avgifter för krediten, eller om det ska finnas en mer långtgående möjlighet att jämka hela kreditfordran. Om kreditgivaren skulle förlora sina intäkter för

46 Prop. 2009/10:242 s. 57.

213

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

kreditgivningen, men ändå få tillbaka kreditbeloppet, skulle detta troligen minska bestämmelsens effekt som påtryckningsmedel. En sådan bestämmelse framstår samtidigt som mer lättillämpad och förutsebar och därtill mer i linje med vad som vanligtvis gäller när ett avtal är ogiltigt. Om den civilrättsliga sanktionen å andra sidan skulle innebära att hela kreditfordran skulle kunna jämkas, skulle detta vara ett mer långtgående skydd för konsumenten och ett star- kare incitament för kreditgivaren att göra en fullgod kreditpröv- ning. Man kan tänka sig att utgångspunkten för jämkningen i så fall skulle vara den återbetalningsförmåga som borde ha framkommit vid en korrekt utförd kreditprövning. Samtidigt kan det framstå som oskäligt förmånligt om konsumenten kan få tillgodogöra sig hela, eller delar av, kreditbeloppet. Detta gäller särskilt om konsu- menten saknade återbetalningsförmåga vid tidpunkten för kredit- prövningen, men senare faktiskt visar sig ha möjlighet att betala till- baka beloppet.

En annan fråga är hur man skulle ta hänsyn till det faktum att konsumentens egna uppgifter kan ha bidragit till en felaktig be- dömning samtidigt som kreditgivaren brustit i sina skyldigheter att t.ex. kontrollera informationen från konsumenten eller begära in kontrolluppgifter. Det kan också finnas situationer då konsumen- ten varit medveten om omständigheter som påverkat hans eller hennes förmåga att återbetala krediten, samtidigt som konsumen- ten i och för sig lämnat de uppgifter kreditgivaren efterfrågat på ett korrekt sätt. I det enskilda fallet kan det då framstå som oskäligt att konsumenten ska kunna få förmånen att inte behöva betala enligt avtalet.

Man kan givetvis hävda att alla sådana olika faktorer kan ligga inom ramen för att domstolen får göra en skälighetsbedömning i det enskilda fallet, ungefär så som tidigare lagförslag varit utfor- made. Det står klart att domstolen i så fall skulle behöva ta hänsyn till en mängd faktorer för att komma fram till vad som kan anses skäligt. Vilken vikt de olika faktorerna ska ha vid prövningen torde vara svårt att bestämma i förhand och dessa frågor skulle därmed få överlämnas till rättstillämpningen. Bestämmelsen skulle därmed bli svår att tillämpa. Utfallet skulle också bli svårare att förutse för parterna och det skulle finnas en större risk för att regeln inte tilläm- pas enhetligt.

214

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

En annan nackdel med en civilrättslig bestämmelse är funktio- nen som sanktion överlämnas åt konsumenten, som i avtalsförhåll- andet är den svagare parten. Konsumenten kan dra sig för att starta en tvist med kreditgivaren. Vidare har konsumenten inte någon närmare insikt i hur kreditgivaren gjort kreditprövningen och har svårt att bedöma möjligheten att få framgång i en process.

Att tillämpningen av bestämmelsen överlämnas till konsumen- ten innebär samtidigt en risk att bestämmelsen skulle åberopas utan någon egentlig grund, endast för att konsumenten vill dra ut på den rättsliga processen. Av olika diskussionsforum på nätet kan man utläsa att i vart fall vissa konsumenter är intresserade av, och infor- merar varandra om, förhållanden som rör indrivningen av ford- ringar, t.ex. hur lång tid vissa kreditgivare tar på sig att lämna en fordran till inkasso eller till Kronofogdemyndigheten. Det finns alltså ett intresse från vissa konsumenters sida att indrivnings- processen ska ta så lång tid som möjligt. En bestämmelse som ger ytterligare anstånd skulle alltså kunna åberopas endast av det skälet.

Att en komplex rättsregel på det sättet kan komma att leda till obefogade tvister gör att kreditgivaren inte heller så lätt kan skydda sig mot förluster p.g.a. bestämmelsen. Man hade annars kunnat argumentera för att en kreditgivare som bara håller sig strikt till gällande rätt och gör en noggrann och korrekt kreditprövning inte behöver oroa sig för krav från konsumenternas sida. Även om kon- sumenten åberopar bestämmelsen utan att i slutändan vinna fram- gång kommer den ökade tiden för att få kravet fastställt i sig inne- bära kostnader som kreditgivaren antingen inte har möjlighet att kräva tillbaka47 eller har små utsikter att få betalt för. Ett sätt för kreditgivaren att kompensera sig för sådana ökade kostnader skulle kunna vara att ta ut ett högre pris från alla konsumenter. En högre prissättning kan också kompensera kreditgivaren för de fall då denne faktiskt förlorar i något enskilt fall. I så fall skulle bestämmel- sens betydelse som påtryckningsmedel för att göra bättre kredit- prövningar minska.

För alla åtgärder utredningen har att överväga är en särskild fråga vad det finns för skäl att begränsa tillämpningen till just hög- kostnadskrediter. När det gäller en civilrättslig sanktion skulle man

47 Möjligheten att få vissa processkostnader ersatta är begränsade i mål om mindre värden, se 18 kap. 8 a § rättegångsbalken.

215

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

kunna argumentera för att om åtgärden ska införas bör den gälla för alla krediter. Bestämmelsen skulle fokusera på den skada den enskilde lider av att kreditgivaren inte följt vad som gäller vid kredit- givningen. Konsumenten skulle dock kunna lida ännu större skada p.g.a. bristande kreditprövningar vid andra lån, även om dessa typiskt sett inte har lika stora relativa kostnader som högkostnadskrediter, exempelvis bolån. Den skulle därmed kunna komma att åberopas även när det gäller annan kreditgivning. Utvecklingen i rättspraxis och följderna av en eventuell vidare tillämpning av bestämmelsen till andra låneformer framstår som svår att överblicka och bedöma inom ramen för utredningens arbete.

9.4.2Möjlig utformning av en civilrättslig sanktion

Om en civilrättslig sanktion ska införas, bör den utformas i huvud- sak enligt de förslag som tidigare lämnats, trots de nackdelar som påtalats ovan. Utgångspunkten får alltså vara att en jämkning ska ske utifrån den betalningsförmåga som borde ha framgått vid en korrekt utförd kreditprövning. Utredningen anser att detta är den utformning som bäst svarar emot ett starkt konsumentskydd, dels genom att hjälpa den enskilde konsumenten på ett adekvat sätt, dels genom att utgöra den största möjliga påtryckningen på kredit- givaren. Samtidigt får jämkningen göras utifrån vad som är skäligt, dvs. även andra aspekter bör kunna få betydelse, t.ex. konsumen- tens återbetalningsförmåga vid tidpunkten för prövningen. Det bör framgå av bestämmelsen att om konsumenten lämnar felaktiga upp- gifter, oavsett om det är medvetet eller inte, bör denne inte kunna få förmånen av en jämkningsregel. Undantaget bör vara om de fel- aktiga uppgifterna inte haft någon betydelse för kreditprövningen.

Bestämmelsen skulle kunna införas i anslutning till bestämmel- sen om kreditprövning i konsumentkreditlagen enligt följande.

216

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

12 b §48 Om en näringsidkare, som ska bedöma en konsuments möjlig- heter att bli beviljad en högkostnadskredit, inte gör en kreditprövning eller om den utförda kreditprövningen är bristfällig, får näringsidkarens fordran jämkas till vad som är skäligt med hänsyn till den betalnings- förmåga som borde ha framgått vid en tillräckligt noggrann kreditpröv- ning. Detta gäller dock inte om konsumenten lämnat felaktiga uppgif- ter som haft betydelse för kreditprövningen.

Om kreditfordran jämkas enligt första stycket får även andra avtals- villkor jämkas om det behövs.

9.4.3Konsekvenser av ett möjligt författningsförslag

I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av ett möjligt författningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i avsnitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utred- ningens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsumenterna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De kon- sekvenser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen. En mer exakt beskrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2.

En civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning bedöms inte medföra några administrativa kostnader för kreditgivarna, eftersom skyldigheten att kreditpröva redan följer av gällande rätt och kreditgivaren alltså redan har sådana kostnader. Att kredit- givaren som är konsumentkreditinstitut ska ha dokumenterade rutiner för kreditprövning och även dokumentera sina kreditärenden följer av lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsument- krediter. Sanktionen medför alltså i sig inga krav som genererar merkostnader när det gäller kreditprövningen.

Som berörts ovan finns en risk att kreditgivare, oavsett hur nog- granna de är med sina kreditprövningar, kommer att få kostnader för ett större antal rättsliga processer. Hur stor sådana kostnader kan komma att bli är i princip omöjligt att bedöma, eftersom det beror på konsumenternas benägenhet att åberopa bestämmelsen och även i viss mån på hur många av de framtida tvisterna som leder till framgång för kreditgivaren och vilka möjligheter denne har att få sina processkostnaderna ersatta i så fall.

48 Utredningen överväger också en annan bestämmelse avseende kreditprövning, se avsnitt 9.5. Vilken numrering bestämmelserna ska få beror på om en eller båda bestämmelserna föreslås. Numreringen har vidare anpassats efter lagförslagen i prop. 2015/16:197.

217

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

Eftersom kreditfordringar som avser högkostnadskrediter skulle få ett något mer osäkert värde, både p.g.a. att de kan komma att bli jämkade, och för att en rättsprocess kring dem kan ta längre tid och bli krångligare, skulle deras andrahandsvärde troligtvis sjunka. Handeln med fordringar skulle därmed troligen påverkas. Hur mycket detta skulle förändra förutsättningarna för kreditgivarna att driva verksamhet framstår som mycket osäkert. Många kreditgivare tycks själva driva in sina fordringar, och är alltså inte beroende av att kunna sälja dem vidare till ett inkassobolag.

9.5Ett alternativt författningsförslag för att få säkrare kreditprövningar

9.5.1Allmänna överväganden om behovet av en författningsreglering

Sammanfattning av de brister som konstaterats i nuvarande process

Som utredningen konstaterat finns det några moment i kreditpröv- ningsprocessen som kan leda till att konsumenter beviljas krediter trots att det finns en risk att de inte kan klara av att betala tillbaka enligt kreditavtalet. Kreditprövningen kan visa att konsumenten har återbetalningsförmåga trots att detta inte är fallet. Detta beror på att konsumenten inte alltid lämnar korrekta eller fullständiga upp- gifter om sina utgifter och att kreditgivaren inte kan kontrollera alla uppgifter konsumenten lämnar.

Det framgår inte av förarbetsuttalanden och praxis om kredit- givarna måste ta hänsyn till risker för felkällor när de beräknar åter- betalningsförmågan. En kredit kan alltså beviljas även om kvar-att- leva-på-kalkylen visar på att konsumenten har mycket små margi- naler att betala kreditfordran. Det är uppenbart att om information om utgifter i det läget saknas kan konsumenten alltså i verkligheten sakna återbetalningsförmåga trots att kreditgivaren gjort en korrekt beräkning.

218

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

Något om möjligheterna till en utvidgad kreditupplysningsverksamhet

Det är ett problem att en vanlig kreditupplysning inte ger uppgifter om alla de kreditengagemang som en individ kan ha. I och med lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter och de följdändringar som gjorts i bl.a. kreditupplysningslagen (1973:1173) finns lagliga förutsättningar för konsumentkreditinstituten att ut- byta uppgifter med varandra för kreditupplysningsändamål. Någon skyldighet att utbyta sådan information finns dock inte. Utred- ningen har gjort vissa överväganden kring möjligheten att i lag in- föra en sådan skyldighet för kreditgivarna. Utredningen anser dock att överväganden och förslag med den inriktningen inte ligger inom utredningens uppdrag och heller inte skulle kunna fullföljas inom den givna utredningstiden. Det kan vidare anmärkas att även om konsumentkreditinstituts och andra näringsrättsligt reglerade kredit- givares möjligheter att utbyta kreditupplysningar med varandra togs till vara, skulle detta inte helt lösa det ovan beskrivna proble- men att konsumenten kan ha utgifter som inte framkommer och inte heller kan kontrolleras. Kreditköp och fakturaköp som inte finansieras av kredit- eller konsumentkreditinstitut omfattas t.ex. inte av den nuvarande kreditupplysningsverksamheten. Inte heller andra löpande utgifter som är av stor betydelse för ett hushålls ekonomi, exempelvis olika abonnemang, registreras av kreditupplys- ningsföretagen.49

Större marginaler i kvar-att-leva-på-kalkylen

Det finna alltså risker för att en kreditprövning slår fel till följd av att den innehåller felkällor eller för att framtida händelser förändrar konsumentens ekonomiska förutsättningar. Ett sätt att förbättra kreditprövningen skulle kunna vara att kreditgivaren i sin beräk- ning av återbetalningsförmågan tar större hänsyn till möjliga fel- källor och framtida risker genom att kräva att konsumentens dispo- nibla inkomster med en viss marginal ska överstiga de kostnader

49 Jfr kammarrättens dom den 20 november 2014 i mål nr 3148-14. Avgörandet avser möjlig- heten för ett kreditupplysningsföretag att kunna registrera uppgifter om privatpersoners mobilabonnemang och för att kunna lämna ut sådana uppgifter för kreditupplysningsända- mål. Sådana uppgifter ansågs inte vara adekvata och relevanta för att bedöma kreditvärdighet, se förvaltningsrättens domskäl i bilaga A till kammarrättens dom, s. 5.

219

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

som den prövade krediten kommer att medföra.50 En sådan margi- nal skulle kunna uttryckas som en andel av konsumentens inkomst, alternativt hushållets inkomster, eller som en andel av de framräk- nade utgifterna.

Ett argument emot en sådan ordning är att processen blir mer stelbent och att kreditgivarna har mindre möjligheter att ta hänsyn till den enskilde konsumentens situation. Det finns en risk för att konsumenter som faktiskt har återbetalningsförmåga, om än med små marginaler kvar i sina disponibla inkomster, inte kan beviljas kredit om kravet införs, trots att krediten just i det fallet hade inneburit en liten risk för problem med återbetalningen.

Man skulle vidare kunna argumentera för att de risker som finns för felaktigheter i kreditprövningsprocessen är allmängiltiga och att det saknas skäl att införa mer detaljerade krav för just högkost- nadskrediter. Samtidigt anser utredningen att en kreditgivare som väljer ett så pass högt kostnadsläge att krediten är att betrakta som en högkostnadskredit vänder sig mot konsumenter med en viss högre risknivå än andra konsumenter. Det är då rimligt att ha något högre ställda krav på kreditprövningen. Vidare beror förslaget på vad Konsumentverket och Finansinspektionen iakttagit i sin tillsyn över snabblånebranschen.

Strider ett strängare krav på kreditprövningen mot EU-rätten?

I vissa avseende skulle man kunna hävda att svensk rätt ställer strik- tare krav på kreditprövningen än vad konsumentkreditdirektivet ger uttryck för. Sådana synpunkter har exempelvis framförts i det mål om kreditprövning som redogörs för ovan, avsnitt 9.2.3.

EU-domstolen har när det gäller uttrycket tillräckliga uppgifter gjort vissa uttalanden som skulle kunna uppfattas som att kredit- givaren måste ges ett visst skönsmässigt utrymme att bedöma vilka uppgifter som ska inhämtas.51 Rättsfallet skulle då innebära att medlemsstaterna, p.g.a. direktivets fullharmonisering, är förhind- rade att lämna närmare föreskrifter som minskar kreditgivarens

50En jämförelse i sammanhanget är den kreditprövning som vanligtvis sker vid en bostads- kredit, då kreditgivaren brukar ställa upp en kvar-att-leva-på-kalkyl med en betydligt högre kreditkostnad, nämligen så som kostnaden skulle bli om räntan höjs. Jfr EBA Guidelines on creditworthiness assessment, EBA/GL/2015/11, Guideline 6: Allowance for potential future negative scenarios.

51Mål C-449/13, dom den 18 december 2014.

220

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

möjligheter att själv avgöra i vilken mån inhämtade uppgifter är till- räckliga. Detta stämmer dock mindre väl överens med direktivets ingress, punkt 26, där det nämns att instruktioner och riktlinjer kan utfärdas på nationell nivå.

Den bestämmelse som utredningen nu överväger innebär dock inte någon ytterligare föreskrift när det gäller vilka uppgifter som ska inhämtas i och för sig. Den innebär i stället en beräkningsmodell för att få fram om en konsument ska kunna beviljas en kredit eller inte. Denna fråga torde falla utanför konsumentkreditdirektivets tillämp- ningsområde, eftersom direktivet endast reglerar att en kreditpröv- ning ska göras och att den ska baseras på tillräckliga uppgifter, inte vilka övriga krav som kan ställas på kreditgivaren i detta avseende.

Frågor om kreditprövning är av intresse i många europeiska länder och diskuteras även mellan medlemsstaterna. Det finns därför an- ledning att följa frågan på EU-nivå inom ramen för den fortsatta beredningen av utredningens förslag.

9.5.2Möjlig utformning av en bestämmelse

En bestämmelse skulle kunna införas i konsumentkreditlagen i an- slutning till nuvarande reglering om kreditprövning och utformas enligt följande.

12 b §52 Vid beräkningen av konsumentens förutsättningar att åter- betala en högkostnadskredit ska näringsidkaren ta särskild hänsyn till risken att konsumenten redan har, eller kommer att få, andra utgifter än vad underlaget för kreditprövningen visar.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innebörden av kreditgivarens skyldighet i detta avse- ende.

Om bestämmelsen inte sanktioneras civilrättsligt, utan i stället genom att Konsumentverket respektive Finansinspektionen kan ingripa, kan regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, få med- dela närmare föreskrifter (jfr avsnitt 8.4). För att en ny bestäm- melse om kreditprövning ska ha samma sanktion som 12 § krävs också en följdändring i nuvarande 51 § (blivande 57 §)53.

52Numreringen av bestämmelsen beror på om en civilrättslig sanktion också föreslås, efter- som en sådan regel lämpligen också bör införas i anslutning till 12 §. Numreringen utgår vidare från författningsförslagen i prop. 2015/16:197.

53Enligt författningsförslagen i prop. 2015/16:197.

221

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

9.5.3Konsekvenser av ett möjligt författningsförslag

I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av ett möjligt författningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i av- snitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utredningens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsumen- terna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De konsekvenser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen. En mer exakt beskrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2.

Skulle en bestämmelse om större säkerhetsmarginaler i kredit- prövningen föreslås, skulle den innebära ytterligare en parameter för kreditgivarna att ta hänsyn till när de gör kreditprövningar. Den extra tidsåtgång det kan bli fråga om i det enskilda fallet torde bli försumbar. Kreditgivarna skulle dock behöva vidta åtgärder för att justera sina system för kreditprövning och att informera personal. Tanken är att bestämmelsen ska utgå ifrån en enkelt tillämpbar schablon. Det torde alltså inte krävas några stora utbildningsinsatser för att kunna tillämpa den. Några bolag som utredningen haft kon- takt med har uppgett att kostnaderna för att anpassa kreditpröv- ningen till förslaget kan uppskattas till mellan några tusen kronor upp till 20 000 kronor, motsvarande en tidsåtgång för administra- tivt arbete från några timmar till två dagar.

Förslagets syfte är att konsumenter med små marginaler i sin ekonomi i högre utsträckning än i dag inte ska beviljas kredit. Det finns dock ingen möjlighet för utredningen att närmare utreda hur många konsumenter detta skulle kunna beröra. Inte heller de bolag utredningen haft kontakt med har kunnat göra någon bedömning. Dessa bolag har uppgett att de redan tillämpar en säkerhetsmargi- nal vid sin kreditprövning och att påverkan på avslagsbeslut därmed också kommer att bero av det närmare innehållet i ett lagkrav.

Även om antalet nekade krediter skulle öka något är det inte säkert om detta kommer att leda till en vinst eller en förlust för kreditgivarna – en kredit som måste nekas, trots att den enligt tidi- gare kreditprövningsprocess skulle godkänts, kan innebära antingen ett intäktsbortfall eller en minskad kreditförlust.

Förslaget kan också komma att innebära att konsumenter som hade kunnat klara återbetalningen inte längre får tillgång till kredit. Detta kan betraktas som en nackdel för dessa konsumenter. Utred- ningen behandlar frågan om förlorad tillgång till kredit för vissa konsumenter i avsnitt 15.2.

222

SOU 2016:68

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

9.6En förändring av undantagen från krav på kreditprövning

Gratis snabblån – gällande rätt

Som utredningen har beskrivit i kap. 7 erbjuder några kreditgivare gratis snabblån till nya kunder. Lånen kan avse tämligen stora belopp och återbetalningstiden är antingen den sedvanliga, 30 dagar, eller en något kortare tid, ofta 15 dagar.

I konsumentkreditlagen finns inget krav på kreditprövning för krediter som är gratis och som inte heller är förenade med mer än en obetydlig avgift om krediten ska betalas inom tre månader (4 §). Detta undantag är avsett att underlätta i första hand möjligheten att handla på faktura.54

Konsumentkreditdirektivet omfattar inte korta krediter med endast obetydliga avgifter, vilket var en förutsättning för att kunna undanta sådana krediter från den övriga regleringen som följer av direktivet. Direktivet hindrar dock inte att samma reglering, helt eller delvis, tillämpas även på krediter som i och för sig är undan- tagna från direktivets tillämpningsområde.55

Behov av kreditprövning för alla fristående krediter

Utredningen anser att det kan ifrågasättas om undantaget för kredit- prövning bör omfatta fristående krediter. Även om betalnings- ansvaret är detsamma oavsett om det avser en faktura eller en fri- stående kredit, finns det ändå väsentliga skillnader mellan de två formerna av krediter. Visserligen kan köp mot faktura också ge upphov till skuldsättningsproblematik på det sättet att konsumen- ten inte förmår betala. Som tidigare anförts har utredningen inte möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag undersöka alla aspekter av kreditköp och konsekvenserna av att förändra förutsättningarna för denna typ av krediter. Frågan är då om det kan vara motiverat att förändra undantaget från kreditprövning så att i vart fall alla

54Prop. 2009/10 :242 s. 39 f.

55Jfr prop. 2009/10:242 s. 38–42. Flera av konsumentkreditdirektivets undantag från tillämp- ningsområdet genomfördes inte i svensk rätt.

223

Åtgärder avseende kreditprövningsprocessen

SOU 2016:68

fristående krediter omfattas, oavsett om de medför kostnader för konsumenten eller inte.

Utredningen anser att det är problematiskt ur ett konsument- skyddsperspektiv att korta gratislån inte måste kreditprövas enligt gällande rätt. För konsumentens del är det väsentligt att ha åter- betalningsförmåga för kreditbeloppet, även om inga kostnader ingår. Trots allt är det återbetalningen av kreditbeloppet som utgör den största framtida belastningen på ekonomin. Eftersom utredningen anser att det finns särskilt utsatta konsumenter som tar snabblån, finns det en risk att ett gratislån inte kan återbetalas och att lånet leder till en skuldspiral där man får ta ett nytt lån – den här gången med hög ränta – för att återbetala gratislånet, alternativt förlänga det och därmed ändå belastas av en relativt sett hög kostnad. Motivet till att korta krediter som inte är förbundna med några större kost- nader är undantagna från kravet på kreditprövning är att underlätta för omsättningen av varor och tjänster. Det finns alltså egentligen inget bärande skäl till att fristående krediter är undantagna från kravet på kreditprövning.

Visserligen framstår det som troligt att även bolag som beviljar gratislån gör en kreditprövning – detta framgår bl.a. av allmänna villkor och av att låntagare ändå ombeds ange uppgifter om sin ekonomi. Eftersom det inte finns någon skyldighet att utföra pröv- ningen kan Konsumentverket dock inte utöva någon tillsyn över den prövning som görs.

9.6.1Konsekvenser av ett möjligt författningsförslag

I detta avsnitt ges några synpunkter på konsekvenserna av ett möjligt författningsförslag. En fullständig konsekvensanalys finns i av- snitt 15.3 i anslutning till utredningens slutliga förslag. Utredning- ens slutliga bedömning av olika åtgärders konsekvenser för konsu- menterna och konsumentskyddet följer av kap. 15. De konsekvenser som berörs nedan är konsekvenser för de kreditgivande bolagen. En mer exakt beskrivning av de bolag som berörs finns i avsnitt 15.3.2.

Ett utökat krav på kreditprövning innebär att bolag som beviljar gratislån måste genomföra en kreditprövning. Att utföra en kredit- prövning kostar i form av en kreditupplysning normalt tas och att kreditgivaren lägger ned viss tid för att utföra kreditprövningen.

224

10 Räntetak

10.1Inledning

I detta kapitel redogörs för den åtgärd som i våra direktiv benämns räntetak – dvs. en reglering som begränsar den kreditränta och den dröjsmålsränta som får tas ut för en kredit. I våra direktiv anges bl.a. följande som en bakgrund till vårt uppdrag i denna del. Att begränsa krediträntan och dröjsmålsräntan skulle kunna leda till att en kreditgivare blir mer noggrann med vem som får låna pengar. Skälet till detta är att åtgärden innebär en begränsning av kredit- givarens möjligheter att beakta kreditrisken vid bestämmandet av räntenivån och att få täckning för kreditförluster som uppstår i verksamheten när konsumenter inte har råd att betala tillbaka lånen. På så sätt minskas kreditgivarens incitament att låna ut till högriskkonsumenter. Införandet av tak för krediträntan och dröjs- målsräntan skulle också kunna minska risken för att konsumentens kostnader för lånet eskalerar och att enbart räntekostnaderna blir svåra att klara av att betala. Detta gäller särskilt i de fall snabblånet löper under en längre tid eller då konsumenten hamnar i dröjsmål med betalning.

Som nämns i våra direktiv finns räntetak i flera europeiska län- der. Frågan om räntetak har också övervägts flera gånger i Sverige, men har inte lett till lagstiftningsåtgärder. Dessa överväganden redovisas först i detta kapitel.

På uppdrag av Europeiska kommissionen har en studie av ränte- tak inom EU utförts av ett forskarlag, vars slutrapport överlämna- des 2010 (kallas för ”EU-studien” i det följande). Syftet med EU- studien är att ge kommissionen ett kunskapsunderlag kring olika former av räntetak inom unionen och att möjliggöra en bedömning av räntetakens ekonomiska och sociala konsekvenser. Kommissionen

227

Räntetak

SOU 2016:68

har anfört att den mot bakgrund av studien kommer att avgöra om det finns anledning att agera på EU-nivå när det gäller räntetak.1

EU-studien redovisar på ett översiktligt sätt de olika ländernas tillämpliga reglering och övervägandena bakom regleringen. EU- studiens redovisning är därför utgångspunkten för utredningens redogörelse för räntetak i andra europeiska länder. Utredningen ger därutöver särskilda beskrivningar av räntetak i Finland och Stor- britannien. Prisregleringarna i dessa länder omfattas inte av EU- studien eftersom de införts efter det att studien färdigställdes. Regleringen i dessa två länder är också särskilt intressant, eftersom kreditmarknaderna där liknar den i Sverige, särskilt när det gäller den finska marknaden. Även när det gäller ekonomiska och sociala konsekvenser av ett räntetak redovisas först EU-studiens överväg- anden och därefter de uppgifter utredningen hittat avseende ränte- takets effekter i Finland.

Efter detta avsnitt beskrivs ränteläget på snabblånemarknaden i dag. Slutligen följer utredningens allmänna överväganden för och emot ett räntetak samt den utformning som en eventuell författ- ningsreglering bör ha, om den ska införas.

10.2Tidigare svenska överväganden om räntetak

10.2.1Promemorian Överskuldsättning

– omfattning, orsaker och förslag till åtgärder

Promemorians förslag om ett tak för dröjmålsränta

Konsumentverket fick i sitt regleringsbrev 2002 i uppdrag att till den 1 juli 2003 närmare analysera orsakerna till uppkomsten av skuldfällor och att föreslå åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning.2

Konsumentverket föreslog i promemorian att möjligheten att begränsa dröjsmålsräntan för konsumentkrediter borde utredas vidare. Verket anförde följande.

1iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 342 f.

2Överskuldsättning – omfattning, orsaker och förslag till åtgärder, PM 2003:04, s. 3

228

SOU 2016:68

Räntetak

Med en begränsnings av dröjsmålsräntan skulle skuldbördan kunna bli mer hanterlig för de kredittagare som under längre perioder inte haft möjlighet att betala av på sina krediter. Upplupna räntor utgör ofta en ansenlig del av skuldbeloppet, vilket också tenderar att inverka negativt på betalningsviljan. I Finland, där man infört en rad åtgärder för att för- bättra för de svårt skuldsatta, finns numera en dylik begränsning.

Visserligen kan villkor om dröjsmålsränta, som inte obetydligt av- viker från räntelagens bestämmelser till konsumentens nackdel prövas med stöd av avtalsvillkorslagen (jmf MD 1997:1 och förarbetena till ränte- lagen, prop. 1975:102 s. 83). Enligt verkets mening är detta emellertid inte tillräckligt. I syfte att motverka tillämpning av omotiverat höga dröjsmålsräntor bör övervägas om en liknande ordning som den i Fin- land även kan införas i Sverige.3

Remissinstanserna4

Flera remissinstanser ansåg att frågan om en begränsning av dröjs- målsräntan borde utredas.

KFM i Stockholm påtalade att det i den exekutiva verksamheten regelmässigt förekommer enskilda mål med höga räntesatser, ibland över 30 procent, och att den upplupna räntan i målen ofta är mångdubbelt större än ursprunglig kapitalskuld. I de fall gäldenä- ren har ett litet disponibelt betalningsutrymme kan löneutmätning för skulden pågå under en längre tid samtidigt som skulden hela tiden ökar.

Även Yrkesföreningen för Budget och Skuldrådgivare i kommunal tjänst framhöll att den upplupna räntan är en stor del av skulderna. Enligt föreningen upplever många gäldenärer en känsla av hopp- löshet när skulderna ökar trots att de betalar vad de förmår vid utmätning, vilket påverkar betalningsmoralen. Ett vanligt önskemål från de rådsökandes sida uppgavs vara att de vill få stopp på den stigande ränteskulden så att de kan se att skulderna minskar när de betalar.

Finansinspektionen ställde sig tveksam till förslaget och hänvisade till den svenska huvudregeln om fri avgifts- och räntesättning. Finansinspektionen, som noterade att dröjsmålsränta för den stora massan konsumenter fungerar på ett preventivt sätt, poängterade att en kreditgivare måste ha en viss möjlighet att förebygga miss- bruk av krediter och andra illojala beteenden genom att i förhand

3A. a. s. 34.

4Den följande sammanställningen av remissyttrandena är hämtad ur SOU 2008:82 s. 211 f.

229

Räntetak

SOU 2016:68

avskräcka med en kännbar dröjsmålsränta. Fristående Sparbankers Riksförbund, som avstyrkte förslaget, framhöll att kreditgivare vid försenad betalning får dels extra kostnader för administration, dels högre upphandlingskostnad för upplånat kapital. Enligt förbundet är det självklart att dessa förhöjda kostnader inte ska bäras av vare sig kreditgivaren eller (i förlängningen) kredittagare som sköter sina betalningsåtaganden.

Svensk Handel anförde att dröjsmålsränta är ett av de mest effektiva påtryckningsmedel som en kreditgivare har att använda sig av för att gäldenären inte ska hamna i dröjsmål med betalningen av sin skuld. En begränsning motsvarande den i Finland skulle en- ligt Svensk Handel innebära en väsentlig sänkning, något som skulle påverka effekten av detta påtryckningsmedel.

RSV påtalade att en begränsning av vilken dröjsmålsränta som kan avtalas innebär en betydande inskränkning av avtalsfriheten, något som också Företagarna instämde i.

10.2.2Promemorian Konsumentskyddet inom det finansiella området

Promemorians förslag om räntetak

På uppdrag av Finansdepartementet färdigställdes under 2005 en promemoria om konsumentskyddet inom det finansiella området. Uppdraget gavs mot bakgrund bl.a. av betänkandet Näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47) och remissvaren på det betänkandet.5

I promemorian lämnades ett antal förslag till lagstiftningsåtgär- der för att stärka konsumentskyddet. Ett av dem avsåg ett räntetak för konsumentkrediter genom att 10 § i dåvarande konsument- kreditlagen (1992:830) skulle ta upp en bestämmelse av följande lydelse:

Ränta får tas ut högst med en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av femton procentenheter.

I promemorian konstaterades att det vid kreditköp kunde före- komma effektiva räntor på mer än 30 procent.

5 Om uppdraget och bakgrunden till detta, se vidare promemorian Konsumentskyddet inom det finansiella området, 2005-09-12, Fi 2005/1958, s. 1 samt bilaga 1.

230

SOU 2016:68

Räntetak

Utredaren anförde bl.a. följande som skäl för förslaget.

Även om det är så att det ibland med hänsyn till kreditrisker m.m. kan finnas skäl att av konsumenter ta ut räntor som överstiger de som all- mänt tillämpas av banker samt det också måste få finnas ett utrymme för konkurrens och fri prissättning samt variation av inte bara räntan utan också övriga villkor finns det inte någon rimlig anledning att kredit- givare i konsumentförhållanden skall få utnyttja sitt övertag gentemot konsumenterna till att betinga sig orimligt höga räntor. Att med dagens allmänt låga ränteläge ta ut räntor som överstiger 30 % måste anses orimligt. En konsument som är medveten och inser vad avtalsvillkoren innebär och som har kontroll över sin ekonomiska situation skulle aldrig gå med på det. Det finns därför anledning att tro att det är de konsu- menter som inte är medvetna, som inte förstår vad de åtar sig genom kreditavtalet och som har dålig kontroll över sin ekonomiska situation som kan förmås att acceptera sådana kreditvillkor. Ofta handlar det om unga konsumenter. Det som lockar är ofta möjligheten att snabbt kunna få en kredit för att genast kunna förvärva den vara eller tjänst som konsumenten vill ha. Företagens marknadsföring är ofta inriktad på att förstärka den lockelsen.6

När det gällde vilken nivå ett räntetak borde ha anfördes att ränte- lagen får anses ge uttryck för vad som är skäliga räntenivåer. Efter- som räntan för den som råkat i dröjsmål är bestämd till åtta procent- enheter över räntelagens referensränta, skulle man i och för sig kunna hävda att en konsument som sköter sina betalningar inte borde behöva betala en högre ränta än så. Å andra sidan kunde ett räntetak på en sådan nivå uppfattas som alltför snävt, särskilt med beaktande av att räntelagen är dispositiv. Vid en sammanvägning av de omständigheter som gjorde det angeläget att begränsa utrymmet för orimliga räntenivåer och intresset av bl.a. konkurrensutrymme för kreditgivare, ansåg utredaren att ett räntetak om 15 procent- enheter över räntelagens referensränta var lämpligt.

Utredaren ansåg att det inte fanns anledning att tro att ett ränte- tak skulle innebära att samtliga kreditgivare anpassar sina ränte- nivåer till att ligga strax under taket. Han menade att konkurrensen på kreditmarknaden förhindrar en sådan prissättning och att fler- talet kreditgivare redan då låg väsentligt under det föreslagna taket. Han anförde att en konsekvens av förslaget i stället torde bli en nog- grannare kreditprövning då kreditgivarna skulle tvingas att begränsa sina kreditrisker.

6 A. a. s. 49.

231

Räntetak

SOU 2016:68

Remissinstanserna

Remissutfallet när det gällde det föreslagna räntetaket var blandat. Nedan redovisas ett urval av yttrandena.7

Finansbolagens förening avstyrkte förslaget och anförde bl.a. följande. Ett räntetak kan få till följd att kreditgivarna kompenserar sig genom större avgifter. Ett sådant avgiftsuttag riskerar att bli oöverskådligt. Eftersom avgifter inte är avdragsgilla kan också netto- kostnaderna för konsumenterna öka. Räntelagens bestämmelser kan inte anses utvisa skäliga räntenivåer när det gäller kreditgiv- ning, utan innebär endast en kompensation vid betalningsdröjsmål. Prissättningen av en konsumentkredit avser att täcka kostnader för finansiering av krediten, kostnader för upprättande av krediten, kreditförluster, administrationskostnader och andra rörelsekostna- der. Därtill kommer näringsidkarens vinstkrav. Föreningen anförde också att ett räntetak riskerar att begränsa marknaden för mindre krediter.

Riksbanken anförde att prisreglering generellt sett är ett trubbigt instrument som ofta leder till snedvridning av konkurrensen. Det föreslagna räntetaket skulle lätt kunna kringgås av näringsidkarna och därmed bli utan verkan. Även om det kunde finnas lagtekniska lösningar att göra räntetaket effektivt, skulle det leda till en onödig inskränkning i konsumenters valfrihet. Konsumenter som väljer dyra krediter, ofta om små belopp, kan inte generellt anses ha bris- tande insikt i kreditvillkoren eller dålig kontroll över sin ekonomi. Ett räntetak riskerar att bli en onödig och förmyndaraktig restrik- tion över konsumenternas konsumtionsval.

Finansinspektionen avstyrkte förslaget om räntetak och anförde följande. Ett räntetak riskerar att bli normerande för räntesättningen. Ett räntetak kan leda till att tillgången till krediter minskar, genom att kreditgivarna inte längre kan kompensera sig för kreditförluster. En minskad tillgång till kredit kan i värsta fall skapa förutsättningar för en grå, helt oreglerad, kreditmarknad. Även Lunds universitet anförde att ett räntetak riskerar att utestänga vissa konsumenter från den seriösa, kontrollerade och kontrollerbara kreditmarknaden.

Konkurrensverket avstyrkte förslaget och anförde att en pris- reglering är ett mycket stort ingrepp i friheten att låta företag själva

7 Remissvaren finns tillgängliga i sin helhet hos Finansdepartementet, dnr Fi 2005/1958.

232

SOU 2016:68

Räntetak

bestämma sina villkor mot kunder och att utbudet och produkt- utvecklingen på marknaden riskerar att hämmas av en prisreglering. Även Svenska Bankföreningen motsatte sig förslaget av liknande skäl.

Flera remissinstanser anförde generellt att det i promemorian saknades konkret underlag och utredning kring förhållandena på finansmarknaden och de påstådda konsumentproblemens omfatt- ning. Förslagen borde redan av denna anledning inte leda till lagstift- ningsåtgärder. För att vidta lagstiftningsåtgärder borde mer ingående analyser av marknaderna och konsekvenserna av förslagen göras.

Konsumentverket, Yrkesföreningen för Budget och Skuldrådgivare i kommunal tjänst och Sveriges Konsumentråd8 tillstyrkte förslaget om räntetak. Konsumentverket menade att svårigheterna att tillämpa ockerbestämmelsen innebar att förslaget var ett bra skydd, särskilt för mer utsatta konsumenter. Verket ansåg att den föreslagna ränte- nivån var skälig. Yrkesföreningen för Budget- och Skuldrådgivare an- förde att räntesatserna på marknaden, som kunde vara över 30 pro- cent, måste förändras. Förslaget kunde också medföra att vissa bolag skulle försvinna från marknaden, vilket skulle vara till konsumen- ternas förmån.

10.2.32007 års insolvensutredning

I betänkandet Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82) tar den särskilde utredaren upp frågan om olika räntetak skulle kunna användas som åtgärder för att motverka överskuldsättning. I betän- kandet redovisas de ovan nämnda två promemoriorna. Utredaren föreslår inte att någon form av räntetak införs, vare sig avseende krediträntan eller dröjsmålsräntan. Han anför följande.

De olika förslag som här tagits upp gällande vilken ränta respektive dröjsmålsränta som ska råda för vissa slag av fordringar har som ett gemensamt drag att de utgör stora ingrepp i avtalsfriheten.

Ränta (eller låneränta) kan ses som priset för lån av pengar. Priset i sin tur beror på en mängd omständigheter. En sådan är givetvis den risk som långivaren tar för att pengarna inte kan betalas tillbaka, något som leder till en kreditförlust. Jag ser det som fullt naturligt att en lån- givare garderar sig mot detta.

Eftersom fri konkurrens råder på kreditmarknaden, måste prissätt- ningen på krediterna också få variera tämligen kraftigt. Den naturliga

8 Numera Sveriges Konsumenter.

233

Räntetak

SOU 2016:68

begränsningen i sammanhanget måste ändå slutligt bli att den kredit- givare som erbjuder lån till orimliga räntor slås ut från marknaden. Regelverket för kreditprövningar borgar för att aktörer som vänder sig till ett utsatt klientel håller sig inom rimliga gränser i kreditgivningen.

Men ytterst bör den förmögenhetsrättsliga principen om att gälde- nären bär ett strikt ansvar för sin egen betalningsförmåga få genomslag

– begränsningar i konsumenters möjligheter att ta nödvändiga eller onödiga krediter till objektivt sett usla villkor bör enligt min mening hållas på ett minimum (såvida inte hänsyn behöver tas till otillbörliga inslag). Samtidigt erbjuder lagstiftningen vissa möjligheter till lindring när betalningsansvaret i efterhand visat sig vara övermäktigt (se t.ex. den tidigare nämnda 8 § räntelagen).

För det fall begränsningar skulle införas avseende räntan för konsu- mentkrediter finns dessutom en uppenbar fara för att kreditgivare kompenserar sina risker respektive ökar sina marginaler genom uttag av diverse avgifter av svårgenomskådligt slag. Jag delar också farhågorna som uttryckts av flera remissinstanser (se Fi2005/1958) för att låne- marknaden kan komma att förändras på ett icke önskvärt sätt av pris- regleringar av nu nämnd art. Följden kan mycket väl bli att vissa kon- sumenter helt hindras från att ta lån eller att de tvingas ut i en ”grå” kreditmarknad.

Även när det gäller dröjsmålsräntor anser jag, liksom bl.a. Finans- inspektionen, att man bör iaktta stor försiktighet när det gäller ingrepp i räntesättningen. Syftet med dröjsmålsräntan är att ersätta borgenären för den skada som dröjsmål med betalningen vållar. Naturligtvis måste dröjsmålsräntan då kunna ges en kraftigt avskräckande effekt på över- driven skuldsättning. Detta gäller dels i den situation då konsumenten överväger att ta ett lån, dels då lånet är taget och han eller hon över- väger att – till förmån för någon annan prioriterad utgift – skjuta betal- ningen framåt i tiden. Att betalningsdröjsmål oftast orsakas av betal- ningsproblem, inte av betalningsovilja eller en strävan efter ekonomiska fördelar, utgör enligt min mening inte ett tillräckligt skäl för att in- skränka parternas möjligheter att avtala om vad som bör gälla i sådana situationer.

Eftersom en fixering av vilken dröjsmålsränta som ska gälla för kon- sumentkrediter enligt vad som tidigare sagts inte tycks kunna komma i fråga, synes en fixerad räntenivå under indrivningsfasen, kopplad till räntelagens regler, i vissa fall kunna leda till att räntan sjunker om gäldenären missköter sina betalningar och fordran hamnar hos KFM. Detta skulle då kunna ses som ett incitament för att inte göra rätt för sig i de situationer då krediten löper med en tämligen hög avtalad ränta. Visserligen skulle man, liksom i finländsk rätt, kunna bestämma att dröjsmålsräntan aldrig får vara lägre än den ränta som gällde före för- fallodagen. Den senare åtgärden skulle dock innebära att den preven- tiva effekten hos dröjsmålsräntan helt bortfaller för högt prissatta lån – dröjsmålsräntan är ju nämligen då lika hög som den ordinarie räntan.

Det är visserligen riktigt att de mycket höga dröjsmålsräntor som är vanligt förekommande medför att skulderna i många fall ökar trots att

234

SOU 2016:68

Räntetak

månatliga betalningar görs via fortlöpande löneutmätningar. Men detta motiverar alltså inte ett så omfattande ingrepp i avtalsfriheten som ett införande av ett räntetak skulle innebära. Det finns – som visas i del- betänkandet – betydligt mera effektiva och direktriktade åtgärder att ta till för att mildra skuldbördan hos evighetsgäldenärer och andra hårt överskuldsatta personer.9

10.2.4Utredningen om överskuldsättning

Utredningen om överskuldsättning övervägde i sitt betänkande

Överskuldsättning i kreditsamhället?(SOU 2013:78) frågan om ett räntetak borde införas, i första hand för att komma åt problem med snabblån.

Utredningen tar till en början Finland som exempel på ett land där ett räntetak införts just för att åtgärda problem med snabblån. Utredningen anför att detta lett till att antalet snabblåneföretag minskat från drygt 80 företag till knappt 20 stycken.

Utredningen föreslår inte att ett räntetak införs och anför tre huvudsakliga problem med en reglering som grund för sitt ställ- ningstagande.

1.Det är svårt att veta vilken nivå på taket som är rimlig. Även mycket små kostnader för ett lån ger tämligen höga effektiva räntor. En kostnad om 20 kronor för ett 30-dagarslån om 500 kro- nor ger en effektiv ränta på 61 procent. Utredningen anser att det är svårt att se det oanständiga i att ta ut en avgift om 20 kro- nor för ett sådant lån.

2.Ett minskat utbud av snabblån kan inte anses medföra enbart fördelar. Ett räntetak skulle troligen innebära ett mindre utbud av snabblån. Det kan dock medföra svåröverblickbara konse- kvenser. Det kan också finnas personer som har behov av att ta snabblån för att snabbt täcka andra, för hushållet viktiga, utgifter.

3.Räntetak kan leda till större snabblån. Om lånebeloppen ökar slås avgifterna för lånen ut på ett större lånebelopp. Större lån kan dock leda till att en del får svårare att betala tillbaka dem.

9 SOU 2008:82 s. 215 f.

235

Räntetak

SOU 2016:68

Trots de angivna problemen avvisar utredningen inte helt ett ränte- tak med förebild i den finska regleringen. Utvecklingen av snabblån bör dock först följas och analyseras mot bakgrund av de lagstiftnings- åtgärder som redan vidtagits. Den finska utvecklingen bör också följas vidare.10

10.2.5Finansinspektionens remisspromemoria

om viss verksamhet med konsumentkrediter

I arbetet med att ta fram föreskrifter till lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter övervägde Finansinspektionen om ett räntetak skulle föreslås som en del av regleringen för att uppnå en sund verksamhet med konsumentkrediter. Finansinspek- tionen menade dock att det vid tidpunkten för remisspromemo- rians utarbetande inte fanns tillräckliga skäl att föreslå ett räntetak i föreskriftsform. Finansinspektionen anförde bl.a. att det återstod att se vilken effekt det nya regelverket, som träffar företag som tidigare inte stått under tillsyn, kan komma att få på marknaden.11

10.3Räntetak i andra europeiska länder

10.3.1Inledning

I 16 av EU:s medlemsstater finns i dag någon form av begränsning, genom rättsregler eller genom domstolspraxis, av den ersättning en kreditgivare får ta ut av en konsument vid kreditgivning. Den vanli- gaste konstruktionen inom EU är att begränsa hur stor den effek- tiva räntan för en kredit får vara, och räntetaket omfattar därmed även andra kostnader för krediten än räntan, t.ex. avgifter.12 I den följande framställningen avses med räntetak en reglering som avser priset för en kredit under kredittiden, genom ett tak för kredit-

10SOU 2013:78 s. 226 f.

11Finansinspektionens remisspromemoria 2014-03-26, Förslag till föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter – motivering samt behovs- och konsekvens- analys, FI Dnr 13-6297, s. 12–14.

12iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 62–65. EU-studien omfattar alltså 14 medlemsstaters räntereglering, se s. 63. Sedan EU-studien genomfördes tillkommer Storbritannien och Finland som länder med en reglering. Tio medlems- stater har räntetak som anges som effektiv ränta, se s. 65 (avsnitt 1.2.1.3.)

236

SOU 2016:68

Räntetak

räntan som sådan, eller ett tak för den effektiva räntan13. Som be- rörs närmare i den följande framställningen har en del länder också infört begränsningar av möjligheten att ta ut dröjsmålsränta och andra avgifter vid betalningsförsummelser.

Senast infördes ett räntetak i Storbritannien som trädde i kraft i januari 2015. Finland har också relativt nyligen (juni 2013) infört ett räntetak för mindre krediter.

10.3.2Utformningen av räntetaken

Räntetak som ingår i EU-studien14

I medlemsstaterna finns flera olika normgivningsmetoder för att reglera ränta och i förekommande fall andra kostnader för konsu- mentkrediter. Som anges i EU-studien finns det fyra olika slag av institutioner som kan vara inblandade i att fastställa ett räntetak – lagstiftaren, regeringen, domstolarna och centralbankerna. Ofta in- volverar räntetakets bestämmande fler än en institution. Den rätts- liga normen som anger räntetaket kan t.ex. ange att den högsta tillåtna räntan ska stå i en viss relation till en genomsnittlig mark- nadsränta som räknas fram av centralbanken.

Räntetaken i medlemsstaterna skiljer sig också åt när det gäller flera andra aspekter. Taket kan vara begränsat till att gälla endast vissa slags krediter. Olika räntetak kan också tillämpas för olika kreditformer, alternativt tillämpas olika räntetak med utgångspunkt från kreditens storlek. Räntetaket kan också vara begränsat på så sätt att det bara gäller krediter som lämnas av en viss kategori aktörer. På Malta gäller t.ex. räntetaket endast för andra kreditgivare än kredit- institut.

Räntetaket kan vara fast, dvs. anges som en exakt räntesats. Räntetaket kan också vara rörligt genom att det beräknas utifrån någon parameter som är föränderlig över tid, t.ex. en referensränta. Som nämnts ovan är ett vanligt sätt att räntetaket beräknas utifrån en genomsnittlig ränta på marknaden, som fastställs på ett visst bestämt sätt, t.ex. genom beräkningar av landets centralbank.

13Jfr definitionen av termen “interest rate restrictions” (IRR) som används i rapporten iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. IV.

14Uppgifterna i följande stycke är hämtade ur a. a. s. 61–79.

237

Räntetak

SOU 2016:68

Om räntetaket är rörligt finns det också variationer när det gäller i vilket förhållande räntetaket står till den valda referens- räntan. I vissa medlemsstater uttrycks räntetaket som att den maxi- mala räntan inte får överstiga den aktuella referens- eller marknads- räntan med mer än ett visst antal procentenheter. Ett annat sätt att beräkna den maximala räntan är att ange att den inte får överstiga referens- eller genomsnittsräntan multiplicerad ett antal gånger (t.ex. utgångsräntan gånger två eller gånger tre). Dessa båda meto- der går också att kombinera, t.ex. är maxtaket för utlåningsränta i Tyskland antingen den genomsnittliga marknadsräntan gånger två eller den genomsnittliga marknadsräntan plus 12,5 procentenheter. Vilken av de två beräkningsmetoderna som används beror på vilken som ger det lägsta räntetaket.

I den sammanställning som gjordes i EU-studien i mars 201015 varierade de faktiska räntetaken i medlemsstaterna så mycket som mellan 4,38 procent till 453 procent i effektiv ränta (observera att vissa länder har räntetak även för bolån, vilket kan förklara de allra lägsta räntetaken). Det var dock endast två länder som hade ett räntetak överstigande 100 procent effektiv ränta.

Tak för dröjsmålsränta16

I de flesta EU-länder finns, liksom i Sverige, en reglering där en legal dröjsmålsränta är tillämplig om parterna inte avtalat om annat. Därtill har 21 medlemsstater ett tak för hur hög dröjsmålsräntan får vara när det gäller konsumentkrediter. Taket kan vara utformat så att det är lika med den legala dröjsmålsräntan. Det kan också begränsa dröjsmålsräntan på så sätt att den inte får överstiga den avtalade krediträntan eller annars beräknas med utgångspunkt i krediträntan. Taket kan också vara fast och alltså bestämt till en viss procentsats eller rörligt, baserat på en given referensränta.

15A. a. s. 63.

16Uppgifterna i stycket är hämtade ur a. a. s. 83–88.

238

SOU 2016:68

Räntetak

Räntetaket i Storbritannien17

I Storbritannien har nyligen införts ränte- och kostnadstak för vissa krediter med höga kostnader och korta löptider (high-cost short term credit). Det avser krediter som ska betalas tillbaka inom 12 månader och som har en effektiv ränta på 100 procent eller mer. Vissa kreditformer är undantagna, bl.a. krediter med säkerhet.18 Med regleringen avses alltså en särskild marknad för korta krediter med höga kostnader som kan jämföras med de svenska snabblånen. Den omfattar s.k. lönedagslån (payday loans).

I Storbritannien är räntetaket fast. Det avser inte bara ränta utan också andra avgifter för krediten. Sammanlagt får kostnaden för krediten inte överstiga 0,8 procent per dag av det utlånade beloppet. Uttryckt i effektiv ränta medger taket relativt höga effektiva räntor, närmare 1 500 procent.19

Regleringen omfattar också en begränsning av avgifter som kan tas ut vid betalningsförsummelser. Kreditgivare får heller inte ta ut en högre dröjsmålsränta än den ursprungliga krediträntan. Slutligen har införts ett absolut kostnadstak som innebär att konsumenten aldrig ska behöva betala tillbaka mer än dubbelt så mycket som det ursprungliga lånebeloppet.

Räntetaket i Finland

Begränsningar i räntan för konsumentkrediter regleras i Finland i 7 kap. 17 a § konsumentskyddslagen. Räntetaket avser endast kredi- ter där lånebeloppet eller kreditgränsen inte överstiger 2 000 euro. Kreditens effektiva ränta får då inte överstiga den referensränta som anges i 12 § räntelagen med mer än 50 procentenheter. Under utredningstiden har detta inneburit ett faktiskt räntetak på strax över 50 procent effektiv ränta.

17Consumer Credit (Cost Cap) Instrument 2014, se Policy Statement, PS14/16, Detailed rules för the price cap on high-cost short-term credit, Financial Conduct Authority, november 2014. Bestämmelserna finns i Consumer Credit sourcebook, CONC, 5A.

18Definitionen av high-cost short term credit finns i CONC Glossary Terms. I den elektro- niska utgåvan kan man få fram definitioner av olika begrepp genom länkar direkt till the Glossary, se www.handbook.fca.org.uk/handbook/CREDS/

19Consultation Paper, CP14/10, Proposals for a price cap on high-cost short-term credit, Finansial Conduct Authority, July 2014, s. 32.

239

Räntetak

SOU 2016:68

Från 7 kap. i konsumentskyddslagen, som behandlar konsu- mentkrediter, görs undantag för vissa särskilda kreditformer som alltså inte heller ingår i räntetaket. Undantagen avser pantbankslån, krediter som lämnas enligt lagen om sociala krediter, krediter som avser delbetalning av en nyttighet som levereras fortlöpande samt helt avgifts- och räntefria krediter. För vissa andra krediter gäller undantag från en del av kapitlets bestämmelser enligt 2 och 3 §§ (undantagen kan jämföras med undantagen enligt 4 § konsument- kreditlagen). Räntetaket är därmed inte avsett att i regel träffa s.k. nyttighetskrediter, dvs. krediter som beviljas av en säljare av en vara eller tjänst (se 7 § 3).20

I Finland är också dröjsmålsräntan för en konsumentkredit reglerad i och med att räntelagen enligt 2 § är tvingande till konsumen- tens förmån. Om en konsument har åtagit sig att betala provision, premie eller någon annan motsvarande prestation vid betalnings- dröjsmål, är denna del av avtalet utan verkan mot konsumenten om det överenskomna vederlaget vid dröjsmål sammanlagt överstiger den ränta som annars hade beräknats enligt räntelagen. Dröjsmåls- räntan beräknas som huvudprincip med utgångspunkt från ränte- lagens referensränta. Under en period om 180 dagar från förfallo- dagen får dock dröjsmålsräntan vara lika med den ränta som löpte på skuldbeloppet före förfallodagen. Krediträntan kan alltså fort- sätta att löpa under maximalt 180 dagar.21

Samtidigt som räntetaket infördes, gjordes också ett förtydli- gande tillägg till bestämmelsen om god kreditgivningssed som inne- bär att sms-tjänster eller liknande kommunikationsmedel mot extra avgift inte får användas för att bevilja krediter eller vid annan kom- munikation i anslutning till kreditförhållanden (7 kap. 13 § konsu- mentskyddslagen).22

20RP 78/2012 rd, s. 13.

212 och 4 §§ räntelagen (20.8.1982/633). Finska Högsta domstolen har behandlat en fråga om en kreditränta/dröjsmålsränta som var över 100 procent var oskälig mot konsumenten, bl.a. mot bakgrund av avtalsvillkorets utformning (KKO:2015:60). Jfr vidare RP 78/2012 rd s. 7, 10 och 35. Räntelagen ändrades i samband med att räntetaket infördes så att alla slags avtalade avgifter och liknande vid dröjsmål skulle täckas in av räntelagens begränsning och inte bara avtalade löpande premier och liknande. Det hade nämligen uppmärksammats att snabblåneföretagen ofta tog ut en betydande engångsavgift vid försenad betalning.

22Se vidare RP 78/2012, s. 13.

240

SOU 2016:68

Räntetak

10.3.3Överväganden bakom en reglering

Generellt inom EU

Syftet med att ha restriktioner för räntesättningen av konsument- krediter formuleras givetvis olika i olika medlemsstater. Det över- gripande syftet är dock att skydda konsumenten mot en alltför hög prissättning. I detta ligger att konsumenten anses vara en svagare part på marknaden än kreditgivaren, och alltså i behov av ett sär- skilt skydd. Att begränsa risken för överskuldsättning kan vara en särskilt uttalad målsättning med ett räntetak, liksom att skydda vissa särskilt utsatta konsumentgrupper eller att begränsa förekomsten av vissa särskilda kreditformer.23

Man kan också betrakta förbud av ocker som en gemensam bak- grund till införandet av räntetak. Även medlemsstater som inte har infört räntetak har i de flesta fall en lagstiftning som förbjuder ocker, genom straffrättslig eller civilrättslig reglering. En parts svag- het, genom oerfarenhet, stora behov eller andra omständigheter, anses alltså inte få utnyttjas så att den starkare parten erhåller en oproportionerlig eller oskälig vinst av en transaktion.24

Storbritannien

Det övergripande syftet med att reglera priset på vissa krediter är att skydda konsumenter från orimliga kostnader, att skydda de konsumenter som hamnar i betalningssvårigheter och att minska antalet konsumenter som hamnar i en skuldproblematik. Införan- det av ett räntetak beslutades av det brittiska parlamentet, men den närmare utformningen överläts till Financial Conduct Authority (FCA).25

FCA anser att vilka kostnader för ett lån som bör anses orimliga är de som skadar konsumentintresset. Alltför höga kostnader för lån skadar konsumenterna på två sätt. De innebär en risk för att en konsuments finansiella situation kan förvärras, särskilt eftersom

23Se Table 4: Main reasons for introducing IRR, iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 50–52, jfr även s. 49.

24A. a. s. 38 och 45.

25Consultation paper, CP14/10, Proposals for a price cap on high-cost short-term credit, Financial Conduct Authority, juli 2014, s. 21.

241

Räntetak

SOU 2016:68

konsumenter som tar exempelvis lönedagslån ofta redan befinner sig i en svår ekonomisk situation. Vidare innebär höga kostnader att företagen har möjlighet att täcka kreditförluster på ett sådant sätt att de kan låna ut till konsumenter med sämre kreditvärdig- het.26

FCA:s överväganden avseende konstruktionen av en prisregle- ring bygger på uppgifter från kreditgivare om utlåningen till konsu- menter under två år (2012 och 2013). De kreditgivare som stod för uppgifterna representerar nästan hela marknaden. Uppgifterna ledde bl.a. till att FCA kunde fastställa att intäkterna för korta krediter med höga kostnader låg mellan 0,4 till 4 procent per dag av låne- beloppet. FCA uppskattade, på grundval av företagens uppgifter, också hur stor andel konsumenter som inte längre skulle få låna om en prisreglering infördes. Man undersökte på detta sätt olika nivåer på ett tak och fann att 0,8 procent per dag var en lämplig skydds- nivå. Regleringen uppskattas innebära att 11 procent av de tidigare låntagarna inte längre kommer att beviljas kredit.27

För att analysera en prisreglerings effekter på företag och kon- sumenter utförde FCA också enkäter och intervjuer med företagen och ett urval konsumenter som tagit de aktuella lånen under 2013. Ett syfte med konsumentundersökningen var att få veta hur konsu- menter kommer att agera om de inte längre har möjlighet att få kredit. Svaren visade bl.a. att konsumenterna kunde se andra alter- nativ, t.ex. att låna av vänner och familj eller öka sitt sparande. Mycket få angav att de hade övervägt, än mindre försökt, att ta lån på den illegala marknaden. FCA anser därmed att risken är liten för att den svarta marknaden för krediter ska växa till följd av en pris- reglering.28

Sammanfattningsvis anser FCA att en prisreglering på rätt nivå kommer att öka nyttan av krediterna för de konsumenter som be- viljas lån i framtiden och att de konsumenter som kommer att nekas lån till följd av prisregleringen får anses komma i en bättre situation genom att inte ta en kort kredit med höga kostnader.29

26A. a. s. 22.

27A. a. s. 16, 23 f. och 34.

28A. a. s. 11 och 28.

29A. a. s. 11.

242

SOU 2016:68

Räntetak

Finland

Det övergripande syftet med räntetaket i Finland är att minska skuldproblemen med snabblån. Avsikten är att ett räntetak ska leda till rimligare villkor för konsumenter som tar små krediter. Sam- tidigt var en förutsedd effekt av regleringen att utbudet av snabblån kommer att minska avsevärt.

I propositionen beskrivs hur den finska snabblånemarknaden har växt kraftigt sedan kreditprodukten introducerades 2005. När propositionen skrevs fanns cirka 80 företag som hanterade snabb- lån, jämfört med 20 stycken hösten 2005. Lånevolymen hade också kontinuerligt ökat under åren. Mellan åren 2010 och 2011 ökade antalet beviljade krediter från 1,2 miljoner till 1,4 miljoner stycken och det sammanlagda kreditbeloppet från 244 miljoner euro till 322 miljoner euro.

Uppgifterna i propositionen om betalningsproblem relaterade till snabblån bygger i huvudsak på undersökningar av domar i fordrings- mål. Domarna avseende mindre krediter ökade under åren sedan snabblånen introducerades. År 2005 var det färre än 3 000 domar som avsåg privatpersoners konto- eller engångskrediter och finans- bolagsfordringar och som därtill avsåg mindre kreditbelopp (under 300 euro). År 2010 var domar avseende sådana fordringar 50 000 och år 2011 var antalet 82 000. Fordringarna ansågs huvudsakligen avse snabblån.30 Genom att granska ärenden i utsökningsregistret, som kunde antas gälla snabblån, drogs vidare slutsatserna dels att nästan hälften av ärendena avsåg personer mellan 20 och 29 år, dels att summan av olika kostnader vid försenad betalning av snabblån var betydande i förhållande till det ursprungliga lånebeloppet.31

Vid utformningen av räntetaket ansågs det vara mest ändamåls- enligt att utgå från kreditens effektiva ränta. I propositionen anförs att kreditgivare med en sådan reglering kan välja prisstruktur för sina produkter (genom ränta, avgifter eller en kombination) sam- tidigt som takets tillämpningsområde inte påverkas av kreditgiva- rens val. Att lägga räntetaket 50 procentenheter över räntelagens referensränta (vilket vid tiden för propositionen gav ett tak på 51 procent effektiv ränta) ansågs vara tillräckligt lågt för att ha

30RP 78/2012 rd s. 4.

31RP 78/2012 rd s. 5 f.

243

Räntetak

SOU 2016:68

betydande konsekvenser för utbudet av snabblån. Den genom- snittliga effektiva räntan för snabblån var då cirka 920 procent. Samtidigt ansågs taket vara tämligen högt satt, högre än jämförbar prisreglering i andra EU-länder. På detta sätt ska kredittillgången för konsumenter med hög kreditrisk inte bli oskäligt begränsad. I sammanhanget anfördes också att en prisreglering är ett mer ändamålsenligt medel än att helt förbjuda snabblån, eftersom en prisreglering inte helt hindrar mindre engångskrediter.32

Slutligen övervägs i propositionen vilka krediter som ska omfattas av räntetaket. I utredningen som låg till grund för lagstiftningsären- det föreslogs en begränsning till krediter om högst 1 000 euro, efter- som skuldproblemen med snabblån huvudsakligen ansågs gälla krediter upp till detta belopp. I propositionen anförs att det med en sådan beloppsbegränsning finns en risk för att kreditprodukterna utvecklas mot större lånebelopp för att undvika räntetaket. Räntetaket tillämpas därför i stället på krediter om belopp upp till 2 000 euro. En utveckling mot ännu högre kreditbelopp än så ansågs osannolik, med beaktande av hur kreditrisken för kreditgivaren ökar med kredit- beloppets storlek.33

10.4Ekonomiska och andra effekter av räntetak

10.4.1EU-studien om räntetak

Inledning

Som tidigare nämnts innehåller EU-studien om räntetak en kartlägg- ning av ekonomiska och sociala konsekvenser av räntetak. I studien ställs upp ett antal hypoteser om effekterna av räntetak. Hypotes- ernas hållbarhet diskuteras sedan utifrån olika källor – makroekono- miska data, litteratur och en enkät utförd inom ramen för studien. Enkäten skickades till olika grupper av intressenter på kreditmark- naden: normgivare, konsumentorganisationer, näringsidkare som tillhandahåller krediter till konsumenter och organisationer av så- dana näringsidkare.34

32RP 78/2012 rd s. 11 f.

33RP 78/2012 rd s. 12 f.

34iff/ZEW (2010): Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report for the EU Commission DG Internal Market and Services, Project No. ETD/2009/IM/H3/87, s. 224.

244

SOU 2016:68

Räntetak

Följande frågeställningar undersöks i EU-studien:35

Räntetak begränsar tillgången till krediter, särskilt för konsu- menter med låg inkomst.

Räntetak leder till en minskad lånevolym till konsumenter.

Utan räntetak förekommer fler kreditprodukter på marknaden.

Räntetak leder till att andra former av ”krediter” utnyttjas så- som att betala räkningar försent.

Räntetak leder till en illegal kreditmarknad.

Utan räntetak ökar överskuldsättningen.

Att ett land inte har infört ett räntetak har särskilt negativa effekter på överskuldsättning och betalningssvårigheter i tider av en allmän ekonomisk tillbakagång.

Räntetak leder till att konsumenter kan få billigare krediter.

Räntetak kan leda till ökade avgifter för krediter, då kreditgivare kompenserar förlorade ränteintäkter genom ökade avgifter.

Räntetak förhindrar en integrerad Europeisk konsumentkredit- marknad.36

Räntetak leder till en minskad konkurrens på konsumentkredit- marknaden.

Ett räntetak innebär att räntan för olika konsumentkrediter på marknaden kommer att ligga på ungefär samma nivå, strax under taket.

I studien redovisas om en hypotes anses vara ett rimligt antagande eller om den är osannolik. Vissa hypoteser anses som osäkra då underlaget är motsägelsefullt och inte kan anses tillräckligt för att dra någon mer säker slutsats.37

35Frågeställningarna summeras i a.a. avsnitt 2.5.13, s. 325–327.

36Denna frågeställning redogörs inte närmare för i det följande, eftersom den får anses falla utanför utredningens uppdrag.

37A. a. s. 224 f.

245

Räntetak

SOU 2016:68

Begränsar ett räntetak tillgången till kredit?38

Att räntetaket begränsar tillgången till krediter, särskilt för konsu- menter med lägre inkomster, anses vara ett rimligt antagande. Antagandet stöds för det första av studerad litteratur. Den stude- rade litteraturen utgår dock ifrån iakttagelser av relativt sett låga räntetak. Räntetak inom EU är vanligtvis högre satta. De anses där- med i första hand begränsa tillgången till kreditprodukter med höga kostnader. Antagandet att räntetak leder till begränsad tillgång till krediter stöds också av tillfrågade intressenter.

Som berörs i EU-studien är det en särskild fråga om tillgång till kredit är något önskvärt eller inte. Införandet av räntetak kan ju vara avsett att begränsa kredittillgången, särskilt för låginkomst- tagare. Det gick inte heller att visa att konsumenter i medlemsstater med räntetak anser sig ha alltför liten tillgång till krediter. De till- frågade intressenternas svar på frågor om låginkomsttagares till- gång till krediter tycks också vara oberoende av om det finns ränte- tak eller inte. Man kan tänka sig att vad som anses utgöra en ”lätt” eller ”tillräcklig” tillgång till krediter inte bara styrs av faktiska för- hållanden utan också av samhällets allmänna attityd till krediter. Attityderna till krediter varierar mellan medlemsstaterna. Om kon- sumentkrediter är vanliga eller inte återspeglar därmed inte bara tillgången till kredit utan också efterfrågan på krediter.39

Minskar ett räntetak kreditvolymen40 eller variationen i kreditutbudet?41

I EU-studien anses det som osannolikt att räntetak skulle påverka den totala kreditvolymen på ett väsentligt sätt. I en del litteratur redovisas dock det motsatta resultatet, alltså att räntetak väsent- ligen påverkar kreditvolymen. Vid en jäm